LUẬN VĂN: Hoàn thiện pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương - từ thực tiễn tỉnh Vĩnh Phúc

Chia sẻ: Nguyen Hai | Ngày: | Loại File: DOC | Số trang:114

Thêm vào BST

Báo xấu

381
lượt xem 143
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Hoàn thiện pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là một trong những vấn đề có tính lý luận và thực tiễn cấp bách hiện nay, bởi vì: - Xuất phát từ vị trí, vai trò tầm quan trọng của nền hành chính nhà nước và yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước theo Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 đến 2010. Mục tiêu của Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước là: Xây dựng một...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: LUẬN VĂN: Hoàn thiện pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương - từ thực tiễn tỉnh Vĩnh Phúc

LUẬN VĂN: Hoàn thiện pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương - từ thực tiễn tỉnh Vĩnh Phúc
Mở đầu 1.Tính cấp thiết của đề tài Hoàn thiện pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là một trong những vấn đề có tính lý luận và thực tiễn cấp bách hiện nay, bởi vì: - Xuất phát từ vị trí, vai trò tầm quan trọng của nền hành chính nhà nước và yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước theo Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 đến 2010. Mục tiêu của Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước là: Xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp hóa, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng, xây dựng một đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng và phát triển đất nước. Đến năm 2010 hệ thống hành chính về cơ bản đã được cải cách phù hợp với yêu cầu quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Từ mục tiêu trên có thể thấy rõ: hoàn thiện pháp luật giám sát hành chính đối với các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương vừa là nội dung của cải cách hành chính, vừa là một trong những biện pháp pháp lý không thể thiếu nhằm thúc đẩy cải cách nền hành chính theo mục tiêu đã xác định. - Giám sát hành chính (hay còn gọi là giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước) bao gồm giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước, các cơ quan tư pháp và giám sát xã hội (giám sát của các tổ chức chính trị - xã hội và các cơ quan báo chí v.v...). Mục đích của giám sát hành chính là phát hiện các hành vi vi phạm Hiến pháp và pháp luật trong quá trình hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước, ngăn ngừa, uốn nắn những sai lầm, lệch lạc, thực hiện mục tiêu quản lý hành chính nhà nước, góp phần hỗ trợ cho hoạt động tư pháp và cải cách tư pháp. Với vai trò quan trọng
đó, việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có ý nghĩa hết sức to lớn và cần thiết. - Nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. Vì vậy, cho dù hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở có đa dạng, phức tạp và rộng lớn bao nhiêu cũng phải tuân thủ những nguyên tắc căn bản của nhà nước pháp quyền. Đó là nguyên tắc các cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức hành chính chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép. Tuy nhiên, pháp luật hành chính hết sức phức tạp, còn rất nhiều tồn tại, các quy trình và thủ tục hành chính tuy đã được cải cách song vấn rất hạn chế, không ít thủ tục mới phiền hà. Điều này làm tiềm ẩn nguy cơ về sự vi phạm pháp luật của đội ngũ cán bộ, công chức. Do đó, đòi hỏi hoạt động hành chính nhà nước phải chịu sự giám sát chặt chẽ. Đến lượt mình, sự giám sát hành chính đó chỉ có thể có hiệu lực, hiệu quả khi nó được tiến hành theo các quy định của pháp luật. Đó là pháp luật về giám sát hành chính nhà nước. Pháp luật này hiện nay cũng như pháp luật hành chính nói chung đang còn rất nhiều hạn chế, tồn tại, đòi hỏi cấp bách phải hoàn thiện. - Thực tiễn hoạt động hành chính ở nước ta trong những năm qua đã đạt được những thành tựu nhất định song cũng còn không ít những vấn đề tồn tại cần phải được cải cách về thể chế hành chính, về bộ máy và đội ngũ cán bộ, công chức hành chính, đặc biệt là tình trạng cửa quyền, lạm quyền, quan liêu, mất dân chủ hay tình trạng lãng phí, tham nhũng, sách nhiễu nhân dân tiếp tục diễn ra nghiêm trọng. Tình trạng này có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân do pháp luật giám sát hành chính chưa đồng bộ và thiếu cụ thể, thiếu thống nhất, chưa xây dựng được cơ chế giám sát, tổ chức và hoạt động của cơ quan giám sát, nội dung giám sát và những chế tài của hoạt động giám sát. Thực tiễn cho thấy, tăng cường hoạt động giám sát phải đi liền với việc giao quyền giám sát cho ai, cơ quan nào là hợp lý cũng như nội dung và hiệu lực giám sát phải gắn với việc hoàn thiện pháp luật về giám sát hành chính. - Về phương diện khoa học pháp lý, giám sát hành chính và pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là những khái niệm
đang còn nhiều cách tiếp cận khác nhau, như về chủ thể giám sát, đối tượng giám sát và các chế tài giám sát hành chính, đòi hỏi phải có sự nghiên cứu sâu sắc nhằm tạo cơ sở khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật về giám sát hoạt động hành chính. Từ những lý do nêu trên, học viên chọn đề tài "Hoàn thiện pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương - từ thực tiễn tỉnh Vĩnh Phúc" làm luận văn Thạc sĩ Luật học chuyên ngành lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật. Đề tài được thực hiện sẽ góp phần phát huy vai trò của pháp luật về hoạt động giám sát hoạt hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh Vĩnh Phúc, giúp cho các cơ quan này thực hiện có hiệu lực, hiệu quả quản lý, thực hiện tốt cải cách hành chính ở địa phương. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài ở Việt Nam, nghiên cứu về giám sát hành chính đối với cơ quan hành chính nhà nước được các nhà khoa học quan tâm nghiên cứu và tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau. Có thể nêu một số công trình tiêu biểu sau: - Sách chuyên khảo: "Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước" do GS,TSKH Đào Trí úc và PGS,TS Võ Khánh Vinh đồng chủ biên; "Thẩm quyền xét xử khiếu kiện hành chính của Tòa án" của TS. Nguyễn Thanh Bình; "Hành chính công" của Học viện Hành chính Quốc gia do TS. Nguyễn Ngọc Hiến chủ biên và tập thể tác giả là cán bộ nghiên cứu, giảng dạy của Học viện Hành chính Quốc gia, phát hành năm 2003; "Thể chế dân chủ và phát triển nông thôn Việt Nam hiện nay" do TS. Nguyễn Văn Sáu và GS. Hồ Văn Thông đồng chủ biên; "Một số vấn đề cơ bản về hoàn thiện bộ máy Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam" do GS,TS Nguyễn Duy Gia làm chủ biên; "Hội đồng nhân dân trong hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước" do PTS. Nguyễn Đăng Dung chủ biên; "Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân theo Hiến pháp năm 1992" và "Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân năm 1994" của Phùng Văn Tửu. - Đề tài cấp Bộ: "Nhận thức và thực tiễn vận dụng quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về tổ chức bộ máy nhà nước trong thời kỳ đổi mới (từ năm 1986 đến nay)" do
Viện Nhà nước và Pháp luật, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh chủ trì; "Tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay" do PGS,TS. Lê Văn Hòe làm chủ nhiệm, Viện Nhà nước và Pháp luật là cơ quan chủ trì; "Vấn đề nhân dân giám sát các cơ quan dân cử ở nước ta hiện nay" của Viện Khoa học Chính trị, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh chủ trì. - Luận án tiến sĩ và luận văn thạc sĩ có liên quan: "Nâng cao hiệu lực hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay" của Vũ Mạnh Thông (năm 1998); "Trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay", Luận án tiến sĩ luật học của Ngô Hải Phan; "Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam", Luận văn thạc sĩ luật học của Nguyễn Văn Kim v.v... Bên cạnh đó còn có một số bài viết đăng tải trên các tạp chí chuyên ngành như: Phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong việc thực hiện giám sát đối với cán bộ, công chức, đảng viên ở khu dân" của Đỗ Duy Thường, Tạp chí Mặt trận Tổ quốc, số 22; "Thiếu một cơ chế giám sát hoàn thiện" của Nguyễn Khanh, Báo Pháp luật, số 222, ngày 16 tháng 9 năm 2005; "Nâng cao hiệu quả giám sát của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể nhân dân đối với bộ máy nhà nước" của Nguyễn Khắc Bộ, Tạp chí Dân vận, số 7, 2005 v.v... Nhìn chung, các công trình nêu trên đã đề cập tới một số khía cạnh của hoạt động giám sát quyền lực nhà nước song chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện và hệ thống về giám sát hành chính và pháp luật về giám sát hành chính đối với cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Do đó, tiếp thu những kết quả nghiên cứu nêu trên, luận văn nghiên cứu một cách hệ thống, toàn diện vấn đề hoàn thiện pháp luật về giám sát hành chính hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương từ thực tiễn tỉnh Vĩnh Phúc. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. - Phạm vi nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu các quy phạm pháp luật trực tiếp điều chỉnh hoạt động giám sát hoạt động hành chính của các chủ thể có quyền giám sát hành chính đối với các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, gồm: Hội đồng nhân dân, Tòa án nhân dân, Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể quần chúng, công dân và cơ quan báo chí. Trong đó, luận văn tập trung vào thực tiễn giám sát hành chính ở Vĩnh Phúc trong giai đoạn hiện nay. 4. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn - Mục đích: Luận văn góp phần làm rõ cơ sở lý luận về giám sát hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, đề xuất và luận chứng các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. - Nhiệm vụ của luận văn: Để thực hiện mục đích nêu trên, nhiệm vụ của luận văn là: + Phân tích cơ sở lý luận về giám sát, giám sát hành chính, về khái niệm, đặc điểm, nội dung cơ bản của pháp luật về giám sát hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, vai trò của nó trong giám sát hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. + Phân tích các tiêu chí hoàn thiện pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. + Đánh giá thực trạng pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và thực trạng thực hiện pháp luật đó ở tỉnh Vĩnh Phúc. + Đề xuất và luận chứng quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương hiện nay.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu - Cơ sở lý luận: Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đặc biệt là quan điểm của Đảng về cải cách hành chính nhà n ước. Bên cạnh đó, luận văn cũng tiếp cận những kết quả nghiên cứu khoa học pháp lý về hành chính học ở nước ngoài. - Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu của triết học Mác - Lênin, trong đó chú trọng các phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, phân tích và tổng hợp, lịch sử và cụ thể. Ngoài ra, luận văn cũng sử dụng một số phương pháp của các bộ môn khoa học khác như luật học so sánh, xã hội học, lý thuyết hệ thống. 6. Những đóng góp mới của luận văn Luận văn có những đóng góp mới sau: - Góp phần hoàn thiện cơ sở lý luận về giám sát, giám sát hành chính, pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. - Đánh giá khái quát thực trạng pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật về giám sát hành chính hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương qua các giai đoạn hình thành và phát triển của nền hành chính nhà nước. - Góp phần hoàn thiện pháp luật về giám sát hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương bằng việc luận chứng các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật đó. 7. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Những kết quả của luận văn sẽ góp phần xây dựng cơ sở khoa học và thực tiễn để hoàn thiện pháp luật về giám sát hành chính hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Các quan điểm, giải pháp mà luận văn luận chứng có giá trị tham khảo đối với các cơ quan có thẩm quyền. Đồng thời, luận văn là nguồn tư liệu tham khảo tốt cho công tác nghiên cứu, giảng dạy tại các cơ sở đào tạo luật.
8. Kết cấu của luận văn Ngoài mục lục, mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương và 7 tiết.
Chương 1 Cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương 1.1. Giám sát và giám sát hoạt động hành chính 1.1.1. Khái niệm giám sát và giám sát hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Trong điều kiện đổi mới, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay, giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước là yếu tố quan trọng bảo đảm bản chất của nhà nước - một nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân, nông dân và đội ngũ trí thức dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản, thực hiện thắng lợi mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Hoạt động giám sát rất quan trọng như trên song bản thân khái niệm giám sát lại có nhiều cách hiểu khác nhau: - Về mặt ngữ nghĩa, từ giám sát được giải thích là "theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ" [62, tr. 728]. Với nghĩa này, thuật ngữ giám sát gần nghĩa với thuật ngữ kiểm tra, trong đó, kiểm tra là "xem xét thực chất, thực tế" [62, tr. 937]. - Nếu nhìn nhận dưới góc độ nhà nước, giám sát lấy đối tượng là việc thực thi quyền lực nhà nước, gắn với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước. Giám sát "là sự theo dõi, kiểm tra đối với việc thực thi quyền lực nhà nước". Để đảm bảo quyền lực là thống nhất, việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước cần phải tuân theo những nguyên tắc nhất định và cần thiết phải có sự giám sát việc tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước. Giám sát việc tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước bao gồm hoạt động giám sát của Nhà nước (của các cơ quan trong bộ máy nhà nước) và giám sát xã hội của các tổ chức chính trị - xã hội, các phương tiện thông tin đại chúng v.v...
Xem xét hoạt động giám sát như trên cho thấy giám sát đối với việc tổ chức và hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước không chỉ là giám sát của các cơ quan nhà nước mà còn là giám sát của toàn bộ hệ thống chính trị, và, chỉ khi nào giám sát được thực hiện trong mối liên hệ mật thiết, hữu cơ với các bộ phận của toàn bộ hệ thống chính trị thì mới có hiệu quả. Mặt khác, giám sát của nhà nước và giám sát của xã hội đối với việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước có mối liên hệ biện chứng, thống nhất trong một cơ chế giám sát. Mỗi yếu tố - mắt xích trong cơ chế đó gắn kết với nhau nhằm đạt được mục đích cuối cùng là góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. - Căn cứ vào phạm vi hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước ta có thể xác định hoạt động giám sát việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước như sau: + Giám sát đối với hoạt động của các cơ quan dân cử (Quốc hội, Hội đồng nhân dân); - Giám sát đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước; - Giám sát đối với hoạt động của các cơ quan tư pháp. Hoạt động giám sát chỉ có thể đạt được hiệu quả khi đảm bảo được các điều kiện nhất định về chính trị, tư tưởng, kinh tế, khoa học kỹ thuật, tổ chức, tâm lý, văn hóa, trong đó điều kiện về chính trị, pháp luật nói chung và pháp luật về hoạt động giám sát nói riêng đóng một vai trò hết sức quan trọng. Để đi tới khái niệm giám sát hoạt động hành chính cần tìm hiểu khái niệm hoạt động hành chính. ở nước ta, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước gồm: Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở Trung ương; ở địa phương có ủy ban nhân dân các cấp và các cơ quan quản lý nhà nước của Trung ương đóng trên địa bàn ở địa phương. Đó là các cơ quan thực hiện hoạt động quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội diễn ra hàng ngày, th ường xuyên trên phạm vi cả nước và trên từng địa bàn đơn vị hành chính. Các cơ quan nhà nước ở địa phương có vị trí, chức năng, nhiệm vụ quyền hạn được pháp luật quy định, trực tiếp thực hiện hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương. Hiệu quả hoạt động của các cơ quan này góp phần quan
trọng vào hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Đến lượt mình, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được bảo đảm bởi nhiều yếu tố, trong đó có hoạt động giám sát chính các hoạt động của các cơ quan này. Hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được thể hiện ở việc ban hành các quyết định hành chính, gồm các quyết định hành chính quy phạm, quyết định cá biệt, và bằng việc thực hiện hàng loạt các hành vi mang tính pháp lý, hành vi hành chính khác để tổ chức phục vụ đời sống xã hội, thực hiện lợi ích công cộng ở địa phương. Trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, hoạt động hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là hoạt động thực hiện một bộ phận của quyền hành pháp, cùng với quyền lập pháp của Quốc hội, quyền tư pháp của Tòa án tạo nên quyền lực nhà nước một cách thống nhất. Trong quá trình triển khai thực hiện, hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có đặc điểm như sau: Thứ nhất, hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là những hoạt động mang tính quản lý hành chính, trực tiếp đụng chạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân. Do đó, các quyết định hành chính và các hành vi hành chính khác của các cơ quan hành chính nhà nước phải chính xác, việc ban hành phải theo thủ tục chặt chẽ, việc tuân thủ phải nghiêm minh. Thứ hai, hoạt động hành chính của cơ quan hành chính địa phương có tính độc lập tương đối so với hoạt động chấp hành của cơ quan này đối với cơ quan quyền lực cùng cấp. Sự độc lập đó đòi hỏi cơ quan hành chính phải chủ động, sáng tạo, song lại tiềm ẩn nguy cơ thoát ly khỏi sự giám sát, thậm chí có tình trạng lộng quyền, lạm quyền, vi phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Thứ ba, hoạt động hành chính nhà nước của các cơ quan nhà nước ở địa phương có tác động lớn đến đời sống xã hội ở địa phương. Các hoạt động này được đảm bảo bằng nhiều nguồn lực khác nhau như tài chính, cơ sở vật chất, lực lượng cán bộ, công chức, bộ máy tuyên truyền, lực lượng cảnh sát... Đây chính là ưu thế của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.
Thứ tư, hình thức hoạt động cơ bản của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính, văn bản áp dụng pháp luật. Với các hình thức này, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thực hiện quản lý hầu hết mọi lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương. So với hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì hoạt động ban hành văn bản áp dụng pháp luật được được thực hiện nhanh và phạm vi vấn đề giải quyết rộng và chiếm phần lớn khối lượng công việc của hoạt động hành chính. Các văn bản này tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của các đối tượng có liên quan, đụng chạm trực tiếp đến quyền tự do và lợi ích của cá nhân. Do đó, trong hoạt động này, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương luôn đứng trước nguy cơ ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất là ban hành văn bản cá biệt thiếu căn cứ và cơ sở pháp lý, thậm chí trái pháp luật dẫn đến xâm hại các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Bên cạnh việc ban hành văn bản, hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương còn được thực hiện dưới hình thức là các hành vi hành chính. Các hành vi hành chính được thực hiện một cách thường xuyên, liên tục vừa trên cơ sở của luật, của văn bản lập quy, vừa trên cơ sở của các quyết định hành chính cá biệt hoặc hành vi quản lý của người có thẩm quyền. Hành vi hành chính cũng luôn ẩn chứa nguy cơ vi phạm pháp luật, xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Ngoài ra, hoạt động thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo do chính cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thực hiện cũng là một hình thức đòi hỏi phải được vận dụng đúng pháp luật, tiến hành chính xác mới không dẫn tới nguy cơ vi phạm pháp luật. Thứ năm, phương pháp quản lý hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được sử dụng chủ yếu là thuyết phục, cưỡng chế, các phương pháp hành chính và kinh tế. Trong việc sử dụng phương pháp quản lý, nếu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương sử dụng không phù hợp với quy định của pháp luật, áp dụng sai đối tượng cũng có thể dẫn tới gây thiệt hại cho các đối tượng bị áp dụng, nhất là khi áp dụng phương pháp hành chính và phương pháp cưỡng chế.
Như vậy, với tính chất đa dạng, phức tạp trên, hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương tiềm ẩn nhiều nguy cơ, có thể dẫn tới vi phạm pháp luật, xâm hại đến quyền và lợi ích của công dân, của tổ chức và của Nhà n ước, đòi hỏi hoạt động này phải chịu sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ cả từ phía các cơ quan nhà nước, và cả từ phía xã hội, của từng cá nhân công dân. Chỉ khi nào hoạt động giám sát hành chính đối với hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được thiết lập và thực hiện thì hiệu quả từ hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương mới được thực thi có hiệu quả, sử dụng đúng và có hiệu quả các nguồn lực của địa phương, tổ chức thực hiện tốt Hiến pháp và pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, phát huy dân chủ, góp phần tăng cường hiệu lực của chính quyền địa phương. ở nước ta hiện nay, giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được thực hiện thông qua những hình thức sau: - Giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước đối với hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Đó là hoạt động giám sát do Hội đồng nhân dân thực hiện theo chức năng và nhiệm vụ được quy định trong Hiến pháp và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, Quy chế hoạt động của của Hội đồng nhân dân và các văn bản liên quan khác v.v... - Giám sát của các tổ chức chính trị - xã hội thực hiện, như giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận. - Giám sát của Thanh tra nhân dân. Đây là tổ chức giám sát mang tính nhân dân được tổ chức nhằm giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và hành vi hành chính của các cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. - Giám sát thông qua hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân trực tiếp là qua việc thực hiện thẩm quyền tài phán của Tòa hành chính đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan hành chính hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành, thực hiện.
- Giám sát của các cơ quan báo chí. - Giám sát của công dân. Hoạt động này chủ yếu được thực hiện thông qua việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, thông qua việc thực hiện quy chế dân chủ ở xã, ở cơ quan, doanh nghiệp. Như vậy, giám sát hành chính (giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương) là hoạt động do cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, Tòa án nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các cơ quan báo chí và công dân thực hiện bằng những hình thức, phương pháp quy định trong Hiến pháp và pháp luật có nội dung là theo dõi, xem xét, đánh giá, phát hiện kịp thời các quyết định hành chính, hành vi hành chính vi phạm Hiến pháp, pháp luật trong quá trình hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, của các cán bộ, công chức trong các cơ quan này, từ đó ngăn ngừa, uốn nắn, xử lý hoặc kiến nghị xử lý, góp phần bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, hỗ trợ đắc lực cho hoạt động tư pháp và công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước. 1.1.2. Đặc điểm của giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Từ quan niệm về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có thể rút ra một số đặc điểm sau: - Về mục đích: Giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhằm mục đích đảm bảo cho toàn bộ hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương cũng như hoạt động của các công chức trong các cơ quan này đúng theo quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn. Đây chính là cơ sở đảm bảo cho quyền lực nhà nước được kiểm soát một cách chặt chẽ, đồng thời bổ sung cho giám sát của Quốc hội, kiểm tra của Đảng đối với các tổ chức đảng trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Với mục đích trên, giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương góp phần thiết lập trật tự trong quản lý, bảo vệ các quyền tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, lợi ích nhà nước và lợi ích của địa phương. Đồng thời, giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương cũng nhằm chống lại sự lộng hành, lạm dụng quyền lực hành chính, phát hiện và ngăn chặn các hành vi tham nhũng, lãng phí, vi phạm pháp luật của các cán bộ có chức, có quyền. Giám sát hành chính nói chung và giám sát thông qua hoạt động xét xử của Tòa hành chính nói riêng, với ưu thế của các phán quyết của tòa án được coi là hoạt động giám sát hữu hiệu nhất đối với hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Hoạt động của Tòa hành chính sẽ làm cho bộ máy hành chính nhà nước nói chung, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói riêng nâng cao trách nhiệm, tăng cường kỷ luật, kỷ cương, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong việc ra các quyết định và thực hiện các hành vi hành chính, nâng cao trách nhiệm, bổn phận của cán bộ, công chức trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ, tôn trọng và bảo vệ quyền tự do, dân chủ, lợi ích hợp pháp của công dân, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. - Về chủ thể giám sát: Giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được thực hiện bởi chủ thể giám sát là Hội đồng nhân dân, các cơ quan tư pháp, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các cơ quan báo chí của địa phương và công dân. Hiệu quả của hoạt động giám sát hành chính được đảm bảo bằng hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân, ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và các hiệu quả giám sát của các tổ chức thành viên của Mặt trận, của các cơ quan báo chí và của công dân. Với những chủ thể nêu trên có thể hình dung được tính đa dạng, phức hợp và đan xen của hoạt động giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Đặc điểm về chủ thể giám sát hành chính này đòi hỏi phải có sự phân định cụ thể, rõ ràng phạm vi giám sát lĩnh vực hành chính, sao cho tránh được sự chồng chéo về nhiệm vụ, chức năng giám sát đối với cùng một đối tượng bị giám sát, phát huy được hiệu quả giám sát nói chung. - Về đối tượng giám sát: Đối tượng giám sát chính là hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Đây là một hoạt động hết sức đa dạng,
phức tạp, bởi lẽ, hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là hoạt động quản lý toàn diện các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội ở địa phương. Đây cũng là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước (quyền lực công) có liên quan trực tiếp và gắn bó với đời sống hàng ngày của nhân dân nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân sống trong địa phương, và do đó phải chịu sự giám sát của nhân dân địa phương. Là đối tượng chịu sự giám sát, hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước có những đặc trưng sau: Thứ nhất, hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là hoạt động quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội diễn ra hàng ngày, hàng giờ ở địa phương, đòi hỏi hoạt động này, đặc biệt là ở cấp cơ sở phải hết sức cụ thể, sát thực. Giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương do vậy phải được đặt trong điều kiện kinh tế - xã hội của từng địa phương cụ thể, không thể máy móc, áp đặt, và phải tuân thủ đúng các quy định pháp luật về phân công, phân cấp quản lý nhà nước để tránh tình trạng chồng chéo, lấn sân. Thứ hai, hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nằm trong hệ thống thống nhất các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở, đứng đầu là Chính phủ. Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất thống nhất thực hiện hoạt động quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Tính thống nhất, thứ bậc, thống suốt của các cơ quan hành chính nhà nước nhằm đảm bảo hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Chính vì vậy hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương bên cạnh việc chịu sự giám sát của các chủ thể giám sát nêu trên còn phải thường xuyên chịu sự thanh tra, kiểm tra của cơ quan hành chính cấp trên. Kiểm tra, thanh tra của các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, theo hệ thống dọc khác với giám sát của Hội đồng nhân dân, giám sát của Tòa án và giám sát xã hội, song có tác động tích cực đối với chính cơ quan hành chính. Tuy vậy, việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý không thể không có hoạt động giám sát. Thứ ba, hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là hoạt động trực tiếp tổ chức đời sống xã hội, trực tiếp phục vụ nhu cầu của xã hội, của nhân dân, đặc
biệt là hoạt động của chính quyền cơ sở. Đây là cấp gần dân, sát dân nhất; những yêu cầu, nguyện vọng chính đáng của nhân dân được các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương tiếp nhận và trực tiếp giải quyết. Khác với các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương là cơ quan quản lý trên phạm vi cả nước và chủ yếu tập trung vào việc điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội ở phạm vi chung nhất của đất nước, hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là những hoạt động cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề đặt ra ở địa phương, cơ sở và cũng là khâu dễ phát sinh những sai phạm, vi phạm trong tổ chức và hoạt động thực thi quyền lực nhà nước theo phân công, phân cấp. Chính vì vậy, các hoạt động này cần thiết phải được đặt trong sự giám sát chặt chẽ của các cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan tòa án, giám sát xã hội của các tổ chức chính trị - xã hội và của công dân. - Về hình thức và phương pháp giám sát: Với mỗi một chủ thể giám sát có các hình thức giám sát và phương pháp giám sát đặc thù. Do đặc điểm về chủ thể giám sát và đối tượng giám sát nêu trên mà hình thức và phương pháp giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương cũng phải linh hoạt, trong đó có sự kết hợp giữa hình thức giám sát mang tính quyền lực nhà nước và hình thức giám sát không mang tính quyền lực nhà nước (giám sát mang tính xã hội). Giám sát mang tính quyền lực nhà nước là hình thức giám sát do cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành đối với hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương theo nguyên tắc phân công quyền lực nhà nước do Hiến pháp và pháp luật quy định. Đó là hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân với tính cách là hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương đối với hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, thông qua hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân, đặc biệt là thông qua thẩm quyền tài phán hành chính của Tòa án. Giám sát xã hội là hình thức giám sát không phải do cơ quan nhà nước thực hiện mà do Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên của Mặt trận, cơ quan báo chí và công dân thực hiện. Loại hình giám sát này có hình thức giám sát là theo dõi, đánh giá, kiến nghị xử lý hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có sai phạm. Đây là hình thức giám sát mang tính độc lập tương đối, hỗ trợ đắc lực cho giám sát mang tính quyền lực nhà
nước, thể hiện tính đặc thù của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, là phương thức quan trọng để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình. Hình thức và phương pháp giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là tổng hợp các biện pháp pháp lý với các trình tự, thủ tục cụ thể nhằm đạt được mục đích giám sát. Khi thực hiện các hoạt động giám sát, các chủ thể giám sát chỉ được thực hiện các hình thức và phương pháp giám sát theo luật định. Các hình thức và phương thức giám sát được thực hiện một cách thường xuyên bao gồm cả giám sát trước (tiền kiểm) như giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, giám sát việc lập quy hoạch, kế hoạch hoạt động, giám sát trong quá trình thực hiện hành vi hành chính và giám sát sau (bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật ban hành trái pháp luật, xét xử các đơn khiếu kiện tại tòa hành chính về quyết định hành chính và hành vi hành chính). Đặc điểm này cho thấy hình thức và phương pháp giám sát hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương mang tính phức hợp, đòi hỏi phải được thực hiện một cách khoa học mới đem lại hiệu quả giám sát cao. 1.2. Pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là toàn bộ các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong giám sát hoạt động hành chính của các chủ thể có thẩm quyền giám sát đối vói các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, có nguồn là các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện. Từ quan niệm trên cho thấy, thông qua việc điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh từ hoạt động giám sát đối với hoạt động hành chính của các cơ quan nhà nước ở địa phương, pháp luật về giám sát hoạt động này xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cơ quan nhà nước trong hoạt động giám sát. Chính từ đây, pháp luật về giám sát hoạt
động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có những đặc điểm sau: - Về mục đích: Pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có mục đích chung là điều chỉnh hoạt động giám sát của các chủ thể có chức năng giám sát đối với hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Các quy phạm pháp luật được quy định ngày càng cụ thể hơn và hoàn thiện hơn nhằm mục đích chung là đảm bảo cho hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương sử dụng đúng đắn và có hiệu quả các nguồn lực của địa phương, tổ chức thực hiện tốt Hiến pháp và pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công nhân, phát huy dân chủ, góp phần tăng cường hiệu lực của bộ máy nhà nước. Các quy phạm pháp luật về hoạt động giám sát hoạt động hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương tạo cơ sở pháp lý cho các chủ thể giám sát thực hiện hoạt động theo dõi, kiểm tra, đánh giá những hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Thông qua hoạt động giám sát phát hiện kịp thời những sai phạm, vi phạm trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, uốn nắn kịp thời những lệch lạc trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Vai trò của pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chỉ được bảo đảm khi mà các quy phạm của nó cụ thể, thống nhất và đồng bộ, khắc phục được tình trạng vi phạm pháp luật, sự lạm quyền của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, đồng thời kịp thời phát hiện và xử lý các vi phạm xâm hại đến quyền và lợi ích của công dân, đảm bảo thực hiện dân chủ trong xã hội. - Về hình thức: Các quy phạm pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được hình thành từ Hiến pháp - luật cơ bản của Nhà nước, trực tiếp là đến là các luật, như Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật Báo chí, Luật Thanh tra. Bên cạnh các văn bản luật, nguồn chủ yếu của các quy phạm pháp luật về giám sát là các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật. Đây là một thực tế đã tồn tại nhiều năm ở nước ta, cần phải sớm khắc phục
cho phù hợp với yêu cầu xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, theo đó, cần giảm dần các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật thay bằng văn bản luật; luật phải quy định cụ thể, trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội, và như thế sẽ tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho hoạt động hết sức quan trọng này. - Về nội dung: Các quy phạm pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương xác định chủ thể giám sát, đối tượng chịu sự giám sát, hình thức, trình tự thủ tục hoạt động giám sát, trách nhiệm pháp lý của các cá nhân, tổ chức đối với hoạt động giám sát. Đây là đặc trưng điển hình của các quy phạm pháp luật về giám sát, thể hiện ở tính cụ thể và tính xác định chặt chẽ của nó. 1.2.2. Nội dung cơ bản của pháp luật giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Nội dung cơ bản của pháp luật giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương bao gồm những vấn đề cơ bản sau: Một là, các quy phạm quy định về chủ thể giám sát. Các quy phạm quy định về chủ thể giám sát hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có nguồn trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân; Luật Tổ chức Tòa án nhân dân; Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các văn bản pháp luật có liên quan. - Về Hội đồng nhân dân: Tại Điều 1 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân năm 2003 quy định: Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương [45].