Luận án Tiến sĩ Kinh tế: Hiệu quả đầu tư công trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam

Chia sẻ: Bình Bình | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:141

Thêm vào BST

Báo xấu

31
lượt xem 19
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Nội dung của luận án trình bày kinh nghiệm nâng cao hiệu quả đầu tư công của một số quốc gia; thực trạng hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam; giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Kinh tế: Hiệu quả đầu tư công trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM HỌC VIỆN NGÂN HÀNG ĐÀO THỊ HỒ HƢƠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Hà Nội, 2021
BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM HỌC VIỆN NGÂN HÀNG ĐÀO THỊ HỒ HƢƠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng Mã số: 9.34.02.01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Ngƣời hƣớng dẫn khoa học : 1. PGS.TS. Tô Kim Ngọc 2. PGS.TS. Nguyễn Thanh Phƣơng Hà Nội, 2021
i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, tƣ liệu sử dụng trong luận án có nguồn gốc rõ ràng và đƣợc trích dẫn đúng quy định Tác giả luận án Đào Thị Hồ Hƣơng
ii LỜI CẢM ƠN Luận án là công trình nghiên cứu nghiêm túc của tác giả trong thời gian dài với sự giúp đỡ của các cá nhân và tổ chức. Trƣớc hết, tác giả xin đƣợc gửi lời cảm ơn sâu sắc đến PGS.TS. Tô Kim Ngọc, PGS.TS. Nguyễn Thanh Phƣơng, những ngƣời đã trực tiếp hƣớng dẫn tác giả trong suốt thời gian nghiên cứu. Tác giả xin cảm ơn các Thầy, Cô của Học viện Ngân Hàng, Khoa Sau đại học đã tạo điều kiện học tập và nghiên cứu cho nghiên cứu sinh. Xin đƣợc chân thành cảm ơn các nhà khoa học, các anh chị ở các cơ quan tài chính, khoa học công nghệ, viện nghiên cứu đã nhiệt tình giúp đỡ tác giả trong quá trình khảo sát thực tế. Xin chân thành cảm ơn cơ quan, đồng nghiệp, gia đình, bạn bè, đã tạo điều kiện, động viên tác giả hoàn thành luận án Tác giả luận án Đào Thị Hồ Hƣơng
iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ......................................................................................................0 LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................... ii MỤC LỤC ................................................................................................................ iii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT .......................................................................... v DANH MỤC HÌNH .................................................................................................. vi DANH MỤC BẢNG .............................................................................................. viii LỜI MỞ ĐẦU ............................................................................................................1 1.Tính cấp thiết của đề tài ...........................................................................................1 2. Mục tiêu nghiên cứu................................................................................................3 3. Câu hỏi nghiên cứu .................................................................................................3 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu ...........................................................................3 5. Phƣơng pháp nghiên cứu.........................................................................................4 6. Đóng góp mới của luận án ......................................................................................4 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG ...........................5 1.1.TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƢ CÔNG ....................................................................5 1.1.1. Khái niệm đầu tƣ công ......................................................................................5 1.1.2. Nội dung đầu tƣ công ........................................................................................7 1.1.3. Vai trò đầu tƣ công ............................................................................................8 1.2. HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG ............................................................................10 1.2.1. Khái niệm hiệu quả đầu tƣ công .....................................................................10 1.2.2. Hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tƣ công ............................................12 1.2.3. Các nhân tố ảnh hƣởng tới hiệu quả đầu tƣ công............................................19 1.3. KINH NGHIỆM NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA ...............................................................................................................26 1.3.1. Kinh nghiệm đầu tƣ công của một số quốc gia trên thế giới ..........................26 1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam ................................................................36 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM ...39 2.1.TỔNG QUAN ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM ................................................39
iv 2.1.1. Quy mô, cấu trúc đầu tƣ công .........................................................................39 2.1.2. Nguồn vốn đầu tƣ công ...................................................................................52 2.2. THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM.........................63 2.2.1. Hệ số ICOR của đầu tƣ công...........................................................................63 2.2.2. Chỉ số PIE-X ...................................................................................................66 2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM................91 2.3.1. Những kết quả đạt đƣợc ..................................................................................91 2.3.2. Tồn tại và nguyên nhân ...................................................................................93 CHƢƠNG 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM .......................................................................................................................105 3.1. ĐỊNH HƢỚNG PHÁT TRIỂN KINH TẾ VÀ CƠ CẤU VỐN ĐẦU TƢ CÔNG ĐẾN NĂM 2026 .....................................................................................................105 3.1.1. Định hƣớng phát triển kinh tế đến năm 2026 và tầm nhìn đến năm 2031...........105 3.1.2. Tái cơ cấu vốn đầu tƣ công định hƣớng đến năm 2026 ................................107 3.1.3. Cải cách Luật Quản lý nợ công .....................................................................109 3.2. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM.............110 3.2.1. Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về quản lý và sử dụng vốn đầu tƣ công .......110 3.2.2. Cải thiện cơ chế giám sát, đƣa ra quy trình đánh giá hiệu quả đầu tƣ công.........111 3.2.3. Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tƣ công ....................................112 3.2.4. Tăng cƣờng tính minh bạch thông tin trong việc sử dụng vốn đầu tƣ công. Kiểm soát chặt chẽ các nguồn vốn vay ...................................................................115 3.2.5. Tăng cƣờng huy động vốn tƣ nhân trong đầu tƣ công ..................................118 3.3. ĐIỀU KIỆN VÀ LỘ TRÌNH THỰC HIỆN CÁC GIẢI PHÁP.......................119 KẾT LUẬN ............................................................................................................122 TÀI LIỆU THAM KHÁO ....................................................................................123
v DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT DNTN : Doanh nghiệp tƣ nhân DNNN : Doanh nghiệp nhà nƣớc ĐTPT : Đầu tƣ Phát triển GDP : Tổng sản phẩm quốc dân NSNN : Ngân sách nhà nƣớc NSLĐ : Năng suất lao động NN&PTNT : Nông nghiệp và Phát triển nông thôn OECĐ : Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế ODA : Hỗ trợ phát triển chính thức UBND : Ủy ban nhân dân
vi DANH MỤC HÌNH Hình 1.1: Xây dựng đƣờng Ranh giới Hiệu quả đầu tƣ công ...................................16 Hình 1.2: Tỷ lệ chi đầu tƣ công của chính phủ Hàn Quốc so với GDP ....................27 Hình 1.3: Tốc độ phát triển đầu tƣ công của Hàn Quốc (giá So sánh năm 2010) ...........27 Hình 1.4: Chi đầu tƣ công của Hàn Quốc phân theo từng lĩnh vực (%) ...................28 Hình 1.5: Vốn đầu tƣ công của Nhật Bản qua các năm ............................................31 Hình 1.6: Cơ cấu chi đầu tƣ công của Nhật Bản phân theo lĩnh vực ........................31 Hình 2.1: Vốn đầu tƣ phát triển toàn xã hội giá hiện hành phân theo thành phần kinh tế GĐ 2006 – 2019 ....................................................................................................40 Hình 2.2: Chỉ số phát triển Vốn ĐTPT toàn xã hội (giá So sánh năm 2010) ...........41 Hình 2.3: Cơ cấu Vốn ĐTPT toàn xã hội giá hiện hành phân theo thành phần kinh tế GĐ 2006 – 2019 ........................................................................................................41 Hình 2.4: Phân nguồn vốn đầu tƣ công theo cấp độ quản lý ....................................45 Hình 2.5: Vốn đầu tƣ thực hiện toàn xã hội (giá hiện hành) phân theo khoản mục đầu tƣ .........................................................................................................................46 Hình 2.6: Cơ cấu đầu tƣ công phân theo ngành kinh tế năm 2006 & 2019 ..............51 Hình 2.7: Chỉ tiêu nợ công/GDP của Việt Nam giai đoạn 2006 – 2019 ...................55 Hình 2.8: So sánh Nợ công Việt Nam và các nƣớc ..................................................56 Hình 2.9: Dƣ nợ nƣớc ngoài của chính phủ theo chủ nợ ..........................................56 Hình 2.10: Tổng vốn ODA ở Việt Nam từ năm 2006 – 2016 ..................................58 Hình 2.11: Vốn ODA thu hút vào Việt Nam phân theo nguồn vốn..........................59 Hình 2.12: Cơ cấu sử dụng vốn ODA của Việt Nam giai đoạn 1993 - 2007 ...........60 Hình 2.13: Hệ số ICOR và trƣởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 2006 – 2019 ...........65 Hình 2.14: Hệ số ICOR các nguồn vốn đầu tƣ giai đoạn 2006 - 2019 .....................65 Hình 2.15: Tốc độ tăng trƣởng đầu tƣ công và tăng trƣởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 2006 - 2019 .......................................................................................................65 Hình 2.16: Chi tiêu công cho ngành giao thông vận tải............................................67 Hình 2.17: Cơ cấu đƣờng giao thông bộ của Việt Nam ............................................69
vii Hình 2.18: Cơ cấu đƣờng giao thông bộ của Việt Nam ............................................69 Hình 2.19: So sánh Thời gian đi lại bình quân và Mật đồ đƣờng cao tốc giữa Việt Nam và các nƣớc .......................................................................................................71 Hình 2.20: Chi đầu tƣ công trong ngành giao thông GĐ 2004-2011, theo giá hiện hành ...........................................................................................................................71 Hình 2.21: Xếp hạng chất lƣợng cơ sở hạ tầng của các nƣớc khu vực lân cận ........73 Hình 2.22: Cơ cấu phát điện......................................................................................76 Hình 2.23: Sản lƣợng điện thƣơng phẩm bình quân đầu ngƣời ................................77 Hình 2.24: Chi đầu tƣ công cho lĩnh vực sản xuất điện, khí đốt...............................78 Hình 2.25: Hiệu quả chi đầu tƣ công cho sản xuất điện ...........................................79 Hình 2.26: Sản lƣợng nƣớc máy bình quân đầu ngƣời .............................................81 Hình 2.27: Tổng chi tiêu cho y tế của Việt Nam so với các quốc gia ở châu Á .......84 Hình 2.28: Chi đầu tƣ công cho lĩnh vực giáo dục và đào tạo ..................................88 Hình 2.29: Cơ cấu chi đầu tƣ công trong ngành giáo dục của Việt Nam giai đoạn 2013 – 2017 ...............................................................................................................90
viii DANH MỤC BẢNG Bảng 1.1: Phƣơng pháp đánh giá hiệu quả đầu tƣ công PIP .....................................18 Bảng 2.1: Vốn đầu tƣ phát triển toàn xã hội theo giá so sánh năm 2010 phân theo thành phần kinh tế .....................................................................................................42 Bảng 2.2: Vốn đầu tƣ công giá hiện hành giai đoạn 2006-2019...............................43 Bảng 2.3: Cơ cấu nguồn vốn đầu tƣ công theo giá hiện hành phân theo cấp độ quản lý.... 45 Bảng 2.4: Cơ cấu đầu tƣ công phân theo ngành kinh tế (%) ....................................48 Bảng 2.5: Vốn đầu tƣ công theo giá hiện hành phân theo ngành kinh tế .................50 Bảng 2.6: Vốn đầu tƣ công giá hiện hành phân theo nguồn vốn ..............................53 Bảng 2.7: Một số chỉ tiêu chủ yếu về năng lực giao thông vận tải Việt Nam ..........68 Bảng 2.8: Sản lƣợng điện thƣơng phẩm giai đoạn 2006 - 2019 ...............................77 Bảng 2.9: Sản lƣợng nƣớc máy thƣơng phẩm giai đoạn 2006 - 2019 ......................81 Bảng 2.10: Hiệu quả chi tiêu công cho y tế giai đoạn 2007-2019 ............................84 Bảng 2.11 Tỷ lệ hộ nghèo theo vùng giai đoạn 2006-2019 ......................................86 Bảng 2.12: Tác động của đầu tƣ công đối với giảm nghèo.......................................87 Bảng 2.13: Hiệu quả đầu tƣ công cho giáo dục giai đoạn 2007-2019 ......................89 Bảng 3.1: Khung phân tích đánh giá PIMA về quản lý đầu tƣ công của IMF .......113
1 LỜI MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Cuộc khủng hoảng tài chính 2007-2008 hay cuộc chiến đấu với bệnh dịch trong thời gian qua đã đặt ra những vấn đề còn về việc phòng ngừa rủi ro cho nền kinh tế khi có bất ổn. Một trong những công cụ dùng để tác động vào nền kinh tế để thay đổi đó chính là đầu tƣ công. Đầu tƣ công nếu đƣợc thực hiện tốt sẽ là động lực phát triển kinh tế trong giai đoạn chống lại những rủi ro do bệnh dịch gây ra. Chakraborty và Dabla- Norris (2011) vốn đầu tƣ công tác động đến tăng trƣởng kinh tế. Hay IMF (2015) cho rằng tác động kinh tế và xã hội của đầu tƣ công phụ thuộc bởi hiệu quả đầu tƣ công. Ở Việt Nam đầu tƣ công cho phát triển chiếm tỷ trọng không nhiều trong tổng chi của Ngân sách Nhà nƣớc (NSNN), tuy nhiên so với các quốc gia trong cùng khu vực thì tỷ trọng này vẫn là cao. Điều đó cũng thể hiện rằng Nhà nƣớc có tác động lớn đến sự phát triển của nền kinh tế. Tuy nhiên hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam hiện nay còn chƣa cao. Theo kết quả nghiên cứu của Phó Thị Kim Chi và cộng sự (2013), đầu tƣ công ở Việt Nam mới chỉ có tác động đến tăng trƣởng kinh tế trong ngắn hạn mà chƣa có chiến lƣợc để tác động trong khoảng thời gian dài. Hay CIEM (2013) trong nghiên cứu Đầu tƣ công, Nợ công và Mức độ bền vững của ngân sách ở Việt Nam đã khái quát về thực trạng đầu tƣ công và đánh giá hoạt động đầu tƣ công của Việt Nam trong giai đoạn 2000-2012. Theo nghiên cứu của CIEM thì hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam chƣa cao là do khung pháp lý chƣa hoàn thiện và việc phấp cấp đầu tƣ công ở Việt Nam là chƣa hợp lý. Hay theo Vũ Thành Tự Anh (2013), để nâng cao hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam cần phải đƣa ra một quy trình chuẩn. Cũng theo Trần Kim Chung và cộng sự (2015), để cải thiện hiệu quả đầu tƣ công hiện nay ở Việt Nam cần phải tập trung vào chiều sâu thay vì để dàn trải nhƣ hiện nay. Tuy có rất nhiều nghiên cứu chỉ ra, Việt Nam hiện nay vẫn còn thiếu một quy trình chuẩn để giúp nâng cao hiệu quả đầu tƣ công.
2 Khoảng trống trong nghiên cứu hiệu quả đầu tư công gắn với các chỉ tiêu liên quan đến hiệu quả về mặt kinh tế, hiệu quả về mặt xã hội và hiệu quả về mặt môi trường. Nhƣ vậy, liên quan đến nội dung hiệu quả đầu tƣ công, có những công trình nghiên cứu trƣớc đây trong và ngoài nƣớc thực hiện rất công phu và là tài liệu tham khảo rất có giá trị. Tuy nhiên, vẫn có những khoảng trống nghiên cứu lớn nhƣ: -Chƣa có công trình nghiên cứu tập trung, có hệ thống về cơ chế quản lý đầu tƣ công. Các công trình trong nƣớc hoặc nghiên cứu đơn lẻ một nội dung; hoặc có đề cập đến một mảng nhỏ của về tác động xã hội nhƣng mới chỉ dừng ở mức độ mô tả thực trạng Việt Nam mà chƣa hình thành đƣợc cơ sở lý luận thể hiện mối quan hệ mật thiết giữa các nội dung cũng nhƣ vấn đề lý thuyết của từng nội dung thực tiễn đƣợc đề cập. Khoảng trống về lý luận của các nghiên cứu trong nƣớc là rất lớn (đặc biệt cơ sở lý luận về tác động của đầu tƣ công tới môi trƣờng và xã hội), do đó thiếu cơ sở, tiêu chí khoa học khi đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam hiện nay. Các công trình quốc tế đa dạng, phong phú về lý luận và kinh nghiệm thực tiễn ở các nƣớc, rất cần đƣợc hệ thống lại và nghiên cứu áp dụng cho Việt Nam. Chính vì thế, cần có một công trình nghiên cứu tập trung, có hệ thống về thực trạng hiệu quả đầu tƣ công hiện nay ở Việt Nam, hệ thống hoá lý luận về cơ chế quản lý đầu tƣ công, tạo thành khung lý thuyết dung làm cơ sở đánh giá và đƣa ra các giải pháp nhằm đổi quản lý đầu tƣ công góp phần nâng cao hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam hiện nay. -Đề tài mà tác giả nghiên cứu có những khác biệt với các công trình trên về đối tƣợng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu, hƣớng tiếp cận, hƣớng giải quyết vấn đề…Vì vậy, không có sự trùng lặp với các công trình trên. Hơn nữa, thực tiễn luôn biến động làm nảy sinh những yêu cầu mới về cơ chế chính sách, cũng nhƣ những giải pháp khả thi để hoạt động đầu tƣ công thực sự góp phần đắc lực trong việc thực hiện mục tiêu về phát triển kinh tế- xã hội thời kỳ mới. Đó cũng là lý do để nghiên cứu sinh tiếp tục nghiên cứu vấn đề này.
3 2. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu chung: Hệ thống hoá lý luận và tổng kết kinh nghiệm quốc tế về hoạt động quản lý đầu tƣ công, để làm căn cứ đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam trong giai đoạn 2007 -2019, từ đó đề xuất các giải pháp để thay đổi phƣơng thức quản lý đầu tƣ công ở Việt Nam trong thời gian tới. Mục tiêu cụ thể: Từ khoảng trống nghiên cứu đã nêu ở trên, để đánh giá hiệu quả của đầu tƣ công trong giai đoạn 2007-2019, đề tài hƣớng đến ba mục tiêu sau: -Hệ thống hoá và làm rõ những vấn đề lý luận về hiệu quả đầu tƣ công ở các khía cạnh hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trƣờng. - Đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tƣ công của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019. - Nghiên cứu các bài học kinh nghiệm về hoạt động đầu tƣ công của một số nƣớc trên thế giới. - Đề xuất một số giải pháp và gợi ý chính sách để góp phần nâng cao hiệu quả đầu tƣ công trong thời gian tới. 3. Câu hỏi nghiên cứu - Những vấn đề lý luận về hiệu quả đầu tƣ công cần phải hệ thống và làm rõ lại là gì? - Hiệu quả đầu tƣ công của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019 nhƣ thế nào? - Các bài học kinh nghiệm từ hoạt động đầu tƣ công của một số nƣớc trên thế giới rút ra cho Việt Nam điều gì? - Cần những giải pháp và gợi ý chính sách gì để góp phần nâng cao hiệu quả đầu tƣ công trong thời gian tới? 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu -Đối tƣợng nghiên cứu: cơ sở lý thuyết và thực tiễn về hiệu quả đầu tƣ công. -Phạm vi nghiên cứu: luận án đi sâu nghiên cứu hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam từ góc độ quản lý. Luận án giới hạn pham vi thời gian để thu thập dữ liệu và nghiên cứu đánh giá hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam từ 2007-2019.
4 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Để hoàn thành đƣợc các mục tiêu nghiên cứu đã đề ra, luận án tiến hành phân tích và thực hiện các nội dung sau: - Sử dụng phƣơng pháp kế thừa, phân tích, tổng hợp, hệ thống hóa những lý luận về hiệu quả đầu tƣ công trên các khía cạnh kinh tế, xã hội và môi trƣờng; và hệ thống hóa thành cơ sở lý luận về các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tƣ công. - Áp dụng phƣơng pháp kế thừa, phân tích tổng hợp về các kinh nghiệm từ hoạt động đầu tƣ công của một số nƣớc trên thế giới để rút ra bài học áp dụng cho Việt Nam về tăng cƣờng hiệu quả đầu tƣ công. - Đánh giá thực nghiệm các hiệu quả đầu tƣ công lên nền kinh tế của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019. 6. Đóng góp mới của luận án Về mặt lý luận: -Luận án đã hệ thống hoá, bổ sung thêm nội đầu tƣ công, trong đó: (i) xác định rõ các nguồn hình thành vốn đầu tƣ và nhân tố ảnh hƣởng tới hiệu quả đầu tƣ công; (ii) Luận án đƣa ra một số chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả đầu tƣ công về mặt kinh tế, xã hội và môi trƣờng. Các chỉ tiêu này đƣợc xây dựng dựa trên nền tảng của lý thuyết quản lý đầu tƣ công và kinh nghiệm quốc tế (của các quốc gia có hiệu quả đầu tƣ công tốt). Về mặt thực tiễn: Dựa vào khung phân tích, đánh giá luận án đã phân tích và đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam trên những nội dung nhƣ sau: (i) Hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam; (ii) Chỉ rõ những hạn chế của đầu tƣ công ở Việt Nam hiện nay.
5 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG 1.1.TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƢ CÔNG 1.1.1. Khái niệm đầu tƣ công Theo Keynes (1936), đầu tƣ công đƣợc coi nhƣ một công cụ tài chính, giúp chính phủ có thể điều tiết lại suy thoái kinh tế. Bởi nó có khả năng kích thích tổng cầu và là chất xúc tác để tăng thu nhập cho công chúng và do đó nó có thể giúp khôi phục nền kinh tế. Trong các học thuyết của Adam Smith đƣa ra, chính phủ cần đầu tƣ công và đặc đầu tƣ vào cơ sở hạ tầng kỹ thuật. Theo Adam Smith, việc cung cấp hang hoá công cộng của chính phủ nhƣ cầu, đƣờng sẽ tạo điều kiện cho nền kinh tế tăng trƣởng trong dài hạn. Và cũng dễ nhận thấy rằng, khu vực kinh tế tƣ nhân không sẵn lòng cung cấp hàng hoá dịch vụ công. Bởi đầu tƣ công khác với đầu tƣ tƣ nhân đó là vốn đầu tƣ thuộc về nhân dân và chủ đầu tƣ chỉ là ngƣời đại diện cho nhận dân thực hiện các hoạt động đầu tƣ. Do vậy vấn đề lớn nhất trong đầu tƣ công đó là vấn đề ngƣời chủ và ngƣời đại diện. Vì vậy, đối với khu tƣ nhân, khi họ bỏ vốn ra đầu tƣ thì yếu tố họ quan tâm nhất đó chính là lợi ích về mặt kinh tế. Còn đối với khu vực công thì quan tâm đến lợi ích tổng thể, lợi ích cộng đồng gồm ba mặt: lợi ích về kinh tế, lợi ích về mặt xã hội, lợi ích về mặt môi trƣờng. Nên nếu một dự án đầu tƣ công không mang lợi ích về mặt kinh tế nhƣng mang lại lợi ích về mặt xã hội, lợi ích về mặt môi trƣờng cho công chúng thì khu vực công vẫn đầu. Trái ngƣợc, nếu không đạt lợi ích về mặt kinh tế thì khu vực kinh tế tƣ nhân sẽ không tham gia. Do vậy, nếu để khu vực kinh tế tƣ nhân chủ đạo tham gia cung cấp hàng hoá dịch vụ sẽ ảnh hƣởng đến lợi ích của cộng đồng. Vì vậy, đối với một số loại hàng hoá dịch vụ công thì khu vực công phải là nơi cung cấp. Bên cạnh đó, do sự thất bại của thị trƣờng nếu không có bàn tay chính phủ can thiệp sẽ làm giảm tăng trƣởng kinh tế. Nhận thấy, đầu tƣ công không chỉ tập trung vào đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng nhƣ đập, kênh tƣới, lƣới điện, đƣờng bộ, cảng… mà còn bao gồm cả hình thức đầu
6 tƣ trực tiếp vào sản xuất. Cơ sở hạ tầng công cộng đƣợc coi là hình thức đầu tƣ dài hạn bởi nó mang lại lợi ích dài hạn và rộng rãi cho công chúng. Chi tiêu công hay đầu tƣ công: Là các khoản chi tiêu của các cấp chính quyền, các đơn vị quản lý hành chính, các đơn vị sự nghiệp đƣợc sự kiểm soát và tài trợ bởi chính phủ. Chi tiêu công phản ánh giá trị của các loại hàng hóa mà chính phủ mua vào để qua đó cung cấp các loại hàng hóa công cho xã hội nhằm thực hiện các chức năng của nhà nƣớc (Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoài, 2009). Theo Đỗ Thiên Anh Tuấn (2012), ở Việt Nam, vốn đầu tƣ là toàn bộ những chi tiêu để làm tăng hoặc duy trì tài sản vật chất trong một thời kỳ nhất định … thƣờng đƣợc thực hiện qua các dự án đầu tƣ và một số chƣơng trình mục tiêu quốc gia với mục đích chủ yếu là bổ sung tài sản cố định và tài sản lƣu động. Theo Trần Đình Thiên (2012), việc gia tăng vốn xã hội đƣợc gọi là đầu tƣ công. Việc tăng vốn xã hội thuộc chức năng của Chính phủ, vì vậy đầu tƣ công thƣờng đƣợc đồng nhất với đầu tƣ mà chính phủ thực hiện. Theo Đỗ Thiên Anh Tuấn (2012), đầu tƣ công là hoạt động đầu tƣ của nhà nƣớc vào các chƣơng trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tƣ vào các chƣơng trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Vốn đầu tƣ công gồm: vốn ngân sách nhà nƣớc, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phƣơng, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ nƣớc ngoài, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của Nhà nƣớc, vốn đầu tƣ từ nguồn thu để lại cho đầu tƣ nhƣng chƣa đƣa vào cân đối ngân sách nhà nƣớc, các khoản vốn vay của ngân sách địa phƣơng để đầu tƣ. Theo Từ Quang Phƣơng, Phạm Văn Hùng (2013), đầu tƣ là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về cho ngƣời đầu tƣ các kết quả nhất định trong tƣơng lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt đƣợc các kết quả đó. Nguồn lực có thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên, là sức lao động và trí tuệ. Các kết quả đạt đƣợc có thể là sự tăng thêm các tài sản tài chính, tài sản vật chất, tài sản trí tuệ và nguồn lực. Nhƣ vậy, đầu tƣ công đƣợc coi nhƣ một chất xúc tác quan trọng cho tăng trƣởng kinh tế. Các nghiên cứu đã nhấn mạnh mối quan hệ tích cực giữa cơ sở hạ tầng công cộng chất lƣợng cao và năng suất lao động của nền kinh tế.
7 1.1.2. Nội dung đầu tƣ công Các hoạt động đầu tư công: Những hoạt động đầu tƣ của Nhà nƣớc vào các chƣơng trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội và đầu tƣ vào các chƣơng trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế- xã hội. Đầu tƣ công sẽ mang lại hiệu quả trên các phƣơng diện: lợi ích về mặt kinh tế, lợi ích về mặt môi trƣờng, lợi ích về mặt xã hội cho công chúng. Đầu tƣ công là là một trong những chính sách phát triển kinh tế- xã hội rất quan trọng đối với bất cứ nhà nƣớc nào. Đối tượng đầu tư công là các chƣơng trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trƣờng, quốc phòng, an ninh. Chƣơng trình mục tiêu, dự án phục vụ cho hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp; Các dự án đầu tƣ của cộng đồng dân cƣ, các tổ chức chính trị- xã hội- nghề nghiệp đƣợc hỗ trợ từ vốn nhà nƣớc; Chƣơng trình mục tiêu, dự án đầu tƣ công theo quyết định của chính phủ Lĩnh vực đầu tư công: (i) Đầu tƣ chƣơng trình, dự án hạ tầng kinh tế- xã hội; (ii) Đầu tƣ phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội; (iii) đầu tƣ và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; (iv) Đầu tƣ của Nhà nƣớc tham gia thực hiện theo hình thức đối tác công tƣ. Nguồn vốn cho đầu tư công: Vốn đầu tư từ nguồn ngân sách gồm vốn đầu tƣ của ngân sách trung ƣơng cho Bộ; ngành trung ƣơng; vốn bổ sung các mục tiêu của ngân sách trung ƣơng cho địa phƣơng; vốn đầu tƣ trong cân đối ngân sách địa phƣơng Vốn đầu tư nguồn tư công trái quốc gia là khoản vốn do Nhà nƣớc trực tiếp trong công chúng bằng một chứng chỉ có kỳ hạn để đầu tƣ cho các mục tiêu phát triển của đất nƣớc. Vốn đầu tư từ nguồn trái phiếu Chính phủ là khoản vốn trái phiếu Chính phủ do Bộ tài chính phát hành để thực hiện một số chƣơng trình, dự án quan trọng trong phạm vi cả nƣớc. Vốn đầu tư nguồn từ trái phiếu chính quyền địa phương là khoản vốn trái
8 phiếu có kỳ hạn tờ )1 trở lên, do địa phƣơng phát hành để đầu tƣ vào một số dự án quan trọng của địa phƣơng. Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ nƣớc ngoài, gồm: vốn viện trợ không hoàn lại, vốn vay ODA và vốn vay ƣu đãi của Chính phủ nƣớc ngoài, các tổ chức quốc tế, các tổ chức lien Chính phủ hoặc lien quốc gia. Vốn từ nguồn thu để lại cho hoạt động đầu tƣ nhƣng chƣa đƣa vào cân đối ngân sách nhà nƣớc. 1.1.3. Vai trò đầu tƣ công Vai trò của đầu tƣ công là để hỗ trợ việc cung cấp các dịch vụ công then chốt thông qua xây dựng trƣờng học, bệnh viện, nhà ở công cộng, và các hạ tầng xã hội khác. Đầu tƣ công cũng giúp công chúng, các doanh nghiệp nắm bắt đƣợc cơ hội kinh tế thông qua việc cung cấp các đầu mối kết cấu hạ tầng kinh tế nhƣ sân bay, bến cảng và các mạng lƣới viễn thong, vẫn tải, sản xuất và truyền tải điện, nƣớc…Nhƣ vậy thông qua đầu tƣ công sẽ cung cấp cả hạ tầng xã hội và hạ tầng kinh tế tạo môi trƣờng phát triển nền kinh tế- xã hội, xoá đói giảm nghèo, đảm bảo an sinh xã hội, công bằng xã hội, và tăng cƣờng tiềm lực quốc phòng, an ninh. Đối với các đang phát triển, các công cụ thị trƣờng trong quản lý rủi ro và huy động nguồn lực còn hạn chế thì đầu tƣ công chính là phƣơng thức có tính lan toả lớn để tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế khác đầu tƣ, phát triển. Trên thực tế, đầu tƣ công có vai trò nhƣ sau: Một là, đầu tƣ công góp phần thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Thông qua việc tăng vốn đầu tƣ công làm tăng khối lƣợng vốn trong nền kinh tế, do đó làm tăng năng suất lao động. Mặt khác, đầu tƣ công tạo ra những nền tảng hạ tầng cần thiết qua đó làm tăng hiệu quả đầu tƣ trong nền kinh tế vì vậy khuyến khích đầu tƣ của khu vực tƣ nhân. Đồng thời do làm tăng hiệu quả của đầu tƣ toàn xã hội, nên năng suất lao động tổng hợp của cả xã hội cũng tăng thêm, nên đóng góp vào tăng trƣởng. Tuy nhiên hiệu quả này không phải mặc định mà có, nó sẽ phụ thuộc vào hiệu quả của đầu tƣ công.
9 Đầu tƣ công không chỉ có tác động tới tăng trƣởng kinh tế mà còn có tác động tới các chỉ tiêu xã hội khác nhƣ tạo công ăn việc làm, xoá đói, giảm nghèo, giảm chênh lệch giàu nghèo… Đầu tƣ công tạo ra việc làm cho những ngƣời tham gia trực tiếp vào các dự án đó đồng thời mở ra các cơ hội kinh doanh mới cho những ngƣời khác, qua đó tác động làm giảm thất nghiệp trong xã hội. Những dự án đầu tƣ công cung cấp các yếu tố đầu vào quan trọng cho khu vực kinh tế nhƣ nhân nhƣ điện, nƣớc, đƣờng giao thông… qua đó, tƣ nhân cũng có thể tự mình tìm kiếm đƣợc thu nhập, góp phần xoá đói giảm nghèo. Các khoản đầu tƣ công thƣờng lấy từ thuế, thuế đƣợc lấy từ ngƣời giàu để hỗ trợ xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế cho những vùng không có nguồn tài chính để thực hiện, nhờ đó giúp giảm chênh lệch giàu nghèo. Hai là, đầu tƣ công là công cụ điều hành kinh tế quan trọng, giúp chính phủ có thể thực hiện các chính sách chu kỳ, khi nền kinh tế suy thoái, đầu tƣ khu vực tƣ nhân thoái lui, đầu tƣ công sẽ tang lên để giảm nhẹ tính chu kỳ. Khi kinh tế tăng trƣởng mạnh, đầu tƣ công sẽ giảm nhịp để tránh hiệu ứng lấn át đối với đầu tƣ khu vực kinh tế tƣ nhân. Ba là, đầu tƣ công làm gia tăng tổng cầu trong xã hội. Đầu tƣ công chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tƣ của toàn bộ nền kinh tế. Khi nền kinh tế hoạt động dƣới tiềm năng, đầu tƣ công tăng lên làm tăng tổng cầu, qua đó giúp các thành phần kinh tế khác có thị trƣởng mở rộng sản xuất, thúc đẩy tăng trƣởng. Bốn là, đầu tƣ công đƣợc sử dụng nhƣ một khoản “đầu tƣ mồi”, tạo cú huých và duy trì động lực tăng trƣởng. Đầu tƣ công định vị và củng cố nền kinh tế trong mối quan hệ với khu vực và quốc tế, tạo niềm tin và động lực cho nguồn đầu tƣ khác vào trong nƣớc góp phần tăng trƣởng kinh tế. Đầu tƣ công cũng có thể kích thích hay chèn lấn đầu tƣ khu vực kinh tế tƣ nhân với giả thiết tỷ lệ tiết kiệm tƣ nhân có tính linh hoạt và điều chỉnh theo những thay đổi trong tỉ suất sinh lợi của đầu tƣ tƣ nhân. Khi tích luỹ tài sản công và tích luỹ tài sản tƣ nhân có tính bổ sung cho nhau, đầu tƣ công làm tăng năng suất cận biên của tích luỹ tài sản tƣ nhân, do đó, làm tăng tỷ suất sinh lợi của đầu tƣ tƣ nhân
10 và kết quả là kích thích gia tăng đầu tƣ tƣ nhân của nền kinh tế. Đây đƣợc coi là hiệu ứng kích thích đầu tƣ tƣ nhân của đầu tƣ công. Tuy đầu tƣ công đem lại hiệu ứng kích thích cho đầu tƣ tƣ nhân nhƣng đó là khi đầu tƣ còn ở mức thấp và đầu tƣ công đƣợc quàn lý tốt. Hiệu ứng kích thích này không phải tự xảy ra đối với mọi nền kinh tế. Nếu nền kinh tế mà đầu tƣ công vào những dự án không có tính lan toả nhƣ các khoản đầu tƣ chủ yếu vào xây dựng bảo tàng, tƣợng đài…khi nền kinh tế còn nghèo thì đối với những trƣờng hợp này hiệu quả đầu tƣ công không có ý nghĩa kích thích đầu tƣ tƣ nhân. Mặt khác, khi quy mô vốn đầu tƣ công lớn sẽ tạo ra áp lực vay nợ và làm cho chi phí về sử dụng vốn của toàn nền kinh tế tăng lên. Đối với trƣờng hợp này đầu tƣ công lại mang lại hiệu ứng chèn lấn khu vực kinh tế tƣ nhân. 1.2. HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG 1.2.1. Khái niệm hiệu quả đầu tƣ công Trƣớc tiên, nên xem xét về khái niệm của hiệu quả đầu tƣ: Theo Từ Quang Phƣơng và Phạm Văn Hùng (2013), hiệu quả đầu tƣ nói chung là phạm trù kinh tế biểu hiện quan hệ so sánh giữa các kết quả kinh tế-xã hội đạt đƣợc của hoạt động đầu tƣ đối với các chi phí bỏ ra để có các kết quả đó trong một thời kì nhất định. Hiệu quả đầu tƣ có thể đƣợc phân loại theo các khía cạnh sau đây: - Theo lĩnh vực hoạt động: Có hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, hiệu quả kĩ thuật... - Theo phạm vi tác động của hiệu quả: có hiệu quả đâu tƣ của các dự án, của mỗi doanh nghiệp, của từng ngành, địa phƣơng và toàn bộ nền kinh tế quốc dân. - Theo phạm vi lợi ích: có hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế-xã hội. Hiệu quả đầu tƣ công có thể tính toán theo hiệu quả tuyệt đối là hiệu quả đƣợc tính bằng hiệu số giữa kết quả và chi phí; hoặc tính theo hiệu quả tƣơng đối đƣợc tính bằng tỷ số giữa kết quả và chi phí. Trong khi đó, đầu tƣ công cũng là một dạng đặc biệt của đầu tƣ với chủ thể đầu tƣ là nhà nƣớc, chính phủ; đối tƣợng thụ hƣởng là ngƣời dân, hoặc toàn xã hội. Vì vậy, hiệu quả đầu tƣ công cũng đƣợc hiểu nhƣ hiệu quả đầu tƣ toàn xã hội nói chung. Cho nên, Trần Thị Hoàng Mai (2015) khi đánh giá về hiệu quả đầu tƣ