Giáo trình Luật hành chính và tố tụng hành chính (Giáo trình đào tạo từ xa): Phần 1

Chia sẻ: Lê Na | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:102

Thêm vào BST

Báo xấu

235
lượt xem 44
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Phần 1 giáo trình "Luật hành chính và tố tụng hành chính" (Giáo trình đào tạo từ xa) là những vấn đề khái quát chung của luật hành chính Việt Nam gồm những nội dung chi tiết sau: Luật hành chính và khoa học luật hành chính, quy phạm pháp luật và quan hệ pháp luật hành chính, các nguyên tắc cơ bản, hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước, thủ tục, quyết định, vi phạm và trách nhiệm hành chính.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Giáo trình Luật hành chính và tố tụng hành chính (Giáo trình đào tạo từ xa): Phần 1

TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH TRUNG TÂM ĐÀO TẠO TỪ XA Chủ biên Nguyễn Văn Quang Nguyễn Thị Bích Ngọc GIÁO TRÌNH LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH Vinh - 2011 1
TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH TRUNG TÂM ĐÀO TẠO TỪ XA Chủ biên Nguyễn Văn Quang Nguyễn Thị Bích Ngọc GIÁO TRÌNH LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH (Giáo trình đào tạo từ xa) 2
Vinh - 2011 Phân công biên soạn: - Chủ biên: Nguyễn Văn Quang, Nguyễn Thị Bích Ngọc - Các tác giả: Nguyễn Văn Quang: Chương 3, Chương 7. Bùi Thị Đào : Chương 5. Nguyễn Thị Bích Ngọc: Chương 1, 2, 6, 8, 13. Nguyễn Thị Hà : Chương 9, 10, 12. Nguyễn Thị Thùy Dung: Chương 4, 11. 3
MỤC LỤC PHẦN THỨ NHẤT ............................................................................................................... 6 NHỮNG VẤN ĐỀ KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM .............. 6 CHƯƠNG 1 ........................................................................................................................... 6 LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH ........................................... 6 1.Luật hành chính là ngành luật về tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước ...... 6 2 . Khoa học Luật hành chính Việt Nam ........................................................................... 16 CHƯƠNG 2 ......................................................................................................................... 18 QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH, ........................................................................ 18 QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH ............................................................................ 18 1. Quy phạm pháp luật hành chính .................................................................................. 18 2. Quan hệ pháp luật hành chính ....................................................................................... 25 CH ƯƠNG 3 ........................................................................................................................ 30 CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN ........................................................................................... 30 CỦA QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC ................................................................... 30 1. Khái niệm và hệ thống các nguyên tắc cơ bản của quản lý hành chính nhà nước .......... 30 2. Các nguyên tắc cơ bản của quản lý hành chính nhà nước .............................................. 32 CHƯƠNG 4 ......................................................................................................................... 47 HÌNH THỨC VÀ PHƯƠNG PHÁP QUẢN LÍ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC ..................... 47 1. Hình thức quản lý hành chính nhà nước........................................................................ 47 2. Phương pháp quản lý hành chính nhà nước................................................................... 51 CHƯƠNG 5 ......................................................................................................................... 57 THỦ TỤC HÀNH CHÍNH................................................................................................... 57 1. Khái niệm thủ tục hành chính ....................................................................................... 57 2. Các nguyên tắc xây dựng và thực hiện thủ tục hành chính ............................................ 60 3. Chủ thể của thủ tục hành chính ..................................................................................... 64 4. Các loại thủ tục hành chính .......................................................................................... 66 5. Các giai đoạn của thủ tục hành chính ............................................................................ 68 CHƯƠNG 6 ......................................................................................................................... 71 QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH ........................................................................................... 71 1. Khái niệm, đặc điểm của quyết định hành chính ........................................................... 71 2. Các loại quyết định hành chính của cơ quan quản lý hành chính nhà nước ................... 72 3. Thẩm quyền đình chỉ, sửa đổi hoặc bãi bỏ đối với quyết định hành chính .................... 76 4. Trình tự xây dựng và ban hành quyết định hành chính - Quyết định quy phạm ............ 78 CHƯƠNG 7 ......................................................................................................................... 80 VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ TRÁCH NHIỆM HÀNH CHÍNH ........................................ 80 1. Vi phạm hành chính ..................................................................................................... 80 2. Trách nhiệm hành chính ............................................................................................... 85 PHẦN THỨ HAI ............................................................................................................... 103 CHỦ THỂ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM......................................................... 103 CHƯƠNG 8 ....................................................................................................................... 103 ĐỊA VỊ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC .......... 103 1. Những vấn đề chung về cơ quan hành chính nhà nước - chủ thể cơ bản của Luật hành chính .............................................................................................................................. 103 2. Địa vị pháp lý hành chính của cơ quan hành chính nhà nước .............................................. 105 CHƯƠNG 9 ....................................................................................................................... 123 ĐỊA VỊ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC NHÀ NƯỚC .............. 123 1. Khái niệm cán bộ, công chức, công vụ và những nguyên tắc của chế độ công vụ ....... 123 2. Quy chế pháp lý hành chính của cán bộ, công chức .................................................... 128 CHƯƠNG 10 ..................................................................................................................... 135 4
QUY CHẾ PHÁP LÍ HÀNH CHÍNH CỦA CÁC ............................................................... 135 TỔ CHỨC XÃ HỘI ........................................................................................................... 135 1. Khái niệm và đặc điểm của tổ chức xã hội .................................................................. 135 2 . Các loại tổ chức xã hội .............................................................................................. 137 CHƯƠNG 11 ..................................................................................................................... 142 QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN ................................................. 142 VIỆT NAM - NGƯỜI NƯỚC NGOÀI .............................................................................. 142 1. Quy chế pháp lý hành chính của công dân .................................................................. 142 2. Quy chế pháp lý hành chính của người nước ngoài, người không quốc tịch ................ 146 PHẦN THỨ BA................................................................................................................ 149 LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VIỆT NAM ................................................................. 149 CHƯƠNG 12 ..................................................................................................................... 149 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VỊÊT NAM .............. 149 1. Khoa học, ngành luật tố tụng hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ............... 149 2. Chủ thể của quan hệ pháp luật tố tụng hành chính ...................................................... 153 CHƯƠNG 13 ..................................................................................................................... 162 CÁC GIAI ĐOẠN TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH .................................................................. 162 1. Khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính ......................................................................... 162 2. Giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm .............................................................................. 166 3. Xét xử sơ thẩm vụ án hành chính................................................................................ 169 4. Thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính .......................................................................... 176 5. Giai đoạn đặc biệt của tố tụng hành chính................................................................... 181 6. Thi hành bản án, quyết định của tòa án ....................................................................... 185 TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................................. 188 5
PHẦN THỨ NHẤT NHỮNG VẤN ĐỀ KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM CHƯƠNG 1 LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH 1. LUẬT HÀNH CHÍNH LÀ NGÀNH LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Hành chính là một thuật ngữ chỉ hoạt động hoặc tiến trình chủ yếu có liên quan tới những biện pháp để thực thi những mục tiêu, nhiệm vụ đã được vạch sẵn. Khi có hai người trở lên cùng hợp tác để thực hiện một mục tiêu chung mà một cá nhân không làm được thì ở đó xuất hiện thể thức thô sơ của quản lý nói chung và hành chính là một dạng của sự quản lý đó. Luật hành chính là một ngành luật gắn liền với tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước, điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hành pháp. Do vậy để hiểu rõ luật hành chính trước hết cần nghiên cứu vấn đề quản lý, quản lý nhà nước 1.1. Quản lý, quản lý nhà nước, tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước 1.1.1. Quản lý Quản lý là hoạt động thực tiễn, đồng thời cũng được xem là một khoa học bởi vì bản thân nó có tính quy luật, có các nguyên lý và các mối quan hệ tương hỗ khác với các ngành học thuật khác. Quản lý là một loại hoạt động mang tính ý thức, tổ chức cao của con người, là một phạm trù, đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học tự nhiên và xã hội, trong đó có khoa học luật hành chính. Tuy nhiên, mỗi một ngành khoa học lại có một quan niệm cụ thể về quản lý, tùy theo sự nghiên cứu quản lý ở những góc độ khác nhau. Có quan điểm cho rằng quản lý là hành chính, cai trị; Song điều khiển học lại quan niệm “quản lý là điều khiển, chỉ đạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào những quy luật, định luật hay nguyên tắc tương ứng để cho hệ thống hay quá trình đó vận động đến một mục đích nhất định theo ý muốn của người điều khiển, chỉ đạo”. Như vậy khái niệm của điều khiển học phù hợp với mọi trường hợp từ các vật hữu sinh, vô sinh cho đến con người, quan niệm này được coi là một trong những cơ sở phương pháp luận chủ yếu về quản lý cho các ngành khoa học khác. Quản lý mà chúng ta nghiên cứu ở đây là loại hoạt động tác động vào các quá trình, các quan hệ xã hội và hành vi ứng xử của con người. Hay còn gọi chung là loại hình quản lý xã hội. Bên cạnh đó, đối chiếu với thuật ngữ “hành chính” thì đây là một dạng “quản lý” đặc biệt, nó có nghĩa là giúp đỡ, hỗ trợ hay phục vụ và quản lý, hướng dẫn hay cai trị. Như vậy hành chính vừa có nghĩa là phục vụ, hỗ trợ lại vừa có nghĩa là quản lý, điều hành. Các Mác cho rằng “Quản lý là một chức năng đặc biệt nảy sinh từ bản chất xã hội của quá trình lao động”, với ý nghĩa như vậy C.Mác khẳng định “Bất kỳ lao động xã hội hay lao động chung nào mà tiến hành trên một quy mô khá lớn đều yêu cầu phải có quản lý để điều khiển, điều hòa những hoạt động của cá nhân và thực hiện những chức năng chung…”, ông đã hình dung quản lý như một công việc của một người nhạc trưởng chỉ huy một dàn nhạc, biết phối hợp một cách hài hòa âm thanh của những nhạc cụ khác nhau tạo nên những bản nhạc tuyệt vời. Ăng – ghen cũng cho rằng: “Quản lý là tất yếu khi nhiều người cùng hoạt động chung với nhau, khi có sự hiệp tác của một số người, khi có sự phối hợp của nhiều người”. 6
Như vậy, muốn có sự tác động tích cực vào các quan hệ xã hội và hành vi ứng xử của đối tượng quản lý để các quan hệ xã hội, hành vi ứng xử đó vận động theo những mục đích đã đặt ra từ trước đòi hỏi quản lý phải dựa vào các yếu tố sau: Tổ chức: Là yếu tố quan trọng nhất, tiền đề của quản lý, không có tổ chức thì không có quản lý hiệu quả. Tổ chức là sự phân công, phối hợp, phân định vị trí, chức năng của từng chủ thể đồng thời tổ chức thể hiện vị trí chủ động thực hiện các hành vi tác động điều chỉnh của chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Tổ chức là biểu hiện tập trung nhất thể hiện sự khác nhau giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Quyền uy: Quyền uy là ý chí của người này bắt buộc người khác phải phục tùng mình. Quyền uy vừa là bản chất vừa là cơ sở, phương tiện của quản lý. Nếu không có quyền uy thì không có quản lý. Quyền uy trong quản lý là ý chí của nhà quản lý, do vậy quyền uy phải được thể hiện bằng các quy tắc xử sự, các quy định cụ thể để tác động lên ý chí, hành vi của đối tượng quản lý, từ đó duy trì được trật tự xã hội. Tuy vậy, việc sử dụng quyền uy phải tránh tùy tiện, rập khuôn, máy móc, tránh động cơ chủ quan. Chủ thể quản lý là con người hay tổ chức của con người. Có nhiều cách khác nhau để chủ thể quản lý có được quyền uy, quyền uy có thể tiếm đoạt bằng con đường bạo lực với những đảm bảo của các điều kiện vật chất, tinh thần hay tư tưởng nhất định cho một cá nhân, có thể được cộng đồng tôn vinh, hoặc được phó thác ủy quyền thông qua một bản “khế ước xã hội”. Khách thể của quản lý là trật tự quản lý mà các bên tham gia quan hệ hướng đến. Trật tự quản lý đước quy định bởi nhiều quy phạm khác nhau như quy phạm đạo đức, tín điều tôn giáo, quy phạm pháp luật… 1.1.2. Quản lý nhà nước Hoạt động quản lý nhà nước xuất hiện khi nhà nước ra đời. Đây là hoạt động có tính nhà nước, do nhà nước thực hiện thông qua bộ máy của mình. Quản lý nhà nước là hoạt động của nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp nhằm thực hiện chức năng đối nội, đối ngoại của mình thông qua các cơ quan nhà nước, các cán bộ công chức trong các cơ quan nhà nước đó. Như vậy qua hoạt động quản lý nhà nước xuất hiện mối quan hệ giữa chủ thể quản lý nhà nước với đối tượng quản lý. Sự tác động bằng quyền uy của chủ thể quản lý nhà nước phải căn cứ vào các quy phạm pháp luật nhằm thiết lập, củng cố và duy trì trật tự quản lý nhà nước một cách có hiệu quả nhất. Muốn vậy phải tạo cho chủ thể quản lý nhà nước có đầy đủ phương tiện để thực hiện các tác động của mình lên đối tượng quản lý đó. Hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành pháp gọi là quản lý hành chính nhà nước Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động chấp hành – điều hành của nhà nước. Tính chất chấp hành thể hiện ở khía cạnh là quản lý hành chính nhà nước là hoạt động đưa pháp luật vào thực tiễn quản lý nhà nước. Tính chất điều hành của quản lý hành chính nhà nước thể hiện là để đảm bảo cho các yêu cầu của luật, pháp lệnh và nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước thực hiện trong thực tế. Các chủ thể quản lý phải tiến hành các hoạt động thường 7
xuyên liên tục nhằm trực tiếp tổ chức và chỉ đạo thực hiện pháp luật đối với đối tượng quản lý của mình. Hoạt động chấp hành – điều hành là hoạt động mà ở đó các cơ quan hành chính nhà nước có quyền nhân danh nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước để tổ chức thực hiện hoạt động quản lý. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước mang tính chủ động, sáng tạo. Trên cơ sở phân tích tình hình từng địa điểm, thời gian, từng đối tượng cụ thể để đưa ra chủ trương phù hợp nhằm duy trì trật tự quản lý hành chính nhà nước. Chủ thể của quản lý nhà nước là các cá nhân hay tổ chức của con người mang quyền lực nhà nước trong quá trình tác động tới đối tượng quản lý. Bao gồm: Nhà nước, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân được nhà nước ủy quyền nhân danh nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước. Chủ thể của quản lý hành chính nhà nước là cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền, các cơ quan kiểm sát, xét xử và các tổ chức xã hôi, các cá nhân được nhà nước trao quyền quản lý hành chính trong một số trường hợp cụ thể. Khách thể của quản lý nhà nước là trật tự quản lý nhà nước. Trật tự này được quy định trong pháp luật của nhà nước, chứa đựng lợi ích, mục đích mà các bên tham gia quan hệ quản lý nhà nước cùng hướng tới và bảo vệ. Khách thể của quản lý hành chính nhà nước là trật tự quản lý hành chính, hay nói cách khác là trật tự quản lý trong lĩnh vực chấp hành – điều hành. Trật tự này được quy định trong các quy phạm pháp luật hành chính, nó xác định trên tất cả các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước như về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng… 1.1.3. Tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước Nhà nước là một tổ chức thực hiện quyền lực của nhân dân. Tuy nhiên tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước trong những năm qua cho thấy, giữa các quy định Hiến pháp về cơ cấu tổ chức, quyền hạn, trách nhiệm và mối quan hệ quyền lực giữa các thiết chế quyền lực cơ bản và thực tiễn vận hành của cơ chế quyền lực Nhà nước vẫn tồn tại một khoảng cách khá lớn. Để tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước, cần thực hiện tốt một số biện pháp sau: + Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, tiếp tục sửa đổi và xây dựng hệ thống pháp luật về kinh tế, hành chính, về quyền và nghĩa vụ của công dân...nâng cao trình độ của các cơ quan nhà nước về xây dựng pháp luật. Thường xuyên giáo dục để nâng cao ý thức pháp luật cho nhân dân. + Xác định lại chức năng, nhiệm vụ của cấp tỉnh, huyện, xã để sắp xếp lại tổ chức của mỗi cấp, đề cao quyền chủ động và trách nhiệm của địa phương đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của chính quyền trung ương. Xây dựng chính quyền cấp xã vững mạnh. + Tăng cường hiệu lực hoạt động của các cơ quan bảo vệ pháp luật. Xử lý nhanh chóng, kịp thời, nghiêm minh các vi phạm pháp luật. + Kiên quyết sắp xếp lại tổ chức và tinh giảm biên chế các cơ quan hành chính sự nghiệp làm cho bộ máy gọn nhẹ và hoạt động có hiệu quả. Kiên quyết đấu tranh chống tệ tham nhũng, muốn làm được điều này cần phải xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước, cơ chế quản lý và pháp luật, tăng cường giáo dục tư tưởng, quản lý chặt chẽ đối với cán bộ công chức nhà nước. Thực hiện tốt 8
các biện pháp trên sẽ góp phần to lớn vào việc xây dựng nhà nước ta thực sự trở thành một tổ chức rộng lớn nhất, tập trung nhất quyền lực của nhân dân lao động ở nước ta. 1.2. Những vấn đề cơ bản của Luật hành chính 1.2.1. Đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính Đối tượng điều chỉnh của luật hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Những quan hệ này gọi là quan hệ chấp hành – điều hành. Nội dung của chúng thể hiện: Hoạt động quản lý các công tác xây dựng và phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng và an ninh chính trị trong cả nước, ở từng địa phương hay từng ngành. Hoạt động kiểm tra, giám sát đối với các cơ quan nhà nước trong quá trình thực hiện pháp luật của các cơ quan đó. Xử lý hành vi vi phạm pháp luật hành chính, là những hành vi xâm hại đến trật tự quản lý hành chính nhà nước. Việc thành lập, cải tiến cơ cấu bộ máy, cải tiến chế độ làm việc và hoàn chỉnh các quan hệ công tác của các cơ quan nhà nước… Các quan hệ quản lý được quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh rất đa dạng. Những quan hệ xã hội được luật hành chính điều chỉnh gồm ba nhóm như sau: Nhóm 1: Những quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động chấp hành - điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước. Hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước làm phát sinh nhiều quan hệ xã hội, chủ yếu là những quan hệ trọng tâm sau: Thứ 1: Những quan hệ xã hội phát sinh giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên và cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới trong quá trình hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Ví dụ như: Chính phủ với Ủy ban nhân dân tỉnh, Ủy ban nhân dân tỉnh với Ủy ban nhân dân huyện… Thứ 2: Những quan hệ giữa hai bên đều là cơ quan hành chính cùng cấp, thực hiện các quan hệ phối hợp phục vụ lẫn nhau. Ví dụ: giữa Bộ tài chính và Bộ xây dựng trong việc quản lý ngân sách nhà nước, giữa Bộ Lao động – thương binh và xã hội với các Bộ khác về việc thực hiện các chính sách xã hội đối với cán bộ, công chức. Thứ 3: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền với một bên là các tổ chức sự nghiệp và các tổ chức kinh doanh của các thành phần kinh tế trong xã hội. Ví dụ: giữa Ủy ban nhân dân huyện với các hợp tác xã sản xuất nông nghiệp, Giữa Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An với các xí nghiệp tư nhân… Thứ 4: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền với một bên là các tổ chức xã hội và các đoàn thể nhân dân. Ví dụ: Giữa Chính phủ với Mặt trận tổ quốc Việt Nam… Thứ 5: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền và một bên là công dân. Đây là nhóm quan hệ phổ biến nhất trong đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính. Ví dụ: Giữa Ủy ban nhân dân huyện với công dân có đơn khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của Ủy ban nhân dân huyện… Kết luận: Chủ thể bắt buộc trong các quan hệ kể trên là cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân hoặc tổ chức được nhân danh quyền lực nhà nước trong hoạt động hành pháp. Do đó trong tất cả các quan hệ trên đều có sự tham gia của cơ quan hành chính nhà nước được trao quyền hoặc đại diện cho hành pháp. Nếu không có sự tham gia của cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền hoặc đại diện cho quyền hành pháp trong quản lý hành chính nhà nước thì không thể làm xuất hiện quan hệ quản lý hành chính nhà nước do luật hành chính điều chỉnh. 9
Nhóm 2: Những quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành trong tổ chức và hoạt động nội bộ của các cơ quan quyền lực nhà nước, Tòa án và Viện kiểm sát để hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình. Ví dụ: quan hệ giữa thủ trưởng và nhân viên cùng cơ quan trong hoạt động tổ chức, các quan hệ phát sinh nội bộ từ vấn đề chuyên môn nghiệp vụ của cán bộ công chức, những công việc văn phòng…. Nhóm 3: Những quan hệ xã hội mang tính chất chấp hành và điều hành phát sinh trong hoạt động của các cơ quan nhà nước khác và của các tổ chức xã hội được nhà nước trao quyền hành pháp. Ví dụ: Quan hệ giữa người chỉ huy máy bay, tàu biển với những người có mặt trên máy bay, tàu biển khi máy bay, tàu biển đã rời khỏi sân bay, bến cảng… Căn cứ vào đối tượng điều chỉnh, có thể định nghĩa luật hành chính như sau: Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật nước ta, bao gồm các quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình các cơ quan, tổ chức, cá nhân, tổ chức thực hiện hoạt động quản lý hành chính đối với các vấn đề cụ thể do pháp luật quy định. 1.2.2. Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính là bằng phương pháp quyết định một chiều, tức là phương pháp chỉ huy, mệnh lệnh. Phương pháp này thể hiện tính chất quyền lực – phục tùng xuất phát từ bản chất quản lý. Các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước là không bình đẳng với nhau giữa quyền lực nhà nước và việc phải phục tùng quyền lực đó. Bởi vì, trong quan hệ pháp luật hành chính chủ thể là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong hoạt động hành pháp được sử dụng quyền lực nhà nước để ra các quyết định hành chính, kiểm tra hoạt động của bên bị quản lý, đồng thời áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước theo quy định của pháp luật. Còn chủ thể là đối tượng quản lý bắt buộc phải thi hành quyết định hành chính, phục tùng mệnh lệnh của chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, chủ thể quản lý dựa vào thẩm quyền của mình, trên cơ sở phân tích, đánh giá tình hình, có quyền ra những mệnh lệnh hoặc đề ra các biện pháp quản lý thích hợp đối với từng đối tượng cụ thể, qua hoạt động này cũng có thể nhận thấy sự bất bình đẳng thể hiện thông qua quyết định hành chính đơn phương và bắt buộc. Những quyêt định hành chính mang tính chất đơn phương vì chúng biểu hiện ý chí của chủ thể quản lý nhà nước trên cơ sở quyền lực đã được pháp luật quy định. Những quyết định hành chính đơn phương này đều mang tính chất bắt buộc đối với các đối tượng quản lý và được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà nước. Tuy nhiên, tính chất bắt buộc thi hành các quyết định hành chính không phải bao giờ cũng dựa vào các biện pháp giáo dục, thuyết phục, nhằm đạt được hiệu quả pháp lý của nó. Ngoài ra, trong quan hệ pháp luật hành chính cũng xuất hiện phương pháp thỏa thuận, tức là có sự thỏa thuận của các bên tham gia quan hệ. Ví dụ như việc tồn tại quan hệ pháp luật hành chính ngang (các bên chủ thể thỏa thuận ra quyết định hành chính chung như nghị quyết liên tịch, thông tư liên bộ), đây chính là tiền đề cho sự xuất hiện các quan hệ dọc; hoặc như trong hợp đồng hành chính, nhưng ở trường hợp này mặc dù có sự thỏa thuận nhưng không có sự bình đẳng tuyệt đối về ý chí giữa các chủ thể. Như vậy, phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính là mệnh lệnh đơn phương. Phương pháp này xây dựng trên nguyên tắc: 10
Xác nhận sự không bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính. Bên nhân danh nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước có quyền quyết định công việc một cách đơn phương, xuất phát từ lợi ích chung của nhà nước, của xã hội trong phạm vi quyền hạn của mình để chấp hành pháp luật. Quyết định đơn phương của bên sử dụng quyền lực nhà nước có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các bên và được đảm bảo bằng sức mạnh cưỡng chế 1.2.3. Hệ thống Luật hành chính Luật hành chính là một hệ thống, một chỉnh thể thống nhất các nhóm quy phạm có quan hệ qua lại với nhau. Bao gồm các quy phạm vật chất và quy phạm thủ tục Các quy phạm vật chất Luật hành chính tạo thành bộ phận luật vật chất Luật hành chính Các quy phạm thủ tục luật hành chính tạo thành ngành luật gọi là Luật tố tụng hành chính. Các quy phạm vật chất Luật hành chính bao gồm hai phần: Phần chung và phần riêng. Phần chung bao gồm các quy phạm điều chỉnh các quan hệ có tính chất chung, phát sinh trong mọi lĩnh vực, phạm vi quản lý hành chính nhà nước: + Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, chế độ công vụ và quy chế cán bộ, công chức nhà nước. + Sự tham gia của cá nhân, tổ chức vào tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước. + Hình thức và phương pháp hoạt động của cơ quan, cán bộ công chức trong thực hiện quyền lực hành pháp. + Các phương thức kiểm tra, giám sát đối với hệ thống hành chính nhà nước để bảo đảm pháp chế, kỷ luật. Phần riêng bao gồm các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước đối với các lĩnh vực quản lý liên ngành như kế hoạch, giá cả, tài chính, tín dụng thống kê…các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý đối với các ngành kinh tế quốc dân…. 1.2.4. Nguồn của Luật hành chính Việt Nam Nguồn của Luật hành chính là những hình thức biểu hiện ra bên ngoài của Luật hành chính, hay là những văn bản pháp luật chứa các quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan, người có thẩm quyền ban hành, trong một số trường hợp còn gồm cả các văn bản hướng dẫn xét xử của Tòa án. Do tính chất đa dạng và phức tạp của các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước nên các quy phạm pháp luật hành chính không nằm trong một số văn bản nhất định, mà nằm trong rất nhiều văn bản của nhiều cơ quan nhà nước. Có thể các văn bản đó vừa chứa quy phạm pháp luật hành chính đồng thời với các quy phạm của các ngành luật khác, nhưng có văn bản chỉ chứa quy phạm pháp luật hành chính. Nhưng phần lớn những văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan quyền lực nhà nước và các cơ quan hành chính nhà nước ban hành trong phạm vi thẩm quyền của từng cơ quan là nguồn quan trọng nhất. Căn cứ vào chủ thể ban hành văn bản thì nguồn của Luật hành chính bao gồm: - Văn bản của các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp). 11
- Văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước(Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý đối với ngành, lĩnh vực, Ủy ban nhân dân các cấp, cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân). - Văn bản của cơ quan tổ chức xã hội ban hành để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước khi được nhà nước ủy quyền. - Văn bản liên tịch (giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa cơ quan nhà nước với tổ chức xã hội…). - Văn bản do Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân Tối cao, Chánh án tòa án nhân dân Tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân Tối cao ban hành trực tiếp liên quan tới hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Hiện nay có một số văn bản quy phạm pháp luật là nguồn đặc biệt quan trọng của Luật hành chính như sau: - Hiến pháp 1992: Đây là đạo luật cơ bản của hệ thống pháp luật, đặc biệt là nguồn cơ bản của Luật hành chính Việt Nam. Có rất nhiều quy phạm Hiến pháp là cơ sở nền tảng hoặc trực tiếp là quy phạm gốc của Luật hành chính Việt Nam. - Luật tổ chức Chính phủ được thông qua ngày 25 tháng 12 năm 2002 có một vị trí quan trọng trong hệ thống nguồn của Luật hành chính Việt Nam, thực chất Luật tổ chức Chính phủ là cơ sở tổ chức và hoạt động của toàn bộ nền hành chính nhà nước của Việt Nam. - Luật tổ chức hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thông qua ngày 26/11/2003 có ý nghĩa quan trọng đối với tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân. Luật này quy định về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch ủy ban nhân dân, các vấn đề pháp lý của Ủy ban nhân dân, về các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân… - Pháp lệnh và nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước cũng là nguồn quan trọng của Luật Hành chính. Trong đó Pháp lệnh giữ vị trí đặc biệt, có các Pháp lệnh về tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước như Pháp lệnh về xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh về đo lường, tiêu chuẩn chất lượng… là những Pháp lệnh tiêu biểu cho nguồn của Luật hành chính. - Nghị định, nghị quyết của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ là nguồn phổ biến của Luật hành chính. Trong đó các văn bản quan trọng nhất là những Nghị định quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ, các Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực. - Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ là phương tiện quyền lực chủ yếu của Bộ trưởng để tổ chức và chỉ đạo thống nhất các ngành và lĩnh vực quản lý nền kinh tế quốc dân trong phạm vi cả nước. - Các nghị quyết, Thông tư liên tịch giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội ban hành cũng là nguồn của Luật hành chính - Quyết định, chỉ thị, thông tư của Chánh án tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có liên quan chặt chẽ đến quản lý hành chính nhà nước… - Các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân các cấp có chứa đựng quy phạm pháp luật hành chính cũng là nguồn của Luật hành chính. Như vậy, Luật hành chính là ngành luật có số lượng quy phạm rất lớn trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Bởi do sự phức tạp và phạm vi điều chỉnh rộng của Luật 12
hành chính và do rất nhiều cơ quan nhà nước ở các cấp khác nhau có quyền ban hành văn bản chứa đựng quy phạm của Luật hành chính. Vì thế nguồn của Luật hành chính bị chồng chéo, mâu thuẫn, không đồng bộ, ảnh hưởng rất nhiều tới việc áp dụng chúng trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đặt ra vấn đề hệ thống hóa nguồn của luật hành chính trở nên cấp thiết hơn bao giờ hết. Hệ thống hóa nguồn Luật hành chính thực chất là hoạt động nhằm chấn chỉnh các quy định của Luật hành chính và đưa chúng vào một hệ thống nhất định, từ đó nâng cao vai trò của các quy phạm pháp luật hành chính, tránh được tình trạng mâu thuẫn, lỗi thời, không đồng bộ hiện nay. Có hai phương thức để hệ thống hóa nguồn của luật hành chính: tập hợp hóa và pháp điển hóa Tập hợp hóa là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm tập hợp những văn bản pháp luật hoặc các phần của văn bản pháp luật hiện hành theo một trật tự nhất định. Trong quá trình tập hợp hóa thì các quy phạm pháp luật hành chính không bị thay đổi về nội dung. Kết quả của hoạt động này là tập luật lệ hiện hành ra đời được sắp xếp theo một trình tự nhất định. Pháp điển hóa là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành ra một văn bản quy phạm pháp luật mới để thay thế cho nhiều văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Hình thức pháp điển hóa là bộ luật. Công tác này có ý nghĩa đảm bảo pháp chế, thi hành và áp dụng đúng đắn pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi cho việc đào tạo, bồi dưỡng cán bộ pháp lý, cán bộ hành chính Nhà nước, đồng thời thúc đẩy sự phát triển của khoa học luật hành chính. Khác với tập hợp hóa thì pháp điển hóa chỉ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Đối với ngành Luật hành chính thì vấn đề pháp điển hóa toàn ngành không thể thực hiện được do tính đa dạng, phức tạp của các quan hệ do pháp luật hành chính điều chỉnh, mà chỉ có thể pháp điển hóa từng vấn đề, từng loại chế định. 1.2.5. Phân biệt luật hành chính với một số ngành luật khác a. Luật hành chính với Luật nhà nước Luật nhà nước điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ bản nhất, cấu thành chế độ chính trị, chế độ kinh tế, văn hóa, xã hội, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, các nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Luật nhà nước xác định cơ cấu nhà nước, cơ cấu xã hội, cơ cấu địa giới hành chính. Mặt khác luật hành chính còn giữ vai trò chủ đạo đối với Luật hành chính. Luật nhà nước có đối tượng điều chỉnh rộng hơn Luật hành chính. Các quy pham của Luật nhà nước làm cơ sở pháp lý cho Luật hành chính. Các quy phạm Luật nhà nước quy định những vấn đề chung và cơ bản, còn quy phạm Luật hành chính chi tiết hóa, cụ thể hóa các quy phạm Luật nhà nước để điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động chấp hành – điều hành. b. Luật hành chính với Luật dân sự Phương pháp điều chỉnh của Luật dân sự là tự nguyện, bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ pháp luật dân sự. Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính là mệnh lệnh đơn phương. Đối tượng điều chỉnh của Luật dân sự quy định nội dung quyền sở hữu tài sản của nhà nước, của xí nghiệp hay của công dân, những biện pháp và hình thức pháp lý để chuyển nhượng, sử dụng, định đoạt tài sản, quy định về quan hệ trái vụ…Đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính là các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chấp hành và điều hành, mà cụ thể ở đây là quy định các vấn đề về thẩm quyền giải quyết 13
các thủ tục cấp phát, thu hồi vốn, vật tư….; quy đinh thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước đối với việc quản lý về trưng dụng, trưng mua…. Chủ thể chính của Luật hành chính là các cơ quan hành chính nhà nước có thể trực tiếp điều chỉnh quan hệ tài sản bằng cách ra quyết định mang tính chất quyền lực nhà nước để phân phối tài sản cho các cơ quan quản lý cấp dưới, các tổ chức kinh tế, quyết định chuyển giao tài sản giữa các cơ quan, tổ chức đó. Ngoài ra, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cũng tham gia trực tiếp vào quan hệ pháp luật dân sự, song các cơ quan đó không hoạt động với ý nghĩa là thực hiện chức năng nhà nước, không phải là chủ thể của hoạt động chấp hành – điều hành mà với tư cách pháp nhân, tức là chủ thể của Luật dân sự. c. Luật hành chính với Luật tố tụng hành chính Luật tố tụng hành chính quy định thẩm quyền và thủ tục giải quyết một số loại khiếu kiện hành chính, thủ tục giải quyết khiếu kiện do Luật tố tụng hành chính quy định là thủ tục tố tụng. Luật hành chính chỉ quy định thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính, thủ tục để giải quyết khiếu nại hành chính do Luật hành chính quy định là thủ tục hành chính. d. Luật hành chính với Luật hình sự Luật hình sự chỉ quy định về tội phạm và hình phạt, điều kiện và thủ tục áp dụng. Luật hành chính quy định nhiều về vấn đề có liên quan tới quản lý hành chính nhà nước, trong đó có các quy định về vi phạm pháp luật và các biện pháp xử lý, các biện pháp này về bản chất hoàn toàn khác với Luật hình sự. Quy phạm pháp luật hành chính quy định hành vi nào là hành vi vi phạm pháp luật hành chính, song có nhiều hành vi trong số đó có những đặc điểm rất giống với tội phạm, rất khó phân biệt hành vi đó là vi phạm hành chính hay là tội phạm để truy cứu trách nhiệm. Vì vậy để có thể phân biệt được vi phạm hành chính với tội pham cần phải xem xét đồng thời các quy phạm của cả hai ngành luật. Luật hành chính quy định về những vi phạm có tính chất và mức độ nguy hiểm thấp hơn tội phạm, quy định về thẩm quyền xử lý, thủ tục và các hình thức cưỡng chế hành chính. Do đó hình thức xử phạt và biện pháp cưỡng chế khác mà Luật hành chính quy định áp dụng đối với chủ thể thực hiện vi phạm hành chính khác với hình phạt trong Luật hình sự. Trình tự thủ tục xử lý và chủ thể có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính và tội phạm cũng khác nhau. e. Luật hành chính với Luật lao động Có rất nhiều quy phạm của Luật hành chính và Luật lao động xen kẽ, phối hợp để điều chỉnh cùng một vấn đề cá biệt, những vấn đề liên quan tới hoạt động công vụ, lao động của cán bộ, công chức của các cơ quan nhà nước. Nhiều khi Luật hành chính là phương tiện để thực hiện quan hệ pháp luật lao động. Ví dụ: cán bộ công chức có quyền được nghỉ ngơi theo quy định của Bộ luật lao động, nhưng để thực hiện quyền này thì cần phải có quyết định hành chính của thủ trưởng cơ quan đơn vị đó. Ngược lại, có khi quan hệ pháp luật lao động lại là tiền đề của quan hệ pháp luật hành chính. Ví dụ: cá nhân ký hợp đồng lao động với xí nghiệp thì được quyền tham gia vào sản xuất hoặc quản lý xí nghiệp với tư cách là thành viên của tập thể lao động xí nghiệp đó. Luật hành chính và Luật lao động cùng điều chỉnh chế độ phục vụ, hoạt động công vụ nhà nước. 14
Ngoài ra, còn có một số vấn đề trong phục vụ nhà nước chỉ do luật hành chính điều chỉnh. Ví dụ những quy định về chế độ phục vụ nhà nước của các cán bộ, chiến sĩ trong các lực lượng vũ trang nhân dân…. Tóm lại, Luật hành chính là một bộ phận trong hệ thống pháp luật cho nên có mối liên hệ chặt chẽ với các ngành luật khác. Điểm đặc trưng cơ bản nhất để phân biệt Luật hành chính với các ngành luật khác là tính chất quyền lực – phục tùng của quan hệ xã hội do Luật hành chính điều chỉnh. Từ đó, các quy phạm pháp luật hành chính nhằm bắt buộc và cấm đoán, cho phép và định hướng cho hành vi quản lý và hành vi phục tùng sự quản lý. 1.3. Vai trò của Luật hành chính trong hệ thống pháp luật Việt Nam Luật hành chính giữ vai trò quan trọng trong hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước ta. Các quy phạm hành chính quy định cụ thể các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các hình thức áp dụng cụ thể các nguyên tắc ấy trong tổ chức và hoạt động quản lý cơ chế bảo đảm thực hiện các nguyên tắc ấy. Các quy phạm của Luật hành chính điều chỉnh mọi vấn đề về tổ chức và hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Việc quy định và điều chỉnh các vấn đề về trình tự thành lập, tổ chức bộ máy, địa vị pháp lý các cơ quan này như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ qua lại gắn bó chặt chẽ với nhau giữa cơ quan hành chính nhà nước với các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức….có ý nghĩa quan trọng nhằm đảm bảo hoạt động trơn tru, đồng bộ, mang lại hiệu quả cao cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Luật hành chính quy định về cán bộ, công chức nhà nước trong thực hiện công vụ; tiêu chuẩn hóa cán bộ, giúp nhà nước nâng cao chất lượng và trách nhiệm của các cán bộ, công chức nhà nước tạo nên nhân tố quyết định tới hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Luật hành chính có vai trò cụ thể hóa, chi tiết hóa quy định của quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, đồng thời còn quy định bổ sung những quyền và nghĩa vụ mới trong nhiều lĩnh vực. Luật hành chính định ra cơ chế thực hiện và bảo đảm các quyền và nghĩa vụ cơ bản và không cơ bản của công dân. Luật hành chính tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội, thu hút người dân tham gia vào quản lý hành chính nhà nước là một hình thức rất quan trọng, đồng thời với việc phân định rõ chức năng của nhà nước và của tổ chức xã hội. Luật hành chính cũng xác định cơ chế quản lý hành chính nhà nước trên mọi lĩnh vực, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế. Nó tạo ra cơ sở cho một cơ chế quản lý kinh tế năng động. Luật hành chính quy định về tổ chức và hoạt động quản lý hành chính trong các ngành, lĩnh vực của đời sống xã hội. Luật hành chính quy định trình tự kế hoạch hóa quá trình phát triển kinh tế - xã hội, phân phối các nguồn dự trữ vật chất, điều chỉnh công tác vật giá, tiêu chuẩn đo lường chất lượng và kỹ thuật nhà nước, quá trình áp dụng thành quả tiến bộ khoa học – kỹ thuật và điều chỉnh bản thân hoạt động nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ. Ngoài ra, Luật hành chính còn là công cụ điều chỉnh chủ yếu trong nhiều ngành kinh tế, văn hóa – xã hội và hành chính – chính trị cụ thể. Luật hành chính còn đặt ra những quy chế đặc biệt bảo đảm an ninh quốc gia và trật tự xã hội. Qua đây chúng ta có thể thấy rõ vai trò quan trọng của Luật hành chính trong quản lý mọi mặt đời sống xã hội nói chung và bảo vệ đất nước, giữ gìn an ninh trật tự chính trị - xã hội nói riêng, làm cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước đạt hiệu quả cao nhất. 15
Như vậy, Luật hành chính có vai trò rất quan trọng trong việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân, củng cố quốc phòng, bảo vệ an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ lợi ích của nhà nước, của tập thể, bảo vệ và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. 2 . KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM Khoa học luật hành chính là một ngành khoa học pháp lý chuyên ngành gồm một hệ thống những luận thuyết khoa học, những khái niệm, phạm trù, quan niệm về ngành Luật hành chính, được phân bổ, sắp xếp theo một trình tự logic nhất định cấu thành khoa học luật hành chính. Đối tượng nghiên cứu của khoa học luật hành chính bao gồm: + Những vấn đề lý luận về quản lý hành chính nhà nước có liên quan chặt chẽ đến Luật hành chính. + Hệ thống quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội trong các ngành, các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; hệ thống hóa, pháp điển hóa Luật hành chính; vấn đề hiệu quả của quy phạm pháp luật hành chính. + Nghiên cứu các chủ thể của Luật hành chính trên cơ sở những quy định của Luật hành chính, những chủ thể này đồng thời là chủ thể của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, vấn đề phân chia địa giới hành chính, phân cấp quản lý. + Hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước, quyết định quản lý hành chính nhà nước, thủ tục hành chính, các biện pháp cưỡng chế hành chính nhà nước, trách nhiệm hành chính. + Các biện pháp bảo đảm pháp chế trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. + Quan hệ pháp luật hành chính và cơ chế đảm bảo quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật hành chính. + Hoạt động tài phán hành chính nói chung. Khoa học Luật hành chính nghiên cứu và phát hiện những quy luật điều chỉnh pháp luật hành chính đối với các quan hệ trong lĩnh vực nhà nước từ đó đề xuất những kiến nghị khoa học nhằm đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước và phương thức hoạt động của bộ máy nhà nước, đáp ứng nhiệm vụ to lớn trong quản lý hành chính nhà nước, đặc biệt trong bối cảnh nhà nước ta đang chuyển đổi sang nền kinh tế nhiều thành phần, vận động theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của nhà nước. Khoa học Luật hành chính làm sáng tỏ nhiều vấn đề lý luận cơ bản của Luật hành chính với tư cách một môn học để làm cơ sở cho hoạt động giảng dạy trong các trường đào tạo về luật, về công chức hành chính nhà nước…. - Phương pháp luận của khoa học Luật hành chính là lập trường xuất phát và quan điểm tiếp cận để nghiên cứu ngành Luật hành chính nói chung. Cơ sở lý luận của khoa học luật hành chính là chủ nghĩa Mác – Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh. Phương pháp luận của khoa học luật hành chính là duy vật biện chứng. Phải vận dụng những quy tắc cơ bản, các phạm trù, khái niệm của chủ nghĩa duy vật lịch sử, khái niệm chính trị học, hành chính học hiện đại, giúp chúng ta nhận thức được bản chất của Luật hành chính và mối quan hệ giữa Luật hành chính với các ngành luật khác. Trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử và phép biện chứng duy vật thì khoa học Luật hành chính áp dụng các phương pháp nhận thức khoa học như phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp quy nạp và diễn dịch, phương pháp phân tích quy phạm pháp luật so sánh… 16
Nguồn tư liệu quan trọng của khoa học luật hành chính là các Nghị quyết của Đảng cộng sản Việt Nam đã vạch ra chủ trương, đường lối, nguyên tắc cơ bản và biện pháp chủ yếu nhằm đổi mới, hoàn thiện bộ máy hành chính nhà nước. Trong các nguồn của khoa học Luật hành chính còn có các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992. Các tác phẩm của các nhà lãnh đạo Đảng và Nhà nước, các nhà luật gia, các nhà nghiên cứu khoa học… Hiện nay, khoa học Luật hành chính đang tiếp tục phát triển, đặc biệt là tiếp thu có chọn lọc những nghiên cứu của khoa học Luật hành chính các nước trên thế giới. Chính sự phát triển của ngành khoa học Luật hành chính là yếu tố vô cùng quan trọng góp phần hoàn thiện bộ máy và tăng cường hiệu lực của Nhà nước. CÂU HỎI ÔN TẬP 1. Phân tích khái niệm quản lý, quản lý nhà nước và quản lý hành chính nhà nước 2. Phân tích đối tượng và phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính. 3. Phân biệt ngành Luật hành chính với khoa học Luật hành chính. 4. Trình bày các loại nguồn của Luật hành chính 5. Trình bày vai trò của Luật hành chính trong hệ thống pháp luật Việt Nam. 17
CHƯƠNG 2 QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH, QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH 1. QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH 1.1. Khái niệm và đặc điểm của quy phạm pháp luật hành chính Quy phạm pháp luật hành chính cấu thành nên ngành luật hành chính được ban hành để điều chỉnh các quan hệ quản lý hành chính nhà nước phát sinh trong lĩnh vực chấp hành – điều hành của nhà nước. Quy phạm pháp luật hành chính là một loại quy phạm pháp luật cho nên nó có tính bắt buộc chung, áp dụng nhiều lần và hiệu lực không phụ thuộc vào sự áp dụng. Quy phạm pháp luật hành chính được thể hiện dưới dạng là những quy tắc ứng xử chung mang tính khuôn mẫu cho hành vi con người, những quy tắc xử sự chung này do các chủ thể có thẩm quyền đặt ra, có tính chất bắt buộc phải thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà nước, được nhà nước bảo đảm thực hiện, là tiêu chí để xác định giới hạn và đánh giá hành vi của con người về tính hợp pháp. Tính bắt buộc chung thể hiện ở chỗ mọi cơ quan, tổ chức và công dân thuộc đối tượng thực hiện quy định của quy phạm có nghĩa vụ thực hiện, nếu không tự giác thực hiện hoặc việc áp dụng các biện pháp tổ chức và giáo dục khác không có hiệu quả thì nhà nước có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhằm đảm bảo sự thi hành. Các quy phạm pháp luật hành chính giống như các quy phạm pháp luật khác là được áp dụng nhiều lần, cũng có những quy phạm pháp luật hành chính được áp dụng một lần, nhưng hiệu lực của nó không phụ thuộc vào sự thực hiện. Quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh một tổng thể quan hệ xã hội phát sinh, phát triển trong việc tổ chức nền kinh tế, văn hóa xã hội, hành chính – chính trị bằng cách định ra tổng thể quyền và nghĩa vụ có quan hệ mật thiết với nhau cho các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính. Nói cách khác quy phạm pháp luật hành chính định ra một tổng thể quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính. Các chủ thể này là cơ quan nhà nước, người có chức vụ quyền hạn, các tổ chức xã hội và công dân. Vì vậy, nếu không có vai trò điều chỉnh của quy phạm Luật hành chính thì khó có thể hình dung được bằng cách nào có thể đảm bảo cho hoạt động quản lý diễn ra một cách đúng đắn, phù hợp với quy luật khách quan, rành mạch. Quy phạm pháp luật hành chính là công cụ pháp luật cần thiết và rất quan trọng trong tay nhà nước cùng với các phương tiện khác như chính sách, kế hoạch, tài chính, giá cả, tiền lương để thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý hành chính nhà nước. Các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể quản lý được quy định trong quy phạm pháp luật hành chính có đặc trưng là đều xuất phát từ địa vị pháp lý hành chính của các chủ thể đó do Hiến pháp và các Bộ luật, Luật quy định. Cho nên, trong các quan hệ luật hành chính khi được nhà nước trao quyền thực hiện các chức năng quản lý hành chính nhà nước. Quy phạm luật hành chính quy định cụ thể, chi tiết hoặc bổ sung cơ chế bảo đảm quyền và lợi ích của các bên khác trong quan hệ luật hành chính nhất là của công dân. Ngoài ra, Luật hành chính phải quy định thẩm quyền của các chủ thể bắt buộc, để ngăn ngừa khả năng lạm quyền, lộng quyền, xâm hại quyền lợi ích của công dân.Tuy vậy đối với bất kỳ chủ thể nào quyền phải được quy định phù hợp với nghĩa vụ, quyền của chủ thể này phù hợp với nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể khác. Bên cạnh đó, các chủ thể không bắt buộc cũng có quyền yêu cầu chủ thể kia thực hiện những hành vi nhất định do quy phạm pháp luật hành chính quy định như quyền khiếu nại, tố cáo của công dân. 18
Bên cạnh đó, quy phạm pháp luật hành chính cũng có những đặc điểm riêng biệt như: Quy phạm pháp luật hành chính do các chủ thể có thẩm quyền ban hành ra. Do tính đa dạng, phức tạp của quản lý hành chính nhà nước nên chủ thể có thẩm quyền ban hành ra các quy phạm pháp luật hành chính là các cơ quan, cán bộ có thẩm quyền ở các cấp khác nhau nhưng chủ yếu là do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Do được nhiều chủ thể khác nhau ban hành ra nên quy phạm pháp luật hành chính có số lượng lớn và hiệu lực pháp lý khác nhau. Vì thế đòi hỏi các chủ thể có thẩm quyền phải triệt để tuân thủ nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa khi ban hành các quy phạm pháp luật hành chính. Các quy phạm pháp luật hành chính hợp thành một hệ thống trên cơ sở các nguyên tắc pháp lý nhất định như: Các quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành. Các quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan hành chính nhà nước, chủ tịch nước, tòa án nhân dân ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của quy phạm pháp luật do cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp ban hành. Quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ban hành phải phù hợp với quy phạm pháp luật do cơ quan có thẩm quyền chung cùng cấp ban hành. Các quy phạm pháp luật hành chính được ban hành theo trình tự thủ tục và dưới những hình thức được pháp luật hành chính quy định. Nếu không tuân thủ những quy định này thì bản thân các quy phạm pháp luật hành chính sẽ không có giá trị pháp lý và sẽ không thể thực hiện được trên thực tế. Kết luận: Quy phạm pháp luật hành chính là những quy tắc xử sự chung do các chủ thể có thẩm quyền ban hành ra theo trình tự thủ tục, dưới hình thức nhất định do pháp luật quy định, chuyên điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, có hiệu lực bắt buộc phải thi hành đối với các đối tượng có liên quan và được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà nước. 1.2. Cơ cấu quy phạm luật hành chính Quy phạm pháp luật hành chính là một dạng của quy phạm pháp luật nói chung, vì vậy cơ cấu quy phạm pháp luật hành chính cũng có ba phần: giả định, quy định và chế tài. Giả định là phần của quy phạm nêu rõ những điều kiện thực tế nếu có chúng thì mới có thể thi hành hoặc áp dụng những quy phạm đó. Nó trả lời cho câu hỏi ai? Khi nào, trong những điều kiện hoàn cảnh nào? Quy định là phần của quy phạm đặt ra các quy tắc hành vi, tức là nội dung quyền và nghĩa vụ, trình tự thực hiện các quyền và nghĩa vụ đó. Nó trả lời cho câu hỏi: phải làm gì? Được làm gì? Làm như thế nào? Chế tài là phần quy phạm chỉ rõ các biện pháp tác động của Nhà nước đối với chủ thể vi phạm phần quy định của quy phạm, nó trả lời cho câu hỏi hậu quả gì nếu không làm đúng những quy định của Nhà nước? Ngoài ra, quy phạm pháp luật hành chính còn có những đặc điểm riêng như: Giả định có thể mang tính chính xác tuyệt đối hoặc tương đối, tức là điều kiện để áp dụng quy phạm được mô tả chung, việc quyết định áp dụng hay không áp dụng của quy phạm phụ thuộc vào phần xem xét của cơ quan có thẩm quyền. Giả định của 19
quy phạm pháp luật hành chính rất phức tạp với việc nêu nhiều hoàn cảnh, điều kiện… do tính đa dạng của hoạt động quản lý hành chính nhà nước Quy định là phần cơ bản của quy phạm pháp luật hành chính, thể hiện rõ mệnh lệnh của chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Chế tài của quy phạm pháp luật hành chính thường không có mặt bên cạnh phần giả định hoặc quy định, có những chế tài còn được nêu ở các văn bản thuộc ngành luật khác. Vì vậy, nếu vi phạm pháp luật hành chính ngoài biện pháp cưỡng chế hành chính còn có thể áp dụng các biện pháp trách nhiệm vật chất, trách nhiệm công vụ. Cần tăng cường tính chính xác, cụ thể, rõ ràng của quy định, giả định, chế tài của quy phạm pháp luật hành chính để làm cho hoạt động quản lý hành chính với những mệnh lệnh đơn phương đạt được hiệu quả cao nhằm duy trì trật tự quản lý hành chính nhà nước. 1.3. Phân loại các quy phạm pháp luật hành chính - Căn cứ vào chủ thể ban hành, các quy phạm pháp luật hành chính có thể phân thành các nhóm sau đây: + Quy phạm pháp luật hành chính của cơ quan quyền lực nhà nước. + Quy phạm pháp luật hành chính của Chủ tịch nước. + Quy phạm pháp luật hành chính của cơ quan hành chính nhà nước và của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. + Quy phạm pháp luật hành chính của Hội đồng thẩm phán tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. + Quy phạm pháp luật hành chính của các cơ quan nhà nước hoặc cơ quan nhà nước phối hợp với các tổ chức xã hội để ban hành. - Căn cứ vào tính chất của các quy phạm pháp luật hành chính thì quy phạm pháp luật hành chính được phân thành các nhóm sau: + Quy phạm pháp luật hành chính vật chất, bao gồm Các quy phạm về nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước. Quy phạm về địa vị pháp lý hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước, các đối tượng bị quản lý, các tổ chức xã hội. Các quy phạm về công vụ, công chức nhà nước. Các quy phạm về địa vị pháp lý hành chính của công dân. Các quy phạm về hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước, về quyết định hành chính, cưỡng chế hành chính và trách nhiệm hành chính, các biện pháp bảo đảm pháp chế trong quản lý hành chính nhà nước…. + Quy phạm pháp luật hành chính thủ tục: là loại quy phạm pháp luật quy định về trình tự, thủ tục thực hiện các quyền và nghĩa vụ của các đối tượng có liên quan trong quản lý hành chính nhà nước. Quy phạm thủ tục là phương tiện đưa các quy phạm nội dung của Luật hành chính vào cuộc sống. Vì vậy quy phạm thủ tục phát sinh trên cơ sở quy phạm nội dung Quy phạm thủ tục rất đa dạng và có thể phân thành các nhóm sau: Quy định quyền của các bên tham gia thủ tục Quy định các nguyên tắc thủ tục hành chính và thẩm quyền của các cơ quan tiến hành thủ tục. Quy định trình tự tiến hành thủ tục và nội dung, hình thức giấy tờ, công văn. Các quy phạm thủ tục hành chính là đảm bảo pháp lý cho việc thực hiện các quy phạm nội dung. Thiếu các quy phạm thủ tục thì quy phạm nội dung được áp dụng thiếu thống nhất dễ dẫn đến tình trạng mất trật tự quản lý. Tương ứng với từng loại 20