Thể chế hóa tham vấn công chúng của hội đồng nhân dân

Chia sẻ: Nguyen Lan | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:48

Thêm vào BST

Báo xấu

61
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Tham vấn là hoạt động tạo điều kiện cho người dân đóng góp ý kiến của mình vào những vấn đề quốc sách, dân sinh và được chính quyền trực tiếp lắng nghe, chắt lọc, tiếp thu. Từ năm 2008, Dự án “Tăng cường Năng lực cho Các cơ quan Dân cử Việt Nam” đã hỗ trợ một số Hội đồng nhân dân tỉnh thành phố thực hiện thí điểm hoạt động này.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Thể chế hóa tham vấn công chúng của hội đồng nhân dân

V¨n phßng quèc héi ch−¬ng tr×nh ph¸t triÓn liªn hîp quèc DỰ ÁN TĂNG CƯỜNG NĂNG LỰC CỦA CÁC CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM Hướng dẫn thể chế hóa tham vấn công chúng của Hội đồng nhân dân Lưu hành nội bộ Hà Nội, 2012
Nhóm tác giả Nguyễn Đức Lam Nguyễn Ngọc Thành Ấn phẩm này được hoàn thành và xuất bản với sự hỗ trợ kỹ thuật của Dự án “Tăng cường năng lực cho các cơ quan đại diện ở Việt Nam” (giai đoạn III), Văn phòng Quốc hội và UNDP tại Việt Nam. Những quan điểm thể hiện trong ấn phẩm này là của tác giả, và không nhất thiết đại diện cho quan điểm của Liên Hợp Quốc bao gồm UNDP cũng như các thành viên Liên Hợp Quốc.
MỤC LỤC PHẦN MỘT: TỔNG QUAN 1. Tham vấn và thể chế hóa tham vấn là gì? 2. Tại sao cần thể chế hóa tham vấn? 3. Căn cứ pháp lý để thể chế hóa tham vấn 4. Một số nguyên tắc chung PHẦN HAI: QUY TRÌNH BAN HÀNH 1. Thông qua chủ trương và đưa vào chương trình 2. Lựa chọn hình thức văn bản 3. Xây dựng kế hoạch thể chế hoá tham vấn 4. Xây dựng đề cương, dự thảo văn bản 5. Tham vấn và chỉnh lý dự thảo văn bản 6. Thông qua văn bản thể chế hóa PHẦN BA: XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY ĐỊNH VỀ THAM VẤN 1. Các nội dung lớn của văn bản 2. Kỹ thuật soạn thảo PHỤ LỤC 1. Các quy định pháp luật liên quan 2. Sơ đồ bố trí các thành phần thể thức văn bản 3. Mẫu Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 4. Văn bản thể chế hóa tham vấn của Hội đồng nhân dân một số tỉnh 5. Đề xuất nội dung của Nghị quyết Hội đồng nhân dân tỉnh về tham vấn 6. Đánh giá chất lượng một điều khoản của văn bản quy phạm pháp luật
LỜI GIỚI THIỆU Tham vấn tạo điều kiện cho người dân phát biểu ý kiến của mình vào những vấn đề quốc kế, dân sinh và được chính quyền trực tiếp lắng nghe, chắt lọc, tiếp thu. Bên cạnh ý nghĩa giữ mối liên hệ với cử tri, tham vấn là công cụ quan trọng giúp cơ quan dân cử thu thập đầy đủ hơn những thông tin cần thiết, tăng cường cơ sở khoa học và thực tiễn phục vụ cho việc quyết định các chính sách và giám sát việc thực thi chính sách. Ở địa phương, hoạt động tham vấn công chúng đã được quy định trực tiếp trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Hoạt động này cũng hiện diện ở mức độ khác nhau trong các công việc thường xuyên của Hội đồng nhân dân các cấp như gặp gỡ, tiếp xúc cử tri; tiếp công dân; khảo sát; hội nghị, hội thảo… Trong các năm 2008, 2009 và 2010 Dự án Tăng cường năng lực cho các cơ quan dân cử ở Việt Nam (giai đoạn III) đã hỗ trợ một số Hội đồng nhân dân tiến thành đổi mới tham vấn, qua đó đã đúc rút một số kinh nghiệm. Qua các hoạt động này có thể nhận thấy ý nghĩa, tầm quan trọng, tác dụng to lớn của tham vấn đối với hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân. Tuy nhiên, một trong những khó khăn lớn nhất được các đại biểu Hội đồng nhân dân chỉ ra là mặc dù các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành đã tạo cơ sở pháp lý, nhưng vẫn thiếu những quy định cụ thể, chi tiết, rõ ràng về quy trình, hình thức tham vấn, kinh phí, trách nhiệm, quyền hạn, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức trong tham vấn. Trong khuôn khổ Dự án, Hội đồng nhân dân một số tỉnh đã ra Nghị quyết chuyên đề hoặc Quy chế phối hợp nhiều bên nhằm cụ thể hóa khuôn khổ pháp lý về hoạt động tham vấn của Hội đồng nhân dân. Để nhân rộng việc thể chế hóa tham vấn công chúng của Hội đồng nhân dân, cần có hướng dẫn chung thống nhất trên toàn quốc dưới dạng một bộ tài liệu hướng dẫn nhằm hỗ trợ Hội đồng nhân dân thể chế hóa tham vấn, đồng thời có thể dùng làm tài liệu trong các khóa tập huấn. Xuất phát từ bối cảnh nói trên, Dự án tổ chức biên soạn tài liệu “Hướng dẫn thể chế hóa tham vấn công chúng của Hội đồng nhân dân”. Tài liệu nhằm phục vụ đại biểu Hội đồng nhân dân, cán bộ phục vụ Hội đồng nhân dân về chuyên đề này. Ngoài ra, tài liệu có thể phục vụ người nghiên cứu, học tập trong các khoa học chính trị, luật học, hành chính, xây dựng thể chế và những bạn đọc khác có nhu cầu. Tài liệu mang tính chất hướng dẫn, phổ biến kinh nghiệm, bài học, sử dụng những tình huống thực tiễn có thể được cập nhật. Người đọc không nhất thiết phải đọc từ đầu đến cuối, mà có thể chọn từ mục lục để đọc phần quan tâm. Đại biểu Hội đồng nhân dân và cán bộ phục vụ có thể sử dụng tài liệu để thế chế hóa tham vấn ở địa phương của mình.
4 Tài liệu gồm các nội dung cơ bản sau: Khái niệm tham vấn và thể chế hóa tham vấn; tại sao cần thể chế hóa tham vấn; các nguyên tắc trong thể chế hóa tham vấn; quy trình thể chế hóa tham vấn; các nội dung lớn cần quy định trong văn bản của Hội đồng nhân dân về tham vấn; cũng như trong việc áp dụng kỹ thuật soạn thảo văn bản. Tài liệu cũng kèm theo phần Phụ lục với một số thông tin liên quan đến thể chế hóa tham vấn. Là ấn phẩm được biên soạn với mục đích, yêu cầu cung cấp các thông tin chọn lọc tới các đại biểu dân cử với thực tiễn hoạt động rất đa dạng, chắc chắn tài liệu không thể tránh khỏi thiếu sót. Nhóm tác giả mong nhận được sự phản hồi, góp ý từ các vị đại biểu và bạn đọc gần xa để tiếp tục hoàn thiện cho các lần tái bản sau này.
PHẦN MỘT: TỔNG QUAN Mục đích: Phần này nhằm trình bày những khái niệm cơ bản về tham vấn và thể chế hóa tham vấn, giúp Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân có cái nhìn tổng quan trước khi trực tiếp tiến hành thể chế hóa tham vấn. Các nội dung chính  Tham vấn và thể chế hóa tham vấn là gì?  Tại sao cần thể chế hóa tham vấn?  Căn cứ pháp lý để thể chế hóa tham vấn  Một số nguyên tắc chung
1. Khái niệm tham vấn và thể chế hóa tham vấn 1.1.Tham vấn công chúng là gì? Quyền của người dân được tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật và hoạch định chính sách đã được ghi nhận trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Theo quy định pháp luật, trong quá trình xây dựng và ban hành pháp luật, chính sách, các cơ quan dân cử và cơ quan chính quyền cần phải tham vấn ý kiến công chúng nhằm làm cho các chính sách, pháp luật đáp ứng được yêu cầu của cuộc sống. Hoạt động mang tính chất tham vấn công chúng cũng đã thể hiện ở những mức độ khác nhau trong hoạt động của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp như: tiếp xúc cử tri; tiếp công dân; khảo sát; hội nghị, hội thảo… Tham vấn ý kiến công chúng có thể hiểu là hành động có chủ đích của chính quyền nhằm thông báo, hỏi và lắng nghe, thảo luận với những người chịu ảnh hưởng bởi một quyết định, một giải pháp nào đó hoặc những người có liên quan, có quan tâm đến chính sách, giải pháp sắp được ban hành hoặc đã được ban hành. Thông qua đó, người dân có cơ hội để bày tỏ quan điểm, ý kiến của mình, tạo điều kiện để người ra quyết định có cơ hội xem xét và cân nhắc trước khi quyết định ban hành hoặc sửa đổi pháp luật và chính sách. Trong thuật ngữ “Tham vấn công chúng”, công chúng được hiểu là bất kỳ bên nào có quyền lợi bị ảnh hưởng hoặc liên quan đến quyết định sẽ được đưa ra và không phải là bên ra quyết định. Đó là những người chịu tác động trực tiếp và gián tiếp từ quyết sách đã hoặc có thể sẽ được đưa ra; những người hưởng lợi trực tiếp và những người có quyền, lợi ích liên quan; những người bảo vệ quyền lợi; những người am hiểu vấn đề; những người cung cấp dịch vụ liên quan; những người chịu trách nhiệm quản lý, thực hiện chính sách. 1.2. Thể chể hóa tham vấn là gì? Hiến pháp, các đạo luật về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân đã quy định về quyền tham gia, góp ý của người dân vào quá trình ban hành chính sách, pháp luật ở địa phương và trách nhiệm, nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước trong việc bảo đảm quyền này. Tuy nhiên, các quy định đó còn ở mức chung chung, khó thực hiện. Chính vì vậy, thế chế hóa tham vấn ở cấp độ địa phương là hoạt động ban hành văn bản của Hội đồng nhân dân hoặc Hội đồng nhân dân là một bên tham gia nhằm cụ thể hóa các quy định nói trên của Hiến pháp và pháp luật, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, vững chắc hơn, điều kiện thuận lợi hơn cho Hội đồng nhân dân tiến hành tham vấn nhân dân. Việc thể chế hóa tham vấn có thể được thể hiện trong Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; đó cũng có thể là Quy chế phối hợp riêng trong hoạt động tham vấn giữa Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và Mặt trận Tổ quốc tỉnh; cũng có thể là một Chương về
7 tham vấn trong Quy chế phối hợp bốn bên giữa Thường trực Hội đồng nhân dân, Đoàn đại biểu Quốc hội, Ủy ban nhân dân và Mặt trận Tổ quốc tỉnh. Dù lựa chọn hình thức văn bản nào, việc thể chế hóa tham vấn đều đáp ứng những yêu cầu về quy trình, thủ tục ban hành, về nội dung và kỹ thuật soạn thảo văn bản sẽ được trình bày trong các Phần Hai và Phần Ba của tài liệu này. 2. Tại sao cần thể chế hóa tham vấn? Thứ nhất, thực tiễn hoạt động thí điểm của Hội đồng nhân dân các địa phương vừa qua chứng minh rằng, các hình thức tham vấn được áp dụng đa dạng hơn nhiều so với quy định của pháp luật. Để cái mới về hoạt động tham vấn được bắt rễ bền lâu trên mảnh đất của từng địa phương, cần có những điều kiện như quy trình, thủ tục chi tiết, rõ ràng; quy định về thẩm quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của các bên liên quan trong mỗi hoạt động; sự ủng hộ, đồng tình của các bên v.v…Chính vì vậy, thể chế hóa hoạt động tham vấn là công việc thực sự cần thiết ở các địa phương. Thứ hai, hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương hiện vẫn đang được xác định trong phạm vi hẹp, chỉ mới bao gồm các hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản, mà chưa được xác định ở phạm vi rộng hơn, bao gồm toàn bộ quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân với các khâu khác nhau, từ giai đoạn hình thành, xây dựng, phân tích, đánh giá chính sách pháp luật, soạn thảo, ban hành văn bản, đến giai đoạn đánh giá tác động và theo dõi, đánh giá việc thi hành sau khi ban hành. Trong bối cảnh đó, trong khi chờ đợi sửa đổi, bổ sung khuôn khổ pháp lý cấp quốc gia, việc thể chế hóa tham vấn ở cấp địa phương sẽ góp phần đáng kế khắc phục các nhược điểm nói trên. Thứ ba, thể chế hóa tham vấn cũng nhằm tạo cơ sở pháp lý cụ thể hơn cho người dân thực thi quyền hiến định tham gia vào công việc của nhà nước. Người dân dễ dàng hơn trong việc bày tỏ ý kiến và quan điểm, được lắng nghe và phản hồi về những vấn đề có liên quan trực tiếp đến quyền lợi và nghĩa vụ phải thực hiện. 3. Căn cứ pháp lý để thể chế hóa tham vấn Hội đồng nhân dân có đủ cơ sở pháp lý để ban hành một nghị quyết chuyên đề hoặc văn bản khác về tham vấn nhân dân, không trái với những quy định của pháp luật về chức năng, quyền hạn của mình trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (năm 2003); Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (năm 2004) và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP hướng dẫn Luật này; Nghị quyết của Ủy
8 banTVQH ban hành Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân. Thứ nhất, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân quy định, Hội đồng nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quyết định những chủ trương, chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Theo Đ iề u 1 2 củ a Lu ậ t n ày , nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh được ban hành để quyết định chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực thi hành pháp luật trên địa bàn tỉnh quy định tại điều 16 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Điều 16 (Khoản 1) quy định, Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp, văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên và nghị quyết của mình ở địa phương. Trong khi đó, như đã nói, thể chế hóa tham vấn là để cụ thể hóa các quy định liên quan của Hiến pháp, của các Luật do Quốc hội ban hành, làm cho các quy định đó được thực thi một cách sống động, hiệu quả. Thể chế hóa tham vấn cũng tạo khuôn khổ pháp lý để nhân dân đóng góp vào các nghị quyết đã và sẽ ban hành của Hội đồng nhân dân, làm cho các nghị quyết đó sát thực, khả thi, tức là bảo đảm thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân như Điều 16 quy định. Th ứ ha i , t heo Đ i ều 2 1 , Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Chương trình xây dựng nghị quyết hằng năm của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nhằm bảo đảm thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, bảo đảm các quyền và nghĩa vụ của công dân ở địa phương. Như vậy, bên cạnh mục đích “bảo đảm thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên” như các quy định đã phân tích ở trên, Điều 21 còn nhấn mạnh, Hội đồng nhân dân ban hành nghị quyết còn nhằm “bảo đảm các quyền và nghĩa vụ của công dân ở địa phương”. Việc thể chế hóa tham vấn chính là tạo khuôn khổ pháp lý để bảo đảm tốt hơn quyền tham gia của nhân dân vào việc ban hành chính sách. Thứ ba, theo quy định trong Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân ban hành kèm theo Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp có quyền ban hành Quy chế hoạt động của mình phù hợp với tình hình ở địa phương. Như vậy, việc bổ sung một chương mới về tham vấn trong Quy chế phối hợp nhiều bên hiện hành hoặc ban hành mới Quy chế riêng về phối hợp nhiều bên trong tham vấn chính là dựa trên căn cứ pháp lý này. 4. Một số nguyên tắc thể chế hóa tham vấn Việc thể chế hóa tham vấn của Hội đồng nhân dân cần đáp ứng các nguyên tắc sau: Tính hợp hiến; hợp pháp; tính thống nhất; tính minh bạch; khả thi; sự tham gia góp ý kiến; sự phối hợp.
9 4.1. Tính hợp hiến Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân về tham vấn phải phù hợp với các quy định của Hiến pháp. Ví dụ, không được hạn chế quyền tham gia, đóng góp ý kiến đối với bất kỳ nhóm dân cư nào với bất kỳ lý do nào . 4.2.Tính hợp pháp, tính thống nhất Văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành theo đúng thẩm quyền, đúng hình thức, tuân thủ thủ tục, trình tự quy định; nội dung không được trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Cụ thể, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thể chế hóa tham vấn phải phù hợp với các văn bản quy phạm pháp luật liên quan của Quốc hội, Chính phủ, các Bộ (xem thêm cơ sở pháp lý nói trên và Phụ lục 1 cuối tài liệu này). 4.3. Sự tham gia góp ý kiến Để bảo đảm tính dân chủ, công khai, dự thảo văn bản thể chế hóa tham vấn cũng phải được tham vấn ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân về tham vấn. Cơ quan chủ trì soạn thảo trong trường hợp này là Thường trực Hội đồng nhân dân cần phải tạo điều kiện để các đối tượng trên tham gia ý kiến, như: Đăng các dự thảo lên báo, tổ chức hội thảo, hội nghị, đưa lên các phương tiện truyền thông đại chúng của địa phương. 4.4. Tính minh bạch của văn bản quy phạm pháp luật a) Đăng báo cấp tỉnh: văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân quy định về tham vấn phải được đăng trên báo địa phương chậm nhất là 5 ngày kể từ ngày Hội đồng nhân dân thông qua hoặc ký kết giữa các bên. b) Đăng công báo địa phương (Công báo cấp tỉnh): văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải đăng công báo; Văn bản đăng Công báo có giá trị như bản gốc. c) Đưa tin: văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân phải được đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng ở địa phương (đài phát thanh, truyền hình địa phương...). 4.5. Tính khả thi Nội dung được thể chế hóa cần phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành và thực tiễn phối hợp tổ chức hoạt động ở địa phương giữa Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh; tạo cơ sở pháp lý để Hội đồng nhân dân tỉnh thực hiện các hoạt động tham vấn ý kiến
10 nhân dân. Quy định chặt chẽ, cụ thể về chủ thể, đối tượng, trách nhiệm và quy trình tổ chức các hoạt động tham vấn ý kiến nhân dân trong việc ban hành và thực hiện nghị quyết Hội đồng nhân dân tỉnh để có tính khả thi cao, dễ thực hiện. 4.6. Sự đồng thuận, phối hợp Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh cần thống nhất với Ủy ban nhân dân tỉnh, Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh và Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh xây dựng Kế hoạch triển khai công tác thể chế hóa hoạt động tham vấn ý kiến nhân dân. Từ đó phân công rõ trách nhiệm của từng cơ quan có liên quan và xác định các khâu, các bước cụ thể, hợp lý và khoa học để từng đơn vị tích cực, chủ động triển khai, đảm bảo đúng yêu cầu về quy trình, chất lượng công việc.
PHẦN HAI: QUY TRÌNH THỂ CHẾ HÓA THAM VẤN Mục đích: Phần Hai nhằm trình bày các kiến thức, kinh nghiệm cần thiết nhất về các công việc để tiến hành các bước của quy trình thể chế hóa tham vấn của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Các nội dung chính: Các bước thể chế hóa tham vấn của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh gồm có:  Thông qua chủ trương và đưa vào chương trình  Lựa chọn hình thức văn bản  Xây dựng kế hoạch thể chế hoá tham vấn  Xây dựng đề cương, dự thảo văn bản  Tham vấn và chỉnh lý dự thảo văn bản  Thông qua văn bản thể chế hóa
Các bước thể chế hóa tham vấn trong Phần này là theo quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân do Thường trực Hội đồng nhân dân chủ trì soạn thảo. 1. Thông qua chủ trương và đưa vào chương trình Để có thể ban hành văn bản thể chế hóa tham vấn ở cấp tỉnh, trước hết cần đưa vấn đề này vào chương trình xây dựng nghị quyết hàng năm của Hội đồng nhân dân hoặc chương trình hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân (nếu chọn ban hành Quy chế phối hợp nhiều bên). Cần lựa chọn, thực hiện thể chế hóa hoạt động tham vấn nhân dân bằng hình thức văn bản nào: Nghị quyết về tham vấn nhân dân hay là Quy chế phối hợp. Sự cần thiết phải đưa thể chế hóa tham vấn vào chương trình, căn cứ pháp lý đã được đề cập ở Phần Một. Ngoài ra, theo quy định của Điều 21, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, cá c c ă n cứ đ ể c ân n h ắ c, q u y ết đ ịn h đ ưa v iệ c th ể ch ế hó a tham v ấ n v à o Chương trình xây dựng nghị quyết hằng năm của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh gồm có:  Đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng (về tăng cường dân chủ, sự tham gia của nhân dân);  Yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương (biện pháp thực hiện Hiến pháp, pháp luật; bảo đảm thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên);  Thực tiễn về tổ chức sự phối hợp ở địa phương trong tham vấn.  Bảo đảm các quyền và nghĩa vụ của công dân ở địa phương. Dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân phải được trình Hội đồng nhân dân quyết định tại kỳ họp cuối năm. Như vậy, để có thể ban hành Nghị quyết riêng về tham vấn, cần phải đưa vấn đề này ra từ cuối năm trước theo quy trình, thủ tục được quy định tại Điều 13 của Nghị định số 91/2006/NĐ-CP. Tuy nhiên, trong trường hợp cần thiết vẫn có thể bổ sung đưa nội dung này vào chương trình theo quy trình, thủ tục được quy định tại Điều 14 của Nghị định số 91/2006/NĐ-CP. Nếu lựa chọn ban hành Quy chế phối hợp nhiều bên trong tham vấn, không cần phải đưa vào chương trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân, nhưng cũng cần phải thống nhất sớm để đưa vào kế hoạch hoạt động hàng năm của Thường trực Hội đồng nhân dân. Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh có thể tổ chức cuộc họp với các Ban Hội đồng nhân dân tỉnh và Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân tỉnh để bàn, phổ
13 biến chủ trương và thảo luận, định hướng công tác chuẩn bị để chủ động trao đổi với lãnh đạo các đơn vị liên quan nhằm tạo sự đồng thuận về chủ trương ngay từ đầu. 2. Lựa chọn hình thức văn bản Nói chung, lựa chọn hình thức văn bản để thể chế hóa hoạt động tham vấn nhân dân phải đúng quy định thẩm quyền ban hành văn bản. Đồng thời, việc lựa chọn này vừa phải phù hợp thực tế hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh, vừa đáp ứng yêu cầu trước mắt phục vụ tổ chức các hoạt động tham vấn vốn còn mới mẻ để qua kinh nghiệm thực tiễn sẽ điều chỉnh, bổ sung hoàn thiện nội dung và hình thức văn bản thể chế hóa cho phù hợp. Chính vì vậy, Hội đồng nhân dân các địa phương đã thể chế hóa tham vấn đều có những lựa chọn khác nhau như trong Hộp dưới đây. Hộp: Lựa chọn loại văn bản thể chế hóa tham vấn  Hội đồng nhân dân tỉnh Đồng Tháp và Lào Cai đã ban hành mới Nghị quyết kèm theo Quy chế tham vấn nhân dân.  Hội đồng nhân dân tỉnh Bình Thuận đã bổ sung một Chương mới về phối hợp trong tham vấn trong Quy chế phối hợp bốn bên giữa Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, Ủy ban nhân dân tỉnh, Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh, Mặt trận Tổ quốc tỉnh;  Hội đồng nhân dân tỉnh Bắc Giang ban hành mới Quy chế phối hợp ba bên trong tham vấn giữa Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, Ủy ban nhân dân tỉnh và Mặt trận Tổ quốc tỉnh. Mỗi sự lựa chọn trên đây đều có lý do tùy thuộc điều kiện cụ thể ở địa phương. Tuy nhiên, có một số vấn đề cần cân nhắc, chú ý như sau: Thứ nhất, theo quy định tại Khoản 2, Điều 1, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, nghị quyết là dạng văn bản quy phạm pháp luật duy nhất do Hội đồng nhân dân ban hành, tất cả các dạng văn bản khác không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, chỉ có nghị quyết của Hội đồng nhân dân mới có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng trên địa bàn tỉnh, được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật. Còn Quy chế phối hợp mặc dù được áp dụng nhiều lần, được Nhà nước bảo đảm thực hiện, nhưng chỉ đối với các nhóm đối tượng trong Quy chế. Do đó, để bảo đảm hiệu lực pháp lý cao nhất, rộng nhất, nên ban hành Nghị quyết chuyên đề về tham vấn. Thứ hai, phần Quy chế, hiểu theo nghĩa là hình thức văn bản phụ, được ban hành kèm
14 theo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thì chưa được quy định trong bất kỳ một văn bản quy phạm pháp luật nào. Thông tư số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản chỉ đề cập đến loại quy chế ban hành kèm theo nghị định hoặc quyết định; Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11 chỉ đề cập đến loại quy chế ban hành kèm theo nghị quyết của Quốc hội hoặc UBTVQH. Nhưng theo logic, Hội đồng nhân dân có thể vận dụng để ban hành Quy chế kèm theo Nghị quyết. Thứ ba, đối với một số địa phương đã có sẵn Quy chế phối hợp nhiều bên trong hoạt động nói chung của Hội đồng nhân dân, có thể chọn phương án bổ sung vào Quy chế này một Chương mới về phối hợp trong tham vấn. Bởi lẽ, điều này có cơ sở thuận lợi là Quy chế nói trên những năm qua được tổ chức đạt kết quả tốt. Tuy nhiên, từ quy định pháp luật hiện hành và kinh nghiệm thực tế xây dựng quy định pháp lý ở địa phương về công tác tham vấn, cần được tiếp tục thử nghiệm để điều chỉnh, bổ sung, hoàn thiện nội dung và nếu được sẽ trình Hội đồng nhân dân tỉnh xem xét, ban hành riêng Nghị quyết Hội đồng nhân dân tỉnh về tham vấn. Tóm lại, cả ba phương án trong hộp trên đây đều phù hợp với quy định của pháp luật. Tuy nhiên, phương án tốt nhất vẫn là ban hành Nghị quyết quy định trực tiếp về tham vấn của Hội đồng nhân dân mà không cần phải có Quy chế kèm theo (Xem thêm Mẫu Nghị quyết về tham vấn trong phần Phụ lục). 3. Xây dựng kế hoạch thể chế hoá tham vấn Để tiến hành thể chế hóa tham vấn một cách có bài bản, đầy đủ, chi tiết, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân tỉnh cần xây dựng dự thảo Kế hoạch triển khai công tác thể chế hóa hoạt động tham vấn nhân dân.  Nội dung của Kế hoạch bao gồm: các công việc cần làm như thống nhất về mặt chủ trương, soạn thảo, tham vấn ý kiến các bên về dự thảo, chỉnh lý, thẩm tra, hoàn thiện, trình Hội đồng nhân dân hoặc ký kết ban hành…; các hội nghị, tọa đàm; các mốc thời gian; người thực hiện, phối hợp; kinh phí thực hiện. Sau khi thống nhất về mặt chủ trương, Văn phòng cần tranh thủ ý kiến của các Ban Hội đồng nhân dân tỉnh và tổng hợp, hoàn chỉnh dự thảo Kế hoạch (lần 1) trình Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh cho ý kiến, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân tỉnh hoàn chỉnh dự thảo Kế hoạch (lần 2). Tiếp đó, Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh xem xét quyết định tổ chức Hội nghị thông qua dự thảo Kế hoạch với sự tham gia của Ủy ban nhân dân tỉnh, Ủy banMặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh, Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh, các Ban Hội đồng nhân dân tỉnh, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân tỉnh, Văn phòng Ủy ban nhân dân
15 tỉnh, Văn phòng Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh và Sở Tư pháp. Sau hội nghị, Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh cần ban hành Kế hoạch triển khai công tác thể chế hóa hoạt động Tham vấn ý kiến nhân dân. 4. Xây dựng đề cương, dự thảo văn bản Tổ biên tập: Thường trực Hội đồng nhân dân giao cho Chánh Văn phòng thành lập Tổ biên tập để soạn thảo đề cương và dự thảo Nghị quyết hoặc Quy chế. Thành phần nhóm soạn thảo cần đầy đủ theo yêu cầu, vừa có kiến thức và kinh nghiệm pháp lý, tổ chức, hoạt động của Hội đồng nhân dân và các tổ chức khác trong hệ thống chính trị, vừa có năng lực soạn thảo. Đề cương Nghị quyết hoặc Quy chế: Đề cương này cần dựa trên phương án văn bản đã lựa chọn, và cần xác định những nội dung lớn cần thể hiện (Xem thêm Mục 1 của Phần Ba và tham khảo Đề cương ở phần Phụ lục). Sau khi hoàn chỉnh dự thảo đề cương, cần lấy ý kiến đóng góp (bằng văn bản hoặc tổ chức hội nghị) và tiếp thu, chỉnh lý. Các cơ quan cần lấy ý kiến gồm: Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh, Văn phòng Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc, Sở Tư pháp, Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh, các Ban Hội đồng nhân dân tỉnh, các Tổ trưởng Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh. Dự thảo văn bản: Tổ biên tập soạn thảo nội dung dự thảo Nghị quyết, dự thảo quy chế trên cơ sở Đề cương đã được thông qua (Nội dung, kỹ thuật soạn thảo xem trong Phần Ba), bám sát nội dung kế hoạch đề ra và yêu cầu của Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh. Có thể phân công một người có năng lực, kinh nghiệm nhất trực tiếp soạn thảo toàn bộ dự thảo, sau đó các thành viên khác trong Tổ biên tập bổ sung, góp ý để hoàn thiện. Cũng có thể phân công mỗi người soạn thảo một phần của dự thảo, các thành viên khác góp ý, bổ sung phần của người khác biên soạn; một người có kinh nghiệm, năng lực tốt nhất sẽ rà soát, “ghép” các phần thành dự thảo thống nhất. Tổ biên tập tổ chức họp để rà soát, thống nhất và hoàn thiện lần cuối nội dung, cấu trúc dự thảo. Dự thảo này cần có ý kiến của lãnh đạo Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, các Ban, phê duyệt của Thường trực Hội đồng nhân dân trước khi đưa ra tham vấn rộng rãi. 5. Tham vấn và chỉnh lý dự thảo văn bản Cũng như đối với các văn bản quy phạm pháp luật khác của Hội đồng nhân dân, văn bản thể chế hóa tham vấn nên được đưa ra tham vấn ý kiến công chúng. Như thực tế ở các địa phương, qua mỗi cuộc họp tham vấn, Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh và Tổ biên tập nhận
16 được nhiều ý kiến phát biểu đóng góp vào dự thảo Nghị quyết và Quy chế. 5.1. Đối tượng, phạm vi tham vấn Đối với văn bản thể chế hóa tham vấn, ít nhất cần tham vấn ý kiến của các cơ quan, tổ chức, ban ngành, chính quyền các cấp, đoàn thể, nhất là của Ủy ban nhân dân tỉnh, Đoàn đại biểu Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc tỉnh, Sở Tư pháp, Sở Tài chính, Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện, xã. Bởi lẽ, đây là những nhóm đối tượng sẽ phải thực hiện hoặc phối hợp thực hiện tham vấn sau này. Nếu có điều kiện, nên tiến hành tham vấn ý kiến của các nhóm dân cư trên địa bàn tỉnh.  Ở cấp huyện, xã cần tham vấn ý kiến củaThường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Ủy banMặt trận Tổ quốc của các huyện, thị, thành phố; Thường trực Hội đồng nhân dân một số xã, phường ,thị trấn trong tỉnh.  Ở cấp tỉnh, cần tham vấn ý kiến của Đoàn đại biểu Quốc hội; Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc tỉnh; lãnh đạo Ủy ban nhân dân tỉnh và lãnh đạo Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh; các Sở, ngành, nhất là Sở Tư pháp; Sở Tài chính; Liên hiệp các Hội Khoa học kỹ thuật; các tổ trưởng tổ Đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh.  Cuối cùng, cần tổ chức cuộc họp Đảng đoàn Hội đồng nhân dân tỉnh rà soát lần cuối nội dung trình tại kỳ họp Hội đồng nhân dân tỉnh. 5.2. Hình thức tham vấn Tùy từng nội dung của dự thảo, có thể tổ chức họp tham vấn ý kiến trực tiếp hoặc tham vấn ý kiến bằng văn bản. Như thực tế cho thấy, tọa đàm, trao đổi theo nhóm trọng tâm, đối tượng hẹp, hội nghị là hình thức chủ yếu để tham vấn ý kiến về dự thảo văn bản thể chế hóa tham vấn. Bên cạnh đó, có thể phát phiếu điều tra nhanh tại một số cuộc hội thảo, toạ đàm; tham vấn trên trang web của Hội đồng nhân dân; gửi tài liệu xin ý kiến đóng góp. Thông thường, ở các tỉnh đã tiến hành thể chế hóa tham vấn, Thường trực Hội đồng nhân dân phải tổ chức nhiều lượt lấy ý kiến đóng góp; dự thảo Nghị quyết được chỉnh sửa đến lần thứ 6-7 mới chính thức trình Hội đồng nhân dân tỉnh thông qua. 5.3. Tiếp thu các ý kiến; chỉnh lý dự thảo Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh và lãnh đạo các Ban cần cho ý kiến chỉ đạo Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân tỉnh tiếp thu các ý kiến đóng góp của các bên được tham vấn. Tổ biên tập trực tiếp chỉnh lý nội dung dự thảo để trình Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh.
17 Tuy nhiên, cần lưu ý chỉ tiếp thu những ý kiến đóng góp hợp lý, hợp pháp, thiết thực. Đối với những ý kiến khác nhau về những nội dung mới hoặc còn gây tranh luận mà Thường trực Hội đồng nhân dân cho rằng cần phải đưa vào dự thảo văn bản, thì phải tìm những lý lẽ, lập luận để giải thích, bảo vệ quan điểm. 5.4. Vai trò của các chủ thể Trong quá trình thực hiện tham vấn ý kiến các bên về dự thảo văn bản thể chế hóa tham vấn, Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh hoặc Ban Pháp chế Hội đồng nhân dân tỉnh đóng vai trò chỉ đạo, hướng dẫn, phê duyệt kế hoạch, chủ trì những hội nghị quan trọng, cho ý kiến định hướng về việc tiếp thu. Lãnh đạo Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân tỉnh có thể chủ trì một số cuộc họp lấy ý kiến đóng góp nội dung dự thảo Nghị quyết, Quy chế theo sự phân công của Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh; chỉ đạo cán bộ Văn phòng và Tổ biên tập tiến hành các hội nghị, tiếp thu ý kiến. Tổ biên tập trực tiếp tham dự các hội nghị, tọa đàm để lắng nghe, ghi chép, chỉnh sửa dự thảo văn bản theo ý kiến góp ý và ý kiến chỉ đạo của Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh. 6. Xem xét, thông qua hoặc ký kết văn bản về thể chế hóa Bước cuối cùng để ban hành văn bản thể chế hóa tham vấn là thông qua Nghị quyết hoặc ký kết Quy chế phối hợp nhiều bên tùy theo sự lựa chọn ở mỗi địa phương. 6.1. Xem xét, thông qua Nghị quyết Tổ biên tập cần phải chỉnh lý, hoàn thiện nội dung Tờ trình, dự thảo Nghị quyết, Quy chế kèm theo Nghị quyết (nếu có) để Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh xem xét, ký trình tại kỳ họp.  Tên gọi của Tờ trình: Tờ trình đề nghị thông qua Nghị quyết về tham vấn nhân dân đối với việc ban hành và thực hiện Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh. Tên gọi của Nghị quyết là: Nghị quyết về tham vấn nhân dân đối với việc ban hành và thực hiện Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh. Tên gọi của Quy chế: Quy chế tham vấn nhân dân đối với việc ban hành và thực hiện Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh.  Hồ sơ nghị quyết trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh gồm có: Tờ trình và dự thảo nghị quyết (kèm theo Quy chế nếu có); Báo cáo thẩm tra; ý kiến của Uỷ ban nhân dân; Các tài liệu có liên quan (ví dụ như tổng hợp ý kiến đóng góp).
18  Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân tỉnh cần cung cấp nhiều thông tin, tài liệu cần thiết liên quan đến Nghị quyết về hoạt động tham vấn ý kiến nhân dân để đại biểu tham dự kỳ họp nắm bắt vấn đề rõ hơn và có nhiều ý kiến thảo luận.  Hồ sơ dự thảo nghị quyết phải được gửi đến các đại biểu Hội đồng nhân dân chậm nhất là năm ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân.  Trình tự xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh gồm: (1) Đại diện cơ quan trình dự thảo (trong trường hợp này là Thường trực Hội đồng nhân dân) trình bày dự thảo nghị quyết; (2) Đại diện Ban Pháp chế của Hội đồng nhân dân được phân công thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra; (3) Hội đồng nhân dân thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo nghị quyết. Dự thảo nghị quyết được thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân biểu quyết tán thành. Chủ tịch Hội đồng nhân dân ký chứng thực nghị quyết. 6.2. Ký kết Quy chế phối hợp 3 hoặc 4 bên Trong trường hợp lựa chọn hình thức văn bản là Quy chế phối hợp nhiều bên trong tham vấn, sau khi đã tham vấn, nhất trí với toàn văn dự thảo Quy chế về mối quan hệ công tác và phối hợp 3 hoặc 4 bên trong hoạt động nói chung hoặc riêng hoạt động tham vấn, Chủ tịch Hội đồng nhân dân tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh và Phó Trưởng Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh (nếu là 4 bên) cần tiến hành ký kết để ban hành Quy chế nói trên. Hội nghị ký kết văn bản Quy chế này gồm có thành phần Thường trực Tỉnh ủy, Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, Ủy ban nhân dân tỉnh, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh, Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh và các đối tượng đã tham gia quá trình triển khai kế hoạch thể chế hóa tham vấn.
PHẦN BA: XÂY DỰNG VĂN BẢN VỀ THAM VẤN Mục đích: Phần này nhằm cung cấp những kiến thức, kinh nghiệm cơ bản nhất, trực tiếp liên quan đến việc soạn thảo văn bản của Hội đồng nhân dân tỉnh quy định về tham vấn. Các nội dung chính: 1. Các nội dung chính của văn bản 2. Kỹ thuật soạn thảo