Pháp luật về tổ chức Hội đồng nhân dân ở Việt Nam hiện nay: Luận án Tiến sĩ Luật học

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TRẦN VĂN TÂN

PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số : 62.38.01.02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Trương Thị Hồng Hà

Hà Nội, 2016

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu

trong Luận án là trung thực, đảm bảo độ chuẩn xác cao nhất có thể. Các tài liệu

tham khảo, trích dẫn có xuất xứ rõ ràng.

Tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm về công trình nghiên cứu của mình.

Hà Nội, tháng 10 năm 2016

Tác giả

Trần Văn Tân

TRẦN VĂN TÂN

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU ........................................................................................................................ 1

Chương 1 ...................................................................................................................... 13

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ........ 13

1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài liên quan đến đề tài ....................................... 13

1.2. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam ......................................................................... 17

1.3. Đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Luận án ................................. 31

CHƯƠNG 2.................................................................................................................. 35

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ CỦA PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC

HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ............................................................................................ 35

2.1. Những vấn đề lý luận của pháp luật về tổ chức HĐND......................................... 35

2.2. Lịch sử pháp luật về tổ chức HĐND ...................................................................... 64

2.3. Lý luận điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND .................................................... 76

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ............................................................................................ 79

Chương 3 ...................................................................................................................... 81

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC HĐND VÀ THỰC HIỆN PHÁP

LUẬT VỀ TỔ CHỨC HĐND Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ...................................... 81

3.1. Thực trạng pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay ............................. 81

3.2. Thực hiện pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay. .............................. 86

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 .......................................................................................... 107

Chương 4 .................................................................................................................... 109

QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC

HĐND Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ........................................................................... 109

4.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay .......... 109

4.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND ở nước ta hiện nay .............. 120

KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 .......................................................................................... 142

KẾT LUẬN ................................................................................................................ 143

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................. 145

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài Dưới sự lãnh đạo sáng suốt của Đảng, sự nỗ lực, phấn đấu không ngừng của các tầng lớp nhân dân; sự nghiệp đổi mới 30 năm qua đã đạt được những thành tựu to lớn, có ý nghĩa lịch sử trên con đường xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam Xã hội chủ nghĩa. Nhận thức rõ hơn bản chất dân chủ và pháp quyền của Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Xác định rõ hơn vị trí, vai trò của Quốc hội: Xây dựng Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất; thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Nhận thức và xác định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của Chủ tịch nước để thực hiện đầy đủ chức năng nguyên thủ quốc gia và trong quan hệ giữa Chủ tịch nước với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Xác định rõ hơn vị trí, chức năng của Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp và là cơ quan chấp hành của Quốc hội; đề cao tính dân chủ và pháp quyền trong điều hành của Chính phủ theo hướng xây dựng nền hành chính thống nhất, thông suốt, trong sạch, vững mạnh, có hiệu lực, hiệu quả; xác định yêu cầu và những nội dung tiếp tục đổi mới tổ chức chính quyền địa phương; nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp. Vị trí, vai trò, chức năng và tính độc lập trong hoạt động của hệ thống tư pháp được nhận thức rõ hơn, định hướng xây dựng hệ thống tư pháp trong sạch, vững mạnh, bảo vệ công lý, tôn trọng và bảo vệ quyền con người, quyền công dân, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Chính vì vậy đã làm tăng thêm thế và lực mới của Việt Nam, tạo điều kiện để đẩy mạnh hơn nữa sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.

Tuy nhiên, trong quá trình đổi mới bộ máy nhà nước Việt Nam từ năm 1986 đến nay, chính quyền địa phương chưa có những kết quả cải cách rõ rệt như chính quyền trung ương. Chưa có cuộc cải cách nào tạo sự chuyển biến đồng bộ, thay đổi căn bản trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương chậm được đổi mới; chức năng, nhiệm vụ còn chồng chéo, tổ chức bộ máy cồng kềnh, chia cắt, phân tán, nhiều tầng nấc; biên chế ngày càng phình to; hiệu lực, hiệu quả hoạt động thấp. Việc thí điểm mô hình tổ chức chính quyền địa phương, nhất là việc không tổ chức HĐND ở quận, huyện, phường triển khai kéo dài, kết quả mang lại không như mong đợi.

Vấn đề nghiên cứu chính quyền địa phương nói chung, HĐND nói riêng được đặt ra từ rất lâu. Tuy chưa đủ căn cứ để khẳng định vấn đề này đặt ra từ khi nào,

nhưng lịch sử nghiên cứu những vấn đề về chính quyền địa phương và HĐND chắc chắn có một bề dày đáng kể. Theo đánh giá của các nhà khoa học, hiện nay đã có hàng trăm, thậm chí hàng nghìn công trình nghiên cứu lớn nhỏ có liên quan về chính quyền địa phương, về HĐND. Hơn nữa, nghiên cứu vấn đề này không có nghĩa là chỉ quan tâm đến yếu tố pháp lý hay các công trình nghiên cứu dưới góc độ pháp luật. Bởi vì, đây là lĩnh vực nghiên cứu được nhiều nhà khoa học tiếp cận dưới mọi góc độ khác nhau. Các công trình liên quan vì thế ngày càng phong phú, đa dạng hơn (bao gồm cả sách chuyên khảo, tạp chí các chuyên ngành luật học, chính trị học, hành chính học, chính sách công, triết học, sử học…). Song cho đến nay, trong phạm vi các tư liệu đã được công bố, chưa có một công trình nghiên cứu độc lập nào đối với pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam.

Mặt khác, các công trình nghiên cứu có liên quan về chính quyền địa phương nói chung, về HĐND nói riêng đã được tập trung nghiên cứu trước khi Quốc hội Khóa XIII biểu quyết thông qua bản Hiến pháp năm 1992 bổ sung, sửa đổi với tên gọi Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 (vào ngày 28/11/2013, tại Kỳ họp thứ 6) và Luật Tổ chức chính quyền địa phương ngày 19/6/2015. Và đương nhiên cũng trước khi Ban Chấp hành Trung ương Khóa XI có chủ trương (tại Hội nghị Trung ương mười một từ ngày 04 đến ngày 07/5/2015): Tất cả các đơn vị hành chính quy định tại Khoản 1, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 đều tổ chức cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND. Bên cạnh đó, các công trình khoa học nêu trên được tập trung nghiên cứu trong bối cảnh Luật Tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND ngày 03/12/2004; Luật Tổ chức chính quyền địa phương ngày 19/6/2015; Quy chế hoạt động của HĐND ban hành kèm theo Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02/4/2005 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Luật Bầu cử đại biểu HĐND ngày 24/11/2010 chưa ban hành hoặc đã được ban hành nhưng chưa bộc lộ rõ những tồn tại, hạn chế, bất cập qua thực tiễn.

Chính vì vậy, Nghiên cứu sinh đã lựa chọn đề tài nghiên cứu của mình là: “Pháp luật về tổ chức Hội đồng nhân dân ở Việt Nam hiện nay”. Đề tài luận án được thực hiện dựa trên cơ sở thực tiễn và lý luận sau đây:

1.1. Trước hết, pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam là một đề tài có ý nghĩa lý luận và thực tiễn cấp bách xuất phát từ dự báo tình hình thế giới, khu vực và trong nước thời gian tới

Trong đó có nhiều tác động thuận như: Hòa bình, hợp tác, phát triển vẫn là xu thế lớn; xu thế đa cực hóa và dân chủ hóa quan hệ quốc tế tiếp tục phát triển, tạo

thuận lợi cho Việt Nam triển khai hiệu quả chính sách đối ngoại độc lập, tự chủ, đa phương hóa, đa dạng hóa, tranh thủ các nguồn lực từ bên ngoài để phát triển nhanh hơn, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc xã hội chủ nghĩa. Khoa học - công nghệ, kinh tế tri thức phát triển mạnh mẽ. Kinh tế thế giới từng bước phục hồi và tăng trưởng trở lại. Thách thức giải quyết, ứng phó các vấn đề kinh tế - xã hội nảy sinh sau khủng hoảng đã để lại những kinh nghiệm quý. Hầu hết các quốc gia đều tiến hành cơ cấu lại nền kinh tế, điều chỉnh phương thức phát triển, tạo cơ hội để nước ta có cơ hội tiếp cận, tiếp thu những thành quả và phát triển trong xu thế chung của nhân loại.

Châu Á - Thài Bình Dương, trong đó có Đông Nam Á tiếp tục phát triển năng động, ngày càng đóng vai trò quan trọng trong đời sống kinh tế, chính trị thế giới, trở thành tiêu điểm cạnh tranh, thu hút sự quan tâm của các nước lớn. Từ năm 2015, ASEAN trở thành cộng đồng và phát huy vai trò trung tâm ở khu vực. Đây là điều kiện thuận lợi để chúng ta tiếp tục mở rộng hợp tác quốc tế, phát huy vai trò, vị thế trong khu vực và trên trường quốc tế.

Ba mươi năm đổi mới đất nước ta đã tạo ra thế và lực mới. Thế mới và lực mới là tổng hòa những thành tựu hết sức to lớn, rất quan trọng về phát triển kinh tế, ổn định chính trị - xã hội, mở rộng quan hệ đối ngoại và hội nhập quốc tế. Thành quả và những kinh nghiệm, bài học, thành công, chưa thành công chính là tiền đề vật chất và tinh thần quan trọng để chúng ta tiếp tục đẩy mạnh toàn diện, đồng bộ công cuộc đổi mới.

Tuy nhiên, vẫn tiềm ẩn nhiều tác động không thuận đến Việt Nam như: Tình trạng bất ổn trong đời sống chính trị thế giới, khu vực (xung đột chủng tộc, tôn giáo; ly khai, khủng bố, bạo loạn chính trị, can thiệp vũ trang, chiến tranh cục bộ, chiến tranh mạng…) tác động thường xuyên đến đời sống của các quốc gia, trong đó có nước ta. Những vấn đề toàn cầu do an ninh tài chính, an ninh năng lượng, an ninh mạng, an ninh lương thực, biến đổi khí hậu; các vấn đề an ninh truyền thống và phi truyền thống tiếp tục diễn biến phức tạp… thách thức quyết liệt đến nước ta. Sự cạnh tranh ngày càng gay gắt về kinh tế, về khoa học - công nghệ giữa các quốc gia tạo nên sức ép rất lớn đối với nước ta; trong khi năng suất lao động, chất lượng, hiệu quả, sự cạnh tranh kinh tế của Việt Nam còn thấp, trình độ khoa học - cộng nghệ và chất lượng nguồn nhân lực còn nhiều hạn chế.

Châu Á - Thái Bình Dương và khu vực Đông Nam Á sẽ tiếp tục là địa bàn cạnh tranh, tranh chấp gay gắt của các nước lớn; chịu sự tác động, lôi kéo và thỏa hiệp giữa các nước lớn. Tình trạng tranh chấp lãnh thổ, chủ quyền biển, đảo, nhất là trên biển Đông, tiếp tục gây ra những căng thẳng trong quan hệ khu vực và quốc tế

cùng với những diễn biến phức tạp về chính trị, kinh tế của một số nước trên thế giới và khu vực… là thách thức lớn đến an ninh và phát triển của nước ta.

Ở trong nước, kinh tế từng bước ra khỏi tình trạng suy giảm tăng trưởng, nhưng còn nhiều khó khăn và sẽ ứng phó với hai thách thức: “bẫy thu nhập trung bình” và “bẫy tự do hóa thương mại”. Bốn nguy cơ Đảng ta nêu ra vẫn đang hiện hữu. Nguy cơ “tụt hậu xa hơn về kinh tế” và sự suy thoái về tư tưởng chính trị đạo đức, lối sống trong một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên, công chức và tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí diễn biến phức tạp. Những biểu hiện xa rời chủ nghĩa xã hội, “tự diễn biến”, “tự chuyển hóa” vẫn tồn tại, phức tạp, xuất hiện những âm mưu và hoạt động nhằm hình thành các tổ chức đối lập. Các thế lực thù định tăng cường chống phá, thực hiện “diễn biến hòa bình” nhằm thay đổi chế độ chính trị ở nước ta. Bảo vệ chủ quyền biển, đảo đứng trước nhiều khó khăn, thách thức lớn, nghiêm trọng. Niềm tin của cán bộ, đảng viên và nhân dân có mặt giảm suốt.

Nhìn chung, tình hình và xu hướng nêu trên sẽ tạo ra cả những thời cơ lẫn thách thức đan xen đối với quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân nói chung và tổ chức của chính quyền địa phương cũng như hoàn thiện pháp luật về tổ chức của HĐND nói riêng trong thời gian tới.

1.2. Lý do thứ hai là xuất phát từ việc khẳng định chế độ dân chủ ở nước ta là

dân chủ xã hội chủ nghĩa

Dân chủ xã hội chủ nghĩa là bản chất của chế độ, vừa là mục tiêu, vừa là động lực phát triển đất nước. Nền dân chủ xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam phải vừa thể hiện dân chủ phổ quát của nhân loại, vừa thể hiện những giá trị đặc trưng phản ánh bản sắc, đặc điểm văn hóa, truyền thống của Việt Nam; có nội dung cốt lõi là tôn trọng, bảo đảm quyền con người, quyền làm chủ của nhân dân, gắn với trách nhiệm và nghĩa vụ công dân nhằm tạo ra ngày càng đầy đủ những điều kiện cho sự giải phóng mọi năng lực sáng tạo của con người, gắn liền với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Đảng ta nhận thức ngày càng đầy đủ hơn về tất yếu khách quan phải đẩy mạnh phát triển các hình thức và phương thức thực hiện dân chủ, nhất là các hình thức dân chủ trực tiếp. Mọi quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện quyền lực bằng hai hình thức dân chủ: trực tiếp và gián tiếp, chủ yếu thông qua các cơ quan đại diện: Quốc hội và HĐND các cấp. Do vậy, vấn đề hoàn thiện pháp luật về tổ chức của các cơ quan dân cử; trong đó, có HĐND là cần thiết và cấp bách để thực hiện tốt hơn nữa vai trò là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền

làm chủ của nhân dân, góp phần tích cực vào việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân.

1.3. Lý do thứ ba, trên cơ sở định hướng của Hội nghị Trung ương lần thứ

mười một, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI

Từ ngày 04 đến ngày 07/5/2015, Hội nghị Trung ương lần thứ mười một, Ban Chấp hành Trung ương khóa XI đã quyết định chọn phương án: Tất cả các đơn vị hành chính quy định tại Khoản 1, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 đều tổ chức cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND. Ưu điểm nổi bật của phương án này là: bảo đảm sự phù hợp với Hiến pháp 2013 và không làm xáo trộn mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện nay; thể hiện sự thống nhất giữa việc phân chia địa giới hành chính với việc thiết lập tổ chức chính quyền địa phương cùng với các tổ chức đảng, đoàn thể chính trị - xã hội…; đáp ứng yêu cầu phải có sự giám sát của HĐND đối với UBND cùng cấp, bảo đảm thực hiện được nguyên tắc cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương phải chịu sự giám sát của cơ quan quyền lực do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra; việc tổ chức cấp chính quyền gồm HĐND và UBND ở đơn vị hành chính cấp cơ sở thể hiện sự gần dân, sát dân của chính quyền và phát huy quyền làm chủ của nhân dân.

Việc phân biệt chính quyền địa phương ở địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt sẽ được thể hiện trong các quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của HĐND, UBND ở từng loại đơn vị hành chính cho phù hợp với đặc điểm và yêu cầu quản lý khác nhau giữa đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Theo đó, chính quyền nông thôn cần được chú trọng thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quản lý toàn diện theo lãnh thổ ở cả 03 cấp; chính quyền đô thị cần được tăng cường nhiệm vụ, quyền hạn quản lý theo ngành, lĩnh vực với sự phân cấp, ủy quyền phù hợp giữa cấp thành phố với các thị xã, quận, phường….

Trung ương nhấn mạnh, trên cơ sở thống nhất về mô hình chính quyền địa phương như đã nêu, cần tập trung tinh giản bộ máy, biên chế phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị; đổi mới, quy định thật rõ việc phân cấp, phân quyền, ủy quyền của cấp trên đối với cấp dưới. Xác định rõ các nguyên tắc, tiêu chí, điều kiện để thực hiện phân quyền, phân cấp, ủy quyền, tạo điều kiện để chính quyền các cấp thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, đồng thời bảo đảm sự kiểm tra, giám sát của chính quyền cấp trên đối với chính quyền cấp dưới. Việc đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND phải gắn với đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND, đổi mới phương thức lãnh đạo của cấp ủy đảng, nâng cao chất lượng cán bộ và đại biểu HĐND, tạo mọi điều kiện để HĐND hoạt

động có thực quyền, nhất là trong việc xem xét, quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, giám sát có hiệu quả hoạt động của UBND, phát huy quyền làm chủ của nhân dân.

1.4. Lý do thứ tư, xuất phát từ yêu cầu triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 Ngày 28/11/2013, tại kỳ họp thứ 6, bản Hiến pháp năm 1992 bổ sung, sửa đổi với tên gọi Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 đã được Quốc hội khóa XIII biểu quyết thông qua. Theo đó:

Tại Chương I, Chế độ chính trị: Hiến pháp 2013 đã bổ sung, phát triển nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” theo tinh thần của Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ đổi mới. Đây là điểm mới quan trọng của Hiến pháp so với các bản Hiến pháp trước vì lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến, nguyên tắc “kiểm soát quyền lực” được ghi nhận trong Hiến pháp. Đồng thời, tiếp tục thể hiện xuyên suốt, nhất quán quan điểm “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức” nhưng bổ sung một điểm mới quan trọng đó là: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ”. Hơn nữa, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến, Hiến pháp 2013 quy định “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp” được ghi nhận và phát triển thành nguyên tắc trong Hiến pháp. Theo đó, nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện không chỉ thông qua Quốc hội và HĐND như Hiến pháp năm 1992 quy định mà còn thông qua các cơ quan khác của Nhà nước.

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam 2013 đã đổi tên Chương IX “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” ở Hiến pháp năm 1992 thành Chương: “Chính quyền địa phương” để làm rõ hơn tính chất của hệ thống cơ quan nhà nước ở địa phương trong mối quan hệ với trung ương, thể hiện tính gắn kết, mối quan hệ chặt chẽ giữa HĐND, UBND trong chỉnh thể của chính quyền địa phương. Đồng thời, Hiến pháp năm 2013 đã tạo cơ sở cho việc quy định mở về chính quyền địa phương, cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Những chế định cụ thể về tổ chức và hoạt động của HĐND do Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định.

1.5. Lý do thứ năm, xuất phát từ quá trình hoạt động thực tiễn của HĐND kể

từ khi Luật Tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003 có hiệu lực thi hành

Thời gian qua, HĐND các cấp trong cả nước đã có những bước đổi mới về cơ cấu tổ chức và hoạt động nên hiệu lực, hiệu quả được nâng lên rõ rệt. Tuy nhiên, so với yêu cầu đặt ra vẫn còn khá khiêm tốn, còn nhiều hạn chế, bất cập, đó là:

Trước hết, cơ cấu tổ chức bộ máy của HĐND bất cập, nhân sự thường xuyên biến động, nhất là đối với Thường trực HĐND, các Ban HĐND, Tổ đại biểu HĐND, Văn phòng giúp việc HĐND...

Hai là, chức năng quyết định của HĐND còn nhiều hạn chế do đa số đại biểu HĐND khi đến kỳ họp mới đọc các báo cáo, tài liệu nên cách tiếp cận thông tin thường chưa thật sự đầy đủ, dẫn đến việc tham gia thảo luận để thông qua Nghị quyết đôi khi mang tính hình thức. Trong khi đó, về thời gian, Luật Tổ chức HĐND và UBND quy định các cơ quan chức năng phải gửi báo cáo đến HĐND tỉnh trước ngày khai mạc kỳ họp 15 ngày song hầu như không kỳ họp nào thực hiện được điều này, chỉ gần đến kỳ họp mới nhận được báo cáo chính thức. Bên cạnh đó, công tác tuyên truyền, phổ biến Nghị quyết HĐND vẫn còn nhiều hạn chế, có một số Nghị quyết mặc dù đã ban hành trong thời gian tương đối dài nhưng đại bộ phận nhân dân, thậm chí các cơ quan, đơn vị liên quan vẫn không nắm được nội dung của Nghị quyết. Hơn nữa, việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chịu sự tác động của Nghị quyết là rất cần thiết và mang tính bắt buộc theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND ngày 03 tháng 12 năm 2004. Song, trên thực tế, nhiều dự thảo nghị quyết cơ quan chủ trì soạn thảo không thực hiện được việc lấy ý kiến, đặc biệt là các nghị quyết có liên quan trực tiếp đến việc thực hiện nghĩa vụ của công dân do quỹ thời gian từ khi soạn thảo đến khi hoàn chỉnh nghị quyết để trình kỳ họp thường rất ngắn. Ngoài ra, việc phê chuẩn nghị quyết HĐND theo quy định tại Khoản 1, Điều 10 và Khoản 3, Điều 51, Luật Tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003 có mâu thuẫn với nhau nên rất lúng túng trong khâu tổ chức thực hiện.

Ba là, hoạt động giám sát của HĐND còn nhiều bất cập: Nội dung giám sát chưa trọng tâm, chọn đối tượng giám sát chưa phù hợp; hình thức giám sát chủ yếu chỉ nghe báo cáo bằng văn bản, thiếu khảo sát, kiểm tra, đối chứng thực tế; thời gian giám sát quá ít, thường bố trí một buổi nên khó phát hiện được vấn đề; chưa thường xuyên theo dõi, đôn đốc các cơ quan chức năng xem xét, giải quyết các kết luận sau giám sát; việc mời chuyên gia trên từng lĩnh vực cụ thể tham gia các buổi giám sát còn rất hạn chế; thành viên các Ban HĐND ít tham gia hoạt động giám sát; một số đối tượng được giám sát còn có biểu hiện cho rằng giám sát là tìm khuyết điểm, gây

khó khăn cho công tác chỉ đạo, điều hành của các cơ quan liên quan; chưa có quy định chế tài đủ mạnh đối với hành vi không thực hiện các kết luận, kiến nghị sau giám sát...

Bốn là, việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu còn nhiều vấn đề hạn chế, bất cập; nhiều ý kiến khác nhau cả về phạm vi, đối tượng, thời gian lấy phiếu, hình thức phiếu đánh giá; văn bản hướng dẫn còn một số điểm chưa thật rõ ràng, chưa lường hết được các tình huống trong thực tiễn như việc tính mốc thời gian để người được lấy phiếu làm báo cáo tự đánh giá, người được lấy phiếu đã bị khởi tố, điều tra hoặc đang bị tạm đình chỉ công tác; người được lấy phiếu giữ chức vụ mới được HĐND bầu hoặc người được lấy phiếu giữ nhiều chức vụ do HĐND bầu…

1.6. Lý do thứ sáu, xuất phát từ xu hướng chung của các Nhà nước dân chủ

trên thế giới

Xu hướng chung của các Nhà nước dân chủ trên thế giới hiện nay là tổ chức chính quyền địa phương, trong đó có HĐND theo nguyên tắc tự quản. Liên minh Châu Âu năm 1985 đã thông qua Công ước về tự quản địa phương, nên đối với những nước mới muốn xin gia nhập Liên minh Châu Âu thì một trong những điều kiện đòi hỏi là phải tham gia Công ước này. Hiện nay, Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng và thông qua Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương. Vì vậy, chúng ta cần nghiên cứu tiếp thu những kinh nghiệm hay của tổ chức tự quản địa phương, những điều kiện và khả năng có thể áp dụng được ở nước ta để hướng đến đổi mới một cách cơ bản tổ chức chính quyền địa phương trong thời gian tới.

Như vậy, xuất phát từ cơ sở lý luận và thực tiễn nêu trên, việc nghiên cứu đề tài: “Pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay” là cần thiết và cấp bách, là đòi hỏi bức thiết của thực tiễn cuộc sống. 2. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 2.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài: tổ chức của HĐND các cấp ở Việt Nam và hệ thống pháp luật liên quan đến tổ chức HĐND các cấp ở Việt Nam và pháp luật về chính quyền địa phương ở một số nước trên thế giới.

2.2. Phạm vi nghiên cứu Không gian: trên phạm vi cả nước. Thời gian: nghiên cứu pháp luật về tổ chức HĐND từ khi thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đến nay, nhất là từ năm 2011 đến nay (chủ yếu tập trung trong nhiệm kỳ Nhiệm kỳ 2011 - 2016 để đánh giá thực tiễn).

3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Đề tài có mục đích nghiên cứu một cách có hệ thống đối với pháp luật về tổ chức HĐND và việc thực hiện pháp luật về tổ chức, hoạt động của HĐND. Trên cơ sở nghiên cứu tổng kết, luận giải làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn, đề tài đề xuất các kiến nghị, quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về tổ chức của HĐND ở nước ta hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện mục đích nghiên cứu nêu trên, đề tài có những nhiệm vụ nghiên

cứu sau đây:

Tiến hành phân loại, đánh giá khách quan khoa học về tổng quan tình hình nghiên cứu và xác định những vấn đề kế thừa, những vấn đề cần phải nghiên cứu theo mục đích, nhiệm vụ của luận án.

Nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản pháp luật về tổ chức của HĐND ở Việt Nam hiện nay. Qua đó, làm rõ khái niệm điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND; vị trí pháp lý, tính chất, quan niệm, mô hình HĐND hợp lý; khái niệm, đặc điểm, hiệu quả của pháp luật về tổ chức HĐND; đánh giá tính thống nhất, toàn diện, khách quan, khả thi và kỹ thuật lập pháp của pháp luật về tổ chức HĐND hiện hành; trình bày, phân tích được các mô hình tổ chức chính quyền địa phương nói chung, Hội đồng địa phương nói riêng ở một số nước trên thế giới và những kinh nghiệm có thể áp dụng vào Việt Nam.

Nghiên cứu, khảo sát, đánh giá đúng thực trạng pháp luật về tổ chức HĐND và tình hình thực hiện pháp luật về tổ chức HĐND ở nước ta trên cơ sở khảo sát thực trạng tổ chức của HĐND các cấp ở nước ta từ năm 1945 đến nay (chủ yếu tập trung trong Nhiệm kỳ 2011 - 2016). Phân tích, đánh giá những kết quả đạt được và chỉ ra những vướng mắc, bất hợp lý, tồn tại, hạn chế về cơ cấu tổ chức của HĐND cần giải quyết từ góc độ thể chế, cũng như góc độ thực tiễn pháp lý và chính trị.

Nghiên cứu, đề xuất quan điểm và giải pháp khoa học đúng đắn, hợp lý nhằm đổi mới, hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của HĐND ở nước ta hiện nay.

4. Phương pháp nghiên cứu 4.1. Cơ sở phương pháp luận Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin và Tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; quan điểm, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa; bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, tiếp tục hoàn thiện hình thức dân chủ đại diện, bảo đảm nhân dân thực hiện quyền

làm chủ thông qua Quốc hội, HĐND, các cơ quan khác của Nhà nước và cả hệ thống chính trị.

4.2. Phương pháp nghiên cứu Căn cứ vào cơ sở phương pháp luận như đã nêu trên, luận án sử dụng các

phương pháp nghiên cứu như sau:

Phương pháp duy vật biện chứng để tiếp cận nghiên cứu, từ góc độ lý luận chính trị học - góc độ thể chế chính trị, thể chế Nhà nước để phân tích và cắt nghĩa các vấn đề đặt ra.

Đề tài sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu truyền thống và hiện đại của khoa học luật như phân tích, so sánh, thống kê, tổng hợp, lịch sử, điều tra xã hội học, hệ thống hoá, mô hình hoá, phỏng vấn chuyên sâu.

Phương pháp phân tích được sử dụng trong chương 1, 2, 3 và 4 của luận án để làm sáng tỏ các mô hình chính quyền địa phương, các yếu tố cấu thành chính quyền địa phương, trong nghiên cứu tổ chức và hoạt động HĐND các cấp, các giai đoạn phát triển của HĐND, các thành tựu và hạn chế của HĐND các cấp ở Việt Nam hiện nay.

Phương pháp so sánh được sử dụng trong việc tìm ra các điểm giống và khác nhau giữa các mô hình tổ chức chính quyền địa phương nói chung và Hội đồng địa phương nói riêng của các nước khác nhau, đối với việc xác định những thay đổi trong tổ chức của HĐND các cấp ở các giai đoạn khác nhau. Phương pháp này cũng được sử dụng để xác định những điểm giống và khác nhau giữa đô thị và nông thôn, giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn.

Phương pháp thống kê được sử dụng để tìm hiểu trình độ của đại biểu HĐND, số Chủ tịch HĐND kiêm Bí thư cấp uỷ đảng cùng cấp, số Trưởng, Phó Trưởng Ban HĐND hoạt động chuyên trách, số Nghị quyết chuyên đề, số lượng chất vấn và trả lời chất vấn, các ý kiến đồng quan điểm trong điều tra xã hội học, các ý kiến trái chiều…

Phương pháp lịch sử được áp dụng để nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển pháp luật về HĐND ở nước ta, quá trình thay đổi cấu trúc các đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước ta, quy luật phát triển của chính quyền địa phương các nước trên thế giới.

Phương pháp điều tra xã hội học được áp dụng để tìm hiểu ý kiến của người

dân ở các địa phương khác nhau về tổ chức của HĐND ở nước ta hiện nay.

Phương pháp hệ thống hoá được áp dụng để nghiên cứu pháp luật về tổ chức HĐND các cấp qua từng thời kỳ và từng địa phương, đồng thời sử dụng để đánh giá mức độ gắn kết và tác động qua lại giữa các cơ cấu tổ chức HĐND với nhau.

Phương pháp mô hình hoá được áp dụng để trình bày kết quả nghiên cứu, nhất là trong việc đề xuất, kiến nghị xây dựng mô hình HĐND phù hợp với nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị kinh tế - hành chính đặc biệt trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

Phương pháp phỏng vấn chuyên sâu được áp dụng để tìm hiểu ý kiến của một số chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn có hiểu biết sâu sắc về HĐND ở Việt Nam. Phối hợp, tham gia tổ chức hội thảo để trình bày các kết quả nghiên cứu, thu thập ý kiến các chuyên gia, nhà khoa học, nhà hoạt động thực tiễn trên lĩnh vực này để hoàn thiện công trình nghiên cứu.

Phương pháp diễn giải và quy nạp được áp dụng nhằm lý giải và rút ra những kết

luận cần thiết sau mỗi lần nghiên cứu.

Phương pháp nghiên cứu lý luận: thu thập, phân tích, xử lý, tổng hợp tư liệu

để xác định những nội dung cốt lõi của đề tài.

Phương pháp nghiên cứu thực tiễn: khảo sát, điều tra, phỏng vấn để thu thập tư

liệu, số liệu.

5. Những đóng góp mới về khoa học của luận án Luận án là công trình đầu tiên nghiên cứu độc lập, có hệ thống và toàn diện đối với “Pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay” nên sẽ góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận của pháp luật về tổ chức của HĐND: Khái niệm chính quyền địa phương và chính quyền cơ sở; khái niệm, vị trí, tính chất, quan niệm, mô hình hợp lý của HĐND; lý luận điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND; đặc điểm, vai trò, nội dung của pháp luật về tổ chức HĐND; hiệu quả pháp luật về tổ chức HĐND; so sánh pháp luật về tổ chức HĐND; tiêu chí hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND ở nước ta hiện nay; những kinh nghiệm nước ngoài có thể tiếp thu để xây dựng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam; trình bày, phân tích được các mô hình tổ chức chính quyền địa phương nói chung, Hội đồng địa phương nói riêng ở một số nước trên thế giới và những kinh nghiệm có thể áp dụng vào Việt Nam.

Luận án tiến hành đánh giá tổng thể, toàn diện đối với thực trạng pháp luật về tổ chức của HĐND một cách khách quan, khoa học trên cơ sở bộ tiêu chí đánh giá chi tiết; góp phần tổng kết thực tiễn về tổ chức của HĐND ở Việt Nam hiện nay.

Luận án là công trình nghiên cứu mang tính khái quát cao khi luận chứng hệ các giải pháp, kiến nghị về việc hoàn thiện pháp luật về tổ chức của HĐND ở Việt Nam hiện nay. Đây là các giải pháp có tính toàn diện, sát thực, khả thi và hữu ích cho tổ chức của HĐND các cấp.

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 6.1. Về mặt lý luận Luận án góp phần bổ sung, làm phong phú, hoàn chỉnh thêm các luận chứng khoa học về đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân; về đổi mới hệ thống chính trị, cải cách bộ máy nhà nước nói chung, chính quyền địa phương và HĐND nói riêng.

6.2. Về mặt thực tiễn Kết quả nghiên cứu là cơ sở khoa học và thực tiễn để các cơ quan có thẩm quyền ban hành cơ chế, chính sách, pháp luật nhằm đổi mới, hoàn thiện tổ chức của HĐND; qua đó, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh của từng địa phương.

Bên cạnh đó, luận án có giá trị tham khảo đối với các hoạt động nghiên cứu lý luận về chính quyền địa phương nói chung và tổ chức của HĐND nói riêng ở nước ta hiện nay tại các cơ sở nghiên cứu, giảng dạy, đào tạo khoa học pháp lý, chính trị và hành chính.

Nhất là, luận án cũng góp phần cung cấp luận cứ khoa học cho HĐND các cấp trên phạm vi toàn quốc có thể nghiên cứu, vận dụng vào thực tiễn để đổi mới, hoàn thiện cơ cấu tổ chức và nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả hoạt động của mình.

7. Kết cấu của luận án Với đối tượng, phạm vi và mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu như đã trình bày nêu trên, luận án được kết cấu gồm: ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, phần nội dung gồm 04 chương, cụ thể như sau:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án. Chương 2: Những vấn đề lý luận và lịch sử của pháp luật về tổ chức HĐND ở

Việt Nam hiện nay.

Chương 3: Thực trạng pháp luật về tổ chức HĐND và thực hiện pháp luật về

tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay.

Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND ở

Việt Nam hiện nay.

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

tác giả Joachim Jens Hesse (Chủ biên - biên

1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài liên quan đến đề tài 1.1.1. Sách - Local Government and Urban Affairs in International Perspective. Edition by Joachim Jens Hesse, Published Nomos verlagsgesellschaft, Postfach 610.7570 Baden-Baden, 1991, Sách chính quyền địa phương và các vấn đề đô thị trong viễn cảnh quốc tế (Local Government and Urban Affairs in International Perspective) của tập), Nxb Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, năm 1991. Cuốn sách được nghiên cứu bởi nhiều tác giả (gồm 623 trang). Các tác giả đã tập trung phân tích chính quyền địa phương và các vấn đề đô thị trong viễn cảnh quốc tế của 20 quốc gia công nghiệp phát triển trên thế giới như Mỹ, Anh, Pháp, Đức... Trong đó, các tác giả tập trung phân tích sự hình thành, phát triển của các chính quyền địa phương, các vấn đề đặt ra đối với đô thị trong viễn cảnh quốc tế, nhất là trong quá trình nền công nghiệp phát triển, sự đô thị hóa diễn ra nhanh chóng đã đặt ra vấn đề phải tổ chức các chính quyền đô thị với tính đặc thù của nó nhằm nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.

- Song, De-fu, 2001, Chính quyền và cải cách chính quyền của Trung Quốc, Legality publishing House. Theo cuốn sách (từ trang 387 - 397), sau cải cách chính quyền địa phương ở Trung Quốc, các cơ quan chính quyền đã giảm từ 53 xuống còn 40; ở những tỉnh kém phát triển và số dân ít hơn chỉ còn lại 30 cơ quan. Các cơ quan quản lý nhà nước ở các thành phố trực thuộc trung ương đã giảm từ 61 xuống còn 45; ở các thành phố lớn giảm xuống còn 40 hoặc ít hơn; ở các thành phố trung tâm giảm xuống còn 30 hoặc ít hơn. Đối với những thành phố ở các vùng kém phát triển có dân số ít, số lượng các cơ quan nhà nước thậm chí ít hơn nữa. Đối với các khu vực tự trị, các cơ quan nhà nước giảm từ 35 xuống còn 25. Cấp quận, huyện còn 22 cơ quan đối với những quận, huyện lớn, 18 cơ quan đối với những quận, huyện vừa và 14 cơ quan đối với những quận, huyện nhỏ. Các cơ quan nhà nước ở những quận, huyện nghèo hoặc ít dân số hơn giảm về số lượng nhưng được tăng thêm quyền hạn, Như vậy, tác giả cho rằng, đặc điểm của cải cách chính quyền địa phương gồm: (1) có những điểm tương đồng về số lượng, chức năng và thậm chí là tên gọi của các cơ quan ở các tỉnh khác nhau; (2) việc xây dựng lại mô hình cơ quan chính quyền địa phương về cơ bản giống chính quyền trung ương; (3) nguyên tắc cơ bản của cải cách chính quyền địa phương là giảm những cơ quan trực tiếp quản lý kinh tế và tăng cường sự quản lý toàn diện cho các cơ quan.

- Cuốn sách: “Định hướng cải cách trong lĩnh vực quản trị địa phương của Nhật Bản cho những năm đầu của Thế kỷ XIX” (The Trends of the legal Goverment in Japan for the early years of XIX century) của Giáo sư Koju Kuroda, Đại học Tokyo, do NXB Đại học Tokyo ấn hành năm 2001 đã có ảnh hưởng rất lớn trong việc hoạch định chính sách tự quản địa phương ở Nhật Bản, theo nhận định của Giáo sư Aikyo Masanori: “Làm thay đổi quan điểm bảo thủ truyền thống của Đảng dân chủ tự do thống lĩnh trong nhiều thập niên qua”. Theo đó, các quy tắc về tổ chức, điều hành bộ máy chính quyền địa phương được pháp luật quy định phù hợp với nguyên tắc tự trị địa phương. Các địa phương sẽ tổ chức HĐND như một cơ quan để thảo luận, biểu quyết phù hợp với quy định của luật pháp. Người đứng đầu cơ quan hành chính địa phương, thành viên của HĐND và các công chức địa phương khác theo quy định của pháp luật đều được bầu theo phương thức phổ thông đầu phiếu trực tiếp trong cộng đồng. Chính quyền địa phương có thẩm quyền trong quản lý tài sản của mình, thực thi công việc, quản trị hành chính và ban hành các quyết định của mình phù hợp với các quy định của pháp luật. Quốc hội không thể thông qua một đạo luật để áp dụng cho một địa phương nếu đa số cử tri của địa phương đó không chấp thuận.

- “Báo cáo đánh giá nhu cầu tăng cường năng lực và kế hoạch hỗ trợ cho HĐND cấp tỉnh ở Việt Nam trong lĩnh vực tài chính - ngân sách” do PGS.TS. Charles Hankla, Chuyên gia Đào tạo Quốc tế, Đại học Georgia - Hoa Kỳ nghiên cứu vào tháng 5 năm 2013. Theo đó, mục đích của công trình nghiên cứu này là nhằm xác định khoảng cách về năng lực gây ảnh hưởng đến khả năng của HĐND cấp tỉnh của Việt Nam trong việc thực hiện các nhiệm vụ quan trọng về giám sát ngân sách và khuyến nghị các chủ đề đào tạo để xử lý những khoảng cách này. Trên cơ sở đó, nội dung của báo cáo nghiên cứu gồm: (1) vai trò quan trọng của HĐND cấp tỉnh trong quy trình ngân sách tại Việt Nam, nhấn mạnh vào các chức năng cơ bản là đại diện và giám sát mà cơ quan này phải thực hiện; (2) những điểm mạnh sẵn có của HĐND cấp tỉnh nhằm thực hiện các vai trò theo luật định; (3) những hạn chế về mặt thể chế mà HĐND phải đối mặt khi thực hiện các vai trò của mình; (4) nhu cầu và thực tế đào tạo, bồi dưỡng đại biểu HĐND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay. Đây chính là công trình nghiên cứu nước ngoài rất có giá trị cả về mặt lý luận lẫn thực tiễn trong quá trình tổ chức, hoạt động của HĐND nói chung và đào tạo, bồi dưỡng cho đại biểu HĐND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay nói riêng.

- Báo cáo nghiên cứu (2014), Kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương của Nhật bản, Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA). Nội dung của Báo cáo nghiên cứu này tập trung vào các vấn đề cơ bản sau: (1) những đặc trưng trong hệ

thống chính quyền địa phương Nhật Bản; (2) mối quan hệ giữa chính quyền địa phương với chính quyền Trung ương và người dân; (3) một số kết quả đạt được từ quá trình đổi mới tổ chức chính quyền địa phương. Có thể khẳng định rằng đây là nguồn dữ liệu hết sức quý báu để Nghiên cứu sinh tham khảo, xem xét giải quyết những vấn đề có liên quan của luận án mà mình đang nghiên cứu như: thúc đẩy quá trình phân công chức năng, nhiệm vụ giữa chính quyền trung ương và địa phương; đẩy mạnh phân cấp, nâng cao tính tự chủ của chính quyền địa phương; tăng cường sự tham gia của người dân và sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan chính quyền địa phương trong quá trình cải cách hay nói cách khác, chủ quyền nhân dân cần được phát huy tích cực hơn vào việc cải cách hệ thống chính quyền địa phương; mở rộng quyền độc lập về tài chính của các cơ quan chính quyền địa phương, đi đôi với việc thống nhất quyền lực hành chính và tài chính tự quản; giải quyết tình trạng phát triển không đồng đều giữa các địa phương và sự cách biệt giữa các vùng, miền trong cả nước...

1.1.2. Các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài đăng tải trên tạp chí - Ở Nga và các nước Đông Âu vốn là các quốc gia xã hội chủ nghĩa trước đây, trong quá trình cải cách, chuyển đổi chế độ chính trị và chế độ kinh tế - xã hội, vấn đề tự quản hành chính địa phương cũng nổi lên bức xúc và song song với đó là hàng loạt các công trình nghiên cứu có giá trị như: Tự quản địa phương - tính Nhà nước hay tính xã hội, M.A.Kraxnop, Tạp chí Nhà nước và pháp luật Xô Viết, số 10 /1990, (tiếng Nga); Tự quản địa phương, kinh nghiệm hiện đại của Nga về điều chỉnh pháp luật, Viện Nhà nước và Pháp luật Liên bang Nga ấn hành năm 1998; Sự hình thành quyền sở hữu tự quản ở Liên Bang Nga , E.M.Anđreieva Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 3/2001 (tiếng Nga).

- Diao, Tian-ding and Ning Fu, 1999, Cải cách tổ chức chính quyền ở Trung Quốc, lý thuyết và thực hiện, Law Publishing House. Tác giả đã khẳng định trong nghiên cứu của mình luận điểm cải cách chính quyền trung ương là hình mẫu và có ảnh hưởng tới cải cách chính quyền địa phương. Cải cách chính quyền trung ương được chỉ đạo theo một nguyên tắc cơ bản: “Quyết định số lượng nhân sự trong mỗi cơ quan; quyết định vị trí trong mỗi cơ quan và quyết định ai sẽ ở vị trí nào”. Mô hình cơ bản đã được hình thành, bao gồm việc tổ chức lại hoặc giải thể một số bộ phận trực tiếp quản lý kinh tế; tăng cường trách nhiệm của các cơ quan trong việc điều tiết kinh tế vĩ mô; tăng số lượng các cơ quan dịch vụ xã hội và phát triển các cơ quan trung gian xã hội. Như vậy, cải cách chính quyền trung ương cung cấp một số hình mẫu cho cải cách chính quyền địa phương như về tỷ lệ giảm các cơ quan, về các bước thực hiện và chính sách sắp xếp lại nhân lực dôi dư (ví dụ: chính sách

hưởng những lợi ích vật chất, đào tạo định hướng nghề nghiệp, bổ sung các doanh nghiệp, tối ưu hoá tổ chức).

- Shi, Shu-guang, 2001, “Bốn tương quan trong cải cách tổ chức chính quyền địa phương”, Law and Public Administration, số 1, trang 22-23. Theo tác giả, khó khăn lớn luôn luôn tồn tại trong cải cách chính quyền địa phương. Vì vậy, các địa phương phải xác định được cái gì quan trọng nhất, cấp thiết nhất để giải quyết. Trong quá trình cải cách, các địa phương được khuyến cáo nên thực hiện theo những nguyên tắc sau: (1) thay đổi nhận thức là hàng đầu; (2) thành lập một hệ thống phúc lợi xã hội tương đối hoàn thiện được ưu tiên hơn là giải tán và sắp xếp lại nhân lực dôi dư; (3) thay đổi chức năng Nhà nước được ưu tiên hơn việc sắp xếp lại các cơ quan nhà nước; (4) tăng cường ngân sách tài chính được ưu tiên hơn giảm quy mô của các cơ quan nhà nước.

- Nadja Charaby - Giám đốc Văn phòng Quỹ Rosa Luxemburg khu vực Đông Nam Á (2014), Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương Cộng hòa liên bang Đức, cơ chế kiểm soát giữa chính quyền liên bang và địa phương. Trong bài viết của mình, tác giả đã khẳng định cơ quan lập pháp bang (Landtag) ở Đức là cơ quan lập pháp duy nhất đại diện cho cơ quan Quốc hội cấp bang theo Hiến pháp (Bundesland); được bầu theo nhiệm kỳ 04 hoặc 05 năm và do người dân của bang bầu; có nhiệm vụ: kiểm soát chính quyền bang, kiểm soát ngân sách của bang, chuẩn bị cho bầu cử Thủ tướng, chuẩn bị một phần bầu cử Bộ trưởng và tham gia lập pháp. Hội đồng quận là cơ quan lập pháp của quận, chịu trách nhiệm tự quyết các vấn đề của địa phương; được bầu 5 năm một lần, trừ bang Bavaria là 6 năm. Hội đồng thành phố (Gemeinderat) là cơ quan chính quyền của một đơn vị hành chính cấp đô thị; cơ quan này còn được gọi là Stadtrat (Hội đồng thành phố hoặc thị trấn); việc bầu cử diễn ra theo nhiệm kỳ 04 năm, 05 năm hoặc 06 năm một lần tùy theo các bang và theo Luật tổ chức thành phố.

Qua tham khảo các công trình nêu trên cho thấy, theo cách tiếp cận ở những góc độ khác nhau, các nghiên cứu về Nhà nước pháp quyền luôn xác định hoàn thiện cả chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, trong đó nhiều công trình xác định vai trò của chính quyền địa phương, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung. Chính vì vậy, một số nội dung, quan điểm trong các công trình là những tài liệu có giá trị cả về lý luận và thực tiễn làm nền tảng, cơ sở lý luận quan trọng trong quá trình chọn lọc, kế thừa, phát triển trong luận án.

1.2. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam liên quan đến đề tài 1.2.1. Các công trình nghiên cứu xuất bản trên các sách - Vũ Quốc Thông (1973), các cơ quan đại diện dân chúng Việt Nam dưới thời Pháp thuộc (trong cuốn sách Pháp chế sử) Nxb. Tủ sách Đại học, Sài Gòn. Với công trình nghiên cứu này, nhà nghiên cứu Vũ Quốc Thông đã chỉ ra rằng trong thời kỳ thực dân Pháp đô hộ Việt Nam, lần đầu tiên cơ quan đại diện của dân chúng được thành lập. Cơ quan đại diện của dân chúng chỉ mang tính chất hình thức vì bầu cử theo đầu phiếu hạn chế và Hội đồng dân cử chỉ là cơ quan tư vấn cho cơ quan hành pháp và ý kiến của Hội đồng dân cử chỉ được chấp nhận khi được cơ quan bảo hộ Pháp đồng ý. Tuy vậy, đây là thiết chế bầu cử xuất hiện đầu tiên tại Việt Nam và nhiều chí sĩ yêu nước như Huỳnh Thúc Kháng đã sử dụng công cụ này để đấu tranh đòi các quyền và tự do người Việt Nam.

- PGS.TS Lê Minh Thông và PGS.TS Nguyễn Như Phát (Đồng chủ biên), (2002), Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Cuốn sách này đã thể hiện những nội dung nghiên cứu lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay; kinh nghiệm lịch sử trong xây dựng và phát triển chính quyền địa phương ở nước ta từ năm 1945 đến nay; đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương.

- PGS.TS Lê Minh Thông (Chủ biên), (2006), Chính quyền địa phương trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Đây là cuốn sách có giá trị khoa học cao, đã được biên soạn bởi các nhà khoa học có uy tín lớn như PGS.TS Lê Minh Thông, PGS.TS Nguyễn Như Phát, PGS.TS Bùi Xuân Đức, PGS.TS Vũ Thư. Công trình này thể hiện nội dung nghiên cứu lý luận, thực trạng và đưa ra giải pháp đổi mới tổ chức chính quyền địa phương gắn với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền.

- GS.TS Nguyễn Đăng Dung (Chủ biên), (2006), Nhà nước và trách nhiệm của Nhà nước, Nxb Tư pháp, Hà Nội. Cuốn sách khẳng định cần đổi mới chính quyền địa phương, trong đó không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường và cải cách cơ quan hành pháp ở cấp quận, phường (trong đó có việc đổi tên gọi là Ủy ban hành chính quận, phường) nhằm nâng cao trách nhiệm và đảm bảo sự quản lý điều hành thông suốt của các cơ quan hành pháp từ trung ương đến địa phương.

- GS.TS Nguyễn Đăng Dung (Chủ biên), (2006), Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo các Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 1992 sửa đổi, bổ sung 2001, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. Cuốn sách tổng quan những vấn đề chung về quy định tổ chức bộ máy nhà nước trong các bản Hiến pháp. Theo đó, tác giả đã tập trung phân tích sâu những quy định về tổ chức bộ máy nhà nước của Hiến pháp

năm 1992; đồng thời chỉ ra những điểm hạn chế, bất cập dẫn đến nhu cầu tất yếu phải sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Với những nội dung mà cuốn sách đã cung cấp, những nhà khoa học có được nguồn tài liệu cần thiết để tiếp tục nghiên cứu, phân tích đưa ra những luận chứng khoa học tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước, trong đó có chính quyền địa phương.

- PGS. TS Bùi Xuân Đức (2007), Đổi mới hoàn thiện bộ máy Nhà nước trong giai đoạn hiện nay, Nxb Tư pháp, Hà Nội. Cuốn sách bao gồm các bài viết, các công trình đã công bố của tác giả trong suốt thời gian dài theo sát quá trình cải cách bộ máy nhà nước. Cuốn sách được chia gồm 03 phần: Phần 1 - Những vấn đề chung về đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước; Phần II - Đổi mới hoàn thiện các cơ quan nhà nước ở trung ương; Phần III - Đổi mới chính quyền địa phương.

- Vũ Hùng (Chủ biên), (2007), Hội đồng nhân dân - quá trình hình thành và biến đổi, Nxb. Đà Nẵng. Cuốn sách đã giới thiệu quá trình hình thành và biến đổi của HĐND từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa cho đến ngày nay. Về phương pháp biên soạn, tác giả chia ra thành từng vấn đề theo lịch đại nhằm cung cấp thông tin đến người đọc theo một hệ thống nhất định. Sự phân kỳ trong cuốn sách này là căn cứ vào nội dung các văn bản quy phạm pháp luật; có 3 giai đoạn chính, từ Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 đến trước khi ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958, từ Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 đến Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 và từ Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 cho đến nay (2007). Nội dung cuốn sách chỉ tập trung vào những vấn đề đã quy định trong Hiến pháp, trong các văn bản quy phạm pháp luật, không đề cập đến những vấn đề đang có ý kiến khác nhau và hạn chế bình luận. HĐND và Ủy ban hành chính hay UBND sau này, thường song hành với nhau như hình với bóng, nhưng người viết chỉ tập trung nêu những quy định về HĐND, những quy định về UBND được nêu trong một số trường hợp cần thiết. Cuốn sách chia thành 6 chương, sắp xếp theo từng vấn đề hay nhóm vấn đề, bảo đảm phản ánh cơ bản những quy định về HĐND; không sắp xếp theo trật tự các chương như trong các Luật Tổ chức HĐND và UBND hay trong các Quy chế về hoạt động của HĐND. Trong cuốn sách này, không có chương về mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ với HĐND, mối quan hệ giữa các Ban HĐND với UBND, mối quan hệ giữa HĐND với Ủy ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên. Các mối quan hệ đó được nêu trong các Quy chế về hoạt động của HĐND các năm 1990, 1996 và 2005, nhưng không quy định trong Luật Tổ chức HĐND và UBND trong các giai đoạn tương ứng. Tuy nhiên, bên cạnh một số nội dung đã được phản

ánh trong các chương, những quy định về các mối quan hệ đó trong các Quy chế cũng được đưa vào phần phụ lục của sách.

Qua nội dung các chương, tác giả là trình bày một cách hệ thống các quy định về HĐND, hy vọng sẽ giúp người đọc hình dung được những nét chính, những gam màu cơ bản về chân dung HĐND trong thời gian qua, tự rút ra những nhận xét, suy nghĩ về dấu ấn của từng giai đoạn lịch sử lên HĐND, sự biến đổi về nhận thức, tổ chức và hoạt động của HĐND và kỹ thuật lập pháp qua từng giai đoạn. Sự biến đổi không hàm nghĩa sự biến đổi về bản chất, bản chất xuyên suốt của chính quyền nói chung và của HĐND nói riêng vẫn là của dân, do dân và vì dân. Biến đổi là sự linh hoạt, biến hóa, sự phù hợp về quyền hạn, nhiệm vụ, tổ chức và hoạt động trong từng giai đoạn lịch sử.

- PGS.TS Bùi Xuân Đức (2007), Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, Nxb Tư pháp, Hà Nội. Đây là cuốn sách chuyên khảo về đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay; là công trình khoa học đồ sộ thể hiện những tri thức về vai trò của khoa học Luật Hiến pháp đối với xây dựng, đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước; quan điểm tổ chức cơ chế quyền lực nhà nước ở nước ta và sự thể hiện, phát triển qua các Hiến pháp; những điểm mới trong tổ chức bộ máy nhà nước qua Hiến pháp năm 1992 và Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992; nhận thức và vận dụng nguyên tắc thống nhất, tập trung quyền lực trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; nền hành chính nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; đổi mới, hoàn thiện các cơ quan nhà nước ở trung ương; đổi mới chính quyền địa phương.

- GS.TSKH Đào Trí Úc (chủ biên) (2007), Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội. Đặc biệt, trong phần III của cuốn sách, các tác giả đã tập trung phân tích khái quát về thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam; nêu lên những nguyên tắc xác định mô hình tổng thể tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương và đề xuất mô hình tổng thể về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong Nhà nước pháp quyền XHCN. Trong đó, các tác giả đặc biệt quan tâm đến việc xác định tính chất, vị thế của HĐND trong Nhà nước pháp quyền. Theo các tác giả, đã đến lúc phải thừa nhận tính chất tự quản của HĐND nhưng không vì thế mà phủ nhận tính chất quyền lực của cơ quan này. Theo đó, HĐND vẫn có vị trí là cơ quan quyền lực của Nhà nước tại địa phương, lại vừa có vị trí là cơ quan đại diện cho cộng đồng dân cư để quyết định những vấn đề của địa phương và thực hiện theo thẩm quyền của Nhà nước.

- PGS, TS Nguyễn Đăng Dung (2009), Nhà nước là những con số cộng giản đơn, Nxb Lao động, Hà Nội. Là một nghiên cứu chuyên sâu, có nhiều kinh nghiệm về thể chế và bộ máy nhà nước, tác giả đã có cách tiếp cận khá độc đáo khi nói về sự giản đơn trong tổ chức và vận hành bộ máy nhà nước vô cùng phức tạp nhằm điều hành những vấn đề xã hội đa dạng, muôn màu, muôn vẻ với mục tiêu trở thành Nhà nước dân chủ với "các cơ thể cấu thành chịu trách nhiệm trước nhân dân". Trong cuốn sách này, tác giả đã phân tích những "phép cộng: giữa xã hội chính trị với xã hội công dân, giữa lập pháp và hành pháp, chính trị và hành chính; trung ương và địa phương” v.v... thực chất là miêu tả và đề xuất những phương cách giải quyết mối quan hệ giữa các phạm trù đó trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền dân chủ XNCN nhằm đổi mới hệ thống chính trị phục vụ xây dựng, củng cố và hoàn thiện dân chủ XHCN, phát huy quyền làm chủ của nhân dân lao động. Đồng thời, tác giả cũng khẳng định, về nguyên tắc hiện nay mọi Nhà nước đều phải là Nhà nước dân chủ, quyền lực nhà nước thuộc về toàn thể nhân dân. Nhưng xu thế của việc thiết lập một Nhà nước đại diện buộc Nhà nước này phải chịu trách nhiệm. Muốn có một Nhà nước chịu trách nhiệm rõ ràng, thì cách thức tổ chức của Nhà nước phải hết sức đơn giản. Chính sự đơn giản này là lý do buộc Nhà nước phải tổ chức thành cơ cấu những con số cộng đơn giản hai số hạng và mỗi số hạng phải chịu trách nhiệm về những hành vi của mình. Đặc biệt, trong Chương 5 của cuốn sách, tác giả đã tập trung phân tích sâu mối quan hệ giữa trung ương và địa phương dưới các giác độ phân quyền; phân tích các mô hình tổ chức chính quyền địa phương của một số quốc gia trên thế giới và Việt Nam hiện nay, từ đó tác giả khẳng định để chính quyền địa phương hoạt động thực sự hiệu lực, hiệu quả thì cần tăng cường phân cấp rõ ràng cụ thể hơn và phải được cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật.

- GS.TSKH Đào Trí Úc, PGS. TS Phạm Hữu Nghị (đồng chủ biên) (2009), Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Từ điển bách khoa Hà Nội. Cuốn sách tập hợp nhiều bài viết của các tác giả, như: GS. TSKH Đào Trí Úc, PGS.TS Phạm Hữu Nghị, TS Nguyễn Minh Đoan, PGS.TS Bùi Xuân Đức, PGS.TS Nguyễn Như Phát, PGS.TS Lê Minh Thông, TS Nguyễn Thị Việt Hương, PGS.TS Võ Khánh Vinh, PGS.TS Dương Đăng Huệ, PGS.TS Hà Thị Mai Hiên... Hầu hết các bài viết tập trung phân tích các yếu tố đảm bảo xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam như: định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền, vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản trong Nhà nước pháp quyền, khắc phục sự chồng chéo về chức năng và nhiệm vụ giữa các cơ quan Đảng và chính quyền, vai

trò của Nhà nước, quyền công dân, xã hội dân sự, phân cấp quản lý, hệ thống pháp luật, cải cách tư pháp... Trong đó, PGS.TS. Lê Minh Thông đã tập trung phân tích làm rõ vai trò của phân cấp quản lý trong việc đảm bảo thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương, xác định rõ mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, khẳng định phân cấp quản lý là một xu thế tất yếu, là cơ sở đảm bảo quyền lực nhà nước từ trung ương đến địa phương được thực hiện thống nhất và thông suốt.

- PGS.TS Nguyễn Minh Đoan (2011), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Cuốn sách là một công trình chuyên khảo về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền. Điều này liên quan chặt chẽ tới việc xây dựng những cơ sở pháp lý đối với chính quyền địa phương, trong đó có HĐND ở nước ta.

- PGS.TS Lê Minh Thông (2011), Đổi mới, hoàn thiện bộ máy Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Cuốn sách gồm 4 chương: Chương 1, Yêu cầu đổi mới bộ máy nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam; Chương 2, Quá trình đổi mới bộ máy nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam; Chương 3, Thực trạng mô hình tổ chức bộ máy nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam từ năm 1992 đến nay; Chương 4, Phương hướng đổi mới mô hình tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Trong nghiên cứu của mình, tác giả đã cung cấp cho độc giả nguồn tư liệu phong phú với những luận điểm hết sức khoa học về vấn đề cải cách bộ máy nhà nước trong đó có chính quyền địa phương ở Việt Nam. Đặc biệt, trong mỗi chương tác giả đều dành những phần riêng cho nghiên cứu về chính quyền địa phương, chỉ ra những ưu điểm và những hạn chế của chính quyền địa phương, xác định đổi mới chính quyền địa phương là tất yếu. Tác giả cũng đã đề cập đến một số cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay.

- Cuốn sách “Sửa đổi bổ sung Hiến pháp 1992 - Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Nhà xuất bản Hồng Đức (2012), trong đó có các tác giả như PGS.TS Trương Đắc Linh, PGS.TS Lê Thiên Hương, TS Hoàng Thị Ngân khi viết về chính quyền địa phương đã cho rằng việc bỏ HĐND huyện, quận, phường là hợp lý và cần đổi mới HĐND theo hướng tăng cường tính tự chủ, tự quản của HĐND. Các tác giả trong cuốn sách này đều có chung quan điểm cần phải tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn khác nhau và cần đa dạng hoá hình thức tổ chức chính quyền đô thị để tăng cường tính năng động, sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương.

- Kỷ yếu Hội thảo quốc tế: có 03 cuộc Hội thảo quốc tế về chính quyền địa phương do Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội, Dự án hỗ trợ thực hiện chính sách (PIAP) tổ chức tại Đà Nẵng từ ngày 06- 08 tháng 12 năm 2012 và Viện Nghiên cứu lập pháp của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Tổ chức Phát triển Quốc tế của Mỹ (USAID) tổ chức tại Nam Định từ ngày 07 - 08 và tại Cần Thơ từ ngày 9 - 10/ 01/2013. Tại các cuộc Hội thảo quốc tế này, đã có các báo cáo đề xuất nhiều quan điểm mới về đổi mới tổ chức chính quyền địa phương, trong đó có đổi mới HĐND các cấp. Hầu hết các bài tham luận đều chỉ ra những bức xúc trong tổ chức và hoạt động của HĐND ở nước ta và vấn đề đổi mới tổ chức, hoạt động của HĐND hiện nay là vấn đề cần thiết và cấp bách.

- Kỷ yếu Hội thảo khoa học,“Xây dựng Luật Tổ chức chính quyền tại địa phương phù hợp với Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” của Viện Nghiên cứu lập pháp, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Hội thảo khoa học này được tổ chức tại thành phố Đà Nẵng vào ngày 17 - 18/4/2014). Hội thảo đã tập trung trao đổi, thảo luận các nội dung cơ bản như: (1) phương hướng thiết kế mô hình tổ chức chính quyền địa phương đa dạng ở nước ta; cơ sở của việc tổ chức chính quyền hoàn chỉnh có HĐND, UBND và chính quyền không có HĐND; mối quan hệ giữa cơ quan quản lý hành chính ở chính quyền không có HĐND với HĐND và UBND cấp trên; (2) căn cứ để tổ chức chính quyền địa phương vùng thành thị; cơ sở quy định thẩm quyền đối với chính quyền địa phương vùng thành thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; (3) các yếu tố cơ bản liên quan đến mô hình tổ chức và thẩm quyền của chính quyền địa phương để phát huy vai trò tích cực của hệ thống chính quyền địa phương; (4) kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương của một số nước trên thế giới, kinh nghiệm tổ chức chính quyền ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và kinh nghiệm xây dựng chính quyền đô thị; (5) thực trạng phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương, phương hướng đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương đặt trong bối cảnh đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương.

Nhiều tham luận chỉ ra cần phải thực hiện phân cấp quản lý, cải cách mô hình chính quyền địa phương ở nước ta trên cơ sở tiếp thu các hạt nhân hợp lý của thuyết phân quyền, tản quyền. Về mặt nguyên tắc, mô hình tổ chức nên kết hợp phân quyền với tản quyền trong phân cấp quản lý. Về mặt phương pháp, chủ đạo phải là phân quyền, tản quyền chỉ là giám hộ, tập quyền chỉ là chủ trương bảo đảm sự thống nhất chung trong toàn quốc, mà về cơ bản không thể hiện trong các hình thức tổ chức và hoạt động cụ thể. Về mặt phân quyền thì từng bước thực hiện chế độ tự quản địa phương. Bảo đảm lãnh đạo tập trung thông qua luật, giám sát qua cơ chế

tản quyền và tài phán. Ngoài ra, một số ý kiến cho rằng để chính quyền địa phương do dân bầu, có uy tín và năng lực cần đổi mới chế độ bầu cử, bỏ chế độ hiệp thương, sao cho bầu cử thực sự tự do, kể cả bầu HĐND và người đứng đầu cơ quan hành chính.

1.2.2. Các đề tài nghiên cứu khoa học có liên quan - Đề tài cấp bộ: “Tổ chức hành chính địa phương” do PGS.TS Nguyễn Hữu Tri làm chủ nhiệm, bảo vệ thành công năm 1998. Đề tài đã làm rõ: mối quan hệ chế độ chính trị, xã hội khác nhau đều có những nội dung và cách thức quản lý đất nước khác nhau. Thực chất của các hoạt động này là mối quan hệ thi hành quyền lực giữa Nhà nước trung ương với các cấp chính quyền địa phương, trong đó hành chính địa phương là cơ bản nhất để biến ý muốn của các nhà quản lý đất nước thành hiện thực và tạo ra sự hòa nhập giữa ý chí của dân chúng với các chủ trương, chính sách của Nhà nước.

- Đề tài cấp cơ sở: “Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị” do PGS.TS Bùi Xuân Đức (Chủ nhiệm đề tài), 2002. Đây là đề tài cấp viện của Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật thuộc Trung tâm Khoa học xã hội và nhân văn quốc gia. Trong công trình này, các tác giả đã nghiên cứu lý luận, thực trạng và giải pháp đổi mới chính quyền địa phương ở đô thị: chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương, chính quyền thành phố trực thuộc tỉnh và thị xã.

- Đề tài cấp bộ: “Phân cấp quản lý hành chính trong hệ thống hành chính nhà nước của chính quyền địa phương - ví dụ trên một số lĩnh vực” do TS. Bùi Đức Kháng làm chủ nhiệm, bảo vệ thành công năm 2002. Đề tài đã giải quyết những nội dung sau: căn cứ mối tương quan giữa chức năng chấp hành và chức năng đại diện cộng đồng, các tác giả đưa ra hai mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Mô hình chính quyền địa phương thiên về tản quyền với đặc trưng chức năng chấp hành nổi trội hơn chức năng đại diện và mô hình chính quyền đặc trưng thiên về phân quyền với sự nổi trội hơn của chức năng đại diện cộng đồng; các tác giả cũng rút ra kết luận: không thể có mẫu hình chung về phân công, phân cấp cho mọi cấp, mọi ngành, từ đó đưa ra những giải pháp mang tính định hướng chung để đẩy nhanh quá trình phân công, phân cấp quản lý hành chính nhà nước.

- Đề tài cấp Bộ: “Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cơ sở các nước ASEAN”, do PGS.TS Võ Kim Sơn làm Chủ nhiệm, bảo vệ thành công năm 2002. Qua phân tích, đánh giá, nhóm tác giả đã cung cấp một khối lượng thông tin, tư liệu lớn về chính quyền địa phương nói chung và chính quyền địa phương cơ sở nói riêng. Đề tài đã hệ thống hóa thực trạng chính quyền cơ sở các nước ASEAN với 11 tiêu chí: thể chế tổ chức bộ máy, lịch sử hình thành, pháp lý, cấp, loại chính

quyền, mô hình, tính chất, quyền hạn, quy trình, thành lập, nhân sự, tài chính và cải cách hành chính. Từ việc nghiên cứu chính quyền cơ sở các nước ASEAN cũng như một số nước đối tác của ASEAN, các tác giả đã tìm ra những nét đặc trưng chung của các mô hình, đồng thời tìm ra những nét đặc trưng riêng. Trên cơ sở đó, tạo cơ hội cho các nhà quản lý điều chỉnh, thay đổi cách thức tổ chức, hoạt động và quản lý chính quyền địa phương các cấp thông qua việc học tập kinh nghiệm của các nước trên thế giới.

- Đề tài cấp bộ: “Cơ sở phương pháp luận của sự phân chia các đơn vị và các cấp lãnh thổ hành chính ở Việt Nam” do TS. Nguyễn Hữu Khiển làm chủ nhiệm, bảo vệ thành công năm 2002. Các tác giả khẳng định lãnh thổ hành chính là “bộ khung”, là hình thức trong đó diễn ra các nội dung kinh tế - xã hội của một Nhà nước. Vì vậy, việc phân chia hợp lý các đơn vị hành chính bên trong là một đòi hỏi, là một sự hoàn thiện việc tăng cường độc lập, chủ quyền, giữ vững thể chế, mở rộng dân chủ. Trên cơ sở đó, đề tài hướng đến việc tạo lập những cơ sở khoa học thiết thực cho việc phân định địa giới hành chính.

- Đề tài cấp bộ: “Hoàn thành bộ máy chính quyền cấp xã và vấn đề phát huy dân chủ cơ sở” do TS. Vũ Đức Đán làm Chủ nhiệm, bảo vệ thành công năm 2002. Đề tài vừa đưa ra các cơ sở lý luận về chính quyền cấp xã, vừa khảo sát đánh giá thực trạng về tổ chức, hoạt động, từ đó nêu lên một số phương hướng nhằm hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp xã như: chú trọng kiện toàn tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND xã, củng cố vai trò của Trưởng thôn, Trưởng bản, quan tâm đến việc đào tạo bồi dưỡng cán bộ cấp xã; tăng cường dân chủ cơ sở thông qua việc phát huy dân chủ của nhân dân trong lĩnh vực chính trị, kinh tế, tư tưởng và văn hóa, xã hội, chú trọng xây dựng các thôn, làng tự quản.

- Đề tài cấp bộ: “Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị”, do PGS.TS Phạm Hồng Thái làm Chủ nhiệm, bảo vệ thành công năm 2003. Các tác giả đã chỉ ra nhiều cách tiếp cận khác nhau về tổ chức chính quyền đô thị. Trên cơ sở nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền đô thị Việt Nam qua các thời kỳ và tham khảo mô hình đô thị một số nước trên thế giới, nhóm tác giả đã đưa ra các kiến nghị thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam, đó là: cần phải có sự phân biệt giữa nông thôn và thành thị, do đó cần phải thu hẹp tới mức tối thiểu các thành phố hiện nay, không thể bao hàm cả vùng nông thôn rộng lớn, thậm chí cả miền núi, vùng sâu, vùng xa, hải đảo; thiết lập một cấp chính quyền hoàn chỉnh và hai cấp chính quyền ngoại ô tổ chức như các vùng nông thôn, chuyển chế độ bầu và phê chuẩn thành chế độ bổ nhiệm; phân biệt các cơ quan chuyên môn của UBND.

- Đề tài cấp bộ: “Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm xây dựng mô hình cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết Trung ương năm, khóa X” do PGS.TS Lê Thị Vân Hạnh làm chủ nhiệm, bảo vệ thành công năm 2009. Đề tài gồm 3 chương hướng tới việc giải quyết 03 vấn đề sau: Chương 1 nghiên cứu về cơ sở lý luận của việc xây dựng mô hình cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo Nghị quyết Trung ương năm, khóa X; Chương 2 tập trung nghiên cứu cơ sở thực tiễn của việc xây dựng mô hình cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo Nghị quyết Trung ương năm, khóa X; Chương 3 của đề tài đã chỉ ra một số vấn đề đúc kết từ cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở Việt Nam theo tinh thần Nghị quyết Trung ương năm, khóa X. Kết quả nghiên cứu đề tài có giá trị cả về lý luận và thực tiễn, là tài liệu tham khảo quý cho những ai nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay.

- Đề tài cấp bộ: “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân địa phương” (góp phần sửa đổi chế định Hội đồng nhân dân trong Hiến pháp 1992) do GS.TS Thái Vĩnh Thắng làm Chủ nhiệm, bảo vệ thành công năm 2012. Đề tài là một công trình nghiên cứu công phu với gần 500 trang của tập thể tác giả có uy tín và kinh nghiệm trong nghiên cứu về bộ máy nhà nước nói chung và HĐND nói riêng. Đề tài gồm 4 chương hướng tới việc giải quyết những nội dung sau: nghiên cứu vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của HĐND trong tổ chức chính quyền địa phương; nghiên cứu phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của HĐND, UBND và cấp ủy đảng các cấp; phân biệt chức năng, nhiệm vụ của HĐND ở khu vực đô thị và HĐND ở khu vực nông thôn; việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương. Những điều kiện cần thiết để đảm bảo HĐND địa phương hoạt động độc lập, có hiệu lực, hiệu quả; nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của HĐND ở các nước lục địa Châu Âu, Châu Mỹ La tinh, Châu Á, Đông Nam Á; nghiên cứu nhu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND ở nước ta trong điều kiện hội nhập quốc tế và toàn cầu hóa; nghiên cứu phương hướng và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND, cách thức bầu cử đại biểu HĐND ở nước ta hiện nay. Những kết quả nghiên cứu nói trên là nguồn tư liệu quý giá để tác giả hoàn thiện Luận án Tiến sỹ của mình.

1.2.3. Các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài được đăng tải trên tạp chí - PGS.TS Lê Minh Thông, Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND và

UBND các cấp, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 6/1999. Bài viết đã nhấn mạnh

đến vấn đề cần tiếp tục làm sáng tỏ mối quan hệ quyền lực giữa bộ máy nhà nước ở

trung ương và bộ máy quyền lực nhà nước ở địa phương. Tác giả khẳng định cần

phải có các biện pháp bảo đảm để HĐND có thực quyền, tránh tính hình thức của HĐND. Theo tác giả, để HĐND có thực quyền, cần xem xét lại tính chất “quyền

lực” của HĐND, cần đổi mới cách nhìn nhận về tính chất, vai trò của HĐND theo

hướng xem HĐND là cơ quan tự quản ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện

vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và trước cơ quan nhà nước cấp trên.

- Trương Đắc Linh, Bàn về khái niệm chính quyền địa phương, Tạp chí khoa

học pháp lý số 2/2001. Tác giả khẳng định, hiện nay vẫn tồn tại nhiều cách hiểu

khác nhau về khái niệm chính quyền địa phương, tùy theo từng giác độ nghiên cứu

nhất định mà có thể tiếp cận khái niệm chính quyền địa phương theo nghĩa rộng

hoặc theo nghĩa hẹp. Tác giả cho rằng, theo nghĩa hẹp nếu quan niệm chính quyền

địa phương chỉ bao gồm HĐND và UBND là chưa đầy đủ. Bởi vậy, theo tác giả chính quyền địa phương ngoài cơ cấu gồm HĐND và UBND còn có thêm các cơ

quan chuyên môn thuộc UBND. Đây là cách tiếp cận khá sáng tạo, mở ra hướng

nghiên cứu mới về chính quyền địa phương.

- PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, Tổ chức chính quyền địa phương của Nước Cộng

hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam - quá trình hình thành và phát triển, những bất cập

và phương hướng đổi mới, Tạp chí Luật học số 4/2002. Bài viết đã khái quát về quá

trình hình thành và phát triển của tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam từ

khi thành lập Nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa cho đến nay. Qua phân tích những

ưu điểm và hạn chế về tổ chức chính quyền địa phương mỗi thời kỳ, trên cơ sở đó

bài viết đã chỉ ra những bất cập, hạn chế trong tổ chức chính quyền địa phương hiện

nay và chỉ ra phương hướng để khắc phục những hạn chế, bất cập. Theo đó, bài viết đã quan tâm đến việc phân biệt tổ chức chính quyền giữa nông thôn và đô thị, cho

rằng đó là vấn đề mang tính tất yếu không thể không quan tâm đối với việc tổ chức

chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay.

- PGS.TS Bùi Xuân Đức, Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 9/2002. Từ cách nhìn nhận, đánh giá những bất cập trong thực trạng tổ chức bộ máy chính quyền địa phương như: việc xác định tính chất của HĐND và UBND chưa thật sự chính xác, cách thức tổ chức

HĐND và UBND còn nhiều bất cập, cách thức kiểm tra, giám sát của Nhà nước đối với chính quyền địa phương chưa hiệu quả, không tận dụng được những ưu thế của

cách thức tổ chức chính quyền tự quản…, tác giả đã trình bày những quan điểm

chung khi đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương và đề xuất một số

phương án đổi mới cụ thể. Trong đó, tác giả đã nhấn mạnh đến sự đa dạng hóa các mô hình chính quyền địa phương theo các cấp hành chính, thiết kế lại mối quan hệ

giữa các cơ quan trong chính quyền địa phương và giữa cơ quan chính quyền địa

phương với cơ quan nhà nước cấp trên, khẳng định tính chất tự quản của chính

quyền địa phương.

- TS. Nguyễn Hoàng Thanh, Hiến pháp 2013 và sự kế thừa Tư tưởng Hồ Chí

Minh về tổ chức chính quyền địa phương, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 16 (272)

kỳ 2 - Tháng 8/2014, đã làm sáng tỏ Tư tưởng Hồ Chí Minh về tổ chức chính quyền

địa phương, quy định của Hiến pháp 2013 về tổ chức chính quyền địa phương, đồng

thời đề xuất một số kiến nghị về tổ chức chính quyền địa phương theo Tư tưởng Hồ

Chí Minh và Hiến pháp 2013.

1.2.4. Các luận án, luận văn nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án - Trương Đắc Linh (2002), Chính quyền địa phương với việc bảm đảm thi

hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, Luận án Tiến sỹ Luật học. Tác giả đã

xây dựng được khái niệm về chính quyền địa phương, xác định vị trí, vai trò của

chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật. Luận

án cũng đã xác định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong việc

bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; đồng thời, phân tích thực

trạng, chỉ ra những hạn chế, yếu kém trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương trong thời gian qua. Luận án cũng đã nghiên cứu về chính

quyền địa phương và vấn đề bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở một số

nước trên thế giới để có sự so sánh và rút ra kinh nghiệm có thể vận dụng vào điều

kiện Việt Nam. Trên cơ sở đánh giá, kết luận và có sự so sánh với chính quyền địa

phương ở một số nước trên thế giới, Luận án đã đề ra phương hướng tăng cường vai

trò của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật

ở nước ta.

- Đàm Bích Hiên (2007), Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sĩ Luật học. Tác giả đã tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã; phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay và đề ra các giải

pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về lĩnh vực này; góp phần xây dựng bộ máy chính

quyền địa phương gọn nhẹ, hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp

quyền xã hội chủ nghĩa. Luận án đã làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn, xây dựng

những tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã; đồng thời, đi sâu phân tích, đánh giá một cách tương đối toàn

diện thực trạng pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Việt

Nam hiện nay. Trên cơ sở đó, các quan điểm và giải pháp về hoàn thiện pháp luật

được tác giả nêu ra có sức thuyết phục cao. Đây là tài liệu tham khảo có ý nghĩa đối với các nhà nghiên cứu nhằm đưa ra những luận chứng khoa học tiếp tục đổi mới,

hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy chính quyền địa phương

nói riêng ở Việt Nam hiện nay.

- Nguyễn Thị Phượng (2008), Chính quyền địa phương trong việc bảo đảm

quyền công dân ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính nhà nước. Tác giả

đã xây dựng được các khái niệm về quyền công dân nói chung và quyền công dân ở

Việt Nam nói riêng, xác định được các đặc điểm và mối quan hệ trong việc thực hiện các quyền công dân. Luận án cũng đã đi sâu phân tích, đánh giá về hoạt động

của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm quyền công dân ở Việt Nam từ sau

Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đến nay. Trên cơ sở đó, tác giả đã nêu lên các

kiến nghị, đề xuất các giải pháp để tiếp tục hoàn thiện hoạt động bảo đảm quyền

công dân trong điều kiện hiện nay, trong đó đề cao vai trò, trách nhiệm của chính

quyền địa phương.

- Vũ Thị Loan (2008), Hoàn thiện chế độ bầu cử đại biểu HĐND ở Việt Nam

hiện nay, Luận án Tiến sĩ Chính trị học. Tác giả đã tập trung phân tích vị trí, vai trò,

chức năng của HĐND trong điều kiện Nhà nước pháp quyền XHCN; khẳng định

vai trò quan trọng của HĐND trong việc thực hiện quyền làm chủ của nhân dân;

phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp trong bộ máy chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay. Ngoài việc khẳng định những kết quả khả

quan trong tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp, bảo đảm quyền làm chủ của

nhân dân, thể hiện sâu sắc bản chất của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân của Nhà

nước ta, Luận án cũng đã chỉ ra những hạn chế, bất cập trong tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp. Tác giả đã chỉ ra rằng, một trong những nguyên nhân dẫn đến những hạn chế, bất cập đó là do chế độ bầu cử của HĐND hiện nay ở nước ta vẫn còn nhiều điểm bất hợp lý. Bằng việc phân tích thực trạng chế độ bầu cử HĐND ở

nước ta trong thời gian qua, tác giả đã nêu một số quan điểm và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện chế độ bầu cử HĐND ở Việt Nam, đáp ứng yêu cầu của Nhà

nước pháp quyền XHCN.

- Nguyễn Nam Hà (2011), Chất lượng hoạt động của HĐND cấp tỉnh theo yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật

học. Theo tác giả, chất lượng hoạt động của HĐND thể hiện ở hiệu lực, hiệu quả

các Nghị quyết và hoạt động giám sát của HĐND, là tổng hoà kết quả hoạt động

của các yếu tố cấu thành bên trong của HĐND (tổ chức và hoạt động của Thường trực HĐND; tổ chức, hoạt động của các Ban HĐND và tổ chức, hoạt động của đại

biểu HĐND) phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân, phù hợp với sự tác

động từ các yếu tố bên ngoài HĐND (phương thức lãnh đạo của Đảng; vai trò giám

sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã

hội; sự giám sát, hướng dẫn của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, sự hướng dẫn và

kiểm tra của Chính phủ). Đồng thời, Luận án làm rõ tiêu chí đánh giá chất lượng

hoạt động của HĐND cấp tỉnh được hiểu là toàn bộ những đặc trưng, dấu hiệu về mặt tổ chức, về mặt hoạt động bảo đảm chất lượng hoạt động của Thường trực

HĐND, các Ban HĐND và đại biểu HĐND tỉnh, kết tinh ở chất lượng các Nghị

quyết, chất lượng hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. Cũng theo tác giả, yếu tố

bảo đảm chất lượng hoạt động của HĐND cấp tỉnh theo yêu cầu của Nhà nước pháp

quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là sự lãnh đạo của Đảng đối với HĐND; Hiến

pháp, pháp luật và các văn bản quy phạm pháp luật về HĐND; cơ cấu tổ chức và

phương thức hoạt động của HĐND; vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong

hoạt động xây dựng chính quyền; giám sát và hướng dẫn của Uỷ ban Thường vụ

Quốc hội; hướng dẫn và kiểm tra của Chính phủ đối với HĐND; năng lực, phẩm

chất của đại biểu HĐND và cơ sở vật chất, điều kiện, phương tiện làm việc của

HĐND cấp tỉnh.

- Nguyễn Hải Long (2012), Hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của

HĐND, Luận án Tiến sĩ Luật học. Tác giả nghiên cứu về mặt lý luận khái niệm hoạt

động giám sát của HĐND, trong đó nêu bật nội hàm, bản chất của hoạt động giám

sát; phân biệt khái niệm hoạt động giám sát của HĐND và các khái niệm hoạt động giám sát của các tổ chức khác như hoạt động giám sát của Quốc hội, của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; nghiên cứu pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND, bao gồm quy định về quyền giám sát, các hoạt động giám sát cụ thể của

HĐND nhằm tìm ra những đặc điểm phù hợp, những quy định bất hợp lý, thiếu tính khả thi. So sánh sự phát triển những quy định của pháp luật về giám sát của HĐND

qua các thời kỳ lịch sử, từ đó, tổng kết xu hướng phát triển của pháp luật về hoạt

động giám sát của HĐND, dự kiến xu hướng phát triển quy định về hoạt động giám

sát của HĐND trong thời gian tới, làm sáng tỏ việc quy định của pháp luật về hoạt động giám sát đã có sự tương đồng với khái niệm về hoạt động giám sát chưa,

những vấn đề xung đột cần giải quyết. Đánh giá những đặc điểm của tổ chức bộ

máy HĐND theo mô hình không có HĐND quận, huyện, phường để từ đó nghiên

cứu, xây dựng mô hình hoạt động giám sát phù hợp. Tổng kết thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND, trong đó có hoạt động giám sát của HĐND ở những đơn vị

không tổ chức HĐND quận, huyện, phường, đánh giá những hạn chế và thành quả

đạt được trên cơ sở hệ thống pháp luật, từ đó làm rõ những nguyên nhân ảnh hưởng

tới hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND xuất phát từ quy định của pháp luật. Đề

xuất phương hướng và giải pháp có tính khả thi, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp

luật về hoạt động giám sát của HĐND.

- Phạm Văn Đạt (2012), Đổi mới tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay, Luận án Tiến sỹ Luật học. Với 206 trang, Luận án đã tập trung phân tích cơ sở

lý luận, đánh giá quá trình phát triển và thực trạng về đổi mới chính quyền đô thị ở

nước ta. Trên cơ sở đó, tác giả đưa ra quan điểm, mục tiêu, phương hướng và giải

pháp đổi mới tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay và trong thời gian tới.

Đồng thời, luận án cũng phân tích quá trình đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ, cần phân

biệt chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn để thiết kế mô hình tổ chức phù

hợp cho mỗi loại chính quyền, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà

nước của chính quyền địa phương. Tác giả đã đề cập đến mô hình chính quyền

quận, huyện, phường khi không tổ chức HĐND, tổ chức của cơ quan hành chính

(UBND) ở đó phải được kiện toàn, củng cố, chế độ báo cáo của các các cơ quan

chuyên môn trực thuộc UBND và UBND trước cơ quan quyền lực cùng cấp cũng như quy trình thành lập cơ quan chuyên môn thuộc UBND khi không tổ chức

HĐND phải được thiết kế lại theo hướng tăng cường quyền hạn, trách nhiệm cho

UBND, Chủ tịch UBND...

- Đinh Ngọc Thắng (2014), Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện nền dân chủ ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học. Tác giả đã nghiên cứu khá kỹ cơ sở lý luận và thực tiễn về yêu đổi mới tổ chức và hoạt động HĐND trong điều kiện xây dựng, hoàn thiện nền dân chủ ở Việt Nam

nhằm đáp ứng những yêu cầu đang đặt ra của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Làm sáng tỏ vị trí, vai trò của HĐND trong bộ máy nhà

nước; nêu ra những đặc trưng cơ bản của HĐND; vấn đề dân chủ trong tổ chức và

hoạt động của HĐND. Đồng thời, đánh giá toàn bộ quá trình hình thành và phát

triển của HĐND ở Việt Nam; chủ trương thí điểm và những ưu điểm, hạn chế khi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; ưu điểm và bất cập trong tổ chức và

hoạt động của HĐND ở Việt Nam hiện nay. Mặt khác, tác giả cũng nêu ra nhu cầu,

quan điểm, giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND trong điều kiện xây

dựng, hoàn thiện nền dân chủ ở Việt Nam.

1.3. Đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Luận án

1.3.1. Về những kết quả nghiên cứu mà Luận án kế thừa, tiếp tục phát triển…. Qua nghiên cứu, có thể thấy các công trình khoa học nêu trên đã tập trung giải

quyết các vấn đề cơ bản sau đây:

Thứ nhất, các công trình nghiên cứu trực tiếp hoặc gián tiếp đều đã đề cập một

cách khá toàn diện về phương diện lý luận lẫn thực tiễn về các nguyên tắc và cách

thức tổ chức chính quyền địa phương ở một số nước trên thế giới; vấn đề phân quyền giữa trung ương và địa phương; về phân cấp, lịch sử phân cấp, sự ảnh hưởng

và vai trò của phân cấp đối với quá trình phát triển; về chế độ dân chủ của Nhà

nước, cải cách nền dân chủ, vấn đề dân chủ trực tiếp và gián tiếp của chính quyền

địa phương; chế độ bầu cử, hệ thống kiểm tra, giám sát bầu cử, những điểm bất hợp

lý của chế độ bầu cử đại biểu HĐND hiện nay ở nước ta.

Thứ hai, đã thể hiện những nội dung nghiên cứu lý luận và thực tiễn về chính

quyền địa phương ở nước ta hiện nay; kinh nghiệm lịch sử trong xây dựng và phát triển chính quyền địa phương ở nước ta từ năm 1945 đến nay; đổi mới tổ chức và

hoạt động của chính quyền địa phương gắn với việc xây dựng Nhà nước pháp

quyền; về khái niệm chính quyền địa phương; Tư tưởng Hồ Chí Minh về chính

quyền địa phương; về thiết chế cơ quan đại diện của nhân dân; về tính chất tự quản

của chính quyền địa phương; phương hướng thiết kế mô hình tổ chức chính quyền

địa phương đa dạng ở nước ta; cơ sở của việc tổ chức chính quyền hoàn chỉnh có

HĐND, UBND và chính quyền không có HĐND; mối quan hệ giữa cơ quan quản lý

hành chính ở chính quyền không có HĐND với HĐND và UBND cấp trên; thẩm quyền đối với chính quyền địa phương vùng thành thị, vùng nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ...

Thứ ba, đã phân tích khá kỹ quá trình hình thành và phát triển của HĐND từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa cho đến nay; vị trí, vai trò, chức

năng, nhiệm vụ của HĐND; những điều kiện đảm bảo để HĐND địa phương hoạt

động độc lập, có hiệu lực, hiệu quả, tránh tính hình thức; nhu cầu, phương hướng,

giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND, kể cả cách thức bầu cử HĐND ở

nước ta hiện nay; tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của HĐND; hiệu quả giám sát của HĐND; khái niệm hoạt động giám sát của HĐND, phân biệt khái niệm hoạt

động giám sát của HĐND với các khái niệm hoạt động giám sát của các tổ chức khác

như hoạt động giám sát của Quốc hội, của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam...

Thứ tư, đã làm sáng tỏ vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu; thành lập thêm một số ban chuyên môn của HĐND như Ban Kinh tế,

Ban Ngân sách (tách ra từ Ban Kinh tế và Ngân sách), tách Ban Pháp chế ra làm 2

ban trong đó có một Ban chuyên giám sát hoạt động ban hành văn bản quy phạm

pháp luật, thành lập thêm Ban quản lý những vấn đề đô thị; phát huy hơn nữa tính

chủ động và trách nhiệm của chính quyền địa phương; xây dựng HĐND có thực

quyền; nâng cao hiệu quả hoạt động trên các mặt: kỳ họp HĐND, hoạt động của

Thường trực HĐND và đại biểu HĐND; nêu ra những đặc trưng cơ bản của HĐND; vấn đề dân chủ trong tổ chức và hoạt động của HĐND; chủ trương thí điểm và những ưu

điểm, hạn chế khi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; ưu điểm và bất cập trong

tổ chức và hoạt động của HĐND ở Việt Nam hiện nay.

1.3.2. Những vấn đề chưa được giải quyết thấu đáo, cần phải tiếp tục nghiên

cứu

1.3.2.1. Những vấn đề chưa được giải quyết thấu đáo Tổ chức HĐND phù hợp với cơ chế dân chủ đại diện trong điều kiện xây dựng

nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam. Trong đó nhiều công trình chưa tiến hành

nghiên cứu và luận chứng về cơ sở lý luận, thực tiễn của tổ chức HĐND trong cơ

cấu hệ thống chính trị trung ương và cơ sở để đảm bảo là cơ quan đại biểu của nhân

dân địa phương. Đồng thời, nhiều công trình chưa lý giải vì sao có sự khác nhau

giữa tổ chức HĐND cấp tỉnh với HĐND cấp huyện và cấp xã. Bên cạnh đó, nhiều

vấn đề lý luận của pháp luật về tổ chức HĐND chưa được làm rõ, cụ thể là: (1) vị

trí, vai trò, tổ chức và hoạt động của Tổ đại biểu HĐND; (2) vai trò của đại biểu

HĐND đối với chất lượng quyết định của HĐND; (3) năng lực quyết định của HĐND trên các lĩnh vực của đời sống xã hội; (4) năng lực quyết định ngân sách của HĐND; (5) quan niệm về năng lực quyết định và hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND; (6) các tiêu chí đánh giá năng lực quyết định và hiệu quả hoạt động giám

sát của HĐND; (7) mối quan hệ giữa năng lực quyết định và hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND; (8) vai trò của thông tin trong hoạt động giám sát của HĐND;

(9) những kinh nghiệm trong hoạt động giám sát của HĐND và trong việc thực hiện

chức năng quyết định của HĐND; (10) chất vấn của đại biểu HĐND và việc trả lời

chất vấn của các cơ quan, đơn vị, cá nhân bị chất vấn; (11) hệ thống các báo cáo phục vụ hoạt động giám sát của HĐND; (12) giám sát hoạt động tư pháp của

HĐND; (13) giám sát các nguồn vốn đầu tư tại địa phương của HĐND; (14) giám

sát thu - chi ngân sách của HĐND; (15) tiếp xúc cử tri, tiếp công dân và giám sát

việc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của đại biểu HĐND. Đồng thời, các nghiên cứu đã đưa ra nhiều kiến nghị song hầu hết mới dừng lại ở đề xuất xây dựng Luật

Tổ chức chính quyền địa phương và khi đã có Luật Tổ chức chính quyền địa

phương thì còn bỏ ngỏ những nghiên cứu cụ thể để đề xuất về Luật Đơn vị hành

chính - kinh tế đặc biệt cũng như các kiến nghị, đề xuất cụ thể để sửa đổi, bổ sung

pháp luật về bầu cử nói chung và đại biểu HĐND nói riêng; các giải pháp nâng cao

năng lực giám sát và nâng cao năng lực quyết định của HĐND.

1.3.2.2. Những vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu Vị trí pháp lý của HĐND trong bộ máy nhà nước phù hợp với Hiến pháp năm 2013.

Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc và nội dung pháp luật về tổ chức HĐND

trong Nhà nước pháp quyền XHCN, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế và phát triển

kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam hiện nay.

Khái niệm, đặc điểm, vai trò, nội dung của pháp luật về tổ chức HĐND; xây

dựng khái niệm, xác định đối tượng điều chỉnh, phương pháp điều chỉnh pháp luật

về tổ chức HĐND.

Đánh giá tổng thể về tính khách quan, minh bạch, phù hợp, toàn diện, đồng bộ

pháp luật về tổ chức HĐND; đảm bảo tính khả thi và yêu cầu về kỹ thuật lập pháp.

Với mỗi nội dung nghiên cứu, luận án tiếp cận cả kinh nghiệm tổ chức chính

quyền địa phương của một số nước trên thế giới để tìm giải pháp phù hợp cho việc

hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay.

Các yếu tố tác động đến pháp luật về tổ chức HĐND phù hợp với Hiến pháp

năm 2013: kinh tế, chính trị, xã hội, văn hoá, tâm lý…

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 Để có thông tin, dữ liệu, cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc thực hiện luận án, tôi đã tập trung nghiên cứu một số công trình khoa học có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay. Luận án cũng đã chia

các công trình nghiên cứu khoa học này thành hai nhóm: nhóm thứ nhất là tình hình

nghiên cứu trên thế giới liên quan đến đề tài luận án; nhóm thứ hai là tình hình

nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài luận án. Qua nghiên cứu những công

trình khoa học nêu trên, có thể khẳng định rằng, việc nghiên cứu về tổ chức bộ máy nhà nước nói chung, tổ chức chính quyền địa phương nói riêng đã được các nhà

khoa học dành mối quan tâm đặc biệt. Riêng về HĐND, có một số ít công trình

nghiên cứu liên quan đến hoạt động giám sát, nâng cao chất lượng hoạt động, đổi

mới tổ chức và hoạt động trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện nền dân chủ ở Việt Nam.... nhưng chưa thực sự đạt kết quả như mong muốn.

Nghiên cứu sinh đã hết sức cố gắng khái quát những thành quả nghiên cứu có

liên quan đến đề tài luận án của các nhà khoa học, nhà hoạt động thực tiễn, nhà lãnh

đạo, quản lý; đồng thời, chỉ ra những nội dung chưa được giải quyết thấu đáo, cần

phải tiếp tục nghiên cứu. Chính vì thế, đề tài: “Pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt

Nam hiện nay” mà tác giả đã lựa chọn làm Luận án Tiến sỹ Luật học hoàn toàn

không trùng lặp với các công trình đã công bố. Việc nghiên cứu đề tài là cần thiết và cấp bách về mặt lý luận, là đòi hỏi bức thiết của thực tiễn cuộc sống.

CHƯƠNG 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ CỦA PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

2.1. Những vấn đề lý luận của pháp luật về tổ chức HĐND 2.1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt

Nam

2.1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương, vị trí pháp lý và tính chất của HĐND a) Khái niệm chính quyền địa phương Vị trí pháp lý của HĐND được nghiên cứu trên cơ sở lý luận về chính quyền địa phương (CQĐP). Hiện nay, trong khoa học pháp lý và khoa học tổ chức còn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau về chính quyền địa phương.

Quan điểm thứ nhất, theo nghĩa hẹp CQĐP được hiểu là "khái niệm để chỉ các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (tỉnh, huyện, xã)". Theo cách hiểu này, khái niệm CQĐP được hiểu là các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, bao gồm cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Đây là cách tiếp cận về chính quyền địa phương không có sự phân biệt giữa cơ quan hành chính nhà nước với cơ quan quyền lực nhà nước theo địa vị pháp lý của nó được quy định trong Hiến pháp và pháp luật. Theo đó, chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND [98, Trang 18].

Quan điểm thứ hai, CQĐP được hiểu và tổ chức phụ thuộc vào nhiều yếu tố như đặc điểm địa lý, dân cư, lịch sử, bản chất chính trị và hình thức cấu trúc của Nhà nước. Theo quan điểm này, Nhà nước có chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, trong phạm vi địa giới của địa phương có những cơ quan do chính nhân dân địa phương lập ra trực tiếp thông qua hình thức bầu cử để thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực Nhà nước ở địa phương, đảm bảo ý chí, nguyện vọng và quyền lực của nhân dân địa phương (HĐND). Có những cơ quan do nhân dân gián tiếp lập ra thông qua cơ quan đại diện của mình (UBND và các cơ quan trực thuộc). Ngoài ra, ở địa phương còn có các cơ quan nhà nước khác hoạt động theo ngành dọc [98, Trang 19].

Quan điểm thứ ba, CQĐP hiểu theo nghĩa rộng không chỉ gồm cơ quan quyền lực và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương mà là tất cả các cơ quan nhà nước có phạm vi hoạt động trong vùng lãnh thổ địa phương. Trong đó tất cả các cơ quan ở Trung ương đóng tại địa phương, cơ quan toà án và viện kiểm sát đóng tại địa phương. Tuy nhiên, cũng có thể thấy rằng, bởi vì hệ thống Tòa án có thể được thiết lập không theo địa giới hành chính mà theo phạm vi thẩm quyền: tòa sơ thẩm và tòa

phúc thẩm, hoạt động độc lập và có chức năng bảo vệ pháp luật. Xét về thực chất, tòa án chỉ tham gia vào hoạt động quản lý địa phương một cách gián tiếp. CQĐP hiểu theo nghĩa hẹp gồm có HĐND, UBND và các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND [98, Trang 17].

Quan điểm thứ tư, theo quan điểm lịch sử pháp lý, CQĐP được xác định như sau: "Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính" [23, Trang 1, Điều 1]. Theo quy định này thì CQĐP bao gồm hai cơ quan đó là HĐND do nhân dân bầu ra và Ủy ban hành chính là cơ quan chấp hành của HĐND thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Qua nhiều giai đoạn lịch sử phát triển, với tên gọi có thể khác nhau nhưng thuật ngữ CQĐP trong pháp luật thực định nước ta luôn được coi là hệ thống các cơ quan ở các cấp hành chính - lãnh thổ bao gồm HĐND và UBND với các bộ phận cấu thành khác như Thường trực HĐND, các ban của HĐND, các sở, phòng, ban hay còn gọi là các cơ quan chuyên môn của UBND {trong giai đoạn 1945 - 1959, ở cấp bộ và huyện không thành lập HĐND mà chỉ có Ủy ban hành chính do HĐND cấp dưới bầu ra; đến Hiến pháp năm 1959 mới quy định thành lập HĐND và Ủy ban hành chính (sau đổi tên gọi là Ủy ban nhân dân) ở tất cả các cấp hành chính}. Tại Hiến pháp năm 2013, thuật ngữ CQĐP mới chính thức được sử dụng và đã thiết kế một chương riêng về chế định "Chính quyền địa phương"; đồng thời, bổ sung một số quy định rất quan trọng tạo cơ sở hiến định cho việc tổ chức CQĐP theo hướng đa dạng, có sự phân biệt giữa nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt. Theo Hiến pháp năm 2013, có tác giả cho rằng:

CQĐP được hiểu theo hai nghĩa: rộng và hẹp. Theo nghĩa rộng, CQĐP là phương thức quản trị địa phương, mà nội dung của nó bao gồm phân chia đơn vị hành chính, thiết lập bộ máy công quyền, phân định thẩm quyền, xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát... Theo nghĩa hẹp, chính quyền địa phương là bộ máy công quyền được thiết lập ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Tuy nhiên, khái niệm CQĐP theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp nói trên chưa “lột tả” được bản chất "địa phương" và chỉ ra được cấu trúc của CQĐP ở nước ta gồm những cơ quan cụ thể nào.

Nhằm cụ thể hóa Chương IX về CQĐP của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức CQĐP (Dự thảo Lần 7) Quốc hội khóa XIII đưa ra hai quan niệm cơ bản về "chính quyền địa phương" và "cấp chính quyền địa phương". Theo đó, CQĐP "là hệ thống các cơ quan thực hiện quản lý nhà nước nhằm quản lý mọi mặt của đời sống xã hội và làm nghĩa vụ chung với cả nước trên một đơn vị hành chính, do nhân dân địa phương bầu ra hoặc do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập". Quan

điểm này đã xác định CQĐP: là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước; gắn với mỗi đơn vị hành chính lãnh thổ cụ thể; được thành lập trên cơ sở bầu cử bởi cử tri địa phương hoặc do bổ nhiệm, thành lập bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Từ những cách thức tiếp cận và phân tích trên đây, có thể rút ra khái niệm về CQĐP như sau: CQĐP là một thiết chế của Nhà nước gắn với đơn vị hành chính - lãnh thổ, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác của Nhà nước được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương và lợi ích chung của cả nước.

b) Vị trí pháp lý của HĐND Hiện nay, trong khoa học pháp lý và khoa học tổ chức còn tồn tại nhiều quan

niệm về vị trí pháp lý của HĐND.

Quan điểm thứ nhất cho rằng: cần hiểu về vị trí pháp lý của HĐND theo quy định pháp luật hiện hành: HĐND là cơ quan đại diện cho nhân dân địa phương, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Đây là quan niệm đã được xác định từ lâu, về cơ bản là ổn định. Hơn nữa, thực tế trong những năm qua, HĐND đã thể hiện tính quyền lực nhà nước của mình thông qua việc quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương. Tính quyền lực nhà nước của HĐND được thể hiện qua việc nhân dân trực tiếp bầu ra các đại biểu HĐND để thực hiện quyền lực nhà nước và quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương. Tính đại diện của HĐND được thể hiện ở chỗ nó là cơ quan duy nhất ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín để đại diện cho tiếng nói, tâm tư, nguyện vọng của họ.

Quan điểm thứ hai cho rằng, nên xác định HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, không nên xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Theo quan niệm này, ở nước ta quyền lực nhà nước là thống nhất và tập trung vào Quốc hội. Chỉ có Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam. Mọi nghị quyết của HĐND phải được ban hành trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh, các văn bản của Chính phủ, các bộ và của các cơ quan nhà nước cấp trên khác. HĐND chỉ là cấp thừa hành và không thể gọi là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương được. Mặt khác, Nhà nước ta là Nhà nước đơn nhất, không phải là Nhà nước liên bang, nên không có sự phân biệt quyền lực nhà nước ở Trung ương, quyền lực nhà nước ở địa phương.

Như vậy, trong mối quan hệ với chính quyền địa phương và nhân dân ở địa

phương, HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra. Đồng thời, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và HĐND là cơ quan tự quản của nhân dân địa phương. Quan điểm này xuất phát từ nghiên cứu về xu hướng phát triển chính quyền địa phương của các nước trên thế giới; ở đó, tổ chức chính quyền địa phương là xu hướng tự quản (local self-government). Điều này đã được ghi nhận đối với nhiều nước EU thông qua Hiến chương Châu Âu về chính quyền địa phương tự quản (The European Charter of local self-goverment). Hơn nữa, Hiệp hội chính quyền địa phương và các thành phố cũng đã đưa ra dự thảo về một Hiến chương chung cho toàn thế giới về chính quyền địa phương tự quản (World Charter of local self-government, Dự thảo tại Istanbul Thổ Nhĩ Kỳ tháng 5 năm 1996). Quan niệm về chính quyền địa phương tự quản trong dự thảo này là: quyền và năng lực của cơ quan địa phương trong việc điều tiết, quản lý các vấn đề chung của địa phương trong khuôn khổ, trách nhiệm, lợi ích của địa phương theo pháp luật quy định; những quyền đó được thực hiện bởi hội đồng (Council, Assembly) bao gồm những đại biểu được bầu theo các nguyên tắc bầu cử tự do, bình đẳng, trực tiếp, bỏ phiếu kín và có một cơ quan chấp hành gắn với hội đồng. Tính chất tự quản của chính quyền địa phương được các nước phương Tây coi là một tiêu chí không thể thiếu trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền. Trong xu thế hội nhập quốc tế và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, không thể không đi theo xu hướng xây dựng chính quyền địa phương tự quản. Vì vậy, chúng ta cần phải mạnh dạn thay đổi tư duy của mình, cần phải coi tính chất tự quản của chính quyền địa phương là một tiêu chí căn bản trong cải cách chính quyền địa phương. Khi đã coi tính chất tự quản là tiêu chí căn bản của chính quyền địa phương thì phải tiếp cận chính quyền địa phương với đúng nghĩa là chủ thể quản lý mang tính tự quản, có tư cách pháp nhân độc lập. Với quan niệm như vậy, chúng ta sẽ thấy chính quyền địa phương là thiết chế thống nhất gồm HĐND và cơ quan chấp hành của nó, không thể có UBND là cơ quan song trùng trực thuộc như hiện nay ở nước ta. Chính quyền địa phương tự quản phải do nhân dân địa phương thành lập ra, phải có đầy đủ các thẩm quyền theo các tiêu chí sau:

Thứ nhất, quyền về nhân sự: chính quyền địa phương có quyền lựa chọn,

tuyển, thăng chức và thải hồi nhân sự.

Thứ hai, quyền về tổ chức: chính quyền địa phương có quyền tự triển khai tổ

chức hành chính.

Thứ ba, quyền về kế hoạch: chính quyền địa phương có quyền xây dựng các kế hoạch chủ đạo như kế hoạch phát triển kinh tế địa phương, kế hoạch sử dụng đất đai, kế hoạch xây dựng nhà ở và các công trình công cộng.

Thứ tư, quyền lập quy: chính quyền địa phương có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật áp dụng cho địa phương, có quyền ban hành quy chế địa phương.

Thứ năm, quyền tài chính: chính quyền địa phương có ngân sách độc lập, có

quyền tự quản lý thu và chi.

Thứ sáu, quyền về thuế: chính quyền địa phương đặt ra thuế địa phương. Tuy nhiên, nếu hiểu chính quyền địa phương là cơ quan tự quản thì cũng sẽ làm thay đổi tư duy lý luận về quyền lực nhà nước. Bởi lẽ, hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước từ trung ương đến địa phương là hệ thống cơ quan do nhân dân bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ Hiến định. Theo đó, xác định vị trí pháp lý của HĐND trong mối quan hệ về chính quyền địa phương cũng có nghĩa là cần xác định trong cả mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương. Vì thế, cần thiết phải thống nhất trong việc quan niệm về HĐND với hai vị trí pháp lý quan trọng: là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương và cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Việc xác định vị trí pháp lý của HĐND luôn gắn với mối quan hệ về lãnh thổ và cơ quan hành chính ở địa phương tương ứng. Theo đó, mỗi cấp HĐND sẽ tương ứng với mỗi cấp UBND. Đây là thể thống nhất về tổ chức để trên cơ sở đó Nhà nước có hệ thống pháp luật phù hợp điều chỉnh tổ chức và hoạt động của mỗi cấp HĐND.

Như vậy, HĐND là cơ quan trọng yếu của chính quyền địa phương, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, được nhân dân địa phương bầu ra, đại diện cho nhân dân địa phương thực hiện quyền tự quản trong tất cả các lĩnh vực quản lý xã hội ở địa phương, đảm bảo cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương được thực hiện có hiệu quả trong thực tế.

Quan niệm như trên xuất phát từ cơ cở lý luận như sau: Bộ máy nhà nước ta được tổ chức theo nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [91, Trang 2]. Theo đó, không một cơ quan nào nắm trọn vẹn một nhánh quyền lực nhà nước. Hoạt động của mỗi cơ quan nhà nước đều nằm trong mối liên hệ với các cơ quan nhà nước khác, đều chịu sự kiểm tra, giám sát, kiểm soát của các cơ quan nhà nước khác hoặc của các tổ chức xã hội, công dân. Trong tổng hoà các mối quan hệ đó, “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân

dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân” (Điều 113, Hiến pháp 2013).

Chế định HĐND - dân chủ đại diện lần đầu tiên được ghi nhận trong Hiến pháp 1946 được xem là bước tiến lớn trong điều kiện mới dành được chính quyền từ thực dân Pháp. Sau Hiến pháp 1946, các bản Hiến pháp sau này: 1959, 1980, 1992 (sửa đổi năm 2001) và Hiến pháp 2013 tiếp tục khẳng định vị trí, vai trò của HĐND trong tổ chức bộ máy nhà nước.

Điều 113, Hiến pháp 2013 quy định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân”.

Khoản 1, Điều 6, Luật Tổ chức chính quyền địa phương ngày 19/6/2015 tiếp tục khẳng định: “Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”.

Với vị trí pháp lý như vậy, HĐND có quyền hạn sau đây: Thứ nhất, HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước.

Thứ hai, HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương.

c) Tính chất của HĐND Thứ nhất, tính chất đại diện của HĐND: Tính đại diện của HĐND được thể hiện ở chỗ là cơ quan duy nhất ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín để đại diện cho tiếng nói, tâm tư, nguyện vọng của họ.

Hiến pháp năm 1946 mang dấu ấn đầu tiên, tạo dựng nên "tính chất đại diện" của HĐND. Mặc dù chưa quy định thẳng, trực tiếp HĐND đại diện cho cái gì, của ai, nhưng qua quy định của Hiến pháp năm 1946 về con đường hình thành HĐND

thông qua bầu cử thì chúng ta cũng có thể hiểu được rằng HĐND đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Hiến pháp năm 1946 quy định: "Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra" (Điều 58) và HĐND thay mặt cho nhân dân địa phương "quyết nghị những vấn đề thuộc địa phương mình" (Điều 59).

Hiến pháp năm 1959 có bước tiến mới trong việc thể hiện tính chất đại diện của HĐND khi quy định: "Hội đồng nhân dân các cấp do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương" (Điều 80). HĐND thay mặt nhân dân địa phương "bảo đảm sự tôn trọng và chấp hành pháp luật của Nhà nước ở địa phương; đặt kế hoạch xây dựng kinh tế, văn hóa và những sự nghiệp lợi ích công cộng ở địa phương (Điều 82). Điểm mới so với Hiến pháp năm 1946 là Hiến pháp năm 1959 chỉ rõ chủ thể tạo ra HĐND là "nhân dân địa phương" và HĐND là cơ quan "chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương", thay mặt nhân dân địa phương quyết định những vấn đề quốc kế dân sinh ở địa phương.

Hiến pháp năm 1980 tiếp tục kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1959 và có bổ sung quan trọng. Hiến pháp này tiếp tục khẳng định HĐND do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, thay mặt nhân dân địa phương "quyết định và thực hiện các biện pháp xây dựng địa phương về mọi mặt…"; đồng thời, còn bổ sung HĐND chịu trách nhiệm trước "chính quyền cấp trên" và sử dụng cụm từ có tính thuyết phục hơn là "quyết định và thực hiện các biện pháp…". Lần đầu tiên, Hiến pháp năm 1980 đã dành hai điều quy định về đại biểu HĐND, qua đó cũng thấy được tính đại diện của HĐND nói chung, đại biểu HĐND nói riêng. Theo Điều 119, Hiến pháp năm 1980, đại biểu HĐND phải thường xuyên liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri, tiếp xúc và báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của HĐND, trả lời các yêu cầu và kiến nghị của cử tri, xem xét và giúp giải quyết những khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Điều 120, Hiến pháp năm 1980 còn quy định đại biểu HĐND có quyền chất vấn UBND và các cơ quan nhà nước khác ở địa phương, kiến nghị với các cơ quan nhà nước ở địa phương.

Kế thừa và phát triển những quy định của các bản Hiến pháp trước đây, Hiến pháp 1992 quy định: "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên" (Điều 119). Điểm mới và khác căn bản giữa Hiến pháp năm 1992 với các Hiến pháp trước là: lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Hiến pháp năm 1992 quy định thẳng, trực tiếp và rõ ràng rằng HĐND là cơ quan đại diện cho

ba yếu tố quan trọng nhất của nhân dân là ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ. Cả ba yếu tố quan trọng này là nguồn gốc tạo quyền lực cho HĐND, là điều kiện bảo đảm cho HĐND thực thi có hiệu quả, hiệu lực quyền lực của mình.

Hiến pháp năm 1992 cũng dành hai điều quy định về đại biểu HĐND, nhưng một điểm mới so với các Hiến pháp trước là bổ sung quy định: "Đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ở địa phương" (Điều 121). Điểm mới này cũng được quy định tại Điều 36, Luật Tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003. Qua đây, càng thấy rằng Hiến pháp năm 1992 nhấn mạnh và đề cao tính đại diện của HĐND và của đại biểu HĐND trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền dân chủ ở nước ta hiện nay.

Kế thừa Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” (Điều 113). “Đại biểu Hội đồng nhân dân là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân địa phương” (Điều 115). Lần đầu tiên Hiến pháp 2013 viết hoa chữ “Nhân dân” nhằm khẳng định bản chất nhà nước do dân, vì dân và tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân; đồng thời, đề cao hơn nữa tính đại diện của HĐND và của đại biểu HĐND trong điều kiện đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay.

Thứ hai, tính chất quyền lực nhà nước: Nghiên cứu về tính chất của HĐND hiện nay cũng có hai luồng quan điểm

chưa thống nhất trong cách gọi về tính chất của HĐND.

Quan điểm thứ nhất cho rằng cụm từ "các cơ quan quyền lực nhà nước" chỉ dành cho Quốc hội và HĐND là không đúng; bởi vì, về mặt lý luận cũng như thực tiễn, bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng mang quyền lực nhà nước, có tính quyền lực nhà nước, hay đều là "cơ quan quyền lực nhà nước". Nếu không mang quyền lực nhà nước, có tính quyền lực nhà nước thì không thể nhân danh nhà nước để thực thi quyền lực chung, thống nhất của Nhà nước. Từ cách đặt vấn đề như vậy, để phân biệt với các cơ quan nhà nước khác, theo các nhà nghiên cứu này, nên chăng gọi Quốc hội và HĐND các cấp là "các cơ quan dân cử trực tiếp".

Quan điểm thứ hai cho rằng chỉ cơ quan nào do cử tri bầu ra mới là cơ quan có tính chất quyền lực nhà nước. Do vậy, là cơ quan được cử tri địa phương bầu (thành lập) trực tiếp cho nên HĐND trực tiếp nhận quyền lực từ nhân dân, trở thành cơ quan đại diện tập trung nhất, đầy đủ nhất ý chí, nguyện vọng, lợi ích và quyền làm

chủ của nhân dân địa phương, chịu trách nhiệm chính trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.

Cả hai quan điểm nêu trên đều có điểm chung hợp lý khi thừa nhận HĐND là cơ quan mang tính chất quyền lực nhà nước. Tính quyền lực nhà nước của HĐND xuất phát từ việc nhân dân trực tiếp trao quyền thay mặt mình bằng phổ thông đầu phiếu bầu ra HĐND để thực hiện quyền lực nhà nước và quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương. Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, trực tiếp đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, HĐND là cơ quan duy nhất ở địa phương có đầy đủ thẩm quyền biến ý chí của nhân dân địa phương thành các quy định có tính bắt buộc chung đối với các cơ quan, tổ chức nhà nước thuộc quyền và công dân trên địa bàn. Các cơ quan khác của địa phương nói chung và UBND nói riêng hoặc do HĐND trực tiếp thành lập hoặc được thành lập thông qua các cơ quan của HĐND nên HĐND có thẩm quyền kiểm tra, giám sát cao nhất so với các cơ quan nhà nước khác ở địa phương. Đây là một trong những hoạt động đặc biệt quan trọng của chính quyền địa phương để đảm bảo thi hành Hiến pháp, pháp luật và các nghị quyết của HĐND. Hơn nữa, HĐND là cơ quan trực tiếp nhận quyền lực từ nhân dân và được nhân dân trực tiếp ủy quyền quản lý mọi lĩnh vực đời sống xã hội ở địa phương, cho nên quyền lực của HĐND bao trùm trên toàn bộ phạm vi lãnh thổ của địa phương, tác động đến mọi cơ quan nhà nước, các tổ chức và cá nhân trong địa phương. So với các cơ quan khác tại địa phương, HĐND là cơ quan có nhiều nhiệm vụ và quyền hạn nhất, đồng thời có khả năng và điều kiện chi phối tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước khác ở địa phương như bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Hội thẩm nhân dân của TAND cùng cấp (đối với HĐND cấp tỉnh và cấp huyện); phê chuẩn cơ cấu của cơ quan chuyên môn thuộc UBND; quyết định thành lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp; bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định, chỉ thị trái pháp luật của UBND cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới; giải tán HĐND cấp dưới trực tiếp; giám sát hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước ở địa phương và việc thực hiện pháp luật của các tổ chức và cá nhân trong địa phương. Do vậy, tính quyền lực nhà nước của HĐND được thể hiện chủ yếu trong chức năng và nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

HĐND thực hiện 2 chức năng chủ yếu là: (1) quyết định và bảo đảm thực hiện các biện pháp phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh ở địa phương; (2) giám sát hoạt động thực hiện pháp luật của các cơ quan nhà nước, các tổ chức và của công dân ở địa phương. Nội dung các chức năng này được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức, hoạt động của HĐND các cấp và

ngày càng được bổ sung, hoàn thiện, phù hợp với sự biến đổi không ngừng của xã hội và nhu cầu cải cách bộ máy nhà nước nói chung, của HĐND nói riêng trong giai đoạn hiện nay.

Hiến pháp năm 1946 chỉ quy định một nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND là "quyết nghị về những vấn đề thuộc địa phương mình" (Điều 59). Hiến pháp 1959 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND (từ điều 82 đến 86) về các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, an ninh trật tự xã hội, quyền và lợi ích của công dân, quan hệ với Uỷ ban Hành chính cùng cấp và HĐND cấp dưới trực tiếp. Hiến pháp 1980 dành một điều riêng (Điều 115) quy định 12 nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND. Hiến pháp 1992 dành một điều riêng (Điều 120) quy định khái quát nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND (Điều luật này được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003). Hiến pháp năm 2013 cũng dành một điều riêng (Điều 113) quy định khái quát chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND.

Mặc dù một số nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể có sự thay đổi qua các lần sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức HĐND và UBND, nhưng vị trí, vai trò, chức năng của HĐND không thay đổi, đó là:

(1) HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, có vị trí quan trọng trong hệ thống cơ quan nhà nước. HĐND được hình thành bởi các đại biểu do nhân dân địa phương bầu theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. HĐND cùng với Quốc hội hợp thành hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước, thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước và là gốc của chính quyền nhân dân. Khác với Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thay mặt toàn thể nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trên phạm vi toàn quốc, HĐND thay mặt cho nhân dân địa phương, sử dụng quyền lực nhà nước trên phạm vi địa phương mình.

(2) HĐND có quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức vụ trong tổ chức của mình (Thường trực HĐND, các Ban của HĐND); bầu, miễn nhiệm các chức danh của UBND là cơ quan chấp hành của mình và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm nhân dân của Toà án nhân dân cùng cấp.

(3) HĐND có vai trò đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương; căn cứ vào Hiến pháp, pháp luật, quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương; đồng thời giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết HĐND tại địa phương mình.

HĐND các cấp ở nước ta hiện nay đều mang hai tính chất có mối liên hệ thống nhất biện chứng với nhau là tính chất đại diện và tính chất quyền lực nhà nước. Triết lý của nhận định này nằm ở chỗ: Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt

Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức (Điều 2, Hiến pháp năm 2013). Như vậy, nguồn gốc tạo nên tính chất đại diện và tính chất quyền lực nhà nước của HĐND các cấp là nhân dân địa phương. Nhân dân địa phương (cụ thể là cử tri) bầu (thành lập) HĐND các cấp, nhờ đó mà HĐND các cấp mới có thể đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Đồng thời, là cơ quan đại diện cho nhân dân địa phương, được nhân dân địa phương ủy quyền thực thi quyền lực nhà nước, cho nên HĐND mới mang quyền lực nhà nước, trở thành cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Lịch sử lập hiến Việt Nam cho thấy: tính chất đại diện và tính chất quyền lực nhà nước của HĐND được thể hiện rõ trong các Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 (sửa đổi 2001) và năm 2013.

2.1.1.2. Khái niệm, đặc điểm và vai trò pháp luật về tổ chức HĐND a) Khái niệm pháp luật về tổ chức HĐND HĐND là một cơ quan trọng yếu của chính quyền địa phương. Cũng như các cơ quan nhà nước khác, HĐN D cần phải được tổ c hức để t h ực hiện các chức năng, nhi ệ m vụ được Hiến pháp và pháp lu ật qu y đ ịnh. Do đó, để hoạt động của HĐND có hiệu quả, Nhà nước ban hành các quy phạm pháp luật quy định vị trí pháp lý, chức năng, hoạt động và trách nhiệm của H ĐND theo các phương diện hoạt động nhất định. Tổng thể các quy phạm pháp luật đó có mối quan hệ chặt chẽ, thống nhất điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong hoạt động của HĐND theo Hiến pháp, tạo ra trật tự pháp luật, bảo đảm lợi ích của Nhà nước, xã hội và công dân.

Theo Từ Điển Tiếng Việt: “Tổ chức” có nghĩa là quá trình sắp xếp các công việc, giao quyền hạn và phân phối các nguồn lực của tổ chức sao cho chúng đóng góp một cách tích cực và có hiệu quả vào mục tiêu chung của chủ thể.

Tổ chức gồm hai nội dung cơ bản: tổ chức cơ cấu và tổ chức quá trình hoạt động. Trong đó, tổ chức cơ cấu là tổ chức các thành phần của chủ thể hướng đến thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của chủ thể. Tổ chức về cơ cấu quy định về các cơ quan, thành phần cấu tạo nên bộ máy, xác định mối quan hệ giữa các cơ quan, thành phần, đơn vị với nhau, có nghĩa là cùng với việc thiết lập cơ cấu tổ chức còn gắn với mỗi thành phần, đơn vị trong cơ cấu tổ chức chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ và lựa chọn, bố trí cán bộ vào các cương vị phụ trách các bộ phận trong bộ máy đó. Bên cạnh đó, tổ chức quá trình hoạt động được hiểu là cách thức tiến hành,

điều hành các hoạt động cụ thể để từng chủ thể, bộ phận, đơn vị thực hiện nhiệm vụ được giao.

Tổ chức còn được quan niệm như sau: “Tổ chức, nói rộng ra là cơ cấu tồn tại của sự vật, hiện tượng. Sự vật và hiện tượng không thể tồn tại mà không có một hình thức liên kết nhất định các yếu tố thuộc nội dung. Tổ chức, vì vậy, là thuộc tính của bản thân các sự vật và hiện tượng” [36, Trang 28]. Theo cách hiểu này, tổ chức được hiểu theo quan điểm triết học, bao gồm cả tự nhiên và xã hội. Tổ chức ở đây được xác định là một thể thống nhất, các cơ cấu giữa các bộ phận có mối liên kết. Theo nghĩa này, tổ chức được nhìn nhận và vận hành theo quy luật hệ thống, cấu trúc đồng nhất và đặc thù; đồng thời, tổ chức cũng phải tuân theo quy luật vận động không ngừng và vận động theo quy trình. Như vậy, nói đến tổ chức và cách thức để có một tổ chức thì cần đặt vào trong hệ thống của nó và hệ thống đó lại được đặt vào trong một hệ thống lớn hơn bao trùm lên nó. Trong hệ thống tổ chức, cần xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm và các mối quan hệ ngang, dọc (cùng cấp và các cấp) của tổ chức. Các tổ chức cùng cấp tạo nên cơ cấu hệ thống ngang. Tổ chức các cấp trong hệ thống tạo nên cơ cấu hệ thống dọc. Một tổ chức là hệ thống của các tổ chức hợp thành, đồng thời lại là tổ chức của hệ thống lớn hơn. Các tổ chức hợp thành phải có cấu trúc đồng nhất và đó chính là điều kiện hình thành hệ thống tổ chức. Bên cạnh đó, tính đặc thù cũng tạo nên sắc thái, truyền thống của tổ chức. Tuy vậy, trong một hệ thống có quá nhiều tổ chức đặc thù thì sự liên kết trong hệ thống sẽ rất phức tạp và việc điều hành sẽ rất khó khăn. Hoạt động là điều kiện tồn tại của tổ chức và đó là sự hoạt động liên tục, toàn thể, từ những bộ phận hợp thành đến toàn bộ hệ thống. Tổ chức vận hành theo quy trình, được quy định trong điều lệ, quy chế, nội quy của từng tổ chức. Khi thiết kế tổ chức, ngoài thiết kế hệ thống, còn phải xác định cơ chế vận hành của hệ thống tổ chức, bảo đảm vận hành không ngừng và theo đúng quy trình. Tổ chức hoạt động trong một môi trường nhất định, khi môi trường có sự thay đổi thì tổ chức phải tự điều chỉnh để thích ứng. Những cơ chế quản lý, chế độ, chính sách của Đảng và Nhà nước đối với hệ thống sẽ tạo điều kiện và cho phép tổ chức tự điều chỉnh.

Như vậy, đối với HĐND, tổ chức HĐND được hiểu là cách thức sắp xếp bộ máy hoạt động, con người cho từng bộ máy và các công việc cụ thể, giao quyền hạn và phân phối các nguồn lực cho HĐND để đảm bảo cho HĐND thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ hiến định. Tổ chức HĐND về bản chất cũng phải tuân theo các quy luật về mục tiêu, hệ thống, cấu trúc chỉnh thể, quy luật vận động và điều chỉnh thích ứng. Do đó, tổ chức của HĐND luôn thể hiện ba đặc điểm của quy

luật mục tiêu rõ ràng và tính hiệu quả của HĐND như công tác tổ chức cho các hoạt động của HĐND diễn ra đúng quy định, quản lý và người đứng đầu HĐND.

Theo quy luật về mục tiêu, tổ chức của HĐND được xác định theo mục đích hoạt động của HĐND, đó là tổ chức sao cho HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương. HĐND cần được tổ chức, thiết kế theo các công việc đảm bảo cho sự phát triển của HĐND gắn liền với sự phát triển của địa phương, là bộ mặt của chính quyền địa phương. Do đó, tổ chức của HĐND chịu sự chi phối của nhiều yếu tố: cử tri bầu ra đại biểu HĐND, HĐND thiết lập nên chính quyền địa phương và HĐND tổ chức để tạo nên mối quan hệ đại diện cho nhân dân địa phương.

Xét ở yếu tố hiệu quả của tổ chức, HĐND được xác định bởi yếu tố đầu vào, yếu tố quản lý vận hành và yếu tố kết quả. Trong đó, yếu tố đầu vào là việc cử tri bầu ra đại biểu HĐND - người có đủ các điều kiện về trình độ, trí tuệ, năng lực làm đại biểu, đạo đức người đại biểu và điều quan trọng là khi được tổ chức vào trong các cơ cấu của HĐND như Thường trực HĐND, các Ban của HĐND thì người đại biểu đó phải có năng lực để đảm nhiệm chức năng, nhiệm vụ đại biểu mà cử tri tin tưởng giao phó. Yếu tố tổ chức ngay đầu tiên (đầu vào) hết sức quan trọng, quyết định đến hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp. Đối với yếu tố quản lý vận hành, HĐND đòi hỏi phải được tổ chức khoa học, khách quan, vừa đảm bảo người dân giám sát đại biểu của mình, vừa đảm bảo tính độc lập cho mỗi đại biểu HĐND. Cuối cùng, vấn đề tổ chức HĐND liên quan đến cách thức tổ chức để có được yếu tố kết quả. Đây là hậu quả pháp lý của các khâu tổ chức. Càng tổ chức chặt chẽ, khoa học, đúng pháp luật bao nhiêu thì yếu tố đầu ra (kết quả) càng thể hiện tính ưu việt bấy nhiêu. Đây là khâu cuối, thước đo của hiệu quả pháp lý về tổ chức của HĐND.

Theo quy luật hệ thống, tổ chức HĐND bao giờ cũng được xem xét từ yếu tố tổ chức hẹp nhất. Đó là tổ chức của HĐND từng cấp trong đó có cấu tạo nên của mỗi đại biểu HĐND. Trong HĐND mỗi cấp lại được đặt vào trong hệ thống của cơ quan dân cử ở địa phương. Trong mỗi hệ thống cơ quan dân cử ở địa phương được phân thành tổ chức của HĐND cấp tỉnh, HĐND cấp huyện và HĐND cấp xã. Trong hệ thống cơ quan dân cử ở địa phương đó lại tổ chức HĐND các cấp trong mối quan hệ với hệ thống cơ quan dân cử nói chung của các nước (Quốc hội). Trong mỗi hệ thống, tổ chức HĐND lại được tổ chức để xác định rõ trách nhiệm, quyền hạn trong các mối quan hệ ngang, quan hệ dọc (cùng cấp và các cấp, cùng địa phương và khác địa phương). Trong đó, các HĐND cùng cấp ở các địa phương tạo nên hệ thống ngang, hệ thống tổ chức HĐND ba cấp tạo nên hệ thống dọc.

Xét theo quy luật vận động không ngừng và quy trình thì tổ chức HĐND không chỉ là chỉnh thể thống nhất mà còn là một cơ chế động, được tổ chức theo phương thức hoạt động đặc thù (kỳ họp) và giữa các kỳ họp thì tổ chức HĐND cũng được thiết kế đảm bảo vận hành không ngừng và theo đúng quy trình.

Xét theo quy luật tự điều chỉnh của tổ chức, tổ chức HĐND hoạt động trong môi trường nhất định, đó là môi trường kinh tế - xã hội của từng địa phương, môi trường chính trị - pháp lý, văn hoá - xã hội. Việc thay đổi cơ cấu tổ chức HĐND cũng phụ thuộc vào các môi trường đó để trên cơ sở có sự thay đổi thì tổ chức HĐND cũng thay đổi thích ứng.

Tóm lại, tổ chức HĐND là một bộ phận của tổ chức bộ máy nhà nước, được tổ chức một cách có ý thức, có mục đích, có phạm vi hoạt động rõ ràng. Khi đã hình thành tổ chức HĐND thì đòi hỏi phải có sự quản lý. Trong đó, sự quản lý bằng pháp luật là cần thiết và hữu hiệu nhất bởi trên cơ sở pháp luật, sự phân công lao động quyền lực của mỗi cá nhân trong tổ chức đó mới đạt được hiệu quả như mong muốn. Tổ chức HĐND trên cơ sở pháp luật lúc đó mới có thể là nhân tố quyết định nhất, năng động nhất làm cho mỗi đại biểu HĐND, mỗi cấp HĐND và từng HĐND của từng tỉnh phát huy vai trò của cơ quan dân cử ở địa phương. Tổ chức HĐND vì thế không chỉ là cơ cấu tổ chức bộ máy thông thường mà còn là biện pháp tác động vào cơ cấu tổ chức đó, xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng người, từng bộ phận trong HĐND mà còn là thiết chế đưa ra khỏi HĐND những đại biểu không hoàn thành nhiệm vụ, không phù hợp, bổ sung thêm những đại biểu còn thiếu, đề ra chương trình, kế hoạch và cách thức hoạt động của các vị đại biểu HĐND nhằm mục đích để tổ chức hoạt động của HĐND các cấp được nhịp nhàng, ăn khớp và đạt hiệu quả.

Trên cơ sở đó, nghiên cứu về pháp luật tổ chức HĐND, đó là việc nghiên cứu về công cụ quản lý của Nhà nước, là hoạt động có mục đích, tác động đến tổ chức HĐND để HĐND đáp ứng được yêu cầu của cử tri - người bầu ra đại biểu HĐND, đồng thời đảm bảo sự thông suốt và hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước.

Pháp luật về tổ chức HĐND là bộ phận của hệ thống pháp luật của Nhà nước ta, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức HĐND các cấp. Để có thể nhận diện đầy đủ khái niệm pháp luật về tổ chức HĐND, cần làm rõ khái niệm hệ thống pháp luật và các khái niệm có liên quan đến pháp luật về tổ chức HĐND.

Về khái niệm hệ thống pháp luật, đây là phạm trù được nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau song trong khoa học pháp lý hiện nay vẫn chưa thống nhất về nhận thức. Vẫn còn có một số quan điểm khác nhau như sau:

Quan điểm thứ nhất, xuất phát từ cách hiểu truyền thống cho rằng hệ thống pháp luật được hiểu là cấu trúc bên trong của pháp luật, được hình thành và phát triển phù hợp với cơ cấu quan hệ xã hội; còn hệ thống pháp luật thực định là hình thức biểu hiện bên ngoài của pháp luật, được hình thành trong quá trình ban hành các bộ luật, sắp xếp, tập hợp các đạo luật và các văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) khác. Cách tiếp cận này xuất phát từ cách hiểu hệ thống pháp luật là tổng thể các QPPL có tính thống nhất nội tại bền vững, đồng thời có tính độc lập nhất định, được phân chia thành các ngành luật và các chế định pháp luật; còn hệ thống pháp luật thực định là hệ thống các văn bản QPPL của một quốc gia được sắp xếp theo trình tự thang bậc giá trị khác nhau.

Quan điểm thứ hai cho rằng, chỉ có một khái niệm hệ thống pháp luật, không thể phân biệt rõ nét, riêng biệt khái niệm hệ thống pháp luật và hệ thống pháp luật thực định. Theo quan điểm này, hệ thống pháp luật có nội dung rất rộng, bao gồm hệ thống QPPL hiện hành và những nguồn khác nữa của pháp luật tồn tại trong thực tế. Các nguồn khác đó là: các trào lưu pháp lý, kỹ thuật pháp lý, nguyên tắc chính trị, triết học cũng như các phương pháp hoạt động của nhà luật học [28, Trang 400].

Quan điểm thứ ba cho rằng: hệ thống pháp luật được hiểu là "cơ cấu bên trong của pháp luật, được quy định một cách khách quan bởi các điều kiện kinh tế - xã hội, biểu hiện ở sự phân chia hệ thống ấy thành các bộ phận cấu thành (ngành, chế định) khác nhau, phù hợp với đặc điểm, tính chất của các quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh, nhưng các bộ phận khác nhau ấy có mối quan hệ qua lại chặt chẽ và thống nhất với nhau" [29, Trang 315].

Cùng với quan điểm này song cụ thể hơn, quan điểm thứ tư khẳng định: hệ thống pháp luật "là tổng thể các quy phạm pháp luật có mối liên hệ nội tại, thống nhất với nhau, được phân định thành các chế định pháp luật, các ngành luật và được thể hiện trong các văn bản do Nhà nước ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức nhất định"[28, Trang 401].

Như vậy, hệ thống pháp luật là một thể thống nhất, không tách rời, bao gồm cả cấu trúc bên trong và hình thức biểu hiện bên ngoài của pháp luật. Theo cách hiểu này, hệ thống pháp luật được định nghĩa là tổng thể các QPPL có mối liên hệ nội tại thống nhất với nhau, được phân định thành các ngành luật, chế định pháp luật và được thể hiện trong các văn bản do Nhà nước ban hành theo những trình tự, thủ tục và hình thức nhất định.

Theo định nghĩa này, hệ thống pháp luật là một khái niệm chung bao gồm hai mặt trong một chỉnh thể thống nhất là hệ thống cấu trúc của pháp luật và hệ thống văn bản QPPL.

Hệ thống cấu trúc của pháp luật có ba thành tố cơ bản, ở ba cấp độ khác nhau

đó là, ngành luật, chế định pháp luật và QPPL.

Ngành luật là tổng hợp các QPPL điều chỉnh những quan hệ xã hội giống nhau về tính chất với những phương pháp điều chỉnh những quan hệ xã hội hẹp hơn về phạm vi, song có mối quan hệ bền vững hơn, có nội dung và tính chất đồng nhất hơn.

Chế định pháp luật là tổng hợp từ hai hay nhiều QPPL để điều chỉnh một loại quan hệ xã hội. Việc xác định đúng tính chất của mỗi nhóm quan hệ xã hội, từ đó đưa ra những QPPL tương ứng là vấn đề có ý nghĩa quan trọng, là cơ sở tạo ra cơ cấu nội tại hợp lý của một ngành luật.

Quy phạm pháp luật là thành tố nhỏ nhất trong hệ thống cấu trúc của pháp luật, là quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do Nhà nước ban hành, gồm ba bộ phận quy định, giả định và chế tài.

Hệ thống văn bản pháp luật: Do tính hệ thống của pháp luật, các văn bản QPPL dù phong phú, đa dạng, được ban hành ở thời gian khác nhau nhưng có mối quan hệ mật thiết với nhau. Khi nghiên cứu hệ thống văn bản pháp luật có hai góc độ xem xét: theo chiều ngang thì hệ thống văn bản QPPL phù hợp với hệ thống cấu trúc của pháp luật, các văn bản đó phải căn cứ vào đối tượng điều chỉnh từng loại quan hệ pháp luật; theo chiều dọc thì thứ bậc phù hợp với thẩm quyền từ cao đến thấp của cơ quan ban hành chúng [28, Trang 405].

Trên cơ sở các quan niệm nêu trên về hệ thống pháp luật cho thấy, pháp luật về tổ chức HĐND trước hết phải là một bộ phận cấu thành nên hệ thống pháp luật và được hình thành từ các cấu thành nhỏ nhất của hệ thống pháp luật là các QPPL, thể hiện ý chí của Nhà nước, tác động lên các mối quan hệ liên quan đến quá trình tổ chức của HĐND để HĐND cấu tạo nên và vận hành, thể hiện được bản chất của Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Trên cơ sở cấu tạo nên từ các QPPL, pháp luật về tổ chức HĐND được thể hiện ra bên ngoài bằng các điều luật, các đạo luật về tổ chức HĐND, các quy chế, nội quy được Quốc hội ban hành thông qua hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Các văn bản pháp luật đó có mối quan hệ theo thứ bậc của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với thẩm quyền của cơ quan ban hành.

Như vậy, pháp luật về tổ chức HĐND được hiểu là tập hợp các QPPL do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thiết lập cơ cấu tổ chức bộ máy của HĐND và các vấn đề liên quan đến tổ chức của HĐND các cấp nhằm mục đích đảm bảo cho HĐND thực hiện chức năng và nhiệm vụ đã được Hiến định.

b) Đặc điểm của pháp luật về tổ chức HĐND Thứ nhất, pháp luật về tổ chức HĐND mang tính quy phạm phổ biến: Pháp luật về HĐND là một bộ phận của hệ thống pháp luật Việt Nam nên mang những đặc điểm phổ quát của pháp luật nói chung và mang những đặc điểm riêng có của hệ thống QPPL về tổ chức HĐND.

Theo đó, pháp luật về tổ chức HĐND được cấu tạo từ những QPPL là thành tố nhỏ nhất của hệ thống pháp luật. Các QPPL này quy định những quy tắc xử sự cụ thể song có mối liên hệ chặt chẽ với nhau, tạo nên khuôn mẫu xử sự chung. Trên cơ sở các QPPL đó, pháp luật về tổ chức HĐND được hình thành nhằm xác định về các tiêu chuẩn cụ thể đối với cơ cấu tổ chức của từng cơ quan trong từng cấp HĐND. Các QPPL được Nhà nước ban hành theo thẩm quyền, thông qua quy trình, thủ tục luật định, điều chỉnh tất cả các mối quan hệ xã hội có sự tham gia của HĐND về tổ chức nên mang tính bắt buộc chung đối với tất cả các cấp HĐND, không có ngoại lệ. Bởi tính chất đặc biệt riêng có của QPPL nên pháp luật về tổ chức HĐND được áp dụng nhiều lần trong không gian và thời gian, tính phổ biến của pháp luật dựa trên ý chí của Nhà nước “được đề lên thành luật”, pháp luật làm cho ý chí này có tính chất chủ quyền duy nhất trong một quốc gia.

Pháp luật về tổ chức HĐND là các chuẩn mực luật pháp mang tính bắt buộc chung, tức là mang tính quy phạm phổ biến, đòi hỏi chính các vị đại biểu HĐND, Tổ đại biểu HĐND, Văn phòng HĐND, các Ban của HĐND, Thường trực HĐND phải thực hiện khi hoạt động nhân danh HĐND và khi xác lập các mối quan hệ với HĐND. Việc thực hiện các chuẩn mực luật pháp là bắt buộc đối với mọi chủ thể, không phụ thuộc vào ý muốn chủ quan của chủ thể. Do vậy, chuẩn mực luật pháp dưới góc độ là pháp luật tổ chức HĐND, là khuôn mẫu cho các hành vi của các vị đại biểu HĐND, Tổ đại biểu HĐND, Văn phòng HĐND, các Ban của HĐND, Thường trực HĐND. Nó là tiêu chí để đo, để đánh giá hành vi của các chủ thể hay là cơ sở pháp lý để đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của các chủ thể có liên quan đến HĐND các cấp.

Với tư cách là khuôn mẫu hành vi, các chuẩn mực luật pháp là cơ sở để hình thành ý thức luật pháp của mọi người, hình thành nên tình cảm, niềm tin của mọi người đối với chế độ và đất nước, hình thành nên trách nhiệm và nghĩa vụ của công dân. Các chuẩn mực luật pháp là cơ sở hình thành nên sự thống nhất hành động của mọi người trong xã hội. Chẳng hạn, pháp luật về tổ chức HĐND tạo nên sự thống nhất về tổ chức để khi tiến hành các hoạt động cụ thể thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, các cơ cấu của tổ chức thực hiện một cách thống nhất. Đơn cử như việc thực hiện chức năng giám sát, khi pháp luật đã quy định các

Ban của HĐND thuộc cơ cấu tổ chức của HĐND thì trong thực tiễn tổ chức việc thực hiện chức năng giám sát, tất cả các Ban của HĐND các cấp có quyền tiến hành giám sát theo quy định. Việc giám sát sẽ tuân theo quy trình, thủ tục giám sát thống nhất và trên cơ sở pháp luật quy định thống nhất về thẩm quyền giám sát. Tương tự như vậy, pháp luật cũng tạo ra các chuẩn mực chung để các vị đại biểu HĐND tiếp xúc cử tri trước và sau mỗi kỳ họp HĐND, các cơ quan, cá nhân bị chất vấn tiến hành trả lời chất vấn theo quy định. Có thể nói, các chuẩn mực luật pháp là một trong những cơ sở quan trọng hàng đầu để hình thành nhân cách của con người, hình thành nền văn hóa của xã hội, trước hết là văn hóa ứng xử giữa người với người. Như vậy, các chuẩn mực luật pháp không chỉ mang tính giáo dục, mà còn mang tính cưỡng chế, răn đe và xử phạt. Những người không thực hiện hay vi phạm các chuẩn mực luật pháp sẽ bị xử phạt theo quy định. Chính sự răn đe và xử phạt này đã tạo ra ý thức chấp hành luật pháp của mọi người và tạo ra sự thống nhất của xã hội. Có được cách ứng xử như vậy là do pháp luật về tổ chức HĐND mang tính bắt buộc chung đối với các chủ thể khi tham gia các mối quan hệ có sự tham gia của chủ thể bắt buộc là HĐND và các thiết chế thuộc tổ chức của chủ thể này.

Thứ hai, tính xác định chặt chẽ về mặt hình thức: Là sự thể hiện nội dung pháp luật về tổ chức HĐND trong những hình thức nhất định, nội dung của pháp luật về tổ chức HĐND phải được xác định rõ ràng, chặt chẽ; điều này nhằm bảo đảm nguyên tắc: “Bất cứ ai được đặt vào những điều kiện ấy cũng không thể làm khác được”.

Nội dung của pháp luật về tổ chức HĐND phải được quy định rõ ràng, chặt chẽ, khái quát trong các khoản của mọi điều luật, trong các điều luật, trong một văn bản pháp luật và toàn bộ hệ thống pháp luật nói chung. Nếu các QPPL về tổ chức HĐND quy định không đủ, không rõ, không chính xác thì sẽ tạo ra những kẽ hở cho sự chuyên quyền, lạm dụng, những hành vi vi phạm pháp luật... Như vậy, nội dung của pháp luật về tổ chức HĐND phải được biểu hiện bằng ngôn ngữ pháp luật rõ ràng, chính xác dưới hình thức nhất định của pháp luật.

Pháp luật về tổ chức HĐND được thể hiện dưới hình thức là văn bản mang tính QPPL có giá trị pháp lý cao nhất, được ban hành theo quy trình chặt chẽ và khi tiến hành sửa đổi cũng được thực hiện hết sức cẩn trọng. Cụ thể đó là tổng thể các QPPL được thể hiện dưới hình thức Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND, Nghị quyết của Quốc hội, Quy chế tổ chức và hoạt động của HĐND.

Thứ ba, tính được đảm bảo bằng Nhà nước:

Pháp luật về tổ chức HĐND là hệ thống QPPL do Nhà nước ban hành nên được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Điều đó có nghĩa là Nhà nước đã trao cho các QPPL về tổ chức HĐND tính quyền lực bắt buộc đối với chủ thể khi tham gia mối quan hệ có một bên là HĐND hoặc cơ quan của HĐND. Pháp luật về tổ chức HĐND đã trở thành quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung ở tất cả các địa phương trên phạm vi cả nước. Không thể có HĐND cấp nào hoặc đại biểu HĐND cấp nào là ngoại lệ, không được đảm bảo bằng sức mạnh của Nhà nước. Tùy theo các mức độ mà Nhà nước áp dụng các biện pháp khác nhau như tổ chức, khuyến khích kể cả biện pháp cưỡng chế cần thiết để đảm bảo cho pháp luật về tổ chức HĐND được thực hiện đúng. Việc Nhà nước bảo đảm cho pháp luật về tổ chức HĐND có thể thông qua các mức độ như việc Nhà nước tôn trọng, ghi nhận ngày càng đầy đủ, hoàn thiện hơn, bảo đảm và thúc đẩy cho việc tổ chức thực hiện pháp luật về tổ chức HĐND có hiệu quả trên thực tiễn.

Thứ tư, pháp luật về tổ chức HĐND có đối tượng điều chỉnh riêng: Đối tượng điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND là các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thiết kế nên bộ máy tổ chức của HĐND các cấp. Pháp luật về tổ chức HĐND điều chỉnh những mối quan hệ phát sinh liên quan đến tổ chức mà một bên là HĐND. Cụ thể là:

Nhóm thứ nhất: pháp luật tổ chức về HĐND điều chỉnh về nguyên tắc tổ chức

HĐND các cấp ở tất cả các địa phương trên toàn quốc.

Nhóm thứ hai: pháp luật về tổ chức HĐND điều chỉnh về việc thành lập và tổ chức các cơ quan của HĐND như: Thường trực HĐND, mối quan hệ giữa Thường trực HĐND với HĐND cùng cấp và cấp trên, cấp dưới và giữa các thành viên của Thường trực HĐND với nhau.

Nhóm thứ ba: pháp luật về tổ chức HĐND điều chỉnh về việc thành lập và tổ chức hoạt động của các Ban của HĐND và mối quan hệ giữa các Ban của HĐND với Hội đồng nhân dân cùng cấp, HĐND cấp trên, cấp dưới và giữa các thành viên từng Ban của HĐND.

Nhóm thứ tư: pháp luật về tổ chức HĐND điều chỉnh về tổ chức hoạt động của HĐND trước, trong và sau kỳ họp cùng các hoạt động có liên quan nhằm đảm bảo cho HĐND, các Ban của HĐND, Thường Trực HĐND, Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ.

Thứ năm, pháp luật về tổ chức HĐND có phạm vi và mức độ điều chỉnh riêng: Phạm vi điều chỉnh của pháp luật về tổ chức HĐND được xem xét ở hai khía cạnh; thứ nhất, phạm vi về số lượng, trong đó có cả phạm vi không gian, thời gian và đối tượng áp dụng; thứ hai, phạm vi về mức độ can thiệp, điều chỉnh. Phạm vi

điều chỉnh của pháp luật về tổ chức HĐND có thể thay đổi theo từng giai đoạn cụ thể, phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước và các điều kiện chính trị, xã hội khác…

Về số lượng: Số lượng các quan hệ xã hội được pháp luật về tổ chức HĐND điều chỉnh lúc đầu rất ít, rồi sau được mở rộng dần theo nhu cầu và điều kiện cho phép. Điều này cũng có nghĩa với số lượng QPPL về tổ chức HĐND lúc đầu chưa nhiều, sau này ngày càng nhiều.

Mỗi QPPL về tổ chức HĐND chỉ tác động trong những khoảng thời gian và không gian nhất định. Sở dĩ như vậy, vì xã hội luôn thay đổi, vận động và phát triển, các quan hệ xã hội cũng vậy, nên để điều chỉnh có hiệu quả đòi hỏi các quy phạm phải có sự thay đổi nhất định.

Về mức độ điều chỉnh của pháp luật về tổ chức HĐND phụ thuộc vào tính chất và tầm quan trọng của các quan hệ xã hội. Các văn bản luật thường được dùng để điều chỉnh những quan hệ xã hội quan trọng và có tính ổn định hơn nên chỉ điều chỉnh ở cấp độ chung, những vấn đề khái quát, có tính nguyên tắc. Chẳng hạn, các quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003 điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến tổ chức và hoạt HĐND; nhiệm vụ, quyền hạn HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã; hoạt động giám sát của HĐND …; còn những quan hệ xã hội nào chưa thật ổn định, phạm vi tác động hẹp hoặc dễ thay đổi thì nên điều chỉnh bằng các quy định của các văn bản dưới luật, ví dụ: Khoản 1, Điều 18, Quy chế hoạt động của HĐND được ban hành kèm theo Nghị quyết số 753/2005/NQ- UBTVQH11 ngày 02/4/2005 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội Khóa 11 có quy định: “Thường trực HĐND hoạt động thường xuyên, theo nguyên tắc tập trung dân chủ, tổ chức các hoạt động của HĐND, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp. Thường trực HĐND ban hành văn bản cá biệt để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình”.

Hiện nay, đang tồn tại nhiều xu hướng trong việc xác định phạm vi và mức độ điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND lên các quan hệ xã hội: một số người muốn mở rộng phạm vi điều chỉnh của pháp luật về tổ chức HĐND lên các quan hệ xã hội mới (những quan hệ trước đây được điều chỉnh bằng những công cụ khác, những quan hệ xã hội mới phát sinh); số khác lại muốn thu hẹp phạm vi và mức độ điều chỉnh pháp luật, hạn chế bớt sự can thiệp của pháp luật lên hành vi của các chủ thể. Việc xác định phạm vi điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND lên các quan hệ xã hội có ý nghĩa rất to lớn trong việc tổ chức HĐND, nâng cao hiệu quả, hiệu lực hoạt động của HĐND. Điều này phụ thuộc vào sự sáng suốt của Quốc hội và các vị đại biểu Quốc hội. Như vậy, xu thế chung là việc điều chỉnh pháp luật về tổ chức

HĐND là cần thiết song mức độ điều chỉnh sâu, nông là phụ thuộc vào từng loại hoặc từng quan hệ xã hội cụ thể sao cho có hiệu quả cao nhất.

Thứ sáu, pháp luật về tổ chức HĐND có phương pháp điều chỉnh đặc thù: Phương pháp điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND là những cách thức tác động của pháp luật lên các quan hệ xã hội để đạt được mục đích đề ra. Phương pháp điều chỉnh pháp luật phụ thuộc vào nội dung, tính chất của các quan hệ xã hội (đối tượng điều chỉnh pháp luật) và ý muốn chủ quan của những người trực tiếp ban hành pháp luật trong từng giai đoạn lịch sử.

Các quan hệ xã hội mà pháp luật về tổ chức HĐND điều chỉnh rất đa dạng, phong phú, phức tạp với nhiều tính chất và đặc điểm khác nhau, nên các phương pháp tác động của pháp luật về tổ chức HĐND cũng rất đa dạng, phong phú.

Phương pháp điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND có những đặc điểm là: do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận; được ghi nhận trong QPPL về tổ chức HĐND; được Nhà nước bảo đảm thực hiện.

Cách thức tác động của pháp luật về tổ chức HĐND lên các quan hệ xã hội có thể là: cấm (thành viên Thường trực HĐND không được tham gia làm thành viên UBND cùng cấp; Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của UBND không được giữ chức vụ Trưởng các Ban HĐND cùng cấp cho dù hoạt động kiêm nhiệm); bắt buộc (đại biểu HĐND phải liên hệ chặt chẽ với cử tri ở đơn vị bầu ra mình, chịu sự giám sát của cử tri, có trách nhiệm thu thập và phản ánh trung thực ý kiến, nguyện vọng, kiến nghị của cử tri; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cử tri; thực hiện chế độ tiếp xúc và ít nhất mỗi năm một lần báo cáo với cử tri về hoạt động của mình, trả lời những yêu cầu và kiến nghị của cử tri....); cho phép (đại biểu HĐND có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân kịp thời chấm dứt những việc làm trái pháp luật, chính sách của Nhà nước trong cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc của cán bộ, công chức, nhân viên cơ quan, tổ chức, đơn vị đó).

c) Vai trò của pháp luật về tổ chức HĐND

Các phương pháp điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND thường có sự khác biệt ở chỗ chúng xác định: chủ thể tham gia quan hệ pháp luật khác nhau; trật tự hình thành quan hệ pháp luật khác nhau; quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia quan hệ pháp luật khác nhau và các biện pháp đảm bảo thực hiện các quyền và nghĩa vụ đó cũng khác nhau. Trong các ngành luật hiện nay, thường sử dụng kết hợp nhiều phương pháp điều chỉnh khác nhau để đảm bảo hiệu quả điều chỉnh cao hơn.

Pháp luật về tổ chức HĐND có vai trò đặc biệt quan trọng. Về phương diện xã hội, nó là phương tiện, công cụ không thể thiếu để duy trì, bảo vệ trật tự xã hội, tạo điều kiện và định hướng cho sự phát triển xã hội. Tuy nhiên, để đánh giá một cách chính xác vai trò và những giá trị xã hội của pháp luật về tổ chức HĐND thì cần phải xem xét nó ở giác độ cụ thể, nghĩa là gắn nó với việc thực hiện các chức năng của Nhà nước và nhu cầu điều chỉnh bằng pháp luật các quan hệ xã hội. Ở giác độ này, có thể nhận thấy vai trò của pháp luật về tổ chức HĐND ở những mặt cơ bản sau đây:

Thứ nhất, pháp luật về tổ chức HĐND là phương tiện thể chế đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước về HĐND và chính quyền địa phương, thông qua đó Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo HĐND và chính quyền địa phương.

Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Đảng lãnh đạo xã hội bằng đường lối, chủ trương nhưng đường lối, chủ trương của Đảng lại được Nhà nước ta thể chế hóa thành pháp luật. Do vậy, pháp luật về tổ chức HĐND được coi là một trong những phương tiện thông qua đó Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Pháp luật về tổ chức HĐND là hình thức biểu hiện tập trung nhất đường lối, chính sách của Đảng vào đời sống xã hội, biến chúng thành hiện thực. Pháp luật về tổ chức HĐND thể hiện đường lối, chủ trương của Đảng một cách chi tiết, đặc thù dưới dạng các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung đối với toàn xã hội và được bảo đảm thực hiện bằng Nhà nước. Dưới hình thức pháp luật về tổ chức HĐND, đường lối, chủ trương của Đảng được triển khai thực hiện nhanh, chính xác và có hiệu quả cao trên quy mô toàn xã hội. Cụ thể như: Hội nghị Trung ương lần thứ mười một, khóa XI (từ ngày 04 đến ngày 07/5/2015) đã đề ra chủ trương: Tất cả các đơn vị hành chính quy định tại Khoản 1, Điều 110, Hiến pháp năm 2013 đều tổ chức cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND. Ngay sau đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương ngày 19/6/2015 đã thể chế xuyên suốt chủ trương này trong toàn bộ các chương, điều. Khoản 1, Điều 4, Luật này quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.

Như vậy, pháp luật thực tiễn về tổ chức HĐND còn là cơ sở để kiểm nghiệm tính đúng đắn, kịp thời của đường lối, chủ trương của Đảng. Nếu đường lối, chính sách của Đảng đúng thì pháp luật sẽ phát huy được vai trò và tính hiệu quả của mình. Ngược lại, lại nếu trong đường lối, chủ trương của Đảng có những sai lầm thì sẽ dẫn đến sự kém hiệu quả của pháp luật. Nói chung đường lối, chủ trương của

Đảng và pháp luật về tổ chức HĐND có quan hệ rất mật thiết với nhau, chúng luôn hỗ trợ cho nhau nhưng không thay thế nhau.

Thứ hai, pháp luật về tổ chức HĐND là cơ sở pháp lý để HĐND được tổ chức và hoạt động phù hợp với vị trí pháp lý và đặc thù về tính chất. HĐND không thể tồn tại thiếu pháp luật, nó cần tới pháp luật để tổ chức bộ máy của mình; quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban HĐND, Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND; xác định mối quan hệ giữa HĐND với UBND, giữa HĐND với các cơ quan nhà nước khác, giữa HĐND các cấp với nhau, giữa HĐND với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp, giữa đại biểu HĐND với cử tri…. Việc tổ chức và hoạt động của HĐND theo pháp luật về tổ chức HĐND sẽ bảo đảm được tính chặt chẽ, chính xác, thống nhất trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước; đồng thời, cũng thể hiện tầm quan trọng của hoạt động quản lý nhà nước và tạo ra sức mạnh tổng hợp, có tổ chức của bộ máy nhà nước. HĐND được tổ chức và hoạt động theo pháp luật về tổ chức HĐND cũng tránh được hiện tượng chồng chéo, mâu thuẫn hoặc tùy tiện, lạm quyền, tạo ra cơ chế đồng bộ thực hiện có hiệu quả quyền lực nhân dân. Do vậy, bên cạnh những quy định của Hiến pháp, mỗi cơ quan trong bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa đều được tổ chức và hoạt động theo những văn bản pháp luật nhất định.

Thứ ba, pháp luật về tổ chức HĐND là công cụ thực hiện quyền làm chủ của Nhân dân. Pháp luật về tổ chức HĐND phải quy định cụ thể, bảo đảm đầy đủ, thực tế nguyên tắc: mọi quyền lực nhà nước đều thuộc về Nhân dân. Nhân dân phải là người thực sự xây dựng nên Nhà nước của mình, tham gia vào các công việc Nhà nước, kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung và HĐND nói riêng. Pháp luật về tổ chức HĐND cũng phải quy định rõ nghĩa vụ đại biểu HĐND phải liên hệ chặt chẽ với cử tri ở đơn vị bầu cử bầu ra mình, chịu sự giám sát của cử tri, có trách nhiệm thu thập và phản ánh trung thực ý kiến, nguyện vọng, kiến nghị của cử tri; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cử tri; thực hiện chế độ tiếp xúc cử tri và ít nhất mỗi năm một lần báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của HĐND nơi mình là đại biểu, trả lời những yêu cầu và kiến nghị của cử tri. Sau mỗi kỳ họp HĐND, đại biểu HĐND có trách nhiệm báo cáo với cử tri về kết quả của kỳ họp, phổ biến và giải thích các nghị quyết của HĐND, vận động và cùng với Nhân dân thực hiện các nghị quyết đó. Ngoài ra, đại biểu HĐND có trách nhiệm tiếp công dân theo quy định của pháp luật. Khi nhận được khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân, đại biểu HĐND có trách nhiệm nghiên cứu, kịp thời chuyển đến người có thẩm quyền giải quyết và thông báo cho người khiếu nại, tố cáo, kiến nghị biết; đôn đốc, theo dõi và giám sát việc giải quyết. Người có thẩm quyền giải quyết phải thông

báo cho đại biểu HĐND về kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân trong thời hạn do pháp luật quy định. Trong trường hợp xét thấy việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị không đúng pháp luật, đại biểu HĐND có quyền gặp người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị hữu quan để tìm hiểu, yêu cầu xem xét lại; khi cần thiết, đại biểu HĐND yêu cầu người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức, đơn vị đó giải quyết.

Thứ tư, pháp luật về tổ chức HĐND có vai trò bảo đảm sự thống nhất, điều hành từ trên xuống cuả bộ máy nhà nước nói chung, chính quyền địa phương nói riêng. Đồng thời, cần bảo đảm việc phát huy vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương nói chung và HĐND nói riêng, đẩy mạnh vấn đề trao quyền tự quản cho chính quyền địa phương và HĐND. Đặc biệt là quan tâm nhiều hơn đến các yếu tố liên quan đến con người.

Thứ năm, về mặt tổ chức, pháp luật về tổ chức HĐND có vai trò xác định cụ thể tính thứ bậc trong hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước, xác định cụ thể cơ quan nào là cơ quan cấp trên trực tiếp của HĐND. Đó là việc xác định mối quan hệ theo chiều dọc giữa Quốc hội với HĐND các cấp, trong đó Quốc hội là cơ quan cấp trên chỉ đạo trực tiếp và hướng dẫn hoạt động của HĐND.

2.1.2. Nội dung pháp luật về tổ chức HĐND Nội dung của pháp luật về tổ chức HĐND được hiểu là những quy tắc xử sự cụ thể do Nhà nước ban hành dưới hình thức văn bản QPPL điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thiết lập cơ cấu tổ chức và cách thức hoạt động của quá trình cơ cấu tổ chức của HĐND tiến hành. Do vậy, pháp luật về tổ chức HĐND gồm hai nội dung cơ bản sau:

Trước hết, pháp luật về thiết lập cơ cấu tổ chức cấu tạo nên HĐND. Đây là các QPPL điều chỉnh quá trình thiết lập nên HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, các Tổ đại biểu HĐND và mối quan hệ giữa các cơ cấu này trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ. Trong đó, xác định nguyên tắc tổ chức, cách thức tổ chức và quy trình tổ chức gắn với các QPPL này là những quy định về các vấn đề như: + Quy định pháp luật về địa vị pháp lý của Thường trực HĐND (Thường trực

HĐND là cơ quan hoạt động thường xuyên giữa hai kỳ họp của HĐND). + Quy định pháp luật về địa vị pháp lý của các Ban HĐND. + Quy định pháp luật về địa vị pháp lý của Tổ đại biểu HĐND; chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn của Tổ đại biểu HĐND.

Bên cạnh đó, trong nội dung thứ nhất này, pháp luật còn quy định cách thức tổ chức nên các cơ cấu của HĐND như thẩm quyền phê chuẩn kết quả bầu cử Thường trực HĐND các cấp; số lượng và tiêu chuẩn của đại biểu HĐND.

Quan trọng hơn, việc thiết lập cơ cấu tổ chức của HĐND trong các quy phạm pháp luật cần có một nội dung cơ bản đó là cụ thể hoá Điều 112, Hiến pháp năm 2013: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”. Trên cơ sở nguyên tắc này của Hiến pháp, pháp luật về tổ chức HĐND thiết lập cơ cấu tổ chức để quy định rõ với mỗi cấp HĐND được tổ chức nên để thực hiện trách nhiệm của địa phương và tạo điều kiện cho chính quyền cấp trên, chính quyền trung ương thực hiện cơ chế kiểm soát, phân định trách nhiệm rõ ràng theo hướng một việc chỉ do một cơ quan hoặc một cấp chính quyền chịu trách nhiệm chính. Các nội dung pháp luật về tổ chức HĐND được thiết kế theo hướng việc gì, ở cấp nào có điều kiện và khả năng thực hiện tốt nhất thì phân giao đầy đủ quyền hạn và bảo đảm những điều kiện cần thiết cho cấp đó giải quyết. Cơ quan được phân giao thẩm quyền phải hoàn toàn chịu trách nhiệm về các quyết định của mình. Các cơ quan chính quyền cấp trên tăng cường kiểm tra, giám sát nhưng không can thiệp, làm thay cấp dưới.

Nội dung thứ hai của pháp luật về tổ chức HĐND là tổ chức cho các cơ cấu, thiết chế cấu tạo nội dung hoạt động của HĐND thực hiện có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ của mình. Cụ thể gồm các quy định sau:

+ Quy định pháp luật về tổ chức của đại biểu HĐND, việc sinh hoạt, chuyển

sinh hoạt trong Tổ đại biểu HĐND.

+ Quy định pháp luật về việc tổ chức phiên họp HĐND. Trong phần này, nội dung pháp luật về tổ chức phiên họp HĐND cần thể hiện được các vấn đề như cách thức tổ chức chuẩn bị phiên họp, tổ chức tiếp xúc xử tri, tổ chức mời đại biểu, tổ chức các hoạt động thông tin, chuẩn bị văn bản, dự thảo báo cáo…

+ Quy định pháp luật về tổ chức các thành phần chính của phiên họp toàn thể:

Chủ trì phiên họp, Thư ký, Bộ phận giúp việc, Bộ phận tổng hợp v..v..

+ Quy định pháp luật về tổ chức thực hiện các quy trình khi tiến hành hoạt động chất vấn tại phiên họp HĐND, tổ chức đoàn giám sát, tổ chức các hoạt động tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo.

2.1.3. Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về tổ chức HĐND 2.1.3.1. Tính toàn diện của của pháp luật về tổ chức HĐND Xã hội bao giờ cũng tồn tại với tính cách là một chỉnh thể, bao gồm nhiều lĩnh vực khác nhau. Tất cả các lĩnh vực ấy đều đòi hỏi một sự điều chỉnh pháp luật ở mức độ này hay mức độ khác. Do vậy, tính toàn diện của pháp luật nói chung và pháp luật về tổ chức HĐND nói riêng đòi hỏi ở khả năng bao quát toàn bộ đời sống xã hội, bảo đảm không một lĩnh vực quan trọng nào của đời sống xã hội

đứng ngoài sự điều chỉnh của pháp luật. Tính toàn diện của pháp luật về tổ chức HĐND được biểu hiện ở sự đầy đủ các chế định luật, quy phạm pháp luật theo cơ cấu nội dung lôgíc khách quan và sự thống nhất trong văn bản pháp luật tương ứng. Cơ sở xác định cơ cấu các chế định luật, quy phạm pháp luật là tính đặc thù của các quan hệ xã hội cần sự điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND. Các quan hệ xã hội này phức tạp và nhiều loại, bao giờ cũng nằm trong một chỉnh thể xã hội, đều hình thành và phát triển theo quy luật vận động khách quan của xã hội. Không thể chỉ coi trọng loại quan hệ này mà coi nhẹ loại quan hệ khác, không thể chỉ mô hình hoá một loại nhu cầu này mà bỏ quên, bỏ trống hay coi nhẹ việc mô hình hoá loại nhu cầu khác.

2.1.3.2. Tính đồng bộ của pháp luật về tổ chức HĐND Pháp luật về tổ chức HĐND bao gồm nhiều bộ phận, nhưng chúng luôn có liên quan và thống nhất với nhau. Do vậy, tính đồng bộ của pháp luật về tổ chức HĐND đòi hỏi phải loại bỏ mọi mâu thuẫn, trùng lặp hay chồng chéo trong bản thân hệ thống. Nếu pháp luật về tổ chức HĐND không đồng bộ, giữa các bộ phận của nó chứa đựng mâu thuẫn, chồng chéo, thì không thể tạo ra sự điều chỉnh pháp luật có hiệu quả.

Sự đồng bộ của pháp luật nói chung trước hết được xác định bởi sự đồng bộ giữa các ngành luật trong hệ thống. Để đạt được điều này cần phải chú ý, một mặt xác định rõ ranh giới các ngành luật, mặt khác phải tạo ra được hệ thống quy phạm căn bản thống nhất. Việc xác định ranh giới giữa các ngành luật là một vấn đề không đơn giản, do các mối quan hệ xã hội rất phức tạp và luôn vận động trong những mối liên hệ đan xen nhau. Vì vậy, xác định các quan hệ cần điều chỉnh thuộc về ngành luật nào không phải lúc nào cũng thực hiện được dễ dàng. Sự nhầm lẫn trong việc xác định các đối tượng điều chỉnh của các ngành luật (đặc biệt là các ngành luật gần đây) dẫn đến việc điều chỉnh chồng chéo, lấn sân và mâu thuẫn, làm mất đi hiệu quả của sự điều chỉnh pháp luật. Do đó, xác định đúng đối tượng điều chỉnh của từng ngành luật là một trong những yêu cầu rất cơ bản, sao cho các ngành luật được xây dựng và vận động đúng trên “sân” của mình, không có “sân” nào bị bỏ trống và ngược lại, không có “sân” nào có sự chen chân của các ngành luật khác.

Do tính chất phức tạp của hệ thống pháp luật, cho nên bên cạnh việc xác định rõ cơ cấu ngành luật, ranh giới giữa các ngành luật, cần phải định ra được một hệ thống quy phạm căn bản đồng bộ. Để đạt được điều này cần thiết phải nhấn mạnh đến tính tối cao của các đạo luật. Đạo luật có giá trị pháp lý cao, các văn bản dưới luật nhất thiết phải dựa vào các quy phạm của đạo luật để cụ thể hoá thành hệ

thống các quy phạm trong lĩnh vực tương ứng. Hơn nữa, các đạo luật do Quốc hội ban hành theo một thủ tục, hình thức đặc biệt, cho nên có điều kiện để tạo ra sự nhất quán trong hệ thống các quy phạm căn bản xác định được ranh giới giữa các ngành luật, tránh được mâu thuẫn, trùng lắp hay chồng chéo.

Sự đồng bộ của hệ thống pháp luật về tổ chức HĐND còn được xác định bởi sự đồng bộ ngay trong bản thân từng văn bản QPPL cụ thể. Sự thống nhất giữa các quan hệ cấu trúc của ngành luật tạo ra lôgíc nhất quán trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc đối tượng của ngành luật.

2.1.3.3. Tính phù hợp của pháp luật về tổ chức HĐND với các điều kiện hiện hữu Pháp luật nói chung, pháp luật về tổ chức HĐND nói riêng được hình thành do nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội, hướng chúng phát triển theo một trật tự mà Nhà nước mong muốn thiết lập. Chức năng điều chỉnh của pháp luật chỉ có thể được thực hiện khi luật pháp được xây dựng phù hợp với những điều kiện cụ thể của xã hội trong mỗi giai đoạn lịch sử nhất định. Xã hội nào, pháp luật ấy. Do vậy, trình độ của pháp luật về tổ chức HĐND không thể cao hơn hoặc thấp hơn trình độ phát triển của kinh tế - xã hội. Một văn bản QPPL về tổ chức HĐND có thể được xây dựng khá toàn diện, không có mâu thuẫn, nhưng lại không phù hợp với trình độ phát triển của xã hội, là một văn bản ảo. Đó có thể là văn bản QPPL duy ý chí, hay một văn bản QPPL vay mượn, sao chép.

Tuy nhiên, trên thực tế ít có trường hợp cả văn bản QPPL rơi vào tình trạng không phù hợp, thường gặp sự không phù hợp của từng QPPL. Sở dĩ có tình trạng đó là vì các quan hệ xã hội hình thành và phát triển từng bước qua mỗi giai đoạn. Sự biến đổi của các quan hệ xã hội trong một xã hội ổn định thường diễn ra từ từ, ít có những biến đổi toàn phần đột ngột, vì thế các QPPL để điều chỉnh chúng cũng có tính ổn định tương đối. Cho nên, có thể có một bộ phận của văn bản QPPL không phù hợp với đời sống do sai lầm chủ quan khi xây dựng chúng, hoặc bộ phận bị lạc hậu do các quan hệ xã hội mà chúng điều chỉnh đã thay đổi, nhưng các quy phạm ấy chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời, tạo ra các “khoảng cách” nhất định làm cho chúng mất tác dụng.

2.1.3.4. Yêu cầu của pháp luật về tổ chức HĐND đối với kỹ thuật lập pháp Kỹ thuật lập pháp là tổng thể những phương pháp, phương tiện được sử dụng trong quá trình soạn thảo và hệ thống hoá pháp luật, chứa đựng các nguyên tắc, các quy tắc khoa học nhằm đảm bảo cho pháp luật có được đầy đủ các khả năng để điều chỉnh có hiệu quả các quan hệ xã hội.

Hoạt động lập pháp về tổ chức HĐND trong một ý nghĩa nào đó mang tính chất công nghệ. Toàn bộ quá trình này được thực hiện bởi một hệ thống các

phương pháp công nghệ, từ phương pháp phát hiện các nhu cầu điều chỉnh pháp luật, điều tra khảo cứu, xác định các mục tiêu, các nguyên tắc, đến việc chọn hình thức thể hiện, sử dụng ngôn ngữ pháp lý, xây dựng các quy phạm, các chế định và dự thảo văn bản, kiểm nghiệm dự thảo văn bản trên thực tế, giám định văn bản...

Thật ra chất lượng và sự hoàn thiện của pháp luật về tổ chức HĐND tuỳ thuộc vào rất nhiều yếu tố, nhưng không thể không tính đến vai trò to lớn của kỹ thuật pháp lý. Kỹ thuật pháp lý là những biểu hiện của văn hoá, văn minh nhân loại, nó có lịch sử phát triển và luôn được kế thừa.

Vì vậy, học tập, tiếp thu những tri thức và kinh nghiệm trong lĩnh vực luật pháp của các nước để vận dụng vào việc xây dựng pháp luật nói chung, pháp luật về tổ chức HĐND nói riêng là hết sức có ý nghĩa.

2.1.3.5. Tính minh bạch, công khai của pháp luật về tổ chức HĐND Trong một xã hội ngày càng được dân chủ thì pháp luật về tổ chức HĐND ngày càng phải được minh bạch, công khai, phải trở thành những đại lượng mang tính phổ thông và dễ dàng tiếp cận.

Nhận định vấn đề này, Phan Vinh Quang và Jonh Bentley có cách ví von khá thú vị: Nếu coi luật pháp là những quy tắc của cuộc chơi, thì người chơi phải biết trước về những luật chơi đó thì họ mới có thể tuân thủ. Tốt hơn nữa là nếu để chính những người chơi tham gia xây dựng các luật chơi đó thì họ sẽ chơi hết mình. Nếu việc biết luật và tham gia xây dựng luật chỉ là công việc của một số ít người - những người giàu thì không còn nghi ngờ gì nữa, họ sẽ chơi vì chính lợi ích của họ và những người phải chịu tổn phí chính là những người nghèo. Vì thế, minh bạch hóa pháp luật chính là một yếu tố then chốt để xây dựng quy tắc pháp quyền và xây dựng một xã hội công bằng, dân chủ và văn minh [82, Trang 25].

Liên quan đến tính minh bạch của pháp luật nói chung, pháp luật về tổ chức HĐND nói riêng, chúng ta có thể tham khảo các yêu cầu của WTO về tính minh bạch như: Đăng tải ngay lập tức trên một tờ báo chính thức (được phát hành thường xuyên và phát hành rộng rãi ra công chúng) mọi luật, quy định, thủ tục hành chính, nghị định, quyết định của tòa án, quy định hành chính và các biện pháp khác có tính chất áp dụng chung, công bố ra công chúng trước khi các văn bản, quy định trên có hiệu lực hoặc được thi hành. Ngoài ra, các văn bản, quy định trên còn phải được công bố trước ngày có hiệu lực một thời gian đủ để các cán bộ, công chức, công chúng có thể biết được và chuẩn bị sẵn sàng để có thể áp dụng đúng thời hạn. Nội dung công bố phải bao gồm ngày có hiệu lực, tên của các cơ quan có thẩm quyền trong việc thực thi và thông tin liên lạc. Ngoài ra, các dự thảo luật, quy định cũng phải được công bố và công chúng phải có đủ thời gian để góp ý đối với dự thảo

trước khi dự thảo được thông qua. Việc công bố chỉ được miễn trừ trong trường hợp khẩn cấp, an ninh quốc gia hoặc khi việc công bố có thể gây trở ngại cho quá trình thực thi pháp luật.

Những yêu cầu trên là những bảo đảm cần thiết để mọi người dân đều dễ dàng tiếp cận các quy định pháp luật cũng như có được khoảng thời gian thích hợp để thích nghi với các quy định mới. Không những chỉ đăng tải, các tập hợp văn bản cần phải cung cấp các chú dẫn chéo và tăng tiện ích cho người dân. Ví dụ cùng với việc công bố một văn bản mới, phải liệt kê các văn bản hết hiệu lực hoặc bị thay thế bởi văn bản đó, các văn bản bị sửa đổi và các văn bản có liên quan.

Bên cạnh đó, tính minh bạch của pháp luật về tổ chức HĐND còn cần phải được hiểu là tính rõ ràng, cụ thể. Điều này đòi hỏi về hình thức, các nhà làm luật phải sử dụng ngôn ngữ đơn giản, rõ ràng, dễ hiểu. Mỗi chế định luật, QPPL đưa ra phải có cách hiểu thống nhất, không có nhiều cách giải thích khác nhau cho cùng một QPPL. Về nội dung, các đạo luật cần phải thể hiện đầy đủ, rõ ràng, cụ thể và minh bạch các nội dung điều chỉnh, hạn chế các nội dung cần phải quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành, hoặc các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành phải được soạn thảo và ban hành để có hiệu lực cùng đồng thời với thời điểm có hiệu lực của luật, để luật có thể đi vào cuộc sống được ngay. Hay nói cách khác là cần hạn chế tối đa tình trạng “luật khung” như nhiều học giả quan niệm. 2.1.3.6. Tính ổn định tương đối của pháp luật về tổ chức HĐND Pháp luật về tổ chức HĐND không phải là hiện tượng bất biến. Nó phụ thuộc và được quyết định bởi điều kiện thực tế của xã hội, nó thay đổi và phát triển để phù hợp với sự thay đổi và phát triển của xã hội. Việc sửa đổi pháp luật được đặt ra nhằm điều chỉnh kịp thời và có hiệu quả các quan hệ xã hội. Nhưng việc sửa đổi pháp luật về tổ chức HĐND một cách thường xuyên, trong một thời gian ngắn hoặc rất ngắn thể hiện pháp luật không có tính ổn định tương đối.

Khi pháp luật thường xuyên thay đổi và không mang tính ổn định tương đối,

sẽ dẫn đến những tác động tiêu cực như sau [18, Trang 3]:

Một là, làm cho các quan hệ xã hội mất đi tính ổn định. Khi các quan hệ xã hội có những thay đổi, phát triển nhanh chóng, thậm chí là bất thường thì việc sửa đổi, thay đổi pháp luật về tổ chức HĐND thường xuyên cho kịp thời với sự thay đổi, phát triển của các quan hệ xã hội là điều bình thường và khách quan, cần thiết. Ngược lại, khi các quan hệ xã hội có tính ổn định tương đối mà phải sửa đổi pháp luật về tổ chức HĐND thường xuyên là điều không bình thường. Nó làm cho các quan hệ xã hội không được ổn định, tức là đời sống xã hội không được ổn định. Khi

đó, các chủ thể của quan hệ xã hội phải thay đổi cách ứng xử, giải quyết nội dung quan hệ theo quy định mới.

Hai là, làm xáo trộn tính hệ thống của pháp luật về tổ chức HĐND. Gắn liền với hệ thống pháp luật là tính thống nhất của nó. Yếu tố này được quy định bởi đường lối, chính sách đối nội cũng như đường lối, chính sách đối ngoại và mối quan hệ giữa hai đường lối, chính sách đó là thống nhất. Tính thống nhất của hệ thống pháp luật làm cho giữa các văn bản quy phạm pháp luật cũng như giữa các quy định pháp luật cụ thể có mối quan hệ gắn bó với nhau, không chồng chéo, mâu thuẫn nhau. Cho nên khi một văn bản QPPL hoặc một quy định pháp luật cụ thể bị sửa đổi, thay đổi thường xuyên thì nó tất yếu tác động đến các văn bản và các QPPL khác, tức là làm xáo trộn tính hệ thống của pháp luật.

Ba là, làm cho các cơ quan, tổ chức và công dân không theo kịp sự thay đổi của pháp luật về tổ chức HĐND để nắm bắt kịp thời và thực hiện theo quy định đã được sửa đổi, bổ sung.

Chính vì vậy, tính ổn định tương đối phải là một trong những tiêu chí để đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về tổ chức HĐND. Đây là tiêu chí quan trọng nhằm bảo đảm duy trì được kỷ cương, trật tự và nề nếp trong từng lĩnh vực pháp luật cụ thể nói riêng và cả hệ thống pháp luật nói chung. Đồng thời, góp phần tạo cơ sở pháp lý ổn định cho việc điều chỉnh pháp luật các quan hệ xã hội có hiệu quả cao…

Muốn vậy, pháp luật về tổ chức HĐND được xây dựng không chỉ cho việc thực hiện ở thời điểm hoặc chỉ một thời gian ngắn ngay sau khi ban hành văn bản QPPL mà phải dự báo được chiều hướng phát triển quan hệ xã hội để xây dựng được những quy định pháp luật phù hợp nhất. “Cần có đánh giá tác động và dự báo khả năng thực thi để đảm bảo tính ổn định tương đối của luật, pháp lệnh sau khi được thông qua, tránh trường hợp mới ban hành đã phải sửa đổi, bổ sung” [74, Trang 4/].

2.2. Lịch sử pháp luật về tổ chức HĐND 2.2.1. Pháp luật về tổ chức HĐND giai đoạn 1945 đến trước khi có Hiến pháp

năm 1946

Việc thiết lập bộ máy chính quyền từ trung ương đến cơ sở, phù hợp với nguyện vọng của nhân dân và chế độ chính trị là một trong những nhiệm vụ quan trọng sau khi cách mạng thành công và giành chính quyền về tay nhân dân. Từ khi khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đến trước khi ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958, việc tổ chức chính quyền địa phương được điều chỉnh bởi các văn bản: Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 về tổ chức các HĐND

và UBND (sau đây gọi tắt là Sắc lệnh 63); Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố; Hiến pháp năm 1946; Sắc lệnh số 254/SL ngày 19/11/1948 về tổ chức lại chính quyền nhân dân trong thời kỳ kháng chiến; Sắc lệnh số 3/SL ngày 28/12/1946…

Tám hai ngày sau khi đọc Tuyên ngôn độc lập, khai sinh ra nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh 63. Đây là văn bản QPPL đầu tiên về chính quyền địa phương. Sắc lệnh 63 có 4 chương, 115 Điều, quy định chính quyền địa phương bao gồm HĐND và Ủy ban hành chính. Trong quá trình hình thành và phát triển, tên gọi Ủy ban hành chính có nhiều thay đổi khác nhau (Ủy ban hành chính kháng chiến, Ủy ban nhân dân), trong khi đó tên gọi HĐND vẫn thống nhất sử dụng cho đến ngày nay.

Tại Điều 1, Sắc lệnh 63 quy định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan thay mặt nhân dân”; “để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Hội đồng nhân dân do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt nhân dân. Ủy ban hành chính do Hội đồng nhân dân bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho nhân dân, vừa đại diện cho Chính phủ”. Cũng theo quy định tại Điều 1, Sắc lệnh 63, HĐND được tổ chức ở cấp xã và cấp tỉnh.

Cấp huyện và cấp kỳ không có HĐND, Ủy ban hành chính của cấp này do HĐND cấp dưới trực tiếp bầu ra. Điều 23 và Điều 53, Sắc lệnh 63 quy định “Ủy ban hành chính cấp huyện do hội viên các Hội đồng nhân dân xã trong huyện bầu ra, hội viên Hội đồng nhân dân xã nào bỏ phiếu ở xã ấy…”, “Ủy ban hành chính cấp kỳ do hội viên Hội đồng nhân dân tỉnh và thành phố trong kỳ bầu ra…”.

Đối với chính quyền đô thị, Sắc lệnh 63 chưa quy định nên ngày 21/12/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 77/SL quy định tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố (sau đây gọi tắc là Sắc lệnh 77). Sắc lệnh 77 có 4 chương và 59 điều. Theo đó, Hà Nội, Hải Phòng, Vinh - Bến Thủy, Huế, Đà Nẵng, Đà Lạt và Sài Gòn - Chợ Lớn là cấp thành phố, các tỉnh lỵ gọi là thị xã và việc xác định tỉnh lỵ do các kỳ quyết định. Ngoại trừ Hà Nội do Chính phủ trung ương điều hành, các thành phố còn lại trực thuộc các kỳ. Các thành phố có HĐND và Ủy ban hành chính, có Ủy ban hành chính khu phố, riêng Đà Lạt chỉ có Ủy ban hành chính khu phố, HĐND và Ủy ban hành chính tỉnh Lâm Viên kiêm nhiệm vụ HĐND và Ủy ban hành chính thành phố Đà Lạt. Ngày 24/01/1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký sắc lệnh số 11/SL về tổ chức chính quyền nhân dân các thị xã, trong đó có một số thay đổi so với Sắc lệnh 77, tạm thời quy định lại các thành phố Nam Định, Vinh - Bến Thủy,

Huế, Đà Nẵng là thị xã. Tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã theo như cấp xã quy định tại Sắc lệnh 63 trước đó.

Về nhiệm kỳ, HĐND cấp tỉnh, thành phố, thị xã và cấp xã là hai năm, nhưng nhiệm kỳ của khóa đầu tiên chỉ một năm. Tuy nhiên, sau ngày toàn quốc kháng chiến (19/11/1946), do tất cả tập trung cho kháng chiến nên Chủ tịch Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ký Sắc lệnh số 3/SL ngày 28/12/1946 quy định: “tạm thời cho đến khi có lệnh mới, các cuộc tuyển cử vào Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính tạm hoãn. Các Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính vẫn sẽ tiếp tục làm việc dù đã mãn khóa”.

Đến ngày 09/11/1946, Quốc hội nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa thông qua Hiến pháp (Hiến pháp năm 1946), có 7 chương, 10 Điều; trong đó, Chương V quy định về HĐND và UBND. Theo đó, về phương diện hành chính, nước ta chia thành 03 bộ (Bắc, Trung, Nam); mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chưa thành huyện, mỗi huyện chia thành xã. Về tổ chức HĐND tại các đơn vị hành chính, Điều 58 quy định “ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân do đầu phiếu phổ thông, trực tiếp bầu ra. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra Ủy ban hành chính. Ở bộ và huyện, chỉ có Ủy ban hành chính. Ủy ban hành chính bộ do Hội đồng nhân dân các tỉnh và thành phố bầu ra. Ủy ban hành chính huyện do Hội đồng nhân dân các xã bầu ra”.

Về quyền hạn của HĐND theo Hiến pháp năm 1946 quy định: “Hội đồng nhân dân quyết định về những vấn đề thuộc địa phương mình. Những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị của các cấp trên”. Việc bãi miễn đại biểu HĐND, Điều 61 quy định: “nhân viên Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính có thể bị bãi miễn. Cách thức bãi miễn do luật định”. Điều 62 quy định “một đạo luật sẽ định rõ những chi tiết tổ chức các Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính”.

Như vậy, trong giai đoạn này, các đơn vị hành chính thành lập HĐND là cấp tỉnh, thành phố, thị xã và xã; cấp bộ (Sắc lệnh 63 ghi là kỳ), huyện và khu phố chỉ có Ủy ban hành chính.

Đến tháng 10 năm 1947, do yêu cầu của cuộc kháng chiến, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh 91/SL hợp nhất Ủy ban hành chính và Ủy ban kháng chiến từ cấp tỉnh đến cấp xã thành Ủy ban kháng chiến kiêm hành chính. Ngày 19/11/1948, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh 254/SL tổ chức lại chính quyền nhân dân trong thời kỳ kháng chiến; theo đó, các đơn vị hành chính thành lập HĐND và Ủy ban kháng chiến hành chính chỉ ở cấp tỉnh và cấp xã; các cấp liên khu, thành phố, huyện, thị xã chỉ có Ủy ban kháng chiến hành chính. Việc tổ chức và hoạt động cơ

bản như Sắc lệnh 63 quy định, ở cấp xã tiếp tục bầu cử hội viên (đại biểu) HĐND, ở cấp tỉnh tiếp tục tạm hoãn bầu cử, trường hợp thiếu thì Bộ trưởng Bộ Nội vụ chỉ định thêm cho đủ số lượng như quy định tại Sắc lệnh 63 theo đề nghị của Ủy ban kháng chiến hành chính liên khu. Đến năm 1949 trở đi, tình hình có nhiều chuyển biến thuận lợi, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký một số Sắc lệnh cho phép bầu cử lại HĐND cấp tỉnh, thị xã, thành phố ở những nơi có điều kiện.

2.2.2. Pháp luật về tổ chức HĐND giai đoạn 1946 đến 1980 2.2.2.1. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 Ngày 31/5/1958, Chủ tịch nước ra Sắc lệnh số 110-SL/L.12 công bố Luật Tổ chức Chính quyền địa phương đã được kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa I thông qua. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 có 5 chương, 43 điều. Theo đó, tên gọi HĐND được giữ như Sắc lệnh 63 trước đây. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 quy định “Hội đồng nhân dân các cấp là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, do nhân dân bầu ra”.

Về đơn vị hành chính thành lập HĐND, Điều 1 và Điều 2, Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định các khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương, tỉnh; châu, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn có HĐND và Ủy ban hành chính. Huyện chỉ có Ủy ban hành chính, khu phố ở các thành phố và thị xã lớn chỉ có Ban hành chính, không có HĐND. Tuy nhiên, Luật cho phép các thành phố có thể thành lập HĐND ở các khu phố nhưng điều kiện thành lập cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền do Hội đồng Chính phủ quy định.

Về nhiệm kỳ, đối với HĐND khu tự trị, thành phố trực thuộc Trung ương, tỉnh

là 3 năm, các cấp còn lại là 2 năm.

Các đơn vị hành chính thành lập HĐND thì Ủy ban hành chính do HĐND bầu ra và theo nhiệm kỳ của HĐND, Ủy ban hành chính huyện do các đại biểu HĐND xã và thị trấn cấp dưới trực tiếp bầu ra. Tuy nhiên, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 không quy định rõ các thành viên Ủy ban hành chính phải là đại biểu HĐND như Sắc lệnh 63.

2.2.2.2. Quy định về tổ chức HĐND trong Hiến pháp năm 1959 Ngày 31 tháng 12 năm 1959, Quốc hội thông qua Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam (Hiến pháp năm 1959) gồm 10 chương, 112 điều. HĐND và UBND được quy định tại Chương VII. Theo Hiến pháp năm 1959, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. HĐND các cấp do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương. Về đơn vị hành chính, nước được chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh

chia thành huyện, thành phố, thị xã; huyện chi thành xã, thị trấn; các đơn vị hành chính trong khu tự trị do luật định. Các đơn vị hành chính đều thành lập HĐND.

Về nhiệm kỳ, Điều 81, Hiến pháp năm 1959 quy định: Nhiệm kỳ mỗi khóa HĐND tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương là 3 năm. Nhiệm kỳ mỗi khóa HĐND huyện, thành phố, thị xã, xã, thị trấn, khu phố là 2 năm. Nhiệm kỳ của mỗi khóa HĐND các cấp trong khu tự trị do luật định.

2.2.2.3. Quy định về tổ chức HĐND trong Luật Tổ chức HĐND và Ủy ban hành

chính các cấp năm 1962

Luật Tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính năm 1962 được Quốc hội khóa II, kỳ họp thứ 5 thông qua có 4 chương, 60 điều. Luật này thay thế Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 và tuân thủ theo đúng các quy định tại Hiến pháp 1959.

Theo Luật Tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính năm 1962, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương.

Sau ngày đất nước hoàn toàn giải phóng, thống nhất đất nước năm 1975, Luật Tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính năm 1962 tiếp tục áp dụng chung cho cả nước cho đến năm 1983.

Về đơn vị hành chính cấp khu, sau chiến thắng mùa xuân năm 1975 thống nhất đất nước, ngày 27/12/1975, Quốc hội ban hành Nghị quyết về việc cải tiến hệ thống đơn vị hành chính, trong đó quy định bỏ cấp khu.

2.2.2.4. Quy định về tổ chức HĐND trong Hiến pháp 1980 Ngày 18 tháng 12 năm 1980, Quốc hội Khóa VI thông qua Hiến pháp năm 1980, có 12 chương và 147 điều. Hiến pháp năm 1980 quy định: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân. Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp là cơ sở chính trị của hệ thống cơ quan nhà nước. Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”.

Về đơn vị hành chính, nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương đương; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Các đơn vị hành chính này đều thành lập HĐND và Ủy ban nhân dân. Như vậy, theo Hiến pháp 1980, đơn vị hành chính khu không còn nhưng có thêm đơn hành chính chính mới là quận và phường.

So với các quy định trước đây, vị trí và quyền hạn của HĐND tiếp tục được bổ sung: HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và chính quyền cấp trên. HĐND quyết định và thực hiện các biện pháp nhằm xây dựng địa phương về mọi mặt, đảm bảo phát triển kinh tế và văn hóa, nâng cao đời sống của nhân dân địa phương và hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao. Trong hoạt động của mình, HĐND dựa vào sự công tác chặt chẽ của Mặt trận, các đoàn thể nhân dân và sự tham gia rộng rãi của công dân.

Nhiệm kỳ HĐND đối với cấp tỉnh là 4 năm, các cấp còn lại là 02 năm. Một điểm mới về tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến pháp 1980 là đổi tên gọi Ủy ban hành chính thành UBND và tên gọi này được sử dụng ổn định cho đến ngày nay. 2.2.2.5. Quy định về tổ chức HĐND trong Luật Tổ chức HĐND và UBND năm

1983

Ngày 30 tháng 6 năm 1983, tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa VII đã thông qua Luật Tổ chức HĐND và UBND (thay Luật Tổ chức và Ủy ban hành chính năm 1962). Luật năm 1983 có 9 Chương và 71 điều, được ban hành dựa trên các quy định của Hiến pháp 1980. Điều 1, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 tiếp tục bổ sung địa vị pháp lý của HĐND: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và chính quyền cấp trên. Hội đồng nhân dân đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động ở địa phương, động viên và tổ chức nhân dân xây dựng, củng cố chính quyền, tiến hành đồng thời ba cuộc cách mạng: cách mạng về quan hệ sản xuất, cách mạng khoa học - kỹ thuật, cách mạng tư tưởng và văn hóa, trong đó cách mạng khoa học kỹ thuật là then chốt; góp phần xây dựng thành công chủ nghĩa xã hội và bảo vệ vững chắc Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa”.

Về nhiệm kỳ, thống nhất như quy định tại Hiến pháp năm 1980, nhiệm kỳ mỗi khóa HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp tương đương là 4 năm, nhiệm kỳ của HĐND các cấp khác là 2 năm.

2.2.2.6. Quy định về tổ chức HĐND trong Luật Tổ chức HĐND và UBND năm

1989

Từ sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (năm 1986), đất nước bước vào giai đoạn đổi mới toàn diện, trong đó tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp cũng được đổi mới, hoàn thiện hơn. Năm 1989, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Tổ chức HĐND và UBND; Luật này có 9 chương, 67 Điều. Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 cơ bản tuân thủ Hiến pháp năm 1980 và kế thừa một số quy định

của Luật năm 1983. Vị trí pháp lý của HĐND tiếp tục hoàn thiện: HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân và chính quyền cấp trên.

Về nhiệm kỳ, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 quy định thống nhất là 5 năm (được duy trì cho đến ngày nay). Nhiệm kỳ của Thường trực HĐND và UBND theo nhiệm kỳ của HĐND cùng cấp; khi HĐND hết nhiệm kỳ, Thường trực HĐND và UBND tiếp tục làm nhiệm vụ cho đến khi HĐND bầu ra Thường trực HĐND và UBND mới.

2.2.3. Pháp luật về tổ chức HĐND giai đoạn từ 1992 đến 2013 2.2.3.1. Quy định về tổ chức HĐND trong Hiến pháp năm 1992 Ngày 15 tháng 4 năm 1992, tại kỳ họp thứ 11, Quốc hội khóa VIII thông qua Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Hiến pháp năm 1992), Hiến pháp có 12 chương và 147 Điều. Điều 119, Hiến pháp 1992 quy định: HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên. Hiến pháp 1992 không quy định việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính và nhiệm kỳ mỗi khóa. Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định.

2.2.3.2. Quy định về tổ chức HĐND trong Luật Tổ chức HĐND và UBND năm

1994

Ngày 21 tháng 6 năm 1994, tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội Khóa IX thông qua Luật Tổ chức HĐND và UBND (Luật Tổ chức năm 1994), thay thế Luật Tổ chức năm 1989, Luật Tổ chức năm 1994 có 5 chương, 63 Điều. Về vị trí của HĐND, Luật Tổ chức năm 1994 quy định: HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên; HĐND thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất của Trung ương, đồng thời phát huy quyền chủ động, sáng tạo của địa phương.

Điều 4, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 quy định: HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính sau đây: tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã). So với các Luật tổ chức trước đây, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 không quy định nhiệm

vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBND các cấp trong Luật mà do Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định.

2.2.3.3. Quy đinh về tổ chức HĐND trong Luật Tổ chức HĐND và UBND năm

2003

Sau khi Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 được ban hành, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật. Ngày 02/5/2005, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 753/2005/NQ- UBTVQH11 ban hành Quy chế hoạt động của HĐND các cấp; Nghị quyết số 545/2007/UBTVQH12 ngày 11/12/2007 thành lập và quy định vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu, tổ chức của Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

Thực hiện chủ trương của Trung ương Đảng tại Nghị quyết Hội nghị Trung ương năm, khóa X, Quốc hội khóa XII tại kỳ họp thứ 4 đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008 về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; thời gian thực hiện bắt đầu từ ngày 25/4/2009 cho đến khi Quốc hội chấm dứt việc thí điểm.

Căn cứ Nghị quyết số 26/2008/QH12 nêu trên của Quốc hội, ngày 16/01/2009, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 về danh sách 67 huyện, 32 quận, 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện thí điểm (gồm: thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng, Lào Cai, Vĩnh Phúc, Nam Định, Quảng Trị, Phú Yên, Bà Rịa - Vũng Tàu, Kiên Giang); Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12 về điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của UBND huyện, quận, phường nơi thực hiện thí điểm.

Về tổ chức HĐND tại các đơn vị hành chính, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định HĐND tổ chức tại 03 cấp: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã). Về cơ cấu tổ chức, HĐND các cấp có Thường trực HĐND. HĐND cấp tỉnh, cấp huyện có các Ban của HĐND. Nhiệm kỳ mỗi khoá của HĐND các cấp là 5 năm, kể từ kỳ họp thứ nhất của HĐND khoá đó đến kỳ họp thứ nhất của HĐND khoá sau.

Về bầu các chức danh của HĐND, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành kèm theo Quy chế hoạt động của HĐND các cấp quy định đầy đủ, chi tiết trình tự, thủ tục cụ thể: HĐND bầu Chủ tịch (Chủ tịch HĐND ở mỗi đơn vị hành chính không giữ chức vụ đó quá hai nhiệm kỳ liên tục) trong số các đại biểu HĐND

theo sự giới thiệu của Chủ tọa kỳ họp; bầu Phó Chủ tịch, Ủy viên Thường trực HĐND, Trưởng ban, Phó trưởng ban và các thành viên khác của các Ban HĐND trong số các đại biểu HĐND theo sự giới thiệu của Chủ tịch HĐND; bầu Thư ký kỳ họp của mỗi khoá HĐND theo sự giới thiệu của Chủ tọa kỳ họp. Kết quả bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên Thường trực HĐND phải được Thường trực HĐND cấp trên trực tiếp phê chuẩn, kết quả bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên Thường trực HĐND dân cấp tỉnh phải được Ủy ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn.

Mặc dù là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, thực hiện chức năng quyết định và giám sát, nhưng Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 chưa quy định cụ thể số lượng tối thiểu đại biểu hoạt động chuyên trách, các chức danh phải hoạt động chuyên trách; vai trò của Thư ký kỳ họp chưa được xác định cụ thể.

Về Thường trực HĐND, Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên thường trực; Thường trực HĐND cấp xã gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch. Thành viên của Thường trực HĐND không thể đồng thời là thành viên của UBND cùng cấp. Nhiệm kỳ của Thường trực HĐND theo nhiệm kỳ của HĐND cùng cấp. Khi HĐND hết nhiệm kỳ, Thường trực HĐND tiếp tục làm việc cho đến khi HĐND khoá mới bầu ra Thường trực HĐND khoá mới. Tuy nhiên, tổ chức Thường trực HĐND thiếu tính đồng nhất giữa các cấp, Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện có 03 thành viên, trong khi Thường trực HĐND cấp xã chỉ gồm 2 thành viên. Là cơ quan thường trực của HĐND nhưng Luật không quy định cụ thể các chức danh của Thường trực HĐND phải hoạt động chuyên trách.

Về các Ban HĐND, HĐND cấp tỉnh thành lập ba Ban: Ban Kinh tế và Ngân sách, Ban Văn hoá - Xã hội, Ban Pháp chế; nơi nào có nhiều dân tộc thì có thể thành lập Ban dân tộc. HĐND cấp huyện thành lập hai Ban: Ban Kinh tế - Xã hội; Ban Pháp chế. Số lượng thành viên của mỗi Ban do HĐND cùng cấp quyết định. Thành viên các Ban của HĐND không thể đồng thời là thành viên của Uỷ ban nhân dân cùng cấp. Trưởng Ban của HĐND không thể đồng thời là Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Toà án nhân dân cùng cấp. Tuy nhiên, việc quy định thành lập các Ban HĐND như nhau trong cùng một cấp hành chính, không phân biệt đặc điểm chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo là chưa hợp lý. Quy định “có thể” thành lập Ban Dân tộc HĐND cấp tỉnh ở những nơi có “nhiều dân tộc” là còn chung chung, dễ dẫn đến tùy tiện, thiếu thống nhất.

Về tổ đại biểu HĐND, theo Quy chế hoạt động của HĐND ban hành kèm theo Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH ngày 02 tháng 4 năm 2005 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khoá IX, các đại biểu HĐND được bầu ở một hoặc nhiều đơn

vị bầu cử hợp thành Tổ đại biểu HĐND. Số lượng, danh sách thành viên, Tổ trưởng và Tổ phó của Tổ đại biểu HĐND do Thường trực HĐND cùng cấp quyết định. Tổ trưởng điều hành công việc của Tổ đại biểu HĐND, Tổ phó giúp Tổ trưởng thực hiện những việc được phân công. Khi đại biểu HĐND chuyển công tác hoặc nơi cư trú đến địa phương khác trong cùng đơn vị hành chính cấp đại biểu được bầu, đại biểu đó có thể chuyển sinh hoạt Tổ đại biểu HĐND nơi mình đang sinh hoạt đến Tổ đại biểu HĐND nơi mình công tác hoặc cư trú. Đại biểu HĐND gửi đơn chuyển sinh hoạt Tổ tới Thường trực HĐND; Thường trực HĐND quyết định việc chuyển sinh hoạt Tổ của đại biểu và thông báo tới Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp, Tổ đại biểu HĐND nơi đại biểu chuyển đi và nơi đại biểu chuyển đến sinh hoạt.

Về đại biểu HĐND, đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương, gương mẫu chấp hành chính sách, pháp luật của Nhà nước; tuyên truyền, vận động nhân dân thực hiện chính sách, pháp luật và tham gia vào việc quản lý nhà nước. Đại biểu HĐND phải liên hệ chặt chẽ với cử tri ở đơn vị bầu ra mình, chịu sự giám sát của cử tri, có trách nhiệm thu thập và phản ánh trung thực ý kiến, nguyện vọng, kiến nghị của cử tri; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cử tri; thực hiện chế độ tiếp xúc và ít nhất mỗi năm một lần báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của HĐND, trả lời những yêu cầu và kiến nghị của cử tri. Nhiệm kỳ của đại biểu HĐND mỗi khoá bắt đầu từ kỳ họp thứ nhất của HĐND khoá đó đến kỳ họp thứ nhất của HĐND khoá sau. Đại biểu HĐND được bầu bổ sung bắt đầu làm nhiệm vụ đại biểu từ kỳ họp sau cuộc bầu cử bổ sung đến kỳ họp thứ nhất của HĐND khoá sau.

Về văn phòng giúp việc HĐND, theo Nghị quyết số 545/2007/UBTVQH12

ngày 11/12/2007 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về thành lập và quy định vị trí,

chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu, tổ chức của Văn phòng Đoàn đại biểu

Quốc hội (Đoàn ĐBQH) và HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (Nghị

quyết 545), Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND cấp tỉnh được thành lập trên cơ sở

hợp nhất Văn phòng Đoàn ĐBQH và Văn phòng HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc

trung ương. Thường trực HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương sau khi

thống nhất với Trưởng Đoàn ĐBQH quyết định thành lập Văn phòng Đoàn ĐBQH

và HĐND. Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND cấp tỉnh có nhiệm vụ tham mưu và

tổ chức phục vụ hoạt động của Đoàn ĐBQH, Trưởng Đoàn, Phó Trưởng Đoàn

ĐBQH, đại biểu Quốc hội, HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND và đại

biểu HĐND. Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND có tư cách pháp nhân, có con dấu

và được mở tài khoản tại Kho bạc nhà nước theo quy định của pháp luật. Theo Nghị

định số 14/2008/NĐ-CP ngày 04/2/2008 của Chính phủ về quy định tổ chức các cơ

quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, Văn

phòng HĐND và UBND cấp huyện có trách nhiệm tham mưu tổng hợp cho UBND

về hoạt động của UBND; tham mưu, giúp UBND cấp huyện về công tác dân tộc;

tham mưu cho Chủ tịch UBND về chỉ đạo, điều hành của Chủ tịch UBND; cung cấp

thông tin phục vụ quản lý và hoạt động của HĐND, UBND và các cơ quan nhà

nước ở địa phương; đảm bảo cơ sở vật chất, kỹ thuật cho hoạt động của HĐND và

UBND. Theo Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ về

chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã,

phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã thì công

chức Văn phòng - Thống kê đảm nhận cả nhiệm vụ tham mưu, phục vụ cho HĐND

và UBND cùng cấp.

2.2.3.4. Pháp luật về tổ chức HĐND trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương

năm 2015

Tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Tổ chính quyền địa

phương, thay cho Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật này có 8 chương

và 143 điều. Điều 6, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: “1.

Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri ở địa phương bầu

ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và

quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ

quan nhà nước cấp trên. 2. Đại biểu Hội đồng nhân dân là người đại diện cho ý chí,

nguyện vọng của Nhân dân địa phương, chịu trách nhiệm trước cử tri địa phương và

trước Hội đồng nhân dân về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đại biểu của mình.

Đại biểu Hội đồng nhân dân bình đẳng trong thảo luận và quyết định các vấn đề

thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân. 3. Thường trực Hội đồng nhân

dân là cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân, thực hiện những nhiệm vụ,

quyền hạn theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên

quan; chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân. Thành viên

của Thường trực Hội đồng nhân dân không thể đồng thời là thành viên của Ủy ban

nhân dân cùng cấp. 4. Ban của Hội đồng nhân dân là cơ quan của Hội đồng nhân dân,

có nhiệm vụ thẩm tra dự thảo nghị quyết, báo cáo, đề án trước khi trình Hội đồng

nhân dân, giám sát, kiến nghị về những vấn đề thuộc lĩnh vực Ban phụ trách; chịu

trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân”.

Lần đầu tiên, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 khẳng định

Thường trực HĐND, Ban của HĐND là cơ quan của HĐND. Thường trực HĐND ở

cấp tỉnh và cấp huyện có Chủ tịch, 02 Phó Chủ tịch và các Ủy viên là Trưởng các

Ban của HĐND (cấp tỉnh và cấp huyện), Chánh Văn phòng HĐND (đối với cấp

tỉnh). Thành lập Ban Đô thị ở thành phố trực thuộc Trung ương và thành lập các

Ban ở HĐND cấp xã. Khác với Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003, tại kỳ họp

thứ nhất, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: thành viên các

Ban HĐND do Thường trực HĐND phê chuẩn, HĐND chỉ quyết định số lượng chứ

không bầu thành viên các Ban HĐND; Đoàn thư ký kỳ họp do Thường trực HĐND

cùng cấp cử, chứ không phải được HĐND bầu như Luật Tổ chức HĐND và UBND

2003; lần đầu tiên Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định,

HĐND cấp tỉnh bầu Chánh Văn phòng HĐND cấp tỉnh; trước đây chức danh này do

Chủ tịch HĐND cấp tỉnh bổ nhiệm.

Về thành lập HĐND ở các đơn vị hành chính và nhiệm kỳ mỗi khóa HĐND

vẫn như Luật Tổ chức HĐND và UBND các năm 1989, 1994 và năm 2003.

Về văn phòng giúp việc HĐND cấp tỉnh, theo Nghị định số 48/2016/NĐ-CP

ngày 27/5/2016 của Chính phủ quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ

cấu tổ chức và biên chế của Văn phòng HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung

ương, thì Văn phòng HĐND cấp tỉnh là cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt

động của HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND cấp tỉnh.

Văn phòng HĐND tỉnh có tư cách pháp nhân, con dấu và tài khoản riêng.

Chánh Văn phòng HĐND cấp tỉnh do HĐND cấp tỉnh bầu, miễn nhiệm, bãi

nhiệm. Phó Chánh Văn phòng do Chủ tịch HĐND cấp tỉnh bổ nhiệm theo quy định

của pháp luật và đề nghị của Chánh Văn phòng HĐND. Văn phòng HĐND cấp tỉnh

có không quá 02 Phó Chánh Văn phòng. Về cơ cấu tổ chức, Văn phòng HĐND cấp

tỉnh có 02 phòng: Phòng Tổng hợp và Phòng Hành chính - Tổ chức - Quản trị. Sau

khi có ý kiến thống nhất của Thường trực HĐND cấp tỉnh, Chánh Văn phòng

HĐND cấp tỉnh quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng phòng thuộc

Văn phòng HĐND cấp tỉnh. Phòng thuộc Văn phòng HĐND cấp tỉnh có Trưởng

phòng và 01 Phó Trưởng phòng. Chánh Văn phòng HĐND cấp tỉnh bổ nhiệm

Trưởng phòng và Phó Trưởng phòng theo quy định của pháp luật về bổ nhiệm công

chức. Trưởng phòng, Phó Trưởng phòng ngoài nhiệm vụ quản lý, phải đảm nhiệm

công việc chuyên môn.

Kinh phí hoạt động của Văn phòng HĐND cấp tỉnh nằm trong kinh phí hoạt

động của HĐND cấp tỉnh.

2.3. Lý luận điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND

2.3.1. Khái niệm điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND

Trong xã hội có giai cấp thì pháp luật là phương tiện quan trọng bậc nhất và

không thể thiếu để điều chỉnh các quan hệ xã hội, tổ chức, quản lý xã hội, bảo đảm

sự ổn định và phát triển của xã hội, phù hợp với những mục đích mà Nhà nước và

xã hội đặt ra. Điều chỉnh pháp luật là Nhà nước sử dụng pháp luật để điều chỉnh các

quan hệ xã hội, sắp xếp, trật tự hóa và định hướng cho chúng phát triển nhằm đạt

được những mục đích nhất định. Do đó, Khoản 1, Điều 8, Hiến pháp năm 2013 quy

định: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã

hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ”. Quản lý

xã hội bằng pháp luật là dùng pháp luật để điều chỉnh mọi quan hệ xã hội, làm cho

các quan hệ xã hội ấy vận động theo đúng quỹ đạo của chúng, phù hợp với các quy

luật khách quan, thiết lập một trật tự, trong đó các quan hệ xã hội phát triển theo

những hướng xác định nhằm đạt được mục đích mong muốn đề ra. Chẳng hạn, để tổ

chức và hoạt động của HĐND thì Nhà nước phải ban hành Luật Tổ chức HĐND và

UBND ngày 26/11/2003; theo đó, quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp

tỉnh, cấp huyện, cấp xã và của đại biểu HĐND; kỳ họp HĐND; hoạt động giám sát

của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban HĐND, tổ chức HĐND trong trường hợp

thay đổi cấp hoặc địa giới của các đơn vị hành chính…

Điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND là một dạng của điều chỉnh xã hội.

Pháp luật về tổ chức HĐND không thể làm phát sinh các quan hệ xã hội (các quan

hệ xã hội phát sinh, phát triển, biến đổi phụ thuộc vào các quy luật khách quan);

pháp luật chỉ điều chỉnh, sắp xếp theo những trật tự, hướng cho chúng phát triển

theo định hướng nhất định. Các quan hệ xã hội rất đa dạng và phong phú, pháp luật

về tổ chức HĐND không điều chỉnh tất cả mà chỉ tập trung điều chỉnh những quan

hệ có tính phổ biến, điển hình. Sự tác động qua lại giữa pháp luật về tổ chức HĐND

và các quan hệ xã hội rất đa dạng, phức tạp. Một mặt, các quan hệ xã hội (đặc biệt

là những quan hệ kinh tế, chính trị) có vai trò quyết định đối với pháp luật về tổ

chức HĐND; mặt khác, chính bản thân các quan hệ xã hội lại là đối tượng tác động

có mục đích của pháp luật về tổ chức HĐND.

Như vậy, điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND là quá trình Nhà nước dùng

pháp luật về tổ chức HĐND (với tư cách là công cụ điều chỉnh) tác động lên các quan

hệ xã hội theo những định hướng nhất định nhằm đạt được những mục đích đề ra.

Điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND có hai loại: Điều chỉnh chung và điều

chỉnh riêng. Điều chỉnh chung có tính chất bắt buộc đối với mọi chủ thể khi tham

gia vào các quan hệ xã hội được pháp luật về tổ chức HĐND điều chỉnh. Việc điều

chỉnh này được thực hiện thông qua việc ban hành hệ thống các QPPL về tổ chức

HĐND. Điều chỉnh riêng là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền căn cứ vào các

QPPL về tổ chức HĐND đưa ra những mệnh lệnh cá biệt, đơn hành đối với một chủ

thể cụ thể nào đó trong những tình huống mà pháp luật đã dự liệu.

2.3.2. Đối tượng điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND

Đối tượng điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND là các quan hệ xã hội phát

sinh trong quá trình tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp. Pháp luật về tổ chức

HĐND bảo vệ quan hệ xã hội, bảo đảm cho các quan hệ đó phát triển có trật tự,

định hướng sự phát triển của chúng. Các quan hệ xã hội tồn tại, phát triển một cách

khách quan, Nhà nước chỉ tác động vào chúng bằng pháp luật.

Pháp luật về tổ chức HĐND không điều chỉnh tất cả các quan hệ xã hội mà tập

trung điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ bản, điển hình, phổ biến có liên quan tới

bộ máy, cơ cấu của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban HĐND, Văn phòng

HĐND, Tổ đại biểu HĐND, đại biểu HĐND… cần đến sự điều chỉnh của pháp luật.

Ngoài ra, pháp luật về tổ chức HĐND còn điều chỉnh quan hệ xã hội về tổ chức đối

với đối tượng tác động của HĐND như cơ cấu tổ chức của HĐND, việc tổ chức quá

trình làm việc giữa HĐND với các cơ quan đối tác là những mối quan hệ xã hội có

thể được điều chỉnh bằng các quy phạm xã hội khác. Bên cạnh đó, những quan hệ

riêng tư, liên quan đến quan hệ nội bộ tổ chức giữa các Ban HĐND với nhau, giữa

Chủ tịch HĐND với cán bộ, công chức tham mưu giúp việc HĐND, liên quan đến

tình cảm riêng tư của đại biểu HĐND…, đơn lẻ chỉ xảy ra một vài lần trong cuộc

sống thì pháp luật về tổ chức HĐND không điều chỉnh.

Việc xác định những quan hệ xã hội nào cần điều chỉnh bằng pháp luật về tổ

chức HĐND là rất quan trọng đối với HĐND. Chẳng hạn, số lượng đại biểu HĐND

ở từng cấp do Trung ương quy định hay do mỗi địa phương tự quyết định hoặc việc

quyết định các dự án đầu tư xây dựng cơ bản ở địa phương nên chăng HĐND cấp

tỉnh quyết định và tự chịu trách nhiệm trước Quốc hội, Chính phủ. Nếu không xác

định đúng có thể dẫn đến những can thiệp không cần thiết, có khi còn xảy ra tình

trạng cục bộ, bản vị hoặc cản trở tính năng động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của

chính quyền địa phương…

Đối tượng điều chỉnh của pháp luật về tổ chức HĐND còn có thể là những

quan hệ xã hội phát sinh, nghĩa là chúng chỉ tồn tại khi có QPPL về tổ chức HĐND.

Chẳng hạn, các quan hệ giữa Thường trực HĐND với UBND cùng cấp trong việc

chuẩn bị nội dung kỳ họp HĐND; quan hệ điều hòa các hoạt động của Thường trực

HĐND đối với các Ban HĐND cùng cấp; quan hệ phê chuẩn kết quả bầu cử của

Thường trực HĐND cấp trên đối với Thường trực HĐND cấp dưới trực tiếp, của

Ủy ban Thường vụ Quốc hội đối với Thường trực HĐND cấp tỉnh…

2.3.3. Cơ chế điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND

Điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND là một dạng của điều chỉnh xã hội có

tổ chức, có mục đích. Quá trình đó được thực hiện không thể tức thời mà là một

hoạt động có tính hệ thống, được thực hiện thông qua một hệ thống các phương

tiện, quy trình pháp lý được gọi là cơ chế điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND.

Cơ chế điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND là một khái niệm phức tạp, nó được

xem xét, nghiên cứu ở nhiều góc độ khác nhau từ chức năng, mục đích xã hội, tâm

lý, hệ thống…

Dưới góc độ hệ thống thì cơ chế điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND được

hiểu là một hệ thống thống nhất các phương tiện, quy trình pháp lý, thông qua đó,

thực hiện sự tác động của pháp luật về tổ chức HĐND lên các quan hệ xã hội nhằm

thực hiện những nhiệm vụ và mục đích mà Nhà nước đặt ra.

Cơ chế điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND có nhiều yếu tố hợp thành như:

Quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt, quan hệ pháp luật, chủ thể, ý thức pháp luật,

pháp chế, trách nhiệm pháp lý… Mỗi yếu tố có những nhiệm vụ, vị trí, vai trò nhất

định trong quá trình điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND. Giữa các yếu tố của cơ

chế điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND luôn có sự liên hệ mật thiết, thống nhất,

tác động qua lại lẫn nhau. Yếu tố này là tiền đề, cơ sở và bổ sung cho yếu tố khác để

tạo ra sự vận hành đồng bộ, nhịp nhàng của cả cơ chế. Do vậy, nếu thiếu đi một yếu

tố nào đó thì cơ chế có thể không vận hành được hoặc vận hành không hiệu quả.

Cơ chế điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND xuất phát từ nhu cầu quản lý xã

hội, là sự kết hợp giữa cái khách quan (do nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội)

và cái chủ quan (phụ thuộc vào ý chí Nhà nước, ý chí của các chủ thể pháp luật). Do

vậy, cơ chế điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND là một cơ chế động, nó luôn

biến đổi cùng với sự phát triển của đời sống xã hội và nhu cầu điều chỉnh bằng pháp

luật về tổ chức HĐND đối với các quan hệ xã hội.

Cơ chế điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND có thể giản đơn (không có giai

đoạn áp dụng pháp luật) cũng có thể là cơ chế phức tạp (thông qua giai đoạn áp

dụng pháp luật, với sự tham gia của nhiều tổ chức, cá nhân khác nhau với nhiều

công đoạn khác nhau). Khi tiến hành điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND, đòi

hỏi tất cả các tổ chức và cá nhân phải tuân theo cơ chế điều chỉnh pháp luật một

cách chính xác, có như vậy thì việc điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND mới đạt

được mục đích mong muốn, mới có hiệu quả.

Tóm lại, cơ chế điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND là một hệ thống phức

tạp các phương tiện, quy trình pháp lý ràng buộc lẫn nhau và ảnh hưởng qua lại với

nhau. Hiệu quả điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND phụ thuộc vào tất cả mọi

yếu tố của cơ chế điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2

Sau khi nghiên cứu những vấn đề lý luận về tổ chức HĐND và pháp luật về tổ

chức HĐND ở Việt Nam hiện nay, tôi rút ra một số kết luận như sau:

Một là: CQĐP là một thiết chế của Nhà nước gắn với đơn vị hành chính - lãnh

thổ, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa

phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác của Nhà nước được thành lập

trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước theo quy định của pháp luật

nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, kết hợp hài hòa giữa

lợi ích của nhân dân địa phương và lợi ích chung của cả nước.

Hai là: Khẳng định vị tri trí pháp lý của HĐND là cơ quan trọng yếu của chính

quyền địa phương, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, được nhân dân địa

phương bầu ra, đại diện cho nhân dân địa phương thực hiện quyền tự quản trong hầu

hết các lĩnh vực quản lý xã hội ở địa phương, đảm bảo cho ý chí, nguyện vọng và

quyền làm chủ của nhân dân địa phương được thực hiện có hiệu quả trong thực tế.

Ba là: Khái niệm pháp luật về HĐND được hiểu là tập hợp các QPPL do Nhà

nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong

quá trình thiết lập cơ cấu tổ chức bộ máy của HĐND và các vấn đề liên quan đến tổ

chức của HĐND các cấp, đảm bảo mục đích cho HĐND thực hiện chức năng và

nhiệm vụ đã được hiến định.

Bốn là: Đặc điểm pháp luật về tổ chức HĐND là mang tính quy phạm phổ

biến; tính xác định chặt chẽ về mặt hình thức; tính được đảm bảo bằng Nhà nước;

có đối tượng điều chỉnh riêng; có phạm vi và mức độ điều chỉnh riêng; có phương

pháp điều chỉnh đặc thù.

Năm là: Nội dung của pháp luật về tổ chức HĐND được hiểu là những quy tắc

xử sự cụ thể do Nhà nước ban hành dưới hình thức văn bản QPPL điều chỉnh các

quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thiết lập cơ cấu tổ chức và cách thức hoạt

động của quá trình các cơ cấu tổ chức của HĐND tiến hành. Do vậy, pháp luật về tổ

chức HĐND gồm hai nội dung cơ bản, đó là pháp luật về thiết lập cơ cấu tổ chức

cấu tạo nên HĐND và tổ chức cho các cơ cấu, thiết chế cấu tạo nội dung hoạt động

của HĐND thực hiện có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ của mình.

Sáu là: Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về tổ chức HĐND

bao gồm: Tính toàn diện; tính đồng bộ; tính minh bạch, công khai; tính ổn định

tương đối; tính phù hợp của của pháp luật về tổ chức HĐND với các điều kiện hiện

hữu và yêu cầu của pháp luật về tổ chức HĐND đối với kỹ thuật lập pháp.

Bảy là: Quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về HĐND gồm có những

giai đoạn sau: Pháp luật về tổ chức HĐND giai đoạn 1945 đến trước khi có Hiến

pháp năm 1946; pháp luật về tổ chức HĐND giai đoạn 1946 đến 1980; pháp luật về

tổ chức HĐND giai đoạn từ 1992 đến 2013 và từ 2013 đến nay.

Chương 3 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC

HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1. Thực trạng pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay 3.1.1. Thực trạng quy định hiện hành của pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt

Nam

Sau một thời gian dài thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 năm 2008 của Quốc hội, Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 năm 2009 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định cấp chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính đều phải có HĐND và UBND. Ngoài ra, một trong những điểm mới nổi bật của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 so với Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, đó là có sự phân biệt giữa chính quyền địa phương ở nông thôn và ở đô thị, phù hợp với đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư, kết cấu hạ tầng và yêu cầu quản lý ở mỗi địa bàn. Do đó, Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định cấp chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính gồm có HĐND và UBND. Chính quyền địa phương ở nông thôn gồm chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã. Chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định rõ hơn về cơ cấu tổ chức của HĐND, tạo cơ sở pháp lý để củng cố, hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp. Luật cũng quy định rõ cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương ở nông thôn, đô thị, hải đảo, vùng kinh tế - xã hội đặc biệt.

3.1.1.1. Quy định pháp luật về Thường trực HĐND Cơ cấu Thường trực HĐND cấp tỉnh gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Trưởng các Ban và Chánh Văn phòng HĐND; Thường trực HĐND cấp huyện gồm Chủ tịch, 02 Phó Chủ tịch hoạt động chuyên trách và Trưởng các Ban của HĐND.

Để tăng cường vai trò của Thường trực HĐND, bảo đảm hoạt động thường xuyên giữa hai kỳ họp HĐND, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định rõ Thường trực HĐND họp thường kỳ mỗi tháng một lần; đồng thời, thay chức danh Ủy viên Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện (theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003) bằng chức danh Phó Chủ tịch HĐND; mở rộng thành viên Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và

các Ủy viên là Trưởng Ban của HĐND, riêng Thường trực HĐND cấp tỉnh có cơ cấu thêm Chánh Văn phòng HĐND là thành viên. Thường trực HĐND cấp xã vẫn gồm Chủ tịch và 01 Phó Chủ tịch HĐND hoạt động chuyên trách (giống như Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003).

3.1.1.2. Quy định pháp luật về các Ban của HĐND HĐND cấp tỉnh thành lập 03 ban: Ban Kinh tế và Ngân sách, Ban Văn hoá - Xã hội, Ban Pháp chế; ngoài ra có thể có thêm Ban Dân tộc nếu ở địa phương có nhiều dân tộc. Ban Đô thị được thành lập ở HĐND thành phố trực thuộc Trung ương tập trung, có quy mô lớn, mức độ đô thị hóa cao (Điều 39). HĐND cấp huyện thành lập 03 ban: Ban pháp chế, Ban Kinh tế - Xã hội; nơi nào có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số thì thành lập Ban Dân tộc. Trưởng các Ban của HĐND cấp tỉnh, huyện có thể hoạt động chuyên trách; Phó Trưởng Ban HĐND cấp tỉnh, cấp huyện hoạt động chuyên trách. Lần đầu tiên, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định thành lập các ban HĐND cấp xã gồm: Ban Pháp chế và Ban Kinh tế - Xã hội. Trưởng ban, Phó Trưởng ban và các thành viên khác của Ban ĐND hoạt động kiêm nhiệm. Trưởng ban không phải là thành viên Thường trực HĐND nên không dẫn đến tăng biên chế và bộ máy ở cấp xã.

Khác với Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định Thường trực HĐND phê chuẩn Ủy viên của các Ban HĐND theo đề nghị của Trưởng Ban; HĐND chỉ tiến hành bầu chức danh Trưởng Ban và Phó Trưởng Ban.

3.1.1.3. Quy định pháp luật về đại biểu HĐND Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định đại biểu HĐND

hoạt động chuyên trách như sau:

Cấp tỉnh: chuyên trách 02 Phó Chủ tịch HĐND (Chủ tịch HĐND có thể hoạt động chuyên trách). Mỗi ban của HĐND được bầu không quá 02 Phó Ban hoạt động chuyên trách (Trưởng ban có thể hoạt động chuyên trách).

Cấp huyện: chuyên trách 02 Phó Chủ tịch HĐND. Mỗi Ban HĐND bầu 01 Phó Ban hoạt động chuyên trách (không quy định Chủ tịch HĐND, Trưởng Ban HĐND cấp huyện có thể hoạt động chuyên trách).

Cấp xã có 01 Phó Chủ tịch HĐND hoạt động chuyên trách (không quy định

Chủ tịch HĐND có thể hoạt động chuyên trách).

Bên cạnh đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 còn quy định khi có từ 10% trở lên trong tổng số cử tri trên địa bàn cấp xã yêu cầu, Thường trực HĐND cấp xã có trách nhiệm xem xét tổ chức kỳ họp HĐND để bàn về nội dung kiến nghị của cử tri.

3.1.1.4. Quy định pháp luật về Tổ đại biểu HĐND Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015: “Các đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử hợp thành Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân. Số lượng Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân, Tổ trưởng và Tổ phó của Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân do Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định”; “Các đại biểu Hội đồng nhân dân huyện được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử hợp thành Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân. Số lượng Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân, Tổ trưởng và Tổ phó của Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân do Thường trực Hội đồng nhân dân huyện quyết định”; “Các đại biểu Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử hợp thành Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân. Số lượng Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân, Tổ trưởng và Tổ phó của Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân do Thường trực Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương quyết định”; “Các đại biểu Hội đồng nhân dân quận được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử hợp thành Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân. Số lượng Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân, Tổ trưởng và Tổ phó của Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân do Thường trực Hội đồng nhân dân quận quyết định”; “Các đại biểu Hội đồng nhân dân được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử hợp thành Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân. Số lượng Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân, Tổ trưởng và Tổ phó của Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân do Thường trực Hội đồng nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương quyết định”.

Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành, HĐND cấp tỉnh, cấp huyện

thành lập Tổ đại biểu HĐND. HĐND cấp xã không thành lập Tổ đại biểu HĐND.

3.1.1.5. Về tổ chức kỳ họp của HĐND Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định cụ thể về cách thức tổ chức HĐND, Thường trực HĐND, các Ban HĐND, Tổ đại biểu HĐND và cách thức tổ chức kỳ họp của HĐND các cấp. Cụ thể như sau:

Nhiệm kỳ của mỗi khóa HĐND là 05 năm, kể từ kỳ họp thứ nhất của HĐND khóa đó đến kỳ họp thứ nhất của HĐND khóa sau. Chậm nhất là 45 ngày trước khi HĐND hết nhiệm kỳ, HĐND khóa mới phải được bầu xong. Việc rút ngắn hoặc kéo dài nhiệm kỳ của HĐND do Quốc hội quyết định theo đề nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Nhiệm kỳ của đại biểu HĐND theo nhiệm kỳ của HĐND. Đại biểu HĐND được bầu bổ sung bắt đầu làm nhiệm vụ đại biểu từ ngày khai mạc kỳ họp tiếp sau cuộc bầu cử bổ sung đến ngày khai mạc kỳ họp thứ nhất của HĐND khóa sau. Nhiệm kỳ của Thường trực HĐND, UBND, các Ban của HĐND theo nhiệm kỳ của HĐND cùng cấp. Khi HĐND hết nhiệm kỳ, Thường trực HĐND, UBND, các

Ban của HĐND tiếp tục làm nhiệm vụ cho đến khi HĐND khóa mới bầu ra Thường trực HĐND, UBND, các Ban của HĐND khóa mới.

Về kỳ họp HĐND, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định về kỳ họp thường lệ và họp bất thường. Đối với họp thường lệ, HĐND tổ chức họp mỗi năm ít nhất hai kỳ. Việc tổ chức kỳ họp HĐND thường lệ được tổ chức vào kỳ họp thứ nhất của HĐND đối với năm bắt đầu nhiệm kỳ và vào kỳ họp cuối cùng của năm trước liền kề năm kết thúc nhiệm kỳ theo đề nghị của Thường trực HĐND. Đối với việc tổ chức họp HĐND bất thường, thuộc thẩm quyền của Thường trực HĐND, Chủ tịch UBND cùng cấp hoặc ít nhất 1/3 tổng số đại biểu HĐND yêu cầu. Đối với cấp xã, khi trong đơn yêu cầu có chữ ký của trên 10% tổng số cử tri của xã, phường, thị trấn theo danh sách cử tri bầu cử đại biểu HĐND cấp xã tại cuộc bầu cử gần nhất thì Thường trực HĐND cấp xã có trách nhiệm tổ chức kỳ họp HĐND bất thường để bàn về nội dung mà cử tri kiến nghị. Đơn yêu cầu của cử tri được xem là hợp lệ khi có kèm theo đầy đủ chữ ký, họ tên, ngày, tháng, năm sinh và địa chỉ của từng người ký tên. Những người ký tên trong đơn yêu cầu được cử một người làm đại diện tham dự kỳ họp HĐND bàn về nội dung mà cử tri kiến nghị.

Việc tổ chức họp HĐND được tiến hành trên cơ sở pháp luật, HĐND họp công khai. Tuy nhiên, pháp luật cũng quy định, trong trường hợp cần thiết, theo đề nghị của Thường trực HĐND, Chủ tịch UBND cùng cấp hoặc yêu cầu của ít nhất 1/3 tổng số đại biểu HĐND thì HĐND quyết định họp kín.

Về việc triệu tập kỳ họp HĐND, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: Kỳ họp thứ nhất của HĐND khóa mới được triệu tập chậm nhất là 45 ngày kể từ ngày bầu cử đại biểu HĐND; đối với địa phương có bầu cử lại, bầu cử thêm đại biểu HĐND hoặc lùi ngày bầu cử thì thời hạn triệu tập kỳ họp thứ nhất được tính từ ngày bầu cử lại, bầu cử thêm.

Kỳ họp thứ nhất của mỗi khóa HĐND do Chủ tịch HĐND khóa trước triệu tập. Trường hợp khuyết Chủ tịch HĐND thì một Phó Chủ tịch HĐND khóa trước triệu tập kỳ họp; nếu khuyết cả Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch HĐND thì Thường trực HĐND cấp trên trực tiếp chỉ định triệu tập viên, đối với cấp tỉnh thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ định triệu tập viên, để triệu tập kỳ họp HĐND.

Trong nhiệm kỳ, Thường trực HĐND quyết định triệu tập kỳ họp thường lệ chậm nhất là 20 ngày, kỳ họp bất thường chậm nhất là 07 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp. Trường hợp khuyết Thường trực HĐND thì Thường trực HĐND cấp trên trực tiếp chỉ định triệu tập viên, đối với cấp tỉnh thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ định triệu tập viên, để triệu tập và chủ tọa kỳ họp HĐND.

Dự kiến chương trình kỳ họp HĐND được gửi đến đại biểu HĐND cùng với quyết định triệu tập kỳ họp. Chương trình kỳ họp HĐND được xây dựng dựa trên căn cứ vào nghị quyết của HĐND, theo đề nghị của Chủ tịch UBND, Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND cùng cấp, Thường trực HĐND dự kiến chương trình kỳ họp HĐND. Chương trình kỳ họp thứ nhất của HĐND khóa mới do Thường trực HĐND khóa trước dự kiến. Các Ban của HĐND khóa trước thẩm tra các nội dung trong dự kiến chương trình kỳ họp thứ nhất của HĐND khóa mới, báo cáo Thường trực HĐND khóa trước để xem xét tại kỳ họp thứ nhất của HĐND khóa mới.

HĐND quyết định chương trình kỳ họp. Trong trường hợp cần thiết, theo đề nghị của Chủ tịch UBND, Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND cùng cấp, HĐND quyết định sửa đổi, bổ sung chương trình kỳ họp đã được thông qua.

Quyết định triệu tập kỳ họp và dự kiến chương trình kỳ họp HĐND được thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng tại địa phương chậm nhất là 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp thường lệ và chậm nhất là 03 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp bất thường.

3.1.2. Đánh giá chung về thực trạng pháp luật về tổ chức HĐND hiện hành 3.1.2.1. Ưu điểm

Thứ nhất, pháp luật về tổ chức HĐND đã có bước hoàn thiện, phù hợp và kịp

thời với yêu cầu triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013. Thứ hai, pháp luật về tổ chức HĐND đã được quy định trong tổng thể Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 nên đã duy trì và thể hiện sinh động bức tranh pháp lý của HĐND; phù hợp với vị trí pháp lý của chính HĐND của từng địa phương. Thứ ba, pháp luật về tổ chức HĐND đã đảm bảo tính đồng bộ với Hiến pháp năm 2013, không mâu thuẫn, chồng chéo với các quy định của pháp luật hiện hành. Thứ tư, pháp luật về tổ chức HĐND đã cơ bản đáp ứng yêu cầu đổi mới của HĐND nói riêng và chính quyền địa phương nói chung, đáp ứng yêu cầu về sự công khai, minh bạch trong cơ cấu tổ chức và các biện pháp tổ chức kỳ họp thường lệ, bất thường cũng như cơ cấu các chức danh trong HĐND từng cấp. Thứ năm, về kỹ thuật lập pháp, pháp luật về tổ chức HĐND đã có bước phát triển về kỹ thuật lập pháp. Các câu từ trong văn bản pháp luật cụ thể, rõ nghĩa và dễ áp dụng.

3.1.2.2. Hạn chế

Một là, các quy định pháp luật liên quan vấn đề này cần ghi nhận những nguyên tắc nền tảng để thực hiện việc phân chia địa giới hành chính lãnh thổ phù hợp. Điều này ảnh hưởng trực tiếp đến việc tổ chức và hoạt động của HĐND trong xu thế xây dựng chính quyền tự quản. Hai là, cách thức tổ chức HĐND ở nông thôn và đô thị đều theo các đơn vị hành chính lãnh thổ là không hợp lý. Nếu ở vùng nông thôn, các địa bàn xã, huyện có tính độc lập tương đối cao thì ở khu vực đô thị các quận, phường trong thành phố thường thiếu tính độc lập do hệ thống điện, nước, giao thông, y tế, trường học thường gắn kết các phường, quận với nhau. Ở đô thị, thông thường HĐND thành phố mới có đầy đủ thẩm quyền và điều kiện để quyết định các vấn đề trên địa bàn của mình nên việc thành lập ba cấp HĐND ở các thành phố trực thuộc trung ương và hai cấp ở thành phố thuộc tỉnh là không hợp lý.

Ba là, cách thức tổ chức HĐND các cấp theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 hoàn toàn rập khuôn theo một mô hình, không có sự khác biệt giữa thành thị và nông thôn, giữa các khu vực địa lý khác nhau, đó là điều bất hợp lý cần khắc phục. Mặc dù HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, nhưng đại biểu HĐND hầu hết là kiêm nhiệm, pháp luật hiện hành lại không quy định số lượng tối thiểu đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách để bảo đảm tương xứng với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn. HĐND không tổ chức thành hệ thống dọc, HĐND cấp nào mạnh thì hoạt động nhiều, cấp nào yếu thì hoạt động ít, không có sự chỉ đạo thống nhất từ trung ương tới cơ sở [50, Trang 89].

Thứ tư, chưa có quy định rõ về các tiêu chí thành lập Ban Dân tộc HĐND tỉnh,

huyện ở những địa phương có đông đồng bào dân tộc thiểu số.

Thứ năm, hệ thống các quy định pháp luật về tổ chức HĐND nằm trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 vẫn chưa thể hiện tính đầy đủ, rõ ràng và áp dụng trực tiếp trong tổ chức các phiên họp, kỳ họp, tiếp xúc cử tri, giám sát. Bên cạnh đó, thiếu các quy định về tổ chức HĐND đảm bảo để Trung ương lãnh đạo và kiểm tra, giám sát một cách dễ dàng, thống nhất.

3.2. Thực hiện pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay. 3.2.1. Về HĐND 3.2.1.1. Kết quả đạt được HĐND các cấp nhiệm kỳ 2011 - 2016 được tổ chức và hoạt động trong bối cảnh tình hình kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh, thế giới có nhiều diễn biến phức tạp. Trước tình hình đó, ở trong nước, dưới sự lãnh đạo của Đảng, đất nước chúng ta vẫn phát triển ổn định. Năm 2010, Việt Nam bước vào ngưỡng các nước

có thu nhập trung bình, thoát khỏi danh sách các nước nghèo. Đây là một bước tiến, thể hiện sự ghi nhận của thế giới đối với quá trình phát triển của nước ta; đồng thời, đặt ra những khó khăn thách thức trong công cuộc đổi mới. Những yếu tố trên đã tác động đến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cả hệ thống chính trị nói chung và của HĐND nói riêng.

Lần đầu tiên, nhiệm kỳ của HĐND gắn liền với nhiệm kỳ của Quốc hội và nhiệm kỳ của Đảng. Điều này đã giúp cho HĐND trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ có điều kiện bám sát vào chiến lược, đường lối, chính sách của Đảng. Nhiệm kỳ 2011 - 2016, cũng là thời điểm tiếp tục triển khai nhiều quan điểm, chủ trương của Đảng về đổi mới nâng cao tổ chức, chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương. Tại Hội nghị Ban chấp hành Trung ương lần thứ bảy, khóa XI đã ban hành Kết luận số 64 - KL/TW, quyết định nhiều chủ trương lớn về cải cách bộ máy nhà nước, trong đó có bộ máy chính quyền địa phương. Nhiệm kỳ 2011 - 2016, HĐND các cấp tiếp tục thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Quy chế hoạt động của HĐND. Trong quá trình triển khai thực hiện các nhiệm vụ, HĐND các cấp đã phát huy những kinh nghiệm hay, khắc phục những khó khăn bất cập trong các nhiệm kỳ trước để đưa ra những giải pháp phù hợp đối với hoạt động của HĐND từng địa phương. Việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường tiếp tục được triển khai thực hiện tại 10 tỉnh, thành phố có ý nghĩa quan trọng trong việc hoàn thiện pháp luật về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương [109, Trang 1]. Về kỳ họp HĐND: Kỳ họp HĐND các cấp là hình thức hoạt động chính, quan trọng của HĐND. Các vấn đề quan trọng của địa phương được HĐND xem xét, quyết định tại kỳ họp. Tính đến ngày 22/4/2016, Thường trực HĐND cấp tỉnh đã tổ chức từ 12 đến 16 kỳ họp; trong đó có một số tỉnh tổ chức đến 13 -17 kỳ họp, có địa phương tổ chức từ 18 đến 23 kỳ họp như HĐND tỉnh Quảng Ninh tổ chức 23 kỳ họp, tỉnh Quảng Trị tổ chức 19 kỳ họp, tỉnh Bình Dương, Bà Rịa - Vũng Tàu tổ chức 18 kỳ họp (trong đó có 10 kỳ họp thường lệ, số còn lại là kỳ họp bất thường hoặc kỳ họp chuyên đề). Một số địa phương đã tăng cường tổ chức kỳ họp chuyên đề, kỳ họp bất thường để kịp thời giải quyết các vấn đề phát sinh giữa hai kỳ họp {HĐND tỉnh Quảng Ninh tổ chức 9 kỳ họp chuyên đề, thành phố Hồ Chí Minh tổ chức 7 kỳ họp chuyên đề, tỉnh Quảng Bình tổ chức 6 kỳ họp chuyên đề, HĐND tỉnh Trà Vinh tổ chức 9 kỳ họp bất thường} (Biểu 07).

Căn cứ vào nội dung, thời gian kỳ họp của HĐND các cấp diễn ra khác nhau. Ở cấp tỉnh từ 2 đến 5 ngày; cấp huyện từ 1,5 đến 2 ngày; cấp xã từ 01 buổi đến 01 ngày. Nội dung đưa ra xem xét, quyết định tại kỳ họp HĐND được lựa chọn phù

hợp với chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tập trung vào những vấn đề quan trọng của địa phương, liên quan đến an sinh xã hội, những vấn đề trong quá trình triển khai còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc cần tháo gỡ kịp thời.

Trong quá trình xây dựng chương trình kỳ họp, luôn có sự phối hợp chặt chẽ giữa Thường trực HĐND, UBND, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các cơ quan hữu quan. Để nâng cao chất lượng kỳ họp, đảm bảo quy trình theo luật định, Thường trực HĐND đã chú trọng việc chỉ đạo tăng cường khảo sát thực tế, nâng cao chất lượng công tác thẩm định, thẩm tra, tiếp tục đổi mới và mở rộng hình thức, đối tượng lấy ý kiến cử tri tham gia vào nội dung kỳ họp. Việc tổ chức tham vấn ý kiến nhân dân vào nội dung kỳ họp được nhiều địa phương thực hiện và đạt kết quả tốt.

Công tác tổ chức và điều hành kỳ họp có nhiều đổi mới, chủ tọa điều hành theo hướng giảm thời gian đọc báo cáo, tăng thời gian thảo luận, chất vấn, tập trung làm rõ những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, tạo sự nhất trí cao, phát huy dân chủ và trí tuệ của đại biểu HĐND trong thảo luận và quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương. Tỷ lệ đại biểu HĐND tham dự kỳ họp đạt cao, tỷ lệ đại biểu phát biểu tại các kỳ họp tăng lên đáng kể. Với sự tham gia tích cực của các đại biểu HĐND tại kỳ họp và các hoạt động của HĐND đã thể hiện vai trò, trách nhiệm của đại biểu, là yếu tố quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả, chất lượng kỳ họp HĐND [109, Trang 6].

Công tác thông tin trước, trong và sau kỳ họp được duy trì và thực hiện tốt. Nhiều địa phương tổ chức họp báo để thông báo về nội dung của kỳ họp HĐND cấp tỉnh. Các phiên khai mạc, chất vấn và bế mạc được truyền hình trực tiếp để cử tri theo dõi. Đối với cấp huyện và cấp xã, tổ chức phát thanh trực tiếp trên sóng truyền thanh địa phương, qua đó nhân dân và cử tri nắm bắt kịp thời diễn biến của các kỳ họp và các quyết sách của HĐND. Để quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, nhiệm kỳ 2011 - 2016, HĐND cấp tỉnh đã ban hành từ 90 đến 200 nghị quyết, cấp huyện và cấp xã ban hành từ 50 đến 80 nghị quyết (Biểu 07). Trong đó, số nghị quyết chuyên đề chiếm khoảng 50% tổng số nghị quyết được ban hành.

Thời gian dành cho hoạt động chất vấn chiếm khoảng 1/3 tổng thời gian kỳ họp, cách thức điều hành chất vấn có nhiều đổi mới, thể hiện sự linh hoạt, bảo đảm tập trung; tạo điều kiện thuận lợi để đại biểu thực hiện chức năng giám sát. Nhiều địa phương đã sử dụng phóng sự truyền hình, quay video để minh họa, có đường dây nóng tiếp nhận ý kiến của cử tri {Thường trực HĐND thành phố Hà Nội, HĐND các tỉnh: Tuyên Quang, Lào Cai, Bình Định và Nghệ An}. Các hoạt động

này là một phương thức hỗ trợ cho hoạt động chất vấn thêm hiệu quả. Nội dung chất vấn tập trung vào những vấn đề xã hội bức xúc, dư luận quan tâm, liên quan trực tiếp đến sản xuất, đời sống, sinh hoạt của nhân dân địa phương. Câu hỏi chất vấn ngắn gọn, rõ ràng, đi thẳng vào vấn đề; các đối tượng trả lời chất vấn đúng nội dung yêu cầu. Bình quân mỗi kỳ họp có từ 05 - 20 lượt đại biểu chất vấn. Mỗi kỳ họp HĐND tỉnh Quảng Ninh có từ 15 đến 20 lượt đại biểu chất vấn; HĐND tỉnh Phú Yên có 34 lượt đại biểu chất vấn… (Biểu 07). Hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp HĐND cấp huyện, cấp xã cũng được tiến hành theo đúng luật định, phát huy hiệu quả, thể hiện được ý kiến, nguyện vọng của cử tri. Để hoạt động chất vấn có hiệu quả, HĐND cấp tỉnh ở nhiều địa phương ban hành nghị quyết quy định về những nội dung cụ thể trong hoạt động chất vấn, tổ chức giám sát chuyên đề về chất vấn, tạo cơ sở để xem xét trách nhiệm cá nhân của người được chất vấn.

Thực hiện Nghị quyết số 35/2012/QH13 của Quốc hội khóa XIII về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội và HĐND bầu hoặc phê chuẩn, lần đầu tiên trong lịch sử hoạt động, HĐND các cấp nhiệm kỳ 2011 - 2016 đã tiến hành lấy phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do HĐND bầu tại kỳ họp giữa năm 2013 và kỳ họp cuối năm 2014. Đây là một phương thức đổi mới hoạt động giám sát của cơ quan dân cử, bước đầu phát huy tác dụng tốt, tạo được sự quan tâm, đồng tình ủng hộ của dư luận, sự tin tưởng của cử tri. Theo báo cáo của các địa phương, ở cấp tỉnh không có đại biểu nào có tỷ lệ phiếu tín nhiệm thấp trên 50% ở cả hai lần nên HĐND cấp tỉnh không phải tiến hành thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm. Một số tỉnh, có tỷ lệ 100% người được lấy phiếu tín nhiệm đạt trên 50% “tín nhiệm cao” (Biểu 09). Đối với cấp huyện và cấp xã có một số ít trường hợp phải xem xét để bỏ phiếu tín nhiệm. Tuy nhiên, do Nghị quyết số 35/2012/QH13 hết hiệu lực từ ngày 01/7/2015 nên việc tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm chưa được HĐND các cấp tiến hành.

Kết quả lấy phiếu tín nhiệm trên đã phản ánh đúng tình hình hoạt động của bộ máy nhà nước ở địa phương; đồng thời, phản ánh thực trạng năng lực thực tiễn, sự tu dưỡng, rèn luyện phẩm chất đạo đức, lối sống, tác phong công tác của người được lấy phiếu tín nhiệm. Qua đó, giúp người được lấy phiếu tín nhiệm thấy được mức độ tín nhiệm của mình, có phương hướng khắc phục những khuyết điểm, thiếu sót, tiếp tục rèn luyện, nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn. Đây cũng là một kênh thông tin để các cơ quan có thẩm quyền xem xét, đánh giá, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ các cấp trong thời gian tiếp theo. Để tiếp tục nâng cao hiệu quả hoạt động lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm, tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Nghị quyết số 85/2014/QH13 thay thế Nghị quyết 35/2012/QH13. Theo

đó, từ nay trở đi, HĐND sẽ tổ chức lấy phiếu tín nhiệm một lần vào kỳ họp thường lệ cuối năm thứ ba của nhiệm kỳ và người được lấy phiếu tín nhiệm có từ 2/3 tổng số đại biểu HĐND trở lên đánh giá “tín nhiệm thấp” thì Thường trực HĐND trình HĐND bỏ phiếu tín nhiệm.

Đối với công tác tổ chức các đoàn giám sát giữa hai kỳ họp; HĐND, Thường trực HĐND và các Ban của HĐND đã tiến hành giám sát theo chương trình, kế hoạch giám sát hàng năm được HĐND thông qua. Nội dung giám sát tập trung vào những vấn đề gây nhiều bức xúc trong dư luận, như: Xây dựng cơ bản, thu chi ngân sách, quản lý đất đai, phòng chống tham nhũng, giải quyết khiếu nại tố cáo. Ngoài việc nghe báo cáo, nghiên cứu tài liệu, các đoàn giám sát dành thời gian thỏa đáng cho việc khảo sát thực tế, phỏng vấn trực tiếp người lao động và các đối tượng khác để làm rõ nhận định, đánh giá về chuyên đề giám sát được sâu sắc. Hình thức giám sát có nhiều đổi mới; một số địa phương tiến hành quay phim, chụp ảnh để trình chiếu tại kỳ họp; qua đó, các đại biểu có cơ sở sát thực hơn trong việc nắm bắt và đánh giá tình hình. Sau giám sát và trước khi ban hành thông báo kết luận, Thường trực HĐND nhiều địa phương đã tổ chức thống nhất với UBND cùng cấp các biện pháp chỉ đạo, giải quyết những khó khăn vướng mắc. Đây là sự đổi mới trong phương thức hoạt động nhằm nâng cao hiệu quả của giám sát đã được nhiều địa phương áp dụng trong nhiệm kỳ qua. Giám sát bằng hình thức chất vấn giữa hai kỳ họp tiếp tục được một số địa phương thực hiện. Qua công tác theo dõi kết quả thực hiện các kiến nghị sau giám sát, nhiều địa phương đã quyết tâm thực hiện chức năng giám sát của mình bằng việc tái giám sát. Qua đó, đã giải quyết triệt để được những sai phạm trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức bị giám sát (ví dụ HĐND thành phố Hà Nội làm rõ sai phạm trong quản lý đất đai tại xã An Phú, huyện Mỹ Đức; quản lý tài chính tại Hợp tác xã Nông nghiệp Trần Đăng). Với những cách làm nêu trên đã đem lại hiệu quả rõ rệt, được các đại biểu HĐND và cử tri hoan nghênh. Kết quả giám sát của HĐND có tác dụng tích cực trong việc giải quyết các vấn đề bức xúc ở địa phương, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động, đề cao trách nhiệm của UBND, các cơ quan khác và cá nhân chịu sự giám sát. Tỷ lệ các ý kiến, kiến nghị sau cuộc giám sát được giải quyết đạt từ 70 đến 98%, có tỉnh đạt 100% (Biểu 08).

Về hoạt động tiếp xúc cử tri, tiếp công dân, đôn đốc xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo: Việc tiếp xúc cử tri của đại biểu HĐND ngày càng được quan tâm, công tác phối hợp giữa HĐND, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong công tác tiếp xúc cử tri của đại biểu HĐND đã trở thành nề nếp. Đề cương báo cáo tiếp xúc cử tri được chuẩn bị ngắn gọn, dễ hiểu, sát với

nội dung kỳ họp và tình hình thực tế của địa phương. Đã có địa phương thống nhất với Ban Thường trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp tổ chức hội nghị tiếp xúc cử tri 02 - 03 cấp ở một điểm (HĐND các tỉnh: Bình Định, Lào Cai, Phú Yên, Vĩnh Phúc…). Phương thức tiếp xúc cử tri đa dạng và phong phú như việc lấy ý kiến cử tri nguyên là lãnh đạo chủ chốt của địa phương, tổ chức diễn đàn theo ngành, theo giới, tổ chức tiếp xúc tại các cụm dân cư. Kỹ năng tiếp xúc cử tri của đại biểu được nâng lên theo hướng đối thoại, đi vào những vấn đề cụ thể liên quan trực tiếp đến đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương. Tỷ lệ đại biểu tham dự tiếp xúc cử tri tăng so với nhiệm kỳ trước, tỷ lệ giải quyết kiến nghị của cử tri đạt từ 70- 95%, có địa phương đạt 100% (Biểu 10). Với sự đổi mới về nội dung và phương thức, hoạt động tiếp xúc cử tri trong nhiệm kỳ vừa qua đảm bảo hiệu quả, tiết kiệm nhiều thời gian và chi phí. Hoạt động tiếp xúc cử tri là cầu nối rút ngắn khoảng cách giữa đại biểu HĐND với cử tri, qua đó đại biểu nắm bắt được ý kiến, tâm tư nguyện vọng của cử tri và cử tri hiểu rõ hơn về hoạt động của HĐND.

Việc tiếp công dân được HĐND các cấp quan tâm thực hiện theo đúng quy định và mang lại hiệu quả. Số lượng đại biểu tham gia tiếp công dân tăng, đội ngũ cán bộ, chuyên viên giúp việc, điều kiện cơ sở vật chất phục vụ tiếp công dân được cải thiện so với các nhiệm kỳ trước. Trong các buổi tiếp dân, Thường trực HĐND mời UBND, các cơ quan hữu quan tham dự để lắng nghe và trao đổi, giải quyết sớm, dứt điểm kiến nghị của công dân. Hiện nay, hầu hết các địa phương đã ban hành Quy chế về việc tiếp công dân của Thường trực HĐND và các Ban HĐND. Một số đơn vị cấp huyện, cấp xã xây dựng Quy chế phối hợp giữa HĐND, UBND và Ban Thường trực nhiều nên mối quan hệ phối hợp trong tiếp công dân, giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân có nhiều chuyển biến. Trong nhiệm kỳ vừa qua, với sự ra đời của Luật Tiếp công dân và các văn bản hướng dẫn có liên quan thể hiện sự quyết tâm của Đảng và Nhà nước trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động tiếp công dân. Ngày 15/5/2014, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 759/2014/UBTVQH13 quy định chi tiết về hoạt động tiếp công dân của các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, HĐND và đại biểu HĐND các cấp. Nghị quyết quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND trong việc tiếp công dân và giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân. Đây là những văn bản pháp lý quan trọng để hoạt động tiếp công dân của HĐND ngày càng thực chất và hiệu quả hơn.

Việc đôn đốc xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân là một trong những nhiệm vụ trọng tâm được HĐND các cấp quan tâm. Các ý kiến được HĐND nghiêm túc tiếp thu, xem xét và chuyển tới UBND cùng cấp, các cơ quan hữu quan

giải quyết và trả lời công dân theo quy định. Đối với vụ việc khiếu nại kéo dài, HĐND đã giao cho các Ban HĐND tiến hành giám sát, khảo sát và báo cáo kết quả để kiến nghị xử lý. Để tăng cường trách nhiệm giải quyết kiến nghị cử tri và đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân, Thường trực HĐND cấp tỉnh ở một số nơi đã phối hợp với Đoàn ĐBQH, UBND tổ chức hội nghị giữa hai kỳ họp để nghe báo cáo giải trình về công tác giải quyết kiến nghị cử tri và đơn thư khiếu nại, tố cáo. Tuy chưa được quy định cụ thể trong luật, nhưng hoạt động này trong thời gian qua đã được một số địa phương thực hiện và đem lại hiệu quả cao. Nhiều địa phương đã cử đại biểu tham gia Hội đồng tư vấn pháp luật để giải quyết các yêu cầu, khiếu nại của công dân. Việc tổng hợp theo dõi, đôn đốc giải quyết kiến nghị được tiến hành thường xuyên và có tính hệ thống. Thông qua các hoạt động này, nhiều vụ việc đã được giải quyết dứt điểm, hợp tình, hợp lý được cử tri và nhân dân đồng tình, đánh giá cao.

Về thực hiện chức năng, nhiệm vụ của HĐND ở những địa phương thực hiện thí điểm: Việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường được triển khai tại 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương từ năm 2008. Nhìn lại 07 năm thực hiện, cho thấy những hoạt động đặc trưng tại những nơi thí điểm như sau: Đối với việc quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương, khi thực hiện thí điểm, HĐND cấp tỉnh có thẩm quyền phê duyệt quyết toán ngân sách địa phương, phê duyệt dự toán thu ngân sách của các huyện, quận, phường và thực hiện cơ chế Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên UBND huyện, quận, phường. Việc bầu Hội thẩm TAND huyện, quận của HĐND cấp tỉnh nơi thực hiện thí điểm đã đảm bảo các bước theo hướng dẫn của Tòa án nhân dân tối cao. Việc thí điểm đã bước đầu phân biệt nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy giữa chính quyền đô thị và nông thôn. Về hoạt động giám sát: Hoạt động giám sát của Thường trực HĐND, các Ban, Tổ đại biểu và đại biểu HĐND cấp tỉnh tại các huyện, quận, phường nơi thực hiện thí điểm đã từng bước đổi mới, tăng cả về số lượng và chất lượng, phù hợp với điều kiện của từng địa phương (HĐND thành phố Hải Phòng tổ chức 655 cuộc giám sát, khảo sát). Tại kỳ họp HĐND, Thường trực HĐND cấp tỉnh đã yêu cầu UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp báo cáo về hoạt động các cơ quan cấp huyện. Các địa phương đã tăng cường hoạt động giám sát giữa hai kỳ họp đối với UBND quận, huyện, phường, trong đó, đề cao vai trò giám sát của Tổ đại biểu HĐND. Đây là biện pháp góp phần nâng cao năng lực quản lý, điều hành của các cấp trong điều kiện thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường. Việc tiếp xúc cử tri của đại biểu HĐND cấp tỉnh đã

có những thay đổi phù hợp với việc thí điểm không tổ chức HĐND, như: Tăng số cuộc tiếp xúc, tăng số người tiếp xúc cử tri trước và sau kỳ họp; đa dạng hóa nội dung, hình thức tiếp xúc cử tri… Việc tiếp công dân vẫn được các cơ quan chức năng thực hiện như khi có HĐND. 3.2.1.2. Tồn tại, hạn chế Công tác tổ chức kỳ họp HĐND chưa phát huy hết vai trò của các thiết chế của HĐND. Thời gian tổ chức kỳ họp ngắn nhưng HĐND phải thảo luận, xem xét ban hành nhiều nghị quyết nên đã ảnh hưởng đến chất lượng. Một số dự thảo nghị quyết, đề án trình HĐND chưa được chuẩn bị kỹ, việc thực hiện khảo sát lấy ý kiến của đối tượng điều chỉnh và đánh giá tác động chưa được chú trọng, việc dự báo nguồn lực thực hiện nghị quyết chưa được tính toán hết, việc xem xét thảo luận tại phiên họp HĐND chưa sâu nên sau khi ban hành, có nghị quyết không phát huy được hiệu quả trên thực tế phải sửa đổi, bổ sung.

Công tác tổ chức kỳ họp của HĐND các cấp ở một số địa phương chưa đúng thời gian quy định. Thời gian tổ chức kỳ họp HĐND cấp xã ở một số địa phương chưa đảm bảo thực hiện đủ các nội dung, kỳ họp còn mang tính hình thức. Một số nội dung của kỳ họp thường kỳ chưa đảm bảo tính bao quát, dự báo để giải quyết các vấn đề của địa phương nên còn có tình trạng phải tổ chức nhiều kỳ họp chuyên đề, kỳ họp bất thường, ít nhiều gây lãng phí. Tình trạng đại biểu ở các xã vùng sâu, vùng xa dự họp không có tài liệu vẫn còn, việc điều hành kỳ họp ở một số địa phương chưa thực sự phát huy dân chủ và trí tuệ tập thể; đại biểu chưa dành thời gian thích đáng cho việc nghiên cứu tài liệu, chưa có nhiều ý kiến phát biểu tại các buổi thảo luận.

Một số đại biểu chưa dành sự quan tâm đúng mức đối với hoạt động tiếp xúc cử tri, tiếp công dân, việc tiếp công dân chủ yếu do một số đại biểu chuyên trách đảm nhiệm. Một số chính quyền quyền địa phương chưa xem xét giải quyết kịp thời, dứt điểm những vấn đề phát sinh từ cơ sở nên vẫn còn xảy ra tình trạng gửi đơn, thư khiếu nại, tố cáo vượt cấp, khiếu kiện đông người. Công tác phối hợp giữa Thường trực HĐND, các Ban HĐND và đại biểu HĐND một số quận, huyện với UBND cùng cấp, các cơ quan chức năng chưa chặt chẽ và quyết liệt trong việc đôn đốc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo. Thành phần cử tri tham gia tiếp xúc ít thay đổi, các ý kiến, kiến nghị chỉ dừng lại ở các vấn đề cụ thể, ít có các ý kiến về các chủ trương lớn của địa phương. Công tác phân loại, theo dõi, đôn đốc việc giải quyết đơn thư ở một số địa phương chưa khoa học (Biểu 11).

Khi thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường đã phát sinh một số vấn đề: Đối tượng chịu sự giám sát, số lượng, phạm vi vấn đề quan

trọng thuộc thẩm quyền quyết định của địa phương, thành phần tiếp xúc cử tri… đều tăng hơn nhiều so với trước. Do vậy, nhiệm vụ của HĐND cấp tỉnh bị quá tải. Trong khi đó, số lượng đại biểu HĐND cấp tỉnh không tăng, tổ chức bộ máy giúp việc và các điều kiện đảm bảo khác chưa được tăng cường kịp thời, nên hiệu quả hoạt động giám sát, việc quyết định các vấn đề quan trọng của HĐND cấp tỉnh đối với cấp huyện, quận, phường còn mang tính hình thức. Hoạt động chất vấn Chủ tịch UBND, Viện trưởng VKSND, Chánh án TAND cấp huyện hầu như chưa được thực hiện. Việc thực hiện quyền đại diện và quyền làm chủ của nhân dân bị ảnh hưởng. Trước những bất cập trên, căn cứ vào điều kiện thực tế của nước ta hiện nay, tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội Khóa XIII đã thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương, có quy định HĐND và UBND sẽ được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính.

Đặc điểm cơ cấu và tổ chức HĐND các cấp hiện nay chưa đảm bảo để HĐND phát huy hết vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của HĐND từng cấp cũng như giữa chính quyền đô thị và nông thôn. Việc điều hòa, phối hợp trong hoạt động giữa Thường trực HĐND và các Ban HĐND vẫn còn những hạn chế nhất định.

Về trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, đa số đại biểu có trình độ đại học, sau đại học, nhưng lại tập trung nhiều ở nhóm ngành khoa học xã hội nhân văn, quản lý nên khi cần xem xét, ra quyết định các vấn đề thuộc chuyên môn sâu trên các lĩnh vực kỹ thuật, tài chính đã làm không ít đại biểu HĐND lúng túng.

Việc phê chuẩn kết quả bầu cử tại Khoản 6 và Khoản 9, Điều 83, Luật Tổ

chức chính quyền địa phương ngày 19/6/2015 mâu thuẫn với nhau. Cụ thể, Khoản

6, Điều 83 quy định: “Kết quả bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp

tỉnh phải được Ủy ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn; kết quả bầu Chủ tịch, Phó

Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp huyện phải được Thường trực Hội đồng nhân dân

cấp tỉnh phê chuẩn; kết quả bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp xã phải được Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện phê chuẩn”. Trong khi đó, Khoản 9, Điều 83 lại quy định các chức danh nêu trên thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình ngay sau khi được HĐND bầu. Như vậy, các chức danh này HĐND bầu xong là có hiệu lực thi hành ngay hay phải đợi Thường trực HĐND cấp trên trực tiếp phê chuẩn, đối với cấp tỉnh thì Uỷ ban Thường vụ phê chuẩn (thường thì 15 - 20 ngày sau bầu cử) mới có hiệu lực thi hành? Và do đó, sẽ tạo nên khoảng trống quyền lực nhà nước trong một thời hạn nhất định. Thêm vào đó, Khoản 10, Điều 83 lại quy định: Trường hợp cấp có thẩm

quyền không phê chuẩn thì phải trả lời bằng văn bản, nêu rõ lý do và yêu cầu HĐND bầu lại chức danh không được phê chuẩn. Quy định này lại hoàn toàn không có tính khả thi, thiếu cơ sở thực tiễn; không đảm bảo sự lãnh đạo trực tiếp, toàn diện của Đảng đối với công tác cán bộ.

3.2.1.3. Nguyên nhân Do yêu cầu cơ cấu nên đôi khi yếu tố năng lực, trình độ chưa được quan tâm đúng mức, chất lượng hoạt động của các đại biểu HĐND không đồng đều nên ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND.

Cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ, thẩm quyền của HĐND được luật quy định chung cho cả ba cấp nên chưa thể hiện rõ vai trò của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trách nhiệm, thẩm quyền giữa cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã chưa được phân định rõ ràng, rành mạch. Do đó, đã hạn chế sự chủ động của cấp dưới và phần nào hạn chế vai trò chỉ đạo, quản lý điều hành của cơ quan nhà nước cấp trên.

Mô hình tổ chức HĐND hiện nay chưa phân định rõ sự khác biệt giữa địa bàn nông thôn, địa bàn đô thị, hải đảo; không phân định rõ đặc điểm của cộng đồng dân cư nông thôn và cộng đồng dân cư đô thị, nên đã chế định một khung pháp lý chung cho chính quyền địa phương, dẫn đến sự bất cập trong quản lý. Mô hình tổ chức các cấp chính quyền khu vực đô thị (trong đó có HĐND) mang tính cắt khúc, thiếu thống nhất và thiếu tính hệ thống.

Số lượng đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách chiếm tỉ lệ quá khiêm tốn so với tổng số đại biểu (đa số cấp tỉnh chỉ có Phó Chủ tịch, Ủy viên Thường trực, Trưởng Ban, Phó Trưởng Ban chuyên trách, cấp huyện là Phó Chủ tịch và Ủy viên Thường trực HĐND chuyên trách, cấp xã là Phó Chủ tịch chuyên trách), còn lại là đại biểu hoạt động kiêm nhiệm nên thời gian dành cho hoạt động HĐND chưa đảm bảo. Nhiều đại biểu HĐND là thủ trưởng các cơ quan, đơn vị, lãnh đạo các địa phương cấp dưới nên trong quá trình ra quyết định không tránh khỏi tình trạng thiên vị cho địa phương, đơn vị mình và có sự thỏa hiệp trong việc đưa ra quyết định.

3.2.2. Về Thường trực HĐND 3.2.2.1. Kết quả đạt được Thực hiện quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Thường trực HĐND cấp tỉnh và cấp huyện được bổ sung chức danh Uỷ viên Thường trực (gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên Thường trực HĐND); Thường trực HĐND cấp xã được thành lập gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND.

Công tác nhân sự trong Thường trực HĐND ở đầu nhiệm kỳ được quan tâm. Tại kỳ họp thứ nhất, nhiệm kỳ 2011 - 2016, HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc

Trung ương đã bầu Thường trực HĐND, trong đó Chủ tịch HĐND có 26 đồng chí là Bí thư Tỉnh/Thành ủy, 29 đồng chí là Phó Bí thư tỉnh/thành ủy, 08 đồng chí là Ủy viên Ban Thường vụ Tỉnh/Thành ủy. Chủ tịch HĐND cấp tỉnh là Ủy viên Ban chấp hành Trung ương Đảng tăng so với các nhiệm kỳ trước (Biểu 02). Nhiệm kỳ 2011 - 2016 có 24 Chủ tịch HĐND là Ủy viên Ban Chấp hành Trung ương, 02 Chủ tịch HĐND là Ủy viên Dự khuyết Ban Chấp hành Trung ương; trong khi đó, nhiệm kỳ 2004 - 2011 có 17 Chủ tịch HĐND là Ủy viên Ban Chấp hành Trung ương. Ở cấp tỉnh, cấp huyện, nhiều đồng chí Phó Chủ tịch HĐND tham gia Ban Thường vụ cấp ủy và Ủy viên Thường trực HĐND là cấp ủy viên (Biểu 03). Chủ tịch HĐND cấp xã do Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy kiêm nhiệm, Phó Chủ tịch HĐND hoạt động chuyên trách, đa số tham gia cấp ủy (Biểu 04). Việc bố trí cán bộ chủ chốt của Đảng giữ các chức vụ lãnh đạo HĐND là một chủ trương đúng, hợp lý, vừa tăng cường được sự lãnh đạo của các cấp ủy Đảng đối với hoạt động của HĐND, nâng cao được vai trò, vị thế, quan hệ công tác và khả năng hoàn thành nhiệm vụ của HĐND các cấp, vừa giảm được biên chế lãnh đạo ở địa phương.

Việc bố trí đại biểu chuyên trách trong Thường trực HĐND hiện nay tăng lên so với các nhiệm kỳ trước đây nên hoạt động của Thường trực HĐND đã có tính thường xuyên và hiệu quả hơn. HĐND cấp tỉnh và cấp huyện đều bố trí Phó Chủ tịch và Uỷ viên Thường trực HĐND hoạt động chuyên trách, HĐND cấp xã bố trí Phó Chủ tịch hoạt động chuyên trách. Một số tỉnh bố trí cả Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Uỷ viên Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện; Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND cấp xã hoạt động chuyên trách.

Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện thực hiện chức năng điều hoà, phối hợp hoạt động của các Ban HĐND, phân công các Ban HĐND đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện Nghị quyết của HĐND. Nhiều địa phương đã duy trì thường xuyên chế độ họp giao ban hàng tháng giữa Thường trực HĐND với các Trưởng Ban, Phó Trưởng Ban HĐND; qua đó, giúp các Ban nắm được kế hoạch hàng tháng của Thường trực HĐND để phối hợp công tác tốt hơn. Việc phối hợp hoạt động giữa Thường trực HĐND và các Ban HĐND được thực hiện chặt chẽ, phong phú, góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của HĐND.

Thường trực HĐND giữ mối liên hệ chặt chẽ với UBND cùng cấp trong việc triển khai thực hiện nghị quyết của HĐND, đề nghị chỉ đạo các sở, ngành và địa phương thực hiện nghị quyết của HĐND, thực hiện các kiến nghị sau giám sát của HĐND, giải quyết các kiến nghị, khiếu nại, tố cáo và những vấn đề bức xúc mà cử tri quan tâm, các vấn đề phát sinh giữa hai kỳ họp, các biện pháp đảm bảo thực hiện thắng lợi nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh trên địa bàn.

3.2.2.2. Tồn tại, hạn chế Một số cấp ủy Đảng chưa dành sự quan tâm đúng mức đến công tác lãnh đạo hoạt động của HĐND, chưa chú ý việc bố trí cán bộ có năng lực làm đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách, nhất là bố trí cán bộ cấp ủy tham gia vào các vị trí chủ chốt của HĐND. Cơ cấu tham gia cấp ủy và Ban Thường vụ cấp ủy của Thường trực HĐND so với UBND cùng cấp chưa cân xứng và phù hợp.

Mặc dù số lượng đại biểu hoạt động chuyên trách trong Thường trực HĐND tăng lên so với trước đây nhưng vẫn chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ là cơ quan hoạt động thường xuyên giữa 02 kỳ họp HĐND.

Việc bố trí đại biểu chuyên trách trong Thường trực HĐND hiện nay còn tùy

nghi, chưa có sự thống nhất giữa các địa phương.

3.2.2.3. Nguyên nhân Các quy định của pháp luật hiện nay chưa quy định cụ thể các chức danh trong Thường trực HĐND phải hoạt động chuyên trách. Trong khi đó, sự quan tâm của một số cấp ủy Đảng đối với các chức danh trong Thường trực HĐND cũng còn hạn chế hơn so với UBND (ngoài Chủ tịch HĐND hầu hết hoạt động kiêm nhiệm, giữ chức vụ Bí thư hoặc Phó Bí thư Thường trực cấp ủy, chỉ có Phó Chủ tịch là Cấp ủy viên cùng cấp, một số ít nơi là Ủy viên Ban Thường vụ cấp ủy cùng cấp).

Đối với cấp tỉnh và cấp huyện, Thường trực HĐND không bao gồm các Trưởng Ban HĐND nên cũng ảnh hưởng nhất định đến hiệu quả hoạt động của Thường trực HĐND. Đối với HĐND cấp xã, hầu hết chỉ có Phó Chủ tịch HĐND hoạt động chuyên trách nên việc tổ chức các hoạt động cũng gặp nhiều khó khăn.

3.2.3. Về các Ban của Hội đồng nhân dân 3.2.3.1. Kết quả đạt được Trên cơ sở cụ thể hoá quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành lập 03 ban gồm: Ban Pháp chế, Ban Kinh tế - Ngân sách và Ban Văn hóa - Xã hội. HĐND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thành lập 02 ban là Ban Kinh tế - Xã hội và Ban Pháp chế. Tại một số địa phương có nhiều dân tộc, theo quy định được thành lập thêm Ban Dân tộc của HĐND tỉnh. HĐND cấp tỉnh, cấp huyện trong cả nước đã thành lập các ban với tên gọi và số lượng các ban của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện theo đúng quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Theo thống kê, nhiệm kỳ 2011 - 2016 có 35 tỉnh, thành phố thành lập 03 ban (Ban Pháp chế, Ban Kinh tế - Ngân sách và Ban Văn hóa - Xã hội), 28 tỉnh thành lập 04 ban (Ban Pháp chế, Ban Kinh tế - Ngân sách, Ban Văn hóa - Xã hội và Ban Dân tộc). Mỗi Ban có từ 01 đến 02 Phó ban và có

từ 05 - 15 thành viên (Biểu 05). HĐND cấp huyện thành lập 02 ban là Ban Kinh tế - Xã hội và Ban Pháp chế, mỗi ban có từ 03 - 09 thành viên (Biểu 05). Qua kinh nghiệm của các nhiệm kỳ trước cho thấy, các Ban sẽ hoạt động hiệu quả hơn khi được tăng cường lãnh đạo Ban chuyên trách. Do vậy, trong nhiệm kỳ này, tỷ lệ Trưởng, Phó Ban hoạt động chuyên trách tăng so với nhiệm kỳ trước. Thực hiện Quyết định 215/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, tại 10 tỉnh, thành phố thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường được tăng thêm 01 Phó Ban chuyên trách tại các Ban của HĐND, do vậy tỉ lệ đại biểu chuyên trách tại các địa phương này đạt từ 8% đến 18%. Nhiệm kỳ 2011- 2016, trên cả nước có 69/217 Ban của HĐND cấp tỉnh có 02 đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách. Trong đó, có 17 địa phương bố trí tất cả các Ban có 02 đại biểu hoạt động chuyên trách {HĐND các thành phố Hà Nội, Đà Nẵng, Hải Phòng, Cần Thơ và các tỉnh Kiên Giang, Lào Cai, Nam Định, Phú Yên, Quảng Nam, Sơn La, Tuyên Quang, Hà Giang, Đồng Nai, Hải Dương, Bà Rịa - Vũng Tàu, Bình Dương, Bình Thuận}. Việc bố trí đại biểu hoạt động chuyên trách tại các Ban của HĐND cấp huyện được quan tâm, theo thống kê có 189/1226 Ban của HĐND cấp huyện có Trưởng hoặc Phó ban hoạt động chuyên trách, đạt tỷ lệ 15,41%, tăng hai lần so với nhiệm kỳ trước {không tính 99 đơn vị hành chính cấp huyện đang thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận}.

Theo quy định của pháp luật, cấp xã không thành lập Ban nên hoạt động của HĐND gặp nhiều khó khăn. Để nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND cấp xã, nhiệm kỳ 2011- 2016 cả nước có 03 địa phương (Đồng Nai, Bình Phước, Bình Thuận) thực hiện thí điểm thành lập Ban của HĐND cấp xã để giúp HĐND cấp xã có điều kiện tốt hơn trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao (Biểu 06). Tỉnh Bình Phước thí điểm thành lập mỗi xã 02 Ban HĐND tại 20 xã thuộc 10 huyện; tỉnh Đồng Nai thí điểm thành lập 171 Ban HĐND cấp xã; tỉnh Thái Bình đã thành lập Ban HĐND cấp xã tại 24 xã, thị trấn. Kết quả hoạt động của Ban HĐND đã góp phần nâng cao vị thế, vai trò, hiệu lực, hiệu quả của HĐND cấp xã trong bộ máy chính quyền cơ sở và không làm tăng biên chế.

Các ban của HĐND thực hiện công tác thẩm tra đúng quy trình, thủ tục và thời gian theo quy định của pháp luật và có sự đầu tư đúng mức nên chất lượng báo cáo thẩm tra được nâng lên, có tính phản biện, đề xuất giải pháp, kiến nghị sửa đổi, bổ sung, làm cơ sở để HĐND thảo luận và quyết định nhiều nội dung quan trọng tại các kỳ họp.

3.2.3.2. Tồn tại, hạn chế Sau gần một nhiệm kỳ (2011 - 2016) hoạt động, có sự thay đổi lớn về nhân sự của Thường trực HĐND các cấp, Trưởng, Phó Ban của HĐND cấp tỉnh và cấp huyện. Cụ thể, cấp tỉnh thay đổi 36%, cấp huyện 37,38%, cấp xã 28,47% các chức danh Thường trực HĐND và thay đổi 25% chức danh Trưởng các Ban của HĐND cấp tỉnh. Lý do thay đổi chủ yếu là do đến tuổi nghỉ hưu, chuyển công tác, một số ít xin thôi làm nhiệm vụ vì sức khỏe hoặc từ trần. Việc thay đổi các chức danh chủ chốt của HĐND như trên đã tác động không nhỏ tới hiệu quả hoạt động của Thường trực HĐND, các Ban HĐND.

Tỷ lệ các Ban HĐND huyện có đại biểu hoạt động chuyên trách còn ít. Một số địa phương do công tác quy hoạch cán bộ đối với HĐND chưa được quan tâm đúng mức nên một số đại biểu HĐND không muốn làm đại biểu hoạt động chuyên trách ở các Ban HĐND.

Năng lực giám sát của các Ban HĐND vẫn còn những hạn chế nhất định, tình

trạng nể nang, né tránh khi đưa ra các kết luận sau giám sát vẫn còn khá phổ biến.

Đối với HĐND cấp xã, việc không thành lập các ban HĐND cũng ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của HĐND do không có cơ quan thẩm tra những vấn đề theo thẩm quyền HĐND xem xét, quyết định tại kỳ họp.

3.2.3.3. Nguyên nhân Hầu hết các Trưởng Ban HĐND hoạt động chuyên trách không được cơ cấu cấp ủy cùng cấp, trong khi nhiều thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND được các Ban HĐND giám sát lại được cơ cấu cấp ủy.

Thực hiện việc lấy phiếu tín nhiệm theo quy định hiện nay, Trưởng các Ban HĐND là đối tượng lấy phiếu tín nhiệm mà người ghi phiếu là thủ trưởng các cơ quan thuộc UBND (đối tượng được giám sát lại là người ghi phiếu tín nhiệm đối với chủ thể giám sát) nên đã chi phối đến hiệu quả giám sát.

Năng lực chuyên môn, kinh nghiệm hoạt động dân cử của Trưởng Ban, Phó

Trưởng Ban, thành viên các Ban HĐND ở một số địa phương còn có hạn chế nhất định.

Tiêu chí thành lập Ban Dân tộc HĐND tỉnh, huyện ở những nơi có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống chưa được quy định rõ ràng. Cho đến nay, vẫn chưa có hướng dẫn của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội nên gặp nhiều khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện ở hầu hết các địa phương có liên quan.

3.2.4. Về Tổ đại biểu HĐND 3.2.4.1. Kết quả đạt được Tổ đại biểu HĐND là mô hình phù hợp với tình hình tổ chức và hoạt động của HĐND, trong điều kiện đa số các đại biểu hoạt động kiêm nhiệm như hiện nay.

Nhiệm kỳ vừa qua, hoạt động của Tổ đại biểu HĐND đã được quan tâm và góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của đại biểu HĐND và HĐND. Mặc dù Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 không quy định về chức năng, nhiệm vụ của Tổ đại biểu, hoạt động của Tổ đại biểu chỉ được quy định tại Quy chế hoạt động của HĐND ban hành kèm theo Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH ngày 02/4/2005 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khoá IX. Tuy nhiên, trong thực tế, hoạt động của Tổ đại biểu HĐND là rất cần thiết, nếu hoạt động tích cực và hiệu quả thì đóng góp rất nhiều cho kết quả hoạt động của HĐND. Thường trực HĐND nhiều địa phương đã chủ động giao cho Tổ đại biểu phân công đại biểu HĐND tiếp công dân. Ngoài ra, một số địa phương đã chủ động giao cho Tổ đại biểu HĐND thẩm quyền giám sát và đã có những kết quả ban đầu rất khả quan.

Sau mỗi kỳ họp, các đại biểu HĐND đã báo cáo đầy đủ nội dung, kết quả của kỳ họp và trả lời những kiến nghị mà cử tri quan tâm. Một số Tổ đại biểu và đại biểu HĐND đã tổ chức tiếp xúc cử tri theo chuyên đề, theo địa bàn dân cư và nơi công tác, việc tiếp xúc cử tri được chia theo nhóm. Hầu hết các Tổ đại biểu đều phối hợp với Thường trực HĐND, UBND, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp dưới trực tiếp tổ chức tiếp xúc cử tri.

Trong kỳ họp của HĐND, các Tổ đại biểu đã tham gia tích cực trong công tác thảo luận Tổ, lựa chọn các vấn đề trọng tâm, những vướng mắc cần tháo gỡ, những bức xúc để thảo luận và yêu cầu các cơ quan chức năng làm rõ các vấn đề còn nhiều tồn tại được đại biểu, cử tri quan tâm như công tác quản lý đất đai, cải cách hành chính, xây dựng cơ bản, công tác quy họạch, chất lượng giáo dục đào tạo, chất lượng khám chữa bệnh và các chính sách xã hội hiện hành, vấn đề thực thi pháp luật của các địa phương. Trên cơ sở thảo luận, các Tổ đại biểu đã nêu các câu hỏi chất vấn tại kỳ họp ngày càng có chất lượng hơn, chất vấn và trả lời chất vấn đã đi đúng trọng tâm, phản ánh những vấn đề bức xúc mà cử tri quan tâm.

3.2.4.2. Tồn tại, hạn chế Đa số các Tổ đại biểu HĐND hoạt động còn hình thức, chỉ mới dừng lại ở việc

tổ chức xếp lịch để tiếp xúc cử tri.

Tính liên kết trong hoạt động của Tổ đại biểu HĐND còn mờ nhạt, chưa có sự

phân công, phối hợp giữa các đại biểu trong Tổ.

3.2.4.3. Nguyên nhân Điều kiện, phương tiện, nguồn lực phục vụ hoạt động của Tổ đại biểu chưa được

đảm bảo. Địa vị pháp lý của Tổ đại biểu HĐND chưa rõ, chưa được ghi nhận trong luật.

Cơ chế thông tin, báo cáo, quản lý và thi đua, khen thưởng đối với Tổ đại biểu

100

HĐND chưa được quy định cụ thể.

3.2.5. Về đại biểu HĐND 3.2. 5.1. Kết quả đạt được Trong cuộc bầu cử đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2011 - 2016, cử tri cả nước bầu được 302.648 đại biểu HĐND các cấp, trong đó có 3.822 đại biểu HĐND cấp tỉnh; 21.079 đại biểu HĐND cấp huyện; 277.747 đại biểu HĐND cấp xã. So với nhiệm kỳ 2004 - 2011, số lượng đại biểu 3 cấp giảm 3.478 đại biểu {nhiệm kỳ 2004 - 2011, số lượng đại biểu HĐND 03 cấp là 306.126 đại biểu }. Trong đó, cấp tỉnh giảm 30 đại biểu, cấp huyện giảm 2.383 đại biểu, cấp xã giảm 1.065 đại biểu [111, Trang 2].

Nhiệm kỳ 2011 - 2016, 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tiếp tục thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường và trong quá trình bầu cử có một số địa phương không bầu đủ số lượng đại biểu HĐND theo quy định, đây là lý do dẫn đến số lượng đại biểu HĐND cấp huyện, cấp xã giảm {HĐND cấp tỉnh bầu thiếu 07 đại biểu, HĐND cấp huyện bầu thiếu 45 đại biểu, HĐND cấp xã bầu thiếu 3.791 đại biểu}. Do có sự điều chỉnh địa giới hành chính ở cấp huyện và cấp xã, vì vậy, trong nhiệm kỳ vừa qua, đã có 05 địa phương bầu cử bổ sung 126 đại biểu HĐND cấp huyện, 27 địa phương bầu bổ sung 903 đại biểu HĐND cấp xã.

So với nhiệm kỳ 2004 - 2011, chất lượng đại biểu HĐND nhiệm kỳ 2011 - 2016 được nâng lên cả về trình độ chuyên môn và lý luận chính trị (Biểu 01). Tỷ lệ đại biểu có trình độ chuyên môn từ đại học trở lên ở cấp tỉnh đạt gần 90%, cấp huyện đạt gần 76%, cấp xã đạt 25,4%. Tỷ lệ đại biểu có trình độ lý luận chính trị cử nhân - cao cấp ở cấp tỉnh đạt 80%, cấp huyện đạt 52,29%, cấp xã đạt 3,4%. Số lượng đại biểu hoạt động chuyên trách ở cấp tỉnh và cấp huyện tăng hơn so với nhiệm kỳ trước. Trung bình, tỷ lệ đại biểu chuyên trách chiếm từ 8% - 17,2%. Tỷ lệ này ở các địa phương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường đạt từ 10% - 18%. Hiện nay, cả nước có 437 đại biểu chuyên trách trên tổng số 3.822 đại biểu HĐND cấp tỉnh, chiếm 12,32%. Đây là yếu tố quan trọng để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.

101

Về cơ cấu của đại biểu HĐND, tỷ lệ đại biểu nữ tăng ở cả 3 cấp {cấp tỉnh tăng 1,37%, cấp huyện tăng 1,40%, cấp xã tăng 1,61%}. Đối với cấp tỉnh, có 19 địa phương, cấp huyện có 10 địa phương đạt tỷ lệ đại biểu nữ trên 30%. Trong đó, có một số tỉnh, tỷ lệ nữ đạt cao ở cả 3 cấp như: Hà Giang, Kon Tum, Quảng Ninh, Yên Bái, Tuyên Quang, Sơn La. Đại biểu trẻ tuổi và dân tộc ở cấp huyện và cấp xã cơ bản giữ nguyên nhưng giảm ở cấp tỉnh {tỷ lệ trẻ tuổi giảm 2,98%, tỷ lệ dân tộc giảm 0,9%}. Riêng đối với tỷ lệ ngoài Đảng ở 3 cấp giảm đáng kể, cụ thể cấp tỉnh

giảm 7,56%, cấp huyện giảm 11,56%, cấp xã giảm 23,07% so với nhiệm kỳ 2004 - 2011 {cấp tỉnh: 6,04%/13,60%; cấp huyện: 3,05%/ 14,61%,; cấp xã: 7,73%/30,80%}. Trong thời gian cuối nhiệm kỳ 2004 - 2011, công tác phát triển Đảng được cấp ủy Đảng các cấp quan tâm, một số đại biểu HĐND là quần chúng hoạt động tích cực đã được kết nạp vào Đảng và tiếp tục tái cử, đây cũng là nguyên nhân của việc giảm tỷ lệ người ngoài Đảng trong cơ cấu đại biểu HĐNĐ nhiệm kỳ 2011 - 2016. Căn cứ vào định hướng tại Quyết định số 215/QĐ-TTg ngày 16/02/2011 của Thủ tướng Chính phủ về việc hướng dẫn cơ cấu, thành phần và số lượng đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2011 - 2016, đánh giá tổng thể tỷ lệ của cả nước thì các tiêu chí về đại biểu nữ, ngoài Đảng chưa đạt; tiêu chí cơ cấu đại biểu trẻ tuổi chỉ đạt ở cấp huyện và cấp xã {cấp tỉnh: Trẻ tuổi 406 người, tỷ lệ 10,62%; cấp huyện: trẻ tuổi 3.345 người, tỷ lệ 15,87%; cấp xã: trẻ tuổi 55.968 người, tỷ lệ 20,10%}.

Đại biểu HĐND thông qua việc tiếp xúc cử tri để hiểu tâm tư, nguyện vọng, kiến nghị, bức xúc của cử tri; đi thực tế nắm tình hình ở các đơn vị, cơ sở; tham gia sinh hoạt Tổ đại biểu HĐND để thảo luận, tháo gỡ những vấn đề nổi cộm, vướng mắc tại địa bàn ứng cử; tham gia các hoạt động giám sát do Thường trực HĐND và các Ban của HĐND tổ chức tại các cơ quan, địa phương mình nhằm nắm bắt toàn diện những vấn đề liên quan đến địa phương và từng ngành, lĩnh vực. Theo đó, tại các kỳ họp HĐND, các đại biểu HĐND vận dụng những kiến thức, thông tin, kinh nghiệm có được qua các hoạt động nêu trên vào việc nghiên cứu và thẩm tra các báo cáo, đề án; tham gia phát biểu ý kiến thảo luận và chất vấn; tham gia góp ý dự thảo các Nghị quyết của HĐND trình tại kỳ họp. Điều này đã thể hiện mỗi đại biểu HĐND là nhân tố chủ yếu hội tụ tinh hoa trí tuệ của HĐND, làm nên thắng lợi của mỗi kỳ họp, giúp nâng cao chất lượng quyết định của HĐND, đảm bảo tính khoa học, thực tiễn cao và góp phần tạo đà phát triển vững chắc cho địa phương.

102

3.2.5.2. Tồn tại, hạn chế Chưa giải quyết thỏa đáng mối quan hệ giữa cơ cấu và chất lượng đại biểu; giữa tính đại diện và khả năng thực hiện nhiệm vụ; trách nhiệm và mối liên hệ giữa đại biểu đối với cử tri; tỷ lệ đại biểu giữa cơ quan Đảng, đoàn thể với cơ quan hành chính, tỷ lệ đại biểu nữ, đại biểu trẻ tuổi ở một số địa phương đạt thấp; số lượng đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách tuy được tăng cường nhưng chưa đáp ứng yêu cầu; đại biểu HĐND hoạt động kiêm nhiệm chưa dành nhiều thời gian thực hiện nhiệm vụ; chưa có cơ chế và phương thức để HĐND và cử tri đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của mỗi đại biểu HĐND; việc báo cáo kết quả thực hiện nhiệm vụ của đại biểu HĐND với cử tri hàng năm theo quy định của pháp luật chưa được thực hiện đầy đủ.

Trong quá trình hoạt động, còn có một số đại biểu HĐND không xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân, có hành vi vi phạm pháp luật nên HĐND các cấp đã tiến hành bãi nhiệm tư cách đại biểu HĐND. Cụ thể, có 06 đại biểu HĐND cấp tỉnh {tại các địa phương: Thành phố Hà Nội và các tỉnh: Bắc Giang, Bắc Ninh, Đồng Tháp, Tây Ninh, Kiên Giang}, 160 đại biểu HĐND cấp huyện ở 32 tỉnh, thành phố và 1.240 đại biểu HĐND cấp xã ở 51 tỉnh, thành phố bị bãi nhiệm, mất quyền đại biểu HĐND (Biểu 01).

Năng lực hoạt động của đại biểu HĐND tại các kỳ họp HĐND còn một số hạn chế nhất định. Một số đại biểu chưa tích cực tham gia phát biểu; một số ý kiến phát biểu còn nặng về phản ảnh tình hình, báo cáo thành tích và tranh thủ kiến nghị xin giải quyết những khó khăn của ngành, đơn vị, địa phương mình; chưa chủ động đề xuất được những giải pháp cụ thể để tháo gỡ vướng mắc. Việc đề xuất các chủ trương lớn để HĐND quyết định ít khi xuất phát từ các đại biểu HĐND kiêm nhiệm mà hầu hết các đề xuất là do các đại biểu chuyên trách giữ vị trí lãnh đạo trong Thường trực HĐND, các Ban HĐND.

Trong một số kỳ họp, số lượng đại biểu tham gia chất vấn chưa cao; nội dung chất vấn chưa bám sát trọng tâm của kỳ họp, còn diễn giải dài dòng; nội dung trả lời chất vấn còn chung chung, chưa đi vào trọng tâm, chưa nhận rõ trách nhiệm của ngành, đơn vị quản lý về những vấn đề được đại biểu nêu chất vấn. Hoạt động chất vấn ở một số kỳ họp HĐND cấp xã, phường đôi lúc còn mang tính hình thức, hiệu quả giám sát trực tiếp ở những nơi này do đó chưa cao.

Một số đại biểu HĐND còn thụ động, thời gian dành cho hoạt động của HĐND rất ít, chủ yếu chỉ tham gia kỳ họp và tiếp xúc cử tri, chưa thực hiện đầy đủ trách nhiệm người đại biểu của dân tại kỳ họp và nhất là trong thời gian giữa hai kỳ họp HĐND. Do vậy, thông tin phản ánh tình hình ở địa phương của các đại biểu chưa đầy đủ. Ý kiến của một số đại biểu chưa tập trung vào những vấn đề trọng tâm, chưa nêu được nhiều các giải pháp thiết thực để góp phần phát triển kinh tế - xã hội.

3.2.5.3. Nguyên nhân Hầu hết đại biểu HĐND hoạt động kiêm nhiệm, không dành thời gian đầu tư

nghiên cứu nên năng lực quyết định và giám sát của đại biểu còn nhiều hạn chế.

103

Pháp luật chưa quy định cụ thể về “quyền chất vấn” của đại biểu HĐND đối với Chủ tịch HĐND, Chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân và Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của UBND như nội dung và phạm vi chất vấn. Việc quy định rõ ràng và cụ thể về nội dung, phạm vi được chất vấn nhằm tạo điều kiện cho đại biểu có thể tập

trung chất vấn đối với những vấn đề thuộc phạm vi trách nhiệm phải trả lời của người bị chất vấn, nâng cao hiệu quả và tính khả thi của việc chất vấn. Đồng thời, pháp luật cũng cần cụ thể hóa trách nhiệm của người bị chất vấn nếu không trả lời chất vấn hoặc trả lời không đúng.

3.2.6. Về văn phòng giúp việc HĐND 3.2.6.1. Kết quả đạt được Bước đầu Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND tỉnh cũng đã tích cực tham mưu, phục vụ Đoàn ĐBQH, Trưởng Đoàn ĐBQH, Phó Trưởng Đoàn ĐBQH xây dựng chương trình làm việc, kế hoạch hoạt động hàng tháng, hàng quý, sáu tháng và cả năm của Đoàn ĐBQH; tổ chức lấy ý kiến đóng góp vào dự án Luật, dự án Pháp lệnh, dự thảo nghị quyết và các văn bản khác theo yêu cầu của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; hoạt động giám sát, theo dõi, đôn đốc các cơ quan, tổ chức và cá nhân thực hiện kiến nghị trong kết luận giám sát; tiếp công dân, tiếp nhận, xử lý kiến nghị, đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân, theo dõi, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân; tiếp xúc cử tri, xây dựng báo cáo tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri gửi Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và cơ quan, tổ chức có trách nhiệm xem xét, giải quyết.

Tích cực tham mưu, phục vụ HĐND xây dựng chương trình làm việc, kế hoạch hoạt động hàng tháng, hàng quý, sáu tháng và cả năm của HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND; tham mưu, phục vụ Thường trực HĐND điều hành công việc chung của HĐND, điều hoà, phối hợp hoạt động các Ban của HĐND; bảo đảm việc thực hiện quy chế hoạt động của HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND, nội quy kỳ họp HĐND; giúp Thường trực HĐND giữ mối liên hệ với Tổ đại biểu và đại biểu HĐND; phục vụ HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND trong hoạt động đối ngoại; tổ chức phục vụ kỳ họp HĐND, cuộc họp của Thường trực HĐND và Ban của HĐND; tham mưu, phục vụ HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND trong hoạt động giám sát, theo dõi, đôn đốc cơ quan, tổ chức và cá nhân thực hiện kiến nghị trong kết luận giám sát; tiếp công dân, tiếp nhận, xử lý kiến nghị, đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân, theo dõi, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân; tiếp xúc cử tri, tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri và gửi cơ quan, tổ chức có trách nhiệm xem xét, giải quyết…

Văn phòng giúp việc cho HĐND cấp huyện, công chức văn phòng - thống kê

104

giúp việc cho HĐND cấp xã có cố gắng trong quá trình tham mưu, tác nghiệp.

3.2.6.2. Tồn tại, hạn chế Lãnh đạo Văn phòng gồm Chánh Văn phòng phụ trách chung hoạt động của Văn phòng, 01 Phó Chánh Văn phòng theo dõi hoạt động của Đoàn ĐBQH, 02 Phó Chánh Văn phòng theo dõi hoạt động của HĐND tỉnh. Lãnh đạo Văn phòng và Trưởng, Phó các phòng của Văn phòng tham mưu, giúp việc cho Đoàn ĐBQH tỉnh trước khi bổ nhiệm, tuyển dụng phải được Trưởng Đoàn ĐBQH có ý kiến và thống nhất với Thường trực HĐND tỉnh; lãnh đạo Văn phòng và Trưởng, Phó các phòng của Văn phòng tham mưu, giúp việc cho HĐND tỉnh trước khi bổ nhiệm, tuyển dụng phải được Thường trực HĐND tỉnh có ý kiến và thống nhất với Trưởng Đoàn ĐBQH tỉnh.

Về cơ cấu tổ chức các phòng, theo quy định tại Điều 2, Nghị quyết số 545/2007/NQ-UBTVQH12 ngày 11/12/2007 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội thì Phòng Công tác ĐBQH có nhiệm vụ giúp lãnh đạo Văn phòng tham mưu, giúp việc cho Đoàn ĐBQH; Phòng Công tác HĐND có nhiệm vụ tham mưu, giúp việc cho lãnh đạo Văn phòng về hoạt động của HĐND tỉnh. Riêng Phòng Hành chính - Tổ chức - Quản trị có nhiệm vụ phục vụ chung cho cả Đoàn ĐBQH và HĐND, trong khi hoạt động của Đoàn ĐBQH và HĐND có nhiều điểm riêng biệt. Với mô hình tổ chức này, các phòng chuyên môn trực thuộc đã bộc lộ hạn chế, đó là: Trong mỗi phòng, có các chuyên viên được đào tạo ở các lĩnh vực chuyên môn khác nhau, phụ trách các lĩnh vực kinh tế - ngân sách, văn hóa - xã hội, pháp luật - pháp chế. Trưởng phòng chỉ có chuyên môn trong một lĩnh vực nhất định nên không thể kiểm soát, đôn đốc công việc, không đánh giá được năng lực chuyên môn của chuyên viên (nghĩa là không quản lý được về mặt chuyên môn). Ngược lại, những người có cùng chuyên môn thì lại ở hai phòng khác nhau nên không có điều kiện giúp đỡ, hỗ trợ lẫn nhau. Do hai phòng tham mưu độc lập nên nhiều nơi đã xảy ra tình trạng cùng một vấn đề, tại cùng một cơ quan, đơn vị, địa phương, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND vừa đến giám sát xong, Đoàn ĐBQH lại giám sát hoặc ngược lại. Với mô hình tổ chức các phòng chuyên môn trực thuộc như vậy đã bộc lộ rõ sự sáp nhập một cách cơ học giữa các bộ phận phục vụ Đoàn ĐBQH và phục vụ HĐND.

105

Bên cạnh đó, Hướng dẫn số 2342/HD-VPQH ngày 28/11/2008 của Văn phòng Quốc hội về hướng dẫn thực hiện Nghị quyết số 545 nêu trên có nhiều nội dung bất cập. Cụ thể như về cơ cấu, tổ chức và biên chế của Văn phòng, Văn phòng Quốc hội hướng dẫn: “Cán bộ, công chức của Văn phòng không bao gồm các chức danh của Đoàn ĐBQH, Thường trực HĐND và lãnh đạo các Ban HĐND hoạt động chuyên trách”. Song trên thực tế, các chức danh nói trên Nhà nước đều giao biên chế về

Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND để quản lý với ý nghĩa là một cán bộ, công chức nhà nước (ngoài vai trò lãnh đạo có tính chất độc lập theo quy định của Đoàn ĐBQH và HĐND). Nếu không như thế thì các chức danh trên thuộc cơ quan nào, hưởng lương, sinh hoạt Đảng, sinh hoạt Công đoàn, bình xét thi đua, khen thưởng... ở đâu? Tại Khoản 4, Điều 3 của Nghị quyết số 545 đã quy định rõ: Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND làm việc theo chế độ thủ trưởng, Chánh Văn phòng là người đứng đầu Văn phòng điều hành công việc chung của Văn phòng và chịu trách nhiệm trước Thường trực HĐND; Trưởng, Phó Trưởng Đoàn ĐBQH và trước pháp luật về toàn bộ hoạt động của Văn phòng. Tuy vậy, Hướng dẫn số 2342 lại có một số nội dung rất bất hợp lý, như: Kinh phí hoạt động của Đoàn ĐBQH và bộ máy giúp việc Đoàn ĐBQH do Trưởng Đoàn hoặc Phó Trưởng Đoàn làm chủ tài khoản, người được giao ký ủy quyền có thể là Chánh Văn phòng hoặc Phó Chánh Văn phòng phụ trách lĩnh vực hoạt động của Đoàn ĐBQH. Kinh phí hoạt động của HĐND và bộ máy giúp việc của HĐND do Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch HĐND làm chủ tài khoản, người được giao ký ủy quyền là Chánh Văn phòng hoặc Phó Chánh Văn phòng phụ trách lĩnh vực hoạt động của HĐND. Như trên đã đề cập, Văn phòng là cơ quan giúp việc cho Đoàn ĐBQH và HĐND, được giao trách nhiệm quản lý kinh phí đảm bảo mọi hoạt động cho Đoàn ĐBQH và HĐND, được mở tài khoản tại kho bạc và có mã số ngân sách để thực hiện các giao dịch tài chính. Vậy nếu Thường trực HĐND là chủ tài khoản (mà không giao cho Văn phòng) thì giao dịch tài chính với danh nghĩa nào? Hoặc giả sử: Thường trực HĐND không giao Chánh văn phòng mà trực tiếp giao Phó Chánh Văn phòng ký uỷ quyền chủ tài khoản thì vai trò của Chánh Văn phòng ở đây có còn là thủ trưởng cơ quan nữa không? Còn nhiều nội dung hướng dẫn khác rất bất cập (như việc tuyển dụng, tiếp nhận, điều động cán bộ, công chức và ký hợp đồng làm việc...) đều đẩy cơ quan Văn phòng vào thế bị động và làm giảm vai trò, quyền hạn của Văn phòng đã được quy định rất rõ tại Nghị quyết số 545.

106

Hơn nữa, cho đến nay, ở nhiều tỉnh, thành phố mặc dù đã qua 08 năm sáp nhập nhưng mang tính cơ học, bộ phận giúp việc cho Đoàn ĐBQH và bộ phận giúp việc cho HĐND lại làm việc ở hai trụ sở riêng, hưởng lương và chi phí hoạt động từ hai nguồn ngân sách với hai tài khoản riêng, tiền ai nấy chi, khách ai bên đó tiếp. Lãnh đạo Đoàn ĐBQH (Trưởng hoặc Phó Trưởng Đoàn hoạt động chuyên trách) làm Chủ tài khoản và quản lý, điều hành trực tiếp bộ phận giúp việc của Đoàn ĐBQH (Phòng Công tác ĐBQH và một số công chức, nhân viên của Phòng Hành chính - Tổ chức - Quản trị), quyền hạn của Chánh Văn phòng đối với bộ phận này rất hạn chế. Mọi hoạt động chung có chi phí thì thực hiện theo phương thức “góp

gạo thổi cơm chung”, đóng góp theo tỷ lệ số người tham gia hoặc theo kiểu “có đi có lại”.

Thêm vào đó, ở cấp huyện, HĐND không có bộ máy giúp việc riêng, chỉ có 01 chuyên viên giúp việc cho HĐND nhưng lại còn kiêm thêm nhiều việc của UBND huyện. Ở cấp xã, HĐND không có cán bộ, công chức giúp việc. Chỉ có 01 công chức văn phòng - thống kê giúp việc cho UBND cùng cấp mà thôi.

3.2.6.3. Nguyên nhân Do Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND tỉnh hoạt động theo cơ chế song trùng trực thuộc dẫn đến một số bất cập trong việc lãnh đạo, điều hành, quản lý và sử dụng nhân lực; điều hành, quản lý và sử dụng cơ sở vật chất, kinh phí, phương tiện hoạt động. Một cơ quan văn phòng có hai đầu mối lãnh đạo, hai đầu mối phục vụ, nhưng lại thiếu sự hướng dẫn cụ thể, kịp thời về phương thức lãnh đạo, phục vụ. Mặt khác, chế độ, chính sách thiếu đồng bộ; đội ngũ cán bộ, công chức hạn chế về số lượng và chất lượng; trong khi đó, hoạt động của mỗi chuyên viên, mỗi Phòng mang tính riêng lẻ nên khó phát huy hết sức mạnh của tập thể v.v.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3

Qua nghiên cứu về thực trạng pháp luật về tổ chức HĐND và thực hiện pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay, tôi rút ra những kết luận cơ bản như sau:

Ưu điểm pháp luật về tổ chức HĐND: (1) Đã có bước hoàn thiện, phù hợp và kịp thời với yêu cầu triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013. (2) Pháp luật về tổ chức HĐND đã được quy định trong tổng thể Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 nên đã duy trì và thể hiện sinh động bức tranh pháp lý của HĐND; phù hợp với vị trí pháp lý của HĐND của từng địa phương. (3) Pháp luật về tổ chức HĐND đã đảm bảo tính đồng bộ với Hiến pháp năm 2013, không mâu thuẫn, chồng chéo với các quy định của pháp luật hiện hành. (4) Pháp luật về tổ chức HĐND đã cơ bản đáp ứng yêu cầu đổi mới của HĐND nói riêng và chính quyền địa phương nói chung. (5) Về kỹ thuật lập pháp, pháp luật về tổ chức HĐND đã có bước phát triển vượt bậc. Các câu từ trong văn bản pháp luật cụ thể, rõ nghĩa và dễ áp dụng.

107

Tuy nhiên, pháp luật về tổ chức HĐND còn có những hạn chế như: (1) Thiếu quy định pháp luật rõ ràng, nguyên tắc phân chia địa giới hành chính lãnh thổ phù hợp nên gây khó khăn trong quá trình xây dựng pháp luật về tổ chức HĐND trong xu thế chính quyền tự quản được áp dụng có hiệu quả ở nhiều nước. (2) Pháp luật về tổ chức HĐND vẫn còn mang nặng tư duy của mô hình tổ chức cũ, chậm được đổi mới do thiếu cơ sở lý luận nhất quán. (3) Quy định về tổ chức HĐND 03 cấp

108

theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 hoàn toàn rập khuôn theo một mô hình, không có sự khác biệt giữa thành thị và nông thôn, giữa các khu vực địa lý khác nhau. (4) Chưa có quy định rõ về các tiêu chí thành lập Ban Dân tộc HĐND tỉnh, huyện ở những địa phương có đông đồng bào dân tộc thiểu số. Về thực hiện pháp luật về tổ chức HĐND, luận án rút ra kết luận như sau: (1) Pháp luật về tổ chức HĐND đã làm cơ sở cho HĐND các địa phương trên cả nước kiện toàn. (2) Do những khác biệt về cơ cấu tổ chức, điều kiện đảm bảo hoạt động, cơ chế phân cấp quản lý nên các kết quả đạt được cũng như hạn chế, bất cập trong hoạt động của HĐND mỗi cấp cũng có sự khác nhau. (3) Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế: Vai trò của pháp luật về tổ chức HĐND chưa được chú trọng, có hiện tượng thí điểm bỏ HĐND cấp quận trong khi Hiến pháp năm 1992 cũng như Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đang có hiệu lực. (4) Một số quy định còn chồng chéo, khó triển khai thực hiện hoặc ít phù hợp với thực tế. “Pháp luật và thực tiễn về tổ chức Hội đồng nhân dân ở nước ta hiện nay đã chỉ ra rằng về căn bản chính quyền địa phương ở nước ta đi theo hình tập quyền và bước đầu đã có sự phân quyền; tự quản của chính quyền địa phương chưa thực sự được đặt ra hoặc là mức độ còn rất mờ nhạt. Trên thực tế, nhiều địa phương ở nước ta như Thành phố Hồ Chí Minh, Thủ đô Hà Nội, Đà Nẵng, Quảng Ninh… đã ban hành những quy định riêng về khuyến khích đầu tư, áp dụng chính sách thuế, xử phạt vi hành chính hoặc đề xuất Trung ương cho áp dụng quy chế riêng đã chứng tỏ đòi hỏi cấp bách của tự quản địa phương ở nước ta. Thực tiễn này đòi hỏi chúng ta cần có những đề xuất cụ thể để áp dụng mô hình chính quyền địa phương tự quản trong điều kiện cụ thể của Việt Nam phù hợp với xu hướng chung hiện nay của các nước trên thế giới” [98, Trang 285].

Chương 4

QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

4.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về tổ chức Hội đồng nhân dân ở Việt

Nam hiện nay

4.1.1. Đổi mới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam trong xây dựng và

hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND

Sự lãnh đạo của Đảng đối với việc hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND là một phương thức thể hiện cụ thể cơ chế “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ”. Đây là yếu tố cơ bản để pháp luật về tổ chức HĐND đúng “ý Đảng, lòng dân”. Mặt khác, đây còn là vấn đề mang tính nguyên tắc chung về sự lãnh đạo của Đảng đã được quy định trong Hiến pháp năm 2013 (Điều 4). Nội dung công tác lãnh đạo của cấp ủy Đảng đối với việc hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND có tính toàn diện, từ việc lãnh đạo công tác tổ chức, cán bộ đến việc định hướng cho các hoạt động của HĐND.

Trước hết, cần tập trung lãnh đạo nâng cao nhận thức về vị trí, vai trò, chức năng,

trách nhiệm, quyền hạn của HĐND

Đó là sự nhận thức của cả hệ thống chính trị, của mỗi cơ quan, đơn vị, mỗi cán bộ, đảng viên và nhân dân. Chỉ có sự nhận thức đúng đắn về vị trí, chức năng, vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của HĐND trong hệ thống các cơ quan nhà nước thì các cấp ủy Đảng mới đặt công tác lãnh đạo hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND đúng tầm như một nhiệm vụ trọng tâm của cấp ủy. Đồng thời, chỉ có sự nhận thức đầy đủ về thẩm quyền và trách nhiệm của HĐND đối với nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi địa phương thì mới tạo ra những điều kiện để nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND. Và chỉ có như vậy thì ý thức chấp hành Nghị quyết HĐND của mỗi cơ quan, đơn vị, mỗi cán bộ, đảng viên và nhân dân mới được đề cao, những quan niệm chưa đúng, chưa đủ về HĐND mới được khắc phục.

109

Trên thực tế, nhiều cấp ủy Đảng đã có những quan điểm, nội dung, phương thức lãnh đạo phù hợp, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của HĐND. Tuy nhiên, ở một vài nơi, đặc biệt là cấp xã vẫn còn tình trạng “phó mặc” cho HĐND làm đến đâu hay đến đó nên HĐND không phát huy được vai trò của mình - cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, quyết định những vấn đề quan trọng về kinh tế - xã hội. Chính vì vậy, cùng với việc nâng cao nhận thức về vai trò, vị trí của HĐND, tạo các điều kiện thuận lợi về điều kiện làm việc, chế tài thực thi quyền lực thì việc tăng cường sự lãnh đạo của

Đảng là điều kiện đủ để HĐND có thực quyền. Điều cốt yếu nhất là phải phân định rõ chức năng lãnh đạo của Đảng với chức năng, nhiệm vụ của HĐND. Sự lãnh đạo của Đảng là tiên quyết song không phải là mệnh lệnh hành chính, không áp đặt mà phải tôn trọng và phát huy vai trò, tính chất, nhiệm vụ của HĐND. Việc hiểu và tách bạch rõ mối quan hệ này giúp cho cấp ủy không rơi vào tình trạng chỉ đạo mang tính sự vụ hành chính mà tập trung vào chức năng lãnh đạo về chủ trương, đường lối, định hướng vĩ mô.

Thứ hai, cần triển khai kịp thời, sáng tạo chủ trương của cấp ủy Đảng bằng Nghị

quyết của HĐND

Trên cơ sở đường lối, chủ trương của Đảng, từ tình hình thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương và ý kiến của nhân dân, HĐND ban hành Nghị quyết để cụ thể hóa đường lối, quan điểm của Đảng, quyết định biện pháp phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Việc khiển khai kịp thời, sáng tạo chủ trương của Đảng bằng Nghị quyết của HĐND một mặt vừa đảm bảo các chủ trương, chính sách đi vào cuộc sống, mặt khác vừa đảm bảo tính khả thi, sát thực tế. Cùng với việc thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng thông qua các Nghị quyết của HĐND, các cấp ủy Đảng cũng cần có chương trình, kế hoạch kiểm tra việc thực hiện Nghị quyết của cấp ủy, của HĐND để kịp thời phát hiện, uốn nắn những hạn chế, thiếu sót đảm bảo thực hiện đúng chủ trương của Đảng và Nghị quyết của HĐND.

Thứ ba, chú trọng vai trò lãnh đạo của cấp ủy Đảng trong công tác cán bộ của

HĐND

Đây là nội dung có ý nghĩa quyết định đến hoạt động của HĐND. Khi cấp ủy Đảng quan tâm đến công tác cán bộ HĐND cùng với việc thường xuyên theo dõi, phát huy tính chủ động, sáng tạo trong tổ chức HĐND thì chất lượng hoạt động của HĐND được nâng lên rõ rệt. Với cách làm như hiện nay, việc bố trí cán bộ là Ủy viên Ban Chấp hành Đảng bộ, Ủy viên Ban Thường vụ kiêm nhiệm Trưởng, Phó hay thành viên Ban HĐND cũng là một cách làm nhằm tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của HĐND. Tuy nhiên, trong thực tế do việc bố trí kiêm nhiệm nên thời gian dành cho hoạt động HĐND không nhiều và đại biểu kiêm nhiệm cũng chưa phát huy hết vai trò của mình. Trong thời gian đến, cần nghiên cứu bố trí lãnh đạo các Ban HĐND hoạt động chuyên trách đồng thời là thành viên cấp ủy cùng cấp để HĐND có thể phát huy được vị trí, vai trò của mình và đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của HĐND.

110

Tăng cường và đổi mới sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng đối với tổ chức và hoạt động của HĐND chẳng những làm cho HĐND luôn chủ động, sáng tạo trong công

việc, nhận thức đầy đủ, kịp thời chủ trương, định hướng của Đảng để cụ thể hóa thành cơ chế, chính sách giúp cho việc tổ chức quản lý và điều hành của chính quyền thực sự có hiệu quả mà còn tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với chính quyền, đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng đối với hệ thống cơ quan nhà nước nói chung và với HĐND nói riêng; tăng cường mối quan hệ của Đảng với nhân dân mà HĐND là cơ quan đại diện.

Trong xu thế vị trí, vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của HĐND ngày càng được khẳng định thì sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng cũng cần được tăng cường và đổi mới phù hợp với đặc thù cơ quan dân cử. Cấp ủy cần đổi mới nội dung và phương thức lãnh đạo sao cho HĐND ngày càng có điều kiện thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình như việc tăng cường phối hợp giữa công tác giám sát của HĐND với công tác kiểm tra của Đảng; tập trung sự lãnh đạo của cấp ủy đối với UBND và các đoàn thể cùng cấp trong quá trình tổ chức thực hiện Nghị quyết của HĐND, trong giải quyết ý kiến của cử tri, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân; quy hoạch và bố trí cán bộ chuyên trách làm công tác trong HĐND.

111

Nói tóm lại, đảm bảo vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với việc hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND trước hết trong việc lãnh đạo của cấp ủy đảng phải đảm bảo xây dựng HĐND có đầy đủ thực quyền để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật, phát huy được vai trò là cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương; thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, tránh tình trạng hình thức trong quá trình tổ chức và hoạt động. Điều cốt yếu nhất là phải làm rõ và phân định được chức năng lãnh đạo của cấp ủy Đảng và việc thực hiện nhiệm vụ của HĐND, cấp ủy Đảng thực hiện vai trò lãnh đạo chứ không làm thay Nhà nước. Cấp ủy Đảng lãnh đạo bằng chủ trương, đường lối và những định hướng lớn trong các lĩnh vực của đời sống xã hội, HĐND thể chế hóa về mặt Nhà nước những chủ trương, đường lối, nghị quyết của cấp ủy đảng. Cần khắc phục tình trạng cấp ủy Đảng quyết định các vấn đề về kinh tế - xã hội một cách quá chi tiết, cụ thể, dẫn tới việc quyết định của HĐND thực chất là quyết định lại những nội dung mà cấp ủy Đảng đã quyết định, do đó quyết định của HĐND chỉ mang tính hình thức. Hoặc một số công việc theo quy định của pháp luật phải được HĐND xem xét, thông qua, nhưng trên thực tế UBND vẫn triển khai thực hiện khi chưa thông qua HĐND, để đến khi chất vấn thì được trả lời là thực hiện ý kiến chỉ đạo của cấp ủy Đảng…

4.1.2. Tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm, quy định pháp luật của các nước

trên thế giới về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Thứ nhất, tiếp thu hạt nhân hợp lý của thuyết phân công, phân cấp, ủy quyền trong

khoa học Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Các nguyên tắc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ trên thế giới: Trước hết, cách phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ của bang trong Nhà nước liên bang hay của Nhà nước đơn nhất trên thế giới rất đa dạng. Việc tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ của các quốc gia điển hình trên thế giới thành hai hay ba, bốn cấp chỉ là tương đối. Ở đây áp dụng nguyên tắc về tính có giới hạn của tầm quản lý và phân loại các đơn vị hành chính lãnh thổ thành đơn vị lãnh thổ tự nhiên và nhân tạo. Chế độ tự quản địa phương được thực hiện phổ biến trên thế giới hiện nay thì về nguyên tắc, chế độ đó được tổ chức ở các đơn vị lãnh thổ tự nhiên, do tính gắn kết, thống nhất cao về mặt quan hệ xã hội và điều kiện sinh hoạt của dân cư, thuận lợi và đòi hỏi việc tăng cường chế độ tự quản. Các đơn vị lãnh thổ tự nhiên nào tính cố kết cao như công xã (xã), thôn, làng hay vùng, khu dân tộc hay đô thị (mọi loại, bất kể lớn, nhỏ ra sao) thì đều là đơn vị tự quản địa phương cơ bản, nghĩa là hưởng quy chế tự quản địa phương đầy đủ, có quyền tự chủ đầy đủ nhất {như ở Pháp, CHLB Đức, Anh, Mỹ, Ý, Liên Bang Nga, Philippin, Nhật,…}. Chế độ tự trị áp dụng cho các vùng có nhiều người dân tộc thiểu số sinh sống cũng là một dạng của tự quản địa phương. Ở các nước cộng hòa liên bang thuộc Liên Xô (cũ), trong đó, có nước Nga Xô Viết, Liên bang Nga hiện nay và Trung Quốc là những nước có chế độ tự trị dân tộc rất đa dạng: Có nước cộng hòa tự trị, khu, tỉnh, huyện, xã dân tộc.

Trên thực tế phát triển lịch sử, các đơn vị lãnh thổ nhân tạo có thể chuyển hóa thành đơn vị lãnh thổ tự nhiên. Các đơn vị lãnh thổ nhân tạo thưở ban đầu, ví dụ, vùng, tỉnh ở Pháp, Ý; tỉnh, huyện (hạt) ở CHLB Đức hay tỉnh, huyện, xã ở Việt Nam… tính chất của đơn vị lãnh thổ tự nhiên tăng dần. Chính vì thế, trong cải cách phân quyền những năm 1982 -1989 thì vùng, tỉnh ở Pháp, Ý; tỉnh, huyện (hạt) ở Đức cũng được trao quyền tự quản, tuy quy chế tự quản không đầy đủ như công xã (xã) và đô thị.

112

Ở các quốc gia tiên tiến và điển hình trên thế giới, các chính quyền tự quản địa phương đều có Hội đồng tự quản do dân bầu, một số siêu đô thị, một số quận đặc thù cũng có Hội đồng dân bầu nhưng mức độ tự quản thấp, chỉ có các đơn vị hành chính lãnh thổ trung gian là không có Hội đồng do dân bầu (huyện, quận, tổng ở Pháp; vùng ở Liên bang Nga, địa khu, khu phố, thôn ở Trung Quốc,…). Thường bên cạnh Hội đồng, có cơ quan hành chính nhưng đặc biệt như ở Mỹ, có nơi không

có cơ quan hành chính (hạt, làng, thị trấn,…) mà chỉ có một ban do dân bầu, thậm chí không có trưởng hạt, thị trưởng.

Các mô hình chính quyền địa phương điển hình, phổ biến trên thế giới: + Mô hình phân quyền: Điển hình nhất là Mỹ, Anh, Canada, Úc, Thụy Điển, Nhật và nhiều nước khác. Đặt Mỹ trước Anh vì mô hình Mỹ phân quyền nhiều hơn mô hình Anh, tuy mô hình Mỹ xuất xứ từ mô hình Anh. Phân quyền hiểu theo nghĩa Tây Âu là tự quản địa phương. Từ Công ước của Liên minh Châu Âu (EU) về quyền tự chủ của địa phương và lý luận cũng như thực tiễn chế độ tự quản địa phương. Các đặc điểm (nguyên tắc) của phân quyền - CQĐP:

(1) Cơ quan tự quản địa phương, chủ yếu là Hội đồng do dân bầu theo phương

thức phổ thông đầu phiếu, chỉ đại diện cho nhân dân địa phương.

(2) Địa phương có quyền hạn lớn trong việc xác định cơ cấu tổ chức hành chính của mình, ở một số nơi địa phương còn có quyền tự quyết định mô hình CQĐP.

(3) Các cơ quan tự quản địa phương được trao nguồn lực tài chính để tự tổ chức, đảm đương thực hiện các nhiệm vụ và có tư cách pháp nhân (có tài sản, có ngân sách, có lãnh thổ riêng).

(4) Không tồn tại thứ bậc hành chính giữa các chính quyền tự quản địa

phương, giữa các đơn vị hành chính lãnh thổ nhỏ, lớn nằm trong nhau.

(5) Cộng đồng địa phương được trao quyền tự quyết hoặc được tham vấn về

vấn đề thay đổi địa giới hành chính của mình.

(6) Quyền tự chủ của địa phương phải được pháp luật quốc gia thừa nhận,

thông thường là bằng Hiến pháp.

(7) CQĐP có quyền quyết định mọi vấn đề chỉ liên quan đến dân cư địa

phương trong phạm vi luật định.

(8) Chính quyền Trung ương kiểm soát chính CQĐP chủ yếu thông qua cơ chế

tài phán và dưới những hình thức khác nhau theo luật.

Từ các đặc điểm này của chế độ tự quản địa phương, có thể thấy tự quản địa phương có mô hình CQĐP đa dạng nhất vì do mỗi địa phương có quyền quyết định mô hình CQĐP cho mình và mô hình đó sẽ phù hợp nhất với địa phương vì do địa phương tự xây dựng.

113

+ Mô hình kết hợp phân quyền với tản quyền: Mô hình này đơn giản là bên cạnh các tổ chức tự quản địa phương được đặt một cơ quan tản quyền nhằm kiểm soát, điều phối các tổ chức tự quản địa phương và thực hiện một số chức năng, nhiệm vụ Trung ương cần trực tiếp giải quyết, chỉ

đạo. Cơ quan tản quyền chủ yếu là tỉnh trưởng, vùng trưởng do Trung ương bổ nhiệm và bãi miễn. Bên cạnh đó, có đặt một số cơ quan tản quyền chuyên môn thật cần thiết do các bộ trưởng bổ nhiệm và bãi miễn.

Điển hình cho mô hình này là Pháp, Ý, rồi lan sang Ai Cập và nhiều nước khác chịu ảnh hưởng của Pháp. Đức tuy tuyên bố là nguyên tắc phân quyền nhưng thực tế dưới tiểu bang là theo mô hình này. Nga cũng vậy. Tỉnh trưởng, vùng trưởng có nước đặt ở cấp cao nhất nhưng ở Pháp thì tỉnh trưởng nằm ở tỉnh trung tâm vùng và một số tỉnh quan trọng. Còn các cơ quan tản quyền chuyên môn vừa đặt ở vùng, tỉnh, nhưng tùy tính chất công việc, có thể xuống đến công xã.

Cần lưu ý rằng, nhiều trường hợp ghép vào mô hình phân quyền hay kết hợp

phân quyền với tản quyền cũng chỉ mang tính ước lệ.

Ngoài ra, nhìn chung lại, ở mô hình nào chính quyền Trung ương cũng phải kiểm soát các tổ chức tự quản địa phương, dù chế độ tự quản địa phương rất phát triển. Mô hình kết hợp phân quyền và tản quyền là cách kiểm soát các tổ chức tự quản địa phương khá chặt chẽ, vì sứ mệnh đầu tiên của tỉnh trưởng, vùng trưởng là kiểm soát các tổ chức tự quản địa phương. Nhưng mô hình phân quyền cũng có các hình thức kiểm soát khác, như: ủy quyền, trợ cấp và giám sát việc ủy quyền, trợ cấp; khiếu nại hành chính, kiểm tra, thanh tra hành chính nội bộ; tài phán hành chính; xét xử hành chính; cơ chế bảo hiến; cơ chế bảo vệ quyền con người. Riêng ở Nga vẫn duy trì kiểm soát chung…

Thứ hai, việc lựa chọn mô hình chính quyền địa phương nào phụ thuộc vào

điều kiện chính trị, lịch sử và nhận thức của mỗi Nhà nước

Không có mô hình chính quyền địa phương nào là lý tưởng ngay cả đó là mô hình chính quyền địa phương tự quản. Tuy nhiên, so với các kiểu chính quyền địa phương đã và đang áp dụng trên thế giới như tập quyền, tản quyền, phân cấp quản lý, phân quyền thì tự quản địa phương là mô hình ưu việt nhất, điều đó được chứng minh bằng tính quốc tế cũng như những giá trị về dân chủ, quyền con người mà chính quyền tự quản địa phương mang lại ở nhiều nước tiên tiến trên thế giới. Cần khẳng định rằng tự quản địa phương không đồng nghĩa với thoát ly và tự trị, quyền lực nhà nước vốn là thống nhất và thuộc về nhân dân; tự quản địa phương là cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước chứ không phải là cách phân chia quyền lực nhà nước.

4.1.3. Quán triệt yêu cầu thực tiễn đặt ra trong mối quan hệ giữa HĐND và

UBND

114

Khi xây dựng nội dung quy định của pháp luật về chính quyền địa phương, một trong những vấn đề cơ bản, quan trọng cần xác định là mối quan hệ giữa các

thiết chế của chính quyền địa phương hay nói cách khác là mối quan hệ giữa HĐND và UBND. Mối quan hệ đó được quyết định bởi địa vị pháp lý, chức năng, thẩm quyền của chính quyền địa phương nói chung và của từng thiết chế trong chính quyền địa phương nói riêng đã được Hiến định; đồng thời, mối quan hệ đó còn phụ thuộc vào mô hình tổ chức cụ thể của chính quyền địa phương. Thông qua việc phân tích rõ tính chất, địa vị pháp lý, chức năng, thẩm quyền của HĐND và UBND được quy định trong Hiến pháp 2013, cũng như yêu cầu thực tiễn đang đặt ra trong mối quan hệ giữa HĐND và UBND để đảm bảo cho các thiết chế này cùng hoạt động có hiệu lực, hiệu quả trong một chỉnh thể thống nhất là chính quyền địa phương.

Một là, về tính chất, địa vị pháp lý của HĐND và UBND Về tính chất, địa vị pháp lý của HĐND: Kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp 2013 tiếp tục khẳng định “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” (Khoản 1, Điều 113). Như vậy, HĐND mang hai tính chất pháp lý cơ bản: (1) Cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và (2) cơ quan đại diện cho ý chí và quyền lực làm chủ của nhân dân địa phương. Hai tính chất này gắn kết chặt chẽ với nhau.

Tính chất quyền lực nhà nước của HĐND thể hiện ở chỗ HĐND là cơ quan nhà nước ở địa phương được nhân dân trực tiếp bầu ra và giao quyền thay mặt mình thực hiện quyền lực nhà nước, quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương, biến ý chí của nhân dân địa phương thành quy phạm pháp luật (nghị quyết) mang tính bắt buộc đối với tất cả các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan trong phạm vi địa phương mình. Tuy nhiên, vì HĐND chỉ là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nên một mặt, các nghị quyết của HĐND chỉ có hiệu lực trên địa bàn địa phương và chỉ giới hạn trong phạm vi thẩm quyền được giao theo quy định của Hiến pháp và pháp luật; mặt khác, những nghị quyết đó không được trái với Hiến pháp, luật và văn bản của các cơ quan cấp trên.

115

Tính chất đại diện của HĐND thể hiện ở chỗ HĐND là cơ quan do cử tri ở địa phương bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Đó là cơ quan gồm những người đại diện tiêu biểu của các tầng lớp nhân dân, các ngành, các lĩnh vực, các đơn vị hành chính ở địa phương. Nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình thông qua người đại diện. Đại biểu HĐND thu thập ý kiến, nguyện vọng, kiến nghị của cử tri, tổng hợp báo cáo trước HĐND và chuyển đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm xem xét, giải quyết. Trên cơ sở đó, HĐND thay mặt nhân dân quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, bảo

đảm những quyết định đó thể hiện được ý chí và nguyện vọng của nhân dân, phù hợp với lòng dân.

Về tính chất, địa vị pháp lý của UBND, Hiến pháp 2013 cơ bản vẫn tiếp tục xác định như Hiến pháp 1992: “UBND ở cấp chính quyền địa phương do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” (Khoản 1, Điều 114).

Như vậy, xét về tính chất, địa vị pháp lý, trong mối quan hệ với HĐND cùng cấp, UBND là cơ quan chấp hành của HĐND vì UBND do HĐND cùng cấp bầu ra, chịu trách nhiệm trước HĐND và tổ chức thực hiện Nghị quyết của HĐND.

Hai là, về chức năng, thẩm quyền của HĐND và UBND Xét về tính chất, địa vị pháp lý và chức năng, thẩm quyền của HĐND và UBND được quy định trong Hiến pháp năm 2013, thì mối quan hệ giữa HĐND với UBND vừa là mối quan hệ với cơ quan chấp hành mình, vừa là mối quan hệ giữa cơ quan dân cử (đại diện) với cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Tuy nhiên, theo chúng tôi, mối quan hệ nói trên giữa HĐND và UBND cùng cấp không mang tính chất là mối quan hệ giữa hai thiết chế nhà nước riêng biệt, tách rời ở địa phương mà là mối quan hệ phối hợp, gắn bó chặt chẽ trong một chỉnh thể thống nhất chính quyền địa phương, cùng thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Sự phối hợp tốt giữa hai cơ quan này có vai trò quyết định trong việc hoạch định và thực thi chính sách, pháp luật ở địa phương (tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên). Mặt khác, một khi UBND do HĐND cùng cấp bầu và chịu trách nhiệm trước HĐND thì hiệu quả hoạt động của HĐND cũng được bảo đảm bằng chính hiệu quả hoạt động của UBND.

Ba là, để bảo đảm thực hiện mối quan hệ giữa HĐND và UBND nói trên theo Hiến

pháp năm 2013, cần giải quyết tốt các yêu cầu sau đây của thực tiễn

116

Trước hết, trong mối quan hệ về mặt tổ chức: Việc bầu, miễn nhiệm, bầu bổ sung các chức danh Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND phải bảo đảm sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng trong công tác tổ chức, cán bộ ở địa phương và bảo đảm về cơ cấu, số lượng theo quy định, song vẫn phải bảo đảm quyền quyết định tương đối trong công tác này để tránh tình trạng HĐND quyết định công tác cán bộ của UBND chỉ mang tính chất hình thức, thủ tục. Đồng thời, trình tự, thủ tục

bầu cử, miễn nhiệm phải bải đảm dân chủ, khách quan và tuân thủ quy định của pháp luật.

Tiếp đến, trong mối quan hệ trên các phương diện hoạt động cơ bản: Để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND theo Hiến pháp và pháp luật quy định, Thường trực HĐND phải xây dựng và thực hiện tốt cơ chế phối hợp hoạt động với UBND và các cơ quan hữu quan khác ở địa phương trên các mặt công tác cơ bản như phối hợp chuẩn bị và tổ chức kỳ họp HĐND; phối hợp tổ chức giám sát; phối hợp tổ chức tiếp xúc cử tri, tổng hợp và giải quyết ý kiến, kiến nghị của cử tri; phối hợp tổ chức tiếp công dân, tiếp nhận, xử lý đơn thư tranh chấp, khiếu nại, tố cáo của công dân; việc UBND chấp hành nghị quyết của HĐND. Bên cạnh đó, Thường trực HĐND phối hợp với UBND giải quyết một số vấn đề phát sinh khi thực hiện Nghị quyết HĐND; xem xét, thông qua hoặc điều chỉnh, bổ sung các chính sách, quy định mới ở địa phương trong thời gian giữa hai kỳ họp theo các quy định của Trung ương và báo cáo HĐND tại kỳ họp gần nhất.

4.1.4. Quán triệt đầy đủ và đúng đắn mục tiêu của các Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, Chiến lược cải cách hành chính, cải cách tư pháp đến năm 2020

Đại hội IX của Đảng Cộng sản Việt Nam tiếp tục chủ trương xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, theo định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, xác định cụ thể các lĩnh vực kinh tế - xã hội, tổ chức và quản lý nhà nước cần có luật điều chỉnh. Văn kiện Đại hội IX chủ trương: “Đẩy mạnh việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật phù hợp với kinh tế thị trường định hướng XHCN”.

Ngày 24/5/2005, Bộ Chính trị (Khóa IX) đã ra Nghị quyết số 48 - NQ/W về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. Nghị quyết 48- NQ/TW đã đánh giá khái quát thực trạng hệ thống pháp luật được hình thành trong 20 năm đổi mới, những hạn chế và nguyên nhân, xác định mục tiêu, quan điểm chỉ đạo cũng như nêu ra 6 định hướng lớn xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

117

Về mục tiêu, Nghị quyết số 48 xác định: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, đổi mới cơ bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật, phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế,

xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp hiện đại vào năm 2020”. Nghị quyết số 48 - NQ/TW đã đề ra 6 định hướng lớn, trong đó có định hướng xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của các thiết chế trong hệ thống chính trị phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.

Điều quan trọng hiện nay là phải khẩn trương hoàn thiện cơ sở pháp lý về hoạt động lập quy của các cấp chính quyền. Cần quy định rõ cấp chính quyền địa phương nào được ban hành văn bản pháp quy, phạm vi quy định, tránh chồng chéo, nhất là phạm vi quy định giữa cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương với các bộ, ngành. Đây cũng là những yêu cầu hết sức cần thiết nhằm bảo đảm quyền quyết định của chính quyền địa phương trên các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, có như vậy mới bảo đảm tính chất quyền lực nhà nước ở địa phương của HĐND.

Tổ chức, hoạt động của HĐND theo yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN phụ thuộc vào việc hoàn thiện pháp luật về HĐND. Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Tuy nhiên, trong những năm qua, hoạt động của HĐND các cấp còn mang tính hình thức, hiệu quả, chất lượng không cao. Để khắc phục thực tế trên, cùng với tiến trình cải cách hành chính nhà nước, Đảng ta đã có Nghị quyết số 17 - NQ/TW ngày 18/01/2007 của Hội nghị lần thứ năm, BCH Trung ương Đảng khóa X về “Đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước”, trong đó đề ra chủ trương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở cấp huyện, quận, phường là một bước phát triển mang tính đột phá, thể hiện bản lĩnh và ý chí quyết tâm tinh gọn, nâng cao hiệu lực, hiệu quả, chất lượng của bộ máy nhà nước nói chung, chính quyền địa phương nói riêng trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa.

118

Đại hội IX của Đảng nhấn mạnh yêu cầu: “Xây dựng một nền hành chính nhà nước dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bước hiện đại hóa”. Có thể nói đổi mới, hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND gắn liền với công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước. Vì chính cải cách nền hành chính nhà nước là căn cứ pháp lý để đổi mới quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật; điều chỉnh công việc giữa Chính phủ và chính quyền địa phương; thực hiện phân cấp quản lý giữa Trung ương - địa phương, định rõ những loại việc do địa phương quyết định; cải cách tổ chức bộ máy chính quyền địa phương; đổi mới công tác quản lý cán bộ, công chức của chính quyền địa phương; bảo đảm quyền quyết định ngân sách địa

phương của HĐND…Thực hiện cải cách hành chính nhà nước sẽ đem lại những kết quả lớn lao cho công cuộc đổi mới đất nước trong đó có đổi mới tổ chức HĐND.

Quan điểm của Đảng về cải cách tư pháp trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN được thể hiện rõ trong Nghị quyết số 49 - NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. Mục tiêu của Nghị quyết số 49 nêu rõ: Xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý, từng bước hiện đại, phục vụ nhân dân, phụng sự Tổ quốc Việt Nam XHCN. Hoạt động tư pháp mà trọng tâm là hoạt động xét xử được tiến hành có hiệu quả và hiệu lực cao. Quan điểm cải cách tư pháp của Đảng là:

Thứ nhất, cải cách tư pháp phải đảm bảo giữ vững bản chất dân chủ XHCN

của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân của các cơ quan tư pháp.

Thứ hai, cải cách tư pháp phải được tiến hành đồng bộ với đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan lập pháp, hành pháp, phải đảm bảo sự phân công rõ ràng và sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trên cơ sở quyền lực nhà nước thống nhất, không phân chia.

Thứ ba, cải cách tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp phải đảm bảo

tính tối cao của luật, đảm bảo hiệu quả quản lý nhà nước bằng pháp luật.

Thứ tư, tổ chức hoạt động tư pháp phải công bằng, bình đẳng và dân chủ, tôn

trọng và bảo vệ các quyền tự do của con người.

Thứ năm, cải cách tổ chức và hoạt động tư pháp phải đáp ứng các yêu cầu của

hội nhập quốc tế, khu vực.

119

Rõ ràng là công cuộc cải cách tư pháp gắn bó mật thiết hữu cơ với công cuộc xây dựng, chính đốn Đảng, công cuộc cải cách bộ máy nhà nước, trong đó có HĐND, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương theo yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Đổi mới tổ chức, hoạt động của HĐND có mối quan hệ gắn bó với cải cách tư pháp thể hiện ở mục tiêu đảm bảo giữ vững bản chất dân chủ XHCN của dân, do dân, vì dân của các cơ quan tư pháp. Mục tiêu này có ý nghĩa đảm bảo các quyền chính trị, các quyền tham gia quản lý nhà nước của nhân dân lao động, bảo đảm quyền lực nhà nước của nhân dân và thực chất là bảo đảm được chất lượng hoạt động của HĐND, cơ quan đại diện của nhân dân ngày càng được nâng cao. Đồng thời, chất lượng hoạt động của HĐND lệ thuộc rất nhiều vào việc hoàn thiện chính sách, pháp luật của Nhà nước nói chung, của hệ thống tư pháp nói riêng, công cụ bảo đảm việc nâng cao chất lượng của HĐND. Một trong những nhiệm vụ quan trọng của cải cách tư pháp là hoàn thiện cơ chế giám sát của các cơ quan dân cử, phát huy quyền làm chủ của nhân dân đối với cơ quan tư pháp. Thực hiện tốt

nhiệm vụ này đồng nghĩa với việc bảo đảm chất lượng hoạt động của HĐND, một trong những chức năng quan trọng của HĐND nếu thực hiện tốt chức năng giám sát thì hiệu lực, hiệu quả và chất lượng hoạt động của HĐND mới được nâng cao. Vì vậy, tiếp tục cải cách tư pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật, tăng cường pháp chế XHCN cũng được xem là cơ sở pháp lý quan trọng để bảo đảm đổi mới tổ chức, hoạt động của HĐND, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương.

4.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND ở nước ta hiện nay 4.2.1. Nhóm giải pháp chung - Sớm có chủ trương, biện pháp cụ thể nhằm nâng cao vị thế chính trị của

HĐND các cấp.

- Cần giải quyết hài hòa, hợp lý mối quan hệ giữa cơ cấu và chất lượng đại biểu HĐND, lựa chọn được những đại biểu có trình độ, năng lực, tâm huyết, có uy tín thực hiện nhiệm vụ, coi trọng việc kiện toàn cơ cấu tổ chức bộ máy, tăng cường đại biểu hoạt động chuyên trách có chất lượng làm nòng cốt thúc đẩy hoạt động của HĐND. Thành phần cơ cấu đại biểu HĐND nhất thiết phải tiêu biểu cho khối đại đoàn kết toàn dân. Song, không phải vì cơ cấu mà hạ thấp tiêu chuẩn, cần đặc biệt coi trọng chất lượng tiêu chuẩn về trình độ năng lực, đạo đức, phẩm chất, trung thành với Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa, đồng thời có trách nhiệm cao với nhân dân, được nhân dân thực sự tín nhiệm.

- Tăng tỷ lệ đại biểu của cơ quan Đảng, đoàn thể, các tổ chức xã hội, đại biểu là người ngoài Đảng, đại biểu là nữ, đại biểu là các nhà khoa học, kỹ thuật; giảm đại biểu ở các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Vì nếu cơ cấu khối chính quyền quá nhiều sẽ dẫn đến tình trạng đại biểu HĐND là người “vừa đá bóng, vừa thổi còi”, chức năng giám sát của HĐND sẽ bị hạn chế.

- Có chiến lược về việc củng cố, kiện toàn, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương; cụ thể hóa mối quan quan hệ Đảng lãnh đạo, nhân dân làm chủ, Nhà nước quản lý; xây dựng, bổ sung các thể chế và cơ chế vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; khắc phục triệt để tình trạng cơ quan nào cũng làm nhưng không có cơ quan nào chịu trách nhiệm.

120

- Xác định rõ cơ chế thực thi quyền lực nhà nước và cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Đối với chính quyền địa phương, phải xác định rõ cả về lý luận, pháp lý và

thực tiễn vai trò, vị trí pháp lý của HĐND các cấp là thiết chế dân chủ chủ yếu của hệ thống chính trị, đảm bảo cho chủ trương, đường lối của Đảng; chính sách, pháp luật của Nhà nước được thực thi đầy đủ tại địa phương.

- Đối với cấp ủy Đảng: + Trong công tác nhân sự, ngoài chức danh Chủ tịch HĐND, cần quan tâm cơ cấu các chức danh Phó Chủ tịch HĐND là Ủy viên Ban Thường vụ cấp ủy; Trưởng Ban HĐND hoạt động chuyên trách, Chánh Văn phòng giúp việc HĐND là cấp ủy viên. Cần xem đây là quy định có tính chất bắt buộc nhằm tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với cơ quan dân cử, đồng thời nâng cao vị thế chính trị của các cơ quan hoạt động thường xuyên của HĐND.

+ Tăng cường công tác chỉ đạo đối với các hoạt động của HĐND, nhất là việc

lãnh đạo cơ cấu, trình độ đại biểu HĐND các cấp trong công tác bầu cử cũng như

đối với các hoạt động giám sát, chuẩn bị nội dung trình kỳ họp, một số chủ trương,

chính sách được HĐND quyết định.

+ Tăng cường công tác lãnh đạo, thường xuyên kiểm tra, giám sát đối với

UBND và các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND trong các hoạt động quản lý,

điều hành việc tổ chức thực hiện các chỉ tiêu, mục tiêu, nhiệm vụ chính trị của địa

phương, nhất là đối với việc thực thi các chủ trương, quyết sách đã được HĐND quyết định.

+ Thông tin đầy đủ cho Đảng Đoàn HĐND, Thường trực HĐND kết quả kiểm

tra và biện pháp xử lý kỷ luật đối với những trường hợp sai phạm có liên quan đến

đại biểu HĐND để trên cơ sở này, HĐND tổ chức tốt hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm

hoặc thực hiện quyền bãi nhiệm, miễn nhiệm đại biểu HĐND và quyền bãi nhiệm,

miễn nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu. Đồng thời, có văn bản quy định

cụ thể về công tác nhân sự trong trường hợp HĐND có quyết định bãi nhiệm, miễn

nhiệm đối với một số chức danh do Ban Thường vụ cấp ủy quản lý.

+ Xây dựng và ban hành quy chế phối hợp giữa cấp ủy - HĐND - Ủy ban Mặt

trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp trong hoạt động giám sát việc thực hiện nhiệm vụ chính trị được giao và việc chấp hành chủ trương, đường lối của Đảng; chính sách, pháp luật của Nhà nước cũng như Nghị quyết Đại hội đại biểu Đảng bộ, Nghị quyết của Ban chấp hành Đảng bộ, Nghị quyết của HĐND…

4.2.2. Hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức HĐND - Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp về tổ chức HĐND vào các văn bản

121

quy phạm pháp luật

Hiến pháp năm 2013 đã được Quốc hội thông qua ngày 28/11/2013 với những sửa đổi quan trọng ở Chương IX - Chính quyền địa phương (CQĐP). Không quy định quá cụ thể, Hiến pháp năm 2013 chỉ khẳng định những nội dung mang tính khái quát về CQĐP. Chính sự khái quát hóa đã làm chế định này có nội hàm rộng hơn, tạo điều kiện thuận lợi cho việc xây dựng ở Việt Nam hệ thống CQĐP dân chủ, năng động.

Với 07 điều (từ Điều 110 đến Điều 116) của Chương IX, Hiến pháp năm 2013 đã tiếp tục kế thừa những nội dung hợp lý, ổn định của chế định CQĐP từ trước đến nay, đồng thời bổ sung những quy định mới mang tính khái quát, xác định nguyên tắc nhằm tạo điều kiện cho Luật Tổ chức CQĐP có những thay đổi mang tính đột phá.

- Quy định linh hoạt về vấn đề đơn vị hành chính Điều 110, Hiến pháp năm 2013 quy định: “… Tỉnh chia thành huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương;…

Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập.” Như vậy, so với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 đã quy định bổ sung một loại đơn vị hành chính tương đương cấp huyện ở thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, đây là quy định mở bởi Hiến pháp vẫn chưa xác định cụ thể “đơn vị hành chính tương đương” này là gì. Căn cứ vào công tác quản lý, địa hình, quy mô, diện tích, dân số, đơn vị hành chính cấp huyện hiện nay được xác định gồm 04 loại: quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Thực tế việc xác định thêm tên gọi của loại hình đơn vị hành chính tương đương cấp huyện trong thành phố trực thuộc trung ương cũng không dễ. Đã có đề xuất tên gọi của loại hình đơn vị hành chính này là thành phố trong thành phố {Đề án thí điểm chính quyền đô thị của Thành phố Hồ Chí Minh}. Song tên gọi này đã không được chấp nhận vì gây nhầm lẫn với tên gọi của các cơ quan, tổ chức cũng như các chức danh của hai loại hình thành phố này [71, Trang 5]. Có ý kiến cho rằng đơn vị hành chính tương đương có thể là “khu đô thị”- chỉ khu vực đô thị có khả năng tự quản cao, có khả năng thành lập CQĐP độc lập.

122

Quy định “đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập” cũng là quy định mở quan trọng. Do Hiến pháp không xác định rõ đây là đơn vị cấp nào (có thể là cấp tỉnh hoặc cấp cao hơn như liên tỉnh, vùng) nên hứa hẹn khả năng có thể thành lập những loại hình đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt với những cơ chế, chính sách pháp luật khác với quy định hiện hành (nhưng không trái quy định của Hiến pháp năm 2013). Tuy nhiên, pháp luật quy định cụ thể tiêu chí, điều kiện chủ yếu về việc thành lập loại hình đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt này cũng như

mối quan hệ giữa chúng với các cơ quan trung ương, với tỉnh, với thành phố trực thuộc trung ương. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt này sẽ được quy định chung trong Luật tổ chức CQĐP hay trong luật riêng cũng là vấn đề cần được cân nhắc và làm rõ.

- Xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương làm cơ sở cho việc xây dựng pháp luật về tổ chức HĐND phù hợp thực tế địa phương và để làm tốt chức năng, nhiệm vụ được giao

Điều 112, Hiến pháp năm 2013 quy định những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, đó là: tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương do luật định. Đồng thời, Hiến pháp cũng quy định nghĩa vụ quan trọng của CQĐP là “chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên”. Việc xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP là một trong những nội dung mới của Hiến pháp năm 2013 so với các bản Hiến pháp trước đây. Điều này đã thể hiện quan điểm xuyên suốt là các chính sách, pháp luật sẽ do các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành, còn CQĐP các cấp có trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện dưới sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước cấp trên.

Đồng thời, Khoản 2, Điều 112, Hiến pháp 2013 cũng đã xác định nguyên tắc phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và CQĐP hoặc giữa các cấp CQĐP với nhau. Trong trường hợp cần thiết, CQĐP được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên cùng với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó. Đây cũng là quy định mới của Hiến pháp năm 2013 so với các bản Hiến pháp trước đây. Việc phân cấp, phân quyền được xác định trong Hiến pháp là căn cứ pháp lý quan trọng, làm cơ sở cho pháp luật về CQĐP quy định cụ thể thẩm quyền, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp CQĐP. Từ đây, pháp luật về CQĐP (cụ thể là Luật Tổ chức CQĐP) sẽ quy định những việc gì thuộc thẩm quyền của chính quyền trung ương, những việc gì thuộc thẩm quyền của CQĐP cũng như xác định rõ nguồn lực để đảm bảo thực hiện. Như vậy, việc xác định nguyên tắc phân cấp, phân quyền trong Hiến pháp năm 2013 hướng đến việc xây dựng chế định CQĐP bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, phát huy mọi tiềm năng, thế mạnh của mọi cấp CQĐP. Chính quyền trung ương và các cấp CQĐP không còn sự trùng lặp chức năng, nhiệm vụ, tránh được tình trạng có một số công việc bị đùn đẩy, né tránh giữa các cơ quan khi tổ chức thực hiện.

- Định hướng mở cho việc tổ chức bộ máy phù hợp ở mỗi cấp chính quyền địa

phương

123

Điều 111, Hiến pháp năm 2013 quy định:

“1. CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội

chủ nghĩa Việt Nam”.

2. Cấp CQĐP gồm có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.

Nội dung Khoản 2, Điều này đã khiến một số ý kiến cho rằng có khái niệm “cấp chính quyền địa phương” trong khái niệm CQĐP”. Thực ra, không có khái niệm “cấp CQĐP” riêng như vậy, bởi “cấp” là đơn vị danh từ đi kèm với danh từ chỉ loại đơn vị hành chính nào đó (tỉnh, huyện, xã…). Do vậy, các đơn vị hành chính dù lớn hay bé, trên hay dưới đều phải là một cấp CQĐP nhất định (không có loại đơn vị hành chính không phải là “cấp” nào).

- Định hướng mở cho cho việc hoàn thiện chức năng của HĐND Điều 113, Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định khái quát về vị trí, chức năng của HĐND các cấp. Những nội dung cụ thể trong việc thực hiện chức năng quyết định, giám sát của HĐND đều trao cho Luật Tổ chức CQĐP quy định. Đây là điều kiện cho việc hoàn thiện các quy định về chức năng và nhiệm vụ của HĐND bảo đảm cho HĐND thực sự là cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân địa phương, cụ thể là:

Thứ nhất, chức năng quyết định: Hoạt động của CQĐP có thể khái quát bằng việc đưa ra quyết định quản lý và tổ chức thực hiện quyết định quản lý đó. Đưa ra quyết định là vấn đề vô cùng quan trọng, đó là việc hoạch định các chính sách, ban hành các quy định để nhân dân địa phương thực hiện. Do vậy, nhiệm vụ này được giao cho HĐND - cơ quan gồm những đại biểu được sự ủy quyền trực tiếp của nhân dân địa phương bằng những lá phiếu khi bầu cử. Tuy nhiên, xác định những vấn đề nào HĐND có quyền bàn bạc và quyết nghị là vấn đề quan trọng của Luật Tổ chức CQĐP. Về vấn đề này, pháp luật các quốc gia có những quy định khác nhau song tựu trung lại, cơ quan đại diện - quyết nghị (HĐND) cần được trao quyền quyết định những vấn đề quan trọng như sau:

Quyết định những chủ trương, biện pháp đảm bảo phát triển kinh tế, văn hóa,

xã hội, quốc phòng, an ninh ở địa phương;

Quyết định cơ cấu tổ chức của CQĐP đó; Quyết định về nhân sự cụ thể của cơ quan hành chính - chấp hành (UBND)

trong kết cấu CQĐP;

Quyết định (trên cơ sở trưng cầu ý dân) về các vấn đề lãnh thổ, địa giới, việc

124

sáp nhập hay chia tách đơn vị hành chính.

Đây cũng chính là những vấn đề rất “chính đáng” mà CQĐP thay mặt cho nhân dân địa phương quyết định. Có thể vì những điều kiện nhất định mà trong thực tiễn chính trị - hành chính, Hiến pháp của một số quốc gia chưa quy định đầy đủ các vấn đề này nhưng với một Nhà nước pháp quyền dân chủ thì đây là những vấn đề mà một CQĐP cần đạt tới.

Thứ hai, chức năng giám sát UBND và các cơ quan, tổ chức có liên quan: Giám sát là một trong những chức năng trọng yếu của HĐND, do vậy Luật Tổ chức CQĐP cần quy định rõ vấn đề này.

Về đối tượng giám sát: Đối tượng giám sát của HĐND trước hết là UBND cùng cấp. Đây là đối tượng giám sát thường xuyên, quan trọng nhất của HĐND, bởi UBND là cơ quan có chức năng, nhiệm vụ thực hiện những nội dung mà HĐND đã quyết nghị. Đó là những quy định, những chính sách, những nội dung quan trọng đã được những người đại diện của nhân dân bàn bạc, thảo luận và quyết định. Những nội dung đó cần được nghiêm túc tổ chức triển khai thực hiện.

Đối tượng mà HĐND cần phải giám sát còn là các cơ quan nhà nước trung ương đóng tại địa phương (cơ quan thuế, hải quan, an sinh xã hội…) và các cơ quan xét xử, kiểm sát. Đối với đối tượng là cơ quan xét xử, kiểm sát hiện có nhiều ý kiến khác nhau. Có ý kiến cho rằng không nên quy định chức năng giám sát các cơ quan xét xử, kiểm sát (tư pháp nói chung) cho cơ quan HĐND, bởi lẽ CQĐP (trong đó có HĐND) là những chủ thể phải chịu sự xét xử của các cơ quan tư pháp. Quy định như vậy vừa không đảm bảo tính độc lập của các cơ quan tư pháp, lẫn lộn các chủ thể xét xử thành đối tượng chịu sự giám sát. Ở đây, Tòa án mới là cơ quan giám sát CQĐP. Tuy nhiên, cũng có ý kiến lại cho rằng hoạt động giám sát cũng đa dạng, phong phú. Đối với nhiều đối tượng, hoạt động này cũng chỉ đơn thuần là trách nhiệm báo cáo, chịu sự chất vấn về tình hình thực hiện công tác. Do vậy, việc quy định chức năng giám sát của các cơ quan đại diện - quyết nghị đối với cơ quan tư pháp ở địa phương là hợp lý. Đây là vấn đề mà Luật Tổ chức CQĐP cần đặc biệt cân nhắc.

125

Về hình thức giám sát, hoạt động của HĐND thường được thực hiện bởi các hình thức: kỳ họp, hoạt động của các cơ quan chuyên trách do HĐND lập ra và hoạt động của các thành viên (đại biểu HĐND). Theo đó, hình thức thực hiện các hoạt động giám sát cũng rất phong phú: xem xét báo cáo của các cơ quan là đối tượng được giám sát; chất vấn và xem xét trả lời chất vấn; xem xét văn bản quy phạm pháp luật; thành lập đoàn kiểm tra, giám sát; thực hiện bỏ phiếu tín nhiệm khi xét thấy cần thiết. Mỗi loại hình giám sát đều có vai trò quan trọng, do đó cần phải được quy định chặt chẽ trong Luật Tổ chức CQĐP.

- Cụ thể hóa Hiến pháp những nội dung cơ bản say đây + Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của chính quyền địa phương, cấp chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm đô thị, nông thôn, hải đảo.

+ Cụ thể hóa các quy định về quan hệ giữa chính quyền địa phương với cơ quan nhà nước trung ương (Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành); với cơ quan trung ương đóng tại địa bàn đơn vị hành chính; với Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên; với nhân dân địa phương.

+ Luật hóa nguyên tắc và nội dung phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương; nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp, phân quyền.

+ Luật hóa quan hệ giữa các cơ quan của cấp chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương và quan hệ giữa cơ quan nhà nước trung ương với cấp chính quyền địa phương đảm bảo sự điều hành thống nhất của nền hành chính quốc gia và tính chủ động, công khai minh bạch của chính quyền địa phương.

+ Phân cấp, phân quyền phải đảm bảo tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; đồng thời bảo đảm sự quản lý thống nhất, điều hành thông suốt của Chính phủ, sự kiểm tra, giám sát của chính quyền địa phương cấp trên. + Phân cấp, phân quyền cho CQĐP phải phù hợp với vị trí, đặc điểm của các đơn vị hành chính - lãnh thổ. Các căn cứ: đơn vị hành chính tự nhiên (tỉnh, thành phố, xã) và đơn vị hành chính nhân tạo, trung gian (quận, phường ở thành phố); quy mô địa bàn, dân cư, vị trí địa lý - chính trị, kinh tế… của đơn vị hành chính theo nguyên tắc phân quyền từ dưới lên: cấp nào quản lý, giải quyết việc của dân tốt hơn, sát hơn, hiệu quả hơn thì giao cho cấp đó làm.

+ Phân cấp, phân quyền cho CQĐP phải phù hợp với đặc điểm của từng loại địa bàn (đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo) và phù hợp trình độ phát triển kinh tế - xã hội, chất lượng nhân lực quản lý nhà nước.

+ Phải đảm bảo đồng bộ cấp thẩm quyền quản lý nhà nước (chính trị, hành chính, tài chính) và phân cấp quản lý các điều kiện bảo đảm (các nguồn lực: tài chính - ngân sách; tổ chức bộ máy, nhân lực) để CQĐP tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân cấp, phân quyền.

126

+ Xác định các nhiệm vụ chỉ thuộc trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan nhà nước trung ương (trong các Luật Tổ chức Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân..) và tổ chức thực hiện. Chẳng hạn, trong lĩnh vực lập pháp, tư pháp: không phân cấp cho chính quyền địa phương hay lĩnh vực hành pháp, hành chính nhà nước: không

phân cấp, phân quyền các nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến chủ quyền quốc gia, an ninh, quốc phòng, ngoại giao…

+ Xác định các nhiệm vụ thuộc trách nhiệm, quyền hạn của trung ương và địa phương được thực hiện theo nguyên tắc phân cấp, ủy quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau. Phân cấp hai loại nhiệm vụ chính - lập quy và cung cấp dịch vụ công trong các lĩnh vực quản lý nhà nước về đầu tư, đất đai, sự nghiệp công (giáo dục, y tế, văn hóa…), hành chính - tư pháp, ngân sách, tổ chức bộ máy hành chính và cán bộ, công chức ….

- Đối với Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cần + Có quy định rõ ràng, cụ thể về cách thức tổ chức HĐND ở nông thôn, đô thị

và hải đảo.

+ Quy định rõ địa vị pháp lý của Thường trực HĐND là cơ quan hoạt động thường xuyên, có tư cách pháp nhân, thay mặt HĐND giải quyết những công việc của HĐND giữa hai kỳ họp, sau đó báo cáo lại HĐND tại cuộc họp gần nhất. Thường trực HĐND cấp huyện gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND và các Ủy viên là Trưởng các Ban của HĐND, Chánh Văn phòng HĐND. Thường trực HĐND cấp xã gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND và các Ủy viên là Trưởng các Ban của HĐND, công chức chuyên trách giúp việc HĐND.

127

+ Quy định rõ địa vị pháp lý của các Ban HĐND là cơ quan chuyên môn, tham mưu, giúp việc của HĐND, có tư cách pháp nhân, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND; trong thời gian HĐND không họp thì báo cáo công tác trước Thường trực HĐND. Ở cấp tỉnh, thành lập 08 ban, gồm: Ban Kinh tế, Ban Tài chính - Ngân sách (trên cơ sở tách từ Ban Kinh tế và Ngân sách hiện nay), Ban Văn hóa, Ban Về các vấn đề xã hội (trên cơ sở tách từ Ban Văn hóa - Xã hội hiện nay), Ban Pháp luật, Ban Tư pháp (trên cơ sở tách từ Ban Pháp chế hiện nay), Ban Dân tộc (đối với địa phương có trên 10% đồng bào dân tộc thiểu số trên tổng số dân). Riêng HĐND thành phố trực thuộc trung ương thành lập thêm Ban Đô thị để chịu trách nhiệm về quy hoạch đô thị, phát triển giao thông, hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, môi trường, tổ chức cung cấp dịch vụ công trên địa bàn nội đô. Ở cấp huyện, thành lập 05 ban gồm: Ban Kinh tế và Ngân sách, Ban Văn hóa - Xã hội, Ban Pháp chế, Ban Dân tộc (đối với địa phương có trên 5% đồng bào dân tộc thiểu số trên tổng số dân). Riêng HĐND thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, thị xã và quận thành lập thêm Ban Đô thị. Ở cấp xã, thành lập 04 ban gồm: Ban Kinh tế và Ngân sách, Ban Văn hóa - Xã hội, Ban Pháp chế. Riêng HĐND phường, thị trấn thành lập thêm Ban Đô thị. Mỗi Ban HĐND cấp tỉnh có Trưởng Ban, không quá 03 Phó Trưởng Ban và một số Ủy viên phải hoạt động chuyên

trách; mỗi Ban HĐND cấp huyện có Trưởng Ban và 02 Trưởng Ban phải hoạt động chuyên trách; các Ban HĐND cấp xã hoạt động kiêm nhiệm và có chế độ, chính sách phù hợp đối với các chức danh này.

+ Khẳng định rõ: Tổ đại biểu HĐND là tổ chức của các đại biểu HĐND được bầu tại một địa phương nhất định hoặc chuyển đến công tác tại địa phương đó. Tổ đại biểu HĐND có Tổ trưởng và Tổ phó. Tổ trưởng và Tổ phó do Tổ đại biểu HĐND bầu trong số các đại biểu HĐND của Tổ và được Thường trực HĐND cùng cấp phê chuẩn. Tổ trưởng tổ chức và điều hành các hoạt động của Tổ. Tổ phó giúp Tổ trưởng thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công của Tổ trưởng. Khi Tổ trưởng vắng mặt thì Tổ phó được Tổ trưởng ủy nhiệm thực hiện nhiệm vụ của Tổ trưởng.

+ Quy định rõ số lượng đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách ở cấp tỉnh và cấp huyện. Tỷ lệ đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách ở cấp tỉnh ít nhất là 25% trên tổng số đại biểu HĐND cấp tỉnh và ở cấp huyện ít nhất là 15% trên tổng số đại biểu HĐND cấp huyện.

+ Quy định rõ: Văn phòng HĐND cấp huyện là cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ của HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND, đại biểu HĐND cấp huyện và công chức chuyên trách giúp việc cho HĐND cấp xã. Chức danh Chánh Văn phòng HĐND cấp tỉnh, cấp huyện do Thường trực HĐND cùng cấp bổ nhiệm, HĐND chỉ bầu Ủy viên Thường trực HĐND là Chánh Văn phòng (bầu với tư cách Ủy viên của Thường trực HĐND).

128

+ Điều 88, 89, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm quy định lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm. Tuy nhiên, Luật chưa quy định đây là việc làm định kỳ hàng năm ở các cấp; để việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do HĐND bầu được thực hiện có hiệu quả, nên sửa đổi Luật theo hướng quy định rõ quy trình lấy phiếu tín nhiệm cũng như bỏ phiếu tín nhiệm theo định kỳ và bất thường. Việc làm này mang tính bắt buộc sẽ có tác động tích cực đến chất lượng giám sát của Thường trực HĐND, các Ban HĐND và qua đó giúp Nghị quyết của HĐND sớm triển khai thực hiện. Nên có quy định về việc lấy phiếu tín nhiệm cũng như bỏ phiếu tín nhiệm định kỳ mỗi năm một lần và coi đây là một hoạt động bình thường, một hình thức giám sát cần thiết đối với các chức danh do HĐND bầu, qua đó góp phần nâng cao uy tín và tăng cường trách nhiệm chính trị cá nhân của các chức danh này. Việc khống chế tỷ lệ một phần ba tổng số đại biểu HĐND đề nghị thì mới tổ chức bỏ phiếu tín nhiệm là chưa phù hợp. Một vấn đề nữa là, đối tượng có thể bị đưa ra lấy phiếu tín nhiệm cũng như bỏ phiếu tín nhiệm là "người giữ chức vụ do HĐND bầu" thì đối với UBND gồm: Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, các thành viên khác của UBND. Theo quy định của pháp luật thì thành viên của

UBND, ngoài Chủ tịch, Phó Chủ tịch, còn có Thủ trưởng cơ quan chuyên môn chứ không bao gồm tất cả Thủ trưởng các cơ quan chức năng, đơn vị thuộc UBND tỉnh. Như vậy, chỉ Thủ trưởng các ngành là thành viên UBND (được HĐND bầu) mới thuộc diện có thể đưa ra lấy phiếu tín nhiệm hoặc bỏ phiếu tín nhiệm, còn Thủ trưởng các cơ quan, đơn vị chức năng khác không được cơ cấu vào thành viên UBND (không được HĐND bầu) thì không thuộc diện có thể đưa ra HĐND lấy phiếu tín nhiệm hoặc bỏ phiếu tín nhiệm trong khi đó trách nhiệm, quyền hạn của họ không khác gì Thủ trưởng ngành được cơ cấu vào thành viên UBND. Điều này sẽ tạo ra khoảng trống trong việc giám sát. Do đó, đề nghị nên đưa tất cả Thủ trưởng cơ quan, đơn vị trực thuộc UBND vào đối tượng lấy phiếu tín nhiệm cũng như bỏ phiếu tín nhiệm của HĐND.

- Đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội sớm có văn bản sửa đổi, bổ sung Quy chế hoạt động của HĐND do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành kèm theo Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02/4/2005 cho phù hợp với Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015; có văn bản hướng dẫn cụ thể về quyền và trách nhiệm của đại biểu dân cử, trong đó quyền yêu cầu giải quyết ý kiến cử tri, yêu cầu trả lời chất vấn phải được pháp luật bảo hộ bằng những biện pháp xử lý cụ thể đối với những cá nhân, đơn vị không giải quyết và báo cáo kết quả giải quyết đối với những vấn đề đã được đại biểu yêu cầu. Sửa đổi các quy định của pháp luật về thi đua khen thưởng theo hướng Thường trực HĐND có thẩm quyền khen thưởng thích đáng đối với những cá nhân, tập thể tiêu biểu, có thành tích xuất sắc trong hoạt động HĐND, được đông đảo cử tri tín nhiệm. Bên cạnh đó, cũng cần có chế tài đủ mạnh đối với các trường hợp đại biểu HĐND không thực hiện hết trách nhiệm của mình.

- Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong phạm vi, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cần tăng cường công tác hướng dẫn hoạt động HĐND các cấp, đào tạo, bồi dưỡng, tập huấn để trao đổi, nâng cao kỹ năng hoạt động của đại biểu HĐND cấp tỉnh.

- Văn phòng Quốc hội có kế hoạch thường xuyên đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên môn, tập huấn cho cán bộ làm công tác Văn phòng HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

- Kiểm toán Nhà nước cần mở rộng phạm vi, tăng cường kiểm toán các đơn vị dự toán ngân sách nhà nước, nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán, đẩy mạnh kiểm toán hoạt động, kiểm toán kinh tế gắn với đánh giá trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan, đơn vị trong quản lý kinh tế. Tăng cường vai trò của Kiểm toán Nhà nước đối với các quyết định của HĐND trên lĩnh vực ngân sách.

- Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội cần tăng cường công tác phối

129

hợp trong hoạt động giám sát với HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

- Chính phủ cần ban hành văn bản quy định về chế độ sử dụng kinh phí của HĐND các cấp trên toàn quốc phù hợp với các hoạt động đặc thù như tổ chức kỳ họp, hoạt động giám sát, tiếp xúc cử tri… áp dụng thống nhất trong cả nước. Đồng thời, sớm ban hành Quy chế cung cấp thông tin cho đại biểu HĐND theo hướng cung cấp thông tin thường xuyên và theo yêu cầu của đại biểu HĐND. Mặt khác, thường xuyên rà soát, kiểm tra và có giải pháp xử lý các trường hợp văn bản quy phạm pháp luật còn chồng chéo hoặc còn thiếu, chưa đầy đủ; tiếp tục hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền, làm cơ sở để HĐND các cấp áp dụng và quyết định các chủ trương, chính sách trên địa bàn.

+ Theo quy định Khoản 1, 2, và 3, Điều 127, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì bộ máy giúp việc chính quyền địa phương bao gồm: Văn phòng HĐND cấp tỉnh, Văn phòng UBND cấp tỉnh, Văn phòng HĐND và UBND cấp huyện. Khoản 4, Điều 127, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng quy định rõ: “Chính phủ quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, biên chế của Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện và việc tổ chức công tác tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã”. Đối chiếu với các quy định nêu trên, Nghị định này mới chỉ quy định đối với Văn phòng HĐND cấp tỉnh là chưa đồng bộ, toàn diện và chưa đúng với nhiệm vụ Luật đã giao cho Chính phủ. Do đó, đề nghị bổ sung các quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và biên chế của bộ máy giúp việc chính quyền địa phương từ cấp tỉnh đến cấp xã.

- Sớm sửa đổi, bổ sung Nghị định số 48/NĐ-CP ngày 27/5/2016 của Chính phủ về quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và biên chế Văn phòng HĐND cấp tỉnh theo hướng

+ Về vị trí pháp lý, cần phải quy định rõ Văn phòng HĐND cấp tỉnh là cơ quan

ngang cấp sở.

+ Bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn tham mưu, giúp việc cho Thường trực HĐND, các Ban HĐND thực hiện các nhiệm vụ mới theo quy định Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 như chỉ đạo hoạt động các Ban HĐND, tổ chức các phiên họp giải trình, phê chuẩn danh sách Ủy viên các Ban HĐND...

+ Về tổ chức bộ máy: ngày 23/10/2015, Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ đã có Thông tư liên tịch 01/2015/TTLT-VPCP-BNV hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền

hạn và cơ cấu tổ chức Văn phòng UBND cấp tỉnh với cơ cấu tổ chức gồm có 08 phòng

130

chuyên môn, ngoài ra được thành lập thêm không quá 02 phòng. Trong khi đó cùng là cơ

quan tham mưu, giúp việc chính quyền địa phương nhưng Nghị định 48 lại quy định cơ cấu tổ chức Văn phòng HĐND cấp tỉnh gồm có 02 phòng, cụ thể như sau: Phòng

Tổng hợp và Phòng Hành chính - Tổ chức - Quản trị. Hơn nữa, trước đây Văn

phòng Đoàn ĐBQH và HĐND ở các địa phương (bộ phận phục vụ HĐND tỉnh) được tổ

chức theo mô hình Nghị quyết 545 năm 2007 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, đa phần các tỉnh đều thành lập 03 Phòng (Hành chính - Tổ chức - Quản trị; Phòng Công tác

HĐND; Phòng Thông tin - Dân nguyện); một số tỉnh tổ chức mô hình các Phòng theo

Ban HĐND (04 phòng theo 04 Ban), ngoài ra còn có thành lập thêm các đơn vị sự

nghiệp như Trung tâm Thông tin, Trung tâm Tin học... nên đã phát huy hiệu quả rất lớn

trong việc tham mưu, phục vụ giúp việc HĐND cấp tỉnh.

Vì vậy, đề nghị quy định Văn phòng HĐND cấp tỉnh có 06 Phòng trực thuộc (04

phòng chuyên môn theo 04 Ban gồm: Kinh tế và Ngân sách; Văn hóa - Xã hội; Pháp chế - Dân nguyện; Dân tộc và Phòng Hành chính - Tổ chức; Phòng Tổng hợp - Thông tin),

lãnh đạo Văn phòng gồm 01 Chánh và không quá 03 Phó Chánh Văn phòng.

Trường hợp tổ chức bộ máy theo hướng tinh gọn thì cần nghiên cứu, có đề án sắp

xếp, tổ chức lại toàn diện, thống nhất cơ cấu tổ chức của toàn bộ hệ thống các cơ quan

tham mưu, giúp việc chính quyền địa phương nhưng cũng phải đảm bảo các điều kiện

cần thiết tối thiểu để hoàn thành nhiệm vụ được giao; chứ không chỉ thực hiện đối với

mỗi Văn phòng HĐND cấp tỉnh như đã quy định nêu trên là hoàn toàn không có cơ sở

pháp lý và thực tiễn, làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến chất lượng, hiệu quả hoạt động

của cơ quan này.

+ Về biên chế: Điều 4, Nghị định 48 quy định: “Biên chế công chức của Văn

phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được giao trên cơ sở vị trí việc làm gắn với chức năng, nhiệm vụ, phạm vi hoạt động do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định và

Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giao trong tổng biên chế công chức của địa

phương được cơ quan có thẩm quyền giao”. Tuy nhiên, để phù hợp với Điều 16,

Nghị định 21/2010/NĐ-CP ngày 08/3/2010 của Chính phủ về quản lý biên chế công chức: “Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định giao biên chế công chức trong cơ quan của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện trong biên chế công chức được cấp có thẩm quyền

giao”. Do đó, đề nghị điều chỉnh quy định về thẩm quyền giao biên chế công chức tại Điều 4, Nghị định 48 theo hướng: “Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định giao

biên chế công chức của Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trên cơ sở đề nghị

131

của Thường trực HĐND tỉnh”.

Hiện nay, số lượng biên chế công chức tại Văn phòng HĐND cấp tỉnh chưa có sự thống nhất, có tỉnh được giao 52 chỉ tiêu, có tỉnh chỉ có 22 chỉ tiêu. Vì vậy, đề

nghị Chính phủ sớm ban hành quy định khung biên chế công chức của Văn phòng

HĐND cấp tỉnh theo số lượng đại biểu HĐND tỉnh được bầu và tỷ lệ đại biểu

HĐND tỉnh hoạt động chuyên trách để áp dụng thống nhất, tránh tình trạng “mỗi nơi thực hiện một kiểu”.

+ Về mối quan hệ công tác: theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm

2015 thì Văn phòng HĐND cấp tỉnh có chức năng tham mưu, giúp việc, phục vụ

hoạt động của Ban HĐND. Tuy nhiên, Nghị định số 48 chưa làm rõ mối quan hệ

giữa lãnh đạo Văn phòng với lãnh đạo các Ban HĐND trong khi chức danh Chánh

Văn phòng được cơ cấu là đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách, là Ủy viên của

Thường trực HĐND tỉnh (như Trưởng các Ban HĐND tỉnh). Do vậy, phải quy định rõ mối quan hệ này theo hướng “Chánh Văn phòng HĐND tỉnh điều hành Văn

phòng trong công tác tham mưu, phục vụ các Ban HĐND tỉnh và phối hợp với

Trưởng các Ban HĐND tỉnh để giải quyết những công việc phát sinh”.

+ Về kinh phí hoạt động: Nghị định 48 quy định kinh phí hoạt động của Văn

phòng HĐND cấp tỉnh nằm trong kinh phí hoạt động HĐND cấp tỉnh. Tuy nhiên,

trên thực tế lâu nay kinh phí hoạt động của Văn phòng HĐND cấp tỉnh vẫn được

phân bổ riêng với tư cách của một đơn vị dự toán độc lập để đảm bảo tính tự chủ

của đơn vị trong quản lý, sử dụng ngân sách theo các quy định của pháp luật hiện

hành. Vì vậy, đề nghị quy định: “Văn phòng HĐND cấp tỉnh là đơn vị dự toán độc

lập”, chứ không phải nằm kinh phí hoạt động HĐND cấp tỉnh.

+ Sớm có văn bản quy định cụ thể vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Văn phòng HĐND cấp huyện {trên cơ sở tách ra từ Văn phòng HĐND và

UBND cấp huyện nhưng không phát sinh tăng thêm biên chế) và công chức chuyên

trách giúp việc cho HĐND cấp xã.

4.2.3. Nhóm giải pháp cụ thể 4.2.3.1. HĐND Tất cả các đơn vị hành chính quy định tại Khoản 1, Điều 110, Hiến pháp năm 2013 đều tổ chức HĐND, ở đâu có UBND thì ở đó có HĐND nhưng cần phải làm rõ hơn nữa trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 sự khác nhau về số

lượng đại biểu HĐND ở địa bàn đô thị và nông thôn (thành phố trực thuộc trung

132

ương, quận, phường khác với tỉnh, huyện, xã). Nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND ở địa bàn đô thị ngoài việc quyết định ngân sách, nhân sự thì cần tập trung quyết định

các vấn đề quy hoạch phát triển đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị, sắp xếp mạng lưới thương mại, dịch vụ, du lịch đô thị, quản lý dân cư và tổ chức đời sống

dân cư đô thị; nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND ở quận và phường chủ yếu tập trung

quyết định những vấn đề về ngân sách, bầu nhân sự và giám sát hoạt động của

UBND.

Đối với đơn vị hành chính cấp huyện ở hải đảo, tổ chức chính quyền địa

phương gồm HĐND và UBND. Trường hợp đơn vị hành chính cấp huyện tại hải

đảo chia thành các đơn vị hành chính cấp xã thì tại đơn vị hành chính cấp xã cũng tổ

chức cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND.

Đối với đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, tổ chức chính quyền địa phương

gồm HĐND và UBND. Cơ cấu tổ chức, cách thức hoạt động của HĐND, UBND tại

đơn vị hành chính kinh tế - đặc biệt thực hiện theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Số lượng đại biểu HĐND, số lượng thành viên UBND và nhiệm

vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND, UBND của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do

Quốc hội quy định khi thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó.

Với tính chất là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND phải quyết

định những vấn đề quan trọng của địa phương như quyết định ngân sách; bầu, miễn

nhiệm, bãi nhiệm nhân sự thuộc cơ cấu của chính quyền địa phương; quyết định các

biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật, các biện pháp bảo đảm việc

thực hiện các nhiệm vụ về kinh tế, tài nguyên, môi trường, giáo dục, đào tạo, khoa

học, công nghệ, văn hóa, thông tin, thể thao, y tế, lao động, chính sách xã hội, dân

tộc, tôn giáo, quốc phòng, an ninh, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội.

Để HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và việc thực hiện các nghị quyết của HĐND trên địa bàn đạt kết quả đề ra, cần kiện toàn hệ thống thông

tin, báo cáo phục vụ hoạt động giám sát, nắm được thông tin có liên quan đến lĩnh

vực giám sát; không ngừng cải tiến về quy trình, nội dung, cách thức tiến hành giám

sát; tăng cường kiểm tra, đôn đốc, đánh giá việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát. Nhất là, chú trọng công tác chất vấn và trả lời chất vấn - hình thức giám sát trực tiếp tại kỳ họp HĐNĐ. Để hoạt động này đảm bảo hiệu quả cần phải thực hiện đồng bộ các giải pháp sau đây:

Một là, đại biểu HĐND - người chất vấn phải: + Hiểu rõ mục đích của việc chất vấn:

Chất vấn vừa là quyền hạn của cơ quan quyền lực nhà nước (HĐND) đối với

133

cơ quan chấp hành quyền lực nhà nước (UBND) ở địa phương, vừa là nghĩa vụ,

trách nhiệm của người đại biểu HĐND trước cử tri bầu ra mình. Như vậy, mục đích của việc chất vấn là vừa để thực hiện vai trò của người đại biểu trước nhân dân, vừa

góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của chính quyền và người đứng đầu

các cơ quan này ở địa phương. Thông qua hoạt động này, cả hai phía (chất vấn và

trả lời chất vấn) sẽ tìm được tiếng nói chung trong việc chia sẻ trách nhiệm giải quyết vấn đề được chất vấn một cách thiết thực nhằm tạo ra những chuyển biến tích

cực trong thực tiễn cuộc sống, đáp ứng mong đợi của cử tri. Ở đây, vấn đề đặt ra là

cần tránh cả hai khuynh hướng người đại biểu HĐND không muốn, không dám

thực hiện quyền chất vấn, vì ngại va chạm, "ra ngõ, gặp nhau" hoặc thực hiện quyền

chất vấn một cách không khách quan, vô tư, không vì công việc chung với thái độ

hằn học, "bươi móc" khuyết điểm, hạn chế cơ quan, tổ chức, cá nhân bị chất vấn,

làm cho không khí diễn đàn kỳ họp HĐND "nóng" lên một cách không cần thiết.

Suy cho cùng, chất lượng hoạt động chất vấn phụ thuộc chủ yếu vào chất

lượng của người đại biểu HĐND. Do đó, yêu cầu đặt ra là người đại biểu HĐND

phải có trình độ hiểu biết, nắm vững chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách,

pháp luật của Nhà nước và tình hình thực tiễn của địa phương, nhất là đối với vấn

đề mà mình chất vấn. Đồng thời, người đại biểu HĐND còn cần phải lắng nghe ý

kiến cử tri, có tâm huyết, bản lĩnh cao, dám hỏi và hỏi đến cùng vấn đề mà mình

nêu ra. Mặt khác, thái độ của người chất vấn cũng cần phải hết sức cầu thị, nhìn

nhận vấn đề một cách toàn diện, cụ thể, khách quan, vô tư, tất cả vì mục tiêu chung

là sự phát triển của địa phương.

+ Biết nghiên cứu cụ thể vấn đề mình muốn chất vấn:

Câu hỏi chất vấn khác câu hỏi thường ở chỗ, ngoài việc hỏi để thu thập, nắm bắt thêm thông tin, còn để làm rõ trách nhiệm pháp lý của cơ quan, tổ chức, cá nhân

bị chất vấn. Do đó, trước khi chất vấn, đại biểu HĐND phải chú ý tìm hiểu kỹ, nắm

bắt đầy đủ thông tin liên quan đến vấn đề mình hỏi. Đó là: chất vấn cái gì?, chất vấn

ai?, chất vấn như thế nào?, yêu cầu của việc giải quyết ra sao?. Bởi vì, về phạm vi quan hệ không phải là quan hệ giữa người hỏi và người được hỏi trả lời mà chất vấn và trả lời chất vấn thể hiện quan hệ thực thi quyền lực nhà nước giữa đại biểu HĐND với cơ quan, tổ chức, cá nhân bị chất vấn. Và chất vấn, trả lời chất vấn còn

dẫn tới hậu quả pháp lý là HĐND có thể ra Nghị quyết kết luận về trách nhiệm hay áp dụng chế tài, nếu làm sai hoặc phát huy, biểu dương, khen thưởng, nếu làm tốt

Hiến pháp, pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân bị chất vấn. Với mục đích đó,

134

yêu cầu của câu hỏi đặt ra phải ngắn gọn, súc tích, đi thẳng vào vấn đề, không vòng

vo, biện luận {theo kiểu sợ người bị chất vấn không hiểu được ý mình} nhưng phải kèm theo dẫn chứng xác thực, cụ thể. Cần tránh triệt để những câu hỏi theo kiểu

"đánh đố", "bắt bí'' và hạn chế các câu hỏi nhằm mục đích tìm hiểu thông tin hoặc

hỏi để nghe giải thích, giải đáp {mà đúng ra với trách nhiệm của mình, người đại

biểu HĐND phải tự tìm hiểu để biết chứ không nhất thiết phải hỏi}. Theo dõi hoạt động chất vấn của HĐND, thường thấy nhiều câu hỏi có tính nóng vội, "nghe đâu

hỏi đấy" mà chưa kiểm chứng thông tin về vấn đề mà mình quan tâm. Am hiểu, có

bản lĩnh, dám hỏi, dám “truy vấn” đến cùng nguồn gốc của vấn đề để xác định rõ

nguyên nhân và trách nhiệm, cần chấm dứt tình trạng hỏi để biết, biết rồi để đó.

Chính vì vậy, trước khi chất vấn một vấn đề gì, đòi hỏi người đại biểu phải tìm

hiểu kỹ, thu thập thông tin và có bằng chứng xác thực về vấn đề mình chất vấn. Câu

hỏi chất vấn gắn với hậu quả pháp lý nên buộc người trả lời chất vấn phải giải trình rõ đúng, sai và xác định rõ trách nhiệm. Nếu đại biểu chưa đồng tình với việc trả lời

chất vấn của các cơ quan nhà nước thì có quyền đề nghị trả lời cụ thể hơn, có thể

kiến nghị HĐND xem xét trách nhiệm của người được chất vấn. Hậu trả lời chất

vấn, những hứa hẹn phải thật sự được chú trọng và tăng cường giám sát chặt chẽ thì

chất vấn mới thực sự có hiệu quả.

Hai là, đối với lãnh đạo của cơ quan được đại biểu HĐND chất vấn, khi trả lời

chất vấn cần trả lời một cách cụ thể, rõ ràng, đúng trọng tâm những vấn đề đã được

hỏi. Người trả lời chất vấn trước hết phải cầu thị, có trách nhiệm trước HĐND và cử tri,

trả lời đúng trọng tâm câu hỏi, phân tích kỹ nguyên nhân, những khuyết điểm, hạn chế

liên quan đến trách nhiệm quản lý của mình và nêu hướng khắc phục trong thời gian

tới. Những vấn đề đã thực hiện tốt nhưng thông tin sai lệch cũng cần giải trình để HĐND và cử tri biết. Đưa việc trả lời chất vấn vào nội dung đánh giá cán bộ hằng năm.

Ba là, việc chất vấn và trả lời chất vấn phải được truyền hình trực tiếp, xem ý

kiến, kiến nghị của cử tri qua đường dây điện thoại như một kênh thông tin để gợi

mở vấn đề chất vấn. Thực tiễn cho thấy, việc truyền hình trực tiếp phiên họp chất vấn, trả lời chất vấn và nghe ý kiến của cử tri qua đường dây điện thoại đã tạo ra dư luận tốt trong nhân dân, cử tri rất hoan nghênh và ủng hộ vấn đề này, tạo điều kiện để đông đảo cử tri trong tỉnh theo dõi giám sát, góp phần làm cho các kỳ họp HĐND

nghiêm túc. Tuy luật không quy định cử tri được chất vấn nhưng thông qua những ý kiến, kiến nghị của nhân dân từ đường dây điện thoại có thể gợi mở cho đại biểu

135

HĐND có thêm thông tin để thực hiện quyền chất vấn.

Bốn là, Thường trực HĐND - Chủ tọa kỳ họp phải chủ động hướng việc trả lời chất vấn theo đúng trọng tâm, đồng thời có những gợi ý cần thiết để cùng mổ xẻ

những vấn đề chất vấn, dành thời gian thích đáng cho đại biểu chất vấn, trả lời chất

vấn và đối thoại trực tiếp với người trả lời chất vấn. Trong điều hành chất vấn và trả

lời chất vấn, nhất là chất vấn tại hội trường, Thường trực HĐND nên định hướng các thông tin liên quan. Những vấn đề đã trả lời nhưng đại biểu còn có ý kiến, phải

tiếp tục yêu cầu người trả lời giải trình rõ. Việc giải trình chưa đúng yêu cầu thì

giao cho cơ quan chức năng tiếp tục làm rõ để trả lời đại biểu HĐND và cử tri tại kỳ

họp sau. Các Ban HĐND, các Tổ đại biểu HĐND, đại biểu HĐND thông qua hoạt

động giám sát thường xuyên, tiếp xúc cử tri, kiến nghị của cử tri qua đường dây

điện thoại; qua nghiên cứu các báo cáo của UBND và các ngành hữu quan trình kỳ

họp cần có câu hỏi chất vấn. Phương châm mang tính bắt buộc là các Ban HĐND, các Tổ đại biểu HĐND đều phải có ít nhất 02 câu hỏi chất vấn trong một kỳ họp,

gửi nội dung về Thường trực HĐND. Trên cơ sở đó, Thường trực HĐND thảo luận,

thống nhất lựa chọn những vấn đề trọng tâm, bức xúc để chất vấn tại kỳ họp

HĐND.

4.2.3.2. Thường trực HĐND Quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của các Phó Chủ tịch HĐND trong trường

hợp Chủ tịch HĐND hoạt động kiêm nhiệm vì pháp luật về tổ chức HĐND hiện hành quy định mọi hoạt động của Thường trực HĐND do Chủ tịch HĐND chỉ đạo

thực hiện, còn các Phó Chủ tịch HĐND chỉ giúp việc cho Chủ tịch HĐND nhưng

trên thực tế, Chủ tịch HĐND cấp tỉnh, cấp huyện là Bí thư hoặc Phó Bí thư thường

trực cấp ủy kiêm nhiệm mỗi tháng chỉ dành được từ 01 - 02 ngày cho hoạt động của

HĐND (trừ tháng chuẩn bị kỳ họp), nếu mọi công việc của Thường trực HĐND đều

chờ ý kiến chỉ đạo của Chủ tịch HĐND thì sẽ chậm trễ, vừa không hiệu quả mà cơ

chế chịu trách nhiệm cũng không rõ ràng.

Quy định rõ tiêu chuẩn cụ thể đối với các chức danh: Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND; thẩm quyền trình tự, thủ tục, thời hạn để phê chuẩn hoặc từ chối phê chuẩn kết quả bầu các chức danh của HĐND, thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại việc từ chối phê chuẩn, cách thức xử lý tiếp theo trong trường hợp kết quả bầu không được phê chuẩn…

Nhiệm kỳ của Thường trực HĐND bắt đầu từ khi được HĐND bầu ra và kết

thúc khi HĐND khóa mới bầu ra và được cấp có thẩm quyền phê chuẩn kết quả bầu

136

các chức danh trong Thường trực HĐND khóa mới.

Các thành viên Thường trực HĐND chịu trách nhiệm tập thể về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực HĐND; chịu trách nhiệm cá nhân trước

Thường trực HĐND về những vấn đề được Thường trực HĐND phân công; tham

gia các phiên họp Thường trực HĐND, thảo luận và biểu quyết các vấn đề thuộc

nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực HĐND. Trong trường hợp được sự ủy nhiệm của Thường trực HĐND, thành viên Thường trực HĐND thay mặt Thường trực

HĐND làm việc với ban, ngành, cơ quan, tổ chức liên quan và báo cáo kết quả làm

việc với Thường trực HĐND.

Nâng cao hơn nữa năng lực hoạt động của Thường trực HĐND trong việc

chuẩn bị nội dung và chủ tọa các kỳ họp của HĐND; đôn đốc, kiểm tra UBND cùng

cấp và các cơ quan nhà nước khác ở địa phương thực hiện các Nghị quyết của

HĐND; giám sát việc thi hành pháp luật tại địa phương, xem xét kết quả giám sát của các Ban HĐND khi cần thiết và báo cáo HĐND tại kỳ họp gần nhất; tiếp dân,

đôn đốc, kiểm tra và xem xét tình hình giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của

công dân; tổng hợp ý kiến, nguyện vọng của nhân dân để báo cáo tại kỳ họp

HĐND….

4.2.3.3. Các Ban HĐND Cần phải xác định rõ các Ban HĐND có đầy đủ tư cách pháp nhân theo quy định

của pháp luật về dân sự (được thành lập hợp pháp; có cơ cấu tổ chức chặt chẽ; có tài sản độc lập với cá nhân, tổ chức khác và tự chịu trách nhiệm bằng tài sản đó; nhân

danh mình tham gia các quan hệ pháp luật một cách độc lập).

Đề cao tính trách nhiệm trong hoạt động giám sát của các Ban HĐND. Nếu

kết luận giám sát của các Ban HĐND chưa chính xác, thiếu tính khả thi thì tập thể

Ban mà trước hết là lãnh đạo Ban phải chịu trách nhiệm trước HĐND và phải có

biện pháp khắc phục. Nếu có những vấn đề bức xúc đã được cử tri có ý kiến, kiến

nghị nhiều lần, những sai sót của các cơ quan, địa phương có tính chất kéo dài, rõ

ràng mà các Ban HĐND tỉnh theo lĩnh vực hoạt động của mình không tiến hành giám sát, không nêu ý kiến, đề xuất với các cơ quan có thẩm quyền, không báo cáo với Thường trực HĐND và không nêu vấn đề trong Báo cáo thẩm tra trình tại các kỳ họp HĐND thì tập thể Ban mà trước hết là lãnh đạo Ban phải chịu trách nhiệm trước HĐND và Thường trực HĐND.

Xây dựng báo cáo thẩm tra của các Ban HĐND có chất lượng. Muốn vậy,

chúng ta cần tập trung vào những vấn đề sau đây:

137

Thứ nhất, cập nhật các cơ sở, căn cứ để thẩm tra, đó là:

Đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước liên

quan đến lĩnh vực thẩm tra và Nghị quyết của HĐND.

Kết quả công tác khảo sát, kiểm tra và giám sát của Thường trực HĐND, các

Ban HĐND, Tổ đại biểu HĐND.

Chắt lọc thông tin từ ý kiến, kiến nghị của cử tri qua hoạt động tiếp xúc cử tri của đại biểu HĐND, của hệ thống UBMTTQVN và các tổ chức thành viên; từ các

phương tiện thông tin đại chúng đã được kiểm chứng; số liệu thống kê nhà nước,

các báo cáo của cơ quan chức năng liên quan đến nội dung thẩm tra.

Báo cáo, đề án… do UBND trình kỳ họp HĐND.

Tất cả những cơ sở, căn cứ này phải được thành viên của các Ban HĐND cập

nhật một cách kịp thời, thường xuyên, có hệ thống và phải đảm bảo chủ động về mặt

thời gian để nghiên cứu, đảm bảo yêu cầu chất lượng của báo cáo thẩm tra do điều kiện quỹ thời gian dành cho việc thẩm tra theo quy định của pháp luật rất hạn chế.

Thứ hai, xác định đúng nội dung trọng tâm cần thẩm tra:

Thông thường thì nội dung chương trình kỳ họp được bàn bạc, thảo luận thống

nhất trong Hội nghị liên tịch giữa Thường trực HĐND, UBND, UBMTTQVN với

các cơ quan có liên quan; nội dung chương trình kỳ họp được thông báo trước đến

các đại biểu HĐND. Ngoài những nội dung có tính chất thường kỳ, mỗi kỳ họp còn

có những nội dung trọng tâm, những vấn đề nổi cộm, bức xúc mà đại biểu HĐND

và cử tri quan tâm. Do đó, việc phân công các Ban HĐND chuẩn bị nội dung thẩm

tra là cần thiết để chủ động quán triệt, định hướng, nghiên cứu trước, chọn lọc và xử

lý các thông tin có liên quan đã được cập nhật trước đó. Báo cáo thẩm tra phải bám sát

vào các quy định pháp luật hiện hành và Nghị quyết HĐND mà trọng tâm là phải nhận xét, đánh giá cho được tình hình và kết quả thực hiện các nhiệm vụ, mục tiêu theo Nghị

quyết của HĐND, những tồn tại và nguyên nhân theo quan điểm của Ban; đề xuất,

kiến nghị HĐND các giải pháp cụ thể, rõ ràng, xác đáng.

Thứ ba, các Ban HĐND phải chủ động xây dựng sớm báo cáo thẩm tra: Khi nhận được các báo cáo, đề án do UBND trình, lãnh đạo các Ban HĐND phải nghiên cứu kỹ và trên cơ sở những thông tin đã cập nhật được, tiến hành dự thảo báo cáo thẩm tra (công việc này chủ yếu tập trung vào các đồng chí lãnh đạo

các Ban HĐND hoạt động chuyên trách). Để có thời gian nghiên cứu và tham gia ý kiến có chất lượng tại phiên họp toàn thể, dự thảo báo cáo thẩm tra phải được gửi

trước đến các thành viên Ban và Thường trực HĐND, Trưởng, Phó các Ban HĐND

138

hoạt động chuyên trách để tham khảo ý kiến sớm. Qua nhiều hình thức, các góp ý

bổ sung, điều chỉnh bước đầu vào dự thảo báo cáo thẩm tra có thể thực hiện trước khi họp Ban để thống nhất ý kiến. Thao tác này sẽ góp phần giảm bớt thời gian họp

Ban để xem xét, thảo luận những vấn đề còn có ý kiến trái ngược nhau; đồng thời,

giúp cho việc xây dựng báo cáo thẩm tra trên cơ sở cái nhìn tổng thể, có quan điểm

toàn diện khi xem xét, đánh giá một vấn đề. Công việc còn lại của cuộc họp thẩm tra các báo cáo, đề án… chủ yếu là nghe ý kiến tham gia của các ngành có liên

quan, các đại biểu dự họp… để củng cố lại những luận cứ nêu trong dự thảo báo cáo

thẩm tra.

Thứ tư, nâng cao khả năng tổng hợp, phân tích và đề xuất giải pháp thực hiện:

Trong báo cáo thẩm tra, việc đánh giá rút ra những tồn tại, yếu kém đã khó,

nhưng đề xuất được giải pháp mang tính khả thi để khắc phục, giải quyết những tồn

tại, yếu kém lại khó hơn nhiều. Điều này thể hiện rõ ở chỗ thống nhất hay không thống nhất với các báo cáo, tờ trình của UBND và các cơ quan liên quan, những ý

kiến trái ngược nhau, những quan điểm và ý kiến chính thống của Ban HĐND về

vấn đề này. Nếu giải quyết được những vấn đề nêu trên sẽ có ý nghĩa rất quan trọng

trong việc giúp HĐND xem xét, quyết định tại kỳ họp đạt hiệu quả cao.

Thứ năm, nâng cao năng lực cho thành viên các Ban HĐND:

Trong thực tế, thành viên của các Ban HĐND là đại biểu HĐND hoạt động

kiêm nhiệm, nặng về công tác chuyên môn nên ít dành thời gian hoạt động của Ban.

Mặt khác, mỗi thành viên công tác ở những ngành, lĩnh vực khác nhau, trình độ

chuyên môn cũng khác nhau nên công tác thẩm tra của các Ban HĐND còn có

những hạn chế nhất định. Để khắc phục vấn đề này, thành viên các Ban HĐND cần

có những kỹ năng sau:

+ Kỹ năng đặt câu hỏi:

Đây là một kỹ năng gắn liền với kỹ năng xem xét. Người có kỹ năng này, qua

thực hiện kỹ năng xem xét, bao giờ cũng tự hình thành các câu hỏi như: Tại sao chỉ

tiêu thu chi ngân sách, địa phương xây dựng lại quá cao so với chỉ tiêu kiểm tra của cấp trên? Tại sao cơ cấu thu - chi ngân sách địa phương xây dựng khác quá nhiều so với hướng dẫn của cấp trên về xây dựng dự toán? Tại sao trong quyết toán tài chính năm nay, kết dư năm trước mang qua không giống kết dư trong quyết toán tài chính

năm trước? Tại sao theo kế hoạch phát triển kinh tế năm nay của địa phương, chủ trương phát triển mạnh thành phần kinh tế ngoài quốc doanh nhưng trong dự toán,

139

thu thuế công thương nghiệp lại gim xuống thấp so với năm trước? Tại sao năm nay

tiền lương tăng do thực hiện chính sách đổi mới tiền lương nhưng chi về quản lý hành chính lại không tăng?

Có thể nói, qua xem xét, bao giờ ta cũng hình thành nhiều, rất nhiều câu hỏi.

Phương pháp tốt nhất là cần ghi những câu hỏi có được qua quá trình xem xét vào

một tờ giấy, sau đó sẽ tìm cách giải đáp thông qua việc xem xét các tư liệu có liên quan. Trên thực tế, câu trả lời có thể nằm ngay trong báo cáo thuyết minh hoặc nằm

trên các loại báo cáo khác có liên quan và cũng có thể không có trên các loại báo

cáo mà các Ban HĐND tiếp nhận được. Nhưng khi đã có câu hỏi thì bao giờ cũng

phải tìm câu trả lời và chính qua các câu trả lời ấy sẽ giúp cho ta phát hiện những

việc làm đúng hoặc làm chưa đúng.

+ Kỹ năng phát hiện:

Đây là kỹ năng tìm ra những sự không ăn khớp, sự sai sót thông qua lời giải cho những câu hỏi tại sao đã nêu ở phần trên. Kỹ năng phát hiện đòi hỏi thành viên

các Ban HĐND, trước hết phải có sự nghiên cứu kỹ các thông tin đã tiếp nhận để

đối chiếu, tự trả lời các câu hỏi và từ đó phát hiện những vấn đề cần được HĐND

quan tâm như:

Nghiên cứu các hướng dẫn của cấp trên về xây dựng dự toán, quyết toán ngân

sách để đối chiếu việc lập dự toán, quyết toán của địa phương. Qua đó phát hiện những

vấn đề khác biệt trong việc thực hiện hướng dẫn của cấp trên.

Nghiên cứu báo cáo kinh tế - xã hội của địa phương để nắm bắt các chỉ tiêu

phát triển kinh tế - xã hội, làm cơ sở cho việc đối chiếu tốc độ tăng trưởng, cơ cấu

thu - chi ngân sách. Qua đó, phát hiện những mâu thuẫn khác biệt, không phù hợp

với định hướng phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn đã được cấp ủy thông qua.

Nghiên cứu các chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, Nghị quyết của

HĐND để đối chiếu với dự toán, quyết toán ngân sách. Qua đó phát hiện những nội

dung, chỉ tiêu tài chính không phù hợp với chính sách hiện hành, thiếu công bằng

trong phân bổ ngân sách cấp mình; sự thiếu quan tâm khơi tăng nguồn thu đối với các thành phần, các ngành kinh tế có độ tăng trưởng cao; sự lãng phí trong thực hiện các khoản chi tiêu…

4.2.3.4. Tổ đại biểu HĐND Cần phải luật hóa chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Tổ đại biểu HĐND

trên các lĩnh vực: tiếp công dân; tiếp xúc cử tri; tổ chức các hoạt động giám sát;

theo dõi, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân mà đại

140

biểu HĐND, Tổ đại biểu HĐND chuyển đến cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có

thẩm quyền giải quyết; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan cung cấp thông tin, báo cáo về những vấn đề mà Tổ đại biểu HĐND quan tâm.

4.2.3.5. Đại biểu HĐND Quy định rõ số lượng và tiêu chuẩn đại biểu HĐND ở mỗi cấp; thời gian hoạt

động của đại biểu HĐND; trách nhiệm tham gia các hoạt động của HĐND, các cơ

quan của HĐND; trách nhiệm với cử tri; trách nhiệm tiếp công dân, tiếp nhận và xử

lý khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân; quyền tham gia làm thành viên và tham

gia hoạt động của các Ban HĐND; quyền ứng cử, giới thiệu người ứng cử vào các chức danh do HĐND bầu; quyền chất vấn; quyền kiến nghị; quyền yêu cầu khi phát

hiện hành vi vi phạm pháp luật; quyền yêu cầu cung cấp thông tin; tham dự kỳ họp

HĐND cấp dưới trực tiếp; quyền miễn trừ của đại biểu HĐND...

Có cơ chế phù hợp nhằm tăng cường hơn nữa vai trò, trách nhiệm và các điều kiện bảo đảm cho hoạt động của đại biểu HĐND. Cần quan tâm hơn nữa đến các

chế độ chính sách đãi ngộ và đặc biệt là chế độ phụ cấp cho đại biểu HĐND. Cung

cấp phương tiện thiết yếu để đại biểu HĐND hoạt động. Thường xuyên bồi dưỡng

kiến thức và kỹ năng hoạt động cho đại biểu HĐND.

Từng đại biểu HĐND phải nâng cao hơn nữa năng lực hoạt động của mình,

nhất là năng lực quyết định và giám sát của đại biểu HĐND. Mỗi đại biểu HĐND

phải có kế hoạch, chương trình công tác cho cả nhiệm kỳ và từng năm.

tinh thần Nghị định số 48/NĐ-CP ngày 27/5/2016 của Chính phủ.

4.2.3.6. Văn phòng giúp việc HĐND Sớm ổn định, kiện toàn tổ chức bộ máy Văn phòng HĐND cấp tỉnh theo

Tách Văn phòng HĐND và UBND cấp huyện thành 02 cơ quan độc lập. Văn

phòng HĐND và Văn phòng UBND cấp huyện, trên cơ sở sắp xếp lại đội ngũ cán

bộ, công chức cho phù hợp, không làm tăng thêm biên chế. Theo đó:

+ Văn phòng HĐND cấp huyện là cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ của

HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND cấp huyện.

+ Văn phòng UBND cấp huyện là cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ của

UBND, Chủ tịch và Phó Chủ tịch UBND cấp huyện.

Khẩn trương xem xét lại mô hình Văn phòng HĐND và UBND cấp xã, thực tế hiện nay Văn phòng chung nhưng chủ yếu tập trung tham mưu, phục vụ hoạt động của UBND; công chức phục vụ hoạt động HĐND không có nên công tác tham mưu,

141

giúp việc rất hạn chế. Trước mắt, nên cơ cấu lại Văn phòng, tách bộ phận giúp việc

cho HĐND riêng thành bộ phận chuyên trách, tinh gọn, hiệu quả, trong đó có bố trí một công chức chuyên trách mảng này.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 4

Qua nghiên cứu quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức

HĐND ở Việt Nam hiện nay, tôi rút ra một số kết luận như sau:

Thứ nhất, quan điểm hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND, đó là: Đổi mới

sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam trong xây dựng và hoàn thiện pháp luật

về tổ chức HĐND; tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm, quy định của pháp luật của

các nước trên thế giới về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương; quán

triệt yêu cầu thực tiễn đặt ra trong mối quan hệ giữa HĐND và UBND; quán triệt

đầy đủ và đúng đắn mục tiêu của các Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, Chiến lược cải cách hành chính, cải cách tư pháp đến năm 2020.

Thứ hai, giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND gồm có nhóm giải

pháp chung; nhóm giải pháp hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức

HĐND và nhóm giải pháp riêng đối với HĐND, Thường trực HĐND, các Ban

142

HĐND, Tổ đại biểu HĐND, đại biểu HĐND và Văn phòng giúp việc HĐND.

KẾT LUẬN

Trong thời kỳ đổi mới (bắt đầu từ năm 1986), đồng thời với việc đổi mới về

kinh tế thì cải cách hành chính nói riêng, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN

nói chung cũng được thực hiện từng bước thận trọng và đã thu được nhiều kết quả

đáng khích lệ, góp phần quan trọng đẩy nhanh sự phát triển đất nước. Bên cạnh đó,

đang còn rất nhiều vấn đề kinh tế - xã hội đã tồn tại từ lâu và mới nảy sinh đòi hỏi

phải được giải quyết tích cực và có hiệu quả từ phía bộ máy nhà nước. Mặt khác,

bối cảnh toàn cầu hoá đang đặt ra trước chúng ta những thách thức và cơ hội mới,

nếu không sớm tạo nên những chuyển biến về chất từ phía các chủ thể cầm quyền

thì thời cơ sẽ trôi qua và nguy cơ sẽ lớn dần. Nói cách khác, quá trình xây dựng Nhà

nước pháp quyền đủ sức định hướng và là cộng sự của nền kinh tế thị trường còn rất

nhiều vấn đề đặt ra cần được tiếp tục giải quyết… Do vậy, vấn đề đổi mới, hoàn

thiện cơ cấu tổ chức của bộ máy chính quyền địa phương (trong đó có HĐND) có

vai trò quan trọng không chỉ ở ý nghĩa là sự tự hoàn thiện của cơ quan này mà còn

có ý nghĩa góp phần đảm bảo cho bộ máy hành chính công nói riêng và toàn bộ các

thành tố hợp thành xã hội - Nhà nước nói chung hoạt động theo đúng “khế ước” mà

họ đã thỏa thuận.

Nhìn chung, pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay là cơ sở pháp

lý cho hoạt động của HĐND các cấp thực hiện thông qua hai chức năng cơ bản là

quyết định và giám sát trong thời gian qua đã đạt được nhiều kết quả tích cực, đã

làm tốt vai trò chính trị của mình, thể hiện đầy đủ là cơ quan quyền lực nhà nước tại

địa phương. Các Nghị quyết của HĐND đã đóng góp tích cực vào tiến trình phát

triển của đất nước, đời sống nhân dân ngày càng được nâng lên, bộ mặt nông thôn,

miền núi, đô thị có nhiều thay đổi theo hướng văn minh, hiện đại. Hoạt động giám

sát của HĐND được đổi mới về phương thức, nội dung, đối tượng, nâng cao về chất

lượng, chú trọng hơn đến các vấn đề bức xúc, được dư luận xã hội và nhân dân

đồng tình ủng hộ. Tuy nhiên, so với yêu cầu thực tiễn và vị thế trong hệ thống chính

trị, hoạt động của HĐND vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập, một số nội dung còn mang

tính hình thức. Một trong những nguyên nhân quan trọng là pháp luật về tổ chức của

HĐND còn mâu thuẫn, chồng chéo, thiếu đầy đủ và chưa đảm bảo tính khả thi v.v..v.

143

Trên cơ sở nghiên cứu pháp luật và thực tiễn tổ chức của HĐND, so sánh với các quy

định pháp luật hiện hành và tham khảo một số tài liệu liên quan, Luận án đã tiến hành

phân tích, đánh giá thực trạng, nguyên nhân và đề ra một số giải pháp cũng như các

kiến nghị, đề xuất với các cơ quan có thẩm quyền để hoàn thiện pháp luật về tổ chức

của HĐND nhằm nâng cao hơn nữa chất lượng hoạt động của HĐND.

Các quan điểm và giải pháp của Luận án đưa ra đã cho thấy: để đổi mới, hoàn

thiện cơ cấu tổ chức của HĐND đòi hỏi phải thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp và

cần có tiến trình cụ thể, hợp lý. Cùng với việc nâng cao chất lượng đại biểu, đổi mới

phương thức, cách thức tổ chức của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban HĐND,

Tổ đại biểu HĐND thì cần thiết phải có sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng (từ

Trung ương đến các cấp ủy Đảng), việc ban hành và sửa đổi, bổ sung các quy định

của pháp luật về tổ chức của HĐND các cấp phù hợp với yêu cầu thực tiễn; nâng

cao năng lực hoạt động của đại biểu HĐND; chú trọng chất lượng hoạt động của

144

các cơ quan tham mưu, giúp việc….

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

Tài liệu tiếng Việt

1. ThS Nguyễn Hoàng Anh (2003), Tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã trong

giai đoạn hiện nay, Dân chủ và Pháp luật, số 5/2003.

2. PGS.TS Vũ Hồng Anh - Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2014), Xây dựng chính quyền đô thị trong điều kiện hiện nay, nhìn từ đề án thí điểm của thành phố Hồ Chí Minh, Kỷ yếu Hội thảo khoa học: Xây dựng Luật Tổ chức chính quyền tại địa phương phù hợp với Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

3. Vương quốc Anh, Quy chế tự quản địa phương năm 1972. 4. Pathana Souk Aloun, Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào hiện nay, góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan trong bộ máy hành chính nói riêng cũng như các cơ quan của bộ máy Nhà nước Cộng hòa dân chủ nhân Lào trong giai đoạn hiện tại, Luận án Tiến sỹ, bảo vệ năm 2007.

5. Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX (2002), Nghị quyết số 17 - NQ/TW về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn, Hà Nội.

6. Ban Công tác đại biểu thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội (2005), Kỷ yếu Hội nghị Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương các khu vực trên toàn quốc, Hà Nội.

7. Ban Công tác đại biểu thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội (2006), Kỷ yếu Hội nghị Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương các khu vực trên toàn quốc, Hà Nội.

8. Ban Công tác đại biểu thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội (2007), Kỷ yếu Hội nghị Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương các khu vực trên toàn quốc, Hà Nội.

9. Ban Công tác đại biểu thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội (2008), Kỷ yếu Hội nghị Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương các khu vực trên toàn quốc, Hà Nội.

10. Ban Công tác đại biểu thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội (2009), Kỷ yếu Hội nghị Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương các khu vực trên toàn quốc, Hà Nội.

145

11. Ban Công tác đại biểu thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội (2010), Kỷ yếu Hội nghị Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương các khu vực trên toàn quốc, Hà Nội.

12. Ban Công tác đại biểu thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội (2011), Kỷ yếu Hội nghị Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương các khu vực trên toàn quốc, Hà Nội.

13. Ban Chấp hành Trung ương, Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 của Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương (khóa X) về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước, Hà Nội.

14. Bộ Chính trị (Khóa IX), Nghị quyết 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, Hà Nội.

15. C.Mác và Ăngghen, Tuyên ngôn Đảng Cộng sản. 16. Nadja Charaby - Giám đốc VP Quỹ Rosa Luxemburg khu vực Đông Nam Á (2014), Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương Cộng hòa liên bang Đức, cơ chế kiểm soát giữa chính quyền liên bang và địa phương, Kỷ yếu Hội thảo khoa học “Xây dựng Luật Tổ chức chính quyền tại địa phương phù hợp với Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.

17. Nguyễn Bá Chiến, Sửa đổi pháp luật thường xuyên những vấn đề đặt ra, Tạp chí

Nghiên cứu lập pháp điện tử,

18. Chính phủ (2008), Tờ trình số 11/TTr-CP ngày 08/10/2008, Đề án và dự thảo Nghị quyết của Quốc hội về thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường và nhân dân bầu trực tiếp Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, Hà Nội.

19. Chính phủ (2010), Báo cáo số 81/BC-CP, ngày 16/6/2010, Báo cáo sơ kết thực hiện Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội về thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường, Hà Nội.

20. Chính phủ (2010), Báo cáo số 149/BC-CP ngày 18/10/2010, Báo cáo tổng kết bước 1 thực hiện Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội về thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường, Hà Nội.

21. Chính phủ (2016), Nghị định số 48/NĐ-CP ngày 27/5/2016 của Chính phủ về quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và biên chế Văn phòng HĐND cấp tỉnh, Hà Nội.

22. Chủ tịch Chính phủ lâm thời nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (1945), Sắc lệnh số

51/SL, ngày 17/10 về việc ấn định thể lệ cuộc tổng tuyển cử, Hà Nội.

23. Chủ tịch Chính phủ lâm thời nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (1945), Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11 về tổ chức, quyền hạn, cách làm việc của Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính, Hà Nội.

24. Chủ tịch Chính phủ nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (1948), Sắc lệnh số 254/SL

146

về tổ chức chính quyền nhân dân trong thời kỳ kháng chiến, Hà Nội..

25. Chủ tịch Chính phủ lâm thời nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (1945), Sắc lệnh số 255/SL về cách tổ chức và cách làm việc của Hội đồng nhân dân và Ủy ban kháng chiến hành chính trong vùng tạm thời bị địch kiểm soát hoặc uy hiếp, Hà Nội.. 26. Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA), Kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa

phương của Nhật bản, Báo cáo nghiên cứu (2014).

27. TS. Nguyễn Văn Cương - Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2014), Bàn về một số căn cứ thiết kế mô hình tổ chức chính quyền ở khu vực đô thị và nông thôn, Kỷ yếu Hội thảo khoa học “Xây dựng Luật Tổ chức chính quyền tại địa phương phù hợp với Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. 28. Đại học Luật Hà Nội (2006), Giáo trình Lý luận Nhà nước và pháp luật, Nxb Tư

pháp.

29. Đại học Quốc gia Hà Nội (2003), Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và pháp

luật, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội.

30. Đại học Quốc gia Hà Nội – Khoa Luật (2005), Giáo trình lý luận chung về nhà

nước và pháp luật, Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội.

31. Đại học Quốc gia Hà Nội – Khoa Luật (2005), Giáo trình lý luận chung về nhà

nước và pháp luật, NXB Đại học Quốc gia, Hà Nội.

32. Đại từ điển Tiếng Việt (1999), NXB Văn hóa – Thông tin, Hà Nội. 33. TS. Vũ Đức Đán (2002), Hoàn thành bộ máy chính quyền cấp xã và vấn đề phát

huy dân chủ cơ sở”, Đề tài Khoa học cấp Bộ.

34. Phạm Văn Đạt (2012), Đổi mới tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay,

Luận án Tiến sỹ Luật học.

35. PGS.TS Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011.

36. Lê Duẩn (1973), Mấy vấn đề về cán bộ và tổ chức trong cách mạng xã hội chủ

nghĩa, Nxb Sự thật.

37. PGS.TS Bùi Xuân Đức (2002), Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị,

Đề tài khoa học cấp bộ, Hà Nội.

38. PGS. TS. Bùi Xuân Đức, Tổ chức chính quyền địa phương giai đoạn các Hiến pháp 1946, 1959 và 1980 và những bài học kinh nghiệm, Hội thảo chính quyền địa phương Việt Nam - Sự hình thành, phát triển trên cơ sở Hiến pháp, pháp luật qua các thời kỳ và một số bài học kinh nghiệm.

39. PGS.TS.Bùi Xuân Đức, Đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước

147

ta hiện nay, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 9, tháng 9 năm 2002.

40. PGS. TS Bùi Xuân Đức (2007), Đổi mới hoàn thiện bộ máy Nhà nước trong giai

đoạn hiện nay, Nxb Tư pháp, Hà Nội.

41. PGS.TS Bùi Xuân Đức, Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện

nay, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 9/2002.

42. GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, Tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam theo Hiến pháp 1992, Hội thảo chính quyền địa phương Việt Nam - Sự hình thành, phát triển trên cơ sở Hiến pháp, pháp luật qua các thời kỳ và một số bài học kinh nghiệm. 43. GS.TS. Nguyễn Đăng Dung (chủ biên), (2006), Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo các Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 1992 sửa đổi, bổ sung 2001, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

44. GS.TS Nguyễn Đăng Dung (2009), Nhà nước là những con số cộng giản đơn, Nxb

Lao động.

45. PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung (chủ biên), (2006), Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo các Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 1992 sửa đổi, bổ sung 2001, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

46. PGS, TS Nguyễn Đăng Dung (2009), Nhà nước là những con số cộng giản đơn,

Nxb Lao động, Hà Nội.

47. GS.TS Nguyễn Đăng Dung (2006), Nhà nước và trách nhiệm của Nhà nước, Nxb

Tư pháp, Hà Nội.

48. Lê Tư Duyến, Chính quyền địa phương ở Việt Nam và vấn đề đổi mới hiện nay, Hội thảo chính quyền địa phương Việt Nam - Sự hình thành, phát triển trên cơ sở Hiến pháp, pháp luật qua các thời kỳ và một số bài học kinh nghiệm.

49. Đinh Ngọc Giang (2005), Về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp

nhiệm kỳ 2004 - 2009, Quản lý nhà nước, 2/2005.

50. Nguyễn Nam Hà (2011), Chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh theo yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Luận án Tiến sĩ luật, Hà Nội.

51. Trương Thị Hồng Hà (2009), Hoàn thiện cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám

sát của Quốc hội, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

52. PGS.TS Lê Thị Vân Hạnh (2009), Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm xây dựng mô hình cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 khóa X, Đề tài Khoa học cấp Bộ.

148

53. PGS.TS Charles Hankla, Chuyên gia Đào tạo Quốc tế, Đại học Georgia - Hoa Kỳ nghiên cứu. Báo cáo đánh giá nhu cầu tăng cường năng lực và kế hoạch hỗ trợ cho HĐND cấp tỉnh ở Việt Nam trong lĩnh vực tài chính - ngân sách, tháng 5 năm 2013.

54. Đàm Bích Hiên (2007), Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính

quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sĩ Luật học.

55. Đỗ Thị Hoàn - Phó Bí thư Thường trực Tỉnh ủy, Trưởng Đoàn ĐBQH tỉnh Quảng Ninh (2014), Định hướng xây dựng tổ chức chính quyền ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Quảng Ninh, Kỷ yếu Hội thảo khoa học: Xây dựng Luật Tổ chức chính quyền tại địa phương phù hợp với Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

56. TS Nguyễn Thị Hồi (2004), HĐND và UBND ở nước ta hiện nay, Tạp chí Luật học

(số 1).

57. Hội đồng nhà nước (1991), Báo cáo tổng kết tình hình hoạt động của HĐND các

cấp từ đầu nhiệm kỳ khóa mới đến nay, Hà Nội.

58. Vũ Hùng (2007), Hội đồng nhân dân - quá trình hình thành và biến đổi, Nxb. Đà

Nẵng.

59. Nguyễn Sinh Hùng, Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa theo tinh thần và nội dung của Hiến pháp mới, Tạp chí Cộng sản điện tử: http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/Xay-dung-nha-nuoc-phap-quyen.

60. GS.TS Nguyễn Văn Huyên, Chủ biên (2007), Hệ thống chính trị Anh, Mỹ, Pháp:

Mô hình hoạt động, Nxb. Lý luận chính trị, Hà Nội

61. TS. Bùi Đức Kháng (2002), Phân cấp quản lý hành chính trong hệ thống hành chính nhà nước của chính quyền địa phương - ví dụ trên một số lĩnh vực, Đề tài Khoa học cấp Bộ.

62. TS. Nguyễn Hữu Khiển (2002), Cơ sở phương pháp luận của sự phân chia các đơn

vị và các cấp lãnh thổ hành chính ở Việt Nam, Đề tài Khoa học cấp Bộ.

63. TS. Vũ Đức Khiển, Một số giải pháp để nâng cao chất lượng hoạt động và phát huy toàn diện vai trò của chính quyền địa phương trong giai đoạn mới, Hội thảo chính quyền địa phương Việt Nam - Sự hình thành, phát triển trên cơ sở Hiến pháp, pháp luật qua các thời kỳ và một số bài học kinh nghiệm.

64. Vũ Đức Khiến (2009), Quy định về bỏ phiếu tín nhiệm: Từ mong muốn đến hiện

thực, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp.

65. ThS. Nguyễn Thị Ngọc Lan - Học viện Hành chính quốc gia (2014), Tổ chức chính quyền ở đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt, kinh nghiệm quốc tế và những kiến nghị cho Việt Nam, Kỷ yếu Hội thảo khoa học: Xây dựng Luật Tổ chức chính quyền tại địa phương phù hợp với Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 66. Trương Đắc Linh (2002), Chính quyền địa phương với việc bảm đảm thi hành Hiến

149

pháp và pháp luật ở địa phương, Luận án Tiến sỹ Luật học.

67. Trương Đắc Linh, Bàn về khái niệm chính quyền địa phương, Tạp chí khoa học

pháp lý số 2/2001.

68. Vũ Thị Loan (2008), Hoàn thiện chế độ bầu cử đại biểu HĐND ở Việt Nam hiện

nay, Luận án Tiến sĩ Chính trị học.

69. Nguyễn Hải Long (2012), Hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND,

Luận văn Tiến sĩ Luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội.

70. Đặng Đình Luyến, Chế định CQĐP trong Hiến pháp năm 2013 và định hướng cụ thể hóa trong Luật Tổ chức CQĐP, Hội thảo: Mô hình tổ chức CQĐP, Văn phòng Quốc hội Việt Nam và Văn phòng Nghị viện Đan Mạch tổ chức tại Huế, ngày 25- 26/8/2014.

71. Đặng Đình Luyến, Một số vấn đề về về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường, Hội thảo chính quyền địa phương Việt Nam - Sự hình thành, phát triển trên cơ sở Hiến pháp, pháp luật qua các thời kỳ và một số bài học kinh nghiệm.

72. TS Dương Thanh Mai - Chuyên gia cao cấp Bộ Tư pháp (2014), Tổ chức chính quyền địa phương và vấn đề phân cấp, phân quyền phù hợp với Hiến pháp năm 2013, Kỷ yếu Hội thảo khoa học: Xây dựng Luật Tổ chức chính quyền tại địa phương phù hợp với Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

73. Phương Mai, Tăng cường khảo sát, tổng kết thực tiễn để đưa ra những quy phạm

pháp luật phù hợp, http://isponre.gov.vn/home/tin-tuc/

74. PGS.TS Nguyễn Văn Mạnh, Một số ý kiến sửa đổi, bổ sung Chương IX “HĐND và

UBND trong Hiến pháp nước ta, Tạp chí Lý luận chính trị số 4 năm 2012.

75. Nguyễn Văn Mễ - Nguyên Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, Trưởng Đoàn ĐBQH tỉnh Thừa Thiên - Huế (2014), Tổ chức chính quyền địa phương vùng nông thôn và đô thị, thẩm quyền của UBND và HĐND các cấp, Kỷ yếu Hội thảo khoa học: Xây dựng Luật Tổ chức chính quyền tại địa phương phù hợp với Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

76. Cộng hòa Liên bang Nga, Hiến pháp nước năm 1993. 77. Nguyễn Ngọc - Phó Chủ tịch UBND tỉnh Bình Thuận (2014), Mối quan hệ giữa HĐND và UBND trong tổ chức chính quyền địa phương theo tinh thần Hiến pháp mới, Kỷ yếu Hội thảo khoa học: Xây dựng Luật Tổ chức chính quyền tại địa phương phù hợp với Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

78. ThS. Phan Văn Ngọc, Mối quan hệ giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương, Hội thảo chính quyền địa phương Việt Nam - Sự hình thành, phát triển trên cơ sở Hiến pháp, pháp luật qua các thời kỳ và một số bài học kinh nghiệm.

150

79. Vương quốc Nhật bản, Hiến pháp năm 1946.

80. Cộng hòa Pháp, Hiến pháp 1958. 81. Nguyễn Thị Phượng (2008), Chính quyền địa phương trong việc bảo đảm quyền

công dân ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính nhà nước.

82. Phan Vinh Quang, John Bently, Các yêu cầu của WTO về tính minh bạch và Luật

Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật mới.

83. Quốc hội nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (1958, 2015), Luật Tổ chức chính

quyền địa phương, Hà Nội.

84. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1962), Luật Tổ chức Hội

đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp, Hà Nội.

85. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1983, 1989, 1994, 2003),

Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Hà Nội.

86. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1946, 1959, 1980, 1992),

Hiến pháp, Hà Nội.

87. Quốc hội (2002), Nghị quyết số 51/2001/QH 10 về việc sửa đổi, bổ sung một số

điều của Hiến pháp 1992, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

88. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2003), Luật Bầu cử đại biểu

Hội đồng nhân dân, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

89. Quốc hội (2003), (2004) Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội ngày 17 tháng 6 năm 2003, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND ngày 03 tháng 12 năm 2004, Hà Nội.

90. Quốc hội, Hiến pháp năm 2013, Hà Nội. 91. GS.TS Nguyễn Duy Quý, PGS.TS Nguyễn Tất Viễn (Đồng chủ biên), Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân – lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2010.

92. PGS.TS Võ Kim Sơn (2002), tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cơ

sở các nước ASEAN”, Đề tài Khoa học cấp Bộ.

xã hội 93. Tạp chí Nghiên cứu lập pháp điện tử, Bình luận khoa học Hiến pháp nước cộng kiện, chủ nghĩa Việt Nam 1992, Phần văn các

hoà http://www.nclp.org.vn/nha_nuoc_va_phap_luat/phap-luat/hanh-chinh-hinh-su-tu- phap/sua-111oi-phap-luat-thuong-xuyen-nhung-van-111e-111at-ra/?searchterm 94. PGS.TS Phạm Hồng Thái (2003), Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị”,

Đề tài Khoa học cấp Bộ.

95. Đinh Ngọc Thắng (2014), Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND trong điều kiện

xây dựng và hoàn thiện nền dân chủ ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học.

96. GS.TS Thái Vĩnh Thắng (2012), Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức

151

và hoạt động của Hội đồng nhân dân địa phương, Đề tài Khoa học cấp Bộ.

97. PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, Tổ chức chính quyền địa phương của Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam - quá trình hình thành và phát triển, những bất cập và phương hướng đổi mới, Tạp chí Luật học số 4/2002.

98. TS. Nguyễn Hoàng Thanh, Hiến pháp 2013 và sự kế thừa Tư tưởng Hồ Chí Minh về tổ chức chính quyền địa phương, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 16 (272) kỳ 2 - Tháng 8/2014.

99. TS. Trần Nho Thìn - Viện trưởng Viện Khoa học chính sách và pháp luật thuộc Liên hiệp các hội khoa học và kỹ thuật Việt Nam (2014), Phương thức hình thành và hoạt động của chính quyền địa phương, Kỷ yếu Hội thảo khoa học: Xây dựng Luật Tổ chức chính quyền tại địa phương phù hợp với Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

100. PGS.TS Lê Minh Thông (Chủ biên), Chính quyền địa phương trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006.

101. PGS.TS.Lê Minh Thông, Một số quan điểm về đổi mới tỏ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 8, tháng Tám năm 2002.

102. PGS.TS Lê Minh Thông, Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND các

cấp, Tạp chí nhà nước và pháp luật, số 6/1999.

103. PGS.TS Lê Minh Thông và PGS.TS Nguyễn Như Phát (Đồng chủ biên) (2002), Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

104. Vũ Quốc Thông - Vấn đề thiết lập các Hội đồng hàng tỉnh thời kỳ Pháp thuộc. Tạp

chí Tập san Pháp lý 1969.

105. Vũ Quốc Thông, Sài Gòn, Nxb. Tủ sách Đại học, Sài gòn, 1973, Các cơ quan đại diện dân chúng Việt Nam dưới thời Pháp thuộc (trong cuốn sách Pháp chế sử).

106. PGS.TS Nguyễn Hữu Tri(1998), Tổ chức hành chính địa phương, Đề tài cấp bộ. 107. GS.TSKH Đào Trí Úc (chủ biên) (2007), Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà

nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội.

108. GS.TSKH Đào Trí Úc, PGS. TS Phạm Hữu Nghị (đồng chủ biên) (2009), Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Từ điển bách khoa Hà Nội.

152

109. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Báo cáo số 1032/BC-UBTVQH13 về tình hình tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2011 – 2016 và phương hướng, nhiệm vụ trong thời gian tới, Hà Nội].

110. Nguyễn Văn Yểu, GS.TS Lê Hữu Nghĩa (đồng chủ biên) (2006), Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

111. Nguyễn Văn Yểu, Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Tạp chí Cộng sản, số 743 (tháng 10 - 2005). Tài liệu tiếng Anh

112. Michael Bogdan, Kluwer Norstedts Juridik Tano: Comparative Law (Pháp luật so

sánh ), Bản dịch của Lê Hồng Hạnh và Dương Thị Hiền, 2002.

113. Diao, Tian-ding and Ning Fu, (1999), Cải cách tổ chức chính quyền ở Trung Quốc,

lý thuyết và thực hiện, Law Publishing House.

114. Joachim Jens Hesse (Chủ biên - biên tập) (1991), Local Government and Urban Affairs in International Perspective. Edition by Joachim Jens Hesse, Published Nomos verlagsgesellschaft, Postfach 610.7570 Baden-Baden, 1991, Sách chính quyền địa phương và các vấn đề đô thị trong viễn cảnh quốc tế (Local Government and Urban Affairs in International Perspective), Nxb Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden.

115. Giáo sư Koju Kuroda, Đại học Tokyo, Định hướng cải cách trong lĩnh vực quản trị địa phương của Nhật Bản cho những năm đầu của Thế kỷ XIX, (The Trends of the legal Goverment in Japan for the early years of XIX century), do NXB Đại học Tokyo ấn hành năm 2001.

116. Giáo sư Gustave Peiser, Cuốn Luật hành chính, Văn bản hành chính; Tổ chức hành chính; Cảnh sát, Cơ quan, Trách nhiệm tài phán hành chính, gồm 274 trang, do Nhà xuất bản DalloZ, 11, phố Soufflot, 75240 Paris, Cedex 05 France xuất bản. 117. Shi, Shu-guang, 2001, Bốn tương quan trong cải cách tổ chức chính quyền địa

phương, Law and Public Administration.

118. Song, De-fu, 2001, Chính quyền và cải cách chính quyền của Trung Quốc, Legality

publishing House. Tài liệu tiếng Nga

119. E.M.Anđreieva, Sự hình thành quyền sở hữu tự quản ở Liên Bang Nga, Tạp chí Nhà

nước và pháp luật, số 3/2001.

120. M.A.Kraxnop, Tự quản địa phương - tính Nhà nước hay tính xã hội, Tạp chí Nhà

nước và pháp luật Xô Viết, số 10/1990.

121. Viện Nhà nước và Pháp luật Liên bang Nga (năm 1998) Tự quản địa phương, kinh

153

nghiệm hiện đại của Nga về điều chỉnh pháp luật.

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ

1. Đề tài khoa học cấp tỉnh: “Năng lực quyết định và hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh, HĐND cấp xã trên địa bàn tỉnh Quảng Nam- Thực trạng, nguyên nhân và giải pháp”.

2. Đề tài khoa học (do Ban Quản lý dự án tăng cường năng lực quyết định và giám sát ngân sách của các cơ quan dân cử Việt Nam trực thuộc Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội hỗ trợ kinh phí để triển khai thực hiện và nghiệm thu): “HĐND tỉnh Quảng Nam với công tác giám sát việc phân bổ, quản lý và lồng ghép các nguồn vốn đầu tư”.

3. Đề tài khoa học (do Ban Quản lý dự án tăng cường năng lực quyết định và giám sát ngân sách của các cơ quan dân cử Việt Nam trực thuộc Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội hỗ trợ kinh phí để triển khai thực hiện và nghiệm thu): “Nghiên cứu về các giải pháp và kiến nghị, đề xuất nâng cao năng lực quyết định và giám sát thu - chi ngân sách của HĐND tỉnh Quảng Nam”.

4. Đề tài khoa học (do Ban Quản lý dự án tăng cường năng lực quyết định và giám sát ngân sách của các cơ quan dân cử Việt Nam trực thuộc Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội hỗ trợ kinh phí để triển khai thực hiện và nghiệm thu): “Đánh giá các nguyên tắc, tiêu chí và định mức chi đầu tư phát triển từ nguồn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung trong thời kỳ ổn định ngân sách 2007 - 2010 theo Nghị quyết số 75/2006/NQ-HĐND ngày 20 tháng 12 năm 2006 của HĐND tỉnh Quảng Nam và những kiến nghị, đề xuất để xây dựng định mức cho thời kỳ ổn định ngân sách mới”.

5. Chuyên đề nghiên cứu khoa học (do Ban Quản lý dự án tăng cường năng lực quyết định và giám sát ngân sách của các cơ quan dân cử Việt Nam trực thuộc Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội hỗ trợ kinh phí để triển khai thực hiện và nghiệm thu): “Đánh giá tình hình thực hiện Luật Ngân sách nhà nước tại Quảng Nam và đề xuất, kiến nghị sửa đổi”.

6. Một số nội dung cần sửa đổi, bổ sung của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002,

Tạp chí Sinh hoạt lý luận, số 123 (tháng 2/2014), trang 21 - 24.

7. Góp phần xây dựng dự thảo luật Tổ chức chính quyền địa phương, Tạp chí Pháp

luật và phát triển, tháng 4/2014, trang 77 - 84.

8. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân,

Tạp chí Sinh hoạt lý luận, số 126 (tháng 5/2014), trang 43 - 47.

9. Nâng cao giám sát quản lý các nguồn vốn đầu tư phát triển tại Quảng Nam, Tạp

154

chí Ngân hàng, số 12 (tháng 6/2014), trang 41 - 46.

10. Kinh nghiệm bước đầu trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, Tạp chí

Dân chủ và Pháp luật, số 267 (tháng 6/2014), trang 42 - 46.

11. Quảng Nam với công tác giám sát quản lý nguồn vốn đầu tư phát triển, Tạp chí