Báo cáo nghiên cứu khoa học: "BÀN VỀ PHƯƠNG THỨC THÔNG QUA CÁC QUYẾT ĐỊNH TRONG NỘI BỘ ASEAN "

Chia sẻ: Nguyễn Phương Hà Linh Halinh | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:32

Thêm vào BST

Báo xấu

77
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Phương thức thông qua quyết định trong một tổ chức quốc tế chính là một trong những chỉ số quan trọng cho thấy quốc gia có quyền lực nhiều hay ít, lớn hay nhỏ trong việc chi phối các hoạt động của tổ chức quốc tế mà nó là thành viên. Mặt khác, phương thức đó cũng có thể được coi là một chỉ số dùng để đo lường mức độ liên kết trong tổ chức là cao hay thấp.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Báo cáo nghiên cứu khoa học: "BÀN VỀ PHƯƠNG THỨC THÔNG QUA CÁC QUYẾT ĐỊNH TRONG NỘI BỘ ASEAN "

BÀN VỀ PHƯƠNG THỨC THÔNG QUA CÁC QUYẾT ĐỊNH TRONG NỘI BỘ ASEAN TRẦN THỊ THÙY DƯƠNG ThS. GV khoa Luật Quốc tế, ĐH Luật TP.HCM Phương thức thông qua quyết định trong một tổ chức quốc tế chính là một trong những chỉ số quan trọng cho thấy quốc gia có quyền lực nhiều hay ít, lớn hay nhỏ trong việc chi phối các hoạt động của tổ chức quốc tế mà nó là thành viên. Mặt khác, phương thức đó cũng có thể được coi là một chỉ số dùng để đo lường mức độ liên kết trong tổ chức là cao hay thấp. Có thể nói mức độ liên kết của khối Liên minh châu Âu được nâng lên một tầm mới khi các quốc gia thành viên của tổ chức này chấp nhận “hy sinh” một phần quyền lực của mình trong việc chi phối hoạt động của tổ chức, bằng việc thống nhất loại bỏ nguyên tắc nhất trí khi biểu quyết các quyết định tại
Hội đồng Bộ trưởng của Liên minh kể từ ngày 1/1/1996, mỗi khi Hội đồng này xem xét các vấn đề liên quan đến chính sách cấp visa cho những người thuộc nước thứ ba muốn vào một nước trong Liên minh (Điều 100C khoản 3 Hiệp ước Maastricht). Thực tế cho thấy, thủ tục thông qua một quyết định tại các tổ chức quốc tế khác nhau thì khác nhau, thậm chí trong một tổ chức quốc tế, thủ tục này tại các cơ quan khác nhau cũng không giống nhau. Lịch sử đã chứng kiến nhiều cách thức, thủ tục thông qua quyết định khác nhau. Được nhắc đến như phương thức tôn trọng ý chí của tất cả mọi quốc gia, đó là thông qua quyết định bằng cách nhất trí (unanimié). Phương thức này được áp dụng trước kia tại Đại hội đồng của Hội quốc liên, và ngày nay vẫn còn được áp dụng ở một số cơ quan hoặc tổ chức quốc tế như Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế, Tổ chức hiệp ước Bắc Đại Tây dương
cũng như Liên đoàn các quốc gia Ả Rập và một số Hội đồng của Cộng đồng châu Âu khi giải quyết các vấn đề quan trọng. Tiếp đến, consensus, phương thức thông qua quyết định mà không cần biểu quyết, cũng được áp dụng khá rộng rãi. Chúng ta có thể kể ra nhiều tổ chức và cơ quan của tổ chức quốc tế áp dụng phương pháp này (Hội đồng bảo an, Đại hội đồng của Liên hợp quốc và rất nhiều các tổ chức chuyên môn của Liên hợp quốc…). Phương thức biểu quyết theo đa số cũng rất phổ biến. Từ các cơ quan của các tổ chức mang tầm cỡ toàn cầu như Đại hội đồng của Liên hợp quốc, đến một số các tổ chức chuyên môn của Liên hợp quốc như Quỹ tiền tệ quốc tế, rồi đến các cơ quan của một số tổ chức khu vực như Hội đồng Bộ trưởng của Cộng đồng châu Âu… đều có áp dụng phương thức này. Tuy nhiên, không phải việc biểu quyết theo đa số ở tổ
chức, cơ quan nào cũng giống nhau: tùy từng trường hợp, quyết định có thể được thông qua khi có ý kiến chấp thuận của quá bán, của 2/3, của 3/4 hoặc của 85% số thành viên tham gia biểu quyết. Ở Đông Nam Á, các thành viên sáng lập ra tổ chức ASEAN áp dụng một phương thức thông qua quyết định mới, mang bản sắc ASEAN, đó là phương thức musjawarah. Phương thức này còn được mệnh danh là consensus theo kiểu ASEAN. Musjawarah được áp dụng ở hầu hết tất cả các cơ quan của ASEAN và do đó có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động của Hiệp hội. Vậy musjawarah có nghĩa là gì? Đâu là những lợi thế và bất lợi của việc áp dụng phương thức này và tại sao các thành viên của ASEAN lại dùng musjawarah làm phương thức thông qua các quyết định của Hiệp hội? I/ Khái niệm Musjawarah Vậy musjawarah có nghĩa là gì?
Xét về mặt lịch sử, từ xa xưa, việc áp dụng phương thức này thuộc về tập quán của các nhóm người dân tộc Thái sống trên các núi phía Bắc bán đảo Đông Dương và nhất là của những dân tộc sống ở một số vùng của Indonesia. Trong những cộng đồng này tồn tại một truyền thống lâu đời, theo đó các quyết định liên quan đến quyền lợi của cả làng xóm phải được mọi người nhất trí thông qua. Quá trình thông qua quyết định được thực hiện theo hai bước: - Bước thứ nhất gọi là musjawarah, theo tiếng Ả Rập có nghĩa là tham vấn. Trong giai đoạn này, người ta tiến hành thảo luận càng nhiều càng tốt, đồng thời tham vấn nhiều lần những người có ảnh hưởng lớn trong làng, nhằm chuẩn bị một quyết định; - Bước thứ hai gọi là mu’afakat, theo tiếng Ả Rập có nghĩa là sự phối hợp, kết hợp. Mu’afakat ở đây d ùng để chỉ quyết định do các thành viên cùng nhất trí đưa ra.
Tập quán này được coi như một di sản chung của các quốc gia Đông Nam Á, một truyền thống được chia sẻ bởi nhiều tiểu hệ thống chính trị cổ đại và ngày nay được áp dụng rộng rãi trên tầm cỡ khu vực. Theo ông JORGENSEN – DAHL, musjawarah có nghĩa là phương thức thông qua quyết định, trong đó “một người chỉ huy không thể hành động một cách chuyên chế võ đoán hoặc áp đặt ý chí cho người khác, mà anh ta phải gợi ý một cách nhẹ nhàng với tập thề phương hướng giải quyết, đồng thời luôn chú ý tham vấn tất cả những thành viên khác, hỏi han ý kiến và cảm tưởng của họ, xem xét những ý kiến và cảm tưởng này rồi đưa ra những kết luận tổng hợp được ý kiến của tất cả mọi người”1 . Quá trình musjawarah được thực hiện nhằm hướng tới mục đích cuối cùng là đạt được mu’akafat. Trên thực tế, khi áp dụng vào ASEAN, musjawarah có hai chức năng: nó không chỉ có nghĩa là giai đoạn tiến
hành thương lượng giữa các thành viên, mà còn được hiểu là việc thông qua quyết định của Hiệp hội. Việc áp dụng musjawarah được tiến hành theo cách thức sau: đối với các kế hoạch của Hiệp hội cần được xem xét thông qua, các thành viên sẽ tìm cách đạt được sự nhất trí của tất cả mọi người tham gia nhưng không cần biểu quyết. Đây là một quá trình bao gồm nghiên cứu vấn đề, bàn soạn, đưa ra các ý kiến, xem xét kỹ lưỡng các yêu cầu khác nhau, sau đó lại tóm tắt, trình bày, nhìn nhận lại vấn đề… cho tới khi nào mọi người cùng tìm thấy một điểm chung và khi ấy, vấn đề đã được tự giải quyết. Như vậy, musjawarah thường được tiến hành rất lâu. Người ta chỉ có thể thông qua được một quyết định sau rất nhiều cuộc thương lượng và mặc cả. Những cuộc thương lượng mặc cả này sẽ giúp cho khoảng cách giữa ý kiến của đa số và thiểu số dần dần thu hẹp lại, bằng cách mỗi bên nhân nhượng bớt, điều
chỉnh bớt những đòi hỏi của mình hoặc bằng cách kết hợp tất cả các ý kiến vào một kết luận. Trong trường hợp xấu nhất, khi một quốc gia không tán đồng, người ta không đưa ra kết luận nào và sự bất đồng giữa các bên sẽ không được thông báo rộng rãi trước công luận. Cách giải quyết này được lựa chọn dựa trên quan điểm theo đó không một đa số nào có quyền lấn lướt thiểu số và mỗi người đều có quyền giữ vững ý kiến của mình. Để có thể hiểu musjawarah một cách tường tận hơn, chúng ta có thể thực hiện một phép so sánh giữa phương thức này và hai phương thức tương tự: đó là thông qua quyết định bằng cách nhất trí (unanime) và thông qua quyết định bằng cách áp dụng consensus. 1. So sánh musjawarah và phương thức thông qua quyết định bằng cách nhất trí Trong phương thức thông qua quyết định bằng cách nhất trí, để một quyết định được thông qua, đòi hỏi
phải có sự đồng ý của tất cả các bên tham gia và sự đồng ý này phải được biểu lộ một cách công khai thông qua biểu quyết tán thành. Musjawarah giống với phương thức này ở chỗ khi áp dụng nó, quyết định chỉ được thông qua khi có sự đồng ý của tất cả các thành viên. Nói một cách khác, quyết định sẽ không được thông qua nếu có ý kiến phản đối của một trong các bên. Thực tế cũng cho thấy trong hơn 30 năm tồn tại của ASEAN, có rất nhiều kế hoạch của Hiệp hội đã bị hủy bỏ, chỉ vì không có sự ủng hộ của một trong các nước thành viên. Điểm khác nhau giữa hai phương thức là ở chỗ nếu trong trường hợp thông qua quyết định bằng cách nhất trí, việc thông qua quyết định đòi hỏi biểu quyết tán thành của tất cả các bên, hoặc ít nhất là tất cả các bên có mặt, thì đối với musjawarah, người ta có thể thông qua quyết định mà không cần có sự biểu quyết.
2. So sánh giữa musjawarah và consensus Consensus, với ý nghĩa là một thủ tục thông qua quyết định2 , được coi là “hoạt động nhằm soạn ra một văn bản thông qua thương lượng và thông qua văn bản đó mà không cần biểu quyết”. Trong Hội nghị Helsinki, người ta thỏa thuận rằng, consensus được coi là đạt được khi “không có sự phản đối từ đại biểu nào, sự phản đối này nếu có được coi như trở ngại đối với việc thông qua quyết định”3 . Để đạt được consensus, người ta phải tiến hành thảo luận, thương lượng giữa các thành viên, đồng thời sử dụng hàng loạt những kỹ thuật nhằm đạt được sự dung hòa giữa các bên trong quá trình soạn thảo. Theo Từ điển chính trị Dalloz, “Trong luật quốc tế, consensus là một thủ tục thông qua các văn bản luật, được áp dụng thường xuyên trong hoạt động của các tổ chức quốc tế. Consensus cho phép người ta có được một thỏa thuận mà không cần thông qua biểu quyết nếu không
có phản đối, đồng thời việc những người không đưa ra ý kiến (abstention) sẽ không được kể đến. Yếu tố cuối cùng vừa nêu này là lợi điểm quan trọng của thủ tục consensus, vì việc không đưa ra ý kiến làm suy yếu hiệu lực của văn bản luật, ngay cả khi văn bản đó được nhất trí thông qua. Tuy nhiên, consensus cũng có một yếu điểm là nó không phải là bằng chứng của một thỏa thuận thật sự có hiệu quả giữa các bên, mà chỉ là bằng chứng của việc không có ý kiến phản đối chính thức. Cái giá phải trả là văn bản được thông qua thường mang tính chung chung”. (tạm dịch) Giữa musjawarah và consensus có hai điểm chung. Thứ nhất, trong cả hai thủ tục đều thiếu vắng động tác biểu quyết: ở hầu hết mọi cơ quan, mọi cấp của ASEAN, khi áp dụng các văn bản, người ta đều không biểu quyết. Thứ hai, trong cả hai thủ tục, các bên đều cố gắng tìm ra một hướng giải quyết nhằm dung hòa được lợi ích của các bên, có như vậy mọi
thành viên tham gia mới đều đồng ý. Hệ quả là các quyết định đưa ra thường là một thỏa thuận về nguyên tắc, không mang tính cụ thể. Tuy nhiên, đây không phải là hai thủ tục giống nhau. Một trong những đặc tính quan trọng của consensus, đó là văn bản được thông qua khi có sự “im lặng” từ các bên. Sự im lặng này được hiểu như không có chống đối. Tuy nhiên, im lặng không nhất thiết là đồng ý, vì thế đôi khi consensus che dấu sự không thỏa mãn của một số bên, và quyết định được thông qua chưa chắc đã là kết quả của sự đồng ý của tất cả mọi thành viên. Nói một cách khác, quyết định được thông qua nhờ áp dụng consensus là “ý kiến tập thể nhưng không phải là ý kiến nhất trí hoàn toàn của mọi người”. Đối với musjawarah thì lại khác hẳn. Khi áp dụng phương thức này, nếu sự nhất trí của tất cả mọi thành viên chưa đạt được, người ta thường giải quyết hoặc
bằng cách hoãn kế hoạch, hoặc đưa ra một thỏa thuận mà mọi người đều đồng ý nhưng ít tham vọng hơn. Như vậy, khác với consensus, để một quyết định được thông qua khi áp dụng musjawarah, cần phải có sự đồng ý của tất cả các bên, chứ không phải việc không có bên nào phản đối. Tóm lại, musjawarah là một phương thức tập hợp được những yếu tố cơ bản nhất của phương thức thông qua quyết định theo đa số và consensus: đó là sự nhất trí của tất cả các b ên và việc không biểu quyết. II/ Đôi điều bình luận về musjawarah Nếu như phương thức musjawarah, như chúng ta đã nói ở trên, bắt nguồn từ tập quán ở một số làng mạc, thì việc ứng dụng nó trong khuôn khổ của ASEAN đã có nhiều điểm khác biệt. Trước hết, những quyết định mà ngày xưa được đưa ra ở làng xóm liên quan tới những lợi ích mà tầm quan trọng không thể so sánh
với những lợi ích tầm cỡ quốc gia, khu vực và thậm chí quốc tế mà Hiệp hội phải dung hòa. Hơn nữa, nếu như trước kia ở làng xóm luôn có một người đứng đầu để lãnh đạo, điều khiển quá trình đưa ra các quyết định, thì yếu tố người lãnh đạo này không tồn tại trong khuôn khổ ASEAN: trong Hiệp hội, một trong những nguyên tắc quan trọng nhất là nguyên tắc bình đẳng giữa các quốc gia thành viên. Cũng như hai phương thức tương tự là phương thức thông qua quyết định bằng cách nhất trí và consensus, musjawarah mang trong nó một số những ưu điểm và nhược điểm. Đồng thời phương thức này cũng khiến không ít tác giả đặt câu hỏi về tư cách pháp lý của ASEAN. 1. Ưu điểm của musjawarah Phương thức musjawarah có ít nhất ba ưu điểm: Thứ nhất, đứng về khía cạnh luật quốc tế, về quyền lực của quốc gia, có thể nói việc đòi hỏi sự đồng ý
của tất cả các thành viên cho phép quốc gia bảo vệ được quyền quyết định và điều khiển tối cao của mình đối với mọi hoạt động của Hiệp hội. Đồng thời, nguyên tắc bình đẳng giữa các quốc gia được nhắc đến trong Tuyên bố Bangkok, bản khai sinh ra Hiệp hội, sẽ được triệt để tuân thủ. Phương thức này sẽ bảo vệ lợi ích của ngay cả một nước thành viên nhỏ nhất trong mối tương quan với lợi ích của tất cả các thành viên còn lại của Hiệp hội. Thứ hai, xét về mặt chính trị, việc không thông qua giai đoạn bỏ phiếu sẽ cho phép các quốc gia tránh được gánh nặng về chính trị mỗi khi phải đưa ra câu trả lời công khai. Hơn nữa, nó còn giúp quốc gia khỏi bị “mất mặt” trước những thành viên khác và thậm chí, góp phần tô vẽ cho hình ảnh chung của Hiệp hội, bởi vì các thành viên đều tin rằng một kết quả biểu quyết không phải là 100% thuận sẽ làm xấu đi hình ảnh của Hiệp hội và ảnh hưởng tới bầu không khí hợp
tác chung. Ngoài ra, việc ý kiến của một quốc gia bị đa số phủ quyết cũng có thể gây nên những căng thẳng về tình hình chính trị của quốc gia đó, điều mà không một nhà lãnh đạo nào muốn, nhất là trong giai đoạn khó khăn hiện nay. Tóm lại, musjawarah góp phần giữ gìn sự ổn định chính trị của mỗi quốc gia và thông qua đó, giữ gìn sự ổn định của khu vực. Thứ ba, xét về chiến lược, mục tiêu quan trọng nhất của ASEAN trong những năm đầu tồn tại là xây dựng lòng tin giữa các thành viên. Đây là mục tiêu có tính thực dụng và rất được ưu tiên, vì lịch sử cho thấy trong khu vực Đông Nam Á, với những đặc điểm như từ trước tới nay, một tổ chức quá chặt chẽ khó có khả năng tồn tại lâu dài. Sử dụng phương thức musjawarah sẽ giúp giải quyết được công việc mà mọi thành viên đều cảm thấy thoải mái, thỏa mãn, và điều này phù hợp với hoàn cảnh khu vực.
Tuy nhiên, phương thức musjawarah cũng là đề tài chỉ trích của rất nhiều nhà quan sát. 2. Nhược điểm của musjawarah Việc áp dụng phương thức musjawarah chứa đựng ít nhất hai nhược điểm: Thứ nhất, về mặt thời gian, thủ tục thông qua quyết định của ASEAN sẽ rất nặng nề và chậm chạp, bởi vì nó luôn đòi hỏi những cuộc thảo luận và tham vấn lâu dài giữa các bên trước khi đi đến một thỏa thuận. Vô hình chung, chính những đối tác chậm chạp nhất sẽ là những người có tiếng nói cuối cùng và quyết định trong quá trình thông qua các kế hoạch. Vì vậy, nếu như áp dụng musjawarah là rất có lợi khi vấn đề cần được giải quyết chỉ diễn ra từ từ, thì điều này sẽ bất lợi trong trường hợp cần đưa ra các quyết định khẩn cấp. Hậu quả của thủ tục thông qua quyết định chậm chạp đã rõ ràng, khi ta được chứng kiến một ASEAN tỏ ra rất kém hiệu quả khi phải đối đầu với hai cuộc
khủng hoảng lớn bắt đầu năm 1997: cuộc khủng hoảng về sinh thái mở đầu bằng nạn cháy rừng phát xuất từ Indonesia và cuộc khủng hoảng tài chính bùng lên từ Thái Lan, sau đó lan rộng, ảnh hưởng ra nhiều quốc gia trong khu vực. Thứ hai, về mặt hiệu quả, quyết định được đưa ra sau khi áp dụng musjawarah, muốn dung hòa được lợi ích của các bên, thường có đặc điểm là rất chung chung, thiếu chi tiết. Mỗi kế hoạch đều là sản phẩm của một quá trình trong đó các bên thỏa thuận trên cơ sở sự đồng ý của đối tác ít muốn hợp tác nhất, thường không tránh khỏi thiếu triệt để. Thực tế cho thấy rất nhiều vấn đề tầm cỡ khu vực không được giải quyết tận gốc, như nạn rửa tiền, buôn lậu thuốc phiện, trốn thuế, tham ô, buôn vũ khí, ô nhiễm môi trường… Hơn nữa, việc một quốc gia không đồng ý có thể làm tê liệt cả một kế hoạch lớn của toàn bộ khu vực. Mỗi thành viên ai cũng có quyền veto trong quá trình
thông qua quyết định, và do đó, kết quả là rất nhiều kế hoạch của Hiệp hội đã sớm bị quên lãng. Tất cả những nhược điểm này sẽ ngày càng trở nên trầm trọng nếu chúng ta tính đến số lượng và mức độ phức tạp của các kế hoạch của ASEAN, tình hình khó khăn trong khu vực cũng như số lượng và sự đa dạng của các thành viên trong Hiệp hội. Với năm thành viên ban đầu, với lý tưởng và hoàn cảnh kinh tế không khác biệt quá lớn, việc thông qua quyết định bằng musjawarah có thể thực hiện không mấy khó khăn. Nhưng thông qua quyết định bằng musjawarah sẽ gây ra nhiều trở ngại với mười thành viên với sự khác biệt khá lớn về kinh tế, chính trị và nhiều mặt khác. 3. Musjawarah và tư cách pháp lý của ASEAN Một trong những đặc điểm cơ bản của tổ chức quốc tế, đó là nó có những quyền và nghĩa vụ khác với quyền và nghĩa vụ của các nước thành viên. Thông
qua các quyền và nghĩa vụ của mình, tổ chức quốc tế có thể thể hiện ý chí độc lập tương đối của mình trong quan hệ quốc tế4 . Nói một cách khác, một trong những đặc điểm pháp lý cơ bản cấu thành một tổ chức quốc tế, đó là nó phải có ý chí riêng, độc lập với ý chí của các nước thành viên. Dựa trên quan điểm này, người ta có thể đặt câu hỏi: liệu ASEAN, vốn không thể đưa ra một quyết định nào trái ngược với ý kiến của bất cứ thành viên của nó, có đáng được coi là một tổ chức quốc tế hay không? Theo giáo sư M. VIRALLY, một trong những đặc điểm pháp lý cơ bản của tổ chức quốc tế là tính độc lập của tổ chức đó. Điều này phụ thuộc vào tính chất của thủ tục thông qua các quyết định và thủ tục này giúp cho tổ chức quốc tế có thể đưa ra những quyết định không trùng hợp với một tổng số các quyết định của các thành viên đơn lẻ. Điều này có thể đạt được thông qua những cách sau: a) thành lập những cơ