Vấn đề tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực ở Việt Nam - Thực trạng và khuyến nghị

Chia sẻ: Liễu Yêu Yêu | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:8

Thêm vào BST

Báo xấu

13
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Bài viết "Vấn đề tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực ở Việt Nam - Thực trạng và khuyến nghị" phân tích, làm rõ nội hàm của một số vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Xác định các hạn chế, bất cập, nguyên nhân của các hạn chế, bất cập, cũng như khuyến nghị một số giải pháp hoàn thiện vấn đề tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Mời các bạn cùng tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Vấn đề tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực ở Việt Nam - Thực trạng và khuyến nghị

VẤN ĐỀ TỔ CHỨC BỘ QUẢN LÝ ĐA NGÀNH, ĐA LĨNH VỰC Ở VIỆT NAM - THỰC TRẠNG VÀ KHUYẾN NGHỊ Nguyễn Trường Sơn1 1. Khoa Khoa học Quản lý. Email: sonnt.luat@tdmu.edu.vn TÓM TẮT Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực là điều kiện quan trọng để nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô của Chính phủ. Tuy nhiên, vấn đề tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực ở Việt Nam thời gian qua còn tồn tại nhiều hạn chế, bất cập cần được nhìn nhận, đánh giá và có biện pháp thích hợp để cải thiện tình hình. Từ khóa: Bộ; quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. 1. ĐẶT VẤN ĐỀ Tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực là xu thế quản trị nhà nước chung hiện nay trên thế giới. Vấn đề này cũng đã được đặt ra ở Việt Nam trong thời gian qua, trở thành một trong các chủ trương cải cách bộ máy nhà nước của Đảng và Quốc hội. Trên thực tế, dù đã có nhiều bước tiến đáng kể trong vấn đề sắp xếp, đổi mới tổ chức bộ quản lý theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực, nhưng vẫn còn một chặng đường rất dài cần phải vượt qua trong việc đạt được các mục tiêu cốt lỗi của việc tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực ở Việt Nam. 2. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU Trong khuôn khổ bài viết này, chúng tôi chủ yếu sử dụng các phương pháp nghiên cứu định tính, cụ thể: Phương pháp phân tích: Được sử dụng để phân tích, làm rõ nội hàm của một số vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Phương pháp thu thập và xử lý thông tin từ tài liệu thứ cấp: Trong khuôn khổ bài viết, chúng tôi chưa thể tiến hành thu thập các thông tin từ tài liệu sơ cấp liên quan đến tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, thay vào đó chúng tôi chủ yếu sử dụng các thông tin liên quan đến vấn đề tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Phương pháp suy luận logic: Được sử dụng để xác định các hạn chế, bất cập, nguyên nhân của các hạn chế, bất cập, cũng như khuyến nghị một số giải pháp hoàn thiện vấn đề tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. 3. KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN Tại các nước trên thế giới, Nhà nước đều có chức năng quản lý tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của đất nước (tất nhiên có sự khác nhau về mục tiêu, phạm vi và phương thức quản 479
lý). Để thực hiện các chức năng và các nhiệm vụ quản lý, Nhà nước tổ chức bộ máy quản lý bao quát tất cả các lĩnh vực; dù có nhiều điểm chung giống nhau, nhưng mô hình tổ chức bộ máy nhà nước cụ thể của mỗi nước lại có những đặc điểm riêng. Tuy nhiên, khi nói về tổ chức tổ chức bộ máy nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc đa ngành - đa lĩnh vực là hàm ý nói về phạm vi quản lý nhà nước của một bộ ở Trung ương và các cơ quan tương ứng ở cấp địa phương được tổ chức để quản lý đa ngành - đa lĩnh vực, chứ không phải tổ chức để quản lý đơn ngành (một ngành). Điều này cũng nói chủ yếu về tổ chức bộ máy của Chính phủ (cơ quan hành pháp) của một nước. Tại hầu hết các quốc gia, Chính phủ là cơ quan quyền lực nằm ở trung tâm bộ máy nhà nước. Tuy vậy, mỗi nước có cách thức tổ chức Chính phủ khác nhau, phụ thuộc vào chế độ chính trị, thể chế chính trị, các yếu tố kinh tế, văn hóa, truyền thống… và trình độ phát triển. Thực tiễn tổ chức bộ máy của Chính phủ ở các nước cho thấy một số điểm sau (Trần Quốc Toản, 2020): Thứ nhất, Chính phủ các nước đều được hợp thành từ các bộ, cơ quan ngang bộ (gọi chung là bộ), nhưng số lượng các bộ trong cơ cấu tổ chức của mỗi Chính phủ thường không giống nhau. Mức độ bao quát các lĩnh vực được giao cho một bộ quản lý cũng khác nhau. Thứ hai, thành phần các bộ trong cơ cấu tổ chức của các Chính phủ khá đa dạng. Bên cạnh những bộ có chức năng giống nhau mà hầu hết các nước đều có như Bộ Ngoại giao, Bộ Quốc phòng, Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ, Bộ Thương mại, Bộ Y tế, Bộ Giáo dục, Bộ Giao thông… không ít Chính phủ thành lập thêm các bộ có tính đặc thù riêng của mình. Thứ ba, đa số các Chính phủ trên thế giới đều thành lập các cơ quan trực thuộc Chính phủ, với lĩnh vực, quy mô và phạm vi khác nhau. Thứ tư, trong cơ cấu tổ chức của các Chính phủ đều tồn tại một bộ máy giúp việc đặc biệt (thường gọi là Văn phòng Chính phủ, hay văn phòng nội các…), để đảm bảo quản lý phục vụ hoạt động của Chính phủ. Thông qua sự thay đổi tổ chức bộ máy Chính phủ ở các nước trên thế giới cho thấy: - Tổ chức bộ máy Chính phủ theo hướng quản lý đa ngành - đa lĩnh vực là một yêu cầu khách quan của quá trình phát triển; phản ánh trình độ phát triển ngày càng cao của xã hội đòi hỏi phải “nâng tầm” tổ chức bộ máy và cơ chế hoạt động của nhà nước nói chung, đặc biệt là của Chính phủ. - Tại hầu hết các nước, dù trình độ phát triển khác nhau, nhưng quản lý nhà nước đều phải bao quát cả bốn cấp độ chủ yếu sau: (1) Hoạch định chiến lược và quy hoạch phát triển; (2) Quản lý vĩ mô (tập trung vào ban hành luật pháp, cơ chế, chính sách phát triển, điều tiết vĩ mô; (3) Chỉ đạo tổ chức triển khai thực hiện; kiểm tra giám sát quá trình thực hiện; (4) Đảm bảo các dịch vụ công; cung cấp các dịch vụ công thông qua các đơn vị sự nghiệp của nhà nước. Tuy nhiên, tương quan về bốn cấp độ vừa nêu là khác nhau giữa các nước, song có xu hướng chung là khi trình độ phát triển của đất nước ngày càng cao, thì cấp độ quản lý vĩ mô ngày càng tăng lên, hai cấp độ sau (3) và (4) giảm đi tương đối. Thực hiện Chương trình hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2017, ngày 28/7/2016, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 20/2016/QH14 về thành lập Đoàn giám sát “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2016”. Trên cơ sở đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 258/NQ-UBTVQH14 ngày 21/9/2016 về danh sách Ủy viên Đoàn giám sát. Đoàn giám sát đã ban hành Kế hoạch số 01/KH- ĐGS ngày 30/11/2016 để xác định cụ thể yêu cầu, nội dung, tiến độ công việc. 480
Thực hiện nhiệm vụ được giao, Đoàn giám sát đã ban hành Kế hoạch chi tiết thực hiện giám sát, tổ chức tập hợp, rà soát, nghiên cứu các văn bản của Đảng, pháp luật, các đề án, báo cáo liên quan đến cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2016, xây dựng đề cương gửi các cơ quan chịu sự giám sát yêu cầu báo cáo việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; tổ chức các Đoàn công tác tiến hành giám sát trực tiếp đối với 15 Bộ, ngành ở trung ương42 và 15 địa phương43; tổ chức một số hội thảo, hội nghị chuyên đề để thảo luận, lấy ý kiến các vị đại biểu Quốc hội, đại diện các Bộ, ngành, địa phương, cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học về các vấn đề thuộc phạm vi giám sát và kết quả giám sát. Kết quả hoạt động của Đoàn giám sát liên quan đến vấn đề tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực cho thấy những hạn chế, bất cập như sau (Đoàn Giám sát của Quốc hội tại Kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XIV, 2017, p. 9): Thứ nhất, cơ cấu tổ chức của Chính phủ chậm được nghiên cứu để tiếp tục đổi mới, kiện toàn theo hướng tinh gọn, hiệu quả hơn nữa. Việc giữ ổn định cơ cấu tổ chức của Chính phủ từ năm 2007 đến nay đã quán triệt đầy đủ các chủ trương, đường lối của Đảng về tổ chức bộ máy của cơ quan nhà nước nói chung và tổ chức của Chính phủ nói riêng. Tuy nhiên, xét ở khía cạnh khác, khi mà Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã bổ sung và làm rõ nhiều vấn đề liên quan đến tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, khi mà mối quan hệ giữa Nhà nước - Thị trường và Xã hội ngày càng được minh định,... thì trong cơ cấu tổ chức của Chính phủ vẫn chưa thấy có sự đổi mới để thích ứng tương xứng theo hướng tinh gọn hơn, tập trung hơn vào quản lý vĩ mô, hoạch định chính sách, giảm bớt các nội dung mang tính tác nghiệp, quản lý, điều hành trực tiếp và phân định rõ trách nhiệm quản lý giữa Trung ương và địa phương. Có thể nói, đổi mới tổ chức bộ máy hành chính nhà nước chưa tương xứng với những đổi mới về kinh tế, tái cơ cấu bộ máy hành chính chưa đáp ứng yêu cầu tái cơ cấu nền kinh tế. Từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII đến nay, việc nghiên cứu để xây dựng cơ cấu tổ chức của Chính phủ cho nhiệm kỳ sau chưa được quan tâm, nghiên cứu bài bản từ sớm để đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi bức thiết đổi mới tổ chức bộ máy để thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội. Đề án về cơ cấu tổ chức của Chính phủ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIV (2016 - 2021) chỉ được Chính phủ tiến hành trong thời gian rất ngắn trước ngày Quốc hội khóa XIV khai mạc kỳ họp thứ nhất và vẫn giữ nguyên cơ cấu của hai nhiệm kỳ trước; nhưng sau đó mới chỉ qua 01 năm thực hiện đã phát sinh yêu cầu nhập hoặc sắp xếp lại phạm vi quản lý của một số Bộ (trong khi việc nghiên cứu xây dựng cơ cấu tổ chức của Chính phủ nhiệm kỳ Quốc hội khóa X, khóa XI được đặt ra từ rất sớm, nghiên cứu công phu và có nhiều đổi mới). Thứ hai, việc xác định phạm vi ngành, lĩnh vực phụ trách của Bộ còn có điểm chưa hợp lý; một số lĩnh vực còn chồng chéo hoặc giao quá nhiều cơ quan cùng tham gia quản lý nên khó xác định rõ trách nhiệm của từng cơ quan. 42 Bao gồm: Bộ Tài chính, Bộ Công thương, Bộ Tư pháp, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Ngoại giao, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Giao thông, vận tải, Bộ Y tế, Ủy ban Dân tộc, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Đài Truyền hình Việt Nam, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, Bảo hiểm xã hội Việt Nam và một số đơn vị sự nghiệp trực thuộc các Bộ, ngành. 43 Bao gồm: Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ, Hà Giang, Tuyên Quang, Hải Dương, Quảng Ninh, Thái Bình, Thanh Hóa, Nghệ An, Thừa Thiên - Huế, Kiên Giang, Lâm Đồng, Bình Phước. 481
Theo Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ, đến tháng 9/2017, vẫn còn 03 vấn đề có sự giao thoa, chồng chéo trong quản lý hoặc có ý kiến khác nhau giữa các Bộ, ngành về phân định nhiệm vụ44. Những vấn đề này đã tồn tại trong nhiều năm45, nhưng vẫn chưa được Chính phủ giải quyết một cách thấu đáo, dứt điểm. Trong khi đó, văn kiện của Trung ương đã chỉ rõ nhiệm vụ: “Điều chỉnh, bổ sung, hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của các Bộ, ngành tập trung vào quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, khắc phục những chồng chéo hoặc bỏ trống về chức năng, nhiệm vụ, phạm vi, đối tượng quản lý” (Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI, 2013). Trên thực tế, có nhiều trường hợp một lĩnh vực được giao cho từ 02 đến 03 Bộ cùng phụ trách nên phải duy trì cơ chế phân công, phối hợp. Có thể kể tên một số lĩnh vực điển hình như quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm, phát triển du lịch, quản lý ngoại thương, quản lý nợ công, quản lý giao thông đô thị, bảo đảm an toàn thông tin, hỗ trợ phát triển nông thôn, quản lý hoạt động quảng cáo, giáo dục nghề nghiệp,... Trong các luật chuyên ngành và nghị định quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, xu hướng chung là Chính phủ giao cho một cơ quan chịu trách nhiệm giúp Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về một lĩnh vực nhưng lại đồng thời giao cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ khác “trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm phối hợp” với Bộ chủ quản thực hiện quản lý nhà nước về lĩnh vực đó hoặc trực tiếp quản lý nhà nước về nội dung đó trong phạm vi, lĩnh vực quản lý của Bộ, ngành mình. Điều này chứng tỏ nguyên tắc “một việc chỉ giao một cơ quan chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm chính” (Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI, 2013) chưa được quán triệt và thực hiện triệt để. Có ý kiến cho rằng, khâu phối hợp giữa các Bộ, ngành hiện nay là khâu yếu nhất trong thực hiện quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực, chủ yếu tập trung vào những Bộ, ngành được giao trách nhiệm chủ trì. Thứ ba, vẫn hình thành nhiều tổ chức phối hợp liên ngành, trong đó có tổ chức hoặc văn phòng giúp việc hoạt động chuyên trách, làm phát sinh tổ chức bộ máy và biên chế. Cơ chế xác định trách nhiệm “chủ trì, phối hợp” như đã nêu ở trên đã dẫn đến hình thành thêm nhiều tổ chức phối hợp liên ngành và tình trạng đùn đẩy trách nhiệm quản lý nhà nước giữa các cơ quan. Mặc dù nhiều nội dung thuộc trách nhiệm quản lý nhà nước của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ nhưng vẫn có tình trạng thành lập thêm tổ chức phối hợp liên ngành ở trung ương do Thủ tướng, Phó Thủ tướng hoặc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đứng đầu (123 tổ chức)46 để thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu, chỉ đạo, phối hợp giải quyết những công việc quan trọng, liên ngành [35]. Việc hình thành những tổ chức loại này dẫn đến số lượng các cuộc họp, hội nghị cần sự tham gia của đại diện, lãnh đạo các Bộ, ngành tăng nhưng hiệu quả lại không cao; các cơ quan thuộc thành phần các ban chỉ đạo thường xuyên than phiền về việc thiếu thời gian, thiếu lãnh đạo để đi dự họp. Do đó, trong nhiều trường hợp các Bộ, ngành tham gia phối hợp thường ỷ lại, trông chờ vào các ban chỉ đạo, hội đồng liên ngành mà nòng cốt là bộ phận thường trực lại chính là Bộ, ngành chủ trì, dẫn tới không chủ động triển khai các phần việc thuộc trách 44 Có ý kiến cho rằng, việc phân công một số nhiệm vụ cho một số Bộ, ngành cũng chưa hợp lý, như nhiệm vụ quản lý về gia đình và trẻ em cho Bộ Văn hóa, Thể Thao và Du lịch và Bộ Lao động - Thương Binh và Xã hội. 45 Xem thêm Phụ lục 2A và Phụ lục 2B kèm theo Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ. Theo đó, năm 2011 có 16 vấn đề chồng chéo, giao thoa, đan xen; 02 vấn đề còn bỏ trống; 04 vấn đề cần tăng cường phối hợp. Đến năm 2016, có 21 vấn đề giao thoa, còn có ý kiến khác nhau; trong đó có 12 vấn đề vẫn giao thoa từ năm 2011, 09 vấn đề phát sinh mới. 46 Xem thêm Phụ lục VIII kèm theo Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ. 482
nhiệm quản lý nhà nước của Bộ, ngành mình khi chưa có ý kiến của ban chỉ đạo, hội đồng liên ngành. Điều này dẫn đến nhiều lãng phí về kinh phí, thời gian, nguồn lực và thậm chí phát sinh tổ chức bộ máy, biên chế nhưng hiệu quả không rõ ràng, không xác định được trách nhiệm khi có vấn đề phát sinh. Thứ ba, vẫn hình thành nhiều tổ chức phối hợp liên ngành, trong đó có tổ chức hoặc văn phòng giúp việc hoạt động chuyên trách, làm phát sinh tổ chức bộ máy và biên chế. Cơ chế xác định trách nhiệm “chủ trì, phối hợp” như đã nêu ở trên đã dẫn đến hình thành thêm nhiều tổ chức phối hợp liên ngành và tình trạng đùn đẩy trách nhiệm quản lý nhà nước giữa các cơ quan. Mặc dù nhiều nội dung thuộc trách nhiệm quản lý nhà nước của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ nhưng vẫn có tình trạng thành lập thêm tổ chức phối hợp liên ngành ở trung ương do Thủ tướng, Phó Thủ tướng hoặc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đứng đầu (123 tổ chức)47 để thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu, chỉ đạo, phối hợp giải quyết những công việc quan trọng, liên ngành (Thủ tướng Chính phủ, 2007). Việc hình thành những tổ chức loại này dẫn đến số lượng các cuộc họp, hội nghị cần sự tham gia của đại diện, lãnh đạo các Bộ, ngành tăng nhưng hiệu quả lại không cao; các cơ quan thuộc thành phần các ban chỉ đạo thường xuyên than phiền về việc thiếu thời gian, thiếu lãnh đạo để đi dự họp. Do đó, trong nhiều trường hợp các Bộ, ngành tham gia phối hợp thường ỷ lại, trông chờ vào các ban chỉ đạo, hội đồng liên ngành mà nòng cốt là bộ phận thường trực lại chính là Bộ, ngành chủ trì, dẫn tới không chủ động triển khai các phần việc thuộc trách nhiệm quản lý nhà nước của Bộ, ngành mình khi chưa có ý kiến của ban chỉ đạo, hội đồng liên ngành. Điều này dẫn đến nhiều lãng phí về kinh phí, thời gian, nguồn lực và thậm chí phát sinh tổ chức bộ máy, biên chế nhưng hiệu quả không rõ ràng, không xác định được trách nhiệm khi có vấn đề phát sinh. Theo thống kê, vẫn có 24 tổ chức liên ngành có Văn phòng thường trực đặt tại Bộ, ngành chủ trì, có biên chế và được ngân sách nhà nước bảo đảm48. Một số ban chỉ đạo hoặc văn phòng Ban chỉ đạo được nâng cấp thành các đơn vị hành chính thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ49. Một số tổ chức phối hợp liên ngành có hệ thống từ Trung ương đến địa phương nhưng chưa phân định rõ thẩm quyền, địa vị pháp lý, cơ cấu tổ chức, phương thức hoạt động, trách nhiệm của từng cấp hoặc nếu có thì việc quy định còn chưa đúng thẩm quyền của tổ chức phối hợp liên ngành50. 47 Xem thêm Phụ lục VIII kèm theo Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ. 48 Hội đồng quốc gia Giáo dục và phát triển nhân lực nhiệm kỳ 2011 – 2015; Ban Chỉ đạo nhà nước về Kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng giai đoạn 2011 – 2020; Ủy ban quốc gia về biến đổi khí hậu; Ban Chỉ đạo phòng, chống khủng bố quốc gia; Ủy ban An toàn giao thông quốc gia; Ban Chỉ đạo phòng, chống tội phạm của Chính phủ; Ban Chỉ đạo Đề án tổng thể đơn giản hóa thủ tục hành chính; Ban Chỉ đạo trung ương Chương trình xây dựng nông thôn mới; Ban Chỉ đạo trung ương về giảm nghèo bền vững; Ban Chỉ đạo Chương trình quốc gia phát triển công nghệ cao đến năm 2020; Ủy ban quốc gia về người cao tuổi Việt Nam; Hội đồng quốc gia về tài nguyên nước; Ban quản lý Dự án thủy điện Sơn La; Ban Chỉ đạo Nhà nước về điều tra cơ bản tài nguyên - môi trường biển; Ban Chỉ đạo Nhà nước các công trình, dự án trọng điểm ngành Giao thông vận tải; Ủy ban Quốc gia Tìm kiếm Cứu nạn; Ủy ban An ninh hàng không dân dụng quốc gia; Ban Quản lý Quỹ Đền ơn đáp nghĩa Trung ương; Hội đồng đánh giá trữ lượng khoáng sản quốc gia; Ủy ban sông Mê Công Việt Nam; Ủy ban Vũ trụ Việt Nam; Ban Chỉ đạo quốc gia phòng, chống tác hại của lạm dụng rượu, bia và đồ uống có cồn khác; Ban Chỉ đạo về điều phối kết nối ASEAN của Việt Nam. 49 Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thành lập Vụ Ổn định tiền tệ - tài chính được thành lập trên cơ sở tổ chức lại Ban Điều phối và triển khai chương trình đánh giá khu vực tài chính (Ban FSAP). 50 Ví dụ như Ban chỉ đạo Trung ương phong trào “Toàn dân đoàn kết xây dựng nếp sống văn hóa” có văn bản hướng dẫn địa phương về tổ chức, bộ máy hoạt động của Ban Chỉ đạo các cấp, nhưng chưa có sự thống nhất của các Bộ, ngành liên quan. 483
Về nguyên tắc, những tổ chức phối hợp liên ngành không thực hiện chức năng quản lý nhà nước mà chỉ để giúp Thủ tướng Chính phủ nghiên cứu, chỉ đạo, phối hợp giải quyết những công việc quan trọng, liên ngành (Thủ tướng Chính phủ, 2007). Tuy nhiên, xét thực chất, những nhiệm vụ, quyền hạn mà một số tổ chức này đảm nhiệm vẫn có yếu tố quản lý nhà nước như chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn, đôn đốc việc thực hiện51… Việc hình thành các tổ chức phối hợp liên ngành đã tạo nên sự chồng chéo, không xác định được cơ quan nào chịu trách nhiệm chính và cơ quan nào tham gia phối hợp thực hiện đối với những việc có liên quan đến nhiều Bộ, ngành cũng như trách nhiệm giữa các tổ chức phối hợp liên ngành với trách nhiệm của các Bộ trưởng, Trưởng ngành trong cơ chế chủ trì, phối hợp. Thứ tư, việc sắp xếp, sáp nhập các Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thành Bộ quản lý đa ngành nhưng chưa đi liền với việc điều chỉnh sâu về chức năng, cắt giảm, lồng ghép nhiệm vụ mà chủ yếu được thực hiện trên cơ sở hợp nhất các Bộ, cơ quan dẫn đến khối lượng công việc, phạm vi lĩnh vực quản lý của các Bộ trở nên quá lớn và phức tạp. Nhiều Bộ vẫn được giao nhiệm vụ quản lý doanh nghiệp nhà nước và các đơn vị sự nghiệp trực thuộc; hầu như Bộ, ngành nào cũng có các đơn vị sự nghiệp nghiên cứu khoa học, trường học, học viện, bệnh viện,.... Có cơ quan vẫn còn bị quá tải do phải mất nhiều thời gian tập trung vào các công việc điều hành, tác nghiệp sự vụ cụ thể ở tầm vi mô, thay vì có thể phân cấp cho địa phương, cơ sở để tập trung vào vai trò quản lý vĩ mô. Chủ trương xã hội hóa và phân cấp mạnh hơn cho chính quyền địa phương chưa được triển khai thực hiện đồng bộ và có hiệu quả, một số nội dung tuy đã phân cấp nhưng lại quy định chưa rõ ràng, chưa hợp lý, chưa gắn với nguồn lực bảo đảm thực hiện, chưa có cơ chế kiểm soát quyền lực một cách có hiệu quả. Những vấn đề đặt ra về tổ chức bộ quản lý đa ngành, đã lĩnh vực ở Việt Nam trong thời gian tới: Thứ nhất, nhận thức về đổi mới tổ chức bộ, cơ quan ngang bộ. Từ kinh nghiệm quốc tế, cũng như thực tiễn nước ta cho thấy, việc tổ chức bộ máy nền hành chính nhà nước quản lý theo đa ngành - đa lĩnh vực phải được đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ từ Trung ương xuống địa phương; trước hết bắt đầu từ Chính phủ, được cụ thể hóa ở các bộ. Cần làm rõ hơn và thống nhất các nhận thức sau: Một là, mục tiêu bao trùm là nâng cao tính năng động, hiệu lực, hiệu quả của bộ máy quản lý nhà nước; chứ không phải đặt mục tiêu tinh giản tổ chức bộ máy, nhân sự một cách cơ học lên hàng đầu. Hai là, xây dựng tổ chức bộ máy nền hành chính - hành pháp với cấu trúc phù hợp, tinh gọn, không trùng chéo, không bỏ sót chức năng, nhiệm vụ; đáp ứng với yêu cầu phát triển nhanh, năng động của đất nước và hội nhập quốc tế. Ba là, xây dựng Bộ quản lý đa ngành - đa lĩnh vực không phải là sự ghép cơ học quản lý nhà nước một số ngành, lĩnh vực vào một bộ, mà là sự tái cấu trúc về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức quản lý các ngành, lĩnh vực đó hợp lý hơn, gắn kết hữu cơ hơn… nhằm nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý tổng hợp tất cả các ngành, các lĩnh vực đó. 51 Xem nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban An toàn giao thông quốc gia tại Quyết định số 57/2011/QĐ-TTg ngày 18/10/2011 về việc kiện toàn Ủy ban An toàn giao thông quốc gia và Ban An toàn giao thông tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (đã hết hiệu lực từ ngày 10/8/2017). 484
Bốn là, xây dựng Bộ quản lý đa ngành - đa lĩnh vực, đương nhiên có mục tiêu là nâng cao hiệu lực hiệu quả quản lý vĩ mô, tuy nhiên, bộ quản lý đa ngành - đa lĩnh vực vẫn phải thực hiện đồng bộ, hiệu quả các chức năng chung của Chính phủ trong phạm vi quản lý của mình. Năm là, dù có thành lập bộ quản lý đa ngành - đa lĩnh vực, nhưng do sự phát triển mang tính liên kết giữa các ngành, các lĩnh vực với các quy mô, phạm vi, không gian và thời gian khác nhau, có thể là nhất thời, hoặc trong một thời gian nào đó, trong nước hoặc với quốc tế, cho nên vẫn cần thiết phải có các tổ chức phối hợp liên ngành ở những cấp độ khác nhau. Thứ hai, xác định rõ hơn rõ hơn những đặc điểm tổ chức Bộ quản lý đa ngành - đa lĩnh vực ở Việt Nam: Một là, mặc dù đã đi vào kinh tế thị trường, từng bước xây dựng nhà nước pháp quyền, quản lý nhà nước đã có sự chuyển hướng mạnh sang quản lý vĩ mô, song thể chế quản lý nhà nước nói chung và trong các bộ vẫn còn mang nhiều dấu ấn của thể chế quản lý kế hoạch hóa tập trung quan liêu bao cấp. Hai là, do quá trình chuyển đổi cấu trúc nền kinh tế từ chủ yếu là sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể sang nền kinh tế nhiều thành phần vẫn đang còn phải tiếp tục hoàn thiện, nhà nước vẫn còn đang là chủ sở hữu một khối lượng lớn tài sản, tư liệu sản xuất, đơn vị sản xuất kinh doanh, vì vậy quản lý của các Bộ không thể chỉ tập trung thực hiện quản lý vĩ mô mà còn phải trực tiếp chỉ đạo phát triển sản xuất kinh doanh, trực tiếp can thiệp vào thị trường… Việc chế định vai trò đại diện chủ sở hữu cả ở cấp trung ương và địa phương vẫn còn những bất cập. Ba là, do tính chất của chế độ chính trị - xã hội nước ta, Nhà nước (mà trực tiếp là Chính phủ) không chỉ ban hành cơ chế chính sách, mà còn phải trực tiếp chỉ đạo thực hiện các chính sách xã hội, trực tiếp chỉ đạo thực hiện cung cấp nhiều dịch vụ công cơ bản, dịch vụ xã hội thiết yếu cho nhân dân từ nguồn lực nhà nước và các nguồn lực xã hội hóa. Đây là một nhiệm vụ trọng yếu của nhà nước, Chính phủ, mà các bộ và các cơ quan chính quyền địa phương phải thực hiện. Điều này thể hiện ở một số lượng lớn các đơn vị sự nghiệp do các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương đang quản lý. Bốn là, do trình độ phát triển của lực lượng sản xuất, trình độ phát triển của nền kinh tế thị trường - thể chế kinh tế thị trường còn tương đối thấp, chưa hoàn thiện so với yêu cầu hội nhập quốc tế ở trình độ cao, vì vậy vai trò của nhà nước, trực tiếp là vai trò của Chính phủ và các Bộ, không thể chỉ tập trung vào quản lý vĩ mô như ở các nước có nền kinh tế thị trường phát triển cao, mà vẫn phải thực hiện nhiều nhiệm vụ can thiệp vào thị trường, điều tiết thị trường, thông qua quy hoạch, kế hoạch phát triển… Năm là, vể mặt pháp lý, chưa hoàn thiện đầy đủ, đồng bộ thể chế, cơ chế hoạt động, vận hành của bộ quản lý đa ngành - đa lĩnh vực. Sáu là, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức về nhiều mặt còn chưa đáp ứng với yêu cầu của quản lý nhà nước theo đa ngành - đa lĩnh vực; tư duy chia cắt, biệt lập, cục bộ vẫn còn khá phổ biến. Những đặc điểm trên cho thấy việc chuyển sang bộ quản lý đa ngành - đa lĩnh vực, tập trung vào quản lý vĩ mô cần có bước đi phù hợp, nhằm thực hiện đồng bộ, hiệu quả các chức năng chủ yếu: Hoạch định chiến lược và quy hoạch phát triển; Quản lý vĩ mô, tập trung vào ban hành luật pháp, cơ chế, chính sách phát triển, điều tiết vĩ mô; Chỉ đạo tổ chức triển khai thực 485
hiện; kiểm tra giám sát quá trình thực hiện; Đảm bảo các dịch vụ công; cung cấp các dịch vụ công thông qua các đơn vị sự nghiệp của nhà nước và xã hội hóa. 4. KẾT LUẬN Tổ chức bộ quản lý đa ngành, đã lĩnh vực ở Việt Nam thời gian qua đã đạt được một số kết quả tích cực, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quản quản lý nhà nước của các bộ, cơ quan bang bộ. Tuy nhiên, vấn đề tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực ở Việt Nam vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế, bất cập, vướng mắc cần được khắc phục hoặc tháo gỡ trong thời gian tới. Bài viết đã phân tích một số hạn chế, bất cập, vướng mắc và đề xuất một số khuyến nghị nhằm hoàn thiện công tác tổ chức bộ quản lý đa ngành, đã lĩnh vực ở Việt Nam trong thời gian tới. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Ban chấp hành Trung ương (2013), Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 của Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành Trung ương Khóa XI một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ trung ương đến cơ sở, Hà Nội. 2. Chính phủ (2017), Báo cáo số 392 /BC-CP ngày 22/9/2017 về việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2016, Hà Nội. 3. Chính phủ (2017), Các Phụ lục kèm theo Báo cáo của Chính phủ về việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2016, https://quochoi.vn/hoatdongcuaquochoi/cackyhopquochoi/quochoikhoaXIV/Pages/kyhopthutu/van -kien-tai-lieu.aspx?ItemID=3882 (truy cập ngày 30/4/2022). 2. Đoàn Giám sát của Quốc hội tại Kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XIV (2017), Báo cáo số 08/BC-ĐGS ngày 12/10/2017 Kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2016, Hà Nội. 3. Trần Quốc Toản (2020), Một số ý kiến về tổ chức bộ máy chính phủ theo quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, http://hdll.vn/vi/nghien-cuu---trao-doi/mot-so-y-kien-ve-to-chuc-bo-may-chinh-phu-theo- quan-ly-da-nganh-da-linh-vuc--%E2%80%8B.html (truy cập ngày 29/4/2022). 4. Thủ tướng Chính phủ (2007), Quyết định số 34/2007/QĐ-TTg ngày 12/3/2007 về việc ban hành quy chế thành lập, tổ chức và hoạt động của tổ chức phối hợp liên ngành, Hà Nội. 5. Thủ tướng Chính phủ (2011), Quyết định số 57/2011/QĐ-TTg ngày 18/10/2011 về việc kiện toàn Ủy ban an toàn giao thông quốc gia và Ban an toàn giao thông tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Hà Nội. 486