Phân cấp tài khóa và quy mô Chính phủ-Nhóm 8 Trang1
Tiểu luận
SỰ PHÂN CẤP TÀI KHÓA VÀ QUY MÔ CHÍNH PHỦ
MỘT NGHIÊN CỨU THỰC NGHIỆM TẠI QUỐC GIA CHÂU ÂU
(Fiscal Decentralization and the size of Government
A European country empirical analysis)
Phân cấp tài khóa và quy mô Chính phủ-Nhóm 8 Trang2
1. GIỚ I THIỆU
Kể từ cuối những năm 1980, sự phân cấp đó là việc chuyển giao quyền lực chính trị, tài chính và
hành chính cho các chính quyền địa phương, đã nổi lên như một trong những xu hướng quan trọng
nhất trong chính sách phát triển. Vì vậy, thiết lập các mối quan hệ tài khóa giữa các cấp của chính phủ
các nước thành viên Liên minh châu Âu đã thu hút sự quan tâm về việc chuyển giao quyền hạn thu
thuế cho cấp địa phương. Các tổ chức siêu quốc gia, chẳng hạn như Ngân hàng Thế giới (2000) hoặc
OECD (2002a, 2002b), hỗ trợ phân cấp tài khóa ở các nước Đông Âu, cho rằng một di chuyển theo
hướng phân cấp hơn sẽ thúc đẩy phát triển kinh tế cũng như hiệu quả của khu vực công. Báo cáo của
Ngân hàng Thế giới khi bước vào thế kỷ 21 ghi lại rằng mong muốn về việc tự quyết định và chuyển
giao quyền lực là động lực chính "định hình thế giới, trong đó phát triển sẽ được xác định và thực
hiện"1 trong thập niên đầu của thế kỷ này.
Một số lý thuyết khác về hành vi của chính phủ đề xuất trong các tài liệu tài chính công thúc đẩy
giả thuyết cho rằng phân cấp tài khóa có thể hạn chế quy mô của khu vực công. Oates (1972) lập luận
rằng chính quyền địa phương có thông tin về sở thích của người dân tốt hơn so với chính phủ liên
bang và trung ương, có nghĩa là phân cấp trong việc cung cấp hàng hóa công cho công chúng sẽ hiệu
quả hơn cung cấp tập trung. Tuy nhiên, ông cũng lưu ý rằng trong khi hàng hóa công đáp ứng tốt hơn
nhu cầu của người dân (phù hợp với Tiebout1956), tăng nhu cầu trong nước đối với các dịch vụ công
có thể làm tăng quy mô của khu vực công (Oates1985). Trong việc giới thiệu giả thuyết Leviathan nổi
tiếng của họ, Brennan và Buchanan (1980 , p.185) thừa nhận rằng "tổng can thiệp của chính phủ trong
nền kinh tế nên nhỏ hơn, các yếu tố khác không đổi, thì mức độ mà các loại thuế và chi phí được phân
cấp lớn hơn". Chính phủ diễn tả khi tối đa hoá nguồn thu, các tác giả, và các tài liệu tiếp theo về sự lựa
chọn công, cho rằng, miễn là căn cứ tính thuế linh động, phân cấp tài khóa các cấp chính quyền tham
gia vào cạnh tranh về thuế, do đó hạn chế sự độc quyền của Leviathan về thuế. Tuy nhiên, mô hình
cho thấy khi một số cấp chính quyền độc lập định ra mức thuế của họ, trên cơ sở thuế chung (ví dụ,
chia sẻ cơ sở thuế), kết hợp (tổng hợp) thuế suất cân bằng của hai cấp chính quyền để tối đa hóa nguồn
thu sẽ cao hơn so với nguồn thu tối đa hóa tỷ lệ thuế của chính phủ duy nhất (Flowers1988; Shughart
và Tollison 1991; Keen 1995; Wrede1996; Keen và Kotsogiannis2004). T hật vậy, không có sự đồng
thuận lý thuyết về mối quan hệ giữa phân cấp tài khóa và quy mô của khu vực nhà nước từ những
người đặt câu hỏi về mô hình Leviathan cũng phác thảo cho thấy phân cấp có thể không dẫn đến một
1 World Development Report on Entering the 21st Century quoted by Ebel and Yilmaz (2002, p. 3).
Phân cấp tài khóa và quy mô Chính phủ-Nhóm 8 Trang3
khu vực công gọn gàng hơn, đó là hiệu ứng fly-paper (giấy bẫy ruồi) nổi tiếng và vấn đề hàng hóa tiêu
dùng chung (để xem chi tiết hơn,x xem Jin và Zou2002 , trang 273-274).
Theo nghiên cứu thực nghiệm Oates (1972 , 1985 ), nhiều tài liệu đã cố gắng để kiểm tra tác động
của việc phân cấp trên quy mô của chính phủ. Tuy nhiên, kết quả là không thuyết phục (xem Feld et
al. 2003, một tài liệu nghiên cứu đầy đủ). Kết quả của tài liệu này cho thấy quy mô của chính phủ
thường được đánh giá trên khía cạnh nguồn thu thuế hoặc chi tiêu chính phủ, trong khi hầu hết các chỉ
số phân cấp tài khóa có nguồn gốc từ Thống kê T ài chính của Chính phủ (GFS) do Quỹ Tiền tệ quốc
tế (IMF), thì được xác định trên cơ sở một khía cạnh của phân cấp, có nghĩa là, các địa phương chia sẻ
nguồn thu hoặc chi phí của chính phủ. Tuy nhiên, các chỉ số tài chính thông thường đánh giá quá cao
mức độ phân cấp tài khóa hoặc tự chủ tài chính trong hầu hết các nước, như vậy họ không có kiểm
soát tài khoản nắm giữ bởi chính quyền địa phương trên căn cứ tỷ lệ tính thuế (Stegarescu 2004). Phân
cấp chi tiêu mà không giao quyền hạn về thu thuế địa phương tương ứng có thể không tạo ra sự cạnh
tranh thuế hạn chế hành vi của Leviathan. Phân cấp tài khóa được tài trợ bởi nguồn chung, như là trợ
cấp hoặc chia sẻ nguồn thu được kiểm soát bởi T rung Ương (tức là, sự mất cân bằng theo chiều dọc),
có thể có ảnh hưởng ngược lại, bằng cách phá vỡ các liên kết giữa lợi ích được hưởng và các loại thuế
phải nộp. Phân cấp có thể hạn chế hoặc tăng cường sự phát triển của chính phủ, tùy thuộc vào bản chất
của việc phân cấp (Rodden 2003). Một vài tài liệu dựa trên thông tin từ các nước OECD (2001)-
(Organization of Economic Co-oporation and Development-Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế),
tính đến kiểm soát chính quyền địa phương trên căn cứ tính thuế hoặc tỉ lệ trong các nước chuyển đổi
Châu Âu (Ebel và Yilmaz 2002) và ở một số nước OECD (Rodden 2003 Meloche et al.2004). Nhiều
nghiên cứu trong số những nghiên cứu này kết luận rằng quyền tự chủ tài khóa dẫn đến các quốc gia
nhỏ hơn trong khi các khoản trợ cấp có tác động tích cực đối với quy mô của khu vực công. Tuy
nhiên, Jin và Zou (2002), trong một nghiên cứu sử dụng dữ liệu bảng trên 32 quốc gia, cho thấy phân
cấp tài khóa ảnh hưởng khác nhau đến quy mô của chính phủ, địa phương và cả hai.
Theo tài liệu này, các bài báo hiện nay tập trung vào những ảnh hưởng của phân cấp tài khóa trên
quy mô chính phủ sử dụng một dữ liệu bảng của các nước châu Âu. Điều này tạo thành một đóng góp
độc đáo cho sự hiểu biết về mối quan hệ giữa phân cấp tài khóa và quy mô của chính phủ liên quan
đến một số khía cạnh cụ thể. Theo tác giả, đây là bài báo đầu tiên kết hợp chỉ báo của OECD phân cấp
nguồn thu2 với thước đo của sự mất cân bằng theo chiều dọc, cho một mẫu gồm 15 quốc gia EU. Tác
giả sử dụng một mô hình dữ liệu bảng chịu tác động về thời gian và không gian để đưa vào khoản chi
tiêu chính phủ có thể thay đổi chậm theo thời gian và có thể có một số mối tương quan giữa chi tiêu
2 Tác giả sử dụng dữ liệu của Stegarescu (2004) trong đó sử dụng các (1999) cách tiếp cận OECD tự chủ nguồn thu của chính
quyền địa phương. Stegarescu mở rộng số lượng các quốc gia và mở rộng dữ liệu để đạt được một bảng dữ liệu tập hợp đầy
đủ.
Phân cấp tài khóa và quy mô Chính phủ-Nhóm 8 Trang4
công của các nước. Tác giả ước tính cả các mối quan hệ dài hạn giữa phân cấp và chi tiêu công và một
mô hình sai số để phân biệt tác động ngắn hạn và dài hạn của phân cấp. Theo tác giả, đây cũng là bài
báo đầu tiên phân tích các tác động của phân cấp trên toàn bộ quy mô của chính phủ, quốc gia và địa
phương, bằng cách tách biệt các tác động dài hạn của việc phân cấp từ các động lực ngắn hạn. Các đối
số liên quan phân cấp cho quy mô của chính phủ có thể được hiểu tốt nhất như đề cập đến điểm cân
bằng dài hạn.
Đầu tiên, tác giả xác nhận mức độ cao duy trì trong chi tiêu công ở các nước châu Âu. Có sự
tương tác về mức chi tiêu công giữa các cấp và chính phủ ở 15 quốc gia EU. Tác giả cũng thấy rằng
phân cấp ảnh hưởng đến toàn bộ, cả quy mô địa phương và chính phủ cũng như tác động của phân cấp
trên quy mô của mỗi cấp chính quyền phụ thuộc vào bản chất của sự chuyển giao quyền lực. Về lâu
dài, chúng ta thấy rằng quyền tự chủ thuế của chính quyền địa phương tăng nhiều hơn thì tương ứng là
việc giảm của chính phủ, dẫn đến chính phủ tổng hợp lớn hơn. Tác giả cũng thấy rằng sự mất cân bằng
theo chiều dọc có xu hướng làm tăng quy mô của các địa phương, chính phủ và toàn bộ quốc gia.
Bài viết này được cấu trúc như sau. Phần tiếp theo là tóm tắt các nghiên cứu thực nghiệm. T rong
mục 3, tác giả trình bày các đặc điểm kỹ thuật thực nghiệm và dữ liệu. Các kết quả được trình bày
trong mục 4 và 5. Phần cuối cùng là kết luận.
2. TỔNG Q UAN C ÁC NGHIÊN CỨU TRƯỚ C ĐÂY
Hầu hết các nghiên cứu thực nghiệm về phân quyền và quy mô chính phủ được kiểm định bởi
Bren-Nan và giả thuyết Buchanan Leviathan (xem Feld et al. 2003, tóm tắt lý thuyết hoàn chỉnh).
Trong bài báo này, tác giả chỉ thảo luận các kiểm định về các cấp độ quốc gia. Đầu tiên, Oates (1972
,trang 209-213 ) đánh giá các nghiên cứu thực nghiệm của giả thuyết phân cấp trên hơn 57 quốc gia.
Ông đã sử dụng tỷ trọng nguồn thu thuế trong thu nhập quốc gia như đại diện cho quy mô của chính
phủ, trong khi tỷ lệ nguồn thu thuế của chính phủ trung ương trên tổng nguồn thu thuế được sử dụng
để đo lường quyền lực của CP trung ương. Ông ta thu được một mối quan hệ tiêu cực giữa chỉ số
quyền lực của CP trung ương với quy mô chính phủ, nhưng kết quả dường như không có nhiều ý
nghĩa khi ông kiểm soát thu nhập. Edhaie (1994) chỉ trích nghiên cứu của Oates, cho rằng mối quan hệ
giữa nguồn thu thuế và chi tiêu nên được xem xét đồng thời trong quá trình phân cấp. Ông thấy rằng,
trong một mẫu của 30 quốc gia năm 1987 và 1977, sự phân cấp đồng thời của thuế Chính phủ và
quyền hạn chi tiêu có xu hướng làm giảm quy mô ở khu vực công. Thế nhưng, một số nghiên cứu tìm
thấy một tác động tích cực đáng kể về mặt thống kê của quy mô chính phủ : nghiên cứu của Stein
(1999) cho 19 quốc gia châu Mỹ La tinh từ năm 1990 đến năm 1995, và Heil (1991) nghiên cứu 22
quốc gia OECD và 39 quốc gia của IMF.
Phân cấp tài khóa và quy mô Chính phủ-Nhóm 8 Trang5
Một số nghiên cứu cho rằng phân cấp tài khóa có thể hạn chế hoặc tăng cường sự phát triển của
chính phủ, tùy thuộc vào loại phân cấp. Phân cấp chi tiêu mà không đi kèm với sức mạnh thu thuế của
địa phương sẽ không tạo ra thuế cạnh tranh –kiềm chế hành vi của Leviathan. Và phân cấp được tài
trợ bởi nguồn phổ biến, chẳng hạn như trợ cấp hoặc chia sẻ thu nhập được kiểm soát bởi trung ương,
có thể có ảnh hưởng ngược lại bằng cách phá vỡ các liên kết giữa thuế phải nộp và lợi ích được huỏng.
Hơn nữa, theo mô hình Brennan và Leviathan Buchanan, hệ thống các khoản trợ cấp có thể được hiểu
như là một hình thức thỏa thuận thông đồng giữa các chính quyền địa phương để phá vỡ những tác
động hạn chế của phân cấp tài khóa ( Feld et al. 2003). JinandZou(2002), dựa trên IMF GFS (Thống
kê Tài chính Chính phủ ) dữ liệu của 17 nước công nghiệp và 15 nước đang phát triển, thấy rằng phân
cấp chi tiêu và sự mất cân bằng theo chiều dọc làm tăng quy mô của tổng khu vực công, trong khi
nguồn thu từ phân cấp tạo ra kết quả ngược lại. Họ cũng cho thấy phân cấp tài khóa có những ảnh
hưởng khác nhau đối với quy mô của chính quyền địa phương, trung ương và toàn quốc gia. Phân cấp
nguồn thu được cho rằng để tăng quy mô ở chính quyền địa phương thì giảm ở chính quyền trung
ương ít hơn, dẫn đến làm quy mô ở toàn quốc gia nhỏ hơn. Ebel và Yilmaz (2002) và Fiva (2006) sử
dụng chỉ số mới của phân cấp tài khóa dựa trên phân loại các nước OECD (1999), nó cung cấp thêm
thông tin về nguồn thu thuế và về chia sẻ quyền lực, qua đó chính quyền địa phương có quyền kiểm
soát đáng kể. Ebel và Yilmaz (2002) thấy rằng quyền tự chủ thuế địa phương có tác động tiêu cực
đáng kể đến quy mô của khu vực công trong 10 quốc gia chuyển tiếp cho giai đoạn 1997-1999, trong
khi sử dụng dữ liệu trên 18 quốc gia OECD, Fiva (2006) cho thấy rằng quyền tự chủ thuế địa phương
là vấn đề cho cả quy mô tổng thể và thành phần của chi tiêu chính phủ. Một mô hình ước tính sai số
ECM cho một dữ liệu bảng, được thiết lập từ 59 quốc gia từ năm 1978 và năm 1997, Rodden (
2003 ) thấy rằng phân cấp được đo lường bằng nguồn thu của địa phương, có tác động tiêu cực
đến phát triển của chính phủ, trong khi phân cấp tài khóa được đo bằng chuyển giao liên Chính
phủ, thì có tương quan tích cực với sự tăng trưởng của khu vực công. Cuối cùng, Ashworth et al.
(2008) sử dụng dữ liệu bảng để phân biệt những ảnh hưởng dài hạn và ngắn hạn của việc phân cấp.
Kết quả cho thấy sự gia tăng số lượng nguồn thu do chính phủ địa phương dẫn đến một sự sụp đổ dài
hạn trong quy mô của Chính phủ (ví dụ , t ổng chi tiêu công), trong khi các khoản trợ cấp có tác dụng
ngược lại .
3. PHƯƠ NG PHÁP NGHIÊN CỨU
Trong bài báo này, tác giả kiểm tra xem phân cấp tài khóa có ảnh hưởng đến quy mô của chính
phủ ở Các nước châu Âu. Các đặc điểm chung của mô hình thực nghiệm là: