Luật văn Thạc sĩ Luật học: Hoàn thiện pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:134

Thêm vào BST

Báo xấu

36
lượt xem 11
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luật văn đưa ra các giải pháp kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, tăng cường pháp chế XHCN, nâng cao trách nhiệm của các công chức, cán bộ, cơ quan nhà nước trong hoạt động công quyền, bảo vệ quyền và lợi ích của công dân.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luật văn Thạc sĩ Luật học: Hoàn thiện pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ĐỖ THỊ XUÂN BÌNH HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THỦ TỤC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP QUYỀN MÃ SỐ: 50501 LUẬN VĂN THẠC SỸ KHOA HỌC LUẬT HÀ NỘI - 2004
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ĐỖ THỊ XUÂN BÌNH HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THỦ TỤC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Lý luận nhà nước và pháp quyền Mã số: 50501 Luận văn: Thạc sỹ khoa học Luật Người hướng dẫn khoa học: Tiến sỹ Phạm Tuấn Khải HÀ NỘI - 2004
Mục lục Trang Phần mở đầu 1 Chương I: Một số vấn đề lý luận về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1.1 Sự cần thiết thành lập Toà án hành chính ở Việt nam 6 1.2 Khái niệm vụ án hành chính 11 1.3 Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 19 1.4 Thẩm quyền của Tòa án nhân dân các cấp trong giải quyết vụ án 26 hành chính 1.5 Người tiến hành tố tụng và người tham gia tố tụng hành chính 31 1.6 Trình tự thủ tục giải quyết vụ án hành chính tại toà án nhân dân 34 Chương II: Thực trạng pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 2.1 Thực trạng pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 48 hiện hành 2.1.1 Những ưu điểm của pháp luật thủ tục giải quyết các vụ án hành 48 chính 2.1.2 Những bất cập của pháp luật thủ tục giải quyết các vụ án hành 50 chính 2.2 Thực tiễn giải quyết vụ án hành chính tại toà án trong thời gian 69 qua 2.2.1 Những kết quả đạt được trong qiải quyết các vụ án hành chính 69 2.2.2 Một số vướng mắc trong xét xử vụ án hành chính tại toà án nhân 74 dân Chương III: Phương hướng và một số giải pháp hoàn thiện pháp luật thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 3.1 Một số nguyên tắc hoàn thiện pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ 86 án hành chính 3.1.1 Hoàn thiện hệ thống pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án 86 hành chính phù hợp công cuộc cải cách hành chính nhà nước và cải cách tư pháp hiện nay 3.1.2 Hoàn thiện pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 88 trên nguyên tắc củng cố và mở rộng nền dân chủ XHCN 3.1.3 Hoàn thiện hệ thống pháp luật về pháp luật về thủ tục giải quyết 89 các vụ án hành chính đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống
pháp luật 3.2 Một số giải pháp hoàn thiện 93 3.2.1 Hệ thống hoá toàn bộ các văn bản pháp luật 93 3.2.2 Hoàn thiện các quy định của pháp luật về thẩm quyền của toà án 95 về giải quyết khiếu kiện hành chính 3.2.3 Hoàn thiện các quy định về trình tự , thủ tục tố tụng hành chính 102 cho phù hợp với đặc điểm của vụ án hành chính. Kết luận Danh mục tài liệu tham khảo
PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài: Quyền khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân, được quy định trong Hiến pháp Việt Nam [13]. Từ trước đến nay, việc giải quyết kịp thời và hiệu quả các khiếu nại tố cáo của công dân luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm và coi đó là một trong những nhiệm vụ quan trọng, thể hiện bản chất tốt đẹp của Nhà nước ta, Nhà nước của dân, do dân và vì dân, thể hiện trách nhiệm của cơ quan nhà nước trước công dân. Từ trước khi Toà án hành chính được thành lập, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo được giao cho các cơ quan hành chính nhà nước. Cho đến năm 1996, với việc thành lập Toà án hành chính, thì ngoài việc khiếu nại tại các cơ quan hành chính nhà nước, công dân còn có quyền khởi kiện một quyết định hành chính, hành vi hành chính ra toà án để yêu cầu giải quyết. Sau khi Toà án hành chính đi vào hoạt động 1.7.1996, số vụ kiện đưa đến Toà hành chính tương đối lớn và tăng nhanh qua từng năm. Tính đến nay, Toà án nhân dân đã thụ lý và giải quyết hàng ngàn vụ. Việc giải quyết vụ án hành chính trong thời gian qua đã có những kết quả tích cực. Nhiều vụ kiện phức tạp đã được giải quyết dứt điểm, thấu tình đạt lý, có ảnh hưởng tích cực trong dư luận. Việc giải quyết các vụ án hành chính đã thúc đẩy tinh thần trách nhiệm, tăng cường kỷ luật, kỷ cương của các cơ quan hành chính nhà nước, nâng cao trách nhiệm của cán bộ công chức trong thi hành công vụ, bảo vệ được quyền lợi hợp pháp cho nhân dân. Và điều quan trọng là, tạo được niềm tin, đồng thời cũng nâng cao được ý thức pháp luật của các chủ thể trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền. Đó là, các công chức nhà nước, cơ quan, tổ chức đại diện cho quyền lực nhà nước, khi có những hành vi, quyết định bất hợp pháp, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân đều bị đưa ra xét xử và phải chịu phán quyết của cơ quan có thẩm quyền. 1
Tuy nhiên, thực tế giải quyết vụ án hành chính trong thời gian qua còn nhiều hạn chế và bất cập. Số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo ngày càng tăng. Số đơn khởi kiện ra toà rất lớn. Trong khi đó, số án hành chính được thụ lý và số án hành chính được đem ra xét xử chiếm một tỷ lệ nhỏ, không phản ánh đúng thực tiễn khiếu kiện của công dân. Một trong những nguyên nhân hết sức quan trọng của tình hình trên đây đó là những vướng mắc, hạn chế ngay trong các quy định pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Các quy định pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính còn mâu thuẫn, chưa đồng bộ, thống nhất, chưa thể hiện được tính đặc thù của việc xét xử vụ án hành chính, mà mang tính sao chép của thủ tục tố tụng dân sự. Nhiều quy định thiếu chặt chẽ, phức tạp, khó hiểu làm cho không chỉ người dân mà ngay cả các cán bộ toà án, thẩm phán hành chính cũng cảm thấy lúng túng khi áp dụng. Quyền khởi kiện của công dân được quy định quá chặt chẽ, thiếu cởi mở, thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của toà án còn hạn hẹp, việc tổ chức và phân định thẩm quyền của toà án nhân dân các cấp chưa đảm bảo được tính độc lập của toà án.v.v. Tất cả những vấn đề nêu trên đang là một thách thức của thực tiễn. Từ một số vấn đề lý luận về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, và trên cơ sở thực trạng pháp luật hiện hành về tố tụng hành chính, Luận văn đã đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật thực định trong lĩnh vực này nhằm thúc đẩy có hiệu quả việc giải quyết các vụ án hành chính tại toà án nhân dân. Chính vì vậy, chúng tôi chọn đề tài "Hoàn thiện pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính” làm đề tài nghiên cứu của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Về tài phán hành chính ở nước ta có một số công trình nghiên cứu như: Một số vấn đề về tài phán hành chính ở Việt nam, NXB. Chính trị quốc gia,1994 của TS. Lê Bình Vọng: Thiết lập tài phán hành chính ở nước ta, NXB.TP Hồ Chí Minh, 1996 của TS. Đinh Văn Mậu và TS. Phạm Hồng Thái; Đề tài khoa học cấp bộ: Quyết định hành chính và hành vi hành chính - đối tượng xét xử của toà án hành chính do TS. Phạm Hồng Thái làm chủ 2
nhiệm đề tài; Giáo trình Luật hành chính của Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật hành chính của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Giáo trình Luật hành chính và tài phán hành chính của Học viện Hành chính quốc gia, các bài nghiên cứu trên Tạp chí Toà án nhân dân, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Tạp chí Thanh tra... Tuy nhiên, các công trình, bài viết trên do yêu cầu nghiên cứu khác nhau, nên mới chỉ xem xét và giới hạn ở mhững khía cạnh nhất định, chưa có đề tài nào chuyên sâu nghiên cứu một cách đầy đủ, hệ thống và toàn diện về thủ tục giải quyết vụ án hành chính. Trong quá trình thực hiện đề tài chúng tôi có tham khảo, kế thừa chọn lọc và phát triển những vấn đề có liên quan của các công trình nói trên và các công trình có liên quan khác. 3. Mục đích của đề tài nghiên cứu Trên thực tế, tình hình khiếu nại, tố cáo ngày càng gia tăng nhanh chóng, diễn biến phức tạp trên mọi lĩnh vực. Đặc biệt, các vụ khiếu kiện tập thể kéo dài, gây ảnh hưởng đến trật tự an ninh xã hội. Việc giải quyết khiếu nại tại các cơ quan hành chính nhà nước tỏ ra kém hiệu quả và không đáp ứng được yêu cầu của xã hội. Trong khi đó, các vụ án hành chính thụ lý tại các toà án để giải quyết là rất ít. Thủ tục tố tụng hành chính được quy định như hiện nay là chưa phù hợp với đặc điểm của vụ án hành chính, còn nhiều bất cập với đòi hỏi của thực tiễn rất sôi động và cấp thiết. Trên cơ sở phân tích những quy định của pháp luật thực định về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, có liên hệ với thực tiễn giải quyết vụ án hành chính, đề tài muốn chỉ ra những nguyên nhân, yếu tố tác động giữa các quy định của pháp luật với thực tiễn. Trên cơ sở đó, đưa ra các giải pháp kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, tăng cường pháp chế XHCN, nâng cao trách nhiệm của các công chức, cán bộ, cơ quan nhà nước trong hoạt động công quyền, bảo vệ quyền và lợi ích của công dân. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3
Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu các quy định pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính chủ yếu trong Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua 21.5.1996 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 và được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội sửa đổi, bổ sung năm 1998, bao gồm các nguyên tắc xét xử vụ án hành chính, những người tham gia tố tụng, thẩm quyền của toà án nhân dân trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính, trình tự, thủ tục giải quyết các vụ án hành chính tại toà án, từ thủ tục khởi kiện, thụ lý xét xử vụ án hành chính, thủ tục xét sử sơ thẩm, thủ tục xét xử phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm đến vấn đề về thi hành quyết định, bản án hành chính có hiệu lực, và thực tiễn xét xử các vụ án hành chính tại toà án từ năm 1996 đến nay. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở lý luận và phương pháp luận cuả chủ nghĩa Mác Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt nam. Đề tài sử dụng các phương pháp: Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp hệ thống, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê, xã hội hoá pháp luật... 6. Điểm mới của luận văn - Đề tài làm rõ cơ sở khoa học của việc hoàn thiện pháp luật về trình tự thủ tục giải quyết vụ án hành chính. - Đề tài cũng đi sâu, phân tích thực trạng pháp luật về thủ tục giải quyết vụ án hành chính. - Đưa ra kiến nghị, giải pháp hoàn thiện pháp luật thủ tục giải quyết các vụ án hành chính nhằm góp phần thúc đẩy làm tốt hơn nữa thực tiễn giải quyết các khiếu kiện hành chính tại toà án nhân dân. 7. Ý nghĩa khoa học của đề tài 4
Đề tài nghiên cứu góp phần nâng cao cơ sở lý luận của vấn đề giải quyết vụ án hành chính, thúc đẩy hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính và hệ thống pháp luật nói chung. Đề tài có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ cho công tác nghiên cứu, giảng dạy, học tập tại các trường đại học pháp lý, tham khảo cho các cán bộ quản lý, tư pháp.... 8. Bố cục luận văn: Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn gồm có 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về vụ án hành chính và thủ tục giải quyết vụ án hành chính Chương 2: Thực trạng pháp luật về thủ tục giải quyết vụ án hành chính Chương 3: Phương hướng hoàn thiện pháp luật về thủ tục giải quyết vụ án hành chính. 5
CHƢƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỦ TỤC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 1.1 Sự cần thiết thành lập Toà án hành chính tại Việt nam. Tranh chấp hành chính nảy sinh thường ngày trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Giải quyết tranh chấp hành chính luôn là một vấn đề quan trọng được các nhà nước không phân biệt chế độ chính trị hay hình thức tổ chức quyền lực hết sức quan tâm. Bên cạnh các Toà án hình sự, dân sự chuyên giải quyết các tranh chấp giữa các cá nhân trong xã hội đã được thừa nhận từ lâu đời, thì tổ chức và hoạt động của một cơ quan tài phán hành chính, thực sự là vấn đề đang được tranh cãi, tìm tòi và thể nghiệm ở nhiều nước trên thế giới. Việc thiết lập và hoạt động của cơ quan này ở mỗi quốc gia như thế nào cho phù hợp còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố như chính trị, văn hoá, lịch sử, truyền thống pháp lý, và tập quán của riêng mỗi nước. Xét về phương diện dân chủ thì tài phán hành chính là một cơ chế bảo đảm quyền dân chủ cho công dân khi họ cho rằng các cơ quan công quyền trong quy trình thực hiện công vụ đã vi phạm pháp luật, xâm hại đến quyền và lợi ích của họ. Xét về phương diện pháp chế thì tài phán hành chính là một công cụ hữu hiệu để Nhà nước kiểm soát sự hoạt động của bộ máy quản lý, đảm bảo sự nhất quán trong việc thực hiện đường lối, chính sách quyền lực chính trị. Xuất phát từ quan điểm đó, Nghị quyết Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 8 (khoá VII) đã chỉ ra một trong những nội dung cơ bản của cải cách hành chính nhà nước ta trong giai đoạn trước mắt là: “Đẩy mạnh việc giải quyết các khiếu kiện của dân. Soát xét, bổ sung và thể chế hoá các chính sách, trước hết đối với lĩnh vực mà dân khiếu kiện nhiều. Xúc tiến thiết lập hệ thống Toà án hành chính để xét xử các khiếu kiện của dân đối với các quyết định hành chính.” [10] 6
1.1.1.Việc thành lập Toà án hành chính và vấn đề xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt nam. Nhà nước pháp quyền là một kiểu nhà nước được xây dựng trên một xã hội công dân, nhà nước dân chủ, một nhà nước được tổ chức và hoạt động theo pháp luật, quản lý bằng pháp luật, trong đó quyền dân chủ, quyền con người được quy định thành luật. Mỗi công dân có quyền, đồng thời được đảm bảo khả năng thực hiện quyền đó và buộc người nắm giữ quyền hành pháp phải tôn trọng và thực hiện đúng pháp luật. Điều đó có nghĩa là nếu pháp luật đòi hỏi công dân phải có trách nhiệm với nhà nước, xã hội thì cũng đòi hỏi Nhà nước có trách nhiệm với công dân [54;tr.28]. Trách nhiệm đó trước hết là các bảo đảm pháp lý để thực hiện các quyền tự do, dân chủ nâng cao dân trí, ngăn ngừa các hành vi lạm quyền từ phía bộ máy hành chính. Trong nhà nước pháp quyền, vai trò của cơ quan xét xử được đề cao. “Công lý thể hiện chủ yếu trong hoạt động xét xử của Toà án” [54;tr.170]. Dựa trên nguyên tắc xét xử chỉ tuân theo pháp luật, các phán quyết của Toà án là công bằng, chính xác, khách quan không chịu áp lực của bất kỳ tổ chức, cá nhân nào. Nguyên tắc cơ bản này tạo cho công dân có được sự bình đẳng cần thiết khi quyền lợi của họ bị xâm phạm. Đồng thời thông qua các phán quyết cuả Toà án, mỗi công dân, tổ chức, mỗi cán bộ, công chức nhà nước đều ý thức được rằng tất cả các hành vi vi phạm pháp luật sẽ đều bị xử lý. Chính vì vậy, các cơ quan xét xử cần được tổ chức và hoạt động sao cho công dân có thể thấy được tiện lợi nhất khi tham gia và thực hiện các hành vi tố tụng nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của mình. Quyền tư pháp, ngoài việc xét xử còn có quyền kiểm tra, giám sát, phán quyết đối với việc thực thi pháp luật của cơ quan hành pháp. Đây cũng chính là một phương thức bảo vệ quyền lợi cho công dân một cách gián tiếp, thông qua việc thúc đẩy sự trong sạch, lành mạnh, hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động của hệ thống các cơ quan này. Trước đây, tại một số nước XHCN tồn tại một quan điểm phổ biến cho rằng, quyền lợi Nhà nước và nhân dân là hoàn toàn nhất trí, không có sự mâu 7
thuẫn giữa cơ quan nhà nước và nhân dân[45;tr.105]. Trong quá trình quản lý điều hành, nếu cơ quan nhà nước có sai lầm bị khiếu nại, thì chính cơ quan ra quyết định sai lầm hoặc cơ quan cấp trên sẽ xem xét lại và tự sửa chữa. Đây chính là cơ chế “Bộ trưởng - quan toà”. Trên thực tế, cơ chế giải quyết này cũng đem lại những hiệu quả nhất định. Nhưng xét về phương diện khoa học, cách giải quyết khiếu nại theo phương thức này thiếu một cơ chế đảm bảo cho công dân có thể tranh luận, tham gia một cách bình đẳng với cơ quan nhà nước khi xảy ra oan sai, thiếu một cơ quan xét xử độc lập, khách quan, thiếu một cơ chế kiểm soát hữu hiệu tính hợp pháp trong hoạt động quản lý. Do vậy để giải quyết vấn đề này, đòi hỏi có một cơ quan chuyên thực hiện chức năng tài phán hành chính, hoạt động theo nguyên tắc xét xử chỉ tuân theo pháp luật. Cơ quan này có trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát, phán quyết việc thực thi pháp luật của các cơ quan nhà nước, các cán bộ, công chức nhà nước. Trong tiến trình lịch sử, dưới sự lãnh đạo của Đảng, Nhà nước ta đã giành được nhiều thành tựu vẻ vang. Tuy nhiên, xét dưới góc độ quản lý, Nhà nước ta còn bộc lộ một số nhược điểm. Cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước cồng kềnh, hoạt động kém hiệu lực, hiệu quả. Quyền dân chủ của người dân ở góc độ nào đó chưa được thực sự được bảo đảm và tôn trọng, còn mang nặng tính hình thức. Đại hội VI của Đảng năm 1996 đã đề ra đường lối đổi mới toàn diện đất nước, xoá bỏ cơ chế quản lý kế hoạch hoá tập trung quan liêu bao cấp, phát triển kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước, tiến tới xây dựng nhà nước XHCN gắn liền với một xã hội công dân mà trong đó vấn đề đảm bảo quyền dân chủ của công dân luôn được đặt ra như là một nhiệm vụ đặc biệt quan trọng. Tiếp đó Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội đã đề ra phương hướng xây dựng CNXH ở nước ta: ”Xây dựng nhà nước xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân… thực hiện đầy đủ quyền làm chủ của nhân dân” [40;tr.34]. Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII và lần thứ IX tiếp tục khẳng định nhiệm vụ xây dựng nhà nước pháp quyền, trong đó một yêu cầu bức xúc đặt ra là “xúc tiến việc thành lập Toà án hành chính 8
trong Toà án nhân dân, bổ sung thể chế làm căn cứ cho việc xét xử”" [11;tr.243]. Trong khi đó, hầu hết các nước trên thế giới đều đã thành lập Toà án hành chính, Toà án hành chính lâu đời nhất phải kể đến Cộng hoà Pháp được thành lập từ cách đây hơn 200 năm, Cộng hoà Liên bang Đức, các nước châu Âu, châu Mỹ, châu Á như Trung quốc, Thái Lan, Sinhgapore,.. có thể nói, Toà án hành chính như sản phẩm tất yếu của sự phát triển của nền văn minh nhân loại trong một xã hội công dân, ở đó, công dân không chỉ biết sử dụng quyền để bảo vệ quyền mà họ còn biết lựa chọn và sử dụng phương pháp, cơ chế cách thức bảo vệ quyền lợi của mình một cách hiệu quả nhất. 1.1.2 Tác động của xu hướng mở cửa và hội nhập Thực hiện đường lối đổi mới toàn diện đất nước đề ra từ Đại hội VI, việc chuyển đổi mạnh mẽ từ một nền kinh tế với cơ chế quản lý tập trung quan liêu bao cấp sang một nền kinh tế thị trường định hướng XHCN có sự điều tiết của Nhà nước đã mang lại một không khí cởi mở, năng động trong các mối quan hệ của Việt nam với các nước trong khu vực và thế giới. Các cá nhân, tổ chức người nước ngoài, Việt kiều dưới nhiều hình thức tham gia đầu tư làm ăn kinh doanh tại Việt Nam, các khách du lịch, lưu học sinh ... Việt nam đã tham gia các tổ chức quốc tế như ASEAN, AFTA, ký kết hiệp định Thương mại Việt Mỹ, xúc tiến gia nhập WTO, tham gia nhiều công ước quốc tế đa phương, song phương... Một mặt chúng ta chủ động chuẩn bị các điều kiện cần và đủ để hội nhập, đồng thời cũng chịu sự tác động mạnh mẽ của xu thế hội nhập và toàn cầu hoá. Điều đó có nghĩa các quan hệ xã hội có yếu tố nước ngoài ở nước ta ngày càng nhiều, các tranh chấp hành chính có yếu tố nước ngoài sẽ ngày càng phong phú, đa dạng. Trên thực tế, tất cả các cá nhân và tổ chức nước ngoài khi vào Việt Nam đều được Nhà nước Việt nam cấp phép. Do vậy, họ đều phải tuân thủ pháp luật Việt Nam trong đời sống sinh hoạt, kinh doanh.v.v. Khi phát sinh những tranh chấp, họ cũng được quyền phản ứng với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trong khi đó, hầu hết các nước trên thế giới và trong khu vực đã có Toà án hành chính. Do vậy việc 9
thiết lập Toà án hành chính để giải quyết các tranh chấp hành chính mang tính quốc tế cũng là một yêu cầu cần thiết ở nước ta trên con đường hội nhập. 1.1.3. Sự gia tăng khiếu kiện hành chính từ phía công dân Những đổi mới mạnh mẽ về cơ cấu kinh tế đã mang lại cho đất nước ta những thành tựu bước đầu quan trọng. Đặc biệt, trình độ chính trị văn hoá, khoa học, kinh tế của người dân ngày càng được nâng cao. Người dân càng hiểu sâu sắc và biết sử dụng các quyền luật định tham gia vào bảo vệ quyền lơị của mình. Hoạt động quản lý của cơ quan nhà nước đã có những thay đổi cơ bản, vì dân hơn, phục vụ tốt hơn công cuộc đổi mới. Tuy nhiên trong quá trình đổi mới, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, cán bộ công chức nhà nước không tránh khỏi việc ra những quyết định hoặc hành vi trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích của hợp pháp của cơ quan, của cá nhân tổ chức. Trong những năm qua, tình hình giải quyết khiếu nại ở nước ta có diễn biến tương đối phức tạp. Tình hình khiếu nại, tố cáo gia tăng, số vụ việc hàng năm các cơ quan nhà nước phải thụ lý rất lớn, tình trạng khiếu kiện vượt cấp ngày càng tăng, khiếu kiện tập thể phức tạp, gây bức xúc, ảnh hưởng đến an ninh và trật tự xã hội (Xem phụ lục 1, 2)[31]. Tình hình đó phải kể đến một số nguyên nhân sau: - Chính sách pháp luật nước ta đang trong quá trình hoàn thiện nên thiếu tính đồng bộ. Những quy định của Luật khiếu nại, tố cáo là luật khung về luật nội dung nhưng cũng còn nhiều điểm mâu thuẫn. - Về phía người khiếu kiện, nhiều người quá nặng vì lợi ích cá nhân, so sánh lợi ích trước, sau cho rằng mình bị thiệt thòi nên khiếu kiện kéo dài. Nhiều người không hiểu chính sách pháp luật, khiếu kiện thiếu căn cứ cố chấp, không tôn trọng pháp luật. -Về phía cơ quan nhà nước: nhiều vụ việc không giải quyết dứt điểm khi mới phát sinh, nhiều ngành cấp đùn đẩy, né tránh, có trường hợp thiếu trách nhiệm khi giải quyết, chất lượng giải quyết chưa cao, nhiều vụ việc giải 10
quyết không đúng chính sách, pháp luật. Nhiều cán bộ sai phạm, nhưng không nhận thức đúng sai phạm của mình, thách đố với nhân dân. -Cơ chế giải quyết khiếu nại theo con đường hành chính như hiện nay, cơ quan hành chính vừa là người bị kiện lại vừa là người đưa ra các phán quyết đối với các khiếu nại của dân về chính các quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, là thiếu khách quan, hiệu quả thấp, chưa kể có những cơ quan im lặng, không chịu trả lời, coi thường pháp luật. Thực tế đó đặt ra một đòi hỏi khách quan, một mặt phải chấn chỉnh, củng cố việc khiếu nại tố cáo của các cơ quan nhà nước theo thủ tục hành chính, mặt khác cần có một cơ quan tài phán hành chính độc lập, hoạt động theo một trình tự tố tụng chặt chẽ và chỉ tuân theo pháp luật để giải quyết nhanh chóng, hiệu quả các khiếu kiện hành chính, bảo đảm quyền bình đẳng và lợi ích hợp pháp của công dân. Nghị quyết Hội nghị 8 Ban chấp hành trung ương Đảng VII về tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính, đã nhấn mạnh: “đẩy mạnh việc giải quyết khiếu kiện của nhân dân. Xúc tiến việc thiết lập Toà án hành chính để xét xử các khiếu kiện của dân đối với các quyết định hành chính” Sự ra đời và hoạt động của một hệ thống các cơ quan tài phán hành chính là một bước biến đổi về chất trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính, nó thể hiện sự phân biệt rõ ràng giữa hành chính quản lý và hành chính tài phán. Toà án hành chính với cơ chế giải quyết có nhiều ưu việt, các khiếu kiện được giải quyết tại Toà án độc lập hoàn toàn với cơ quan hành chính nhà nước, kết quả giải quyết của Toà án thể hiện bằng một bản án nhân danh nhà nước nên hiệu lực cao, và có một cơ chế thi hành án, các điều kiện đảm bảo cho việc thực hiện cao hơn một quyết định cuả cơ quan hành chính. Tại Kỳ họp thứ 7, Quốc hội khoá IX đã quyết định thành lập mô hình tổ chức toà hành chính là toà chuyên trách thuộc Toà án nhân dân tối cao và Toà án nhân dân cấp tỉnh, ở Toà án nhân dân cấp huyện có thẩm phán xét xử khiếu kiện hành chính. Kể từ ngày 1.7.1996, Toà hành chính đi vào hoạt động. 1.2. Khái niệm vụ án hành chính 11
Cùng với việc Quốc hội quyết định thành lập toà án hành chính thuộc Toà án nhân dân tối cao, ngày 21.5.1996, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, có hiệu lực thi hành từ 1.7.1996. Sau 2 năm đưa pháp luật vào thực tiễn, ngày 25.12.1998, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, (dưới đây gọi tắt là Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung) điều chỉnh những vướng mắc trên thực tế, một mặt để phù hợp với Luật Khiếu nại, tố cáo đã được Quốc hội thông qua ngày 2.12.1998 và có hiệu lực từ 1.1.1999. Cũng như mô hình toà hành chính lần đầu tiên xuất hiện ở Việt nam, vụ án hành chính cũng là một khái niệm hoàn toàn mới mẻ. Trước khi tìm hiểu khái niệm vụ án hành chính, chúng ta sẽ bắt đầu từ một số khái niệm có liên quan: 1.2.1 Khái niệm Khiếu nại hành chính Khái niệm khiếu nại xuất phát từ tiếng Latinh “Complaint” nghĩa là cầu cứu, kêu oan, nài xin. Thông thường khiếu nại thường được nảy sinh từ mối quan hệ bất bình đẳng giữa người khiếu naị và người bị khiếu nại. Người bị khiếu nại thường có quyền hạn nhất định đối với người bị khiếu nại và đã sử dụng quyền hạn đó tác động vào người khiếu nại và bị người khiếu nại phản đối. Dưới giác độ luật học thì khái niệm này thường được hiểu hẹp hơn so với nghĩa của từ này. Theo Từ điển Pháp- Việt, công dân có “ quyền khiếu nại với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về một quyết định hoặc một việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc nhân viên nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính” [18;tr.246]. Theo khoản 1 Điều 2 của Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 quy định: “khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”[25] Theo quy định của Luật này thì khái 12
niệm khiếu nại ở đây chỉ bao hàm các khiếu nại về quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các cơ quan nhà nước và các khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của các cơ quan tổ chức. Do đó, khái niệm khiếu nại ở đây hẹp hơn khái niệm khiếu nại thông thường và khái niệm khiếu nại hành chính. Thuật ngữ khiếu nại hành chính được định nghĩa tại Từ điển Bách khoa Việt nam 2002 như sau: “Khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính mà họ cho là hành vi và quyết định đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ..” [42; tr.506,507]. Thuật ngữ này bước đầu đưa ra khá đầy đủ và tương đối phù hợp với các quan niệm hiện nay cũng như các quy định pháp luật hiện hành về vấn đề này. Do đó, có thể hiểu khiếu nại là quyền chính trị pháp lý được pháp luật quy định và bảo đảm thực hiện xét về phương diện chính trị pháp lý. Về phương diện quản lý nhà nước, khiếu nại là một phương thức thực hiện kiểm tra ngược, giám sát bộ máy quản lý nhà nước, từ kênh thông tin này buộc các cơ quan nhà nước phải tự kiểm tra điều chỉnh lại hoạt động của mình. Đây là một phương thức tự vệ mà pháp luật và nhà nước đều khuyến khích công dân sử dụng khi cần phản kháng lại các hành vi vi phạm pháp luật. 1.2.2 Khái niệm khiếu kiện hành chính. Khiếu kiện hành chính là một khái niệm mới ra đời, nó chỉ được sử dụng như một thuật ngữ pháp lý trong vòng khoảng 10 năm trở lại đây, gắn liền với quá trình cải cách nền hành chính, đặc biệt là việc đổi mới giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Cho đến nay, từ điển Việt Nam nêu và giải thích khái niệm khiếu kiện hành chính còn sơ lược. Mặc dù vậy khái niệm này ngày càng được sử dụng rộng rãi, chính thức khi đề cập tới công tác giải quyết khiếu nại tố cáo, nhất là trong các văn kiện của Đảng, của Nhà nước. Nghị quyết 8 Ban chấp hành trung ương Đảng khoá VII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước cộng hoà XHCN Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính, đã nhấn mạnh: đẩy mạnh việc giải quyết các khiếu 13
kiện của dân... xúc tiến việc thiết lập hệ thống Toà án hành chính để xét xử các khiếu kiện của dân đối với các quyết định hành chính. Như vậy có thể nói, thuật ngữ “khiếu kiện” hay “ khiếu kiện hành chính” ra đời cùng với quá trình đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính và với sự ra đời của cơ chế tài phán hành chính ở nước ta. Trước khi thành lập Toà án hành chính 1996, việc giải quyết khiếu nại ở nước ta hoàn toàn giao cho cơ quan hành chính nhà nước giải quyết. Trong khi đó nhiều nước trên thế giới việc giải quyết tranh chấp hành chính được thực hiện bằng cả hai con đường: giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính và giải quyết khiếu nại theo thủ tục tố tụng. Do đó, khái niệm khiếu kiện hành chính là thuật ngữ có nội hàm rộng lớn hơn, chỉ việc cá nhân, tổ chức phản đối lại một quyết định hành chính, hành vi hành chính, tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo thủ tục hành chính hoặc tại Toà án có thẩm quyền theo thủ tục tố tụng tư pháp nhằm bảo vệ lợi ích hợp pháp cuả cá nhân, cơ quan tổ chức nhằm hạn chế các vi phạm từ phía cơ quan hành chính nhà nước. 1.2.3 Khái niệm vụ án hành chính: lần đầu tiên khái niệm này được quy định tại Điều 1 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính: “ Cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức theo thủ tục do pháp luật quy định có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Toà án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình”. Như vậy khi công dân, cơ quan nhà nước, tổ chức thực hiện quyền khởi kiện của mình theo thủ tục do luật định, yêu cầu Toà án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình mà họ cho rằng bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính và được Toà án thụ lý giải quyết thì khi đó phát sinh vụ án hành chính. Vụ án hành chính có những đặc điểm sau: a) Về nội dung, vụ án hành chính xuất phát từ quan hệ pháp luật hành chính, quan hệ về khiếu nại và giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền, trong quá trình hoạt động quản lý hành chính. b) Đối tượng xét xử của vụ án hành chính là quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính- người có thẩm quyền. 14
Quyết định hành chính, đó là những quyết định bằng văn bản của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, cơ quan nhà nước địa phương, các Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể (Điều4) [33]. Như vậy theo khái niệm này, quyết định hành chính là đối tượng xét xử của Toà hành chính khi nó thoả mãn các dấu hiệu sau: - Quyết định hành chính phải là quyết định cá biệt; - Quyết định hành chính đó phải tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích cuả công dân, làm phát sinh tranh chấp giữa công dân với cơ quan công quyền; - Quyết định đó phải là quyết định lần đầu, vì nếu không phải là quyết định lần đầu, mà người có yêu cầu khiếu kiện đã có khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo được quy định tại Luật khiếu nại, tố cáo và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo đã có quyết định giải quyết theo đúng thẩm quyền, đúng thủ tục thì Toà án không có thẩm quyền thụ lý giải quyết. Ngoài các quyết định hành chính, các quyết định kỷ luật buộc thôi việc cũng là đối tượng xét xử của Toà hành chính nếu bị khởi kiện. Tại khoản 2 Điều 2 và khoản 3 Điều 4 Pháp lệnh 1998 quy định: quyết định thôi việc là quyết định hành chính của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức giữ chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. Theo quy định của pháp luật hiện hành, không phải tất cả các quyết định kỷ luật buộc thôi việc đều có thể kiện ra toà hành chính mà chỉ các quyết định buộc thôi việc đối với cán bộ công chức từ vụ trưởng và tương đương trở xuống, nếu bị khiếu kiện mới thuộc thẩm quyền xét xử của Toà hành chính. Hành vi hành chính hay còn gọi là hành vi của cán bộ, công chức trong hoạt động công vụ, là hành vi của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. 15
Theo quy định điều 2, điều 4, điều 12 của Pháp lệnh 1998 thì hành vi hành chính là hành vi thực hiện hoặc không thực hiện công vụ của cán bộ, viên chức nhà nước trong khi thực hiện công vụ. Cùng là đối tượng xét xử của toà hành chính, nhưng hành vi hành chính không được thể hiện bằng văn bản, mà hình thức biểu hiện dưới dạng không làm đúng, hoặc làm trái các quy định của pháp luật, hay im lặng tức là không thực hiện một trách nhiệm, một nghĩa vụ đáng lẽ phải làm.Tóm lại, “hành vi có thể được thực hiện dưới hình thức hành động hoặc không hành động”[56;tr.401].Hành vi trái pháp luật này trực tiếp gây ra thiệt hại hoặc xâm hại trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, giữa hành vi này và thiệt hại có mối quan hệ nhân quả. Giải quyết vụ án hành chính là việc Toà án xem xét và phán quyết tính có căn cứ, tính hợp pháp đối với quyết định hành chính của cơ quan nhà nước hoặc hành vi hành chính của nhân viên nhà nước khi thực hiện quyền lực công bị khiếu kiện. Toà án không xác định các quyền dân sự của công dân, pháp nhân như trong vụ án dân sự. Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, để đánh giá tính hợp pháp của một văn bản quy phạm pháp luật thì phải xem xét những căn cứ về nội dung, mục đích, thẩm quyền thể thức, trình tự thủ tục ban hành của văn bản ấy. Đồng thời, các điều khoản, các chứng cứ, tài liệu được sử dụng làm căn cứ để ban hành quyết định hành chính đó, cũng phải đảm bảo yêu cầu hợp pháp. Hành vi hành chính bị coi là không hợp pháp trong các trường hợp sau: các hành vi bị xử phạt trong quyết định xử lý vi phạm hành chính không đúng với hành vi vi phạm trong biên bản vi phạm hành chính hoặc không có hành vi vi phạm hành chính; vi phạm thời hiệu hoặc vi phạm thời hạn ban hành trong quyết định xử phạt vi phạm hành chính. c) Đương sự trong vụ án hành chính có thể là cá nhân hoặc cơ quan, tổ chức. Tuỳ từng vụ án họ tham gia với tư cách là người khiếu kiện, bị kiện hay là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. d) Khi giải quyết vụ án hành chính, Toà án được áp dụng pháp luật dân sự, và tố tụng dân sự để giải quyết yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại của người 16