Luận văn Thạc sĩ Luật học: Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang)

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:104

Thêm vào BST

Báo xấu

18
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản và thực tiễn kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại địa bàn tỉnh Bắc Giang; trên cơ sở đó đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang)

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THI ̣ HIÊN KIỂM TRA VÀ XƢ̉ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT (QUA THƢ̣C TIỄN TỈNH BẮC GIANG) LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội – 2013 1
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THI ̣HIÊN KIỂM TRA VÀ XƢ̉ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT (QUA THƢ̣C TIỄN TỈNH BẮC GIANG) Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh Hà Nội – 2013 2
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Nguyễn Thị Hiên 3
MỤC LỤC CỦA LUẬN VĂN Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản 9 quy phạm pháp luật 1.1. Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật 9 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 9 1.1.2. Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật 11 1.2. Khái quát chung về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 14 1.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 15 1.2.2. Mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 17 1.2.3. Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 18 1.2.4. Nguyên tắc và phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 20 1.2.5. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 22 1.2.6. Thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 25 1.3. Xử lý văn bản quy phạm pháp luật 26 1.3.1. Khái niệm xử lý văn bản quy phạm pháp luật 26 1.3.2. Nguyên tắc xử lý văn bản quy phạm pháp luật 29 Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp 1.3.3. 29 pháp, bất hợp lý Các biện pháp xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp 1.3.4. 33 pháp, bất hợp lý Trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản cũng như 1.3.5. đối với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành và tham mưu soạn thảo 35 văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý Chƣơng 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành (Qua 37 thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang) 4
2.1. Tổng quan tình hình kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 37 2.1.1. Ưu điểm 37 2.1.2. Những hạn chế của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 42 Thực tiễn công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Bắc 2.2. 46 Giang Ưu điểm trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 2.2.1. 46 trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 2.2.2. Tồn tại, hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm 55 pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 2.3. Kết quả xử lý văn bản sau khi kiểm tra 66 Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng, ban 2.4. hành, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc 67 Giang 2.4.1. Nguyên nhân từ các quy định của hệ thống pháp luật 67 2.4.2. Nguyên nhân từ thực tiễn 73 Chƣơng 3: Giải pháp nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các 75 cấp ban hành 3.1. Giải pháp tổng quát 75 3.2. Giải pháp cụ thể 75 3.2.1. Giải pháp về phía địa phương 75 3.2.2. Giải pháp về phía trung ương 78 KẾT LUẬN 99 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 5
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là chủ trương lớn của Đảng và nhà nước ta, điều đó đã được thể chế tại Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân” [1, Điều 2]. Một trong những tiêu chí rất quan trọng của nhà nước pháp quyền là phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện để quản lý thống nhất. Trong những năm qua, cùng với những thành tựu trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, xây dựng chính quyền nhân dân, chúng ta đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong công tác xây dựng pháp luật, Trên thực tế, một hệ thống pháp luật mới đã từng bước được hình thành, hoàn thiện, trở thành động lực mạnh mẽ cho những thay đổi tích cực diễn ra trên đất nước ta. Những năm gần đây, Nhà nước ta đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương, nhằm phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản lý nhà nước. Trong bối cảnh đó, pháp luật được sử dụng như một công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và phát triển. Văn bản quy phạm pháp luật đã và đang phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, giữ gìn an ninh, chính trị, trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ và phát huy các quyền tự do, dân chủ của công dân. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là những cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước và chính quyền địa phương nhằm bảo đảm trật tự, kỷ cương trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung và công tác kiểm tra nói riêng. Thực tế công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua cho thấy, mặc dù đã phát hiện khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật do các cấp, các ngành ban hành trái luật, gây hậu quả 6
nghiêm trọng về vật chất, vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân… Tuy nhiên, công tác giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và xử lý văn bản trái luật vẫn chưa thực sự được chú trọng một cách đúng mức, công tác kiểm tra văn bản chưa được tiến hành thường xuyên, thiếu quy định trong thực hiện, triển khai các công việc; việc bố trí đội ngũ cán bộ, công chức và tổ chức bộ máy phục vụ cho kiểm tra văn bản chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra, dẫn đến tình trạng “thả lỏng” việc kiểm tra văn bản, vẫn còn ban hành văn bản trái pháp luật, sai về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, vi phạm thẩm quyền ban hành văn bản… Trong bối cảnh đó, việc tăng cường công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là trách nhiệm của các cơ quan hành pháp nhằm hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật, trước hết là các văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp ban hành, đảm bảo văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương, tôn trọng thứ bậc hiệu lực của văn bản pháp luật - một trong những nguyên tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền. Ngày 25/12/2001 Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 51/2001/QH10, theo đó Viện kiểm sát không còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản quy phạm pháp luật của cấp Bộ và chính quyền địa phương ban hành. Nhiệm vụ này được chuyển giao hoàn toàn cho các cơ quan hành chính nhà nước. Đây là một bước chuyển trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật nhằm nâng cao chất lượng hoạt động này của chính quyền địa phương. Thực tế cho thấy, hệ thống văn bản pháp luật của chúng ta chưa thực sự hoàn chỉnh, còn chồng chéo, mâu thuẫn. Nghị định của Chính phủ chưa cụ thể để chấp hành, vẫn tồn tại hiện tượng chờ văn bản hướng dẫn. Trước nhu cầu quản lý, số lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, nhất là cấp tỉnh ban hành ngày càng nhiều, do đó khả năng tồn tại mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thậm chí vi phạm pháp luật là khó tránh khỏi. Trong 10 năm qua, trên cơ sở thực hiện Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 7
của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL và các văn bản hướng dẫn thi hành, Tỉnh ủy, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang đã nghiêm túc triển khai thực hiện và đạt được những kết quả nhất định, được ghi nhận bằng các hình thức khen thưởng của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tư pháp... Song, bên cạnh những thành tích đã đạt được, qua 10 năm thực hiện nhiệm vụ, công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh còn một số tồn tại, hạn chế xuất phát từ các quy định của hệ thống pháp luật và thực tiễn triển khai thực hiện tại địa phương. Mặt khác, trên thực tế, công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang chưa có cơ quan, tổ chức, cá nhân nào nghiên cứu, đánh giá một cách bài bản, khoa học, kết hợp giữa lý luận và thực tiễn để tổng kết, rút kinh nghiệm, cũng như đề ra phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác này. Từ những điểm đã phân tích trên đây, tác giả cho rằng việc nghiên cứu đề tài: “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang)” trên cơ sở phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoàn toàn cần thiết, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước. 2. Tình hình nghiên cứu Trong những năm qua, nghiên cứu về công tác văn bản nói chung đã được nhiều nhà khoa học quan tâm và đã có nhiều công trình nghiên cứu như: - Nguyễn Chí Dũng, “Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến của nhân dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 12/2005), tr.25. - Phan Tuấn Khải, “Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật: vai trò, ý nghĩa và thực trạng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 14, tháng 6/2006), tr.20. - Uông Chu Lưu (Chủ biên năm 2005), Bình luận Luật Ban hành văn bản 8
quy phạm pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp. - Bài viết của PGS.TS Vũ Thư: “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó”. - GS.TS. Lê Minh Tâm, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, năm 2003. - PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. - Luận văn thạc sĩ của Trương Thị Phương Lan với tên gọi "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay", Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007. - Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thị Mai Hương với tên gọi “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa”, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2009. Ngoài ra, còn có một số bài báo, công trình nghiên cứu khác đăng trên các tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý nhà nước; Tạp chí Cộng sản; Tạp chí luật học… Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến nhiều góc độ của văn bản quy phạm pháp luật, quyết định quản lý nhà nước. Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về vấn đề kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương một cách cập nhật nhất (tính đến thời điểm hiện nay) và ở một địa bàn cụ thể: tỉnh Bắc Giang. 3. Phạm vi nghiên cứu Đề tài tập trung vào hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng trên tinh thần Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Nghị định số 9
40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Thông tư số 20/2010/TT-BTP ngày 30/11/2010 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP. 4. Điểm mới của luận văn Luận văn đề cập khá toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn của công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong bối cảnh Việt Nam đang từng bước nỗ lực xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế - đặc biệt trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. Với những kết quả mà luận văn đạt được, tác giả hy vọng sẽ góp một phần nhỏ vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện dựa trên việc vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, phép biện chứng của Chủ nghĩa Mác-Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Bên cạnh đó luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể là phân tích, đối chiếu, so sánh, thống kê và tổng hợp; phương pháp phân tích quy phạm cũng được tác giả vận dụng để phân tích, bình luận nội dung của một số chế định. 6. Mục đích, nhiệm vụ và ý nghĩa của luận văn * Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản và thực tiễn kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại địa bàn tỉnh Bắc Giang; trên cơ sở đó đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng. * Nhiệm vụ của luận văn: 10
- Tổng hợp những thành tựu lý luận cơ bản về hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; - Phân tích thực trạng hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật từ khảo sát thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang, phân tích nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế; - Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng. * Ý nghĩa của luận văn - Có ý nghĩa thực tiễn góp phần hoàn thiện hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; - Đóng góp cho công tác tăng cường chất lượng, hiệu quả hoạt động xây dựng và ban hành, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.1. Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 1.1.2. Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật 1.2. Khái quát chung về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.2. Mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.3. Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.4. Nguyên tắc và phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 11
1.2.5. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.6. Thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.3. Xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.3.1. Khái niệm xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.3.2. Nguyên tắc xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.3.3. Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý 1.3.4. Các biện pháp xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý 1.3.5. Trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản cũng như đối với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành và tham mưu soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý Chƣơng 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành (Qua thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang) 2.1. Tổng quan tình hình kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 2.1.1. Ưu điểm 2.1.2. Những hạn chế của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 2.2. Thực tiễn công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Bắc Giang 2.2.1. Ưu điểm trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 2.2.2. Tồn tại, hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 2.3. Kết quả xử lý văn bản sau khi kiểm tra 2.4. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 12
2.4.1. Nguyên nhân từ các quy định của hệ thống pháp luật 2.4.2. Nguyên nhân từ thực tiễn Chƣơng 3: Giải pháp nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành 3.1. Giải pháp tổng quát 3.2. Giải pháp cụ thể 3.2.1. Giải pháp về phía địa phương 3.2.2. Giải pháp về phía trung ương 13
CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1. Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Nhà nước và pháp luật là những hiện tượng xã hội, ra đời, tồn tại và phát triển trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định, luôn có mối quan hệ mật thiết với nhau. Nhà nước không thể tồn tại nếu thiếu pháp luật, và ngược lại pháp luật chỉ hình thành, phát triển và phát huy hiệu quả bằng con đường nhà nước. Pháp luật luôn là công cụ hữu hiệu nhất để Nhà nước quản lý xã hội một cách phù hợp với lợi ích của Nhà nước và của toàn xã hội. Pháp luật do Nhà nước ban hành được tồn tại dưới những hình thức nhất định, trong đó văn bản QPPL được coi là hình thức pháp luật cơ bản và tiến bộ nhất. Với tư cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, văn bản quy phạm pháp luật nói chung có vai trò đặc biệt quan trọng trong đảm bảo sự ổn định và phát triển năng động của xã hội. Điều đó được quy định tại Hiến pháp 1992 của nước ta: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa…” [2, Điều 12]. Hiện nay, trong khoa học pháp lý cũng như thực tiễn triển khai hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp luật, khái niệm văn bản QPPL vẫn còn những điểm chưa được hiểu thống nhất, còn là đề tài tranh luận khá sôi nổi. Trước hết cần xem xét định nghĩa văn bản QPPL xuất phát từ quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [3, Điều 90]. 14
Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 quy định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân như sau: Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa [4, Điều 1]. Căn cứ vào tính chất pháp lý, văn bản quản lý nhà nước có thể được chia thành ba loại: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt và văn bản hành chính thông thường. Ba loại văn bản trên có sự khác nhau cơ bản, đó là: văn bản quy phạm pháp luật đề ra các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống và việc thực hiện văn bản đó không làm chấm dứt hiệu lực của nó; văn bản cá biệt được ban hành dựa trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật, áp dụng văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết những việc cụ thể, đối với đối tượng cụ thể, trong lĩnh vực cụ thể, như: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định khen thưởng, kỷ luật, quyết định nâng bậc lương, quyết định bổ nhiệm chức vụ… Văn bản hành chính thông thường là những văn bản mang tính thông tin, điều hành nhằm thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc trong các cơ quan, tổ chức, như: kế hoạch, báo cáo, chương trình, công văn… Các loại văn bản trên có mối quan hệ ràng buộc với nhau. Trong đó văn bản quy phạm pháp luật đóng vai trò quan trọng, là cơ sở cho việc ban hành các văn bản cá biệt hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính khác. Văn bản quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền ban hành, hình thức, nội dung của văn bản hành chính cá biệt hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính 15
khác. Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành cũng như kiểm tra, xử lý văn bản. Vì hiện nay, một bộ phận không nhỏ cán bộ lãnh đạo cũng như công chức, viên chức làm công tác văn bản có nhận thức chưa đúng và đầy đủ về văn bản quy phạm pháp luật, không phân biệt được văn bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý văn bản sai. Từ phân tích trên đây, theo tác giả nên định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật như sau: Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục, hình thức luật định, trong đó có quy phạm pháp luật, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và là cơ sở để ban hành các loại văn bản khác. 1.1.2. Các dấu hiệu đặc trƣng của văn bản quy phạm pháp luật Khi thực hiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật người có trách nhiệm cần dựa vào những dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật sau đây để nhận diện chính xác đối tượng kiểm tra: Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành Như vậy, không phải cơ quan nhà nước, cá nhân nào cũng có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Đây cũng là cơ sở để nhận diện văn bản QPPL và phân biệt nó với văn bản được ban hành bởi những chủ thể không có thẩm quyền. Những cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bao gồm: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND các cấp, UBND các cấp. Ngoài ra, theo quy định của pháp luật văn bản QPPL còn được ban hành bởi cơ quan trung ương của tổ chức chính trị, xã hội phối hợp với Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ. Bên cạnh đó, Luật quy định thêm thẩm quyền ban hành văn bản 16
QPPL cho Tổng kiểm toán Nhà nước phù hợp với Luật Kiểm toán Nhà nước được Quốc hội ban hành năm 2005. Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản chứa đựng là quy phạm pháp luật Chứa đựng quy phạm pháp luật được coi là đặc tính nổi trội của văn bản quy phạm pháp luật, là dấu hiệu then chốt, mang tính quyết định để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng. Vì văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng quy phạm pháp luật nên văn bản quy phạm pháp luật luôn có tính chất bắt buộc chung. Tính bắt buộc chung của văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể khi ở vào điều kiện, hoàn cảnh mà văn bản quy phạm pháp luật quy định. Văn bản quy phạm pháp luật không đặt ra quy định cho đối tượng cụ thể, xác định mà nhằm tới các đối tượng khái quát, trừu tượng (mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng) như công dân, tổ chức xã hội, phụ nữ, người có công với cách mạng... Đây là điểm khác biệt so với văn bản áp dụng pháp luật, vì đối tượng thi hành của văn bản này luôn xác định, cụ thể. Cần lưu ý rằng, đối tượng thi hành chung khác với thuộc tính "nhiều đối tượng". Có những văn bản áp dụng cho nhiều đối tượng trong cùng khoảng thời gian nhưng nội dung tác động đến từng đối tượng riêng lẻ chỉ một lần duy nhất thì không phải là văn bản QPPL. Cũng vì tính bắt buộc chung của văn bản QPPL mà văn bản QPPL luôn được thực hiện nhiều lần trên thực tế. Dấu hiệu áp dụng nhiều lần được hiểu, quy phạm pháp luật luôn được các chủ thể áp dụng pháp luật lựa chọn làm cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện hoặc giải quyết những công việc cụ thể xảy ra trên thực tế, nên được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần. Còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ được thực hiện duy nhất một lần. Có nghĩa văn bản QPPL có khả năng tác động trong khoảng thời gian lâu dài. Thứ ba, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đúng hình thức pháp luật quy định Văn bản QPPL được ban hành đúng hình thức có nghĩa là đúng tên loại 17
văn bản và đúng thể thức, kỹ thuật trình bày. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, những cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL với tên gọi xác định: Quốc hội ban hành Hiến pháp, luật, nghị quyết; Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết; Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định; Chính phủ ban hành nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao ban hành thông tư; Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành thông tư; Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư; Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành quyết định; HĐND ban hành nghị quyết; UBND ban hành quyết định, chỉ thị. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ, Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản và Thông tư số 25/2011/TT-BTP của Bộ Tư pháp ban hành ngày 27/12/2011 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và văn bản QPPL liên tịch, văn bản QPPL phải có đủ và trình bày đúng những yếu tố như: quốc hiệu; tên cơ quan ban hành; số, kí hiệu văn bản; địa danh, thời gian ban hành; tên văn bản; trích yếu nội dung; chữ kí; nơi nhận. Như vậy, nếu văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền nhưng sử dụng tên loại văn bản không đúng quy định của pháp luật cũng không phải là văn bản QPPL. Ví dụ: Chủ tịch UBND huyện ban hành công văn, hướng dẫn có chứa quy phạm pháp luật… Thứ tư, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo thủ tục, trình tự pháp luật quy định Xuất phát từ vai trò của văn bản quy phạm pháp luật, đối với hoạt động quản lý nhà nước, từ yêu cầu bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và 18
Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã quy định một quy trình ban hành văn bản QPPL khá chặt chẽ. Theo đó, văn bản QPPL được ban hành với trình tự từ khâu lập chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo, cho đến thông qua, ký, công bố công khai, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định của Luật. Mặc dù văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung hoàn toàn đúng quy định pháp luật nhưng trong quá trình ban hành không tuân thủ đúng quy định về thủ tục, trình tự ban hành đều làm ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản QPPL. Vì thế, những văn bản QPPL được ban hành không đúng thủ tục đều trở thành đối tượng bị xử lý. Ví dụ: UBND tỉnh ban hành quyết định quy định về khuyến khích đầu tư nước ngoài nhưng không qua thủ tục thẩm định của Sở Tư pháp, khi thực hiện mới phát hiện quyết định này có nội dung trái với Luật Đầu tư năm 2005, UBND phải ban hành văn bản để bãi bỏ quyết định đó. Thứ năm, văn bản quy phạm pháp luật được nhà nước đảm bảo thực hiện Thông thường việc bảo đảm này được thực hiện bằng một loạt các biện pháp khác nhau như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục, bằng việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất định trong trường hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thực hiện và chế tài xử lý nếu có hành vi vi phạm. 1.2. Khái quát chung về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng như Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ quy định về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật chưa đưa ra khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ đưa ra mục đích, nội dung, nguyên tắc của hoạt động kiểm tra này. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, 19
đồng thời, kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Từ các nội dung đó, có thể hiểu kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp và hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật, phát hiện những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý và yêu cầu chủ thể có thẩm quyền kịp thời đính chính, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, hủy bỏ nhằm nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật. Trong luận văn này, tác giả xin phép được giới hạn phạm vi nghiên cứu trong khái niệm vừa trình bày nói trên. Từ cách hiểu trên đây, kiểm tra văn bản QPPL có những đặc điểm sau: Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước Kiểm tra văn bản là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước bởi xuất phát từ mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật. Việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện bởi chủ thể là cơ quan công quyền có thẩm quyền riêng được pháp luật quy định. Vì vậy, các cơ quan ban hành văn bản, cơ quan nhà nước có liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện cho cơ quan kiểm tra thực hiện nhiệm vụ. Chủ thể tiến hành kiểm tra văn bản QPPL chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND các cấp, vừa là cơ quan có thẩm quyền kiểm tra đối với văn bản QPPL của cơ quan khác vừa là chủ thể tiến hành tự kiểm tra văn bản QPPL của cơ quan mình. So sánh với hoạt động giám sát văn bản QPPL cho thấy hoạt động này thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp như Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, HĐND các cấp. Nội dung của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là xem xét, đánh giá 20