Luận văn Thạc sĩ Luật học: Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong giai đoạn hiện nay

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:95

Thêm vào BST

Báo xấu

37
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn có mục đích góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, qua đó đề xuất các kiến nghị để cải cách cơ bản quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ nhằm đẩy nhanh tốc độ ban hành, nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong giai đoạn hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ MINH THU QUY TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY CHUYÊN NGÀNH: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật MÃ SỐ : 60.38.01 TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - NĂM 2007
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa 1 Lời cam đoan 2 Mục lục 3 MỞ ĐẦU 7 Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ 13 1. Địa vị pháp lý và nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ 13 1.1. Địa vị pháp lý của Chính phủ 13 1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ 17 1.3. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 18 2. Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 22 2.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 22 2.2. Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 23 3. Nội dung cơ bản của quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 25 3.1. Khái niệm quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 25 3.2. Nội dung quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 26 Chương 2. THỰC TRẠNG VIỆC THỰC HIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ 31 3
1. Quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 31 2. Thực trạng việc thực hiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 38 2.1. Tình hình thực hiện quy trình 38 2.1.1. Lập Chương trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 38 2.1.2. Thành lập Ban soạn thảo 45 2.1.3. Tổ chức soạn thảo văn bản 46 2.1.4. Thẩm định dự thảo nghị quyết, nghị định 52 2.1.5. Thẩm tra dự thảo nghị quyết, nghị định 54 2.1.6. Thông qua dự thảo nghị quyết, nghị định 58 2.1.7. Chỉnh lý lần cuối dự thảo để trình Thủ tướng Chính phủ ký văn bản 59 2.1.8. Ban hành văn bản 60 2.1.9. Công bố văn bản 60 2.2. Nhận xét về tình hình thực hiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 61 2.2.1. Ưu điểm 61 2.2.2. Nhược điểm 62 2.2.3. Nguyên nhân của những nhược điểm trong việc thực hiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 64 Chương 3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ĐỔI MỚI, HOÀN THIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 65 1. Các giải pháp chung 65 4
1.1. Nâng cao nhận thức về vị trí, vai trò của công tác xây dựng pháp luật 65 1.2. Nâng cao hơn nữa sự chỉ đạo, điều hành của Chính phủ đối với công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 67 1.3. Tiếp tục đổi mới toàn diện tất cả các khâu của quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 68 1.4. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật 69 1.5. Xác định lại hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 70 1.6. Hạn chế tình trạng ban hành "luật khung", xác định nguyên tắc uỷ quyền lập pháp rõ ràng và chặt chẽ 72 1.7. Nghiên cứu áp dụng kỹ thuật "một văn bản sửa nhiều văn bản" trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 72 2. Các giải pháp cụ thể 74 2.1. Đổi mới việc lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 74 2.2. Cần có các tài liệu kèm theo chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và được lưu giữ làm hồ sơ, căn cứ trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản 78 2.3. Nâng cao chất lượng công tác soạn thảo 78 2.4. Có cơ chế phản biện khoa học đối với một số đề xuất và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 79 2.5. Cải tiến phương thức huy động sự tham gia của nhân dân, các tổ chức, các chuyên gia, các nhà khoa học đối với việc xây dựng văn bản 80 5
2.6. Hoàn thiện các quy định pháp luật về công tác thẩm định, thẩm tra 82 2.7. Quy định các hình thức thông qua văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 83 2.8. Quy trình xây dựng, ban hành nghị định theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 56 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 84 2.9. Bổ sung quy định về xây dựng, ban hành nghị quyết liên tịch của Chính phủ 85 2.10. Xây dựng và thực hiện chiến lược đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật có kiến thức chuyên môn và kỹ năng soạn thảo pháp luật 86 2.11. Đảm bảo đủ và kịp thời kinh phí cho việc nghiên cứu, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật 87 KẾT LUẬN 89 TÀI LIỆU THAM KHẢO 91 6
MỞ ĐẦU Tính cấp thiết của đề tài Pháp luật là một trong những công cụ quan trọng nhất để quản lý nhà nước và xã hội, do đó nâng cao chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật góp phần quyết định đến hiệu quả của công tác quản lý nhà nước bằng pháp luật và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Để nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật thì quy trình xây dựng văn bản cần phải hoàn thiện vì quy trình này có ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng của văn bản. Tại Nghị quyết Trung ương 8 (khoá VII) tháng 01 năm 1995, Đảng ta đã sớm có chủ trương đổi mới và tăng cường, nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, trong đó có đề cập đến việc đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật: "Đổi mới quy trình lập pháp, lập quy. Cải tiến sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan của Quốc hội và Chính phủ để bảo đảm kịp thời và nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật. Tăng cường hơn nữa công tác lập quy của Chính phủ nhằm cụ thể hoá và triển khai luật được nhanh chóng, có hiệu quả" [1, tr.31]. Trong số các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội hiện nay thì các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành chiếm một số lượng lớn và có tác động nhiều tới hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và công dân. Kể từ khi thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đến nay, mặc dù đạt được những thành tựu nhất định như từng bước nâng cao chất lượng, số lượng và tiến độ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, nhưng về cơ bản, công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong những năm vừa qua còn không ít hạn chế, bất cập như chưa ban hành kịp thời 7
và đầy đủ các văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; một số văn bản còn mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí trái pháp luật, thiếu tính khả thi; cơ quan được giao soạn thảo văn bản lúng túng khi x ác định nội dung văn bản... Điều này đã trực tiếp tác động tiêu cực đến vị trí, vai trò chỉ đạo, điều hành của Chính phủ và hiệu lực quản lý nhà nước cũng như ảnh hưởng đến tiến trình đẩy mạnh công cuộc đổi mới và hội nhập của đất nước. Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng nói trên, trong đó có nguyên nhân quan trọng là hiện nay những quy định của pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ nói riêng chưa hoàn thiện, chưa thực sự khoa học. Chính vì vậy, trong nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước, nhiệm vụ hoàn thiện và chuẩn hoá quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tiếp tục được đặt ra và được coi là nội dung quan trọng được ưu tiên thực hiện trong các chiến lược, chương trình cải cách tư pháp, cải cách hành chính nhà nước hiện nay. Trong bối cảnh đó, nhằm góp phần nghiên cứu, đánh giá đúng thực trạng, tìm rõ nguyên nhân và đưa ra các kiến nghị để từng bước hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, qua đó nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật, tạo cơ sở cho việc nâng cao năng lực, hiệu quả công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước trên các mặt đời sống kinh tế, xã hội, tôi mạnh dạn chọn đề tài "Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong giai đoạn hiện nay" làm Luận văn tốt nghiệp cao học Luật. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đề tài Mục đích: Việc nghiên cứu đề tài "Quy trình xây dựng, ban hành văn 8
bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong giai đoạn hiện nay" có mục đích góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, qua đó đề xuất các kiến nghị để cải cách cơ bản quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ nhằm đẩy nhanh tốc độ ban hành, nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Để đạt được mục đích trên, Đề tài có nhiệm vụ: Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về vị trí, vai trò của Chính phủ trong công tác lập pháp của Nhà nước; nghiên cứu, phân tích, đánh giá đầy đủ, khách quan, toàn diện các quy định hiện hành và thực tiễn thực hiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong những năm qua, chỉ ra những mặt tích cực, những nhược điểm trong quy trình và việc thực hiện quy trình nói trên; nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế để từ đó kiến nghị các giải pháp đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong giai đoạn hiện nay. Tình hình nghiên cứu Qua tìm hiểu của tác giả trong những năm gần đây, đã có một số công trình nghiên cứu giá trị và những bài viết của các nhà quản lý, các nhà nghiên cứu, các chuyên gia pháp luật... đề cập đến các nội dung về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và của Chính phủ nói riêng đã công bố như: "Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội" (NXB Chính trị quốc gia – 2004; Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ số 04/HĐ-NCKH năm 2006 của Văn phòng Chính phủ "Nâng cao chất lượng các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ chuẩn bị, trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội"; "Sự cần thiết khách quan của quyền lập quy của Chính phủ" của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung và Nguyễn Thị Phượng, Tạp chí 9
Nguyên cứu lập pháp số tháng 9/2003; "Công tác ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh: thực trạng và giải pháp", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số tháng 3/2006 của TS. Phạm Tuấn Khải và những công trình nghiên cứu, bài viết của các tác giả khác. Tuy nhiên, mỗi công trình khoa học, bài viết nghiên cứu chỉ đề cập đến quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ ở những khía cạnh, góc độ nhất định. Phạm vi nghiên cứu của đề tài Đề tài tập trung vào việc xem xét những vấn đề lý luận và thực tiễn của quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ kể từ khi có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, Luật số 02/2002 ngày 16 tháng 12 năm 2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản khác có liên quan. Đề tài này không đi sâu nghiên cứu và giải quyết các vấn đề như khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, phân loại văn bản quy phạm pháp luật, thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, thời điểm áp dụng văn bản quy phạm pháp luật, áp dụng pháp luật chuyên ngành và các vấn đề khác. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận truyền thống của chủ nghĩa Mác - Lênin; các quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lênin về nhà nước và pháp luật liên quan đến vai trò của nhà nước, pháp luật, về xây dựng 10
nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Ngoài ra, tác giả còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu bổ trợ sau: - Phương pháp phân tích, tổng hợp: Đây là phương pháp được áp dụng phổ biến trong các phần, các nội dung của luật văn như nêu và phân tích các quan điểm, quan niệm về một số vấn đề. Rút ra các yếu tố, các bộ phận có mối liên hệ mật thiết với nhau để xác lập một quan điểm, một vấn đề gồm các yếu tố cần và đủ cho một kết luận, một quan niệm mới đầy đủ hơn. - Phương pháp so sánh: Phương pháp này được sử dụng để nhằm tìm ra những điểm giống và khác nhau về một vấn đề nhưng phải so sánh trong các giai đoạn khác nhau hay trong những không gian, vị trí địa lý khác nhau để rút ra những điểm tích cực, tiến bộ. - Phương pháp lịch sử: Là phương pháp nghiên cứu một vấn đề trong quá trình phát sinh, tồn tại và phát triển gắn với các gian đoạn, các mốc thời gian. - Phương pháp thống kê: Là ghi chép, cập nhật các số liệu, thông tin, sự kiện. Phương pháp này được áp dụng cho những vấn đề cần được chứng minh, minh hoạ từ các số liệu, sự kiện có độ chính xác, tin cậy cao. Bố cục của Luận văn Luận văn được trình bày thành các phần theo bố cục sau: - Lời cam đoan - Mục lục 11
- Mở đầu - Chương 1: Những vấn đề lý luận về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. - Chương 2: Thực trạng việc thực hiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. - Chương 3: Một số kiến nghị đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng, ban bành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong giai đoạn hiện nay. - Kết luận. - Tài liệu tham khảo. 12
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ 1. Địa vị pháp lý và nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ 1.1. Địa vị pháp lý của Chính phủ Ngay từ khi xuất hiện nhà nước thì hoạt động quản lý, điều hành nhà nước và xã hội đã là một hoạt động không thể thiếu của mỗi nhà nước cho dù nó tồn tại và được tổ chức với quy mô lớn hay nhỏ, với những hình thức, cơ chế hoạt động hoặc tên gọi khác nhau. Thuật ngữ "chính phủ" chỉ xuất hiện với tư cách là một cơ quan điều hành từ giai đoạn nhà nước tư bản. Trong tiếng Anh, từ Government có nghĩa là cai trị, chính quyền, chính phủ, cơ quan điều hành. Danh từ "chính phủ" có nhiều nghĩa, khi thì chỉ định tất cả các cơ quan nhà nước bao gồm cả lập pháp, hành pháp và tư pháp như cách hiểu trong cụm từ "the govenrment" của Chính phủ Mỹ. Còn theo nghĩa hẹp được dùng trong quy định của hiến pháp, chính phủ có nghĩa là nội các, hay là thành phần của chính phủ tương đương với nội các ở những nước không có chế định nội các [8, tr.92]. Còn theo nghĩa rộng, Chính phủ có thể được hiểu là bộ máy thực hiện chức năng hành pháp, là cơ quan nắm quyền lực công của một quốc gia, được tổ chức thành những hình thức khác nhau, tuỳ theo chế độ chính trị của từng nước. Trong chế độ tổng thống, tổng thống là người nắm quyền hành pháp, lập ra chính phủ gồm các bộ trưởng do tổng thống lựa chọn và không chịu trách nhiệm trước nghị viện; trong chế độ đại nghị, chính phủ là cơ quan thực hiện chức năng hành pháp cao nhất chịu trách nhiệm chính trị trước nghị viện. Khi bàn đến địa vị pháp lý của chính phủ, không thể không bàn đến địa 13
vị pháp lý của người đứng đầu chính phủ – thủ tướng chính phủ. Thủ tướng Chính phủ là nhân vật trung tâm chính trị của các nhà nước. Hiện nay, các nhà nước tư sản có khuynh hướng tập trung quyền lực nhà nước cho người đứng đầu bộ máy hành pháp, thủ tướng (người đứng đầu). Điều 65 Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức (1959) quy định: "Thủ tướng liên bang có quyền xác định những định hướng chính trị cơ bản cho đất nước và phải chịu trách nhiệm về định hướng chính trị này". Ở một số nước, mặc dù pháp luật không ghi nhận, nhưng trên thực tế việc tập trung quyền lực cho người đứng đầu bộ máy hành pháp cũng không kém. Chẳng hạn Vương quốc Anh, thủ tướng có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm tất cả mọi thành viên của chính phủ; có quyền ban hành các văn bản pháp luật của chính phủ; có quyền thực hiện nhiều chức năng khác "trước mặt Nữ hoàng" kể cả việc giải tán nghị viện là một trong những quyền hạn của Nữ hoàng. Ở chính thể cộng hoà tổng thống, quyền hạn của tổng thống – người đứng đầu bộ máy hành pháp, vừa là nguyên thủ quốc gia cũng hết sức lớn. Mọi hoạt động hành pháp đều nằm trong tay tổng thống, các bộ trưởng chỉ là những thư ký giúp việc cho tổng thống từng lĩnh vực. Ngoài ra, tổng thống còn ảnh hưởng rất lớn đến quá trình lập pháp của nghị viện và ảnh hưởng đến cả tổ chức và hoạt động của Toà án liên bang Mỹ [5, tr.265]. Trước xu hướng quyền hành pháp nói riêng, quyền lực nhà nước nói chung tập trung vào người đứng đầu chính phủ thì sự phân biệt giữa địa vị pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn của chính phủ và người đứng đầu chính phủ là vấn đề cần làm rõ trong quá trình hoàn thiện bộ máy nhà nước ta hiện nay để đảm bảo tính tập trung, dân chủ, thống nhất, hiệu quả của hoạt động hành pháp. Theo đó, trách nhiệm của tập thể và cá nhân cần được phân định rõ ràng, khoa học, hợp lý để tập thể không làm "lu mờ" khả năng sáng tạo, không phát huy được trách nhiệm của cá nhân, ngược lại cá nhân không 14
chuyên quyền, quyết định thay tập thể. Ở nước ta, ngay sau cách mạng tháng 8/1945, Quốc hội khoá I đã xác định "Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà" (Điều 43 Hiến pháp năm 1946 của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà (sau đây gọi là tắt là Hiến pháp năm 1946)). Đến Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hoà năm 1959 (sau đây gọi là tắt là Hiến pháp năm 1959), tại Điều 71, Quốc hội quy định: "Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà". Đến Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980 (sau đây gọi là tắt là Hiến pháp năm 1980) thì Chính phủ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được quy định "là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất" (Điều 104 Hiến pháp năm 1980). Đến Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sau đây gọi là tắt là Hiến pháp năm 1992), Hiến pháp của thời kỳ đổi mới của Việt Nam đã được ban hành với một số nội dung đổi mới khá quan trọng, nhằm làm cho Chính phủ trở nên năng động hơn, linh hoạt hơn, đáp ứng tốt hơn yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác chỉ đạo, điều hành, tập trung thống nhất và thông suốt trong điều kiện và hoàn cảnh mới. Tại Điều 109 Hiến pháp năm 1992, Chính phủ được xác định "là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam". Quy định quan trọng này của Hiến pháp, một mặt tuân thủ yêu cầu của nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất và nguyên tắc phân công quyền lực, mối quan hệ giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp, mặt khác đảm bảo tính độc lập tương đối của quyền hành pháp trong quan hệ với quyền lập pháp, quyền tư pháp, qua đó đề cao vai trò của hành pháp, tạo cơ sở cho Chính phủ và hệ thống hành chính 15
quyền độc lập và chủ động trong quản lý, điều hành. Chính phủ hoạt động theo nguyên tắc tập thể, kết hợp với trách nhiệm cá nhân Thủ tướng và người đứng đầu các bộ, cơ quan ngang bộ nhưng đề cao vai trò của tập thể Chính phủ trước cơ quan quyền lực nhà nước. Toàn bộ hoạt động của Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, hay nói cách khác, tính chất tập thể được đề cao. Nếu so với Hiến pháp năm 1980 của cơ chế chính trị cũ, bản tính quyết đoán và dám chịu trách nhiệm của hành pháp và người đứng đầu hành pháp đã được quy định rõ hơn và nâng lên một bước. Vì ở Hiến pháp năm 1980, hành pháp của nhà nước được quy định bằng chế định Hội đồng Bộ trưởng. Mỗi thành viên của Hội đồng Bộ trưởng chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước Quốc hội và cùng các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Hội đồng Bộ trưởng trước Quốc hội và Hội đồng Nhà nước. Hiến pháp này không có điều khoản quy định riêng sự chịu trách nhiệm của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng trước Quốc hội. Với chế độ làm chủ tập thể, cả Hội đồng Bộ trưởng, mà không phải cá nhân Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội [6, tr.555]. Cách hiểu này trong một thời gian dài theo cơ chế tập trung quan liêu bao cấp đã xem hoạt động của người đứng đầu Chính phủ, các bộ trưởng bị "lu mờ", không phát huy được trách nhiệm cá nhân (có thời kỳ cả Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ đều được ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư mà hiệu lực pháp lý của các loại văn bản này không rõ). Đến nay, địa vị pháp lý của Chính phủ đã được nhận thức lại trên cơ sở phân biệt thẩm quyền của Chính phủ và thẩm quyền của Thủ tướng. Chẳng hạn, Chính phủ chỉ được ban hành hai loại văn bản là nghị quyết, nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định, chỉ thị; bộ trưởng ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư trong phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực. Để đáp ứng yêu cầu đổi mới, trong đó có đổi mới và nâng cao hiệu quả 16
của hoạt động quản lý nhà nước và tiếp cận với cách nhìn hiện đại về Chính phủ trong việc quản lý các công việc hành pháp của đất nước thì trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ cần tiếp tục đề cao nguyên tắc chế độ tập thể trong hoạt động của Chính phủ với đề cao trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ và các thành viên Chính phủ. Nguyên tắc này phù hợp với bản chất hoạt động của Chính phủ và phù hợp với cơ chế linh hoạt của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Theo đó, vai trò, thẩm quyền của Chính phủ, người đứng đầu Chính phủ (Thủ tướng Chính phủ) và các thành viên Chính phủ cần được phân biệt rõ: tập thể Chính phủ có thẩm quyền gì, Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền gì, bộ trưởng có thẩm quyền gì tương ứng với phạm vi trách nhiệm và lĩnh vực hoạt động. Vai trò cá nhân của Thủ tướng Chính phủ cần được đề cao và quy định rõ hơn, cụ thể hơn để đảm bảo tính thống nhất, ổn định và kỷ cương của nền hành chính: Thủ tướng Chính phủ là thành viên Chính phủ, nhưng là người đứng đầu Chính phủ, quyết định các hoạt động hành chính của đất nước. Ngoài tư cách là người đứng đầu, Thủ tướng Chính phủ còn có quyền định hướng và quyết định những vấn đề quan trọng trong tập thể Chính phủ [16, tr.18]. Những vấn đề thuộc thẩm quyền của tập thể Chính phủ cũng cần được làm rõ và song song với nó là đổi mới phương thức làm việc của Chính phủ một cách khoa học, hợp lý, phát huy được sáng tạo của các thành viên Chính phủ để nâng cao hiệu quả hoạt động của tập thể Chính phủ. Các chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ cũng được đổi mới theo hướng Chính phủ và các Bộ thực hiện quản lý vĩ mô toàn xã hội thông qua việc sử dụng các công cụ để quản lý chung; chức năng chủ yếu của Chính phủ là làm chính sách, pháp luật, làm cơ chế, làm tiêu chuẩn chung của xã hội, sau đó hướng dẫn xã hội, thanh tra, kiểm soát việc tuân thủ chính sách, pháp luật, tiêu chuẩn. Những việc nào có thể giao cho các dịch vụ công, các 17
tổ chức phi chính phủ, các đơn vị khác thực hiện thì thay vì nhà nước trực tiếp làm sẽ được chuyển cho các tổ chức đó thực hiện. Điều này đáp ứng được yêu cầu đổi mới và phát triển kinh tế, đổi mới hoạt động quản lý nhà nước. 1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ Với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn hết sức quan trọng trong quản lý, điều hành mọi mặt của đời sống kinh tế – xã hội theo pháp luật và bằng pháp luật. Thực tế cho thấy dù ít hay nhiều, không có một lĩnh vực nào của đời sống xã hội lại không có sự tham gia của nhà nước. Sự thâm nhập sâu rộng vào các lĩnh vực khác nhau của đời sống được biểu hiện chủ yếu bằng hoạt động của Chính phủ. Theo Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 và nhiều luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ được quy định khá cụ thể trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước khác nhau. Tại Điều 109 Hiến pháp năm 1992, nhiệm vụ, quyền hạn chung của Chính phủ được quy định: Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; đảm bảo hiệu lực của bộ máy Nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân. Trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 và nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ được thể hiện trên tất cả các ngành, lĩnh vực như: kinh tế; khoa học, công nghệ và môi trường; văn 18
hoá, giáo dục, thông tin, thể thao và du lịch; y tế và xã hội; dân tộc và tôn giáo; quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội; đối ngoại; tổ chức hành chính nhà nước; hướng dẫn và kiểm tra Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; pháp luật và hành chính tư pháp. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ còn được thể hiện trên các phương diện, các mặt hoạt động của các Bộ và cụ thể là các Bộ trưởng đối với các lĩnh vực quản lý ngành, lĩnh vực. Để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn này, Chính phủ có nhiều quyền hạn cụ thể, trong đó quyền quan trọng nhất là ban hành nghị quyết, nghị định căn cứ vào luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Nghị quyết, nghị định của Chính phủ có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc và là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động của hệ thống bộ máy quản lý, là phương tiện chủ yếu bảo đảm cho việc thi hành các nhiệm vụ, chức năng quản lý trên phạm vi cả nước. 1.3. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ Học thuyết phân quyền thời kỳ cách mạng tư sản (thế kỷ thứ XVIII) phân chia quyền lực nhà nước thành ba nhánh quyền lực cơ bản: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ba quyền này được giao cho những cơ quan khác nhau: quốc hội nắm quyền lập pháp, chính phủ nắm quyền hành pháp và toà án nắm quyền tư pháp. Lập pháp là quyền ban hành các đạo luật, ấn định những quy tắc tổng quát vì lợi ích chung của nhân dân. Còn quyền hành pháp trong thời kỳ đầu cách mạng tư sản được hiểu một cách thụ động, chỉ là quyền cai trị theo luật, không có quyền trình kiến nghị lên ngành lập pháp hay bàn thảo luật cùng với ngành lập pháp. Các quốc hội thời cách mạng tư sản (1792-1795) tại Pháp quan niệm, 19
quyền hành pháp là quyền thi hành một cách chật hẹp và máy móc mọi đạo luật do quốc hội ban hành và hoàn toàn không có quyền sáng tạo gì cả, ngay cả trong lĩnh vực bang giao. Các nhà lập quy thời kỳ này không công nhận quyền lập quy của hành pháp [11, tr.10]. Như vậy, lý thuyết phân quyền chưa nhận thức được sự cần thiết của quyền lập quy của chính phủ. Ngày nay, quyền lực của chính phủ đã được mở rộng rất nhiều, vai trò tổng quát nhất của các chính phủ hiện nay là điều hành quốc gia, ấn định những mục tiêu của quốc gia, phác thảo chương trình hành động của quốc gia. Trong việc tìm chính sách cho quốc gia, chính phủ phải phát hiện được các nhu cầu của xã hội, sau đó phân tích nhu cầu và tìm giải pháp để giải quyết. Giải pháp chính sách của chính phủ có thể là những giải pháp mà chính phủ trực tiếp đem thi hành; hoặc là những giải pháp mang tính ổn định lâu dài thì chính phủ sẽ trình cho ngành lập pháp quyết định dưới hình thức trình các dự án luật hoặc các hình thức khác. Để điều hành quốc gia, chính phủ không thể không đặt ra các chính sách cụ thể thông qua việc ban hành văn bản pháp quy để lồng vào các chính sách tổng quát được chứa đựng trong các đạo luật đã được cơ quan lập pháp thông qua. Như vậy, quyền hành pháp không chỉ dừng lại ở hoạt động thi hành và áp dụng pháp luật mà nó bao gồm cả hoạt động hành chính và hoạt động lập quy (hay còn gọi là lập pháp uỷ quyền). Quyền lập quy là loại quyền của Chính phủ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để tổ chức thi hành các chính sách đã được quy định trong luật do quốc hội thông qua [11, tr.10]. Quyền lập quy được đa số các nước hiện nay thừa nhận là quyền của cơ quan hành pháp nhưng việc thực hiện quyền lập quy không được trái với các nguyên tắc pháp lý đã được xác lập bởi quyền lập pháp. Chính phủ lập quy trên tinh thần tổ chức thi hành các đạo luật và không được trái với các 20
nguyên tắc và nội dung của các đạo luật. Trong điều kiện nhà nước pháp quyền, tính tuân thủ pháp luật trong hoạt động của mọi cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật là một trong những nội dung quan trọng để bảo đảm quyền con người; nhưng song song với nó cũng là nhu cầu cần phải đảm bảo sự năng động, sáng tạo, thích ứng, linh hoạt, chủ động của hoạt động quản lý, điều hành đất nước, do đó, quyền lập quy của chính phủ là cần thiết nhưng phải đảm bảo tuân thủ pháp luật, các văn bản do chính phủ ban hành không được đi ngược với mong muốn của nhân dân, tức là không được trái luật. Nhận thức sự cần thiết của quyền lập quy đối với ngành hành pháp, các nhà lập hiến Việt Nam đã sớm thừa nhận quyền lập quy của Chính phủ. Điều 53 Hiến pháp năm 1946 ghi nhận cho Chính phủ quyền ban hành các sắc lệnh [2]. Sau đó, Hiến pháp năm 1959 cũng quy định Hội đồng Chính phủ ban bố nghị định, nghị quyết, chỉ thị tại các điều 73, 74, 76 [3]. Hội đồng Bộ trưởng theo Hiến pháp năm 1980 có quyền ra nghị quyết, nghị định, chỉ thị, thông tư (Điều 190) [4]. Hiến pháp hiện hành cũng tiếp tục thừa nhận quyền lập quy của Chính phủ. Điều 115 Hiến pháp năm 1992 quy định: "Căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, nghị quyết của Chủ tịch nước, Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó". Như vậy, so với Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 thì đến Hiến pháp năm 1992, loại văn bản mà Chính phủ có thẩm quyền ban hành đã giảm, Chỉnh phủ không ban hành văn bản dưới hình thức chỉ thị, thông tư nữa mà chỉ ban hành nghị quyết, nghị định; điều này làm giảm số lượng văn bản phải thực hiện theo quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, thể hiện sự phân cấp mạnh hơn cho các bộ, cơ quan ngang bộ trong việc ban hành các văn bản điều chỉnh hoạt 21