intTypePromotion=1
ADSENSE

Bộ Công Cụ Kiểm toán Xã hội Cho Kế hoạCh Phát triển Kinh tế Xã hội

Chia sẻ: Nguyen Lan | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:102

66
lượt xem
9
download
 
  Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Bộ công cụ này được xây dựng trong một giai đoạn gần ba năm (2010-2012) theo khuôn khổ của Dự án về Xây dựng Năng lực Kiểm toán xã hội cho Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội giữa UNICEF và Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Tiến trình xây dựng Bộ công cụ này đã đón nhận được rất nhiều sự trợ giúp trực tiếp và gián tiếp của rất nhiều cá nhân.

Chủ đề:
Lưu

Nội dung Text: Bộ Công Cụ Kiểm toán Xã hội Cho Kế hoạCh Phát triển Kinh tế Xã hội

  1. Bộ Kế hoạch và Đầu tư Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội
  2. Mục lục Bảng các từ viết tắt.................................................................................................................... 4 Lời cảm ơn.................................................................................................................................. 5 Đối tượng của Bộ Công cụ........................................................................................................ 6 Bối cảnh chung cho Phương thức Tiếp cận về Kiểm toán Xã hội ở Việt Nam.................... 6 Bố cục của Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội............................................................................... 10 Phần 1: Tổng quan về Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội........................................... 11 1.1 Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội với Phương thức tiếp cận Dựa trên Quyền Con người............................................................................................... 17 1.2 Những Đặc điểm chung của các Công cụ Kiểm toán Xã hội.................................... 20 1.3 Tổng quan về các Công cụ được đề xuất cho Việt Nam........................................... 24 Thẻ báo cáo công dân (CRC)........................................................................................ 25 Thẻ cho điểm Cộng đồng (CSC)................................................................................... 27 Kiểm toán Giới............................................................................................................... 29 Kiểm toán Xã hội dựa trên Quyền của Trẻ em (CRBSA).............................................. 31 Khảo sát Theo dõi Chi tiêu công (PETS)....................................................................... 33 1.4 Sử dụng các Công cụ Kiểm toán Xã hội (ví dụ từ các hoạt động thí điểm ở Việt Nam và ở các nước khác).......................................................................................... 34 Phần 2: Theo dõi và Đánh giá các Khía cạnh Xã hội của Kế hoạch Phát triển Kinh tế - Xã hội (KH PTKT-XH) giai đoạn 2006-2010 và giai đoạn 2011-2015....................... 43 2.1 Các khía cạnh xã hội của KH PTKT-XH....................................................................... 44 2.2 Các vấn đề về Giám sát Lĩnh vực Xã hội của KH PTKT-XH giai đoạn 2006-2010............................................................................................................ 45 2.3 Cải thiện việc Theo dõi Lĩnh vực Xã hội trong KH PTKT-XH giai đoạn 2011-2015........................................................................................................... 48 Các Chỉ số Phổ biến cho phép Sử dụng các Công cụ Kiểm toán Xã hội để theo dõi tiến độ thực hiện KH PTKT-XH........................................................................ 51 Các Vấn đề Xã hội chủ yếu trong KH PTKT-XH giai đoạn 2011-2015.......................... 52 Y tế................................................................................................................................ 56 Bảo trợ Xã hội............................................................................................................... 58 Các Vấn đề Dân tộc Thiểu số........................................................................................ 62 Giới và Thanh niên........................................................................................................ 64 Phần 3:Thể chế hóa Cách tiếp cận Kiểm toán Xã hội cho công tác Theo dõi và Đánh giá trong bối cảnh Việt Nam....................................................................................... 65 Phụ lục A: Các định nghĩa và khái niệm liên quan tới Công cụ Kiểm toán xã hội và các phương pháp có sự tham gia phục vụ cho công tác lập kế hoạch, theo dõi và đánh giá........................................................................................................... 86 Phụ lục B: Các nguồn thông tin tham khảo thêm............................................................ 94 Phụ lục C: Tài liệu tham khảo............................................................................................ 98 Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội 3
  3. Bảng các ADB Ngân hàng Phát triển Châu Á từ viết tắt CEDAW Công ước Xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ CRBSA Kiểm toán Xã hội dựa trên Quyền Trẻ em CRC Thẻ báo cáo dân CSC Thẻ cho điểm Cộng đồng CSO Tổ chức xã hội dân sự FGD Thảo luận nhóm trọng tâm GA Kiểm toán giới INGO Tổ chức phi chính phủ quốc tế KH&ĐT Kế hoạch và Đầu tư KH PTKTXH Kế hoạch Phát triển Kinh tế-xã hội LĐ, TB&XH Lao động, Thương binh và Xã hội MDGs Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ NGO Tổ chức phi chính phủ ODI Viện Phát triển Hải ngoại QLKTTW Quản lý kinh tế trung ương PETS Khảo sát Theo dõi Chi tiêu công TD-ĐG Theo dõi - Đánh giá Tp HCM Thành phố Hồ Chí Minh UNDP Chương trình phát triển Liên hợp quốc 4 Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội
  4. Bộ công cụ này được xây dựng trong một giai đoạn gần ba năm (2010-2012) Lời cảm ơn theo khuôn khổ của Dự án về Xây dựng Năng lực Kiểm toán xã hội cho Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội giữa UNICEF và Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Tiến trình xây dựng Bộ công cụ này đã đón nhận được rất nhiều sự trợ giúp trực tiếp và gián tiếp của rất nhiều cá nhân. UNICEF và Bộ Kế hoạch và Đầu tư chân thành cảm ơn các chuyên gia tư vấn và nhân viên của Viện Phát triển Hải ngoại đã xây dựng Bộ công cụ này với sự tham vấn và nhận xét của rất nhiều cán bộ kỹ thuật và cố vấn từ phía UNICEF và Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Chúng tôi đặc biệt cảm ơn những đóng góp của các cá nhân sau đây đã tham gia xây dựng Bộ công cụ: Từ phía Viện Phát triển Hải ngoại: bà Helen Banos-Smith, ông Bernard Gauthier, bà Katie Heller, bà Louise Mailloux, bà Sue Newport, ông Lance Roberson, ông Gopakumar Thampi, bà Carol Watson, bà Caroline Harper, bà Nicola Jones, bà Paola Pereznieto, bà Evie Browne, bà Sylvia Nwamaraihe, ông Thomas Trafalgar Aston. Từ phía Bộ KH&ĐT: ông Nguyễn Quang Thắng, ông Nguyễn Tường Sơn, ông Hồ Minh Chiến, ông Lê Quang Hùng và ông Đặng Văn Nghị. Từ phía UNICEF: ông Paul Quarles Van Ufford, ông Samman J. Thapa, ông Vũ Mạnh Hồng, ông Ewout Erik Stoefs, bà Phạm Thị Lan, bà Nguyễn Thị Thanh An và ông Nguyễn Ngọc Triệu. Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội 5
  5. Đối tượng Đối tượng chính của bộ công cụ Kiểm toán xã hội là các nhà ra quyết định và những người làm việc trực tiếp trong lĩnh vực này. Khi nói tới các nhà ra quyết của Bộ định, chúng tôi muốn đề cập đến các cán bộ lãnh đạo ở cấp trung ương và địa phương (đặc biệt là cấp tỉnh) có liên quan tới công tác lập kế hoạch, theo dõi và Công cụ đánh giá các kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội và kế hoạch ngành. Những người làm việc trực tiếp ở đây được hiểu là các cán bộ công chức chịu trách nhiệm về công tác theo dõi và đánh giá kế hoạch cũng như những cán bộ thuộc các viện nghiên cứu của Việt Nam mà họ có thể được chính phủ huy động để hỗ trợ triển khai các công cụ kiểm toán xã hội nhằm đánh giá tiến bộ thực hiện các khía cạnh xã hội trong công tác giảm nghèo cũng như giảm mức độ dễ bị tổn thương và chênh lệch ở Việt Nam. Tài liệu này cũng có thể dành cho các cơ quan của Liên hợp quốc, các Định chế Tài chính Quốc tế (như là Ngân hàng Phát triển Châu Á), các tổ chức song phương và các tổ chức phi chính phủ đang hỗ trợ và đóng góp cho những nỗ lực về phát triển kinh tế-xã hội của Việt Nam.   Trong 15 năm qua, sự tăng trưởng kinh tế nhanh chóng đã giúp cải thiện đời Bối cảnh sống của hàng triệu người dân Việt Nam và góp phần đưa đất nước đạt được chung cho tốc độ giảm nghèo với những kết quả ấn tượng. Mặc dù Việt Nam đã đạt được tiến bộ vững chắc hướng tới các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ (MDG), nhưng Phương sự tăng trưởng kinh tế và tiến bộ về các mặt của đời sống xã hội cũng vẫn chưa mang lại lợi ích bình đẳng cho toàn bộ người dân trong xã hội. Trên thực tế, thức Tiếp những khoảng cách chênh lệch về mức sống và một số chỉ số về mặt xã hội có cận về Kiểm liên quan vẫn còn tồn tại và thậm chí còn gia tăng ở rất nhiều khía cạnh khác nhau: chênh lệch giữa nhóm ngũ vị phân giàu nhất và nhóm ngũ vị phân nghèo toán Xã hội nhất; chênh lệch giữa dân tộc đa số và dân tộc thiểu số; chênh lệch giữa khu vực thành thị và nông thôn; miền đồng bằng và miền núi; và chênh lệch giữa các ở Việt Nam nhóm tuổi khác nhau – đồng thời tỉ lệ nghèo ở trẻ em cao hơn so với tỉ lệ nghèo tính theo cấp độ hộ gia đình.1 Kế hoạch Phát triển Kinh tế-Xã hội (KH PTKT-XH) là lộ trình của Chính phủ Việt Nam nhằm đạt được mục tiêu tăng trưởng, giảm nghèo và công bằng xã hội. Các bản KH PTKT-XH 5 năm vạch ra các mục tiêu và hoạt động nhằm thực hiện xóa đói giảm nghèo, bình đẳng giới, bồi dưỡng thế hệ trẻ, xây dựng hệ thống an sinh xã hội, đảm bảo công bằng và bình đẳng xã hội. Trong cả hai giai đoạn 2006-2010 và 2011-2015, các vấn đề xã hội đã đóng vai trò then chốt trong quá trình phát triển kinh tế-xã hội tổng thể của Việt Nam và do vậy Chính phủ đã đưa ra một khung chính sách bao trùm nhằm đo lường tiến bộ đạt được trong việc giảm nghèo và tăng cường công bằng xã hội. Phương thức Tiếp cận Kiểm toán Xã hội đặc biệt phù hợp trong bối cảnh chính sách ở Việt Nam, nơi đang diễn ra công cuộc “Đổi Mới” 2 nhằm tạo ra một nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều cơ hội nhưng cũng lắm những thách thức về chính sách xã hội. Các cuộc thảo luận chính sách đã nêu bật sự cần thiết phải nâng cao trách nhiệm giải trình và tính minh bạch đồng thời chính phủ cũng đã nhận thức được tầm quan trọng của việc tăng cường sự tham gia của người dân trong công tác Theo dõi và Đánh giá (TD&ĐG) nhằm đạt được mục tiêu này. Những quyết định gần đây về đổi mới công tác Lập Kế hoạch, TD&ĐG Kế hoạch trong giai đoạn 2011-2015 đã phản ánh những ưu tiên này.3 1 UNICEF, Phân tích về hoàn cảnh của trẻ em Việt Nam năm 2010. 2 Cải cách 3 Liên hợp quốc tại Việt Nam (2010) Phân tích Tổng hợp của Liên hợp quốc về Tình hình Phát triển của Việt Nam và các Thách thức trong Trung hạn trong quá trình Lập Kế hoạch Một Liên hợp quốc cho giai đoạn 2012-2016), Phiên bản Dự thảo đề ngày 25 tháng 8 năm 2012. Ở giai đoạn này thì hầu hết những quyết định này là ở cấp tỉnh. 6 Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội
  6. Việc chú trọng nhiều hơn tới những kết quả về mặt xã hội trong khung TD&ĐG Kế hoạch Phát triển Kinh tế-Xã hội giai đoạn 2006-2010 đã đặt ra thách thức trong việc xây dựng các chỉ số mới nhằm đo lường tiến bộ thực hiện các kết quả đó. Nếu không cân nhắc một cách kỹ lưỡng, thì việc theo dõi hiện nay và trong tương lai có thể chỉ tập trung vào các chỉ tiêu kinh tế và chỉ tiêu về cơ sở hạ tầng trong KH PTKT-XH chứ không chú trọng tới tác động của việc thực hiện Kế hoạch đối với đời sống của người dân Việt Nam, kể cả nam giới và phụ nữ, trẻ em gái và trẻ em trai – đây là một yếu tố có thể dễ bị bỏ qua nếu chỉ sử dụng các chỉ số mang tính định lượng và được định nghĩa một cách hạn hẹp. Cuối cùng, có một vấn đề lớn vượt ra ngoài phạm vi của KH PTKT-XH, đó là sự thiếu hiệu quả trong công tác điều phối cũng như trong việc sử dụng các dữ liệu và thông tin được tạo ra bởi các hệ thống TD&ĐG.4 Đồng thời, những công cụ và phương pháp thích hợp để thu thập dữ liệu nhằm đảm bảo việc cung cấp thông tin cho những chỉ số này còn rất hạn chế. Một vấn đề quan ngại nữa là chưa có sự quan tâm thích đáng của các bên liên quan tới việc đánh giá tác động cũng như thu thập và sử dụng dữ liệu/thông tin do nhận thức và quan điểm của các bên khác nhau – chủ yếu thông qua các cuộc khảo sát hoặc là các phương pháp nghiên cứu định tính. Ngoài ra, chưa có cơ chế thích hợp cho sự tham gia của nhiều thành phần khác nhau trong công tác TD&ĐG. Tuy nhiên, kinh nghiệm rút ra từ công tác xây dựng chương trình, kế hoạch và quá trình đánh giá đã chỉ ra rằng, việc khắc phục được những hạn chế này có thể sẽ giúp nâng cao chất lượng cũng như tính phù hợp của kế hoạch, đồng thời tăng cường hiệu quả thực hiện kế hoạch.5 Rõ ràng là những vấn đề này đặc biệt liên quan tới việc theo dõi và đánh giá các khía cạnh về mặt xã hội của KH PTKT-XH. Nhìn chung, các bên đều thừa nhận rằng cần phải tăng cường nỗ lực nhằm làm cho công tác TD&ĐG KH PTKT-XH giai đoạn 2011-2015 trở nên toàn diện hơn, có sự tham gia của cộng đồng nhiều hơn và phù hợp hơn với chính sách. Một vấn đề then chốt hiện nay là làm sao để tạo ra được thông tin bổ sung cho những thông tin hiện theo hướng hoạch định chính sách dựa trên bằng chứng, với mục tiêu cải thiện kết quả cho tất cả các thành phần dân chúng trong xã hội, cùng với việc kế thừa những nỗ lực đã thực hiện trong quá trình xây dựng các kết quả và chỉ số về kinh tế-xã hội trong giai đoạn 2006-2010. Phương thức Tiếp cận Kiểm toán Xã hội đưa ra các công cụ, chỉ số và phương pháp mang tính bổ sung cho khung TD&ĐG hiệu quả thực hiện KH PTKT-XH hiện có, từ đó cải thiện chất lượng và các cách làm có liên quan. Phương thức tiếp cận này sử dụng các phương pháp thu thập dữ liệu định lượng và định tính có sự tham gia và dựa trên bằng chứng. Phương pháp có thể đáp ứng tốt hơn những nhu cầu và nguyện vọng thực tế của người dân Việt Nam, bởi vì nó giúp thu hút sự tham gia của người dân trong việc đánh giá chất lượng của các chương trình và dịch vụ cũng như đánh giá xem các chương trình và dịch vụ đó có hiệu quả trong việc đáp ứng nhu cầu của chính bản thân họ hay không. Đồng thời, nó cũng có thể giúp xác định các phương thức tiếp cận trong xây dựng chương trình và phân bổ ngân sách nhằm giảm bớt những chênh lệch, thu hẹp khoảng cách cho những người dân đang phải đương đầu với những thách thức liên quan tới nguồn gốc dân tộc, địa lý, khả năng về thể chất, độ tuổi và giới. 4 Bộ KH&ĐT và UNICEF (2009).Dự án Xây dựng Năng lực Kiểm toán Xã hội phục vụ KH PTKT-XH, Bản Dự thảo Ý tưởng cho Hội thảo Khởi động Dự án Kiểm toán Xã hội. 5 Hành động vì Sự Tiến bộ Xã hội, 2005: Chamber và các tác giả khác 2003; Paul, 2002;Estrella và các tác giả khác, 2000; Thực hiện Sự Giám sát của Người dân (Citizen Monitoring in Action), IIED, 1998; Toledano và các tác giả khác, 2002. Ngân hàng Thế giới xuất bản tài liệu kĩ thuật đầu tiên về TD&ĐG Kế hoạch vào năm 1993 (Narayan, 1993). Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội 7
  7. Phương thức này cũng có thể làm tăng cường sự minh bạch của Chính phủ, tăng cường sự tham gia và trách nhiệm giải trình. Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội phục vụ KH PTKT-XH đưa ra những hướng dẫn kĩ thuật nhằm đạt được mục tiêu đồng thời đề xuất các bước có thể thực hiện giúp thể chế hóa việc sử dụng rộng rãi bộ công cụ này ở Việt Nam. Bộ công cụ này là một trong những sản phẩm của sự nỗ lực do Bộ KH&ĐT đề xướng và chủ trì thực hiện với sự hỗ trợ của UNICEF bắt đầu năm 2009 và hiện đang tiếp tục thực hiện ở giai đoạn 2. Sáng kiến này được thiết kế nhằm trình diễn tiềm năng của Phương thức Tiếp cận Kiểm toán Xã hội, với mục tiêu bổ sung cho những cơ chế hiện có cho công tác lập, thực hiện, theo dõi và đánh giá KH PTKT-XH ở Việt Nam. Bộ công cụ này tập trung vào các khía cạnh xã hội của KH PTKT-XH, chẳng hạn như giáo dục, y tế và an sinh xã hội. Trong giai đoạn đầu tiên của sáng kiến này, Viện Quản lý Kinh tế Trung ương (Viện QLKTTW) thuộc Bộ KH&ĐT đã triển khai thí điểm 4 công cụ kiểm toán xã hội6 với sự hỗ trợ kĩ thuật của ODI, đồng thời xây dựng một cuốn cẩm nang hướng dẫn thực hiện cho mỗi công cụ phù hợp với bối cảnh của Việt Nam. Do các vấn đề xã hội trong KH PTKT-XH có tầm ảnh hưởng rộng và các mục tiêu tổng thể cũng như mục tiêu cụ thể trong mỗi vấn đề xã hội lại khác nhau, nên các hoạt động thí điểm ban đầu tập trung vào 3 khía cạnh chính: một vấn đề chuyên môn – sức khỏe bà mẹ và trẻ em; một vấn đề liên ngành– bình đẳng giới, và một vấn đề đa chiều – nghèo đói. Từ lựa chọn tổng thể này, các tỉnh đã được tham vấn để xác định các chính sách, chương trình phù hợp và cụ thể để thí điểm các công cụ kiểm toán xã hội. Bốn tỉnh đã được lựa chọn, gồm Điện Biên, Quảng Nam, Trà Vinh và Thành phố Hồ Chí Minh (Tp HCM). Viện QLKTTW đã hoàn thiện báo cáo về kết quả thực hiện của mỗi hoạt động kiểm toán xã hội thí điểm này, sau đó gộp lại thành một báo cáo tổng hợp chung. Cùng với việc thí điểm bốn công cụ kiểm toán xã hội nhằm thúc đẩy việc điều chỉnh các công cụ đó cho phù hợp với bối cảnh của Việt Nam, Viện QLKTTW cũng đã thực hiện một đánh giá về năng lực sử dụng các phương pháp có sự tham gia của chính quyền ở cấp trung ương và địa phương trong toàn bộ chu trình chính sách, từ giai đoạn lập kế hoạch cho tới giai đoạn TD&ĐG. Những phát hiện của đánh giá năng lực này được sử dụng để xác định các bước cần thực hiện, nhằm thể chế hóa Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội với mục tiêu cải thiện công tác TD&ĐG KH PTKT-XH. Trong giai đoạn hai của sáng kiến này, Bộ KH&ĐT và UNICEF đã tổ chức tập huấn cho cán bộ thuộc các Bộ và Sở ban ngành khác nhau, nội dung tập trung vào các vấn đề về phát triển xã hội, đồng thời cũng tập huấn cho chuyên gia của các viện nghiên cứu được lựa chọn của Việt Nam về cách thức triển khai các công cụ kiểm toán xã hội thông qua một chuỗi các hội thảo tập huấn do các chuyên gia của ODI giảng vào năm 2011 và 2012. Những đợt tập huấn này đã tạo ra cơ hội hiếm thấy cho các cán bộ chính quyền và các cán bộ thuộc các viện nghiên cứu cùng nhau chia sẻ và cùng nhau học cách sử dụng những công cụ này. Đây cũng là điều kiện thuận lợi để các cán bộ chính quyền cấp trung ương và cấp tỉnh làm quen với các chuyên gia thuộc các viện nghiên cứu chủ chốt mà họ có thể được huy động để thay mặt Chính phủ triển khai các công cụ kiểm toán xã hội. Ngoài những đợt tập huấn này, đã có hai cuộc Khảo sát Theo dõi Chi tiêu công (PETS) được thí điểm: một ở tỉnh Điện Biên trong lĩnh vực giáo dục và một ở Tp HCM về một chương trình trợ giúp xã hội. 6 Khảo sát Ý kiến Người dân (CRC), Thẻ điểm Cộng đồng (CSC), Kiểm toán Giới và Khảo sát Theo dõi Chi tiêu công (PETS). 8 Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội
  8. Bởi vì các công cụ kiểm toán xã hội được thí điểm ở Việt Nam trong giai đoạn 1 chưa lấy trẻ em làm trọng tâm cũng như chưa đề cập đến các quan điểm của trẻ em về các vấn đề then chốt, bao gồm dịch vụ y tế, giáo dục và bình đẳng giới đã không được khai thác trong quá trình áp dụng các công cụ này, nên một công cụ kiểm toán xã hội đặc biệt đã được xây dựng nhằm khắc phục thiếu hụt trên trong khuôn khổ hỗ trợ giai đoạn hai. Các cán bộ chính quyền và đại diện của các viện nghiên cứu đã có cơ hội đóng góp ý kiến về Công cụ Kiểm toán Xã hội dựa trên Quyền Trẻ em mới được xây dựng, thông qua các cuộc hội thảo tham vấn ở cấp quốc gia và cấp địa phương. Một trong những phát hiện và các bài học kinh nghiệm chính rút ra từ giai đoạn 1 là tất cả các công cụ đã thí điểm đều cho thấy tiềm năng rất lớn để có thể sử dụng chúng làm phương tiện bổ sung cho việc đánh giá hiệu quả về mặt xã hội của KH PTKT-XH dựa trên quan điểm của các đối tượng mục tiêu mà các chương trình hướng tới, cũng như quan điểm của các cán bộ chính quyền chịu trách nhiệm lập kế hoạch và đánh giá hiệu quả của chương trình. Mặt tích cực của việc áp dụng các công cụ đã được khẳng định bởi các lãnh đạo chủ chốt cấp trung ương và cấp tỉnh tại một hội thảo gần đây về các cơ hội và thách thức trong quá trình cải cách công tác TD&ĐG KH PTKT-XH. Các nhà lãnh đạo đã kết luận rằng các công cụ kiểm toán xã hội là những công cụ hữu hiệu giúp thu thập ý kiến phản hồi của người dân cũng như đánh giá của họ về hiệu quả hoạt động của các cơ quan cung cấp dịch vụ, và như vậy chúng có thể đóng vai trò là một phương pháp hiệu quả giúp đo lường tác động của KH PTKT-XH có sự tham gia một cách toàn diện hơn. Việc đưa vào áp dụng Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội đã được coi là một quy trình nhằm tìm hiểu quan điểm của nhóm người nghèo, dễ bị tổn thương và nhóm người yếu thế nhằm giúp xây dựng các chính sách và chương trình phù hợp hơn. Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội 9
  9. Bố cục của ● Bộ công cụ này được bố cục như sau: Bối cảnh chung và Khung Bộ Công cụ Phân tích Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội: Phần 1 nêu tổng quan về khung phân tích và các khái niệm chính có liên quan tới Kiểm toán Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội, đặc biệt là phương thức tiếp cận dựa trên quyền con người (HRBA). Phần này cũng bao gồm các Xã hội ví dụ về cách thức mà 5 công cụ kiểm toán xã hội được sử dụng ở Việt Nam và các nước khác. ● Các Lĩnh vực Xã hội có thể được theo dõi và đánh giá trong KH PTKT-XH: Phần 2 mô tả 5 công cụ kiểm toán xã hội, trong đó nêu cụ thể về cách thức mà mỗi công cụ này có thể tạo giá trị bổ sung cho công tác TD&ĐG KH PTKT-XH – đặc biệt là thông qua khung TD&ĐG - ở các chỉ số xã hội chính, bao gồm y tế, giáo dục và an sinh xã hội, trong đó chú trọng tới các nhóm xã hội như là người dân tộc thiểu số, trẻ em và phụ nữ. Phần này cũng đưa ra những chỉ số có thể sử dụng đo lường cho mỗi lĩnh vực xã hội và cách thức mà các công cụ kiểm toán xã hội có thể được sử dụng hỗ trợ cho công tác TD&ĐG. ● Thể chế hóa: Phần 3 đưa ra những vấn đề chính cần cân nhắc nhằm thể chế hóa Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội trong bối cảnh của Việt Nam, trên cơ sở sử dụng đánh giá thể chế được thực hiện trong giai đoạn 1 để làm cơ sở xác định cách thức tốt nhất để lồng ghép các công cụ kiểm toán xã hội vào khung TD&ĐG KH PTKT-XH. ● Tài liệu tham khảo: Phụ lục A Bảng chú giải về các công cụ kiểm toán và các phương pháp có sự tham gia cho công tác TD&ĐG KH PTKT-XH: Một bảng chú giải về các công cụ và phương pháp có sự tham gia mà các cơ quan chính quyền có thể lựa chọn nhằm thu hút sự tham gia của người dân, trên cơ sở tính đến bối cảnh cụ thể, nhu cầu thông tin, chính sách, khả năng ngân sách và giai đoạn thực hiện chính sách. ● Các Nguồn tư liệu hữu ích khác: Phụ lục B đưa ra một danh sách gồm các nguồn tư liệu khác cho những cán bộ trực tiếp thực hành các phương pháp kiểm toán xã hội, cũng như trình bày các nghiên cứu điển hình từ ngoài nước . ● Phụ lục C: là một danh sách các tài liệu tham khảo sử dụng để xây dựng bộ công cụ này. 10 Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội
  10. phần 1 Tổng quan về Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội 11
  11. Phần 1 Tổng quan về Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội là “một loạt các công cụ và kĩ thuật được sử dụng nhằm đánh giá, tìm hiểu, báo cáo nhằm cải thiện hiệu quả hoạt động về lĩnh vực xã hội của một tổ chức, kế hoạch hoặc chính sách”. Nói cách khác, Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội giúp các tổ chức và chính phủ “giải trình một cách đầy đủ về những tác động lên lĩnh vực xã hội, môi trường và kinh tế và báo cáo về hiệu quả hoạt động, thu thập những thông tin cần thiết để lên kế hoạch thực hiện các hành động trong tương lai nhằm cải thiện hiệu quả hoạt động, đồng thời thiết lập các kênh để thực hiện trách nhiệm giải trình trước các bên liên quan chính”.7 Các công cụ của Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội có sự khác biệt so với các phương pháp thu thập thông tin truyền thống, chẳng hạn như điều tra hộ gia đình, bởi vì những công cụ kiểm toán xã hội này đưa ra đánh giá định tính về các dịch vụ và chương trình bắt nguồn từ quan điểm của nhiều bên liên quan khác nhau, bao gồm những người sử dụng và các đối tượng hưởng lợi trực tiếp. Các công cụ này tạo cơ hội để người dân đóng góp ý kiến về mức độ hiệu quả trong cung cấp dịch vụ, nêu những yếu tố làm hạn chế mức Tổng quan độ sử dụng dịch vụ, sự thỏa mãn của người sử dụng, các vấn đề về tham nhũng, mức độ nhạy bén cũng như mức độ sẵn sàng tiếp thu ý kiến của cơ quan cung về Phương cấp dịch vụ và cán bộ chính quyền – vốn là các khía cạnh thường bị bỏ sót trong thức tiếp cận khung TD&ĐG KH PTKT-XH hiện hành. Các công cụ này cũng được thiết kế nhằm tăng cường đối thoại giữa người sử dụng với các cơ quan cung cấp dịch Kiểm toán Xã vụ và chính quyền; chúng bao hàm những cơ chế để lấy ý kiến phản hồi tức thời và chế độ báo cáo, tạo điều kiện để người dân ở tất cả các cấp và cộng đồng có hội thể vận động để thực hiện thay đổi và theo dõi sự tiến bộ theo thời gian. Trong bối cảnh KH PTKT-XH của Việt Nam, các công cụ kiểm toán xã hội có thể tạo ra những dữ liệu bổ trợ cho dữ liệu hành chính được thu thập một cách thường kỳ và dữ liệu từ khảo sát hộ gia đình bằng những đánh giá định tính của cơ quan cung cấp dịch vụ và của người sử dụng về chất lượng dịch vụ, về mức độ mà các chính sách được thực hiện – hoặc không được thực hiện, hoặc được thực hiện hiệu quả đến mức nào – và đánh giá mức độ tác động của chúng . Với những dữ liệu định tính và định lượng được tạo ra có thể giúp tăng cường công tác TD&ĐG kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội và dẫn tới cải thiện công tác lập ngân sách và thực hiện KH PTKT-XH, từ đó giúp cho các KH PTKT-XH (cấp quốc gia và cấp tỉnh) trở nên nhạy bén hơn trong việc đáp ứng nhu cầu và nguyện vọng của người dân. Hiện nay Việt Nam đang trong quá trình đổi mới quy trình kế hoạch hóa (tức quy trình xây dựng, TD&ĐG kế hoạch) với mục tiêu hướng tới thực hiện phát triển bền vững hơn và dựa vào kết quả hơn trong bối cảnh đất nước đang quá độ sang nền kinh tế thị trường và hội nhập sâu hơn vào nền kinh tế toàn cầu. Điều này đặt ra những cơ hội và thách thức trong khuôn khổ các nỗ lực nhằm bảo vệ, thúc đẩy và nâng cao các quyền của trẻ em, phụ nữ và của người dân tộc thiểu Một loạt các công số với mục tiêu đảm bảo rằng tất cả mọi công dân Việt Nam đều có cơ hội được cụ và kĩ thuật được sống, phát triển và phát huy tối đa tiềm năng của mình và đóng góp cho công sử dụng nhằm đánh cuộc phát triển của cả nước. Cũng như ở các nước khác, việc chuyển dịch sang giá, tìm hiểu, báo nền kinh tế toàn cầu hóa bên cạnh những thuận lợi cũng đã đưa lại những hậu cáo nhằm cải thiện quả và khó khăn không lường trước được, bao gồm việc gia tăng chênh lệch và hiệu quả hoạt động rủi ro cao hơn cho một số nhóm dân cư bị tụt hậu. Trong bối cảnh ngân sách hạn về lĩnh vực xã hội hẹp hiện nay cũng như trong bối cảnh của các cuộc cải cách cơ cấu tổng thể của một tổ chức, kế nhằm kích thích và thúc đẩy nền kinh tế thị trường, cần tăng cường các nỗ lực hoạch hoặc chính nhằm đảm bảo rằng những người dân có hoàn cảnh đặc biệt dễ bị tổn thương sách hoặc tiềm ẩn khả năng bị tổn thương được nói lên tiếng nói của mình, hoàn cảnh của họ cần được nhận biết và khắc phục thông qua các biện pháp cụ thể được 7 Tổ chức Phát triển của Hà Lan (Netherlands Development Organisation (2004), Kiểm toán Xã hội – công cụ kiểm soát thông tin phản hồi cho các tổ chức: http://www.caledonia.org.uk/ social2.htm 12 Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội
  12. Tổng quan về Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội Phần 1 đề ra trong các kế hoạch và chính sách, và đảm bảo rằng những biện pháp đó được thực hiện một cách hiệu quả cả ở cấp vĩ mô lẫn ở cấp cộng đồng. Với tư cách là một công cụ quản lý hữu dụng phù hợp với các nguyên tắc về quản trị tốt, Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội không chỉ nhằm mục tiêu làm rõ quy chuẩn về cách làm “tốt” (tức là nên làm mọi thứ như thế nào) mà còn nhằm cung cấp những thông tin cần thiết và ý kiến phản hồi về “tình hình thực hiện thực tế” để cải thiện việc ra quyết định về quản lý, cải thiện việc phân bổ ngân sách và cung cấp dịch vụ nói chung. Hiệu quả thực hiện về mặt xã hội có thể được đo lường và cải thiện thông qua một số cách thức như sau: ● Phân tích mức độ chú trọng tới các vấn đề về xã hội trong các kế hoạch và chính sách (các vấn đề về xã hội có được nhận biết không?); ● Phân tích mức độ mà sự chú trọng đó được chuyển thành hành động, bao gồm phạm vi và chất lượng của các chỉ số nhằm đo lường tiến bộ trong những lĩnh vực ưu tiên đã được tuyên bố (các vấn đề về mặt xã hội có được giải quyết không?); ● Đánh giá tác động về mặt xã hội của các kế hoạch và chính sách (chúng ta có đang làm giảm bất bình đẳng về xã hội không?); và ● Tạo ra thông tin thông qua các phương pháp có sự tham gia mà có khả năng bổ sung cho những thông tin hiện có (quan điểm của người sử dụng và các đối tượng hưởng lợi về vấn đề này là gì? Như đã đề cập trong phần giới thiệu, các công cụ kiểm toán xã hội có thể tìm hiểu ba giai đoạn then chốt của KH PTKT-XH nhằm đưa ra một đánh giá toàn diện về hiệu quả thực hiện khía cạnh xã hội: đó là giai đoạn lập kế hoạch, thực hiện kế hoạch, TD&ĐG kế hoạch. Tuy nhiên, về bản chất thì các công cụ này được thiết kế cho giai đoạn TD&ĐG. Chẳng hạn như, những phát hiện từ những công cụ này có thể cung cấp thông tin phục vụ công tác hoạch định chính sách cho tương lai, đưa ra những cải thiện trong quá trình thực hiện hoặc đưa ra đánh giá tóm tắt về tiến bộ đạt được vào cuối kỳ KH PTKT-XH. Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội 13
  13. Phần 1 Tổng quan về Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội Hình 1: Việc sử dụng Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội ở các giai đoạn then chốt của KH PTKT-XH 8 Thiết kế và xây dựng Các công cụ kiểm toán xã hội có thể giúp tăng cường thiết kế chính sách: KH chính sách trong KH PTKT-XH hiểu rõ và giải quyết các vấn đề về xã hội hiệu quả tới mức nào, xét về PTKT-XH: mặt chính sách và các ưu tiên ngân sách, và các ưu tiên đó được chuyển từ KH PTKT-XH 5 năm sang kế hoạch hàng năm như thế nào. Chẳng hạn, các công cụ kiểm toán xã hội có thể xem xét vấn đề công bằng trong quá trình phân bổ nguồn lực và dịch vụ theo địa bàn và bình đẳng giữa các nhóm thu nhập, cũng như xem xét mức độ biến thiên giữa các vùng địa lý, các tỉnh và các huyện. Công cụ Kiểm toán Giới và Kiểm toán Xã hội dựa vào Quyền Trẻ em (CRBSA) đặc biệt phù hợp cho mục đích này. Cả hai công cụ này đều tìm hiểu mức độ mà các quyền, nhu cầu và mối quan tâm được cân nhắc trong các chính sách, chương trình và trong chi tiêu của chính phủ xét từ góc độ quyền của trẻ em hoặc từ lăng kính về giới; xác định những lỗ hổng tiềm ẩn trong các kế hoạch; và nhận thức được các ưu tiên hành động nhằm cải thiện hiệu quả thực hiện. Chẳng hạn như, một cuộc kiểm toán giới có thể xác định xem các chính sách và chương trình về “đào tạo nhằm tăng nguồn cung ứng lao động có kĩ năng cho các ngành công nghiệp có tốc độ tăng trưởng cao” đã sử dụng lăng kính về giới (và quyền8) hay chưa nhằm đánh giá khả năng mà các chương trình này sẽ thúc đẩy bình đẳng giới giữa phụ nữ và nam giới ở mức độ cao hơn nữa. Trong số các câu hỏi thường được đưa ra trong một cuộc kiểm toán giới, ta có thể thấy các câu sau: • Dữ liệu cho các lĩnh vực kinh tế khác nhau có được bóc tách/phân tổ theo giới hay không? Có sự mất cân đối về số lượng nam giới và nữ giới ở những lĩnh vực này không, trong đó có tách theo độ tuổi, dân tộc và địa bàn địa lý? • Có cần quy định gì đặc biệt không nhằm đảm bảo khả năng tiếp cận (cơ hội đào tạo và việc làm) một cách công bằng cũng như đảm bảo lợi ích cho nữ giới và nam giới ở tất cả các loại công việc (không chỉ những công việc mà vẫn do nữ giới và nam giới đảm nhận theo truyền thống, mà cả các công việc ở tất cả các cấp độ, kể các các vị trí quản lý – chứ không phải chỉ những công việc có mức lương thấp)? • Chính phủ đã dành ngân sách để khắc phục những vấn đề bất bình đẳng giới một cách cụ thể hay chưa? Xem các ví dụ cụ thể về kiểm toán giới ở cuối Phần 1. 8 Quyền được bình đẳng với nam giới và quyền không phải chịu bất cứ hình thức phân biệt đối xử nào, theo Công ước về Xóa bỏ mọi Hình thức Phân biệt đối xử với Phụ nữ (CEDAW) và Chiến lược Quốc gia của Việt Nam vì sự Tiến bộ của Phụ nữ. 14 Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội
  14. Tổng quan về Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội Phần 1 • Kiểm toán Xã hội dựa trên Quyền trẻ em về chất lượng giáo dục cho trẻ em có thể xem xét nhiều vấn đề khác nhau theo phương thức tiếp cận dựa trên quyền con người, trong đó bao gồm các vấn đề sau: • Trẻ em trai và trẻ em gái được trường học và giáo viên tiếp nhận như thế nào và được chuẩn bị tốt đến mức nào để đáp ứng nhu cầu cũng như thực hiện các quyền của bản thân; • Các trường học an toàn đến mức nào với vai trò là nơi để học tập, và các trường tạo ra một môi trường tổng thể mang tính nhạy cảm giới đến mức nào để có thể tạo điều kiện thuận lợi cho việc học tập; • Mức độ mà các phương pháp giảng dạy lấy trẻ em làm trung tâm được coi trọng như một chuẩn mực và phương pháp thực hành tốt; • Mức độ mà sự tham gia của trẻ em được khuyến khích như một phương pháp thực hành chuẩn mực về cách tương tác trong lớp học cũng như trong hoạt động tổng thể và quản lý trường học; • Việc sử dụng phương pháp sư phạm mang tính thách thức đối với và phá vỡ sự kỳ thị về giới tính, dân tộc hoặc hoàn cảnh xã hội. Nguồn: UNICEF (2009) Cẩm nang hướng dẫn: Trường học Thân thiện với Trẻ em Thực hiện KH PTKT-XH: Các công cụ về kiểm toán xã hội có thể được sử dụng riêng hoặc kết hợp với các công cụ khác nhằm theo dõi xem các chính sách và dịch vụ được thực hiện tốt đến mức nào. Thẻ cho điểm Cộng đồng, Thẻ Báo cáo công dân và Khảo sát Theo dõi chi tiêu công tạo cơ hội để người dân có thể đóng góp ý kiến về mức độ hiệu quả trong cung cấp dịch vụ, nêu những yếu tố làm hạn chế mức độ sử dụng dịch vụ, sự hài lòng của người sử dụng dịch vụ, các vấn đề về tham nhũng, mức độ nhạy bén cũng như mức độ sẵn sàng tiếp thu ý kiến của cơ quan cung cấp dịch vụ và cán bộ chính quyền – vốn là các khía cạnh thường bị bỏ sót trong khung TD&ĐG KH PTKT-XH hiện hành. Thẻ Báo cáo Công dân (CRC) và Thẻ cho điểm Cộng đồng (CSC) là những công cụ được sử dụng một cách đặc biệt phổ biến nhằm theo dõi tình hình cung cấp dịch vụ. Chẳng hạn, Thẻ Báo cáo Công dân hoặc Thẻ cho điểm Cộng đồng để đánh giá chất lượng của các dịch vụ được cung cấp tại cộng đồng có thể tìm hiểu mức độ thích đáng của dịch vụ xét từ quan điểm của người sử dụng (và của các cơ quan cung cấp dịch vụ như trong công cụ Thẻ cho điểm Cộng đồng) 9: • Cơ sở hạ tầng, điều kiện vệ sinh, địa điểm (khả năng tiếp cận), giờ mở cửa, trang thiết bị, thời gian chờ đợi v.v.. • Số lượng bác sĩ và y tá tại trạm y tế • Thái độ của các bác sĩ, y tá và các cán bộ hành chính đối với bệnh nhân và những thông tin được cung cấp (về phí dịch vụ, hồ sơ giấy tờ theo yêu cầu, hình thức điều trị cần thực hiện, và loại thuốc cần uống) Xem ví dụ về Thẻ Báo cáo Công dân và Thẻ cho điểm cộng đồng ở cuối Phần 1 Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội 15
  15. Phần 1 Tổng quan về Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội Khảo sát Theo dõi Chi tiêu công (PETS) tìm hiểu mức độ mà kinh phí của chương trình và các nguồn lực khác được phân bổ cho các nhóm dân số nhất định (ví dụ kinh phí giáo dục cho người dân tộc thiểu số, cho trẻ em, cho những người không biết chữ v.v..) hoặc xem xét mức độ mà các hoạt động (như là cung cấp nước sạch và đảm bảo vệ sinh môi trường, chăm sóc thai sản) đến được với các đối tượng hưởng lợi mục tiêu theo như kế hoạch, và xem xét xem liệu các chương trình có được thực hiện với hiệu suất cao hay không nhằm đảm bảo rằng các kết quả dự kiến được tối đa hóa. Chẳng hạn, PETS về Chương trình 167, một chương trình về hỗ trợ nhà ở cho người nghèo, đã tìm hiểu xem liệu rằng: • Các hộ gia đình cần giúp đỡ nhất có nhận được tiền hỗ trợ để làm nhà hay không? • Kinh phí có được chuyển một cách kịp thời, quản lý một cách hiệu quả và phù hợp (nghĩa là chỉ sử dụng cho các mục đích đã nêu) ở tất cả các cấp từ trung ương tới cấp xã hay không? Những đối tượng hưởng lợi đủ điều kiện có nhận được trợ cấp không và tiền có được sử dụng đúng mục đích không (tức dùng xây dựng cải tạo nhà ở và mua nguyên vật liệu). Xem ví dụ về PETS ở cuối Phần 1 TD&ĐG KH PTKT-XH: Về mặt này, các công cụ kiểm toán xã hội có thể giúp đánh giá xem các chính sách trong lĩnh vực xã hội đã ảnh hưởng tích cực tới các cộng đồng-là nhóm đối tượng đích đến mức độ nào trong toàn bộ giai đoạn của kế hoạch 5 năm, ví dụ có thể tập trung đánh giá xem những thách thức đối với cộng đồng đã thay đổi và được giảm thiểu như thế nào. Các công cụ kiểm toán xã hội cũng có thể làm rõ những sự khác biệt về lợi ích đạt được giữa các địa bàn địa lý và các nhóm xã hội. Chẳng hạn, chúng có thể cho thấy rõ rằng một huyện nhất định hoặc một tiểu nhóm dân số nào đó, chẳng hạn như phụ nữ hoặc trẻ em của một dân tộc thiểu số cụ thể nào đó có thể không được hưởng lợi từ chương trình theo như dự kiến. Kiểm toán Giới và Kiểm toán xã hội dựa vào quyền của Trẻ em có thể đưa ra lăng kính để từ đó ta có thể đánh giá các chương trình. Thẻ Báo cáo Công dân và Thẻ cho điểm cộng đồngcó thể được lặp lại với các khoảng cách thời gian khác nhau trong chu kỳ KH PTKT-XH nhằm đánh giá xem liệu rằng dịch vụ đã được cải thiện chưa hoặc có cần điều chỉnh gì không. Kiểm toán Giới có thể giúp đánh giá tiến bộ đạt được trong các chương trình nhằm giải quyết các vấn đề về bạo lực gia đình, buôn lậu phụ nữ và trẻ em gái, mại dâm, rồi vấn đề gia tăng HIV/AIDS ở phụ nữ, và vấn đề xâm phạm quyền sinh sản chẳng hạn. 16 Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội
  16. Tổng quan về Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội Phần 1 1.1 Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội với 9 Phương thức tiếp cận Dựa trên Quyền Con người Sự chú trọng tới quyền con người được thể hiện rất rõ Với tư cách là một quy trình, các công cụ kiểm toán xã hội được xây dựng chắc nét trong các công chắn từ khuôn khổ gồm các giá trị, đạo đức và sự chú trọng tới cộng đồng.10 Nói cụ kiểm toán xã hội. cách khác, sự chú trọng tới quyền con người được thể hiện rất rõ nét trong các Chúng không chỉ là công cụ kiểm toán xã hội. Chúng không chỉ là những công cụ nhằm thực hiện những công cụ nhằm đánh giá mang tính kĩ thuật do các cơ quan trong khu vực công hoặc các cơ quan kiểm toán tiến hành. Thay vào đó, các công cụ này có mối liên kết nội tại thực hiện đánh giá với phương thức tiếp cận dựa trên quyền con người. Các công cụ kiểm toán xã mang tính kĩ thuật do hội không chỉ dừng lại ở việc đánh giá hiệu quả hoạt động (đầu ra) mà còn có thể các cơ quan trong khu được sử dụng nhằm xác định tính toàn vẹn của quy trình đã dẫn tới hiệu quả hoạt vực công hoặc các cơ động đó, cũng như tác động của hiệu quả hoạt động đó (tức là kết quả). Về mặt quan kiểm toán tiến này, các công cụ kiểm toán xã hội có thể được nhìn nhận thông qua lăng kính hành. Thay vào đó, về quyền con người và được áp dụng nhằm kiểm nghiệm tính toàn vẹn của một các công cụ này có quy trình nào đó, đặc biệt là thông qua lăng kính của các chủ thể quyền trong mối mối liên kết nội tại với tương quan với nghĩa vụ của các chủ thể thực hiện quyền . Dưới đây là phần mô phương thức tiếp cận tả về các chủ thể quyền và chủ thể thực hiện quyền trong bối cảnh của các công dựa trên quyền con cụ kiểm toán xã hội: người ● Các chủ thể có quyền (phía cầu) – chủ yếu là người dân/khách hàng sử dụng dịch vụ (bao gồm các thành viên trong xã hội dân sự, kể cả các cộng đồng). ● Các chủ thể thực hiện quyền (phía cung) – chủ yếu là Nhà nước và các cơ quan cung cấp dịch vụ, nhưng cũng có thể bao gồm các tổ chức xã hội dân sự (CSO), các tổ chức phi chính phủ (NGO), các tổ chức phi chính phủ quốc tế (INGO), các nhà tài trợ và các tổ chức đa phương. Các chủ thể nghĩa vụ chính (cấp I), chẳng hạn như các cơ quan cung cấp dịch vụ trong đó có các tổ chức thuộc khu vực công và các tổ chứctrực tiếp cung cấp dịch vụ tại địa phương, gồm có các sở ban ngành, các hội đồng thành phố/địa phương, các cơ quan nửa chính phủ như là các Cơ quan Kiểm toán Tối cao hoặc Tổng Kiểm toán và các ủy ban nhân quyền.11 Chẳng hạn, một Chính phủ mà đã phê chuẩn Công ước về Quyền Trẻ em và đã ban hành luật pháp quốc gia nhằm bảo vệ quyền của trẻ em phải chịu trách nhiệm hỗ trợ và thúc đẩy quyền của trẻ em cũng như loại bỏ các rào cản khiến trẻ em không thực hiện được đầy đủ nghĩa vụ của mình. Tương tự, các cơ quan mà nhận được kinh phí hoặc được Chính phủ giao quyền cũng có nghĩa vụ đảm bảo rằng trẻ em có khả năng hưởng các quyền của mình một cách đầy đủ. Xét từ quan điểm quyền con người, việc gây ảnh hưởng tới công tác hoạch định và thực hiện chính sách thông qua các công cụ kiểm toán xã hội có liên quan chủ yếu tới việc thực hiện các nghĩa vụ như đảm bảo phân bổ ngân sách thích hợp, đảm bảo thực hiện các khoản giải ngân có liên quan cũng như đảm bảo sử dụng ngân sách một cách phù hợp, bởi vì cách thức lập kế hoạch ngân sách và thực 9 Từ hoạt động thí điểm ở Việt Nam vào năm 2010, trong khuôn khổ của sáng kiến này, về chất lượng dịch vụ y tế ở các trạm y tế dành cho người dân di cư so với nhóm dân số không di cư/ nhóm người nghèo so với nhóm người không nghèo ở 4 địa bàn. 10 Phỏng theo CIET inCapacity.org, Cửa ngõ về Phát triển năng lực (A gateway on capacity development), Đẩy mạnh chính sách và thực tiễn về xây dựng năng lực trong hợp tác phát triển quốc tế (Advancing the policy and practice of capacity building in international development cooperation), Năng lực để thực hiện cơ chế “Lên tiếng” (Capacity for ‘Voice’). Số 15, tháng 10 năm 2002, tr 2-3 11 Cùng một tài liệu, tr.3. Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội 17
  17. Phần 1 Tổng quan về Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội hiện ngân sách có tác động tới người nghèo trong một xã hội, vốn là những đối tượng mà dịch vụ công được thiết kế ra để phục vụ. Lý do là chỉ có chính những người sử dụng mới có thể đánh giá xem liệu rằng dịch vụ đó có thực sự tạo sự khác biệt đối với đời sống của họ hay không. Các chủ thể nghĩa vụ chịu trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ cung cấp dịch vụ công, phân bổ tài chính, đưa ra các biện pháp khắc phục nhanh chóng, công bằng cho tất cả mọi người dân mà không có sự phân biệt đối xử và tuân theo các khung được quy định trong các hiệp ước và công ước quốc tế mà quốc gia đã ký kết và phê chuẩn. Các chủ thể có quyền cũng chịu trách nhiệm đảm bảo rằng có những chuẩn mực phổ quát trên toàn cầu về quyền cơ bản của con người mà họ thực hiện, đồng thời nhận thức được các quyền riêng mà Chính phủ của nước đó đưa ra. Do đó, “cần phải xây dựng và tăng cường các cơ chế “lên tiếng” mà thông qua đó các đơn vị cử tri yêu cầu các cơ quan công quyền phải giải trình”.12 Như được thể hiện ở Hình 2, khung trách nhiệm giải trình đối với người dân đòi hỏi Nhà nước và các cơ quan cung cấp dịch vụ phải giải trình thông qua cả kênh A và kênh B. Sơ đồ khép kín này sẽ có thêm một khía cạnh bổ sung khi mà Nhà nước phụ thuộc vào các nguồn lực bên ngoài để cung cấp các dịch vụ cho người dân/khách hàng của mình. Tuy nhiên, các công cụ kiểm toán xã hội không phải đơn thuần là những chuỗi tuyến tính và vô định hướng gồm các cuộc kiểm toán của người dân/khách hàng về hiệu quả hoạt động và việc thực hiện nghĩa vụ của Nhà nước. Các công cụ kiểm toán xã hội cũng có thể do chính quyền hoặc các tổ chức xã hội dân sự khởi xướng, mặc dù chúng được thực hiện bởi xã hội dân sự hoặc các bên thứ ba đại diện cho chính quyền. Hình 2: Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội và các mối liên kết về trách nhiệm giải trình 13 Nhà nước Các bên liên quan bên ngoài (các nhà hoạch định chính sách/các chính khách) D (các nhà tài trợ) A C Các cơ quan lập pháp Các cơ quan cung cấp DV (khu vực công hoặc các Người dân/Khách hàng B cơ quan trực tiếp cung cấp Những người dịch vụ khác) nộp thuế Một hệ thống phân loại các nghĩa vụ của Nhà nước theo ba cấp độ đã trở thành một khung được chấp nhận rộng rãi giúp phân tích các nghĩa vụ của Nhà nước về nhân quyền nói chung” • Nghĩa vụ tôn trọng: đòi hỏi Nhà nước, tất cả các cơ quan và những người đại diện cho Nhà nước phải tránh làm bất cứ chuyện gì xâm 12 Cùng một cuốn sách,tr1. 13 Phỏng theo: Social Audits for Strengthening Accountability: Building blocks for human rights-based programming – Practice note (Kiểm toán Xã hội nhằm Tăng cường Trách nhiệm giải trình: Nền tảng cho việc lập chương trình dựa trên quyền con người. Hướng dẫn thực hành). Bangkok: UNESCO Bangkok, 2007, tr 5. 18 Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội
  18. Tổng quan về Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội Phần 1 phạm tới sự toàn vẹn thân thể của cá nhân, hoặc xâm phạm tới quyền tự do của họ, trong đó bao gồm quyền được sử dụng nguồn lực vật chất mà cá nhân đó có được theo cách mà họ cho là tốt nhất để có thể thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của họ. • Nghĩa vụ bảo vệ: đòi hỏi Nhà nước và những người đại diện cho Nhà nước phải thực hiện các biện pháp cần thiết nhằm ngăn cản các cá nhân hoặc nhóm người khác xâm phạm tới sự toàn vẹn thân thể của cá nhân, xâm phạm quyền tự do hành động hoặc những quyền con người khác của cá nhân, bao gồm quyền ngăn cản những người khác xâm phạm tới nguồn lực của họ. • Nghĩa vụ đáp ứng: đòi hỏi Nhà nước phải thực hiện các biện pháp cần thiết nhằm giúp mỗi cá nhân, trong thẩm quyền của Nhà nước, có được các cơ hội nhằm thỏa mãn những nhu cầu của họ -như được công nhận bởi các công cụ đảm bảo nhân quyền khác – tức là những cơ hội mà không thể có được nếu chỉ nhờ nỗ lực của cá nhân. 14 Trong khuôn khổ của khung phân tích này, “các quyền kinh tế-xã hội” không còn được xem là “những nhu cầu cần được thỏa mãn theo chủ ý của các Chính phủ thông qua hệ thống phúc lợi, phân bổ nguồn lực và lập kế hoạch hành chính cũng như hoạch định chính sách” nữa, mà đã trở thành các quyền mà các chủ thể có quyền “đòi hỏi”. Theo phương thức tiếp cận dựa trên quyền con người, các nỗ lực TD&ĐG cần phải tập trung tìm hiểu các trường hợp phủ nhận quyền con người cũng như không chú trọng tới quyền con người; tập trung xem xét về luật pháp và việc thực thi luật pháp, các quy trình giải quyết khiếu nại về việc xâm phạm quyền con người, đồng thời theo dõi các quy trình chính sách. Xét từ giác độ thực tế, phương thức tiếp cận dựa trên quyền con người là phương thức tiếp cận phù hợp ở Việt Nam ở tất cả các cấp chính quyền, từ cấp trung ương tới cấp xã, bởi vì chính phủ có nghĩa vụ phải tôn trọng quyền của tất cả mọi công dân, theo các công ước khác nhau về quyền con người mà Việt Nam đã phê chuẩn cũng như các quyền con người được đưa vào Hiến pháp của Việt Nam năm 1992. Trong Hiến pháp có quy định, đảm bảo rằng mọi công dân đều được hưởng các quyền về chính trị, kinh tế, văn hóa và xã hội một cách bình đẳng và mọi công dân đều được bình đẳng trước pháp luật;15 đồng thời đảm bảo các quyền đó thông qua những luật cụ thể tập trung vào các quyền và nhu cầu của các nhóm dân số dễ bị tổn thương như trẻ em, phụ nữ, người dân tộc thiểu số, những người khuyết tật, và khả năng tiếp cận với các dịch vụ nước sạch, vệ sinh và dịch vụ y tế. Chính phủ Việt Nam hiện đang tích cực thực hiện các cam kết và nghĩa vụ theo các hiệp định quốc tế như Công ước của Liên hợp quốc về Quyền Trẻ em, các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ và Chương trình Nghị sự 21 của Việt Nam. Những cam kết đó đã và đang được lồng ghép vào các chiến lược phát triển bao trùm (bao gồm việc lồng ghép một số chỉ tiêu cụ thể về trẻ em và các chỉ tiêu phát triển có liên quan vào các KH PTKT-XH ở các cấp khác nhau; xác định rằng trẻ em là những đối tượng hưởng lợi chính của các biện pháp bảo trợ xã hội), ví dụ như cung cấp dịch vụ y tế miễn phí cho tất cả trẻ em dưới 6 tuổi. Các cam kết 14 Trong tác phẩm được viết dưới hợp tác giữa Giáo sư Savitri Goonesekere và Ban Vì Sự Tiến bộ của Phụ nữ của Liên hợp quốc, với tiêu đề “A Rights-Based Approach To Realizing Gender Equality” (Phương thức Tiếp cận Dựa trên Quyền Con người trong việc Thực hiện Bình đẳng Giới), www.un.org/womenwatch/daw/news/rights.htm. 15 Chính phủ Việt Nam (2007), Báo cáo Quốc gia trong khuôn khổ Đánh giá Định kỳ trên Toàn cầu của Ủy ban Nhân quyền của Liên hợp quốc. Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội 19
  19. Phần 1 Tổng quan về Phương thức tiếp cận Kiểm toán Xã hội đó cũng đang được chuyển thành những kế hoạch và chương trình cụ thể (bao gồm Kế hoạch Hành động Quốc gia về Trẻ em giai đoạn 2001-2010, Chiến lược Bảo trợ Trẻ em giai đoạn 2011-2020 cũng như Chương trình Quốc gia về Bảo trợ Trẻ em giai đoạn 2011-2015 và nhiều chiến lược, chính sách ngành khác nhau, bao gồm chính sách chăm sóc y tế miễn phí cho trẻ em dưới 6 tuổi và chính sách miễn học phí cho trẻ em nghèo vùng sâu vùng xa, miền núi và hải đảo). Cụ thể đối với trẻ em, trong số các nhiệm vụ và biện pháp được đưa ra cho 9 lĩnh vực mục tiêu Kế hoạch 5 năm của Bộ LĐ, TB&XH giai đoạn 2011-2015 có các biện pháp cụ thể và các biện pháp liên ngành vì trẻ em. Các cam kết đối với trẻ em cũng đã được chuyển thành các văn bản pháp lý (chẳng hạn như Luật về Bảo vệ, Chăm sóc và Giáo dục Trẻ em được ban hành vào năm 2004, qua đó thể chế hóa 5 nhóm quyền của trẻ em). Nhằm đảm bảo những cam kết quốc gia như vậy được áp dụng ở cấp địa phương, Chính phủ đã ban hành Quyết định số 37/2010/QĐ-TTg ngày 22 tháng 4 năm 2010 quy định các chuẩn mực để xác định các xã/phường thân thiện với trẻ em. Các nguyên tắc đó cũng áp dụng cho lĩnh vực bình đẳng giới. Chính phủ Việt Nam hiện đang thực hiện cam kết và nghĩa vụ của mình trong khuôn khổ các hiệp định quốc tế như Công ước về Xóa bỏ mọi Hình thức Phân biệt Đối xử với Phụ nữ (CEDAW) mà Việt Nam đã ký vào năm 1982. CEDAW đã pháp điển hóa quyền không bị phân biệt đối xử do giới tính và quyền được bình đẳng của phụ nữ như những chuẩn mực độc lập trong các luật. CEDAW cũng xác lập các quy định rằng nam giới và nữ giới, trên cơ sở bình đẳng, được hưởng và thực hiện các quyền của con người và các quyền tự do căn bản về chính trị, xã hội, văn hóa, dân sự hoặc bất cứ lĩnh vực nào khác. Kết quả của những nỗ lực này được thể hiện rõ nét nhất ở khía cạnh giáo dục tiểu học và sự tham chính ở cấp trung ương. Tuy nhiên, mặc dù có rất nhiều tiến bộ tích cực trong việc hướng tới mục tiêu bình đẳng giới, nhưng sự phân biệt đối xử với phụ nữ vẫn còn tồn tại ở Việt Nam. Phụ nữ và trẻ em gái vẫn phải chịu thiệt thòi trong việc tiếp cận cơ hội giáo dục và đào tạo, quyền sử dụng đất và việc làm trong các lĩnh vực chính thống của nền kinh tế, đặc biệt là các hoạt động kinh tế có giá trị gia tăng cao. 1.2 Những Đặc điểm chung của các Công cụ Kiểm toán Xã hội Các công cụ kiểm toán xã hội thường bao gồm một loạt các phương pháp nhằm thu thập dữ liệu định tính và định lượng như khảo sát, thảo luận nhóm trọng tâm, nghiên cứu tài liệu, phỏng vấn v.v.. Những công cụ này có thể được sử dụng một cách độc lập hoặc được kết hợp với một số lượng bất kỳ (không giới hạn số lượng các công cụ được kết hợp với nhau) trong một cuộc kiểm toán toàn diện, gồm các lĩnh vực – từ thu gom rác thải tới đường giao thông, rồi đến các dịch vụ xã hội, cũng như các lĩnh vực phi xã hội khác như là cơ sở hạ tầng, tài nguyên thiên nhiên, thuế v.v.. 20 Bộ Công cụ Kiểm toán Xã hội cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội
ADSENSE

CÓ THỂ BẠN MUỐN DOWNLOAD

 

Đồng bộ tài khoản
2=>2