Giáo trình Luật hành chính và tài phán hành chính Việt Nam

Chia sẻ: phuocanhvthg

Tham khảo sách 'giáo trình luật hành chính và tài phán hành chính việt nam', kinh tế - quản lý, luật phục vụ nhu cầu học tập, nghiên cứu và làm việc hiệu quả

Bạn đang xem 20 trang mẫu tài liệu này, vui lòng download file gốc để xem toàn bộ.

Nội dung Text: Giáo trình Luật hành chính và tài phán hành chính Việt Nam

 

  1. CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH Bài 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH I. KHÁI NIỆM VỀ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC. 1.Khái niệm và đặc điểm quản lý Có nhiều cách giải thích khác nhau cho thuật ngữ "hành chính" và "luật hành chính". Tuy nhiên, tất cả đều thống nhất ở một điểm chung: Luật Hành chính là ngành luật về quản lý nhà nước. Do vậy, thuật ngữ "hành chính" luôn luôn đi kèm và được giải thích thông qua khái niệm "quản lý" và "quản lý nhà nước". a. Quản lý Khái niệm quản lý Một cách tổng quát nhất, quản lý được xem là quá trình "tổ chức và điều khiển các hoạt động theo những yêu cầu nhất định"[1], đó là sự kết hợp giữa tri thức và lao động trên phương diện điều hành. Dưới góc độ chính trị: quản lý được hiểu là hành chính, là cai trị; nhưng dưới góc độ xã hội: quản lý là điều hành, điều khiển, chỉ huy. Dù duới góc độ nào đi chăng nữa, quản lý vẫn phải dựa những cơ sở, nguyên tắc đã được định sẳn và nhằm đạt được hiệu quả của việc quản lý, tức là mục đích của quản lý. Tóm lại, quản lý là sự điều khiển, chỉ đạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào những quy luật, định luật hay nguyên tắc tương ứng cho hệ thống hay quá trình ấy vận động theo đúng ý muốn của người quản lý nhằm đạt được mục đích đã đặt ra từ trước. Là một yếu tố thiết yếu quan trọng, quản lý không thể thiếu được trong đời sống xã hội. Xã hội càng phát triển cao thì vai trò của quản lý càng lớn và nội dung càng phức tạp. Từ đó, quản lý thể hiện các đặc điểm: Ðặc điểm của quản lý + Quản lý là sự tác động có mục đích đã được đề ra theo đúng ý chí của chủ thể quản lý đối với các đối tượng chịu sự quản lý. "Ðúng ý chí của người quản lý" cũng đồng nghĩa với việc trả lời câu hỏi tai sao phải quản lý và quản lý để làm gì. + Quản lý là sự đòi hỏi tất yếu khiùù có hoạt động chung của con người. C.Mác coi quản lý xã hội là chức năng đặc biệt sinh ra từ tính chất xã hội hoá lao động. + Quản lý trong thời kỳ nào, xã hội nào thì phản ánh bản chất của thời kỳ đó, xã hội đó. Ví dụ: ở thời kỳ công xã nguyên thủy thì hoạt động quản lý còn mang tính chất thuần túy, đơn giản vì lúc này con người lao động chung, hưởng thụ chung, hoạt động lao động chủ yếu dựa vào săn bắn, hái lượm, người quản lý bấy giờ là các trưởng làng, tù trưởng. Thời kỳ này chưa có nhà nước nên hoạt động quản lý dựa vào các phong tục, tập quán chứ chưa có pháp luật để điều chỉnh. + Quản lý muốn được thực hiện phải dựa trên cơ sở tổ chức và quyền uy. Quyền uy là thể thống nhất của quyền lực và uy tín. Quyền lực là công cụ để quản lý bao gồm hệ thống pháp luật và hệ thống kỷ luật nhà nước được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ và phân cấp quản lý rành mạch. Uy tín thể hiện ở kiến thức chuyên môn vững chắc, có năng lực điều hành, cùng với phẩm chất đạo đức cách mạng và bản lĩnh chính trị vững vàng, đảm bảo cả hai yếu tố "tài" và đức". Uy tín luôn gắn liền với việc biết đổi mới, biết tổ chức và điều hành, thực hiện "liêm chính, chí công, vô tư". Nói một cách ngắn gọn, có quyền uy thì mới đảm bảo sự phục tùng của cá nhân đối với tổ chức. Quyền uy là phương tiện quan trọng để chủ thể quản lý điều khiển, chỉ đạo cũng như bắt buộc đối với đối tượng quản lý trong việc thực hiện các mệnh lệnh, yêu cầu mà chủ thể quản lý đề ra. 2. Quản lý nhà nước Nhà nước Hệ thống chính trị của nhà nước ta bao gồm: Ðảng Cộng sản Việt nam, Mặt trận tổ quốc Việt nam, các tổ chức thành viên, các tổ chức xã hội khác và Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam. Trong cơ chế tổng hợp quản lý đất nước, nhà nước là chủ thể duy nhất thực hiện chức năng quản lý (quản lý nhà nước). Sự quản lý của nhà nước trên cơ sở đại diện cho toàn xã hội, cho ý chí và nguyện vọng của toàn dân, thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, dưới sự lãnh đạo của Ðảng, theo pháp luật. Quản lý nhà nước Quản lý nhà nước là quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội chủ yếu và quan trọng của con người. Ðiểm khác nhau cơ bản giữa 1
  2. quản lý nhà nước và các hình thức quản lý khác (ví dụ: quản lý của các tổ chức xã hội...), là tính quyền lực nhà nước gắn liền với cưỡng chế nhà nước khi cần. Từ khi xuất hiện, nhà nuớc điều chỉnh các quan hệ xã hội được xem là quan trọng, cần thiết. Quản lý nhà nước được thực hiện bởi toàn bộ hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước. 3. Quản lý hành chính nhà nước Khái niệm Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động chấp hành, điều hành của cơ quan hành chính nhà nước, của các cơ quan nhà nước khác và các tổ chức được nhà nước ủy quyền quản lý trên cơ sở của luật và để thi hành luật nhằm thực hiện chức năng tổ chức, quản lý, điều hành các quá trình xã hội của nhà nước. Nói cách khác, quản lý hành chính nhà nước (nói tắt là quản lý nhà nước) chính là quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành pháp - được thực hiện bởi ít nhất một bên có thẩm quyền hành chính nhà nước trong quan hệ chấp hành, điều hành. Quản lý hành chính nhà nước trước hết và chủ yếu được thực hiện bởi hệ thống cơ quan hành chính nhà nước: Chính phủ và các cơ quan chính quyền địa phương các cấp, không kể một số tổ chức thuộc nhà nước mà không nằm trong cơ cấu quyền lực như các doanh nghiệp. Ðặc điểm của quản lý hành chính nhà nước 1. Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động vừa mang tính chấp hành, vừa mang tính điều hành. - Các cơ quan hành chính nhà nước thực thi quyền hành pháp, không có quyền lập pháp và tư pháp nhưng góp phần quan trọng vào qui trình lập pháp và tư pháp. Tính chấp hành của hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thể hiện ở sự thực hiện trên thực tế các văn bản hiến pháp, luật, pháp lệnh và nghị quyết của cơ quan lập pháp- cơ quan dân cử. - Tính điều hành của hoạt động quản lý hành chính nhà nước thể hiện ở chổ là để đảm bảo cho các văn bản pháp luật của cơ quan quyền lực được thực hiện trên thực tế thì các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước phải tiến hành các hoạt động tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các đối tượng quản lý thuộc quyền. - Ðể đảm bảo sự thống nhất của hai yếu tố này đòi hỏi rất nhiều yêu cầu. Trong đó, quản lý hành chính nhà nước trước hết phải bảo đảm việc chấp hành văn bản của cơ quan dân cử đaị diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, từ đó mà thực hiện quản lý điều hành. Mọi hoạt động chấp hành và điều hành đều phải xuất phát từ mục đích nhằm phục vụ cho nhân dân, đảm bảo đời sống xã hội cho nhân dân về mọi mặt, tương ứng với các lĩnh vực trong quản lý hành chính nhà nước. 2. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước là hoạt động mang tính chủ động và sáng tạo. Ðiều này thể hiện ở việc các chủ thể quản lý hành chính căn cứ vào tình hình, đặc điểm của từng đối tượng quản lý để đề ra các biện pháp quản lý thích hợp. Tính chủ động sáng tạo còn thể hiện rõ nét trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính để điều chỉnh các hoạt động quản lý nhà nước. Tính chủ động sáng tạo được quy định bởi chính bản thân sự phức tạp, đa dạng, phong phú của đối tượng quản lý và đòi hỏi các chủ thể quản lý phải áp dụng biện pháp giải quyết mọi tình huống phát sinh một cách có hiệu quả nhất. Tuy nhiên, chủ động và sáng tạo không vượt ra ngoài phạm vi của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật nhà nước. Ðể đạt được điều này, đòi hỏi tôn trọng triệt để tất cả các nguyên tắc trong hệ thống các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước. 3. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước được bảo đảm về phương diện tổ chức bộ máy hành chính nhà nước. - Trước hết là bộ máy cơ quan nhà nước - đây là hệ thống cơ quan nhiều về số lượng, biên chế; phức tạp về cơ cấu tổ chức; đa dạng về chức năng, nhiệm vụ cũng như phương pháp hoạt động; có cơ sở vật chất to lớn, có đối tượng quản lý đông đảo, đa dạng, chủ thể chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước, đó là điều kiện quan trọng để thực hiện nhiệm vụ quản lý. Các cơ quan hành chính trực tiếp xử lý công việc hàng ngày của Nhà nước, thường xuyên tiếp xúc với dân, giải quyết các yêu cầu của dân, là cầu nối quan trọng của Ðảng, nhà nước với nhân dân. Nhân dân đánh giá chế độ, đánh giá Ðảng trước hết thông qua hoạt động của bộ máy hành chính. - Bảo đảm tính liên tục và ổn định trong hoạt động quản lý. Liên tục để tránh lối làm việc hô hào, theo phong trào. Tính ổn định nhằm để đảm bảo các hoạt động như: lưu trữ hồ sơ, giấy tờ. Ðó có thể nói là trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước đối với xã hội. 4. Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động có mục tiêu chiến lược, có chương trình và có kế hoạch để thực hiên mục tiêu. Công tác quản lý hành chính nhà nước là hoạt động có mục đích và định hướng. Vì vậy, phải có chương trình, kế họach dài hạn, trung hạn và hàng năm. Có các chỉ tiêu 2
  3. vừa mang tính định hướng, vừa mang tính pháp lệnh; có hệ thống pháp luật vừa được áp dụng thực thi triệt để cho hoạt động quản lý, vừa tạo hành lang pháp lý cho hoạt động đặt dưới sự quản lý ấy. 5. Quản lý hành chính nhà nước XHCN không có sự cách biệt tuyệt đối về mặt xã hội giữa chủ thể quản lý và chủ thể của quản lý (chủ thể chịu sự quản lý). Cán bộ quản lý nhà nước phải là "công bộc" của nhân dân, biết lắng nghe ý kiến của quần chúng nhân dân, thu hút được rộng rãi quần chúng nhân dân tham gia vào việc quản lý nhà nước và xã hội. Chống quan liêu, cửa quyền, hách dịch, ức hiếp quần chúng. 6. Tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao. Ðó chính là nghiệp vụ của một nền hành chính văn minh, hiện đại. Khi nói đến một "nền kinh tế tri thức"- nền kinh tế mà ở đó giá trị của tri thức, của sự hiểu biết được đặt lên hàng đầu-thì đội ngũ quản lý nền kinh tế tri thức ấy phải có một tầm vóc tương xứng. Quản lý nhà nước khác với hoạt động chính trị ở chổ: trình độ kiến thức chuyên môn và kỹ năng quản lý thực tiễn làm tiêu chuẩn hàng đầu. 7. Tính không vụ lợi: Quản lý hành chính nhà nước lấy việc phục vụ lợi ích công làm động cơ và mục đích của hoạt động. Quản lý hành chính nhà nước không phải vì lợi ích thù lao, càng không theo đuổi mục đích kinh doanh lợi nhuận. Cán bộ hành chính vì vậy phải bảo đảm "cần kiệm, liêm chính, chí công, vô tư". II. LUẬT HÀNH CHÍNH-MỘT NGÀNH LUẬT ĐỘC LẬP TRONG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM. 1. Ðối tượng điều chỉnh của luật hành chính Ðối tượng điều chỉnh của một ngành luật nói chung là những quan hệ xã hội xác định các đặc tính cơ bản giống nhau và do những quy phạm thuộc ngành luật đó điều chỉnh. Cùng với phương pháp điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh là tiêu chuẩn để phân biệt ngành luật này với ngành luật khác. Ðối tượng điều chỉnh của luật hành chính Việt Nam là những quan hệ xã hội chủ yếu và cơ bản hình thành trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, hay nói khác hơn đối tượng điều chỉnh của luật hành chính là những quan hệ xã hội hầu hết phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước. Nhìn chung, đối tượng điều chỉnh của luật hành chính bao gồm những vấn đề sau: + Việc thành lập, cải tiến cơ cấu bộ máy, cải tiến chế độ làm việc, hoàn chỉnh các quan hệ công tác của các cơ quan nhà nước. + Các hoạt động quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng, trật tự xã hội trên từng địa phương và từng ngành. + Trực tiếp phục vụ nhu cầu vật chất và tinh thần của nhân dân. Ðây phải được xác định là mục tiêu hàng đầu của quản lý hành chính. + Khen thưởng, trao danh hiệu cho các cá nhân tổ chức có đóng góp và đạt được những thành quả nhất định trong lĩnh vực hành chính nhà nước hoặc trong các lĩnh vực của đời sống xã hội theo luật định; xử lý các cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm trật tự quản lý hành chính nhà nước. Căn cứ vào phạm vi điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh của luật hành chính Việt Nam ta có thể chia các quan hệ xã hội thuộc đối tượng điều chỉnh của luật hành chính thành hai nhóm lớn. * Nhóm 1: Những quan hệ quản lý phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành trong phạm vi các cơ quan hành chính nhà n ước (ngoại trừ hoạt động trong quan hệ công tác nội bộ), với mục đích chính là đảm bảo trật tự quản lý, hoạt động bình thường của các cơ quan hành chính nhà nước. Nhóm này thường được gọi ngắn gọn là nhóm hành chính công. Nói một cách ngắn gọn, quan hệ pháp luật hành chính công được hình thành giữa các bên chủ thể đều mang tư cách có thẩm quyền hành chính nhà nước khi tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính đó. Ðây là nhóm những quan hệ thuộc đối tượng điều chỉnh cơ bản của luật hành chính. Thông qua việc thiết lập những quan hệ loại này, các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện các chức năng cơ bản của mình. Những quan hệ này rất đa dạng, phong phú bao gồm những quan hệ được chia thành 2 nhóm nhỏ như sau: * Quan hệ dọc 1. Quan hệ hình thành giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới theo hệ thống dọc. Ðó là những cơ quan nhà nước có cấp trên, cấp dưới phụ thuộc nhau về chuyên môn kỷ thuật, cơ cấu, tổ chức... Ví dụ: Mối quan hệ giữa Chính phủ với UBND tỉnh Cần Thơ; Bộ Tư pháp với Sở Tư pháp... 3
  4. 2. Quan hệ hình thành giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cấp trên với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung cấp dưới trực tiếp nhằm thực hiện chức năng theo quy định của pháp luật. Ví dụ: Mối quan hệ giữa Bộ Tư pháp với UBND tỉnh Cần Thơ; giữa Sở Thương mại tỉnh Cần Thơ với UBND huyện Ô Môn... 3. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với các đơn vị, cơ sở trực thuộc. Ví dụ: Quan hệ giữa Bộ Giáo dục - Ðào tạo với Trường đại học Cần Thơ, Giữa Bộ Y tế và các bệnh viện nhà nước. * Quan hệ ngang 1. Quan hệ hình thành giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp. Ví dụ: Mối quan hệ giữa UBND tỉnh Cần Thơ với Sở Thương mại tỉnh Cần Thơ ; Giữa Chính Phủ với Bộ Tư pháp ... 2. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp với nhau. Các cơ quan này không có sự phụ thuộc nhau về mặt tổ chức nhưng theo quy định của pháp luật thì có thể thực hiện 1 trong 2 trường hợp sau: - Một khi quyết định vấn đề gì thì cơ quan này phải được sự đồng ý, cho phép hay phê chuẩn của cơ quan kia trong lĩnh vực mình quản lý. Ví dụ: Mối quan hệ giữa Bộ Tài chính với Bộ Giáo dục - Ðào tạo trong việc quản lý ngân sách Nhà nước; giữa Sở Lao động Thương binh -Xã hội với các Sở khác trong việc thực hiện chính sách xã hội của Nhà nước. - Phải phối hợp với nhau trong một số lĩnh vực cụ thể Ví dụ: Thông tư liên Bộ do Bộ giáo dục đào tạo phối hợp với Bộ tư pháp ban hành về vấn đề liên quan đến việc đào tạo cử nhân Luật Thông tư liên ngành do Bộ trưởng Bộ tư pháp phối hợp với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao liên quan đến lĩnh vực tội phạm ban hành. 3. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương với các đơn vị, cơ sở trực thuộc trung ương đóng tại địa phương đó. Ví dụ: quan hệ giữa UBND tỉnh Cần Thơ với Trường đại học Cần Thơ. Thực tiễn của hoạt động quản lý hành chính nhà nước cho thấy trong một số trường hợp pháp luật quy định có thể trao quyền thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành cho một số các cơ quan nhà nước khác (không phải là cơ quan hành chính nhà nước), các tổ chức, cá nhân. Ðiều này có nghĩa là hoạt động quản lý hành chính nhà nước không chỉ do các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành. Hoạt động của các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức hoặc cá nhân được trao quyền có tất cả các hậu quả pháp lý như hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước nhưng hoạt động này chỉ giới hạn trong việc thực hiện hoạt động chấp hành điều hành Ngoài ra, mỗi cơ quan nhà nước đều có chức năng cơ bản riêng và muốn hoàn thành chức năng cơ bản của mình, mỗi cơ quan nhà nước phải tiến hành những hoạt động như kiểm tra nội bộ, nâng cao trình độ nghiệp vụ chuyên môn của cán bộ, phối hợp hoạt động giữa các bộ phận của cơ quan, công việc văn phòng, đảm bảo những điều kiện vật chất cần thiết. Ðây là hoạt động tổ chức nội bộ còn gọi là quan hệ công tác nội bộ khác với quan hệ pháp luật hành chính, nhưng có quan hệ chặt chẽ với hoạt động hành chính. Nếu hoạt động này được tổ chức tốt thì hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính ấy sẽ cao và ngược lại, nếu việc tổ chức nội bộ quá cồng kềnh thì hoạt động hành chính của cơ quan đó sẽ mang lại hiệu quả không cao. * Nhóm 2: Các quan hệ quản lý hình thành khi các cơ quan hành chính nhà n ước th ực hiện hoạt động chấp hành và điều hành trong các trường hợp cụ thể liên quan trực tiếp tới các đối tượng không có thẩm quyền hành chính nhà nước hoặc tham gia vào quan hệ đó không với tư cách của cơ quan hành chính nhà nước, với mục đích chính là phục vụ trực tiếp nhân dân, đáp ứng các quyền và lợi hợp pháp của công dân, tổ chức. Nói ngắn gọn, đây là quan hệ pháp luật hành chính tư, hình thành giữa một bên chủ thể tham gia với tư cách chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước và một bên chủ thể tham gia không với tư cách chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước. Nhóm này được gọi ngắn gọn là nhóm hành chính tư". Ðây là mục đích cao nhất của quản lý hành chính nhà nước khi cơ quan hành chính- cơ quan được xem là công bộc của nhân dân, quản lý hành chính vì quyền lợi nhân dân, vì trật tự chung cho toàn xã hội, bao gồm các quan hệ cụ thể sau đây: 4
  5. 1. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với các đơn vị kinh tế thuộc các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh. Các đơn vị kinh tế này được đặt dưới sự quản lý thường xuyên của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền. Ví dụ: Giữa UBND huyện Ô Môn với Hợp tác xã sản xuất nhà nước trên địa bàn huyện Ô Môn. 2. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng. Ví dụ: Quan hệ giữa Chính phủ với Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận. 3. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch đang làm ăn cư trú tại Việt Nam. Ví dụ: quan hệ giữa cảnh sát với cá nhân (gồm công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch) vi phạm luật lệ giao thông. * Mối liên hệ giữa hành chính tư và hành chính công Thật ra mọi sự phân chia chỉ mang tính chất tương đối để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trính nghiên cứu. Hai lĩnh vực hành chính tư và hành chính công liên quan trực tiếp và tương hỗ cho mục đích của quản lý hành chính nhà nước. Quản lý hành chính công là cơ sở để bảo đảm hoạt đông bình thườỡng của cơ quan hành chính nhà nước. Trong khi đó, quản lý hành chính tư thể hiện rõ trực tiếp mục đích của quản lý hành chính, giữ gìn trật tự quản lý xã hội theo nguyên vọng của nhân dân. Trong quá trình quản lý, có những công việc liên quan đền cả hai lĩnh vực hoặc rất khó phân biệt giữa hai phạm vi: hành chính tư và hành chính công. Chẳng hạn như khi nhận được đơn khiếu nại về việc cấp giấy phép xây dựng cho một cá nhân công dân đối với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới, cơ quan cấp trên trực tiếp ra chỉ thị buộc cơ quan hành chính cấp dưới phải xem xét lại quyết định của cơ quan ấy. Trường hợp này phát sinh này có 3 quan hệ pháp luật hành chính. (hai quan hệ pháp luật hành chính tư, một quan hệ pháp luật hành chính công). Trên cơ sở phân tích đặc điểm của các vấn đề liên quan đến luật hành chính, đối tượng điều chỉnh của luật hành chính, có thể đưa ra định nghĩa luật hành chính như sau: Luật hành chính là một ngành luật bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước, các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình các cơ quan nhà nước xây dựng và ổn định chế độ công tác nội bộ của mình, các quan hệ xã hội trong quá trình các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, cá nhân thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước đối với các vấn đề cụ thể do pháp luật quy định. Ngoài ra có thể định nghĩa luật hành chính một cách ngắn gọn hơn: Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức và thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước. Như vậy, qua định nghĩa trên ta thấy rằng chỉ có thể nói đến điều chỉnh bằng pháp luật hành chính khi trong quan hệ quản lý phải có ít nhất một bên có thẩm quyền với tư cách là chủ thể thực hiện chức năng chấp hành và điều hành của nhà nước. Nếu cơ quan hành chính nhà nước hoạt động không phải trongphạm vi, lĩnh vực thẩm quyền của mình, không sử dụng quyền lực nhà nước, thì hoạt động đó được thực hiện không phải thuộc đối tượng điều chỉnh của pháp luật hành chính. 2. Phương pháp điều chỉnh của luật hành chính Việt Nam Phương pháp điều chỉnh của một ngành luật là cách thức tác động đến các quan hệ xã hội bằng pháp luật. Phương pháp điều chỉnh là yếu tố quan trọng để xác định ngành luật đó có phải là ngành luật độc lập hay không. Ngoài ra, phương pháp điều chỉnh còn góp phần xác định phạm vi điều chỉnh của các ngành luật trong trường hợp những quan hệ xã hội có chỗ gần kề hoặc đan xen với nhau. Ðặc trưng của phương pháp điều chỉnh của luật hành chính là tính mệnh lệnh đơn phương, xuất phát từ quan hệ quyền uy - phục tùng giữa một bên có quyền nhân danh nhà nước và ra những mệnh lệnh bắt buộc đối với bên có nghĩa vụ phục tùng. Sự áp đặt ý chí được thể hiện trong các trường hợp sau: - Cả hai bên đều có những quyền hạn nhất định do pháp luật quy định nhưng bên này quyết định vấn đề gì thì phải được bên kia cho phép, phê chuẩn. Ðây là quan hệ đặc trưng của hành chính công. - Một bên có quyền đưa ra những yêu cầu, kiến nghị còn bên kia có thẩm quyền xem xét, giải quyết, có thể thỏa mãn những yêu cầu, kiến nghị này hoặc có thể bác bỏ. - Một bên có quyền ra các mệnh lệnh yêu cầu còn bên kia phải phục tùng các yêu cầu, mệnh lệnh đó. 5
  6. - Một bên có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính buộc đối tượng quản lý phải thực hiện mệnh lệnh của mình. Sự bất bình đẳng còn thể hiện rõ nét trong tính chất đơn phương và bắt buộc của các quyết định hành chính. Các cơ quan hành chính nhà nước và các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, dựa vào thẩm quyền của mình trên cơ sở phân tích, đánh giá tình hình có quyền ra những mệnh lệnh hoặc đề ra các biện pháp quản lý thích hợp đối với từng đối tượng quản lý cụ thể. Những quyết định ấy có tính chất đơn phương vì chúng thể hiện ý chí của chủ thể quản lý hành chính nhà nước trên cơ sở quyền lực đã được pháp luật quy định. Ngoài ra, có những trường hợp phương pháp thoả thuận được áp dụng trong quan hệ pháp luật hành chính, còn gọi là "quan hệ pháp luật hành chính theo chiều ngang". Cụ thể như khi ban hành các văn bản liên bộ, liên ngành, liên tịch...(ví dụ: Thông tư Liên Bộ của Bộ Tư pháp và Bộ Xây dựng; Thông tư liên tịch giữa Mặt trận Tổ Quốc Việt nam và Bộ giáo dục...). Tuy nhiên, các "quan hệ pháp luật hành chính theo chiều ngang" cũng là tiền đề cho sự xuất hiện "quan hệ pháp luật hành chính theo chiều dọc". Suy cho cùng, các quan hệ pháp luật hành chính cũng không hoàn toàn bình đẳng tuyệt đối. Trên những đặc quyền hành chính và thể chế hành chính, các bên chấp nhận những đề nghị của nhau, cùng phục vụ cho mục đích quản lý hành chính nhà nước. Tóm lại: Phương pháp điều chỉnh chủ yếu của luật hành chính Việt Nam là phương pháp mệnh lệnh đơn phương. Nó được xây dựng trên các nguyên tắc sau: - Một bên được nhân danh nhà nước sử dụng quyền lực để đưa ra các quyết định hành chính còn bên kia phải tuân theo những quyết định ấy. - Quyết định hành chính phải thuộc phạm vi thẩm quyền của bên nhân danh nhà nước, vì lợi ích nhà nước, lợi ích xã hội, trên cơ sở pháp luật có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các bên hữu quan và được đảm bảo thi hành bằng sự cưỡng chế nhà nước. Từ các phân tích trên, có thể kết luận được Luật Hành chính là ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật Việt nam, có đối tượng điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh đặc thù gắn liền với khái niệm quản lý hành chính nhà nước. III. MỐI QUAN HỆ GIỮA LUẬT HÀNH CHÍNH VỚI MỘT SỐ NGÀNH LUẬT KHÁC. Hệ thống pháp luật Việt Nam bao gồm nhiều ngành luật khác nhau, mỗi ngành luật điều chỉnh những quan hệ xã hội nhất định với những đối tượng riêng và bằng những phương pháp điều chỉnh nhất định. Ngoài việc phân biệt các ngành luật với nhau nhằm làm rõ sự đặc thù của mỗi ngành luật, còn phải thấy được mối quan hệ giữa chúng trong một chỉnh thể hoàn chỉnh: hệ thống pháp luật Việt nam. 1. Luật hành chính và luật hiến pháp Luật hiến pháp là ngành luật có đối tượng điều chỉnh là những quan hệ xã hội cơ bản nhất, quan trọng nhất như chính sách cơ bản của nhà nước trong lĩnh vực đối nội đối ngoại; chế độ kinh tế - chính trị; các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị của nước ta; thiết lập bộ máy nhà nước. Ðối tượng điều chỉnh của luật hiến pháp rộng hơn đối tượng điều chỉnh của luật hành chính. Luật hành chính giữ vai trò quan trọng trong việc cụ thể hóa, chi tiết hóa các quy phạm pháp luật nhà nước để từ đó điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước. Ngược lại, các vấn đề quyền công dân, về tổ chức bộ máy bộ máy nhà nước được qui định cơ bản trong hiến pháp, thể hiện rõ tính ưu việt trong các qui phạm pháp luật hành chính. 2. Luật hành chính và luật đất đai Luật Hành chính nói ngắn gọn là ngành luật về quản lý nhà nước. Quản lý hành chính nhà nước trong từng lĩnh vực của đời sống xã hội là những mảng tương ứng của luật hành chính. Luật đấi đai là một ví dụ. Luật đất đai, về phương diện hành chính là ngành luật về quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực đất đai, xuất hiện, thay đổi và chấm dứt khi có quyết định giao đất của cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, các quan hệ pháp luật này có những nét đặc thù riêng. ở nước ta, "đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý"[1]. Vì vậy không có khái niệm "chuyển nhượng quyền sở hữu đất", mà chỉ có khái niệm "chuyển nhượng quyền sử dụng đất". Hơn nữa, luật đất đai không chỉ được cơ quan hành chính nhà nước điều chỉnh như một lĩnh vực có tính đặc thù riêng, mà còn được điều chỉnh trên cơ sở quan hệ pháp luật dân sự liên quan đến các hợp đồng cầm cố, thế chấp đất đai. Vì vậy, theo quan điểm được nhiều nhà nghiên cứu hiện nay thống nhất, luật đất đai là một 6
  7. ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt nam, có quan hệ chặt chẽ sơ khởi với quan hệ pháp luật hành chính: - Luật đất đai là ngành luật điều chỉnh quan hệ giữa nhà nước, với tư cách là chủ sở hữu duy nhất đối với đất đai. - Trong quan hệ pháp luật đất đai, nhà nước có tư cách vừa là chủ sở hữu, vừa là người thực hiện quyền lực nhà nước. 3. Luật hành chính và luật hình sự Cả hai ngành luật này đều có các chế định pháp lý quy định hành vi vi phạm pháp luật và các hình thức xử lý đối với người vi phạm. Trong cả hai quan hệ pháp luật này, ít nhất là một bên trong quan hệ nhân danh nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước. - Hơn nữa, việc phân biệt tội phạm với hành vi vi phạm hành chính đôi khi khá phức tạp, nhất là những trường hợp vi phạm hành chính "chuyển hoá" thành tội phạm. - Luật hành chính qui định nhiều nguyên tắc có tính bắt buộc chung, ví dụ như: qui tắc an toàn giao thông, qui tắc phòng cháy chữa cháy, qui tắc lưu thông hàng hoá, văn hoá phẩm. Trong một số trường hợp, khi vi phạm qui tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Ví dụ như: hành vi buôn lậu, vận chuyển trái phép hàng hoá, trốn thuế...Những hành vi nêu trên nếu được thực hiện lần đầu với số lượng không lớn thì là vi phạm hành chính, còn nếu với số lượng lớn hoặc đã bị xử lý hành chính mà còn tái phạm thì đó là tội phạm. Tuy nhiên, giữa chúng có sự khác biệt cơ bản sau: Luật hình sự quy định hành vi nào là tội phạm, hình phạt nào áp dụng cho hành vi phạm tội, điều kiện, thủ tục áp dụng. Ðể xác định hành vi nào thuộc đối tượng điều chỉnh của luật hình sự cần phải xem xét các yếu tố cấu thành của tội phạm về mặt chủ quan, khách quan, chủ thể, khách thể. Thêm nữa, luật hình sự phân biệt với luật hành chính ở tính chất hành vi có tính chất nguy hiểm cao, mức độ thiệt hại lớn hơn. Còn luật hành chính lại quy định về các hành vi vi phạm hành chính, các hình thức xử lý vi phạm hành chính và các vấn đề khác liên quan đến việc xử lý đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính. Sự khác nhau giữa hai ngành luật này là ở tính chất, mức độ của hành vi vi phạm. Cũng cần nhấn mạnh thêm rằng, các hình thức xử phạt vi phạm hành chính không phải là hình phạt vi phạm hành chính mà là chế tài đối với vi phạm hành chính. "Hình phạt" trong hệ thống pháp luật Việt nam chỉ được qui định và áp dụng trong luật hình sự mà thôi. 4. Luật hành chính và luật dân sự Ðối tượng điều chỉnh của luật dân sự là những quan hệ tài sản mang tính chất hàng hóa tiền tệ và các quan hệ nhân thân phi tài sản. Luật dân sự quy định nội dung quyền sở hữu, những hình thức chuyển nhượng, sử dụng, định đoạt tài sản...và phương pháp điều chỉnh của luật dân sự là phương pháp bình đẳng, thỏa thuận. Trong quan hệ pháp luật dân sự các chủ thể bình đẳng với nhau về quyền và nghĩa vụ. Trong khi đó đối tượng điều chỉnh của luật hành chính là các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chấp hành-điều hành. Luật hành chính quy định những vấn đề như thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong quản lý nhà vắng chủ, trưng mua tài sản... Phương pháp điều chỉnh của luật hành chính là mệnh lệnh đơn phương, dựa trên nguyên tắc quyền uy - phục tùng. Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thể trực tiếp điều chỉnh quan hệ tài sản thông qua việc ban hành quyết định chuyển giao tài sản giữa các cơ quan, tổ chức đó. Một số cơ quan quản lý có quyền ra quyết định tịch thu, kê kiên tài sản hoặc phạt tiền. Nhưng trong cơ chế quản lý mới hiện nay, các cơ quan quản lý nhà nước chủ yếu điều chỉnh quan hệ tài sản một cách gián tiếp thông qua các quyết định về kế hoạch, tiêu chuẩn, chất lượng, về cơ chế định giá... Mặt khác, trong nhiều trường hợp, các cơ quan quản lý nhà nước cũng tham gia trực tiếp vào quan hệ pháp luật dân sự. Nhưng ở đây, các cơ quan đó không hoạt động với tư cách trực tiếp thực hiện chức năng quản lý nhà nước, mà tham gia với tư cách một pháp nhân, do vậy không thuộc đối tượng điều chỉnh của ngành luật hành chính. 5. Luật hành chính và luật lao động Nhiều qui phạm của Luật Hành chính và Luật lao động đan xen, phối hợp để điều chỉnh những vấn đề cụ thể liên quan tới hoạt động công vụ, lao động viên chức, tuyển dụng, cho thôi việc đối với viên chức nhà nước, nhưng điều chỉnh từ những góc độ khác nhau. Nếu luật lao động "nội dung" của việc quản lý trong lĩnh vực quan hệ lao động, "trình tự ban hành" các quan hệ lao động ấy lại được qui định trong luật hành chính. Nói một cách cụ thể: Luật lao động điều chỉnh những vấn đề liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của người lao động như quyền nghỉ ngơi, quyền được trả lương, quyền hưởng bảo hiểm xã hội và bảo hộ lao động... 7
  8. Luật hành chính xác định thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước trong lĩnh vực lao động, đồng thời điều chỉnh những quan hệ xã hội liên quan đến việc tổ chức quá trình lao động và chế độ công vụ, thủ tục tuyển dụng, thôi việc, khen thưởng ... Hai ngành luật này quan hệ chặt chẽ với nhau, thể hiện: - Quan hệ pháp luật hành chính là phương tiện thực hiện quan hệ pháp luật lao động. Ví dụ: Sau khi thi đậu và được công nhận vào ngạch công chức, cán bộ A được hưởng các chế độ nghỉ lễ, tử tuất do luật lao động qui định. - Quan hệ pháp luật lao động lại là tiền đề của quan hệ pháp luật hành chính. Ví dụ: Sau khi ký hợp đồng lao động với xí nghiệp (doanh nghiệp nhà nước), cá nhân A với tư cách là thành viên của tập thể lao động xí nghiệp đó, có quyền tham gia quản lý trong doanh nghiệp theo nhiệm vụ được phân công. 6. Luật hành chính và luật tài chính Luật tài chính là ngành luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hoạt động tài chính của nhà nước, trong đó bao gồm cả các lĩnh vực về thu chi ngân sách, phân phối nguồn vốn của nhà nước mang tính chất tiền tệ liên quan đến nguồn thu nhập quốc dân. Nhìn một cách tổng quát, luật tài chính và luật hành chính đều điều chỉnh hoạt động tài chính của nhà nước: + Là một bộ phận chấp hành, điều hành nhà nước, luật tài chính cũng sử dụng phổ biến phương pháp mệnh lệnh. + Luật hành chính qui định cơ chế kiểm toán nhằm đảm bảo tính đúng đắn trong các quan hệ tài chính. + Luật hành chính chứa đựng các QPPL qui định thẩm quyền của các cơ quan của các công tác tài chính vừa là qui phạm của luật hành chính, đồng thời là nguồn của luật tài chính. Tuy vậy, không chỉ có nguồn gốc liên quan chặt chẽ đến luật hành chính, mà còn có mối quan hệ với luật hiến pháp và một phần của luật dân sự. Các nguyên tắc của luật dân sự được áp dụng trong một số hoạt động tài chính như tín dụng, thuế... còn luật tài chính đa phần là điều chỉnh chính các quan hệ tín dụng, thuế...ấy. IV. HỆ THỐNG NGÀNH LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ VAI TRÒ LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM. 1. Hệ thống ngành luật hành chính Việt nam Luật hành chính gồm tổng thể những quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ quản lý nhà nước trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, có mối quan hệ mật thiết với nhau tạo thành một chỉnh thể thống nhất gọi là hệ thống ngành luật hành chính Việt Nam. Hệ thống này được phân chia theo các tiêu chí sau: 1. Theo chủ thể quản lý và chủ thể của quản lý: - Qui phạm pháp luật Hành chính công. - Qui phạm pháp luật Hành chính tư. 2. Theo phạm vi quản lý: - Quản lý hành chính nhà nước nói chung. - Quản lý nhà nước trong các lĩnh vực đời sống xã hội. 3. Theo cách thức tiếp cận: - Quản lý hành chính nhà nước và chủ thể quản lý và chủ thể của quản lý hành chính nhà nước. - Cách thức quản lý hành chính nhà nước, những phương thức nhằm bảo đảm pháp chế XHCN và kỷ luật nhà nước. - Quản lý hành chính nhà nước trong trong lĩnh vực qui hoạch xây dựng. - Tố tụng hành chính và các vấn đề có liên quan. Trên cơ sở kết hợp các cách phân loại trên, luật hành chính sẽ được nghiên cứu tập trung các phần cơ bản và thiết yếu nhất, sẽ được trình bày chi tiết ở phần: môn học luật Hành chính. 2. Vai trò của luật Hành chính Việt nam Luật hành chính Việt Nam là một ngành luật về quản lý nhà nước, đóng một vai trò hết sức quan trọng trong mọi mặt của đời sống xã hội. Cụ thể: a. Về phương diện chính trị: - Tạo cơ sở vững chắc cho việc xây dựng và không ngừng hoàn thiện bộ máy nhà nước, việc bảo vệ an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội; - Góp phần quan trọng trong việc bảo vệ và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. b. Về phương diện kinh tế 8
  9. - Ðóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân; - Thúc đẩy các lĩnh vực kinh tế phát triển đồng bộ, nâng cao đời sống nhân dân. c Về phương diện xã hội - Tăng cường bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, của tập thể, của nhà nước; - Hướng tới mục tiêu cao cả nhất của thể chế hành chính, đồng thời cũng là bản chất của chế độ XHCN là phục vụ cho nhân dân và "công bộc" của nhân dân. V. KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH. Khoa học luật hành chính là một ngành khoa học pháùp lý chuyên ngành, bao gồm một hệ thống những cơ sở lý luận, học thuyết khoa học, phạm trù, quan niệm về ngành Luật Hành chính. Sự phát triển của môn khoa học này liên quan chặt chẽ đến quá trình ra đời và phát triển của hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước. 1.Ðối tượng nghiên cứu Là hoạt động quản lý hành chính nhà nước, những quan hệ hình thành trong quá trình quản lý hành chính nhà nước và việc điều chỉnh những quan hệ ấy, hệ thống pháp luật hành chính và hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Cụ thể như sau: - Quản lý hành chính nhà nước, chủ thể quản lý và chủ thể của quản lý hành chính nhà nước. - Cách thức quản lý hành chính nhà nước. - Những phương thức nhằm bảo đảm pháp chế XHCN và kỷ luật nhà nước. - Quản lý hành chính nhà nước trong trong lĩnh vực qui hoạch xây dựng: những phát hiện mới mẻ trong lĩnh vực hành chính tư.. - Tố tụng hành chính và các vấn đề có liên quan. - Quản lý hành chính nhà nước trong một số lĩnh vực của đời sống xã hội. 2. Nhiệm vụ của khoa học luật hành chính Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước, nghiên cứu tổng kết thực tiễn hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, thực tiễn xây dựng và áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước, đề xuất những ý kiến nhằm hoàn thiện các chế định pháp luật hành chính. Cải cách nền hành chính, đảm bảo bộ máy hành chính thực sự là công bộc của nhân dân. 3. Phương pháp nghiên cứu a. Khái niệm Phương pháp luận của luật hành chính là cách thức tiếp cận vấn đề mà luật hành chính điều chỉnh b. Các phương pháp - Theo phép duy vật biện chứng (nhìn nhận sự vật hiện tượng trong trạng thái vận động không ngừng). - Theo chủ nghĩa Mac-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh. Ðặc biệt, những tác phẩm, bài viết của Chủ tịch Hồ Chí Minh về nhà nước, pháp luật, pháp chế; nhiệm vụ của chính quyền các cấp, về bộ máy nhà nước, về cán bộ, về mối quan hệ giữa cán bộ nhà nước và nhân dân... là những tài liệu hết sức quí báu cho việc định hướng hoạt động quản lý nhà nước. - Các nghị quyết của đại hội Ðảng Cộng Sản Việt nam với những chủ trương đường lối, chính sách, đề ra những nguyên tắc cơ bản, những biện pháp chủ yếu nhằm đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước, mà trước hết là bộ máy hành chính nhà nước. - Khoa học luật hành chính có mối quan hệ mật thiết với các ngành khoa học xã hội cơ bản như: triết học, kinh tế chính trị, lý luận nhà nước và pháp luật, khoa học luật hiến pháp... - Khoa học luật hành chính cũng có mối liên hệ mật thiết với nhiều môn khoa học nghiên cứu về hoạt động nghiên cứu, đặc biệt là khoa học quản lý. Sự phát triển của cả các ngành khoa học này là yếu tố quan trọng góp phần và tăng cường hiệu lực quản lý của nhà nước. Ngoài ra, khoa học luật hành chính cũng sử dụng hàng loạt phương pháp cụ thể để nghiên cứu về những quan hệ xã hội về hành chính như: phương pháp lịch sử, phương pháp so sánh pháp luật, phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp thống kê, phương pháp điều tra xã hội học, phương pháp thực nghiệm... 4. Nguồn tài liệu Nghiên cứu luật hành chính và quản lý hành chính nhà nước trên cơ sở đường lối, chính sách của Ðảng, học thuyết Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng nhà nước "dân là gốc" Thông qua thực tiễn của hoạt động quản lý, bổ sung và rút kinh nghiêm. VI. MÔN HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH. 9
  10. Luật hành chính là một ngành Luật độc lập, gắn liền với sự phát triển nhà nước và pháp luật, có vai trò, vị trí hết sức quan trọng trong hệ thống pháp luật Việt nam. Ðể đánh giá hiệu quả hoạt động của một bộ máy nhà nước, người ta không thể không xem xét đến hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan được xem là "bộ mặt" của bộ máy nhà nước, trãi dài từ trung ương đến địa phương với đội ngũ viên chức đông đảo nhất. Luật Hành chính, vì thế là một ngành luật có phạm vi nghiên cứu rộng, trên tất các các lĩnh vực của đời sống xã hội về phương diện quản lý nhà nước. Môn học trang bị cho sinh viên những kiến thức lý luận khoa học luật hành chính và khà năng áp dụng những kiến thức thực tiễn trên một số lĩnh vực quản lý cơ bản của đời sống xã hội vào thực tế. Trong môn học Luật Hành chính, sinh viên sẽ nghiên cứu những nội dung tương ứng với các bốn phần sau đây: Bài 2 CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Quản lý hành chính nhà nước là một hoạt động có mục đích. Những mục đích, mục tiêu cơ bản định ra trước cho hoạt động quản lý và kết quả của việc đạt được mục đích, mục tiêu đó phản ánh hiệu quả của việc quản lý. Hiệu quả của quản lý vì vậy phải được tiến hành trên cơ sở những nguyên tắc nhất định. Ðặc biệt, khi Luật hành chính thực định vẫn còn chưa được tập trung- chỉ là tập hợp các văn bản về quản lý nhà nước, tồn tại dưới nhiều hình thức văn bản pháp lý không cao, thì nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước là một đòi hỏi bức thiết và sự tuân thủ hệ thống các nguyên tắc càng đòi hỏi chặt chẽ. I. KHÁI NIỆM VÀ HỆ THỐNG CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC. 1. Khái niệm a) Thế nào là nguyên tắc? Nguyên tắc trước hết được hiểu là "Ðiều cơ bản định ra, nhất thiết phái tuân theo trong một loạt việc làm"[1]. Trong quản lý hành chính nhà nước, các nguyên tắc cơ bản là những tư tưởng chủ đạo bắt nguồn từ cơ sở khoa học của hoạt động quản lý, từ bản chất của chế độ, được quy định trong pháp luật làm nền tảng cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Dưới góc độ của luật hành chính, nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước là tổng thể những quy phạm pháp luật hành chính có nội dung đề cập tới những tư tưởng chủ đạo làm cơ sở để tổ chức thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Mỗi nguyên tắc quản lý đều có những hình thức biểu hiện khác nhau. b) Ðược qui định ở đâu? Các nguyên tắc quản lý nhà nước nói chung và những nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước nói riêng đã được quy định trong pháp luật như quy định trong hiến pháp, luật, văn bản dưới luật. Những nguyên tắc được quy định trong hiến pháp được xem là nguyên tắc cơ bản nhất. c) Ðặc điểm 1. Các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước mang tính chất khách quan bởi vì chúng được xây dựng, đúc kết từ thực tế cuộc sống và phản ánh các quy luật phát triển khách quan. Tuy nhiên, các nguyên tắc trên cũng mang yếu tố chủ quan bởi vì chúng được xây dựng bởi con người mà con người dựa trên những nhận thức chủ quan để xây dựng. 2. Các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước có tính ổn định cao nhưng không phải là nguyên tắc bất di bất dịch. Nó gắn liền với quá trình phát triển của xã hội, tích lũy kinh nghiệm, thành quả của khoa học về quản lý hành chính nhà nước. 3. Tính độc lập tương đối với chính trị. Hệ thống chính trị của nhà nước Việt nam được thực hiện thông qua: các tổ chức chính trị xã hội (Ðảng, Mặt trận tổ quốc...), và bộ máy nhà nước (Lập pháp, hành pháp, tư pháp). Trong hệ thống nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước có cả những nguyên tắc riêng, đặc thù trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên giữa hoạt động chính trị và quản lý nhà nước có mối quan hệ hữu cơ chặt chẽ. Các quan điểm chính trị là cơ sở của việc tổ chức hoạt động quản lý hành chính nhà nước và hoạt động quản lý hành chính nhà nước thực hiện tốt không chỉ đòi hỏi được trên pháp luật (luật), mà còn phải thực hiện đúng đắn các quan điểm chính trị (chính sách). 4. Mỗi nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước có nội dung riêng, phản ánh những khía cạnh khác nhau của quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, những nguyên tắc này có mối quan hệ chặt chẽ với nhau tạo thành một thể thống nhất. Việc thực hiện tốt nguyên tắc này sẽ tạo tiền đề cho việc 10
  11. thực hiện có hiệu quả nguyên tắc khác. Vì thế nên các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước luôn thể hiện tính hệ thống, tính thống nhất và đây là một thuộc tính vốn có của chúng. 2. Hệ thống các nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước Các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước có nội dung đa dạng, có tính thống nhất và liên hệ chặt chẽ với nhau. Vì thế cần phải xác định được chúng gồm những nguyên tắc cơ bản nào, cần phải phân loại chúng một cách khoa học để xác định được vị trí, vai trò của từng nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước, từ đó xây dựng và áp dụng hệ thống các nguyên tắc một cách có hiệu quả vào thực tiễn quản lý hành chính nhà nước. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước được biểu hiện cụ thể trong hoạt động tổ chức, nó bao gồm hai mặt: tổ chức chính trị và tổ chức kỹ thuật. Dựa trên những cơ sở khoa học về quản lý nhà nước ta chia các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước thành hai nhóm là nhóm những nguyên tắc chính trị-xã hội và nhóm những nguyên tắc tổ chức kỹ thuật. Tuy nhiên, sự phân chia này cũng chỉ mang tính chất tương đối vì yếu tố tổ chức kỹ thuật và chính trị trong quản lý hành chính nhà nước có mối liên hệ chặt chẽ nhau. Việc thực hiện các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật là để thực hiện một cách đúng đắn các nguyên tắc chính trị-xã hội và việc thực các nguyên tắc chính trị - xã hội là cơ sở để thực hiện các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật. Hệ thống các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước bao gồm: Nhóm những nguyên tắc chính trị-xã hội 1. Nguyên tắc Ðảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước; 2. Nguyên tắc nhân dân tham gia vào quản lý hành chính nhà nước; 3. Nguyên tắc tập trung dân chủ; 4. Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc; 5. Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa; Nhóm những nguyên tắc tổ chức kỹ thuật 6. Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo lãnh thổ; 7. Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng. 8. Phân định chức năng quản lý nhà nước về kinh tế với quản lý sản xuất kinh doanh. II. CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC. A. Các nguyên tắc chính trị-xã hội 1. Nguyên tắc Ðảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước a) Cơ sở pháp lý Ðiều 4-Hiến pháp 1992 quy định: Ðảng cộng sản Việt Nam-đội ngũ tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, theo chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, là lực lượng lãnh đạo nhà nước và xã hội. b) Nội dung nguyên tắc Thực tế lịch sử đã chỉ rõ, sự lãnh đạo của Ðảng là hạt nhân của mọi thắng lợi của cách mạng Việt Nam. Bằng những hình thức và phương pháp lãnh đạo của mình, Ðảng cộng sản giữ vai trò quyết định đối với việc xác định phương hướng hoạt động của nhà nước trên mọi lĩnh vực; sự lãnh đạo của Ðảng đối với nhà nước mang tính toàn diện về chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội...Sự lãnh đạo đó chính là việc định hướng về mặt tư tưởng, xác định đường lối, quan điểm giai cấp, phương châm, chính sách, công tác tổ chức trên lĩnh vực chuyên môn. Nguyên tắc Ðảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước biểu hiện cụ thể ở các hình thức hoạt động của các tổ chức Ðảng: 1. Trước hết, Ðảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước bằng việc đưa ra đường lối, chủ trương, chính sách của mình về các lĩnh vực hoạt động khác nhau của quản lý hành chính nhà nước. Trên cơ sở đường lối chủ trương, chính sách của Ðảng. Các chủ thể quản lý hành chính nhà nước xem xét và đưa ra các quy định quản lý của mình để từ đó đường lối, chủ trương, chính sách của Ðảng sẽ được thực hiện hóa trong quản lý hành chính nhà nước. Trên thực tế, đường lối cải cách hành chính nhà nước được đề ra trong nghi quyết đại hội đại biểu Ðảng cộng sản Việt nam lần thứ VI và thứ VII và trong Nghị quyết trung ương khoá VIII về xây dựng, hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt nam, mà trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính quốc gia là kim chỉ nam cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước. 2. Ðảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước thể hiện trong công tác tổ chức cán bộ. Các tổ chức Ðảng đã bồi dưỡng, đào tạo những Ðảng viên ưu tú, có phẩm chất và năng lực gánh vác 11
  12. những công việc trong bộ máy hành chính nhà nước, đưa ra các ý kiến về việc bố trí những cán bộ phụ trách vào những vị trí lãnh đạo của các cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên vấn đề bầu, bổ nhiệm được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, ý kiến của tổ chức Ðảng là cơ sở để cơ quan xem xét và đưa ra quyết định cuối cùng. 3. Ðảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước thông qua công tác kiểm tra việc thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách của Ðảng trong quản lý hành chính nhà nước. Thông qua kiểm tra xác định tính hiệu quả, tính thực tế của các chủ trương chính sách mà Ðảng đề ra từ đó khắc phục khiếm khuyết, phát huy những mặt tích cực trong công tác lãnh đạo. 4. Sự lãnh đạo của Ðảng trong quản lý hành chính nhà nước còn được thực hiện thông qua uy tín và vai trò gương mẫu của các tổ chức Ðảng và của từng Ðảng viên. Ðây là cơ sở nâng cao uy tín của Ðảng đối với dân, với cơ quan nhà nước. 5. Ðảng chính là cầu nối giữa nhà nước và nhân dân. Sự lãnh đạo của Ðảng là cơ sở bảo đảm sự phối hợp của các cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội, lôi cuốn nhân dân lao động tham gia thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước ở tất cả các cấp quản lý. 6. Ðây là nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước, cần được vận dụng một cách khoa học và sáng tạo cơ chế Ðảng lãnh đạo, nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ trong quản lý hành chính nhà nước, tránh khuynh hướng tuyệt đối hóa vai trò lãnh đạo của Ðảng cũng như khuynh hướng hạ thấp vai trò lãnh đạo của Ðảng trong quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, đường lối, chính sách của Ðảng không được dùng thay cho luật hành chính, Ðảng không nên và không thể làm thay cho cơ quan hành chính nhà nước. Các nghị quyết của Ðảng không mang tính quyền lực- pháp lý. Tuy nhiên, để bảo đảm hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước không thể tách rời sự lãnh đạo của Ðảng. 2. Nguyên tắc nhân dân tham gia quản lý hành chính nhà nước a) Cơ sở pháp lý Ðiều 2 - Hiến pháp 1992 nêu rõ: Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt nam là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân, giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức. b) Nội dung nguyên tắc Việc tham gia đông đảo của nhân dân lao động vào quản lý hành chính nhà nước thông qua các hình thức trực tiếp và gián tiếp tương ứng như sau: 1. Tham gia gián tiếp: * Tham gia vào hoạt động của các cơ quan nhà nước Các cơ quan trong bộ máy nhà nước là công cụ để thực hiện quyền lực nhà nước, việc nhân dân tham gia vào hoạt động của các cơ quan nhà nước là hình thức tham gia tích cực, trực tiếp và có hiệu quả nhất trong quản lý hành chính nhà nước. Người lao động nếu đáp ứng các yêu cầu của pháp luật đều có thể tham gia một cách trực tiếp hay gián tiếp vào công việc quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. - Người lao động có thể tham gia trực tiếp vào cơ quan quyền lực nhà nước với tư cách là thành viên của cơ quan này - họ là những đại biểu được lựa chọn thông qua bầu cử hoặc với tư cách là các viên chức nhà nước trong các cơ quan nhà nước. Khi ở cương vị là thành viên của cơ quan quyền lực nhà nước, người lãnh đạo trực tiếp xem xét và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, của từng địa phương trong đó có các vấn đề quản lý hành chính nhà nước. Khi ở cương vị là cán bộ viên chức nhà nước thì người lao động sẽ sử dụng quyền lực nhà nước một cách trực tiếp để thực hiện vai trò người làm chủ đất nước, làm chủ xã hội, có điều kiện biến những ý chí, nguyện vọng của mình thành hiện thực nhằm xây dựng đất nước giàu mạnh. - Ngoài ra, người lao động có thể tham gia gián tiếp vào hoạt động của các cơ quan nhà nước thông qua việc thực hiện quyền lựa chọn những đại biểu xứng đáng thay mặt mình vào cơ quan quyền lực nhà nước ở trung ương hay địa phương. Ðây là hình thức tham gia rộng rãi nhất của nhân dân vào hoạt động quản lý hành chính nhà nước. * Tham gia vào hoạt động của các tổ chức xã hội - Nhà nước tạo điều kiện thuận lợi để nhân dân lao động tham gia tích cực vào hoạt động của các tổ chức xã hội. Các tổ chức xã hội là công cụ đắc lực của nhân dân lao động trong việc thực hiện quyền tham gia vào quản lý hành chính nhà nước. Thông qua các hoạt động của các tổ chức xã hội, vai trò chủ động sáng tạo của nhân dân lao động được phát huy. Ðây là một hình thức hoạt động có ý nghĩa đối với việc bảo đảm dân chủ và mở rộng nền dân chủ ở nước ta. 2. Tham gia trực tiếp 12
  13. * Tham gia vào hoạt động tự quản ở cơ sở - Ðây là hoạt động do chính nhân dân lao động tự thực hiện, các hoạt động này gần gủi và thiết thực đối với cuộc sống của người dân như hoạt động bảo vệ an ninh trật tự, vệ sinh môi trường,...Những hoạt động này xảy ra ở nơi cư trú, làm việc, sinh hoạt nên mang tính chất tự quản của nhân dân. - Thông qua những hoạt động mang tính chất tự quản này người lao động là những chủ thể tham gia tích cực nhất, quyền tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội của họ được tôn trọng và bảo đảm thực hiện. * Trực tiếp thực hiện các quyền và nghĩa vụ của công dân trong quản lý hành chính nhà nước - Ðiều 53-Hiến pháp 1992 quy định công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận những vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội hay chính người dân trực tiếp thực hiện. - Kiểm tra các cơ quan quản lý nhà nước. - Tham gia trực tiếp với tư cách là thanh viên không chuyên trách trong hoạt động cơ quan quản lý, các cơ quan xã hội. - Tham gia với tư cách là thành viên của tập thể lao động trong việc giải quyết những vấn đề quan trọng của cơ quan... Việc trực tiếp thực hiện các quyền và nghĩa vụ của công dân trong quản lý hành chính nhà nước là một hình thức có ý nghĩa quan trọng để nhân dân lao động phát huy vai trò làm chủ của mình. Ðây là nguyên tắc được nhà nước ta thừa nhận và bảo đảm thực hiện. Nguyên tắc này thể hiện bản chất dân chủ sâu sắc giữ vai trò quan trọng thiết yếu trong quản lý hành chính nhà nước. Nhân dân không chỉ có quyền giám sát đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước; thực hiện khiếu nại tố cáo nếu cho rắng cán bộ hành chính nhà nước vi phạm quyền lợi của họ hoặc thực hiện không đúng đắn, mà còn có quyền tự mình tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước, trực tiếp thể hiện quyền lợi của toàn thể nhân dân lao động. Ðiều này này khẳng định vai trò hết sức đặc biệt của nhân dân lao động trong quản lý hành chính nhà nước, đồng thời xác định những nhiệm vụ mà nhà nước phải thực hiện trong việc đảm bảo những điều kiện cơ bản để nhân dân lao động được tham gia vào quản lý hành chính nhà nước. Ðiểm thú vị về mặt lý luận của nguyên tắc vì vậy chỉ có ý nghĩa khi được bảo đảm thực hiện trên thực tế. Có thể mở rộng, tăng cường quyền của công dân trong hoạt động quản lý, nhưng không được phép hạn chế, thu hẹp những gì mà Hiến pháp đã định. 3. Nguyên tắc tập trung dân chủ a) Cơ sở pháp lý Ðây là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của nhà nước ta nên việc thực hiện quản lý hành chính nhà nước phải tuân theo nguyên tắc này. Ðiều 6-Hiến pháp 1992 quy định :Quốc hội, hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ. b) Nội dung nguyên tắc Nguyên tắc tập trung dân chủ bao hàm sự kết hợp giữa hai yếu tố tập trung và dân chủ, vừa đảm bảo sự lãnh đạo tập trung trên cơ sở dân chủ, vừa đảm bảo mở rộng dân chủ dưới sự lãnh đạo tập trung. ¨ Tuy nhiên, đây không phải là sự tập trung toàn diện và tuyệt đối, mà chỉ đối với những vấn đề cơ bản, chính yếu nhất, bản chất nhất. Sự tập trung đó bảo đảm cho cơ quan cấp dưới, cơ quan địa phương có cơ sở và khả năng thực hiện quyết định của trung ương; đồng thời, căn cứ trên điều kiện thực tế của mình, có thể chủ động sáng tạo trong việc giải quyết các vấn đề của địa phương và cơ sở. Cả hai yếu tố này vì thế phải có sự phối hợp chặt chẽ, đồng bộ. Chúng có mối quan hệ qua lại, phụ thuộc và thúc đẩy nhau cùng phát triển trong quản lý hành chính nhà nước. ¨ Tập trung dân chủ thể hiện quan hệ trực thuộc, chịu trách nhiệm và báo cáo của cơ quan quản lý trước cơ quan dân chủ ; phân định chức năng, thẩm quyền giữa cơ quan quản lý các cấp, bảo đảm sự lãnh đạo tập trung của cấp trên của trung ương và quyền chủ động của cấp dưới. Ngoài ra, đó là hệ thống "song trùng trực thuộc" của nhiều cơ quan quản lý, bảo đảm sự kết hợp tốt nhất sự lãnh đạo tập trung theo ngành với quyền quản lý tổng thể của địa phương. ¨ Có sự phân cấp rành mạch. Quyền lực nhà nước không phải được ban phát từ cấp trên xuống cấp dưới. Sự phân quyền cho từng cấp là cần thiết nhưng phải đồng thời được kết hợp với việc xác định vai trò của từng cấp hành chính: trung ương, tỉnh, huyện, xã. Từ khi ra đời, mỗi cấp đã có "sứ mệnh lịch sử" và vai trò quản lý hành chính nhà nước riêng, đặc thù. Có những chức năng được thực hiện ở cấp dưới lại có hiệu quả hơn cấp trên, hoặc có những chức năng tất yếu phải được thực 13
  14. hiện ở cấp cơ sở. Hương ước làng xã là một ví dụ. Hương ước không thể được "lập ra" ở cấp huyện, cấp mà có thể có rất nhiều làng xã với những tập quán và lối sống khác nhau. Từ đó, nguyên tắc tập trung dân chủ được biểu hiện cụ thể như sau: - Sự phụ thuộc của cơ quan hành chính nhà nước vào cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp. Ðiều 6-Hiến pháp 1992 quy định : Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Như vậy, Hiến pháp quy định tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua các cơ quan quyền lực nhà nước do chính họ bầu ra để thay mặt mình trực tiếp thực hiện những quyền lực đó. Ðể thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, hệ thống cơ quan hành chính nhà nước được thành lập và nó luôn có sự phụ thuộc vào các cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp. + Các cơ quan quyền lực nhà nước có những quyền hạn nhất định trong việc thành lập, thay đổi, bãi bỏ các cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp. + Trong hoạt động, các cơ quan hành chính nhà nước luôn chịu sự chỉ đạo, giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước và chịu trách nhiệm báo cáo hoạt động của mình với cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp. Tất cả sự phụ thuộc này nhằm mục đích bảo đảm cho hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, phù hợp với ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân lao động, bảo đảm sự tập trung quyền lực vào cơ quan quyền lực-cơ quan do dân bầu và chịu trách nhiệm trước nhân dân. - Sự phục tùng của cấp dưới đối với cấp trên, của địa phương đối với trung ương. Nhờ có sự phục tùng này cấp trên và trung ương mới tập trung quyền lực nhà nước để chỉ đạo, giám sát hoạt động của cấp dưới và của địa phương, nếu không có sự phục tùng sẽ xảy ra tình trạng cục bộ địa phương, tùy tiện, vô chính phủ. + Sự phục tùng ở đây là sự phục tùng mệnh lệnh hợp pháp trên cơ sở quy định của pháp luật. + Mặt khác, trung ương cũng phải tôn trọng ý kiến của cấp dưới, địa phương về công tác tổ chức, hoạt động và về các vấn đề khác của quản lý hành chính nhà nước. + Phải tạo điều kiện để cấp dưới, địa phương phát huy sự chủ động, sáng tạo nhằm hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, nhằm chủ động thực hiện được "thẩm quyền cấp mình". Có như thế mới khắc phục tình trạng quan liêu, áp đặt ý chí, làm mất đi tính chủ động sáng tạo của địa phương, cấp dưới. - Sự phân cấp quản lý. Là sự phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong bộ máy quản lý hành chính nhà nước. Mỗi cấp quản lý có những mục tiêu, nhiệm vụ, thẩm quyền và những phương thức cần thiết để thực hiện một cách tốt nhất những mục tiêu, nhiệm vụ của cấp mình. Phân cấp quản lý là một biểu hiện của nguyên tắc tập trung dân chủ. Tuy nhiên, việc phân cấp phải đảm bảo những yêu cầu sau: + Phải xác định quyền quyết định của trung ương đối với những lĩnh vực then chốt, những vấn đề có ý nghĩa chiến lược để đảm bảo sự phát triển cân đối hài hòa của toàn xã hội, bảo đảm sự quản lý tập trung và thống nhất của nhà nước trong phạm vi toàn quốc. + Phải mạnh dạn phân quyền cho địa phương, các đơn vị cơ sở để phát huy tính chủ động sáng tạo trong quản lý, tích cực phát huy sức người, sức của, đẩy mạnh sản xuất và phục vụ đời sống nhằm hoàn thành nhiệm vụ mà cấp trên giao phó. + Phải phân cấp quản lý cụ thể, hợp lý trên cơ sở quy định của pháp luật. Hạn chế tình trạng cấp trên gom quá nhiều việc, khi không làm xuể công việc ấy thì giao lại cho cấp dưới. Phân cấp quản lý phải xác định chức năng cơ quan. Mỗi loại việc chỉ được thực hiện bởi một cấp cơ quan, hoặc một vài cấp cơ quan. Cấp trên không phải lúc nào cũng thực hiện được một số chức năng một cách có hiệu quả như cấp dưới. - Sự hướng về cơ sở Hướng về cơ sở là việc các cơ quan hành chính nhà nước mở rộng dân chủ trên cơ sở quản lý tập trung đối với hoạt động của toàn bộ hệ thống các đơn vị kinh tế, văn hóa xã hội trực thuộc. Các đơn vị cơ sở của bộ máy hành chính nhà nước là nơi tạo ra của cải vật chất trực tiếp phục vụ đời sống nhân dân. Vì thế nhà nước cần có các chính sách quản lý thống nhất và chặt chẽ, cung cấp và giúp đỡ về vật chất nhằm tạo điều kiện để đơn vị cơ sở hoạt động có hiệu quả. Có như vậy hoạt động của các đơn vị này mới phát triển một cách mạnh mẽ theo đúng định hướng xã hội chủ nghĩa. Ðây cũng chính là việc thực hiện "dân là gốc" trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. 14
  15. - Sự phụ thuộc hai chiều của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc song trùng trực thuộc. Ðối với cơ quan nhà nước có thẩm quyền chung một mặt phụ thuộc vào cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, mặt khác phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Ví dụ: UBND Tỉnh A một mặt chịu sự chỉ đạo của HÐND Tỉnh A theo chiều ngang, một mặt chịu sự chỉ đạo của Chính phủ theo chiều dọc. Ðối với cơ quan chuyên môn, một mặt phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung cùng cấp, mặt khác nó phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cấp trên trực tiếp. Ví dụ: Sở Tư pháp Tỉnh B, một mặt phụ thuộc vào UBND Tỉnh B, mặt khác phụ thuộc vào Bộ Tư pháp. Nguyên tắc song trùng trực thuộc của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương bảo đảm sự thống nhất giữa lợi ích chung của nhà nước với lợi ích của địa phương, giữa lợi ích ngành với lợi ích của lãnh thổ. 4. Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc a) Cơ sở pháp lý Việt Nam là nước có nhiều dân tộc cùng sinh sống trên lãnh thổ. Các dân tộc đều có quyền bình đẳng với nhau trong mọi lĩnh vực. "Nhà nước CH XHCN Việt nam là nhà nước thống nhất của các dân tộc sinh sống trên đất nước Việt nam Nhà nước thực hiện chính sách bình đẳng, đoàn kết, tương trợ giữa các dân tộc, nghiêm cấm mọi hành vi kỳ thị, chia rẽ dân tộc". (Ðiều 5- Hiến pháp 1992) b) Nội dung nguyên tắc - Trong công tác lãnh đạo và sử dụng cán bộ: Nhà nước ưu tiên đối với con em các dân tộc ít người, thực hiện chính sách khuyến khích về vật chất, tinh thần để họ học tập. Số cán bộ nhà nước là người dân tộc ít người cũng chiếm một số lượng nhất định trong cơ quan nhà nước, tạo điều kiện cho người dân tộc ít người cùng tham gia quyết định những vấn đề có liên quan đến quyền và lợi ích chính đáng của họ và các vấn đề quan trọng khác của đất nước. - Trong việc hoạch định các chính sách phát triển kinh tế-văn hóa-xã hội + Nhà nước chú ý tới việc đầu tư xây dựng công trình quan trọng về kinh tế, quốc phòng ở các vùng dân tộc ít người, một mặt khai thác những tiềm năng kinh tế, xóa bỏ sự chênh lệch giữa các vùng trong đất nước, đảm bảo nâng cao đời sống vật chất tinh thần của các dân tộc ít người. + Nhà nước có những chính sách đúng đắn đối với người đi xây dựng vùng kinh tế mới, tổ chức phân bố lại lao động một cách hợp lý tạo điều kiện thuận lợi để cácdân tộc ít người nâng cao về mọi mặt. - Những ưu tiên cho các dân tộc ít người là sự cần thiết không thể phủ nhận nhằm bù đắp phần nào cho việc thiếu thốn điều kiện, đồng thời để tất cả các dân tộc có thể đủ điều kiên để vươn lên trong xã hội. Tuy nhiên, sự ưu tiên chính sách sẽ mất đi tác dụng nếu vượt khỏi phạm vi khuyến khích, động viên. Nếu sự ưu tiên quá lớn, chắc chắn sẽ dẫn đến việc cùng một vị trí giống nhau, nhưng hai khả năng không tương đồng nhau. Ðiều này sẽ dẫn đến những khó khăn nhất định trong công việc chung cũng như cho chính bản thân người được ưu tiên đó. 5. Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa a) Cơ sở pháp lý Ðây là nguyên tắc thể hiện một nguyên lý căn bản của tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Bởi vì trước hết việc tổ chức và hoạt động hành chính phải hợp pháp, tức là phải tuân theo pháp luật. Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa vì vậy là một biện pháp để phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa. "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa". (Ðiều 12- Hiến pháp 1992) b) Nội dung nguyên tắc Biểu hiện của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong quản lý hành chính nhà nước như sau: 1. Trong lĩnh vực lập quy Khi ban hành quy phạm pháp luật thuộc phạm vi thẩm quyền của mình, các cơ quan hành chính nhà nước phải tôn trọng pháp chế xã hội chủ nghĩa, phải tôn trọng vị trí cao nhất của hiến pháp và luật, nội dung văn bản pháp luật ban hành không được trái với hiến pháp và văn bản luật, chỉ được ban 15
  16. hành những văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi thẩm quyền và hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. 2. Trong lĩnh vực thực hiện pháp luật Việc áp dụng quy phạm pháp luật phải tuân theo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, tức là phải phù hợp với yêu cầu của luật và các văn bản quy phạm pháp luật khác, phải thiết lập trách nhiệm pháp lý đối với các chủ thể áp dụng quy phạm pháp luật, mọi vi phạm phải xử lý theo pháp luật, áp dụng pháp luật phải đúng nội dung, thẩm quyền và phải tôn trọng những văn bản quy phạm pháp luật do chính cơ quan ấy ban hành. 3. Trong lĩnh vực tổ chức Ðể đảm bảo pháp chế trong quản lý hành chính nhà nước đòi hỏi việc thực hiện pháp chế phải trở thành chức năng quan trọng của mọi cơ quan quản lý và ngay trong bộ máy quản lý cũng phải có những tổ chức chuyên môn thực hiện chức năng này. Vi phạm nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong lĩnh vực tổ chức là vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ và nguyên tắc nhân dân lao động tham gia đông đảo vào quản lý hành chính nhà nước, vi phạm mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước với nhau. 4. Trong việc quản lý nói chung Mở rộng, bảo đảm các quyền dân chủ của công dân. Mọi quyết định hành chính và hành vi hành chính đều phải dựa trên quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trực tiếp hoặc gián tiếp. Ngược lại, việc hạn chế quyền công dân chỉ được áp dụng trên cơ sở hiến định. 5. Phải chịu trách nhiệm trước xã hội và pháp luật Các chủ thể quản lý hành chính nhà nước phải chịu trách nhiệm do những sai phạm của mình trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, xâm phạm đến lợi ích tới quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và phải bồi thường cho công dân. Chính vì vậy, hoạt động quản lý gắn liền với một chế độ trách nhiệm nghiêm ngặt đối với một chủ thể quản lý. Chế độ trách nhiệm ấy thông qua pháp luật và các hệ thống kỷ luật nhà nước. Cụ thể hơn, yêu cầu của quản lý đặt dưới sự thanh tra, kiểm tra giám sát và tài phán hành chính để pháp chế được tuân thủ thống nhất, mọi vi phạm đều bị phát hiện và xử lý theo đúng pháp luật. Sự kiểm tra và giám sát ấy, trước hết phải được bảo đảm thực hiện chính từ chủ thể quản lý. Tự kiểm tra với tư cách tổ chức chuyên môn vì thế cũng rất cần thiết như sự kiểm tra, giám sát từ phía các cơ qaun nhà nước tương ứng, các tổ chức xã hội và công dân. B. Các nguyên tắc tổ chức -kỹ thuật 1. Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo địa giới hành chính. Ngành là một phạm trù chỉ tổng thể những đơn vị, tổ chức sản xuất, kinh doanh có cùng một cơ cấu kinh tế-kỹ thuật hay các tổ chức, đơn vị hoạt động với cùng một mục đích giống nhau. Có sự phân chia các hoạt động theo ngành tất yếu dẫn đến việc thực hiện hoạt động quản lý theo ngành. Quản lý theo ngành là hoạt động quản lý ở các đơn vị, các tổ chức kinh tế, văn hóa, xã hội có cùng cơ cấu kinh tế-kỹ thuật hay hoạt động với cùng một mục đích giống nhau nhằm làm cho hoạt động của các tổ chức, đơn vị này phát triển một cách đồng bộ, nhịp nhàng, đáp ứng được yêu cầu của nhà nước và xã hội. Hoạt động quản lý theo ngành được thực hiện với hình thức, qui mô khác nhau, có thể trên phạm vi toàn quốc, trên từng địa hay một vùng lãnh thổ. Quản lý theo địa giới hành chính là quản lý trên một phạm vi địa bàn nhất định theo sự phân vạch địa giới hành chính của nhà nước. Quản lý theo địa giới hành chính ở nước ta được thực hiện ở bốn cấp: - Cấp Trung ương (cấp nhà nước) - Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; - Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; - Xã, phường, thị trấn. Nội dung của hoạt động quản lý theo địa giới hành chính gồm đề ra các chủ trương, chính sách, có quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trên một phạm vi toàn lãnh thổ. Bắt đầu từ qui hoạch xây dựng và quản lý kết cấu hạ tầng cho sản xuất, đời sống dân cư sống và làm việc trên lãnh thổ. Tiếp đó, có sự tổ chức điều hòa phối hợp sự hợp tác, quản lý thống nhất về khoa học công nghệ, liên kết, liên doanh các đơn vị kinh tế, văn hóa, xã hội trên lãnh thổ... Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, quản lý theo ngành luôn được kết hợp chặt chẽ với quản lý theo địa giới hành chính. Ðây chính là sự phối hợp giữa quản lý theo chiều dọc của các Bộ với quản lý theo chiều ngang của chính quyền địa phương theo sự phân công trách nhiệm và phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp. Sự kết hợp này là một nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước, mang tính cần thiết, khách quan. Nội dung của quản lý theo điạ giới hành chính: 16
  17. + Xây dựng qui hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội trên lãnh thổ, nhằm xây dựng cơ cấu kinh tế có hiệu quả từ trung ương tới địa phương. + Qui hoạch xây dựng kết cấu hạ tầng cho sản xuất và đời sống dân cư sống và làm việc trên một địa giới hành chính. Ðầu tư kinh tế luôn được khuyến khích và chù ý trong quá trình lập dự án hạ tầng. Tuy nhiên, phải có kế hoạch và định hướng, tránh tình trạng "đầu tư đi trước, qui hoạch theo sau", làm sự phát triển và an cư bị xáo trộn, gây mất cân bằng trong quản lý kinh tế-xã hội. + Tổ chức điều hoà, phối hợp, hợp tác liên doanh giữa các đơn vị kinh tế trực thuộc Trung ương về những mặt có liên quan đến linh tế- xã hội trên địa bàn lãnh thổ; bảo đảm cho các điều kiện ở địa phương phục vụ cho phương hướng phát triển của trung ương, và đa dạng hoá các khả năng, ngành nghề phát triển. + Tổ chức, chăm lo đời sống nhân dân trên một địa bàn lãnh thổ, không kể các nhân, tổ chức đó do Trung ương hay địa phương quản lý. Mặt khác, bảo đảm sự chấp hành pháp luật chính sách của địa phương, không trái với Trung ương. 2 Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng Khi thực hiện hoạt động quản lý ngành đòi hỏi các chủ thể quản lý phải thực hiện rất nhiều việc chuyên môn khác nhau như lập quy hoạch và kế hoạch phát triển ngành, quản lý thực hiện các khoản thu chi, giám sát, kiểm tra việc thực hiện pháp luật...Do khối lượng công việc quản lý ngày càng nhiều và mang tính chất phức tạp nên đòi hỏi tính chyên môn hóa cao, vì thế nhu cầu quản lý theo chức năng luôn được đặt ra. Quản lý theo chức năng là quản lý theo từng lĩnh vực chuyên môn nhất định của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Cơ quan quản lý theo chức năng là cơ quan quản lý một lĩnh vực chuyên môn hay một nhóm các lĩnh vực chuyên môn có liên quan với nhau. Quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng nhằm đảm bảo việc thực hiện có hiệu quả từng chức năng quản lý riêng biệt của các đơn vị, tổ chức trong ngành, đồng thời bảo đảm mối quan hệ liên ngành, làm cho toàn bộ hoạt động của hệ thống ngành được phối hợp chặt chẽ, có hiệu quả. Ví dụ: Trong lĩnh vực xây dựng, có sự kết hợp giữa Bộ Xây dựng, Bộ kế hoạch và đầu tư, Bộ Giao thông vân tải...Trong đó, Bộ Xây dựng có vai trò trung tâm, kết hợp với các bộ và các cơ quan hữu quan lập nên các dự án qui hoạch xây dựng tương ứng. Theo quy định của pháp luật, hệ thống các cơ quan chuyên môn được hình thành để thực hiện việc quản lý theo chức năng. Theo hệ thống dọc có bộ, sở, phòng, ban chuyên môn quản lý chức năng, chịu sự quản lý của cơ quan quản lý theo chức năng có thẩm quyền ở cấp trên. Nguyên tắc này thể hiện quyền hạn, nhiệm vụ của cơ quan quản lý theo chức năng trong việc thực hiện các hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Cụ thể: - Các cơ quan quản lý theo chức năng có quyền ban hành các quy phạm pháp luật, các mệnh lệnh cụ thể liên quan đến chức năng quản lý của mình theo quy định của pháp luật, có tính chất bắt buộc thực hiện đối với các cơ quan quản lý chuyên ngành. - Các cơ quan quản lý theo chức năng kiểm tra việc thực hiện các chính sách, chủ trương do mình đề ra, xử lý hay đề nghị cấp có thẩm quyền xử lý các hành vi vi phạm các chính sách, chủ trương đó theo quy định của pháp luật. Có thể nói nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng là một nguyên tắc có tầm quan trọng rất lớn trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nó giúp cho hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước có sự đồng bộ và thống nhất với nhau. Nếu thiếu sự liên kết này, hoạt động của ngành trở nên thiếu đồng bộ, ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. 3. Phân định chức năng quản lý nhà nước về kinh tế với quản lý sản xuất kinh doanh. Theo Hiến pháp 1992 nước CHXHCN Việt nam, nền kinh tế nước ta là "nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước, theo định hướng XHCN" (Ðiều 15). Liên quan đến chức năng quản lý nhà nước về kinh tế, có các vấn đề sau: 1. + Tuy nắm quyền sở hữu những tư liệu sản xuất chủ yếu, nhà nước không phải là người trực tiếp kinh doanh. Các cơ quan nhà nước định ra chiến lược, qui hoạch và định hướng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và cơ chế quản lý có cơ sở pháp lý ổn định vững chắc. Các tổ chức kinh doanh có nhiệm vụ chấp hành và cụ thể hoá chiến lược và kế hoạch kinh tế- xã hội của nhà nước, thực hiện cơ chế kinh doanh, tiêu chuẩn, định mức của nhà nước, chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. 17
  18. 2. + Nhà nước có chức năng tổ chức và điều chỉnh nền kinh tế quốc dân bằng những biện pháp vĩ mô: thông qua các biện pháp kinh tế, hành chính, tạo khung cho cạnh tranh lành mạnh trong sản xuất kinh doanh. Các tổ chức kinh doanh trực tiếp thực hiện kinh doanh như: xây dựng, vận tải, ngân hàng... trong phạm vi vĩ mô, nhằm tạo nhiều của cải vật chất thiết yếu cho xã hội, tránh sự độc quyền của tư nhân, có thể ảnh hưởng không tốt đến nền kinh tế quốc dân. 3. + Khác với các mối quan hệ trong hoạt động chấp hành điều hành, các quan hệ trong hoạt động kinh doanh của các tổ chức kinh doanh được điều chỉnh bình đẳng theo quan hệ pháp luật dân sự, luật thương mại. 4. + Nếu các cơ quan nhà nước hoạt động bằng ngân sách nhà nước, thì các tổ chức kinh doanh là những tổ chức độc lập tự chủ về tài chính, tự cấp vốn và hạch toán kinh tế. 5. + Việc quản lý trong hành lang pháp lý chặt chẽ thông qua các cơ quan quản lý hành chính nhà nước sẽ tạo điều kiện cho các hoạt động kinh tế thuận lợi, thông thoáng, tự chủ và đạt hiệu quả cao. CÂU HỎI 1. Thế nào là nguyên tắc? Giải thích các đặc điểm của hệ thống các nguyên tắc? 2. Tại sao việc quản lý hành chính nhà nước phải tuân thủ hệ thống các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước? Theo anh (chị), nguyên tắc nào là quan trọng nhất trong hệ thống các nguyên tắc trên? Giải thích tại sao? Bài 3: QUY PHẠM VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH I. QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH. 1. Khái niệm và đặc điểm của quy phạm pháp luật hành chính T a). Khái niệm Trước hết, qui phạm được hiểu là điều qui định chặt chẽ phải tuân theo. Trong đời sống hàng ngày, ta vẫn thường gặp những khái niệm như qui phạm đạo đức, qui phạm pháp luật. Tuy nhiên, khác với qui phạm đạo đức, qui phạm pháp luật được ban hành bởi nhà nước và mang tính cưỡng chế nhà nước. Ðể thực hiện chức năng quản lý nhà nước, quản lý xã hội, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Các quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước chính là quy phạm pháp luật hành chính. Như vậy, quy phạm pháp luật hành chính là các quy tắc xử sự chung do cơ quan Nhà nước, các cán bộ nhà nước có thẩm quyền ban hành, chủ yếu điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước (hay còn gọi là hoạt động chấp hành - điều hành của Nhà nước) có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với những đối tượng có liên quan. b). Ðặc điểm của quy phạm pháp luật hành chính Qua khái niệm trên cho thấy quy phạm pháp luật hành chính là một trong những dạng quy phạm pháp luật và nó có những đặc điểm sau: 1. Là qui tắc xử sự mang tính bắt buộc chung. Giống như các qui phạm pháp luật khác, qui phạm pháp luật hành chính có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các đối tượng có liên quan và được bảo đảm thực hiện bằng sự cưỡng chế nhà nước. Những qui phạm này xác định hành vi của cacù đối tượng có liên quan: được làm gì, không được làm gi và làm như thế nào. Các qui tắc xử sự này được ban hành theo thủ tục, trình tự chắt chẽ theo pháp luật. Khi có một quan hệ pháp luật hành chính cụ thể tương ứng phát sinh, qui tắc xử sự chung trên sẽ là căn cứ để ra văn bản áp dụng. Tuy vậy, dù có hay chưa có văn bản áp dụng, qui phạm pháp luật trên vẫn tồn tại và không mất đi giá trị pháp lý trừ khi hết hiệu lực. 2. Ðược ban hành bởi những cơ quan nhà nước và cán bộ nhà nước có thẩm quyền ở các cấp khác nhau với, mục đích cụ thể hóa các quy phạm pháp luật hành chính của các cơ quan quyền lực nhà nước và các cơ quan nhà nước cấp trên. Vì các văn bản pháp luật do các cơ quan quyền lực nhà nước ban hành trong lĩnh vực quản lý hành chính mới chỉ quy định một cách chung nhất nên chúng đòi hỏi phải được cụ thể hóa trong từng lĩnh vực của quản lý hành chính. Ví dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được Uớy ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 6/7/1995 quy định một cách chung nhất về vấn đề xử lý vi phạm hành chính. Dựa trên những quy định chung này, Chính phủ ban hành một loạt các văn bản quy phạm pháp luật hành chính quy định cụ thể về xử lý vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực khác nhau, đó là các Nghị định số 87, 88/CP ngày 12/12/1995 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa-xã hội; Nghị định số 01/CP ngày 3/1/1996 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thương mại v.v... 18
  19. 3. Tính thống nhất: mặc dù quy phạm pháp luật hành chính được ban hành bởi những cơ quan khác nhau, có hiệu lực pháp lý cũng như phạm vi thi hành khác nhau nhưng về cơ bản chúng hợp thành một hệ thống thống nhất. Tính thống nhất của các quy phạm pháp luật hành chính được bảo đảm bởi hệ thống các nguyên tắc trong luật hành chính, đặc biệt là nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa và nguyên tắc tập trung dân chủ. Những nguyên tắc này đòi hỏi: + Các quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, Nghị quyết và Pháp lệnh của các cơ quan quyền lực nhà nước. + Những quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ban hành phải phù hợp với những quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung ban hành. + Các quy phạm pháp luật hành chính phải được ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức pháp luật đã quy định. + Việc ban hành các quy phạm pháp luật hành chính của cơ quan cấp dưới đòi hỏi phải phù hợp với những quy phạm pháp luật hành chính do cấp trên ban hành. + Các quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan địa phương ban hành để thi hành ở địa phương phải phù hợp với quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan ở trung ương ban hành để thi hành trong cả nước. 4. Những qui phạm pháp luật hành chính ban hành chủ yếu điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực hành chính nhà nước. Ðiều này đồng nghĩa với sẽ có những văn bản thứ yếu phát sinh trong lĩnh vực khác của nhà nước. Thật vậy, ngoài việc xác định thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước trong lĩnh vực lao động, luật hành chính đồng thời điều chỉnh những quan hệ xã hội liên quan đến việc tổ chức quá trình lao động và chế độ công vụ... 5. Các quy phạm pháp luật hành chính được đặt ra, sửa đổi hay bãi bỏ trên cơ sở những quy luật phát triển khách quan của xã hội và những đặc điểm cụ thể trong từng giai đoạn. Hiện nay, qui phạm pháp luật Hành chính là tổng hợp các qui phạm về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực tương ứng với cáclĩnh vực quản lý của đời sống xã hội. Vì vậy, qui phạm pháp luật hành chính hiện tại được ban hành bởi khá nhiều cơ quan, có hiệu lực pháp lý khác nhau và thi hành khác nhau, cũng như tính ổn định các văn bản này không cao. Tuy nhiên, đây không phải là bản chất của qui phạm pháp luật hành chính. Tuy tính đa dạng về văn bảncác cấp gắn liền với qui phạm hành chính, nhưng về lâu dài sẽ phải có một Bộ Luật hành chính hoặc Luật hành chính thống nhất điều chỉnh các mối quan hệ chung nhất chứa đựng một cách có hệ thống hơn các qui phạm pháp luật hành chính. 2. Nội dung của quy phạm pháp luật hành chính Các quy phạm pháp luật hành chính có thể có những nội dung cơ bản sau: - Quy phạm pháp luật hành chính quy định địa vị pháp lý của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước tức là xác định quyền và nghĩa vụ cũng như mối liên hệ chủ yếu giữa các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước. Ðiều này liên quan trực tiếp tới bản thân quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Ta có các trường hợp sau: + QPPL hành chính trong quan hệ pháp luật hành chính công: chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước- chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước. + QPPL hành chính trong quan hệ pháp luật hành chính tư: chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước- chủ thể không có thẩm quyền hành chính nhà nước hoặc tham gia không với tư cách chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước. - Quy phạm pháp luật hành chính xác định những thủ tục, trình tự cần thiết cho việc thưc hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính và một số quan hệ pháp luật khác như quan hệ pháp luật lao động, tài chính, đất đai... - Quy phạm pháp luật hành chính xác định các biện pháp khen thưởng và các biện pháp cưỡng chế hành chính đối với các đối tượng quản lý. 3. Phân loại quy phạm pháp luật hành chính T Ðể phân loại các quy phạm pháp luật hành chính có thể dựa trên nhiều tiêu chí khác nhau. Tuy nhiên, trong giới hạn của chương trình học ta chỉ phân loại dựa trên một số tiêu chí chủ yếu. Các tiêu chí đó là các căn cứ về nội dung pháp lý, về tính chất của những quan hệ được quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh, về thời gian áp dụng, cơ quan ban hành cũng như căn cứ vào phạm vi hiệu lực pháp lý của các quy phạm hành chính. a) Căn cứ vào nội dung pháp lý của quy phạm pháp luật hành chính ta có ba loại quy phạm: + Quy phạm đặt nghĩa vụ: là quy phạm buộc các đối tượng có liên quan phải thực hiện những hành vi nhất định. 19
  20. + Quy phạm trao quyền: là quy phạm trao quyền cho các đối tượng có liên quan quyền thực hi ện những hành vi nhất định. Qui phạm trao quyền được thể hiện rõ trong quan hệ pháp luật hành chính công khi cấp trên ban hành qui phạm trao quyền cho cấp dưới. + Quy phạm ngăn cấm: là quy phạm buộc các đối tượng có liên quan tránh thực hiện những hành vi nhất định. b) Căn cứ vào tính chất của những quan hệ được điều chỉnh ta có hai loại quy phạm: + Quy phạm nội dung: là quy phạm quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước. + Quy phạm thủ tục: là quy phạm quy định trình tự thủ tục mà các bên phải tuân theo trong khi thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình. c) Căn cứ vào cơ quan ban hành ta có các quy phạm sau: + Những quy phạm do cơ quan quyền lực nhà nước ban hành. + Những quy phạm do Chủ tịch nước ban hành. + Những quy phạm do Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành. + Những quy phạm do cơ quan hành chính nhà nước ban hành. + Những quy phạm do các cơ quan nhà nước và tổ chức chính trị-xã hội phối hợp ban hành. Lưu ý rằng qui phạm pháp luật hành chính không chỉ được ban hành bởi cơ quan hành chính nhà nước, mà cả các cơ quan khác trong hệ thống cơ quan nhà nước. Ví dụ: Quốc hội (hệ thống cơ quan dân cử), Hội đồng thẩm phán TAND tối cao (hệ thống cơ quan tư pháp). Tuy nhiên, tất cả các văn bản của các tổ chức xã hội với tư cách độc lập của tổ chức xã hội đó, trong mọi trường hợp, không được xem là văn bản QPPL hành chính. Ví dụ: Văn kiện của Ðảng Cộng sản Việt nam có tính chất chỉ đạo cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nhưng hoàn toàn không phải là văn bản QPPL hành chính. d) Căn cứ vào thời gian áp dụng chúng ta có ba loại quy phạm, đó là: quy phạm áp dụng lâu dài, quy phạm áp dụng có thời hạn và những quy phạm tạm thời. + Quy phạm áp dụng lâu dài: là quy phạm mà trong văn bản ban hành chúng không ghi thời hạn áp dụng, do vậy, chúng chỉ hết hiệu lực khi cơ quan có thẩm quyền tuyên bố bãi bỏ hay thay thế chúng bằng những quy phạm khác. + Quy phạm áp dụng có thời hạn: là những quy phạm mà trong văn bản ban hành chúng có ghi thời hạn áp dụng. Thường là những quy phạm được ban hành để điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong tình huống đặc biệt, khi tình huống này không còn thì quy phạm cũng hết hiệu lực. Ví dụ: Quyết định về 5 biện pháp phòng chống lũ của tỉnh Cần thơ năm 2001, chỉ áp dụng cho việc phòng chống mùa lũ của năm 2001 của tỉnh Cần thơ. + Quy phạm tạm thời: là những quy phạm được ban hành để áp dụng thử. Nếu sau thời gian áp dụng thử mà xét thấy nó phù hợp thì sẽ ban hành chính thức. Có những trường hợp được ban hành thí điểm, áp dụng giới hạn ở một số địa phương nhất định. Sau một thời gian đánh giá hiệu quả hoạt động trên thực tế, sẽ ban hành đồng loạt. Ví dụ: Văn bản QPPL về xoá đói giảm nghèo ở TP HCM, về thí điểm thực hiện một cửa một dấu ở TP HCM. e) Căn cứ vào phạm vi hiệu lực pháp lý ta có hai loại sau: + Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực trên phạm vi cả nước. + Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực pháp lý ở từng địa phương. Việc phân loại này sẽ được phân tích cụ thể trong phần sau về hiệu lực của QPPL hành chính. 4. Hiệu lực và vấn đề thực hiện quy phạm pháp luật hành chính T a/. Hiệu lực của quy phạm pháp luật hành chính Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực về thời gian và không gian. · Hiệu lực về thời gian - Ðối với những quy phạm pháp luật hành chính được quy định trong văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội có hiệu lực kể từ ngày Chủ tịch nước ký lệnh công bố (trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác). Ví dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được chủ tịch nước ký lệnh công bố ngày 06/07/1995, có qui định văn bản pháp lệnh này có hiệu lực từ ngày 01/08/1995. 20
Theo dõi chúng tôi
Đồng bộ tài khoản