Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến Pháp và Luật Hành Chính: Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi

Chia sẻ: Vica999 Vica999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:126

Thêm vào BST

Báo xấu

32
lượt xem 11
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu đề tài là phân tích, đánh giá thực trạng, đề xuất những quan điểm và giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi hiện nay. Mời các bạn cùng tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến Pháp và Luật Hành Chính: Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ................/.............. ......./..... HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA CAO VĂN LONG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG NGÃI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ................/.............. ......./..... HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA CAO VĂN LONG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG NGÃI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH CHUYÊN NGÀNH: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH MÃ SỐ: 60 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN QUỐC SỬU THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là toàn bộ công trình được đầu tư, nghiên cứu của riêng cá nhân tôi. Các số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn là hoàn toàn trung thực và chưa được công bố trong các công trình khoa học nào khác. Các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được ghi rõ nguồn gốc. Thừa Thiên Huế, ngày tháng năm 2018 Học viên Cao Văn Long
LỜI CẢM ƠN Trong quá trình thực hiện luận văn, tôi luôn nhận được sự động viên, tạo điều kiện giúp đỡ tận tình của quý thầy cô giáo, bạn bè, đồng nghiệp và gia đình. Trước hết tôi xin chân thành cảm ơn đến Phó giáo sư, Tiến sỹ Nguyễn Quốc Sửu, người đã trực tiếp hướng dẫn tôi trong quá trình thực hiện nghiên cứu để hoàn thành luận văn này. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn đến quý lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia, các khoa, phòng cũng như các Giáo sư, Phó giáo sư, các nhà khoa học, các thầy, cô giáo đã tham gia quản lý, giảng dạy, các anh, chị e đồng nghiệp đang công tác tại Văn phòng HĐND tỉnh Quảng Ngãi và gia đình. đã tạo điều kiện, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu, trong thu thập tài liệu, số liệu, thông tin cần thiết tại Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi. Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn các bạn học viên lớp Cao học Luật Hiến pháp và Luật Hành chính LH3.T6 đã cùng tôi trao đổi, chia sẽ kiến thức và kinh nghiệm trong quá trình học tập và nghiên cứu đề tài. Trong quá trình thực hiện luận văn, mặc dù đã hết sức cố gắng tiếp thu, trao đổi những kiến thức đóng góp của quý thầy, cô giáo và bạn bè, đồng nghiệp, đã tham khảo thông tin từ nhiều nguồn tài liệu khác nhau, song cũng không thể tránh khỏi thiếu sót, rất mong nhận được thông tin góp ý của quý thầy, cô và bạn đọc. Xin chân thành cảm ơn./. Thừa Thiện Huế, ngày tháng năm 2018 Học viên Cao Văn Long
MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Lời cảm ơn Mục lục MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH .............................................................................. 8 1.1. Quan niệm về giám sát và hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh.................................................................................................................. 8 1.1.1. Nhận thức chung về giám sát ........................................................... 8 1.1.2. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân .................................. 12 1.2. Nội dung hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân .......................... 29 1.2.1. Xem xét báo cáo công tác của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân tỉnh ................ 29 1.2.2. Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân, các thành viên của Ủy ban nhân dân, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh ....................................................................... 30 1.2.3. Xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp, pháp luật.................................................................... 31 1.2.4. Thành lập đoàn giám sát khi xét thấy cần thiết ............................. 32 1.2.5. Bỏ phiếu tín nhiệm với người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu ............................................................................................................ 33 1.3. Các yêu cầu và các yếu tố bảo đảm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh ................................................................................................ 35
1.3.1. Các yêu cầu đối với hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh............................................................................................................ 35 1.3.2. Các yếu tố bảo đảm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh............................................................................................................ 39 Tiểu kết Chương 1 ........................................................................................ 45 Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG NGÃI HIỆN NAY ......................................... 46 2.1. Khái quát về tổ chức bộ máy Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi ..... 46 2.1.1. Về đại biểu và cơ cấu đại biểu ....................................................... 46 2.1.2. Tổ chức của HĐND tỉnh Quảng Ngãi ........................................... 48 2.2. Tình hình giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi những năm qua ................................................................................................................ 49 2.2.1.Về hoạt động giám sát tại kỳ họp ................................................... 49 2.2.2. Về hoạt động giám sát giữa hai kỳ họp ......................................... 57 2.2.3. Hoạt động giám sát chuyên đề ....................................................... 70 2.3. Đánh giá chung về Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi .................................................................................................. 72 2.3.1. Ưu điểm và nguyên nhân ............................................................... 72 2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân ................................................................ 74 Tiểu kết Chương 2 ........................................................................................ 80 Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG NGÃI ......... 81 3.1. Quan điểm bảo đảm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi .................................................................................................. 81 3.1.1. Quán triệt sâu sắc quan điểm của Đảng và bảo đảm hoạt động của các cơ quan dân cử nói chung và hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh nói riêng ..................................................................................... 81
3.1.2. Nâng cao nhận thức về vai trò của hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh ................................................................................... 85 3.1.3. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh phải đặt trong mối quan hệ chặt chẽ với hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của Đảng, Mặt trận Tổ quốc, các cơ quan Nhà nước khác và của toàn xã hội ......... 86 3.1.4. Đảm bảo chất lượng, hiệu lực của các kết luận, kiến nghị sau giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh ................................................................ 86 3.2. Các giải pháp bảo đảm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi .................................................................................................. 88 3.2.1. Tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh ..................................................................... 88 3.2.2. Nâng cao năng lực của các chủ thể thực hiện chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh...................................................................... 93 3.2.3. Nâng cao chất lượng thực hiện các hình thức giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh ................................................................................. 103 3.2.4. Tăng cường mối quan hệ phối hợp trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh .......................................................................... 108 3.2.5. Bảo đảm các điều kiện cần thiết cho Hội đồng nhân dân tỉnh trong hoạt động giám sát ................................................................................. 110 Tiểu kết Chương 3 ...................................................................................... 113 KÊT LUẬN ................................................................................................... 114 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................... 116
CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN Đại biểu Quốc hội: ĐBQH Hội đồng nhân dân: HĐND Mặt trận Tổ quốc Việt Nam: MTTQVN Thường trực Hội đồng nhân dân: TTHĐND Văn bản quy phạm pháp luật: VBQPPL Ủy ban nhân dân: UBND Toàn án nhân dan TAND Viện Kiểm sát nhân dân VKSND Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam UBMTTQVN
1 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài luận văn (tính cấp thiết của đề tài luận văn) Xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân là một trong những nhiệm vụ hết sức quan trọng mà toàn Đảng, toàn dân ta đã và đang không ngừng phấn đấu thực hiện. Trong hơn 30 năm đổi mới vừa qua, Đảng và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thường xuyên quan tâm đến vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước nói chung và của Hội đồng nhân dân nói riêng (HĐND). Quốc hội khóa XIII đã ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương ngày 19/6/2015 (thay thế cho Luật Tổ chức Hội đồng nhân và Ủy ban nhân dân năm 2003). Ở nước ta hiện nay, vấn đề cải cách, kiện toàn tổ chức của bộ máy nhà nước nói chung và hệ thông chính quyền địa phương nói riêng trong đó có HĐND các cấp là yếu tố khách quan và tất yếu. Quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương và hoạt động giám sát là hai chức năng chủ yếu và cơ bản nhất của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Trong hai chức năng đó, giám sát có một vị trí, vai trò rất quan trọng bảo đảm Hội đồng nhân dân thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, thực hiện đúng nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Thực hiện tốt chức năng giám sát là một trong những yêu cầu cơ bản để nâng cao hiệu quả của hoạt động của Hội đồng nhân dân. Thực trạng kinh tế - xã hội và nâng cao năng lực quản lý của chính quyền địa phương ở tỉnh Quảng Ngãi là những thách thức trong quá trình phát triển của tỉnh. Vấn đề đang đặt ra đối với chính quyền địa phương là phải tạo bước đột phá, giữ vững tốc độ tăng trưởng về mọi mặt, hoàn thành chỉ tiêu kế hoạch kinh tế - xã hội qua từng giai đoạn cụ thể, tạo đà cho sự phát triển cao hơn và bền vững trong nhưng năm tiếp theo. Muốn tạo bước đột phá thì nhiệm vụ của giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi là công việc
2 hết sức nặng nề; giám sát để thúc đẩy, đưa pháp luật vào cuộc sống và góp phần đảm bảo trật tự kỷ cương, đồng thời thông qua đó tạo sự năng động tạo đà cho tỉnh phát triển. Đặc biệt là từ khi Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương ngày 19/6/2015 (thay thế cho Luật Tổ chức Hội đồng nhân và Ủy ban nhân dân năm 2003), trong đó cũng quy định rõ: Cấp chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Chính quyền địa phương ở nông thôn gồm chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã. Chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn; luật có hiệu lực thi hành và đi vào cuộc sống thì công tác giám sát được tiến hành thuận lợi hơn, song hiện nay trên đị bàn tỉnh đang diễn ra nhiều vấn đề phức tạp cần được giải quyết đặc biệt trên lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, chính sách xóa đói giảm nghèo, chính sách người có công, giáo dục - đào tạo, y tế,...Trước tình trạng như vậy, đòi hỏi cần phải tăng cường công tác quản lý của các cấp, các ngành với sự vào cuộc của cả hệ thống chính trị; đặc biệt là vai trò giám sát của cơ quan quyền lực Nhà nước là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp trong phạm vi phân cấp. Năm 2015 là năm cuối cùng thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm, giai đoạn 2011 -2016 của tỉnh Quảng Ngãi, cùng với nhiều nguồn lực đầu tư, hỗ trợ để tỉnh phát triển, bên cạnh đó tình trạng sử dụng các nguồn vốn phân tán, đầu tư dàn trải, nợ xây dựng cơ bản lớn, gây lãng phí, thất thoát, hiệu quả thấp, các chính sách xã hội đầu tư chưa đồng đều, tỷ lệ học sinh bỏ học vẫn còn cao, y tế chưa đáp ứng được nhu cầu khám chữa bệnh cho người dân, đặc biệt là vùng sâu, vùng xa cơ sở vẫn còn rất lạc hậu, một số vấn đề giao thông, tội phạm vẫn còn diễn biến phức tạp. Một trong những
3 nguyên nhân dẫn đến những bất cập này là hoạt động quản lý Nhà nước nói chung và giám sát của Hội đồng nhân dân nói riêng chưa thực sự hiệu quả; theo đánh giá của nhiều nhà khoa học, nhiều báo cáo chính thức, hoạt động của Hội đồng nhân dân vẫn còn nhiều hạn chế, tồn tại, hoạt động còn mang tính hình thức, chưa thực hiện tốt vai trò, chức năng, nhiệm vụ như luật định; hiệu lực, hiệu quả còn thấp, chưa có thực quyền, hoạt động giám sát chưa đi vào chiều sâu, còn mang tính hình thức chung chung, hiệu quả giám sát chưa cao, chưa chỉ ra được các vấn đề mấu chốt của giám sát, chưa đưa ra giải pháp khắc phục có tính khả thi cao; việc thực hiện kiến nghị của cơ quan giám sát chưa nghiêm khắc; các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát chưa thực sự coi trọng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân. Từ thực trạng nêu trên cho thấy rằng, việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân là nhu cầu cấp thiết trong cơ chế lãnh đạo, quản lý, điều hành của Nhà nước ta hiện nay. Việc đi sâu nghiên cứu thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi có ý nghĩa sâu sắc. Vì vậy, từ những phân tích nêu trên cho thấy nghiên cứu đề tài: "Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi" để làm luận văn Thạc sĩ luật là cần thiết. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Trải qua gần 70 mươi năm kể từ khi ra đời, vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân các cấp trong hệ thống tổ chức bộ máy Nhà nước ngày càng được khẳng định. Vấn đề giám sát và nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát của HĐND các cấp ở nước ta đã được đề cập nhiều trên sách báo, tạp chí, có những đề tài, công trình khoa học nghiên cứu về vấn đề này đã có một số công trình tiêu biểu cụ thể như: - Nâng cao năng lực giám sát của HĐND tỉnh trong điều kiện đổi mới
4 ở Việt Nam hiện nay, luận văn của Thạc sĩ Luật học Vũ Mạnh Thông, Học viện Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh 1998. - Quyền giám sát của HĐND và kỹ năng giám sát cơ bản, TS Phạm Ngọc Ký (2001), Nxb Tư pháp, Hà Nội. - Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND và UBND các cấp, Nguyễn Quốc Tuấn, Tạp chí Tổ chức Nhà nước 6/2002. - Bàn về tổ chức và hoạt động của HĐND trong điều kiện cải cách bộ máy nhà nước hiện nay, PGS - TS Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, 12/2003. - Tổ chức và hoạt động của các ban của HĐND, Trương Đắc Linh, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 2/2003. - Về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2004 - 2009, Đinh Ngọc Quang, Tạp chí Nhà nước số 2/2005. - Năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND tỉnh Hải Dương đối với quản lý hành chính nhà nước về đất đai, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Phạm Quang Hưng, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh 2007. - Nguyễn Sỹ Tháng “Nâng cao năng lực giám sát của HĐND thành phố Hà Nội trong lĩnh vực bảo vệ môi trường”, Luận văn thạc sĩ Hành chính công, Học việc Hành chính quốc gia TP. HCM, 2004. - PGS.TS. Nguyễn tất Viễn “Nhân bầu cử Quốc hội và bầu cử HĐND các cấp, suy nghỉ về vấn đề tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” Tạp chí Tổ chức nhà nước số 3/2011. Tình hình trên cho thấy việc nghiên cứu hoạt động giám sát của HĐND nói chung và HĐND tỉnh nói riêng trong những năm qua đã được chú trọng và có bước phát triển đáng kể. Nhìn chung, các đề tài dưới nhiều góc độ khác nhau đã đề cập đến các vấn đề lý luận và thực tiễn trong hoạt động giám sát của HĐND như chủ thể giám sát, đối tượng giám sát, hình thức giám sát.
5 Các công trình nêu trên chủ yếu tiếp cận HĐND từ góc độ tổ chức và hoạt động một cách chung chung, còn về chức năng giám sát của HĐND chỉ khai thác ở khía cạnh nâng cao hiệu lực. Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đã có nhiều vấn đề mới được đặt ra cả về lý luận và thực tiễn, nhưng chưa nhiều các công trình khoa học nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện và đầy đủ, nhất là ở địa bàn cụ thể ở tỉnh Quảng Ngãi với tính chất là một đề tài độc lập đi sâu nghiên cứu thực tiễn, đánh giá mặt được, mặt chưa được qua đó đưa ra được giải pháp có giá trị, sát thực tiễn nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Quảng Ngãi. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích nghiên cứu Phân tích, đánh giá thực trạng, đề xuất những quan điểm và giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, đề tài thực hiện các nhiệm vụ sau: - Nghiên cứu, phân tích cơ sở lý luận về vị trí về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân; làm rõ khái niệm giám sát; phân tích đặc điểm, nội dung và hình thức giám sát của HĐND tỉnh cũng như các yếu tố ảnh hưởng và điều kiển hoạt động giám sát của HĐND tỉnh. - Làm sáng tỏ thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Quảng Ngãi hiện nay để tìm ra ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế. - Từ cơ sở trên, đề xuất những quan điểm và giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi trong thời gian tới. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu
6 Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Quảng Ngãi. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về thời gian : Từ năm 2012 đến năm 2017. - Về không gian: Nghiên cứu hoạt động giám sát của HĐND trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Cơ sở lý luận: Trong quá trình nghiên cứu, dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác- Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng, Nhà nước về công tác giám sát của HĐND. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Có rất nhiều phương pháp nghiên cứu, ở đây tác giả chủ yếu dùng các phương pháp phân tích những tài liệu sẵn có; phương pháp thu thập và xử lý thông tin; phương pháp thống kê, phân tích và xử lý số liệu; phương pháp so sánh, đánh giá; phương pháp quan sát... để nghiên cứu. Ngoài ra, luận văn còn sử dụng và kế thừa thành quả của một số công trình nghiên cứu, bài viết, báo cáo và các tài liệu liên quan khác. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Qua nghiên cứu đề tài sẽ khái quát những nét cơ bản về nội dung giám sát cũng như đặc điểm giám sát của HĐND tỉnh. Làm rõ về mặt lý luận khái niệm giám sát, hiệu quả giám sát của HĐND cũng như các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả giám sát, các tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh. Quá trình nghiên cứu đề tài sẽ góp phần hệ thống hóa lý luận cơ bản về công tác giám sát của HĐND làm cơ sở cho các nghiên cứu về vấn đề này. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn
7 Kết quả quá trình nghiên cứu của đề tài có ý nghĩa cho việc nâng cao nhận thức pháp lý trong hoạt động giám sát của HĐND tỉnh trong cả nước nói chung và của HĐND tỉnh Quảng Ngãi nói riêng; qua đó đưa ra được các giải pháp để tăng cường hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Quảng Ngãi. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân Chương 2: Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi hiện nay Chương 3: Quan điểm và giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi hiện nay.
8 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH 1.1. Quan niệm về giám sát và hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh 1.1.1. Nhận thức chung về giám sát 1.1.1.1. Khái niệm giám sát Có rất nhiều định nghĩa giám sát khác nhau được đưa ra tùy theo phạm vi rộng, hẹp của nội dung nghiên cứu cụ thể. Đại từ điển Tiếng Việt, nhà xuất bản Văn hóa-Thông tin, 1998 do Nguyễn Như Ý Chủ biên định nghĩa giám sát là ―theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ‖. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính của nhà xuất bản Khoa học - xã hội Hà nội năm 1988, thì giám sát là "sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh". Có rất nhiều định nghĩa giám sát khác nhau được đưa ra thùy theo phạm vi rộng, hẹp của nội dung nghiên cứu cụ thể. Theo quan điểm của học thuyết Mác - Lênin, nhà nước mang bản chất giai cấp. Nhà nước chỉ ra đời từ khi xã hội phân chia giai cấp. Giai cấp nào thì nhà nước đó. Do trong xã hội nguyên thủy không có phân chia giai cấp, nên trong xã hội nguyên thủy không có Nhà nước. Cho đến nay, đã có 4 kiểu Nhà nước được hình thành: Nhà nước chủ nô, Nhà nước phong kiến, Nhà nước tư sản, Nhà nước vô sản (Nhà nước xã hội chủ nghĩa). Nhà nước được giai cấp thống trị thành lập để duy trì sự thống trị của giai cấp mình, để làm người đại
9 diện cho giai cấp mình, bảo vệ lợi ích của giai cấp mình. Bản chất nhà nước có hai thuộc tính: tính xã hội và tính giai cấp cùng tồn tại trong một thể thống nhất không thể tách rời và có quan hệ biện chứng với nhau. Tính giai cấp là thuộc tính cơ bản, vốn có của bất kỳ nhà nước nào. Nhà nước ra đời trước hết phục vụ lợi ích của giai cấp thống trị; tính xã hội của nhà nước thể hiện ở chỗ nhà nước là đại diện chính thức của toàn xã hội, và ở mức độ này hay mức độ khác nhà nước thực hiện bảo vệ lợi ích cơ bản, lâu dài của quốc gia dân tộc và công dân mình. Theo sự phát triển của xã hội, Nhà nước ngày càng phải can thiệp sâu vào nhiều lĩnh vực hoạt động của xã hội và thể hiện rõ là một bộ phận quan trọng trong đời sống xã hội. Để hoàn thành được nhiệm vụ của mình, Nhà nước phải tổ chức ra bộ máy gồm nhiều bộ phận với những cơ cấu khác nhau tạo nên một hệ thống thống nhất các cơ quan nhà nước. Trong bộ máy Nhà nước đó, Nhà nước tổ chức các loại cơ quan khác nhau, có vị trí, vai trò khác nhau tùy thuộc vào từng chế độ Nhà nước. Đối với Nhà nước phong kiến, bộ máy là một cơ cấu thống nhất từ vua đến các thượng thư và quan chức địa phương. Bộ máy nhà nước tư sản gồm các cơ quan Nghị viện (cơ quan lập pháp), Chính phủ (cơ quan hành pháp) và Tòa án (cơ quan tư pháp), trong đó, tùy thuộc vào mức độ phân định các quyền mà vị trí, vai trò của từng cơ quan trên có những khác biệt (mức độ phân quyền). Còn trong chế độ nhà nước xã hội chủ nghĩa thì bộ máy nhà nước lấy nền tảng là các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước (Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp), các cơ quan nhà nước khác như Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân là những cơ quan phái sinh từ cơ quan quyền lực nhà nước, và là những cơ quan phải chịu sự giám sát, chịu trách nhiệm trước cơ quan quyền lực nhà nước. Ở nước ta, từ khi Cách mạng tháng tám thành công, xây dựng nên Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định "Mọi
10 quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân", tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về Nhân dân". Đảng ta cũng khẳng định "bản thân các cơ quan nhà nước không tự có quyền, mà được Nhân dân ủy nhiệm theo thẩm quyền cụ thể do pháp luật quy định. Điều đó cho thấy nguồn gốc, bản chất quyền lực nhà nước là quyền lực Nhân dân "Nhân dân thực hiện quyền làm chủ thông qua các cơ quan đại diện của mình đó là Quốc hội và HĐND các cấp". "Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước; HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương". 1.1.1.2. Phân biệt giám sát với kiểm tra và thanh tra Trong hoạt động của bộ máy nhà nước ta, để kiểm soát đối với quyền lực nhà nước, có nhiều hình thức khác nhau, trong giám sát, kiểm tra, thanh tra là những hình thức cơ bạn, trong đó: - Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân; giám sát hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, Ban của Hội đồng nhân dân cấp mình; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp. - Kiểm tra là khái niệm rộng được vận dụng theo hai hướng. Một là, kiểm tra hoạt động thường xuyên của cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới nhằm xem xét, đánh giá mọi mặt hoạt động của cấp dưới khi cần thiết, hoặc kiểm tra một vấn đề cụ thể, việc thực hiện một quyết địnhquả lý hành chính nhà nước nào đó; ở đây, hoạt động kiểm tra thực hiện trong quan hệ trực thuộc. Vì vậy, khi thực hiện kiểm tra, cơ quan cấp trên, thủ trưởng cơ quan có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế kỷ luật, biện pháp bồi thường thiệt hại vật chất, tinh thần. Hai là, kiểm tra là hoạt động của tổ chức, xã hội đối với hành chính nhà nước. Vì vậy, kiểm tra ở phạm vi này ít mang tính quyền lực nhà nước, mà chỉ áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội.
11 - Thanh tra là một phạm trù dùng để chỉ hoạt động của các tổ chức thanh tra nhà nước, gồm có thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành (thanh tra bộ, ngành; thanh tra sở). Cơ quan thanh tra và đối tượng bị thanh tra thường không có quan hệ trực thuộc. Tuy nhiên, các cơ quan thanh tra do thủ trưởng các cơ quan hành chính thành lập, do vậy nó hoạt động với tư cách là cơ quan chức năng giúp thủ trưởng cùng cấp. Vì vậy, có thể coi hoạt động thanh tra được cơ quan cấp trên tiến hành trong quan hệ đối với cơ quan trực thuộc. Trong quá trình thanh tra, cơ quan thanh tra có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế để bảo đảm công tác thanh tra, kể cả các biện pháp trách nhiệm kỷ luật (tạm đình chỉ công tác...) và xử lý vi phạm hành chính, nhưng không có quyền sửa đổi, bãi bỏ quyết định của đối tượng bị thanh tra mà chỉ có quyền tạm đình chỉ việc thi hành một số loại quyết định quản lý hành chính nhà nước nào đó, trong những trường hợp đặc biệt cần thiết, hoặc đình chỉ hành vi hành chính trái qui định pháp luật. Từ những phân tích, đánh giá trên có thể nhận thấy giám sát khác với kiểm tra và thanh tra ở nhiều điểm: - Giám sát khác với thanh tra Thanh tra và giám sát có chỗ giống nhau là đều có hoạt động ―xem xét, đánh giá‖ nhưng khác nhau ở chỗ giám sát là sự ―chủ động theo dõi‖ còn thanh tra thường chỉ xem xét khi có dấu hiệu, sự việc vi phạm xảy ra. Hậu quả pháp lý của giám sát chủ yếu là hình thức ―kiến nghị‖ còn thanh tra là áp dụng những biện pháp xử lý cụ thể. Thanh tra được tiến hành bởi chủ thể xác định, có thẩm quyền, với trình tự, thủ tục chặt chẽ theo luật định, là hoạt động đặc thù của hệ thống hành pháp. Còn giám sát được tiến hành bởi nhiều chủ thể và mỗi chủ thể lại có quyền, trách nhiệm khác nhau do địa vị chính trị pháp lý khác nhau qui định. - Giám sát khác với kiểm tra
12 Kiểm tra là khái niệm bao hàm những thao tác có tính xác định, tính cụ thể rõ hơn. Kiểm tra được thực hiện khi có dấu hiệu hoặc sự việc sai phạm xảy ra là ―xem xét cụ thể công việc‖. Chủ thể và đối tượng kiểm tra có thể cùng hệ thống với nhau (tự kiểm tra, cấp trên kiểm tra cấp dưới). Giám sát khác với kiểm tra ở chỗ: giám sát là hành vi độc lập, từ bên ngoài, còn kiểm tra là hoạt động thường xuyên từ bên trong tổ chức hành pháp. Có thể nói, giám sát, kiểm tra, thanh tra là những thuật ngữ có nội dung tương đối gần nghĩa dùng để chỉ những hoạt động có phạm vi, tính chất gần nhau, thậm chí có biểu hiện khách quan khá giống nhau (xem xét, đánh giá) nằm trong cơ chế kiểm soát đối với quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, chúng có sự khác nhau về quan hệ pháp lý, chủ thể, đối tượng, phạm vi, phương pháp thực hiện và hậu quả pháp lý. 1.1.2. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân 1.1.2.1. Vị trí, vai trò và chức năng của Hội đồng nhân dân a. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân tỉnh Trong bộ máy nhà nước ở Việt Nam, HĐND tỉnh là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ nhân dân ở địa phương đó. HĐND có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương theo quy định pháp luật. Ngay từ những ngày đầu của chính quyền cách mạng, Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm đến việc xây dựng, củng cố và phát triển HĐND các cấp, đặc biệt là cấp tỉnh. Vì thế, HĐND tỉnh đã làm được nhiều việc ích nước lợi dân, đã thể hiện được vai trò là cơ quan đại biểu của nhân dân, là chỗ dựa vững chắc để nhân dân xây dựng, củng cố chính quyền cách mạng ngày càng lớn mạnh. Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho nhân dân địa phương, HĐND tỉnh có khả năng đoàn kết tập hợp được quần chúng, thống nhất ý chí và hành động của quần chúng, động viên được mọi