Báo cáo khảo sát chi tiêu công

Chia sẻ: Nguyen Lan | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:86

Thêm vào BST

Báo xấu

88
lượt xem 18
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Trong thập kỷ qua, Việt Nam đã đạt được nhiều kết quả phát triển khả quan, trong đó có việc nâng cao thu nhập và xóa đói giảm nghèo cho người dân với tỷ lệ nghèo đói đã giảm đáng kể trong khắp cả nước. Việt Nam đã vượt mục tiêu phát triển thiên niên kỷ là giảm một nửa tỷ lệ người nghèo sống với thu nhập dưới 1 đô la Mỹ một ngày so với năm 1990. Tuy nhiên khoảng cách giữa nông thôn và thành thị vẫn còn lớn, tỷ lệ nghèo đói ở các khu vực miền núi, đặc biệt...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Báo cáo khảo sát chi tiêu công

Bộ Kế hoạch và Đầu tư BÁo cÁo KhẢo SÁt chI tIÊu cÔNG Về thực hiện Quyết định 112/2007/QĐ-TTg ngày 20/7/2007 “Chính sách hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân, trợ giúp pháp luật thuộc Chương trình 135 giai đoạn II”
BÁo cÁo KhẢo SÁt chI tIÊu cÔNG Về thực hiện Quyết định 112/2007/QĐ-TTg ngày 20/7/2007 “Chính sách hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân, trợ giúp pháp luật thuộc Chương trình 135 giai đoạn II”
Lời cảm ơn Báo cáo Khảo sát theo dõi chi tiêu công này được thực hiện trong năm 2011 - 2012 trong khuôn khổ Chương trình Hợp tác Quốc gia giữa Chính phủ Việt Nam và UNICEF. Tài liệu này thể hiện mối quan hệ chặt chẽ giữa Bộ Kế hoạch – Đầu tư, tỉnh Điện Biên và UNICEF Việt Nam. Nghiên cứu do nhóm nghiên cứu gồm bà Nguyễn Thị Kim Dung (Viện Quản lý Kinh tế Trung ương), bà Trần Như Trang (Trung tâm Phát triển Nông thôn) và bà Hoàng Thị Thúy Nguyệt (Học viện Tài chính) thực hiện với sự hướng dẫn và hỗ trợ kỹ thuật của Giáo sư Bernard Gauthier (Đại học tổng hợp Montreal). Báo cáo Khảo sát này đã được lấy ý kiến từ các chuyên gia đến từ các Sở, ban ngành ở địa phương tại tỉnh Điện Biên (Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Giáo dục-Đào tạo, Sở Tài chính, Ban Dân tộc, Cục Thống kê, và các cơ quan có liên quan tại hai huyện Mường Chà và Điện Biên Đông) và Bộ ban ngành trung ương (Bộ Kế hoạch-Đầu tư, Bộ Giáo dục- Đào tạo, Bộ Tài chính và Ủy ban Dân tộc). Bộ Kế hoạch - Đầu tư và UNICEF Việt Nam xin chân thành cảm ơn các cơ quan, tổ chức và cá nhân đã đóng góp xây dựng và hoàn thành báo cáo này! iv BÁO CÁO KHẢO SÁT CHI TIÊU CÔNG
Danh mục từ viết tắt Bộ/Sở KH&ĐT Bộ/Sở Kế hoạch và Đầu tư Bộ/Sở LĐTBXH Bộ/Sở Lao động, Thương Binh và Xã hội Bộ/Sở/Phòng GD&ĐT Bộ/Sở/Phòng Giáo dục và đào tạo PTTH Phổ thông trung học THCS Trung học cơ sở QĐ 112 Quyết định 112 PETS Khảo sát chi tiêu công UBND Ủy ban nhân dân UBDT Ủy ban Dân tộc UNICEF Quỹ Nhi đồng Liên hợp quốc BÁO CÁO KHẢO SÁT CHI TIÊU CÔNG v
MỤC LỤC Tóm tắt Tổng quan ................................................................................................................................. x 1 Giới thiệu.................................................................................................................5 1.1 Mục tiêu nghiên cứu ......................................................................................................................5 1.2 Nội dung của Báo cáo ....................................................................................................................6 2 Phương pháp và công cụ Nghiên cứu ................................................................8 2.1 Nghiên cứu tài liệu .........................................................................................................................9 2.1 chọn mẫu .....................................................................................................................................10 2.2 Đặc điểm của hộ ...........................................................................................................................12 2.3 Đặc điểm của trường học ............................................................................................................12 3 Giới thiệu về chương trình 135 và Quyết định 112...........................................14 3.1 Mục tiêu của chương trình .........................................................................................................15 3.2 tỉnh Điện Biên và tình hình thực hiện chương trình 135 và Quyết định 112 .........................18 3.3 cơ cấu tổ chức thực hiện QĐ112 ..............................................................................................19 3.4 Quy trình lập dự toán ...................................................................................................................21 3.5 Quy định và mức hỗ trợ theo QĐ 112 .........................................................................................21 3.6 Dòng di chuyển của nguồn lực phân bổ thực hiện QĐ 112 ....................................................22 4 các phát hiện chính .............................................................................................24 4.1 chậm trễ ........................................................................................................................................25 4.1.1 Kinh phí chuyển từ trung ương xuống tỉnh ..................................................................................32 4.1.2 Kinh phí chuyển từ tỉnh xuống huyện .........................................................................................33 4.1.3 Kinh phí chuyển từ huyện xuống trường .....................................................................................33 4.1.4 Chậm trễ đáng kể trong chuyển kinh phí từ trường xuống hộ ...................................................33 4.2 Kinh phí chuyển giữa các cấp quản lý ......................................................................................38 4.2.1 Kinh phí chuyển từ trung ương xuống tỉnh .................................................................................38 4.2.2 Kinh phí chuyển từ tỉnh xuống huyện .........................................................................................38 4.2.3 Kinh phí phân bổ từ huyện xuống trường ..................................................................................39 Rút kinh phí từ Kho bạc huyện về trường ...........................................................................................41 vi BÁO CÁO KHẢO SÁT CHI TIÊU CÔNG
4.2.4 Nhận tiền ở hộ .............................................................................................................................42 4.3 các vấn đề về tính công bằng ....................................................................................................48 Phạm vi triển khai và đối tượng hưởng lợi ..........................................................................................48 Một số tồn tại trong khâu lập danh sách, xác định đối tượng ..............................................................51 4.4 các vấn đề khác ...........................................................................................................................51 Quy trình thủ tục phức tạp ....................................................................................................................51 Mức độ hài lòng của hộ và Thông tin về QĐ 112 ................................................................................53 Thiếu sự hợp tác chặt chẽ giữa các bên liên quan ..............................................................................57 5 Kết luận và Khuyến nghị......................................................................................58 5.1 Kết luận .........................................................................................................................................59 5.2 Khuyến nghị ..................................................................................................................................59 Bài học kinh nghiệm .............................................................................................................................63 BÁO CÁO KHẢO SÁT CHI TIÊU CÔNG vii
Danh mục Bảng Bảng 1. Các thông tin chính về hai huyện trong mẫu khảo sát ...........................................................10 Bảng 2. Các xã chọn mẫu ở hai huyện ............................................................................................... 11 Bảng 3. Mẫu khảo sát của nghiên cứu PETS Điện Biên ..................................................................... 11 Bảng 4. Các đặc điểm chính của nhóm hộ được chọn mẫu ...............................................................12 Bảng 5. Đặc điểm của các trường học trong mẫu khảo sát .................................................................13 Bảng 6. Tỉ lệ hộ nghèo của tỉnh Điện Biên, năm 2007-2009 (%) .........................................................19 Bảng 7. Chênh lệch thời gian giữa quy định và việc thực hiện quy trình ngân sách của Q Đ 112 tại tỉnh Điện Biên qua 2 năm học 2009-2010 và 2010-2011 ..................................................26 Bảng 8. Rà soát, đối chiếu danh sách đối tượng hưởng lợi của QD112 với các bên ..........................29 Bảng 10. Thời gian phê duyệt ngân sách theo thông tin từ các trường (số ngày) ...............................32 Bảng 11. Kinh phí trung ương cấp về Điện Biên triển khai hỗ trợ học sinh nghèo theo QĐ 112 ........33 Bảng 12. Thời gian từ Ngày rút tiền đến Ngày chi trả cho học sinh ....................................................34 Bảng 13. Thời gian chậm trễ trong quy trình lập dự toán cho QĐ112 .................................................35 Bảng 14. Thời điểm nhận tiền hỗ trợ của học sinh tại hai huyện Mường Chà và Điện Biên Đông trong hai học kỳ năm học 2010-2011 .........................................................................37 Bảng 15. Kinh phí trung ương cấp về tỉnh Điện Biên triển khai hỗ trợ học sinh nghèo theo QĐ112 ..38 Bảng 16. Kinh phí cấp cho huyện Điện Biên Đông để triển khai QĐ 112 trong 2 năm học vừa qua (con số gộp cho cả 3 cấp học) ...................................................................39 Bảng 17. Kinh phí chuyển cho huyện Điện Biên Đông trong 2 năm học ............................................40 Bảng 18. Kinh phí chuyển cho huyện Mường Chà trong 2 năm học vừa qua ....................................40 Bảng 19. Số tiền các trường đã rút, báo cáo chi trả và kết chuyển kỳ sau trong 2 năm học vừa qua ....................................................................................................................41 Bảng 20. Phương thức chi trả hỗ trợ cho QĐ112 ...............................................................................42 Bảng 21. Tần suất nhận tiền hỗ trợ trong năm học 2010-2011 tại các trường học .............................43 Bảng 22. Thời điểm và số tiền hỗ trợ đã nhận của học sinh tại hai huyện Mường Chà và Điện Biên Đông trong hai học kỳ năm học 2010-2011 ....................................................................44 Bảng 23. Số tiền được giữ lại ở các trường sau các kỳ chi trả QĐ112 ...............................................46 Bảng 24. Số trường học rút kinh phí hỗ trợ trong kỳ nghỉ hè ..............................................................46 Bảng 25. Tỷ lệ người trả lời có nhận định về một số thiếu sót vừa qua trong triển khai QĐ112 đến người dân ..........................................................................................................................49 Bảng 26. Số trường học cung cấp được tài liệu, chứng từ có đề rõ ngày tháng cấp phát cho học sinh ........................................................................................................................................56 viii BÁO CÁO KHẢO SÁT CHI TIÊU CÔNG
Danh mục Hình Hình 1. Các hợp phần của Chương trình 135 và QĐ 112 và Phạm vi triển khai nghiên cứu PETS ...18 Hình 2. Cơ cấu tổ chức thực hiện Quyết định 112 ...............................................................................20 Hình 3. Cơ cấu tổ chức triển khai Quyết định 112 theo thực tế tại tỉnh Điện Biên ...............................20 Hình 4. Dòng thông tin và kinh phí thực hiện QĐ112 ...........................................................................23 Hình 5.Tỷ lệ hộ cho biết phải trả hoa hồng để nhận tiền hỗ trợ QĐ112 ...............................................47 Hình 6. Tỷ lệ hộ cho biết phải đóng góp lại một số chi phí cho trường ngay khi được nhận tiền hỗ trợ QĐ112 .............................................................................................................47 Hình 7. Tỷ lệ học sinh nghèo thuộc trong mẫu khảo sát chưa nhận được kinh phí hỗ trợ ......................................................................................................................................50 Hình 8. Nhận xét của hộ và cán bộ giáo viên về thủ tục giấy tờ .........................................................51 Hình 9. Sử dụng tiền hỗ trợ theo QĐ112 tại hộ ...................................................................................53 Hình 10. Mức độ hài lòng của hộ về hỗ trợ từ QĐ112 .........................................................................53 Hình 11. Có được thông tin về tiền hỗ trợ QĐ112 trước khi nhận hỗ trợ ............................................54 Hình 12. Tỷ lệ hộ biết về QĐ 112 .........................................................................................................54 Hình 13. Tại sao hộ lại được hỗ trợ theo QĐ 112 ................................................................................55 BÁO CÁO KHẢO SÁT CHI TIÊU CÔNG ix
Tóm tắt Tổng quan Trong thập kỷ qua, Việt Nam đã đạt được nhiều kết quả phát triển khả quan, trong đó có việc nâng cao thu nhập và xóa đói giảm nghèo cho người dân với tỷ lệ nghèo đói đã giảm đáng kể trong khắp cả nước. Việt Nam đã vượt mục tiêu phát triển thiên niên kỷ là giảm một nửa tỷ lệ người nghèo sống với thu nhập dưới 1 đô la Mỹ một ngày so với năm 1990. Tuy nhiên khoảng cách giữa nông thôn và thành thị vẫn còn lớn, tỷ lệ nghèo đói ở các khu vực miền núi, đặc biệt trong nhóm các đồng bào dân tộc thiểu số vẫn còn cao. Năm 2008, tỷ lệ nghèo trong nhóm hộ dân tộc là 50,3%, trong nhóm người Kinh và người Hoa chỉ là 9%. Ngoài ra, tuy chỉ chiếm 1/8 dân số nhưng người dân tộc chiếm 50% trong nhóm người nghèo, nhất là nghèo lương thực. Đầu tư công vẫn tăng nhưng chất lượng giáo dục ở nhiều khu vực miền núi vẫn thấp, tỷ lệ trẻ em đi học cũng thấp. Chẳng hạn ở Điện Biên theo số liệu năm 2008, chỉ có 88 trong số 100 trẻ ở độ tuổi đến trường được đi học, trong khi tỷ lệ nhập học đúng độ tuổi trung bình của cả nước là 90/100, và tỷ lệ này trong nhóm học sinh nữ vẫn thấp hơn trong nhóm học sinh nam 1. Để đáp ứng yêu cầu của tình hình và vượt qua những thách thức mới, nhằm thực hiện đúng các cam kết và công ước quốc tế đã ký kết, đặc biệt là Công ước quốc tế về Quyền trẻ em (1989) và Tuyên bố chung về quyền con người (1984) với nhiều điều khoản nhấn mạnh về quyền an sinh và bảo trợ xã hội, chính phủ Việt Nam xây dựng kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội để đáp ứng yêu cầu trên từng lĩnh vực kinh tế, xã hội và môi trường. Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội là công cụ phục vụ lập kế hoạch để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội, môi trường, đảm bảo an ninh quốc gia. Ngoài ra, Chính phủ còn xây dựng các chương trình hỗ trợ đối với một số đối tượng mục tiêu và vùng trọng điểm nghèo đói. Trong thời gian qua, UNICEF Việt Nam đã và đang phối hợp cùng Bộ Kế hoạch Đầu tư nâng cao chất lượng thiết kế các nội dung mang tính xã hội trong bản kế hoạch Phát triển Kinh tế xã hội bằng phương pháp tiếp cận kiểm toán xã hội. Các công cụ trong phương pháp này cung cấp thông tin về chất lượng cũng như chi tiêu cho dịch vụ xã hội từ ý kiến, nhận xét của người dân sử dụng dịch vụ. Trong các công cụ đó, Khảo sát Chi tiêu công (PETS) được thử nghiệm tại hai huyện của tỉnh Điện Biên nhằm trực tiếp đánh giá hiệu quả của một chương trình hỗ trợ tiền cho học sinh, và đồng thời nâng cao năng lực cho địa phương trong việc sử dụng công cụ này. Mục tiêu của công cụ PETS hướng tới việc theo dõi lượng nguồn lực công được chuyển tới tay đối tượng mục tiêu và phân tích tìm ra những vấn đề nổi cộm trong quá trình cung ứng dịch vụ. Khảo sát PETS giúp xác định những vướng mắc của quá trình triển khai chương trình hỗ trợ, thu thập các thông tin giúp nâng cao chất lượng quá trình ra quyết định và xây dựng chính sách của Chính phủ. Ngoài ra, kết quả của PETS cho thấy phương thức, số lượng và thời điểm nguồn lực được chuyển tới tay người hưởng lợi. Ở Điện Biên, nghiên cứu PETS thu thập các thông tin và bằng chứng về việc chuyển kinh phí hỗ trợ qua các cấp quản lý và từ đơn vị cung cấp dịch vụ (trường học) tới người hưởng lợi (học sinh) trong suốt quá trình thực hiện Quyết định 112, một phần của Chương trình 135- Chương trình Mục tiêu quốc gia hỗ trợ các xã vùng đặc biệt khó khăn. Các đối tượng hưởng lợi là học sinh dân tộc thiểu số nghèo với mức hỗ trợ 140.000 đ/tháng (khoảng 7 đô la Mỹ) nhằm hỗ trợ thêm chi phí cho học tập, giảm tỷ lệ bỏ học của học sinh. Khảo sát được triển khai từ tháng 12/2011 đến tháng 1/2012 tại huyện Điện Biên Đông và Mường Chà. Các nguồn thông tin thu thập chính gồm phỏng vấn cán bộ các cấp, ban giám hiệu 65 trường tiểu học và trung học cơ sở của hai huyện. Khảo sát 293 hộ với 604 học sinh, trong đó có 470 em đã nhận được hỗ trợ từ QĐ 112 ở tám xã đã thu nhận nhiều thông tin về chất lượng và cách thức chi trả hỗ trợ. Nghiên cứu thu thập thông tin về quá trình thực hiện và chuyển hỗ trợ trong hai năm học 2009-2010 và 2010 – 2011. Ở cấp hộ, Nhóm nghiên cứu chỉ tập trung khảo sát thông tin của năm 2010-2011. Các phát hiện chính cho thấy nhìn chung, các hộ hưởng lợi từ QĐ112 cũng như cán bộ và giáo viên địa phương đều hài lòng với hỗ trợ từ nhà nước theo quyết định này. 77% các hộ được khảo sát thể 1 UNICEF (2009), Báo cáo phân tích tình hình trẻ em tại Điện Biên, trang 80 x BÁO CÁO KHẢO SÁT CHI TIÊU CÔNG
hiện mức hài lòng trong đó ở Điện Biên Đông có tới 85% các ý kiến hài lòng hoặc rất hài lòng, tỷ lệ này ở Mường Chà thấp hơn đôi chút (70%). Ngoài ra, 95% các ý kiến khẳng định hỗ trợ từ chương trình đóng góp một phần kinh phí đáng kể để tạo thêm cơ hội cho con em đi học- 1/10 trong tổng số các ý kiến khẳng định nếu không có hỗ trợ thì họ không thể cho con em tiếp tục đến lớp trong thời gian qua. Mặc dù đã đạt được những kết quả tích cực như vậy, nghiên cứu PETS dưới đây cho thấy còn khá nhiều hạn chế cần rút kinh nghiệm cho các chương trình hỗ trợ tiếp theo như sau: Khoản hỗ trợ tiền mặt của Chương trình được phân bổ một lần hoặc hai lần mỗi năm và không có nhiều bằng chứng về việc thực sự căn cứ vào thời gian đến lớp thực tế. Điều này chưa phù hợp với nội dung hướng dẫn của Chương trình khi quy định hỗ trợ tiền mặt hàng tháng cho học sinh con hộ nghèo thuộc các xã 135 theo thời gian đến lớp. Ngoài ra, kinh phí chuyển cho hộ thường chậm tới vài tháng, rất muộn vào cuối học kỳ, thậm chí tới kỳ nghỉ hè hay cho tới tận năm học sau, như vậy đã làm ảnh hưởng tới bản chất của chương trình muốn hỗ trợ tiền mặt kịp thời, giảm hiệu quả khuyến khích động lực của học sinh tích cực đến lớp. Nguyên nhân đầu tiên chính là chậm trễ từ khâu lập dự toán ở tất cả các cấp quản lý- mức chậm trễ ghi nhận được của hai năm học được nghiên cứu là từ ba đến mười hai tháng, dẫn đến việc thực hiện chương trình cũng triển khai chậm, bắt đầu ngay từ khâu giải ngân, giao dự toán từ cấp trung ương về tỉnh. Theo quy định về quản lý ngân sách thông thường, kinh phí phải được giao từ trước 31 tháng 12 của năm trước. Tuy vậy rõ ràng nếu nhìn vào kinh phí của học kỳ hai năm học 2009-2010 chẳng hạn (thuộc năm tài chính 2010), thời gian kinh phí về đến tỉnh chậm là 5 tháng; còn kinh phí cho học kỳ 1 năm học 2010-2011 (cũng thuộc năm tài chính 2010), thời gian chậm chễ là 11 tháng. Việc chuyển kinh phí từ tỉnh xuống huyện có nhanh hơn đôi chút nhưng cũng thường mất từ hai tới thậm chí tám tuần qua hai năm học vừa qua.2 Hỗ trợ từ trường tới học sinh cũng tiếp tục bị chậm trễ. Theo số liệu của trường thì 2/3 số trường cấp hỗ trợ trong vòng 10 ngày sau khi rút tiền từ kho bạc huyện, và có tới 10% số trường phải chờ tới bốn tháng sau mới chuyển tiền hỗ trợ tới học sinh. Số liệu từ khảo sát hộ theo giả thuyết do nghiên cứu đặt ra cho rằng tỷ lệ chuyển tiền ngay trong tháng cũng chỉ đạt 60-70% và khoảng 20-30% chỉ được nhận tiền tới 4-5 tháng sau. Số tiền đã nhận cho tới thời điểm khảo sát cũng là một thông tin cần xem xét nếu so với số tiền được cấp phát theo quy định. Đối với học kỳ 1 năm học 2010-2011, theo giả thuyết đang phân tích, ở Điện Biên Đông số tiền đã nhận vẫn còn thiếu 31% so với mức quy định, ở Mường Chà còn thiếu 9%; số tiền đã nhận của học kỳ 2 ở Điện Biên Đông còn thiếu 22% và Mường Chà là 12%. Theo thông tin của các hộ, phải trả phí dịch vụ để nhận tiền hỗ trợ cũng là một thực tế không phải không phổ biến. Thêm vào đó, các hộ dân còn xác nhận là họ phải đóng góp một khoản tiền ngay cho trường khi được nhận hỗ trợ với số tiền trung bình là khoảng 140.000 – 170.000 đ mỗi học sinh- tương ứng khoảng hơn một tháng hỗ trợ cho học sinh. Rủi ro về thất thoát còn nằm trong cách thức nhiều trường chưa chuyển lại phần kinh phí còn dư cho kho bạc. Dù có quy định rõ của hệ thống Kho bạc về quản lý kinh phí còn dư, ở cả hai huyện Mường Chà và Điện Biên Đông, một con số không nhỏ vẫn được giữ lại ở các trường: trong năm học 2010-2011, ở Mường Chà mỗi học kỳ số tiền được kết chuyển tiếp cho các trường lên tới hơn một tỷ đồng, số tiền ở Điện Biên Đông cũng từ 700 đến 800 triệu. Quy trình xác định và rà soát đối tượng hưởng lợi khá rườm rà đã trở thành gánh nặng cho các hộ dân và tạo nguy cơ gây mất công bằng cho các đối tượng hưởng lợi. Cụ thể là yêu cầu photo 3 bản công chứng (sổ hộ nghèo) đang gây thêm phiền hà, tốn kém cho hộ dân, nhất là các hộ nghèo ở vùng sâu để hoàn tất hồ sơ để được nhận hỗ trợ. 2 Trong học kỳ 2 năm học 2010-2011, do kinh phí chuyển từ trung ương về muộn, tỉnh Điện Biên đã chủ động tạm ứng kinh phí của địa phương để thực hiện chi trả cho học sinh theo QĐ 496/QĐ-UBND của UBND tỉnh Điện Biên ngày 30/05/2011 BÁO CÁO KHẢO SÁT CHI TIÊU CÔNG xi
Các hộ dân cũng chia sẻ về vấn đề hạn chế trong việc nhận hỗ trợ. Có khoảng 20% số hộ dân được khảo sát cho biết con em họ vẫn chưa được nhận hỗ trợ cho dù điều kiện của gia đình phù hợp với tiêu chí của chương trình. Ở một số trường, tỉ lệ học sinh là con em các hộ nghèo chưa được nhận hỗ trợ còn lên tới 30%. Phương thức tổ chức thực hiện chương trình ở tỉnh Điện Biên chưa hoàn toàn thống nhất với quy định của trung ương, đặc biệt là vai trò của Ban Dân tộc vẫn còn tương đối hạn chế so với trách nhiệm đã được giao là giám sát tổng thể, theo dõi và giám sát tình hình thực hiện chương trình tại tỉnh Hệ thống thông tin phục vụ báo cáo và giải trình khá hạn chế bởi cách thức lập biểu, lưu trữ dữ liệu ở các đơn vị cấp huyện, xã và trường học chưa theo một quy chuẩn thống nhất nào. Thông tin còn sơ sài, và không thống nhất giữa các cấp và khó có thể thu thập được một cách đầy đủ và chính xác. Đặc biệt là ở cấp trường học, khi được đề nghị cung cấp thông tin, nhiều trường học không đưa ra được các chứng từ liên quan đến việc chuyển, nhậ tiền hỗ trợ. Ví dụ, danh sách ký nhận tiền của học sinh cũng chỉ có tên họ, chứ ký mà không có ngày nhận tiền thực tế của từng học sinh. Thêm vào đó, cách thức lập biểu, lưu trữ dữ liệu ở các đơn vị không tương đồng nên trong nhiều tính toán của nghiên cứu không thể so sánh dữ liệu giữa các bên. Xét về công tác quản lý chung, cho tới thời điểm của nghiên cứu này (tháng 12/2011, tháng 1/2012), sáu tháng sau khi QĐ112 hoàn tất ở các trường học, công tác lập báo cáo quyết toán chi trả hỗ trợ vẫn chưa được tiến hành. Theo luật Ngân sách, báo cáo cuối cùng để kết luận về chi tiêu và quản lý chương trình chỉ có thể được thực hiện sau khi đơn vị quyết toán và được UBND địa phương thông qua, hoặc sau khi đơn vị thực hiện chi trả đã hoàn tất mọi thủ tục giấy tờ với Kho bạc. Quy định thông thường cho hàng năm là trước 25 tháng 1 năm sau3. Ở Điện Biên, chỉ mới có báo cáo quyết toán cho năm 2009, chưa quyết toán cho hai năm tài chính 2010 và 2011. Kinh phí chi trả đã hai năm nhưng thực ra vẫn mới chỉ là hình thức tạm ứng kinh phí. Do vậy chưa thể đưa ra kết luận về chất lượng và hiệu quả sử dụng kinh phí cũng như mức thất thoátthất thoát thực tế. Một trong những phát hiện chính của nghiên cứu có thể lý giải cho mâu thuẫn trong việc tỷ lệ hài lòng của người dân vẫn cao cho dù có nhiều chậm trễ và có khả năng rò rỉ kinh phí hỗ trợ đó là thực tế người dân chưa hiểu rõ về mục tiêu và thời gian, số tiền được hỗ trợ theo quyết định. Chỉ 40% số hộ được khảo sát cho biết họ có biết đôi chút về quyết định này nhưng những hiểu biết chỉ rất mờ nhạt. Sau bốn năm triển khai Quyết định, tỷ lệ này là rất thấp. Theo đó, Với hiểu biết không kỹ về tiền hỗ trợ, việc sử dụng kinh phí cũng thiếu trọng tâm. 3 Thông tư số 108/2008/TT-BTC ngày 18/11/2008 của Bộ Tài chính về việc hướng dẫn xử lý ngân sách cuối năm và lập, báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm xii BÁO CÁO KHẢO SÁT CHI TIÊU CÔNG
Các khuyến nghị (1) Nâng cao chất lượng hệ thống quản lý chi tiêu công ở cơ sở từ bài học kinh nghiệm về quản lý hỗ trợ của QĐ 112 cho học sinh Tỉnh nên tranh thủ mọi cơ hội và có biện pháp quản lý, điều hành phù hợp để tìm hiểu sâu hơn nữa những kết quả và bài học thực sự của quá trình triển khai QD 112 nhằm xây dựng một hệ thống quản lý chi tiêu công minh bạch, đơn giản hơn. Để làm được điều đó, tỉnh cần xác định và lựa chọn một số tiêu chí quan trọng như xác định chính xác đối tượng hưởng lợi, triển khai hỗ trợ kịp thời, đúng số lượng, nâng cao chất lượng kết quả thực hiện. Địa phương nên rút kinh nghiệm để giảm bớt các yếu tố làm chậm tiến độ lập dự toán và trình duyệt dự toán, có thể bắt đầu từ quy trình lập và phê duyệt danh sách đối tượng hưởng lợi. Việc kiểm tra và đối chiếu với chính quyền xã cũng cần được thực hiện nhằm đảm bảo trách nhiệm giải trình của các bên. (2) hạn chế và xóa bỏ các cách làm tạo nguy cơ thất thoát lớn Để tăng khả năng đảm bảo nguồn lực vốn đã hạn hẹp của chương trình đến được đúng nhóm đối tượng mục tiêu, một số việc cần được kiên quyết thực hiện ngay, bao gồm kiểm tra đảm bảo chấm dứt cách thức đưa học sinh ký trước để hoàn tất thủ tục giấy tờ cho Kho bạc, ngăn chặn tình trạng trung gian và “phí dịch vụ” để được nhận hỗ trợ, giảm bớt các trường hợp thu đóng góp chi phí cho trường học ngay khi cấp phát hỗ trợ cho học sinh, kiểm tra lại và thực hiện theo đúng hướng dẫn của hệ thống Kho bạc về việc chuyển lại kinh phí còn dư sau cấp phát. Tăng cường nhận thức và sự tham gia của cộng đồng để hiểu rõ hơn về mục tiêu, quy trình thực hiện chính sách này nhằm giảm rủi ro thất thoát. Nên cân nhắc huy động thêm cả kênh ban phụ huynh, đoàn thể của xã phường để tham gia quá trình chi trả hỗ trợ và sau đó là sử dụng hỗ trợ của đối tượng hưởng lợi. Nhanh chóng quyết toán theo hướng dẫn của Luật ngân sách cho các khoản đã chi trả của 3 học kỳ vừa qua. Cũng nên quy định địa phương và các trường học báo cáo công khai các hoạt động của chương trình theo định kỳ hàng quý và hàng năm, trong đó nêu rõ danh sách đối tượng, số tiền và ngày tháng của mỗi lần chuyển hỗ trợ. Nên thực hiện và công khai báo cáo kiểm toán động lập. (3) Nâng cao tính công khai, minh bạch trong triển khai Thông tin, tuyên truyền tốt hơn nữa cho người sử dụng, người hưởng lợi. Trong quá trình triển khai, cần huy động mọi nguồn lực, đặc biệt là sự tham gia của chính quyền địa phương để không ngừng nâng cao nhận thức cho người hưởng lợi về mục tiêu của chương trình, qua đó tất cả cùng hướng tới tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và sử dụng hỗ trợ thật sự hiệu quả. (4) Nâng cao sự tham gia của cộng đồng Việc thiết lập các hoạt động tham gia của cộng đồng và tham vấn trong tiến trình lập ngân sách, nhất là khâu chuyển kinh phí hỗ trợ là những công việc cần thiết để thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng. (5) Giám sát và trách nhiệm giải trình Để hình thành một quy trình tổ chức minh bạch, rõ ràng, thông suốt, từng khâu thực hiện đều phải được tập hợp, ghi chép lại và đánh giá bằng những chỉ số hiệu quả cụ thể. Quy trình lập, giao dự toán BÁO CÁO KHẢO SÁT CHI TIÊU CÔNG 1
ngân sách cần được công khai hơn để mọi người cùng nắm rõ về quy trình, hình thức, biểu mẫu, đặc biệt ở cấp đơn vị cung cấp dịch vụ tuyến đầu và người sử dụng. Hệ thống lưu trữ và quản lý cần được cải tiến ở tất cả các cấp, đặc biệt là cấp hộ gia đình. Ban Dân tộc tỉnh và các Phòng Dân tộc huyện nên được phân công nhiệm vụ rõ ràng hơn nữa để thực sự trở thành một đơn vị giám sát quá trình cấp phát ngân sách, giải ngân và chi trả cho đối tượng hưởng lợi. Nên huy động cả Ban Giám hiệu nhà trường cùng thanh tra nhân dân của xã, thôn giám sát quá trình cấp phát và sử dụng hỗ trợ. Nên sử dụng các tổ chức độc lập, bên ngoài các đơn vị thực hiện, các cơ quan chính quyền có liên quan để đánh giá độc lập về chất lượng thực hiện. (6) củng cố hệ thống tổ chức quản lý và thực hiện Hệ thống tổ chức, năng lực triển khai là những điểm cũng rất cần được nhìn nhận đầy đủ bởi chất lượng triển khai chung, tính bền vững của chương trình phụ thuộc đáng kể vào những yếu tố như vậy. (7) vẫn còn một số vấn đề chưa được nghiên cứu đầy đủ, yêu cầu cần được nghiên cứu sâu hơn để cung cấp những gợi ý chính sách có giá trị, bao gồm; ● Tác động thực sự của khoản hỗ trợ tới chất lượng học tập của học sinh; ● Tiếp tục nghiên cứu hiệu quả triển khai hỗ trợ theo Nghị định 49 ở hai huyện nghiên cứu, qua đó sẽ có thể so sánh, rút ra bài học về phương thức triển khai cũng như mức hỗ trợ. 2 BÁO CÁO KHẢO SÁT CHI TIÊU CÔNG
BÁO CÁO KHẢO SÁT CHI TIÊU CÔNG 3
chương 1 4 BÁO CÁO KHẢO SÁT CHI TIÊU CÔNG
Giới thiệu 1.1 Mục tiêu nghiên cứu Trong thập kỷ vừa qua, Việt Nam đã đạt được nhiều kết quả khả quan, đã nâng cao thu nhập và xóa đói giảm nghèo cho người dân với tỷ lệ nghèo đã giảm đáng kể trong khắp cả nước. Việt Nam đã vượt các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ- bao gồm mục tiêu từ năm 1990 tới năm 2015 giảm một nửa tỷ lệ người nghèo sống với mức thu nhập dưới 1 đô la Mỹ một ngày. Tuy nhiên, khoảng cách giữa nông thôn và thành thị vẫn còn lớn, tỷ lệ nghèo đói ở các khu vực miền núi, đặc biệt trong nhóm các đồng bào dân tộc thiểu số vẫn còn cao. Tốc độ giảm nghèo ở các nhóm dân tộc đó thấp hơn nhiều so với nhóm dân có đa số là người Kinh và người Hoa. Năm 2008, tỷ lệ nghèo trong nhóm hộ dân tộc là 50,3%, trong nhóm người Kinh và người Hoa chỉ là 9%. Ngoài ra, tuy chỉ chiếm 1/8 dân số nhưng người dân tộc chiếm tới 50% số người nghèo, nhất là nghèo lương thực. Điều kiện tự nhiên và thời tiết khắc nghiệt, thiếu thốn các dịch vụ cơ bản, không tiếp cận được thị trường chính là những yếu tố chính gây ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống của người dân tộc ở khu vực miền núi cũng như những cộng đồng thôn xã vùng hẻo lánh. Để đáp ứng yêu cầu của tình hình và vượt qua những thách thức mới và nhằm thực hiện đúng các cam kết và công ước quốc tế đã ký kết, đặc biệt là Công ước quốc tế về Quyền trẻ em (1989) và Tuyên bố chung về quyền con người (1984) với nhiều điều khoản nhấn mạnh về quyền an sinh và bảo trợ xã hội, chính phủ Việt Nam xây dựng kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội cho từng giai đoạn nhằm đáp ứng yêu cầu trên từng lĩnh vực bao gồm cả kinh tế, xã hội và môi trường. Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội là công cụ phục vụ lập kế hoạch để thực hiện các nhiệm vụ kinh tế, xã hội, môi trường, an ninh quốc gia. Ngoài ra, Chính phủ còn xây dựng các chương trình hỗ trợ một số đối tượng mục tiêu và vùng trọng điểm nghèo đói. Các chương trình hỗ trợ này tập trung nâng cao khả năng tiếp cận của các cộng đồng nghèo đến các dịch vụ công và các dịch vụ xã hội. Trong thời gian qua, UNICEF Việt Nam đã và đang phối hợp cùng Bộ Kế hoạch Đầu tư nâng cao chất lượng các nội dung xã hội trong bản kế hoạch Phát triển Kinh tế xã hội thông qua phương pháp tiếp cận kiểm toán xã hội. Các công cụ theo phương pháp này được sử dụng để cung cấp thông tin về chất lượng của các dịch vụ xã hội cũng như chi tiêu cho các dịch vụ đó xuất phát từ ý kiến, nhận xét của người dân sử dụng dịch vụ. Trong số các công cụ đó, Khảo sát Chi tiêu công (PETS) được thử nghiệm ở hai huyện của tỉnh Điện Biên nhằm đánh giá hiệu quả của chương trình hỗ trợ tiền cho học sinh, và đồng thời để nâng cao năng lực của các cơ quan, cán bộ tai địa phương như Sở KHĐT, Sở LĐTBXH, Ban Dân tộc tỉnh, Cục Thống kê tỉnh và các đơn vị cấp huyện trong việc sử dụng công cụ này. Khảo sát PETS rà soát dòng chi hỗ trợ từ tỉnh xuống huyện, từ huyện xuống trường và sau đó là tới các học sinh của các trường tiểu học và trung học cơ sở. Mục tiêu của công cụ PETS hướng tới việc theo dõi dòng chảy của nguồn lực công cho tới khi tới đích là được chuyển tới tận tay đối tượng mục tiêu và phân tích tìm ra những vấn đề nổi cộm trong quá trình cung ứng dịch vụ. Khảo sát PETS giúp xác định những vướng mắc của quá trình triển khai chương trình, thu thập các thông tin giúp nâng cao chất lượng quá trình ra quyết định và xây dựng BÁO CÁO KHẢO SÁT CHI TIÊU CÔNG 5
chính sách của Chính phủ. Ngoài ra, kết quả của PETS cho thấy phương thức, số lượng và thời điểm nguồn lực được chuyển tới tay người hưởng lợi. Ở Điện Biên, nghiên cứu PETS thu thập các thông tin và bằng chứng về việc chuyển kinh phí hỗ trợ qua các cấp quản lý và từ đơn vị cung cấp dịch vụ (trường học) tới người hưởng lợi (học sinh) trong quá trình thực hiện Quyết định 112, một phần của Chương trình 135- Chương trình Mục tiêu quốc gia hỗ trợ các xã vùng đặc biệt khó khăn. Các đối tượng hưởng lợi là học sinh với mức hỗ trợ 140.000 đ/tháng (khoảng 7 đô-la Mỹ) nhằm hỗ trợ thêm chi phí cho học tập, giảm tỷ lệ bỏ học. Khảo sát được triển khai từ tháng 12/2011 đến tháng 1/2012 tại huyện Điện Biên Đông và Mường Chà. Các nguồn thông tin thu thập chính gồm phỏng vấn cán bộ các cấp, ban giám hiệu 65 trường tiểu học và trung học cơ sở của hai huyện. Khảo sát 293 hộ với 604 học sinh, 470 đã nhận được hỗ trợ từ QĐ 112 ở tám xã và đã thu nhận nhiều thông tin về chất lượng và cách thức chi trả hỗ trợ. 1.2 Nội dung của Báo cáo Báo cáo gồm sáu phần chính. Sau phần 1 giới thiệu, phần 2 trình bày tổng quan về cách tiếp cận cũng như phương pháp chọn mẫu và thực hiện nghiên cứu. Phần 3 mô tả về chương trình mục tiêu 135, QĐ112 và bối cảnh tổ chức đợt khảo sát. Phần 4 tóm lược về cơ cấu tổ chức của chương trình, các định mức hỗ trợ. Phần 5 giới thiệu các phát hiện chính từ đợt khảo sát, những vướng mắc, hạn chế trong quá trình thực hiện như chậm trễ, dấu hiệu về thất thoát nguồn lực và tính công bằng trong phân bổ hỗ trợ. Phần 6 kết luận về nghiên cứu và đưa ra một số bài học, đề xuất. 6 BÁO CÁO KHẢO SÁT CHI TIÊU CÔNG
BÁO CÁO KHẢO SÁT CHI TIÊU CÔNG 7
chươNG 2 8 BÁO CÁO KHẢO SÁT CHI TIÊU CÔNG