Hoàn thiện việc tổ chức kiểm toán ngân sách bộ ngành theo chuẩn mực số 4000 "hướng dẫn kiểm toán tuân thủ"

TÖØ LYÙ LUAÄN ÑEÁN THÖÏC TIEÃN<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> Hoaøn thieän vieäc toå chöùc kieåm toaùn<br /> ngaân saùch boä ngaønh theo chuaån möïc soá 4000<br /> “Höôùng daãn kieåm toaùn tuaân thuû”<br /> <br /> Nguyễn Tất Dũng*<br /> Nguyễn xuân tuyên*<br /> Nguyễn thanh đức*<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> Đ<br /> ể khắc phục những khó khăn và vướng mắc trong quá trình thực hiện kiểm toán tuân thủ,<br /> Kiểm toán nhà nước đã xây dựng và ban hành chuẩn mực kiểm toán nhà nước số 4000<br /> “Hướng dẫn kiểm toán tuân thủ”. Sau một thời gian đi vào thực tế, bên cạnh những ưu<br /> điểm mang lại thì hoạt động kiểm toán tuân thủ sau khi áp dụng chuẩn mực Kiểm toán<br /> nhà nước số 4000 tại Kiểm toán nhà nước chuyên ngành III vẫn còn tồn tại nhiều vướng mắc và hạn chế.<br /> Chính vì vậy, qua bài viết này, nhóm tác giả chỉ ra những tồn tại, hạn chế và từ đó đưa ra những kiến nghị<br /> phù hợp nhằm hoàn thiện việc tổ chức kiểm toán ngân sách bộ ngành theo chuẩn mực số 4000 tại Kiểm<br /> toán nhà nước chuyên ngành III.<br /> Từ khóa: Chuẩn mực KTNN, kiểm toán tuân thủ<br /> Complete the audit of the budget of ministrial and industrial sectors under Standard No.<br /> 4000-Compliance Audit Guidelines<br /> In order to overcome difficulties and obstacles in the process of conducting compliance audits, SAV<br /> has developed and issued the State Auditing Standard No. 4000 on “Compliance Audit Guidelines”. After<br /> a period of practical experience, besides the advantages brought about by the compliance audit after the<br /> application of the State Audit Standard No.4000 at the Specialized Audit Department No. III, there remain<br /> many problems and limitations. Therefore, through this article, the authors point out the shortcomings and<br /> thus make appropriate recommendations to complete the audit of the ministries’ budget under the standard<br /> number 4000 in Specialized Audit Department No. III.<br /> Key words: State audit Standards, compliance audit<br /> <br /> Kiểm toán tuân thủ và Chuẩn mực Kiểm toán giao dịch và thông tin, xét trên các khía cạnh trọng<br /> nhà nước số 4000 yếu theo các quy định áp dụng đối với đơn vị được<br /> kiểm toán.<br /> Kiểm toán tuân thủ là kiểm tra, đánh giá độc<br /> lập sự tuân thủ của nội dung kiểm toán theo các Chủ đề của cuộc kiểm toán tuân thủ có thể được<br /> quy định của pháp luật và các quy định khác phù xác định dựa trên: Những quy định được đặt ra<br /> hợp với pháp luật, được xác định là các tiêu chí trong pháp luật và các quy định khác; sự quan tâm<br /> kiểm toán, như: Các luật, quy định, quy chế, chế hoặc kỳ vọng của công chúng (chẳng hạn gian lận,<br /> độ, chính sách... mà đơn vị được kiểm toán phải sai phạm trong quản lý hoặc các lĩnh vực vi phạm<br /> thực hiện. Kiểm toán tuân thủ được thực hiện bằng bị phát hiện bởi các phương tiện truyền thông…);<br /> việc đánh giá sự tuân thủ của các hoạt động, các những lĩnh vực cụ thể được cơ quan lập pháp đặc<br /> *KTNN Chuyên ngành III<br /> <br /> 40 Số 130 - tháng 8/2018 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN<br /> biệt quan tâm (chẳng hạn các vấn đề môi trường, 4000) ban hành kèm theo Quyết định số 02/2016/<br /> quản lý đất đai, tài nguyên khoáng sản...); những QĐ-KTNN ngày 15/7/2016 của KTNN hướng dẫn<br /> yêu cầu của cơ quan lập pháp, các tổ chức tài trợ kiểm toán viên nhà nước thực hiện kiểm toán tuân<br /> (chẳng hạn sự tuân thủ các điều khoản trong Hiệp thủ ở góc độ là cuộc kiểm toán riêng rẽ hoặc cuộc<br /> định tài trợ); những vấn đề ảnh hưởng lớn đến lợi kiểm toán được thực hiện kết hợp với kiểm toán tài<br /> ích cộng đồng, đến đời sống xã hội. chính hoặc kiểm toán hoạt động hoặc kết hợp cả<br /> 03 loại hình.<br /> Kiểm toán tuân thủ là một nội dung không thể<br /> thiếu trong chức năng, nhiệm vụ của Kiểm toán Kiểm toán tuân thủ thực hiện độc lập đánh giá<br /> nhà nước (KTNN) trong việc kiểm toán các cơ việc tuân thủ các tiêu chí chính thức như pháp luật<br /> quan, đơn vị thuộc lĩnh vực công. Vì pháp luật và và các quy định, các thỏa thuận có liên quan khác.<br /> các quy định là công cụ hàng đầu để các cơ quan Khi pháp luật và các quy định không đầy đủ hoặc<br /> lập pháp, cơ quan giám sát, cơ quan quản lý, điều chưa có văn bản hướng dẫn, thì kiểm toán tuân thủ<br /> hành và công chúng kiểm soát công tác quản lý, sử có thể liên quan đến tính đúng đắn, tức là nhằm<br /> dụng tài chính công, tài sản công và thực thi chức kiểm tra việc tuân thủ theo các nguyên tắc chung<br /> trách, nhiệm vụ của các cơ quan, đơn vị trong lĩnh về quản trị tài chính lành mạnh và ứng xử của công<br /> vực công. Các cơ quan, đơn vị trong lĩnh vực công chức, viên chức.<br /> được giao nhiệm vụ quản lý nền tài chính công một Kiểm toán tuân thủ kết hợp với kiểm toán tài<br /> cách lành mạnh, do đó phải chịu trách nhiệm quản chính là nhằm kiểm tra đánh giá mức độ tuân thủ<br /> lý, sử dụng tài chính công, tài sản công một cách pháp luật và các quy định của các hoạt động, giao<br /> minh bạch trước các tổ chức, cá nhân cung cấp các dịch tài chính và thông tin tài chính thể hiện trong<br /> nguồn công quỹ đó và cả trước công chúng. báo cáo tài chính, xét trên khía cạnh trọng yếu.<br /> Chuẩn mực Kiểm toán nhà nước số 4000 Kiểm toán tuân thủ kết hợp với kiểm toán hoạt<br /> “Hướng dẫn kiểm toán tuân thủ” (CMKTNN số động là nhằm kiểm tra việc tuân thủ theo pháp luật<br /> <br /> NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 130 - tháng 8/2018 41<br /> TÖØ LYÙ LUAÄN ÑEÁN THÖÏC TIEÃN<br /> <br /> và các quy định, tuân thủ các nguyên tắc chung về Cụ thể, trong hoạt động kiểm toán tuân thủ còn<br /> quản trị tài chính lành mạnh, đánh giá tính kinh tế, tồn tại nhiều vướng mắc và hạn chế tại các giai<br /> tính hiệu lực, tính hiệu quả của các hoạt động, giao đoạn của một cuộc kiểm toán:<br /> dịch trong việc thực hiện các chương trình, dự án<br /> Thứ nhất, tại giai đoạn lập kế hoạch kiểm toán:<br /> của đơn vị được kiểm toán.<br /> Để lập kế hoạch kiểm toán cho năm tiếp theo, vào<br /> Kiểm toán tuân thủ trong hoạt động kiểm khoảng tháng 8 đến tháng 9 hàng năm, KTNN<br /> toán ngân sách bộ ngành của KTNN chuyên chuyên ngành III thực hiện khảo sát lấy số liệu của<br /> ngành III các đơn vị đầu mối dự kiến. Chính vì lý do thời<br /> Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ chuyên điểm khảo sát là vào giữa năm thực hiện ngân<br /> môn, mặc dù KTNN chuyên ngành III thực hiện sách cũng như thời gian lấy số liệu tại mỗi đơn vị<br /> cả 03 loại hình kiểm toán: Kiểm toán báo cáo tài thường chỉ kéo dài từ 1 đến 2 ngày làm việc dẫn<br /> chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động; đến kết quả thu thập được thường chỉ là số dự toán<br /> tuy nhiên, hiếm khi các loại hình này được thực lập, dự toán giao chứ chưa phải là số quyết toán,<br /> hiện đơn lẻ mà thường được thực hiện theo hình thậm chí những số liệu này còn chưa thật sự chính<br /> thức kết hợp hai, hoặc ba loại hình cùng lúc trong xác. Thêm vào đó, nhìn chung, công tác xây dựng<br /> một cuộc kiểm toán. Thực tế hoạt động, Kiểm toán kế hoạch năm thường dựa nhiều trên quan điểm<br /> tuân thủ thường đi đôi với kiểm toán báo cáo tài của KTNN, chưa có sự khảo sát chuyên sâu để nắm<br /> chính, báo cáo quyết toán ngân sách của các bộ, rõ chiến lược, định hướng phát triển kinh tế xã hội<br /> cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Khi chung của đất nước và của từng ngành, lĩnh vực các<br /> thực hiện cuộc kiểm toán có bao gồm loại hình cơ quan quản lý nhà nước phụ trách. Công tác lập<br /> kiểm toán tuân thủ, KTNN chuyên ngành III và kế hoạch kiểm toán tổng quát và chi tiết của một<br /> các Đoàn kiểm toán theo phân công thực hiện quy cuộc kiểm toán hiện cũng còn nhiều nhược điểm<br /> trình kiểm toán tuân thủ theo quy định chung của như chưa chú trọng vào việc xác định trọng yếu, rủi<br /> KTNN được nêu tại Quy trình kiểm toán, Quy ro kiểm toán, tiêu chí kiểm toán, cách thức chọn<br /> trình kiểm toán ngân sách nhà nước, các chuẩn mẫu. Đặc biệt, các đoàn kiểm toán chưa tập trung<br /> mực liên quan... vào việc thu thập thông tin và đánh giá về hệ thống<br /> kiểm soát nội bộ tại đơn vị. Việc lựa chọn các đơn<br /> Sau khi CMKTNN số 4000 được ban hành,<br /> vị kiểm toán chưa được KTNN đưa ra hướng dẫn<br /> KTNN chuyên ngành III đã áp dụng chuẩn mực này<br /> cụ thể về quy trình và phương thức chọn.<br /> cho hoạt động chuyên môn của mình và đã nhận<br /> thấy nhiều ưu điểm rõ rệt: CMKTNN số 4000 cùng Thứ hai, tại giai đoạn tổ chức thực hiện kiểm<br /> với quy trình kiểm toán ngân sách trung ương tạo toán: Do việc xác định tiêu chí kiểm toán, rủi ro<br /> nên xương sống của một cuộc kiểm toán tại KTNN kiểm toán tại khâu lập KHKT còn chưa được quan<br /> chuyên ngành III; CMKTNN số 4000 là đề cương tâm dẫn đến các kiểm toán viên trong đoàn gặp<br /> sơ lược nhất cũng như là kim chỉ nam cho các đoàn nhiều khó khăn trong việc đưa ra kết luận kiểm<br /> kiểm toán trong thực hiện nhiệm vụ chuyên môn; toán và đồng nhất kết quả tổng hợp của đoàn<br /> CMKTNN số 4000 là công vụ hỗ trợ các kiểm toán kiểm toán hoặc làm các kết quả thường bị dàn trải;<br /> viên, đặc biệt là các kiểm toán viên trẻ, thiếu kinh phương pháp chọn mẫu, số lượng mẫu chọn kiểm<br /> nghiệm trong hoạt động chuyên môn; CMKTNN toán chưa được quy chuẩn dẫn đến các kiểm toán<br /> số 4000 đã đồng nhất các quy chuẩn về kiểm toán viên chủ yếu lựa chọn mẫu theo ý kiến chủ quan,<br /> tuân thủ tại mọi cuộc kiểm toán. khả năng xét đoán chuyên môn, làm ảnh hưởng<br /> phần nào đến kết quả kiểm toán;<br /> Tuy vậy, hoạt động kiểm toán tuân thủ của<br /> KTNN chuyên ngành III vẫn còn một số khó khăn Các phương pháp, thủ tục kiểm toán sử dụng<br /> vướng mắc trong việc thực hiện, dẫn đến chất trong các đợt kiểm toán tương đối đơn giản, thông<br /> lượng kiểm toán đôi khi chưa đạt yêu cầu đã đề ra. thường chỉ bao gồm: Yêu cầu đơn vị cung cấp tài<br /> <br /> 42 Số 130 - tháng 8/2018 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN<br /> liệu, phỏng vấn lãnh đạo đơn vị,<br /> nhân viên các phòng, ban liên<br /> quan, kiểm tra, đối chiếu... Các<br /> thủ tục, phương pháp khác như<br /> điều tra, xác nhận từ bên ngoài<br /> hầu như không được sử dụng;<br /> Các đoàn kiểm toán và các<br /> kiểm toán viên trong khi kiểm<br /> toán vẫn còn nặng về tư tưởng tìm<br /> ra các bằng chứng nhằm phát hiện<br /> các sai sót trong quá trình quản lý,<br /> sử dụng tài chính tài sản công để<br /> đưa ra các kiến nghị liên quan đến chậm thực hiện. Điều này khiến nhiều đơn vị còn<br /> xử lý tài chính cụ thể mà chưa quan tâm nhiều đến trì hoãn, trốn tránh thực hiện các ý kiến kết luận,<br /> thu thập bằng chứng để đưa ra các kiến nghị ở dạng kiến nghị của KTNN.<br /> khác (các kiến nghị bằng lời, tư vấn về hoạt động<br /> Thứ năm, là các hạn chế, vướng mắc nằm ngoài<br /> đơn vị trong công tác kế toán, công tác sử dụng,<br /> các khâu của cuộc kiểm toán:<br /> quản lý tài chính, tài sản công; sửa đổi, bổ sung cơ<br /> chế, chính sách...). Khâu kiểm soát chất lượng trong quá trình<br /> kiểm toán mặc dù đã được nâng cao trong những<br /> Thứ ba, tại giai đoạn lập báo cáo kết quả kiểm<br /> năm gần đây tuy nhiên vẫn còn hạn chế: Do số<br /> toán: Khi kiểm toán các chương trình mục tiêu<br /> lượng kiểm toán viên được phân công kiểm soát<br /> Quốc gia, do giai đoạn kiểm toán thường là khi kết<br /> chất lượng ít nên một thành viên thường phải nằm<br /> thúc chương trình hoặc một giai đoạn nào đó của<br /> trong nhiều tổ kiểm soát các đoàn kiểm toán khác<br /> chương trình nên kết quả kiểm toán thường chỉ có<br /> nhau. Điều này ảnh hưởng đến các thành viên tổ<br /> ý nghĩa về rút kinh nghiệm cho các chương trình<br /> kiểm soát thường có khối lượng công việc nặng,<br /> sau, giai đoạn sau, chứ chưa có ý nghĩa tác động<br /> đặc biệt là các kiểm toán viên trẻ khi phải theo dõi<br /> mạnh mẽ đến hiệu quả của bản thân chương trình<br /> nhiều nội dung công việc ở nhiều mảng khác nhau,<br /> hoặc giai đoạn được kiểm toán.<br /> cũng vô hình chung ảnh hưởng đến chất lượng của<br /> Thứ tư, tại giai đoạn kiểm tra thực hiện kiến kết quả công việc;<br /> nghị kiểm toán: Có thể nhận thấy rất rõ ràng là<br /> Việc công khai kết quả kiểm toán chủ yếu mới<br /> trong thực tế, các đoàn (tổ) kiểm tra thường quan<br /> dừng ở mức độ công khai kết quả kiểm toán tổng<br /> tâm nhiều đến các kiến nghị dưới dạng xử lý tài<br /> thể hàng năm. Các cuộc kiểm toán riêng lẻ chưa<br /> chính chứ ít quan tâm đến các kiến nghị bằng lời<br /> được công khai một cách rộng rãi để công chúng<br /> khác. Các số liệu xử lý tài chính chưa thực hiện<br /> có thể tiếp cận với kết quả kiểm toán; cùng với đó<br /> trong năm trước được các tổ kiểm tra của năm nay<br /> kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của<br /> tổng hợp và kiểm tra đối chiếu lại xem đã được<br /> các đơn vị không được công khai tới công chúng,<br /> thực hiện chưa, tuy nhiên, lại không thực hiện như<br /> nên cũng chưa tạo được sự giám sát của người dân<br /> vậy với các kiến nghị bằng lời khác (kiến nghị cơ<br /> trong việc thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN<br /> chế, chính sách; kiến nghị xử lý trách nghiệm…);<br /> ở các đơn vị được kiểm toán.<br /> Tại Điều 57 của Luật KTNN quy định, đơn vị<br /> Một số định hướng hoàn thiện kiểm toán<br /> được kiểm toán phải có nghĩa vụ thực hiện đầy đủ,<br /> ngân sách bộ ngành theo CMKTNN số 4000<br /> kịp thời kết luận, kiến nghị kiểm toán, tuy nhiên,<br /> không đề cập các hình thức xử phạt, chưa có chế Để vận dụng thực hành chuẩn mực số 4000<br /> tài đối với các đơn vị cố tình không thực hiện hay “Hướng dẫn kiểm toán tuân thủ” trong hoạt động<br /> <br /> NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 130 - tháng 8/2018 43<br /> TÖØ LYÙ LUAÄN ÑEÁN THÖÏC TIEÃN<br /> <br /> kiểm toán tuân thủ đối với kiểm toán ngân sách phát hành, thường sau 12 tháng KTNN sẽ tiến<br /> bộ ngành để đạt được hiệu quả, trước tiên cần xác hành kiểm tra việc thực hiện kiến nghị kiểm toán,<br /> định được mục tiêu, nội dung, tiêu chí kiểm toán tuy nhiên cần lưu ý rằng đối với những kiến nghị<br /> phù hợp với cuộc kiểm toán. Tiếp theo đó là giải mang tính chất quản lý và cơ chế chính sách có thể<br /> quyết các hạn chế còn tồn tại trong các giai đoạn đơn vị chưa thực hiện được ngay bởi độ trễ và cần<br /> chính của hoạt động kiểm toán ngân sách bộ ngành có thời gian để hoàn thiện. Việc kiểm tra thực hiện<br /> theo một số định hướng sau: kiến nghị thận trọng sẽ giúp cho kết quả của Báo<br /> Thứ nhất, tại giai đoạn lập kế hoạch kiểm toán: cáo kiểm toán được phát hành trước đó phát huy<br /> Bao gồm việc xây dựng kế hoạch kiểm toán tổng đầy đủ hiệu quả.<br /> quát và kế hoạch kiểm toán chi tiết. Kế hoạch kiểm Thứ năm, là giải pháp đối với các hạn chế, vướng<br /> toán được lập sẽ hợp lý và bám sát thực tiễn hơn<br /> mắc nằm ngoài các khâu của cuộc kiểm toán:<br /> thông qua việc nâng cao chất lượng thu thập thông<br /> tin về hệ thống kiểm soát nội bộ, đánh giá thông tin Hoàn thiện tổ chức công tác tổ chức kiểm soát<br /> thu thập được để xác định trọng yếu và rủi ro kiểm chất lượng nhằm nâng cao hiệu quả, tránh chồng<br /> toán, từ đó quyết định lựa chọn các vấn đề được chéo, giảm thiểu nhân lực cho những hoạt động<br /> kiểm toán. không trọng yếu;<br /> <br /> Thứ hai, tại giai đoạn tổ chức thực hiện kiểm Có phương thức công bố kết quả kiểm toán,<br /> toán: Trong giai đoạn này, kiểm toán viên sẽ sử kết quả kiểm tra thực hiện kết luận kiến nghị của<br /> dụng các phương pháp phù hợp để thực hiện thu KTNN trên báo đài hay các trang website chuyên<br /> thập bằng chứng kiểm toán, tổng hợp các vấn đề biệt để tạo sự giám sát của người dân.<br /> phát hiện trong cuộc kiểm toán, xác định trọng<br /> yếu và rủi ro kiểm toán, từ đó dự kiến kết luận,<br /> kiến nghị kiểm toán và các tác động có thể có của TÀI LIỆU THAM KHẢO<br /> các kiến nghị. Để tăng cường năng lực hoạt động<br /> 1. Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015;<br /> và kết quả kiểm toán, những yêu cầu về chất lượng<br /> 2. Quy trình kiểm toán ban hành theo<br /> cần phải được tuân thủ khi thực hiện kiểm toán<br /> Quyết định số 08/2016/QĐ-KTNN ngày<br /> bao gồm chất lượng khâu tổ chức quản lý cuộc<br /> 23/12/2016 của KTNN;<br /> kiểm toán, các phương pháp kiểm toán, đội ngũ<br /> kiểm toán viên có năng lực, đạo đức, nghề nghiệp. 3. Quy trình kiểm toán ngân sách trung ương<br /> Các bằng chứng thu thập được phải đầy đủ, đáng (bộ, ngành) của Kiểm toán nhà nước<br /> ban hành theo Quyết định số 04/2017/<br /> tin cậy, được lưu trữ mang tính chất hệ thống, các<br /> QĐ-KTNN ngày 31/03/2017 của KTNN;<br /> kiến nghị là phù hợp, có cơ sở vững chắc, thỏa<br /> mãn mục tiêu. 4. Chuẩn mực Kiểm toán nhà nước số 4000<br /> ban hành kèm theo Quyết định số 02/2016/<br /> Thứ ba, tại giai đoạn lập báo cáo kết quả kiểm<br /> QĐ-KTNN ngày 15/7/2016 của KTNN;<br /> toán: Báo cáo kiểm toán phải giúp người sử dụng<br /> 5. Giáo trình Lý thuyết kiểm toán (2013) – Học<br /> báo cáo có thể hiểu được kết quả công việc kiểm<br /> viện Tài chính;<br /> toán đã thực hiện, các kết luận đã đạt được, và<br /> người sử dụng báo cáo có thể nhận diện các trường 6. Giáo trình Kiểm toán báo cáo tài chính<br /> hợp không tuân thủ pháp luật và các quy định của (2010) – Học viện Tài chính;<br /> đơn vị được kiểm toán. Báo cáo kiểm toán không 7. Báo cáo kiểm toán Bộ Giáo dục và Đào tạo,<br /> những cần hoàn thiện về nội dung mà cả hình thức Bộ Y tế năm 2016.<br /> để mang lại hiệu quả sử dụng cao nhất.<br /> Thứ tư, tại giai đoạn kiểm tra thực hiện kiến Ngày nhận bài: 12/6/2018<br /> nghị kiểm toán: Sau khi Báo cáo kiểm toán được Ngày duyệt đăng: 19/6/2018<br /> <br /> 44 Số 130 - tháng 8/2018 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN<br />