Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Tài chính công
Bài đọc
Công chức trong kinh doanh
Kinh tế học và chính trị học về sở hữu nhà nước
Ngân hàng Thế giới 1 Biên dịch: Kim Chi
CÔNG CHỨC TRONG KINH DOANH
KINH TẾ HỌC VÀ CHÍNH TRỊ HỌC
VỀ SỞ HỮU NHÀ NƯỚC
Lập hợp đồng: Trường hợp nào có tác dụng, trường hợp nào không có tác dụng,
và lý do tại sao
Mỗi mối quan hệ giữa chính phủ và giám đốc của một doanh nghiệp nhà nước, giữa
chính phủ và những người quản lý tài sản nhà nước, hay giữa chính phủ và những
người chủ sở hữu một công ty độc quyền tư nhân, được nhà nước điều tiết, đều có thể
được xem là một hợp đồng, nghĩa là một thỏa thuận giữa chính phủ và một bên khác
dựa trên những kỳ vọng chung. Những văn bản hợp đồng như vậy đã được thiết lập
cho một tỷ phần nhỏ các doanh nghiệp sở hữu nhà nước trên toàn thế giới, nhưng việc
sử dụng những hợp đồng như vậy đang ngày càng gia tăng. Các quốc gia thường sử
dụng hợp đồng cho những hoạt động phức tạp và quan trọng nhất, ví dụ như các công
ty độc quyền về cơ sở hạ tầng (điện, nước, viễn thông), những nhà xuất khẩu lớn và
những hoạt động có doanh thu cao (trà ở Sri Lanka, vàng ở Ghana, khách sạn ở Ai
Cập). Thế mà người ta vẫn còn hiểu biết rất ít ỏi về tác dụng của những hợp đồng như
vậy, điều gì làm nên sự khác biệt giữa những hợp đồng thành công với những hợp
đồng thất bại, hay loại hợp đồng nào có tác dụng tốt nhất trong những tình huống nào.
Trong chương 3, chúng tôi tập trung vào ba loại hợp đồng:
• Hợp đồng thực hiện, xác định mối quan hệ giữa chính phủ và những người
được nhà nước thuê để quản lý một doanh nghiệp nhà nước.
• Hợp đồng quản lý, xác định mối quan hệ giữa chính phủ và một công ty tư
nhân được giao kết hợp đồng để quản lý một doanh nghiệp nhà nước.
• Hợp đồng điều tiết, xác định mối quan hệ giữa chính phủ và các chủ sở hữu
của một công ty độc quyền tư nhân được nhà nước điều tiết.
Đối với mỗi loại hợp đồng, trước tiên chúng tôi xem xét một mẫu các doanh
nghiệp để xem thử trong mỗi trường hợp, hợp đồng có cải thiện thành quả hoạt động
hay không, như phản ánh qua những chỉ báo như suất sinh lợi trên tài sản, năng suất
lao động, và tổng năng suất các yếu tố sản xuất. So sánh thành quả hoạt động trước và
sau khi thực hiện hợp đồng, chúng tôi nhận thấy rằng các hợp đồng thực hiện có tác
dụng kém nhất. Các hợp đồng quản lý có tác dụng tốt hơn, nhưng chỉ trong những tình
huống đặc biệt được mô tả dưới đây mà thôi. Các hợp đồng điều tiết có tác dụng tốt
cho những doanh nghiệp trên các thị trường độc quyền, miễn là những hợp đồng này
được thiết kế và thực hiện thỏa đáng. Nhìn chung, sự tham gia của các tác nhân tư
nhân trong việc sở hữu và quản lý càng nhiều, thì thành quả hoạt động của doanh
nghiệp càng tốt hơn.
Để am hiểu tường tận hơn sự khác biệt giữa những hợp đồng thành công và những
hợp đồng thất bại, chúng tôi phân tích cách thức từng hợp đồng xử lý ba loại vấn đề
sau đây như thế nào: thông tin bất cân xứng, thưởng phạt, và sự cam kết. Những vấn
đề về thông tin phát sinh do các tác nhân hợp đồng (một bên là chính phủ và một bên
là các nhà quản lý tư nhân hay công cộng, hay chủ sở hữu của một công ty độc quyền)
có những thông tin khác nhau; vì thế mỗi bên có thể sử dụng những thông tin mà họ sở
hữu độc quyền để cải thiện vị thế của họ bằng tổn thất của bên kia. Đồng thời, vì
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Tài chính công
Bài đọc
Công chức trong kinh doanh
Kinh tế học và chính trị học về sở hữu nhà nước
Ngân hàng Thế giới 2 Biên dịch: Kim Chi
không thể biết được các biến cố tương lai, cho nên người ta không thể thiết kế một hợp
đồng bao trùm mọi tình huống có thể phát sinh. Để loại trừ những vấn đề thông tin và
những điểm không hoàn hảo, các hợp đồng thường bao hàm những cam kết về thưởng
và phạt để khuyến khích các bên tham gia hợp đồng bộc lộ thông tin và tuân thủ các
điều khoản hợp đồng. Nhưng những cam kết thưởng phạt không thôi vẫn chưa đủ. Mỗi
bên cần tin vào cam kết của bên kia về việc thực hiện thực sự. Cũng giống như một
chuỗi dây xích gồm ba mắt xích rắn chắc, những hợp đồng bao hàm các cơ chế xử lý
vấn đề thông tin, thưởng phạt, và sự cam kết là những hợp đồng thích hợp nhất để đạt
được kết quả như mong muốn – cải thiện thành quả hoạt động của doanh nghiệp.
Bảng 5. Nghiên cứu tình huống các doanh nghiệp
Quốc gia
(loại hợp đồng)
Tên doanh nghiệp:
Tên sử dụng trong tài liệu
Thời hạn
hợp đồng
Năm hợp
đồng đầu tiên
Công ty Điện lực Ghana (ECG): Ghana
Electricity
Hàng năm 1989
Công ty Cấp thoát nước Ghana (GWSC):
Ghana Water
1989
Ghana (hợp đồng thực
hiện)
Công ty Bưu chính viễn thông Ghana
(GP&T): Ghana Telecoms
1990
Ấn Độ (bản ghi nhớ) Công ty Nhiệt điện quốc gia (NTPC): India
Electricity
Hàng năm 1987
Uỷ ban Dầu và khí thiên nhiên (ONGC):
India Oil
Danh mục
các chỉ tiêu
hàng năm
1984 Hàn Quốc (hệ thống đo
lường và đánh giá kết
quả hoạt động)
Công ty Điện lực Hàn Quốc (KEPCO):
Korea Electricity
Cơ quan Viễn thông Hàn Quốc (KTA):
Korea Telecoms
Mexico (convenio de
rehabilitación financiera)
Comisión Federal de Electricidad (CFE):
Mexico Electricity
3 năm 1986
Philippines (hệ thống
giám sát và đánh giá kết
quả hoạt động)
Danh mục
các chỉ tiêu
hàng năm
1989
Hệ thống Cấp thoát nước đô thị (MWSS):
Philippines Water
Công ty Điện lực quốc gia (NPC):
Philippines Electricity
Senegal (kế hoạch hợp
đồng)
Société Nationale d’Electricité (SENELEC):
Seneral Electricity
3 năm 1987
Société Nationale des Télécommunications
du Sénégal (SONATEL): Senegal Telecoms
1986
Chúng tôi tóm tắt các phát hiện về từng loại hợp đồng dưới đây.
Hợp đồng thực hiện hiếm khi cải thiện các động cơ khuyến khích và có thể lợi bất
cập hại
Các hợp đồng thực hiện đã được sử dụng tại hai mươi tám quốc gia đang phát triển
vào giữa thập niên 90, phần lớn là ở châu Á và châu Phi. Phân tích của chúng tôi cho
một mẫu gồm mười hai công ty tại sáu quốc gia (liệt kê trong bảng 5) không ủng hộ
cho giả thiết là những hợp đồng này giúp cải thiện thành quả hoạt động của doanh
nghiệp nhà nước. Như hình 8 cho thấy, chỉ có ba trong số mười hai công ty có biểu
hiện chuyển biến tốt hay gia tăng tổng năng suất các yếu tố sản xuất (TFP) sau khi
thực hiện các hợp đồng (Công ty Cấp thoát nước Ghana, Công ty Điện lực Mexico, và
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Tài chính công
Bài đọc
Công chức trong kinh doanh
Kinh tế học và chính trị học về sở hữu nhà nước
Ngân hàng Thế giới 3 Biên dịch: Kim Chi
Công ty Viễn thông Senegal), sáu công ty tiếp tục xu hướng quá khứ, trong khi ba
công ty còn lại thậm chí còn có kết quả hoạt động tệ hại hơn nhiều so với trước khi có
hợp đồng. Xu hướng của suất sinh lợi trên tài sản cũng xấu đi đối với ba công ty; các
công ty còn lại gần như không thể hiện thay đổi. Chỉ có hai công ty biểu thị một điểm
gấp khúc (tăng lên) trong xu hướng của năng suất lao động.
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Tài chính công
Bài đọc
Công chức trong kinh doanh
Kinh tế học và chính trị học về sở hữu nhà nước
Ngân hàng Thế giới 4 Biên dịch: Kim Chi
Hình 8. Kết quả hoạt động trước và sau khi có hợp đồng: Tổng năng suất các yếu
tố sản xuất (lập chỉ số theo năm cơ sở)
Các hợp đồng thực hiện dẫn đến những xu hướng cải thiện của tổng năng suất các
yếu tố sản xuất tại ba trong số bảy trường hợp có sẵn số liệu. Tổng năng suất các
yếu tố sản xuất trong ba trường hợp kia có xu huớng xấu đi.
Tại sao các hợp đồng thực hiện lại ít có tác dụng đối với kết quả hoạt động đến
thế? Chúng tôi nhận thấy rằng những hợp đồng này không giúp cải thiện, mà trong
một số trường hợp thậm chí còn làm tệ hại hơn cơ cấu động cơ khuyến khích kém cỏi
của các giám đốc doanh nghiệp nhà nước. Quả thật, các hợp đồng thực hiện không giải
Những doanh nghiệp nhà nước biểu thị sự chuyển biến mạnh từ xấu thành tốt, hay
sự cải thiện rõ rệt
Những doanh nghiệp nhà nước biểu thị kết quả hoạt động tệ hại hơn
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Tài chính công
Bài đọc
Công chức trong kinh doanh
Kinh tế học và chính trị học về sở hữu nhà nước
Ngân hàng Thế giới 5 Biên dịch: Kim Chi
quyết được cả ba vấn đề hợp đồng. Các hợp đồng này không làm giảm lợi thế thông
tin của các giám đốc; thay vì thế, các giám đốc có thể sử dụng hiểu biết của họ về
doanh nghiệp để đàm phán những chỉ tiêu mềm mà họ dễ dàng đạt được. Tương tự,
các hợp đồng thực hiện hiếm khi bao hàm những biện pháp thưởng phạt để có thể kích
thích giám đốc và nhân viên phát huy nhiều nỗ lực hơn: ở những nơi có khen thưởng
bằng tiền, sự khen thưởng này cũng không có tác dụng vì không gắn liền với thành quả
hoạt động tốt hơn; những động cơ khuyến khích được hứa hẹn khác, như quyền tự
quản nhiều hơn, thường không được thực hiện; và những biện pháp trừng phạt vì kết
quả hoạt động kém, như sa thải hay giáng chức, hiếm khi được thực hiện. Cuối cùng,
chính phủ các nước không thể hiện sự cam kết đối với những điều khoản của hợp
đồng, thường bội ước đối với những hứa hẹn chính yếu. Điều này làm tăng động cơ
thôi thúc các giám đốc sử dụng lợi thế thông tin của họ để đàm phán những chỉ tiêu
mềm.
Từng vấn đề trên đây có thể được nhận thấy với hợp đồng thực hiện của công
ty Senegal Electricity. Hợp đồng bao gồm hai mươi hai tiêu chí đánh giá kết quả hoạt
động, nhưng không có khen thưởng nếu giám đốc đạt được những chỉ tiêu đó; ngoài
ra, các cơ quan quản lý của chính phủ không có quyền lực cưỡng chế thi hành các biện
pháp trừng phạt một cách đáng tin cậy. Cuối cùng, cho dù chính phủ hứa sẽ có hành
động để giúp doanh nghiệp có thể đạt được các chỉ tiêu, ví dụ như buộc các doanh
nghiệp nhà nước khác phải thanh toán hoá đơn tiền điện, nhưng những hứa hẹn này
thường bị nuốt lời. Công ty phải gánh chịu tình trạng năng suất giảm sút. Quả thật,
cũng giống như với một số doanh nghiệp khác trong mẫu của chúng tôi, xem ra hợp
đồng thực hiện còn làm cho hệ thống động cơ khuyến khích và kết quả hoạt động trở
nên tồi tệ hơn.
Các hợp đồng quản lý có tác dụng nhưng chỉ trong một số tình huống
Các hợp đồng quản lý không được sử dụng rộng rãi nhưng nhìn chung thành công hơn
khi được nỗ lực giao kết. Sau khi tìm hiểu trên toàn thế giới, sử dụng một định nghĩa
tương đối rộng, chúng tôi chỉ tìm thấy khoảng 200 hợp đồng quản lý: bốn mươi bốn
hợp đồng liên quan đến các khách sạn được quản lý bởi các chuỗi khách sạn quốc tế
lớn; số hợp đồng còn lại tập trung vào lĩnh vực nông nghiệp và cấp nước. Phân tích
của chúng tôi về các hợp đồng quản lý đối với hai mươi công ty tại mười một quốc gia
(xem bảng 6) cho thấy rằng lợi nhuận và năng suất được cải thiện trong hai phần ba số
trường hợp, và các kết quả khá lẫn lộn đối với hầu hết những trường hợp còn lại. Chỉ
có hai trong số các hợp đồng bị xếp loại là thất bại trên cả hai phương diện lợi nhuận
và năng suất.
Đặc điểm của những hợp đồng quản lý thành công là gì? Và vì các hợp đồng
quản lý thường thành công, thế tại sao người ta không sử dụng chúng một cách thuờng
xuyên hơn? Việc phân tích cách thức giải quyết những vấn đề về thông tin, thuởng
phạt, và cam kết, thông qua các hợp đồng quản lý thành công sẽ giúp chúng ta trả lời
những câu hỏi này.