Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện CưM’Gar, tỉnh Đăk Lăk

Chia sẻ: Tomhum999 Tomhum999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:123

Thêm vào BST

Báo xấu

14
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của luận văn nhằm vận dụng lý luận về NSNN, quản lý chi NSNN để phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý chi NSNN của huyện CưM’Gar, tỉnh Đăk Lăk. Từ đó đề xuất một số quan điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý chi NSNN của huyện CưM’Gar trong thời gian tới.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện CưM’Gar, tỉnh Đăk Lăk

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ QUỲNH TRANG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN CƯM’GAR, TỈNH ĐĂK LẮK LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG ĐẮK LẮK, NĂM 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ QUỲNH TRANG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN CƯM’GAR, TỈNH ĐĂK LẮK LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 8 34 04 03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN ĐĂNG QUẾ ĐẮK LẮK, NĂM 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi. Các số liệu phân tích trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng, đã công bố theo đúng quy định, tham khảo các đề tài đã có. Nghiên cứu, khảo sát tình hình thực tiễn và thực hiện luận văn dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Nguyễn Đăng Quế. Các kết quả nghiên cứu trong luận văn do tôi tự tìm hiểu, phân tích một cách trung thực, khách quan và phù hợp với thực tiễn. Các kết quả này chưa từng được công bố trong bất kỳ nghiên cứu nào./. Đăk Lăk, năm 2018 Người viết Nguyễn Thị Quỳnh Trang i
LỜI CẢM ƠN Trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thiện luận văn này, em luôn nhận được sự hướng dẫn, chỉ dạy, giúp đỡ, góp ý của quý Thầy, Cô, bạn bè và các đồng nghiệp. Với lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc nhất, em xin được bày tỏ lời cám ơn chân thành tới: Ban Giám đốc, Học viện hành chính Quốc gia phân viện Tây Nguyên, Khoa Sau đại học đã tạo điều kiện thuận lợi cho em trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn này. Thầy TS. Nguyễn Đăng Quế – Phó Giám đốc Hành chính Quốc gia – Giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia Phân viện Tây Nguyên, người Thầy kính mến đã nhiệt tình giúp đỡ, hướng dẫn, góp ý và tạo mọi điều kiện thuận lợi để em hoàn thành luận văn. Các cơ quan: HĐND, UBND huyện Cư M’Gar, Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Cư M’Gar và các phòng, ban thuộc UBND huyện Cư Jút đã tạo điều kiện thuận lợi để tôi hoàn thành luận văn. Các Thầy, Cô trong Hội đồng chấm luận văn đã cho em những ý kiến góp ý quý báu để em hoàn chỉnh luận văn này. Và lời cảm ơn tới tất cả bạn bè, đồng nghiệp đã chia sẻ những kinh nghiệm, kiến thức, những ý kiến góp ý hay góp phần để tôi hoàn thiện luận văn. Tuy bản thân đã cố gắng nghiên cứu, tìm hiểu, chỉnh sửa nhưng luận văn không thể tránh khỏi những thiếu sót, rất mong nhận được sự góp ý của Thầy, Cô và các bạn./. Đăk Lăk, năm 2018 Người viết Nguyễn Thị Quỳnh Trang ii
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CNH, HĐH Công nghiệp hóa, hiện đại hóa ĐTPT Đầu tư phát triển GD-ĐT Giáo dục và đào tạo GTSX Giá trị sản xuất HĐND Hội đồng nhân dân KBNN Kho bạc Nhà nước KH-CN Khoa học và công nghệ KT-XH Kinh tế - xã hội MTEF Khuôn khổ chi tiêu trung hạn MTQG Mục tiêu quốc gia NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách trung ương NSĐP Ngân sách địa phương QLHC Quản lý hành chính UBND Ủy ban nhân dân XDCB Xây dựng cơ bản XHCN Xã hội chủ nghĩa iii
DANH MỤC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ, ĐỒ THỊ Trang Bảng 2.1: Tỷ lệ chi thường xuyên so với tổng chi NSNN và 54 so với GDP Đồ thị 2.2: Cơ cấu chi thường xuyên trong tổng chi ngân 55 sách và GDP nội huyện Bảng 2.3. Cơ cấu chi ngân sách trong ngân sách địa 59 phương ở huyện CưM’Gar giai đoạn 2011-2016 iv
Mục Lục LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................. i LỜI CẢM ƠN .................................................................................................. ii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ........................................................................... iii DANH MỤC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ, ĐỒ THỊ ................................................ iv MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN ..................................................................................... 14 1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 14 1.1.1. Một số khái niệm ........................................................................... 14 1.1.2. Đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nước................................... 31 1.1.3. Ý nghĩa và vai trò của quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện ................................................................................................................. 33 1.2. NGUYÊN TẮC, NỘI DUNG, TỔ CHỨC BỘ MÁY, PHƯƠNG THỨC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ................................ 35 1.2.1. Nguyên tắc quản lý chi ngân sách nhà nước ................................. 35 1.2.2. Nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước .................................... 37 1.2.3. Tổ chức bộ máy quản lý chi ngân sách nhà nước ở địa phương... 41 1.2.4. Phương thức quản lý chi ngân sách nhà nước .............................. 45 1.3. KINH NGHIỆM QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP QUẬN, HUYỆN, THỊ XÃ, THÀNH PHỐ THUỘC TỈNH Ở MỘT SỐ ĐỊA PHƯƠNG .................................................................................................... 51 1.3.1. Thành phố Đà Lạt.......................................................................... 51 1.3.2. Thành phố Mỹ Tho........................................................................ 52 1.3.4. Bài học kinh nghiệm cho huyện CưM’Gar, tỉnh Đăk Lăk ....... 53 Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC HUYỆN CƯM’GAR, TỈNH ĐĂK LĂK ........................................................ 59 2.1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH KINH TẾ - XÃ HỘI CỦA HUYỆN CƯM’GAR, TỈNH ĐĂK LĂK GIAI ĐOẠN 2011 – 2016 ........................ 59 2.1.1. Tổng quan về tình hình kinh tế ..................................................... 59 2.1.2. Tổng quan về tình hình xã hội ...................................................... 60 2.2. QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC HUYỆN CƯM’GAR GIAI ĐOẠN 2011- 2016 ............................................................................ 61 2.2.1. Thực trạng quản lý chi thường xuyên huyện CưM’Gar giai đoạn 2011- 2016............................................................................................... 61 2.2.2. Thực trạng quản lý chi đầu tư phát triển giai đoạn 2011- 2016.... 66 2.2.3. Thực trạng kiểm soát chi ngân sách qua Kho bạc nhà nước ........ 72 2.3. ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC HUYỆN CƯM’GAR GIAI ĐOẠN 2011- 2016 ........................................................ 76 2.3.1. Kết quả đạt được ........................................................................... 76 7
2.3.2. Hạn chế.......................................................................................... 79 2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế .................................................. 83 Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC HUYỆN CƯM’GAR, TỈNH ĐĂK LĂK ......... 90 3.1. ĐỊNH HƯỚNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH HUYỆN CƯM’GAR, TỈNH ĐĂK LĂK ........................................................................................ 90 3.1.1. Bối cảnh và định hướng phát triển kinh tế - xã hội của huyện CưM’Gar đến năm 2025 ......................................................................... 90 3.1.2. Mục tiêu hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước huyện CưM’Gar, tỉnh Đăk Lăk .......................................................................... 92 3.1.3. Những yêu cầu đặt ra khi hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước huyện CưM’Gar, tỉnh Đăk Lăk ...................................................... 93 3.2. CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC HUYỆN CƯM’GAR, TỈNH ĐĂK LĂK ĐẾN NĂM 2025 . 94 3.2.1. Lựa chọn, quyết định danh mục và thứ tự ưu tiên các sản phẩm đầu ra, các mục tiêu phát triển KT-XH và các hoạt động cần triển khai để phân bổ tối ưu nguồn lực tài chính địa phương ...................................... 95 3.2.2. Các giải pháp hoàn thiện quản lý chi thường xuyên ..................... 97 3.2.3. Các giải pháp hoàn thiện quản lý chi đầu tư phát triển ............... 102 3.2.4. Hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ, định mức chi ngân sách nhà nước ................................................................................................ 105 3.2.5. Áp dụng quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) hướng theo kết quả đầu ra nhằm gắn kết chính sách, kế hoạch với ngân sách ......................................... 107 3.2.6. Các giải pháp hỗ trợ khác............................................................ 109 3.3. ĐIỀU KIỆN THỰC HIỆN ................................................................. 112 3.3.1. Đổi mới tư duy quản lý chi ngân sách nhà nước thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh ........................................................... 112 3.3.2. Các điều kiện chủ yếu liên quan đến việc triển khai thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn................................................................. 114 3.3.3. Điều kiện về hoàn thiện khung pháp lý ...................................... 116 8
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta đòi hỏi Nhà nước phải sử dụng một cách có hiệu quả các công cụ, chính sách tài chính, tiền tệ, đặc biệt là chính sách quản lý chi NSNN để sử dụng một cách có hiệu lực, hiệu quả nguồn lực có hạn của đất nước. Điều này góp phần khắc phục khuyết tật của cơ chế thị trường thông qua việc sử dụng bàn tay hữu hình, chủ yếu là chính sách tài chính nhằm điều tiết nền kinh tế có hiệu quả. Mặt khác thông qua sử dụng các công cụ này mới có thể quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, động viên toàn bộ nguồn lực để phát triển kinh tế - xã hội, đáp ứng yêu cầu của cuộc đổi mới đất nước. Trong bối cảnh chung của đất nước, tỉnh Đăk Lăk những năm qua đã đạt được những thành tựu to lớn về kinh tế - xã hội, xây dựng hình ảnh mới về một tỉnh miền núi, huyện CưM’Gar cũng góp phần đáng kể vào sự thay đổi đó. Qua hơn 15 năm thực hiện Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và sắp tới là đưa Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 vào thực thi, cân đối ngân sách huyện đang ngày càng vững chắc, nguồn thu ngân sách ngày càng tăng thế nhưng công tác quản lý chi ngân sách của huyện vẫn còn nhiều khiếm khuyết, hạn chế, chưa khai thác hiệu quả từ nguồn thu. Hiệu quả các khoản chi ngân sách còn thấp, chi đầu tư còn dàn trải, thiếu tập trung dẫn đến hiệu quả đầu tư còn thấp, gây lãng phí; chi thường xuyên còn vượt dự toán. Do vậy, để nâng cao hiệu quả quản lý chi NSNN đòi hỏi huyện CưM’Gar cần tập trung phát triển có hệ thống các yếu tố thuộc về quản lý như: tổ chức, xây dựng thể chế, cung cấp thông tin, sử dụng các công cụ để phân bổ nguồn lực tối ưu, tạo ra các đầu ra và kết quả cuối cùng phù hợp với: kỷ luật tài khóa tổng thể; phân bổ nguồn lực phù hợp với mục tiêu chiến lược ưu tiên, đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của cung ứng hàng hóa, dịch vụ công. Tăng cường quản lý chi ngân sách có hiệu quả, chính là yếu tố có tính quyết định để thực hiện thắng lợi nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của huyện trong giai 9
đoạn 2015 – 2020, giai đoạn 2020 -2025 mà Nghị quyết Đại hội Đảng bộ huyện CưM’Gar lần thứ VIII đề ra. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài “Quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện CưM’Gar, tỉnh Đăk Lăk” là nhằm góp phần giải quyết vấn đề cấp bách nói trên. 2. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Mục đích của luận văn: Vận dụng lý luận về NSNN, quản lý chi NSNN để phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý chi NSNN của huyện CưM’Gar, tỉnh Đăk Lăk. Từ đó đề xuất một số quan điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý chi NSNN của huyện CưM’Gar trong thời gian tới. Nhiệm vụ của luận văn: + Nghiên cứu tổng quan về lý luận và kinh nghiệm quản lý chi NSNN cấp huyện; + Khảo sát, phân tích thực trạng quản lý chi NSNN trên địa bàn huyện CưM’Gar, tỉnh Đăk Lăk giai đoạn từ năm 2011 đến 2016, chỉ ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân . + Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý chi NSNN trên địa bàn huyện CưM’Gar, tỉnh Đăk Lăk trong thời gian tới. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Về đối tượng nghiên cứu: Quản lý chi NSNN trên địa bàn huyện CưM’Gar, tỉnh Đăk Lăk Về phạm vi nghiên cứu: + Về không gian: huyện CưM’Gar, tỉnh Đăk Lăk. + Về thời gian: Nghiên cứu giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2016, đề xuất giải pháp cho đến năm 2025. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Nghiên cứu này vận dụng trên cơ sở phương pháp luận của phép duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, luận văn sử dụng một số phương pháp như sau trong nghiên 10
cứu: phân tích, so sánh, thống kê, tổng hợp, thu thập thông tin, bảng biểu minh họa... 5. Tình hình nghiên cứu Chi NSNN đã trở thành đối tượng nghiên cứu của nhiều nhà khoa học, nó thường gắn liền với sự phát triển của nền kinh tế và phát triển quyền lực của nhà nước. Cùng với sự phát triển đó, nó đòi hỏi một lý thuyết nhất quán và toàn diện để hiểu về chi NSNN và quản lý hiệu quả nó. Nhìn chung, các nghiên cứu của các nhà khoa học nước ngoài trước đây đã đặt nền móng cho các lý thuyết về chi NSNN, trong đó cơ bản là chi NSNN và đã trang bị các cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc phân tích và đánh giá quản lý chi NSNN, góp phần làm cơ sở lý luận quan trọng cho quản lý chi NSNN cho các quốc gia ở trong hiện tại và tương lai. Chi NSNN có vai trò rất quan trọng trong ổn định, tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội và nó càng quan trọng hơn khi nguồn lực ngân sách bị thiếu hụt nhưng đòi hỏi các khoản chi đó phải hiệu quả; các nhà nghiên cứu lĩnh vực quản lý chi NSNN cũng chứng minh rằng nếu quản lý chi NSNN không hiệu quả sẽ dẫn đến nền kinh tế rơi vào tình trạng bất ổn. Vì vậy, vấn đề quản lý chi NSNN trở thành đối tượng nghiên cứu phổ biến trong các đề tài khoa học như: Sách chuyên khảo, luận án tiến sĩ, đề tài nghiên cứu khoa học ở cấp bộ, sở ban ngành... Tuy nhiên, việc ứng dụng để đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp quản lý chi NSNN ở Việt Nam hoặc ở từng địa phương ở Việt Nam thì cần phải vận dụng linh hoạt và có những điều kiện nhất định. Việc nghiên cứu quản lý chi ngân sách nhà nước ở nước ta trong những năm qua có rất nhiều các công trình nghiên cứu các nhà khoa học, các cơ quan trung ương và địa phương như: - “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam - Thực trạng và giải pháp” của tác giả GS,TS Dương Thị Bình Minh, năm 2005; Tài liệu đã hệ thống được tổng quan về quản lý chi tiêu công từ đó chỉ ra những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế làm cơ sở cho các đề xuất giải pháp ở Việt Nam hiện nay; - “Sử dụng công cụ chính sách tài chính để phát triển nền kinh tế trong quá trình hội nhập” của tác giả Lê Công Toàn, trường Đại học Tài chính Kế toán Hà Nội, năm 2003; đề tài đã hệ thống hóa và làm rõ hơn về các vấn đề trong việc sử 11
dụng các công cụ chính sách tài chính vào thực tiễn Việt Nam trong quá trình hội nhập, làm thế nào để sử dụng các công cụ chính sách tài chính một cách hiệu quả bởi đó là con dao hai lưỡi, nó có thể thúc đẩy sự phát triển nhưng cũng có thể kìm kèm sự phát triển đó. Do đó việc sử dụng công cụ ấy như thế nào mới là đúng đắn và đem lại hiệu quả được tác giả nghiên cứu, phân tích và đề xuất giải pháp áp dụng tại Việt Nam; - “Đổi mới quản lý chi NSNN trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam” của Nguyễn Thị Minh, năm 2008; đã hệ thống hoá và làm rõ thêm được các vấn đề lý luận về NSNN, chi và quản lý chi NSNN trong nền kinh tế thị trường; mối quan hệ phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp ngân sách, cơ chế quản lý chi NSNN, sự cần thiết phải đổi mới phương thức chi, khẳng định được vai trò của chi NSNN trong nền kinh tế thị trường thông qua việc điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Nghiên cứu một số vấn đề về quản lý chi NSNN ở các nước phát triển và một số nước trong khu vực, rút ra 4 bài học có thể nghiên cứu vận dụng nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý chi NSNN trong điều kiện hiện nay ở Việt Nam; - “Hoàn thiện quản lý chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” của tác giả Trần Văn Lâm, năm 2009; tài liệu đã hệ thống hoá và làm rõ thêm được các vấn đề lý luận về tăng trưởng và phát triển kinh tế xã hội; NSNN, chi và quản lý chi NSNN trong nền kinh tế thị trường, rút ra 5 bài học có thể nghiên cứu, vận dụng nhằm nâng cao hiệu quản công tác quản lý chi NSNN trong điều kiện Việt Nam hiện nay. Riêng đối với quản lý chi NSNN của huyện CưM’Gar, tỉnh Đăk Lăk đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu về vấn đề này. Chỉ có một số bài báo của tỉnh, phóng sự của tỉnh, huyện, nhưng tất cả chưa đi sâu nghiên cứu một cách cụ thể nội dung nói trên. Điều đó cho thấy việc nghiên cứu đề tài này là vấn đề mới đang đặt ra, vừa khó khăn, đòi hỏi phải nghiên cứu những điều kiện đặc thù của huyện CưM’Gar để quản lý chi ngân sách có hiệu quả hơn. 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn 12
Thực hiện đề tài là điều kiện thuận lợi cho cá nhân thực hiện đề tài nâng cao năng lực nghiên cứu, hoàn thành tốt nhiệm vụ của bản thân; Luận văn vận dụng lý luận về quản lý NSNN để phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý chi ngân sách của huyện CưM’Gar, tỉnh Đăk Lăk, từ đó đề ra quan điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý chi NSNN của huyện CưM’Gar trong thời gian tới. Với kết quả nghiên cứu đó, luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho việc lãnh đạo điều hành chi NSNN góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn huyện CưM’Gar, tỉnh Đăk Lăk. 7. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu kham khảo, danh mục viết tắt, luận văn gồm 3 chương, 9 tiết: Chương 1: Cơ sở khoa học quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện Chương 2: Thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nước huyện CưM’Gar, tỉnh Đăk Lăk Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước huyện CưM’Gar, tỉnh Đăk Lăk 13
Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1.1. Một số khái niệm 1.1.1.1. Ngân sách nhà nước a. Khái niệm ngân sách nhà nước: Ngân sách nhà nước, là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử; là một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu: “Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia.”[2] Hay: Ngân sách nhà nước là bản dự trù thu chi tài chính của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm. Hay: Ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của nhà nước. Về hình thức, các khái niệm trên có thể không giống nhau, nhưng nhìn chung, chúng đều phản ánh về kế hoạch, dự toán thu, chi của nhà nước trong một thời gian nhất định với hình thái biểu hiện là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, nhà nước sử dụng quỹ tập trung đó để trang trải cho các khản chi tiêu của mình. Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế khách quan, ra đời, tồn tại và phát triển trên cơ sở sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước. Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam thông quan năm 2002 cũng như trong Luật NSNN năm 2015 được đã xác định: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. [2] NSNN có thể hiểu là một kế hoạch tài chính quốc gia bao gồm chủ yếu các khoản thu và chi của Nhà nước được mô tả dưới hình thức cân đối bằng giá trị tiền tệ. Phần thu thể hiện các nguồn tài chính được huy động vào NSNN; phần chi thể hiện chính sách phân phối các nguồn tài chính đã huy động được để thực hiện 14
mục tiêu KT-XH. NSNN được lập và thực hiện cho một thời gian nhất định, thường là một năm và được Quốc hội phê chuẩn thông qua. Đằng sau hình thức biểu hiện bên ngoài của NSNN là một loại quỹ tiền tệ của Nhà nước với các khoản thu và các khoản chi của nó thì NSNN lại phản ảnh các quan hệ kinh tế trong quá trình phân phối, thể hiện các quan hệ phân phối và các quan hệ lợi ích kinh tế gắn với một chủ thể đặc biệt, đó là Nhà nước nhằm tạo lập và sử dụng nguồn tài chính quốc gia để giải quyết các nhiệm vụ về KT-XH. b. Đặc điểm của ngân sách nhà nước Thứ nhất: Hoạt động thu chi của ngân sách nhà nước luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế - chính trị của nhà nước. Cụ thể hơn, quyền lực của Nhà nước và các chức năng của nó là những nhân tố quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu chi của NSNN; Thứ hai: Hoạt động ngân sách nhà nước là hoạt động phân phối lại các nguồn tài chính, nó thể hiện ở hai lĩnh vực thu và chi của nhà nước; Các hoạt động thu, chi NSNN đều được tiến hành dựa trên cơ sở những luật lệ. Ví dụ như Luật thuế, các chế độ chi tiêu, tiêu chuẩn định mức chi tiêu... do Nhà nước ban hành; Thứ ba: Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN được hình thành chủ yếu thông qua quá trình phân phối lại nguồn tài chính mà trong đó thuế là hình thức thu phổ biến; Thứ tư: các hoạt động thu chi của NSNN chính là các mối quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích trong xã hội khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia. c. Phân cấp ngân sách nhà nước Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, hệ thống NSNN được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức bộ máy QLHC nhà nước. Ở nước ta bộ máy QLHC Nhà nước được tổ chức 4 cấp: trung ương; tỉnh, thành phố trực thuộc TW; quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và xã, phường, thị trấn. Mỗi cấp chính quyền đều phải có ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ được giao theo quy định của pháp luật và phù hợp với khả năng quản lý của cấp chính quyền đó. 15
Khi đã hình thành hệ thống NSNN gồm nhiều cấp thì việc phân cấp ngân sách là một tất yếu khách quan. Thực chất của phân cấp ngân sách là giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong toàn bộ hoạt động của NSNN. Thông qua phân cấp NSNN, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong thu chi NSNN được xác định cụ thể; đồng thời, phân cấp NSNN còn phản ánh mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa các cấp ngân sách, giữa các địa phương, giữa địa phương với quốc gia. Phân cấp ngân sách gắn liền với nội dung phân cấp hành chính. Phân cấp ngân sách không chỉ tập trung vào việc nâng cao tính tự chủ của chính quyền địa phương mà còn phải hướng đến nâng cao tính trách nhiệm về chính trị, tính hiệu quả và minh bạch. Quan hệ giữa các cấp ngân sách được thực hiện theo những nguyên tắc cơ bản sau: + NSTW và ngân sách mỗi cấp chính quyền được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. + NSTW đóng vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ các địa phương chưa cân đối được ngân sách. + Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu để chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao. + Nhiệm vụ chi thuộc cấp ngân sách nào do cấp ngân sách đó cân đối. Trường hợp cơ quan QLNN cấp trên ủy quyền cho cơ quan QLNN cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó. + Thực hiện phân chia theo tỷ lệ % đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Tỷ lệ % phân chia các khoản thu và số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3 đến 5 năm. Số bổ sung từ ngân sách cấp trên được coi là khoản thu của ngân sách cấp dưới. + Ngoài cơ chế bổ sung nguồn thu và cơ chế ủy quyền không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác NSNN được quản lý 16
thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai minh bạch, có sự phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm, nguyên tắc cân đối. d. Đặc điểm của phân cấp ngân sách nhà nước: Tổ chức bộ máy hành chính của Nhà nước Việt Nam là thống nhất từ TW đến địa phương dưới sự lãnh đạo và điều hành của Quốc hội và Chính phủ. Ngân sách cấp dưới là một bộ phận không thể tách rời của ngân sách cấp trên; NSTW và NSĐP hợp thành một chỉnh thể NSNN thống nhất. Nguồn tài chính quốc gia được tạo ra từ một cơ cấu kinh tế thống nhất, được phân bổ trên các vùng lãnh thổ của quốc gia cho nên NSNN là một thể thống nhất, bao gồm toàn bộ các khoản thu, các khoản chi của Nhà nước trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Các cơ chế, chính sách thu chi và phương thức quản lý NSNN phải được thực hiện thống nhất do Quốc hội, Chính phủ quy định. Nguyên tắc tập trung được thiết lập nhằm đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống NSNN và tăng cường quyền lực của chính quyền TW. Tuy nhiên để phù hợp với xu thế phát triển nền dân chủ chính trị, đi đôi với việc tăng cường tập trung quyền lực của chính quyền TW cần phải đẩy mạnh thể chế dân chủ thông qua việc phân cấp quản lý NSNN và tăng quyền tự chủ cho các cấp ngân sách trong việc tổ chức và khai thác tối đa nguồn lực của địa phương để thúc đẩy sự phát triển của địa phương. Việc phân cấp mà nội dung cốt lõi của nó là sự phân quyền nhưng đồng thời phải tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chủ thể quản lý đối với NSNN. Nguyên tắc công khai, minh bạch trong quản lý NSNN xuất phát từ xu hướng mở rộng dân chủ trong hệ thống chính trị. Người dân nộp thuế cho Nhà nước có quyền yêu cầu Chính phủ phải công khai minh bạch các khoản thu, chi của NSNN để đánh giá mức độ hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền Nhà nước trong việc sử dụng nguồn lực tài chính công. Và để thực hiện nội dung này Chính phủ cũng đã có những quy định cụ thể để công khai ngân sách các cấp. NSNN vừa đảm bảo dân chủ, công khai, minh bạch vừa phải được kiểm tra, kiểm soát theo một cơ chế được tổ chức chặt chẽ, thông qua việc sử dụng có hiệu quả các công cụ kế toán, kiểm toán, thanh tra tài chính. 17
- Nội dung chủ yếu của phân cấp ngân sách: + Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn định mức tài chính. + Giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nguồn thu, nhiệm vụ chi và cân đối ngân sách. Đây là mối quan hệ lợi ích nên trong thực tế giải quyết mối quan hệ này rất phức tạp, gay cấn. Do đó phải xác định rõ nhiệm vụ kinh tế, chính trị của mỗi cấp chính quyền. + Giải quyết mối quan hệ trong quá trình thực hiện chu trình ngân sách. Đó là quá trình lập, chấp hành và quyết toán ngân sách. - Nguyên tắc phân cấp NSNN: + Phân cấp NSNN phải phù hợp với Hiến pháp, với Luật tổ chức HĐND và UBND các cấp. Nguyên tắc này đảm bảo tính pháp lý cho mỗi chính quyền về quyền hạn trách nhiệm trong điều hành NSNN các cấp. Đồng thời phân cấp NSNN phải đồng bộ với phân cấp QLKT nhằm đảm bảo sự phù hợp giữa nguồn thu và nhiệm vụ chi được giao. + Phân cấp NSNN phải đảm bảo tính hiệu quả. Nguyên tắc này yêu cầu phân cấp NSNN không dẫn đến sự chia cắt nguồn thu ngân sách, làm suy yếu và phân tán nguồn tài chính quốc gia. Phân cấp NSNN phải đảm bảo sự phối hợp đồng bộ giữa các cấp trong hệ thống ngân sách để hướng vào phục vụ lợi ích chung của quốc gia. Bên cạnh đó, phân cấp NSNN phải mang tính ổn định để tạo điều kiện cho các cấp ngân sách chủ động khai thác và bồi dưỡng nguồn thu. + Phân cấp NSNN phải đảm bảo tính công bằng. Mục đích của phân cấp là nhằm sử dụng nguồn lực tài chính công có hiệu quả hơn trong việc cung cấp hàng hóa công cho xã hội. Do đó phân cấp nguồn thu phải tương ứng với nhiệm vụ chi được giao để các cấp chính quyền cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cho dân một cách tốt nhất. Ngoài ra, phân cấp ngân sách phải đảm bảo phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương, tạo cho người dân được hưởng thụ lợi ích phúc lợi công cộng do Nhà nước cung cấp là như nhau giữa các vùng, miền khác nhau. 18
+ Vai trò của ngân sách nhà nước NSNN là khâu tài chính tập trung quan trọng nhất, là kế hoạch tài chính cơ bản, tổng hợp của Nhà nước. Nó giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính và có vai trò quyết định sự phát triển của nền KT-XH. Phát huy vai trò của NSNN như thế nào là thước đo đánh giá hiệu quả điều hành, lãnh đạo của Nhà nước. Trong nền KTTT định hướng XHCN ở nước ta hiện nay, NSNN có các vai trò chủ yếu sau: Thứ nhất, ngân sách có vai trò huy động nguồn tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước và thực hiện sự cân đối thu chi tài chính của Nhà nước. Đó là vai trò truyền thống của NSNN trong mọi mô hình kinh tế. Nó gắn chặt với các chi phí của Nhà nước trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình. Thứ hai, NSNN là công cụ tài chính của Nhà nước góp phần thúc đẩy sự tăng trưởng của nền kinh tế, điều chỉnh kinh tế vĩ mô. Nhà nước sử dụng NSNN như là công cụ tài chính để kiềm chế lạm phát, ổn định thị trường, giá cả cũng như giải quyết các nguy cơ tiềm ẩn về bất ổn định KT-XH. Thứ ba, NSNN là công cụ tài chính góp phần bù đắp những khiếm khuyết của KTTT, đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi trường, thúc đẩy phát triển bền vững. KTTT phân phối nguồn lực theo phương thức riêng của nó, vận hành theo những quy luật riêng của nó. Mặt trái của nó là phân hóa giàu nghèo ngày càng tăng trong xã hội, tạo ra sự bất bình đằng trong phân phối thu nhập, tiềm ẩn nguy cơ bất ổn định xã hội. Bên cạnh đó do mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận nên các chủ sở hữu nguồn lực thường khai thác tối đa mọi nguồn tài nguyên, môi trường sinh thái bị hủy hoại, nhiều loại hàng hóa và dịch vụ mà xã hội cần nhưng khu vực tư nhân không cung cấp như hàng hóa công cộng. Vì vậy Nhà nước sử dụng NSNN thông qua công cụ là chính sách thuế khóa và chi tiêu công để phân phối lại thu nhập giữa các tầng lớp dân cư trong xã hội, cung cấp hàng hóa dịch vụ công cho xã hội, chú ý phát triển cân đối giữa các vùng, miền đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái. 1.1.1.2. Chi ngân sách nhà nước a. Khái niệm 19
Chi NSNN là một phạm trù kinh tế tồn tại khách quan gắn liền với sự tồn tại của Nhà nước. Chi NSNN thể hiện các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các chi phí của bộ máy QLNN và thực hiện các chức năng KT-XH mà Nhà nước đảm nhận theo những nguyên tắc nhất định. Phạm vi chi NSNN rất rộng, bao trùm mọi lĩnh vực đời sống, liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến mọi đối tượng. Từ khái niệm chi NSNN có thể thấy: + Quyền quyết định chi NSNN do Nhà nước (Quốc hội, Chính phủ hay cơ quan công quyền được ủy quyền) quyết định. + Chi NSNN không mang tính lợi nhuận, chú trọng đến lợi ích cộng đồng, lợi ích KT-XH. + Sự quản lý chi NSNN phải tôn trọng nguyên tắc công khai và minh bạch và có sự tham gia của công chúng. - Đặc điểm của chi NSNN + NSNN nhằm phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng dân cư ở các vùng hay ở phạm vi quốc gia. Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền KT- XH của Nhà nước và cũng chính trong quá trình thực hiện chức năng đó Nhà nước đã cung cấp một lượng hàng hóa công cộng khổng lồ cho nền kinh tế; + Chi NSNN luôn gắn chặt với bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế chính trị xã hội mà Nhà nước đó đảm nhiệm. Nội dung chi ngân sách do chính quyền nhà nước các cấp đảm nhận theo quy định hoặc phân cấp quản lý NSNN để đảm bảo thực hiện chức năng quản lý, phát triển KT-XH; + Chi NSNN cung cấp các khoản hàng hóa công cộng như đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, quốc phòng, bảo vệ trật tự xã hội,... đồng thời đó cũng là những khoản chi cần thiết, phát sinh tương đối ổn định như: chi lương cho viên chức bộ máy Nhà nước, chi hàng hóa dịch vụ công đáp ứng nhu cầu tiêu dùng công cộng của các tầng lớp dân cư... +Thông thường các khoản chi của NSNN được xem xét hiệu quả trên tầm vĩ mô. Điều này có nghĩa hiệu quả của các khoản chi ngân sách phải được xem xét toàn diện dựa trên việc hoàn thành các mục tiêu KT-XH đề ra. 20