Luận văn Thạc sĩ Luật học: Giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:87

Thêm vào BST

Báo xấu

42
lượt xem 6
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của đề tài là hệ thống hóa, phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng các quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại đất đai của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền thông qua việc nghiên cứu thực tế tại địa bàn một huyện ngoại thành của Thành phố Hà Nội; qua đó đề xuất những quan điểm, định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật Việt Nam về giải quyết khiếu nại về đất đai nhằm đáp ứng yêu cầu của thực tiễn khách quan trong điều kiện kinh tế thị trường và xu thế hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN PHƢƠNG THẢO GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THANH TRÌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử Nhà nƣớc và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: GS.TS. Hoàng Thị Kim Quế HÀ NỘI – 2012
MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU ....................................................................................... 1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI .............. 5 1.1. Khiếu nại và quyền khiếu nại.......................................................... 5 1.1.1. Khái niệm khiếu nại........................................................................ 5 1.1.2. Quyền khiếu nại............................................................................ 12 1.1.3. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại .................................................. 13 1.1.4. Thời hiệu khiếu nại ....................................................................... 16 1.1.5. Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về khiếu nại ở Việt Nam.............................................................................................. 17 1.2. Khiếu nại về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai ........... 19 1.2.1. Khiếu nại về đất đai ...................................................................... 19 1.2.1.1. Khái niệm khiếu nại về đất đai ..................................................... 20 1.2.1.2. Đặc điểm cơ bản của khiếu nại về đất đai ..................................... 20 1.2.2. Giải quyết khiếu nại về đất đai ..................................................... 22 1.2.2.1. Nguyên tắc giải quyết khiếu nại về đất đai.................................... 22 1.2.2.2. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai .................................. 25 1.2.2.3. Thực trạng việc thực hiện các quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai .................................................... 28 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THANH TRÌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI .............................................................................. 31
2.1. Tổng quan điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội của huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội ......................................................................... 31 2.1.1. Điều kiện tự nhiên về đất đai ........................................................ 31 2.1.2. Tình hình phát triển kinh tế xã hội ................................................ 32 2.1.2.1. Về Kinh tế: ................................................................................... 33 2.1.2.2. Về Văn hóa xã hội ........................................................................ 34 2.1.2.3. Về y tế .......................................................................................... 35 2.1.3. Vị trí vai trò của huyện Thanh Trì trong sự phát triển của thủ đô Hà Nội .................................................................................... 35 2.2. Thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội ................................................................... 37 2.2.1. Tình hình khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội ................................................................................... 37 2.2.2. Thực trạng áp dụng pháp luật để giải quyết khiếu nại đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì ............................................................... 44 2.2.2.1. Thực trạng áp dụng các quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai ..................................................................................... 44 2.2.2.2. Thực trạng áp dụng các quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại đất đai ........................................................................... 45 2.2.3. Đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội. ............................................ 50 2.2.3.1. Thành công ................................................................................... 50 2.2.3.2. Tồn tại, hạn chế ............................................................................ 52 2.2.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế ...................................... 54 2.2.3.3.1. Nguyên nhân khách quan.............................................................. 58 2.2.3.3.2. Nguyên nhân chủ quan ................................................................. 59
Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT, NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI THÔNG QUA VIỆC NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG ÁP DỤNG TẠI HUYỆN THANH TRÌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI ....................................................................................... 62 3.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về đất đai ....................................................................... 63 3.1.1. Hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về đất đai trước hết phải đảm bảo, bảo vệ các quyền, lợi ích của cá nhân. ............................................................................................. 63 3.1.2. Hoàn thiện pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai phải dựa trên sự quán triệt sâu sắc quan điểm, đường lối của Đảng về giải quyết khiếu nại về đất đai. ...................................................................... 63 3.1.3. Tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp ủy đảng, chính quyền đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung và giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng ........................................................ 66 3.1.3.1. Tăng cường việc tổ chức công tác tiếp dân ở các cấp chính quyền ........ 66 3.1.3.2. Nâng cao trách nhiệm của cơ quan giải quyết khiếu nại ................ 67 3.1.3.3. Nâng cao năng lực, trình độ cho đội ngũ làm công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo............................................................................ 68 3.1.3.4. Tăng cường công tác giáo dục, phổ biến pháp luật ....................... 68 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai, tăng cường và nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về đất đai .......... 69 3.2.1. Tổng rà soát hệ thống chính sách, pháp luật về đất đai, giải quyết khiếu nại về đất đai ....................................................................... 69 3.2.2. Hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai, giải quyết khiếu nại về đất đai ........................................................................................... 70
3.2.2.1. Sửa đổi quy định hiện hành về thời hiệu khiếu nại, thời hạn khiếu nại lần hai và cách tính mốc thời hạn khiếu nại lần hai ................. 70 3.2.2.2. Cần thống nhất về ủy quyền trong khiếu nại được quy định tại Khoản 1 Điều 12 và Khoản 2 Điều 11 Luật Khiếu nại 2011. ........ 71 3.2.2.3. Về nghĩa vụ của người khiếu nại .................................................. 72 3.2.2.4. Về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai ........................ 73 3.2.2.5. Hoàn thiện một số quy định của hệ thống chính sách, pháp luật về đất đai liên quan đến nguyên nhân phát sinh khiếu nại về đất đai . 74 3.2.3. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại về đất đai ................................................................................ 75 3.2.3.1. Tập trung giải quyết dứt điểm các vụ việc khiếu nại về đất đai tồn đọng, không để phát sinh thành điểm nóng, khiếu kiên đông người gây mất ổn định an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội ............... 75 3.2.3.2 Dự báo được tình hình khiếu nại, tố cáo về đất đai tại địa phương mình quản lý ................................................................................. 75 3.2.3.3. Hạn chế phát sinh những đơn thư khiếu nại về đất đai mới ........... 76 3.2.3.4. Thống nhất nhận thức về công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai của các cấp ủy, chính quyền các cấp. ........... 77 3.2.4. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát trong lĩnh vực quản lý đất đai, giải quyết khiếu nại về đất đai ............................. 77 3.2.5. Giáo dục pháp luật, đạo đức, nghiệp vụ về giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai cho cán bộ, công chức ........................... 78 KẾT LUẬN ................................................................................. 79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................... 79
PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân, được Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 ghi nhận: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào.” Quyền khiếu nại của công dân được quy định cụ thể hơn trong Luật Khiếu nại 2011. Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân được pháp luật quy định là cơ sở pháp lý cần thiết để công dân thực hiện tốt quyền làm chủ và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nước đồng thời cũng qua đó phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Thông qua quyền khiếu nại, tố cáo công dân tự bảo vệ mình trước sự xâm hại của các cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quá trình quản lý nhà nước hoặc vô tình hoặc cố tình đã xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Giải quyết khiếu nại, tố cáo là nghĩa vụ, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước do pháp luật quy định. Việc giải quyết tốt khiếu nại, tố cáo không chỉ góp phần ổn định tình hình chính trị xã hội, thúc đẩy kinh tế phát triển mà còn bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, thể hiện đúng bản chất nhà nước xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. Khiếu nại đất đai là một hiện tượng xảy ra phổ biến trong xã hội; đặc biệt khi nước ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước trao quyền được chuyển đổi mục đích sử dụng đất cho từng cá nhân. Khiếu nại về đất đai 1
diễn ra rất phổ biến và ngày càng có xu hướng gia tăng về số lượng, phức tạp về nội dung, trở thành vấn đề cấp bách, được quan tâm hàng đầu không chỉ của các cơ quan quản lý nhà nước mà của toàn xã hội. Do tính chất thời sự của chủ đề nghiên cứu, nhiều nhà nghiên cứu, học viên cao học, sinh viên đã tiếp cận nghiên cứu lĩnh vực khiếu nại và khiếu nại về đất đai. Tuy nhiên, nghiên cứu vấn đề nêu trên tại một địa bàn cụ thể như huyện Thanh Trì thì hầu như vẫn chưa có nhiều tác giả đề cập đến. Chính vì vậy, tác giả mạnh dạn nghiên cứu đề tài : “Giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội” nhằm góp phần hệ thống hóa, phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng các quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại đất đai trên một địa bàn cụ thể. 2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài 2.1.Mục đích: Mục đích của đề tài là hệ thống hóa, phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng các quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại đất đai của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền thông qua việc nghiên cứu thực tế tại địa bàn một huyện ngoại thành của Thành phố Hà Nội; qua đó đề xuất những quan điểm, định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật Việt Nam về giải quyết khiếu nại về đất đai nhằm đáp ứng yêu cầu của thực tiễn khách quan trong điều kiện kinh tế thị trường và xu thế hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay. Là tài liệu có giá trị tham khảo cho các cơ quan hành chính trong việc giải quyết khiếu nại về đất đai của huyện Thanh Trì và là tài liệu tham khảo cho sinh viên, học viên của Khoa luật- ĐHQG Hà Nội nghiên cứu, tìm hiểu về hệ thống pháp luật khiếu nại nói chung và các quy định về giải quyết khiếu nại đất đai nói riêng. 2
2.2.Nhiệm vụ: Với mục đích nghiên cứu trên, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài được xác định cụ thể gồm: - Luận giải những vấn đề lý luận chung và pháp luật về khiếu nại, quyền khiếu nại, khiếu nại về đất đai và giải quyết khiếu nại đất đai. - Đánh giá thực trạng khiếu nại về đất đai và thực trạng áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì. - Đưa ra định hướng và đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về giải quyết khiếu nại đất đai ở nước ta. 3. Đối tƣợng, phạm vi, phƣơng pháp nghiên cứu của đề tài 3.1. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Các quy định hiện hành về giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng. - Thực tiễn áp dụng các quy định hiện hành về giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì. 3.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của CN Mác- Lê nin - Phương pháp bình luận, diễn giải được sử dụng trong Chương 1 của Luận văn khi nghiên cứu cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý về khiếu nại và giải quyết khiếu nại; - Phương pháp so sánh luật học, phương pháp đánh giá, phương pháp phân tích được sử dụng ở Chương 2 của Luận văn khi nghiên cứu về thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì; - Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng ở Chương 2 và Chương 3 của Luận văn khi xem xét, nghiên cứu các vụ việc cụ thể và tìm hiểu về hoàn thiện pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai thông qua việc nghiên cứu 3
thực trạng áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì. 4. Tình hình nghiên cứu Khiếu nại về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai tiếp cận dưới góc độ pháp luật và nghiên cứu không còn là vấn đề mới. Đã có rất nhiều các công trình nghiên cứu tìm hiểu về vấn đề này được công bố, có thể kể đến một số công trình tiêu biểu sau: 1. Báo cáo tổng thuật: Vấn đề đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính của TS. Nguyễn Tiến Binh- Phó vụ trưởng vụ tiếp dân và xử lý đơn thư Thanh tra Chính phủ, 2005; 2. Các vấn đề pháp luật đất đai àm doanh nghiệp nước ngoài khi đầu tư vào Việt Nam cần quan tâm, tạp chí Luật học số 11, 2009; 3. Xây dựng quy trình giải quyết khiếu nại hành chính của TS. Ngô Mạnh Toan- Phó hiệu trưởng trường Cán bộ thanh tra, 2005; Tuy nhiên, các công trình nêu trên nghiên cứu, tìm hiểu pháp luật về khiếu nại nói chung và khiếu nại về đất đai nói riêng… 5. Kết cấu của Luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn được chia thành 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai. Chương 2: Thực trạng áp dụng PL về giải quyết khiếu nại đất đai thông qua cơ quan hành chính trên địa bàn huyện Thanh Trì. Chương 3: Quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về đất đai thông qua việc nghiên cứu thực trạng áp dụng tại huyện Thanh Trì, Thành phố Hà Nội. 4
Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 1.1. KHIẾU NẠI VÀ QUYỀN KHIẾU NẠI 1.1.1. Khái niệm khiếu nại Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được ghi nhận tại điều 74 của Hiến pháp năm 1992 : Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan Nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định. Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự . Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác [12]. Bên cạnh Hiến pháp, quyền khiếu nại của công dân được cụ thể hóa tại Luật Khiếu nại và nhiều văn bản hướng dẫn thi hành. Các quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đã tạo cơ sở pháp lý để người dân bảo vệ các quyền, lợi ích của mình. Khiếu nại được hiểu là hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội như là một phản ứng của con người trước một quyết định, một hành vi nào đó mà 5
người khiếu nại cho rằng quyết định hay hành vi đó là không phù hợp với các quy tắc, chuẩn mực trong đời sống cộng đồng, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại là quyền, là hành vi của các chủ thể như cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân. Dưới góc độ pháp lý, Khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 quy định: Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [20, tr. 96]. Khác với tố cáo, khiếu nại là đề nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ công chức là đối tượng trực tiếp bị tác động bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại. Đề nghị này xuất phát từ nhận thức chủ quan của người khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính tác động trực tiếp đến họ. Nhận thức đó có thể đúng hay sai, nó chỉ được kết luận khi có cá nhân hay cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiến hành xác minh, xem xét một cách khách quan, thận trọng dựa trên cơ sở nhưng tài liệu, chứng cứ hiện có và đưa ra kết luận. Nhìn ở góc độ quyền công dân, khiếu nại chính là hành động của chính công dân để tự bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi bị cơ quan nhà nước hay cá nhân có thẩm quyền xâm hại thông qua quyết định hành chính hay hành vi hành chính mà họ ban hành hay thực hiện. Cũng giống như các quyền lao động, học tập, sở hữu, tự do tín ngưỡng, tôn giáo…của công dân, quyền khiếu nại của công dân được Nhà nước ghi nhận và đảm bảo thực hiện. 6
Khiếu nại có các đặc điểm sau đây: Về chủ thể: Chủ thể của khiếu nại có thể là cơ quan, tổ chức, cá nhân, cán bộ công chức bất bình trước quyết định hay hành vi hành chính của cơ quan nhà nước. Các văn bản pháp luật trước đây chỉ quy định quyền khiếu nại của công dân mà không quy định quyền khiêu nại của cơ quan, tổ chức. Qua thực tế nghiên cứu không chỉ có công dân mà các tổ chức kinh tế, xã hội cũng chịu sự tác động của quyết định hành chính, hành vi hành chính. Đồng thời, trong quá trình quản lý nhà nước, các cơ quan nhà nước cũng có những quyết định hành chính, hành vi hành chính ảnh hưởng đến hoạt động của các cơ quan nhà nước khác. Vì vậy, khoản 4 Điều 2 Luật khiếu nại 2011 đã quy định cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó. Với chủ thể là cá nhân công dân, mọi công dân đều có quyền khiếu nại kể cả những người bị hạn chế một số quyền công dân trừ những trường hợp bị tước quốc tịch. Nhưng công dân chỉ được khiếu nại khi họ là đối tượng chịu tác động trực tiếp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại và họ phải có đầy đủ năng lực hành vi dân sự theo quy định của pháp luật. Với chủ thể là cơ quan, tổ chức, không phải bất cứ chủ thể là cơ quan, tổ chức nào cũng có quyền khiếu nại mà chỉ các cơ quan, tổ chức được quy định tại khoản 4 Điều 2 Luật Khiếu nại mới có quyền khiếu nại. Việc khiếu nại của các chủ thể này phải được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của mình chứ không phải toàn bộ cơ quan, tổ chức cùng tụ tập đi khiếu nại. Việc quy định quyền khiếu nại của nhóm chủ thể là cơ quan, tổ chức nhằm đảm bảo sự bình đẳng của nhóm chủ thể này trong quan hệ đối với các chủ thể khác. 7
Như vậy, đặc điểm chung của chủ thể khiếu nại là phải có đầy đủ năng lực hành vi và phải là đối tượng chịu tác động trực tiếp của quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc là người được chủ thể của khiếu nại ủy quyền hợp pháp. Các chủ thể đặc biệt được ủy quyền khiếu nại bao gồm chủ thể khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan mà không thể tự mình khiếu nại được thì ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chi, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác để khiếu nại. Đối với các chủ thể khiếu nại là người chưa thành niên, người mắc bệnh tâm thần hoặc mắc các bệnh không nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì người đại diện theo pháp luật của họ được quyền thay họ thực hiện khiếu nại. Các chủ thể được ủy quyền khi tham gia khiếu nại có đầy đủ quyền và nghĩa vụ của chủ thể khiếu nại. Đối tượng của khiếu nại: Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 quy định đối tượng khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức. Quyết định hay hành vi trái pháp luật của cơ quan nhà nước hay của nhân viên Nhà nước khi thi hành nhiệm vụ gây thiệt hại trực tiếp đến quyền, lợi ích của ai thì người đó có quyền khiếu nại với cơ quan nhà nước có thẩm quyền để yêu cầu xem xét lại đối với quyết định hay việc làm đó. Quyết định hành chính được hiểu là văn bản do cơ quan hành chính Nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước. Khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính quy định: Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động 8
quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Như vậy, một quyết định hành chính phải bao gồm đầy đủ 3 yếu tố: - Về hình thức thể hiện dưới dạng văn bản - Về chủ thể ban hành là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành. - Về hiệu lực pháp lý, là quyết định được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Hay nói cách khác quyết định hành chính là quyết định cá biệt, có phạm vi điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh cụ thể, rõ ràng và cá biệt. Hiệu lực của quyết định này sẽ chấm dứt khi quyết định đó được đối tượng điều chỉnh thi hành [31]. Có thể nhận thấy, so với quy định của Luật Khiếu nại tố cáo 1998 sửa đổi bổ sung năm 2004, 2005, quy định của Luật Khiếu nại 2011 về quyết định hành chính có khác biệt về cách hiểu. Theo Luật Khiếu nại, tố cáo cũ thì quyết định hành chính bắt buộc phải là quyết định bằng văn bản. Quy định của Luật Khiếu nại 2011 quy định về quyết định hành chính có nội hàm rộng hơn, không chỉ bao gồm các văn bản được ban hành dưới hình thức một quyết định mà bao gồm cả các văn bản dù không dưới hình thức một quyết định nhưng chứa đựng những quy định đụng chạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của các nhân, cơ quan, tổ chức. Như vậy, quyết định hành chính theo quy định của Luật Khiếu nại có thể là quyết định, thông báo, kết luận, công văn. Về bản chất, quyết định hành chính thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định một vấn đề nào đó trong khi thực hiện hoạt động quản lý nhà nước. Các quyết định này được ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Hành vi hành chính: theo quy định tại khoản 9, Điều 2 của Luật khiếu nại 2011 thì: “ Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà 9
nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Khoản 2 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính quy định: “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.” Như vậy khác với quyết định hành chính phải được thể hiện bằng văn bản thì hành vi hành chính được biểu hiện bằng những hành động không đúng hoặc làm trái với các quy định của pháp luật, cũng có thể là việc không thực hiện công vụ mà theo quy định của pháp luật họ phải thực hiện. So với Luật Khiếu nại, tố cáo 1998, quy định về hành vi hành chính của Luật Khiếu nại 2011 có bổ sung thêm về hành vi hành chính. Theo quy định hiện hành thì hành vi hành chính bao gồm cả việc thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước chứ không chỉ dừng lại ở việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ như Luật Khiếu nại, tố cáo cũ quy định. Một hành vi là hành vi hành chính khi nó có các đạc điểm sau: - Hành vi thể hiện dưới dạng hành động hoặc không hành động. Cơ quan hành chính Nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có hành động không đúng với quy định của pháp luật hoặc họ không hành động đúng với quy định của pháp luật về nhiệm vụ, chức trách họ phải làm khi họ thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao. - Chủ thể thực hiện hành vi hành chính là cơ quan hành chính hay người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. - Hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại khi nó được cơ quan hành chính nhà nước hay người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính 10
nhà nước thực hiện trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. - Hành vi hành chính chỉ có hiệu lực pháp luật một lần mà không có giá trị áp dụng với một số trường hợp khác. Quyết định kỷ luật là “quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức” [20, tr. 97]. Những quyết định này không bao gồm quyết định kỷ luật đối với người làm công ăn lương theo quy định của Bộ luật Lao động, quyết định kỷ luật trong cơ quan, đơn vị thuộc lực lượng Công an nhân dân, Quân đội nhân dân cũng như quyết địnhn kỷ luật của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội. Như vậy, đối tượng của khiếu nại là quyết định hay việc làm trái pháp luật đã trực tiếp gây thiệt hại cho người khiếu nại khi cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện hoạt động quản lý Nhà nước. Khi công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình chính là công dân thực hiện quá trình cung cấp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền các tài liệu, chứng cứ chứng minh sự vi phạm của cơ quan nhà nước hay người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đối với công dân. Các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại dựa vào tài liệu, chứng cứ do người khiếu nại cung cấp đồng thời tiến hành xác minh, thu thập thông tin từ các nguồn khác nhau để làm căn cứ giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, không phải quyết định hành chính, hành vi hành chính nào bị khiếu nại cũng được thụ lý giải quyết mà nó chỉ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thụ lý giải quyết khi quyết định hành chính, hành vi hành chính đó không thuộc các trường hợp sau: quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, 11
công vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định. 1.1.2. Quyền khiếu nại Mục đích của khiếu nại là để bảo vệ, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp do pháp luật quy định của chủ thể khiếu nại trước sự xâm phạm của cá nhân có thẩm quyền hoặc cơ quan nhà nước. Quyền khiếu nại của công dân luôn giữ một vị trí quan trọng trong chế định quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được Hiến pháp và pháp luật ghi nhận. Việc mở rộng và đảm bảo các quyền của công dân, trước hết là quyền khiếu nại, tố cáo là sự phản ánh một cách khách quan, đầy đủ hiện thực nền dân chủ [33]. Quyền khiếu nại của công dân được hiểu là một khái niệm pháp lý thể hiện qua việc công dân có thể tự định đoạt việc đưa kiến nghị, khiếu nại đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Và đến lượt mình, các cơ quan đó phải có trách nhiệm nghiên cứu, giải quyết các kiến nghị, khiếu nại tuân theo một trình tự và thời hạn luật định. Như vậy, quyền khiếu nại chỉ xuất hiện trong mối liên hệ với quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Thông qua việc trao cho cá nhân, cơ quan, tổ chức quyền khiếu nại, Nhà nước đảm bảo các quyền lợi chính đáng của công dân được bảo vệ trước bất kỳ sự xâm phạm nào cho dù chủ thể xâm phạm có là cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền. Đây chính là phương thức bảo vệ quyền lợi của công dân của Nhà nước. Mặt khác, trao quyền khiếu nại cho công dân cũng là cách Nhà nước bảo vệ lợi ích của mình, củng cố, giám sát bộ máy của mình tránh những sai 12
lầm, thiếu sót trong quá trình quản lý đồng thời tăng cường mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, xây dựng lòng tin của quần chúng đối với Đảng, đối với Nhà nước, đối với chế độ. Hình thức giám sát này thực tế cho thấy rất hiệu quả vì khi lợi ích bị cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền xâm phạm, bất kỳ chủ thể nào cũng sẽ có những phản ứng để bảo vệ lợi ích của mình. Những phản ứng này mang tính chất tự giác và thường rất quyết liệt cho đến khi quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể khiếu nại được khôi phục. Sở dĩ như vậy vì xuất phát từ tâm lý chủ thể khiếu nại là luôn mong muốn được cơ quan, các nhân, tổ chức có thẩm quyền giải quyết sự việc theo ý nguyện của mình một cách nhanh chóng, do đó chủ thể khiếu nại sẽ bằng mọi cách chứng minh sự sai xót, vi phạm trong quyết định hành chính, hành vi hành chính của cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo nhận thức chủ quan của họ. Bên cạnh đó, pháp luật cho phép chủ thể khiếu nại có thể tự mình thực hiện quyền khiếu nại hoặc ủy quyền cho người khác khiếu nại. Trao quyền khiếu nại cho công dân, Nhà nước được cung cấp những tài liệu, chứng cứ hoặc được tiếp nhận những phản ánh về sai sót trong quá trình quản lý của mình. Do vậy, những thiếu sót, sai phạm của cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền được phát hiện và giải quyết kịp thời. Tuy nhiên, quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể khiếu nại chỉ được đảm bảo thực hiện nếu có sự phối hợp, hỗ trợ, giúp đỡ của cá nhân, cơ quan nhà nước giải quyết khiếu nại. Điều này đòi hỏi cá nhân, cơ quan giải quyết khiếu nại phải công tâm, thực hiện đầy đủ quyền, nghĩa vụ giải quyết khiếu nại đã được pháp luật quy định. 1.1.3. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại Thẩm quyền giải quyết khiếu nại tức là quyền xem xét để kết luận vấn đề mà chủ thể quyền khiếu nại đưa ra. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đã được Hiến pháp 1992 quy định “…việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà 13
nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định”. Như vậy, các khiếu nại của công dân phải do cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước xem xét, giải quyết. Việc xem xét, giải quyết phải được tiến hành trong thời hạn nhất định theo quy định của pháp luật. Theo quy định của Luật Khiếu nại 2011, cá nhân, cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại bao gồm: - Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn, thủ trưởng cơ quan thuộc ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. - Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. -Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương - Giám đốc sở và cấp tương đương. - Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. - Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ. - Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ. - Tổng thanh tra Chính phủ. - Chánh thanh tra các cấp. - Thủ tướng Chính phủ. Nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại là khi phát sinh khiếu nại thì quyết định hành chính, hành vi hành chính của ai thì người có quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành ci hành chính bị khiếu nại phải giải quyết khiếu nại lần đầu. Trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu phải giải quyết lần hai ( nếu người khiếu nại khiếu nại lần hai mà 14
không khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án). Như vậy, có thể hiểu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có trách nhiệm, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp; giải quyết khiếu nại mà cấp dưới trực tiếp đã giải quyết nhưng vẫn còn khiếu nại. Đối với giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật công chức trong cơ quan hành chính nhà nước thì khiếu nại lần đầu đối với quyết định kỷ luật của thủ trưởng cơ quan nào thì thủ trưởng cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu, thẩm quyền khiếu nại lần hai được quy định như sau: Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết khiếu nại đối với khiếu nại quyết định kỷ luật mà chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện, giám đốc sở đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại. Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại. Bộ trưởng Bộ Nội vụ giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết mà vẫn còn khiếu nại. Việc quy định chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo việc giải quyết khiếu nại của công dân được nhanh chóng, kịp thời, hiệu quả, tránh vòng vo, gây khó khăn, cản trở cho việc công dân tự bảo về quyền, lợi ích hợp pháp của mình đồng thời cũng chính là thể hiện trách nhiệm phối hợp của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với công dân. 15