Luận văn Thạc sĩ Luật học: Phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:103

Thêm vào BST

Báo xấu

27
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Trên cơ sở hệ thống hoá những vấn đề lý luận có liên quan và thực tiễn của vấn đề nghiên cứu, nghiên cứu đề xuất một số giải pháp nhằm phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp trong hệ thống quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo, phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở đảm bảo sự quản lý thống nhất của Bộ Giáo dục và Đào tạo để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHAN HỒNG DƯƠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI – NĂM 2005
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHAN HỒNG DƯƠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT MÃ SỐ: 60101 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. NGUYỄN ĐĂNG DUNG HÀ NỘI - NĂM 2005
MỤC LỤC Mở đầu Trang 1. Lý do chọn đề tài 1 1.1. Cơ sở lý luận 1 1.2. Cơ sở thực tế 2 2. Mục đích nghiên cứu 3 3. Khách thể nghiên cứu 3 4. Nhiệm vụ nghiên cứu 4 5. Phương pháp nghiên cứu 4 6. Giới hạn và phạm vi nghiên cứu 4 Chƣơng 1. 5 Cơ sở lý luận của phân cấp quản lý nhà nƣớc về giáo dục và đào tạo 1.1. Quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo 5 1.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước 5 1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo 8 1.1.3. Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo 10 1.2. Phân cấp quản lý nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước về giáo 14 dục và đào tạo 1.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước 14 1.2.2. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo 31 1.2.3. Nội dung phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào 43 tạo
1.3. Vị trí, chức năng, thẩm quyền của Bộ Giáo dục và Đào tạo 45 1.4. Vị trí, chức năng, thẩm quyền của UBND cấp tỉnh, thành phố trực 52 thuộc trung ương 1.5. Vị trí, chức năng thẩm quyền của Sở Giáo dục và Đào tạo 54 Chƣơng 2. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nƣớc về giáo dục và đào tạo 2.1. Khái quát thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước 62 2.2. Khái quát thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào 64 tạo 2.3. Phân cấp quản lý nhà nước về chuyên môn, nghiệp vụ 66 2.4. Phân cấp quản lý nhà nước về tổ chức và nhân sự 70 2.5. Phân cấp quản lý nhà nước về tài chính và ngân sách 77 Chƣơng 3. 82 Các giải pháp nhằm đổi mới, tăng cƣờng phân cấp quản lý nhà nƣớc về giáo dục và đào tạo 3.1. Những định hướng cơ bản về phân cấp quản lý nhà nước 82 3.2. Những định hướng phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo 84 3.3. Các giải pháp nhằm đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý nhà 87 nước về giáo dục và đào tạo 3.3.1. Đối với Bộ Giáo dục và Đào tạo 87 3.3.2. Đối với UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương 89 Kết luận và khuyến nghị 92 1. Kết luận 92 2. Khuyến nghị 93 Tài liệu tham khảo 94
MỞ ĐẦU 1. LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI 1.1. Cơ sở lý luận Những năm 90 thế kỷ XX đã chứng kiến nhiều thay đổi trong đời sống chính trị, kinh tế, xã hội của Việt Nam. Nhờ những đường lối và chính sách đúng đắn, nền kinh tế đã thoát dần từ tình trạng trì trệ, sang ổn định từng bước và phát triển, cơ cấu nền kinh tế đang có sự chuyển dịch, tỷ trọng các ngành công nghiệp và dịch vụ đang tăng dần. Về xã hội cũng có nhiều biến chuyển, tỷ lệ đói nghèo về cơ bản đã giảm, chất lượng cuộc sống được cải thiện, đời sống xã hội dần được thể chế hoá, đi vào ổn định nhằm tăng cường sự quản lý dân chủ và chặt chẽ các hoạt động phát triển kinh tế – xã hội. Bối cảnh phát triển kinh tế – xã hội kể trên có ảnh hưởng mạnh mẽ, đặt ra nhiều thách thức, đòi hỏi giáo dục phải đáp ứng: nâng cao dân trí, góp phần xoá đói giảm nghèo, đào tạo nhân lực phục vụ chuyển dịch cơ cấu kinh tế và công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Ngành giáo dục đã thực hiện nhiều chương trình lớn như xoá mù chữ; phổ cập giáo dục tiểu học, tiến tới phổ cập trung học cơ sở, chuẩn hoá trường lớp, đội ngũ giáo viên, đổi mới chương trình, sách giáo khoa… Dưới tác động của bối cảnh trên, vai trò của Nhà nước nói chung và chính quyền địa phương các cấp trong quản lý, điều hành kinh tế – xã hội cần phải được thay đổi cho phù hợp với điều kiện mới, Chính phủ Trung ương cần tập trung vào việc thực hiện nhiệm vụ quản lý vĩ mô, tăng cường phân cấp nhiều hơn, rõ hơn cho chính quyền địa phương các cấp nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương trong việc giải quyết các nhiệm vụ kinh tế – xã hội, phù hợp
với yêu cầu phát triển nền kinh tế nhiều thành phần và đa dạng hoá các quan hệ xã hội với đặc điểm tính chất của mỗi địa phương, mỗi vùng lãnh thổ. Cùng với sự chuyển đổi từ cơ chế quản lý hành chính tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường có định hướng XHCN thì tất yếu cơ chế quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo cũng phải thay đổi theo. Bên cạnh đó sự phát triển của nền kinh tế thị trường nhiều thành phần đã tạo được nhiều nguồn lực mới cho sự phát triển và cũng đã đặt ra những nhu cầu đa dạng đối với giáo dục và đào tạo. Sự phát triển khoa học công nghệ, đặc biệt là công nghệ thông tin, sự toàn cầu hoá về kinh tế và những biến động phức tạp của tình hình quốc tế đòi hỏi người lao động cần có tư duy mới, phẩm chất mới, kỹ năng mới, thói quen mới… Sự đòi hỏi phong phú đa chiều tất yếu sẽ dẫn đến xu hướng xã hội hoá giáo dục và đào tạo. Sự phát triển đa dạng sẽ nẩy sinh những mối liên hệ mới, liên hệ dọc sẽ giảm đi, liên hệ ngang sẽ tăng thêm, cơ chế chỉ huy quá tập trung và chính sách bao cấp sẽ không còn thích hợp. Trước những đòi hỏi mới rất đa dạng của đời sống kinh tế xã hội, công tác quản lý xã hội nói chung và quản lý nhà nước về giáo dục đào tạo nói riêng cần được phân cấp. 1.2. Cơ sở thực tế Ở Việt Nam, vấn đề phân cấp không phải là vấn đề mới về lý luận cũng như về thực tiễn. Về mặt thực tiễn, từ khi thành lập nhà nước mới, để tổ chức quản lý đất nước, xã hội, tuỳ tình hình từng thời kỳ, chúng ta đã có sự kết hợp giữa quản lý tập trung với phân cấp. Tuy nhiên do đặc thù của quản lý đất nước thời chiến, sau đó là thời kỳ quản lý kế hoạch hoá tập trung bao cấp nên phương thức quản lý, điều hành nhà nước ta mang đậm tính tập trung cao độ. Bước ngoặt “Đổi mới”, chuyển sang quản lý đất nước trong điều kiện hoà bình; dân trí, dân chủ phát triển; mở cửa hội nhập trên nền tảng phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, thì vấn đề phân cấp lại
trở thành một vấn đề mới, nổi cộm, bức xúc cần phải được nghiên cứu một cách cơ bản để phục vụ hoạch định chính sách, tăng cường năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý kinh tế – xã hội và cung cấp dịch vụ của bộ máy nhà nước, của nền hành chính trong thời kỳ mới. Hội nghị BCH Trung ương 8 (Khoá VII) đã chỉ rõ “Chính phủ và cơ quan hành chính các cấp cần tập trung chủ yếu vào quản lý vĩ mô…”; “Xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các cấp hành chính…”; “Xác định rành mạch cụ thể trách nhiệm và thẩm quyền quản lý của Bộ và của chính quyền địa phương phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng ngành, từng lĩnh vực…”[8, tr12] Hội nghị BCH Trung ương 3 (Khoá VIII) tiếp tục khẳng định “Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội, quốc phòng an ninh và đối ngoại đúng chức năng phù hợp với cơ chế mới”; “ phân định trách nhiệm thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ…” [7,tr 9] Hiện nay, các địa phương đã và đang thực hiện sự phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo, nhưng công tác quản lý giáo dục và đào tạo ở các địa phương khác nhau, rất khác nhau và còn nhiều bất cập. Phân cấp quản lý giáo dục giữa Trung ương và địa phương đã bộc lộ những điểm hạn chế. Xuất phát từ cơ sở lý luận và thực tiễn nêu trên, tác giả lựa chọn nghiên cứu đề tài: “Phân cấp quản lý nhà nƣớc về giáo dục và đào tạo”. 2. MỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU Trên cơ sở hệ thống hoá những vấn đề lý luận có liên quan và thực tiễn của vấn đề nghiên cứu, nghiên cứu đề xuất một số giải pháp nhằm phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp trong hệ thống quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo, phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở đảm
bảo sự quản lý thống nhất của Bộ Giáo dục và Đào tạo để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo . 3. KHÁCH THỂ NGHIÊN CỨU. Phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo giữa trung ương và địa phương. 4. NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU. - Hệ thống hoá cơ sở lý luận của vấn đề nghiên cứu. - Khảo sát, phân tích, đánh giá về thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo - Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo 5. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU. Đề tài sử dụng 3 nhóm phương pháp nghiên cứu chủ yếu sau: - Nhóm phương pháp nghiên cứu lý luận: Nghiên cứu các đường lối, chính sách của Đảng, Pháp luật của Nhà nước, các luận thuyết khoa học có liên quan đến phân cấp quản lý nhà nước giáo dục và đào tạo. - Nhóm các phương pháp nghiên cứu thực tiễn: Khảo sát, điều tra, thu thập các dữ liệu thực tiễn liên quan đến đề tài để từ đó phân tích, tổng hợp đánh giá thực trạng vấn đề nghiên cứu. - Nhóm các phương pháp nghiên cứu bổ trợ khác: Phương pháp toán thống kê; Phương pháp dự báo; Phương pháp so sánh ... để phân tích và tổng hợp các kết quả nghiên cứu. 6. GIỚI HẠN VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU. - Nội dung của phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo rất rộng và phức tạp, trong khuôn khổ của luận văn này tác giả chỉ tập trung nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo giữa Bộ
Giáo dục và Đào tạo với UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và với các Sở Giáo dục và Đào tạo. Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO 1.1. Quản lý nhà nƣớc về giáo dục và đào tạo 1.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước Quản lý nhà nước là một lĩnh vực quản lý đặc biệt, đó là loại quản lý gắn liền trực tiếp với hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy quyền lực nhà nước; gắn liền với việc sử dụng quyền lực nhà nước – một loại quyền lực đặc biệt khác hẳn với các loại quyền lực khác. Trong chế độ dân chủ, quyền lực nhà nước chính là loại quyền lực mà nhân dân trao cho các cơ quan nhà nước. Thông qua các loại cơ quan này, quyền lực nhà nước tác động đến từng người dân và hướng tới, quyết tâm đạt được mục tiêu mà nhà nước đã vạch ra. Một trong những nét đặc trưng cơ bản của nhà nước dân chủ là quyền lực nhà nước chỉ có được khi nhân dân trao cho nó. Không một loại cơ quan nào có thể tự đặt ra cho mình những quyền lực riêng. Hệ thống pháp luật nhà nước quy định các loại quyền lực nhà nước và các cơ quan nhà nước nào được sử dụng các loại quyền lực nhà nước. Chính vì vậy, khái niệm phân chia quyền lực nhà nước là một khái niệm không đầy đủ. Nhà nước do nhân dân tạo nên và trao quyền lực để quản lý đất nước và do đó quyền lực nhà nước phải thống nhất. Sự thống nhất đó cũng chính là nền tảng tạo nên một quốc gia thống nhất, đơn nhất. Nếu như có một sự phân chia nào đó, để từ đó hình thành các nguồn quyền lực khác nhau sẽ phá vỡ tính thống nhất, đơn nhất của
nhà nước và hình thành một kiểu nhà nước mang tính liên minh hoặc liên bang. Trong chế độ nhà nước liên bang sẽ có những loại quyền lực nhà nước được nhân dân liên bang trao cho một nhà nước mang tính liên bang và đồng thời có loại quyền lực nhà nước mang tính chất nhà nước con trong một nhà nước lớn được từng cộng đồng dân cư để lại cho nhà nước con. Trong trường hợp đó, cũng không mang ý nghĩa về một sự phân chia quyền lực mà nhân dân trao cho nhà nước. Trong một nhà nước đơn nhất, quyền lực nhà nước được sử dụng để quản lý đất nước được thể hiện thông qua ba loại hình: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Tuỳ thuộc vào mô hình nhà nước mà ba loại quyền đó được thực thi bằng nhiều mô hình khác nhau. Trong chế độ phong kiến, sự hình thành hệ thống các cơ quan riêng lẻ để thực thi các loại quyền lực nhà nước nêu trên (lập pháp, hành pháp và tư pháp) chưa thật rõ nét. Mặc dù một số triều đại phong kiến đã hình thành một số cơ quan giúp Vua thực thi quyền lực nhà nước, nhưng trên thực tế, lệnh Vua là trên hết. Vua bảo chết thần dân phải chết, không có loại toà án nào để xét xử, mặc dù sau này có “Bộ Hình”. Trong chế độ cộng hoà, việc hình thành các nhà nước theo nhiều kiểu khác nhau, nhưng có một vấn đề được nhiều mô hình nhà nước áp dụng, đó là sự hình thành phát triển của các cơ quan nhà nước riêng lẻ để thực thi các loại quyền lực nhà nước. Có những loại cơ quan thực thi quyền lập pháp, loại cơ quan thực thi quyền hành pháp và loại cơ quan thực thi quyền tư pháp. Như vậy theo nguyên tắc chung, hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện thông qua hoạt động của các cơ quan thực thi các loại quyền đã nêu trên. Theo nghĩa bao quát nhất thì khái niệm quản lý nhà nước được hiểu là tổng thể Nhà nước với tư cách là một tổ chức quyền lực mang tính pháp
quyền, là tổ chức công quyền quản lý toàn bộ xã hội bằng các hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nhưng theo nghĩa thực tiễn, cụ thể, thì quản lý nhà nước không bao gồm hoạt động lập pháp và tư pháp của Nhà nước, mà đó là hoạt động thực thi quyền hành pháp1 [31, tr65] được gọi chung là hành chính nhà nước. Đó chính là những hoạt động nhằm làm cho pháp luật đã được ban hành có hiệu lực (được thực thi). Hoạt động này được thực hiện thông qua một hệ thống các cơ quan tạo nên bộ máy hành chính nhà nước. Vấn đề được quan tâm là phải làm gì để bộ máy này vận hành tốt nhất, đều đặn, chính xác nhất đạt được mục tiêu của nhà nước đó là làm cho pháp luật nhà nước có hiệu lực. Thực chất của quản lý hành chính nhà nước là gì? Có sự phân biệt giữa quản lý nhà nước và quản lý hành chính nhà nước không? Trên nguyên tắc, hai cụm từ này có sự giao thoa. Quản lý nhà nước là một phạm trù rộng. Đó là việc sử dụng quyền lực nhà nước một cách toàn diện, bao gồm cả lập pháp, hành pháp và tư pháp để quản lý mọi vấn đề của xã hội. Trong khi đó quản lý hành chính nhà nước có phạm vi hẹp hơn. Đó là hoạt động quản lý nhà nước nhưng gắn liền với việc sử dụng một loại quyền lực – quyền hành pháp. Theo cách tiếp cận đó có thể hiểu quản lý hành chính nhà nước là quản lý nhà nước của các cơ quan thực thi quyền hành pháp nhằm đảm bảo cho pháp luật được thực hiện. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện bởi hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến tận cơ sở. Bộ máy hành chính vận hành theo nhiều mô hình và phương thức khác nhau, trong đó mô 1 Thuật ngữ hành pháp – executive, có nghĩa là làm cho pháp luật có hiệu lực (được thực thi). Tuỳ thuộc vào điều kiện cụ thể, làm cho pháp luật có hiệu lực được thực hiện bởi hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy hành chính nhà nước (public administration). Trong nhiều tài liệu, thuật ngữ hành pháp – executive và thuật ngữ hành chính – administration, có chung nghĩa là làm cho luật pháp có hiệu lực và gọi chung là quản lý hành chính nhà nước. Hành pháp cũng có nghĩa là chấp hành.
hình phân cấp và phối hợp giữa các bộ phận cấu thành bộ máy hành chính được coi như là mô hình cơ bản. Mỗi cơ quan, tổ chức được xác định một cách cụ thể, rõ ràng, không chồng chéo nhiệm vụ phải thực hiện nhằm đảm bảo pháp luật có hiệu lực. Đồng thời để thực thi nhiệm vụ đó một cách tốt nhất, phải trao cho các cơ quan đó quyền và nguồn lực nhất định. Trao quyền cho họ và đòi hỏi họ phải chịu trách nhiệm với nhiệm vụ được giao. 1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo Giáo dục và đào tạo là một hoạt động xã hội rộng lớn có liên quan trực tiếp đến lợi ích, nghĩa vụ và quyền lợi của mọi người dân, mọi tổ chức kinh tế – xã hội, đồng thời có tác động mạnh mẽ đến tiến trình phát triển nhanh hay chậm của một quốc gia. Do vậy, bất cứ một quốc gia nào trên thế giới dù lớn hay nhỏ, dù giàu hay nghèo, dù phát triển hay đang phát triển, bao giờ cũng phải quan tâm đến giáo dục và đào tạo, mà trước hết đó là quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo. Vì thông qua quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo, việc thực hiện các chủ trương chính sách giáo dục và đào tạo quốc gia, nâng cao hiệu quả đầu tư cho giáo dục, chú ý thực hiện các mục tiêu giáo dục, nâng cao chất lượng giáo dục… mới được triển khai thực hiện có hiệu quả. “Quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các hoạt động giáo dục và đào tạo do các cơ quan quản lý giáo dục và đào tạo của Nhà nước từ trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước trao quyền nhằm phát triển sự nghiệp giáo dục và đào tạo, duy trì kỷ cương, thoả mãn nhu cầu giáo dục và đào tạo của nhân dân, thực hiện mục tiêu giáo dục và đào tạo của Nhà nước”[27, tr54] Trong khái niệm quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo nổi lên ba bộ phận chính, đó là chủ thể của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo; khách
thể và đối tượng của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo; mục tiêu quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo: Chủ thể quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo là các cơ quan quyền lực nhà nước (cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp), tuy nhiên chủ thể trực tiếp là bộ máy quản lý giáo dục và đào tạo từ trung ương đến cơ sở (những vấn đề này được cụ thể hoá ở điều 87 của Luật Giáo dục 1998 và tại điều 100 Luật Giáo dục 2005 có hiệu lực thi hành từ 01/01/2006) [16,tr 30]. Khách thể của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo là hệ thống giáo dục quốc dân, là mọi hoạt động giáo dục đào tạo trong phạm vi toàn xã hội. Mục tiêu quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo, về tổng thể đó là việc bảo đảm trật tự kỷ cương trong hoạt động giáo dục và đào tạo, để thực hiện mục tiêu nâng cao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dưỡng nhân tài cho xã hội và hoàn thiện, phát triển nhân cách của công dân. Tuy nhiên ở mỗi cấp học, ngành học chúng ta đã cụ thể hoá mục tiêu của nó trong Luật Giáo dục và Điều lệ các Nhà trường. Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH 10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 10 đã xác định rõ “Phát triển giáo dục là quốc sách hàng đầu” (Điều 35) và “Nhà nước thống nhất quản lý hệ thống giáo dục quốc dân về mục tiêu, chương trình, nội dung, kế hoạch giáo dục, tiêu chuẩn giáo viên, quy chế thi cử và hệ thống văn bằng” (Điều 36) [13,tr 11]. Theo Luật Giáo dục năm 1998 tại Điều 13 Quản lý nhà nước về giáo dục quy định: “Nhà nước thống nhất quản lý hệ thống giáo dục quốc dân về mục tiêu, chương trình, nội dung, kế hoạch giáo dục, tiêu chuẩn nhà giáo, quy chế thi cử và hệ thống văn bằng”[15, tr 5].
Theo Luật Giáo dục năm 2005 tại Điều 14 Quản lý nhà nước về giáo dục quy định: “Nhà nước thống nhất quản lý hệ thống giáo dục quốc dân về mục tiêu, chương trình, nội dung, kế hoạch giáo dục, tiêu chuẩn nhà giáo, quy chế thi cử, hệ thống văn bằng, chứng chỉ; tập trung quản lý chất lượng giáo dục, thực hiện phân công, phân cấp quản lý giáo dục, tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cơ sở giáo dục”[16, tr 6]. 1.1.3. Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo Theo Điều 86 Luật Giáo dục 1998 Nội dung quản lý nhà nước về giáo dục bao gồm: “1. Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển giáo dục; 2. Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về giáo dục; ban hành Điều lệ nhà trường; ban hành quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ sở giáo dục khác; 3. Quy định mục tiêu, chương trình, nội dung giáo dục; tiêu chuẩn nhà giáo; tiêu chuẩn cơ sở vật chất và thiết bị trường học; việc biên soạn, xuất bản, in và phát hành sách giáo khoa, giáo trình; quy chế thi cử và cấp bằng; 4. Tổ chức bộ máy quản lý giáo dục; 5. Tổ chức, chỉ đạo việc đào tạo, bồi dưỡng, quản lý nhà giáo và cán bộ quản lý giáo dục. 6. Huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực để phát triển sự nghiệp giáo dục. 7. Tổ chức, quản lý công tác nghiên cứu khoa học, công nghệ trong ngành giáo dục; 8. Tổ chức, quản lý công tác quan hệ quốc tế về giáo dục;
9. Quy định việc tặng các danh hiệu vinh dự cho những người có nhiều công lao đối với sự nghiệp giáo dục 10. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về giáo dục; giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về giáo dục.” [15, tr21]. Phân tích các khoản của điều 86 Luật Giáo dục, cho thấy khoản 1,2,3 của điều 86 thực chất là: Hoạch định chính sách, ban hành các văn bản pháp quy cho các hoạt động giáo dục - đào tạo. Khoản 4,5,9 của điều 86 thực chất là vấn đề tổ chức bộ máy quản lý giáo dục, cán bộ và chính sách đãi ngộ. Khoản 6,7,8, thực chất là huy động, quản lý các nguồn lực để phát triển giáo dục, còn khoản 10 điều 86 chính là nội dung nói về thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật. Theo Điều 99 Luật Giáo dục năm 2005 (Có hiệu lực từ 01/01/2006) nội dung quản lý nhà nước về giáo dục bao gồm: “1. Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển giáo dục; 2. Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về giáo dục; ban hành điều lệ nhà trường; ban hành quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ sở giáo dục khác; 3. Quy định mục tiêu, chương trình, nội dung giáo dục; tiêu chuẩn nhà giáo; tiêu chuẩn cơ sở vật chất và thiết bị trường học; việc biên soạn, xuất bản, in và phát hành sách giáo khoa, giáo trình; quy chế thi cử và cấp văn bằng, chứng chỉ; 4. Tổ chức, quản lý việc bảo đảm chất lượng giáo dục và kiểm định chất lượng giáo dục; 5. Thực hiện công tác thống kê, thông tin về tổ chức và hoạt động giáo dục.
6. Tổ chức bộ máy quản lý giáo dục; 7. Tổ chức, chỉ đạo việc đào tạo, bồi dưỡng, quản lý nhà giáo và cán bộ quản lý giáo dục; 8. Huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực để phát triển sự nghiệp giáo dục; 9. Tổ chức, quản lý công tác nghiên cứu, ứng dụng khoa học, công nghệ trong lĩnh vực giáo dục; 10. Tổ chức, quản lý công tác hợp tác quốc tế về giáo dục; 11. Quy định việc tặng danh hiệu vinh dự cho người có nhiều công lao đối với sự nghiệp giáo dục; 12. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về giáo dục; giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về giáo dục.”[16,tr25] Phân tích các khoản của điều 99 Luật Giáo dục năm 2005, cũng cho thấy, khoản 1,2,3,4,5 của điều 99 thực chất là: Hoạch định chính sách, ban hành các văn bản pháp quy cho các hoạt động giáo dục - đào tạo. Khoản 6,7,11 của điều 99 thực chất là vấn đề tổ chức bộ máy quản lý giáo dục, cán bộ và chính sách đãi ngộ. Khoản 8,9,10 của điều 99 thực chất là huy động, quản lý các nguồn lực để phát triển giáo dục, còn khoản 12 điều 99 chính là nội dung nói về thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật. Qua phân tích các quy định về nội dung quản lý nhà nước về giáo dục tại Luật Giáo dục năm 1998 và Luật Giáo dục năm 2005 có thể nói nội dung quản lý nhà nước về giáo dục có thể tóm tắt lại thành 4 nội dung chủ yếu: - Hoạch định chính sách cho giáo dục -đào tạo. Ban hành các văn bản pháp quy cho các hoạt động giáo dục - đào tạo. - Tổ chức bộ máy quản lý giáo dục, công tác cán bộ và chính sách đãi ngộ. - Huy động và quản lý các nguồn lực để phát triển sự nghiệp giáo dục.
- Thanh tra, kiểm tra nhằm thiết lập trật tự, kỷ cương pháp luật trong hoạt động quản lý giáo dục và phát triển sự nghiệp giáo dục Tuy nhiên quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo ở các cấp độ khác nhau được cụ thể hoá nội dung không hoàn toàn giống nhau: - Đối với Bộ Giáo dục và Đào tạo cơ quan thay mặt Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo thì cần tập trung làm tốt những nội dung sau: + Xây dựng chiến lược và kế hoạch phát triển ngành. + Xây dựng cơ chế, chính sách và quy chế quản lý nội dung và chất lượng giáo dục và đào tạo. + Tổ chức thanh tra, kiểm tra và thẩm định - Tương ứng, đối với cấp địa phương (tỉnh, huyện thông qua cơ quan chuyên môn của mình là sở – phòng), cần tập trung làm tốt những nội dung chủ yếu sau: + Xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển giáo dục ở địa phương và chỉ đạo thực hiện. + Quản lý chuyên môn nghiệp vụ các trường theo sự phân cấp quản lý nhà nước về các hoạt động giáo dục ở địa phương. + Thực hiện kiểm tra, thanh tra giáo dục ở địa phương. - Đối với cấp cơ sở (cấp trường) tập trung làm tốt những nội dung chủ yếu sau: + Tổ chức thực hiện chủ trương, chính sách giáo dục thông qua việc thực hiện mục tiêu, nội dung giáo dục và bảo đảm các quy chế chuyên môn… + Quản lý đội ngũ giáo viên, cơ sở vật chất, tài chính… theo các quy điịnh chung, thực hiện kiểm tra nội bộ; bảo đảm trật tự, kỷ cương trong nhà trường.
+ Điều hành các hoạt động của nhà trường theo điều lệ nhà trường đã được ban hành và giám sát sự tuân thủ điều lệ đó. Như vậy mặc dù nội dung quản lý nhà nước về giáo dục đã được thể chế hoá thành điều 86 Luật Giáo dục 1998 hay điều 99 Luật Giáo dục 2005 nhưng trong thực tiễn cần nhấn mạnh các nội dung theo cấp độ quản lý, nếu ở cấp trung ương chú trọng đến nội dung xây dựng cơ chế, chính sách, chiến lược, kế hoạch phát triển cho ngành ở phạm vi cả nước, thì ở cấp độ địa phương (sở – tỉnh, phòng – huyện) lại khu trú phạm vi nội dung trên ở địa bàn được phân cấp, còn ở cơ sở (nhà trường) nơi mà quản lý nhà nước được hiểu rất cụ thể là thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền do nhà nước uỷ quyền triển khai các hoạt động quản lý nhà trường thì lại coi trọng việc tổ chức thực hiện những quy định của nhà nước (mà cụ thể là điều lệ nhà trường) ở những hoạt động giáo dục và quản lý giáo dục cụ thể. 1.2. Phân cấp quản lý nhà nƣớc và phân cấp quản lý nhà nƣớc về giáo dục và đào tạo 1.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước - Theo từ điển Chambers, “Phân cấp là chuyển giao các chức năng từ chính quyền, cơ quan, tổ chức cấp trung ương hay cấp trên xuống các cơ quan địa phương cấp dưới”. - Theo Từ điển tiếng Việt – NXB Đà Nẵng 1997, “Phân cấp quản lý là giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới đồng thời quy định quyền hạn và nhiệm vụ cho mỗi cấp”. - Theo Đại Từ điển tiếng Việt – NXB Văn hoá Thông tin 1999 “Phân cấp là phân ra, chia thành các cấp, các hạng”. “Phân cấp quản lý là giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới, trong hệ thống quản lý chung”.
- Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam- NXB Từ điển Bách khoa Hà Nội 2003 “ Phân cấp quản lý được sử dụng trong luật hành chính là giao công việc về quản lý nhà nước cho các cơ quan quản lý nhà nước các cấp từ trung ương xuống địa phương, cơ sở. Phân cấp quản lý được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý chung, quản lý ngành, quản lý địa phương. Nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp được quy định rõ ràng trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ, kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ vừa đảm bảo sự điều hành tập trung, vừa đảm bảo phát huy dân chủ, phát huy tính chủ động, năng động của cơ sở của địa phương, của ngành”. - Theo Từ điển tiếng Việt tường giải và liên tưởng – NXB Văn hoá Thông tin 1999 “Phân cấp là quy định nhiệm vụ cho từng cấp chính quyền”. - Theo Từ điển Từ và Ngữ Hán Việt- NXB TP.HCM 1989 “Phân cấp là chia cho các cấp khác nhau”. Phân cấp là một thuật ngữ được sử dụng trong khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta. Trên nguyên lý chung, phân cấp trong hoạt động quản lý nói chung và quản lý hành chính nhà nước nói riêng là một phạm trù hay mô hình quản lý tương phản với mô hình quản lý (bao gồm cả quản lý hành chính nhà nước) mang tính chất tập trung (centralization). Mô hình quản lý mang tính chất tập trung có thể biểu hiện ở nhiều dạng khác nhau, trong đó nét đặc trưng chung nhất là việc đưa ra các quyết định (các cấp độ khác nhau) đều tập trung ở một người, nhóm người hay một cấp. Trong mô hình tập trung quyền quyết định vào một người có thể tạo nên mô hình độc tài (quân sự, phong kiến…); mô hình tập trung quyền quyết định vào một nhóm người cũng có thể là một dạng độc tài nhưng độc tài của một nhóm lợi ích, một nhóm chính trị; tập trung quyền quyết định vào một cấp nào đó trong bộ máy quản lý (nói chung) gắn liền với mô hình tổ chức mang tính
chất thứ bậc. Quyền quyết định được trao và chỉ có ở cấp cao nhất trong hệ thống thứ bậc, cấp dưới không có quyền quyết định. Trong mô hình phân cấp (decentralization), nét đặc trưng chung là quyền quyết định được phân chia cho nhiều người, nhiều cấp. Hay nói khác đi phân cấp gắn liền với sự tồn tại của một tổ chức được tổ chức theo mô hình thứ bậc (nhiều cấp; có khái niệm cấp trên, cấp dưới,..). Nếu trong mô hình tập trung, quyền quyết định chỉ có ở một cấp, thì trong mô hình phân cấp hoạt động quản lý (nói chung), quyền quyết định được trao cho nhiều cấp. Mỗi một cấp, căn cứ vào quy định chung của tổ chức được quyền ra các quyết định nhất định trên các lĩnh vực cụ thể. Trong hoạt động quản lý nhà nước, thuật ngữ “decentralization” còn có thể được hiểu là phân quyền. Thuật ngữ phân quyền sử dụng ở đây như là một sự phân chia quyền lực nhà nước – bao gồm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp – cho các cơ quan nhà nước khác nhau và tuỳ thuộc vào mối quan hệ giữa hệ thống các cơ quan nhà nưóc đó là mức độ phân quyền có thể khác nhau. Tuy nhiên, trong khuôn khổ phạm vi đề tài nghiên cứu xin chỉ đề cập thuật ngữ này trong hoạt động thực thi quyền hành pháp – quản lý hành chính nhà nước thường được hiểu (ở Việt Nam) là phân cấp quản lý hay phân cấp thực thi quyền hành pháp cho các cơ quan thuộc hệ thống các quan quản lý hành chính nhà nước. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước (thực thi quyền hành pháp), thuật ngữ “decentralization” được hiểu theo hai nghĩa: Trước hết đó là phân cấp hoạt động thực thi quyền hành pháp cho các tổ chức tạo nên bộ máy hành chính nhà nước. Đó là phân công thực thi quyền lực nhà nước thuộc lĩnh vực quyền hành pháp. Điều này gắn liền với cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; gắn liền với hệ thống cơ cấu tổ chức mang tính thứ bậc. Phân cấp là chuyển giao quyền thực thi quyền hành pháp từ tổ