Phát huy hiệu quả tài nguyên đất đai phục vụ phát triển bền vững

Chia sẻ: Huyết Thiên Thần | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:16

Thêm vào BST

Báo xấu

52
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Bài viết bàn về việc khai thác được nguồn lực đất đai để phát triển kinh tế - xã hội, khắc phục tình trạng thất thoát, lãng phí; khắc phục tình trạng việc xác định giá đất cụ thể còn kéo dài, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án; Hội đồng thẩm định giá đất chưa đảm bảo tính khách quan; quy định về áp dụng bảng giá đất chưa tạo điều kiện để hình thành cơ sở dữ liệu giá đất tin cậy,... Mời các bạn cùng tham khảo chi tiết nội dung bài viết!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Phát huy hiệu quả tài nguyên đất đai phục vụ phát triển bền vững

PHÁT HUY HIỆU QUẢ TÀI NGUYÊN ĐẤT ĐAI PHỤC VỤ PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG PGS.TS. Nguyễn Đình Thọ Tổng Cục Quản lý Đất đai 1. Về chính sách thuế, chính sách tài chính liên quan đến đất đai Mục tiêu của chính sách thuế, tài chính đất đai là để tăng nguồn thu của ngân sách để đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường; phát huy hiệu quả sử dụng đất, khuyến khích đưa đất vào sử dụng hiệu quả, tránh để hoang hóa đất đai; phát triển thị trường đất đai, ổn định giá đất, chống đầu cơ đất đai. Nhằm khuyến khích đưa đất vào sử dụng hiệu quả, tránh hoang hóa đất đai, một số nước trên thế giới áp dụng mức thuế suất cao đối với đất không sử dụng (ví dụ: tại Úc, Luật thuế năm 1997 quy định nếu người sở hữu đất thông báo cho nhà nước đất không sử dụng quá 06 tháng thì sẽ đánh thuế 5%, mức thuế sẽ tăng lên 20% nếu thông báo cho nhà nước sau khi nhà nước bắt đầu điều tra; và đánh thuế 90% nếu không thông báo và bị nhà nước phát hiện; tại Hàn Quốc, đất bỏ hoang hoặc trong quá trình cải tạo đất quá 02 năm thì bị đánh thuế 5%, đất bỏ hoang quá 03 năm thì bị đánh thuế 7%, bỏ hoang 05 năm thì đánh thuế 8%, bỏ hoang 07 năm thì đánh thuế 9%, bỏ hoang trên 10 năm thì đánh thuế 10%; tại Philippines, đất bỏ hoang thì bị đánh thuế từ 2,5%; tại Mỹ, đất bỏ hoang thì bị đánh thuế 3%; tại Columbia, đất bỏ hoang thì bị đánh thuế từ 1-3%). Thực tế tại Việt Nam hiện nay, đối với đất bỏ hoang, không đưa vào sử dụng, nhà nước chỉ can thiệp bằng các biện pháp hành chính (nhà nước thu hồi đất khi không đưa đất vào sử dụng và các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính) mà không sử dụng các công cụ thuế tài chính để xử lý. Hệ thống thuế về đất đai được đánh giá là chưa hiệu quả, nguồn thu từ thuế còn ở mức thấp so với mặt bằng chung của thế giới, chưa trở thành công cụ hữu hiệu để khuyến khích người được giao đất, cho thuê đất đưa đất vào sử dụng, tránh hoang hóa đất đai. Mặt khác, mức chi trả thuế, phí trong trường hợp chuyển quyền sử dụng đất, chuyển nhượng bất động sản hiện nay là cao hơn so với mặt bằng trên thế giới (khoảng 0,5%). Mức thuế này cao sẽ gây hậu quả là giao dịch không chính thức (không đăng ký) tăng lên, thị trường bất động sản ngầm phát triển mạnh. Thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất hiện nay chưa thể tính theo thu nhập từ chuyển quyền vì giá trị ghi trên hợp đồng chuyển quyền không thực, chủ yếu vẫn là tính theo 2% giá trị tính theo giá đất trên bảng giá của Nhà nước. Ngoài thuế, người chuyển quyền sử dụng đất còn phải trả thêm lệ phí trước bạ 0,5%, phí công chứng khoảng 0,1%, tổng lại là khoảng 2,6% giá trị đất đai. Ngoài ra, nhiều trường hợp phải trả thêm cả chi phí đo đạc địa chính khi phải thực hiện đo đạc. Nguồn lực về đất đai vẫn chưa thực sự được khai thác, phát huy đầy đủ và bền vững để trở thành nguồn nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; việc áp dụng các phương pháp xác định giá đất cụ thể còn bất cập; việc sử dụng đất 31
ở nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp. Việc quản lý, sử dụng đất của doanh nghiệp cổ phần hóa từ doanh nghiệp nhà nước, đất cho các dự án du lịch có yếu tố tín ngưỡng, tâm linh,... chưa chặt chẽ và còn bất cập. 2. Về tài chính đất đai, giá đất a) Mục tiêu sửa đổi, bổ sung - Khai thác được nguồn lực đất đai để phát triển kinh tế - xã hội, khắc phục tình trạng thất thoát, lãng phí; - Khắc phục tình trạng việc xác định giá đất cụ thể còn kéo dài, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án; Hội đồng thẩm định giá đất chưa đảm bảo tính khách quan; quy định về áp dụng bảng giá đất chưa tạo điều kiện để hình thành cơ sở dữ liệu giá đất tin cậy b) Nội dung sửa đổi, bổ sung (1) Về giá đất - Bổ sung quy định về việc đăng ký giá đất vào Điều 95 Luật đất đai nhằm từng bước thiết lập cơ sở dữ liệu về giá đất. - Sửa đổi Điều 114 theo hướng: + Quy định Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được áp dụng mức tỷ lệ nhân với giá đất trong bảng giá đất để tính các khoản thuế liên quan đến đất đai, thu tiền sử dụng đất khi công nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân. + Bổ sung quy định áp dụng giá đất trong bảng giá để làm căn cứ tính thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân (điểm b khoản 2) nhằm khuyến khích người sử dụng ghi đúng giá giao dịch trên hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất; + Phân cấp và giao thẩm quyền quyết định giá đất cụ thể cho Ủy ban nhân dân cấp huyện trong một số trường hợp thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng, công nhận quyền sử dụng, xác định giá khởi điểm để đấu giá quyền sử dụng đất khi giao đất, cho thuê đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất thuộc thẩm quyền quyết định của cấp huyện; + Quy định cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh, cấp huyện có trách nhiệm giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện tổ chức xác định giá đất cụ thể; + Quy định Hội đồng thẩm định giá đất do lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện làm Chủ tịch và không được ủy quyền; mở rộng thành phần Hội đồng có sự tham gia của đại diện Hội đồng nhân dân, chuyên gia xác định giá đất để khách quan hơn trong công tác quyết định giá đất cụ thể. (2) Về đấu giá quyền sử dụng đất quyền sử dụng đất và sử dụng quỹ đất để thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện Dự án BT - Sửa đổi, bổ sung Điều 118 Luật đất đai theo hướng: giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất đối với các dự án sử dụng đất để để tạo vốn xây dựng kết cấu hạ tầng, dự án phát triển nhà ở thương mại, dự án thương mại, dịch vụ, giao đất ở 32
đô thị và nông thôn cho hộ gia đình, cá nhân; các trường hợp sử dụng đất vào mục đích sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp thực hiện cho thuê không thông qua đấu giá. - Bổ sung quy định cụ thể về việc sử dụng đất để thực hiện dự án xây dựng - chuyển giao (BT) vào khoản 3 Điều 155 theo hướng: hàng năm, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm lập và trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua danh mục các dự án cần đầu tư theo hình thức BT và quỹ đất để đấu giá tạo nguồn vốn thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện dự án BT; quỹ đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng được tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất, tiền thu được từ việc đấu giá quyền sử dụng đất được nộp vào ngân sách và được xác định thành một mục trong ngân sách để thực hiện chi trả cho các công trình, dự án đầu tư theo hình thức BT. Đối với các dự án BT thực hiện tại địa bàn kinh tế - xã hội khó khăn, địa bàn kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì hàng năm, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Thủ tướng Chính phủ cho phép dùng quỹ đất để thanh toán cho nhà đầu tư. Nhà nước thực hiện việc điều tiết giá trị tăng thêm từ đất do kết quả đầu tư dự án BT đối với quỹ đất sử dụng để thanh toán cho nhà đầu tư tại thời điểm hoàn thành dự án BT. 3. Các nội dung khác liên quan tới chính sách tài chính đất đai để phát huy hiệu quả tiềm năng đất đai 3.1. Về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và thu hồi đất vùng phụ cận và điều tiết giá trị tăng thêm từ đất Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, bảo đảm sinh kế lâu dài cho người có đất thu hồi, giảm khiếu kiện khi Nhà nước thu hồi đất. Pháp luật đất đai đã có quy định khi thu hồi đất nông nghiệp thực hiện các dự án (không phân biệt dự án có phát sinh lợi nhuận, dự án không phát sinh lợi nhuận) ngoài việc bồi thường bằng đất hoặc bằng tiền, Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất cho người có đất thu hồi thông qua việc hỗ trợ (hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất, hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm (tối đa 5 lần giá đất nông nghiệp), hỗ trợ khác nhằm đảm bảo công bằng, ổn định đời sống, sản xuất cho người có đất thu hồi; quy định về bố trí tái định cư cho người bị thu hồi đất ở. - Giá đất bồi thường thấp cùng với các khoản hỗ trợ chưa bảo đảm sinh kế lâu dài cho người có đất thu hồi. - Phần lớn các địa phương chưa quan tâm đúng mức đến việc giải quyết tạo việc làm hoặc chuyển đổi nghề cho người có đất thu hồi trong độ tuổi lao động. - Người dân mất đất dẫn đến mất tư liệu sản xuất, mất việc làm, phần lớn lại không có cơ hội và không có đủ điều kiện để tìm được một việc làm mới. - Các nhà đầu tư thu được địa tô chênh lệch lớn từ việc thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội thực hiện trên đất nông nghiệp thu hồi; do vậy dẫn đến việc khiếu kiện, khiếu nại về đất đai trở nên phức tạp. - Khu tái định cư chưa bảm đảm chất lượng; giá đất tại nơi tái định cư cao hơn nơi ở cũ do hạ tầng đã được đầu tư trong khi chưa có khoản hỗ trợ để bảo đảm ổn định chỗ 33
ở, đời sống người dân.Luật Đất đai (tại Điểm c Khoản 4 Điều 40 và Khoản 3 Điều 146) quy định Nhà nước chủ động thu hồi đất, bao gồm đất để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng và đất vùng phụ cận theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; trong nội dung kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện phải xác định vị trí, diện tích đất thu hồi của các dự án hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn thì phải đồng thời xác định vị trí, diện tích đất thu hồi trong vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện dự án nhà ở, thương mại, dịch vụ, sản xuất, kinh doanh. Thực tế việc thu hồi đất vùng phụ cận còn tồn tại, hạn chế do: - Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để thực hiện công trình kết cấu hạ tầng, vùng phụ cận của công trình kết cấu hạ tầng chưa được quy định là một dự án để làm căn cứ thu hồi đất thực hiện dự án phát triển kinh tế, xã hội; chưa quy định cụ thể điều kiện, phạm vi, quy mô diện tích đất thu hồi trong trường hợp này. - Chưa có quy định cụ thể về tổ chức được giao thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất. - Chưa có quy định cụ thể về nguồn vốn thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng và đầu tư hạ tầng trên đất để nâng cao giá trị đất thực hiện đấu giá. - Chưa có quy định rõ thẩm quyền, điều kiện quyết định thu hồi đất và quyết định sử dụng đất đã thu hồi. - Chưa có quy định cụ thể về tái định cư tại chỗ để bảo đảm ổn định cho người có đất thu hồi trong trường hợp thu hồi đất vùng phụ cận, gây khó khăn cho công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng. Do vậy, Nhà nước chưa điều tiết được giá trị tăng lên từ đất do đầu tư hạ tầng để tăng nguồn thu cho ngân sách, chưa bảo đảm công bằng giữa những người bị thu hồi đất và không bảo đảm mỹ quan đô thị. 3.2. Về đấu giá quyền sử dụng đất Luật Đất đai (Điều 118, 119) đã quy định về các trường hợp giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất và không đấu giá quyền sử dụng đất; quy định điều kiện thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất là đất đã được giải phóng mặt bằng, đất có tài sản gắn liền với đất thuộc sở hữu nhà nước. Việc giao đất, cho thuê đất chủ yếu thực hiện thông qua hình thức không đấu giá quyền sử dụng đất do: - Việc chủ động tạo quỹ đất sạch theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ít được hiện trên thực tế do chưa có quy định cụ thể về căn cứ thu hồi đất và thiếu vốn do UBND cấp tỉnh không có kinh phí hoặc không bố trí kinh phí cho Quỹ phát triển đất để ứng vốn cho Tổ chức phát triển quỹ đất bồi thường giải phóng mặt bằng. - Quỹ đất thu hồi do vi phạm pháp luật về đất đai, do chấm dứt sử dụng đất theo quy định của pháp luật, tự nguyện trả lại đất rất hạn chế; quỹ đất công cũng rất hạn chế do khi sắp xếp lại, xử lý trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp, cơ sở sản xuất kinh doanh thì pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công cho phép bán tàn sản gắn liền với đất. 34
- Việc Luật quy định không đấu giá trong trường hợp miễn tiền sử dụng đất, tuy nhiên Nghị định của Chính phủ quy định miễn tiền sử dụng đất một số năm nên dẫn đến cách hiểu khác nhau, áp dụng trường hợp đấu giá, không đấu giá quyền sử dụng đất không thống nhất tại địa phương. Việc thực hiện các giải pháp khắc phục các vấn đề trên sẽ đẩy mạnh đấu giá quyền sử dụng đất, công khai minh bạch trong giao đất, cho thuê đất, tăng thu cho ngân sách nhà nước. 3.3. Về đấu thầu dự án sử dụng đất Luật Đất đai năm 2013 không có quy định về đấu thầu dự án có sử dụng đất. Việc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất thực hiện theo quy định của pháp luật về đấu thầu (Luật Đấu thầu, Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17 tháng 3 năm 2015 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư) . - Việc thực hiện theo hình thức đấu thầu dự án có sử dụng đất đã hạn chế các trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất. - Trên thực tế triển khai chủ yếu thực hiện theo hình thức chỉ định thầu do chỉ có một nhà đầu tư đăng ký tham gia đấu thầu; việc định giá đất tính thu tiền sử dụng đất sau khi có kết quả đấu thầu dễ phát sinh tiêu cực do chỉ là sự thỏa thuận của nhà nước và nhà đầu tư, không bảo đảm tính cạnh tranh. - Chưa có trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất, xác định giá đất đối với trường hợp đấu thầu lựạ chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất do Luật Đất đai không có quy định về đấu thầu dự án có sử dụng đất. 3.4. Sử dụng quỹ đất để thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện Dự án BT Luật Đất đai quy định đấu giá quyền sử dụng đất đối với việc sử dụng quỹ đất để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, không có quy định về thanh toán quỹ đất cho nhà đầu tư thực hiện dự án BT; việc thực hiện thanh toán dự án BT thực hiện theo Quyết định số 23/2015/QĐ-TTgCP; Luật Quản lý tài sản công năm 2017. Việc thực hiện theo cơ chế đổi đất lấy công trình khi thực hiện dự án BT cũng hạn chế việc đấu giá quyền sử dụng đất, có thể gây thất thoát ngân sách nhà nước; đầu tư theo hình thức BT tạo ra những khoản sinh lời lớn từ cơ hội sở hữu đất vàng, vị trí đắc địa; giá trị tăng thêm từ đất do đầu tư dự án BT phần lớn do chính doanh nghiệp thực hiện dự án được hưởng lợi. 3.5. Về quản lý, sử dụng đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước Tình trạng quản lý đất đai lỏng lẻo, sử dụng kém hiệu quả, thất thoát ngân sách nhà nước đặc biệt là những doanh nghiệp sử dụng quỹ đất có lợi thế vị trí, có điều kiện thuận lợi trong sản xuất, kinh doanh. Nguyên nhân: nhiều trường hợp doanh sử dụng đất sản xuất, kinh doanh lựa chọn hình thức thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm, không phải xác định giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp, sau đó xin chuyển mục đích sử dụng đất sang làm dự án nhà ở, thương mại dịch vụ để bán, cho thuê. 35
3.6. Về năng lực của tổ chức phát triển quỹ đất Luật đất đai chưa có quy định về Tổ chức phát triển quỹ đất (chỉ quy định chức năng, nhiệm vụ của tổ chức dịch vụ công về đất đai). Tại Điều 5 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định Tổ chức phát triển quỹ đất là đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, có chi nhánh tại cấp huyện. Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện các nhiệm vụ: Tạo lập, phát triển, quản lý, khai thác quỹ đất; tổ chức thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân; tổ chức thực hiện việc đấu giá quyền sử dụng đất và thực hiện các dịch vụ khác. Năng lực, hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất còn hạn chế do: - Chưa có cơ chế hiệu quả huy động nguồn vốn để tạo quỹ đất sạch, chủ yếu sử dụng ứng cho chi trả bồi thường, giải phóng mặt bằng của chủ đầu tư dự án; ứng từ Quỹ phát triển đất hoặc từ ngân sách nhà nước cấp. - Tổ chức phát triển quỹ đất chưa thực hiện hết các nhiệm vụ được giao theo quy định của pháp luật nhưng lại chồng chéo trong một số nhiệm vụ giữa Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện. - Chưa nhận được nhiều sự phối hợp của các cơ quan có liên quan và sự quan tâm hỗ trợ của các cấp chính quyền. Đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định tại Điều 68 của Luật Đất về mô hình hoạt động, cơ chế tài chính theo hướng: - Về mô hình: Quy định thành lập doanh nghiệp phát triển quỹ đất 100% vốn nhà nước trực thuộc Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp và có các chi nhánh tại một số thành phố trực thuộc Trung ương để phát triển quỹ đất. Đối với các địa phương còn lại thực hiện theo mô hình: Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Tổ chức phát triển quỹ đất cấp huyện trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện trên cơ sở hợp nhất với Ban bồi thường, giải phóng mặt bằng và các đơn vị khác). - Về chức năng, nhiệm vụ: bổ sung nhiệm vụ thực hiện dự án bồi thường, giải phóng mặt bằng để tạo quỹ đất sạch, thực hiện nhận quyền sử dụng đất theo quyền ưu tiên mua của Nhà nước để đấu giá quyền sử dụng đất, khai thác quỹ đất; thuê lại đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân để cho thuê. - Về giải pháp vốn: Nhà nước cấp kinh phí hoạt động, huy động vốn từ các tổ chức tín dụng (được Nhà nước bảo lãnh), liên doanh liên kết thực hiện dịch vụ hoặc đầu tư dự án. Việc sửa đổi, bổ sung các chính sách về kinh tế, tài chính đất đai sẽ tạo ra một bước thay đổi căn bản trong quản lý đất đai, khắc phục được các bất cập hiện nay đưa đất đai vào sử dụng có hiệu quả, chống đầu cơ về đất đai, điều tiết giá trị tăng thêm từ đất bằng việc sử dụng công cụ thị trường, tạo môi trường đầu tư minh bạch, góp phần làm tăng ngân sách nhà nước. 36
CÔNG CỤ THUẾ, PHÍ TRONG QUẢN LÝ KINH TẾ ĐẤT - NHỮNG VẤN ĐỀ RÚT RA TỪ THỰC TIỄN VÀ MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ ĐỀ XUẤT TS. Nguyễn Văn Phụng* Mở đầu Trong quản lý kinh tế đất, với vai trò là cơ quan quản lý nguồn lực tài nguyên đất đai thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước cần thiết phải sử dụng các công cụ phù hợp với cơ chế kinh tế trong từng giai đoạn phát triển. Về nguyên tắc, các công cụ được Nhà nước sử dụng trong quản lý đất đai sẽ được quy định trong Hiến pháp, Luật đất đai, được cụ thể hóa trong các đạo luật chuyên ngành và các văn bản hướng dẫn thực hiện luật. Thực tiễn đã cho thấy các công cụ thường được sử dụng trong quản lý đất đai bao gồm: (i) Các biện pháp hành chính như quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; công nhận hoặc trao quyền sử dụng đất; (ii) Các biện pháp kinh tế như động viên tài chính gắn với việc trao cho người dân hoặc công nhận cho họ được quyền khai thác, sử dụng đất (thí dụ tiền bán đất/cấp quyền sử dụng đất, tiền thuê đất). Các loại thuế, phí liên quan đến đất cũng là biện pháp kinh tế trong quản lý đất đai đã và đang được áp dụng tại tất cả các quốc gia trên thế giới. Nhà nước ban hành và tổ chức thực hiện chính sách thuế và thu để thực hiện mục tiêu động viên một phần giá trị gia tăng, chênh lệch địa tô, điều tiết thu nhập của các tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng đất. Thông qua các sắc thuế, các khoản thu tài chính liên quan đến đất đai, công tác quản lý được tăng cường, đồng thời cũng góp phần thực hiện công bằng giữa những người có quyền sử dụng đất, giữa người được quyền và người không có quyền, không có cơ hội được sử dụng đất. Trong khuôn khổ cuộc Hội thảo “Khuyến nghị những vấn đề kinh tế trong sửa đổi Luật đất đai năm 2013” do Trường Đại học Kinh tế quốc dân tổ chức, bài viết này đề cập đến việc áp dụng các loại thuế, phí, lệ phí và các khoản thu tài chính liên quan đến đất đai trong từng thời kỳ, bảo đảm sự thống nhất và phù hợp với quy định của pháp luật về đất đai. Trên cơ sở đó có gợi mở một số đóng góp, khuyến nghị cùng trao đổi với quý đại biểu và đồng nghiệp. 1- Thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung Trong cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung, đất đai là nguồn tư liệu sản xuất cực kỳ quan trọng để tạo ra của cải vật chất cho phát triển kinh tế xã hội. Theo quy định của * Chuyên viên cao cấp, Vụ trưởng Quản lý thuế Doanh nghiệp lớn, Tổng cục thuế; nguyên Phó vụ trưởng Vụ Chính sách thuế, Bộ Tài chính; Uỷ viên Ban chấp hành Trung ương Hội Kế toán và Kiểm toán Việt Nam. Bài viết thể hiện quan điểm cá nhân, tác giả chịu trách nhiệm trước pháp luật về các thông tin, số liệu và các giải pháp đề xuất cụ thể. 37
Hiến pháp1 1980 (Điều 19 và Điều 20) thì “Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa,… cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước - đều thuộc sở hữu toàn dân.” Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung, nhằm bảo đảm đất đai được sử dụng hợp lý và tiết kiệm. Những tập thể và cá nhân đang sử dụng đất đai được tiếp tục sử dụng và hưởng kết quả lao động của mình theo quy định của pháp luật. Tập thể hoặc cá nhân sử dụng đất đai đều có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ và khai thác theo chính sách và kế hoạch của Nhà nước. Đất dành cho nông nghiệp và lâm nghiệp không được dùng vào việc khác, nếu không được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép. Quản lý đất đai trong giai đoạn này chủ yếu được thực hiện bằng biện pháp hành chính, phong trào hợp tác hóa xã hội chủ nghĩa (XHCN) trong thập kỷ 60 ở Miền Bắc và công cuộc cải tạo XHCN ở Miền Nam sau khi đất nước thống nhất đã đưa đến kết quả là phần lớn đất đai đều thuộc khu vực kinh tế nhà nước (quốc doanh) và khu vực kinh tế hợp tác (mô hình Hợp tác xã và Tập đoàn sản xuất). Các hộ gia đình, cá nhân thuộc kinh tế hợp tác được giao một diện tích đất (quen gọi là đất 5%) để làm kinh tế phụ gia đình. Các hộ cá thể làm ăn riêng lẻ không vào HTX mặc dù vẫn được công nhận tiếp tục được khai thác đất đai đang sử dụng nhưng phải chịu nghĩa vụ thuế hoặc đóng góp cao hơn. Về nghĩa vụ thuế đối với người sử dụng đất: Nhà nước ban hành Pháp lệnh về thuế nông nghiệp số 9-LCT/HĐNN7 ngày 25/02/1983 áp dụng đối với các loại đất dùng vào sản xuất nông nghiệp. Thuế nông nghiệp chủ yếu thu bằng thóc với căn cứ tính là diện tích, hạng đất (đối với đất trồng cây hàng năm) hoặc sản lượng hàng năm (đối với đất vườn và đất trồng cây lâu năm); đất khai hoang, phục hóa thì chưa phải nộp thuế trong thời hạn từ 1 dến 5 năm. Đất trồng cây hàng năm áp dụng biểu thuế với định xuất thuế tính bằng ki-lô-gam thóc trên 100 mét vuông, phân theo 7 hạng đất, phân biệt theo xã đồng bằng, xã trung du, xã miền núi (tính bình quân từ 8% đến 14% sản lượng). Đất vườn, đất trồng cây lâu năm thuế tính theo tỷ lệ trên sản lượng hoặc giá trị sản lượng hàng năm tùy theo từng loại cây trồng (cây lấy gỗ, lấy lá 8%; cây ăn quả 10% đến 30% và cây công nghiệp lâu năm khác 12%). Đối với do nông trường quốc doanh và các trạm, trại quốc doanh sử dụng, thì không áp dụng chế độ thuế nông nghiệp, mà áp dụng chế độ giao nộp sản phẩm và các chế độ thu của Nhà nước đối với xí nghiệp quốc doanh. Đối với đất do các hộ nông dân cá thể sử dụng thì ngoài việc nộp thuế theo biểu quy định chung, còn phải nộp phụ thu tính trên tổng số thuế của cả hộ, tùy thuộc vào diện tích để tính phụ thu, tỷ lệ phụ thu quy định lũy tiến từ 10% (diện tích từ trên 0,5 ha đến 1 ha) đến 60% (diện tích trên 3 ha). Trong thời gian này, Nhà nước đang tiến hành công cuộc cải tạo xã hội chủ nghĩa nên pháp luật không quy định việc thu thuế đối với đất ở, đất cho sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp. Riêng đất có nhà ở khu vực đô thị thì chịu thuế thố trạch theo các quy định trước đây của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa nhưng trên thực tế số thu thuế không đáng kể.2 1 Điều 19 và Điều 20 của Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980; Hiến pháp năm 1992 kế thừa và quy định tại Điều 17 và Điều 18. 2 Năm 1956 Nhà nước ban hành thuế thổ trạch đánh vào đất ở và nhà ở trong các thành phố, thị xã. Khi thực hiện xong công cuộc cải tạo, ở thành phố, thị xã không còn đất thuộc sở hữu riêng nên từ năm 1961 nguồn thu của thuế thổ trạch còn lại không đáng kể. 38
2- Giai đoạn đầu của thời kỳ Đổi mới (1986 – 1992) Thực hiện đường lối Đổi mới do Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng Cộng sản Việt Nam đề ra, lần đầu tiên Quốc hội thông qua Luật đất đai năm 1987. Luật quy định Nhà nước thực hiện giao đất cho tổ chức, cá nhân sử dụng vào sản xuất kinh doanh theo quy hoạch, kế hoạch. Nghiêm cấm3 các hành vi mua, bán, chuyển nhượng, phát canh thu tô (cho thuê), lấn chiếm, nhận đất được giao mà không sử dụng, sử dụng không đúng mục đích, tự tiện sử dụng đất nông nghiệp, đất có rừng vào mục đích khác, làm huỷ hoại đất đai. Người sử dụng đất có nghĩa vụ nộp thuế sử dụng đất theo quy định của pháp luật (Điều 4 Luật đất đai 1987), trong trường hợp làm thủ tục địa chính thì cũng nộp thuế, nộp lệ phí địa chính theo quy định của pháp luật (Khoản 5, Điều 6, Luật đất đai 1987). Đất đai không được phép chuyển nhượng nhưng Nhà nước vẫn bảo đảm cho người sử dụng đất được hưởng những quyền lợi hợp pháp trên đất đó, được quyền nhượng, bán thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất khi không còn sử dụng đất và đất đó được giao cho người khác sử dụng theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định (Điều 3 Luật đất đai 1987). Trong giai đoạn này nghĩa vụ thuế đối với người sử dụng đất đai được tiếp tục thực hiện theo các quy định trước đó. Thuế nông nghiệp hàng năm thu bằng thóc (tính trên sản lượng, hạng đất và định suất thuế bằng số kg thóc trên đơn vị diện tích đất, có phân biệt cao thấp theo vùng đồng bằng, trung du và miền núi do có điều kiện tưới tiêu thủy lợi và thổ nhưỡng khác nhau). Ngày 30/01/1989, Hội đồng Nhà nước (nay là Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh số 15-LCT/HĐNN8 về việc sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thuế nông nghiệp. Những nội dung mới được sửa đổi là: (i) Quy định các nông lâm trường quốc doanh được giao đất nông nghiệp, lâm nghiệp thì cũng phải nộp thuế nông nghiệp như các hợp tác xã, hộ gia đình; (ii) Mức thuế suất cao nhất 30% đối với đất trồng cây ăn quả có giá trị kinh tế cao được hạ xuống còn 20%. Đối với đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp được Nhà nước giao cho các tổ chức, chuyển đổi sang mục đích sử dụng vào việc xây dựng công trình công nghiệp, khoa học thì thực hiện nghĩa vụ bồi thường thiệt hại về đất nông nghiệp, hoặc chế độ tiền nuôi rừng. Đối với đất dùng để ở hoặc xây dựng các công trình, nhà máy, xí nghiệp trên đó thì không phải chịu thuế đất hàng năm. Đối với đất do Nhà nước giao để thực hiện các dự án đầu tư có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) thì thực hiện theo quy định của Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam. Trong những năm đầu của thập kỷ 90, hệ thống thuế Việt Nam dần được hình thành, Quốc hội ban hành các đạo luật thuế quan trọng như thuế Doanh thu, thuế Tiêu thụ đặc biệt, thuế Xuất nhập khẩu, thuế Lợi tức. Một số loại thuế được ban hành dưới hình thức pháp lệnh như thuế tài nguyên, thuế nông nghiệp (tiếp tục thực hiện Pháp lệnh ban hành 1983). Đáng chú ý là trong giai đoạn này là Pháp lệnh về thuế nhà đất được ra đời,4 với đối tượng điều chỉnh là nhà ở, đất ở tại khu vực đô thị; nhà và đất ở ven đường quốc lộ, tỉnh lộ thuộc vùng đồng bằng và trung du có hoạt động kinh doanh, dịch vụ; không thu thuế đối với 3 Điều 6, Luật Đất đai ngày 29 tháng 12 năm 1987 4 Pháp lệnh số 54-LCT/HĐNN8 ngày 01/7/1991 của Hội đồng Nhà nước (nay là Ủy ban Thường vụ Quốc hội) quy định về thuế nhà đất. 39
nhà đất ở vùng nông thôn. Thuế nhà áp dụng mức thuế suất là 0,3% giá tính thuế/năm; đối với thuế đất thì thuế suất là 0,5% giá trị tính thuế/năm. Tuy nhiên, ngày 26 tháng 12 năm 1991, tại kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa VIII đã thông qua Nghị quyết đã giao cho Hội đồng Nhà nước xem xét điều chỉnh những điều chưa hợp lý trong Pháp lệnh thuế nhà đất. Căn cứ vào Nghị quyết của Quốc hội, ngày 31/7/1992, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh thuế nhà đất số 69-LCT/HĐNN8 (thay thế cho Pháp lệnh năm 1991). Pháp lệnh có hiệu lực thi hành kể từ 01/10/1992, trong đó quy định tạm thời chưa thu thuế đối với nhà; chỉ thu vào đất ở, đất xây dựng công trình. Thuế đất được tính dựa trên các căn cứ là diện tích đất tính thuế (mét vuông đất) và mức thuế được tính bằng số bội số (số lần) của mức thuế nông nghiệp, tùy thuộc vào địa bàn, vị trí của thửa đất. Đối với đất ở tại vùng nông thôn, mức thuế đất hàng năm bằng 1 đến 2 lần mức thuế nông nghiệp với vùng hạng đất trong vùng. Đối với đất ở thuộc thị trấn, thị xã, thành phố, thì chịu mức thuế cao hơn, bằng 3 lần đến 25 lần mức thuế nông nghiệp cao nhất trong vùng. Mức thuế cụ thể phụ thuộc vào vị trí đất và phân loại thị trấn, thị xã, thành phố. Khác với thuế nông nghiệp (chủ yếu thu bằng thóc), thuế nhà đất được tổ chức thu bằng tiền. Số thuế tính ra thành số kg thóc sau đó được quy đổi theo giá thóc thu thuế do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định. 3- Giai đoạn sau khi có Luật đất đai 1993 Sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, đặc biệt là khi Hiến pháp năm 1992 ra đời, nhận thức về vai trò của đất đai và quản lý sử dụng đất đai có những chuyển biến quan trọng. Nhà nước phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Cơ cấu kinh tế nhiều thành phần với các hình thức tổ chức sản xuất, kinh doanh đa dạng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, trong đó sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng.5 Ngày 14/7/1993, Quốc hội thống qua Luật đất đai số 24-L/CTN quy định chế độ quản lý, sử dụng đất đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Với nhiều nội dung về kinh tế, Luật đất đai năm 1993 đã có những thay đổi đặc biệt quan trọng và Luật này cho đến nay vẫn được xác định là điểm mốc để giải quyết các quan hệ cốt lõi trong giao dịch dân sự về đất đai. Luật Đất đai năm 1993 quy định: “Nhà nước giao đất cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức chức chính trị, xã hội (gọi chung là tổ chức), hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Nhà nước còn cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất…. Nhà nước cho tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất.” Nhà nước tiếp tục bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất do Nhà nước giao, đồng thời cho phép hộ gia đình, cá nhân có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất trong thời hạn giao đất và đúng mục đích sử dụng đất. Căn cứ vào Luật đất đai 1993, ngày 14 tháng 10 năm 1994, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của các tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất, cho thuê đất và Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất tại Việt Nam.6 Theo đó các tổ chức trong nước được Nhà nước giao 5 Điều 15, Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992. 6 Lệnh công bố của Chủ tịch nước số 37-L/CTN ngày 25/10/1994. 40
đất không thu tiền đối với đất dùng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản. Đối với diện tích đất dùng cho mục đích làm nhà văn phòng, địa điểm sản xuất kinh doanh thì phải thực hiện chế độ thuê đất và phải trả tiền thuê. Đối với tổ chức, cá nhân nước ngoài thì chỉ được quyền thuê đất, kể cả đất dùng cho sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp. Trong thời hạn thuê đất, người sử dụng đất được quyền thế chấp tài sản xây dựng trên đất thuê và quyền sử dụng đất để vay vốn tại ngân hàng. Cá nhân, tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất có nghĩa vụ nộp thuế sử dụng đất nông nghiệp; đối với đất đi thuê thì chỉ phải trả tiền thuê đất mà không phải nộp thuế sử dụng đất. Căn cứ vào Luật đất đai 1993, các nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất dần được phân định cụ thể hơn, trên cơ sở đó các chính sách được thiết kế phù hợp với từng hành vi, từng giai đoạn của quá trình sử dụng đất, đó là: + Người sử dụng đất ổn định hàng năm sẽ phải trả thuế sử dụng đất theo mục đích sử dụng đất (đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp…); + Người thực hiện việc chuyển quyền sử dụng đất thì nộp thuế chuyển quyền sử dụng đất, hoặc thuế thu nhập có được từ việc chuyển quyền sử dụng đất; + Người được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất hoặc công nhận cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thực hiện nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất (đất trước đây do mua bán, tự chuyển đổi từ đất nông nghiệp sang đất ở,… do lịch sử để lại); + Người sử dụng đất thuê của Nhà nước thì trả tiền thuê đất; + Người có nhu cầu được cơ quan quản lý nhà nước thực hiện các công việc thủ tục địa chính để được công nhận giấy tờ, hợp thức hóa,… phải nộp các khoản phí, lệ phí có liên quan. 4- Chính sách thu và thuế hiện hành đối với đất đai 4.1- Thuế sử dụng đất nông nghiệp Thuế sử dụng đất nông nghiệp là loại thuế thu hàng năm, áp dụng đối với người đang có quyền nắm giữ, sử dụng đất hàng năm cho mục đích sản xuất nông nghiệp. (gọi chung là hộ nộp thuế). Để bảo đảm đồng bộ với Luật Đất đai 1993, ngày 10/7/1993 Quốc hội Khóa IX, kỳ họp thứ 3 đã thông qua Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp thay thế cho Pháp lệnh về thuế nông nghiệp (1983, sửa đổi 1989). Luật có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/1994. Đối tượng chịu thuế sử dụng đất nông nghiệp là các loại đất dùng vào mục đích sản xuất nông nghiệp bao gồm các loại: Đất trồng trọt; Đất có mặt nước nuôi trồng thuỷ sản; và Đất rừng trồng. Đất không thuộc diện chịu thuế sử dụng đất nông nghiệp mà chịu các loại thuế khác hoặc không phải chịu thuế theo quy định của pháp luật, bao gồm: Đất có rừng tự nhiên; Đất đồng cỏ tự nhiên; Đất dùng để ở (chịu thuế nhà đất); và Đất chuyên dùng (trả tiền thuê đất). Thuế sử dụng đất nông nghiệp được tính hàng năm dựa trên các căn cứ là Diện tích đất được giao sử dụng; Hạng đất tính thuế; và Định suất thuế tính bằng kilôgam thóc trên một đơn vị diện tích của từng hạng đất (ha). Hạng đất tính thuế và định suất thuế đối với 41
từng hạng đất được phân biệt theo mục đích sử dụng, tính chất hoạt động sản xuất, canh tác và sản phẩm nông nghiệp. Theo đó, đất trồng cây hàng năm và đất có mặt nước nuôi trồng thuỷ sản được chia làm 6 hạng, đất trồng cây lâu năm được chia làm 5 hạng. Hạng đất tính thuế được ổn định trong 10 năm. Trong thời hạn ổn định hạng đất, đối với vùng mà Nhà nước có đầu tư lớn, đem lại hiệu quả kinh tế cao thì Chính phủ điều chỉnh lại hạng đất tính thuế. Về định suất thuế một năm tính bằng kilôgam thóc trên 01 ha của từng hạng đất, Luật quy định đối với các hộ sử dụng đất trong phạm vi hạn mức diện tích đất nông nghiệp. Nguyên tắc định suất thuế là đất có chất lượng tốt (hạng 1) nộp thuế cao, đất hạng cao thì nộp thuế thấp hơn, đất trồng cây hàng năm nộp thuế thấp hơn đất trồng cây ăn quả, cây lâu năm; đất trồng cây lâu năm, cây lấy gỗ thu hoạch 1 lần thì thu thuế theo tỷ lệ 4% trên giá trị sản lượng thu hoạch. Nhìn tổng thể, thuế sử dụng đất nông nghiệp quy định mức động viên thuế thấp hơn thuế nông nghiệp trước đây, thể hiện tinh thần chỉ thu vào việc sử dụng đất mà không thu vào thu nhập của người sản xuất nông nghiệp (mức động viên chỉ bằng khoảng 70% so với thuế nông nghiệp). Sau 9 năm thực hiện thuế sử dụng đất được Quốc hội có vác Nghị quyết cho miễn thuế đối với đất trong hạn điền, giảm 50% số thuế đối với đất vượt hạn mức diện tích (vượt hạn điền) và đất nông nghiệp do các tổ chức, đơn vị vũ trang sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp. Việc miễn, giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp được thực hiện từ năm 2003 đến hết năm 2020.7 4.2- Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp Thời gian đầu thực thi Luật đất đai 1993, nghĩa vụ thuế và tài chính đối với sử dụng đất phi nông nghiệp vẫn được kế thừa các quy định trước đó. Các cá nhân, hộ gia đình sử dụng đất phi nông nghiệp cho mục đích làm nhà ở, xây dựng công trình thì hàng năm vẫn trả thuế đất theo khuôn khổ của Pháp lệnh về thuế nhà đất (như đã nêu tại điểm 2 của bài viết). Ngày 17/6/2010, Quốc hội khoá XII, kỳ họp thứ 7 thông qua Luật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp (SDĐ PNN),8 Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2012 thay thế cho Pháp lệnh thuế nhà đất 1992. Luật này áp dụng đối với tất cả tổ chức, cá nhân sử dụng đất vào mục đích đất ở, đất xây dựng công trình, đất sản xuất kinh doanh công nghiệp, thương mại, dịch vụ,... Đáng chú ý là đất đi thuê của Nhà nước cũng phải trả loại thuế này vì xét về bản chất thuế sử dụng đất phi nông nghiệp đánh vào hành vi sử dụng đất phi nông nghiệp ổn định hàng năm. Do vậy các tổ chức thuê đất của nhà nước để xây dựng hạ tầng khu công nghiệp để cho thuê lại sẽ phải tính toán giá cho thuê lại đất, giá thuê cơ sở hạ tầng hoặc thoản thuận với người thực tế thuê lại đất để sử dụng trong việc nộp thuế cho nhà nước. So với thuế nhà đất trước đây, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp được thu nộp hàng năm theo tỷ lệ % lũy tiến từng phần tính trên giá đất tính thuế theo quy định của Ủy ban 7 Nghị quyết của Quốc hội số15/2003/QH11 ngày 17/6/2003 và Nghị quyết số 55/2010/QH12 ngày 24/11/2010 của Quốc hội. 8 Luật của Quốc hội số 48/2010/QH12 ngày 17/6/2010. 42
nhân dân cấp tỉnh. Mức thuế suất 0,03% áp dụng đối với đất sản xuất kinh doanh và đất ở trong phạm vi hạn mức diện tích giao đất; Mức thuế suất 0,07% đối với phần diện tích vượt không quá 3 lần hạn mức giao đất; Mức thuế suất 0,15% đối với phần diện tích vượt quá 3 lần hạn mức, đất chưa sử dụng và đất sử dụng không đúng mục đích. Mức thuế suất cao nhất 20% áp dụng đối với đất lấn chiếm. Trong trường hợp đất chưa có giấy tờ thì người đang thực tế sử dụng đất sẽ phải nộp thuế và việc nộp thuế sử dụng đất phi nông nghiệp không có nghĩa là công nhận quyền sử dụng hợp pháp. 4.3- Thuế đối với việc chuyển quyền sử dụng đất Ngày 22 tháng 6 năm 1994 tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa IX đã thông qua Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất.9 Luật quy định các trường hợp chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất có nghĩa vụ trả thuế theo tỷ lệ % trên giá đất theo Quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trong ương, trong phạm vi khung giá Chính phủ quy định phù hợp với thực tế tại địa phương. Mức thuế suất 10% đối với chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp, thuế suất 20% đối với chuyển quyền sử dụng đất ở, đất xây dựng công trình và các loại đất khác. Đối với việc chuyển quyền sử dụng đất trong trường hợp được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thay đổi mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp, đất trồng lúa ổn định, chuyển sang đất phi nông nghiệp, thuế suất thấp nhất là 40% (bốn mươi phần trăm). Riêng đối với trường hợp chuyển từ đất nông nghiệp sang đất xây dựng công trình công nghiệp, thuế suất dưới 40% (bốn mươi phần trăm). Khung thuế suất cụ thể do Chính phủ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định.Trường hợp chuyển từ đất phi nông nghiệp sang đất nông nghiệp, thuế suất là 0% (không phần trăm). Từ ngày 01/01/2000, Quốc hội đã cho điều chỉnh giảm thuế suất xuống còn 2% đối với chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp và 4% đối với chuyển quyền sử dụng đất ở, đất xây dựng công trình.10 Lý do chính của việc giảm thuế suất là do thực hiện thống nhất chế độ thu tiền sử dụng đất11 đối với đất được giao hoặc được công nhận chuyển mục đích sử dụng đất và giá đất tính thu tiền đã được điều chỉnh cao hơn. Sau khi Luật đất đai 2003 được ban hành, cùng với chủ trương xây dựng và phát triển thị trường bất động sản, việc chuyển quyền sử dụng đất được nghiên cứu kỹ lưỡng để áp dụng các loại thuế cho phù hợp. Quyền sử dụng đất được xác định là bất động sản cho mục đích tính thuế; do vậy việc chuyển quyền sử dụng đất nếu chủ thể là hộ gia đình, cá nhân thì áp dụng thuế thu nhập cá nhân; nếu là tổ chức thì áp dụng thuế thu nhập doanh nghiệp. Thuế thu nhập cá nhân (TNCN) từ hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân thực hiện theo quy định của Luật thuế thuế thu nhập cá nhân năm 2007 (được sửa đổi một số nội dung năm 2012 và 2014.)12 9 Luật của Quốc hội số số 35-L/CTN ngày 22/6/1994, hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/1994. 10 Luật số 17/1999/QH10 ngày 21/12/1999 11 Nghị định của Chính phủ số 38/2000/NĐ-CP ngày 23/8/2000 về thu tiền sử dụng đất (thay thế Nghị định số 89/1999/NĐ-CP ngày 17/8/1994 về thu tiền sử dụng đất và lệ phí địa chính); Nghị định số 198/2004/NĐ- CP ngày 03/12/2004 về thu tiền sử dụng đất (theo Luật đất đai ngày 26/11/2003). 12 Luật số 04/2007/QH12 ngày 21/11/2007; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế thu nhập cá nhân số 26/2012/QH13 ngày 22 tháng 11 năm 2012; Luật số 71/2014/QH13 ngày 26/11/2014 sửa đổi một số điều của các luật về thuế 43
Theo Luật thuế TNCN và các văn bản hướng dẫn thì thu nhập từ chuyển nhượng BĐS bao gồm: thu nhập từ chuyển nhượng quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất, kể cả công trình xây dựng hình thành trong tương lai; thu nhập từ chuyển nhượng quyền sở hữu hoặc sử dụng nhà ở, kể cả nhà ở hình thành trong tương lai; thu nhập từ chuyển nhượng quyền thuê đất, quyền thuê mặt nước; và các khoản thu nhập khác nhận được từ chuyển nhượng BĐS dưới mọi hình thức. Thu nhập tính thuế từ chuyển nhượng BĐS được xác định là giá chuyển nhượng từng lần. Giá chuyển nhượng BĐS là giá ghi trên hợp đồng chuyển nhượng tại thời điểm chuyển nhượng. Thuế suất đối với thu nhập từ chuyển nhượng BĐS là 2% trên giá chuyển nhượng. Đối với các tổ chức nếu có hoạt động chuyển quyền sử dụng đất thì thực hiện theo quy định tại Luật thuế TNDN số 14/2008/QH12 (đã được sửa đổi, bổ sung tại Luật số 32/2013/QH13 và Luật số 71/2014/QH13) và các văn bản hướng dẫn thi hành. Từ 01/1/2016, thu nhập từ chuyển nhượng BĐS áp dụng thuế suất phổ thông là 20%. Thu nhập từ hoạt động chuyển nhượng BĐS phải xác định riêng để kê khai nộp thuế, không được dũng lãi từ chuyển nhượng BĐS để bù trừ với số lỗ của hoạt động sản xuất, kinh doanh. Không áp dụng ưu đãi thuế đối với thu nhập từ hoạt động chuyển nhượng BĐS (trừ thu nhập của doanh nghiệp từ thực hiện dự án đầu tư kinh doanh nhà ở xã hội). 4.4- Chính sách thu tiền cho thuê đất Các tổ chức, cá nhân thuê đất của Nhà nước được quyền sử dụng theo mục đích, thời hạn thuê đất đã thoả thuận với Nhà nước. Tiền cho thuê đất thuộc sở hữu Nhà nước là quan hệ tài chính giữa Nhà nước với tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khi được Nhà nước cho thuê đất. Người thuê đất có thể lựa chọn thực hiện theo hai hình thức thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm và thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Pháp luật đất đai trước ngày 01/7/2014 quy định hình thức thuê đất có sự phân biệt giữa đối tượng trong nước và nước ngoài; theo đó, tổ chức kinh tế trong nước được nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm, tổ chức nước ngoài được lựa chọn thuê đất trả tiền hàng năm hoặc trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013 đã thống nhất hình thức thuê đất giữa tổ chức trong nước và nước ngoài, không có sự phân biệt như trước đây. Chính sách thu tiền thuê đất hiện đang thực hiện theo Nghị định của Chính phủ số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ (được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 135/2016/NĐ-CP ngày 9/9/2016). 4.5- Chính sách thu tiền sử dụng đất Khi đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu có đủ 3 quyền (chiếm hữu, sử dụng và quyền định đoạt). Nhà nước có thể bán/giao đất vĩnh viễn hoặc có thời hạn và sẽ thu về một số tiền tương ứng với giá trị tài sản của đất đai được xác định phụ thuộc vào mục đích sử dụng (khả năng sinh lời) và thời gian sử dụng. Đây là khoản tiền mà người mua hoặc được giao đất phải nộp để có quyền sở hữu/quyền sử dụng đất, sau khi hoàn thành nghĩa vụ tài chính thì người được giao đất có các quyền theo quy định. 44
Về bản chất, khoản thu tiền sử dụng đất không phải là thuế mà thể hiện quyền lợi của chủ sở hữu đất và là biện pháp tài chính quan trọng của Nhà nước trong quản lý đất đai. Chính sách tiền sử dụng đất lần đầu được Chính phủ quy định tại Nghị định số 89/1994/NĐ-CP ngày 17/8/1994 theo khuôn khổ của Luật đất đai 1998; sau này là Nghị định số 38/2000/NĐ-CP ngày 23/8/2000; Căn cứ Luật đất đai 2003, Chính phủ ban hành Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 và hiện nay đang thực hiện theo Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 (được sửa đổi một số điều tại Nghị định số 135/2016/NĐ-CP ngày 9/9/2016). Việc thu tiền sử dụng đất áp dụng đối với: (i) Hộ gia đình, cá nhân được giao đất ở; (ii) Tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài được giao đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê; (iii) Tổ chức kinh tế được giao đất thực hiện dự án đầu tư hạ tầng nghĩa trang nghĩa địa để chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với hạ tầng. Căn cứ thu tiền sử dụng đất là diện tích đất, giá đất và thời hạn sử dụng đất. 4.6- Phí và lệ phí Theo quy định của Luật phí và lệ phí số 97/2015/QH13 ngày 25/11/2015 thì liên quan đến lĩnh vực đất đai đang thực hiện các loại: Lệ phí trước bạ nhà đất (do Chính phủ quy định với mức thu 0,5% giá trị nhà, đất); Lệ phí cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà, quyền sử dụng đất (do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định. Đối với các công việc, dịch vụ về địa chính như đo đạc, quan trắc, lập hồ sơ, thủ tục khác,... nay được chuyển giao cho các tổ chức sự nghiệp, hoặc doanh nghiệp thuộc ngành tài nguyên, môi trường thì được chuyển sang thực hiện cơ chế giá, nhà nước không bao cấp. 5- Một số vấn đề rút ra từ thực tiễn Thực tiễn thi hành các chính sách thuế, phí và các khoản thu tài chính đối với đất đai trong những năm qua cho thấy một số vấn đề sau đây: Một là, các chính sách thu được thiết kế bảo đảm sự thống nhất, phù hợp với quy định pháp luật về đất đai, thực hiện vai trò công cụ kinh tế hữu hiệu cần thiết được sử dụng trong quản lý nhà nước về kinh tế đối với đất đai. Theo từng hành vi của tổ chức, cá nhân tham gia cào quá trình vận động cũng như sử dụng đất đai, Nhà nước có các chính sách động viên có căn cứ thuyết phục như: (i) Sử dụng đất ổn định hàng năm sẽ phải trả thuế sử dụng đất theo mục đích sử dụng đất (đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp…); (ii) Thực hiện việc chuyển quyền sử dụng đất, có thu nhập thì nộp thuế thu nhập đối với chuyển quyền sử dụng đất (Thuế TNCN nếu là cá nhân, thuế TNDN nếu là tổ chức); (iii) Người được Nhà nước giao đất thực hiện nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đấ; (iv) Người sử dụng đất thuê của Nhà nước thì trả tiền thuê đất; (v) Người có nhu cầu được cơ quan quản lý nhà nước thực hiện các công việc thủ tục để được công nhận giấy tờ, hợp thức hóa,… phải nộp các khoản phí, lệ phí có liên quan. Hai là, Chính sách thuế và thu đã động viên được nguồn lực từ đất đai, tạo nguồn thu không nhỏ cho ngân sách nhà nước, nhất là ngân sách địa phương. Đây là một trong những nguồn lực quan trọng, nguồn lực tại chỗ cho đầu tư pháp triển. Theo số liệu thống kê của Bộ Tài chính giai đoạn 2012 - 2017 thì: 45
+ Số thu tiền sử dụng đất giai đoạn 2012-2017 chiếm khoảng 6,6% tổng thu NSNN, tương đương 9,1% tổng thu nội địa và 14,7% tổng thu NSĐP. Năm thấp nhất đạt 44.287 tỷ đồng chiếm 7,47% tổng thu nội địa (khoảng 11,7% ngân sách địa phương); năm cao nhất (2016) đạt gần 99.700 tỷ đồng, chiếm 12% thu nội địa (khoảng 18.3% ngân sách địa phương). + Số thu tiền cho thuê đất: Năm thấp nhất đạt 7.270 tỷ đồng, chiếm 0,87% thu nội địa, tương đương 1,97% thu ngân sách địa phương; Năm cao nhất (2016) đạt số thu 22.350 tỷ đồng tương ứng 2,7% thu nội địa, đạt khoảng 4,1% ngân sách địa phương. + Số thu về thuế SDĐPNN bình quân khoảng 1.300 tỷ đồng mỗi năm và tốc độ tăng bình quân hàng năm 1,3%. Tỷ trọng còn khá khiêm tốn chiếm trung bình khoảng 0,2% tổng thu nội địa, tương đương khoảng 0,3% thu ngân sách địa phương. Tuy không lớn nhưng đây là nguồn thu ổn định, tạo được nguồn thu thường xuyên, phục vụ tốt yêu cầu quản lý nhà nước tại địa phương. Ba là, Chính sách thuế và thu với đất đai đã góp phần tham gia thực hiện các chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước về nông nghiệp, nông dân và nông thôn. Trong đó, chính sách miễn, giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp đến hết năm 2020 được xem là giải pháp để góp phần giảm sức đóng góp của người dân, đồng thời khuyến khích các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn; góp phần thúc đẩy quá trình tái cơ cấu ngành nông nghiệp theo định hướng của Đảng và Nhà nước, nhất là trong việc thúc đẩy sản xuất hàng hóa nông sản quy mô lớn, qua đó tạo khả năng giảm chi phí, nâng cao khả năng cạnh tranh của nông sản Việt Nam. Bốn là, Chính sách thu tiền thuê đất, tiền sử dụng đất đã được hoàn thiện dần theo nguyên tắc thị trường, tạo sự bình đẳng giữa các thành phần kinh tế. Các quy định ngày càng minh bạch, đơn giản, rõ ràng, khuyến khích sử dụng tiết kiệm đất đai cho phát triển kinh tế. Đơn giá thuê đất được điều chỉnh giảm (từ mức chung là 1,5% giá đất xuống còn 1%) cùng với việc ổn định giá đất trong mỗi chu kỳ 5 năm đã tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân, đặc biệt là doanh nghiệp mới thành lập có cơ hội tiếp cận đất đai cho mặt bằng động sản xuất kinh doanh, ổn định chi phí thuê đất. Năm là, qua thực tế thực hiện, bên cạnh những kết quả tích cực đạt được như nêu trên, các chính sách thuế, phí và thu tài chính đối với đất đai đang còn bộc lộ một số điểm cả về nội dung chính sách và tổ chức thực hiện, cần được nghiên cứu sửa đổi, đó là: (i) Việc xác định nghĩa vụ thuế sử dụng đất nông nghiệp theo hạng đất và định suất thuế trên đơn vị diện tích đất đến nay không còn phù hợp với cơ chế thị trường bởi thực tế đất nông nghiệp cho dù thuê hay chuyển nhượng đề có giá; (ii) Thực tế hiện nay người có đất nông nghiệp không muốn sản xuất vì hiệu quả thấp, trong khi không ít doanh nghiệp có nhu cầu diện tích lớn để sản xuất theo quy mô lớn nhưng không thể thỏa thuận được với nông dân. Vì vậy, nên chăng có cơ chế, giải pháp mới để liên kết nông dân và doanh nghiệp; theo đó nông dân có quyền sử dụng đất nông nghiệp được định giá, góp vốn doanh nghiệp sản xuất quy mô lớn; (iii) Cơ chế hội đồng trong tổ chức thực hiện việc giao đất, cho thuê đất đang tạo ra không ít bất cập trong quản lý đất đai ở một số địa phương như định giá đất và vốn đầu tư ở các dự án đổi đất lấy hạ tầng chưa hợp lý, thiếu minh bạch trong tổ chức đấu thầu, đấu giá... 46