ODA: Luận án Tiến sĩ Kinh tế về Viện trợ phát triển chính thức trong bối cảnh Việt Nam là nước thu nhập trung bình (MIC)

Bé gi¸o dôc vµ ®µo t¹o Bé gi¸o dôc vµ ®µo t¹o Bé gi¸o dôc vµ ®µo t¹o Bé gi¸o dôc vµ ®µo t¹o

Tr−êng ®¹i häc kinh tÕ quèc d©n Tr−êng ®¹i häc kinh tÕ quèc d©n Tr−êng ®¹i häc kinh tÕ quèc d©n Tr−êng ®¹i häc kinh tÕ quèc d©n ------------- (cid:1)(cid:1)(cid:1)(cid:1)(cid:1)(cid:1)(cid:1)(cid:1)(cid:2)(cid:2)(cid:2)(cid:2)(cid:3)(cid:3)(cid:3)(cid:3)(cid:3)(cid:3)(cid:3)(cid:3)-------------

TRÇN THÞ HåNG THñY

VIÖN TRî PH¸T TRIÓN CHÝNH THøC (ODA) TRONG BèI C¶NH VIÖT NAM TRë THµNH N¦íC Cã THU NHËP TRUNG B×NH (MIC)

Chuyªn ngµnh: Kinh tÕ ph¸t triÓn

M· sè: 62310105

Người hướng dẫn khoa học:

1: GS. TSKH Nguyễn Quang Thái 2: TS. Vũ Thị Tuyết Mai

Hµ néi, n¨m 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu và

trích dẫn nêu trong luận án là hoàn toàn trung thực. Kết quả nghiên cứu của luận án

chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Hà Nội, ngày 20 tháng 1 năm 2016

Tác giả luận án

Trần Thị Hồng Thủy

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN ....................................................................................................... i

MỤC LỤC .................................................................................................................. ii

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ......................................................................... vi

DANH MỤC CÁC BẢNG ...................................................................................... vii

DANH MỤC CÁC HÌNH ...................................................................................... viii

DANH MỤC CÁC HỘP ........................................................................................ viii

DANH MỤC PHỤ LỤC ......................................................................................... viii

PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 1

CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU ........................................................ 22

1.1. Viện trợ phát triển chính thức ODA ......................................................... 22

1.1.1. ODA - Đầu tư công .................................................................................. 22

1.1.2. Khái niệm viện trợ phát triển chính thức ODA ........................................ 23

1.2. Viện trợ tại nước thu nhập trung bình MIC ............................................ 28

1.2.1. Quan điểm về cung cấp viện trợ cho các nước MIC ................................ 28

1.2.2. Lĩnh vực ưu tiên viện trợ tại các nước MIC ............................................. 30

1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến viện trợ ......................................................... 31

1.3.1. Chính trị và viện trợ ................................................................................. 31

1.3.2. Môi trường chính sách và viện trợ ........................................................... 32

1.3.3. Mối quan hệ giữa chiến lược tài trợ, chiến lược nhận tài trợ và nguồn vốn

viện trợ phát triển ............................................................................................... 33

1.4. Đánh giá hiệu quả viện trợ ......................................................................... 34

1.4.1. Viện trợ và tăng trưởng ............................................................................ 34

1.4.2. Nâng cao hiệu quả viện trợ ...................................................................... 36

1.5. Viện trợ phát triển chính thức tại Việt Nam ............................................ 37

1.5.1. Các nghiên cứu tổng quan ODA tại Việt Nam ........................................ 37

1.5.2. Các nghiên cứu ODA theo ngành và theo nhà tài trợ tại Việt Nam ........ 40

1.6. Tiểu kết chương 1 ........................................................................................ 42

iii

CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ ODA TẠI QUỐC GIA

TRONG ĐIỀU KIỆN CÓ MỨC THU NHẬP TRUNG BÌNH ........................... 44

2.1. Tính quy luật của ODA trong quá trình phát triển của một quốc gia ... 44

2.2. Đặc điểm của một nước thu nhập trung bình (MIC) ............................... 46

2.3. ODA tại một quốc gia có thu nhập trung bình- Kinh nghiệm quốc tế và

bài học .................................................................................................................. 48

2.3.1. Đặc điểm của ODA .................................................................................. 48

2.3.2. Phân loại ODA ......................................................................................... 49

2.3.2.1. Phương thức cung cấp ........................................................................ 49

2.3.2.3. Nguồn cung cấp ODA ........................................................................ 51

2.3.2.4. Điều kiện cung cấp ODA ................................................................... 53

2.3.3. Kinh nghiệm quốc tế về ODA trong bối cảnh MIC ................................. 54

2.4. Khung phân tích của Luận án .................................................................... 58

2.4.1. Những thay đổi của ODA tại Việt Nam khi Việt Nam trở thành nước MIC ... 59

2.4.2. Đánh giá ODA tại Việt Nam trước và sau khi trở thành nước MIC ........ 65

2.4.3. Nhân tố ảnh hưởng ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC ................... 66

2.5. Tiểu kết chương 2 ........................................................................................ 68

CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG ODA TẠI VIỆT NAM TRONG ĐIỀU KIỆN CÓ

MỨC THU NHẬP TRUNG BÌNH ........................................................................ 70

3.1. Bối cảnh ........................................................................................................ 70

3.2. Đánh giá ODA tại Việt Nam trước và sau khi Việt Nam trở thành nước

có thu nhập trung bình (MIC)........................................................................... 74

3.2.1. ODA – tăng trưởng kinh tế ...................................................................... 77

3.2.1.1. ODA và tổng sản phẩm quốc nội GDP .............................................. 77

3.2.1.2. ODA và đầu tư phát triển ................................................................... 80

3.2.1.3. ODA và vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài FDI ................................... 86

3.2.2. ODA - phát triển xã hội ............................................................................ 90

3.2.2.1. ODA hỗ trợ phát triển khoa học, công nghệ và phát triển nguồn nhân lực

......................................................................................................................... 90

3.2.2.2. ODA hỗ trợ xóa đói giảm nghèo ........................................................ 92

3.2.2.3. ODA góp phần cải thiện quản lý nhà nước ........................................ 93

3.2.3. ODA có hiệu quả chưa cao do năng lực hấp thu viện trợ của Việt Nam

yếu 94

3.2.3.1. Tỷ lệ giải ngân thấp ............................................................................ 94

3.2.4.2. Tính bền vững của dự án ODA chưa cao ......................................... 100

3.2.4.3. Tình trạng thất thoát, lãng phí của các dự án ODA ......................... 102

3.2.4. ODA và nợ công .................................................................................... 106

3.2.4.1. ODA vốn vay cũng như viện trợ không phải là “thứ cho không”. .. 106

3.2.4.2. ODA chỉ có tính chất xúc tác ........................................................... 113

3.3. Các nhân tố tác động đến ODA tại Việt Nam khi trở thành nước có thu

nhập trung bình ................................................................................................ 116

3.3.1. Các nhân tố từ phía cung cấp viện trợ .................................................... 116

3.3.1.1. Chiến lược, chính sách viện trợ của các nhà tài trợ ......................... 116

3.3.1.2. Tình hình kinh tế chính trị của các nước tài trợ ............................... 123

3.3.1.3. Quan hệ quốc tế và hợp tác phát triển .............................................. 127

3.3.2. Các nhân tố nội tại của Việt Nam .......................................................... 129

3.3.2.1. Môi trường kinh tế xã hội Việt Nam ................................................ 129

3.3.2.2. Chính sách ODA của Việt Nam ....................................................... 130

3.3.2.3. Năng lực hấp thu vốn ODA của Việt Nam ...................................... 135

3.4. Tiểu kết chương 3. Đánh giá chung về ODA tại Việt Nam khi trở thành

nước MIC .......................................................................................................... 138

CHƯƠNG 4. QUAN ĐIỂM VÀ ĐỊNH HƯỚNG ODA TRONG THỜI GIAN

TỚI.......................................................................................................................... 141

4.1. Một số quan điểm về ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC ............. 141

4.2. Cơ sở đề xuất các giải pháp ...................................................................... 142

4.3. Định hướng và giải pháp viện trợ phát triển tại Việt Nam trong bối

cảnh MIC ........................................................................................................... 144

4.3.1. Xây dựng lộ trình “tốt nghiệp” ODA để bước vào thời kỳ phát triển mới ... 144

4.3.2. Đảm bảo an toàn nợ công bền vững ....................................................... 152

4.3.3. Có tư duy mới về quan hệ đối tác .......................................................... 158

4.3.4. Xây dựng cơ chế tăng cường sự tham gia ODA của người dân ............ 160

4.3.4.1. Tăng cường sự giám sát của người dân đối với ODA ..................... 161

4.3.4.2. Khu vực tư nhân tiếp cận ODA ....................................................... 161

4.4. Tiểu kết chương 4 ...................................................................................... 165

KẾT LUẬN ............................................................................................................ 167

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ ........................................................... 170

TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................... 171

PHỤ LỤC ............................................................................................................... 181

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Chương trình hành động Accra AAA

Ngân hàng phát triển Châu Á ADB

Văn kiện quan hệ đối tác Bu-san về hiệu quả viện trợ BPD

Chiến lược đối tác quốc gia CPS

DAC/OECD Ủy ban hỗ trợ phát triển của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế

Tổng sản phẩm trong nước GDP

Cam kết Hà Nội về hiệu quả viện trợ HCS

Hội nghị CG Hội nghị Nhóm tư vấn các nhà tài trợ dành cho Việt Nam

Quỹ tiền tệ quốc tế IMF

Tổ chức phi Chính phủ nước ngoài INGO

Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản JICA

nước chậm phát triển thu nhập thấp LDC

Nước thu nhập trung bình thấp LMIC

Mục tiêu phát triển Thiên niên kỷ MDGs

Viện trợ phát triển chính thức ODA

Tuyên bố Pa-ri về hiệu quả viện trợ PD

Đồng đô la Mỹ USD

Văn kiện Quan hệ đối tác Việt Nam VPD

Việt Nam đồng VND

Ngân hàng Thế giới WB

XHCN Xã hội chủ nghĩa

vii

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1. Mô tả đối tượng tham gia phỏng vấn ................................................... 16

Bảng 2.2. Một số chỉ số so sánh LIC và MIC ........................................................ 55

Bảng 2.3. Điều kiện tài chính vốn vay ODA của ba nhà tài trợ có quy mô vốn

vay lớn ...................................................................................................................... 61

Bảng 2.4. Tổng vốn vay ODA kém ưu đãi ký kết thời kỳ 2006-2014 ................. 62

Bảng 3.1. Những cột mốc phát triển kinh tế-xã hội 1990-2014 ........................... 71

Bảng 3.2. Cam kết, ký kết và giải ngân ODA qua các thời kỳ ............................ 75

Bảng 3.3. Quy mô trung bình của các chương trình dự án ODA ....................... 77

Bảng 3.4. ODA và GDP của Việt Nam .................................................................. 77

Bảng 3.5. ODA và Vốn đầu tư phát triển của Việt Nam ..................................... 81

Bảng 3.6. ODA và vốn FDI thực hiện .................................................................... 87

Bảng 3.7. Vốn ODA chưa giải ngân 1993-2015 (lũy kế) ...................................... 94

Bảng 3.8. Thời gian từ khi nhà tài trợ phê duyệt đến khi dự án có hiệu lực của

một số nhà tài trợ .................................................................................................... 96

Bảng 3.9. Tỷ lệ các Dự án gia hạn của một số Ngân hàng phát triển ................. 97

Bảng 3.10. Số năm thực hiện dự án trung bình và thời gian gia hạn của .......... 98

các dự án của một số nhà tài trợ ............................................................................ 98

Bảng 3.11. Hủy khoản vay, viện trợ của một số nhà tài trợ .............................. 105

Bảng 3.12. Tình hình vay trả nợ nước ngoài của Việt Nam giai đoạn 2006-2013110

Bảng 3.13. Ưu tiên hỗ trợ trong ODA dành cho Việt Nam của một số đối tác

phát triển ................................................................................................................ 117

Bảng 3.14. Vốn ODA thế giới giải ngân giai đoạn 2003-2014 ........................... 126

Bảng 4.1. So sánh ODA bình quân đầu người củaViệt Nam và một số nước thu

nhập trung bình ..................................................................................................... 146

viii

DANH MỤC CÁC HÌNH

Hình 2.1. Mô hình các giai đoạn phát triển của Rostow ..................................... 45

Hình 2.2. Khung phân tích của Luận án ............................................................... 58

Hình 3.1. Tương quan giữa ODA và GDP ............................................................ 79

Hình 3.2. Tương quan giữa ODA và Tổng đầu tư phát triển toàn xã hội ......... 82

Hình 3.3. Tương quan giữa ODA và Đầu tư phát triển từ NSNN ...................... 83

Hình 3.4. Ý kiến khảo sát về “ODA hỗ trợ đầu tư phát triển” ........................... 83

Hình 3.5. Cơ cấu sử dụng vốn ODA cho các ngành và lĩnh vực ......................... 84

Hình 3.6. Tương quan ODA và FDI ...................................................................... 88

Hình 3.7. Đánh giá về tác động của ODA đến FDI .............................................. 88

Hình 3.8. Đánh giá về tỷ lệ giải ngân ODA bình quân ........................................ 95

DANH MỤC CÁC HỘP

Hộp 1.1. Nội dung phiếu phỏng vấn sâu ............................................................... 18

Hộp 3.1. Dự án Thoát nước Hà Nội giai đoạn II .................................................. 85

Hộp 3.2. Dự án cải thiện môi trường Thành phố Hồ Chí Minh ......................... 96

Hộp 3.3. Dự án trồng ca cao ở Tây nguyên ......................................................... 101

Hộp 3.4. Dự án cải tạo, nâng cấp Cảng Hải Phòng ............................................ 103

Hộp 3.5. Kinh nghiệm quốc tế về xử lý nợ công tại Nhật Bản và Hy Lạp ....... 113

Hộp 3.6. Chính sách viện trợ của Nhật Bản dành cho Việt Nam ..................... 121

Hộp 3.7. Dự án Đại lộ Đông Tây Thành phố Hồ Chí Minh .............................. 136

DANH MỤC PHỤ LỤC

Phụ lục 1: Thông tin chung về ODA và vốn vay ưu đãi tại Việt Nam

Phụ lục 2: ODA tại Việt Nam theo ngành và lĩnh vực

Phụ lục 3: ODA tại Việt Nam theo khu vực địa lý

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Giới thiệu tóm tắt về nghiên cứu

Sau 30 năm thực hiện công cuộc Đổi mới, Việt Nam đã đạt được những

thành tựu to lớn về phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội. Từ năm 2010, Việt Nam đạt

mức thu nhập GNI bình quân đầu người khoảng 1.168 USD/người, trở thành quốc

gia có mức thu nhập trung bình. Chính sách viện trợ cho Việt Nam đang thay đổi,

theo đó, tính chất, quy mô, cơ cấu, điều kiện và phương thức cung cấp ODA cho

Việt Nam của đối tác phát triển sẽ khác so với trước đây khi Việt Nam là nước

chậm phát triển, thu nhập thấp. Để phù hợp với bối cảnh mới, Việt Nam cần có một

chính sách và thể chế thu hút và sử dụng tài trợ nước ngoài phù hợp để tối đa hóa

hiệu quả của nguồn vốn này, phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế và xã hội của đất

nước.

Luận án “Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong bối cảnh Việt Nam

trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)” nhằm góp phần giải quyết một

phần yêu cầu đặt ra đối với công tác quản lý, sử dụng nguồn vốn này trong giai

đoạn phát triển mới của đất nước.

Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận, Phụ lục, Danh mục tài liệu tham khảo,

Luận án được trình bày theo 4 chương: Chương 1-Tổng quan nghiên cứu (22 trang),

Chương 2-Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn về ODA của một quốc gia khi trở thành

nước MIC (26 trang), Chương 3-Thực trạng ODA ở Việt Nam trong điều kiện MIC

(70 trang) và Chương 4-Quan điểm và định hướng ODA trong thời gian tới (26

trang). Luận án sử dụng 19 bảng, 10 hình, 8 hộp và 3 phụ lục minh chứng cho

những luận điểm trong luận án.

Dựa trên kết quả những phân tích, nghiên cứu, luận án đề xuất 4 nhóm

khuyến nghị chính sách cho Việt Nam như sau: (1) Xây dựng lộ trình “tốt nghiệp”

ODA ưu đãi cho Việt Nam; (2) Đảm bảo an toàn nợ công bền vững; (3) Tư duy mới

về hợp tác phát triển dựa trên quan hệ đối tác và (4) Xây dựng cơ chế tăng cường sự

tham gia của xã hội vào quá trình thu hút, quản lý và sử dụng ODA.

2. Lý do lựa chọn đề tài

Sau 30 năm thực hiện công cuộc Đổi mới, Việt Nam đã đạt được những

thành tựu to lớn về phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội: Kinh tế tăng trưởng liên tục

với tốc độ bình quân 7,5%/năm, tỷ lệ hộ nghèo giảm từ 58% năm 1993 xuống còn

9,45% vào năm 2010 và 4,5% năm 2015. Trong quá trình thực hiện các Chiến lược

phát triển kinh tế xã hội 10 năm (SEDS) 1991-2000; 2001-2010 và 2011-2020 và

các Kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế - xã hội (SEDP) 2001-2005, 2006-2010 và

2011-2015, bên cạnh nỗ lực của mình, Việt Nam đã tranh thủ được sự hỗ trợ của

quốc tế để phát huy nội lực, tận dụng thời cơ, vượt qua nhiều khó khăn, thách thức

ở trong nước cũng như những tác động tiêu cực của khủng khoảng kinh tế toàn cầu

để duy trì sự ổn định kinh tế vĩ mô, tiếp tục đà tăng trưởng tương đối khá và bảo

đảm an sinh xã hội.

Trong giai đoạn 1993-2015, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức bao gồm

ODA không hoàn lại, vốn vay ưu đãi và vốn vay kém ưu đãi (sau đây gọi chung là

viện trợ phát triển ODA) đã trở thành một nguồn vốn bổ sung quan trọng cho ngân

sách trung ương và địa phương. Trong thời kỳ này, tổng nguồn vốn hỗ trợ phát triển

cam kết đạt khoảng hơn 85 tỷ USD, vốn ký kết đạt hơn 72 tỷ USD và vốn giải ngân

hơn 53 tỷ USD. Các điều kiện tài chính của vốn vay ODA rất ưu đãi (lãi suất vay

thấp, giao động từ 0-3% năm, thời hạn trả nợ khoảng 30-40 năm, trong đó có 10

năm ân hạn) [3]. Vốn vay kém ưu đãi có các điều kiện tài chính kém ưu đãi hơn so

với vốn vay ưu đãi ODA, song ưu đãi hơn so với vốn vay thương mại. Ngoài vốn

vay, các nhà tài trợ còn cung cấp viện trợ không hoàn lại, chiếm bình quân khoảng

10% tổng vốn ODA giai đoạn 1993-2015 đã có tác động tích cực hỗ trợ nhiều

chương trình, dự án thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước (y tế, giáo dục, xóa

đói, giảm nghèo, cũng như phát triển thể chế và tăng cường năng lực con người,

nâng cao chất lượng chuẩn bị các dự án...) [3]. Nguồn hỗ trợ phát triển ODA này đã

có vị trí quan trọng, đáp ứng một phần nhu cầu đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh

tế và xã hội và trên thực tế trong nhiều năm đã chiếm tới hơn 40% tổng vốn đầu tư

phát triển từ ngân sách nhà nước. Thông qua các chương trình, dự án ODA, công

nghệ hiện đại, kinh nghiệm quản lý tiên tiến được chuyển giao, đội ngũ cán bộ khoa

học kỹ thuật và quản lý được tăng cường năng lực. Việc sử dụng nguồn vốn này về

cơ bản có hiệu quả, góp phần vào những thành tựu phát triển kinh tế và tiến bộ xã

hội của Việt Nam trong giai đoạn phát triển vừa qua.

Trong bối cảnh hiện nay, tình hình trong nước và quốc tế có nhiều thay đổi,

Việt Nam có nhiều thuận lợi cho phát triển, song cũng phải đối mặt với nhiều khó

khăn, thách thức.

Năm 2010, Việt Nam đạt mức thu nhập GDP bình quân đầu người đạt

khoảng 1.168 USD/người - vượt mức khởi điểm của nước thu nhập trung bình

(theo phân loại của Ngân hàng thế giới) [1]. Đây là một cột mốc quan trọng mà Việt

Nam đạt được trên con đường phát triển kinh tế - xã hội, tạo ra những cơ hội phát

triển mới, đồng thời cũng đặt ra nhiều thách thức trong việc hướng tới mục tiêu về

cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020. Để thực hiện

Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2011-2020, bên cạnh nguồn vốn trong nước có

vai trò quyết định, Đảng và Nhà nước chủ trương huy động các nguồn vốn từ bên

ngoài, trong đó có nguồn vốn viện trợ phát triển của các nhà tài trợ nước ngoài.

Theo tính toán của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, để bảo đảm thực hiện mục tiêu tăng

trưởng 6,5-7%/năm trong thời kỳ 2016-2020 cần tổng nguồn vốn đầu tư phát triển từ

ngân sách Nhà nước khoảng 180 tỷ USD, trong đó 25% phải dựa vào các nguồn vốn

ngoài nước, chủ yếu là vốn FDI và vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ

nước ngoài. Do vậy, nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi vẫn tiếp tục có vai trò quan

trọng đối với Viêt Nam trong bối cảnh MIC.

Phù hợp với thông lệ viện trợ phát triển quốc tế, các nhà tài trợ áp dụng

chính sách hỗ trợ khác nhau với nhóm nước chậm phát triển thu nhập thấp và nhóm

nước thu nhập trung bình. Trở thành một nước có mức thu nhập trung bình, mặc dù

trung bình thấp, song các nhà tài trợ áp dụng đối với Việt Nam một chính sách tài

trợ như một nước thu nhập trung bình không có ngoại lệ. Theo đó, tính chất, quy

mô, cơ cấu, điều kiện và phương thức cung cấp ODA cho Việt Nam của các đối tác

phát triển sẽ khác so với trước đây khi Việt Nam là nước chậm phát triển, thu nhập

thấp. Những sự thay đổi chủ yếu bao gồm:

Về tính chất: nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức sẽ có những biến

chuyển, từ quan hệ hợp tác thiên về “cho - nhận” để đáp ứng nhu cầu phát triển bức

xúc chuyển sang mối quan hệ “đối tác” với yêu cầu cao hơn để viện trợ phát triển

chính thức không chỉ để khỏa lấp khoảng trống của sự thiếu hụt những nguồn lực

phát triển như trước đây mà hòa quyện vào nguồn lực quốc gia, tạo ra tác động lan

tỏa lớn cho sự phát triển kinh tế-xã hội bền vững.

Về quy mô của vốn tài trợ: giảm dần, trong khi Việt Nam có nhu cầu lớn về

vốn để tiếp tục phát triển. Trong 3 năm gần đây, quy mô nguồn vốn vốn viện trợ

cam kết cho Việt Nam đang giảm dần: từ 8 tỷ USD năm 2009, xuống 7,9 tỷ USD

(năm 2010) và 7,3 tỷ USD (năm 2011) và 6,5 tỷ (năm 2012 và 2013) [5].

Về phương thức cung cấp vốn: chuyển đổi dần từ quan hệ trực tiếp Chính

phủ-Chính phủ sang giai đoạn các Chính phủ giữ vai trò hỗ trợ gián tiếp để xúc tác

sự hợp tác giữa các thực thể của các Bên với nhau như giữa các cơ quan, tổ chức,

doanh nghiệp, địa phương.

Về cơ cấu vốn viện trợ: vốn ODA không hoàn lại và vốn ODA vay ưu đãi có

chiều hướng giảm dần. Đơn cử ADB đã giảm 50% vốn vay ODA (ADF) và thế vào

đó là vốn vay thông thường (OCR) với lãi suất cao hơn và thời gian trả nợ ngắn hơn

so với vốn vay ODA ưu đãi (ADF). Vốn ODA không hoàn lại giảm mạnh từ 20% trên tổng vốn ODA trong giai đoạn trước năm 2010 nay chỉ còn khoảng 4%1 [5],

[10]. Thực tế này đặt ra một thách thức thật sự đối với một số ngành, lĩnh vực vốn

sử dụng nhiều vốn ODA không hoàn lại trong thời gian qua như Y tế, Giáo dục và

1 Giai đoạn 2006-2010: Tỷ lệ vốn vay kém ưu đãi / tổng vốn cam kết của nhóm 6 ngân hàng tăng từ 0% năm 2010 lên 23% năm 2010 – Báo cáo tình hình ODA, Bộ Kế hoạch và Đầu tư – 2011 [5]. Trong tổng số 27,7 tỷ USD dư nợ nước ngoài của Chính phủ, tổng dư nợ có lãi suất thấp (0% - 3%) là 21,9 tỷ USD (78,4%). Dư nợ có lãi suất 3%-10% là trên 4 tỷ USD (chiếm 14%), năm 2009, con số này là 10% - Bản tin nợ nước ngoài số 7, Bộ Tài Chính, 2011 [10]

Đào tạo, Xóa đói, giảm nghèo.

Về mô hình cung cấp vốn: Các mô hình đa dạng hơn, bên cạnh mô hình viện

trợ truyền thống theo dự án, các nhà tài trợ có khuynh hướng sử dụng cách tiếp cận

theo chương trình, ngành (PBA), hỗ trợ ngân sách chung (GBS) và hỗ trợ ngân sách

có mục tiêu (TBS)), hỗ trợ khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển các lĩnh vực

công theo phương thức khác nhau như phương thức đối tác công-tư (PPP) với sự hỗ trợ của nguồn Tài chính phát triển chính thức ODF2. Có thể nói đây không chỉ là sự

thay đổi mô hình tài trợ mà còn là sự thay đổi về cách tiếp cận viện trợ phát triển

với sự nhấn mạnh vào kết quả cuối cùng của việc sử dụng vốn tài trợ đi kèm với

yêu cầu cao về tính minh bạch, trách nhiện giải trình và thể chế quản lý đáp ứng

những thông lệ tốt của quốc tế. Lấy thí dụ mô hình hỗ trợ ngân sách đòi hỏi việc

lập, thực hiện và kết quả ngân sách phải công khai, minh bạch và có thể kiểm

chứng. Nhà tài trợ quan tâm đến kết quả cuối cùng của ngân sách với báo cáo đầy

đủ và minh bạch đối với người dân đóng thuế.

Về sự phối hợp giữa các nhà tài trợ: hoạt động này sẽ được tăng cường hơn

dựa trên sự phân công lao động và bổ trợ lẫn nhau để khai thác những lợi thế so

sánh của các nhà tài trợ. Sự phối hợp này là cần thiết trong bối cảnh mới một số nhà

tài trợ như Đan Mạch, Nay Uy, Thụy Điển, ... đóng cửa chương trình ODA cho Việt

Nam, song quan hệ hợp tác phát triển với các nước này sẽ không dừng lại mà

chuyển đổi dưới nhiều hình thức gián tiếp khác như họ sẽ hỗ trợ Việt Nam thông

qua nhà tài trợ khác, các tổ chức quốc tế (INGO), hoặc ủng hộ hợp tác trực tiếp

giữa các đối tác của Việt Nam và các nước này.

Việt Nam tiếp tục có nhu cầu nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức để đầu tư

phát triển trong giai đoạn mới, song chính sách tài trợ cho Việt Nam đang thay đổi.

Trong bối cảnh đó, vấn đề đặt ra là, để thích nghi với tình hình thực tế, Việt Nam cần

có một chính sách và thể chế thu hút và sử dụng tài trợ phát triển phù hợp để tối đa hóa

hiệu quả của nguồn vốn này, phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế và xã hội của đất

2 Hiện nay, khái niệm Tài chính phát triển chính thức (Official Development Finance - ODF) được dùng ngày một phổ biến. ODF bao gồm tất cả các nguồn tài chính mà Chính phủ các nước phát triển và các tổ chức đa phương dành cho các nước đang phát triển. Một số khoản tài trợ này có mức lãi suất gần với lãi suất thương mại.

nước.

Trong bối cảnh mới, chủ trương sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức

của Việt Nam cũng có những thay đổi, đáng chú ý nhất là kết luận của Ban Bí thư

Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam cho phép doanh nghiệp tư nhân tiếp cận vốn

vay ODA và yêu cầu các cơ quan Chính phủ có liên quan thể chế hóa chủ trương này

[4]. Việc thực hiện chủ trương trên không những đảm bảo sự công bằng trong tiếp

cận và sử dụng nguồn vốn công giữa các thành phần kinh tế, mà còn góp phần nâng

cao năng lực hấp thụ viện trợ quốc gia để thúc đẩy cải thiện tình hình giải ngân nguồn

vốn viện trợ nhằm cải thiện tình hình giải ngân vốn ODA, phấn đấu đạt và vượt mực

giải ngân vốn ODA của nhiều nước tiếp nhận nguồn vốn này trong khu vực và trên

thế giới.

Bên cạnh những kết quả đã đạt được, việc thu hút và sử dụng vốn ODA trong

thời gian qua có những hạn chế và yếu kém, thể hiện trong chỉ tiêu tổng hợp về giải

ngân nguồn vốn này đạt thấp đã tác động đến hiệu quả đầu tư của một số chương

trình và dự án. Theo số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong giai đoạn 1993-2015,

tổng vốn ODA cam kết đạt khoảng 85 tỷ USD, vốn ODA ký kết đạt hơn 72 tỷ USD,

giải ngân đạt hơn 53 tỷ USD bằng 74% ODA ký kết [5]. Tỷ lệ giải ngân thấp phản ảnh

sự bất cập của hệ thống quản lý và năng lực tổ chức thực hiện dự án ở tất cả các cấp.

Điều này làm chậm quá trình hoàn thành và triển khai các công trình bằng vốn ODA,

ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả đầu tư. Hơn thế nữa, trình trạng này sẽ làm sói

mòn niềm tin của các nhà tài trợ đối với năng lực hấp thu viện trợ quốc tế và gây ra bức

xúc trong công luận.

Tại diễn đàn Quốc hội cũng như dư luận xã hội đang lo ngại về sự an toàn

của nợ công, trong đó nợ ODA chiếm tỷ trọng cao. Tổng dư nợ nước ngoài cuối kỳ

tính đến 31/12/2013 của Việt Nam hơn 36 tỷ USD. Nợ nước ngoài quốc gia so với

GDP bằng 37,3% GDP [11]. So với chuẩn mực về an toàn nợ công quốc tế và sự

đánh giá của Quỹ tiền tệ quốc tế IMF, Ngân hàng thế giới WB và một số nhà tài trợ

khác khẳng định nợ công của Việt nam hiện trong giới hạn an toàn. Tuy nhiên, để

đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển, Việt nam tiếp tục phải vay nợ nước ngoài, trong

đó có vay vốn hỗ trợ phát triển chính thức, do vậy nợ nước ngoài của Việt Nam sẽ

tăng hàng năm. Thực tế đó đòi hỏi phải có một chính sách và thể chế quản lý phù

hợp hơn để sử dụng hiệu quả vốn hỗ trợ phát triển chính thức góp phần bảo đảm

đảm bảo an toàn nợ công (kể cả vay trong và ngoài nước).

Để hiện thực hóa chủ trương của Đảng và Nhà nước về nguồn vốn hỗ trợ phát

triển chính thức; đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển trong bối cảnh Việt Nam đạt mức

thu nhập trung bình; phù hợp với những sự thay đổi về chính sách viện trợ cho Việt

Nam cũng như đảm bảo nợ công bền vững của quốc gia, cần thay đổi nhận thức, tầm

nhìn, những nguyên tắc ở tầm vĩ mô, cũng như các giải pháp tổ chức, quản lý và thực

hiện cụ thể nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức một cách có hiệu quả ở các cấp.

Đây là những thách thức mới đặt ra cho những người làm công tác nghiên cứu kinh

tế, các nhà hoạch định chính sách và những người quản lý ở cơ sở liên quan tới thu

hút và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức tại Việt Nam. Tuy nhiên, cho

đến nay, chưa có các nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề cấp thiết nêu trên. Xuất phát

từ những lý do này, đề tài nghiên cứu “Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong

bối cảnh Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)” nhằm góp

phần giải quyết một phần yêu cầu đặt ra đối với công tác quản lý và sử dụng nguồn

vốn này trong giai đoạn phát triển mới của đất nước.

3. Khoảng trống cần nghiên cứu

Từ phân tích nêu trên cho thấy hiện nay ở Việt Nam thiếu các nghiên cứu

chuyên sâu về ODA trong bối cảnh MIC, tạo ra một khoảng trống về kiến thức, thông

tin liên quan đến việc quản lý ODA ở Việt Nam khi trở thành nước MIC. Luận án tập

trung phân tích, nghiên cứu nhằm thu hẹp lại khoảng trống này. Cụ thể:

(cid:4) Bản chất và đặc điểm các loại vốn ODA cũng như chính sách viện trợ của

các nhà tài trợ nước ngoài cho Việt Nam khi trở thành nước có thu nhập trung bình

(MIC);

(cid:4) Tác động của nguồn vốn ODA đến tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội tại

Việt Nam trong thời kỳ MIC;

(cid:4) Các nhân tố tác động tới ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC;

(cid:4) Khung chính sách quản lý nhà nước đối với nguồn vốn ODA trong bối

cảnh MIC.

4. Câu hỏi nghiên cứu

Luận án xác định bốn (04) câu hỏi nghiên cứu như sau:

Câu hỏi nghiên cứu thứ nhất là “Nguồn vốn ODA có đóng góp như thế nào

đối với những thành tựu kinh tế xã hội trước và sau khi Việt Nam trở thành nước

MIC?” Câu hỏi này tập trung vào những thành tựu kinh tế xã hội của Việt Nam,

đánh giá tác động ODA trong giai đoạn 1993-2015 và tính riêng giai đoạn 2010-

2015.

Câu hỏi nghiên cứu thứ hai là “Bản chất, đặc điểm, điều kiện và phương thức

cung cấp của ODA tại Việt Nam khi trở thành nước MIC là gì?” Câu hỏi này tập

trung xác định đặc điểm, phương thức tài trợ cũng như chính sách viện trợ của các

nhà tài trợ đối với Việt Nam khi Việt Nam trở thành nước MIC.

Câu hỏi nghiên cứu thứ ba là “Các nhân tố ảnh hưởng đến ODA tại Việt

Nam khi trở thành nước MIC là gì?” Câu hỏi này tập trung phân tích, xác định các

nhân tố bên ngoài và nhân tố nội tại của Việt Nam ảnh hưởng đến ODA tại Việt

Nam khi Việt Nam trở thành nước MIC.

Câu hỏi nghiên cứu thứ tư là “Các khuyến nghị để cải thiện việc khung chính

sách ODA ở Việt Nam khi chuyển sang MIC là gì?” Câu hỏi này tập trung vào việc đưa

ra một số khuyến nghị để cải thiện khung chính sách quản lý và sử dụng ODA ở Việt

Nam trong bối cảnh MIC.

5. Mục đích nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu chung:

Luận án nhằm góp phần giải quyết một phần yêu cầu đặt ra đối với công tác

quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong giai đoạn phát triển

mới của đất nước khi Việt Nam chuyển từ nước chậm phát triển, thu nhập thấp sang

nước thu nhập trung bình thấp, đồng thời, chính sách ODA cho Việt Nam thay đổi

từ quan hệ hai bên cho và nhận ODA sang quan hệ đối tác phát triển (khác biệt cả

tính chất, quy mô, cơ cấu, điều kiện và phương thức cung cấp ODA). Xuất phát từ

đó, Luận án đề xuất chính sách và thể chế quản lý và sử dụng ODA phù hợp để tối

đa hóa hiệu quả của nguồn vốn này, phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế và xã hội

của đất nước.

Mục tiêu cụ thể: (cid:4) Đánh giá tác động của ODA đến sự phát triển kinh tế, xã hội của Việt Nam

nói chung và trong điều kiện phát triển mới;

(cid:4) Xác định các nhân tố ảnh hưởng đến ODA trong bối cảnh Việt Nam đã trở

thành nước thành viên MIC;

(cid:4) Thông qua thực tế và những kinh nghiệm thu hút, quản lý và sử dụng ODA

tại Việt Nam trong hơn 20 năm qua, đề xuất một số khuyến nghị phù hợp với bối

cảnh Việt Nam là nước thu nhập trung bình, cách tiếp cận mới đa dạng và cập nhật

từ khái niệm, đặc điểm, xu thế đến quan điểm học thuật.

6. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

6.1. Đối tượng nghiên cứu

Trong bối cảnh MIC, bên cạnh vốn ODA (gồm vốn ODA không hoàn lại,

vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi), các nhà tài trợ còn cung cấp các nguồn vốn vay

khác huy động được từ thị trường vốn với các điều kiện tài chính mềm hơn so với

vốn vay thương mại nhờ vào uy tín của họ. Như vậy so với trước đây, trong môi

trường MIC, nguồn vốn hỗ trợ phát triển rộng mở hơn và được gọi chung là tài

chính phát triển chính thức (ODF). Tuy nhiên, đối tượng nghiên cứu của Luận án

tập trung vào vốn ODA và vốn vay ưu đãi.

Trong thực tế và học thuật hiện người ta sử dụng một số thuật ngữ khác

nhau như “Hỗ trợ phát triển chính thức”, “Viện trợ phát triển chính thức” hoặc “Tài

trợ phát triển chính thức”, song các thuật ngữ này đều có cùng một nội hàm là vốn

ODA gồm vốn vay ODA và vốn ODA không hoàn lại của các nhà tài trợ nước

ngoài dành cho Chính phủ hoặc Nhà nước Việt Nam. Bên cạnh đó, trong môi

trường MIC một số nhà tài trợ còn cung cấp vốn vay kém ưu đãi hơn so với vốn vay

ODA song ưu đãi hơn so với vốn vay thương mại. Luật Quản lý nợ công gọi nguồn

vốn này là vốn vay ưu đãi. Để thống nhất trong phân tích, đánh giá, trong Luận án

sẽ sử dụng thuật ngữ “viện trợ phát triển chính thức ODA” cho nguồn vốn hỗ trợ

phát triển chính thức ODA (giai đoạn LIC) và nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính

thức + nguồn vốn vay kém ưu đãi (giai đoạn MIC). Đối tượng nghiên cứu của Luận

án là viện trợ phát triển chính thức ODA trong bối cảnh Việt Nam trở thành nước

thu nhập trung bình với nội hàm rộng hơn như đã nêu ở trên. ODA đề cập trong

phạm vi Luận án mang tính tổng quan, không đi vào phân tích chuyên sâu, bao gồm:

ODA trong bối cảnh mới, các nhân tố ảnh hưởng đến ODA trong bối cảnh mới, quy

luật của ODA cùng với quá trình phát triển của một quốc gia, khi quan hệ cho và

nhận ODA đã chuyển sang giai đoạn mới của đối tác phát triển và chiến lược hội

nhập quốc tế chủ động, tích cực.

6.2. Phạm vi nghiên cứu

(cid:4) Từ mục tiêu nêu trên, Luận án tập trung phân tích ODA trong giai đoạn

1993-2015, chú trọng vào các vấn đề nổi lên trong thờ kỳ 2010-2015 (Việt Nam bước

vào ngưỡng cửa của nước có thu nhập trung bình MIC). ODA đề cập trong phạm vi

Luận án mang tính tổng quan, không đi vào phân tích chuyên sâu một lĩnh vực, một

ngành nghề cụ thể. Đó là: Xác định những thay đổi của ODA tại Việt Nam khi trở

thành nước MIC, Đánh giá ODA tại Việt Nam trước và sau khi trở thành nước MIC

và những nhân tố ảnh hưởng tới ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC. Từ những

phân tích đánh giá này, Luận án đề xuất định hướng ODA trong thời gian tới trong đó

có đưa ra lộ trình để Việt Nam “tốt nghiệp” ODA ưu đãi để chuyển sang giai đoạn

mới của hội nhập quốc tế đi vào chiều sâu.

(cid:4) Về mặt không gian: Luận án nghiên cứu trên địa bàn Việt Nam; các bài học

kinh nghiệm quốc tế được phân tích dựa trên các báo cáo, nguồn dữ liệu sẵn có từ

các nước trong khu vực và quốc tế có bối cảnh, điều kiện kinh tế-xã hội tương tự

Việt Nam. Từ đó có thể phát hiện một số khía cạnh mang tính quy luật chung cho

các nước MIC để nhận dạng tốt hơn ODA trong điều kiện MIC.

7. Đóng góp mới của nghiên cứu

Đề tài Luận án “Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong bối cảnh Việt

Nam trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)” có một số đóng góp mới, có

ý nghĩa về mặt khoa học cũng như thực tiễn, góp phần nâng cao hiệu quả nguồn vốn

viện trợ phát triển chính thức trong bối cảnh tình hình mới tại Việt Nam. Cụ thể:

Thứ nhất, đóng góp một số hiểu biết ban đầu dựa trên kinh nghiệm thực tế

Việt Nam quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và

vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ trong môi trường MIC, bao gồm:

(cid:4) Luận án đã nêu rõ các đặc điểm mới trong việc huy động và sử dụng vốn

ODA trong điều kiện quốc gia có thu nhập trung bình (MIC), theo đó việc chuyển

từ quan hệ viện trợ sang quan hệ đối tác phát triển, đòi hỏi sự nỗ lực với tinh thần

chủ động của Việt Nam để sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn này mà không chịu

sức ép “khát vốn” và đi tới “từ chối” ODA ưu đãi trong tương lai.

(cid:4) Luận án đã làm rõ nội hàm của viện trợ phát triển chính thức trong điều

kiện Việt Nam là nước thu nhập trung bình (MIC) không chỉ bao gồm vốn ODA

không hoàn lại và vốn ODA vay ưu đãi mà còn bao gồm các khoản vay kém ưu đãi

(nhưng vẫn có tính ưu đãi hơn vay thương mại).

(cid:4) Luận án đã xác định được quy luật của ODA cùng với quá trình phát triển

của một quốc gia đưa vào trường hợp cụ thể là Việt Nam. Từ đây, Luận án xây

dựng lộ trình ODA ở Việt Nam song hành cùng quá trình phát triển trong bối cảnh

nước có thu nhập trung bình. Đồng thời, Luận án cũng đưa ra những phân tích về

việc: cùng với lộ trình tốt nghiệp ODA, quốc gia có thu nhập trung bình cần bắt đầu

tính đến chiến lược cung cấp ODA của riêng mình như một công cụ ngoại giao và

mở rộng quan hệ hợp tác kinh tế, thương mại và đầu tư với các nước chậm phát

triển thu nhập thấp khác.

(cid:4) Luận án đã xác định được tính chất của các nhân tố ảnh hưởng đến ODA tại

Việt Nam trong bối cảnh MIC (mối liên kết kinh tế-chính trị, mối quan hệ đối tác

chiến lược cũng như quyền tự chủ). Luận án đã luận giải được 2 nhóm nhân tố ảnh

hưởng đến ODA trong bối cảnh MIC tại Việt Nam: (1) nhóm nhân tố xuất phát từ

phía cung cấp viện trợ (chiến lược, chính sách viện trợ của nhà tài trợ; tình hình

kinh tế, chính trị cũng như các biến động bất thường có thể xảy ra ở phía nhà tài trợ;

bầu không khí quốc tế và sự phát triển các mối quan hệ kinh tế, chính trị giữa hai

phía tài trợ và nhận tài trợ) và (2) nhóm nhân tố từ phía Việt Nam (môi trường kinh

tế chính trị tại Việt Nam; chính sách của nhà nước đối với ODA và năng lực hấp thu

vốn ODA của Việt Nam).

Thứ hai, từ kết quả phân tích những nhân tố ảnh hưởng đến ODA, phân

tích tác động của ODA trong giai đoạn LIC và trong bối cảnh mới tại Việt Nam

(MIC), luận án đề xuất chính sách đối với ODA trong bối cảnh mới dưới các góc

độ:

(cid:4) Nâng cao nhận thức về ODA cho các cán bộ quản lý liên quan. Cung cấp

những thông tin cập nhật về ODA, các yếu tố tác động liên quan đến ODA trong bối

cảnh MIC;

(cid:4) Đề xuất định hướng về quy định hạn mức vay và trả nợ hàng năm: với chi

phí vốn ODA ngày càng “đắt” trong bối cảnh MIC, cần xác định “trần” vay, trả

hằng năm. Khoản vốn ODA, vay ưu đãi giải ngân được tính là khoản chi đầu tư

phát triển và bị khống chế bởi mức bội chi ngân sách hàng năm do Quốc Hội phê

duyệt, còn khoản trả nợ được Nhà nước cân đối trong nghĩa vụ trả nợ trong ngân

sách Nhà nước hàng năm. Do vậy, việc đề xuất dự án sử dụng vốn ODA, vốn vay

ưu đãi, ký kết điều ước quốc tế hoặc thỏa thuân về vốn vay, cũng như giải ngân các

nguồn vốn vay phải được chủ động khống chế bằng hạn mức vay trả nợ nước ngoài

trong khung khổ kế hoạch hàng năm và kế hoạch trung hạn 5 năm. Một sự

khống chế như vậy sẽ bảo đảm cân đối khả năng vay, trả nợ nước ngoài, góp phần

duy trì an toàn nợ công của đất nước.

(cid:4) Cải thiện chất lượng kế hoạch, định hướng trong thu hút và sử dụng vốn

ODA. Định hướng và chính sách thu hút, quản lý và sử dụng ODA, vốn vay ưu đãi

tốt là yêu cầu đầu tiên để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này. Muốn vậy cần

tập trung làm rõ chính sách và những lĩnh vực và địa bàn ưu tiên tài trợ của nhà tài

trợ, quy mô, loại hình, các điều kiện (ràng buộc hay không ràng buộc), điều kiện và

điều khoản tài chính (lãi suất, ân hạn, thời gian trả nợ, đồng tiền vay, các loại

phí,…), quy trình và thủ tục.

(cid:4) Nâng cao hiệu quả quản lý ODA tại Việt Nam: Kết quả nghiên cứu của

Luận án sẽ là tài liệu tham khảo cho các cơ quan quản lý nhà nước về ODA, các nhà

hoạch định chính sách ODA trong việc định hướng, xác định chiến lược ODA trong

bối cảnh Việt Nam không còn thuộc nhóm nước được ưu tiên sử dụng vốn ODA và

các bên đối tác đã đồng thuận chuyển sang giai đoạn hợp tác mới dựa trên quan hệ

đối tác. Đồng thời đây cũng là tài liệu tham khảo cho nghiên cứu của nghiên cứu

sinh và sinh viên chuyên ngành kinh tế và quản lý.

8. Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình nghiên cứu đề tài của mình, Nghiên cứu sinh đã sử dụng

phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử.

Trong Luận án này, cả hai loại phương pháp nghiên cứu định tính, định lượng

đều được áp dụng. Phương pháp nghiên cứu định tính được áp dụng trong việc phát

hiện và xác định tác động của ODA đến tác động của ODA đến phát triển kinh tế, xã

hội, quản lý nhà nước, những nhân tố ảnh hưởng đến ODA tại Việt Nam. Phương

pháp nghiên cứu định lượng được áp dụng trong việc đánh giá những tác động này.

Cụ thể, trong Luận án này sử dụng 02 phương án nghiên cứu chính là: (1)

Tổng hợp, nghiên cứu tại bàn; (2) Phỏng vấn/Tham vấn chuyên gia.

8.1. Phân tích tổng hợp, nghiên cứu tại bàn

Phân tích và tổng hợp được thực hiện xuyên suốt trong quá trình thực hiện

Đề tài. Ở phần trên nghiên cứu sinh đã xác định bốn câu hỏi nghiên cứu. Các câu

hỏi nghiên cứu được xác định nhằm định hướng nghiên cứu, xác định phạm vi

nghiên cứu, đưa ra khuôn khổ xây dựng nghiên cứu, từ đấy xác định cần đến những

dữ liệu gì. Phần phương pháp nghiên cứu, xử lý số liệu thực tế là một nội dung quan

trọng trong Luận án. Các dữ liệu thu thập không chỉ qua quá trình nghiên cứu tại

bàn, tổng hợp, so sánh, đối chiếu mà phần quan trọng là qua các cuộc thảo luận

nhóm, tham vấn các đối tượng liên quan, các chuyên gia trong ngành.

Các dữ liệu được thu thập trong giai đoạn 1993-2010 và 2010-2015 (năm 1993

là năm Việt Nam chính thức nhận ODA, năm 2010 là năm Việt Nam bắt đầu trở

thành nước thu nhập trung bình MIC và năm 2015 là năm cập nhật dữ liệu mới nhất)

(số liệu năm 2015 là dự báo).

(cid:4) Luận án thu thập, phân tích dữ liệu ODA ở cấp vi mô bao gồm ODA cam

kết, ký kết, giải ngân trong giai đoạn 1993-2010 và 2010-2014 và ước năm 2015.

Luận án có phân tích tác động của ODA trong thành tựu kinh tế: đóng góp vào

GDP, đầu tư phát triển (tổng đầu tư phát triển toàn xã hội; và các lĩnh vực Nông

nghiệp, phát triển nông thôn; Năng lượng và công nghiệp; Giao thông vận tải và

bưu chính viễn thông; môi trường, cấp thoát nước và phát triển đô thị); cũng như

tương tác với thu hút FDI.

(cid:4) Luận án phân tích những tác động đa dạng (cả hai mặt tích cực và tiêu

cực) của ODA đến nợ công nên sẽ phân tích các số liệu về ODA và nợ công cũng

như tỷ trọng các con số này trong GDP hay nghĩa vụ trả nợ của Việt Nam.

(cid:4) Luận án đánh giá tác động của ODA trong việc đạt được các thành tựu xã

hội, bao gồm: tiếp thu khoa học công nghệ; cải thiện quản lý nhà nước; xóa đói

giảm nghèo. Vì vậy các dữ liệu về các thành tựu xã hội này sẽ được phân tích.

(cid:4) Luận án phân tích ODA trong bối cảnh MIC không chỉ của Việt Nam mà cả

dữ liệu về ODA trong bối cảnh MIC ở một số nước trong khu vực và trên thế giới

(đặc biệt những nước có bối cảnh tương tự Việt Nam) sẽ được phân tích, so sánh.

(cid:4) Nhận dạng các lợi ích, khó khăn, vướng mắc trong quá trình kêu gọi, thu

hút, sử dụng ODA trong thời gian qua và đặc biệt là thời gian sắp tới; phân tích

nguyên nhân gốc rễ của những yếu kém, tồn tại trong công tác thu hút, sử dụng,

quản lý ODA ảnh hưởng đến hiệu quả của ODA

Trong quá trình thực hiện Luận án, các tài liệu sau đã được thu thập, phân tích: (cid:4) Số liệu thống kê, các chiến lược phát triển về phát triển kinh tế-xã hội của

Việt Nam cả ở cấp quốc gia, ngành và khu vực, chiến lược toàn diện về tăng trưởng

và xóa đói giảm nghèo và các định hướng lớn của Đảng và Nhà nước trong phát

triển kinh tế - văn hóa – xã hội, chiến lược đầu tư và chương trình đầu tư công;

(cid:4) Văn bản pháp luật liên quan đến ODA, đầu tư công... (cid:4) Các tài liệu về ODA của các nhà tài trợ tại Việt Nam như WB, ADB, UNDP…

(cid:4) Những nghiên cứu sẵn có của các đối tác và nhà tài trợ về vai trò và ảnh

hưởng của ODA đến sự tăng trưởng kinh tế-xã hội của Việt Nam trong giai đoạn

1993-2010 cũng như các tài liệu, nghiên cứu - khảo sát, tài liệu hướng dẫn và kinh

nghiệm thực tiễn tốt nhất của quốc tế về sử dụng ODA

(cid:4) Nghiên cứu, báo cáo của các nước trên thế giới về ODA, đặc biệt là về các

nước có bối cảnh tương tự Việt Nam (chuyển đối sang giai đoạn MIC)

(cid:4) Các văn bản, tài liệu về hợp tác phát triển của các nhà tài trợ đối với việt

Nam như sách “Xanh” của EU, Báo cáo thường niên của JICA, Báo cáo tình hình

thực hiện dự án của WB, ADB, Kế hoạch chung hợp tác giữa Việt Nam với các tổ

chức Liên hợp quốc; Tuyên bố Pa-ri (PD), Cam kết Hà Nội về hiệu quả viện trợ

(HCS) và Chương trình hành đông Accra (AAA); báo cáo đánh giá tình hình thực

hiên cam kế Hà Nội về hiệu quả viện trợ… (cid:4) Các tài liệu khác có liên quan.

8.2. Phỏng vấn, tham vấn chuyên gia

Nghiên cứu sinh đã triển khai một cuộc khảo sát nhỏ để thu thập dữ liệu về các

vấn đề liên quan đến ODA tại Việt Nam 1993-2015. Các thông tin liên quan đến quản

lý ODA từ các cơ quan chính phủ, các cơ quan quản lý cũng như các chuyên gia hoạt

động trong lĩnh vực ODA. Nghiên cứu tập trung phân tích tác động của ODA đến các

thành tựu kinh tế và xã hội cũng như tác động tiêu cực của ODA đến nợ công. Một

phần quan trọng của Nghiên cứu này là phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến ODA tại

Việt Nam khi chuyển sang bối cảnh MIC. Tuy nhiên, Việt Nam mới bước sang giai

đoạn MIC, số liệu chưa có nhiều, chủ yếu là những nhận định từ góc độ những cán bộ

làm công tác quản lý ODA cũng như các chuyên gia trong ngành nên Nghiên cứu

sinh lựa chọn phương pháp phỏng vấn sâu, tham vấn các chuyên gia.

Do hạn chế về thời gian và nguồn lực, nghiên cứu không thể tiến hành phỏng

vấn hết tất cả các đối tượng liên quan (các vụ/cục quản lý ODA tại các bộ, ngành,

các phòng quản lý ODA/kinh tế đối ngoại tại tất cả các Sở tại các địa phương, các

ban quản lý dự án ODA…). Trong nghiên cứu này, nghiên cứu sinh đã lấy mẫu

khảo sát bao gồm những cán bộ đáp ứng các điều kiện sau đây:

(cid:4) Những người đã và đang trực tiếp tham gia vào việc quản lý ODA ở cấp độ

vĩ mô ở Việt Nam;

(cid:4) Những người công tác trong lĩnh vực ODA ít nhất 5 năm trở lại đây (cid:4) Những người từ các cơ quan chính phủ, những người có thông tin đầy đủ về

ODA và có thể liên hệ được.

Sau khi xác định được mẫu, nghiên cứu sinh đã tiến hành xác định thông tin

cá nhân, liên hệ qua điện thoại để mời tham gia và trả lời phỏng vấn. Tuy nhiên, tại

thời điểm tiến hành khảo sát, có những cán bộ không thể bố trí thời gian phù hợp (đi

công tác nước ngoài, đi học nâng cao, thuyên chuyển công tác…), nên nghiên cứu

sinh đã tiến hành phỏng vấn sâu với 35 cán bộ (trong đó 60% cán bộ đang công tác

tại các bộ, ngành trung ương). Khi xác định được thời gian phỏng vấn, nghiên cứu

sinh đến tận nơi (nhà riêng, cơ quan) để tiến hành phỏng vấn sâu. Thứ nhất, nghiên

cứu sinh giới thiệu các mục tiêu và nội dung của nghiên cứu cũng như bảng câu hỏi.

Thứ hai, người trả lời khảo sát được thông báo về quyền lợi của mình, tự quyết định

có tham gia trả lời phỏng vấn hay không và rút khỏi các cuộc khảo sát nếu không

thấy phù hợp. Kết quả là, tất cả 30 cán bộ tự nguyện tham gia khảo sát và trả lời các

câu hỏi. Vị trí, vai trò của người tham gia phỏng vấn được minh họa trong Bảng 1

dưới đây:

Bảng 2.1. Mô tả đối tượng tham gia phỏng vấn

Vai trò Vị trí

Số người tham gia trả lời

Theo dõi, quản lý tại các bộ ODA ngành trung ương

Cán bộ quản lý tại các bộ ngành trung ương (Văn phòng chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Y tế, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Công thương)

Cán bộ quản lý tại các địa phương (Đà Nẵng, Hòa Bình, Yên Bái) Theo dõi, quản lý ODA tại địa phương

hiện các 7

Các chuyên gia làm việc/nghiên cứu trong lĩnh vực ODA Thực nghiên cứu về ODA

Nhà tài trợ (JICA-Nhật Bản, Chương trình phát triển Liên hiệp quốc tại Việt Nam UNDP) Tài trợ ODA tại Việt Nam

Tổng 30 người

Các câu hỏi phỏng vấn được xây dựng dựa trên các yếu tố sau:

(cid:4) Mục tiêu của nghiên cứu là để ghi lại những thành tựu kinh tế xã hội và của

Việt Nam thông qua việc sử dụng các nguồn vốn ODA, và xác định các nhân tố tác

động ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC;

(cid:4) Kết quả của việc tổng quan nghiên cứu đã chứng minh sự thiếu các nghiên cứu

sâu về ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC (cả về khái niệm, đặc điểm, bản chất);

(cid:4) Khảo sát này là để thu thập dữ liệu về những vấn đề này, trong đó bao gồm

các vấn đề trong quản lý ODA và tác động của ODA đến thành tựu kinh tế-xã hội

Việt Nam;

(cid:4) Nội dung của bảng câu hỏi được thiết kế để có được những ý kiến về hiệu

quả, tác động, bài học kinh nghiệm trong việc quản lý ODA tại Việt Nam trong thời

gian qua và định hướng trong thời gian tới. Đặc biệt, các câu hỏi được thiết kế để

xác định quan điểm về một số vấn đề mới nổi như vốn vay kém ưu đãi, khu vực

kinh tế tư nhân tiếp cận ODA, các cách tiếp cận và mô hình viện trợ mới.

(cid:4) Các ví dụ cụ thể về quản lý ODA tại Việt Nam.

Bảng câu hỏi phỏng vấn được thiết kế theo định hướng như sau:

(cid:4) Một số ít câu hỏi trắc nghiệm được lựa chọn cho các câu hỏi. Mỗi câu hỏi

có thể có 3-5 đáp án để người trả lời lựa chọn. Những câu hỏi mở được thiết kế bên

cạnh các lựa chọn cụ thể bao gồm cả ví dụ về mỗi đánh giá của người trả lời “kể” và

“mô tả” những đánh giá, suy nghĩ của mình về ODA Việt Nam

(cid:4) Phiếu hỏi được chuẩn bị cả phiên bản tiếng Việt và tiếng Anh, vì bên cạnh

các cán bộ quản lý ODA tài Việt Nam, phiếu hỏi được gửi cho một số chuyên gia

quốc tế có kinh nghiệm về ODA tại Việt Nam.

Nội dung của phiếu phỏng vấn sâu được trình bày trong Hộp 1 sau:

Hộp 1.1. Nội dung phiếu phỏng vấn sâu

1. Đánh giá năng lực của cơ quan quản lý ODA trong công tác vận động, thu hút

và quản lý nguồn vốn ODA của Việt Nam trong các mặt: Năng lực vận động

và quản lý; Tính chủ động của các CQCQ, chủ dự án (CDA); Tính minh bạch

và công khai thông tin về ODA; Sự phối hợp, mối quan hệ giữa các bên liên

quan; Hài hòa thủ tục với nhà tài trợ; Phân cấp trong quản lý và sử dụng ODA

2. Đánh giá về tình hình giải ngân vốn ODA thời gian qua: tỷ lệ giải ngân bình quân?

Những yếu tố chủ yếu nào làm chậm giải ngân của các chương trình/dự án ?

3. Những điểm tồn tại hạn chế cần sớm khắc phục để cải thiện quy trình thu hút,

quản lý và sử dụng ODA của Việt Nam và nâng cao hiệu quả các chương

trình, dự án ODA

4. Các bài học từ thực tiễn thời gian qua mà Việt Nam cần rút ra trong công tác

thu hút, quản lý và sử dụng ODA giai đoạn tới?

5. Những yếu tố nào ảnh hưởng đến định hướng thu hút, quản lý và sử dụng

ODA của Việt Nam trong giai đoạn MIC

6. Các lĩnh vực ưu tiên sử dụng/cung cấp vốn ODA và loại vốn ODA (vốn không

hoàn lại, vốn vay ưu đãi, vốn vay kém ưu đãi, vốn vay hỗn hợp) phù hợp cho

từng lĩnh vực đó?

7. Đánh giá về việc áp dụng các phương thức tài trợ: Hỗ trợ theo dự án, Hỗ trợ

theo ngành, Hỗ trợ theo chương trình, Hỗ trợ ngân sách chung, Hỗ trợ ngân

sách có mục tiêu, Hỗ trợ ngân sách cho Bộ, ngành, địa phương

8. Trong bối cảnh viện trợ không hoàn lại và vốn vay ODA ưu đãi giảm dần, có

nên sử dụng vốn vay ODA kém ưu đãi hơn không? (Ví dụ: IBRD của WB,

OCR của ADB,…). Trong trường hợp đồng ý sử dụng vốn kém ưu đãi (Có),

Cơ chế quản lý đối với vốn kém ưu đãi như thế nào là phù hợp?

9. Đánh giá về tác động của ODA đến phát triển kinh tế xã hội cũng như nợ công?

10. Các ví dụ cụ thể cho từng đánh giá.

9. Xử lý dữ liệu

9.1. Dữ liệu định lượng

Trong nghiên cứu này, dữ liệu định lượng được thu thập theo các lĩnh vực

nghiên cứu như đã nêu trên. Các dữ liệu chủ yếu trong các hình thức thống kê trong

giai đoạn 1993-2015. Dữ liệu được phân tích dựa trên các yếu tố sau đây: (cid:4) Số liệu định lượng được phân tích bằng thống kê mô tả. (cid:4) Xác định hệ số tương quan để đánh giá mối quan hệ giữa những thành tựu

phát triển kinh tế và ODA giải ngân của Việt Nam từ 1993- 2015.

(cid:4) Những kết quả trên có thể được hiển thị bởi các bảng, biểu đồ và số liệu

để mô tả xu hướng.

Để đánh giá tác động của ODA tại Việt Nam để tăng trưởng kinh tế giai đoạn

1993-2015, cần phân tích hai biến sau đây:

(cid:4) Thành tựu về kinh tế của Việt Nam 1993-2015 (tăng trưởng GDP, tổng

đầu tư phát triển toàn xã hội, tổng đầu tư FDI);

(cid:4) Giải ngân ODA tại Việt Nam 1993-2015

Để đánh giá tác động ODA trong thúc đẩy phát triển kinh tế tại Việt Nam

cần phân tích tương quan (Correlation) khảo sát mối liên quan giữa 2 yếu tố (ODA

và tăng trưởng kinh tế, đầu tư phát triển, FDI) thông qua hệ số tương quan

(correlation coefficient). Trong Luận án này, nghiên cứu sinh sử dụng hệ số tương

quan r của Pearson (Pearson r correlation coefficient).

Công thức tính:

Trong đó:

x và y: biến số

n: mẫu

và là giá trị trung bình của biến số x và y.

Giá trị của Pearson r nằm trong khoảng –1 đến +1. Hệ số tương quan âm [-]

cho thấy 2 biến số có mối liên quan nghịch chiều tuyệt đối. Hệ số tương quan

dương [+] cho thấy 2 biến số có mối liên quan thuận chiều tuyệt đối. Hệ số tương

quan bằng 0 cho thấy không có mối liên quan giữa 2 biến số. Theo Evans (1996),

mức độ tương quan cho giá trị r như sau: Mối tương quan rất yếu khi r [-

0.19:+0.19], yếu khi r [-0.39:-0.20] và [+0.20:+0.39], có mối tương quan

[+0.40:+0.59] và [-0.59:-0.40], mối tương quan mạnh với r [+0.60:+0.79] và [-

0.79:-0.60], mối tương quan rất mạnh với r [-1.00:-0.80] và [+0.80:+1.00].

9.2. Dữ liệu định tính

Trong quá trình nghiên cứu, một khối lượng lớn các dữ liệu định tính sẽ được

thu thập thông qua các cuộc phỏng vấn sâu, các tài liệu, văn bản liên quan. Nghiên

cứu sinh tập trung phân tích nội dung, xác định tần suất lặp lại của các ý kiến để

khái quát hóa nội dung. Ngoài ra, nghiên cứu sinh cũng áp dụng việc nghiên cứu

trường hợp để phân tích một số dự án điển hình. Trong một nghiên cứu trường hợp,

các khía cạnh, nội dung sẽ được rà soát và phân tích, từ đó tìm hiểu thêm về tình

trạng chung của ODA tại Việt Nam.

10. Cấu trúc Luận án

Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận, Phụ lục, Danh mục tài liệu tham khảo,

Luận án được trình bày theo 4 chương:

Chương 1. Tổng quan nghiên cứu

Chương này tổng quan những công trình nghiên cứu liên quan đến viện trợ

phát triển chính thức ODA, viện trợ tại các nước thu nhập trung bình MIC, các nhân

tố ảnh hưởng đến viện trợ, nâng cao hiệu quả viện trợ và một số công trình nghiên

cứu về ODA tại Việt Nam.

Chương 2. Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn về ODA của một quốc gia khi trở

thành nước MIC

Chương 2 đưa ra tính quy luật của ODA trong quá trình phát triển của một

quốc gia, xác định đặc điểm của một nước thu nhập trung bình MIC theo phân loại

của Ngân hàng thế giới. Đồng thời, chương 2 cũng xác định đặc điểm, phân loại

ODA tại một quốc gia có thu nhập trung bình. Kinh nghiệm quốc tế về ODA tại

những quốc gia có bối cảnh chuyển đổi sang MIC như Việt Nam. Chương 2 cũng

xác định khung phân tích của Luận án, bao gồm 3 nội dung chính: Những thay đổi

của ODA tại Việt Nam khi Việt Nam trở thành nước MIC, Đánh giá ODA tại Việt

Nam và Những nhân tố ảnh hưởng ODa tại Việt Nam trong bối cảnh MIC.

Chương 3. Thực trạng ODA ở Việt Nam trong điều kiện MIC

Chương 3 tập trung giải quyết các câu hỏi nghiên cứu: (1) Đánh giá ODA tại

Việt Nam trước và sau khi Việt Nam trở thành nước thu nhập trung bình trên các

khía cạnh: kinh tế, xã hội, hiệu quả ODA cũng như vấn đề nợ công đang “nóng”

trên diễn đàn quốc hội và cả công luận. (2) Xác định các nhân tố tác động đến vốn

ODA tại Việt Nam khi trở thành nước MIC bao gồm cả nhân tố từ phía cung cấp

viện trợ và nhân tố nội tại của Việt Nam.

Chương 4. Quan điểm và định hướng ODA trong thời gian tới

Với những vấn đề đặt ra ở Chương 3, chương 4 xác định các quan điểm và

định hướng ODA trong thời gian tới của Việt Nam, trong đó, xác định lộ trình tốt

nghiệp ODA cho Việt Nam, các vấn đề liên quan đến đảm bảo nợ công cũng như để

phù hợp ODA trong bối cảnh MIC, Việt Nam cần có tư duy mới về quan hệ đối tác

cũng như cần xây dựng cơ chế để nhân dân tham gia vào ODA.

CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU

Luận án dựa trên khung lý thuyết và các nghiên cứu về viện trợ phát triển

chính thức và viện trợ quốc tế dành cho các nước thu nhập trung bình MIC:

1.1. Viện trợ phát triển chính thức ODA

1.1.1. ODA - Đầu tư công

Theo Luật Đầu tư công 2014, vốn đầu tư công gồm: vốn ngân sách nhà nước,

vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa

phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA không hoàn lại, vốn vay ưu đãi và

vốn vay kém ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài), vốn tín dụng đầu tư phát triển

của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư3 [57].

Nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức bao gồm vốn ODA không hoàn lại, vốn

vay ưu đãi và vốn vay kém ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài dành cho nhà nước

hoặc Chính phủ Việt Nam được xác định trong Luật Đầu tư công là vốn đầu tư

công, do vậy là đối tượng điều tiết của Luật này.

Đầu tư công là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, dự án

xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án

phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Đầu tư công đóng vai trò quan trọng trong việc

thúc đẩy phát triển kinh tế, nhưng trong một số trường hợp khác đầu tư công kéo lùi

tăng trưởng. Duggal et al (2007) cho thấy, vốn đầu tư công, thông qua kết hợp giữa

tác động hiệu suất trực tiếp và gián tiếp bằng việc nâng cao hiệu quả các yếu tố bên

ngoài, sẽ tạo ra lợi nhuận ngày càng tăng theo quy mô. Chakraborty và Dabla-

Norris (2009) cho rằng mối liên kết giữa đầu tư công và tăng trưởng phụ thuộc chủ

yếu vào chất lượng và hiệu quả của vốn công [82]. Nguyễn Quang Thái (2011) cho

rằng, đầu tư công không chỉ có nhiệm vụ duy nhất là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế,

3 Luật Đầu tư công 2014. Tuy nhiên, trong thống kê hàng năm, cần tính đầu tư công bao gồm cả khoản đầu tư của các DNNN để cho phân tích mang tính hệ thống, bởi vì khi các DNNN khó trả nợ, thì cuối cùng Nhà nước cũng phải đảm trách các khoản vay có hay không có bảo lãnh này.

mà còn có những nhiệm vụ khác như làm ổn định nền kinh tế, tăng phúc lợi xã hội,

tạo điều kiện nâng cao công bằng trong xã hội [48]. Việc xem xét mối quan hệ giữa

đầu tư công với tăng trưởng kinh tế không phải chỉ ở lý thuyết, mà chủ yếu ở tình

hình thực tiễn của từng nước trong mỗi giai đoạn lịch sử có nhiệm vụ chính trị, kinh

tế, xã hội khác nhau và bối cảnh bên trong cũng như bên ngoài khác nhau.

ODA chịu sự quản lý của nhà nước về đầu tư công nên ODA được quản lý

theo hệ thống văn bản pháp luật về đầu tư nói chung và đầu tư công nói riêng. Hoạt

động đầu tư nói chung được quản lý theo quy định của nhiều văn bản quy phạm

pháp luật khác nhau như: Luật Ngân sách Nhà nước số 01/2002/QH11 ngày

16/12/2002; Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13; Luật Đầu tư số 59/2005/QH11

ngày 29/11/2005... [57],[58],[59].

Hoạt động đầu tư từ nguồn vốn nhà nước không nhằm mục đích kinh doanh

được điều chỉnh bằng các nghị quyết của Quốc hội, các văn bản hướng dẫn thi hành

các luật liên quan hoặc các nghị định của Chính phủ như: Nghị định số

52/1999/NĐ-CP ngày 08/07/1999 của Chính phủ về Quy chế quản lý đầu tư và xây

dựng, các nghị định sửa đổi, bổ sung Quy chế nói trên như: Nghị định số

12/2000/NĐ-CP ngày 05/05/2000; Nghị định số 07/2003/NĐ-CP ngày 30/01/2003;

Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/03/2005 về Quy chế quản lý đầu tư xây dựng

công trình; Nghị định số 112/2006/NĐ-CP ngày 29/9/2006 của Chính phủ sửa đổi,

bổ sung một số điều của Nghị định số 16/2005/NĐ-CP; Nghị định 12/2009/NĐ-CP

ngày 10/2/2009 của Chính phủ về Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, Nghị

định số 11/2013/NĐ-CP ngày 14/01/2013 của Chính phủ về quản lý đầu tư phát

triển đô thị; Nghị định số 85/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 về hướng dẫn thi hành

Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu xây dựng; Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày

06/06/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật Ngân sách

Nhà nước và nhiều văn bản dưới luật khác.

1.1.2. Khái niệm viện trợ phát triển chính thức ODA

ODA là tên gọi tắt của ba chữ tiếng Anh: Official Development Assistance,

có nghĩa là Hỗ trợ phát triển chính thức và đồng nghĩa với cụm từ Viện trợ được sử

dụng rộng rãi ở Việt Nam. Có thể cụm từ “viện trợ” gắn với những năm tháng

chiến tranh gian khó ở nước ta được sự hỗ trợ và giúp đỡ của ban bè quốc tế, nhất là

các nước thuôc hệ thống XHCN thời đó và đi vào tiềm thức người dân và xã hội

như các khoản cho không, quà tặng v.v...

Có nhiều định nghĩa ODA khác nhau của các tổ chức quốc tế và ngay của

Việt Nam, ODA cũng được định nghĩa khác nhau:

(cid:5) Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển OECD

OECD là tổ chức đầu tiên đưa ra khái niệm ODA, bao gồm: Viện trợ phát

triển chính thức ODA và Tài chính phát triển chính thức ODF.

Viện trợ phát triển chính thức (ODA) được OECD định nghĩa như là “dòng

tiền tới những quốc gia và lãnh thổ thuộc danh sách nhận ODA của DAC và các tổ

chức đa phương”. ODA được cung cấp bởi các cơ quan chính thức, bao gồm các cơ

quan của Chính phủ các nước tài trợ và địa phương của nước tài trợ, các tổ chức tài

trợ quốc tế đa phương và các tổ chức liên quốc gia.

Tài chính phát triển chính thức (ODF) bao gồm các khoản vốn vay ODA

song phương; các định chế tài chính đa phương và các dòng tài chính chính thức

khác cho mục đích phát triển mà thành tố không hoàn lại quá thấp (dưới 25%) để

hội tụ đủ điều kiện là ODA theo định nghĩa của OECD. Các khoản vay kém ưu đãi

của một số nhà tài trợ như OCR của ADB, IBRD của Ngân hàng Thế giới là các

khoản vay ODF.

(cid:5) Ngân hàng thế giới

Ngân hàng thế giới đưa ra khái niệm ODA nhấn mạnh nhiều đến khía cạnh

tài chính và đặc điểm của ODA từ cả hai nguồn song phương và đa phương cho các

nước đang phát triển.

Khái niệm chung “Vay ưu đãi còn gọi là vay mềm”: Khoản vay cho các nước

nghèo nhất với lãi suất thấp hơn và kỳ hạn trả nợ dài hơn so với vay thương mại

truyền thống hoặc tiêu chuẩn hoặc các khoản vay đa phương, tức là ít hơn so với lãi

suất thị trường và mở rộng thời gian ân hạn.

ODA đa phương là khoản đóng góp đa phương từ nhà tài trợ cho các tổ chức

quốc tế tài trợ để các tổ chức này cung cấp ODA cho các nước nghèo và đang phát

triển để thực hiện các hoạt động vì mục tiêu phát triển. Các tổ chức quốc tế nhận

viện trợ bao gồm: các cơ quan phát triển của Liên hợp quốc, các cơ quan phát triển

của Liên minh Châu Âu, IDA thuộc Nhóm Ngân hàng Thế giới, GEF, các ngân

hàng phát triển khu vực như Ngân hàng phát triển Châu Á ADB....

ODA song phương được thực hiện bởi một quốc gia tài trợ trực tiếp cho

nước nhận viện trợ, ODA song phương bao gồm cả viện trợ từ các tổ chức phi chính

phủ quốc tế và trong nước hoạt động trong lĩnh vực phát triển và các hoạt động hỗ

trợ phát triển như hỗ trợ lãi suất, các khoản hỗ trợ tăng cường nhận thức về phát

triển... ODA song phương bao gồm các dự án và chương trình viện trợ, hợp tác kỹ

thuật, viện trợ lương thực phát triển, giảm nợ và viện trợ nhân đạo.

(cid:5) Nghị định về quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức

của Việt Nam

Ngày 23/04/2013 Chính phủ ban hành Nghị định số 38/2013/NĐ-CP về quản

lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức và vốn vay ưu đãi của các nhà

tài trợ. Đây là quy chế chính thức của Nhà nước điều chỉnh trực tiếp hoạt động thu

hút, quản lý sử dụng ODA và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ. Theo đó,

phạm vi điều chỉnh của nghị định này là nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA

không hoàn lại, vốn vay ưu đãi và vốn vay kém ưu đãi) của Chính phủ nước ngoài,

các tổ chức quốc tế, các tổ chức liên Chính phủ hoặc liên quốc gia (sau đây gọi

chung là nhà tài trợ) cung cấp cho Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội

chủ nghĩa Việt Nam.

Căn vào định nghĩa ODA của OECD/DAC, tính đến những điều kiện thực tế

Việt Nam, trong các nghị định về quản lý và sử dụng ODA cũng đưa ra những định

nghĩa về nguồn vốn này.

Theo Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 9/11/2006 ban hành Quy chế quản lý

và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, ODA được định nghĩa như sau: “Hỗ

trợ phát triển chính thức (gọi tắt là ODA) được hiểu là hoạt động hợp tác phát triển

giữa Nhà nước hoặc Chính Phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam với Nhà

tài trợ là Chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức

liên quốc gia hoặc liên chính phủ”.

Căn cứ vào thực tế Việt Nam, Chính phủ còn quy định định lượng để xác định

một khoản vay của nhà tài trợ có phải là ODA hay không, theo đó nếu khoản vay

không có điều kiện ràng buộc thì thành tố hỗ trợ của khoản vay không thấp hơn 25%.

Nếu khoản vay có ràng buộc thì thành tố hỗ trợ không thấp hơn 35%. Vốn vay ưu đãi

là hình thức cung cấp vốn vay có điều kiện ưu đãi hơn, so với vay thương mại, nhưng

yếu tố không hoàn lại chưa đạt tiêu chuẩn của ODA vốn vay nêu trên. Định nghĩa

ODA của Việt Nam xác định rõ ràng hai đặc điểm quan trọng của ODA. Đó là:

(cid:4) Quan hệ chính thức giữa Chính phủ hoặc nhà nước Việt Nam với Chính

phủ nước tài trợ hoặc tổ chức quốc tế tài trợ

(cid:4) Tính chất ưu đãi của khoản vay được lượng hóa tùy thuộc vào những

điều kiện có hoặc không có ràng buộc của bên cho vay.

Ngoài ODA theo định nghĩa nêu trên, Việt Nam còn tiếp nhận một khoản

viện trợ đáng kể (bình quân khoảng 200 triệu USD/năm) do các Tổ chức phi Chính

phủ nước ngoài (INGO) cung cấp, song nguồn vốn viện trợ này không thuộc phạm

vi điều chỉnh của các nghị định của Chính phủ về quản lý và sử dụng ODA không

hoàn lại, vốn vay ưu đãi và vốn vay kém ưu đãi. Để quản lý nguồn viện trợ INGO,

Chính phủ ban hành Nghị định số 93/2009/NĐ-CP về quản lý viện trợ phi Chính

phủ nước ngoài [24], [25].

Thành tố không hoàn lại là cơ sở rất quan trọng để đàm phán các khoản vốn

vay ODA, trong đó lợi ích của nhà tài trợ và Chính phủ xung đột với nhau. Nhà tài

trợ cố gắng đạt được một thành tố hỗ trợ ở mức thấp nhất có thể với mức sàn 25%.

Chính phủ phấn đấu đạt một thành tố không hoàn lại ở mức cao nhất có thể so với

mức sàn 25%. Thành tố không hoàn lại của khoản vay được xác định bởi tổ hợp của

3 biến số: lãi suất, thời gian trả nợ và thời gian ân hạn [8], [19]. Tùy thuộc vào tính

chất của từng loại chương trình, dự án để chọn ra một tổ hợp tối ưu giữa các yếu tố

nêu trên để đạt được thành tố không hoàn lại cao nhất có thể có lợi cho Bên vay.

Theo quy định của Việt Nam, ODA cho vay ưu đãi phải đảm bảo yếu tố không hoàn

lại chiếm ít nhất 25%.

(cid:5) Luật Quản lý nợ công 2009

Luật Quản lý nợ công được Quốc hội thông qua ngày 17 tháng 6 năm 2009

có định nghĩa khác về ODA, đưa đặc điểm của ODA vào khái niệm. Theo đó, Vay

hỗ trợ phát triển chính thức (vay ODA) là “khoản vay nhân danh Nhà nước, Chính

phủ Việt Nam từ nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, tổ chức tài trợ song phương,

tổ chức liên quốc gia hoặc tổ chức liên chính phủ có yếu tố không hoàn lại (thành tố

ưu đãi) đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có ràng buộc, 25% đối với khoản vay

không ràng buộc. Vay ưu đãi là khoản vay có điều kiện ưu đãi hơn so với vay

thương mại nhưng thành tố ưu đãi chưa đạt tiêu chuẩn của vay ODA” [59].

Trong các kênh cấp vốn vay ODA, nhà tài trợ phân biệt vay ODA ưu đãi

(Thành tố hỗ trợ từ 25% trở lên) và vay kém ưu đãi (thành tố không hoàn lại không

đạt 25%). Trong Luật quản lý nợ công đã sử dụng cụm từ “Vay ưu đãi” để chỉ

khoản vay có điều kiện ưu đãi hơn so với vay thương mại nhưng Thành tố hỗ trợ

chưa đạt 25%. Như vậy có thể thấy Việt nam và nhà tài trợ sử dụng hai thuật ngữ

khác nhau: “Vay ưu đãi” (Việt Nam) và “Vay kém ưu đãi” (nhà tài trợ), song về bản

chất như nhau đó là khoản vay có Thành tố không hoàn lại không đạt 25%.

Như vậy, dưới những góc nhìn khác nhau thì khái niệm ODA được đưa ra có

những diễn giải không giống nhau, tuy nhiên có thể hiểu chung nhất: ODA là nguồn

hỗ trợ của các nước phát triển, các tổ chức quốc tế giành cho các nước nghèo thu

nhập thấp và các nước đang phát triển nhằm hỗ trợ các nước này phát triển hạ tầng

kinh tế và xã hội, tăng cường nguồn nhân lực, xóa đói, giảm nghèo, sử dụng hợp lý

nguồn tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường để đảm bảo phát triển bền vững.

Qua những phân tích ở trên, luận án xác định viện trợ phát triển chính thức

bao gồm các khoản viện trợ không hoàn lại, viện trợ vốn vay ưu đãi, vốn vay kém

ưu đãi của các Chính phủ, các tổ chức liên Chính phủ, các tổ chức thuộc hệ

thống Liên hợp quốc (United Nations -UN), các định chế tài chính quốc tế dành

cho Chính phủ/Nhà nước các nước nghèo thu nhập thấp hoặc đang phát triển để

đóng góp cho sự nghiệp phát triển kinh tế và xã hội của các quốc gia này. Đây là

khái niệm sử dụng trong suốt luận án này.

1.2. Viện trợ tại nước thu nhập trung bình MIC

1.2.1. Quan điểm về cung cấp viện trợ cho các nước MIC

Có một số luồng ý kiến khác nhau về việc có nên tiếp tục viện trợ cho MIC

không. Theo Alonso (2007), có 5 nguyên nhân nên tiếp tục viện trợ cho các nước

MIC (Góp phần xóa đói giảm nghèo; Tăng cường hiệu quả của những tiến bộ xã hội

và kinh tế đạt được, giảm nguy cơ quay trở lại mốc thu nhập thấp; Hỗ trợ cho sự

tham gia của MIC trong cung cấp hàng hoá công cộng quốc tế; Hỗ trợ MIC như là

cực phát triển cấp khu vực; để đảm bảo hệ thống cứu trợ quốc tế đưa ra các ưu đãi

và hỗ trợ phù hợp, tránh phân biệt đối xử với các nước có tiến bộ lớn nhất)

[77],[78]. Theo Kanbur (2011), có 3 nguyên nhân như sau cần tiếp tục cung cấp

ODA cho các nền kinh tế MIC: (1) Để giúp tiêu diệt các “túi nghèo” vẫn còn tồn tại

trong MIC; (2) Thông tin xuyên suốt giữa các quốc gia và quốc tế, hàng hoá công

cộng quốc tế; (3) Chuyển giao kiến thức (VD: khi cộng tác với MIC, các tổ chức có

được kiến thức hữu ích cho việc hỗ trợ phát triển cho LICs) [101].

Theo Jonathan Glennie (ODI/UK– năm 2011) trong nghiên cứu “Vai trò của

viện trợ với các nước thu nhập trung bình: đóng góp vào sự phát triện của viện trợ

Châu Âu” có 3 lý do nên hỗ trợ cho phát triển và xóa đói giảm nghèo tại các nước

MIC: (1) cấp Quốc gia: Phần lớn người nghèo sống tại các nước MIC; (2) cấp khu

vực: Hiệu ứng lan tỏa sang các nước lân cận và (3) cấp toàn cầu: Đóng góp quan

trọng đối với cung cấp hàng hoá công cộng toàn cầu. Nghiên cứu này cũng chỉ ra hai

điểm quan trọng đối với các nước MIC là: (1) tốt nghiệp dần viện trợ, khi trở thành

nước MIC, các quốc gia đối mặt với cả cơ hội và rủi ro khi một số kênh viện trợ đóng

lại và một số kênh tài chính mở ra, (2) viện trợ là một chất xúc tác, nhưng không phải

là tối quan trọng, viện trợ có vai trò hỗ trợ thực hiện các vấn đề cụ thể và ưu tiên của

MIC nhưng không phải là một nguồn lớn cho phát triển khi viện trợ đang giảm dần,

những quốc gia “tốt nghiệp” khỏi phụ thuộc viện trợ cần tiếp tục và có kế hoạch tận

dụng các cơ hội và giảm thiểu các rủi ro từ tình trạng mới của mình [99].

Thông qua phân tích số liệu thống kê 15 thành viên DAC và nghiên cứu trường

hợp tại 4 nước MIC: Brazil, Philippines, Morocco, và Nam Phi trong nghiên cứu “Tập

trung giảm nghèo cho các nước MIC”, Edward Anderson, Sven Grimm, Carlos Montes

(ODI, 2004) đã xác định rằng, MIC là một nhóm nước rất đa dạng, GNI bình quân đầu

người từ 746USD đến 9.205USD (Phân loại của Ngân hàng thế giới năm 2003) nhưng

thực tế tại các nước MIC, có khoảng 140 triệu người sống dưới 1USD/ngày, và 600

triệu người sống dưới 2USD/ngày. Nhìn chung, so với nước thu nhập trung bình thấp

LIC, mức nghèo đói của MIC thấp hơn, tiếp cận với thị trường vốn quốc tế nhiều hơn,

có nhiều nguồn lực trong nước hơn để giải quyết vấn đề nghèo đói, phụ thuộc ít hơn

vào viện trợ, chính sách kinh tế vĩ mô tốt hơn, và các tổ chức xã hội chính trị có chất

lượng cao hơn. Những nước MIC có tỷ lệ nghèo cao thường có mức độ bất bình đẳng

cao. Vì vậy, (1) các nhà tài trợ vấn cung cấp viện trợ cho MIC (ít hơn so với LIC); (2)

các nhà tài trợ cần chú ý hình thức viện trợ phù hợp cho các nước MIC (như tập trung

hỗ trợ người nghèo thông qua nhiều kênh hỗ trợ, nâng cao năng lực của chính phủ

nước nhận viện trợ, thực hiện chính sách tái phân phối...thông qua thúc đẩy dân chủ, hỗ

trợ của các nhóm xã hội dân sự, và phổ biến các tư vấn chính sách) [91].

Theo tài liệu về công cụ viện trợ của Tổ chức phát triển quốc tế Anh DFID,

nguyên nhân việc chuyển nguồn tài trợ càng ngày càng khan hiếm cho các nước thu

nhập trung bình có 6 nguyên nhân chính: (1) các nước MIC đóng vai trò quan trọng

trong việc đạt được các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ MDG – nhiều quốc gia

MIC có tỷ lệ nghèo cao; (2) phát triển bền vững – nhằm đảm bảo tránh việc tái

nghèo trở lại; (3) tạo ra hiệu ứng lan tỏa - một số quốc gia MIC đóng vai trò quan

trọng trong việc định hình triển vọng phát triển trong khu vực; (4) khắc phục vấn đề

liên quan đến đầu tư, đầu tư vào phát triển xã hội đòi hỏi phải có tiền hiện tại nhưng

sẽ tạo ra lợi ích trong dài hạn; (5) hỗ trợ đầu tư vào tăng trưởng công bằng; (6) hỗ

trợ tiếp cận tư vấn và kiến thức [89].

Cũng theo tài liệu này, một số vấn đề đặt ra cho các nước MIC như: rất hiếm

khi có một chiến lược xóa đói giảm nghèo toàn diện, đói nghèo và bình đẳng

thường không được ưu tiên cao; tình trạng nghèo đói vẫn còn; một số nước tốt

nghiệp mức thu nhập trung bình có thể tiếp cận dòng viện trợ ưu đãi, cần có cách

tiếp cận một cách hệ thống để quá trình chuyển đổi này được trơn chu; có những cơ

chế đối thoại khác nhau, bao gồm cả quá trình tư vấn chung (CG); lợi ích từ sự hài

hòa hóa tài trợ có xu hướng thấp đi; nhiều nước có thể sớm trở thành nhà tài trợ, tập

trung vào việc phát triển vai trò một nhà tài trợ có trách nhiệm...

1.2.2. Lĩnh vực ưu tiên viện trợ tại các nước MIC

Ba hội nghị quốc tế của Liên Hợp Quốc về MIC ở Madrid (tháng 3 năm

2007), San Salvador (tháng 2007) và Windhoek (tháng 8 năm 2008) đã đưa ra ba ưu

tiên phổ biến cho các nước MIC là:

Một là xây dựng tổ chức thể chế hiệu quả và đáng tin cậy. Theo một nghiên

cứu của Liên Hợp Quốc năm 2009, 37 nước MIC đã có những kết quả xóa đói giảm

nghèo đáng kể trong hai thập kỷ qua, nhưng ngược lại tại ít nhất 37 nước MIC khác,

tỷ lệ nghèo đói đã tăng lên. Nói cách khác, bất bình đẳng đã tăng đáng kể trong hơn

50% các nước MIC trong thập kỷ qua.

Hai là, giảm tính dễ bị tổn thương gắn liền với việc hội nhập vào thị trường

tài chính quốc tế: MIC thường có thị trường cởi mở hơn so với các nước có thu

nhập trung bình thấp LICs và các nước có thu nhập trung bình cao HICs. Theo

Nghiên cứu của Đoàn đánh giá độc lập của WB năm 2007, số lượng nước MIC có

xếp hạng tín dụng thị trường vốn đã tăng hơn gấp đôi kể từ khi giữa những năm

1990. Theo một thông cáo của Liên hợp quốc về MIC trong năm 2009, “Hầu hết các

nước thu nhập trung bình đã có kinh nghiệm đẩy mạnh hội nhập vào nền kinh tế

toàn cầu trong hai thập kỷ qua, được tiếp cận với dòng vốn tư nhân quốc tế và mở

rộng dòng chảy thương mại của họ. Một số rõ ràng đã được hưởng lợi từ hội nhập

kinh tế toàn cầu, trong khi một số khác đã trở nên dễ bị tổn thương trước những cú

sốc bên ngoài ...”.

Ba là, nâng cao năng lực cạnh tranh thông qua chuyển đổi sản xuất và tiến bộ

công nghệ: MIC cũng cần những hỗ trợ cụ thể để đưa nền kinh tế từ sản xuất giản

đơn, phụ thuộc vào tài nguyên thiên nhiên và lao động giản đơn, hướng đến sản

xuất công nghệ cao và có nhiều giá trị gia tăng.

1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến viện trợ

1.3.1. Chính trị và viện trợ

Theo như nhà kinh tế Alberto Alesina - ĐH Harvard và David Dollar - Ngân

hàng Thế giới nhận định trong một nghiên cứu chung cho rằng “Viện trợ nước ngoài

phụ thuộc phần lớn vào lý do chính trị và chiến lược, sau đó mới là nhu cầu kinh tế

và chính sách của nước nhận” [75]. Điều đó giải thích vì sao nước Pháp chủ yếu

dành một phần lớn viện trợ phát triển của mình cho các nước Châu Phi. Nhật Bản

dành nhiều viện trợ phát triển cho các nước đang phát triển ở châu Á hoặc Hoa Kỳ

viện trợ cho Israel và Ai Cập vì đã đạt thoả thuận hoà bình với Tel Aviv năm 1979.

Viện trợ cho hai quốc gia này nhiều năm nay chiếm tới 1/3 tổng số viện trợ nước

ngoài của Mỹ trong khi theo nhận định của chuyên gia viện trợ nước ngoài John

Sewell “Israel không cần trợ giúp tài chính. Bản thân họ đã là nước giàu rồi” [75].

Các nhân tố chính trị khác cũng ảnh hưởng đến mức độ viện trợ. Theo

nghiên cứu Alesina - Dollar, những “người bạn” của Mỹ hay Nhật Bản bỏ phiếu

“chính xác” ở Liên Hợp Quốc đã được thưởng bằng khoản viện trợ xứng đáng. Như

vậy, các nhà tài trợ đơn giản “mua” sự ủng hộ chính trị của thế giới đang phát triển.

Gần đây nhất, như các phương tiện truyền thông quốc tế và khu vực đã đưa tin và

bình luận về sự kiện lần đầu tiên các quốc gia Đông Nam châu Á không ra được

Tuyên bố chung kết thúc Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN lần thứ 21 tổ chức tại thủ

đô Phnompenh của Campuchia vì sự chia rẽ trong vấn đề liên quan đến tranh chấp

chủ quyền ở biển Đông mà lý do như báo chí đã phỏng đoán do Trung Quốc sử

dụng những khoản viện trợ hậu hĩnh cho Campuchia để mượn tay nước này thao

túng vai trò Chủ tịch ASEAN năm 2012.

Chiến lược và chính sách viện trợ nước ngoài của các nhà tài trợ còn chịu

ảnh hưởng bởi các quan hệ truyền thống về lịch sử, văn hóa hoặc về ý thức hệ giữa

nước tài trợ và nước nhận viện trợ. Bên cấp viện trợ và các nguồn vốn chính thức

khác thường cấp viện trợ cho những nước bạn về chính trị và đồng minh quân sự

mà không cấp viện trợ cho những đối tượng mà họ cho là kẻ thù. Đó chính là tính

chất địa lý- chính trị được thể hiện rất rõ trong viện trợ.

Theo Francisco Sagati (2005) trong nghiên cứu “Hỗ trợ phát triển chính

thức: Nền tảng, bối cảnh, vấn đề, và triển vọng”, có nhiều quan điểm khác biệt lớn

về ảnh hưởng của ODA tới tăng trưởng và sự cải thiện trong chất lượng sống tại các

quốc gia đang phát triển [93]. Mặc dù vậy, các quan điểm đều đi đến nhận định

chung là hiệu quả của ODA tại các quốc gia là không giống nhau và phụ thuộc vào

loại hình hỗ trợ, năng lực của nước nhận tài trợ, và các chính sách của quốc gia và

tổ chức quốc tế tài trợ. Theo đó, nước nhận tài trợ với mức độ minh bạch và trách

nhiệm cao, khung pháp lý đầy đủ, đồng thời các chính sách trong nước đối với các

dự án được tài trợ từ đối tác là nhất quán với quy định của nhà tài trợ sẽ bảo đảm

cho sự hiệu quả của vốn hỗ trợ chính thức.

1.3.2. Môi trường chính sách và viện trợ

Nhiều bằng chứng thực tế cho thấy viện trợ giúp tăng trưởng, nhưng hiệu quả

viện trợ phụ thuộc hoàn cảnh. Burnside and Dollar (1997), trong tác phẩm nổi tiếng

“Viện trợ, Chính sách và tăng trưởng” (Aid, Policies, and Growth), cho rằng viện

trợ hoạt động tốt trong môi trường chính sách tốt, có những ảnh hưởng chính sách

quan trọng đối với cộng đồng các nhà tài trợ, các cơ quan viện trợ đa phương và các

nhà hoạch định chính sách ở các nước tiếp nhận, nói cách khác, viện trợ có tác động

tốt đến tăng trưởng kinh tế ở những quốc gia cho chính sách tài khóa, tiền tệ,

thương mại, chính sách nhận viện trợ tốt và ngược lại viện trợ có rất ít tác dụng ở

những quốc gia có chính sách kém [81]. Năm 2000, Burnside và Dollar đã chỉ ra

rằng tác động của viện trợ đến tăng trưởng phụ thuộc vào cơ chế ưu đãi, khuyến

khích. Các kết quả nghiên cứu của Burnside và Dollar tương đồng với các nghiên

cứu trước đó trong những năm 1970 và 1980 cho rằng tại một đất nước cho chính

sách trung bình, tác động của viện trợ đến tăng trưởng không đáng kể

[81],[83],[84]. Cùng ý kiến như vậy, một số nghiên cứu của Ngân hàng thế giới

(Isham và Kaufmann, 1999; Islam et all, 1997; Kaufmann và Wang, 1995), đều cho

rằng chất lượng của viện trợ phụ thuộc rất lớn vào môi trường chính sách. Thậm

chí, ở góc độ các chương trình, dự án tài trợ, dự án thành công hay thất bại phụ

thuộc vào môi trường chính sách hơn cả thiết kế dự án (Isham và Kaufmann, 1999)

[100]. Ở chiều ngược lại của mối quan hệ này, có một loạt các bằng chứng khác

nhau mình chứng rằng chất lượng của viện trợ không tác động một cách hệ thống

đến chất lượng của chính sách – thậm chí cả những viện trợ “có điều kiện” (Collier,

1997; Williamson, 1994; Rodrik, 1996; Alesina và Dollar, 2000) [75].

1.3.3. Mối quan hệ giữa chiến lược tài trợ, chiến lược nhận tài trợ và

nguồn vốn viện trợ phát triển

Cuốn “Sự thật viện trợ ODA” của Giáo sư Sumi Kazuo, Đại học Yokohama,

hay cuốn “ODA – vì cuộc sống của người Nhật Bản” của những thành viên thuộc “Hội

Điều tra Nghiên cứu về ODA”: đối với các nước đang phát triển, việc tiếp cận các

nguồn vốn quốc tế, trong đó có vốn vay ODA, là cần thiết để phát triển [117]. Tuy vậy,

nếu như những nước cần vốn có “chiến lược nợ” của mình, thì các nước giàu cũng có

“chiến lược cho vay” của họ. Vì thế, để xây dựng “chiến lược nhận” một cách thích

hợp, các nước nghèo không thể không tìm hiểu “chiến lược cho” của đối tác.

Mặt khác, một số luận điểm lại cho rằng đối với các quốc gia đang phát triển,

ý tưởng hỗ trợ còn quan trọng hơn tiền viện trợ. Điều này có nghĩa rằng trong môi

trường chính sách tốt, viện trợ hỗ trợ phát triển kinh tế thông qua đầu tư trong khi

ở môi trường chính sách kém, viện trợ hỗ trợ cải cách thông qua nâng cao năng lực

cấp ra quyết định hoặc cung cấp kiến thức và chuyển giao công nghệ (Ngân hàng

Thế giới, 1998) [84].

Riddle (2007) phân tích tác động của các điều kiện tài trợ đối với viện trợ, ví

dụ như yêu cầu sử dụng các chuyên gia nước ngoài và mua sắm ở nước ngoài sẽ có

tác động tiêu cực đối với hiệu quả viện trợ. Ông chỉ ra rằng “các nhà tài trợ áp dụng

điều kiện có mức độ và cường độ càng lớn thì các quốc gia nhận viện trợ càng cảm

thấy mình không bị điều khiển và càng có ít cam kết đảm bảo nguồn vốn được sử

dụng hiệu quả nhất có thể” [112].

Browne (2007) phân tích một thực tế là các kiến trúc viện trợ quốc tế hiện

nay có nội dung và các điều kiện viện trợ bị tác động bởi nhu cầu và lợi ích của các

nhà tài trợ, chứ không phải xuất phát từ nước nhận viện trợ, dẫn đến các giải pháp

kém hiệu quả và không đầy đủ. Ông đề xuất rằng các nhà tài trợ cần được quan tâm

hơn đến mục tiêu phát triển đất nước và các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ

(MDGs) [80].

1.4. Đánh giá hiệu quả viện trợ

1.4.1. Viện trợ và tăng trưởng

Nhìn chung, viện trợ quốc tế có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế

thông qua: tăng đầu tư, năng lực lực nhập khẩu công nghệ, thiết bị; tác động tích

cực đến đầu tư trực tiếp; đẩy mạnh hiệu quả sử dụng vốn và khuyến khích những

thay đổi công nghệ và kỹ thuật (Morrissey, 2001) [105]. Cùng quan điểm như vậy,

Papanek (1972), trong một nghiên cứu tại 34 quốc gia (1950) và 51 quốc gia (1960)

với các biến độc lập là viện trợ quốc tế, đầu tư nước ngoài, các nguồn tiền khác và

nguồn vốn trong nước, chứng minh rằng viện trợ quốc tế tác động tích cực đến tăng

cưởng kinh tế hơn là các biến còn lại [108]. Fayissa và El-Kaissy (1999), nghiên

cứu tại 77 quốc gia trong ba giai đoạn 1971-1980, 1981-1990 và 1971-1990, cho

thấy rằng viện trợ ảnh hưởng tích cực đến tăng trưởng kinh tế ở các nước đang phát

triển. Singh (1985) cũng tìm thấy bằng chứng cho thấy viện trợ nước ngoài đã tác

động tích cực và mạnh mẽ đến tăng trưởng (không tính đến sự can thiệp của nhà

nước). Cùng quan điểm đó, Snyder (1993) cho thấy một mối quan hệ tích cực giữa

các viện trợ và tăng trưởng (có tính đến sự phát triển của quốc gia đó). Một số ví dụ

điển hình: Indonesia vào những năm 1970, Bolivia và Ghana vào cuối những năm

1980, Uganda vào những năm 1990 là những dẫn chứng cho thấy viện trợ nước

ngoài đã góp phần quan trọng trong việc giúp các nước này thoát khỏi sự khủng

hoảng kinh tế để có được mức độ phát triển nhanh chóng. Hoạt động đổi mới, đầu

tư và chính sách trong nông nghiệp - những yếu tố đã tạo nên cuộc Cách mạng

Xanh, giúp cải thiện đời sống của hàng triệu người nghèo trên thế giới - đã nhận

được sự hỗ trợ tài chính, ủng hộ và phổ biến thông qua sự hợp tác của các nhà tài

trợ song phương và đa phương [116]. Hansen và Tarp (2000) đã đưa ra một nghiên

cứu tổng quan, và kết luận rằng viện trợ và đầu tư có mối quan hệ tích cực [96].

Ngược lại, có một số luận điểm cho rằng viện trợ nước ngoài có tác động tiêu

cực đến tăng trưởng. Knack (2000) lập luận rằng mức độ trợ giúp làm giảm chất

lượng thể chế, tăng tham nhũng, ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng. Dòng vốn

viện trợ lớn không có nghĩa là dẫn đến phúc lợi cao và kỳ vọng cao vào viện trợ có

thể tăng chi phí và làm giảm chất lượng dịch vụ/sản phẩm công [102]. Hơn nữa,

không có bằng chứng cho thấy các nhà tài trợ có tham nhũng nghiêm trọng vào tài

khoản khi cung cấp viện trợ (Svensson, 1998). Levine và Roodman (2003), sử dụng

một cỡ mẫu lớn hơn để xem xét lại các nghiên cứu của Burnside và Dollar, thấy

rằng kết quả không được mạnh mẽ như trước [90]. Gong và Zou (2001) cũng cho

thấy một mối quan hệ tiêu cực giữa viện trợ và tăng trưởng, viện trợ quốc tế làm

giảm tiết kiệm quốc gia, hầu hết chuyển sang các kênh đầu tư và tiêu dùng, không

nhận thấy mối quan hệ giữa đầu tư và tăng trưởng ở những nước đang phát triển

[95]. Bên cạnh đó, viện trợ có thể có tác động khác nhau ở các nước đang phát triển

khác nhau. Tiếp sau mô hình hai lỗ hổng của Chenery và Strout đưa ra năm 1966,

Chenery và Carter (1973) đã sử dụng dữ liệu từ 50 quốc gia trong giai đoạn 1960-

1970, cho thấy rằng ảnh hưởng của ODA đến kết quả tăng trưởng của các quốc gia

được nghiên cứu là khác nhau giữa các nhóm nước nhất định. Trong năm quốc gia,

cụ thể là Đài Loan, Hàn Quốc, Iran, Thái Lan và Kenya, viện trợ quốc tế hỗ trợ tăng

trưởng kinh tế trong khi đó tại sáu nước Ấn Độ, Colombia, Ghana, Tunisia, Sri

Lanka và Chile, ODA lại làm chậm tốc độ tăng trưởng.

Pedersen (1996) lập luận rằng không thể kết luận rằng viện trợ nước ngoài có

tác động tích cực đến tăng trưởng hay không. Sử dụng lý thuyết trò chơi, ông lập

luận rằng vấn đề nằm ở các ưu đãi gắn liền trong các hệ thống viện trợ [110]. Nhiều

nhà nghiên cứu khác không tìm thấy bằng chứng cho thấy viện trợ ảnh hưởng đến

tăng trưởng ở các nước đang phát triển.

Theo các mô hình lý thuyết thực nghiệm hiện đại, mối quan hệ viện trợ và

tăng trưởng đã vượt ra ngoài mô hình Harrod-Domar, viện trợ có tác động đến tăng

trưởng thông qua tích lũy vốn. Để phân tích sự tác động của viện trợ thông qua đầu

tư, cần phải chỉ ra (1) đầu tư tác động đến tăng trưởng, và (2) viện trợ tác động đến

đầu tư. Đến năm 2001, Henrik Hansen, Finn Tarp đã tính toán lại phương trình hồi

quy tăng trưởng, bao gồm đầu tư và nguồn nhân lực. Khi nguồn vốn đầu tư và con

người được kiểm soát, không thấy tác động tích cực của viện trợ đến tăng trưởng.

Đôi khi, viện trợ có tác động tiêu cực đến tăng trưởng, bao gồm cả hoạt động đầu tư

(VD: viện trợ dẫn đến đầu tư vào các công nghệ không thích hợp) [96].

1.4.2. Nâng cao hiệu quả viện trợ

Nâng cao hiệu quả ODA luôn dành được mối quan tâm của đông đảo các nhà

nghiên cứu, các chuyên gia quốc tế trong và ngoài nước.

Nổi bật nhất là các nghiên cứu, báo cáo của DAC - OECD (Ủy ban hỗ trợ

phát triển - Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế), các nghiên cứu này thường tập

trung vào phân tích chính sách về viện trợ phát triển, quản lý công. Hàng năm, tổ

chức này đều có báo cáo đánh giá các thành viên, các nước cung cấp ODA; báo cáo

đánh giá các chương trình phát triển (theo lĩnh vực hoặc theo các quốc gia); những

số liệu phân tích cơ bản về viện trợ (theo nhà tài trợ, nước nhận viện trợ hay khu

vực và theo lĩnh vực). Một số nghiên cứu nổi bật trong thời gian qua là: Tổng quan

viện trợ phát triển 2010: Số liệu theo khu vực (phân tích số liệu ODA theo 5 khu

vực Châu Phi, Châu Á, Châu Âu, Châu Mỹ và Châu Đại dương). Viện trợ tốt hơn-

Quản lý các nguồn lực phát triển: Báo cáo này xem xét lại quá trình tăng cường

quản lý tài chính công, đưa ra các khuyến nghị nhằm đạt được các mục tiêu 2010

của Tuyên bố Paris. Báo cáo năm 2009 của DAC về Dự báo viện trợ - Điều tra Kế

hoạch chi tiêu 2009-2011 của các nhà tài trợ: phân tích kế hoạch chi tiêu của các

nhà tài trợ trong 3 năm, nhằm tằng khả năng dự báo viện trợ quốc tế.

Một số nghiên cứu khác đã đưa ra những giải pháp tăng cường hiệu quả

ODA như: Liesbet Steer; Cecelie Wathne; ODI (2009), Trách nhiệm giải trình

chung: Những bài học tốt, Overseas Development Institute: đánh giá cơ chế giải

trình chung ở 19 quốc gia, trong đó có Việt Nam [103]. Đề xuất các biện pháp tăng

cường trách nhiệm giải trình. Các báo cáo của Ngân hàng thế giới về các chiến

lược, bài học kinh nghiệm trong sử dụng viện trợ, đánh giá hiệu quả viện trợ, mối

quan hệ giữa viện trợ và quyền lực, kinh nghiệm huy động vốn của khu vực kinh tế

tư nhân đầu tư phát triển ở Châu Âu và khu vực Trung Á, viện trợ tại Đông Nam Á

(đặc biệt là những nghiên cứu của Daniele Calabrese, David Dollar, Paul Mosley,

Jame Harrigan, John Toye...). Lựa chọn thành công - Bài học từ Đông Á và Đông

Nam Á cho tương lai của Việt Nam (Nghiên cứu của Đại học Havard, tháng 01 năm

2008): đưa ra khuôn khổ chiến lược giúp Việt Nam xác định các hướng ưu tiên.

Một trong những nhận định quan trọng của báo cáo này là “Ngân hàng thế giới và

nhóm các nhà tài trợ đồng minh của họ làm ngơ trước mọi diễn biến tiêu cực ở Việt

Nam chỉ vì họ cần ít nhất một ví dụ thành công để chứng minh rằng viện trợ chính

thức (ODA) có tác dụng” [30]. Đánh giá chung về hỗ trợ ngân sách (IDD, 2007):

đánh giá về phương thức hỗ trợ ngân sách không chỉ từ phía các nhà tài trợ mà còn

từ phía các nước nhận viện trợ [97].

1.5. Viện trợ phát triển chính thức tại Việt Nam

Có thể phân các nghiên cứu về ODA tại Việt Nam thành 03 (ba) nhóm chính:

Tổng quan ODA tại Việt Nam, ODA theo ngành và ODA theo nhà tài trợ.

1.5.1. Các nghiên cứu tổng quan ODA tại Việt Nam

Về tổng quan ODA tại Việt Nam, có những nghiên cứu đưa ra đánh giá

khách quan về tình hình thực hiện Tuyên bố Pari, Cam kết Hà Nội cũng như hiệu

quả viện trợ tại Việt Nam như: Katarina Kotoglou; Marcus Cox; Oxford Policy

Management; Agulhas Applied Knowledge (2008), Báo cáo về tình hình thực hiện

Cam kết Hà Nội về hiệu quả viện trợ: tập trung đánh giá hiệu quả viện trợ ở cấp

ngành và quốc gia [38]. Marcus Cox, Samuel Wangwe, Hisaaki Mitsui and Trần

Thị Hạnh, (2007), Sử dụng hệ thống quốc gia tại Việt Nam: đánh giá độc lập về việc

sử dụng hệ thống quốc gia của các nhà tài trợ tại Việt Nam [104]. Các báo cáo về

phương thức viện trợ mới, báo cáo về tiến độ hiệu quả viện trợ, các báo cáo đánh

giá tình hình quản lý và sử dụng ODA, báo cáo về tình hình các ban quản lý dự án

ODA của Chương trình nâng cao năng lực toàn diện về quản lý ODA tại Việt Nam

(CCBP) đã đưa ra những đánh giá tổng quan về hiệu quả viện trợ tại Việt Nam, cập

nhật đến 2010. Các báo cáo đánh giá chung tình hình thực hiện các chương trình,

dự án ODA (do Tổ công tác ODA của Chính phủ và Nhóm các ngân hàng phát

triển) được thực hiện 2 năm một lần nhằm xác định các vấn đề vướng mắc chung và

vướng mắc cụ thể ảnh hưởng đến quá trình thực hiện các chương trình, dự án của 6

Ngân hàng Phát triển và đưa ra các giải pháp xử lý. Căn cứ vào những kiến nghị đề

xuất, một số các hành động đã được thực hiện nhằm cải thiện khung thể chế, pháp

lý và quy trình thủ tục thực hiện nhằm triển khai các chương trình, dự án ODA có

hiệu quả hơn. Các báo cáo này mới đánh giá một cách tổng quát hiệu quả ODA tại

Việt Nam của nhóm 6 ngân hàng phát triển. Diễn đàn hiệu quả viện trợ (AEF):

Diễn đàn này mở ra một cơ hội cho sự tham gia rộng rãi của các bên Việt Nam và

các nhà tài trợ đối thoại về chiến lược, chính sách viện trợ và hiệu quả viện trợ, gắn

kết với quá trình xây dựng và thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội giai

đoạn 2011-2020 và Kế hoạch 5 năm 2011-2015, nhằm gia tăng giá trị của viện trợ

đối với sự nghiệp phát triển của Việt Nam. Diễn đàn có các báo cáo cập nhật về tình

hình ODA tại Việt Nam đến năm 2010, phân tích sơ bộ các hoạt động nhằm nâng

cao hiệu quả viện trợ của Chính phủ Việt Nam.

Ưu điểm chung của các nghiên cứu này là bám sát những khái niệm có tính

chuẩn mực quốc tế, phân tích sâu và đưa ra những ví dụ và so sánh quốc tế, các

phân tích thực tiễn mang tính định hướng chung, trong đó có các bài học tốt cho

Việt Nam. Các báo cáo này đã đưa ra những đánh giá, bài học kinh nghiệm trong

giai đoạn vừa qua và đưa ra một số nhận định, dự báo cơ bản về ODA tại Việt Nam

trong giai đoạn MIC. Tuy nhiên, do tính chất quá tổng quát, các khuyến nghị có

phần mang tính lý thuyết, chưa thực sự sát hợp với điều kiện Việt Nam, nhất là

trong bối cảnh Việt Nam đã là nước MIC, bị ảnh hưởng nhiều thay đổi theo tập

quán tài trợ quốc tế.. Các nghiên cứu này cần được phân tích cụ thể, kết hợp với

tình hình đất nước trong thời kỳ mới (MIC) để có những kiến nghị sát hơn.

Một số bài báo, nghiên cứu của tổ chức và cá nhân phân tích về ODA tại

Việt Nam, thực trạng quản lý ODA, bài học kinh nghiệm sử dụng ODA cũng như

đưa ra giải pháp nâng cao hiệu quả huy động và sử dụng ODA tại Việt Nam như:

Các báo cáo từ các Bộ chủ quản, Sở chuyên ngành: Hiện nay, 18 Bộ cùng các Sở

chuyên ngành tại 63 tỉnh thành đều có Vụ/Phòng quan hệ/hợp tác quốc tế phụ trách

quản lý nguồn vốn ODA. Các bộ phận này hàng năm đều có báo cáo tổng kết tình

hình thu hút, quản lý sử dụng cũng như báo cáo theo dõi đánh giá dự án ODA do

đơn vị mình phụ trách. Vụ Kinh tế đối ngoại-Bộ KH&ĐT có trang Web Hợp tác

phát triển, cập nhật thông tin về ODA: văn bản pháp luật, tin tức, các chương trình

dự án. Ngoài ra hàng năm Bộ kế hoạch và Đầu tư luôn có báo cáo tổng hợp thực

trạng ODA tại Việt Nam, báo cáo tại hội nghị CG giữa kỳ (tháng 6) và CG thường

niên (tháng 12). Tuy nhiên những báo cáo này mang nặng tính “báo cáo” chính

thức, chủ yếu mô tả thực trạng, đưa ra những kết quả đạt được, những khó khăn

vướng mắc, chưa đi sâu phân tích nguyên nhân, hiệu quả sử dụng ODA. Bên cạnh

các báo cáo từ các đơn vị chủ quản, các đề tài cấp Nhà nước, cũng có nhiều luận án

tiến sỹ, các đề tài nghiên cứu khoa học về ODA. Các luận án này chủ yếu tập trung

phân tích thực trạng ODA tại Việt Nam giai đoạn trước khi Việt Nam trở thành

nước MIC, những khó khăn trở ngại và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý

và sử dụng ODA. Các luận án này chủ yếu phân tích tổng quan thực trạng, đưa ra

những giải pháp về mặt vĩ mô chưa phân tích cụ thể các nhân tố tác động đến hiệu

quả ODA cũng như các cơ chế quản lý ODA từ khâu thu hút đến trả nợ: Lê Xuân

Bá, Ngô Minh Tuấn, Trần Thị Hạnh (2008), Phân cấp quản lý vốn hỗ trợ phát

triển chính thức (ODA) ở Việt Nam: Chính sách và thực hiện ở địa phương [40],

CIEM - Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương: Tổng quan về thu hút phân

bổ và sử dụng ODA ở Việt Nam giai đoạn 1993-2006, thực trạng về chính sách

phân cấp quản lý ODA ở Việt Nam, tác động của ODA tới tăng trưởng kinh tế giai

đoạn 1993-2006, thực hiện phân cấp quản lý và sử dụng ODA tại địa phương.

Nguyễn Thị Huyền (2008), Khai thác nguồn vốn ODA trong sự nghiệp công

nghiệp hoá, hiện đại hoá ở Việt Nam, LATS Kinh tế, Đại học Kinh tế TP Hồ Chí

Minh: Phân tích những trở ngại trong việc phân bổ, sử dụng và những giải pháp

nhằm khai thác và sử dụng có hiệu quả trong thời kì công nghiệp hoá, hiện đại hoá

ở Việt Nam [52]. Vũ Ngọc Uyên (2008), Tác động của ODA đối với tăng trưởng

kinh tế ở Việt Nam, LATS Kinh tế, Viện Kinh tế Việt Nam: Phân tích một số mối

liên hệ giữa ODA với quá trình tăng trưởng của nền kinh tế Việt Nam giai đoạn

1993 – 2004 [70].

1.5.2. Các nghiên cứu ODA theo ngành và theo nhà tài trợ tại Việt Nam

Về ODA theo ngành, một số công trình tập trung vào những khía cạnh cụ thể

như ODA trong phát triển hạ tầng, ODA trong lĩnh vực y tế, phát triển nông thôn ...

như: Các báo cáo từ các Bộ chủ quản, Sở chuyên ngành: Hiện nay các Bộ đều quản

lý dự án ODA trong lĩnh vực liên quan, đặc biệt là Bộ kế hoạch và Đầu tư, có các

bộ phận phụ trách quản lý ODA từ các nhà tài trợ. Những bộ phận này hàng năm

đều có báo cáo chuyên biệt về lĩnh vực mà mình phụ trách, đưa ra thực trạng thu hút

nguồn vốn, quan hệ đối tác với các nhà tài trợ, tình hình thực hiện các dự án. Các

luận án tiến sỹ, các đề tài nghiên cứu khoa học: phân tích một số lĩnh vực thu hút và

sử dụng nhiều ODA như: Trần Thị Giáng Hương (2009), Thực trạng và đề xuất một

số giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả các dự án hỗ trợ phát triển chính thức

(ODA) trong lĩnh vực y tế, LATS Y học, Viện Vệ sinh dịch tễ Trung ương: Mô tả

thực trạng và phân tích xu hướng biến động các nguồn ODA trong lĩnh vực y tế giai

đoạn từ 1991 – 2007 và Xác định các yếu tố ảnh hưởng đến kết quả thực hiện của

các dự án viện trợ ODA cho lĩnh vực y tế [63]. Phạm Thị Tuý (2008), Thu hút và

sử dụng ODA vào phát triển hạ tầng ở Việt Nam, LATS Kinh tế, Học viện Chính trị

- Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh: Thực trạng thu hút và sử dụng ODA vào phát

triển kết cấu hạ tầng kinh tế. Những giải pháp chủ yếu nhằm thu hút và sử dụng có

hiệu quả nguồn vốn ODA trong lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế ở Việt

Nam trong thời gian tới [55]. Nguyễn Thị Hoàng Oanh (2006), Những giải pháp

chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)

trong lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng trên địa bàn Hà Nội”, LATS Kinh tế, Đại

học Thương mại: Đi sâu nghiên cứu về hoạt động quản lý nguồn vốn ODA qua

khảo sát thực tiễn quá trình triển khai các dự án ODA về kết cấu hạ tầng đô thị của

Hà Nội trong khoảng thời gian 20 năm [51].

Các nghiên cứu về ODA từ các nhà tài trợ

Trong thời gian qua, cộng đồng tài trợ tại Việt Nam đã được mở rộng rất

nhiều và hiện có khoảng 50 nhà tài trợ, bao gồm các nhà tài trợ song phương và các

nhà tài trợ đa phương đang hoạt động thường xuyên tại Việt Nam. Ngoài các nước

là thành viên của Tổ chức OECD-DAC còn có các nhà tài trợ mới nổi như Trung

Quốc, Ấn độ, Hung-ga-ri, Séc,... Cụ thể:

- Các nhà tài trợ song phương: Ai-xơ-len, Anh, Áo, Ba Lan, Bỉ, Ca-na-đa,

Cô-oét, Đan Mạch, Đức, Hà Lan, Hàn Quốc, Hungari, I-ta-lia, Lúc-xem-bua, Mỹ,

Na-uy, Nhật Bản, Niu-di-lân, Ôt-xtrây-lia, Phần Lan, Pháp, Séc, Tây Ban Nha, Thái

Lan, Thuỵ Điển, Thuỵ Sĩ, Trung Quốc, Xin-ga-po.

- Các nhà tài trợ đa phương gồm:

Các định chế tài chính quốc tế và các quỹ: nhóm Ngân hàng Thế giới (WB),

Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), Ngân hàng Đầu tư

Bắc Âu (NIB), Quỹ Phát triển Bắc Âu (NDF), Quỹ Phát triển quốc tế của các nước

xuất khẩu dầu mỏ OPEC (OFID - trước đây là Quỹ OPEC), Quỹ Kuwait…

Các tổ chức quốc tế và liên chính phủ: Ủy ban châu Âu (EC), Cao uỷ Liên

hợp quốc về người tỵ nạn (UNHCR), Quỹ Dân số của Liên hợp quốc (UNFPA),

Chương trình Phát triển công nghiệp của Liên hợp quốc (UNIDO), Chương trình

Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP), Chương trình phối hợp của Liên hợp quốc về

HIV/AIDS (UNAIDS), Cơ quan Phòng chống ma tuý và tội phạm của Liên hợp

quốc (UNODC), Quỹ Đầu tư Phát triển của Liên hợp quốc (UNCDF), Quỹ môi

trường toàn cầu (GEF), Quỹ Nhi đồng Liên hợp quốc (UNICEF), Quỹ Quốc tế và

Phát triển nông nghiệp (IFAD), Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa của Liên

hợp quốc (UNESCO), Tổ chức Lao động quốc tế (ILO), Tổ chức Nông nghiệp và

Lương thực (FAO), Tổ chức Y tế thế giới (WHO).

Nghiên cứu về ODA của nhóm 6 ngân hàng phát triển (NHPT) được tiến

hành hàng năm thông qua các báo cáo tại Hội nghị kiểm điểm chung tình hình thực

hiện các chương trình, dự án ODA (JPPR). Đến năm 2015 đã tiến hành được 9 hội

nghị. Các báo cáo này thường đánh giá tổng quan tình hình thực hiện các chương

trình, dự án của Nhóm 6 NHPT, như Phân tích Danh mục đầu tư; Chia sẻ kinh

nghiệm; Đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ từ 6 NHPT [5]. Nghiên cứu

về ODA của các nhà tài trợ tại Việt Nam cũng thu hút được sự quan tâm của một số

nhà nghiên cứu như: Trần Tuấn Anh (2003), ODA Nhật Bản cho các nước Đông Á

và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam, LA Tiến sỹ kinh tế, Viện Kinh tế Thế giới,

đã đưa ra quá trình hình thành và phát triển, chủ trương chính sách, tư duy của nước

viện trợ và nước tiếp nhận viện trợ [64].

Các nghiên cứu chuyên sâu từng ngành và từng nhà tài trợ tại Việt Nam

không phân tích về ODA Việt Nam trong bối cảnh mới, các công trình về tổng quan

ODA chưa được cập nhật bối cảnh mới tại Việt Nam, chưa gắn ODA với tổng thể

phát triển chung của Việt Nam trong tình hình mới. Bên cạnh đó, các nghiên cứu

chưa thực sự đi sâu phân tích những mặt trái của ODA, những vấn đề gốc rễ tại sao

ODA hiệu quả thấp, những nhân tố ảnh hưởng đến ODA trong bối cảnh mới của

Việt Nam, cũng chưa nghiên cứu nào nghiên cứu sâu về lộ trình cho ODA Việt

Nam, hướng đi để Việt Nam “tốt nghiệp” ODA.

1.6. Tiểu kết chương 1

Theo Luật Đầu tư công 2014, nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức bao

gồm vốn ODA không hoàn lại, vốn vay ưu đãi và vốn vay kém ưu đãi của các nhà

tài trợ nước ngoài dành cho nhà nước hoặc Chính phủ Việt Nam được xác định là

vốn đầu tư công, do vậy là đối tượng điều tiết của Luật này. ODA là tên gọi tắt của

ba chữ tiếng Anh: Official Development Assistance, có nghĩa là Hỗ trợ phát triển

chính thức và đồng nghĩa với cụm từ Viện trợ được sử dụng rộng rãi ở Việt

Nam. Có nhiều định nghĩa ODA khác nhau của các tổ chức quốc tế như Tổ chức

Hợp tác Kinh tế và Phát triển OECD, Ngân hàng thế giới và ngay của Việt Nam,

ODA cũng được định nghĩa khác nhau như Nghị định về quản lý và sử dụng nguồn

vốn hỗ trợ phát triển chính thức của Việt Nam, Luật Quản lý nợ công 2009.

Luận án xác định viện trợ phát triển chính thức bao gồm các khoản viện

trợ không hoàn lại, viện trợ vốn vay ưu đãi, vốn vay kém ưu đãi của các Chính

phủ, các tổ chức liên Chính phủ, các tổ chức thuộc hệ thống Liên hợp quốc

(United Nations -UN), các định chế tài chính quốc tế dành cho Chính phủ/Nhà

nước các nước nghèo thu nhập thấp hoặc đang phát triển để đóng góp cho sự

nghiệp phát triển kinh tế và xã hội của các quốc gia này. Đây là khái niệm sử

dụng xuyên suốt Luận án này.

Các nghiên cứu về ODA tại Việt Nam có thể chia thành 03 (ba) nhóm chính:

Tổng quan ODA tại Việt Nam, ODA theo ngành và ODA theo nhà tài trợ. Có nhiều

báo cáo, nghiên cứu đã đưa ra những đánh giá, bài học kinh nghiệm trong giai đoạn

vừa qua và đưa ra một số nhận định, dự báo cơ bản về ODA tại Việt Nam trong giai

đoạn MIC. Tuy nhiên, do tính chất quá tổng quát, các khuyến nghị có phần mang

tính lý thuyết, chưa thực sự sát hợp với điều kiện Việt Nam, nhất là trong bối cảnh

Việt Nam đã là nước MIC, bị ảnh hưởng nhiều thay đổi theo tập quán tài trợ quốc

tế. Bên cạnh các báo cáo từ các đơn vị chủ quản, các đề tài cấp Nhà nước, cũng có

nhiều luận án tiến sỹ, các đề tài nghiên cứu khoa học về ODA. Các luận án này chủ

yếu tập trung phân tích thực trạng ODA tại Việt Nam giai đoạn trước khi Việt Nam

trở thành nước MIC, những khó khăn trở ngại và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu

quả quản lý và sử dụng ODA. Có thể nói, các công trình nghiên cứu về viện trợ phát

triển trên thế giới và Việt Nam đã đề cập đến nhiều khía cạnh lý luận và thực tiễn về

thu hút và sử dụng ODA tại Việt Nam. Đây chính là nguồn thông tin đầu vào quan

trọng cho Luận án này. Tuy nhiên, trong bối cảnh có nhiều thay đổi mang tính cơ

bản (Việt Nam đã trở thành nước có thu nhập trung bình, sự thay đổi trong chính

sách tài trợ của cộng đồng quốc tế, chủ trương và chính sách của Đảng và Nhà

nước Việt Nam trong bối cảnh mới), việc thu hút, sử dụng ODA tại Việt Nam sẽ cần

có những thay đổi cơ bản. Các công trình nghiên cứu hiện nay chưa thực sự đi sâu

vào vấn đề này. Chính vì vậy, việc thực hiện Đề tài “Viện trợ phát triển chính thức

(ODA) trong bối cảnh Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)”

sẽ đóng góp về mặt lý luận và có ý nghĩa thực tiễn cho việc hoạch định chính sách

và tổ chức quản lý ODA ở Việt nam trong thời gian tới.

CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ ODA

TẠI QUỐC GIA TRONG ĐIỀU KIỆN CÓ MỨC THU NHẬP

TRUNG BÌNH

Luận án dựa trên cơ sở lý thuyết và thực tiễn về viện trợ phát triển chính thức

và viện trợ phát triển dành cho các nước thu nhập trung bình MIC.

2.1. Tính quy luật của ODA trong quá trình phát triển của một quốc gia

Quá trình phát triển của một quốc gia theo một thuyết tăng trưởng kinh tế do

giáo sư W.W Rostow đưa ra năm 1961 bao gồm 5 giai đoạn:

1. Xã hội truyền thống: Giai đoạn này được định nghĩa là giai đoạn dựa trên

khoa học và công nghệ thời kỳ tiền Newton; thường có khu vực nông nghiệp lớn và

cơ cấu xã hội đẳng cấp.

2. Các điều kiện tiên quyết để cất cánh: các điều kiện này liên quan đến việc

áp dụng khoa học hiện đại vào nông nghiệp; Châu Âu vào cuối thế kỷ XVII được

coi là một ví dụ; phải có các nhà doanh nghiệp mạo hiểm trong xã hội và các nhà

đầu tư sẵn sàng cung cấp tài chính cho các ý tưởng mới.

3. Cất cánh: giai đoạn này có đặc điểm là tăng trưởng ổn định, bình thường,

không phải là bùng nổ ngắn hạn. Nói chung, tỷ lệ tiết kiệm và đầu tư đối với thu

nhập quốc dân sẽ tăng ít nhất 10% trong giai đoạn này. Ngoài ra, giai đoạn thứ ba

còn có hai đặc điểm nữa. Có ít nhất một khu vực chế tạo lớn với tốc độ tăng trưởng

cao; và một khuôn khổ, hoặc chính trị hay xã hội, mà ủng hộ sự mở rộng khu vực

hiện đại. Rostow cũng định nghĩa cất cánh là một cuộc cách mạng công nghiệp.

4. Tiến tới trưởng thành: đây là giai đoạn giữa cất cánh và trưởng thành mà

cơ bản là một gia đoạn tiến bộ liên tục lâu dài với mức đầu tư tăng cao tới 20% thu

nhập quốc dân. Nói chung, giai đoạn này dài tới 60 năm.

5. Giai đoạn tiêu dùng cao: giai đoạn này là dài nhất. Rostow cho rằng nước

Mỹ cần khoảng 100 năm để chuyển từ trưởng thành tới mức cuối cùng này. Nó có

đặc điểm là dân cư giàu có và sản xuất hàng loạt hàng tiêu dùng và dịch vụ tinh vi.

Phát triển

Thời gian

Những giai đoạn này được thể hiện trong Hình 2.1. dưới đây

Hình 2.1. Mô hình các giai đoạn phát triển của Rostow

Chuyển sang giai đoạn chuẩn bị cất cánh và cất cánh là một bước ngoặt đánh

dấu sự khởi đầu của quá trình phát triển. Lúc này tiết kiệm nội địa chưa nhiều

nhưng nhu cầu đầu tư rất lớn, nhất là về cơ sở hạ tầng. Khả năng xuất khẩu còn hạn

chế, chủ yếu là nông lâm thủy sản có giá trị gia tăng thấp, thiếu ngoại tệ cho nhu

cầu nhập khẩu máy móc, thiết bị, công nghệ để hỗ trợ quá trình công nghiệp hóa.

Như vậy, một nước bắt đầu giai đoạn phát triển đối diện với hai sự thiếu hụt cả vốn

đầu tư và ngoại tệ. ODA đóng vai trò bù đắp cho sự thiếu hụt này.

ODA phần lớn là vốn vay phải hoàn trả (vốn ODA vay tại Việt Nam chiếm

khoảng 80-90% trong tổng ODA), thời gian trả nợ trung bình một dự án khoảng 20

năm. Nếu một quốc gia vay liên tục trong 20 năm thì từ lúc bắt đầu vay dự án đầu

tiên đến lúc trả hết phần vay của dự án cuối cùng mất tất cả 40 năm. Đó là một

khoảng thời gian dài và đòi hỏi đất nước phải vươn lên được một giai đoạn phát

triển cao. Để phát triển bền vững, nước tiếp nhận ODA phải ý thức đến khả năng trả

nợ trong tương lai, ODA phải được sử dụng có hiệu quả và phải nhằm tăng khả

năng cạnh tranh của nền kinh tế. Một yếu tố then chốt khác là lãnh đạo quốc gia

phải luôn nghĩ đến một thời điểm mà đất nước sẽ không cần tiếp nhận ODA nữa

(“tốt nghiệp ODA”). Một nước muốn phát triển bền vững thì phải xem ODA chỉ là

sự vay mượn trong thời kỳ quá độ. Để có thể “tốt nghiệp ODA” trong một thời gian

không dài, việc quan trọng là cần phải tăng tiết kiệm trong nước.

Trên thế giới và trong khu vực châu Á, nhiều nước nhận ODA để hỗ trợ phát

triển cơ sở hạ tầng trong nước đã “tốt nghiệp” sau một thời gian ngắn, điển hình là

Hàn Quốc. Bắt đầu nhận ODA từ những năm 60 và bắt đầu thời đại phát triển, ODA

chỉ ở mức tương đối cao cho đến đầu thập niên 1970 và chấm dứt từ giữa thập niên

1980 (như vậy quá trình nhận ODA chỉ độ 20 năm). Từ giữa thập niên 1980, Hàn

Quốc bắt đầu cung cấp ODA cho các nước chậm phát triển hơn. Một ví dụ khác là

Thái Lan, nhận ODA từ thập niên 1960 nhưng ở mức rất thấp, chủ yếu nhận nhiều

từ khoảng năm 1980 và đã tốt nghiệp từ thập niên 2000.

2.2. Đặc điểm của một nước thu nhập trung bình (MIC)

Cách phân loại quốc gia theo thu nhập bình quân đầu người phổ biến nhất

hiện nay là theo phân loại của Ngân hàng thế giới. Theo đó, có 4 nhóm là quốc gia

có thu nhập thấp, trung bình thấp, trung bình cao và quốc gia có thu nhập cao. Ngân

hàng thế giới sử dụng tổng thu nhập quốc gia (GNI) bình quân đầu người là cơ sở

để phân loại vì GNI được xem như là một chỉ số tốt nhất để đánh giá sự phát triển

kinh tế. Theo phân loại năm 2014, bắt đầu từ năm 2015, nước thu nhập trung bình là

nước có GNI bình quân đầu người từ USD1.045 - USD12.745; trong đó, nước thu

nhập trung bình thấp có GNI bình quân đầu người từ USD 1045- USD 4125 và

nước thu nhập trung bình cao có GNI bình quân đầu người trong khoảng USD 4126-127454 (định nghĩa này thống nhất với định nghĩa của Tổ chức hợp tác và

Phát triển kinh tế OECD).

Bảng 2.1. Phân loại quốc gia theo thu nhập của Ngân hàng thế giới

Nước thu nhập Nước thu nhập trung bình Nước thu nhập Nước thu nhập trung

thấp (LIC) cao (UMIC) cao (HIC) bình thấp (LMIC)

USD 12745 USD 1045- USD 4125

4 http://data.worldbank.org/about/country-and-lending-groups

58 quốc gia và lãnh thổ 36 quốc gia và lãnh thổ

Tính đến năm 2014, đã có 94 quốc gia và lãnh thổ thuộc nhóm nước thu

nhập trung bình, bao gồm 36 nền kinh tế có thu nhập trung bình thấp và 58 nền kinh

tế có thu nhập trung bình cao. MIC có tổng dân số khoảng 5 tỷ, chiếm khoảng 70%

tổng dân số thế giới. Khoảng 75% người nghèo (thu nhập dưới mức 2USD/ngày)

trên thế giới sống ở các nước MIC. GDP bình quân đầu người theo sức mua tương

đương (PPP) trong nhóm LMICs vẫn là dưới 4 USD/ngày, 50% dân số MIC sống

dưới mức ở 2 USD/ngày. Có thể thấy rằng, MIC là một nhóm quốc gia rất đa dạng

về sự phát triển, dân số và mức thu nhập khác nhau, từ các quốc gia nhỏ bé với dân

số rất thấp như quần đảo Marshall, Tuvalu đến nhóm nước BRICS - Brazil, Ấn Độ,

Nam Phi và Trung Quốc. Trung Quốc và Ấn Độ chiếm một phần ba dân số thế giới

và tiếp tục trở thành những quốc gia có ảnh hưởng trong nền kinh tế toàn cầu. Theo

Ngân hàng Thế giới, tăng trưởng bền vững và phát triển trong nhóm nước MIC có

tác động lan tỏa tích cực tới phần còn lại của thế giới. Ví dụ như xóa đói giảm

nghèo, ổn định tài chính quốc tế và các vấn đề xuyên biên giới toàn cầu như biến

đổi khí hậu, phát triển năng lượng bền vững, thực phẩm và an ninh nguồn nước, và thương mại quốc tế.5

Với câu hỏi có cần tiếp tục viện trợ cho các nước MIC hay không, có hai

luận giải chính: thứ nhất các nước MIC (ví dụ như Việt Nam) vẫn đối mặt với việc

thiếu nguồn lực đầu tư cho phát triển và thứ hai, như phân tích bên trên, tiến bộ kinh

tế xã hội của thế giới phần nào phụ thuộc vào sự phát triển của nhóm nước MIC.

Nói cách khác, các nước MIC cần sự hỗ trợ từ cộng đồng quốc tế và cộng đồng

quốc tế cần sự thành công của MIC cho mục tiêu phát triển toàn cầu.

Tính đa dạng của 94 quốc gia thuộc nhóm nước thu nhập trung bình MIC

cho thấy những thách thức phải đối mặt của nhóm MIC là khá khác nhau. Ví dụ

như, đối với các quốc gia thu nhập trung bình thấp, vấn đề lớn nhất là cơ sở hạ tầng.

Đối với các nền kinh tế thu nhập trung bình cao, những thách thức lớn nhất là cải

5 http://www.worldbank.org/en/country/mic/overview#2

cách hành chính, giải quyết các thách thức phát triển.

Tuy nhiên, những luận giải về mức thu nhập đặt ra cho từng nhóm nước

không rõ ràng, mức thu nhập trung bình cao nhất của MICs hơn 12 lần so với mức

thấp nhất của MICs (GNI bình quân đầu người) (USD 12.745 so với USD 1045).

Hoặc như ngay trong các nước MIC cũng được phân loại thành những nước như

kém phát triển nhất, mắc nợ nhiều nhất… Cách phân loại này sử dụng để xác định

điều kiện cho vay ưu đãi từ nhóm Ngân hàng thế giới, nhưng đồng thời cũng được

nhiều nhà tài trợ sử dụng để xác định hướng tập trung cho chương trình viện trợ.

Theo xếp loại của Ngân hàng thế giới và Tổ chức hợp tác và Phát triển kinh

tế, Việt Nam nằm ở nhóm các quốc gia thu nhập trung bình thấp với mức GNI bình quân đầu người năm 2010 là 1270USD và năm 2015 là 1560 USD6.

2.3. ODA tại một quốc gia có thu nhập trung bình- Kinh nghiệm quốc tế

và bài học

2.3.1. Đặc điểm của ODA

Một khoản tài trợ được coi là ODA nếu đáp ứng đầy đủ 3 điều kiện sau: (cid:4) Nguồn: Được các tổ chức chính thức hoặc đại diện của các tổ chức chính

thức cung cấp (Chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế, các tổ chức liên Chính

phủ hoặc liên quốc gia)

(cid:4) Mục tiêu chính: Giúp các nước đang phát triển phát triển kinh tế, nâng

cao phúc lợi xã hội.

(cid:4) Thành tố hỗ trợ (Grant element - GE): phải đạt ít nhất 25%. Thành tố hỗ

trợ, còn được gọi là yếu tố không hoàn lại là một chỉ số biểu hiện tính “ưu đãi” của

ODA so với các khoản vay thương mại theo điều kiện thị trường. Thành tố hỗ trợ

càng cao càng thuận lợi cho nước tiếp nhận. Chỉ tiêu này được xác định dựa trên tổ

hợp các yếu tố đầu vào: Lãi suất, thời gian ân hạn, thời hạn cho vay, số lần trả nợ

trong năm và tỷ lệ chiết khấu. Vốn vay ưu đãi là hình thức cung cấp vốn vay có điều

kiện ưu đãi hơn, so với vay thương mại, nhưng yếu tố không hoàn lại chưa đạt tiêu

6 http://databank.worldbank.org/data/views/reports/tableview.aspx?isshared=true

chuẩn ít nhất 25%.

2.3.2. Phân loại ODA

ODA có nhiều loại khác nhau tuy theo cách phân loại: theo phương thức

cung cấp, mô hình cung cấp ODA, nguồn cung cấp hay điều kiện cung cấp ODA.

2.3.2.1. Phương thức cung cấp

Cụ thể như sau:

ODA được thể hiện dưới dạng viện trợ không hoàn lại và cho vay ưu đãi.

Hình thức cung cấp ODA bao gồm:

(cid:4) ODA không hoàn lại (grant): là hình thức cung cấp ODA không phải hoàn

trả lại cho nhà tài trợ;

(cid:4) ODA vay ưu đãi (hay còn gọi là tín dụng ưu đãi) (concessional loan): là

khoản vay với các điều kiện ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ,

bảo đảm “yếu tố không hoàn lại” (còn gọi là “thành tố hỗ trợ”) đạt ít nhất 35% đối

với các khoản vay có ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc.

(cid:4) ODA vay hỗn hợp (mix ODA loan): là các khoản viện trợ không hoàn lại

hoặc các khoản vay ưu đãi được cung cấp đồng thời với các khoản tín dụng thương

mại, nhưng tính chung lại có “yếu tố không hoàn lại” đạt ít nhất 35% đối với các

khoản vay có ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc.

(cid:4) Vay kém ưu đãi (less concessional loan): Vốn vay kém ưu đãi là hình thức

cung cấp vốn vay có điều kiện ưu đãi hơn so với vay thương mại, nhưng yếu tố

2.3.2.2. Mô hình cung cấp ODA

không hoàn lại chưa đạt tiêu chuẩn của ODA vốn vay

Hỗ trợ phát triển chính thức và vốn ưu đãi có 4 loại hình chủ yếu là: (cid:4) Hỗ trợ ngân sách: là phương thức cung cấp ODA trực tiếp cho ngân sách

của Chính phủ Trung ương hoặc ngân sách địa phương không gắn với những

chương trình và dự án cụ thể. Việc sử dụng vốn ODA tuân thủ chính sách và quy

trình thủ tục quản lý chi tiêu ngân sách của Chính phủ. Mô hình này có hai biến thể

chính, gồm Hỗ trợ ngân sách chung (GBS) và Hỗ trợ ngân sách có mục tiêu (TBS).

(cid:4) Hỗ trợ ngành: phương thức cung cấp ODA dựa vào chương trình phát

triển của một ngành, một lĩnh vực để hỗ trợ một cách đồng bộ, bảo đảm sự phát

triển bền vững và có hiệu quả của ngành, lĩnh vực đó.

(cid:4) Hỗ trợ chương trình: Hỗ trợ theo hình thức “Chương trình” - là một tập

hợp các hoạt động, các dự án có liên quan đến nhau và có thể liên quan đến một

hoặc nhiều ngành, lĩnh vực, nhiều vùng lãnh thổ, nhiều chủ thể khác nhau nhằm đạt

được một hoặc một số mục tiêu xác định, được thực hiện trong một hoặc nhiều giai

đoạn.

(cid:4) Hỗ trợ dự án: Hỗ trợ theo hình thức “Dự án” - là tập hợp các đề xuất có

liên quan đến nhau nhằm đạt được một hoặc một số mục tiêu nhất định, được thực

hiện trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định và dựa trên những nguồn

lực xác định. Dự án bao gồm dự án đầu tư và dự án hỗ trợ kỹ thuật.

Các mô hình viện trợ áp dụng ở Việt Nam trong thời gian qua khá đa dạng,

bao gồm Hỗ trợ cán cân thanh toán (áp dụng trong những năm đầu để hỗ trợ cải

cách kinh tế vĩ mô như các khoản vay điều chỉnh cơ cấu kinh tế (SAC-1 và SAC-2

của WB); Mô hình chương trình (như chương trình điều chỉnh cơ cấu kinh tế mở

rộng của IMF; chương trình giáo dục trung học của ADB, chương trình cải cách đầu

tư cộng đồng tài trợ giữa WB và Quỹ phát triển Pháp (AFD); Hỗ trợ dự án là mô

hình cung cấp ODA phổ biến nhất ở Việt Nam bao gồm dự án hỗ trợ kỹ thuật và dự

án đầu tư. Trong tổng số 294 chương trình và dự án ODA vốn vay quy mô lớn thời

kỳ 1993-2012 (đã kết thúc hoặc đang thực hiện), mô hình dự án chiếm tới 63%

(không kể các dự án hợp phần). Mô hình hỗ trợ dự án bao gồm mô hình đơn cấp và

đa cấp. Mô hình đơn cấp thường có một mục tiêu, một cấp quản lý trực tiếp và một

đối tượng thụ hưởng như dự án xây dựng hệ thống cấp nước Gia Lâm ở thành phố

Hà Nội (Nhật Bản). Mô hình đa cấp gồm nhiều mục tiêu, nhiều cấp quản lý và

nhiều đối tượng thụ hưởng. Thí dụ mô hình dự án hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng

các tỉnh miền núi phía Bắc do ADB tài trợ với 3 mục tiêu cụ thể: phát triển giao

thông nông thôn; xây dựng các công trình thủy lợi và xây dựng chợ. Cấp quản lý

gồm Trung ương (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn), 14 tỉnh tham gia dự án.

Đối tượng thụ hưởng gồm các xã của các tỉnh tham gia dự án, Bộ NN&PTNT và

Ban quản lý dự án Trung ương.

Từ năm 2005, thực hiện Tuyên bố Pa-ri (PD) và Cam kết Hà Nội (HCS) về

hiệu quả viện trợ, Chính phủ và các nhà tài trợ cam kết nghiên cứu áp dụng các mô

hình viện trợ mới như Tiếp cận theo chương trình (PBA), Hỗ trợ ngân sách chung

(GBS) và hỗ trợ ngân sách có mục tiêu (TBS). Trong khi mô hình tiếp cận theo

chương trình PBA được áp dụng trong khá nhiều lĩnh vực như Chương trình chính

sách phát triển giáo dục đại học (WB), Chương trình phát triển doanh nghiệp vừa và

nhỏ (ADB), hoặc Chương trình phát triển đô thị khu vực Bắc Thăng Long-Nội Bài

ở Hà Nội (JICA, Nhật Bản),… thì mô hình hỗ trợ ngân sách chưa được phổ cập và

mới áp dụng trong một số trường hợp như khoản vay PRSC (WB), hoặc Chương

trình 135 xóa đói, giảm nghèo giai đoạn II…

Cho đến nay trong thực tiễn viện trợ ở Việt Nam, mô hình cung cấp ODA

truyền thống (hỗ trợ chương trình, dự án) vẫn là phổ biến nhất. Mỗi mô hình viện

trợ có điểm mạnh riêng. Ví dụ như mô hình hỗ trợ theo dự án sẽ tập trung vào mục

tiêu mong muốn, giải quyết được vấn đề cụ thể. Tài trợ theo chương trình sẽ đảm

bảo được tính liên kết, tác động được tổng thể và toàn diện. Tuy nhiên, trong bối

cảnh MIC, khi nguồn vốn có những điều kiện khắt khe hơn,và đắt đỏ hơn, việc kết

hợp các mô hình tài trợ là cần thiết. Ví dụ như kết hợp hỗ trợ ngân sách với hỗ trợ

ngành và hỗ trợ theo chương trình, dự án. Khi kết hợp các mô hình viện trợ phải

2.3.2.3. Nguồn cung cấp ODA

xem xét ưu tiên của nhà tài trợ, yêu cầu hỗ trợ cũng như nhu cầu thực tế.

(cid:4) ODA song phương: là nguồn vốn ODA của Chính phủ một nước cung cấp

cho Chính phủ nước tiếp nhận, không thông qua tổ chức thứ ba.

ODA song phương thể hiện một những mối quan hệ hợp tác nhiều mặt giữa

nước nhận viện trợ và các nước đối tác viện trợ. Đối với quốc gia tài trợ, mối quan

hệ này nằm trong chính sách ngoại giao của các nước đối với nước nhận viện trợ và

theo đuổi hai mục đích chính trị và kinh tế. Về chính trị, nước cung cấp viện trợ sử

dụng ODA để đạt được các lợi ích chính trị (tranh thủ sự đồng tình và ủng hộ về

chính trị trên trường quốc tế và khu vực, quảng bá các giá trị về tự do, dân chủ nhân

quyền theo quan điểm của các nước này,...). Về mặt kinh tế, ODA mở đường để

phát triển quan hệ kinh tế, mở rộng thị trường cho thương mại và đầu tư nhằm

chiếm lĩnh và mở rộng thị trường, khai thác tài nguyên phong phú và nhân lực dồi

dào từ nước nhận viện trợ, tiêu thụ được hàng hoá, nhất là đối với các khoản vay

ODA có ràng buộc, theo đó các nước nhận viện trợ phải mua hàng, thiết bị, công

nghệ, dịch vụ tư vấn... có khi với giá cao hơn so với giá trên thị trường thế giới và

khu vực. Ví dụ như Nhật bản một đối tác song phương lớn nhất thế giới về ODA, thì

kim ngạch ngoại thương phần lớn là buôn bán với các nước đang phát triển, khi nền

kinh tế các nước này phát triển thì việc buôn bán với Nhật cũng tăng lên. Đối với

nước nhận thì nguồn hỗ trợ song phương có điều kiện giúp cho tăng trưởng và phát

triển kinh tế từ các chương trình cải cách cơ cấu kinh tế, đầu tư cho y tế, giáo dục,

phát triển cơ sở hạ tầng, đầu tư phát triển nguồn nhân lực nông thôn, môi trường...

Tuy nhiên, như trình bầy ở trên, các nước tiếp nhận viện trợ cũng phải chấp

nhận các điều kiện ràng buộc khá chặt chẽ từ phía các nhà tài trợ để đảm bảo những

lợi ích chính trị và kinh tế mà các nước viện trợ thu lại thông việc cung cấp các

khoản ODA. Thí dụ, theo tập quán Nhật Bản cung cấp vốn vay ODA bằng đồng

Yên Nhật Bản. Điều kiện này đặt các nước nhận vốn vay ODA Nhật bản vào tình

huống rủi ro. Khi vay nếu đồng Yên Nhật Bản tăng giá so với đôla Mỹ thì Bên vay

có lợi vì quy đổi ra được nhiều nhiều đôla hơn. Ngược lại khi trả nợ, nếu đồng Yên

Nhật Bản xuống giá so với đôla Mỹ thì Bên vay phải huy động nhiều đôla hơn để

mua đồng Yên trả nợ cho Nhật Bản.

(cid:4) ODA đa phương: là nguồn vốn ODA của các tổ chức/thể chế tài chính

quốc tế cung cấp cho Chính phủ nước tiếp nhận.

Nguồn viện trợ này được hình thành từ vốn tự có của các tổ chức/ định chế

tài chính quốc tế hoặc nguồn vốn vận động từ các nhà tài trợ song phương hoặc huy

động từ thị trường vốn quốc tế. Thí dụ nguồn vốn tài trợ của Ngân hàng Thế giới

hình thành từ vốn pháp định do các nước thành viên của Ngân hàng đóng góp, vốn

huy động từ thị trường vốn quốc tế và các khoản đồng tài trợ hoặc quỹ ủy thác của

các nhà tài trợ song phương. Vốn tài trợ của Quỹ phát triển liên hợp quốc hình

thành từ vốn ngân sách của liên hợp quốc dành cho Quỹ này và vốn vận động từ các

nhà tài trợ song phương và đa phương. Các nước phải tuân thủ thủ tục, thể lệ quy

định chặt chẽ từ các tổ chức đa phương về đóng góp cổ phần, thu nhập bình quân

đầu người, các chỉ tiêu về GDP v.v.. liên quan đến chính sách tài trợ trong từng thời

kỳ nhất định. Các tổ chức đa phương cũng xem xét rất kỹ về: mức độ tin cậy về khả

năng trả nợ, tính ổn định về kinh tế - chính trị, uy tín cũng như những tiến bộ trong

cải cách của nước được nhận viện trợ. Ví dụ như Ngân hàng thế giới đánh giá kết

quả sử dụng ODA của nước nhận viện trợ dựa vào chỉ tiêu “Các chỉ báo tiến bộ”

[47]. Các nước nhận viện trợ nếu muốn tiếp tục được tiếp nhận viện trợ phải có cơ

chế quản lý chặt chẽ và sử dụng có hiệu quả nguồn viện trợ, cũng như cam kết trả

nợ đúng hạn. So với nguồn viện trợ song phương, nguồn tài trợ đa phương có một

số lợi thế. Trước hết bên nhận tài trợ đa phương có thể tránh hoặc giảm thiểu đáng

kể những ràng buộc chính trị và kinh tế (một số tổ chức tài trợ đa phương vẫn bị chi

phối bởi chính sách của nước đóng góp nhiều vốn nhất). Như vậy, hỗ trợ đa phương

có tính ổn định hơn khi xảy ra những biến động lớn như khủng hoảng kinh tế,

khủng hoảng dầu lửa, xung đột vũ trang,... Một ví dụ là năm 2012, viện trợ phát

triển chính thức từ các nước phát triển giảm 4% do ảnh hưởng nặng nề từ khủng

hoảng nợ công. Trong khi các nguồn đa phương như WB, ADB... hầu như không có

thay đổi gì đáng chú ý. Tuy nhiên các nước nhận viện trợ đa phương cũng phải đối

mặt với cuộc cạnh tranh để thu hút nguồn ODA cho nước mình từ các tổ chức đa

phương, bên cạnh đó là việc hoàn tất các thủ tục để được rút vốn nhanh chóng cũng

2.3.2.4. Điều kiện cung cấp ODA

là một khó khăn không nhỏ.

Vốn vay ODA thường được phân loại thành vốn vay ODA có ràng buộc và

vốn vay ODA không ràng buộc.

(cid:4) “ODA và vốn vay ưu đãi không ràng buộc” là khoản ODA và vốn vay ưu

đãi không kèm theo những điều khoản ràng buộc liên quan đến cung cấp, mua sắm

hàng hóa và dịch vụ từ một số nhà cung cấp hoặc quốc gia nhất định theo quy định

của nhà tài trợ.

(cid:4) “ODA và vốn vay ưu đãi có ràng buộc” là khoản ODA và vốn vay ưu đãi có

kèm theo những điều khoản ràng buộc liên quan đến cung cấp, mua sắm hàng hóa

và dịch vụ từ một số nhà cung cấp hoặc quốc gia nhất định theo quy định của nhà

tài trợ.

Tuỳ theo khối lượng vốn ODA và loại hình viện trợ mà vốn ODA có thể kèm

theo những điều kiện ràng buộc nhất định. Những điều kiện ràng buộc này có thể là

ràng buộc một phần và cũng có thể là ràng buộc toàn bộ. Ví dụ, Bỉ, Đức và Đan

Mạch yêu cầu khoảng 50% viện trợ phải mua hàng hóa và dịch vụ của nước mình…

Canada yêu cầu cao nhất, tới 65%. Thụy Sĩ chỉ yêu cầu 1,7%, Hà Lan 2,2%, hai

nước này được coi là những nước có tỷ lệ ODA yêu cầu phải mua hàng hóa và dịch

vụ của Nhà tài trợ thấp. Theo DAC, 22% viện trợ có thể dành để mua hàng hóa và

dịch vụ của các quốc gia viện trợ.

Ngoài hai điều kiện chính nêu trên, các nhà tài trợ còn có một số điều kiện

khác đối với một khoản vay cụ thể. Thí dụ, Ngân hàng Thế giới đặt ra những điều

kiện đưa khoản vay vào hiệu lực nếu Bên vay thực hiện được những điều kiện đã

thỏa thuận như: chính sách đền bù, di dân và giải phóng mặt bằng...

Từ những phân tích nêu trên, có thể rút ra nhận xét là ODA có hai mặt chính

trị và kinh tế đan xen, gắn bó chặt chẽ và bổ trợ lẫn nhau. Đây là một sân chơi trong

mối quan hệ hợp tác giữa các quốc gia phát triển và đang phát triển. Trong cuộc

chơi này, về nguyên tắc sẽ không có kẻ thắng người thua. Đối với các nước tiếp

nhận ODA nếu phát huy được vai trò làm chủ trong phát triển thì sẽ thu được lợi ích

chính trị và kinh tế trong việc tiếp nhận và sử dụng ODA.

2.3.3. Kinh nghiệm quốc tế về ODA trong bối cảnh MIC

Xét về tổng về, ODA dành cho các nước MIC thấp hơn đáng kể so với các

nước LIC. Tỷ lệ viện trợ ODA cho các nước LIC là 10% đối với ODA / GNI, đối

với nước LMIC là 1% và UMIC là gần bằng không (xem bảng 2.2 dưới đây).

Bảng 2.2. Một số chỉ số so sánh LIC và MIC

Nước thu

Nước thu nhập

Nước thu

trung bình cao

Năm 2012

nhập thấp

trung binh thấp

nhập

LICs

LMICs

HMICs

trung bình

588

1.913

6.977

4.383

GNI bình quân đầu người

(USD, giá hiện hành)

423

1.221

4.315

2.731

GDP bình quân đầu người

(USD, giá so sánh 2005)

74,3%

56,3%

19,5%

38,3%

Tỷ lệ nghèo sống dưới

2USSD/ngày (sức mua

tương đương) (% dân số)

ODA (% GNI)

9,1%

0,8%

0,1%

0,3%

Nguồn: Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế OECD

Mặc dù những nước MIC có nhu cầu mạnh mẽ về phát triển nhưng các nhà

tài trợ quốc tế đang giảm dần hoặc có kế hoạch cắt giảm viện trợ cho các nước

MIC. Trong một số trường hợp, các nhà tài trợ đang đóng cửa chương trình viện trợ

tại một số nước MIC. Trong bối cảnh chuyển đổi này, ứng xử, chiến lược của nước

nhận ODA là vô cùng quan trọng. Dưới đây là một số ví dụ về ODA tại một số

nước có bối cảnh chuyển từ nước thu nhập thấp sang nước có thu nhập trung bình

trên thế giới, khi có chiến lược sử dụng rõ ràng thì ODA sẽ có hiệu quả tốt như

Kenya, Thái Lan; ngược lại, khi chiến lược không rõ ràng thì ODA sẽ trở thành con

dao hai lưỡi đưa nước nhận viện trợ vào gánh nặng nợ nần như Brazil:

Một số nước ở Châu Mỹ La-tinh, việc thu hút vốn ODA đã không tạo được

điều kiện tăng trưởng kinh tế do đại bộ phận số vốn sử dụng vào mục đích phi sản

xuất, nhập hàng tiêu dùng nên đã biến nguồn vốn này trở thành mảnh đất màu mỡ

cho các tệ nạn tham nhũng, lạm dụng công quỹ của các quan chức. Điển hình là

Brazil, bằng vốn vay nước ngoài, nước này đồng thời tiến hành một chương trình

kinh tế cực kỳ to lớn bao gồm một loạt dự án: Xây dựng tuyến đường sắt từ Miras

Gerais tới Sao Paolo kéo dài hơn 3 năm; xây dựng nhiều nhà máy thuỷ điện mà chỉ

riêng một nhà máy đã ngốn số vốn gấp 10 lần số vốn đầu tư vào chương trình thuỷ

lợi ở toàn vùng Đông bắc với số vốn khổng lồ 620 triệu USD. Ngoài ra, Brazin còn

đầu tư vốn ODA vào 9 nhà máy hạt nhân. Kết quả là Brazil đã trở thành con nợ lớn

nhất: 108 tỷ USD năm 1986 và là một trong hai nước đầu tiên tuyên bố vỡ nợ vào

tháng 8 năm 1992.

Ở Châu Phi, nguồn viện trợ đã tập trung quá lớn vào xây dựng công xưởng,

biệt thự lớn, đầu tư chủ yếu vào phát triển đô thị, không quan tâm đến phát triển

nông nghiệp, đầu tư không cân đối, chú trọng nhiều đến khu vực làm ăn thua lỗ, cần

sự bao cấp của nhà nước đã dẫn đến sử dụng vốn kém hiệu quả gây tổn thất lớn cho

nền kinh tế quốc dân. Kết quả là mặc dù nguồn vốn ODA đổ vào những nước SSA

(Sub Sahara Africa) những năm 80 lên tới 35- 40% tổng ODA thế giới với mức ưu

đãi rất cao, tỷ lệ cho không tới 60-80% nhưng tốc độ tăng trưởng trong những năm

này liên tục giảm.

Thông thường căn cứ vào kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội dài hạn và

ngắn hạn mà mỗi nước xác định lĩnh vực đầu tư vốn ODA cụ thể. Kenya là một

nước đang phát triển điển hình ở Đông Phi, là nước có tầm quan trọng về cả kinh tế

và chính trị của khu vực; đồng thời cũng là một thị trường tiềm năng, là nơi cung

cấp một khối lượng cà phê và chè lớn trên thế giới... Tại Kenya, từ năm 1987 đến

1996, vốn ODA được thu hút và trải rộng trên nhiều lĩnh vực nhưng cũng tập trung

vào một số lĩnh vực cơ bản: 30% dành cho cơ sở hạ tầng, giao thông vận tải và

năng lượng; 15% cho nông nghiệp và lâm nghiệp; các nhà tài trợ quan tâm đặc

biệt đến giáo dục đào tạo, y tế của Kenya và dành 10% cho các lĩnh vực này. Các

dự án về giáo dục và đào tạo ở Kenya đã được các nhà tài trợ đánh giá là có hiệu

quả cao. Giáo dục tiểu học miễn phí đã làm cho lượng học sinh đến trường tăng

lên đáng kể, từ 891.103 em năm 1963 đã tăng lên 1,4 triệu em vào năm 1970, năm

1990 là 5,5 triệu em theo học tại 16.500 trường tiểu học... Một ví dụ khác là Đài

Loan, do xác định nông nghiệp là lĩnh vực ưu tiên hàng đầu nên thời kỳ 1951-

1953, trong tổng số 267 triệu USD nhận viện trợ, Đài Loan đã chi 50% cho lĩnh

vực nông nghiệp, tiếp theo là các lĩnh vực khác như kỹ thuật, công nghiệp, hạ

tầng, thuỷ lợi giao thông. Các nước khác như Thái Lan, Singapore... chủ yếu dành

vốn ODA cho hạ tầng kinh tế: giao thông, viễn thông, năng lượng... là những dự

án đòi hỏi vốn đầu tư lớn, thời gian thu hồi vốn chậm, không hấp dẫn các nhà đầu

tư trong nước và nước ngoài nhưng lại giúp nâng cấp cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội,

tạo môi trường thuận lợi cho hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp

trong và ngoài nước.

Một ví dụ gần gũi là nước láng giềng Thái Lan. Tại Thái Lan, một dự án, đặc

biệt là dự án vay nợ, trước khi đề xuất với phía cấp viện trợ thường phải xem xét và

tiến hành nhiều bước để xác định: Tính cấp thiết của dự án; Nên vay nợ nước ngoài

hay huy động trong nước, nếu vay, mức vốn cần vay là bao nhiêu cần được ghi rõ;

Hiệu quả sử dụng và khả năng hoàn vốn vay. Sau khi các vấn đề trên được phân tích

kỹ, Chính phủ sẽ tiến hành đàm phán với các đối tác để xác định, lựa chọn nguồn

vay với mức lãi suất nhất định và các điều kiện khác. Một trong những biện pháp

giúp Thái Lan không bị sa lầy vào vòng nợ nần là xác định “trần” vay, trả hằng

năm. Một khoản vay không được tính là nguồn thu ngân sách nhưng các khoản trả

nợ được Nhà nước cânđối trong ngân sách quốc gia hằng năm. Chính phủ Thái Lan

quy định mức vay nợ không được vượt quá 10% kế hoạch thu ngân sách, mức trả

nợ bằng 9% kim ngạch xuất khẩu hoặc 20% chi ngân sách hằng năm. Sự

khống chế này nhằm cân đối khả năng vay, trả nợ, mức xuất khẩu của đất nước,

tránh vay mượn tràn lan. Nhiều dự án phù hợp với yêu cầu phát triển của đất nước,

có nguồn vay nhưng vượt quá giới hạn cho phép đều bị gác lại. Là một nước có

mức vay nợ nước ngoài cao (1980-1986 mức vay nợ mỗi năm bình quân khoảng

1,75 tỷ USD) nhưng Thái Lan luôn trả nợ đúng hạn (trung bình mỗi năm khoảng 1

tỉ USD) [118].

2.4. Khung phân tích của Luận án

Đánh giá tình trạng ODA tại Việt Nam trong thời gian qua (3)

Nhân tố ảnh hưởng ODA trong bối cảnh MIC (2)

Các nhân tố từ các đối tác cung cấp ODA

ODA tại VN trong bối cảnh MIC (1)

Các nhân tố từ nước nhận viện trợ - Việt Nam

- Bản chất, đặc điểm, điều kiện ODA

- Quản lý nhà nước về ODA

Đề xuất Khung chính sách quản lý Nhà nước về ODA trong bối cảnh MIC (4)

Hình 2.2. Khung phân tích của Luận án

(cid:5) (1) ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC, bao gồm: ODA cho Việt Nam

khi trở thành nước MIC (các loại vốn, đặc điểm, điều kiện vay), Các phương thức

vay, công cụ tài trợ, quy trình ODA trong giai đoạn mới?

(cid:5) (2) Nhận dạng, nghiên cứu, phân tích hai (02) nhóm nhân tố chính ảnh

hưởng đến ODA tại Việt Nam, bao gồm các nhân tố từ các đối tác cung cấp ODA

và các nhân tố từ nội tại của Việt Nam. Các nhóm nhân tố này ảnh hưởng đến ODA

tại Việt Nam nói chung, từ thu hút ODA đến quản lý và sử dụng ODA tại Việt Nam

trong bối cảnh MIC.

(cid:5) (3) Phân tích thực trạng ODA tại Việt Nam trước khi trở thành MIC?

Những vấn đề, hạn chế, tồn tại, những bài học kinh nghiệm liên quan đến ODA

trong giai đoạn 1993-2010 và 2010-2015?

(cid:5) (4) Từ những phân tích, nghiên cứu về ODA (đặc điểm các loại vốn,

phương thức, công cụ tài trợ...), đề xuất Khung chính sách quản lý Nhà nước về

ODA trong bối cảnh MIC tại Việt Nam. Khung chính sách sẽ là một yếu tố quan

trọng nâng cao hiệu quả ODA tại Việt Nam trong giai đoạn tới.

2.4.1. Những thay đổi của ODA tại Việt Nam khi Việt Nam trở thành nước MIC

Trong nhiều trường hợp, ODA được coi như là một trong những cầu nối để

đưa ảnh hưởng của nước cung cấp ODA tới các nước đang phát triển. ODA được sử

dụng nhằm thiết lập các mối quan hệ ngoại giao, kinh tế với các nước tiếp nhận.

Việc Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình, mối quan hệ giữa nhà tài trợ

- nước nhận tài trợ chuyển dần sang mối quan hệ đối tác phát triển. Trong hợp tác

phát triển ở Việt Nam, cụm từ “Nhà tài trợ” được sử dụng theo tập quán, mặc dù

hiện nay cụm từ “Đối tác phát triển” đã trở nên thông dụng, song cách xưng hô này

không làm mất đi tinh thần quan hệ đối tác dựa trên sự tin cậy và xây dựng giữa

Chính phủ, các bộ, ngành và địa phương củaViệt Nam và các nhà tài trợ. Mở rộng

quan hệ đối tác trực tiếp giữa các chủ thể của hai bên, Chính phủ sẽ tạo môi trường

thông thoáng cho sự phát triển quan hệ này, đồng thời đòi hỏi các đối tác Việt Nam

cần chủ động, sáng tạo trong hợp tác với các đối tác.

Trong bối cảnh của nước thu nhập trung bình (MIC), chính sách viện trợ phát

triển cho Việt Nam của các nhà tài trợ có những thay đổi. Theo đó, ODA của Việt

Nam thay đổi trong môi trường của một nước thu nhập trung bình (MIC) với những

nét đặc trưng sau đây:

Quy mô nguồn vốn ODA dành cho Việt Nam thay đổi theo hướng giảm

dần trong thời kỳ 2011-2015 và giảm mạnh sau năm 2015.

Trên bình diện quốc tế, chính sách ODA theo thỏa thuận trong khuôn khổ

OECD/DAC giữa các nhà tài trợ dành ưu tiên cao cho các nước nghèo, chậm phát

triển. Trong thời kỳ 1993-2010, Việt Nam đã được hưởng quy chế ưu tiên cao trong

chính sách tài trợ của các nhà tài trợ song phương và đa phương về quy mô nguồn vốn

ODA cũng như tính chất ưu đãi chỉ bao gồm viện trợ không hoàn lại và vốn vay ưu đãi.

Trong các năm 2010-2012, tổng vốn ODA cam kết giảm dần: năm 2009: 8,1 tỷ USD

và năm 2010: 7,9 tỷ USD, năm 2011: 7,4 tỷ USD, năm 2012: 6,5 tỷ USD [5].

Xu thế giảm vốn ODA sẽ mạnh hơn trong những năm tới khi một số nhà tài

trợ sẽ đóng cửa hoặc chuyển đổi mô hình hợp tác phát triển với Việt Nam. Một số

nhà tài trợ cung cấp nhiều vốn ODA không hoàn lại như Thụy Điển, Na-uy, Đan

Mạch và Anh, EU đã tuyên bố giảm dần và đi đến chấm dứt chương trình cung cấp

viện trợ phát triển cho Việt Nam vào năm 2015 và 2016. Điều đáng lưu ý các nhà

tài trợ này chủ yếu cung cấp viện trợ không hoàn lại cho Việt Nam.

Cơ cấu vốn ODA thay đổi theo hướng vốn ODA không hoàn lại và vốn

ODA vay ưu đãi giảm dần và một số nhà tài trợ đã mở các kênh tài trợ mới để cung cấp ODA vốn vay kém ưu đãi7

Trong số các nhà tài trợ hoạt động tại Việt Nam trong thời gian qua có những

nhà tài trợ cung cấp chỉ cung cấp vốn ODA không hoàn lại như Australia,

Newzeland, Luxembourg, Hoa Kỳ vv... , một số khác cung cấp cả ODA không hoàn

lại và ODA vốn vay ưu đãi như Nhật Bản, Hàn Quốc, Pháp, Đan Mạch, ADB,

WB,... Đa phần các nhà tài trợ cung cấp ODA dưới hình thức vốn vay ưu đãi (lãi

suất từ dưới 1% đến tối đa 2% /năm; thời gian trả nợ 30-40 năm, trong đó có 10

năm ân hạn) và viện trợ không hoàn lại, hoặc hỗn hợp giữa các nguồn vốn này. Tính

chung lại bình quân trong thời kỳ 1993-2015, vốn ODA không hoàn lại chiếm

khoảng 15% và ODA vốn vay ưu đãi chiếm khoảng 85%. Tỷ lệ vốn vay trong tổng

ODA có xu thế tăng dần từ 80% trong thời kỳ 1993-2000 lên 81% giai đoạn 2001-

7 Vốn vay thông thường (OCR) của ADB, vốn vay từ Ngân hàng tái thiết và phát triển thuộc nhóm Ngân hàng Thế giới (IBRD), vốn hỗ trợ chính thức khác (OOF ) của Nhật Bản, vốn F3 của Pháp 8 Tổng vốn ODA và vốn vay ưu đãi ký kết thời kỳ 2011 – 2015 đạt trên 26,716 tỷ USD, trong đó ODA vốn vay và vốn vay ưu đãi đạt 25,480 tỷ USD chiếm khoảng 95,37% và ODA viện trợ không hoàn lại đạt 1,236 tỷ USD chiếm khoảng 4,63%.

2005; 93% thời kỳ 2006-2010 và gần đây đã ở mức gần 96% trong giai đoạn 2011- 20158.

Một số nhà tài trợ như ADB và WB đã mở các kênh tín dụng mới với những

điều kiện tài chính kém ưu đãi hơn về lãi suất, thời gian trả nợ và thời gian ân hạn

ngắn hơn như vốn vay từ Ngân hàng tái thiết và phát triển (IBRD) của Ngân hàng

Thế giới và vốn vay thông thường (OCR) của ADB... Ví dụ như vốn vay IBRD của

WB: đối với các nước càng phát triển thì điều kiện vay vốn IBRD càng thắt chặt

hơn, đối với các nước có GNI ở mức 1.065 USD trở xuống sẽ có thời hạn vay vốn

là 20 năm, 1.065 – 3.125 USD là 17 năm, và 3.126 USD trở lên là 15 năm [45].

Đồng thời các định chế tài chính quốc tế bắt đầu giảm dần các nguồn vốn

vay ODA ưu đãi như từ Quỹ phát triển châu Á (ADF) của ADB và Vốn hỗ trợ phát

triển quốc tế (IDA) của WB, một số nhà tài trợ cũng cung cấp các nguồn vốn vay

kém ưu đãi như khác như vốn vay phát triển của CHLB Đức, vốn F3 của Pháp, vốn

tài trợ phát triển khác (OOF) của Nhật Bản... Tính kém ưu đãi của các nguồn vốn

này là so sánh với vốn vay ODA ưu đãi, song vẫn rất ưu đãi so với các nguồn vốn

vay thương mại khác). Nội hàm ODA ngày càng mở rộng hơn để bao quát cả vốn vay kém ưu đãi9 [19],[25]. Bảng 2.3 dưới đây cho thấy điều kiện tài chính vốn vay

ODA của một số nhà tài trợ.

Bảng 2.3. Điều kiện tài chính vốn vay ODA của ba nhà tài trợ có quy mô vốn

vay lớn

Thời gian vay (năm) Thời gian ân hạn (năm) Lãi suất

40 10 0,75% WB

30 10 1% ADB

30 10 1-2% Nhật Bản

Nguồn: Bộ Tài chính

Bắt đầu từ năm 2007, Việt Nam ký kết các khoản vay kém ưu đãi với Ngân

hàng Phát triển Châu Á ADB. Tuy nhiên, khi bắt đầu trở thành nước MIC (năm

9 Trong bối cảnh MIC, ODA đã đã mở rộng hơn, không bó hẹp như trong Nghị định 131/2006/NĐ-CP. Thủ tướng Chính phủ đã có quyết định về phạm vi bao quát của Đề án ODA 2011-2015 bao gồm cả các khoản vốn vay kém ưu đãi như OCR (ADB), IBRD (WB), OFF (Nhật Bản).

2010), tổng giá trị ký kết ODA kém ưu đãi tăng đều qua các năm. Lượng vốn vay

kém ưu đãi mà Việt Nam đã ký kết từ 2007 đến hết 2014 là 8.729 triệu USD, chủ

yếu thông qua khoản vay OCR của ADB và IBRD của WB. Từ năm 2010, Cơ quan

phát triển Pháp tại Việt Nam AFD bắt đầu cung cấp khoản vay kém ưu đãi trong

khuôn khổ Chương trình sáng kiến cải cách đầu tư công. Từ năm 2011, WB và

ADB đã tăng mạnh loại vốn vay kém ưu đãi với mức trên 1.000 triệu USD từ mỗi

ngân hàng. Chi tiết nêu tại Bảng 2.4 dưới đây.

Bảng 2.4. Tổng vốn vay ODA kém ưu đãi ký kết thời kỳ 2006-2014

Đơn vị: Triệu USD

ADB AFD WB Tổng Năm

2006 - - - 0

2007 924 - - 924

2008 606 - - 606

2009 1.403 - 500 1.903

2010 200 510 133 843

2011 1.031 83 1.068 2.182

2012 822 - 100 922

2013 410 - - 410

2014 740 - 200 940

Tổng 5.523 215 8.729

2.068 Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Sự gia tăng quy mô vốn vay kém ưu đãi tùy thuộc vào năng lực hấp thụ

nguồn vốn này của các đối tác Việt Nam. Đây là một thách thức đòi hỏi các cơ quan

thụ hưởng Việt Nam phải tăng cường năng lực và cải tiến mạnh mẽ tình hình thực

hiện dự án để thúc đẩy giải ngân.

Căn cứ theo các điều kiện của vốn vay kém ưu đãi có thể thấy đây là nguồn

vốn đắt và khó sử dụng so với vốn vay ưu đãi. Việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn

vay kém ưu đãi đòi hỏi người thụ hưởng phải thông minh và năng động. Nếu vốn

vay ưu đãi chỉ sử dụng một đồng tiền như đồng tiền quy ước (SDR) đối với ADB và

WB hoặc bản tệ hay USD của các nhà tài trợ khác thì đối với vốn vay kém ưu đãi,

như trong trường hợp của Ngân hàng Thế giới, người vay phải thông minh để lựa

chọn đồng tiền vay trong một rổ tiền tệ gồm USD, đồng Yên (Nhật Bản) hay đồng

Euro sao cho rủi ro tỷ giá khi vay trả là thấp nhất. Lãi suất cộng phí của vốn vay

kém ưu đãi cao hơn nhiều, sát với giá thị trường vốn so với vốn vay ưu đãi đòi hỏi

người vay phải năng động tính toán để có lợi nhất khi sử dụng khản vay này. Thời

gian trả nợ của khoản vay kém ưu đãi ngắn hơn đòi hỏi người vay phải cân nhắc để

sử dụng khoản này cho những dự án có thể trả nợ được vốn vay.

Phương thức hợp tác Chính phủ với Chính phủ chuyển dần sang phát

triển quan hệ trực tiếp giữa các chủ thể của hai Bên, trong đó Chính phủ đóng

vai trò xúc tác chính sách, thể chế để tạo môi trường thuận lợi cho các chủ thể

hợp tác với nhau.

Nói theo một nghĩa nào đó, ODA trong thời kỳ 1993-2015 vẫn còn phủ cái

bóng của thời kỳ bao cấp, trong đó các Chính phủ/cơ quan viện trợ giữ vai trò trung

tâm “phân phối ODA”, vai trò tham gia của người thụ hưởng và các bên có liên

quan đến nguồn vốn này chưa được coi trọng và phát huy đầy đủ.

Phương thức cung cấp viện trợ đang và sẽ thay đổi theo hướng Chính phủ

nước tài trợ sẽ giảm dần vai trò như một tác nhân chủ chốt hỗ trợ phát triển cho nước

nhận viện trợ mà thay vào đó sẽ hỗ trợ gián tiếp cho các chủ thể của nước tài trợ phát

triên hợp tác với các đối tác ở nước tiếp nhận viện trợ. Theo đó một số nhà tài trợ

chuyển đổi hình thức quan hệ hợp tác phát triển chính thức với Chính phủ Việt Nam

sang hỗ trợ trực tiếp để phát triển quan hệ hợp tác giữa các đối tác của hai bên như

quan hệ trực tiếp giữa các trường đại học, các viện hoặc trung tâm nghiên cứu, các tổ

chức xã hội,... Một số nhà tài trợ có thể chấm dứt chương trình cung cấp viện trợ phát

triển cho Việt Nam. Tính chất viện trợ sẽ có những thay đổi từ quan hệ hợp tác thiên

về “cho - nhận” để đáp ứng nhu cầu phát triển bức xúc, cụ thể sang mối quan hệ đối

tác với yêu cầu cao hơn để viện trợ phát huy đầy đầy đủ hơn vai trò vốn có của nó là

xúc tác cho quá trình phát triển, chứ không thay thế cho nguồn nội lực của Việt Nam.

Nhiều cách tiếp cận và mô hình viện trợ phát triển sẽ được áp dụng với

việc mở rộng sự tham gia của các tổ chức phi Chính phủ và khu vực tư nhân vào

quá trình phát triển.

ODA trong thời kỳ vừa qua thích hợp để áp dụng các mô hình truyền thống

là chương trình và dự án. Trong giai đoạn mới, các mô hình viện trợ mới như tiếp

cận chương trình, ngành (PBA), hỗ trợ ngân sách chung (GBS) và hỗ trợ ngân sách

có mục tiêu (TBS) sẽ được áp dụng nhiều hơn.

Các tổ chức phi chính phủ trong và ngoài nước có vai trò tích cực đối với

quá trình phát triển. Mỗi năm các tổ chức phi Chính phủ nước ngoài cung cấp cho

Việt Nam khoảng 200 triệu USD để thực hiện các hoạt động hỗ trợ phát triển tại

cộng đồng. Sự kết nối các hoạt động của các tổ chức phi Chính phủ với ODA sẽ

góp phần tăng thêm nguồn lực, chia sẻ kiến thức và kinh nghiệm, phản biện và giám

sát việc thực hiện và các kết quả của các chương trình và dự án ODA.

Khu vực tư nhân Việt Nam ngày càng có vị trí trong xã hội Việt Nam, tiềm

lực vốn, kiến thức và kinh nghiệm phát triển của khu vực này ngày một gia tăng có

thể đóng góp có hiệu quả cho quá trình phát triển của Việt Nam. Trong tình hình

đó, ODA có thể là vốn mồi để huy động tiềm năng của khu vực tư nhân Việt Nam

nhằm tăng cường nguồn lực và nâng cao hiệu quả đầu tư công nhằm phát triển hạ

tầng kinh tế và xã hội thông qua nhiều hình thức hợp tác đối tác công-tư như PPP.

Cơ cấu hỗ trợ tài chính cho phát triển đã thay đổi, các quốc gia ngày càng nhìn nhận

việc hợp tác phát triển qua nhiều hình thức khác nhau và bên cạnh hỗ trợ tài chính

cần tập trung cả việc chia sẻ kiến thức.

Phân công lao động và bổ trợ lẫn nhau giữa các nhà tài trợ để khai thác

những lợi thế so sánh của các nhà tài trợ có xu hướng mạnh lên.

Sự phối hợp giữa các nhà tài trợ sẽ được tăng cường hơn dựa trên sự phân

công lao động và bổ trợ lẫn nhau để khai thác những lợi thế so sánh của các nhà tài

trợ. Liên minh Châu Âu (EU) đã ban hành Bộ quy tắc về phân công lao động và bổ

trợ lẫn nhau trong cung cấp viện trợ từ các quốc gia thành viên của tổ chức này cho

các nước đang phát triển. Tuy nhiên, tình hình thực tế về ODA của các nước thành

viên EU cho Việt Nam cho thấy tính áp dụng của Bộ quy tác này chưa thật sự hoạt

động. Trong vấn đề này vai trò của nước tiếp nhận viện trợ có thể quyết định hơn.

Tuy nhiên, trong thực tế hiếm thấy một nước nhận viện trợ thành công trong việc

phân công lao động cho các nhà tài trợ.

Các nền kinh tế mới nổi và hợp tác Nam-Nam sẽ bổ sung những nguồn

lực đáng kể cho hợp tác phát triển

Trong những năm gần đây một số nền kinh tế mới nổi ngày càng có vai trò

quan trọng trong các quan hệ quốc tế nhất là 5 nước thuộc khối BRICS gồm Brazil,

Nga, Ấn Độ, Trung Quốc và Nam Phi. Các nước thuộc khối BRICS thông qua quan

hệ hợp tác Nam-Nam cũng dành cho các nước đang phát triển các khoản vốn vay và

hỗ trợ kỹ thuật để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và chia sẻ kinh nghiệm, kỹ năng

phát triển. Trong số 5 nước này, Trung Quốc đang nổi lên như một nhà tài trợ với

quy mô vốn lớn dành cho các nước đang phát triển, nhất là tại châu lục đen. Tại

Diễn đàn Trung Quốc-Châu Phi lần thứ 5 được tổ chức ở Bắc Kinh vào tháng 3-

2012, Chủ tịch Trung Quốc Hồ Cẩm Đào thông báo sẽ cho châu Phi vay tổng cộng

20 tỷ USD trong vòng 3 năm tới.

Đánh giá cao nguồn lực hỗ trợ phát triển này trong bối cảnh nguồn vốn

ODA từ các nước đang phát triển trong mối quan hệ Bắc – Nam không có khả năng

gia tăng mạnh do tình hình kinh tế của các nước tài trợ chủ chốt khó khăn, đặc biệt

coi trọng những kinh nghiệm và kỹ năng phát triển của các nước mới nổi, Diễn đàn

hiệu quả viện trợ cấp cao lần thứ 4 (HLF-4) tổ chức tại Bu-san, Hàn Quốc tháng 12

năm 2011 đã kêu gọi các nền kinh tế mới nổi, hợp tác Nam-Nam tham gia vào

Chương trình nghị sự về hiệu quả viện trợ toàn cầu để bổ sung nguồn lực nhằm hỗ

trợ cho các nước đang phát triển trong bối cảnh mới.

2.4.2. Đánh giá ODA tại Việt Nam trước và sau khi trở thành nước MIC

Mục tiêu chính của ODA là nhằm hỗ trợ thúc đẩy phát triển kinh tế và xã hội của

các nước đang phát triển. Do đó, tác động tích cực của ODA được phản ánh bởi các

thành tựu xã hội và kinh tế đạt được của các nước nhận ODA. Tác động của ODA đến

phát triển kinh tế và phát triển xã hội được dựa trên những chỉ tiêu phát triển kinh tế và

phát triển xã hội xác định trong kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam. Cụ thể,

theo Kế hoạch phát triển kinh tế 5 năm 2011-2015 (ban hành kèm theo Nghị quyết số

10/2011/QH13 của Quốc hội), các chỉ tiêu kinh tế bao gồm: Tổng sản phẩm trong nước

(GDP), đầu tư toàn xã hội, xuất nhập khẩu, giảm bội chi ngân sách, giảm tiêu tốn năng

lượng, tăng tỷ trọng sản phẩm công nghệ cao và tỷ lệ đổi mới công nghệ, tăng năng suất

lao động xã hội, tỷ lệ huy động thuế và phí vào ngân sách không quá 22%-23%

GDP/năm, nợ công, chỉ số giá tiêu dùng. Các chỉ tiêu xã hội bao gồm: Số lao động được

tạo việc làm, tỷ lệ thất nghiệp, tỷ lệ lao động qua đào tạo trong tổng số lao động đang làm

việc trong nền kinh tế đạt 55% vào năm 2015, thu nhập thực tế của dân cư, giảm nghèo,

diện tích nhà ở bình quân, tốc độ phát triển dân số, tỷ lệ bác sĩ và giường bệnh [60].

Trong phạm vi Luận án, một số chỉ tiêu đánh giá được lựa chọn sử dụng là:

Tác động Tiêu chí đánh giá

Tác động Mức đóng góp vào tăng trưởng GDP, đóng góp vào tổng đầu tư phát

kinh tế triển, thu hút FDI

Nợ công

Tác động Hỗ trợ của ODA đối với việc tiếp thu các thành tựu khoa học, công

xã hội nghệ hiện đại, phát triển nguồn nhân lực, hỗ trợ xóa đói giảm nghèo, cải

thiện quản lý nhà nước

Tuy nhiên, bên cạnh những lợi ích rõ ràng trong phát triển kinh tế xã hội mà

ODA mang lại cho các nước đang phát triển, có nhiều vấn đề trong thu hút sử dụng

ODA ở cả tầm vĩ mô và vi mô trong nhiều nước đang phát triển trên toàn thế giới,

trong đó có Việt Nam. Về mặt vĩ mô, ODA và nợ công là một vấn đề “nóng” cần

xem xét kỹ càng. Về mặt vi mô, trong quá trình sử dụng ODA, Việt Nam có những

vấn đề quan trọng trong việc quản lý ODA như hiệu quả sử dụng vốn ODA còn hạn

chế, tỷ lệ giải ngân thấp, tình trạng thất thoát lãng phí của các dự án ODA.

2.4.3. Nhân tố ảnh hưởng ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC

Trong bối cảnh tại Việt Nam, có 2 nhóm nhân tố chính ảnh hưởng đến ODA

trong bối cảnh MIC: (1) các nhân tố từ phía cung cấp viện trợ và (2) các nhân tố nội

tại của Việt Nam.

Về nhóm nhân tố xuất phát từ phía cung cấp viện trợ: nhân tố thứ nhất chi

phối nguồn vốn ODA là chiến lược, chính sách viện trợ của nhà tài trợ. Trong từng

thời kỳ, căn cứ vào mục tiêu chiến lược mà nhà tài trợ xác định tập trung vào khu

vực nào, quốc gia nào, theo phương thức nào. Nếu mục tiêu chiến lược cung cấp

ODA của nước tài trợ thay đổi thì nó sẽ ảnh hưởng đến quốc gia tiếp nhận về cả cơ

cấu nguồn vốn ODA và cơ chế chính sách quản lý. Nhân tố thứ hai là tình hình kinh

tế, chính trị cũng như các biến động bất thường có thể xảy ra ở phía nhà tài trợ. Khi

có những sự biến động bất thường thì chính sách và các quy định về quản lý ODA

cũng có thể thay đổi, dựa vào những đánh giá về các khoản ODA đã được thực hiện

trong thời gian qua của từng nhà tài trợ. Nhân tố thứ ba không thể thiếu về phía các

nhà tài trợ là bầu không khí quốc tế và sự phát triển các mối quan hệ kinh tế, chính

trị giữa hai phía tài trợ và nhận tài trợ. Nếu bầu không khí và mối quan hệ này mà

mang tính tích cực thì sẽ tạo thuận lợi cho việc giữ vững và mở rộng quy mô nguồn

vốn ODA và cả đối với việc hài hoà thủ tục giữa hai bên và ngược lại.

Về nhóm nhân tố từ phía Việt Nam:

Theo như tổng quan nghiên cứu đã chỉ ra các nhân tố tác động đến ODA. (cid:4) Trước hết là sự ổn định của thể chế chính trị. Thực tế đã chỉ ra rằng, nếu thể

chế chính trị ổn định sẽ tạo điều kiện cho việc thu hút và quản lý tốt nguồn vốn ODA. (cid:4) Thứ hai là mức ổn định kinh tế vĩ mô trong từng giai đoạn phát triển kinh tế,

đặc biệt là chính sách tài chính, thuế, mức độ mở cửa của nền kinh tế... cũng có ảnh

hưởng rất lớn đến dòng vốn ODA. Nếu chính sách kinh tế vĩ mô ổn định trong thời

gian dài và hợp lý sẽ góp phần tạo niềm tin cho các Chính phủ của các nước tài trợ

cũng như giới đầu tư của các nước này, nhờ vậy nguồn vốn ODA có thể gia tăng.

(cid:4) Thứ ba, các nhân tố con người và năng lực quản lý các chương trình, dự án

ODA ở các cấp, dự luận xã hội và cộng đồng cũng là những nhân tố tác động đến ODA. (cid:4) Thứ tư, minh bạch, trách nhiệm giải trình và môi trường không có tham

nhũng là những nhân tố tác động quan trọng đối với các nhà tài trợ trong việc cung

cấp ODA cho các nước. Nhìn chung các nhà tài trợ coi trọng việc vốn viện trợ do

họ cung cấp không bị tham nhũng và trong nhiều Điều ước quốc tế về ODA, Chính

phủ cam kết phòng chống tham nhũng trong việc sử dụng nguồn vốn này. Trên thực

tế chưa ghi nhận trường hợp nào nhà tài trợ gắn cung cấp ODA với tình trạng tham

nhũng ở nước nhận viện trợ. Nhiều nước ở châu Phi tình trạng tham nhũng nặng nề,

song viện trợ của Pháp, Trung Quốc , .. cho các nước này gia tăng đều đặn. Lý do

chính là quyền lợi chính trị và kinh tế mà viện trợ mang lại đối với nhà tài trợ lớn

hơn lợi ích của nước nhận viện trợ.

Luận án sẽ tập trung phân tích ba nhân tố tác động đến ODA tại Việt Nam,

bao gồm: (1) Môi trường kinh tế chính trị tại Việt Nam; (2) Chính sách nhà nước

đối với ODA và (3) Năng lực hấp thu vốn ODA của Việt Nam.

2.5. Tiểu kết chương 2

Về mặt cơ sở lý luận, Luận án xác định tính quy luật của ODA trong quá

trình phát triển của một quốc gia. Sang giai đoạn bắt đầu phát triển, tiết kiệm nội địa

chưa nhiều nhưng nhu cầu đầu tư rất lớn, nhất là về cơ sở hạ tầng. Khả năng xuất

khẩu còn hạn chế, chủ yếu là nông lâm thủy sản có giá trị gia tăng thấp, thiếu ngoại

tệ cho nhu cầu nhập khẩu máy móc, thiết bị, công nghệ để hỗ trợ quá trình công

nghiệp hóa. Một nước bắt đầu giai đoạn phát triển đối diện với hai sự thiếu hụt cả

vốn đầu tư và ngoại tệ. ODA đóng vai trò bù đắp cho sự thiếu hụt này. ODA phần

lớn là vốn vay phải hoàn trả (vốn ODA vay tại Việt Nam chiếm khoảng 80-90%

trong tổng ODA), thời gian trả nợ trung bình một dự án khoảng 20 năm. Nếu một

quốc gia vay liên tục trong 20 năm thì từ lúc bắt đầu vay dự án đầu tiên đến lúc trả

hết phần vay của dự án cuối cùng mất tất cả 40 năm. Đó là một khoảng thời gian dài

và đòi hỏi đất nước phải vươn lên được một giai đoạn phát triển cao. Để phát triển

bền vững, nước tiếp nhận ODA phải ý thức đến khả năng trả nợ trong tương lai,

ODA phải được sử dụng có hiệu quả và phải nhằm tăng khả năng cạnh tranh của

nền kinh tế. Một yếu tố then chốt khác là lãnh đạo quốc gia phải luôn nghĩ đến một

thời điểm mà đất nước sẽ không cần tiếp nhận ODA nữa (“tốt nghiệp ODA”).

Về cơ sở thực tiễn, Luận án xác định đặc điểm của một nước thu nhập trung

bình, ODA tại một nước thu nhập trung bình và kinh nghiệm quốc tế. Theo phân

loại của Ngân hàng thế giới năm 2015, nước thu nhập trung bình là nước có GNI

bình quân đầu người từ USD1.045 - USD12.745. Việt Nam nằm ở nhóm các quốc

gia thu nhập trung bình thấp với mức GNI bình quân đầu người năm 2010 là

1270USD và năm 2012 là 1560 USD.

Chương 2 cũng xác định các nội dung phân tích, nghiên cứu của Luận án,

bao gồm: Những thay đổi của ODA tại Việt Nam khi Việt Nam trở thành nước

MIC, Đánh giá ODA tại Việt Nam trước và sau khi trở thành nước MIC và Nhân tố

ảnh hưởng ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC.

Trong bối cảnh của nước thu nhập trung bình (MIC), chính sách viện trợ phát

triển cho Việt Nam của các nhà tài trợ có những thay đổi (về quy mô, cơ cấu và

phương thức cung cấp…), theo đó, vốn ODA không hoàn lại và vay ưu đãi có chiều

hướng giảm dần, trong khi đó ODA vốn vay kém ưu đãi sẽ có chiều hướng tăng lên,

nhiều cách tiếp cận và mô hình viện trợ mới sẽ được áp dụng như tiếp cận chương

trình/ngành/phát triển quan hệ trực tiếp giữa các đối tác của hai bên với sự hỗ trợ

của ODA, hỗ trợ nhân sách chung và hỗ trợ ngân sách có mục tiêu; bổ sung lẫn

nhau và phân công lao động giữa các nhà tài trợ sẽ được đẩy lên một bước mới.

Tác động của ODA đến phát triển kinh tế và xã hội được xác định dựa trên

những chỉ tiêu phát triển kinh tế và xã hội xác định trong kế hoạch phát triển kinh tế

xã hội của Việt Nam. Trong phạm vi Luận án, một số chỉ tiêu đánh giá được lựa

chọn sử dụng là: Tác động kinh tế (Mức đóng góp vào tăng trưởng GDP, đóng góp

vào tổng đầu tư phát triển, thu hút FDI, Nợ công) và Tác động xã hội (Hỗ trợ của

ODA đối với việc tiếp thu các thành tựu khoa học, công nghệ hiện đại, phát triển

nguồn nhân lực, hỗ trợ xóa đói giảm nghèo, cải thiện quản lý nhà nước). Luận án

cũng phân tích những vấn đề nổi cộm trong thu hút sử dụng ODA như ODA và nợ

công hay hiệu quả sử dụng vốn ODA còn hạn chế, tỷ lệ giải ngân thấp, tình trạng

thất thoát lãng phí của các dự án ODA.

Bên cạnh đó, Luận án sẽ tập trung phân tích 2 nhóm nhân tố chính ảnh

hưởng đến ODA trong bối cảnh MIC: (1) các nhân tố từ phía cung cấp viện trợ và

(2) các nhân tố nội tại của Việt Nam.

CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG ODA TẠI VIỆT NAM TRONG

ĐIỀU KIỆN CÓ MỨC THU NHẬP TRUNG BÌNH

3.1. Bối cảnh

Trong giai đoạn phát triển hiện nay, bên cạnh những thuận lợi cơ bản, Việt

Nam phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức đan xen. Chính trị và an ninh khu

vực tiềm ẩn nhiều phức tạp; kinh tế thế giới hồi phục chậm chạp; những khó khăn

để bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô và chuyển đổi mô hinh kinh tế từ thâm dụng vốn

và lao động sang năng suất, hiệu quả và cạnh tranh; giảm nghèo chưa bền vững và

khoảng cách thu nhập giàu nghèo có chiều hướng gia tăng; thiên tai, dịch bệnh và

biến đổi khí hậu; hệ thống thể chế quản lý nhiều bất cập và năng lực con người yếu

kém.

Kinh tế thế giới khó khăn nói chung và của các nước tài trợ phát triển chủ

chốt nói riêng không đem lại những dự báo khả quan về sự gia tăng đáng kể nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức trong giai đoạn hiện nay của thế giới10. Văn kiện

Quan hệ đối tác Việt Nam (VPD) về nâng cao hiệu quả hợp tác phát triển ở Việt

Nam được Hội nghị CG thường niên 2012 thông qua cũng nhận định “Về trung

hạn, tình hình kinh tế toàn cầu tiếp tục khó khăn sẽ làm giảm mức độ tài trợ cho

phát triển” [16].

Năm 2015, Diễn đàn Đối tác Phát triển Việt Nam VDPF đã diễn ra trên nền

hai sự kiện quan trọng đối với sự phát triển của Việt Nam trong thời gian sắp tới:

Hội nghị Thượng đỉnh của Liên Hợp Quốc thông qua Chương trình Nghị sự phát

triển bền vững đến năm 2030 và làn sóng hội nhập thương mại chưa từng có đối với

Việt Nam, được đánh dấu bởi một số hiệp định thương mại tự do (FTA) song

phương và hiệp định thương mại tự do đa phương gồm Cộng đồng kinh tế ASEAN

(AEC), Hiệp định Thương mại tự do Việt Nam - EU (Vietnam - EU FTA) và Hiệp

10 Tăng trưởng kinh tế thế giới (theo Báo cáo của IMF vào tháng 01-2015) năm 2011 tăng 3,9%, năm 2012 tăng 3,2%, năm 2013 tăng 3,3%, năm 2014 tăng 3,3% và năm 2015 dự kiến tăng 3,5%.

định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP). Việt Nam đã hoàn thành 5 năm đầu

tiên thực hiện Chiến lược Phát triển Kinh tế - Xã hội 2011-2020 và đang chuẩn bị

cho các quyết định mang tính chiến lược quan trọng về phát triển kinh tế -xã hội

cho thời kỳ 5 năm 2016-2020, với mục tiêu về cơ bản đưa Việt Nam trở thành một

nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020.

Nhìn lại 30 năm Đổi mới, với những thành tựu đạt được trong sự nghiệp Đổi

mới, Việt Nam được biết đến như một câu chuyện thành công về cải cách và hội

nhập. Với chính sách phát triển đúng đắn của Đảng và Nhà nước, với sự nỗ lực của

toàn dân, Việt Nam đã vươn lên thoát khỏi tình trạng một nước chậm phát triển thu

nhập thấp với GDP bình quân đầu người 98 USD năm 1990 trở thành quốc gia đang

phát triển có mức thu nhập trung bình (MIC) với GDP bình quân đầu người đạt 1.168 USD năm 2010 và 2020 USD năm 201511. Diện mạo của đất nước có nhiều

thay đổi. Chính trị, xã hội ổn định, vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế và khu

vực được củng cố và nâng cao, đời sống nhân dân được cải thiện một bước. Những

thành công trong Đổi mới của Việt Nam đã được quốc tế thừa nhận. Bên cạnh sự nỗ

lực của bản thân, Việt Nam nhận được sự đồng tình và hỗ trợ quan trọng của quốc

tế. ODA là một sự biểu hiện sinh động của sự hỗ trợ này. Trong hơn 20 năm qua

với mức cam kết vốn ODA năm sau cao hơn năm trước, đạt tổng vốn ODA ký kết

đạt hơn 72 tỷ USD trong thời kỳ 1993-2015 kể cả những năm kinh tế thế giới và

khu vực lâm vào tình trạng khó khăn, trì trệ như các năm 1997, 2008. Với triển

vọng 15 hiệp định thương mại tự do đi vào thực hiện trong giai đoạn đến năm 2020,

Việt Nam sẽ trở thành một mắt xích quan trọng của mạng lưới liên kết kinh tế rộng

lớn ở khu vực và trên thế giới. Bảng 3.1 dưới đây cho thấy một số cột mốc phát

triển kinh tế xã hội của Việt Nam trong thời kỳ 1990-2014:

Chỉ số

Bảng 3.1. Những cột mốc phát triển kinh tế-xã hội 1990-2014

1990

1993

2000

2010

2013

2014

Một số chỉ số xã hội

Dân số (nghìn người)

66.017,7 69.644,5 77.630,9

86.932,5

89.708,9

90.729

Tỷ lệ tăng dân số

1.86%

1.75%

1.36%

1.03%

1,05%

1,06%

11 Dự thảo Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 2016-2020

Chỉ số

1990

1993

2000

2010

2013

2014

53.5%

49.6%

56,4%

58,2%

59,2%

Cơ cấu độ tuổi (Tỷ lệ dân số trong độ tuổi lao động)

Tỷ lệ dân số nông thôn

80.5%

79.9%

75.88%

69.5%

67,81%

66,9%

Tuổi thọ trung bình

72,9

73,1

73,2

4.44%

2.9%

1,58%

1,53%

1,49%

Tỷ lệ tử vong trẻ em dưới 1 tuổi

0.439

0.534

0.611

0,638

0,666

Chỉ số phát triển con người HDI12

Tỷ lệ hộ nghèo

60%

58,1%

17%

14,2%

9,8%

8,4%

Một số chỉ số kinh tế

41.955

140.258

441.646

2.157.828

3.584.262 3.937.856

Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) (giá thực tế) (tỷ đồng)

131.968

164.043

273.666

584.073

2.543.596 2.695.796

Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) (giá so sánh) (tỷ đồng)

Tốc độ tăng trưởng GDP

8.1%

6.3%

6,42%

5,42%

6,2%

Cơ cấu kinh tế

-Nông nghiệp

38.7%

29.9%

24.5%

18,89%

18,38%

17%

-Công nghiệp

22.6%

28.9%

36.7%

38,23%

38,31%

44%

-Dịch vụ

38.7%

41.2%

38.8%

42,88%

43,31%

39%

118

190

402

1.273

1.908

2.200

GDP bình quân đầu người (giá thực tế) - USD

Chỉ số giá tiêu dùng CPI

67.1%

5.2%

-0.6%

9,19%

6,6%

4,09%

3.8545,4

50.392,9

53.245,6

53.748

Lực lượng lao động (nghìn người)

2.985,2

14.482,7

72.236,7

132.032,9

150.217

Tổng kim ngạch xuất khẩu (triệu USD)

2.752,4

3.924,0

15.636,5

84.838,6

132.032,6

147.849

Tổng kim ngạch nhập khẩu (triệu USD)

Vốn FDI thực hiện (triệu

1.017,5

2.413,5

11.000,3

11.500,0

12.500

12 http://hdr.undp.org/en/content/table-1-human-development-index-and-its-components

Chỉ số

1990

1993

2000

2010

2013

2014

USD)

413

1.650

3.541

5.137

5.000

Vốn ODA giải ngân (triệu USD)

Nguồn: Tổng hợp số liệu từ Niên giám thống kê, Tổng cục thống kê và số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư Phù hợp với thông lệ viện trợ quốc tế, chính sách hỗ trợ phát triển cho nhóm

nước chậm phát triển thu nhập thấp và nhóm nước thu nhập trung bình khác nhau.

Trong bối cảnh Việt Nam đã trở thành nước thu nhập trung bình, ODA có những

đặc điểm nào khác so với giai đoạn LIC trước đây, có tác động như thế nào đối với

kinh tế - xã hội Việt Nam, những nhân tố nào ảnh hưởng đến ODA trong bối cảnh

MIC. Đó là những vấn đề đặt ra cần giải đáp để tiếp tục thu hút và sử dụng hiệu quả

nguồn vốn này phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế-xã hội của đất nước.

Hội nhập quốc tế của nước ta ngày càng sâu rộng, nhất là hội nhập kinh tế.

Việc thực hiện các Hiệp định thương mại tự do đã có và tham gia các Hiệp định

thương mại tự do thế hệ mới, cùng với việc hình thành Cộng đồng ASEAN trong

năm 2015 mở ra nhiều cơ hội thuận lợi cho phát triển nhưng cũng đặt ra không ít

khó khăn, thách thức. Trong đó hai thách thức lớn là năng lực cạnh tranh quốc gia

yếu và năng suất thấp. Trong khi đó kinh tế Việt Nam phát triển chưa bền vững. Để

vượt qua hai thách thức này cần khắc phục những hạn chế nội tại của nền kinh tế

liên quan đến quản trị quốc gia, cơ cấu nền kinh tế, thể chế và luật pháp, cơ chế,

chính sách làm sao đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển kinh tế-xã hội và hội nhập

quốc tế sâu rộng.

Trong những năm gần đây do ngân sách Nhà nước có nhiều khó khăn khi tỉ

lệ thu trên GDP có xu thế giảm trong 5 năm qua, từ 27% xuống còn 21%. Trong bối

cảnh đó việc tăng cường huy động nguồn thu nội địa, tiết kiệm chi tiêu công là yếu

tố quan trọng giúp có thêm nguồn lực cho đầu tư phát triển và giảm thiểu những rủi

ro vay nợ, nhất là vay nợ nước ngoài. Tuy nhiên để đáp ứng nhu cầu đầu tư phát

triển kinh tế-xã hội trong giai đoạn phát triển mới Việt Nam có nhu cầu lớn về

nguồn vốn và nếu chỉ dựa vào nguồn thu từ ngân sách nhà nước không thể đáp ứng

được. Theo tính toán của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, để bảo đảm thực hiện mục tiêu

tăng trưởng 6,5-7%/năm trong thời kỳ 2016-2020 cần tổng nguồn vốn đầu tư phát

triển từ ngân sách Nhà nước khoảng 180 tỷ USD, trong đó 25% phải dựa vào các

nguồn vốn ngoài nước, chủ yếu là vốn FDI và vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các

nhà tài trợ nước ngoài. Do vậy, nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi vẫn tiếp tục có

vai trò quan trọng đối với Viêt Nam trong bối cảnh MIC.

Vấn đề đặt ra đối với Chính phủ Việt Nam cũng như các cơ quan quản lý nhà

nước về ODA và các cơ quan, đơn vị thụ hưởng các nguồn vốn này cần nghiên cứu

để có những điều chỉnh phù hợp về chính sách, thể chế quản lý và sử dụng nhằm

khai thác triệt để những lợi thế của ODA, giảm thiểu và hạn chế những tiêu cực ó

thể có của các nguồn vốn này để phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế-xã hội của đất

nước.

3.2. Đánh giá ODA tại Việt Nam trước và sau khi Việt Nam trở thành

nước có thu nhập trung bình (MIC)

Sau chiến tranh thế giới thứ II, nhiều nước châu Á thiếu vốn để khôi phục và

phát triển nền kinh tế. Đầu tư vào cơ sở hạ tầng đòi hỏi một lượng vốn lớn không

thu hồi hoặc thu hồi được vốn song trong thời gian dài, tiềm ẩn nhiều rủi ro. Vì vậy

các nước gặp nhiều khó khăn trong việc thu hút vốn vốn đầu tư vào lĩnh vực này.

Nhiều nước đã tranh thủ thu hút nguồn vốn ODA từ các nước giàu như trong giai

đoạn đầu phát triển kinh tế, Đài Loan đã nhận được viện trợ của Hoa kỳ lên tới

1,482 tỷ USD. Vốn viện trợ đã góp phần đáng kể trong quá trình phát triển kinh tế

của Đài Loan và từ một vùng lãnh thổ nhận viện trợ, Đài Loan đã trở thành nơi

cung cấp viện trợ phát triển. Nhật Bản và Hàn Quốc cũng là hai nước nhận được

nhiều viện trợ phát triển từ Mỹ, Ngân hàng thế giới... Kết quả sau một thời gian

không dài, Nhật Bản trở thành cường quốc kinh tế sau Mỹ vào thời điểm đó, còn

Hàn Quốc cũng nhanh chóng vươn lên, gia nhập nhóm các nước công nghiệp mới

(NICs) và là thành viên của Tổ chức Hợp tác kinh tế và Phát triển (OECD) và cung

cấp viện trợ cho nhiều nước, trong đó có Việt Nam.

Tại Việt Nam, trong giai đoạn 1993-2010 và 2011-2015, ODA đã trở thành

một nguồn vốn bổ sung quan trọng cho Ngân sách Trung ương và địa phương với

nhiều lợi thế so sánh (không hoàn lại hoặc lãi suất thấp, thời gian trả nợ dài). Nhờ

vậy Việt Nam có điều kiện thực hiện nhiều chương trình, dự án cơ sở hạ tầng kinh

tế - xã hội trong các lĩnh vực như giao thông, năng lượng điện, thủy lợi, phát triển

nông nghiệp, nông thôn, phát triển đô thị, bảo vệ môi trường y tế, giáo dục, xóa đói,

giảm nghèo, cũng như phát triển thể chế và tăng cường năng lực con người. Đồng

thời, một lợi thế quan trọng khác là: thông qua các chương trình, dự án ODA, công

nghệ hiện đại, kinh nghiệm quản lý tiên tiến được chuyển giao, đội ngũ cán bộ kỹ

thuật, công nghệ và năng lực quản lý các cấp, các nhà thầu, các tổ chức tư vấn trong

nước có điều kiện tiếp cận, học hỏi, nâng cao năng lực để đáp ứng nhu cầu của công

cuộc phát triển đất nước. Nguồn vốn này đã có vị trí quan trọng, đáp ứng một phần

nhu cầu đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội (khoảng 35-50% tổng vốn

đầu tư từ ngân sách nhà nước cho lĩnh vực này) và đã được sử dụng có hiệu quả,

góp phần để nước ta đạt được những thành tựu phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội

trong giai đoạn phát triển vừa qua.

Lượng vốn ODA cam kết, ký kết, giải ngân tăng đều trong những năm gần

đây, ngay cả trong những năm Việt Nam bị tác động của cuộc khủng hoảng khu vực

(1997-1998) hay suy thoái kinh tế thế giới. Qua 20 Hội nghị CG thường niên và 3

Diễn đàn Đối tác phát triển Việt Nam, tính đến năm 2015, số vốn ODA ký kết đạt

trên 72 tỷ USD, số vốn giải ngân đạt hơn 53 tỷ USD [5].

Bảng 3.2. Cam kết, ký kết và giải ngân ODA qua các thời kỳ

Đơn vị tính: Triệu USD

THỜI KỲ 1993-1995

CAM KẾT 6.131

KÝ KẾT 4.954

GIẢI NGÂN 1.875

1996-2000

11.546

9.006

6.142

2001-2005

14.889

11.495

7.887

2006-2010

31.756

21.131

13.860

2011-2015

26.716

23.625

Nguồn: Tổng hợp từ số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Nhìn Bảng 3.2 trên cho thấy, giai đoạn Việt Nam trở thành nước MIC (2011-

2015), tỷ lệ giải ngân/ký kết có nhiều tiến triển 88,84% so với tỷ lệ trung bình

72,83% của cả giai đoạn 1993-2015. Sang giai đoạn MIC, nguồn vốn hỗ trợ phát

triển chính thức suy giảm qua các năm trong thời kỳ 2011 – 2015, đặc biệt đối với

vốn ODA không hoàn lại. Tổng vốn ODA và vốn vay ưu đãi ký kết đạt mức cao

nhất là 6.904 triệu USD vào năm 2011 sau đó giảm dần và đến năm 2015 xuống còn

2.759 triệu USD. Thực trạng này xuất phát từ những nguyên nhân chủ yếu sau:

- Một số nhà tài trợ, đặc biệt các nhà tài trợ vốn ODA không hoàn lại, giảm

dần khối lượng và có kế hoạch chấm dứt chương trình hỗ trợ phát triển chính thức

dành cho Việt Nam. Đồng thời, một số nhà tài trợ khác chuyển dần từ cung cấp vay

ODA sang các vốn vay với điều kiện kém ưu đãi hơn.

- Do áp lực nợ công cao, Việt Nam đã chuyển dần sang hướng lựa chọn kỹ

càng các dự án sử dụng vốn ODA nói riêng và dự án đầu tư công nói chung.

- Các Bộ, ngành và địa phương vẫn chưa sẵn sàng tiếp cận các nguồn vay

kém ưu đãi để thực hiện các chương trình, dự án.

- Khu vực tư nhân, khối doanh nghiệp chưa tiếp cận được nhiều đối với

nguồn vốn ODA.

Bảng 3.3 dưới đây cho thấy quy mô trung bình của các hiệp định ODA tăng

đều qua các thời kỳ cho thấy quy mô vốn đầu tư, quy mô các dự án tăng. Số lượng

hiệp định ký kết thời kỳ 2006 - 2010 ít hơn, chỉ bằng 60% so với thời kỳ 2001 -

2005 (273 hiệp định so với 423 hiệp định giai đoạn 2006-2010 và 723 hiệp định giai

đoạn 2001-2005) song quy mô trung bình của các chương trình, dự án trong thời kỳ

này lại cao gấp gần 2 lần (49 triệu USD giai đoạn 2006-2010 so với 16 triệu USD

giai đoạn 2001-2005). Sang thời kỳ MIC, số lượng các Hiệp định giảm rõ rệt (giai

đoạn 2011-2013 còn 279 hiệp định), tuy nhiên, quy mô trung bình của các chương

trình, dự án cao gấp rưỡi giai đoạn trước (tăng lên 69 triệu USD so với 49 triệu

USD giai đoạn 2006-2010). Điều này cho thấy có sự thay đổi trong tiếp cận và sử

dụng nguồn vốn ODA tại Việt Nam, thể hiện ở hai điểm sau đây: (1) Nguồn vốn

ODA được tập trung ưu tiên cho dự án đầu tư phát triển hạ tầng đồng bộ, quy mô

tương đối lớn, và (2) Cách tiếp cận theo chương trình, ngành thông qua các chương

trình mục tiêu quốc gia hoặc các chương trình ngành thực hiện ở nhiều địa phương

bắt đầu được triển khai. Ví dụ như Dự án Giao thông nông thôn III, Chương trình

lâm nghiệp, Chương trình 135 Giai đoạn II.

Bảng 3.3. Quy mô trung bình của các chương trình dự án ODA

QUY MÔ SỐ HIỆP TỔNG SỐ VỐN TRUNG BÌNH THỜI KỲ ĐỊNH KÝ KẾT (Triệu USD) (Triệu USD)

1993 – 2000 1.026 13.866,07 13,51

2001 – 2005 723 11.237,76 15,54

2006 – 2010 423 20.614,48 48,73

2011 – 2013 279 19.142,08 68,61

Nguồn: Tổng hợp từ số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư

3.2.1. ODA – tăng trưởng kinh tế

3.2.1.1. ODA và tổng sản phẩm quốc nội GDP

Về mặt kinh tế, nguồn vốn ODA được đánh giá đã góp phần tác động tích

cực vào sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Trong giai đoạn 1993-2015,

GDP Việt Nam tăng từ 13,2 tỷ USD (năm 1993) lên 114 tỷ USD (năm 2010) và 193

tỷ USD (năm 2015). Tỷ trọng ODA trong GDP trung bình 3,6% trong giai đoạn

1993-2015. Sang giai đoạn MIC, tỷ trọng này có xu hướng thấp hơn (trung bình

2,86% giai đoạn 2010-2015).

Bảng 3.4. ODA và GDP của Việt Nam

ODA giải ngân

Tổng thu nhập quốc

Tỷ trọng

NĂM

ODA/GDP (%)

(triệu USD)

nội (triệu USD)

1993

413

12.945

3,2%

1994

725

16.157

4,5%

1995

737

20.733

3,6%

1996

900

24.596

3,7%

1997

1.000

28.065

3,6%

1998

1.242

27.813

4,5%

1999

1.350

28.567

4,7%

2000

1.650

30.427

5,4%

2001

1.500

32.035

4,7%

2002

1.528

34.903

4,4%

2003

1.422

36.948

3,8%

2004

1.650

45.512

3,6%

2005

1.787

57.618

3,1%

2006

1.785

66.121

2,7%

2007

2.176

77.223

2,8%

2008

2.253

97.978

2,3%

2009

4.105

105.361

3,9%

2010

3.541

113.978 3,1%

2011

3.650

133.629 2,7%

2012

4.183

155.820 2,7%

2013

5.137

170.387 3,0%

2014

5.655

185.305 3,1%

2015

5.000

193.239 2,6%

(ước tính)

Nguồn: Tổng hợp từ số liệu của Tổng cục thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài

chính và Báo cáo kinh tế xã hội hàng năm của Chính phủ

Đánh giá tương quan cho thấy giữa GDP và ODA có mối tương quan thuận

như minh họa trong bảng sau:

Tương quan giữa GDP và ODA giải ngân

GDP

ODAgiaingan

.964**

GDP

Pearson

Correlation

Sig. (2-tailed)

.000

ODAgiaingan

Pearson

.964**

Correlation

Sig. (2-tailed)

.000

**. Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).

R= 0.964 cho thấy mối tương quan thuận, mạnh giữa GDP và ODA giải ngân.

Hình 3.1. Tương quan giữa ODA và GDP

Nhìn vào đồ thị trên, khi Việt Nam chuyển sang nước MIC, GDP tăng trưởng

đáng kể so với giai đoạn trước, mối tương quan giữa GDP và ODA vẫn có tương

quan quan thuận. Tuy nhiên, xét về tổng thể, ODA chỉ là một trong những nguồn

vốn hỗ trợ phát triển kinh tế xã hội, để ODA có thể đóng góp vào tăng trưởng kinh

tế xã hội, quan trọng là môi trường thể chế ODA phải thuận lợi để những thế mạnh

của nguồn vốn này có thể phát huy, như phải thực hiện dự án đúng tiến độ, giải

ngân nhanh để đưa công trình vào khai thác, tạo nguồn thu để trả nợ và phòng tránh

3.2.1.2. ODA và đầu tư phát triển

những rủi ro, nhất là rủi ro tỷ giá của đồng tiền vay.

Đầu tư vào cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội thường mất nhiều vốn và thời gian

thu hồi vốn lâu, vì vậy các nhà đầu tư tư nhân ít khi đầu tư vào các lĩnh vực này,

thường chủ yếu tập trung vào các ngành thu được lợi nhuận cao và thời gian thu hồi

vốn ngắn như công nghiệp chế biến, du lịch, bất động sản... Điều này có thể dẫn đến

sự mất cân bằng trong cơ cấu kinh tế của Việt Nam vì cơ cấu hạ tầng không được

phát triển thích đáng để tạo cơ sở cho các ngành khác phát triển. Nguồn vốn ODA

vào Việt Nam chủ yếu được đầu tư vào cơ sở hạ tầng (nhất là giao thông, điện lực,

cấp thoát nước và môi trường…), nhờ vậy các lĩnh vực này có điều kiện phát triển

kéo theo sự phát triển của các ngành kinh tế khác cũng như các địa phương và các

vùng. Có thể nhận thấy các địa phương nơi có các quốc lộ và đường cao tốc được

đầu tư bằng vốn ODA, kết nối với các trung tâm kinh tế như Hà Nội và thành phố

Hồ Chí Minh, hoặc các cảng biển và sân bay như Hải Phòng, Hải Dương, Hưng

Yên, Thái Nguyên, Vĩnh Phúc ở phía Bắc và Bình Dương, Đồng Nai… ở phía Nam

đều đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế trên 10% và trở thành những vùng công nghiệp

phát triển của Việt Nam.

Mặc dù ODA chỉ chiếm khoảng 3-4% GDP, trung bình 10,3% tổng đầu tư

phát triển toàn xã hội (giai đoạn 1993-2015) song lại chiếm tỷ trọng đáng kể trong

tổng nguồn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, trung bình 46,8% trong thời kỳ

1993-2015. Điều này rất có ý nghĩa trong bối cảnh ngân sách dành cho đầu tư phát

triển của ta còn hạn hẹp và đang có xu hướng giảm tỷ trọng trong GDP trong khi

nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội lại rất lớn. Như vậy, có thể thấy

viện trợ ODA sẽ giúp giải quyết phần nào “cơn khát vốn” và mang lại luồng sinh

khí mới cho các nước đang phát triển, góp phần làm “thay da đổi thịt” cho nhiều

nền kinh tế nếu được sử dụng một cách hiệu quả. Tuy nhiên, bảng 3.5 dưới đây cho

thấy, tỷ lệ ODA trong tổng đầu tư phát triển toàn xã hội và tổng đầu tư phát triển từ

ngân sách nhà nước có xu hướng giảm dần. Giai đoạn MIC (2010-2015), tỷ trọng

ODA trong tổng đầu tư phát triển toàn xã hội giảm xuống 8,8% (so với tỷ lệ 10,3%

của toàn thời kỳ 1993-2015). Tương tự, tỷ trọng ODA trong tổng nguồn đầu tư từ

ngân sách nhà nước giảm từ 47% trong thời kỳ 1993-2015 xuống 42,8% giai đoạn

MIC 2010-2015.

Bảng 3.5. ODA và Vốn đầu tư phát triển của Việt Nam

NĂM

ODA giải ngân (triệu USD)

Tổng đầu tư phát triển toàn xã hội (triệu USD)

ODA giải ngân/Tổng đầu tư phát triển toàn xã hội (%)

Tổng đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước (triệu USD)

ODA giải ngân/Tổng đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước (%)

1993

413

3.893

10,6%

1.556

26,5%

1994

725

4.914

14,8%

842

86,1%

1995

737

6.562

11,2%

1.230

59,9%

1996

900

7.902

11,4%

1.767

50,9%

1997

1.000

9.698

10,3%

2.109

47,4%

1998

1.242

9.024

13,8%

2.026

61,3%

1999

1.350

9.369

14,4%

2.269

59,5%

2000

1.650

10.416

15,8%

2.377

69,4%

2001

1.500

11.348

13,2%

2.678

56,0%

2002

1.528

13.039

11,7%

2.946

51,9%

2003

1.422

14.410

9,9%

3.591

39,6%

2004

1.650

18.510

8,9%

4.207

39,2%

2005

1.787

21.631

8,3%

4.993

35,8%

2006

1.785

25.208

7,1%

5.502

32,4%

2007

2.176

32.957

6,6%

6.460

33,7%

2008

2.253

37.391

6,0%

7.243

31,1%

2009

4.105

41.280

9,9%

10.562

38,9%

3.541

43.856

8,1%

9.675

36,6%

2010

3.650

44.440

8,2%

10.013

36,5%

2011

4.183

48.498

8,6%

12.906

32,4%

2012

5.137

51.870

9,9%

12.915

39,8%

2013

5.655

57.457

9,8%

9.792

57,8%

2014

5.000

62.458

8,0%

9.283

53,9%

2015

Nguồn: Tổng hợp từ số liệu của Tổng cục thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Báo

cáo Ngân sách hàng năm của Bộ Tài chính và Báo cáo kinh tế xã hội hàng năm của

Chính phủ

Đánh giá tương quan cho thấy giữa Tổng đầu tư phát triển toàn xã hội và

ODA có mối tương quan thuận như minh họa trong bảng sau:

Tương quan ODA giải ngân và Tổng vốn đầu tư phát triển

ODAgiaingan

Tongdautupt

ODAgiaingan

Pearson Correlation

.950**

Sig. (2-tailed)

.000

Tongdautupt

Pearson Correlation

21 .950**

Sig. (2-tailed)

.000

**. Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).

Hệ số tương quan r= 0.950 cho thấy mối tương quan thuận giữa ODA giải ngân

và tổng đầu tư phát triển toàn xã hội

Hình 3.2. Tương quan giữa ODA và Tổng đầu tư phát triển toàn xã hội

Đánh giá mối quan hệ giữa Tổng đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước và

ODA thấy có mối tương quan thuận như minh họa trong bảng sau (r=0.972):

Tương quan ODA giải ngân và Đầu tư phát triển từ Ngân sách Nhà nước

ODAgiaingan

DaututuNSNN

ODAgiaingan

.972**

Pearson Correlation

Sig. (2-tailed)

.000

DaututuNSNN

.972**

20 1

N Pearson Correlation

Sig. (2-tailed)

.000

**. Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).

Hình 3.3. Tương quan giữa ODA và Đầu tư phát triển từ NSNN

Theo phỏng vấn 30 cán bộ, chuyên gia trong lĩnh vực ODA (khảo sát của

nghiên cứu sinh), 90% đồng ý rằng ODA hỗ trợ cho đầu tư phát triển, chỉ 1/30

người không đồng ý và 3 người không có ý kiến.

Hình 3.4. Ý kiến khảo sát về “ODA hỗ trợ đầu tư phát triển”

Tại Việt Nam trong thời gian qua, ODA có mặt ở hầu hết các lĩnh vực cơ sở

hạ tầng kinh tế và xã hội. Các công trình sử dụng vốn ODA đã góp phần tăng

trưởng kinh tế và cải thiện đời sống của nhân dân. Cụ thể:

Trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn, bao gồm cả lâm

nghiệp, thủy lợi, thủy sản, trong thời kỳ 1993-2013 đã ký kết được 9.264,94 triệu

USD nguồn vốn phát triển chính thức, chiếm 14,48% tổng vốn ODA ký kết cả thời

kỳ 1993-2013, trong đó, vốn vay chiếm 82%. Giai đoạn MIC 2011-2015, tổng vốn

ODA và vốn vay ưu đãi ký kết đạt trên 2.610 triệu USD, bằng 9,77% tổng giá trị

ODA và vốn vay ưu đã ký kết trong cùng kỳ.

Năng lượng và Công nghiệp là lĩnh vực sử dụng nguồn vốn ODA lớn với

các dự án đã ký trong thời gian qua hơn 11,7 tỷ USD (trong đó vốn vay chiếm hơn

98%), chiếm 18,34% tổng vốn ODA ký kết thời kỳ này. Giai đoạn MIC 2011-2015,

tổng số vốn ODA và vốn vay ưu đãi ký kết trong thời kỳ 2011 – 2015 đạt khoảng

4.462 triệu USD, bằng 16,70% tổng giá trị ODA và vốn vay ưu đã ký kết trong

cùng kỳ.

Giao thông Vận tải và Bưu chính viễn thông là ngành tiếp nhận vốn ODA

lớn nhất với tổng giá trị hiệp định ký kết đạt hơn 19,23 tỷ USD (vốn vay chiếm

96,39%), chiếm tỷ trọng 30,07% tổng vốn ODA ký kết giai đoạn 1993-2013. Giai

đoạn MIC 2011-2015, tổng vốn ODA và vốn vay ưu đãi ký kết trong thời kỳ 2011 –

2015 đạt trên 9.897 triệu USD chiếm tỷ trọng cao nhất (trên 37%) trong cơ cấu

nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi thời kỳ này.

Hình 3.5. Cơ cấu sử dụng vốn ODA cho các ngành và lĩnh vực

Ngành Môi trường, cấp thoát nước và phát triển đô thị thu hút được

khoảng 9 tỷ ODA ký kết trong cả giai đoạn 1993-2013, chiếm 14,16% tỷ lệ ODA

ký kết. Giai đoạn MIC 2011-2015, tổng vốn ODA và vốn vay ưu đãi ký kết trong

thời kỳ 2011 – 2015 đạt khoảng 4.818 triệu USD, bằng 18,46% tổng giá trị ODA và

vốn vay ưu đã ký kết trong cùng kỳ. Nguồn vốn này đã hỗ trợ phát triển đô thị, cấp

thoát nước và vệ sinh môi trường trên các lĩnh vực giao thông nội đô, cấp và thoát

nước, cải thiện điều kiện môi trường sống cho những khu vực người nghèo ở một số

thành phố, thị xã.

Tuy nhiên, có nhiều dự án sử dụng vốn vay ODA đầu tư phát triển hạ tầng đô

thị chưa được nghiên cứu khả thi kỹ càng, khi dự án triển khai công tác theo dõi

đánh giá để điều chỉnh cho phù hợp không kịp thời dẫn đến việc dự án không hiệu

quả như ví dụ về Dự án Thoát nước Hà Nội, sử dụng vốn JICA trong Hộp 3.1 dưới

đây. Chính vì vậy, để tăng hiệu quả của ODA, tránh thất thoát lãng phí, công tác

thẩm định phê duyệt khả thi cần phải làm kỹ càng. Một thực tế là theo Quyết định

48/2008/QĐ-TTg ngày 3/4/2008 của Thủ tướng Chính phủ quy định Hướng dẫn

chung lập Báo cáo nghiên cứu khả thi dự án sử dụng vốn hỗ trợ và phát triển chính

thức của Nhóm 5 Ngân hàng phát triển (chiếm trên 80% tổng ODA ký kết của Việt

Nam) thì yêu cầu đánh giá khả thi về mặt tài chính chưa chi tiết, phần nào lơi lỏng

việc thẩm định khả thi cho các dự án ODA. Cùng với đó là việc đánh giá hiệu quả

giữa kỳ chưa được thực hiện một cách toàn diện và “thẳng”, đôi khi quyết định là

tiếp tục triển khai dự án hay điều chỉnh dự án theo hướng nào còn mang tính chủ

quan của cơ quan ra quyết định.

Hộp 3.1. Dự án Thoát nước Hà Nội giai đoạn II

Dự án thoát nước Hà Nội: Phải đánh giá lại (Trích từ Bài phỏng vấn GS-TSKH Phạm Ngọc Đăng http://www.tienphong.vn/xa-hoi/du- an-thoat-nuoc-ha-noi-phai-danh-gia-lai-189367.tpo)

Dự án thoát nước Hà Nội do Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA) tài trợ. Gia hạn 5

năm - bằng thời gian thực hiện dự án được phê duyệt

Thời gian thực hiện Dự án được phê duyệt từ tháng 12/2006 đến tháng 10/2010

Đến ngày 12/6/2008, UBND TP. Hà Nội ra Quyết định 2304/QĐ-UBND về việc “Phê

duyệt điều chỉnh, bổ sung dự án đầu tư và kế hoạch đấu thầu của Dự án Thoát nước Hà Nội

giai đoạn II”. Vì phát sinh thêm một số hạng mục, nên thời gian thực hiện Dự án được điều

chỉnh đến hết năm 2011. Vậy nhưng đến nay đã hết năm 2014, Dự án vẫn còn một số đoạn

tuyến dở dang và không biết đến khi nào mới xong. Ban Quản lý dự án thoát nước Hà Nội

cho biết, Dự án đã điều chỉnh thời hạn hoàn thành đến cuối năm 2015.

Đội giá đầu tư 2.000 tỷ đồng

Theo dự toán ban đầu, Dự án có tổng mức đầu tư hơn 6.000 tỷ đồng, nhưng đến thời điểm

hiện tại, tổng giá trị của Dự án đã lên tới hơn 8.000 tỷ đồng. Phần đội giá nhiều nhất là đối

ứng do chi phí giải phóng mặt bằng (trước kia, chi phí giải phóng mặt bằng dự trù hơn 1.000 tỷ đồng, thì nay bị đội lên 3.000 tỷ đồng).13

Nhìn lại cả thời kỳ 1993-2015, tổng đầu tư toàn xã hội của Việt Nam thuộc

diện cao, trung bình đạt 34,3% GDP và có tốc độ tăng trung bình 14% mỗi năm,

sang giai đoạn MIC, tốc độ tăng trung bình tổng đầu tư toàn xã hội giảm xuống

khoảng 6%. Trong đó, tỉ trọng đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, mặc dù có

xu hướng chững lại từ khi Việt Nam thành nước MIC nhưng vẫn đứng ở mức 23%

trong tổng đầu tư toàn xã hội và 8% tổng GDP (trung bình giai đoạn 1993-2015).

Với tiết kiệm trong nước và tiết kiệm quốc gia chỉ chiếm lần lượt khoảng 30,7% và 31,6% GDP (năm 2012)14, thì sự gia tăng của tổng đầu tư toàn xã hội, trong đó có

đầu tư công, đã tạo ra sự chênh lệch lớn giữa tiết kiệm và đầu tư của nền kinh tế.

Điều này một phần gây ra tiềm ẩn nguy cơ về bất ổn định kinh tế trong nước nếu

3.2.1.3. ODA và vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài FDI

không có định hướng chiến lược về đầu tư công, trong đó có vay nợ nước ngoài.

Ở những quốc gia có cơ chế quản lý kinh tế tốt, ODA đóng vai trò như nam

châm “hút” đầu tư tư nhân theo tỷ lệ hơn 1 USD trên 1 USD viện trợ [107]. Đối với

những nước đang trong tiến trình cải cách thể chế, ODA còn góp phần củng cố niềm

tin của khu vực tư nhân vào công cuộc đổi mới của Chính phủ. Mặt khác, để có thể

thu hút được các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài bỏ vốn đầu tư vào một lĩnh vực

nào đó, thì tại các quốc gia đó phải đảm bảo cho họ có một môi trường đầu tư tốt

(cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, hệ thống chính sách, pháp luật ổn định…), đảm bảo

đầu tư có lợi với phí tổn đầu tư thấp, hiệu quả đầu tư cao. Việc sử dụng nguồn vốn

ODA để đầu tư cải thiện cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, tăng cường thể chế và nguồn

vốn con người sẽ tạo điều kiện để tạo môi trường đầu tư hấp dẫn đối với đầu tư

trong nước và nước ngoài, tập trung đầu tư vào các công trình sản xuất kinh doanh

có khả năng mang lại lợi nhuận.

Bảng 3.6 dưới đây cho thấy số liệu về tổng vốn FDI thực hiện tại Việt Nam

13 http://baodautu.vn/du-an-thoat-nuoc-ha-noi-giai-doan-ii-doi-gia-dau-tu-2000-ty-dong.html 14 http://data.worldbank.org/data-catalog/at-a-glance-table

tăng mạnh mẽ, gấp 14 lần từ 1,1 tỷ USD (năm 1993) lên 14,5 tỷ USD (năm 2015).

Bảng 3.6. ODA và vốn FDI thực hiện

Tổng số vốn FDI thực hiện

NĂM

ODA giải ngân (triệu USD)

(Triệu USD)

413

1.118

2005

1.787

3.301

1993

725

2.241

2006

1.785

4.100

1994

737

2.792

2007

2.176

8.034

1995

900

2.938

2008

2.253

11.500

1996

1.000

3.277

2009

4.105

10.001

1997

1.242

2.372

2010

3.541

11.000

1998

1.350

2.528

2011

3.650

11.000

1999

1.650

2.399

2012

4.183

10.047

2000

1.500

2.226

2013

5.137

11.500

2001

1.528

2.885

2014

5.655

12.350

2002

1.422

2.723

2015

5.000

14.500

2003

1.650

2.708

2004

Nguồn: Số liệu từ Niên giám thống kê và Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Đánh giá mối quan hệ giữa ODA và FDI tại Việt Nam thấy có mối tương

quan thuận:

Tương quan ODA giải ngân và Tổng FDI thực hiện

ODAgiaingan

TongFDIthuchien

ODAgiaingan

Pearson

.885**

Correlation

Sig. (2-tailed)

.000

TongFDIthuchien

Pearson

.885**

Correlation

Sig. (2-tailed)

.000

**. Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).

Mối tương quan giữa ODA và FDI được minh họa tại hình sau:

Hình 3.6. Tương quan ODA và FDI

Đánh giá về nhận định “ODA góp phần tăng khả năng thu hút FDI và tạo

điều kiện để mở rộng đầu tư phát triển trong nước”, 26/30 cán bộ, chuyên gia trong

lĩnh vực ODA thể hiện sự đồng tình, 3 người không có ý kiến và 1 người phản đối.

Nguồn: Số liệu khảo sát 2014

Hình 3.7. Đánh giá về tác động của ODA đến FDI

ODA và FDI là hai nguồn ngoại lực quan trọng góp phần thúc đẩy phát triển

kinh tế - xã hội của các quốc gia, đặc biệt đối với nước đang phát triển như Việt

Nam. ODA và FDI sẽ phát huy tối đa sức mạnh nếu như chúng được sử dụng kết

hợp và bổ trợ lẫn nhau. Song, công tác sử dụng kết hợp hai nguồn ngoại lực này

trong thực tiễn tại Việt Nam còn một số hạn chế như thiếu định hướng rõ ràng trong

việc kết hợp hai nguồn vốn. Công tác vận động thu hút và sử dụng ODA được tiến

hành độc lập với việc thu hút và sử dụng nguồn vốn FDI. Chính phủ đã có chủ

trương hướng các nhà đầu tư vào lĩnh vực nông nghiệp, vào các vùng nông thôn,

vùng sâu, vùng xa... Tuy nhiên, các chính sách ưu đãi của Chính phủ chưa phát huy

được hiệu quả. Vốn đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực nông nghiệp chiếm tỷ trọng thấp15. Khu vực nông thôn, vùng sâu, vùng xa thu hút được ít dự án FDI. Nguyên

nhân là do điều kiện kinh tế xã hội của khu vực nông thôn, vùng sâu, vùng xa còn

khó khăn, không đảm bảo cho các nhà đầu tư tạo lợi nhuận. Chính vì vậy, vốn ODA

cần được ưu tiên để cải thiện môi trường kinh tế xã hội của các vùng, miền này. Các

công trình xây dựng bằng vốn ODA sẽ là chất “xúc tác” vừa có tác dụng trước mắt,

vừa tạo sơ sở lâu dài để thu hút các nhà đầu tư quốc tế nhằm khai thác tiềm năng

sẵn có của các địa phương này, vì mục tiêu phát triển kinh tế và nâng cao đời sống

nhân dân. Tuy nhiên, về mặt quản lý vĩ mô, FDI đầu tư vào Việt Nam cũng có

những mặt trái như chuyển giao công nghệ không được thực hiện đầy đủ, chuyển

giao công nghệ lạc hậu, danh mục đầu tư không hợp lý, gây tăng nhập siêu; lượng

ngoại tệ đổ vào trong nước sẽ làm tăng lượng cung tiền tệ lẫn lượng cầu hàng hoá

và dịch vụ tương ứng…

Để có thể thu hút được các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài bỏ vốn đầu tư vào

một lĩnh vực ưu tiên, trước hết cần đảm bảo cho nhà đầu tư có một môi trường đầu

tư tốt (cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, hệ thống chính sách, pháp luật ổn định…). Việc

sử dụng nguồn vốn ODA để đầu tư cải thiện sẽ tạo điều kiện cho các nhà đầu tư tập

trung đầu tư vào các công trình sản xuất kinh doanh có hiệu quả kinh tế cao. Để

nâng cao hiệu quả phối hợp của ODA và FDI cần có chiến lược ODA và FDI trong

từng giai đoạn một cách đồng bộ, hợp lý, lồng ghép với kế hoạch phát triển kinh tế

15 Theo Cục Đầu tư nước ngoài (Bộ Kế hoạch và Đầu tư), tính đến tháng 8/2014,cả nước có 16.910 dự án FDI được cấp phép đầu tư với tổng vốn 243 tỷ USD. Tuy nhiên, lĩnh vực nông, lâm, ngư nghiệp chỉ có 509 dự án với tổng số vốn đăng ký đạt 3,39 tỷ USD (chiếm 3,03% tổng số dự án và 1,4% tổng vốn đăng ký).

xã hội. Bên cạnh đó, tiếp tục ưu tiên sử dụng vốn ODA cho các lĩnh vực khó thu hút

đầu tư tư nhân, khó thu hồi vốn như cơ sở hạ tầng, ưu tiên ODA cho các vùng sâu,

vùng xa. Đánh giá tính hiệu quả xét cả về mặt kinh tế và xã hội của các dự án cũng

như tác động lan tỏa khi sử dụng vốn ODA. Khi thiết kế cần xác định rõ cơ quan

chịu trách nhiệm quản lý vốn vay và nguồn trả nợ. Để có thể kết hợp cả hai nguồn

vốn một cách an toàn và hiệu quả, cần xem xét giải pháp để tư nhân tiếp cận nguồn

ODA trong thực tế. Ngoài ra, cần có biện pháp cụ thể kêu gọi vốn ODA song

phương từ các nước có nhiều dự án FDI ở Việt Nam. Khi Việt Nam trở thành nước

MIC, vốn ODA ưu đãi từ các định chế tài chính quốc tế sẽ giảm đi nhanh chóng. Vì

vậy, cần có định hướng vận động ODA song phương, và một trong những hướng

tiềm năng là các nước có nhiều dự án FDI hiện đang hoạt động tại Việt Nam. Bên

cạnh đó, điều quan trọng là phải nâng cao hiệu quả sử dụng vốn. Như PGS.TS Lê

Xuân Bá, nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương đã bình

luận “Kiếm tiền để ném vào nền kinh tế là tốt nhưng phải sử dụng thế nào đó cho

đồng tiền có hiệu quả thì sẽ tốt hơn là việc mải kiếm tiền ném vào đó. Suốt ngày

kêu gọi FDI, ODA, rồi tiền của dân nữa nhưng mà đầu tư kém hiệu quả. Người ta

nói 1 vốn 4 lời, 1 vốn 1,5 lời đằng này 1 vốn 0,5 lời thậm chí chẳng được đồng nào

cả… vậy thì quan trọng hơn là phải làm thế nào để có thể 1 vốn 4 lời, 10 lời thì chính sách mới thực sự có hiệu quả”16. Về lâu dài, Việt Nam cần chú ý đến các

nguồn lực nội sinh hơn nữa, các nguồn vốn ngoại sinh quan trọng nhưng mang

nhiều yếu tố rủi ro nếu không được quản lý tốt.

3.2.2. ODA - phát triển xã hội

3.2.2.1. ODA hỗ trợ phát triển khoa học, công nghệ và phát triển nguồn nhân lực

ODA cung ứng các khoản hỗ trợ kỹ thuật và đào tạo nguồn nhân lực quan

trọng. Theo định nghĩa tại Nghị định 38/2013/NĐ-CP, “Dự án hỗ trợ kỹ thuật” là dự

án có mục tiêu hỗ trợ phát triển năng lực và thể chế hoặc cung cấp các yếu tố đầu

vào kỹ thuật để chuẩn bị, thực hiện các chương trình, dự án thông qua các hoạt động

16 http://vietstock.vn/2013/12/pgsts-le-xuan-ba-khong-the-nem-tien-vao-roi-tieu-khong-hieu-qua-761- 324784.htm

như cung cấp chuyên gia, đào tạo, hỗ trợ trang thiết bị, tư liệu và tài liệu, tham quan

khảo sát, hội thảo. Theo số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong giai đoạn 1993-

2013, viện trợ không hoàn lại chiếm khoảng 11% tổng vốn ODA ký kết. Khoản vốn

này được dành cho các dự án hỗ trợ kỹ thuật, kể cả đào tạo nguồn nhân lực, nâng

cao chất lượng chuẩn bị các quy hoạch, các dự án cho chất lượng cao hơn.

Tại Việt Nam, nguồn vốn ODA đã góp phần tư vấn xây dựng chính sách

kinh tế vĩ mô, xây dựng các luật, pháp lệnh, nghị định trên nhiều lĩnh vực. Thông

qua các chương trình và dự án ODA, nhất là các dự án hỗ trợ kỹ thuật, đội ngũ cán

bộ, công chức ở các ngành, các cấp trên nhiều lĩnh vực như tài chính, ngân hàng,

hải quan, phát triển doanh nghiệp, và quản lý đất đai đã được đào tạo và đào tạo lại

để thích ứng với những yêu cầu của thời kỳ chuyển tiếp sang nền kinh tế thị trường.

Nhiều công nghệ mới được chuyển giao, nhất là trong các ngành xây dựng, giao

thông, thủy lợi, công nghiệp, năng lượng điện.

Thông qua các dự án ODA, các nhà tài trợ có những hoạt động nhằm giúp

các nước nhận tài trợ nâng cao trình độ khoa học công nghệ và phát triển nguồn

nhân lực như: hợp tác kỹ thuật, cử chuyên gia, cung cấp thiết bị và vật liệu độc

lập… Đây mới chính là lợi ích căn bản, lâu dài đối với nước nhận tài trợ. Có điều là

những lợi ích này khó có thể mà lượng hóa được. Những lợi ích quan trọng mà

ODA mang lại cho các nước nhận tài trợ là công nghệ, kỹ thuật hiện đại, kỹ xảo

chuyên môn và trình độ quản lý tiên tiến. Trên thực tế cũng có công nghệ tương đối

cao được chuyển giao làm tăng thêm tiềm lực khoa học công nghệ của nước tiếp

nhận thông qua các dự án hỗ trợ kỹ thuật với nhiều loại hình khác nhau và gắn với

các dự án khác nhau, như các dự án về huấn luyện đào tạo chuyên môn, các chương

trình về tuyển cử quốc gia, các dự án về cung cấp thiết bị và vật liệu độc lập; các

chương trình cử các đoàn khảo sát về phát triển… Một lượng ODA lớn được các

nhà tài trợ và các nước tiếp nhận ưu tiên dành cho đầu tư phát triển giáo dục, đào

tạo, nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của lĩnh vực này, tăng cường một bước

cơ sở vật chất kỹ thuật cho việc dạy và học.

Tuy nhiên, cũng cần nhìn nhận một thực tế rằng tại các nước phát triển, tỷ

trọng đóng góp của TFP (năng suất yếu tố tổng hợp vào tăng trưởng GDP thường

rất cao, trên 50%. Với các nước đang phát triển, con số này khoảng 20 - 30%. Điều

này đã phản ánh sự khác biệt về chất lượng lao động, trình độ công nghệ và phương

pháp quản lý của các nước đang phát triển so với các nước đã phát triển. Theo các

nghiên cứu của chuyên gia trong nước và Báo cáo của Tổ chức Năng suất Châu Á

(APO), giai đoạn 2001-2010, tỷ trọng đóng góp của TFP vào tăng trưởng GDP của

Việt Nam chỉ đạt 19,15%. Con số này thể hiện trong giai đoạn này tăng trưởng của

Việt Nam chủ yếu dựa vào tăng cường sử dụng lao động và huy động vốn đầu tư.

Các yếu tố khác như trình độ công nghệ, chất lượng lao động, công nghệ quản lý…

đóng góp vào tăng trưởng GDP còn hạn chế. Đóng góp của KHCN vào tăng trưởng

kinh tế còn thấp. Vì vậy những hỗ trợ của ODA vào phát triển KHCN, phát triển

nguồn nhân lực là rất đáng trân trong và cần phải phát huy để có thể tận dụng kiến

3.2.2.2. ODA hỗ trợ xóa đói giảm nghèo

thức chuyên gia, những thành tựu phát triển từ các đối tác phát triển.

ODA giúp xóa đói, giảm nghèo cải thiện sự chênh lệch đời sống của người

dân ở các nước đang phát triển. Xoá đói nghèo là một trong những tôn chỉ đầu tiên

được các nhà tài trợ quốc tế đưa ra khi hình thành phương thức hỗ trợ phát triển

chính thức. Mục tiêu này biểu hiện tính nhân đạo của ODA. Dựa trên những kết quả

phân tích mối quan hệ tăng vốn ODA và tăng GDP và giảm đói nghèo ở một số

nước đang phát triển cho thấy mối quan hệ tương quan: Trong bối cảnh sử dụng có

hiệu quả, tăng ODA một lượng bằng 1% GDP sẽ giúp giảm 1% đói nghèo, và giảm

0,9% tỷ lệ tỷ vong ở trẻ sơ sinh [83][84].

Tại Việt Nam, nguồn vốn ODA đã đóng góp cho sự thành công của một số

chương trình quốc gia có ý nghĩa sâu rộng như Chương trình dân số và phát triển,

tiêm chủng mở rộng, dinh dưỡng trẻ em... Nhờ đó mà chỉ số phát triển con người

(HDI) cũng như chỉ số phát triển quốc gia củaViệt Nam dần được cải thiện. HDI đã tăng từ 0,476 (năm 1990) lên 0,563 (năm 2000) và 0,666 (năm 2014)17. Điều này

phản ánh những thành tựu đạt được trong các lĩnh vực phát triển con người chủ chốt

17 http://countryeconomy.com/hdi/vietnam

như mức sống, y tế và giáo dục… Những kết quả này có sự góp phần quan trọng

của ODA, điều này được thể hiện rõ nét thông qua các dự án phát triển nông nghiệp

và nông thôn, kết hợp xoá đói giảm nghèo như dự án giảm nghèo ở các tỉnh miền

núi phía Bắc, trong đó nguồn vốn ODA đã giúp nông dân nghèo tiếp cận nguồn vốn

vay để tạo ra các ngành nghề phụ, hỗ trợ phát triển công tác khuyến nông, khuyến

lâm, khuyến ngư, phát triển giao thông nông thôn, thuỷ lợi, cung cấp nước sạch,

3.2.2.3. ODA góp phần cải thiện quản lý nhà nước

phát triển lưới điện, trạm y tế, trường học..

ODA giúp các nước đang phát triển tăng cường năng lực thể chế quản lý nhà

nước thông qua các chương trình, dự án hỗ trợ công cuộc cải cách pháp luật, cải cách

hành chính và xây dựng chính sách quản lý kinh tế phù hợp với thông lệ quốc tế.

Trong lĩnh vực phát triển thể chế, nguồn vốn ODA đã hỗ trợ nguồn lực trong

việc nghiên cứu và xây dựng nhiều luật và các văn bản dưới luật của nhiều bộ và cơ

quan. Các nhà tài trợ đã đồng hành cùng với Việt Nam trong quá trình cải cách trên

nhiều lĩnh vực như phát triển chính sách, thể chế chuyển sang nền kinh tế thị

trường, điều chỉnh cơ cấu kinh tế để thích ứng với quá trình cải cách, chính sách

phát triển các ngành và lĩnh vực v.v... . Nhiều chương trình cho vay phát triển chính

sách (PDL) đã được thiết kế và thực hiện trong giai đoạn vừa qua, thí dụ Chương

trình điều chỉnh cơ cấu kinh tế của WB (SAC-1 và SAC-2, 1994-1996), Chương

trình điều chỉnh cơ cấu kinh tế mở rộng của IMF (ESAF, 1997), Chương trình hỗ

trợ phát triển khu vực kinh tế tư nhân của Nhật Bản mang tên Bộ trương tài chính

Miyazawa của nước này (1998), Chương trình hỗ trợ cải cách doanh nghiệp nhà

nước và hỗ trợ quản trị công ty (ADB, 2010-2015), mười chu trình khoản vay theo

thể thức hỗ trợ giảm nghèo kéo dài 10 năm của WB với sự tham gia đồng tài trợ

(vốn vay và viện trợ không hoàn lại của một số nhà tài trợ khác (PRSC, 2001-2010),

Chương trình cải cách đầu tư công của WB (PIR, 2009-2010 và 2012), một số

chương trình cải cách và phát triển chính sách của một số nhà tài trợ khác trong các

ngành và lĩnh vực như sản xuất và phân phối điện, nông nghiệp, tài chính, ngân

hàng, hỗ trợ phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa v.v..

3.2.3. ODA có hiệu quả chưa cao do năng lực hấp thu viện trợ của Việt

Nam yếu

3.2.3.1. Tỷ lệ giải ngân thấp

Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực của ODA đối với Việt Nam như

trình bầy ở trên, trên thực tế, quản lý và sử dụng vốn ODA trong thời gian qua cũng

đã bộc lộ những hạn chế và yếu kém, thể hiện trong chỉ tiêu tổng hợp về giải ngân

đạt thấp đã tác động đến hiệu quả đầu tư của một số chương trình và dự án. Năng

lực hấp thu viện trợ phát triển của Việt Nam yếu do nhiều nguyên nhân khách quan

và chủ quan, vì vậy nhìn tổng thể tỷ lệ vốn ODA giải ngân so với ký kết trong thời

kỳ 1993-2015 mới được trên 70%, còn khoảng 19 tỷ USD chưa được giải ngân.

Mặc dù giải ngân vốn ODA và vốn vay ưu đãi trong hai năm gần đây đã khởi sắc,

song khoản vốn đã ký kết còn tồn đọng quá lớn, cộng với số vốn ký kết mới thật sự

là một thách thức không nhỏ. Bảng 3.7 dưới đây thể hiện rõ nhận định này:

Bảng 3.7. Vốn ODA chưa giải ngân 1993-2015 (lũy kế)

Đơn vị: Triệu USD

Năm

ODA chưa giải ngân

Năm

ODA chưa giải ngân

1993

404

2005

9.200

1994

2.277

2006

10.404

1995

2.983

2007

12.140

1996

3.680

2008

14.226

1997

4.367

2009

16.322

1998

5.569

15.954

2010

1999

5.726

19.208

2011

2000

5.849

20.949

2012

2001

6.782

22.517

2013

2002

7.068

21.286

2014

2003

7.432

19.045

2015

2004

8.377

Nguồn: Tính toán dựa trên số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Đây là nguồn vốn rất quan trọng, khi Việt Nam đang điều chỉnh đầu tư cả về

quy mô và cơ cấu (tỷ trọng tổng đầu tư phát triển toàn xã hội so với GDP giảm

xuống từ 38,2% giai đoạn 2000-2010 còn 32,7% giai đoạn 2010-2015). Trong tình

trạng giảm sút vốn đầu tư xã hội nói chung và vốn đầu tư công nói riêng, thì việc để

tồn đọng nguồn vốn ODA, vốn vay ưu đãi chậm giải ngân đến hơn 19 tỷ USD đã

làm ảnh hưởng lớn đến việc phát huy hiệu quả của các nguồn vốn này. Trong giai

đoạn 2010-2015, khi Việt Nam bắt đầu trở thành nước MIC, tỷ lệ ODA giải

ngân/ODA ký kết đạt 90,9% (cao hơn mức bình quân 73,7% của giai đoạn 1993-

2015 và mức 62% của giai đoạn 1993-2009).

Hình 3.8 dưới đây cho thấy ý kiến của người tham gia khảo sát đánh giá về

Nguồn: Số liệu khảo sát 2014

tỷ lệ giải ngân ODA bình quân của cơ quan mình so với kế hoạch đề ra:

Hình 3.8. Đánh giá về tỷ lệ giải ngân ODA bình quân

Hình 3.8 cho thấy, 52% cán bộ cho rằng tỷ lệ giải ngân bình quân của cơ

quan mình thấp hơn so với kế hoạch đề ra. Con số này tương đồng với các báo cáo

về tình hình giải ngân vốn ODA của Việt Nam. Nguyên nhân khách quan của sự

chậm trễ trong giải ngân ODA một phần là do các quy định của các nhà tài trợ quốc

tế khá khác biệt, dù việc phối hợp các quy định này có tiến bộ, nhưng vẫn rất ách

tắc. Ngay từ phía nhà tài trợ, chậm trễ trong khởi động dự án sau khi được phê

duyệt cũng là một vấn đề lớn. Việc này là do: thời gian khi phải hoàn thành các thủ

tục hành chính, pháp lý kéo dài, chậm trễ trong việc thành lập các Ban quản lý dự án

mới, thuê tuyển tư vấn thiết kế chi tiết, đấu thầu và các vấn đề quản lý, đặc biệt là ở

những dự án giao cho các địa phương quản lý và thực hiện. Nghị định 38/2013/NĐ-

CP về quản lý và sử dụng vốn ODA đã đưa ra quy định về việc thực hiện các hành

động trước, chuẩn bị cho việc thực hiện Dự án. Tuy nhiên, trong thực tế, các hành

động trước này chưa triển khai được vì thiếu tính khả thi. Bảng 3.8 dưới đây cho thấy

thời gian trung bình từ khi nhà tài trợ phê duyệt đến khi dự án có hiệu lực.

Bảng 3.8. Thời gian từ khi nhà tài trợ phê duyệt đến khi dự án có hiệu lực của

một số nhà tài trợ

Đơn vị: Tháng

Ngân hàng 2006 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

ADB

8,8

8,0

6,3

6,5

7,7

8,3

8,2

7,8

7,9

AFD

21,5

14,5

23,5

>17,5 > 13,0

21,3

18,6

24,0

26,0

JICA

4,5

4,2

3,6

2,9

2,1

3,4

4,29

4,0

KEXIM

11,5

9,3

11,0

7,0

1,54

10,1

7,4

KfW

8,0

9,0

22,5

19,1

26,0

16,0

19,0

9,2

8,2

7,6

5,5

4,7

4,9

5,1

5,6

5,6 Nguồn: Báo cáo của các ngân hàng phát triển

Nhìn bảng 3.8 có thể thấy, thời gian trung bình từ khi nhà tài trợ phê duyệt

đến khi dự án có hiệu lực trong giai đoạn từ khi Việt Nam trở thành MIC không có

nhiều biến đổi so với thời kỳ trước.

Hộp 3.2. dưới đây cho thấy một ví dụ về việc chậm tiến độ, chậm giải ngân

của một dự án ODA mà nguyên nhân một phần là do sự tắc trách và thiếu tính thần

trách nhiệm của cơ quan quản lý nguồn vốn.

Dự án “Cải thiện môi trường Thành phố Hồ Chí Minh” do Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) cho vay, có hiệu lực từ 29.6.2000, ngày kết thúc dự án là 31.12.2005 và hiệu lực khoản vay kết thúc vào ngày 30.6.2006 để thực hiện một số hạng mục hạ tầng tại TP.HCM với tổng giá trị là 100 triệu USD, trong đó vốn vay của ADB là 70 triệu USD, vốn viện trợ không hoàn lại của Norad (Chính phủ Na Uy) là 1,8 triệu USD và vốn đối ứng từ ngân sách là 28,2 triệu USD. Tuy nhiên, sau nhiều lần xin gia hạn, cho đến ngày ADB quyết

Hộp 3.2. Dự án cải thiện môi trường Thành phố Hồ Chí Minh

định khóa sổ khoản vay, dự án chỉ giải ngân được 16%, khối lượng công việc thực hiện vô cùng ít ỏi sau hơn 7 năm ròng rã thực hiện. Trong nhiều lý do ADB khóa sổ khoản vay, có những lý do chứng tỏ sự tắc trách và vô cùng ấu trĩ của các cơ quan tiếp nhận nguồn vốn để thực hiện dự án. Chẳng hạn, do đơn vị thiết kế không tham chiếu các tiêu chuẩn mực nước thủy triều hoặc thông số được thể hiện trong quyết định quy hoạch tổng thể hệ thống thoát nước TP.HCM đến năm 2020 do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt ngày 19.6.2001 nên đã có sự chênh lệch khá lớn độ cao tính toán thủy triều tại một số cửa xả quan trọng như các điểm Cầu Mé, Phú Lâm, Hậu Giang và Ông Buông. Với sự chênh lệch này, các cửa xả nói trên đều không có khả năng thoát nước, do vậy báo cáo nghiên cứu khả thi buộc phải sửa chữa lại. Và việc điều chỉnh, sửa chữa này ngốn mất một khoảng thời gian hơn 3 năm! Một nguyên nhân lớn thứ hai gây nên tình trạng chậm giải ngân là: một số Bộ

và địa phương chậm tiến độ thực hiện các chương trình và dự án, nhiều trường hợp

phải xin gia hạn, thậm chí có trường hợp xin gia hạn hai hay ba lần. Có những dự án

thời hạn thực hiện 5 năm, tuy nhiên đến năm thứ ba mới giải ngân được khoảng 5%

vốn ODA của dự án. Do chậm tiến độ thực hiện, có những dự án bị hủy một số hạng

mục và hoạt động, hoặc tái cấu trúc toàn bộ dự án. Hậu quả là giải ngân vốn ODA

của cả nước đạt thấp so với vốn ODA đã ký kết, ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng

nguồn vốn này. Theo báo cáo JPPR 9 của Nhóm 6 NHPT (năm 2015), một tỷ lệ đáng

kể các dự án của Nhóm 6 NHPT phải gia hạn. Trong năm 2014, hơn 80% các dự án

của ADB đề nghị gia hạn trong khi con số này của WB là 30%.

Bảng 3.9. Tỷ lệ các Dự án gia hạn của một số Ngân hàng phát triển

ADB

JICA

WB

Năm

2006

86%

57%

45%

2007

33%

35%

30%

2008

30%

33%

45%

2009

45%

50%

70%

2010

80%

40%

63%

2011

15%

67%

50%

2012

72%

83%

36%

2013

75%

16%

25%

2014

83%

-

31%

Nguồn: Báo cáo của các ngân hàng phát triển

* Ghi chú: Các dự án được gia hạn = Số dự án được gia hạn trong năm chia cho

tổng số dự án hết hạn vào năm đó

Trong năm 2015, tám dự án ODA do WB tài trợ cho Việt Nam bị liệt vào

“danh sách đen”, tức các dự án chậm trễ về tiến độ thực hiện và giải ngân. trong số

các dự án này, điển hình nhất là dự án Giao thông đô thị TP Hà Nội với với thời

gian lọt vào danh sách đen là 60 tháng, số năm thực hiện là 7 năm và tỷ lệ giải ngân

là 30%. Tiếp theo là dự án Hiện đại hóa quản lý thuế với các chỉ tiêu lần lượt là 34

tháng, 6,8 năm và 2%. Dự án Phát triển năng lượng tái tạo có các chỉ tiêu là 27

tháng, 5,2 năm, và 29%. Các dự án còn lại được kể tên là Hệ thống hiện đại hóa khu

vực tài chính và quản lý thông tin, Đại học Việt Đức; Hỗ trợ quản lý rác thải, Quản

lý rác thải công nghiệp, và Hỗ trợ kỹ thuật chuẩn bị dự án. Trong bối cảnh thu hút

ODA ngày càng khó khăn, việc nâng cao năng lực sử dụng các nguồn vốn đã cam

kết là vô cùng quan trọng

Sang giai đoạn MIC, số năm thực hiện dự án trung bình của một số nhà tài

trợ có xu hướng giảm so với thời kỳ trước. Năm 2014, các dự án của WB có độ dài

thời gian trung bình là 7,8 năm với thời gian gia hạn là 2,1 năm. Các dự án của

ADB có thời gian thực hiện trung bình là 6,8 năm với 0,7 năm gia hạn. Bảng 3.10

thể hiện rõ các con số này.

Bảng 3.10. Số năm thực hiện dự án trung bình và thời gian gia hạn của

các dự án của một số nhà tài trợ

Năm

ADB

JICA

Độ dài Gia hạn Độ dài Gia hạn Độ dài Gia hạn

2006

8,5

0,5

9,7

2,8

8,3

2,1

2007

7,3

0,8

8,4

3,1

7,1

1,8

2008

8,1

1,6

9,2

2,7

9,1

3,0

2009

8,3

2,1

7,2

2,7

6,0

0,7

2010

7,1

2,6

7,3

3,4

7,4

1,3

2011

7,5

2,1

7,9

3,2

8,4

2,3

Đơn vị: Năm

2012

5,68

1,7

7,0

3,46

7,4

2,9

2013

6,4

1,1

7,8

2,9

7,4

2,2

2014

6,8

0,7

7,8

0,0

7,8

2,1

Nguồn: Báo cáo của các ngân hàng phát triển

* Ghi chú: - “Độ dài”: Độ dài thực tế của dự án (Số năm từ khi Dự án được phê

duyệt đến ngày thực tế dự án kết thúc)

- “Gia hạn”: Độ dài của thời gian gia hạn (năm)

Nguyên nhân thứ ba của việc giải ngân chậm là do những yếu kém chủ quan

về tổ chức quản lý dự án, khâu “giải phóng mặt bằng”, thực hiện tái định cư và khó khăn trong thu xếp vốn đối ứng thực hiện dự án từ phía Việt Nam18. Có hai nguyên

nhân của tình trạng vốn đối ứng thiếu và không kịp thời. Một là đối tác Việt Nam

thiếu vốn đối ứng vì ngay từ khi lập kế hoạch giải ngân vốn ODA ở cấp vĩ mô, việc

lập kế hoạch vốn đối ứng không căn cứ vào tiến độ giải ngân vốn ODA theo các

điều ước quốc tế về chương trình và dự án đã ký kết với lý do “chắc gì đã giải ngân

được” và tự đề ra kế hoạch giải ngân và kế hoạch vốn đối ứng làm sao bảo đảm cân

đối tài chính. Hai là vốn đối ứng được giao cả cục cho các cơ quan chủ quản và các

cơ quan này tự phân bổ cho các dự án ODA. Ở cơ sở, người ta có xu hướng ưu tiên

phân bổ trước tiên vốn đầu tư (trong đó có vốn đối ứng cho dự án ODA) cho các dự

án trong nước, sau đó mới đến dự án ODA. Nếu thiếu vốn đối ứng thì trông chờ vào

sự hỗ trợ từ Trung ương. Một tâm lý đã tồn tại từ lâu theo kiểu “dắt trâu qua rào” -

cam kết cung cấp đủ vốn đối ứng để có dự án trước, sau đó sẽ tính tiếp. Để tạo đột

phá trong giải ngân vốn ODA, trong năm 2012, Chính phủ Việt Nam đã ứng thêm

cho các dự án ODA 5.000 tỷ đồng cho vốn đối ứng. Ngoài ra, Chính phủ áp dụng

thí điểm sử dụng vốn ODA làm vốn mồi trong các dự án hạ tầng theo phương thức

PPP nhằm đa dạng nguồn vốn tài chính cho đầu tư phát triển hạ tầng (Ví dụ Cảng

nước sâu Rạch Luyện, Hải Phòng đang thí điểm phương thức này). Tuy nhiên, để

đảm bảo vốn đầu tư đầy đủ, tránh lãng phí, xét về lâu dài, việc xây dựng Quy hoạch 18 Chẳng hạn, riêng năm 2014 Việt Nam cần giải ngân 8 tỷ USD, nhưng bố trí mặt bằng thi công vẫn là khó khăn, nhất là vướng mắc về đất đai và vốn đối ứng đều chưa đáp ứng yêu cầu (năm 2014 nhu cầu giải ngân tăng từ 5tỷ USD lên 8 tỷ USD, nhưng vốn đối ứng đang thu xếp còn ít hơn năm 2013, chủ yếu chỉ dựa vào vốn trái phiếu Chính phủ).

100

đồng bộ, trong đó co quy hoạch ODA cần được “ưu tiên” trong tất cả các cấp từ

3.2.4.2. Tính bền vững của dự án ODA chưa cao

trung ương đến địa phương.

Tính bền vững là một trong năm tiêu chí đánh giá dự án của DAC (tính phù

hợp, hiệu suất, hiệu quả, tác động và bền vững). Đánh giá sau khi kết thúc dự án,

tính bền vững của các dự án ODA ở Việt Nam không được đánh giá cao. Có dự án

thậm chí thiết kế cho giai đoạn 2 có một phần để duy tu, sửa chữa, xây mới các

công trình xây dựng có giai đoạn 1 (ví dụ Dự án Giảm nghèo miền núi phía Bắc –

Ngân hàng thế giới tài trợ). Nhiều chương trình, dự án ODA đầu tư hàng trăm triệu

USD đều phải kéo dài thời gian thực hiện, có khi gấp rưỡi thời hạn theo hiệp định

đã ký kết. Ngoài ra, một số dự án ODA mới đưa vào khai thác đã phát hiện những

khuyết tật, hỏng hóc, v.v.. Bên cạnh đó chúng ta thường đánh giá các chương trình,

dự án ODA dựa vào đầu ra (đã xây dựng được một trường học, một bệnh viện, hoặc

một trạm cung cấp nước sạch... ) mà chưa dựa vào kết quả và tác động lan tỏa của

dự án (trường học đó có nâng cao được chất lượng giáo dục, bệnh viện đó có cải

thiện được chất lượng cung cấp dịch vụ y tế cho người nghèo, trạm nước sạch có

hoạt động tốt sau khi hết viện trợ, … ). Nói cách khác Việt Nam chưa đánh giá hiệu

quả vốn ODA theo cách tiếp cận dựa trên kết quả và tác động đối với phát triển của

nguồn vốn này.

Tiến sĩ Dương Đức Ưng, nguyên Vụ trưởng Vụ Kinh tế đối ngoại Bộ Kế

hoạch và Đầu tư, cho rằng lâu nay Việt Nam hầu như chỉ quản lý đầu vào các dự án

sử dụng nguồn vốn ODA, nghĩa là việc quản lý thiên về mục tiêu hoàn thành dự án

hơn là hiệu quả mà nó mang lại. Theo ông, cách quản lý của Việt Nam là chỉ cần có

công trình. Còn vấn đề công trình đầu tư có được đưa vào khai thác đúng hạn và

phát huy hiệu quả như mong muốn thì dường như chưa được quan tâm đúng mức.

19 http://agro.gov.vn/news/tID431_ODA-Hieu-qua-chua-phai-la-muc-tieu-quan-ly.htm

Vậy nên nhiều công trình đầu tư bằng ngồn vốn ODA nhanh chóng xuống cấp và kém phát huy hiệu quả như trông đợi19.

101

Hộp 3.3. dưới đây cho thấy một ví dụ điển hình về việc thiết kế dự án thiếu

tính chiến lược và liên kết dẫn đến không đảm bảo tính bền vững của dự án.

Hộp 3.3. Dự án trồng ca cao ở Tây nguyên

Dự án hết, cacao cũng đi

(Chương trình phát triển cacao bền vững tại nông thôn hộ nhỏ -SUCCESS Alliance ở Việt

Nam là một chương trình hợp tác giữa nhà nước và tư nhân bao gồm: Cơ quan Phát triển

Quốc tế Hoa Kỳ (USAID), Bộ Nông nghiệp Hoa Kỳ (USDA) và Tập đoàn Mars (nhà sản

xuất sô cô la lớn của Mỹ), Hiệp hội cao cao Thế giới (WCF).

Từng được kỳ vọng là cây mũi nhọn thoát nghèo cho người dân Tây Nguyên, nhưng ca cao

hiện bị nông dân Đắk Lắk, Đắk Nông đua nhau chặt bỏ. Nhiều nông dân ở Đắk Lắk đang

phải phá bỏ vườn cacao đã trồng 3-5 năm để quay về trồng các loại cây từng bị chặt bỏ trước

đó. Toàn tỉnh Đắk Lắk đã có hàng trăm hécta ca cao bị phá bỏ và chuyển đổi cây trồng khác.

Tại Đắk Nông, tình hình phát triển cây ca cao cũng chung cảnh ngộ. Ở xã Ea Pô (huyện Cư

Jút, Đắk Nông), người dân đã chặt bỏ hơn 100ha ca cao để chuyển sang trồng hồ tiêu, cà

phê. Lý do cây này kém phát triển, năng suất thấp, giá thu mua đã giảm nhiều so với mấy

năm trước. Trong khi việc chăm sóc, thu hoạch bảo quản ca cao cần nhiều kỹ thuật, điểm

thu mua tại địa phương lại chưa có.

Ông Maro Y Pắc - buôn Ea Sar, huyện Ea Ka (Đắk Lắk) cho biết: “Hồi ấy dự án phát miễn

phí cho tôi 250 cây cacao giống và phân vi sinh. Mỗi lần đi học cách chăm sóc cacao

chúng tôi đều nghe thông tin cacao đang có giá nên ham lắm. Ai ngờ mới trồng được một

thời gian thì cacao bắt đầu chết dần, số còn lại phát triển kém và chậm ra quả, đến năm nay

tôi mới thu hoạch được hơn chục ký quả tươi”. Ông Y Thin Byă - trưởng buôn Ea Sar,

cũng được Dự án cho 300 cây cacao giống, tuy nhiên cũng đã chuyển sang trồng mía vì:

“Trồng cacao khó lắm, chết nhiều nên giờ tôi chuyển sang trồng mía. Trồng mía ít phải chăm sóc và thu nhập cũng khá hơn”.20

Để nâng cao tính bền vững cho các kết quả của các chương trình, dự án ODA

thì phải đề ra những giải pháp ngay từ khâu thiết kế dự án, thẩm định dự án, quyết

định đầu tư, triển khai thực hiện để đảm bảo rằng dự án mang lại kết quả bền vững

cho các đối tượng hưởng lợi. Các bên liên quan cần được tham gia từ đầu và đầy đủ

vào tất cả các khâu trong vòng đời của chương trình dự án. Khi các dự án chuyển

giao kết quả, các nhà quản lý và người dân hưởng lợi cùng nhận bàn giao, chịu trách 20 http://tuoitre.vn/tin/kinh-te/20130619/nong-dan-chat-bo-vuon-cacao/554687.html

102

nhiệm và giám sát hoạt động. Bên cạnh đó, khi Việt Nam trở thành nước MIC, cách

tiếp cận ODA có thay đổi theo hướng lồng ghép ODA vào các kế hoạch của ngành,

địa phương một cách thực chất ngay từ khâu xây dựng đề cương ý tưởng dự án để có

sự đầu tư đồng bộ, tránh trùng lắp, các chương trình dự án có sự hỗ trợ lẫn nhau vì

đôi khi một chương trình không thể đầu tư hỗ trợ trọn vẹn (do quy định của chính cơ

quan tài trợ hoặc do thiết kế của chương trình tổng thể). Bằng cách này, các dự án có

3.2.4.3. Tình trạng thất thoát, lãng phí của các dự án ODA

thể triển khai đồng bộ, đảm bảo kết quả một cách bền vững.

Việc xây dựng chiến lược, quy hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA vào các

lĩnh vực chưa hợp lý; trình độ quản lý thấp, thiếu kinh nghiệm trong quá trình tiếp

nhận cũng như xử lý, điều hành dự án… khiến cho hiệu quả và chất lượng các công

trình đầu tư bằng nguồn vốn này còn thấp... có thể đẩy nước tiếp nhận ODA vào

tình trạng nợ nần khó trả. Việc tiếp nhận ODA nhiều hơn càng cần phải đi đôi với

sử dụng hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả nguồn vốn này. Các nhà quản lý và các đơn vị

sử dụng vốn ODA cần phải có những chính sách và hành động cụ thể nhằm phát

huy những thế mạnh, hạn chế tới mức thấp nhất những ảnh hưởng bất lợi của ODA.

Tổ chức Minh bạch Quốc tế đã công bố Chỉ số Cảm nhận Tham nhũng 2014

(CPI 2014), xếp hạng 175 quốc gia và vùng lãnh thổ dựa trên cảm nhận của các

doanh nhân và các chuyên gia trong nước về tham nhũng trong khu vực công ở mỗi

quốc gia/vùng lãnh thổ. Theo kết quả này, năm 2014 Việt Nam đạt 31/100 điểm,

đứng thứ 119 trên bảng xếp hạng toàn cầu và thứ 18 trên tổng số 28 quốc gia và

vùng lãnh thổ được đánh giá trong khu vực Châu Á - Thái Bình Dương.

Một điều đáng chú ý là điểm số CPI của Việt Nam không thay đổi trong 3 năm liên

tiếp (2012- 2014) và tham nhũng trong khu vực công vẫn là một vấn đề nghiêm

trọng của quốc gia. Đặc biệt, trong khi Việt Nam không có thay đổi về điểm số thì

các quốc gia láng giềng lại đang cải thiện kết quả CPI của họ. Trong số 9 quốc gia

21 http://towardstransparency.vn/vi/chi-so-cam-nhan-tham-nhung

Đông Nam Á được đánh giá năm nay, Việt Nam đứng thứ 6, chỉ xếp hạng trên Lào, Campuchia và Myanmar.21

103

Việt Nam đứng thứ hai trong danh sách 20 nước nhận được nhiều khiếu nại

nhất liên quan đến tham nhũng, theo công bố tại Hội nghị “Tăng cường quản trị

thúc đẩy phát triển tại Việt Nam” do Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Ngân hàng Thế giới

tổ chức ngày 20/1/2015. Cũng tại Hội nghị này, Phó tổng thanh tra Chính phủ Trần

Đức Lượng nhận xét “Các dự án ODA thường là những công trình lớn, phức tạp về

kỹ thuật và thực hiện trong thời gian dài với nhiều bên liên quan nên nguy cơ xảy ra

tham nhũng, gian lận rất cao. Nguyên nhân quan trọng khiến các dự án ODA dễ

phát sinh gian lận là một bộ phận lãnh đạo địa phương nhận thức chưa đúng, coi tất

cả các khoản vay ODA như là viện trợ không hoàn lại nên đặt mục tiêu được phê

duyệt ODA là ưu tiên cao nhất, chưa chú trọng đúng mức tới yêu cầu phải sử dụng hiệu quả nguồn vốn này.”22

Tại Việt Nam, việc thất thoát của các dự án ODA không chỉ diễn ra ở các dự

án lớn (như vụ việc PMU 18, dự án Đại lộ đông tây, dự án xây dựng cầu Thanh

Trì…) mà nhiều dự án quy mô nhỏ cũng xảy ra thất thoát. Hộp 3.4 dưới đây cho

thấy một ví dụ điển hình về thất thoát trong dự án ODA. Tuy nhiên, khi xảy ra sai

phạm, các bộ, ngành, cơ quan chức năng chưa có sự tổng hợp, đánh giá đầy đủ để

tìm ra những giải pháp để siết chặt quản lý, sử dụng hiệu quả hơn nguồn vốn này.

Để giải quyết vấn đề này, khi xảy ra thất thoát, sai phạm cần quy rõ, xử lý trách

nhiệm cá nhân. Và nếu vấn đề tham nhũng thất thoát không được cải thiện thì khó

có thể nâng cao hiệu quả sử dụng ODA.

Hộp 3.4. Dự án cải tạo, nâng cấp Cảng Hải Phòng

Dự án cải tạo, nâng cấp Cảng Hải Phòng được Thanh tra Chính phủ công bố nhiều

sai phạm trong nhiều khâu.

Sử dụng kết quả khảo sát phục vụ thiết kế 2 năm trước

Dự án này thuộc dự án nhóm A, sử dụng nguồn vốn vay ODA của Nhật Bản, do

Thủ tướng ký quyết định đầu tư; bắt đầu triển khai từ năm 1995, tổng mức đầu tư

hơn 2.432 tỷ đồng, do các nhà thầu Nhật Bản và Thái Lan thực hiện. Báo cáo thanh

22 http://www.thesaigontimes.vn/125642/VN-nhan-nhieu-khieu-nai-tham-nhung-tu-cac-du-an-ODA.html

tra nêu nhiều sai phạm trong việc thực hiện dự án, như chất lượng chuẩn bị đầu tư

104

thấp, dựa vào những kết quả khảo sát không chính xác nên nhiều lần phải thay đổi

thiết kế, mở rộng diện tích triển khai dự án, tăng hạng mục đầu tư. Chẳng hạn, nhà

thầu Nhật Bản là Nippon Koei không khảo sát, mà sử dụng kết quả khảo sát địa

hình, địa chất, thủy văn đã được một đơn vị khác lập trước đó 2 năm, dẫn đến kết

quả khảo sát phục vụ thiết kế thiếu chính xác, nhưng Ban quản lý dự án vẫn chấp

nhận thanh toán.

Tùy tiện thuê thầu phụ

Theo quy định, khi một nhà thầu nước ngoài vào thực hiện dự án tại Việt Nam bắt

buộc phải liên doanh với các nhà thầu trong nước hoặc sử dụng nhà thầu phụ Việt

Nam. Tuy nhiên, nhà thầu Mitsui Engineering Nhật Bản và nhà thầu liên danh IHI-

MES Nhật Bản không đáp ứng được yêu cầu này vẫn được dự thầu và trúng thầu.

Điều kỳ quặc là, hồ sơ mời thầu quy định ngôn ngữ đấu thầu bằng tiếng Anh thay vì

tiếng Việt. Thế nhưng, thực tế, có 11/15 cán bộ tổ chuyên gia đánh giá thầu thuộc

Ban quản lý Dự án (QLDA) Cảng Hải Phòng không thể đọc, dịch, hiểu các nội

dung trong bản hợp đồng mời thầu, hồ sơ dự thầu, hợp đồng... Từ đó, dẫn tới kết

quả chấm thầu không chính xác.

Trong việc thực hiện dự án có nhiều sai sót gây thiệt hại, thất thoát kinh phí lớn. Chẳng

hạn, nhà thầu Penta - Toa được nhận 84% hạng mục cải tạo luồng tàu và xây dựng bến

container Chùa Vẽ, nhưng nhà thầu này giao lại cho Tổng Cty xây dựng đường thủy

(Vinawaco) đến 40% giá trị hợp đồng. Sau khi nhận bàn giao, Vinawaco đã không thực

hiện hạng mục nào, mà nhượng lại cho 16 đơn vị khác (trong đó 9 thuộc Vinawaco và

7 đơn vị ngoài) không nằm trong danh sách nhà thầu phụ quy định…

Một vấn đề khác đáng quan ngại là tình trạng hủy khoản vay từ các nhà tài

trợ có dấu hiệu gia tăng. Từ năm 2009, việc hủy khoản vay trong danh mục đầu tư

của Nhóm 6 ngân hàng phát triển đã tăng lên. Năm 2011, chỉ có 15,9 triệu USD bị

hủy trong danh mục của ADB và JICA thì đến năm 2012, con số này đã là 73,2

triệu USD, chủ yếu là trong danh mục của ADB (30,2 triệu USD) và WB (42,7 triệu

USD). Tổng kết lại, từ năm 2006 đến hết năm 2012, ADB chiếm 55% tổng số

105

khoản vay bị hủy của Nhóm 6 NHPT, JICA lần đầu tiên hủy khoản vay là vào năm

2011, với 12,8 triệu USD. Chi tiết xin xem tại bảng 3.11 dưới đây:

Bảng 3.11. Hủy khoản vay, viện trợ của một số nhà tài trợ

NĂM

ADB

JICA

2006

33,6

0,0

45,0

2007

74,4

0,0

2008

12,9

0,0

2009

8,4

0,0

Đơn vị: Triệu USD

2010

11,6

0,0

10,9

2011

3,1

12,8

0,0

2012

30,2

0,0

42,7

174,3

12,8

98,6

TỔNG

Nguồn: Báo cáo của các ngân hàng phát triển

Liên quan đến tính minh bạch và công khai thông tin ODA tại Việt Nam, chỉ

có 17% người tham gia khảo sát đánh giá tốt, đây là một con số đáng lưu ý trong

bối cảnh Việt Nam chuyển dần sang quan hệ đối tác.

Về tình trạng thất thoát của các chương trình dự án ODA, Quốc hội cũng đưa

ra những ý kiến. Tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIII, Quốc hội đã thảo luận về

tình hình KT-XH năm 2014 và nhiệm vụ năm 2015, Đại biểu Lê Thị Nga (Thái Nguyên) nêu23: Trong nhiều năm qua, nguồn vốn ODA đã có nhiều đóng góp tích

cực cho sự phát triển kinh tế- xã hội của đất nước. Tuy nhiên, cũng từ nguồn này, đã

có nhiều tiêu cực, thất thoát xảy ra, điển hình như vụ PMU 18, Huỳnh Văn Sỹ...

Đáng lưu ý, mặc dù trong nước cũng có thanh tra, kiểm tra nhưng những vụ việc

lớn lại được phát hiện chủ yếu do phía nước ngoài. Việc đảm bảo công khai, minh

bạch và trách nhiệm trong Nghị định 38 mới chỉ mang tính nguyên tắc mà chưa cụ

thể hóa vào quy trình ODA, dẫn đến chưa ngăn chặn được tình trạng xin-cho, cò dự

án, tiêu cực, tham nhũng. “Đáng lưu ý, pháp lý về ODA bộc lộ 2 điểm yếu cơ bản

nhất: Quốc hội - người chịu trách nhiệm cao nhất về nợ công, và Người dân - chủ 23 http://nld.com.vn/thoi-su-trong-nuoc/quoc-hoi-va-nguoi-dan-bi-dung-ngoai-quy-trinh-ve-oda- 20141030111228335.htm

106

thể phải đóng thuế và là người trả nợ cuối cùng gần như đứng ngoài quy trình

ODA”. Để giảm thất thoát, tăng hiệu quả của ODA, cần thiết kế các hoạt động kiểm

tra, giám sát các dự án ODA từ trung ương xuống địa phương và có sự tham gia của

người dân. Đồng thời, khi Việt Nam trở thành nước MIC, nguồn vốn vay ODA đắt

đỏ hơn, việc triển khai các dự án càng cần xiết chặt quản lý để tránh thất thoát. Một

trong các giải pháp là kết hợp công tư, đưa khu vực tư nhân tham gia vào chương

trình dự án ODA. Đồng thời cần nâng cao năng lực, nhận thức về vốn ODA, vốn

vay kém ưu đãi cho các cán bộ quản lý trung ương và địa phương và cộng đồng

người dân Việt Nam. Bên cạnh đó, việc nghiên cứu khả thi, thẩm định dự án trước

khi phê duyệt cần được đầu tư thời gian, công sức một cách cẩn trọng.

3.2.4. ODA và nợ công

3.2.4.1. ODA vốn vay cũng như viện trợ không phải là “thứ cho không”.

Để đáp ứng nhu cầu phát triển rất lớn về cơ sở hạ tầng, đào tạo nguồn nhân

lực và phát triển sản xuất kinh doanh nói chung, Việt Nam dự kiến cần có mức đầu

tư 35-40% hay hơn để có tốc độ tăng trưởng bình quân 6-8% hoặc cao hơn. Như

vậy, bên cạnh nguồn vốn tích lũy trong nước chiếm khoảng 30%GDP, Việt Nam

cần huy động thêm nguồn vốn từ nước ngoài, bao gồm cả nguồn vốn ODA, FDI và

các khoản vốn vay thương mại nhỏ khác. Trong điều kiện kinh tế thế giới suy thoái

các năm 2008-2009, việc huy động tích lũy trong nước không đáp ứng nhu cầu đầu

tư cao nên đất nước đã huy động “dễ dãi” nhiều vốn đầu tư từ bên ngoài, cả ODA,

FDI và các vốn vay khác ở trong và ngoài nước, để bù đắp vốn thiếu. Trên thực tế,

riêng nguồn vốn bên ngoài đã huy động lên tới trên dưới 10%GDP. Trong nhiều

trường hợp, việc huy động còn chưa chặt chẽ, sử dụng thiếu hiệu quả, làm tăng

nhanh nợ nước ngoài. Đến nay, Việt Nam đã huy động thực tế hơn 53 tỷ USD vốn

ODA và trên 100 tỷ USD vốn FDI, đóng góp ngày càng lớn cho đầu tư phát triển.

Đồng thời với tăng trưởng nhanh, số nợ nước ngoài ngày 31/12/2013 đã lên tới hơn

36 tỷ USD, tỷ lệ nợ nước ngoài chiếm gần 40%GDP và nợ công (cả vay trong và

ngoài nước) đã gần đạt 65%GDP, đòi hỏi phải sử dụng các loại nguồn vốn có hiệu

quả hơn. Việt Nam đã đề ra chủ trương cơ cấu lại nền kinh tế, trong đó có tái cơ cấu

107

đầu tư nói chung, nhất là đầu tư công để tăng hiệu quả và sức cạnh tranh của nền

kinh tế.

Với 85 tỷ USD vốn ODA cam kết và 72 tỷ USD ký kết (chiếm khoảng 2%

tổng ODA trên thế giới) và tiếp tục có xu hướng tăng lên liệu ODA có phải là tiền

“cho không biếu không”?

Để tiếp nhận vốn ODA, Chính phủ Việt Nam cũng phải đóng góp vốn đối

ứng bằng hiện vật hoặc giá trị. Do vậy, việc sử dụng nguồn vốn ODA phải luôn

được cân nhắc, tính toán giữa hiệu quả - chi phí để bảo đảm khả năng trả nợ nước

ngoài và giữ gìn uy tín quốc gia. Trên thực tế, ODA không phải “quà cho không” và

càng không phải là khoản vay có thể sử dụng tùy theo cách hiệu quả nhất mà chúng

ta muốn. Vì việc sử dụng những nguồn vốn này đều tạo ra các chi phí cho Chính phủ

như chi phí quản lý, dịch vụ trả nợ, các nhu cầu về vốn đối ứng… cũng như các trách

nhiệm liên quan đối với khu vực công. Hơn nữa, hiện nay có một số nhà tài trợ vẫn

duy trì viện trợ có ràng buộc (nước nhận viện trợ phải sử dụng tư vấn, vật tư, thiết

bị của nước cung cấp viện trợ). Bằng cách này nhà tài trợ đã thu lại một cách trực

tiếp lợi ích của viện trợ thông qua việc cung cấp dịch vụ tư vấn và vật tư, thiết bị

cho dự án viện trợ với giá “trên trời”. Đồng thời, một cách gián tiếp viện trợ có ràng

buộc không giúp tăng cường năng lực tư vấn (vì chuyên gia, tư vấn là từ nước cung

cấp ODA), hỗ trợ phát triển sản xuất kinh doanh (vật tư, thiết bị, công nghệ từ nước

cung cấp ODA) và tạo thêm việc làm mới ở nước tiếp nhận viện trợ. Theo ước tính

khoảng viện trợ gắn với các điều kiện sẽ làm giảm 25-40% giá trị của các khoản viện

trợ ODA [119]. Điều đó chứng tỏ, có thể Việt Nam vay ODA với mức lãi suất ưu đãi,

nhưng đồng thời chúng ta phải chịu một phần ODA đó không tạo ra giá trị gia tăng

cho nền kinh tế quốc gia. Ở đây có thể có ý kiến hỏi rằng nếu biết vậy vì sao chúng ta

vẫn chủ trương tiếp tục huy động và sử dụng vốn vay ODA? Câu trả lời có thể là đây

là một trong những tác động không mong muốn của ODA đối với các nước đang phát

triển. Tác động này đẻ ra từ tính hai mặt của viện trợ xây dựng trên lợi ích chính trị

và kinh tế của nhà tài trợ. Nhiều Diễn đàn cấp cao về hiệu quả viện trợ với những

tuyên bố và cam kết các nhà tài trợ dỡ bỏ viện trợ có ràng buộc như Tuyên bố Pa-ri

108

và hiệu quả viện trợ (2005), hay gần đây như Cam kết đối tác Bu-san (2011), song kết

quả chưa đạt được như mong muốn. Trên thực tế, Chính phủ Việt Nam đã có những

lúc nói “không” với viện trợ. Ví dụ như việc Chính phủ không tiếp tục thực hiện

SAC-2 và ESAF giai đoạn 3, như các chuyên gia, nhà nghiên cứu Ann Barthoomew;

Robert Leurs và Adam McCarty viết rằng “Những cố gắng để ép buộc cải cách sẽ

không bao giờ thành công ở Việt Nam” (Nguồn: Ann Barthoomew; Robert Leurs và

Adam McCarty, Báo cáo về Việt Nam, 30-8-2005) [3].

Về mặt vĩ mô, để đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển và như phân tích ở phần

trên, Việt Nam tiếp tục phải vay nợ nước ngoài, trong đó vay ODA và vay ưu đãi

của các nhà tài trợ tiếp tục có vị trí quan trọng. Chính phủ vay nợ trong và ngoài

nước để đầu tư phát triển, nhất là đối với các nước nghèo và đang phát triển là nhu

cầu thực tế khách quan.Vấn đề ở chỗ quản lý và sử dụng nguồn vốn vay như thế nào

để có hiệu quả, như nguyên Bộ trưởng Bộ Tài chính Vương Đình Huệ đã nói

“Quan điểm của tôi, là nếu Chính phủ vay một đồng mà tạo ra tăng trưởng GDP và

thu ngân sách lớn hơn một đồng thì càng vay nhiều càng có lợi. Nhưng mấu chốt

vấn đề là quản lý rủi ro”.

Theo khảo sát 2014 của nghiên cứu sinh, 96% người được phỏng vấn khẳng

định rằng “ODA là món nợ phải trả”.

Đối với Việt Nam, cần phải xem xét hai loại nợ, đó là nợ quốc gia và nợ

Chính phủ: Nợ quốc gia là các khoản vay nợ nước ngoài cho các hoạt động của Việt

Nam do tất cả các bên (Chính phủ, doanh nghiệp nhà nước, tư nhân trong và ngoài

nước) vay các loại đối tác nước ngoài. Nợ Chính phủ bao gồm các khoản Chính phủ

vay trực tiếp của nước ngoài (ODA) hoặc Chính phủ bảo lãnh vay, gánh nặng nợ

nần sẽ do ngân sách nhà nước gánh chịu. Tất cả các khoản nợ này cuối cùng cũng

phải trả cả gốc và lãi theo những lịch trình khác nhau (vay ngắn hạn một hai năm,

trung hạn 5-10 năm và dài hạn 1020 năm), chính vì vậy quá trình vay trả nợ nước

ngoài không được quản lý chặt chẽ thì có thể gây mất cân đối cho các cân thanh

toán quốc tế của đất nước, làm ảnh hưởng đến ổn định kinh tế vĩ mô. Nợ chính phủ

hiện đang chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng số nợ quốc gia. Nguồn vốn ODA huy

109

động tương đối lớn trong thời gian qua, trong đó tới 80% là vốn vay đã góp phần

làm gia tăng nợ chính trong nợ công. Quốc hội Việt Nam hết sức quan ngại nợ công Việt Nam đang tăng lên tiến sát tới những giới hạn an toàn theo tập quán quốc tế24.

Theo Bộ Tài chính, tổng dư nợ nước ngoài (bao gồm vay và trả nợ của Chính

phủ và vay và trả nợ Chính phủ bảo lãnh) cuối kỳ tính đến 31/12/2012 của Việt

Nam hơn 42 tỷ $US. Trong giai đoạn MIC, tỷ lệ nợ công so với GDP thay đổi

không nhiều (tỷ lệ nợ công trên GDP qua các năm là 56,3% (2010); 54,9% (2011); 55,7% (2012) [11] và 54,1% (ước tính 2013)25. Tuy nhiên con số này cao gấp rưỡi

năm 2001 (36%). Tỷ lệ nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP là 42,2% (năm

2010), 41,5% (năm 2011) và 41,1% (năm 2012). Về cơ cấu nợ công, khoảng 50% là

nợ nước ngoài với điều kiện vay cơ bản là ưu đãi với thời gian đáo hạn còn lại

khoảng 15 năm; 50% còn lại là khoản vay trong nước thông qua phát hành trái

phiếu Chính phủ với kỳ hạn phần lớn nằm trong khoảng từ 2-5 năm. Do vậy áp lực

về vay mới để trả các khoản vay cũ trong nước là tương đối lớn. Cũng tính đến cuối

năm 2013, tổng số dự án được cấp bảo lãnh vay nước ngoài là 104 dự án, trong đó

có 23 dự án đã kết thúc trả nợ, còn 81 dự án vẫn đang trong giai đoạn được bảo

lãnh. Các dự án này chủ yếu thuộc các lĩnh vực điện, hàng không, xi măng, dầu

khí…Tổng số vốn vay nước ngoài được bảo lãnh Chính phủ giải ngân trong năm

2013 là 52.340 tỷ đồng, tăng 10% so với năm 2012. Các chỉ tiêu về tình hình vay nợ

24 Mặc dù nguồn vốn ODA huy động tương đối lớn trong thời gian qua, trong đó tới 80% là vốn vay đã góp phần làm gia tăng nợ chính trong nợ công (nợ ODA chiếm trên 70% nợ Chính phủ) song theo các chuẩn mực quốc tế nợ công của Việt Nam hiện ở trong giới hạn an toàn (Theo đánh giá của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), giới hạn cho phép để nền kinh tế an toàn là: Tổng nợ/GDP là 40-50%, so với kim ngạch xuất khẩu là 150%, Nợ phải trả hàng năm so với kim ngạch xuất khẩu là 20%; tổng nợ/thu so với ngân sách Nhà nước là 10%) 25 Theo đánh giá của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), giới hạn cho phép để nền kinh tế an toàn là: Tổng nợ/GDP là 40-50%, so với kim ngạch xuất khẩu là 150%, Nợ phải trả hàng năm so với kim ngạch xuất khẩu là 20%; tổng nợ/thu so với ngân sách Nhà nước là 10%

nước ngoài của Việt Nam được thể hiện ở bảng 3.12 sau:

110

Bảng 3.12. Tình hình vay trả nợ nước ngoài của Việt Nam giai đoạn 2006-2013

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Chỉ tiêu

Tổng dư nợ nước ngoài của Chính phủ (triệu USD) 14.610,15 17.270,60 18.916,05 23.942,51 28.008,30 32.032,50 34.925,78 36.280,43

Tổng trả nợ trong kỳ (triệu USD) 601,53 701,40 820,78 887,23 1.125,58 1.288,83 1.417,54 1.854,45

31,40 32,50 29,80 39,00 56,30 54,90 50,80 54,20

Tổng số dư nợ nước ngoài so với GDP (%) Nợ nước ngoài khu vực công so GDP (%) 26,70 28,20 25,10 29,30 42,20 41,50 37,40 37,30

4,00 3,80 3,30 4,20 3,40 3,50 3,50 4,30 Nghĩa vụ trả nợ trung và dài hạn của quốc gia so với xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ (%)

5,10 3,50 3,70 3,60 17,60 15,60 14,60 15,20

4,30 4,70 4,60 4,50 5,50 6,70 9,80 9,80

Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ so với thu NSNN (%) Nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ so thu Ngân sách nhà nước (%) Nguồn: Tổng hợp từ bản tin nợ nước ngoài số 1,2,3,4,5,6,7 và Bản tin nợ công 1,2,3 (Bộ Tài chính)

111

Qua số liệu từ bảng 3.12 trên cho thấy, quy mô nợ công và nợ nước ngoài

của quốc gia từ khi Việt Nam trở thành nước MIC năm 2010 vẫn tiếp tục gia tăng

đáng kể. Chỉ tiêu tỷ lệ nợ nước ngoài của quốc gia trên GDP năm 2010 tăng 3,3%

so tỷ lệ nợ nước ngoài của quốc gia trên GDP của năm 2009 và nếu so sánh về giá

trị tuyệt đối thì số dư nợ nước ngoài năm 2010 tăng 191.570 tỷ đồng, tương đương

tăng 29,7% so với năm 2009.

Gần đây, Việt Nam đã lưu tâm đến quản lý nợ công trong đó có nợ ODA

thông qua việc ban hành hệ thống các văn bản pháp luật quản lý nợ công như Luật

quản lý nợ công năm 2009 và các văn bản hướng dẫn, Quy chế quản lý và xử lý rủi

ro đối với danh mục nợ công ban hành theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ số

56/2012/QĐ-TTg ngày 21 tháng 12 năm 2012, Quyết định số 958/QĐ-TTg ngày

27/7/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược nợ công giai đoạn 2011-

2020 và tầm nhìn đến năm 2030...

Tuy nhiên, quy mô nợ chính phủ đang tăng nhanh, năm năm gần đây đã tăng

2 lần, đặc biệt khi Việt Nam trở thành nước MIC, điều kiện vay ODA khó hơn (việc

sử dụng vốn vay kèm ưu đãi sẽ đắt hơn về lãi suất, thời gian trả nợ và thời gian ân

hạn gần với các điều kiện vốn vay thương mại trên thị trường), cùng các khoản vay

trong nước khác với lãi suất cao, thời hạn ngắn, làm cho nghĩa vụ trả nợ (gốc và lãi)

tăng nhanh, có thể vượt 25% nguồn thu ngân sách hằng năm và nghĩa vụ nợ công

vượt 25% nguồn xuất khẩu. Năm 2010, khi Việt Nam trở thành nước MIC, xuất

hiện sự suy giảm của một số chỉ tiêu phản ánh khả năng trả nợ nước ngoài, trong đó

đặc biệt là các khoản nợ vay ngắn hạn nước ngoài của các doanh nghiệp và tổ chức

tín dụng tăng nhanh. Trong năm 2010, tổng số rút vốn vay nước ngoài ngắn hạn

khoảng 24 tỷ USD, tăng 65% so với năm 2009; nghĩa vụ trả nợ nước ngoài ngắn

hạn năm 2010 đã lên tới trên 22 tỷ USD, bằng 28,1% so với tổng kim ngạch xuất

khẩu hàng hoá và dịch vụ (thông lệ quốc tế là dưới 25%); tổng mức dự trữ ngoại hối

nhà nước so với dư nợ nước ngoài ngắn hạn chỉ còn khoảng 187% (khuyến nghị của

các tổ chức quốc tế là trên 200%); chỉ tiêu nợ quá hạn tính đến ngày 31/12/2010 có

xu hướng gia tăng, trong đó nợ quá hạn cho vay lại đối với quỹ tích luỹ tăng 0,1%

112

so với dư nợ cho vay lại; nợ quá hạn bảo lãnh Chính phủ tăng 0,4% so với dư nợ

bảo lãnh và vay nước ngoài theo phương thức tự vay tự trả tăng 0,7% so với dư nợ

tự vay tự trả nước ngoài. Giải trình trước Quốc hội ngày 30/10/2014, thừa nhận nợ

công trong những năm gần đây có xu hướng tăng và áp lực về vay mới để trả các

khoản vay cũ trong nước là tương đối lớn, Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng

cho rằng: phải tăng thu ngân sách từ 12-14%/năm mới đảm bảo nghĩa vụ trả nợ. Bội

chi ngân sách ở mức cao cùng với việc thúc đẩy nhanh giải ngân vốn vay ODA nên dư nợ công đã tăng nhanh cả về số tuyệt đối và tỷ lệ so với GDP26.

Khi Việt Nam trở thành nước MIC, điều kiện vay chặt chẽ hơn, ODA đắt đỏ

hơn. Việt Nam cần chủ động và tỉnh táo khống chế nợ ở mức độ an toàn, quyết định

phê duyệt và triển khai thực hiện các chương trình, dự án mang tính khả thi cao, có sự

kiểm tra, giám sát và tham gia của của các cơ quan chức năng, của cộng đồng và các

nhà khoa học là những nguyên tắc hàng đầu cần được tuân thủ trong quá trình vay nợ

nước ngoài nói chung và vay ODA nói riêng. Văn kiện Đại hội Đảng VIII đã chỉ rõ

các dự án sử dụng vốn vay phải có phương án trả nợ vững chắc, xác định rõ trách

nhiệm trả nợ, không được gây thêm gánh nặng nợ nần không trả được. Trong Chiến

lược nợ công và nợ nước ngoài 2011-2010, Việt Nam đã xác định việc vay nợ, sử

dụng vốn vay cần điều chỉnh theo hướng tăng tỷ trọng nợ trong nước, giảm dần sự

phụ thuộc vào nợ nước ngoài của quốc gia, tăng cường hiệu quả, đảm bảo khả năng

trả nợ, với chi phí và mức độ rủi ro hợp lý. Tuy nhiên để đưa điều này vào thực tế là

một quãng đường dài và đòi hỏi quyết tâm, nỗ lực của tất cả các cơ quan liên quan.

Và một trong những điều kiện tiên quyết là phải xây dựng lộ trình vay trả nợ một

cách chi tiết, rõ ràng; xác định danh mục ưu tiên một cách cụ thể và minh bạch.

Hộp 3.5 dưới đây cho thấy kinh nghiệm về xử lý nợ công tại Hy Lạp và Nhật

Bản. Kinh nghiệm quốc tế đã cho thấy bài học quý giá về việc lựa chọn phương

thức và mức độ vay vốn nước ngoài. Thực tế, mỗi nước đều có những điều kiện

kinh tế xã hội đặc thù, hơn nữa bối cảnh thế giới lại không ngừng biến đổi. Vì vậy,

26http://vneconomy.vn/thoi-su/tang-thu-ngan-sach-1214nam-moi-dam-bao-tra-no-20140609114126322.htm

Việt Nam cần phải có một chính sách về vốn và nợ nước ngoài riêng của mình.

113

Nhật Bản và Hy Lạp là hai ví dụ tương phản minh chứng cho nhận định này. Nhật Bản có tỷ lệ nợ công năm 2009 cao tới xấp xỉ 200%27, trong khi nợ công của Hy Lạp cùng năm thấp hơn đáng kể - 129,7%28. Vậy mà Nhật Bản thì kiểm soát được tình hình trong khi Hy

lạp lại bị rơi vào khủng hoảng nợ công sâu từ năm 2009. Không có bí quyết nào ngoài việc

tuân thủ nghiêm các bài học vỡ lòng về quản lý nợ công như: (a) Phải đảm bảo cơ cấu nợ

công hợp lý và bền vững. Cụ thể: Đại bộ phận (trên 80%) nợ công của Nhật là nợ trong

nước, còn Hy Lạp thì ngược lại, hầu như hoàn toàn phụ thuộc vào dòng vốn nước ngoài;

(b) Điều hành kinh tế vĩ mô tốt, nhất là chính sách tài khóa và tiền tệ. Nhật Bản luôn duy

trì lãi suất trái phiếu chính phủ ở mức thấp và ổn định, trong khi Hy Lạp có lãi suất gấp đôi

Nhật và biến động lớn từ năm 2009, đúng thời điểm bắt đầu xảy ra khủng hoảng (xem biểu

đồ trang sau); (c) Phải đảm bảo công khai minh bạch. Hy lạp đã che dấu thâm hụt ngân

sách nhà nước trong một thời gian dài, kể từ sau khi gia nhập EU. Hai ví dụ này có nhiều

hàm ý chính sách bổ ích cho Việt Nam nhất là về chất lượng điều hành kinh tế vĩ mô và

quản trị công (như công khai minh bạch...).

(Trích tài liệu Một số ý kiến về nợ công Việt Nam - TS. Trịnh Tiến Dũng, Nguyên Trợ lý

Giám đốc quốc gia - Trưởng Ban Cải cách Khu vực công - UNDP Việt Nam)

3.2.4.2. ODA chỉ có tính chất xúc tác

Hộp 3.5. Kinh nghiệm quốc tế về xử lý nợ công tại Nhật Bản và Hy Lạp

ODA là nguồn vốn quan trọng cho đầu tư phát triển với những lợi thế nổi

trội, đó là cung cấp dưới hình thức viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay ưu đãi (lãi

suất, ân hạn, thời hạn trả nợ…), ưu tiên đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, chuyển

giao công nghệ và kỹ năng quản lý tiên tiến,…Tuy nhiên, xét trên bình diện nền

kinh tế của một quốc gia, ODA chiếm một tỷ lệ không lớn, vào khoảng 3-4% GDP

của Việt Nam. Do vậy, nguồn vốn này không thể thay thế được nguồn lực nội sinh

và chỉ có tác dụng bổ sung và xúc tác cho quá trình phát triển.

Các nhà tài trợ đều yêu cầu Chính phủ Việt Nam phải cung cấp một khoản

vốn đối ứng nhằm tăng cường trách nhiệm của Chính phủ trong việc lựa chọn dự án

27http://shareholdersunite.com/2009/11/27/japanese-debt-deflation/ 28http://en.wikipedia.org/wiki/Greek_government-debt_crisis

ưu tiên. Các dự án vay vốn OECD hoặc WB thường quy định vốn bảo đảm trong

114

nước bằng 15% - 30% tổng giá trị dự án; các dự án của liên hiệp quốc UN thường

yêu cầu vốn đối ứng bằng 20% trị giá dự án. Xét về phương diện một dự án cụ thể,

vốn ODA có thể chiếm tới khoảng 70-80% tổng vốn đầu tư song nếu không có

khoảng 20-30% vốn đối ứng của phía Việt Nam thì dự án cũng không thể thực hiện

được. Trong giai đoạn vừa qua có những trường hợp dự án triển khai chậm, tỷ lệ

giải ngân vốn ODA không cao một phần có nguyên nhân từ nhận thức chưa tốt về

vai trò của nguồn vốn ODA, chưa tạo được đầy đủ các điều kiện cần thiết để phát

huy tác dụng của nguồn vốn qu ý báu này, đặc biệt về cung cấp các nguồn lực cần

thiết về con người, vốn đối ứng cho việc thực hiện thành công các dự án.

Bên cạnh đó, để hấp thụ được 1 USD đầu tư nước ngoài, theo tính toán của

các chuyên gia thế giới, nước tiếp nhận cũng phải có bỏ vốn đối ứng từ 0,5 – 3

USD, thậm chí nhiều hơn [49]. Trong tình hình ngân sách trong nước khó khăn,

nhất là vốn đầu tư công hạn hep thì vấn đề đặt ra với Chính phủ cần lựa chọn các

chương trình, dự án ưu tiên để đầu tư, tránh dàn trải, kể cả đối với các chương trình,

dự án đầu tư bằng nguồn vốn ODA. Thực tế Việt nam cho thấy nhiều bộ, ngành và

địa phương rất dễ dàng đề xuất và chấp nhận chương trình dự án ODA, song không

cấp đủ và đang hạn hẹp vốn đối ứng và kết cục dự án kéo dài, giải ngân thấp, giảm

hiệu quả đầu tư và gây lãng phí vốn.

Vốn đối ứng cho các chương trình, dự án ODA được cung ứng từ nguồn

ngân sách nhà nước, chủ yếu từ danh mục chi cho đầu tư phát triển, hoàn toàn phụ

thuộc vào khoản thu ngân sách nhà nước trong năm. Về vốn đối ứng cho duy trì

công năng của công trình ODA sau khi đưa vào sử dụng (gọi chung là vận hành và

bảo dưỡng O&M): trong những năm qua chỉ được bố trí một phần ít ỏi trong khoản

chi thường xuyên của ngân sách nhà nước. Điều này đã ảnh hưởng đến việc phát

huy hiệu quả của công trình và bảo đảm tuổi thọ của công trình. Theo một số nghiên

cứu của Chính phủ trong quá trình xây dựng chương trình đầu tư công, vốn duy tu

bảo dưỡng cần là một khoản chi riêng biệt bảo đảm cho các dự án vận hành tốt, kéo

dài tuổi thọ công trình để đạt hiệu quả sử dụng cao, tỷ lệ vốn duy tu bảo dưỡng ít

nhất cần đạt 10% tổng vốn đầu tư chương trình đầu tư công cộng để bảo đảm phát

115

huy tốt hiệu quả công trình và tăng tuổi thọ của dự án. Theo Nghị định số

18/2012/NĐ-CP ngày 13 tháng 3 năm 2012 của Chính phủ về Quỹ bảo trì đường

bộ, Nguồn hình thành Quỹ bao gồm: Phí sử dụng đường bộ được thu hàng năm trên

đầu phương tiện giao thông, Ngân sách nhà nước cấp bổ sung hàng năm cho Quỹ:

ngân sách trung ương cấp bổ sung cho Quỹ trung ương; ngân sách cấp tỉnh cấp bổ

sung cho Quỹ địa phương và Các nguồn thu liên quan đến sử dụng đường bộ và các

nguồn thu khác theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên trên thực tế, việc thu phí còn

hạn chế và chỉ bù đắp một phần chi phí vận hành, chủ yếu vẫn từ ngân sách Nhà

nước. Vì vậy, việc đảm bảo vốn đối ứng theo kế hoạch đặt ra không hoàn toàn mang

tính chủ động. Về nguyên tắc, vốn đối ứng của chương trình, dự án thuộc cấp nào

thì cấp đó xử lý trong ngân sách của mình. Trường hợp một số địa phương vốn đối

ứng phát sinh quá lớn, vượt quá khả năng cân đối thì trình thủ tướng Chính phủ để

xin hỗ trợ một phần. Vấn đề tồn tại hiện nay trong việc bố trí vốn đối ứng là một

mặt Chính phủ cam kết với các nhà tài trợ cân đối đầy đủ vốn đối ứng cho các dự án

ODA, mặt khác nguồn ngân sách nhà nước dành cho các dự án ODA còn hạn chế.

Trong rất nhiều trường hợp, vốn đối ứng không được sử dụng đúng như kế hoạch đề

ra, được xây dựng dựa trên sự đăng ký của các Bộ, địa phương. Nói cách khác, kế

hoạch vốn đối ứng không được xây dựng sát với thực tế. Bên cạnh đó, các Bộ, địa

phương chủ quản chưa làm tốt công tác tổng hợp nhu cầu vốn đối ứng, chỉ đơn giản

cộng nhu cầu vốn đối ứng của từng dự án riêng lẻ thuộc bộ, địa phương mình quản

lý trình các cấp có thẩm quyền. Điều này dấy lên nhu cầu về nâng cao năng lực lập

kế hoạch cũng như yêu cầu về việc lập kế hoạch có sự tham gia và cần có một tầm

nhìn toàn diện về đầu tư công. Đồng thời, cùng với sự hạn hẹp của nguồn vốn đầu

tư công, thì việc huy động các nguồn vốn tư nhân tham gia cùng đầu tư trong các dự

án ODA là hết sức cần thiết. Điều đó sẽ làm cho phạm vi hoạt động của các dự án

được đa dạng phong phú hơn và có khả năng thực hiện tốt hơn.

116

3.3. Các nhân tố tác động đến ODA tại Việt Nam khi trở thành nước có

thu nhập trung bình

Trong tình hình mới để nâng cao hiệu quả nguồn vốn viện trợ phát triển

chính thức, cần thiết phải phân tích để hiểu rõ các nhân tố chủ yếu tác động đến

nguồn vốn này tại Việt Nam.

3.3.1. Các nhân tố từ phía cung cấp viện trợ

Từ phía các nhà tài trợ, theo như xác định tại chương cơ sở lý thuyết, có 03

(ba) nhân tố ảnh hưởng đến ODA, bao gồm: Nhân tố thứ nhất là Chiến lược, chính

sách viện trợ của các nhà tài trợ. Nhân tố thứ hai là Tình hình kinh tế chính trị của

nước cung cấp viện trợ. Nhân tố thứ ba là Mối quan hệ giữa Việt Nam và cộng đồng

3.3.1.1. Chiến lược, chính sách viện trợ của các nhà tài trợ

tài trợ.

Hợp tác phát triển là một bộ phận không tách rời của tổng thể quan hệ nhiều

mặt giữa các nước phát triển, tổ chức liên Chính phủ, tổ chức quốc tế, các định chế

tài chính quốc tế và các nước đang phát triển. Nếu xét trên bình diện bản chất hai

mặt kinh tế và chính trị của viện trợ như hai mặt của một đồng tiền kim loại, thì

viện trợ còn là công cụ đắc lực để thực thi chính trị đối ngoại và kinh tế đối ngoại

của nhà tài trợ. Trong thời kỳ chiến tranh lạnh, viện trợ bộc lộ rõ rệt bản chất của nó

như “cây gậy và củ cà rốt” để các siêu cường quốc củng cố vị trí và tranh giành ảnh

hưởng trên toàn cầu cũng như ở từng khu vực. Tuy nhiên, viện trợ có thể được sử

dụng như một công cụ gây sức ép về chính trị và kinh tế hay không đối với nước

nhận viện trợ còn tùy thuộc vào nước nhận viện trợ. Nếu các nước nhận viện trợ có

chính sách phát triển độc lập, tự chủ và không lệ thuộc nhiều vào viện trợ nước

ngoài thì công cụ gây sức ép bằng viện trợ khó phát huy được tác dụng. Việt Nam là

một thí dụ rõ rệt về việc không thể dùng viện trợ để mua cải cách như lời nhà kinh

tế trưởng Martin của Ngân hàng thế giới nhận xét.

Trong thực tế Việt Nam, hiện có khoảng 50 nhà tài trợ song phương và đa

phương đang hoạt động với những điểm nhấn khác nhau trong chiến lược và chính

sách viện trợ và những định hướng ưu tiên theo ngành và địa bàn lãnh thổ cùng với

117

những quy trình thủ tục cung cấp ODA khác nhau. Căn cứ vào chiến lược và chính

sách hợp tác phát triển với nước nhận viện trợ nhà tài trợ thường xây dựng các

chương trình viện trợ trung hạn (khoảng 3 năm). Thí dụ, ADB và WB thường xây

dựng Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia (CPS) với Việt nam có thời hạn gần như

đồng hành với Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm của Việt Nam. Bảng 3.13

dưới đây tóm lược một số ưu tiên trong nguồn vốn ODA của các đối tác phát triển

dành cho Việt Nam.

Bảng 3.13. Ưu tiên hỗ trợ trong ODA dành cho Việt Nam của một số đối tác

phát triển

Hoạt động Nguồn dữ liệu Đối tác phát triển

Chiến lược đối tác Quốc gia 2012-2015

ADB – Ngân hàng phát triển Châu Á

ADB cung cấp cho Việt Nam cả nguồn tài trợ từ Quỹ Phát triển Châu Á (ADF) và Nguồn Vốn vay Thông thường (OCR). ADB sẽ hỗ trợ Việt Nam về mục tiêu tiến tới quốc gia có thu nhập trung bình ở mức cao qua ba trụ cột: tăng trưởng toàn diện, nâng cao hiệu quả kinh tế và bền vững về môi trường.[44]

Australia

http://www.vietn amplus.vn/austral ia-tang-vien-tro- viet-nam-len-

138-trieu- aud/91538.vnp

Chiến lược viện trợ của Australia dành cho Việt Nam trong giai đoạn 2010-2015 tập trung vào ba lĩnh vực: (i) Phát triển nguồn nhân lực thông qua cấp học bổng du học, (ii) Hội nhập kinh tế, chú trọng vào cải cách hạ tầng và chính sách; và (iii) Tăng cường phát triển bền vững môi trường trong các lĩnh vực như nước sạch, vệ sinh, biến đổi khí hậu và nghiên cứu nông nghiệp. Những lĩnh vực này ngoài mục đích viện trợ phát triển còn phù hợp với chiến lược và mục tiêu viện trợ của Australia tại Việt Nam.

Bỉ

Chương trình hợp tác định hướng giai đoạn 2011- 2015 nhằm hỗ trợ sự phát triển kinh tế-xã hội của Việt Nam, trong các lĩnh vực: (1) Nước và vệ sinh Chương trình hợp tác Việt Nam – Bỉ định hướng

118

Hoạt động Nguồn dữ liệu Đối tác phát triển

giai đoạn 2011- 2015

môi trường trong bối cảnh đô thị hoá và biến đổi khí hậu, (2) quản lý nhà nước, (3) hỗ trợ phát triển KHCN của DNNVV và (4) Nâng cao năng lực. [72]

Canada

Chương trình hiệu quả viện trợ của Canada

http://www.acdi-

Việt Nam là 1 trong 25 đối tác mà Ca-na-đa tập trung viện trợ ODA để thực hiện tăng cường đảm bảo an ninh lương thực, đảm bảo tương lại của trẻ em và thanh niên, tăng trưởng kinh tế bền vững.[12] cida.gc.ca/acdi-

cida/ACDI-

CIDA.nsf/eng/FR A-825105226-

KFT

Liên minh

Châu Âu

Liên minh châu âu sẽ hỗ trợ hai vấn đề trọng tâm là Năng lượng bền vững và Quản trị nhà nước và pháp quyền, luật pháp [42]

Chương trình Định hướng Hỗ trợ Đa niên cho Việt Nam giai đoạn 2014 - 2020

Phần Lan http://nguyentand

ung.org/phan-lan- cong-bo-chien- luoc-hop-tac- phat-trien-voi- viet-nam.html

Chương trình chiến lược giai đoạn 2013 – 2016 tập trung vào nhóm 4 mục tiêu sau: (1) Tăng cường mở cửa, khả năng tiếp cận thông tin, kiến thức và công nghệ mới cho mọi tầng lớp dân chúng, (2) Tăng cường kinh tế xanh nhằm tạo cơ hội kinh doanh và việc làm, (3) Cải thiện tính bền vững, toàn diện, bình đẳng, phát triển bền vững môi trường và quản lý tài nguyên rừng và (4) Tiếp cận bền vững và bình đẳng để cải thiện các dịch vụ vệ sinh môi trường và cung cấp nước.

Pháp/AFD

Trong giai đoạn từ 2013 đến 2015, với mục đích hỗ trợ Việt Nam triển khai các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội được đưa ra trong kế hoạch Phát triển Chiến lược hành động của AFD tại Việt Nam

119

Hoạt động Nguồn dữ liệu Đối tác phát triển

http://www.afd.fr

/lang/vi_VN/hom e/pays/asie/geo- asie/afd-

vietnam/strategie-

vietnam Kinh tế xã hội năm năm 2011-2015 định hướng hoạt động của AFD được xác định theo ba hướng sau : Phát triển đô thị , Hỗ trợ quá trình hiện đại hóa khu vực sản xuất có tác động mạnh đến môi trường và xã hội , Hỗ trợ Việt Nam trong cuộc chiến chống biến đổi khí hậu . [28]

Đức/KfW Chiến lược của Đức tập trung vào ba lĩnh

vực ưu tiên: (i) Phát triển Kinh tế Bền vững

và đào tạo nghề; (ii) Chính sách và bảo vệ

môi trường, sử dụng bền vững tài nguyên,

phát triển đô thị; và (iii) Y tế [13] Hiệp định hợp tác tài chính năm 2013-2014 giữa Chính phủ Việt Nam và Chính phủ Đức

Quỹ Tiền tệ IMF hỗ trợ: (1) chính sách thuế và quản lý

tế

Báo cáo quốc gia của Article 4 năm 2014 của IMF Quốc (IMF) hành chính, (2) quản lý chi tiêu công, (3) số liệu thống kê, (4) các chỉ số tài chính quốc gia, tiền tệ [61]

Nhật bản Hỗ trợ của Nhật bản dành cho Việt Nam chủ

Chiến lược hỗ trợ quốc gia – Việt Nam 2012

yếu tập trung vào (1) hỗ trợ tăng trưởng và tăng cường năng lực cạnh tranh, (2) giải quyết những tá động tiêu cực do tăng trưởng kinh tế gây ra, (3) quản trị nhà nước. [14]

Hàn Quốc

http://oda.mpi.go v.vn/odavn/Tint %E1%BB%A9c/t Hàn Quốc viện trợ ODA cho Việt Nam trong 3 lĩnh vực: tăng trưởng xanh, phát triển hạ tầng kỹ thuật và phát triển nguồn nhân lực

abid/126/articleT

ype/ArticleView/

articleId/1205/Vit

-Nam--Hn-Quc-i- thoi-chnh-sch- ODA.aspx

Luxembourg Luxembourg ưu tiên hỗ trợ: (1) phát triển nông Chương trình

120

Hoạt động Nguồn dữ liệu Đối tác phát triển

nghiệp nông thôn, (2) phát triển y tế, (3) phát triển nguồn nhân lực và dạy nghề. [73] định hướng hợp tác Chỉ đạo của

Luxembourg (ICP) giai đoạn 2011 - 2015

Các cơ quan

Kế hoạch Chung One Plan 2012 –

2016 l Liên hợp quốc

(LHQ)

Kế hoạch Chung nêu lên ba lĩnh vực lớn trọng tâm mà Liên Hợp quốc và Chính phủ Việt Nam sẽ cùng thực hiện trong giai đoạn 2012 – 2016: hỗ trợ Chính phủ đạt được tăng trưởng bền vững, bình đẳng và cho tất cả mọi người; tiếp cận với các dịch vụ thiết yếu có chất lượng và bảo trợ xã hội; tăng cường quản trị công và sự tham gia. Các hoạt động trong ba lĩnh vực này sẽ giúp giải quyết các vấn đề ưu tiên của Việt Nam như đã nêu trong Chiến lược Phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 – 2020 và Kế hoạch Phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 – 2015. [41]

Ngân hàng thế giới WB

Chiến lược hợp tác quốc gia 2012-2016

Trong giai đoạn 2012-2016, Ngân hàng thế giới tập trung hỗ trợ Việt Nam theo 3 trụ cột: Nâng cao khả năng cạnh tranh, Phát triển bền vững và Tăng khả năng tiếp cận cơ hội. [47]

Nguồn: Tổng hợp từ các tài liệu của các đối tác phát triển

Tại Việt Nam, các nhà tài trợ không đưa ra con số dự tính nào cho các khoản

vay kém ưu đãi (vay ưu đãi theo Luật quản lý nợ công) cho giai đoạn tới vì đối với

loại vốn vay này, chủ yếu dựa vào từng dự án cụ thể và khả năng hấp thụ vốn của

phía bên vay để quyết định khoản vay mới.

Chính sách viện trợ nước ngoài của các nhà tài trợ còn tùy thuộc chính

trường của các nước tài trợ liên quan tới các cuộc bầu cử Quốc hội, Tổng thống

hoặc sự thay đổi Chính phủ ở các nước này. Chính quyền mới khi nhận chức đều

121

đưa ra chính sách đối ngoại, trong đó có chính sách viện trợ nước ngoài. Trong

khoảng 20 năm qua, chính trường của nhiều quốc gia viện trợ đã có nhiều thay đổi,

song chính sách viện trợ cho Việt Nam về cơ bản là nhất quán với việc duy trì vị trí

ưu tiên cao trong danh sách các nước nhận viện trợ phát triển.

Hộp 3.6 dưới đây minh họa rõ nét về chính sách viện trợ của Nhật Bản dành

cho Việt Nam, từ những đánh giá thực tiễn xã hội Việt Nam, tình hình chung thế

giới và khu vực, Nhật Bản xây dựng chính sách viện trợ cho Việt Nam tập trung

vào những ưu tiên mà Nhật Bản cho là cần thiết.

Nhật Bản là nhà tài trợ lớn đối với Việt Nam nói chung và Hà Nội nói riêng. Mục tiêu của

chính phủ Nhật bản cung cấp ODA cho Việt Nam nhằm hỗ trợ các nỗ lực phát triển của

Việt Nam, hỗ trợ trong việc gia tăng mức tăng trưởng và tăng cường khả năng cạnh tranh

quốc tế thông qua gia tăng mức chuyển dịch nền kinh tế theo định hướng thị trường, cải

thiện môi trường đầu tư và phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, thông qua đó, giải

quyết được các nhu cầu về xã hội và nhân đạo. Đặc biệt, chính phủ Nhật Bản hỗ trợ phát

triển thể chế bởi thể chế chính là nền tảng cơ bản cho việc gia tăng mức tăng trưởng, cải

thiện điều kiện sống và xã hội.

Với việc đánh giá về khả năng phát triển của Việt Nam, chính sách của chính phủ Nhật

Bản hướng vào hỗ trợ tăng trưởng kinh tế, cải thiện điều kiện sống và xã hội, bao gồm cả

xoá đói giảm nghèo và phát triển thể chế.

Quy mô viện trợ của chính phủ Nhật Bản được xác định dựa trên cơ chế là duy trì đối thoại

chính sách với chính phủ Việt Nam, trên cơ sở đó cùng thảo luận viện trợ cho từng lĩnh

vực riêng biệt trong một kế hoạch trung hạn. Nhật Bản cũng chú trọng tới việc hỗ trợ hiệu

quả thông qua hợp tác, sự tham gia của nhiều bên liên quan như các nhà tài trợ, các tổ

chức phi chính phủ, chính quyền địa phương, v.v... Điều này cho phép huy động được

kinh nghiệm và chuyên môn, nguồn lực con người của các tổ chức phía Nhật bản tham gia

để cấp viện trợ.

Chính phủ Nhật Bản cho rằng, viện trợ ODA cho Việt Nam ngày càng quan trọng trong

bối cảnh kinh tế Trung Quốc phát triển nhanh, mạnh; đảm bảo có sự phát triển đồng đều

giữa các nước thuộc ASEAN cũng như hoạt động của các doanh nghiệp Nhật Bản ở khu

Hộp 3.6. Chính sách viện trợ của Nhật Bản dành cho Việt Nam

vực này. Những lĩnh vực viện trợ mà chính phủ Nhật Bản giành ưu tiên cho Việt Nam bao

gồm: (i) Thúc đẩy tăng trưởng, (ii) Cải thiện điều kiện xã hội và mức sống, (iii) Tăng

cường thể chế. Đối với lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng thì viện trợ ODA của Nhật Bản

được ưu tiên cho lĩnh vực giao thông (giao thông nội địa và quốc tế), giao thông đô thị

(như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, phát triển cung cấp nước sạch, bảo vệ môi trường),

năng lượng điện (phát điện, mở rộng nhà máy điện chính và những trạm truyền tải điện,

viễn thông...). [14]

122

Do từng nhà tài trợ song phương và đa phương có chính sách viện trợ với

những sự ưu tiên khác nhau đối với các ngành, lĩnh vực và địa bàn nên vai trò điều

phối viện trợ của Chính phủ nước nhận tài trợ có giới hạn trong khung khổ những

thỏa thuận đạt được thông qua đàm phán. Không có một trường hợp nào được ghi

nhận trong thực tế 20 năm tiếp nhận và sử dụng ODA ở Việt Nam khi nhà tài trợ

cung cấp viện trợ, kể cả vốn vay để Việt Nam tự ý sử dụng. Từ đây có thể nhận xét

rằng nếu Chính phủ nước tiếp nhận viện trợ có chính sách tiếp nhận viện trợ với

những ưu tiên rõ ràng, không bị “cơn khát vốn” chi phối thì có thể thuyết phục các

nhà tài trợ rót vốn ODA vào đúng những ngành, lĩnh vực và địa bàn ưu tiên phát

triển đích thực của mình. Bên cạnh đó, để nâng cao hiệu quả của ODA Việt Nam

cần định hướng rõ ràng trong chiến lược ưu tiên sử dụng ODA, đồng thời phải nâng

cao phân công lao động giữa các nhà tài trợ để đạt được hiệu quả phối hợp tốt nhất.

Một ví dụ cụ thể là Đà Nẵng, trong đầu năm 2015, tại cuộc họp cho ý kiến về

đồ án kiến trúc TP Đà Nẵng, đại diện Cảng Đà Nẵng đã gây bất ngờ khi tuyên bố

trước lãnh đạo thành phố rằng sẽ từ chối viện trợ phát triển chính thức (ODA) từ

Chính phủ Nhật cho dự án mở rộng Cảng Tiên Sa giai đoạn II. Trước đó, dự án này

đã được thành phố đưa vào danh mục đề nghị Trung ương bố trí vốn ODA từ Cơ

quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA). Lý do cho quyết định này là lãnh đạo Cảng

Đà Nẵng tự tin vào khả năng huy động vốn của doanh nghiệp. Từng được nuôi

dưỡng bằng “bầu sữa” ODA hơn 10 năm trước, đại diện công ty cho hay không thể

phủ nhận những đóng góp to lớn từ nguồn vốn này, nhất là thời kỳ doanh nghiệp

còn gian khó. Chính dự án Cảng Tiên Sa giai đoạn một cũng được hưởng lợi từ

nguồn tài trợ nước ngoài. Theo đại diện Cảng Đà Nẵng, “Tuy nhiên, giờ đã là một

123

3.3.1.2. Tình hình kinh tế chính trị của các nước tài trợ

công ty đại chúng, tài chính lành mạnh, chúng tôi tự tin vào khả năng huy động vốn ngoài xã hội”.29

Viện trợ ODA trên thế giới chủ yếu do các nước thuộc tổ chức OECD và các

định chế tài chính quốc tế cung cấp. Hiện nay, có 34 quốc gia thuộc tổ chức OECD

cam kết thường xuyên cung cấp ODA (còn được gọi là các nước OECD/DAC). Bên

cạnh các nước OECD/DAC là nhà tài trợ song phương chính, một số nước đang

phát triển (Cô-oét, Ả Rập Xê-út, Trung Quốc…) cũng tiến hành viện trợ ODA. Bên

cạnh các hoạt động tài trợ song phương, các định chế tài chính quốc tế và các tổ

chức quốc tế, như các cơ quan của Liên Hợp Quốc, Ngân hàng thế giới, Quỹ Tiền tệ

quốc tế, Ngân hàng Phát triển châu Á, Ngân hàng Phát triển châu Phi, Ngân hàng

Phát triển liên châu Mỹ,… cung cấp các khoản ODA đa phương. Trong số các

nguồn này thì ODA từ các nước thành viên của DAC là lớn nhất, chiếm khoảng

85% tổng ODA thế giới.

Lượng ODA giữ mức như vậy chính là nhờ nỗ lực của các nước viện trợ

nước viện trợ hưởng ứng lời kêu gọi của Liên Hợp Quốc “chung tay góp sức vì một

thế giới tốt đẹp hơn”. Các nước phát triển nỗ lực giúp đỡ các nước đang và chậm

phát triển thông qua các hình thức viện trợ trong đó chủ yếu là ODA. Những sự nỗ

lực ấy được thể hiện thông qua rất nhiều các hội nghị các thỏa thuận và cam kết cấp

quốc tế dưới sự chủ trì của Liên Hợp Quốc và sự tham gia của các nước thành viên

DAC. Trên bình diện quốc tế, ngay từ năm 1969 các tổ chức DAC và OECD đã xác

định mục tiêu của các nước này là dành 0,7% GDP của nước mình cho viện trợ phát triển ở nước ngoài30. Đến năm 1992 tại Hội nghị thượng đỉnh Rio De Zannezo một

công ước quốc tế đã được thông qua, theo đó viện trợ cho các nước nghèo thuộc thế

giới thứ ba cần phải chiếm ít nhất 0,7% tổng sản phẩm xã hội GDP của các quốc gia

công nghiệp phát triển. Đến năm 2005, Phiên họp toàn thể Cấp cao Đại hội đồng

29 http://kinhdoanh.vnexpress.net/tin-tuc/doanh-nghiep/cang-da-nang-tu-choi-oda-3178810.html 30 1970 UN Resolution

Liên hợp quốc khoá 60 tháng 9/2005 kêu gọi các quốc gia, cộng đồng quốc tế cam

124

kết mạnh mẽ và cụ thể hơn như hoàn thành MDGs đúng hạn vào 2015; các nước

phát triển phải tăng hỗ trợ tài chính và kỹ thuật và có kế hoạch thực hiện nghĩa vụ

giành 0,7% GNP cho ODA; phấn đấu tăng thêm 50 tỷ USD cho ODA vào

năm 2010; thúc đẩy tự do hoá thương mại với việc kết thúc vòng Đô-ha; mở rộng

thêm đối tượng được hưởng giảm, xoá nợ; dỡ bỏ rào cản thương mại cho các nước

nghèo, kém phát triển nhất... Cũng cùng năm 2005, 15 nước EU thuộc DAC cũng

đã cam kết đạt mục tiêu ODA cung cấp là 0,51% GNI vào năm 2010. Những nước thành viên DAC khác cũng đã đạt được nhiều mục tiêu cam kết về viện trợ31. Tuy

nhiên sau đó do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2009 mà một

số nước đã không hoàn thành theo dự kiến mức ODA đã cam kết (phần lớn là do sự

sụt giảm GNI của các nước này). Nhưng rõ ràng là các nước phát triển đã nỗ lực hết

sức để duy trì mức ODA cam kết lớn nhất có thể. Trong đó đáng chú ý là Hàn Quốc,

viện trợ ODA của nước này đã tăng về giá trị thực lên đến 56% kể từ năm 2005.

Tại Hội nghị lần thứ 4 về các nước nghèo nhất thế giới diễn ra ở Istanbul

(Thổ Nhĩ Kỳ) năm 2011, Liên hợp quốc đã thông qua kế hoạch 10 năm giúp các

nước kém phát triển xóa nghèo. Hội nghị đã công bố “Chương trình Hành động

Istanbul”, theo đó, các nước giàu cam kết thực hiện mục tiêu trích từ 0,15-0,20%

thu nhập quốc gia cho ODA; tăng năng lực sản xuất ở các nước kém phát triển như

xây dựng kết cấu hạ tầng, thúc đẩy nhân lực, vốn và quản lý. Mục tiêu này là một

sự gia tăng đáng kể so với mức chưa đến 0,1% GNP trước đây. Tổng thư ký Liên

hợp quốc Ban Ki-mun và nhiều nguyên thủ quốc gia nhấn mạnh, hỗ trợ các nước

LDCs phát triển cũng chính là góp phần tạo ra một thế giới ổn định hơn, hòa bình

hơn và thịnh vượng hơn. Trong bối cảnh hội nhập và hợp tác lẫn nhau giữa các

nước, thì một thế giới như vậy cần cho tất cả mọi quốc gia không phân biệt lớn nhỏ,

31Mỹ đã cam kết tăng gấp đôi viện trợ cho khu vực Cận Xahara châu Phi trong giai đoạn 2004-2010 và đã đạt được mục tiêu này vào năm 2009, sớm một năm so với cam kết. Canada đã cam kết tăng gấp đôi Quỹ viện trợ quốc tế so với năm 2001 và cũng đạt được mục tiêu này. Na Uy đã vượt được mục tiêu cam kết duy trì tỷ lệ ODA/GNI ở mức 1%, và Thụy Sĩ cũng đạt mục tiêu cam kết về tỷ lệ ODA/GDN ở mức 0,41%. Nhật Bản đã cam kết tăng viện trợ trong giai đoạn từ 2005-2009 và cũng đã đạt được mục tiêu này theo báo cáo năm ngoái. ODA năm 2010 của Nhật Bản cũng tăng mạnh.

phát triển hay đang phát triển. Do vậy, các nước phát triển đang không ngừng nỗ

125

lực cải thiện nguồn viện trợ cho các nước đang và kém phát triển cũng vì sự phát

triển của bản thân quố gia mình.

Một tất yếu trong sự phát triển chung đó là sự vận động của dòng ODA nằm

trong sự vận động chung của nền kinh tế thế giới và sự lên xuống của các chu kỳ

kinh tế cũng dẫn đến dòng ODA lên xuống cùng chiều. Theo đó, khi nền kinh tế rơi

vào khủng hoảng và suy thoái thì dòng ODA sụt giảm là điều không thể tránh khỏi.

Trên thực tế, chỉ 25% ODA đến từ các tổ chức đa phương còn 75% là từ các nước

DAC. Mà thực chất thì ODA từ các tổ chức đa phương cũng có nguồn gốc từ các

nước phát triển. ODA lại trích ra từ GNI của các nước này nên khi có khủng hoảng

kinh tế làm sụt giảm GNI thì tất yếu dẫn đến sự sụt giảm ODA. Một minh chứng dễ

thấy là trong khoảng thời gian từ năm 1992 và 1998, dòng ODA giảm 88,7 tỷ USD

do những ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới đầu những năm 1990.

Trong khi đó, phần trăm ODA trong GNI đã giảm mạnh từ 0,33% (1992) xuống còn

0,22% (1997). Nhưng ngay sau khi khủng hoảng có dấu hiệu phục hồi vào 1998 thì

dòng ODA lập tức tăng trở lại và đạt đỉnh điểm vào những năm 2005-2006. Tổng vốn

hỗ trợ phát triển chính thức của các thành viên DAC đã tăng 32%, đạt 106,8 tỷ USD

trong năm 2005. Một ví dụ gần đây nữa là cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm

2009 tàn phá nhiều nền kinh tế của các nước là thành viên DAC khiến dòng ODA

từ các nước này sụt giảm không theo như dự kiến cam kết ban đầu. Bảng 3.14 dưới

đây cho thấy dòng vốn ODA giải ngân (từ các nước thành viên của DAC, những

nước không phải là thành viên của DAC, các tổ chức đa phương).

126

Bảng 3.14. Vốn ODA thế giới giải ngân giai đoạn 2003-2014

Đơn vị tính: Triệu USD

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2003

2004

71746.17 80124.41 108652.11 107340.64 108488.41 127918.67 127232.96 131340.2 141560.08 132737.88 150800.19 161074.72

46635.25

33083.25

36883.61

44221.8

38170.46 36774.47

38036.65

33422.14

44551.34

53784.73

8391.4

6529.32

7286.17

7019.43

8249.07

7489.47

5316.16

6132.91

5858.19

6173.44

6266.71

6006.41

25910.98

28846.7

33952.58

39067.7

40222.48 44267.72

45204.27

42721.75

47968.02

43725.6

24155.88 25559.86

27111.49

31985.46

23155.27

24958.14

30511.64 29606.83

29752.5

30071.85

37035.27

37548.89

16572.19 17099.68

32461

20333.08

20613.12

23561.54

15813.71 13614.97

18514.1

16566.05

15221.09

17686.99

12147.78 14945.61

1913.46

1844.54

2510.94

2551.93

3731.69

2939.09

3618.33

4113.88

4083.21

4217.86

1771.91

1846.31

Năm Recipient(s) All Developing Countries, Total Asia, Total 20705.27 23249.34 Far East Asia, Total LDCs, Total LMICs, Total UMICs, Total Viet Nam

Nguồn: OECD, http://stats.oecd.org/, dữ liệu cập nhật ngày 25 tháng 01 năm 2016

127

Nhìn vào số liệu bảng trên, ta có thể thấy quy mô nguồn vốn ODA hỗ trợ cho

các quốc gia đang phát triển trên thế giới có xu hướng tăng qua từng năm. Trong

hơn 10 năm (2003-2014), tổng vốn ODA giải ngân đã tăng gấp 2 lần từ 71 tỷ lên

161 tỷ USD. Lượng ODA dành cho khu vực Châu Á tăng gấp 2,5 lần, từ 21 tỷ USD

lên 54 tỷ USD, chiếm 34% tổng ODA giải ngân năm 2014. Lượng ODA dành cho

khu vực Đông Á chiếm 11% tổng ODA cho khu vực Châu Á, hầu như không thay

đổi trong giai đoạn 2003-2014 (khoảng 6-7 tỷ USD), trong đó, lượng ODA giải

ngân cho Việt Nam chiếm khoảng 2-3% tổng ODA giải ngân thế giới.

Bên cạnh đó, ODA là một phần GNP của các nước tài trợ, có nguồn gốc từ

thuế của người dân các nước này. Do vậy, nhân dân và dư luận xã hội ở các nước

tài trợ rất quan tâm đến và coi trọng số lượng và chất lượng của viện trợ. Họ sẵn

sàng ủng hộ viện trợ cho các nước nghèo và đang phát triển với điều kiện là viện

trợ được sử dụng có hiệu quả và không bị tham nhũng. Ở Việt Nam, vụ tham

nhũng ở dự án đại lộ Đông – Tây ở thành phố Hồ Chí Minh (vốn JICA, Nhật

Bản) đã gây phản ứng bất lợi trong dư luận xã hội Nhật Bản đối với việc cung cấp

ODA cho Việt Nam và buộc Chính phủ nước này ngừng cung cấp ODA cho Việt

Nam trong khoảng 9 tháng để có điều kiện cùng với phía Việt Nam vạch ra một kế

hoạch và những giải pháp hữu hiệu để phòng chống tham nhũng trong sử dụng

3.3.1.3. Quan hệ quốc tế và hợp tác phát triển

ODA Nhật Bản.

Hợp tác phát triển trong bối cảnh thế giới đang thay đổi. Trong hơn 60 năm

qua, hợp tác phát triển toàn cầu đã đạt được nhiều kết quả khích lệ trong việc hỗ trợ

các nước nghèo và đang phát triển thực hiện các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ

(MDGs), phòng chống căn bệnh HIV/AIDS, bảo đảm an ninh lương thực cũng như

hỗ trợ các nước đang phát triển trong việc xóa đói giảm nghèo và phát triển kinh tế

xã hội. Trong bối cảnh thế giới đang thay đổi, Diễn đàn cấp cao lần thứ tư về Hiệu

quả viện trợ (HLF-4) tại Hàn Quốc vào tháng 12/2011 đã kêu gọi xây dựng một

quan hệ đối tác phát triển mới dựa trên 4 nguyên tắc được chia sẻ chung: (i) Làm

chủ trong phát triển, (ii) Tập trung vào kết quả, (iii) Sự tham gia rộng rãi vào quá

128

trình phát triển và (iv) Minh bạch và trách nhiệm giải trình [33]. Trong bối cảnh

kinh tế thế giới khó khăn, HLF-4 kêu gọi tăng cường hợp tác Nam-Nam và coi sự

hợp tác này là nguồn lực bổ sung quan trọng cho hợp tác Bắc –Nam. Trong hợp tác

Nam-Nam hiện nay, 5 nước mới nổi gồm Brazil, Nga, Ấn Độ, Trung Quốc và Nam

Phi (khối BRICS) đang trở thành các nhà tài trợ cung cấp nguồn vốn viện trợ phát

triển quan trọng cùng với việc chia sẻ những kiến thức, kinh nghiệm và kỹ năng

phát triển rất cần thiết cho các nước nhận viện trợ.

Mối quan hệ Việt Nam và cộng đồng quốc tế. Từ chỗ bị bao vây cấm vận,

sau 25 năm Đổi mới, Việt Nam đã khẳng định vị thế của mình trên trường quốc tế

và khu vực. Việt Nam đã và đang là một thành viên ngày càng chủ động, tích cực và

có trách nhiệm cao trong nhiều cấu trúc hợp tác quốc tế, trong các diễn đàn khu

vực, châu lục cũng như toàn cầu. Những dấu ấn nổi bật nhất trong 5 năm qua là Việt

Nam trở thành thành viên thứ 150 của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), hoàn

thành xuất sắc nhiệm kỳ Ủy viên không thường trực Hội đồng Bảo an LHQ nhiệm

kỳ 2008-2009 và đảm nhiệm vai trò Chủ tịch ASEAN năm 2010. Đến cuối năm

2010, Việt Nam đã có quan hệ ngoại giao với hầu hết các nước trên thế giới. Bên

cạnh đó, ngày 24/10/2014, Việt Nam đã tham gia ký văn bản ghi nhớ thành lập

Ngân hàng Đầu tư hạ tầng Châu Á cũng 20 quốc gia Châu Á khác. Với vốn đăng kí

thành lập Ngân hàng là 100 tỷ USD, Ngân hàng Đầu tư Hạ tầng châu Á sẽ cấp vốn cho các nước phát triển hạ tầng cơ sở32.

Bầu không khí quốc tế tràn đầy tinh thần hợp tác và không đối đầu cũng là

những tác động tích cực đối với việc phát triển quan hệ hợp tác phát triển. Gia nhập

ASEAN và ngày càng có vai trò tích cực và có trách nhiệm trong tổ chức này, Việt

Nam đã có điều kiện phát triển mạnh quan hệ hợp tác phát triển với nhiều quốc gia

và tổ chức quốc tế trên thế giới và trong khu vực.

Cho đến nay, Việt Nam đã nâng cấp quan hệ lên tầm “đối tác chiến lược” với

một số nước và tổ chức liên quốc gia như Nga, Trung Quốc, Vương quốc Anh, Nhật

32 http://vov.vn/thegioi/21-nuoc-chau-a-thuc-day-thanh-lap-ngan-hang-dau-tu-ha-tang-360180.vov

Bản, Hàn Quốc, Tây Ban Nha, EU và nhiều nước khác, trong đó có Mỹ hiện đang

129

trong tiến trình hợp tác tiến tới thiết lập quan hệ đối tác chiến lược. Đây là điều kiện

thuận lợi cho việc phát triển quan hệ hợp tác phát triển trong tình hình mới giữa

Việt Nam với nhiều quốc gia trên thế giới và trong khu vực. Trở thành đối tác chiến

lược cũng có nghĩa là hợp tác giữa Việt Nam với các nước này sẽ được mở rộng từ

kinh tế sang quốc phòng, an ninh và khoa học - công nghệ. Việc hội nhập quốc tế

trên tất cả các lĩnh vực mang đến cho Việt Nam nhiều cơ hội, mở ra khả năng tranh

thủ hiệu quả hơn các nguồn lực bên ngoài.

Bên cạnh đó, qua 20 kỳ hội nghị thường niên các nhà tài trợ (CG), Hội nghị

CG 2012 là hội nghị cuối cùng, đánh dấu sự kết thúc của 20 năm tiến hành đối thoại

giữa các nhà tài trợ và Chính phủ Việt Nam theo hình thức cũ. Từ năm 2013, CG đã

chuyển thành Diễn đàn quan hệ đối tác phát triển. Xu hướng ODA giảm dần nên

việc chuyển hình thức đối thoại từ Hội nghị CG sang Diễn đàn quan hệ đối tác phát

triển cũng nhằm đa dạng hóa nguồn lực, cả về tài chính lẫn kinh nghiệm và kiến

thức phát triển cho Việt Nam. Đây là một cơ hội cho Việt Nam có thể giảm dần sự

phụ thuộc vào các nguồn viện trợ ưu đãi, tăng quyền tự chủ trong việc quyết định

đầu tư, triển khai thực hiện các chương trình dự án sử dụng nguồn vốn ODA.

3.3.2. Các nhân tố nội tại của Việt Nam

Về phía nhóm nhân tố nội tại của Việt Nam, như phân tích tại chương cơ sở lý

thuyết, bao gồm 3 nhân tố chính là: (1) môi trường kinh tế xã hội Việt Nam; (2) chính

3.3.2.1. Môi trường kinh tế xã hội Việt Nam

sách nhận viện trợ của Việt Nam, (3) năng lực hấp thu vốn ODA của Việt Nam

Như đã trình bầy ở trên ODA rất nhạy cảm với chính trị và kinh tế. Nền

chính trị Việt Nam ổn định là điều kiên tiên quyết cho phát triển. Kinh tế vĩ mô ổn

định sẽ tạo môi trường thuận lợi cho việc thu hút và sử dụng ODA để đáp ứng nhu

cầu phát triển. Giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, xử lý lành mạnh hệ thống tài chính

ngân hàng sẽ là điều kiện quan trọng để Việt nam có thể huy động các nguồn vốn đa

dạng, trong đó có vốn ODA cho phát triển, nhằm tăng cường mạnh mẽ tiềm lực

kinh tế quốc gia. Các chuyên gia của NHTG đánh giá, Việt Nam đã bước đầu ổn

định được kinh tế vĩ mô, nhưng vẫn còn tiềm ẩn những rủi ro đến từ lạm phát, nợ

130

xấu, dự trữ ngoại hối… và Việt Nam cần phải thận trọng với những quyết định về

chính sách tài khóa.

Trong 10 năm thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2001-2010 và 5

năm thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội 2010-2015, Việt Nam đã tranh thủ

thời cơ, thuận lợi, vượt qua nhiều khó khăn, thách thức, nhất là những tác động tiêu

cực của hai cuộc khủng hoảng tài chính - kinh tế khu vực và toàn cầu, và đã đạt

được những thành tựu to lớn và rất quan trọng, đất nước đã ra khỏi tình trạng kém

phát triển, bước vào nhóm nước đang phát triển có thu nhập trung bình. Cơ cấu kinh

tế chuyển dịch theo hướng tích cực. Thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội

chủ nghĩa tiếp tục được xây dựng và hoàn thiện. Các lĩnh vực văn hóa, xã hội đạt

thành tựu quan trọng trên nhiều mặt, nhất là xóa đói, giảm nghèo. Đời sống vật chất

và tinh thần của nhân dân được cải thiện rõ rệt; dân chủ trong xã hội tiếp tục được

mở rộng. Chính trị-xã hội ổn định; quốc phòng, an ninh được giữ vững. Công tác

đối ngoại, hội nhập quốc tế được triển khai sâu rộng và hiệu quả, góp phần tạo môi

trường hòa bình, ổn định và tăng thêm nguồn lực cho phát triển đất nước. Diện mạo

của đất nước có nhiều thay đổi. Thế và lực của Việt Nam vững mạnh thêm nhiều; vị

thế của Việt Nam trên trường quốc tế được nâng lên, tạo ra những tiền đề quan

trọng để đẩy nhanh công nghiệp hoá, hiện đại hóa và nâng cao chất lượng cuộc sống

của nhân dân [2]. Đây chính là một điều kiện tiền đề để Việt Nam tiếp tục tranh thủ

3.3.2.2. Chính sách ODA của Việt Nam

sự ủng hộ của cộng đồng quốc tế.

Ngay từ khi nối lại quan hệ hợp tác phát triển với các nhà tài trợ năm 1993,

Chính phủ Việt Nam đã cam kết “Chính phủ nhận trách nhiệm điều phối và sử dụng

viện trợ nước ngoài” (Thủ tướng Võ Văn Kiệt, Lời giới thiệu Báo cáo Việt Nam:

Triển vọng Công cuộc Phát triển. Hà Nội, 9-1993). Cam kết quản lý và điều phối

viện trợ của Chính phủ được thể chế hóa như một trong những nguyên tắc chủ yếu

của việc thu hút, quản lý và sử dụng viện trợ. Thí dụ, Khoản 2, Điều 6 của Nghị

định 38/2013/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 23 tháng 4 năm 2013 ghi rõ

“Chính phủ thống nhất quản lý ODA và vốn vay ưu đãi trên cơ sở phân cấp gắn

131

trách nhiệm, quyền hạn, năng lực quản lý và tính chủ động của các ngành, các cấp;

bảo đảm sự phối hợp quản lý , kiểm tra và giám sát chặt chẽ của các cơ quan có

liên quan”. Ban Chỉ đạo quốc gia về ODA và vốn vay ưu đãi được thành lập theo

Quyết định số 216/QĐ-TTg ngày 23/01/2013 của Thủ tướng Chính phủ do Phó Thủ

tướng Hoàng Trung Hải làm Trưởng Ban, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư làm

Phó Trưởng Ban và đại diện cấp lãnh đạo của một số Bộ, ngành và địa phương. Sau

hơn hai năm hoạt động, Ban Chỉ đạo đã tích cực phát huy vai trò để giải quyết các

khó khăn, vướng mắc của các chương trình, dự án nhằm cải thiện tình hình thực

hiện và đẩy nhanh tiến độ giải ngân. Ban Chỉ đạo đã thiết lập cơ chế phối hợp với

Nhóm 6 Ngân hàng phát triển (WB, ADB, AfD, JICA, KEXIM, KfW) định kỳ hàng

năm tổ chức các hội nghị kiểm điểm chung tình hình thực hiện các dự án (JPPR);

xây dựng và tổ chức thực hiện các kế hoạch hành động cải tiến tình hình thực hiện

và đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn ODA, trong đó vấn đề hài hòa và tinh giản quy

trình thủ tục giữa phía Việt Nam và nhà tài trợ được quan tâm và chú trọng.

Tuy đạt mức thu nhập trung bình, song đây mới là cận dưới của thang bậc

quốc gia có mức thu nhập trung bình theo phân loại của Ngân hàng Thế giới, về cơ

bản Việt Nam vẫn còn là nước nghèo và đang phát triển. Để hỗ trợ giải quyết các

vấn đề kinh tế và xã hội cũng như tăng cường năng lực thể chế và nguồn vốn con

người, Việt Nam tiếp tục chủ trương thu hút và sử dụng ODA và các nguồn vốn vay

ưu đãi của các nhà tài trợ nhằm hỗ trợ thực hiện Chiến lược phát triển 10 năm 2011-

2012: “Việt Nam mong muốn cộng đồng tài trợ quốc tế tiếp tục quan tâm hỗ trợ cho

2020 (SEDS). Bộ trưởng Bùi Quang Vinh phát biểu trước các nhà tài trợ tại hội nghị CG

Việt Nam vì đây vẫn sẽ một nguồn vốn quan trọng cho công cuộc xóa đói giảm

nghèo và đầu tư phát triển. Chúng tôi cam kết tiếp tục phối hợp, hợp tác chặt chẽ

với các nhà tài trợ để cải thiện tình hình thực hiện dự án và nâng cao hiệu quả sử

dụng vốn ODA, cải tiến phương thức đối thoại sao cho hiệu quả hơn”.

Trong giai đoạn phát triển hiện nay, khi nguồn vốn trong nước không đủ đáp

ứng cho nhu cầu đầu tư phát triển, nhất là đầu tư cho xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế-

xã hội, ODA, vốn vay ưu đãi và vốn vay kém ưu đãi vẫn tiếp tục là nguồn vốn có

132

nhiều ưu thế. Trong giai đoạn sau năm 2015, ODA và vốn vay kém ưu đãi có thể có

xu hướng giảm dần do hai lý do cơ bản. Thứ nhất, nguồn tích lũy trong nước cho đầu

tư phát triển sẽ được cải thiện, đồng thời nhiều chính sách mới sẽ được ban hành để

khuyến khích khu vực tư nhân trong và ngoài nước đầu tư vào khu vực công, nhất là

phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội. Thứ hai, theo xu hướng chung, dự báo GDP

bình quân đầu người Việt Nam có thể đạt khoảng trên 3.500 USD vào năm 2020, do

vậy hầu hết các nhà tài trợ sẽ chấm dứt chương trình hỗ trợ phát triển chính thức cho

Việt Nam trên quy mô rộng lớn, trong đó có thể có một số nhà tài trợ duy trì các

chương trình này dưới hình thức hỗ trợ kỹ thuật. Kịch bản này đã từng diễn ra đối với

một số nước đã từng nhận nguồn viện trợ phát triển to lớn trong quá khứ trong khu

vực như Thái Lan, Indonesia, Malaysia. Hy vọng, trong quá trình phát triển sẽ đến

một thời điểm Việt Nam sẽ phát huy được nội lực và hạn chế sử dụng vốn vay ODA

để phát triển kinh tế (theo nguyên Bộ trưởng Kế hoạch và Đầu tư Võ Hồng Phúc).

Để phát triển bền vững trong bối cảnh môi trường trong nước và quốc tế

đang thay đổi với nhiều khó khăn và thách thức đan xen, Việt Nam có nhu cầu huy

động các nguồn lực phát triển trong và ngoài nước với nhận thức rằng nguồn nội lực

có vai trò quyết định. Trong số nguồn vốn bên ngoài, bên cạnh việc thu hút nguồn

lực từ khu vực tư nhân (FDI), hợp tác phát triển với các nhà tài trợ tiếp tục có vai

trò quan trọng để hỗ trợ công cuộc phát triển của Việt Nam. Trong tầm nhìn đến

năm 2020 và những năm tiếp theo, nhằm mục tiêu nâng cao trình độ phát triển, vượt

qua bẫy thu nhập trung bình, Việt Nam cần dựa vào nội lực là chính, đồng thời thực

hiện chính sách hội nhập quốc tế sâu rộng và toàn diện để tranh thủ các nguồn lực

từ bên ngoài, trong đó có nguồn lực từ quan hệ hợp tác phát triển với mong muốn

ưu tiên sử dụng nguồn lực này để xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội quy mô

lớn; hoàn thiện chính sách và thể chế của nền kinh tế thị trường; đào tạo nguồn

nhân lực chất lượng cao; ứng phó với biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh.

Việt Nam cần tập trung xây dựng các cơ chế chính sách nhằm nâng cao hiệu

quả quản lý và sử dụng vốn ODA, trong đó cần cân nhắc và lựa chọn giữa các loại

vốn hỗ trợ phát triển chính thức khác nhau (viện trợ không hoàn lại, vốn vay ưu đãi

133

và vốn vay kém ưu đãi) và giữa nguồn vốn này với các nguồn vốn khác (vốn ngân

sách, vốn đầu tư của nhà nước, vốn tư nhân trong và ngoài nước) trên cơ sở lợi thế so

sánh giữa các nguồn vốn này. Trong thực tế do “đói vốn”, thông thường đối với các

công trình công ích, các cơ quan Việt Nam đều có xu hướng chọn vốn ODA hoặc vay

ưu đãi, thay vì tính toán, phân tích lợi ích mà các nguồn vốn khác có thể mang lại.

Trong bối cảnh MIC, nguồn vốn đắt đỏ, một số bộ ngành địa phương đã có những

quyết định cụ thể rõ ràng liên quan đến việc sử dụng vốn ODA có nên hay không. Thí

dụ điển hình là lãnh đạo cảng Tiên Sa (Đà Nẵng) đã từ chối sử dụng khoản vốn vay

ODA để mở rộng cảng xét thấy khoản vốn này kém hiệu quả.

Theo Đề án ODA 2011-2015, có 8 ngành và lĩnh vực ưu tiên thu hút và sử

dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ trong thời kỳ 2011 - 2015

gồm: 1- Hỗ trợ xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, quy mô lớn và hiện đại;

2- Hỗ trợ phát triển kết cấu hạ tầng xã hội; 3- Phát triển nguồn nhân lực, đặc biệt là

nguồn nhân lực chất lượng cao, phát triển khoa học, công nghệ và kinh tế tri thức;

4- Phát triển nông nghiệp và nông thôn; 5- Hỗ trợ xây dựng hệ thống luật pháp và

thể chế đồng bộ của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; 6- Hỗ trợ

bảo vệ môi trường và các nguồn tài nguyên thiên nhiên, ứng phó với biến đổi khí

hậu và tăng trưởng xanh; 7- Hỗ trợ thúc đẩy đầu tư, thương mại và một số lĩnh vực

sản xuất, kinh doanh; 8- Hỗ trợ theo địa bàn lãnh thổ.

Các lĩnh vực ưu tiên này phù hợp với tình hình thực tế của Việt Nam và

chiến lược, chính sách viện trợ của các đối tác phát triển dành cho Việt Nam trong

thời kỳ này. Việc đề ra một “khung các lĩnh vực ưu tiên” rộng có ưu điểm là an toàn

và bao quát đủ, không bỏ sót ngành nào. Đây cũng chính là một nhược điểm lớn là

làm mất đi tính ưu tiên. Liên quan đến vấn đề này, Đại biểu Quốc hội, Phó Chủ

nhiệm UB Tư pháp Lê Thị Nga cũng chỉ ra Điều 7 trong Nghị định 38CP quy định

quá rộng, ưu tiên hầu hết các lĩnh vực kinh tế- xã hội, và bao quát hết các lĩnh vực

còn lại qua khoản 9 của Điều này: “Một số lĩnh vực khác”.

Bên cạnh đó, khi Việt Nam là nước MIC, viện trợ không hoàn lại là giảm

dần là một thách thức đối với các ngành sử dụng nhiều nguồn vốn này trong quá

134

khứ như ngành Y tế, và ngành Giáo dục và Đào tạo. Để bù đắp cho sự sụt giảm viện

trợ không hoàn lại cần thiết phải có chính sách đa dạng hóa nguồn vốn đầu tư theo

hướng xã hội hóa, nhất là có chính sách thỏa đáng thu hút đầu tư từ khu vực tư nhân

trong và ngoài nước, huy động sự tham gia và đóng góp của các tổ chức xã hội nhân

dân và các tổ chức phi Chính phủ trong và ngoài nước cho sự phát triển Y tế, Giáo

dục và Đào tạo.

Chính vì vậy, Việt Nam cần xem xét thu hẹp hơn nữa các lĩnh vực ưu tiên

ODA và vay ưu đãi. Chính sách hiện nay quá dàn trải, cần xác định phân kỳ vay và

sử dụng ODA. Định hướng tốt là yêu cầu đầu tiên để nâng cao hiệu quả sử dụng

nguồn vốn ODA. Nhờ vậy sẽ góp phần làm cho ODA được sử dụng đúng mục đích

và tránh được gánh nặng nợ nần cho nước nhận tài trợ. Những quốc gia sử dụng

ODA rất thành công như Malaysia, Thái Lan.... là những nước có định hướng sử

dụng tốt các nguồn vốn này. Những quốc gia này xác định rõ ràng được mục tiêu

của quốc gia, chính sách và danh mục ưu tiên chi tiêu. Các nước này thường cân

nhắc kỹ lưỡng chiến lược tập trung vào các vấn đề: tầm cỡ, mức độ viện trợ, yêu

cầu loại nguồn viện trợ nước ngoài nào, những chỉ số và điều kiện được cho là có

thể chấp nhận được, mục tiêu của nước cấp viện trợ, các thủ tục và các bộ phận đảm

nhiệm quá trình viện trợ. Tuy nhiên, có một số nước lại không quan tâm đến vấn đề

này. Khi nguồn viện trợ ODA ngày càng tăng thì việc sử dụng lãng phí, đầu tư tràn

lan cũng có xu hướng tăng, nhất là giai đoạn đầu của sử dụng loại vốn vay, khi

nghĩa vụ trả nợ gốc còn ẩn dấu sau thời gian ân hạn. Họ đã không cân nhắc đến nhu

cầu thực tế, đến khả năng hấp thụ ODA, khả năng trả nợ của đất nước mà đã xây

dựng những dự án thiếu căn cứ khoa học và luận chứng kỹ thuật chưa chặt chẽ dẫn

đến tình trạng phiêu lưu trong sử dụng vốn.

Nguồn viện trợ ưu đãi giảm đi nên Chính phủ cần tìm kiếm các cách thức để

viện trợ trở thành chất xúc tác cho việc huy động các nguồn lực từ khu vực tư nhân

và các nhà đầu tư. Ngoài ra, để đảm bảo hiệu quả của đồng vốn viện trợ ngày càng

đắt lên, việc phát triển của một chính sách ODA rõ ràng và triển khai hệ thống quản

135

lý ODA và các nguồn vốn vay ưu đãi để đảm bảo việc tiếp nhận sử dụng viện trợ

3.3.2.3. Năng lực hấp thu vốn ODA của Việt Nam

minh bạch và hiệu quả là rất cần thiết.

Phù hợp với nhu cầu thực tiễn, Chính phủ Việt Nam chủ trương “huy động

vốn vay tiếp tục thực hiện theo nguyên tắc vốn trong nước là quyết định, vốn nước

ngoài là quan trọng. Tập trung huy động tối đa đối với nguồn vốn vay ODA, hợp lý

đối với nguồn vay ưu đãi nước ngoài và thận trọng đối với các nguồn vay thương

mại nước ngoài, đảm bảo an toàn về nợ và an ninh tài chính quốc gia” [27] và “việc

huy động và sử dụng vốn vay ODA và vay ưu đãi nước ngoài của Chính phủ để hỗ

trợ thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội” [25].

Theo Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-

2020 và tầm nhìn đến 2030 (Quyết định số 958/QĐ0TTG của Thủ tướng Chính phủ

ngày 27/7/2012), dự kiến nguồn vay trong và ngoài nước của Chính phủ cho bù đắp

bội chi ngân sách nhà nước giai đoạn 2011- 2015 ở mức khoảng 4,5% GDP, giai

đoạn 2016-2020 khoảng 4% GDP; giai đoạn 2021-2030 khoảng 3% GDP [27]. Căn

(cid:4) Cơ cấu dư nợ nước ngoài của Chính phủ trong tổng số dư nợ của Chính

cứ theo điều kiện vay, định hướng huy động các nguồn vốn như sau:

phủ giảm xuống dưới 50%, đảm bảo duy trì cơ cấu dư nợ vay ODA tối thiểu đạt

(cid:4) Nợ công (bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính

khoảng 60% so với tổng dư nợ nước ngoài của Chính phủ vào năm 2020.

quyền địa phương) đến năm 2020 không quá 65% GDP, trong đó dư nợ Chính phủ

(cid:4) Từng bước giảm dần nợ công, đến năm 2030 nợ công không quá 60%

không quá 55% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia không quá 50% GDP.

GDP, trong đó nợ Chính phủ không quá 50% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia

không quá 45% GDP.

Bên cạnh đó, năng lực các cán bộ quản lý và thực hiện cũng là một nhân tố

lớn ảnh hưởng đến năng lực hấp thu vốn ODA của Việt Nam. Một vấn đề lớn đặt ra

là năng lực các cán bộ chưa hoàn toàn đáp ứng yêu cầu đặt ra trong tất cả các khâu

từ thiết kế đến triển khai dự án. Chỉ 30% người tham gia khảo sát cho rằng năng lực

136

vận động và quản lý chưa tốt. Tính chủ động của các cơ quan việt nam cũng chỉ

được 31% đánh giá là tốt. Việc phối hợp giữa các cơ quan liên quan (với cơ quan

quản lý nhà nước, các tỉnh thành phố cũng như các đơn vị trực thuộc) chỉ được 30%

đánh giá là tốt. Hộp 3.7 dưới đây cho ví dụ cụ thể về khó khăn trong quản lý dự án

tại một số dự án ODA tại thành phố Hồ Chí Minh.

Hộp 3.7. Dự án Đại lộ Đông Tây Thành phố Hồ Chí Minh

Dự án Đại lộ Đông Tây và Cải thiện môi trường nước, sử dụng ODA Nhật Bản tổng đầu tư ban đầu khoảng 14.000 tỉ đồng. Theo đúng kế hoạch, toàn bộ dự án Đại lộ Đông Tây và Cải thiện môi trường nước đáng lẽ hoàn thành vào năm 2008, song đến 2011 mới xong. Sự chậm trễ kéo theo tổng đầu tư tăng vọt (tăng thêm 3.600 tỷ đồng) do giá vật liệu và nhân công tăng. Tại dự án Đại lộ Đông Tây, vốn đầu tư phát sinh còn do quá trình điều chỉnh thiết kế phần đường phía Q.2 từ 10 lên 14 làn xe cho phù hợp với quy hoạch khu đô thị mới Thủ Thiêm. Điều đáng nói là quy hoạch xây dựng khu đô thị mới Thủ Thiêm đã được Thủ tướng phê duyệt từ năm 1996, song đến tận năm 2005 khi khởi công dự án Đại lộ Đông Tây, các cơ quan chức năng TP.HCM vẫn chưa nhận ra thiết kế tuyến đường bị “vênh” với quy hoạch khu đô thị, dẫn tới phải điều chỉnh. Dự án Vệ sinh môi trường TP.HCM sử dụng ODA của Ngân hàng Thế giới (WB) còn tăng vốn chóng mặt hơn. Thay vì hoàn thành vào cuối năm 2007, dự án liên tục gia hạn và nay phải dời đến cuối năm 2011 - đầu 2012, tức chậm trễ khoảng 5 năm! Theo số liệu chính thức của Ban quản lý dự án, tổng đầu tư tăng từ 200 triệu USD ban đầu lên khoảng 300 triệu USD. Tuy nhiên, vào thời điểm tháng 5.2009, UBND TP.HCM đã có văn bản trình Thủ tướng xem xét và đề nghị WB tăng thêm 110 triệu USD vốn ODA cho dự án, cộng với vốn đối ứng trong nước, tổng mức đầu tư dự kiến được điều chỉnh thành 354,67 triệu USD. Tuyến metro số 1 Bến Thành - Suối Tiên vay ODA Nhật chưa khởi công mà tổng đầu tư cũng đã tăng từ 1,1 tỉ USD lên 2,3 tỉ USD do công tác chuẩn bị quá chậm trễ trong lúc giá đất, giá vật tư liên tục leo thang... Chủ đầu tư quá dễ dãi Nguyên nhân rất lớn dẫn đến việc kéo dài các dự án giao thông là từ năng lực hạn

chế và sự dễ dãi của chủ đầu tư. Chủ đầu tư thường đổ lỗi cho nhà thầu khi dự án

chậm trễ. Song trên thực tế, chủ đầu tư được Nhà nước giao quản lý sử dụng ODA,

137

được toàn quyền chọn tư vấn, nhà thầu... Cho nên, trong trường hợp chọn “nhầm”

nhà thầu yếu kém thì chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm. Theo Luật Đấu thầu, nếu

phải đấu thầu lại do lỗi nhà thầu thì chi phí phát sinh sẽ cấn trừ vào số tiền nhà thầu

đã trúng trước đó, chứ không thể dễ dãi cho tăng giá như thời gian qua. Và nghịch

lý là toàn bộ chi phí tăng thêm, do sự yếu kém của nhà thầu và sự dễ dãi của chủ

đầu tư, đều được lấy từ ngân sách và vay ODA!

Các nước trên thế giới có rất nhiều kinh nghiệm trong việc nâng cao hiệu quả

nguồn vốn ODA. Ví dụ như Ba Lan đã tập trung ODA vào phát triển nhân lực và

năng lực thể chế. Chính phủ Ba Lan cho rằng cơ sở luật pháp rõ ràng và chính xác

là điều kiện để kiểm soát và thực hiện thành công các dự án ODA. Ba Lan cũng đề

cao hoạt động phối hợp với đối tác viện trợ. Nhà tài trợ có thể yêu cầu nước nhận

viện trợ thiết lập hoặc sửa đổi hệ thống thể chế và hệ thống luật pháp. Ba Lan đặc

biệt chú trọng công tác kiểm soát và kiểm toán, cho rằng kiểm tra và kiểm toán

thường xuyên không phải để cản trở mà là để thúc đẩy quá trình dự án. Một trường

hợp khác là Malaysia, đánh giá cao sự hỗ trợ kỹ thuật từ các nhà tài trợ để tăng

cường năng lực con người thông qua các lớp đào tạo. Malaysia rất chú trọng vào

công tác theo dõi, đánh giá. Kế hoạch theo dõi và đánh giá được xây dựng từ lập kế

hoạch dự án và trong lúc triển khai. Cũng tương tự như Ba Lan, Malaysia đặc biệt

chú trọng sự hỗ trợ của cơ quan tài trợ trong hoạt động kiểm tra, giám sát.

Để có thể nâng cao năng lực hấp thu vốn ODA, Việt Nam cần thực hiện hàng

loạt các biện pháp như nâng cao năng lực quản lý ODA của cán bộ các cấp, nâng

cao nhận thức cũng như kiến thức về ODA trong thời kỳ mới. Bên cạnh đó, việc

xây dựng cơ chế để khu vực tư nhân tham gia tiếp cận ODA là một cách hữu hiệu

để đa dạng hóa loại hình, nâng cao năng lực hấp thu vốn ODA cho Việt Nam. Việt

Nam cần học hỏi thêm kinh nghiệm quản lý nguồn vốn ODA từ các nước có điều

kiện kinh tế xã hội tương đồng với mình, đặc biệt là những mới mới chuyển từ thu

nhập thấp LICs sang thu nhập trung bình thấp LMICs.

138

3.4. Tiểu kết chương 3. Đánh giá chung về ODA tại Việt Nam khi trở

thành nước MIC

Trong giai đoạn 1993-2015, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)

đã trở thành một nguồn vốn bổ sung quan trọng cho Ngân sách Trung ương và địa

phương. Trong thời kỳ 1993-2015, tổng nguồn vốn ODA cam kết đạt khoảng hơn

85 tỷ USD, vốn ký kết đạt hơn 72 tỷ USD và vốn giải ngân hơn 53 tỷ USD. Việt

Nam mới trở thành nước có thu nhập trung bình thấp từ năm 2010. ODA tại Việt

Nam trong bối cảnh MIC mới khoảng 4-5 năm. Trong những năm hiện tại, vốn

ODA vẫn được sử dụng như giai đoạn chuyển tiếp, bao gồm cả vốn không hoàn lại,

vốn vay và vốn hỗn hợp. Trong thời gian chuyển đổi, ODA chủ yếu vẫn là ODA

cho vay ưu đãi, tính thương mại chưa cao nên sự khác biệt chưa rõ ràng. Tuy nhiên,

các điều kiện huy động và sử dụng vốn ODA cũng thay đổi để đến lúc nào đó, Việt

nam không còn sử dụng vốn ODA với điều kiện rất ưu đãi nữa.

Nhìn chung, sang giai đoạn Việt Nam trở thành nước MIC, chính phủ Việt

Nam và các nhà tài trợ đã cải tiến Hội nghị các nhà tài trợ CG thành Diễn đàn Đối

tác phát triển Việt Nam thường niên (VPDF) để tập trung nhiều hơn cho đối thoại

về các chính sách phát triển. Các nhà tài trợ không đưa cam kết vốn ODA và vốn

vay ưu đãi như trước đây đồng thời, các đối tác có thể đưa ra cam kết bất cứ thời

điểm nào trong năm. Tỷ lệ ODA giải ngân/ký kết có nhiều tiến triển 90,9% so với tỷ

lệ trung bình 73,7% của cả giai đoạn 1993-2015.

Tỷ trọng ODA so với GDP, tổng đầu tư phát triển, đầu tư từ ngân sách nhà

nước giảm nhẹ. Điều này không có ý nghĩa nhiều vì trở thành một nước thu nhập

trung bình, GDP của Việt Nam tăng lên Việt Nam cũng cần đầu tư nhiều hơn để

phát triển đất nước. Trong khi đó, ODA có xu hướng giảm dần và chấm dứt đối với

một nước MIC. Cụ thể: Tỷ trọng ODA/GDP giảm từ trung bình 3,6% trong giai

đoạn 1993-2015 xuống trung bình 2,9% giai đoạn 2010-2015. Tỷ trọng ODA trong

tổng đầu tư phát triển toàn xã hội giảm xuống 8,8% so với tỷ lệ 10,3% của toàn thời

kỳ 1993-2015. Tương tự, tỷ trọng ODA trong tổng nguồn đầu tư từ ngân sách nhà

139

nước giảm từ 46,8% trong thời kỳ 1993-2015 xuống 42,8% giai đoạn MIC 2010-

2015.

Đồng thời, Việt Nam cũng đã bắt đầu cung cấp vốn ODA cho một số nước

trong vùng và với Châu Phi. Trong khi thực hiện chính sách ODA thích hợp với

điều kiện mới, Việt Nam cũng đang làm tốt việc thu xếp vốn đối ứng để giải ngân

thêm khoảng hơn 19 tỷ USD vốn ODA có Hiệp định được ký kết, nhưng các điều

kiện thực hiện còn khó khăn (chưa kể số vốn ký kết thêm mỗi năm). Như vậy, trong

5 năm tới, nguồn vốn đầu tư bên ngoài còn có ý nghĩa rất lớn cho đầu tư phát triển

của cả nước.

Do kinh tế đã phát triển đến giai đoạn mới, Việt Nam không thuộc loại các

nước được ưu tiên sử dụng vốn ODA mà các bên đối tác đã đồng thuận chuyển sang

giai đoạn mới, trở thành quan hệ đối tác phát triển, tham vấn chính sách, đồng thời

giảm bớt các khoản vay ưu đãi và viện trợ không hoàn lại để chuyển sang các vốn

vay với điều kiện khó hơn (thời hạn ngắn, lãi suất cao). Nhà nước của các bên đối

tác đang hướng tới triển vọng không còn là nơi trực tiếp nhận vay trả vốn nước

ngoài, mà chỉ như nơi xúc tác để khu vực doanh nghiệp ngày càng tham gia trực

tiếp hơn.

Trên thực tế, việc cung cấp vốn ODA đã có thay đổi như sau:

(cid:4) Tính chất của vốn ODA từ quan hệ cung cấp “cho – nhận” đang chuyển

dần sang “đối tác phát triển”, dùng viện trợ để tác động kích hoạt cho quá trình phát

triển, cùng nhau thảo luận chính sách phát triển toàn diện hơn;

(cid:4) Phương thức cung cấp viện trợ ODA cũng thay đổi theo hướng Chính Phủ

nước tài trợ hỗ trợ nhiều hơn cho các đối tác hai bên để các bên cùng hợp tác, thay

vì sự can thiệp hành chính của Chính phủ.

(cid:4) Quy mô của vốn ODA mà các đối tác cam kết dành cho Việt Nam đang

trong xu hướng giảm.

(cid:4) Cơ cấu vốn ODA cũng chuyển dần tư cho không và cho vay ưu đãi sang

các điều kiện khó hơn, gần với vay thương mại (như vốn vay OCR của ADB, vốn

140

vay của Ngân hàng IBRD của WB, vốn OOF của Nhật,…) vì Việt nam đã chuyển

sang giai đoạn phát triển cao hơn.

(cid:4) Các mô hình viện trợ ODA cũng thay đổi đa dạng hơn. Bên cạnh cách tiếp

cận truyền thống, cũng đã sử dụng mô hình viện trợ theo chương trình, ngành, hỗ

trợ ngân sách chung GBS và hỗ trợ ngân sách có mục tiêu (TBS).

Thích ứng với giai đoạn phát triển mới, Quốc Hội Việt nam đã ban hành Luật

đầu tư công, Luật quản lý nợ nước ngoài, Luật ngân sách mới,… Chính Phủ Việt

Nam trên cơ sở đó cũng đã ban hành các Nghị định để không ngừng đổi mới việc sử

dụng vốn ODA trong nền kinh tế. Trong tương lai, việc tiếp nhận vốn ODA với nhiều

ưu đãi có thể chấm dứt để chuyển sang hình thức đối tác kiểu mới là chính, trừ một số

trường hợp thực hiện một số dự án trên phạm vi đa quốc gia, hoặc dự án đặc biệt khác

(như phòng chống thiên tai). Trong điều kiện vài năm tới, Việt Nam sẽ chủ yếu dùng

vay vốn thương mại và huy động vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài.

141

CHƯƠNG 4. QUAN ĐIỂM VÀ ĐỊNH HƯỚNG ODA

TRONG THỜI GIAN TỚI

4.1. Một số quan điểm về ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC

Quan điểm về viện trợ phát triển trong thời gian tới: (cid:4) Viện trợ phát triển nói chung, trước hết là vốn ODA (viện trợ không hoàn

lại và vốn vay ODA ưu đãi) sẽ giảm mạnh trong ngắn hạn và vốn vay kém ưu đãi

sau một giai đoạn gia tăng cũng sẽ giảm và chấm dứt khi vượt qua cột mốc thu nhấp

trung bình thấp. Cơ sở của dự báo này là khi vượt qua mức thu nhập trung bình thấp

khả năng tích tụ nguồn vốn đầu tư phát triển trong nước sẽ gia tăng, nguồn vốn đầu

tư phát triển sẽ đa dạng, đặc biệt là từ khu vực tư nhân trong và ngoài nước. Đồng

thời là nước thu nhập trung bình, các nhà tài trợ cũng giảm dần và chấm dứt cung

cấp viện trợ phát triển chính thức. Vì vậy, trong thời gian ngắn hạn, Việt Nam cần

cân đối giữa vốn trong nước và nước ngoài theo hướng vốn trong nước giữ vai trò

quyết định, vốn nước ngoài đóng vai trò quan trọng. Song song với việc cân đối

nguồn vốn, Việt Nam nỗ lực tìm kiếm các nguồn vốn trong nước, giảm dần sự phụ

thuộc vào vốn vay nước ngoài.

(cid:4) Công tác vay trả nợ nước ngoài đảm bảo an toàn nợ công bền vững. Vì

vậy, Việt Nam cần lựa chọn danh mục nợ một cách hợp lý. Kiểm soát chặt chẽ các

khoản vay lãi suất kém ưu đãi, tính toán hợp lý cơ cấu tiền vay tránh rủi ro về tỷ

giá, lãi suất.

(cid:4) Nợ nước ngoài đã gần cán mức an toàn, đạt khoảng 64% GDP (năm

2015), do vậy Chính phủ sẽ thắt chặt chính sách vay nợ nước ngoài, chủ yếu là

vay ODA và vay ưu đãi của các nhà tài trợ nhằm đảm bảo an toàn nợ công. Bởi

vậy yêu cầu tối quan trọng đặt ra là vay và sử dụng vốn vay ưu đãi và vốn vay

kém ưu đãi phải đảm bảo hiệu quả, tập trung vào những ngành, lĩnh vực ưu tiên,

tránh dàn trải, gắn với trách nhiệm trả nợ của các bộ, ngành và địa phương và các

đơn vị sử dụng vốn.

142

Những quan điểm này đã từng xuất hiện không rõ ràng hoặc tương tự trong

các văn bản chính sách, tuy nhiên chưa được phân tích và xác định cụ thể trong bối

cảnh Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình MIC và theo phân tích và

nhận định của tác giả (từ các phân tích cụ thể tại chương 3) thì các quan điểm này là

phù hợp với Việt Nam trong thời gian tới.

4.2. Cơ sở đề xuất các giải pháp

Để nghiên cứu và đề xuất các giải pháp thu hút, quản lý và sử dụng hiệu quả

viện trợ phát triển trong bối cảnh MIC, Luận án căn cứ vào:

Thứ nhất, các văn bản chủ trương, chính sách phát triển kinh tế-xã hội và

thể chế quản lý như:

(cid:4) Chiến lược phát triển kinh tế- xã hội 10 năm 2011-2010: “Xây dựng nền

kinh tế độc lập, tự chủ ngày càng cao trong điều kiện hội nhập quốc tế ngày càng

sâu rộng” và “Quản lý chặt chẽ việc vay và trả nợ nước ngoài; giữ mức nợ chính

phủ, nợ quốc gia và nợ công trong giới hạn an toàn. Tăng cường vai trò giám sát

ngân sách của Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp”.

(cid:4) Quyết định số 958/QĐ-TTg ngày 27/7/2014 phê duyệt Chiến lược nợ công

và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến năm 2030: “Huy

động vốn vay tiếp tục thực hiện theo nguyên tắc vốn trong nước là quyết định, vốn

nước ngoài là quan trọng. Tập trung huy động tối đa đối với nguồn vốn vay ODA, hợp

lý đối với nguồn vay ưu đãi nước ngoài và thận trọng đối với các nguồn vay thương

mại nước ngoài, đảm bảo an toàn về nợ và an ninh tài chính quốc gia” và “Từng bước

giảm dần nợ công, đến năm 2030 nợ công không quá 60% GDP, trong đó nợ Chính

phủ không quá 50% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia không quá 45% GDP”.

(cid:4) Quyết định số 432/QĐ-TTg ngày 12/4/2012 phê duyệt Chiến lược Phát

triển bền vững Việt Nam giai đoạn 2011 – 2020: “Mở rộng hợp tác quốc tế: Mở

rộng hợp tác quốc tế trong lĩnh vực trao đổi thông tin, khoa học công nghệ về phát

triển bền vững. Chủ động và tích cực tham gia cùng cộng đồng quốc tế giải quyết

những vấn đề liên quan đến phát triển bền vững; phối hợp giải quyết những vấn đề

toàn cầu và khu vực”.

143

(cid:4) Chương trình nghị sự 2030 với 17 Mục tiêu Phát triển Bền vững (SDGs)

đã được Đại hội đồng Liên Hợp Quốc (LHQ) nhất trí thông qua ngày 25/9/2015,

bao gồm: 1) Xóa nghèo; 2) Xóa đói; 3) Sức khỏe tốt và cuộc sống hạnh phúc; 4)

Giáo dục chất lượng; 5) Bình đẳng giới; (6) Nước sạch và vệ sinh; (7) Năng lượng

với giá cả hợp lý, tin cậy; (8) Tăng trưởng kinh tế và việc làm bền vững; (9) Công

nghiệp, sáng tạo và hạ tầng; 10) Giảm bất bình đẳng; (11) Thành phố và cộng đồng

bền vững; (12) Sản xuất và tiêu dùng có trách nhiệm; (13) Bảo vệ hành tinh, ứng

phó với biến đổi khí hậu; (14) Cuộc sống dưới nước; (15) Cuộc sống trên mặt đất;

(16) Hòa bình và công lý; và (17) Quan hệ đối tác toàn cầu.

Thứ hai, luận án căn cứ vào yêu cầu của quá trình phát triển khi Việt Nam

đã bước vào một giai đoạn mới, quốc gia có thu nhập trung bình. Bối cảnh và điều

kiện viện trợ phát triển chính thức thay đổi đối với nước ta là một quốc gia đã cán

mốc thu nhập trung bình thấp. Đây là một giai đoạn chuyển tiếp rất quan trong, có

thể ví như “từ ODA thời bao cấp (1993-2010) sang tài trợ phát triển kinh tế thị

trường” đòi hỏi phải thay đổi nhận thức “ODA không phải là viện trợ”, ngụ ý không

phải là thứ cho không mà phải phải trả giá và “nhân dân Viêt Nam sẽ là người gánh

chịu cái giá phải trả cho sự thất bại nếu nguồn vốn này không được sử dụng có hiệu

quả” (Cố Thủ tướng Võ Văn Kiệt: Lời tựa tài liệu của Chính phủ Việt Nam gửi Hội

nghị các nàh tài trợ, Pa-ri, tháng 11-1993). Trở thành một quốc gia có thu nhập

trung bình, chính sách viện trợ cho Việt Nam thay đổi (điều kiện ưu đãi giảm đi,

điều kiện vay và trả nợ cũng khắc nghiệt hơn với lãi suất cao hơn, ân hạn ngắn hơn,

thời gian trả nợ ngắn hơn), vị thế Việt Nam cũng thay đổi từ quan hệ “cho-nhận” trở

thành quan hệ “đối tác phát triển”. Chính vì vậy, một chiến lược ODA cho giai đoạn

chuyển đổi này là yêu cầu cấp thiết. Trong bối cảnh như vậy, tất cả các định hướng,

chính sách, thể chế quản lý, con người và cung cách hành xử đối với nguồn vốn

viện trợ phát triển phải được thay đổi một cách phù hợp.

Thứ ba, luận án tính đến năng lực và điều kiện thực tế của Việt Nam, những

tồn tại, những vấn đề nổi cộm trong thực tế ODA trong thời gian qua. Những vấn đề

144

liên quan đến nợ công, thực trạng thực hiện các dự án ODA được tham chiếu để đề

xuất giải pháp phù hợp.

Thứ tư, luận án dựa trên những bài học kinh nghiệm rút ra từ thực tiễn và

kinh nghiệm quốc tế từ những quốc gia có bối cảnh tương tự Việt Nam. Học hỏi

kinh nghiệm từ những quốc gia láng giềng trong khu vực và những quốc gia có bối

cảnh chuyển đổi sang MIC như Thái Lan, Hàn Quốc rất quan trọng cho Việt Nam

trong giai đoạn chuyển đổi này.

4.3. Định hướng và giải pháp viện trợ phát triển tại Việt Nam trong bối

cảnh MIC

Để phù hợp với giai đoạn mới của ODA, theo như phân tích tại chương 3 và

phần trên, Luận án đề xuất một số giải pháp sau đây. Các giải pháp này chủ yếu tập

trung hướng đến các cơ quan quản lý nhà nước về ODA:

4.3.1. Xây dựng lộ trình “tốt nghiệp” ODA để bước vào thời kỳ phát triển mới

Tuy đạt được mức phát triển tương ứng với một nước thu nhập trung bình

thấp, song Việt Nam còn thua kém về nhiều mặt so với trình độ phát triển của một

số nước nước thu nhập trung bình trong khu vực và trên thế giới. Kinh nghiệm từ

nhiều nước thu nhập trung bình cho thấy, các nước này tiếp tục phát triển quan hệ

hợp tác phát triển với các nhà tài trợ để huy động nguồn lực phục vụ sự nghiệp phát

triển. Tăng trưởng kinh tế của một quốc gia phụ thuộc vào sự đóng góp của 3 yếu

tố: Sự tăng thêm của vốn đầu tư phát triển; sự tăng thêm của số lượng lao động

đang làm việc và sự tăng lên của năng suất các yếu tố tổng hợp (TFP). Trong quá

trình phát triển kinh tế của Việt nam, yếu tố vốn ngày càng có tầm quan trọng.

Theo tính toán được trích dẫn trong “Báo cáo cạnh tranh Việt nam 2010” của

Viện nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương, trong ba yếu tố (vốn, lao động và

TFP) góp phần tăng trưởng thì yếu tố vốn đã tăng lên nhanh chóng, từ mức rất nhỏ

bé những năm đầu đổi mới tăng lên dần, đến mức dựa quá mức vào yếu tố vốn,

trong một số năm, tổng vốn đầu tư nhiều năm vượt trên 40% GDP, nhưng tốc độ

tăng trưởng vẫn không được cải thiện, thậm chí đang có chiều hướng giảm sút, phản

145

ánh hiệu quả nền kinh tế đang giảm sút, trong đó yếu tố TFP (KHCN) ngày càng

giảm. Tại Diễn đàn Kinh tế mùa thu 2013, ông Bùi Trinh (chuyên viên của Tổng

cục Thống kê) đưa ra con số tỷ trọng đóng góp của TFP vào tăng trưởng GDP thời

kỳ 2002-2012 là 9,24% (trong đó thời kỳ 2000-2006 là 22,62%; thời kỳ 2007-2012

là 6,44%). Từ những con số này có thể rút ra nhận xét là nền kinh tế nước ta phát

triển theo chiều rộng, khi tăng trưởng GDP dựa vào vốn lên tới 60-70% còn TFP là

chỉ tiêu chất lượng, nhưng chỉ đóng góp khoảng 10%. Việt Nam tuy thiếu vốn đầu

tư do tích lũy nội bộ còn thấp, nhưng tỷ trọng đóng góp của yếu tố vốn chiếm quá

nửa vào tốc độ tăng GDP.

Từ một nước gần như không có tích lũy nội bộ trong những năm đầu đổi

mới, Việt nam đã nâng dần mức tích lũy nội bộ vượt 20% GDP vào đầu những năm

2000 và hiện nay đạt khoảng 30% GDP. Đồng thời, cùng với nguồn vốn trong nước

tăng lên, từ đầu những năm 1990, cả vốn FDI và vốn ODA cũng ngày càng tăng lên,

đến nay chiếm khoảng 10% GDP. Nhờ đó, khả năng tăng vốn đầu tư công và đầu tư

nói chung ngày càng lớn [48]. Tuy nhiên, do lựa chọn các lĩnh vực ưu tiên và phối

hợp các nguồn vốn chưa tốt, nhất là trong điều kiện cơ chế phân cấp, phân vùng và

công tác quản lý còn chưa tốt, nên hiệu quả đầu tư chưa cao. Chính vì vậy việc nâng

cao hiệu quả đầu tư trong giai đoạn này là rất quan trọng.

Điều kiện Việt Nam đã trở thành nước thu nhập trung bình thấp cũng là dịp

để Việt Nam có thể phát triển trong đổi mới và hội nhập một cách tích cực và chủ

động. Trong chiến lược phát triển mới, việc huy động các nguồn vốn đa dạng cho

đầu tư phát triển, kể cả vốn ODA sẽ có nhiều hình thái mới và cả điểm mới trong sử

dụng, trong đó nhấn mạnh sự tham gia của các khu vực kinh tế công - tư và thực

hiện quan hệ kiểu mới với các nhà cung cấp ODA, thực hiện chiến lược phát triển

đất nước, sớm đưa Việt Nam thoát khỏi bẫy thu nhập trung bình và thực hiện công

cuộc công nghiệp hóa theo hướng hiện đại trong điều kiện phức tạp của thế giới, khi

Việt Nam đã ký Hiệp định FTA kiểu mới với 55 nước trên thế giới…

146

Như phân tích tại Chương 3, mặc dù là nguồn vốn quan trọng với nhiều ưu

điểm nhưng để phát triển bền vững, Việt Nam cần dựa vào nguồn lực nội sinh là

chính. Nhu cầu vốn ODA xuất phát từ thiếu hụt vốn đầu tư khi tích lũy nội bộ thấp,

những năm 90, tích lũy nội bộ của Việt Nam dưới 20% GDP nên cần thêm vốn

ngoại từ nguồn ODA và FDI. Hiện nay tích lũy nội bộ của Việt Nam được cải thiện

hơn, đạt trên 30% GDP. Do vậy Việt Nam có thể tự chủ được nhiều hơn về nguồn

vốn đầu tư phát triển. Tuy nhiên để đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển trong giai

đoạn sắp tới, Việt Nam tiếp tục có nhu cầu huy động nguồn vốn to lớn, trong đó có

nguồn vốn viện trợ phát triển (ODA không hoàn lại, vốn vay ưu đãi và vốn vay kém

ưu đãi). Song trong bối cảnh mới Việt Nam cần phải có cách tiếp cận mới đối với

các nguồn vốn này với trọng tâm phải là hiệu quả kinh tế, xã hội. Hiệu quả của đồng

vốn ODA phải được xem xét trong tổng thể chung với vốn trong nước. Do việc sử

dụng nguồn vốn tài trợ chưa thật sự hiệu quả nên so với một số nước như Hàn Quốc

và Thái Lan (Bảng 4.1 bên dưới), những nước tuy có tỷ lệ vốn tài trợ trên đầu người

thấp hơn Việt Nam, song hiệu quả đạt cao hơn. Bên cạnh đó, nếu không kể thời kỳ

nhận viện trợ từ Liên Xô cũ và các nước Đông Âu, Việt Nam đã nhận ODA hơn 20

năm. “Hậu ODA”- vấn đề sử dụng vốn viện trợ phát triển chính thức phải có hiệu

quả hơn xuất phát từ những yêu cầu khách quan của sự phát triển bền vững của đất

nước. Đồng thời, Việt Nam cần bắt đầu lộ trình “tốt nghiệp” ODA của riêng mình.

Có như vậy đồng ODA mới được quan tâm sử dụng hiệu quả. Bảng 4.1 dưới đây

cho thấy ODA bình quân đầu người của Việt Nam và một số nước trong khu vực và

trên thế giới.

Bảng 4.1. So sánh ODA bình quân đầu người củaViệt Nam và một số nước thu

nhập trung bình

ODA bình quân đầu Quốc gia Mức thu nhập trung bình người (USD/người)

33 Lower Middle Income contries – Nước thu nhập trung bình thấp (GNI/người 1.006-3.975 USD/người)

LMIC33 UMIC34

147

Armenia X 92

Bolivia X 63

Cameroon X 27

China X 0

Congo, Rep. X 32

India X 1

Indonesia X 0

Malaysia X 1

Morocco X 46

Nicaragua X 89

Nigeria X 11

Pakistan X 11

Paraguay X 16

Philippines X 0

Sri Lanka X 24

Thailand X -2

Ukraine X 17

Uzbekistan X 9

Vietnam X 46

Nguồn: Số liệu Ngân hàng thế giới (cập nhật ngày 30/11/2014)

http://data.worldbank.org/indicator/DT.ODA.ODAT.PC.ZS

và OECD http://www.oecd.org/development/stats/daclistofodarecipients.htm

Bảng 4.1 trên cho thấy, Việt Nam thuộc nhóm nước có ODA bình quân đầu

người cao. Từ khi bắt đầu nhận ODA, ODA bình quân đầu người Việt Nam tăng

nhanh và hiện nay đã đạt mức 46 USD/người.

Trong Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 10 năm 2011-2020 [2], Việt Nam

cũng đã xác định 3 khâu đột phá chiến lược: (1) Xây dựng đồng bộ thể chế của nền

kinh tế thị trường định trường XHCN, (2) Phát triển nguồn nhân lực và (3) Xây 34 Upper Middle Income contries – Nước thu nhập trung bình cao (GNI/người 3.976-12.275 USD/người)

148

dựng cơ sở hạ tầng theo hướng hiện đại. Cả ba khâu đột phá này đều đòi hỏi những

nguồn lực to lớn cần huy động từ trong và ngoài nước. Câu hỏi đặt ra là vốn ODA

và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài có thể sử dụng cho những ngành

và lĩnh vực nào và sử dụng như thế nào để thu được hiệu quả kinh tế, xã hội, tạo

được tác động lan tỏa đối với sự phát triển của đất nước? Đồng thời, Việt Nam đang

giai đoạn tái cấu trúc nền kinh tế, đây là cơ hội rất tốt để xây dựng một chiến lược

sử dụng các nguồn vốn, trong đó có tính đến lộ trình “không có” ODA. Việc xác

định sẽ “tốt nghiệp” ODA trong tương lai sẽ giúp Việt Nam tập trung vào việc nâng

cao hiệu quả vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài và các nguồn vốn đầu tư

phát triển khác. Đồng thời, về lâu dài, việc sử dụng nguồn lực trong nước sẽ tăng

quyền sở hữu (ownership) và giảm bớt sự phụ thuộc với các chủ nợ nước ngoài.

Chính vì giảm bớt sự phụ thuộc với dòng vốn ODA, Chính phủ Việt Nam sẽ nỗ lực

tìm kiếm các phương thức để huy động các nguồn lực trong và ngoài nước đáp ứng

nhu cầu phát triển.

(cid:5) Giai đoạn từ nay đến 2020

Đề xuất lộ trình tốt nghiệp ODA cho Việt Nam:

Giai đoạn này Việt Nam là nước thu nhập trung bình thấp, cơ cấu nguồn vốn

viện trợ phát triển chuyển dịch theo hướng vốn ODA ưu đãi giảm mạnh và vốn vay

kém ưu đãi tăng lên. Đây cũng là thời kỳ Việt Nam cần triển khai thực hiện một

Chiến lược mới về huy động và sử dụng nguồn vốn viện trợ phát triển.

Việc xây dựng Chiến lược nêu trên cần bám sát quan điểm sau: (cid:4) Nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức góp phần quan trọng cho đầu tư

phát triển, phát triển kinh tế - xã hội song chỉ là nguồn vốn bổ sung có tính chất xúc

tác phát triển, Việt Nam cần dựa vào nguốn vốn nội sinh là chủ yếu (thu ngân sách,

vốn đầu tư từ các khu vực kinh tế trong nước và ngoài nước). Để có thể tăng thu hút

nguồn vốn đầu tư toàn xã hội (bao gồm cả nguồn vốn nước ngoài, ODA, FDI, huy

động khác từ khu vực tư nhân), Chính phủ cần thực hiện một loạt chính sách

khuyến khích như:

149

o Đẩy mạnh thu hút đầu tư, đặc biệt là xúc tiến đầu tư từ nước ngoài

(ODA, FDI riêng rẽ nhưng có phối hợp trong quy hoạch thống nhất), ban hành các

cơ chế, chính sách, biện pháp, cải tiến các thủ tục, tháo gỡ các khó khăn, ách tắc,...

theo hướng công khai, minh bạch, cởi mở, thông thoáng để giảm thiểu những cản

trở, tăng khả năng thu hút nguồn vốn bên ngoài. Xây dựng các dự án trọng điểm thu

hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài từ nhu cầu cụ thể của địa phương, tránh các dự

án tràn lan, trùng lắp, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn từ nước ngoài, tạo sự lan tỏa

trong nền kinh tế.

o Liên tục cập nhật và hiệu chỉnh các qui hoạch ngành, vùng, lãnh thổ,

định hướng kế hoạch đầu tư phát triển để các nhà đầu tư có thể lựa chọn chiến lược

đầu tư của mình cho có hiệu quả nhất. Công bố rộng rãi danh mục chương trình đầu

tư công cộng và danh mục định hướng đầu tư, định hướng cho các nhà đầu tư trong

và ngoài nước lựa chọn, làm cơ sở cho việc huy động các nguồn vốn từ các nguồn

vốn khác nhau đưa vào đầu tư phát triển. Bên cạnh đó cần tăng cường chất lượng

công tác dự báo thị trường, định hướng các sản phẩm ưu tiên đầu tư, các chương

trình đưa tiến bộ kỹ thuật, công nghệ mới và công nghệ cao vào sản xuất kinh doanh

nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư, từ đó thu hút thêm các nguồn vốn và nâng cao hiệu

quả sử dụng vốn.

(cid:4) Huy động và sử dụng viện trợ phát triển phải bảo đảm hiệu quả kinh tế -

xã hội và an toàn nợ nước ngoài, an toàn nợ công.

(cid:4) Quản lý và sử dụng viện trợ phát triển phải chịu sự giám sát tối cao của

Quốc hội, Chính phủ và người dân đóng thuế.

(cid:4) Chiến lược ODA và vốn vay kém ưu đãi phải đặt trong tổng thể nhu cầu

vốn đầu tư phát triển kinh tế xã hội của đất nước, trong đó cụ thể các loại vốn ngoại

(ODA không hoàn lại, vốn vay ưu đãi và vốn vay kém ưu đãi của nhà tài trợ nước

ngoài, FDI…), đặc biệt là phối hợp chặt chẽ giữa vốn viện trợ phát triển và vốn

FDI. Hiệu quả của vốn viện trợ phát triển phải được xem xét trong tổng thể với các

nguồn vốn khác. Cần có tính toán cụ thể với tầm trung, dài hạn để phối hợp sử dụng

các loại nguồn vốn một cách hợp lý nhất. Hình thành chiến lược đầu tư trung hạn

150

hợp lý, khắc phục tình trạng huy động và sử dụng vốn ODA tràn lan, kém hiệu quả,

tạo thêm gánh nặng nợ nần cho đất nước.

(cid:4) Xác lập được danh mục các chương trình, dự án ưu tiên sử dụng vốn ODA

và dự án kêu gọi các nhà đầu tư nước ngoài FDI theo ngành và vùng kinh tế. Một

danh mục như vậy đưa ra một thông điệp về tạo môi trường chính trị ổn định và hạ

tầng thuận lợi cho các nhà đầu tư nước ngoài.

(cid:4) Đảm bảo quyền tự chủ, đề cao trách nhiệm trong việc tiếp nhận ODA, và

hiệu quả và tác động lan tỏa phải là tiêu chí hàng đầu trong việc quyết định chủ

trương sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi.

(cid:4) Nâng cao năng lực để sử dụng tối đa các nguồn tài chính khác mà không

làm ảnh hưởng đến bền vững nợ và ổn định kinh tế vĩ mô. Tăng cường hệ thống tài

chính trong nước, bao gồm việc xây dựng thị trường tài chính nội địa và cải thiện

khả năng sẵn sàng tiếp nhận các nguồn tài chính quốc tế.

Danh mục ưu tiên sử dụng vốn viện trợ phát triển cho giai đoạn này cần tuân

thủ những nguyên tắc sau:

(cid:4) Danh mục các chương trình, dự án sử dụng vốn viện trợ phát triển hàng

năm và trung hạn (5 năm) phải nằm trong khuôn khổ của Kế hoạch đầu tư công

trung hạn 5 năm và hàng năm và phải chịu sự điều tiết của trần nợ công.

(cid:4) Ưu tiên vốn vay ODA ưu đãi và vốn ODA không hoàn lại cho các dự án

không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp, một số dự án tuy có thể thu hồi vốn song

phục vụ phục vụ lợi ích quốc gia và xã hội (ví dụ đường quốc lộ không thu phí), các

dự án tăng cường năng lực thể chế, sử dụng cho khâu chuẩn bị dự án, đào tạo nguồn

nhân lực, chuyển giao công nghệ, hoạt động đổi mới, sáng tạo.

(cid:4) Ưu tiên vốn ODA ưu đãi và không hoàn lại cho các chương trình dự án

góp phần tăng TFP (KHCN) của Việt Nam như: Đầu tư vào nguồn nhân lực làm

tăng năng lực của lực lượng lao động trong việc sản xuất ra các sản phẩm và dịch

vụ chất lượng cao; Thay đổi cơ cấu vốn đầu tư vào các lĩnh vực có tỷ lệ tăng trưởng

cao, có lợi thế so sánh, các công nghệ tiên tiến như công nghệ thông tin và truyền

thông, công nghệ hiện đại, tự động hóa; Thúc đẩy các hoạt động sáng tạo, đổi mới;

151

nghiên cứu và phát triển sản phẩm; cải tiến quy trình sản xuất; ứng dụng các tiến bộ

kỹ thuật; áp dụng công nghệ quản lý tiên tiến (hệ thống, công cụ quản lý tiên

tiến…) để tác động nâng cao năng suất…

(cid:4) Vốn vay ưu đãi sử dụng ưu tiên cho các lĩnh vực tạo nguồn thu trực tiếp

và có khả năng trả nợ vốn vay.

(cid:4) Các bộ và các địa phương tăng cường xây dựng các chương trình làm cơ

sở thu hút vốn viện trợ phát triển, thay vì những dự án lẻ tẻ, phân tán.

(cid:4) Mở rộng việc áp dụng cơ chế cho vay lại, ví dụ các dự án đầu tư cơ sở hạ

tầng của địa phương theo cơ chế cho vay lại từ Ngân sách trung ương; các lĩnh vực

có thể xem xét sử dụng vốn đầu từ NSNN tham gia các dự án hợp tác công tư

(PPP), xây dựng hạ tầng kinh tế như cảng biển, đường cao tốc, điện…, hạ tầng xã

hội như đào tạo nghề… Tiêu chí lựa chọn cần cân nhắc cả giá trị gia tăng kinh tế xã

hội bên cạnh chỉ số hoàn vốn về tài chính (IRR).

(cid:4) Trường hợp đặc biệt (nguồn vốn ưu đãi không đủ phải sử dụng cả hai

nguồn vốn trong một dự án hoặc phải sử dụng hoàn toàn vốn vay kém ưu đãi đối

với dự án không có khả năng thu hồi vốn) thì cần có những giải trình cụ thể về mức

(cid:5) Giai đoạn sau 2020

độ vốn vay hợp lý, nhằm đảm bảo mức vốn vay trong giới hạn an toàn nợ công.

Giai đoạn này, về cơ bản nguồn vốn ODA hầu như chấm dứt, ngoại trừ một số

chương trình, dự án vốn ODA ưu đãi đang thực hiện chuyển tiếp sang thời kỳ sau năm

2020, thay vào đó nguồn vốn vay kém ưu đãi của một số nhà tài trợ nước ngoài và phấn

đấu ODA ưu đãi bằng 0 vào 2030. Nguyên tắc viện trợ phát triển áp dụng cho thời kỳ

này là:

(cid:4) Không sử dụng vốn vay ưu đãi cho các chương trình, dự án thuộc nhiệm

vụ chi của ngân sách nhà nước, không tạo được nguồn thu trực tiếp.

(cid:4) Tập trung sử dụng vốn vay kém ưu đãi cho các chương trình, dự án có

nguồn thu trực tiếp và triệt để áp dụng cơ chế cho vay lại toàn bộ vốn vay ưu đãi.

152

(cid:4) Chính phủ phối hợp chặt chẽ với các nước tài trợ ủng hộ và hỗ trợ phát

triển quan hệ đối tác trực tiếp giữa các thực thể của hai bên để tranh thủ khoa học,

công nghệ, kinh nghiệm quản lý tiến tiến và phát triển nguồn nhân lực.

(cid:4) Tăng cường quan hệ đối tác toàn diện để phát triển: Việt Nam tôn trọng và

tuân thủ các tiêu chuẩn hợp tác phát triển quốc tế để tăng cường quan hệ đối tác toàn

cầu của mình và cần có kế hoạch đóng góp nhiều hơn cho sự phát triển của thế giới.

(cid:4) Tăng cường quan hệ hợp tác để học hỏi kinh nghiệm cung cấp hỗ trợ phát

triển cho các nước nhằm chuẩn bị cho thời kỳ Việt Nam bắt đầu cung cấp hỗ trợ

phát triển chính thức cho một số nước chậm phát triển thu nhập thấp.

4.3.2. Đảm bảo an toàn nợ công bền vững

Nguồn vay ODA và các khoản vốn vay ưu đãi khác của các nhà tài trợ hiện

chiếm 70%-80% trong cơ cấu nợ Chính phủ [10],[11]. Tuy tỷ lệ nợ công của nước ta hiện an toàn theo các tiêu chuẩn được quốc tế được thừa nhận35, song để đáp ứng

nhu cầu đầu tư phát triển, Việt Nam tiếp tục phải vay nợ nước ngoài, trong đó có

ODA. Khi trở thành nước MIC, nguồn vốn vay chủ yếu đến từ vốn vay kém ưu đãi

với những điều kiện tài chính ngặt nghèo và đắt hơn so với vốn vay ODA ưu đãi (lãi

suất, thời gian trả nợ và thời gian ân hạn gần với các điều kiện trên thị trường vốn).

Cơ cấu vốn ODA mới đòi hỏi phải có chính sách thận trọng trong việc sử dụng vốn

ODA dựa trên cơ sở chọn lọc và cân nhắc căn cứ vào hiệu quả so sánh giữa các

nguồn vốn đầu tư phát triển khác nhau để có những quyết sách đúng đắn để đảm

bảo an toàn nợ công. Do vậy, việc bảo đảm an toàn nợ công phải được quán triệt

đầy đủ trong việc thu hút và sử dụng nguồn vốn vay ODA và các khoản vốn vay ưu

đãi và vốn vay kém ưu đãi khác của các nhà tài trợ. Năm 2009, Luật Quản lý nợ

công được ban hành là một bước tiến bộ lớn trong hệ thống văn băn pháp luật về

quản lý nợ công. Trên cơ sở đó, các Nghị định của Chính phủ và các Thông tư cũng

như các văn bản có liên quan hướng dẫn thi hành Luật và Nghị định của các cơ 35 Mặc dù nguồn vốn ODA huy động tương đối lớn trong thời gian qua, trong đó tới 80-90% là vốn vay đã góp phần làm gia tăng nợ chính trong nợ công (nợ ODA chiếm trên 70% nợ Chính phủ) song theo các chuẩn mực quốc tế nợ công của Việt Nam hiện ở trong giới hạn an toàn (Theo đánh giá của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), giới hạn cho phép để nền kinh tế an toàn là: Tổng nợ/GDP là 40-50%, so với kim ngạch xuất khẩu là 150%, Nợ phải trả hàng năm so với kim ngạch xuất khẩu là 20%; tổng nợ/thu so với ngân sách Nhà nước là 10%)

153

quan liên quan đã được ban hành, tạo ra một hành lang pháp lý tương đối đồng bộ

trong việc quản lý nợ công. Tuy nhiên, liên quan trực tiếp đến ODA thì hành lang

pháp lý chưa tương xứng. Việc quản lý ODA như thế nào, trả nợ ODA ra sao, quỹ

trả nợ được xây dựng thế nào chưa được quản lý chặt chẽ bằng các văn bản pháp

luật.

Nếu vốn vay ODA ưu đãi và vay kém ưu đãi tiếp tục tăng nhanh nhưng sử

dụng kém hiệu quả sẽ góp phần gây ra mất an toàn nợ quốc gia. Bởi vậy trong bối

cảnh mới cần khắc phục tình trạng vận động ODA bằng mọi giá, chạy theo các công

trình, dự án ODA hoành tráng, các “siêu dự án ODA” mà coi nhẹ kết quả, tác động

và hiệu quả đối với sự phát triển của đất nước. Như Bộ trưởng Bộ Kế hoạch Đầu tư

Bùi Quang Vinh đã nhận định “Bấy lâu nay, một bộ phận cán bộ công chức, lãnh

đạo địa phương và nhân dân đã hiểu một cách sơ đẳng là ODA cho không, có thể

nói đây là nhận thức vô cùng nguy hiểm. Nay vay thì ngày mai con cháu chúng ta phải trả, cộng lại lãi suất là rất lớn”36. Chính phủ vay và Chính phủ trả sẽ tạo ra

những rủi ro lớn cho đất nước trong các quan hệ chính trị đối ngoại và kinh tế đối

ngoại. Cần lưu ý rằng trong các Hiệp định vay ODA, Việt Nam đều cam kết thanh

toán các khoản nợ theo đúng các điều kiện và thời hạn như thỏa thuận trong các

Điều ước quốc tế. Đồng thời, nhiều nhà tài trợ còn có các quy định phạt rất nghiêm

khắc nếu các khoản vay đến hạn mà không thanh toán đúng hạn. Do vậy, việc sử

dụng nguồn vốn ODA phải luôn được cân nhắc, tính toán giữa hiệu quả - chi phí để

bảo đảm khả năng trả nợ nước ngoài và giữ gìn uy tín quốc gia.

Trong tình hình mới, nợ công Việt Nam đối diện với nhiều thách thức. Thứ

nhất là rủi ro về tỷ giá, ví dụ: Vay bằng USD lãi suất thấp nhưng rủi ro cao khi tỷ

giá biến động, đồng USD tăng giá, giá trị phải trả nhiều hơn. Nếu vay đồng Yên và

trả bằng USD thì tỷ giá giữa đồng Yên và đồng USD cũng là vấn đề lớn, nhất là khi

đồng USD tăng giá. Thông thường, các quốc gia cho Việt Nam vay ODA thường

dùng đồng tiền của quốc gia mình, chẳng hạn Nhật Bản cho vay bằng đồng Yên,

Châu Âu cho vay bằng đồng Euro. Khi thanh toán thì Việt Nam thường dùng đồng 36 http://doanhnghiepvn.vn/kinh-te/bo-truong-bui-quang-vinh-hieu-oda-cho-khong-la-nhan-thuc-vo-cung- nguy-hiem.html

154

Đô la Mỹ (USD) để mua các đồng tiền vay thanh toán cho các chủ nợ. Tới kỳ trả

nợ, nếu đồng Việt Nam mất giá so với đồng ngoại tệ thì Chính phủ Việt Nam sẽ

phải bỏ ra một lượng tiền lớn hơn rất nhiều để trả khoản nợ đó. Chẳng hạn, đồng

Yên lên giá so với USD, khi đó, Việt Nam phải có nhiều USD hơn để mua đồng

Yên thanh toán cho Nhật Bản. Nói cách khác, quy mô nợ phải thanh toán sẽ bao

gồm cả khoản tăng thêm do tăng tỷ giá giữa đồng Việt Nam với USD và do tăng tỷ

giá giữa đồng Yên với USD. Khi vay nợ bao giờ cũng phải xác định, dự tính được

nguồn ngoại tệ thu hồi trong tương lai sẽ được lấy từ đâu. Bên cạnh đó, Việt nam

dần chuyển sang sử dụng vốn vay kém ưu đãi với lãi suất và thời hạn trả nợ gần gần

với các điều kiện tài chính của vốn vay thương mại trên thị trường vốn quốc tế. Do

đó, rủi ro lãi suất cũng là một yếu tố quan trọng cần được tính đến trước khi tính

toán quyết định chủ trương đối với một khoản vay.

Để cung cấp vốn vay ưu đãi cho Việt Nam nhà tài trợ phải huy động vốn từ

thị trường vốn quốc tế. Với hệ số tín nhiệm cao các định chế tài chính quốc tế như

WB, ADB dễ dàng huy động từ nguồn vốn vay trên thị trường vốn quốc tế để cung

cấp cho Việt Nam. Do vậy các tổ chức này rất quan tâm đến hệ số tín nhiệm quốc

gia. Đây là chỉ số đánh giá về khả năng tài chính cũng như khả năng hoàn trả đúng

hạn tiền gốc và lãi các khoản nợ của một quốc gia. Hệ số tín nhiệm quốc gia càng

cao thì mức độ rủi ro về khả năng không thanh toán được các khoản nợ càng thấp.

Hệ số tín nhiệm quốc gia của Việt Nam là chỉ số quan trọng cho các nhà tài trợ, nhà

đầu tư nước ngoài trong việc đánh giá chi phí vay mượn của Việt Nam tại thị trường

vốn quốc tế. Nếu được xếp hạng cao, quốc gia đó sẽ được vay trên thị trường quốc

tế với chi phí thấp hơn (ví dụ chi phí huy động vốn, phí bảo hiểm rủi ro tín

dụng). Nợ công của Việt Nam bắt đầu tham gia vào bảng xếp hạng tín nhiệm quốc

gia từ năm 2005. Ngày 06/2/2013, Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số

304/QĐ-TTg phê duyệt Đề án nâng cao định mức xếp hạng tín nhiệm quốc gia. Tuy

nhiên để có thể triển khai được Đề án này, Việt Nam cần nỗ lực triển khai hàng loạt

biện pháp như: Duy trì ổn định chính trị-xã hội và thể chế; Đảm bảo ổn định kinh tế

vĩ mô và các cân đối lớn của nền kinh tế; Thực hiện đầy đủ, nhất quán tái cơ cấu

155

tổng thể nền kinh tế; Tăng cường hiệu quả thu thập và cung cấp thông tin cho các

cơ quan xếp hạng tín nhiệm; Tăng cường phối hợp giữa các Bộ, cơ quan liên quan

trong công tác thực hiện xếp hạng tín nhiệm quốc gia.

Bên cạnh đó, bước vào giai đoạn MIC, cùng với việc vốn vay ODA đắt đỏ

hơn là việc thời gian trả nợ bắt đầu, Việt Nam cần triển khai hàng loạt các biện pháp

nhằm đảm bảo an toàn nợ công. Thứ nhất, việc xác định định hướng ưu tiên, xác

định các tiêu chí đầu tư dự án sử dụng ODA là nhiệm vụ tối quan trọng. Quy hoạch

ODA cần phải gắn chặt chẽ với quy hoạch phát triển đất nước. Có một thực trạng là

có những công trình sử dụng vốn ODA dỡ bỏ hoặc chậm trễ thi công vì chồng chéo

trong quy hoạch, nhiều công trình hoàn thành đưa vào sử dụng nhưng phát huy hiệu

quả thấp vì thiếu đồng bộ do chưa có quy hoạch... Thứ hai, Việt Nam cần gắn kết

chủ trương huy động và phân bổ sử dụng vốn vay với chỉ tiêu giám sát an toàn nợ ở

tầm vĩ mô, xây dựng cơ chế giám sát hiệu quả sử dụng vốn vay. Việc xây dựng cơ

chế tư nhân tiếp cận sử dụng nguồn ODA, cơ chế cho vay lại cần được đầu tư công

sức, xác định cụ thể. Thứ ba, Việt Nam cần xem xét một chiến lược lâu dài hướng

đến đến việc giảm dần ODA tiến tới chấm dứt ODA ưu đãi. Một tấm gương sáng

cho Việt Nam là láng giềng trong khu vực Châu Á, Hàn Quốc. Bắt đầu nhận viện

trợ quốc tế từ khoảng năm 1960, Hàn Quốc đã nhận khoảng 12 tỷ USD ODA và

nguồn vốn ODA này đã có đóng góp cho sự phát triển kinh tế - xã hội của họ. Hàn

Quốc đã “tốt nghiệp ODA”, không nhận viện trợ của WB từ năm 1995 và ra khỏi

danh sách các nước nhận viện trợ của Ủy ban viện trợ phát triển của Tổ chức Hợp

tác và Phát triển Kinh tế (DAC) vào năm 2000, sau đó chuyển vị thế từ nước nhận

viện trợ sang nước viện trợ bằng việc trở thành thành viên thứ 24 của Ủy ban này vào năm 201037. Một ví dụ khác gần gũi với Việt Nam là Thái Lan. Thái Lan đã

chấm dứt việc nhận ODA sau 40 năm tiếp nhận nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính

thức này.

Đồng thời song song với việc nâng cao hiệu quả vốn vay là việc duy trì công

37 http://www.odakorea.go.kr/eng.overview.History.do

năng các công trình ODA, triển khai công tác duy tu bảo dưỡng nhằm nâng cao chất

156

lượng và tuổi thọ công trình. Nguồn vốn chi thường xuyên từ ngân sách cho duy tu

bảo dưỡng các công trình đầu tư hiện tại vẫn chưa đáp ứng nhu cầu. Do đó, cần phải

huy động thêm các nguồn vốn khác để bổ sung cho duy tu bảo dưỡng. Trước mắt

tập trung thực hiện một số giải pháp chủ yếu sau đây: Thứ nhất, tính toán đúng và

đủ các khoản thu từ phí và lệ phí các công trình đầu tư từ ODA (kể cả các khoản thu

trực tiếp và gián tiếp), nhất là các công trình về giao thông, thuỷ lợi và các công

trình phúc lợi công cộng khác để tăng khả năng thu của ngân sách, và theo đó là

tăng chi thường xuyên cho việc duy tu, bảo dưỡng các công trình đầu tư. Đối với

các công trình công cộng có nguồn thu như đường sắt, cảng biển, hàng không, hệ

thống thuỷ lợi, các doanh nghiệp công ích và các doanh nghiệp được hỗ trợ đầu tư

bằng nguồn vốn có nguồn gốc ngân sách.... phải tính đầy đủ nhu cầu duy tu bảo

dưỡng theo quy trình hiện hành vào chi phí đầu tư và phải thực hiện nghiêm chỉnh

chế độ duy tu bảo dưỡng công trình, chịu trách nhiệm về việc xuống cấp các công

trình đầu tư. Hai là, tiến hành mở rộng các hình thức đầu tư tư nhân và tăng cường

xã hội hoá trong các hoạt động giáo dục đào tạo, y tế và các lĩnh vực hoạt động xã

hội; khuyến khích các nhà thầu trong nước và ngoài nước tham gia đầu tư theo hình

thức BOT đối với một số công trình công cộng để tăng khả năng huy động các

nguồn vốn cho duy tu bảo dưỡng các công trình. Ba là, thực hiện phân cấp quản lý

các công trình công cộng. Tăng cường trách nhiệm của đơn vị thụ hưởng trong việc

duy tu bảo dưỡng các công trình. Bốn là, nguồn vốn cho duy tu bảo dưỡng các công

trình đầu tư bằng ngân sách phải được kế hoạch hoá cùng với chương trình đầu tư

công cộng theo quy phạm, tiến độ sử dụng công trình sau đầu tư. Chủ đầu tư dựa

vào quy trình sử dụng công trình, chủ động lập kế hoạch duy tu, bảo dưỡng, sủa

chữa lớn các công trình.

Một vấn đề quan trọng là xây dựng quỹ trả nợ sau này. Việt Nam đã thực

hiện việc trả nợ đầy đủ và đúng hạn, được các nhà tài trợ đánh giá cao. Tuy nhiên,

nghĩa vụ trả nợ của Việt Nam ngày một tăng lên, cần chú ý đến hiệu quả và chủ

động xây dựng kế hoạch vay và trả nợ nước ngoài. Bên cạnh đó, cần quy định mức

vay và trả nợ hàng năm: với chi phí vốn ODA ngày càng “đắt” trong bối cảnh MIC,

157

cần xác định “trần” vay, trả hằng năm. Một khoản vay không được tính là nguồn thu

ngân sách nhưng các khoản trả nợ được Nhà nước cân đối trong ngân sách quốc gia

hàng năm. Nếu có nhiều dự án phù hợp với yêu cầu phát triển của đất nước, có

nguồn vay nhưng vượt quá giới hạn cho phép thì phải gác lại. Sự khống chế này

nhằm cân đối khả năng vay, trả nợ, mức xuất khẩu của đất nước, tránh vay mượn

tràn lan. Ví dụ: mức vay nợ không được vượt quá 10% kế hoạch thu ngân sách, mức

trả nợ bằng 10% kim ngạch xuất khẩu hoặc 20% chi ngân sách hàng năm.

Cuối cùng, Việt Nam cần công khai, minh bạch thông tin về nguồn, tình hình

thực hiện và kết quả thực hiện các chương trình, dự án ODA và vốn vay ưu đãi đối

với xã hội và truyền thông trong nước cũng như đối với quốc tế. Về thể chế quản lý,

có ý kiến đề xuất xây dựng luật ODA. Tuy nhiên hiện nay ODA đã được xác định là

vốn đầu tư công trong Luật Đầu tư công và trong Luật này có những Điều, Khoản

riêng về quản lý ODA và vốn vay ưu đãi. Trong bối cảnh nguồn vốn này đang giảm

dần và có thể chấm dứt trong tương lai gần thì việc xây dựng một Luật riêng về

ODA có thể không cần thiết. Thay vào đó cần bổ sung các văn bản pháp luật về:

(cid:4) Quy định về “thông tin ODA”: đối tượng thu thập thông tin, cơ quan đầu

mối chịu trách nhiệm thu thập và công bố thông tin. Thông tin về ODA cần được

báo cáo Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, các cơ quan ban ngành cũng như

người dân Việt Nam về: tình hình thực hiện kế hoạch vay, sử dụng và trả nợ hàng

năm, trong đó có số chương trình, dự án đã ký kết vay, đang chờ ký kết; số vốn đã

giải ngân, số đã trả nợ, số dư nợ, các chỉ tiêu nợ; kế hoạch huy động, quản lý và sử

dụng viện trợ phát triển trong ngắn hạn và dài hạn.

(cid:4) Các tiêu chí để chấp nhận vốn viện trợ phát triển; quy định về đánh giá khả

thi có phản biện độc lập về dự án, trong đó phân tích rõ tác động kinh tế-xã hội của

dự án, khả năng thu hồi vốn để trả nợ vốn vay.

(cid:4) Quy trình phân bổ vốn và dự án ODA sử dụng vốn viện trợ phát triển với

các tiêu chí rõ ràng, giảm tối đa cơ chế “xin-cho”.

(cid:4) Quy định về theo dõi, đánh giá ODA có sự tham gia của nhân dân, các tổ

chức xã hội dân sự, các hiệp hội chuyên ngành.

158

(cid:4) Quỹ trả nợ ODA: nguồn tiền của Quỹ, các định mức trả nợ hàng năm, tổ

chức vận hành và trách nhiệm quản lý Quỹ.

Cuối cùng, để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn viện trợ phát triển, đảm bảo nợ

công bền vững, cần nâng cao nhận thức tư tưởng về sử dụng nguồn vốn này cho tất

cả các cấp. Trước hết cần phổ biến các thông tin, kiến thức về nguồn vốn viện viện

trợ phát triển trong bối cảnh mới cho tất cả các cơ quan quản lý, cơ quan chủ quản,

chủ đầu tư, các ban QLDA và người dân Việt Nam. Bên cạnh đó, cần tích cực

truyền thông các thông tin về vốn viện trợ phát triển. Xử lý nghiêm minh và công

khai các trường hợp vi phạm để nâng cao trách nhiệm của cơ quan, cá nhân tham

gia liên quan tới quản lý và sử dụng viện trợ phát triển và tạo niềm tin đối với nhân

dân về vai trò, trách nhiệm của cơ quan quản lý Nhà nước.

4.3.3. Có tư duy mới về quan hệ đối tác

Trong bối cảnh mới, như đã phân tích tại Chương 3, từ năm 2013, Chính phủ

Việt Nam và các nhà tài trợ đã cải tiến Hội nghị các nhà tài trợ CG thành Diễn đàn

Đối tác phát triển Việt Nam thường niên (VPDF) để tập trung nhiều hơn cho đối

thoại về các chính sách phát triển. Các nhà tài trợ sẽ không đưa cam kết vốn ODA

và vốn vay ưu đãi như trước đây vì trong bối cảnh phát triển mới của Việt Nam, các

bên quan tâm đến kết quả đầu ra hơn là việc huy động các nguồn lực đầu vào, đồng

thời, xuất phát từ thực tế đó, các đối tác có thể đưa ra cam kết bất cứ thời điểm nào

trong năm.

Bên cạnh đó, Việt Nam đang tham gia vào nhiều Hiệp định FTA rộng rãi với

hầu hết các nước trên thế giới: AEC, EU, Liên Minh hải quan Nga-Belarus-

Kazakxtan, Hàn Quốc, xuyên Thái Bình dương gồm 12 nước TPP, RCEP (hay là 16

nước, bao gồm ASEAN + 6 nước)… Đó là điều kiện để Việt Nam không chỉ mở

rộng cửa với thế giới bên ngoài mà cũng đòi hỏi Việt nam tự đổi mới để không

ngừng nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế. Từ đầu năm 2016 Việt Nam cùng

các nước trong ASEAN xây dựng Cộng đồng kinh tế ASEAN (AEC), với các điều

kiện rộng mở. Với quan điểm “tự do di chuyển nguồn lực”, nếu Việt Nam không cải

thiện được môi trường đầu tư và kinh doanh một cách mạnh mẽ, đạt trên mức trung

159

bình hiện tại của các nước trong vùng, thì không thể nào thu hút được vốn, lao động

và công nghệ một cách có hiệu quả, cùng các nước trong vùng đưa sức cạnh tranh

lên cao hơn nữa. Sử dụng có hiệu quả nguồn vốn và kỹ thuật từ bên ngoài sẽ là điều

kiện để phát triển đất nước Việt Nam trong giai đoạn mới của nhân loại. Thêm vào

đó, vấn đề nâng cao chất lượng của sản xuất và kinh doanh trong nước cũng sẽ là

điều kiện để không chỉ các dự án FDI tăng lên, mà việc thu hút thêm cả các dự án

ODA và vay thương mại ngày càng nhiều.

Về mặt chính sách ODA, có thể nhận thấy Chính phủ Việt Nam đã chủ động

khai thác những mặt tích cực của ODA để phục vụ cho công cuộc đổi mới, tái cơ

cấu nền kinh tế, xây dựng một nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Điều này thể hiện rất rõ khi Việt Nam tiếp nhận các khoản vay và viện trợ kèm theo

các khung chính sách của các định chế tài chính quốc tế và một số các nhà tài trợ

song phương (IMF, WB, ADB, Nhật Bản…) như hỗ trợ cải cách doanh nghiệp nhà

nước, phát triển khu vực tư nhân, các chính sách về cải cách hệ thống tài chính,

ngân hàng,…mà vẫn giữ vững được độc lập, tự chủ, theo lộ trình cải cách, đổi mới

đã định phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của đất nước và không lệ thuộc vào “đơn

thuốc” của các nhà tài trợ. Tuy nhiên, trong điều kiện tăng cường quan hệ đối tác

với các bên tài trợ, vai trò của Chính phủ đã đổi khác, như một bên xúc tác, tạo điều

kiện cho các chủ thể trực tiếp hợp tác, từ quan hệ “cho-nhận” sang quan hệ đối tác

hợp tác phát triển. Bối cảnh mới vẫn tiếp tục đòi hỏi việc điều phối chính sách của

Chính Phủ, do cơ chế vay vốn của các nhà tài trợ vẫn còn rất khác biệt, để làm cho

quan hệ hợp tác đi vào thực chất và có hiệu quả. Thời gian qua, Chính phủ Việt

Nam đã có nhiều tiến bộ trong việc nâng cao vai trò làm chủ. Chính phủ đóng vai

trò chủ trì nhiều Nhóm Quan hệ đối tác (ví dụ, Nhóm Quan hệ Đối tác về quản lý tài

chính công, nhóm quan hệ đối tác nâng cao hiệu quả viện trợ, nhóm quan hệ đối tác

hỗ trợ các xã nghèo nhất). Tuy nhiên, về thực chất, vai trò làm chủ này chưa được

rõ ràng và đôi khi còn mang tính bề nổi. Trong điều kiện Việt nam đang có quan hệ

đối tác chiến lược với các nước lớn, nên có chính sách cụ thể hơn để tận dụng các

lợi thế so sánh của từng đối tác, từ đó đi tới quan hệ đối tác thực chất và hiệu quả.

160

Cụ thể: (cid:4) Cần xác định các đối tác phát triển không chỉ đơn thuần có vai trò như là

một nhà tài trợ cung cấp viện trợ mà còn là một đối tác đối thoại chính sách, chia sẻ

kinh nghiệm, kiến thức về các vấn đề phát triển. Yêu cầu về đối thoại chính sách

giữa Chính phủ Việt Nam và các đối tác phát triển cần sâu hơn về nội dung, rộng

hơn về phạm vi tham gia của các bên vào quá trình phát triển và kết quả đối thoại

cần được theo dõi và triển khai trong đời sống thực tế.

(cid:4) Chủ động xây dựng Chiến lược/Đề án ODA quốc gia, vạch rõ các định

hướng ưu tiên, các tiêu chí sử dụng ODA

(cid:4) Kinh nghiệm cho thấy mối quan hệ đối tác ODA sẽ cần phải sâu rộng hơn

và thậm chí cần tập trung hơn vào ý tưởng, tri thức và các giải pháp phát triển. Để

đáp ứng được sự thay đổi này, ODA cần phải bao hàm nhiều mặt hơn trước đây, là

một gói tổng thể các ý tưởng, tri thức và tài chính. Nguồn vốn ODA cần được sử

dụng một cách chiến lược hơn và cẩn trọng hơn để huy động các nguồn vốn tư nhân

bổ sung cho các nguồn lực công.

(cid:4) Chủ động tham gia xây dựng Chiến lược hợp tác quốc gia với từng đối tác

phát triển như nhóm 6 ngân hàng phát triển, Liên minh Châu Âu, các quốc gia cung

cấp viện trợ cho Việt Nam. Trong từng chiến lược này cần xác định rõ ưu tiên hỗ

trợ/đầu tư là gì, danh mục cụ thể từng chương trình, dự án

(cid:4) Trong bối cảnh viện trợ không hoàn lại và vay ưu đãi giảm dần, vốn vay

kém ưu đãi tăng, Việt Nam cần hướng các đối tác phát triển cung cấp hỗ trợ kỹ

thuật để hỗ trợ phát triển kinh tế xã hội và thúc đẩy hợp tác kinh tế trong lợi ích

chung của cả hai bên.

4.3.4. Xây dựng cơ chế tăng cường sự tham gia ODA của người dân

Như phân tích tại Chương 3, khi Việt Nam trở thành nước MIC, cách tiếp

cận ODA có thay đổi, quy mô ODA ưu đãi giảm, việc tối quan trọng là nâng cao

hiệu quả sử dụng ODA, nâng cao chất lượng của đồng vốn ODA. Một trong những

biện pháp là phải nâng cao tính bền vững cho các kết quả của dự án ODA sau khi

dự án kết thúc, đồng thời giảm thất thoát trong quá trình thực hiện. Cần phải tiến

161

hành một loạt bước ngày từ khâu thiết kế dự án, thẩm định dự án, quyết định dự án,

triển khai thực hiện và bàn giao kết quả cho các đối tượng hưởng lợi. Các bên liên

quan cần được tham gia từ đầu và đầy đủ vào tất cả các khâu trong vòng đời của

chương trình dự án. Khi các dự án chuyển giao kết quả, các nhà quản lý và người

dân hưởng lợi cùng nhận bàn giao, chịu trách nhiệm và giám sát hoạt động. Đồng

thời, cần thiết kế các hoạt động kiểm tra, giám sát các dự án ODA từ trung ương

xuống địa phương và có sự tham gia của người dân. Bên cạnh đó, hướng đi để khu

4.3.4.1. Tăng cường sự giám sát của người dân đối với ODA

vực tư nhân tiếp cận ODA là hoàn toàn đúng đắn.

Xuất phát từ những hạn chế về mặt thông tin, người dân, kể cả các nhà khoa

học và nghiên cứu cũng chưa có nhiều thông tin cũng như tiếng nói trong các khâu

từ thu hút, vận động đến triển khai các chương trình dự án ODA. Để nâng cao hiệu

quả các dự án ODA, đảm bảo tính bền vững cần xây dựng cơ chế để cộng đồng

nhân dân tham gia ODA trong tất cả các khâu. Cụ thể:

(cid:4) Cơ chế minh bạch thông tin tới tất cả các bên: cơ quan quản lý nhà nước,

các tổ chức xã hội dân sự, các hiệp hội, cộng đồng nhân dân

(cid:4) Xây dựng cơ chế theo dõi đánh giá, giám sát các dự án đầu tư công, trong

đó có ODA, làm rõ hơn vai trò tham gia giám sát của cộng đồng người dân.

(cid:4) Xây dựng cơ chế để các đối tượng hưởng lợi hiểu rõ vai trò, quyền lợi,

trách nhiệm của mình khi tiếp quản các công trình ODA.

(cid:4) Xây dựng quan hệ đối tác toàn diện với khu vực tư nhân từ việc chia sẻ

4.3.4.2. Khu vực tư nhân tiếp cận ODA

thông tin đến cùng thực hiện dự án.

Việt Nam xây dựng nền kinh tế đa thành phần, trong đó khu vực kinh tế tư

nhân được khuyến khích tham gia và đóng góp cho sự nghiệp phát triển kinh tế-xã

hội. Trong quá trình phát triển, khu vực kinh tế tư nhân Việt Nam ngày càng lớn

mạnh và có vị trí quan trọng. Trong năm 2012, khu vực kinh tế ngoài nhà nước

đóng góp tới hơn 49% GDP và tạo ra một phần lớn việc làm cho xã hội. Kết luận

ngày 9 tháng 2 năm 2010 của Ban bí thư Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam về

162

các giải pháp tiếp tục khuyến khích phát triển khu vực kinh tế tư nhân đã chủ trương

cho phép khu vực kinh tế tư nhân tiếp cận và sử dụng ODA vốn vay và các cơ quan

Chính phủ có liên quan cần thể chế hóa chủ trương này để doanh nghiệp tư nhân có

thể tiếp cận và sử dụng ODA vốn vay. Bên cạnh đó, Thủ tướng Chính phủ đã ban

hành Quyết định số 71/2010/QĐ-TTG về Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức

đối tác công – tư và ODA có thể tham gia hỗ trợ hình thức hợp tác đầu tư này. Mặc

dù chính sách của Đảng và nhà nước không phân biệt đối xử đối với các thành phần

kinh tế, song trên thực tế môi trường hoạt động của khu vực kinh tế tư nhân chưa

thuận lợi, nhất là việc tiếp cận đến các nguồn lực công, trong đó có nguồn vốn

ODA. Chính phủ đã ban hành Nghị định số 38/2013/NĐ-CP ngày 23/4/2013 về

quản lý và sử dụng nguồn viện trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay

ưu đãi của các nhà tài trợ, trong đó cho phép khu vực tư nhân tiếp cận nguồn vốn

này. Theo đó, khu vực tư nhân có 4 cách tiếp cận vốn ODA và vốn vay ưu đãi:

(cid:4) Vay vốn từ hệ thống các tổ chức tài chính, tín dụng trong nước thông qua

các chương trình, dự án hạn mức tín dụng hoặc hợp phần tín dụng được tài trợ bằng

nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi;

(cid:4) Tham gia thực hiện các chương trình, dự án thuộc các lĩnh vực ưu tiên sử

dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của Chính phủ theo hình thức ngân sách nhà

nước cho vay lại;

(cid:4) Tham gia thực hiện các chương trình, dự án theo hình thức đối tác công tư,

trong đó Chính phủ góp bằng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi; và

(cid:4) Tham gia thực hiện các chương trình, dự án có mục tiêu hỗ trợ khu vực tư

nhân của cơ quan chủ quản chương trình, dự án.

Thông tư 01/2014/TT-BKHĐT ngày 26/2/2014 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư

(hướng dẫn Nghị định 38/2013/NĐ-CP) đã mở ra một cơ chế để phát huy tối đa lợi

thế của ODA cho khu vực tư nhân. Tuy nhiên, trên thực tế triển khai còn vấp phải

nhiều khó khăn vì công tác truyền thông chưa mạnh mẽ, thông tin về các chương

trình dự án ODA chưa thực sự được phổ biến rộng rãi đến cộng đồng doanh nghiệp.

163

Chương trình ODA có sự tham gia của khu vực kinh tế tư nhân trong thời

gian qua có thể kể đến như chương trình hạn mức tín dụng để phát triển doanh

nghiệp vừa và nhỏ (Đan Mạch), tín dụng hai bước để phát triển doanh nghiệp vừa

và nhỏ (Nhật), xây dựng nhà máy nhiệt điện Phú Mỹ 2 (Ngân hàng Thế giới)… Đã

có những dự án khu vực tư nhân tiếp cận trực tiếp với ODA. Ví dụ như Dự án xây

dựng Trung tâm Đào tạo phát triển nguồn nhân lực kỹ thuật Việt - Nhật do Công ty

Trách nhiệm Hữu hạn Esuhai làm chủ đầu tư với tổng mức tài trợ 200 triệu yen. Cơ

quan Hợp tác Quốc tế Nhật (JICA) đã ký hợp đồng hợp tác với Ngân hàng Á Châu

(ACB) làm trung gian tái cấp vốn cho các dự án đầu tư mà JICA tài trợ. Theo đó,

ACB cấp tín dụng cho Esuhai để đầu tư xây dựng Trung tâm Đào tạo phát triển

nguồn nhân lực kỹ thuật Việt Nhật - Kaizen Yoshida School. Đây là chương trình

cấp vốn theo mô hình tín dụng hai bước (JICA giải ngân tiền về tài khoản chỉ định

của ACB, sau đó ACB cho nhà đầu tư vay lại). Dự án của Công ty Cổ phần Năng

lượng Hòa Phát (Tập đoàn Hòa Phát) đã vay được nguồn vốn ưu đãi ODA qua JICA

với tổng trị giá 319 tỉ đồng, lãi suất ưu đãi 9,6%/năm trong thời hạn 15 năm vào dự

án tái tạo và sử dụng năng lượng hiệu quả ở dự án sản xuất than coke và nhiệt điện.

Các dự án được tài trợ trước tiên phải thông qua sự thẩm định của nhà tài trợ JICA.

Sau khi được chọn ra, phía ngân hàng thương mại tiến hành thẩm định, tư vấn về tài

chính và tính khả thi của dự án.

Trong bối cảnh khối lượng nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức giảm

dần, năng lực hấp thụ nguồn vốn này của khu vực nhà nước hạn chế, với mức giải

ngân vốn ODA không cao, nhu cầu đầu tư công tiếp tục tăng trong khi Chính phủ

phải thực thi siết chặt đầu tư công thì việc cho khu vực tư nhân được tiếp cận nguồn

vốn ODA sẽ giúp đạt được cả hai mục đích vừa tăng cường năng lực hấp thụ vốn

ODA, vừa bổ sung vốn cho đầu tư công thông qua việc sử dụng vốn ODA làm vốn

mồi để huy động vốn của khu vực tư nhân để đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế-xã

hội theo hình thức công tư hợp tác (PPP). Để phát triển bền vững đồng thời đảm bảo

an toàn nợ cần có sự tham gia nhiều hơn của các thị trường vốn và khu vực tư nhân,

giảm sự phụ thuộc vào ngân sách nhà nước và các vốn vay nước ngoài như ODA.

164

Bên cạnh đó, như phân tích tại chương 3, để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay

ODA, giảm thất thoát lãng phí, đồng thời góp phần đảm bảo an toàn nợ bền vững,

việc xây dựng cơ chế để tư nhân tiếp cận ODA, thực hiện các khoản vay lại là một

giải pháp hữu hiệu.

Hiện nay, tiềm lực của các doanh nghiệp tư nhân đã khá mạnh, có khả năng

đầu tư vào các chương trình, dự án công. Do vậy, mô hình hợp tác công - tư (PPP),

trong đó có sử dụng một phần vốn ODA là bước đi ban đầu giúp thực hiện hóa chủ

trương của Chính phủ trong đầu tư phát triển.

Đề xuất khung chính sách tư nhân tiếp cận ODA (cid:4) Xác định nguyên tắc “người thụ hưởng ODA có trách nhiệm trả nợ và chia

sẻ rủi ro với Chính phủ”. Để an toàn vốn vay, cần thiết kế cơ chế tài chính chặt chẽ

như các quy định về thế chấp đối với việc sử dụng ODA vốn vay và vốn vay kém

ưu đãi. Việc đảm bảo chia sẻ tối đa rủi ro và trách nhiệm giữa khu vực nhà nước và

khu vực tư nhân là rất quan trọng.

(cid:4) Hợp tác PPP là một hình thức có thể khai thác nguồn lực to lớn từ thành

phần kinh tế tư nhân. Mô hình này không chỉ giúp giảm áp lực về vốn cho ngân

sách nhà nước mà còn tạo thêm không gian cho các doanh nghiệp tư nhân lớn

mạnh. Do đó, kết hợp hình thức hợp tác PPP trong đó có sử dụng vốn ODA được

đánh giá là một giải pháp hiệu quả giúp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

(cid:4) Nghiên cứu các phương án để khu vực tư nhân có thể tiếp cận trực tiếp với

nhà tài trợ, ví dụ như mô hình ba bên gồm tổ chức tài trợ - ngân hàng - chủ đầu tư

dự án như ví dụ nêu trên. Ngân hàng hoặc chính phủ có thể đóng vai trò trung gian

trong việc tài trợ vốn này, dù chủ đầu tư dự án là doanh nghiệp tư nhân.

(cid:4) Nghiên cứu mô hình Quỹ Phát triển đóng vai trò như một chủ thể cho vay

lại nguồn tiền ODA

(cid:4) Tiếp tục khuyến khích và hỗ trợ các doanh nghiệp tư nhân tiếp cận gián tiếp

vốn ODA và vay ưu đãi thông qua cơ chế cho vay lại hoặc tham gia thực hiện các

chương trình, dự án ODA, hoặc thực hiện các dự án trong khuôn khổ các hạn mức

tín dụng của nhà tài trợ.

165

(cid:4) Nâng cao năng lực cho các doanh nghiệp tư nhân, đặc biệt năng lực về quản

trị dự án, đầu tư, đổi mới sáng tạo...

4.4. Tiểu kết chương 4

Luận án dựa trên một số căn cứ để đề xuất các giải pháp: Các văn bản chủ

trương, chính sách phát triển kinh tê-xã hội và thể chế quản lý; Yêu cầu của quá

trình phát triển khi Việt Nam đã bước vào một giai đoạn mới, quốc gia có thu nhập

trung bình; Năng lực và điều kiện thực tế của Việt Nam, những tồn tại, những vấn

đề nổi cộm trong thực tế ODA trong thời gian qua; Những bài học kinh nghiệm rút

ra từ thực tiễn và kinh nghiệm quốc tế từ những quốc gia có bối cảnh tương tự Việt

Nam.

Để phù hợp với giai đoạn mới của ODA, Luận án đề xuất 4 nhóm giải pháp

sau đây: xây dựng lộ trình “tốt nghiệp” ODA để bước vào thời kỳ phát triển mới,

đảm bảo an toàn nợ bền vững, có tư duy mới về quan hệ đối tác, xây dựng cơ chế

tăng cường sự tham gia ODA của người dân. Cụ thể:

Thứ nhất, xây dựng lộ trình “tốt nghiệp” ODA để bước vào thời kỳ phát

triển mới, bao gồm hai giai đoạn : từ nay đến 2020 và 2020-2030

Việt Nam cần bắt bầu lộ trình tốt nghiệp ODA với những lý do sau: (cid:4) Tích lũy nội bộ của Việt Nam đạt trên 30% GDP, Việt Nam có thể tự chủ

được nhiều hơn về nguồn vốn đầu tư phát triển.

(cid:4) Việt Nam đã nhận ODA hơn 20 năm, Việc xác định sẽ “tốt nghiệp” ODA

trong tương lai sẽ giúp Việt Nam tập trung vào việc nâng cao hiệu quả vốn vay ưu

đãi của các nhà tài trợ nước ngoài và các nguồn vốn đầu tư phát triển khác

(cid:4) Việt Nam đang giai đoạn tái cấu trúc nền kinh tế, đây là cơ hội rất tốt để

xây dựng một chiến lược sử dụng các nguồn vốn, trong đó có tính đến lộ trình

“không có” ODA..

Luận án đề xuất lộ trình tốt nghiệp ODA cho Việt Nam gồm hai giai đoạn: (1) Giai

đoạn từ nay đến 2020: Xây dựng Chiến lược mới về huy động và sử dụng nguồn

vốn viện trợ phát triển, dựa trên quan điểm sau: Nguồn vốn viện trợ phát triển chính

thức góp phần quan trọng song chỉ là nguồn vốn bổ sung có tính chất xúc tác phát

166

triển, Việt Nam cần dựa vào nguốn vốn nội sinh là chủ yếu; (2) Giai đoạn sau 2020:

về cơ bản nguồn vốn ODA ưu đãi hầu như chấm dứt, thay vào đó nguồn vốn vay kém ưu

đãi của một số nhà tài trợ nước ngoài và phấn đấu ODA ưu đãi bằng 0 vào 2030.

Thứ hai, đảm bảo an toàn nợ bền vững. Bước vào giai đoạn MIC, cùng với

việc vốn vay ODA đắt đỏ hơn là việc thời gian trả nợ bắt đầu, Việt Nam cần triển

khai hàng loạt các biện pháp nhằm đảm bảo an toàn nợ công, bao gồm: (1) Xác định

định hướng ưu tiên, xác định các tiêu chí đầu tư dự án sử dụng ODA. Quy hoạch ODA

cần phải gắn chặt chẽ với quy hoạch phát triển đất nước. (2) Gắn kết chủ trương huy

động và phân bổ sử dụng vốn vay với chỉ tiêu giám sát an toàn nợ ở tầm vĩ mô, xây dựng

cơ chế giám sát hiệu quả sử dụng vốn vay. (3) Xem xét một chiến lược lâu dài hướng

đến đến việc giảm dần ODA tiến tới chấm dứt ODA ưu đãi. (4) Xây dựng quỹ trả nợ

(5) Công khai, minh bạch thông tin (6) Bổ sung các hành lang pháp lý liên quan đến

ODA. (7) Nâng cao nhận thức tư tưởng về sử dụng nguồn vốn này cho tất cả các

cấp.

Thứ ba, có tư duy mới về quan hệ đối tác: Cần xác định các đối tác phát triển

không chỉ đơn thuần có vai trò như là một nhà tài trợ cung cấp viện trợ mà còn là

một đối tác đối thoại chính sách, chia sẻ kinh nghiệm, kiến thức về các vấn đề phát

triển.

Thứ tư, xây dựng cơ chế tăng cường sự tham gia ODA của người dân:

Bên cạnh việc tăng cường sự giám sát của người dân đối với ODA cần thúc

đẩy khu vực tư nhân tiếp cận ODA: (1) Xác định nguyên tắc “người thụ hưởng

ODA có trách nhiệm trả nợ và chia sẻ rủi ro với Chính phủ”. (2) Hợp tác PPP. (3)

Khu vực tư nhân có thể tiếp cận trực tiếp với nhà tài trợ. (4) Nghiên cứu mô hình

Quỹ Phát triển đóng vai trò như một chủ thể cho vay lại nguồn tiền ODA. (5) Xây

dựng cơ chế doanh nghiệp tư nhân tiếp cận gián tiếp vốn ODA thông qua cơ chế

cho vay lại hoặc tham gia thực hiện các chương trình, dự án ODA, hoặc thực hiện

các dự án trong khuôn khổ các hạn mức tín dụng của nhà tài trợ. (6) Nâng cao năng

lực cho các doanh nghiệp tư nhân, đặc biệt năng lực về quản trị dự án, đầu tư, đổi

mới sáng tạo...

167

KẾT LUẬN

Để đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển trong giai đoạn tới, Việt Nam vẫn cần

tiếp tục tranh thủ tối đa nguồn vốn tài chính phát triển, trong đó có ODA song song

với việc sử dụng các nguồn vốn nội sinh.

Bước chuyển vị thế của Việt Nam được xác lập vào năm 2010 khi Việt Nam

chính thức chuyển từ nhóm nước có thu nhập thấp sang nhóm nước có thu nhập

trung bình. Việt Nam đang bước vào thập kỷ thực hiện mục tiêu về cơ bản trở thành

nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020, cũng tức là chuyển từ nước

nông nghiệp sang nước công nghiệp. Việc chuyển vị thế giữa hai thập kỷ cũng là

bước chuyển sang giai đoạn mới của ODA vào Việt Nam.

Để hiện thực hóa chủ trương của Đảng và Nhà nước liên quan đến nguồn

vốn hỗ trợ phát triển chính thức; để đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển trong bối

cảnh Việt Nam đạt mức thu nhập trung bình; nhằm phù hợp với những sự thay đổi

về chính sách viện trợ cho Việt Nam cũng như đảm bảo nợ công bền vững của quốc

gia, cần thay đổi nhận thức, tầm nhìn, những nguyên tắc chiến lược ở tầm vĩ mô,

cũng như các giải pháp tổ chức, quản lý và sử dụng cụ thể nguồn vốn hỗ trợ phát

triển chính thức một cách có hiệu quả ở các cấp. Vì vậy, việc nghiên cứu đổi mới

ODA trong bối cảnh mới ở Việt Nam là cần thiết và có ý nghĩa thực tế đóng góp

cho lý luận và thực tiễn quản lý và sử dụng các nguồn vốn này.

Luận án với tiêu đề “Viện trợ phát triển chính thức trong bối cảnh Việt

Nam trở thành nước có thu nhập trung bình” đã tập trung nghiên cứu về viện trợ

phát triển chính thức khi một quốc gia đạt mức thu nhập trung bình, đặc biệt khi

Việt Nam mới bắt đầu bước vào giai đoạn quá độ chuyển sang quan hệ đối tác với

các nhà tài trợ nước ngoài. Trên cơ sở phân tích, đánh giá viện trợ phát triển tại Việt

Nam trong hai giai đoạn: thu nhập thấp LIC và thu nhập trung bình MIC, xác định

bản chất đặc điểm của viện trợ phát triển cũng như những nhân tố tác động đến viện

trợ trong bối cảnh Việt Nam đạt mức thu nhập trung bình MIC, luận án đã đề xuất

quan điểm, định hướng và một số khuyến nghị chính sách cho viện trợ phát triển

168

chính thức tại Việt Nam trong thời gian tới. Cụ thể, Luận án đã đạt được những kết

quả như sau:

(cid:4) Luận án đã nêu rõ các đặc điểm mới trong việc huy động và sử dụng vốn

ODA trong điều kiện nước có thu nhập trung bình MIC là chuyển từ quan hệ viện

trợ sang quan hệ đối tác, đòi hỏi phải nỗ lực phát huy tính chủ động của Việt Nam

để sử dụng có hiệu quả và đi tới “tốt nghiệp ODA” trong tương lai. Trở thành một

nước có mức thu nhập trung bình, chính sách viện trợ cho Việt Nam đang thay đổi,

theo đó, tính chất, quy mô, cơ cấu, điều kiện và phương thức cung cấp ODA cho

Việt Nam của đối tác phát triển sẽ khác so với trước đây khi Việt Nam là nước

chậm phát triển, thu nhập thấp.

(cid:4) Luận án đã làm rõ nội hàm về viện trợ phát triển chính thức trong điều

kiện thu nhập trung bình MIC tại Việt Nam không chỉ bao gồm ODA không hoàn

lại và ODA vay ưu đãi mà còn bao gồm các khoản vay kém ưu đãi.

(cid:4) Luận án đã xác định quy luật của ODA cùng với quá trình phát triển của

một quốc gia, đưa vào trường hợp cụ thể là Việt Nam. Từ đấy, luận án xây dựng lộ

trình cho ODA tại Việt Nam song hành cùng quá trình phát triển trong bối cảnh thu

nhập trung bình. Đồng thời, luận án cũng đưa ra những phân tích về việc: cùng với

lộ trình tốt nghiệp ODA, quốc gia có thu nhập trung bình cần bắt đầu tính đến chiến

lược cung cấp ODA của riêng mình như một công cụ ngoại giao, mở rộng hợp tác

kinh tế, thương mại và đầu tư với các nước đang phát triển khác.

(cid:4) Luận án đã phân tích thực trạng ODA trong thời gian qua 1993-2015, tập

trung vào giai đoạn Việt Nam trở thành nước MIC 2010-2015. Bên cạnh những

đóng góp của ODA đối với tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo, có những dự án

ODA kém hiệu quả, chậm giải ngân và không bền vững làm tác động đáng kể đến

hiệu quả chung của nguồn vốn này. Đồng thời, việc sử dụng ODA đảm bảo an toàn

nợ công trong thời gian tới đặt ra những yêu cầu cụ thể cho Việt Nam về chủ

trương, chính sách và giải pháp thu hút và sử dụng hiệu quả các nguồn vốn này.

(cid:4) Luận án đã xác định được tính chất mới của các nhân tố ảnh hưởng đến

ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC (mối liên kết kinh tế-chính trị, mối quan hệ

169

đối tác chiến lược cũng như quyền tự chủ). Luận án đã luận giải được 2 nhóm nhân

tố ảnh hưởng đến ODA trong bối cảnh MIC tại Việt Nam: (1) nhóm nhân tố xuất

phát từ phía cung cấp viện trợ (chiến lược, chính sách viện trợ của nhà tài trợ; tình

hình kinh tế, chính trị cũng như các biến động bất thường có thể xảy ra ở phía nhà

tài trợ; bầu không khí quốc tế và sự phát triển các mối quan hệ kinh tế, chính trị

giữa hai phía tài trợ và nhận tài trợ) và (2) nhóm nhân tố từ phía Việt Nam (Môi

trường kinh tế chính trị tại Việt Nam; Chính sách nhà nước đối với ODA và Năng

lực hấp thu vốn ODA của Việt Nam).

(cid:4) Trên cơ sở phân tích thực trạng, những vấn đề nảy sinh và các bài học

kinh nghiệm từ các quốc gia có bối cảnh chuyển sang nước có thu nhập trung bình

như Việt Nam, luận án đề ra 4 nhóm khuyến nghị chính sách như sau: Xây dựng lộ

trình “tốt nghiệp” ODA ưu đãi cho Việt Nam; Đảm bảo an toàn nợ công bền vững;

Tư duy mới về hợp tác phát triển dựa trên quan hệ đối tác và Xây dựng cơ chế tăng

cường sự tham gia của xã hội vào quá trình thu hút, quản lý và sử dụng ODA.

Trong bối cảnh MIC, chính sách viện trợ cho Việt Nam đang thay đổi, theo đó, tính

chất, quy mô, cơ cấu, điều kiện và phương thức cung cấp ODA cho Việt Nam của

đối tác phát triển sẽ khác so với trước đây khi Việt Nam là nước chậm phát triển,

thu nhập thấp. Do vậy, việc xây dựng một chiến lược ODA có tính đến lộ trình tốt

nghiệp ODA là cần thiết để đảm bảo hiệu quả ODA cũng như hiệu quả các nguồn

vốn khác.

170

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ

1. Vốn ODA trong điều kiện mới, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và

Kinh doanh, Tập 30, Số 1 (2014), 19-25

2. Chính sách viện trợ trong bối cảnh trở thành nước thu nhập trung bình của

Việt Nam, Tạp chí Kinh tế và Phát triển, ĐH Kinh tế quốc dân, Số 200

(02/2014), 57-65

3. Thu hút và sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi tại các địa phương : Cần có thể

chế kinh tế thích hợp trong bối cảnh Việt Nam là nước thu nhập trung bình

(MIC), Kỷ yếu Hội thảo khoa học quốc gia: Định hướng và Giải pháp Phát

triển bền vững của Việt Nam trong bối cảnh Hội nhập quốc tế và biến đổi khí

hậu (Đề tài cấp Nhà nước KX04.11/11-15), Hà Nội, tháng 12/2014

ngoài trong điều kiện mới), The 39th FAEA Annual Conference (Diễn đàn các

4. Foreign capital policy in new conditions of Vietnam (Chính sách vốn nước

nhà khoa học kinh tế Đông Nam Á lần thứ 39), Bangkok, Thái Lan, tháng

3/2015

171

TÀI LIỆU THAM KHẢO

hình kinh tế xã hội.

Tiếng Việt: 1. Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X tháng 1/năm 2011 (2011), Báo cáo về tình

2. Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI năm 2011 (2011), Chiến lược phát

triển kinh tế xã hội 10 năm 2011-2020 (SEDS).

3. Bartholome, Leurs McCarty (2007), Đánh giá chung về hỗ trợ ngân sách: Báo

cáo về Việt Nam, Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế OECD.

4. Ban Bí thư Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam (2010), Kết luận số 64- KL/TW Ngày 9/2/2010 của Ban Bí thư về kết quả kiểm tra tình hình thực hiện

Nghị quyết số 14-NQ/TW (khóa IX) ngày 18/3/2002.

5. Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam (2013, 2014, 2015), Báo cáo tình hình thu

hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ.

6. Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam (2013, 2015), Báo cáo kết quả Hội nghị kiểm điểm chung tình hình thực hiện các chương trình, dự án ODA lần thứ 8

và lần thứ 9 (JPPR8, JPPR9).

7. Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam (2014), Thông tư số 01/2014/TT-BKHĐT

ngày 09/01/2014 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư về Hướng dẫn thực hiện một số

điều của Nghị định số 38/2013/NĐ-CP ngày 23 tháng 4 năm 2013 của Chính

phủ về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn

vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ.

8. Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam (2007), Thông tư của Bộ Kế hoạch và Đầu

tư số 04/2007/TT-BKH ngày 30 tháng 7 năm 2007 hướng dẫn thực hiện Quy

chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ban hành kèm theo

Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ).

9. Bộ Tài chính Việt Nam, Báo cáo Ngân sách hàng năm, Báo cáo thường niên.

10. Bộ Tài chính Việt Nam (2007, 2008, 2009, 2010, 2011), Bản tin nợ nước

ngoài số 1,2,3,4,5,6,7

11. Bộ Tài chính Việt Nam (2012, 2013, 2014) , Bản tin nợ công 1,2,3

172

12. Chính phủ Canada, Chương trình hiệu quả viện trợ của Canada.

13. Chính phủ Đức (2012), Hiệp định hợp tác tài chính năm 2013-2014 giữa

Chính phủ Việt Nam và Chính phủ Đức.

14. Chính phủ Nhật Bản (2011), Chiến lược hỗ trợ quốc gia – Việt Nam 2012 của

Nhật Bản.

15. Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Báo cáo số 206/BC-CP ngày 16/10/2011 của Chính phủ tại Kỳ họp thứ hai, Quốc hội khóa XIII - Báo

cáo Tình hình Kinh tế - Xã hội 5 năm 2006-2010 và Kế hoạch phát triển Kinh

tế - Xã hội 5 năm 2011-2015.

16. Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2013), Công văn số 831/VPCP-QHQT ngày 25/01/2013 của Văn phòng Chính phủ phê duyệt Văn

kiện Quan hệ đối tác Việt Nam (VPD).

17. Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2005), Cam kết Hà

Nội.

18. Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2005), Nghị định 134/2005/NĐ-CP của Chính phủ ngày 11 tháng 01 năm 2005 ban hành quy

chế quản lý vay và trả nợ nước ngoài.

19. Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2006), Nghị định số 131/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 09 tháng 11 năm 2006 ban hành Quy

chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và các văn

bản hướng dẫn.

20. Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2013), Nghị định số 38/2013/NĐ-CP ngày 23/04/2013 của Chính phủ về quản lý và sử dụng nguồn hỗ

trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ.

21. Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2003), Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật

ngân sách nhà nước.

22. Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2010), Nghị định số 79/2010/NĐ-CP ngày 14 tháng 7 năm 2010 của Chính phủ : Về nghiệp vụ

quản lý nợ công.

173

23. Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2012), Nghị định số 12/2012/NĐ-CP của Chính phủ : Về đăng ký và quản lý hoạt động của các tổ

chức phi chính phủ nước ngoài tại Việt Nam.

24. Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2009), Nghị định số

93/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ về việc Ban hành Quy chế

quản lý và sử dụng viện trợ phi Chính phủ nước ngoài.

25. Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2011), Quyết định số

106/QĐ-TTg ngày 19 tháng 01 năm 2012 của Thủ tướng Chính phủ về phê

duyệt đề án định hướng thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và các

khoản vốn vay ưu đãi khác của các nhà tài trợ thời kỳ 2011 -2015.

26. Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2006), Quyết định số

290/2006/QĐ-TTg phê duyệt Đề án ODA thời kỳ 2006-2010.

27. Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2014), Quyết định số 958/QĐ-TTg ngày 27/7/2014 phê duyệt Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài

của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn 2030.

28. Cộng hòa Pháp, Chiến lược hành động của Cơ quan phát triển Pháp AFD tại

Việt Nam

29. Daniel Blais, Luc Picard (1997), Các thiết chế tài chính quốc tế và các nước

đang phát triển, NXB Chính trị Quốc gia.

30. Daniele Calabrese, David Dollar, Paul Mosley, Jame Harrigan, John Toye (2008), Lựa chọn thành công - Bài học từ Đông Á và Đông Nam Á cho tương

lai của Việt Nam, Nghiên cứu của Đại học Havard (tháng 01 năm 2008)

31. Diễn đàn cấp cao về Hiệu quả viện trợ lần thứ 2 tại Pa-ri (2005), Tuyên bố

chung Pa-ri về hiệu quả viện trợ (PD).

32. Diễn đàn cấp cao về Hiệu quả viện trợ lần thứ 3 tại Accra - Ghana (2008),

Chương trình hành động Accra (AAA).

33. Diễn đàn cấp cao về Hiệu quả viện trợ lần thứ 4 tại Busan – Hàn Quốc (2011),

Tuyên bố Busan.

34. Hà Thị Ngọc Oanh (2000), Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) - Những hiểu

biết căn bản và thực tiễn của Việt Nam, NXB Giáo dục.

174

35. Hà Thị Thiều Dao (2006), Nâng cao hiệu quả quản lý nợ nước ngoài trong

quá trình phát triển kinh tế tại Việt Nam, Luận án Tiến sỹ kinh tế.

36. Jean-pierre Cling, Mireille Razafindrakoto, Francois Roubaud; Nguyễn Đôn Phước dịch (2009), Đi tìm mô hình phát triển và trường hợp Việt Nam, The

World Bank, Nhà xuất bản Tri thức.

37. John Perkins, Lê Đồng Tâm dịch (2013), Lời thú tội của một sát thủ kinh tế,

Nhà xuất bản: Văn hóa - Thông tin.

38. Katarina Kotoglou; Marcus Cox, Agulhas Applied Knowledge (2008), Báo cáo về tình hình thực hiện Cam kết Hà Nội về hiệu quả viện trợ, Oxford Policy

Management.

39. Lê Ngọc Mỹ (2005), Hoàn thiện quản lý nhà nước về vốn hỗ trợ phát triển

chính thức (ODA) tại Việt Nam, Luận án Tiến sỹ Kinh tế.

40. Lê Xuân Bá, Ngô Minh Tuấn, Trần Thị Hạnh (2008), Phân cấp quản lý vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở Việt Nam: Chính sách và thực hiện ở địa phương.

41. Liên hợp quốc (2011), Kế hoạch Chung One Plan 2012 – 2016 của Các cơ

quan Liên hợp quốc.

42. Liên minh Châu Âu (2014), Chương trình Định hướng Hỗ trợ Đa niên cho

Việt Nam giai đoạn 2014 – 2020 của Liên minh Châu Âu.

43. Michel Noel, W. Jan Brzeski (2005), Kinh nghiệm huy động vốn của khu vực

kinh tế tư nhân cho lĩnh vực phát triển hạ tầng địa phương ở Châu Âu và khu

vực Trung Á, WB-Working Paper.

44. Ngân hàng phát triển Châu Á (2012), Chiến lược đối tác Quốc gia 2012-2015.

45. Ngân hàng nhà nước Việt Nam (2011), Báo cáo năm 2011.

46. Ngân hàng thế giới (2002), Suy ngẫm lại sự thần kỳ của Đông Á, NXB Chính

trị Quốc gia Hà Nội.

47. Ngân hàng thế giới (1999 - 2002, 2012), Chiến lược hợp tác quốc gia của

Ngân hàng thế giới WB.

48. Nguyễn Quang Thái (2011), Đầu tư công: Thực trạng và Tái cơ cấu, NXB Từ

điển Bách khoa.

175

49. Nguyễn Minh Phong (2011), “Tính chất hai mặt của chính sách vay nợ và thu

hút đầu tư nước ngoài”, Tạp chí Kiểm toán, số 12.

50. Nguyễn Thanh Hà (2008), "Quản lý ODA: Bài học từ kinh nghiệm các nước",

Tạp chí Tài chính, số 9 (527)/2008, Trang 54-57.

51. Nguyễn Thị Hoàng Oanh (2006), Những giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong lĩnh vực xây

dựng kết cấu hạ tầng trên địa bàn Hà Nội, Luận án Tiến sỹ Kinh tế.

52. Nguyễn Thị Huyền (2008), Khai thác nguồn vốn ODA trong sự nghiệp công

nghiệp hoá, hiện đại hoá ở Việt Nam, Luận án Tiến sỹ Kinh tế.

53. Nguyễn Tuấn Tú (2012), “Nợ công ở Việt Nam hiện nay: Thực trạng và giải pháp”, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh, Số 28 (2012),

Trang 200-208.

54. Phạm Mạnh Dũng (2006), Kỷ yếu Hội thảo hợp tác công tư: Môi trường pháp lý về mối quan hệ giữa khu vực công cộng và khu vực tư nhân, WB-Working Paper.

55. Phạm Thị Tuý (2008), Thu hút và sử dụng ODA vào phát triển hạ tầng ở Việt

Nam, Luận án Tiến sỹ Kinh tế.

56. Phan Trung Chính (2008), “Đặc điểm nguồn vốn ODA và thực trạng quản lý

nguồn vốn này ở nước ta”, Tạp chí Ngân hàng, số 7 tháng 4/2008, Trang 18-25.

57. Quốc hội Việt Nam (2014), Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13.

58. Quốc hội Việt Nam (2002), Luật Ngân sách Nhà nước số 01/2002/QH11 ngày

16/12/2002.

59. Quốc hội Việt Nam (2009), Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12 ngày

17/6/2009.

60. Quốc hội Việt Nam (2011), Nghị quyết số 10/2011/QH13 ngày 08 tháng 11

năm 2011 về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011-2015 (SEDP).

61. Quỹ tiền tệ quốc tế (2014), Báo cáo quốc gia của Đoàn Article 4 năm 2014

của IMF.

62. Tôn Thanh Tâm (2004), Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam, Luận án Tiến sỹ Kinh tế.

176

63. Trần Thị Giáng Hương (2009), Thực trạng và đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả các dự án hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong lĩnh

vực y tế, Luận án Tiến sỹ Y học.

64. Trần Tuấn Anh (2003), ODA Nhật Bản cho các nước Đông Á và bài học kinh

nghiệm cho Việt Nam, Luận án Tiến sỹ Kinh tế.

65. Trịnh Mai Vân, Nguyễn Văn Đại (2013), “Thực trạng đầu tư từ nguồn vốn nhà

nước ở Việt Nam”, Tạp chí Tài chính, số 12 – 2013

66. Trịnh Tiến Dũng (2013), Một số ý kiến về nợ công Việt Nam, UNDP working

paper.

67. Chương trình phát triển của Liên hiệp quốc tại Việt Nam UNDP (2004), Tổng

quan viện trợ phát triển chính thức tại Việt Nam.

68. UNDP, EC và Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2014), Tài chính phát triển phục vụ các mục tiêu phát triển bền vũng của Việt Nam khi trở thành nước thu nhập

trung bình.

69. Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP tại Việt Nam (2013), Nợ công và tính

bền vững ở Việt Nam, Nhà xuất bản Tri thức.

70. Vũ Ngọc Uyên (2008), Tác động của ODA đối với tăng trưởng kinh tế ở Việt

Nam, Luận án Tiến sỹ Kinh tế.

71. Vũ Thị Kim Oanh (2002), Những giải pháp chủ yếu nhằm sử dụng có hiệu

quả nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam, Luận án Tiến sỹ

kinh tế.

72. Vương quốc Bỉ (2010), Chương trình hợp tác Việt Nam – Bỉ định hướng giai

đoạn 2011-2015.

73. Vương quốc Luxembourg (2010), Chương trình định hướng hợp tác của

Luxembourg (ICP) giai đoạn 2011 – 2015.

Tiếng Anh:

74. Ahmad Nazmi Kamal Adzham (2011), Does Japan Allocate its Foreign Aid towards Economic Relation?Relationship between Foreign Aid and FDI,

Graduate School of Public Policy, The University of Tokyo, July 2011.

177

75. Alesina, Alberto and Dollar, David (1998), “Who Gives Foreign Aid to Whom

and Why?”, Journal of Economic Growth, 2000, v5(1,Mar), 33-63.

76. Alonso Jose Antonio, Jonathan Glennie and Andy Sumner (2014), Recipients and Contributors - Middle income countries and the future of development

cooperation.

77. Alonso Jose Antonio, Jonathan Glennie and Andy Sumner (2014), Recipients and future of development income countries and Contributors: Middle the

cooperation, DESA Working Paper No. 135 ST/ESA/2014/DWP/135, July 2014

78. Alonso, José Antonio (2007), Cooperation with middle-income countries,

Madrid: Editorial Complutense.

79. Alonso, José Antonio, Carlos Garcimartin and Victor Martin (2012), “Aid,

institutional quality and taxation”, in José Antonio Alonso and José Antonio

Ocampo, Development Cooperation, Times of Crisis, New York, Columbia

University Press.

80. Browne, Stephen (2007), Aid to fragile states: Do donors help or hinder?,

WIDER Discussion Papers, World Institute for Development Economics

(UNU-WIDER), No. 2007/01

81. Burnside, Craig and Dollar, David (1997), “Aid, Policies and Growth.” The

American Economic Review, 90(4), pp. 847-868.

82. Chakraborty and Dabla-Norris (2009), The Quality of Public Investment, IMF

Working Papers 09/154.

83. Craig Burnside and David Dollar (2004), Aid, Policies, and Growth: Revisiting the Evidence, World Bank Policy Research Paper Number O-2834,

March 2004.

84. Craig Burnside and David Dollar (1998), Incentive Regime and Poverty

Reduction, World Bank Policy Research Paper 1998

85. Dacy, Douglas C. (1975), “Foreign Aid, Government Consumption, Saving and Growth in Less-Developed Countries.”, The Economic Journal, 85, pp.

548-561.

178

86. Daniel F. Runde (2011), Closing Aid Programs in Middle-Income Countries:

A Big Opportunity.

87. Daniele Calabrese (2008), Strategic communication for privatization, public- private partnerships and private participation in infrastructure projects,

World Bank- Working Paper No 139, March 2008.

88. David de Ferranti (2006), The World Bank and the Middle-Income Countries,

Brookings Institution.

89. DFID (2006), Guidance on Aid Instruments.

90. Easterly, William, Ross Levine and David Roodman (2003). “New Data, New

Doubts: A Comment on Burnside and Dollar’s ‘Aid, Policies, and Growth’”,

Forthcoming, American Economic Review.

91. Edward Anderson, Sven Grimm and Carlos Montes (2004), Poverty Focus in EU Support to Middle-Income Countries, ODI working papers, October 2004.

92. Emerging Voices: Callan, Blak, and Thomas (2013), China’s Foreign Aid and

Investment, Development Channel Staff , March 26, 2013.

93. Francisco Sagati (2005), Official Development Assistance: Background,

context, issues and prospects.

94. Global Legal Research Center (2011), Comparative Analysis: Regulation of

Foreign Aid, LL File No. 2011-006054

95. Gong, Liutang and Zou, Heng-fu (2001), “Foreign Aid Reduces Labor Supply and Capital Accumulation”, Review of Development Economics, 5(1), pp. 105-118

96. Hansen, Henrik and Finn Tarp (2000), “Aid Effectiveness Disputed.” Journal

of International Development, 12:3 (April), pp. 375–98.

97. IDD and Associates (2006), Joint Evaluation of General Budget Support

1994–2004, Department for International Development – DFID, May 2006

98. Japan (2014), Japan - Viet Nam Joint Statement on the Establishment of the

Extensive Strategic Partnership for Peace and Prosperity in Asia.

179

99. Jonathan Glennie (2011), The role of aid to middle-income countries: a contribution to evolving EU development policy, ODI Research, Working

Paper 331, June 2011

100. Jonathan Isham, Daniel Kaufmann (1999), The Forgotten Rationale for Policy

Reform: The Productivity of Investment Projects The Quarterly Journal of

Economics.

101. Kanbur, Ravi and Andy Sumner (2011), Poor Countries or Poor People?

Development Assistance and the New Geography of Global Poverty, October,

2011.

102. Knack, Stephen (2000), Aid Dependence and the Quality of Governance: A Cross-Country Empirical Analysis, World Bank Policy Research Paper.

103. Liesbet Steer; Cecelie Wathne (2009), Mutual accountability: emerging good

practice, ODI.

104. Marcus Cox, Samuel Wangwe, Hisaaki Mitsui and Trần Thị Hạnh (2007),

Independent Monitoring Report on Implementation of the Hanoi Core

Statement: Final Report, Partnership Group on Aid Effectiveness of Vietnam.

105. Morrissey, Oliver (2001), “Does Aid Increase Growth?”, Progress in

Development Studies, 1,1, pp.37-50.

106. OECD (2014), An outlook on ODA graduation in the post-2015 era.

107. Pablo Selaya (2012), Does Foreign Aid increase Foreign Direct Investment?,

Copenhagen Economics, May 2012.

108. Papanek, G. (1973), “Aid, Foreign Private Investment, Savings and Growth in Less Developed Countries.”, Journal of Political Economy, 81, pp.120-130.

109. Paul Mosley, Jame Harrigan, John Toye (2006), Aid and power, The World

Bank and Policy.

110. Pedersen, Karl R.(1996), “Aid, Investment and Incentives.”, Scandinavian

Journal of Economics, 98(3), pp.423-438.

111. Pedro M.G. Martins (2010), A Post-2015 Development Agenda: What Role for ODA?, CDPR Research Partner, School of Oriental and African Studies.

180

112. Roger C. Riddle (2007), Does Foreign Aid Really Work?, OUP Oxford; First

Edition edition (19 April 2007).

113. Rosalind Eyben and Stephen Lister with Ben Dickinson, Iliana Olivié and Luis Tejada, Why and how to aid ‘Middle Income Countries’, IDS Working Paper

231, September 2004.

114. Shankha Chakraborty, Era Dabla-Norris (2009), The Quality of Public

Investment, IMF working paper

115. Shields, Michael A.; Wohlers, Everett (2007), Legal and institutional reform for secured transactions: Opportunities for asset-based lending in Vietnam,

WB-Policy Research Working Paper.

116. Snyder, Donald W. (1993), “Donor bias toward small countries: An

Overlooked Factor In the Analysis of Foreign Aid and Economic Growth”,

Applied Economics, 25, 481-488

117. Sumi Kazuo (1990), A Reality of ODA, Yokohama University

118. Thailand (2009), ODA report 2008, Thailand International Development

Cooperation Agency.

119. Thalif Deen (2004), Tied Aid Strangling Nations, Says U.N, Inter Press

Service

120. The World Bank (1999), The World Bank (2003), The World Bank (2006),

The World Bank (2007), Vietnam Country Partnership Strategy-CPS.

121. The World Bank (2000-2007), Vietnam Development Report.

122. The World Bank (2007), Development Results in Middle-Income Countries -

An Evaluation of the World Bank’s Support.

PHỤ LỤC

PHỤ LỤC 1

THÔNG TIN CHUNG VỀ ODA VÀ VỐN VAY ƯU ĐÃI TẠI VIỆT NAM

1. Khái niệm về ODA và vốn vay ưu đãi 1.1. Khái quát lịch sử ODA Đại chiến Thế giới thứ 2 kết thúc cũng là thời điểm mở đầu một cuộc tranh

chấp mới về ý thức hệ với việc sử dụng công cụ chiến tranh lạnh kéo dài gần nửa

thế kỷ giữa phe Xã hội chủ nghĩa (XHCN) do Liên Xô đứng đầu và Tư bản chủ

nghĩa, đứng đầu là Hoa Kỳ. Để lôi kéo đồng minh, hai cường quốc này sử dụng

nhiều loại vũ khí khác nhau của chiến tranh lạnh, đặc biệt là vũ khí kinh tế.

Đối với Hoa Kỳ, nền kinh tế không những không bị tàn phá trong chiến tranh

mà còn ngày càng giầu có nhờ chiến tranh. Năm 1945, GNP của Hoa Kỳ là 213,5 tỷ

USD, bằng 40% tổng sản phẩm toàn thế giới. Ở thái cực khác, các nước đồng minh

của Hoa Kỳ lại chịu tác động nặng nề của cuộc chiến tranh. Sự yếu kém về kinh tế

của các nước này khiến Hoa Kỳ lo ngại trước sự mở rộng của phe XHCN. Để ngăn

chặn sự phát triển đó, giải pháp quan trọng lúc bấy giờ là giúp các nước tư bản sớm

hồi phục kinh tế. Năm 1947, Hoa Kỳ triển khai kế hoạch Marshall, viện trợ ồ ạt cho

các nước Tây Âu. Từ năm 1947 đến 1951, Hoa Kỳ viện trợ cho các nước Tây Âu

tổng cộng 12 tỷ USD (tương đương 2,2% GDP của thế giới và 5,6% GDP của Hoa

Kỳ lúc bấy giờ). Về phía mình, Liên Xô cũng sử dụng biện pháp trợ giúp kinh tế để

củng cố phe XHCN và lôi kéo các nước ở châu Á, châu Phi và Mỹ La-tinh vừa

giành được độc lập và đi con đường dân tộc chủ nghĩa. Tuy không giầu có như Mỹ,

song Liên Xô cũng giành sự hỗ trợ kinh tế cho các nước nói trên tương đương Hoa

Kỳ. Năm 1991, khi Liên Xô tan rã, tổng số tiền các nước còn nợ Liên Xô lên đến

con số khổng lồ, quy đổi ra đôla Mỹ là 120 tỷ. Khoản vốn vay ưu đãi của Liên Xô

dành cho Việt Nam khoảng 10 tỷ đôla Mỹ.

Kế hoạch Marshall của Hoa Kỳ tái thiết châu Âu mở đầu loại hình quan hệ

hợp tác mới trong trong phần thế giới tư bản chủ nghĩa. Năm 1947, để tiếp nhận

viện trợ của kế hoạch Marshall, các nước Châu Âu đã đưa ra một chương trình phục

hồi kinh tế có sự phối hợp và thành lập một tổ chức hợp tác kinh tế Châu Âu, nay là

Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD). Năm 1969, Uỷ ban Hỗ trợ phát triển

(DAC) đã giới thiệu khái niệm Viện trợ phát triển chính thức ODA trong báo cáo

Pearson Report (1969) và Tinbergen Report (1970).

Năm 1970, Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc (LHQ) đề nghị các nước phát triển dành 0,7% sản phẩm quốc gia (GNP) cho nguồn quỹ ODA. Mục tiêu này đã được nhấn mạnh nhiều lần tại các Hội nghị những người đứng đầu các nước phát triển như Hội nghị thượng đỉnh G8 và tại các Khóa họp của Đại hội đồng LHQ. Năm 2005, 15 nước thành viên của Liên minh Châu Âu đã cam kết đạt mục tiêu này vào 2015.

Thời Xô Viết không dùng khái niệm hợp tác phát triển mà viện trợ của Liên Xô và một số nước XHCN Đông Âu bao gồm viện trợ công trình thiết bị (toàn bộ bằng viện trợ không hoàn lại và vốn vay ưu đãi); hợp tác kỹ thuật (bằng vốn viện trợ không hoàn lại) để cung cấp chuyên gia và đào tạo thực tập sinh; cho vay ưu đãi để bù nhập siêu nhập khẩu hàng tiêu dùng, trang thiết bị, vật tư và lương thực.

Viện trợ của Hoa Kỳ cho các nước Tây Âu và của Liên Xô cho các nước XHCN được coi là các khoản ODA đầu tiên. Mặc dù mục tiêu chính của các khoản viện trợ này là chính trị nhưng chúng cũng đã có tác dụng nhất định giúp các nước tiếp nhận phát triển kinh tế xã hội (KTXH).

1.2. Định nghĩa và Khái niệm ODA ODA là tên gọi tắt của ba chữ tiếng Anh: Official Development Assistance, có nghĩa là Hỗ trợ pháttriển chính thức và đồng nghĩa với cụm từ Viện trợ được sử đụng rộng rãi ở Việt Nam.

Có nhiều định nghĩa ODA khác nhau của các tổ chức quốc tế và ngay của

Việt Nam, ODA cũng được định nghĩa khác nhau:

1.2.1. Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển OECD OECD là tổ chức đầu tiên đưa ra khái niệm ODA. Bao gồm: Viện trợ phát

triển chính thức ODA và Tài chính phát triển chính thức ODF.

Viện trợ phát triển chính thức (ODA) được OECD định nghĩa như là “dòng tiền tới những quốc gia và lãnh thổ thuộc danh sách nhận ODA của DAC và các tổ chức đa phương”. ODA được cung cấp bởi các cơ quan chính thức, bao gồm các cơ quan của Chính phủ các nước tài trợ và địa phương của nước tài trợ, các tổ chức tài trợ quốc tế đa phương và các tổ chức liên quốc gia.

Tài chính phát triển chính thức (ODF)bao gồm các khoản vốn vay ODA song phương; các định chế tài chính đa phương và các dòng tài chính chính thức khác cho mục đích phát triển mà thành tố không hoàn lại quá thấp (dưới 25%) để hội tụ đủ điều kiện là ODA theo định nghĩa của OECD. Các khoản vay kém ưu đãi của một số nhà tài trợ như OCR của ADB, IBRD của Ngân hàng Thế giới là các khoản vay ODF.

1.2.2. Ngân hàng thế giới Ngân hàng thế giới đưa ra khái niệm ODA nhấn mạnh nhiều đến khía cạnh