Luận án Tiến sĩ: Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

PHẠM HỒNG PHONG CƠ CHẾ PHÁP LÝ

KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA

CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

VÀ QUYỀN TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ

NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT

HÀ NỘI – 2021

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

PHẠM HỒNG PHONG

CƠ CHẾ PHÁP LÝ

KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA

CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

VÀ QUYỀN TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ

NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT

Mã số: 9 38 01 06

Người hướng dẫn khoa học: GS,TS. TRẦN NGỌC ĐƯỜNG

HÀ NỘI - 2021

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Đề tài luận án

được tôi nghiên cứu, sử dụng các số liệu, trích dẫn có nguồn gốc rõ ràng và tuân

theo quy định về thực hiện đề tài luận án. Tôi chịu trách nhiệm về các nội dung

trình bày trong luận án.

Tác giả

Phạm Hồng Phong

MỤC LỤC

Trang

8 8 25

MỞ ĐẦU Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 1.2. Đánh giá chung và những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP 2.1. Một số khái niệm cơ bản, đặc điểm, cơ cấu, vai trò cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp

2.2. Các yếu tố cấu thành và mối quan hệ giữa các yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp

2.3. Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở một số quốc gia và giá trị tham khảo cho Việt Nam

Chương 3: SỰ HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM 3.1. Khái quát sự hình thành và phát triển cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam

3.2. Thực trạng cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam hiện nay

3.3. Thực trạng vận hành cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam 3.4. Đánh giá chung về cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam

104

121

Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM 4.1. Quan điểm xây dựng và hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam

121

4.2. Giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam

124 154

KẾT LUẬN DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC

155 156 163

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CQĐP

: Chính quyền địa phương

CQNN

: Cơ quan nhà nước

HĐND

: Hội đồng nhân dân

QLNN

: Quyền lực nhà nước

TAND

: Tòa án nhân dân

UBND

: Uỷ ban nhân dân

UBTVQH

: Uỷ ban thường vụ Quốc hội

VAHC

: Vụ án hành chính

VBPL

: Văn bản pháp luật

VKS

: Viện Kiểm sát

VKSND

: Viện Kiểm sát nhân dân

XHCN

: Xã hội chủ nghĩa

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài luận án

Quyền lực nhà nước (QLNN) là thuộc tính của nhà nước, khẳng định ưu thế

và tầm quan trọng của nhà nước so với các tổ chức khác của hệ thống chính trị

trong quản lý xã hội. Tuy nhiên, QLNN bên cạnh khả năng vượt trội bởi tính hướng

đích hiệu quả, sức mạnh bắt buộc trong điều chỉnh các quan hệ xã hội để thiết lập,

duy trì trật tự xã hội thì còn có yếu tố cấu thành khách quan gắn liền với sự tồn tại

và phát triển của nó là sự tha hóa của QLNN. Sự tha hóa của QLNN luôn có nguy

cơ đe dọa phá hủy tất cả các thành quả của chính nó, thông qua việc phá vỡ các giới

hạn trật tự, nền tự do dân chủ và thành tựu nhân quyền mà QLNN tạo ra.

Ở nước ta, một trong những nguyên tắc nền tảng của công cuộc xây dựng Nhà

nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân

dân là nguyên tắc “Tất cả QLNN thuộc về Nhân dân” [42]. Nguyên tắc này đã được

ghi nhận trong các Cương lĩnh của Đảng Cộng sản Việt Nam và được thể chế hóa

bằng quy định của Hiến pháp và pháp luật. Nguyên tắc “Tất cả QLNN thuộc về

Nhân dân” xuất phát từ bản chất QLNN có nguồn gốc từ Nhân dân. Nhân dân thành

lập nên Nhà nước, ủy quyền cho Nhà nước, các cơ quan nhà nước (CQNN) thực

hiện quyền lực nhân dân. Để bảo đảm cho QLNN không bị lũng đoạn, các CQNN

không thể lạm dụng quyền lực được giao, cần phải xây dựng một cơ chế kiểm soát

việc thực hiện QLNN một cách minh bạch và chặt chẽ. Đây cũng là đòi hỏi tất yếu

của nguyên tắc tất cả QLNN thuộc về Nhân dân, bảo đảm ngăn chặn sự lạm dụng

QLNN, xâm phạm chủ quyền nhân dân, bảo đảm cho Nhân dân luôn ở vị thế là chủ

thể tối cao của QLNN. Chính vì thế, Hiến pháp năm 2013 khẳng định “QLNN là

thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các CQNN trong việc thực

hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (khoản 3 Điều 2).

Trong các cơ chế kiểm soát giữa các CQNN trong việc thực hiện QLNN thì cơ

chế kiểm soát giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp đóng vai

trò quan trọng, bởi vì:

Thứ nhất, quyền hành pháp với chức năng nhiệm vụ của mình, hoạch định chính sách và tổ chức thi hành pháp luật trong mọi lĩnh vực của cuộc sống xã hội, có tác động đến quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Do vậy,

việc lạm dụng quyền hành pháp có nguy cơ xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân. Trong khi đó, quyền tư pháp với chức năng bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, có khả năng tác động, ngăn chặn quyền hành pháp trong việc ban hành, thực hiện những chính sách gây ảnh hưởng đến quyền con người, quyền công dân.

Thứ hai, các chính sách do quyền hành pháp hoạch định được chuyển hóa thành quy định của pháp luật để đưa vào cuộc sống xã hội. Tuy nhiên, pháp luật không bao giờ có thể dự liệu được tất cả mọi tình huống phát sinh trong thực tiễn của đời sống. Vì vậy, về nguyên tắc, trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật, cơ quan thực hiện quyền hành pháp phải thực hiện một cách chủ động, sáng tạo để thích ứng kịp thời với những diễn biến đa dạng và sinh động của thực tiễn đời sống. Tuy nhiên, để bảo đảm cho việc thực hiện quyền hành pháp không đi quá giới hạn, đòi hỏi cần xây dựng cơ chế ngăn cản sự lạm quyền của cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Trong đó, cơ quan thực hiện quyền tư pháp phải đóng vai trò là chốt chặn, ngăn cản sự lạm quyền của cơ quan thực hiện quyền hành pháp.

Thứ ba, nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân của cơ quan tư pháp được thực hiện thông qua chức năng xét xử của tòa án. Tòa án căn cứ vào quy định của pháp luật, thực hiện chức năng xét xử. Tức là, cơ quan tư pháp, căn cứ vào chính sách do cơ quan hành pháp hoạch định được chuyển hóa thành quy định của pháp luật để thực hiện chức năng của mình. Để bảo vệ chính sách đã được luật hóa, cơ quan hành pháp cần kiểm soát hoạt động của cơ quan tư pháp. Tuy nhiên, do tính chất đặc thù của quyền tư pháp là độc lập, cơ quan hành pháp không thể tác động trực tiếp vào hoạt động xét xử của tòa án, mà thông qua khả năng tác động đến tổ chức nhân sự của tòa án, bảo đảm việc lựa chọn thẩm phán của tòa án đáp ứng được các yêu cầu về phẩm chất đạo đức và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ.

Để bảo đảm cho việc kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp có hiệu lực và hiệu quả, trước hết, đòi hỏi xây dựng cơ chế pháp lý kiểm soát hoạt động thực hiện QLNN giữa các cơ quan này. Tuy nhiên, kể từ khi Hiến pháp năm 2013 được thông qua, chưa có nhiều thay đổi trong các thể chế pháp lý cũng như thực tế thực hiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa hai nhóm cơ quan nêu trên. Điều đó dẫn đến cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN nói chung, kiểm soát QLNN giữa các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư

pháp nói riêng chưa hình thành và phát huy hiệu quả. Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu đề tài: “Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam” có ý nghĩa cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn.

2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu của luận án Mục đích của luận án là nghiên cứu, làm sáng tỏ cơ sở lý luận về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; đồng thời, nghiên cứu, xây dựng luận cứ thực tiễn cho việc đề xuất giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam.

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án Để thực hiện được mục đích trên đây, luận án có những nhiệm vụ sau: Thứ nhất, nghiên cứu cơ sở lý luận về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp trên các phương diện làm rõ khái niệm, đặc điểm, nội dung cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp.

Thứ hai, nghiên cứu vận dụng lý luận trong và ngoài nước về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp để làm sáng rõ cơ sở lý luận cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở nước ta.

Thứ ba, phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở nước ta hiện nay trên các phương diện những kết quả đạt được, hạn chế, bất cập và chỉ ra nguyên nhân của hạn chế, bất cập.

Thứ tư, đề xuất những quan điểm, luận giải tính khả thi của các giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở nước ta hiện nay.

3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của luận án 3.1. Đối tượng nghiên cứu của luận án Luận án nghiên cứu các quan điểm lý luận khoa học với những tư tưởng, quan điểm về tổ chức QLNN; cơ chế kiểm soát QLNN nói chung, cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp nói

riêng; các quy định của Hiến pháp và luật về tổ chức cơ quan thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp; thực tiễn kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp.

3.2. Phạm vi nghiên cứu của luận án

- Về nội dung nghiên cứu: Luận án nghiên cứu các nội dung những vấn đề liên

quan đến việc xác định cơ sở lý luận về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; nghiên cứu thực tiễn cơ chế

pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư

pháp và hoàn thiện cơ chế này.

Việc nghiên cứu so sánh cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở một số nước trên thế giới nhằm mục đích

tham khảo và làm tăng tính thuyết phục cho những lập luận, phân tích, đánh giá và

kiến nghị hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền

hành pháp và quyền tư pháp ở nước ta hiện nay.

- Về phạm vi thời gian: Luận án tập trung nghiên cứu cơ chế pháp lý kiểm soát

QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp từ khi Hiến pháp

năm 2013 có hiệu lực đến nay. Bên cạnh đó, với mục đích so sánh, tham khảo, luận

án có nghiên cứu khái quát cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện

quyền hành pháp và quyền tư pháp theo quy định của các Hiến pháp năm 1946,

Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp

1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001).

4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án

4.1. Phương pháp luận nghiên cứu của luận án

Việc nghiên cứu đề tài luận án được tiếp cận dựa trên cơ sở lý luận sau:

- Cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường

lối, quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà

nước và pháp luật; quan điểm của Đảng về tổ chức, kiểm soát QLNN, tổ chức

bộ máy nhà nước.

- Các học thuyết chứa đựng những tư tưởng, quan điểm về nền dân chủ pháp

quyền, về tổ chức QLNN, tổ chức bộ máy nhà nước. Những học thuyết, triết lý này

được trình bày trong tác phẩm của các nhà tư tưởng, chính trị, luật học, được vận

dụng để phân tích nguyên tắc kiểm soát QLNN, kiểm soát QLNN giữa cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; vị trí, vai trò, nhiệm vụ của các thiết

chế thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp.

- Các quan điểm, chủ trương cải cách bộ máy nhà nước của Đảng định hướng cho việc tìm kiếm các giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp.

- Các quan điểm của Đảng về công cuộc đổi mới toàn diện đất nước, đổi mới

tổ chức và hoạt động nhà nước theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền

XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân.

4.2. Phương pháp nghiên cứu của luận án Phương pháp luận nghiên cứu của luận án là chủ nghĩa duy vật biện chứng và

chủ nghĩa duy vật lịch sử. Các quy luật và các phạm trù của chủ nghĩa duy vật biện

chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử được vận dụng để nghiên cứu về quá trình phát

triển nhận thức của xã hội về QLNN, kiểm soát QLNN nói chung, cơ chế pháp lý

kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và tư pháp nói riêng.

Luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau đây: Phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp: Phương pháp này được sử dụng

trong nghiên cứu các tài liệu phục vụ quá trình xây dựng tổng quan tình hình nghiên

cứu ở Chương 1; nghiên cứu các vấn đề lý luận và kinh nghiệm của các nước ở

Chương 2; nghiên cứu thực trạng cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam tại Chương 3.

Phương pháp phân tích, tổng hợp: Phương pháp này được sử dụng trong suốt

quá trình nghiên cứu đề tài luận án. Thực hiện mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu,

phương pháp này hệ thống hóa và làm sáng tỏ cơ sở khoa học của cơ chế pháp lý

kiểm soát QLNN giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp và quyền

tư pháp; phân tích, làm rõ thực trạng cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam; đánh giá các kết quả đạt

được, những hạn chế, bất cập và chỉ rõ nguyên nhân của thực trạng này. Trên cơ sở

đó, luận án phân tích quan điểm và giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát

QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam.

Phương pháp đánh giá, tổng kết thực tiễn: Phương pháp này được sử dụng

chủ yếu ở Chương 3, khi nghiên cứu thực trạng thể chế, thiết chế tổ chức bộ máy để

đánh giá các kết quả đạt được, những hạn chế, bất cập của cơ chế pháp lý kiểm soát

QLNN giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở

Việt Nam và chỉ rõ nguyên nhân của thực trạng này.

Phương pháp so sánh và dự báo: Phương pháp này được sử dụng giúp cho việc nhận diện chuẩn xác về những điểm tương đồng và khác biệt của cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam trong từng thời kỳ phát triển, từng giai đoạn lịch sử cụ thể; giữa cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN ở Việt Nam với một số nước trong khu vực và trên thế giới; sự đồng hành hay bất cập giữa cơ sở lý thuyết và pháp lý với thực tiễn cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, luận án xác định những thiếu vắng và yêu cầu hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN trong xu thế vận động, phát triển để dự báo và chọn lọc những tri thức khoa học từ thực tiễn nhằm đề xuất quan điểm và giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam. Phương pháp này được sử dụng chủ yếu ở Chương 4 của luận án.

5. Những đóng góp mới của luận án Việc nghiên cứu đề tài luận án góp phần triển khai, thực hiện nguyên tắc kiểm soát QLNN mới được Hiến pháp năm 2013 ghi nhận. Đây là một trong số công trình khoa học nghiên cứu chuyên sâu, toàn diện, có hệ thống và chuyên biệt về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam trên cả phương diện lý luận, pháp lý và thực tiễn. Dưới góc độ tiếp cận của Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật, đề tài luận án có những đóng góp mới sau:

Một là, luận án kế thừa, tổng hợp các công trình đi trước và bổ sung vào hệ thống lý luận, các khái niệm về cơ chế kiểm soát QLNN; cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; các lý thuyết liên quan đến tổ chức thực hiện QLNN, cơ chế kiểm soát về QLNN nói chung, cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp nói riêng phù hợp với Việt Nam.

Hai là, luận án cũng đã chỉ ra và phân tích đặc điểm, cơ cấu, vai trò, các yếu tố cấu thành và mối quan hệ giữa các yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp.

Ba là, luận án đã phân tích, đánh giá một cách đồng bộ, chi tiết thực trạng cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành

pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam từ khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực cho đến nay. Từ đó, chỉ rõ những kết quả đạt được, hạn chế, bất cập và nguyên nhân của thực trạng này. Đây là những đóng góp mới về phương diện thực tiễn.

Bốn là, luận án đã xây dựng được hệ thống những quan điểm và giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở nước ta hiện nay. Những kiến nghị này có ý nghĩa cho hoạt động lập pháp, thực thi pháp luật và khoa học pháp lý.

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 6.1. Ý nghĩa lý luận của luận án Về mặt lý luận, luận án đã nghiên cứu, làm sáng tỏ cơ sở lý luận về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở nước ta. Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần làm phong phú thêm lý luận về tổ chức thực hiện QLNN, về kiểm soát QLNN, cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp.

6.2. Ý nghĩa thực tiễn của luận án Về mặt thực tiễn, kết quả nghiên cứu của luận án có thể dùng làm tài liệu tham khảo hữu ích cho các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp trong quá trình xây dựng, hoàn thiện Bộ máy nhà nước ta. Kết quả nghiên cứu của luận án cũng là tài liệu tham khảo bổ ích cho việc giảng dạy, học tập và nghiên cứu trong lĩnh vực khoa học pháp lý.

7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội

dung luận án gồm 4 chương, 11 tiết.

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài và những vấn

đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu

Chương 2: Cơ sở lý luận về cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa

cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp

Chương 3: Sự hình thành, phát triển và thực trạng cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam

Chương 4: Quan điểm và giải pháp xây dựng và hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam

Chương 1

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU

1.1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

LUẬN ÁN

1.1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước

Sự quan tâm của các nhà khoa học về vấn đề kiểm soát QLNN nói chung và

kiểm soát thực hiện QLNN giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền (trong

đó có quyền hành pháp và quyền tư pháp) được phản ánh qua nhiều công trình

nghiên cứu. Có thể phân chia các công trình nghiên cứu tiêu biểu thành các nhóm

sau đây:

Một là, các công trình nghiên cứu về QLNN, quyền hành pháp, quyền tư pháp

Trong cuốn sách: “Quyền lực nhà nước và quyền công dân” của PGS.TS

Đinh Văn Mậu [31] đã trình bày về QLNN và khẳng định thực chất QLNN là

quyền lực của nhân dân. Với những đặc thù vốn có, QLNN cần phải được thực hiện

bởi những cơ quan nhất định. Tuy nhiên, cơ quan đó phải bảo đảm nhận và thể hiện

ý chí của chính nhân dân - nguồn gốc của QLNN. Về bản chất, ý chí, lợi ích của

nhân dân phải được bảo đảm trong quá trình thực hiện QLNN. Nhà nước phải bảo

đảm quyền con người, quyền công dân và bảo vệ các quyền ấy, thông qua các

quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Trong cuốn sách: “Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong thời

kỳ đổi mới” của tác giả Trần Ngọc Đường, Chu Văn Thành [19]; và “Một số vấn đề

về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp

quyền XHCN Việt Nam” do GS.TS Trần Ngọc Đường chủ biên [20], các tác giả đã

phân tích, lập luận trên cả hai phương diện lý luận và thực tiễn nhằm làm sáng tỏ

các mối liên hệ cơ bản. Đó là quan hệ giữa chủ thể QLNN với chủ thể có vai trò

lãnh đạo nhà nước và mối quan hệ giữa các CQNN với nhau. Một trong những

đóng góp quan trọng của các tác giả được trình bày trong các cuốn sách trên là đã

tiếp cận khoa học và lý giải cụ thể vấn đề nguồn gốc, đặc điểm, bản chất xu hướng

của QLNN.

Sách chuyên khảo: “Cải cách tư pháp vì một nền tư pháp liêm chính”, do

Viện Chính sách công và pháp luật xuất bản là một tài liệu phân tích về quyền tư

pháp trong nhà nước pháp quyền, cải cách tư pháp trong xây dựng nhà nước pháp

quyền XHCN và một vấn đề quan trọng trong xã hội hiện nay là sự liêm chính trong

các hoạt động tư pháp [62]. Đây là những nền tảng lý luận quan trọng cho việc tổ

chức nghiên cứu về vị trí, vai trò của hệ thống Tòa án trong việc thực hiện quyền tư

pháp và sự gắn kết giữa cải cách tư pháp và xây dựng nhà nước pháp quyền. Tuy

nhiên, sách được viết dưới dạng tập hợp các chuyên đề nên chưa có hệ thống đầy đủ

và toàn diện, chưa đề cập nhiều đến cải cách của hệ thống Tòa án.

Trong cuốn sách: “Tổng kết một số vấn đề lý luận - Thực tiễn 30 năm đổi mới

(1986-2016) về phòng, chống tham nhũng, lãng phí”, do Ban Nội chính Trung

ương phát hành [3] đã tập trung vào ba vấn đề quan trọng là tư pháp, nội chính và

phòng, chống tham nhũng. Trong đó, về lĩnh vực tư pháp, cuốn sách đã nêu lên

những thành tựu 30 năm đổi mới (1986-2016), cụ thể là làm rõ quá trình đổi mới và

hoàn thiện hệ thống tư pháp. Từ đó, tổng kết, đánh giá những kết quả đạt được,

những nhược điểm, hạn chế cần tiếp tục khắc phục trong thời gian tới. Đây là cuốn

sách có những đánh giá mang tính tổng quan, toàn diện về một thời kỳ dài thực hiện

các cải cách về hoạt động của các cơ quan tư pháp, trong đó có Tòa án; qua đó, chỉ

rõ những nhược điểm cần phải khắc phục khi tiến hành nghiên cứu về đổi mới hệ

thống Tòa án nhân dân (TAND).

Tác giả Bùi Ngọc Sơn nêu vấn đề “Quyền tư pháp trong chính thể hiện đại”

thông qua khẳng định việc xác định một mô hình chính thể cần phải dựa vào cả ba

loại quyền lực [46]. Tác giả đã đi sâu phân tích sự khác nhau của quyền tư pháp

trong các chính thể hiện đại (chính thể cộng hòa tổng thống, chính thể đại nghị,

chính thể cộng hoà lưỡng tính, chính thể của các nhà nước XHCN). Kết luận của tác

giả về vấn đề này là quyền tư pháp “một cành QLNN không chỉ mang tính chất tố

tụng mà còn mang yếu tố chính trị”.

Bài viết: “Một số vấn đề về quyền tư pháp, hoạt động tư pháp, cơ quan tư

pháp, kiểm sát hoạt động tư pháp” của PGS.TS Trần Đình Nhã [33]. Tác giả đã đưa

ra quan niệm về quyền tư pháp là quyền xét xử và cơ quan tư pháp là Tòa án; hoạt

động tư pháp là hoạt động của quyền tư pháp trong đời sống xã hội, đó là hoạt động

xét xử; cơ quan tư pháp - cơ quan nhân danh QLNN thực hiện quyền tư pháp - là cơ

quan xét xử.

Trong bài viết: “Bàn về quyền hành pháp trong Hiến pháp năm 2013”, TS

Nguyễn Văn Cương [5] đã phân tích về khái niệm quyền hành pháp theo quan điểm

lịch sử. Tác giả viện dẫn quyền hành pháp trong quan niệm của Montesquieu; trình

bày quan niệm về quyền hành pháp ở Việt Nam hiện nay dưới cách đánh giá, lập

luận của các nhà khoa học, cho thấy sự đa dạng trong quan niệm về quyền hành

pháp ở Việt Nam. Tác giả cũng gợi mở góc nhìn so sánh về vấn đề này, nhằm cung

cấp cách đánh giá khách quan về quyền hành pháp.

Tác giả Nguyễn Ngọc Toán trình bày quan điểm về quyền hành pháp trong bài

viết: “Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013” [57]. Trong đó,

tác giả trình bày quá trình hiến định quyền hành pháp cho Chính phủ trên cơ sở làm

rõ quan niệm về quyền hành pháp, quá trình hiến định quyền hành pháp cho Chính

phủ. Bên cạnh đó, tác giả cũng đưa ra quan điểm xác định nội dung và phạm vi

quyền hành pháp của Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013, cấu trúc tương thích

của Chính phủ để thực hiện quyền hành pháp, kiểm soát quyền hành pháp của

Chính phủ trong Hiến pháp.

Bài viết: “Tòa án thực hiện quyền tư pháp, bảo vệ công lý” của GS.TS

Nguyễn Đăng Dung [10]. Tác giả nhấn mạnh chức năng, nhiệm vụ của Tòa án là

phải bảo vệ công lý, sự công bằng, nêu rõ sự tiến bộ vượt bậc của Hiến pháp năm

2013 khi ghi nhận Tòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, bảo vệ công lý, bảo

vệ quyền con người và bảo vệ quyền công dân. Tác giả còn cho rằng, Tòa án phải

nhân danh công lý trong xét xử, chứ không phải nhân danh nước Cộng hòa XHCN

Việt Nam.

Bài viết: “Quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 2013: những vấn đề cần tiếp

tục hoàn thiện” của PGS.TS Bùi Xuân Đức [18]. Tác giả đã phân tích về quyền

hành pháp và tổ chức quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 2013; sự thể hiện

quyền hành pháp trong mô hình tổ chức QLNN theo Hiến pháp năm 2013. Tác giả

đề xuất trong thời gian tới cần có các quy định pháp luật xác định đúng tính chất, vị

trí của Chính phủ, xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm và mối quan hệ qua lại giữa

Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với các thiết chế quyền lực khác; xác định rõ tính

chất, vai trò và các mối quan hệ giữa Chính phủ và các Bộ. Xác định rõ mối quan

hệ giữa Chính phủ (Trung ương) với chính quyền địa phương (CQĐP) (địa phương)

và quy định rõ cơ chế chịu trách nhiệm của Chính phủ và các thành viên Chính phủ.

Hai là, các công trình nghiên cứu về kiểm soát QLNN, kiểm soát quyền hành

pháp, quyền tư pháp

Cuốn sách: “Sự hạn chế QLNN” của tác giả Nguyễn Đăng Dung [6]. Cuốn

sách giải thích lý do giới hạn và chỉ rõ nội dung giới hạn QLNN. Những trình bày

của tác giả tập trung làm rõ tính pháp quyền và đòi hỏi của tính pháp quyền đối với

hạn chế QLNN. Vấn đề cốt lõi là khâu tổ chức thực hiện, nghĩa là phải xác định rõ

ràng sự phân công QLNN. Tuy nhiên, sẽ khó có thể có hiệu quả nếu sự phân công

đó không gắn liền với sự giám sát QLNN. Những mô hình và giá trị của việc thực

hiện các mô hình tổ chức QLNN trên thế giới sẽ là chỉ dẫn quan trọng cho Việt

Nam tham khảo kinh nghiệm. Gợi ý của tác giả liên quan đến nhiều vấn đề (bao

gồm cả sự tổ chức QLNN cũng như thực hiện QLNN); nhưng chưa bao hàm kiểm

soát QLNN với việc thể hiện rõ nét vai trò của từng loại CQNN.

Cuốn sách: “QLNN và quyền công dân” của PGS.TS Đinh Văn Mậu [31].

Trên cơ sở khẳng định trách nhiệm bảo đảm quyền con người, quyền công dân của

nhà nước, tác giả nhấn mạnh việc bảo đảm, bảo vệ các quyền này được thực hiện

thông qua ba quyền (lập pháp, hành pháp, tư pháp). QLNN có khả năng bắt buộc cư

dân phải phục tùng ý chí của nhà nước, điều này sẽ xảy ra xu hướng dễ lạm quyền.

Vì vậy, phải kiểm soát đối với các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp để bảo đảm

quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân không bị xâm phạm. Mặc dù có đề cập

tới nhu cầu phải kiểm soát QLNN nhưng công trình này không đi sâu phân tích về

vấn đề này.

Công trình khoa học: “Nhà nước và trách nhiệm của nhà nước” của tác giả

Nguyễn Đăng Dung, đề cập tới một số phương thức kiểm soát QLNN [8]. Trên cơ

sở luận chứng về sự cần thiết của nhà nước đối với xã hội và khẳng định nhà nước

luôn luôn có xu hướng lạm quyền, sự tha hoá của QLNN. Để tránh sự lạm quyền,

phải chế ước quyền lực bằng cơ chế của hiến pháp, pháp luật và phân chia quyền

lập pháp, hành pháp, tư pháp thành ba nhánh quyền lực để chế ước lẫn nhau, bảo

đảm các nhánh quyền lực không được lạm quyền, thực hiện “quyền lực giám sát

quyền lực”. Vì vậy, để thực hiện “quyền lực giám sát quyền lực” có hiệu quả, bắt

buộc phải xây dựng mô hình nhà nước pháp quyền và giám sát xã hội đối với

QLNN. Trên cơ sở lý luận cũng như thực tiễn hệ thống chính trị Hoa Kỳ, tác giả đã

khảo cứu và đưa ra các kiến nghị về chế ước QLNN Việt Nam. Tuy nhiên dưới góc

độ chủ yếu phân tích về chế độ trách nhiệm của nhà nước, tác giả chú tâm nghiên

cứu về phân chia quyền lực và quyền lực chế ước quyền lực trong bộ máy nhà

nước, chưa đi sâu nghiên cứu cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam.

Sách chuyên khảo: “Kiểm soát QLNN một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt

Nam hiện nay” của TS Trịnh Thị Xuyến [68]. Tác giả tiếp cận vấn đề kiểm soát

QLNN dưới góc độ chính trị học. Trên phương diện này, nhiều nội dung đã được

tác giả phân tích, liên quan trực tiếp tới kiểm soát QLNN như làm rõ vấn đề lý luận

(có đối chiếu, so sánh với vấn đề tương tự của một số nước); thực trạng (bao gồm cả

thành tựu và hạn chế); phương hướng, giải pháp chủ yếu trong kiểm soát QLNN ở

Việt Nam. Mặc dù đã trình bày tương đối cụ thể về vấn đề này, song tác giả cũng

chưa đề cập một cách rõ ràng nội dung, yêu cầu của cơ chế kiểm soát QLNN giữa

cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam.

Công trình khoa học: “Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của hệ thống

chính trị trong quá trình xây dựng chủ nghĩa xã hội ở Việt Nam” của nhóm tác giả,

do Lê Minh Thông làm chủ biên [52]. Trên cơ sở kết quả công trình khoa học cấp

Nhà nước, các tác giả chỉ rõ tính gắn bó chặt chẽ, mật thiết giữa đổi mới hệ thống

chính trị với đổi mới các mối quan hệ cơ bản trong hệ thống chính trị đó. Điểm mấu

chốt của tất cả các hoạt động đổi mới là phải phục vụ cho lợi ích của nhân dân và

chủ thể tối cao trong giám sát QLNN không ai khác cũng chính là nhân dân. Từ

thực trạng, đặc biệt là những hạn chế về tổ chức và hoạt động của hệ thống chính

trị, các tác giả khẳng định những giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả giám sát,

kiểm soát QLNN trong thời gian tới.

Cuốn sách: “Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong thời kỳ

đổi mới” của Trần Ngọc Đường và Chu Văn Thành [19] và “Một số vấn đề về phân

công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền

XHCN Việt Nam” do GS.TS Trần Ngọc Đường chủ biên [20]. Trong hai cuốn sách

trên, các tác giả đề cập đến hai nhóm vấn đề có mối liên hệ mật thiết với nhau. Một

là, vấn đề phân công, phối hợp, kiểm soát QLNN và hai là, điều kiện xây dựng nhà

nước pháp quyền XHCN Việt Nam đòi hỏi đối với việc tổ chức QLNN. Sự tham

gia của các chủ thể, với vị trí, vai trò nhất định trong hệ thống chính trị, sẽ khẳng

định mức độ phân công, phối hợp và kiểm soát QLNN. Tuy nhiên, nghiên cứu trực

tiếp và sâu sắc về vấn đề cơ chế kiểm soát QLNN giữa các cơ quan, nhất là cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp thì chưa được phản ánh trong hai cuốn

sách trên.

Sách chuyên khảo: “Tổ chức và kiểm soát QLNN” của PGS. TS Thái Vĩnh

Thắng [51]. Đây là một trong những công trình chuyên sâu về vấn đề tổ chức, kiểm

soát QLNN. Công trình sử dụng phương pháp nghiên cứu lịch sử với việc đánh giá

cách thức tổ chức và kiểm soát QLNN của các kiểu nhà nước, từ nhà nước phong

kiến tới nhà nước tư sản. Bên cạnh đó, tác giả đã giải thích khá rõ về vấn đề tổ chức,

kiểm soát QLNN ở Việt Nam từ khi có Hiến pháp đầu tiên năm 1946 cho đến Hiến

pháp hiện hành năm 2013. Những khuyến nghị của tác giả có ý nghĩa lý luận và

thực tiễn đối với việc xây dựng, hoàn thiện Nhà nước Việt Nam nói chung và tổ

chức, hoạt động của từng loại cơ quan trong bộ máy nhà nước nói riêng. Tuy nhiên,

trong công trình khoa học này, tác giả chưa phân tích sâu về vấn đề kiểm soát

QLNN của cơ quan hành pháp và bảo đảm tính độc lập của cơ quan tư pháp khi

thực hiện các hoạt động xét xử đối với các vi phạm của cơ quan hành pháp.

Luận án tiến sỹ luật học: “Kiểm soát đối với quyền lực hành pháp ở Việt Nam

hiện nay” của tác giả Bùi Huy Tùng [60]. Luận án là công trình nghiên cứu chuyên

sâu về kiểm soát đối với quyền lực hành pháp ở Việt Nam. Luận án đi sâu phân tích

cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng, hoàn thiện cơ chế pháp lý nhằm bảo

đảm sự kiểm soát của lập pháp đối với quyền lực hành pháp dưới hình thức các thủ

tục pháp lý như: Thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ

do Quốc hội bầu và phê chuẩn; cách thức tổ chức các phiên họp giải trình tại Hội

đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội; cách thức hoặc bộ phận chuyên môn giám

sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, các Bộ, ngành thuộc Chính phủ và

CQĐP; cách thức thành lập và nhiệm vụ, quyền hạn của các Ủy ban điều tra do

Quốc hội thành lập...; cơ chế xét xử của Tòa án đối với các văn bản quy phạm pháp

luật của Chính phủ, các Bộ, ngành ban hành. Tuy nhiên, luận án không đi sâu

nghiên cứu cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành

pháp và quyền tư pháp.

Luận án tiến sỹ luật học: “Cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN đối với việc thực

hiện quyền hành pháp ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn Thị Hoài An [1]. Luận án là

công trình nghiên cứu chuyên sâu về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN đối với việc

thực hiện quyền hành pháp. Trên cơ sở làm rõ lý luận, đánh giá thực trạng, luận án

cũng đã đề xuất được hệ thống các giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát

QLNN đối với việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam. Mặc dù luận án có đề

cập đến phương thức kiểm soát quyền hành pháp từ phía cơ quan tư pháp; tuy

nhiên, luận án không nghiên cứu cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN của cơ quan hành

pháp đối với cơ quan tư pháp.

Bài viết: “Kiểm soát giữa các CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp,

hành pháp và tư pháp” của GS.TS Phạm Hồng Thái [49]. Nội dung bài viết đã

phân tích vấn đề kiểm soát (chủ yếu và trực tiếp là kiểm soát QLNN) giữa các

CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, tác giả bài

viết đã đề xuất một số kiến nghị khắc phục những hạn chế của Hiến pháp và các

luật về tổ chức bộ máy nhà nước liên quan đến vấn đề này.

Bài viết: “Hiến pháp phải là văn bản kiểm soát QLNN” của GS.TS Nguyễn

Đăng Dung [9]. Bài viết đã phân tích sự cần thiết phải kiểm soát QLNN xuất phát

từ sự tham lam của con người và mức độ nguy hiểm của QLNN. Từ đó, tác giả cho

rằng, kiểm soát QLNN phải được thể hiện về hình thức và nội dung. Với quy định

của Hiến pháp năm 2013 đã cho thấy quyết tâm về việc kiểm soát QLNN, tuy nhiên

vấn đề kiểm soát quyền lực theo Hiến pháp năm 2013 vẫn còn hai hạn chế lớn là

phải đặt trong khung cảnh tập quyền và kiểm soát quyền lực chủ yếu nằm ở trạng

thái phòng ngừa.

Bài viết: “QLNN là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các

CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong Hiến

pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam” của tác giả GS.TS Trần Ngọc Đường [23].

Bài viết đã chỉ ra rằng QLNN là thống nhất và được ghi nhận trong Hiến pháp năm

2013. Tuy nhiên, để bảo đảm cho quyền lực được thống nhất, được thực hiện đúng

theo yêu cầu, nguyện vọng của Nhân dân thì một yêu cầu nảy sinh tự nhiên là sự

kiểm soát QLNN.

Bài viết: “Về phân công, phối hợp giữa các CQNN trong việc thực hiện quyền

lập pháp, hành pháp và tư pháp theo Hiến pháp năm 2013” của Vũ Duy Tú [58].

Trong bài viết, tác giả đã khẳng định việc kế thừa những giá trị tiến bộ của Hiến

pháp năm 2013 trong việc quy định vấn đề phân công, phối hợp giữa các CQNN

thực hiện ba quyền trên. Tác giả đã so sánh, phân tích, từ đó làm rõ một số vấn đề

cơ bản về QLNN, các quy định có liên quan về sự phân công, phối hợp và kiểm

soát QLNN. Tác giả nhấn mạnh cần phải chú ý cả hai phương diện, bao gồm kiểm

soát bên trong Nhà nước và kiểm soát bên ngoài Nhà nước.

Bài viết: “Kiểm soát quyền tư pháp của Tòa án Việt Nam” của Phạm Hồng

Phong. Tác giả đã khẳng định “kiểm soát quyền tư pháp là hệ thống cơ chế, thể chế

được thực hiện bởi nhà nước và xã hội để xem xét, giám sát tính hợp pháp, tính

đúng đắn của cơ quan thực hiện quyền tư pháp” [35]. Trên cơ sở khái quát về kiểm

soát quyền tư pháp của Tòa án, tác giả nêu rõ cơ chế, hình thức kiểm soát và đưa ra

một số kiến nghị tăng cường hiệu quả kiểm soát quyền tư pháp. Tác giả nhấn mạnh

việc quyền tư pháp phải được kiểm soát trực tiếp bằng quyền hành pháp và tăng

cường cơ chế tự kiểm soát của Tòa án.

Bài viết: “Phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong thực hiện

quyền hành pháp” của TS Hoàng Thị Ngân [34]. Tác giả nêu khái quát các quy

định của pháp luật (gồm quy định của Hiến pháp năm 2013 và các luật có liên

quan) về quyền hành pháp, cơ quan thực hiện quyền hành pháp; nguyên tắc về

mối quan hệ giữa các CQNN trong thực hiện QLNN. Tác giả cũng đã đi sâu phân

tích vấn đề phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện

quyền hành pháp; theo các phương diện: Tổ chức thi hành pháp luật, hoạch định

chính sách và QLNN.

Bài viết: “Nguyên tắc kiểm soát việc thực hiện các quyền lập pháp, hành

pháp” của PGS.TS Vũ Hồng Anh [2]. Tác giả nêu lên các hạn chế, bất cập của quy

định của pháp luật và việc thực hiện quy định của pháp luật về kiểm soát việc thực

hiện quyền lập pháp, hành pháp. Từ đó, tác giả xác định cần phải cụ thể hóa nguyên

tắc kiểm soát quyền lực giữa Quốc hội và Chính phủ theo tinh thần của Hiến pháp

năm 2013, coi đó là một trong những biện pháp cơ bản để kiểm soát tốt việc thực

hiện các quyền lập pháp, hành pháp.

Ba là, các công trình nghiên cứu về cơ chế kiểm soát QLNN, kiểm soát quyền

hành pháp, quyền tư pháp

Cuốn sách: “Giám sát và cơ chế giám sát thực hiện QLNN ở nước ta hiện

nay” do GS.TSKH Đào Trí Úc và PGS.TS Võ Khánh Vinh đồng chủ biên [61]. Với

những lập luận vững chắc từ cơ sở lý luận và thực tiễn, các nhà khoa học khẳng

định tính tất yếu, tích cực của việc giám sát QLNN và sự hình thành cơ chế giám sát

thực hiện QLNN ở Việt Nam. Điều cần nhấn mạnh là tác giả đã làm rõ cơ chế giám

sát bên trong và cơ chế giám sát bên ngoài với những đặc trưng riêng biệt, làm căn

cứ đánh giá và đưa ra những giải pháp phù hợp với điều kiện Việt Nam. Đối với cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và tư pháp, tác giả chưa luận giải cụ thể về cơ chế

kiểm soát QLNN giữa các cơ quan này.

Luận án tiến sĩ luật học của PGS.TS Trương Thị Hồng Hà về “Hoàn thiện cơ

chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt

Nam” [25]. Trên cơ sở tiếp cận hệ thống, tác giả đã đi từ vấn đề cơ chế, đến cơ chế

pháp lý và cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội - cơ quan

quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Qua đó, tác giả

đề xuất giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý nêu trên. Những giá trị tham khảo của

công trình cần được ghi nhận, đặc biệt là về mặt lý luận.

Luận án tiến sĩ luật học của Nguyễn Chí Dũng “Cơ chế pháp lý giám sát hoạt

động tư pháp ở Việt Nam” [12]. Trong công trình này, tác giả tập trung làm rõ một

vấn đề cụ thể. Đó là cơ chế pháp lý trong giám sát hoạt động tư pháp ở Việt Nam,

với giới hạn chủ thể là các CQNN và phạm vi hoạt động của chính BMNN. Vì thế,

vấn đề giám sát, kiểm soát giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp thì chưa được

làm rõ.

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “Xây dựng cơ chế kiểm soát QLNN ở Việt

Nam hiện nay” do Lưu Văn Quảng làm chủ nhiệm [45]. Đề tài đã được tập thể tác

giả nghiên cứu, làm rõ những vấn đề lý luận về cơ chế kiểm soát QLNN nói chung

và đánh giá thực trạng về cơ chế kiểm soát QLNN Việt Nam, qua đó đặt ra những

vấn đề về kiểm soát QLNN trong thời gian tới. Trong đó, tác giả nhấn mạnh việc

xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả - một nội dung trọng tâm của xây

dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam, đổi mới nhận thức về kiểm soát

QLNN, xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực theo hướng bảo đảm và mở rộng các

quyền tự do, dân chủ cho nhân dân. Về các giải pháp cụ thể, nhóm tác giả đã đề

xuất nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm tra, giám sát và kỷ luật trong

Đảng; đổi mới phương thức Nhân dân thực hiện QLNN thông qua hoạt động bầu

cử; đổi mới tổ chức và hoạt động của từng hệ thống cơ quan chịu trách nhiệm thực

hiện QLNN và tăng cường sự phản biện của Nhân dân thông qua hoạt động báo chí

và hoạt động khiếu nại, tố cáo.

Cuốn sách: “Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi

Hiến pháp năm 1992” của GS.TS Trần Ngọc Đường [21]. Là nhà khoa học luôn

giành sự quan tâm đặc biệt tới việc nghiên cứu về tổ chức thực thi QLNN nên tác

giả trình bày rất sâu sắc về các nội dung liên quan. Trong cuốn sách này, tác giả đã

nêu rõ cơ sở lý luận về vấn đề phân công, phối hợp kiểm soát QLNN trong mối

quan hệ với nhu cầu, đòi hỏi của việc sửa đổi đạo luật có giá trị pháp lý cao nhất đó

là Hiến pháp. Với những giải pháp khoa học được công bố, cùng với những lập luận

chặt chẽ, sẽ trở thành nguồn tư liệu quan trọng cho nghiên cứu sinh tham khảo khi

triển khai tiếp cận các vấn đề cụ thể của đề tài luận án.

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng, hoàn

thiện cơ chế kiểm soát QLNN đối với việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp,

tư pháp ở nước ta” do GS.TS Trần Ngọc Đường làm chủ nhiệm đề tài [22]. Đây là

một công trình nghiên cứu công phu của tập thể tác giả, qua đó đã làm rõ cơ sở lý

luận xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát QLNN trong việc thực hiện các

quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Phân tích về cơ sở thực tiễn xây dựng và

hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực này trong quá trình nhận thức và thực tiễn

vận hành trong 30 năm tiến hành công cuộc đổi mới, từ đó làm rõ những điểm

mới và những vấn đề đặt ra để kiểm soát QLNN trong Hiến pháp năm 2013,

phương thức và giải pháp để hoàn thiện. Đây là công trình nghiên cứu gần nhất

với đề tài luận án vì các nội dung nghiên cứu có phân tích đến Hiến pháp năm

2013. Tuy nhiên, công trình chưa nêu rõ những vấn đề về cơ sở pháp lý và hoàn

thiện cơ sở pháp lý cho việc kiểm soát quyền hành pháp và quyền tư pháp; chưa đi

sâu phân tích về cơ cấu tổ chức và thực hiện các quyền hành pháp và tư pháp. Từ

đó cho thấy tính độc lập của quyền tư pháp và cần phải kiểm soát quyền tư pháp,

tính năng động, thực thi các quy định pháp lý của quyền hành pháp và kiểm soát

quyền hành pháp.

Luận án tiến sĩ Luật học “Kiểm soát quyền lực tư pháp trong Nhà nước pháp

quyền XHCN Việt Nam” của tác giả Nguyễn Quốc Hùng [30]. Tác giả đã trình bày

về những vấn đề lý luận, thực trạng và đưa ra quan điểm, giải pháp bảo đảm kiểm

soát quyền lực tư pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Đáng chú ý

là tác giả đã trình bày một cách toàn diện về các quan điểm khoa học liên quan đến

kiểm soát quyền lực tư pháp trong nhà nước pháp quyền, các quy định của Hiến

pháp và pháp luật Việt Nam về kiểm soát QLNN nói chung, kiểm soát quyền lực tư

pháp nói riêng, thực tiễn vận hành của mô hình kiểm soát quyền lực tư pháp ở Việt

Nam hiện nay.

Cuốn sách: “Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan

nhà nước ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Minh Đoan [15]. Nội dung

cuốn sách đã đề cập đến những vấn đề lý luận về cơ chế pháp lý kiểm soát quyền

lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam; thực trạng cơ chế pháp lý kiểm

soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam; quan điểm, giải

pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà

nước ở Việt Nam.

Cuốn sách:“Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam”

của tác giả Nguyễn Long Hải [27]. Cuốn sách trình bày hệ thống thể chế pháp lý về

kiểm soát QLNN ở nước ta hiện nay với những nội dung về khái niệm, đặc điểm,

vai trò, nội dung, hình thức, các bộ phận hợp thành thể chế pháp lý về kiểm soát

QLNN. Ngoài ra, những kinh nghiệm rút ra từ nghiên cứu vấn đề tương tự trên thế

giới cùng với sự đánh giá khách quan, toàn diện thực trạng thể chế pháp lý kiểm

soát QLNN ở Việt Nam thời gian qua, giúp cho tác giả có căn cứ để đề xuất các giải

pháp có tính khả thi.

Bài viết: “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát QLNN ở nước ta”

của GS.TS Trần Ngọc Đường [24]. Tác giả cho rằng, kiểm soát QLNN ở nước ta là

một vấn đề mới. Do đó, xây dựng cơ chế kiểm soát QLNN, một mặt, bảo đảm

phòng, chống sự lạm dụng QLNN có hiệu lực, hiệu quả; đồng thời, bảo đảm tính

năng động, sáng tạo, mềm dẻo cần phải có để tiến hành các công việc nhà nước.

Theo đó, cơ chế kiểm soát QLNN phải là một tổng thể bao gồm: Cơ chế kiểm soát

QLNN bên ngoài do các chủ thể không phải là nhà nước thực hiện; cơ chế kiểm

soát QLNN bên trong do các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp kiểm soát lẫn

nhau; và cơ chế kiểm soát QLNN một cách độc lập do Hiến pháp và luật quy định.

Bài viết: “Cơ chế kiểm soát quyền lực ở nước ta hiện nay” của PGS.TS

Nguyễn Xuân Tế [48]. Tác giả nêu lên sự cần thiết của việc thiết lập cơ chế kiểm

soát việc thực thi quyền lực đối với người có chức vụ, quyền hạn; đồng thời, phân

tích về quyền lực, cơ chế kiểm soát quyền lực đối với bộ máy nhà nước. Tác giả

cũng khẳng định cơ quan giám sát quyền lực phải độc lập và nêu ra yêu cầu hoàn

thiện cơ chế kiểm soát QLNN. Mục đích cơ bản, quan trọng nhất của kiểm soát

QLNN là ngăn ngừa, triệt tiêu sự lạm quyền và mọi biểu hiện vi phạm khác.

Bài viết: “Tuân thủ quy luật khách quan trong xây dựng cơ chế kiểm soát

QLNN ở Việt Nam” của PGS.TS Nguyễn Hữu Đổng [17]. Khẳng định tuân thủ quy

luật khách quan là yêu cầu tất yếu của việc xây dựng cơ chế kiểm soát QLNN, tác

giả phân tích về quy luật khách quan và cơ chế kiểm soát QLNN và thực tế việc

tuân thủ quy luật khách quan trong cơ chế kiểm soát QLNN ở Việt Nam và một số

kiến nghị về xây dựng thể chế, hoạt động của bộ máy nhà nước.

Bài viết: “Cơ chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện QLNN đối với CQĐP:

Thực trạng và giải pháp” của TS Hoàng Minh Hội [28]. Tác giả đi sâu phân tích về

khái niệm, vai trò, cấu trúc của cơ chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện QLNN đối

với CQĐP; đánh giá thực trạng cơ chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện QLNN của

CQĐP ở Việt Nam hiện nay và đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện cơ

chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện QLNN của CQĐP hiện nay. Trong đó, tác giả

tập trung vào hai nhóm giải pháp là hoàn thiện thể chế pháp lý và hoàn thiện các

thiết chế thực hiện hoạt động kiểm soát.

Bài viết: “Kiểm soát QLNN theo Hiến pháp Việt Nam” của PGS.TS Vũ Văn

Phúc [36]. Tác giả trình bày một cách có hệ thống vấn đề kiểm soát QLNN trong

các bản Hiến pháp Việt Nam (năm 1959, năm 1980, năm 1992 (sửa đổi, bổ sung

năm 2001) và năm 2013). Tác giả nhấn mạnh vấn đề kiểm soát QLNN thể hiện sự

phát triển về lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta

thông qua các nội dung cụ thể về phân công, phối hợp và kiểm soát thực hiện quyền

lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Thực trạng cơ chế kiểm soát QLNN ở

Việt Nam hiện nay bên cạnh những ưu điểm thì còn nhiều khuyết điểm với những

biểu hiện lộng quyền, lạm quyền, lợi dụng quyền lực.

Ngoài những tài liệu là sách, công trình nghiên cứu nêu trên, sự quan tâm tới

cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN còn được thể hiện qua nhiều bài báo khoa học của

các tác giả là các nhà khoa học có uy tín trong nước. Tiêu biểu là các nhà khoa học:

GS.TS Trần Ngọc Đường, GS.TSKH Đào Trí Úc, GS.TS Hoàng Thị Kim Quế,

GS.TS Nguyễn Đăng Dung, PGS.TS Hoàng Thế Liên, PGS.TS Vũ Hồng Anh,

PGS.TS Võ Khánh Vinh, PGS.TS Chu Hồng Thanh… Nhiều nhà khoa học với

công trình nghiên cứu của mình thể hiện sự tâm huyết, trách nhiệm cao, đóng góp to

lớn cho việc xây dựng cơ sở lý luận và đề xuất những nhóm giải pháp có ý nghĩa

quan trọng trong thực tiễn xây dựng Nhà nước Việt Nam.

Nội dung của các bài viết được công bố trong các tạp chí khoa học đã nghiên

cứu, giải quyết nhiều vấn đề về QLNN, kiểm soát QLNN, cơ chế kiểm soát

QLNN từ Trung ương đến địa phương với nhiều phương diện và cách tiếp cận

khác nhau. Có rất nhiều bài viết phân tích vấn đề kiểm soát QLNN, bảo đảm thực

hiện QLNN có hiệu quả nhất, những yêu cầu đặt ra đối với vấn đề kiểm soát

QLNN, cơ chế kiểm soát, giám sát thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư

pháp, nhằm đáp ứng nhu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền trong điều kiện của

Việt Nam hiện nay…

1.1.2. Tình hình nghiên cứu ngoài nước

Bàn về cơ chế kiểm soát QLNN, ngay từ thời cổ đại, Aristotle đã khẳng định

cần phải có sự phân chia quyền lực bởi đó là yếu tố để quyền lực có thể kiểm soát

quyền lực. Quan điểm này được trình bày khá rõ trong tác phẩm “The Polictics”

(Nền chính trị). Đồng thuận với quan điểm trên, trong thời cận đại, nhà tư tưởng J.

Locke luận giải sự cần thiết của việc phải phân chia quyền lực tối cao cho các tổ

chức và cá nhân; tránh sự tập trung quyền lực trong tay một cá nhân hoặc tổ chức.

Quan điểm này thể hiện trong tác phẩm“Two treasures of government” (Khảo luận

thứ hai về chính trị). Sự phát triển tư tưởng này được đánh giá ở tầm cao hơn là

trong tư tưởng của Motesquieu, với tác phẩm “De L’Esprit des lois” (Tinh thần

pháp luật) và sau này, trong tác phẩm Bàn về khế ước xã hội, Jean-Jacques

Rousseau khẳng định sự phân quyền đó bắt nguồn từ sự thống nhất, đó là về bản

chất QLNN bắt nguồn từ nhân dân.

Cơ sở lý luận về giám sát QLNN ở các nhà nước tư sản đương đại, dựa trên cơ

sở Học thuyết phân quyền của Motesquieu và Học thuyết chủ quyền nhân dân của

Rousseau. Nếu như Motesquieu xây dựng mô hình tổ chức và giám sát QLNN theo

nguyên tắc phân công quyền lực, quyền lực chế ước quyền lực để bảo đảm quyền

lực không dẫn đến độc đoán, chuyên quyền, thì Rousseau với quan điểm xác định

nhân dân là chủ thể của QLNN, nghị viện do nhân dân uỷ thác quyền lập pháp tối

cao, thực hiện giám sát quyền lực của Chính phủ, tôn trọng quyền độc lập xét xử

của Toà án. Hầu hết nhà nước tư sản đương đại, xây dựng mô hình tổ chức QLNN

theo nguyên tắc phân quyền, xác lập cơ chế kiểm soát QLNN nằm chính ngay trong

cấu trúc của QLNN, trên cơ sở hai học thuyết nêu trên, tận dụng những điểm hợp lý

của chúng và luật hoá cơ chế giám sát QLNN.

Trong cơ chế giám sát quyền lực, các nhà khoa học đặc biệt quan tâm đến cơ

chế giám sát quyền lực bên trong, nghĩa là nhà nước kiểm soát QLNN. Việc kiểm

soát QLNN từ bên trong thường được xác định thông qua thiết kế mô hình về cơ

chế vận hành QLNN như: Phân quyền và đối trọng; giám sát lập pháp với hành

pháp, tư pháp và tư pháp với lập pháp, hành pháp. Những quan điểm, tư tưởng nêu

trên đã có đóng góp quan trọng, hình thành, củng cố căn cứ lý luận trong việc xác

lập mô hình tổ chức QLNN và cơ chế giám sát QLNN, xác định luận cứ cho việc

lựa chọn hình thức chính thể của các nhà nước tư sản (cộng hoà đại nghị, cộng hoà

tổng thống và các biến thể của hai hình thức này là chính thể quân chủ lập hiến).

Trên cơ sở tư tưởng về phân chia quyền lực và giám sát QLNN, các học giả tư

sản nghiên cứu và phát triển giám sát QLNN thông qua những công trình khoa học

tiêu biểu sau đây:

Một là, các công trình bàn về kiểm soát QLNN

John Dewey với hai cuốn sách: “The Public and Its Problems” (Nền cộng hòa

và những vấn đề) và “Theory of Valuation” (Lý thuyết giá trị) [29]: Có thể nói, tác

giả là người theo chủ nghĩa thực dụng và những tư tưởng của ông có sức ảnh hưởng

lớn tới nền triết học và lý luận chính trị - xã hội Mỹ thế kỷ XX. Tác giả có cùng

quan điểm với nhiều học giả khi nêu vấn đề nguồn gốc của nhà nước dẫn đến nguồn

gốc và bản chất của QLNN. Trong nhà nước đó, có giai cấp cầm quyền, giai cấp

thống trị. Với lợi thế của địa vị thống trị giai cấp, giai cấp cầm quyền, giai cấp

thống trị có thể lợi dụng QLNN để phục vụ cho lợi ích của giai cấp mình, ẩn trong

đó là sự tư lợi của một hoặc một nhóm cá nhân cầm quyền. Điều này có thể khắc

phục được nếu sử dụng giải pháp đặt ra kỳ hạn cho sự nắm giữ quyền lực; đồng

thời, có quy trình kiểm soát quyền lực đó. Bởi vậy, nền cộng hòa có những ưu thế

rõ rệt, trong đó có sự khẳng định vai trò của cử tri trong việc hình thành CQNN,

giám sát QLNN.

H.A.Simon với cuốn sách: “A study of Decision - Making Process in

Administration Organization” (Nghiên cứu quá trình ra quyết định trong tổ chức

hành chính) [80]: Tác giả đã trình bày tổng quan về quá trình ra quyết định trong tổ

chức hành chính, bao gồm các giai đoạn hình thành quyết định và các cơ quan ban

hành quyết định đó. Việc lập luận sự hình thành, tồn tại và phát huy hiệu lực của

các quyết định cho thấy cần phải đánh giá và thể hiện tính khách quan ngay trong

quyết định. Yếu tố quan trọng khẳng định tính khách quan chính là cần phải ngăn

ngừa khả năng lạm dụng quyền lực để thể hiện ý chí nhóm, lợi ích nhóm trong

quyết định. Điều này sẽ được bảo đảm khi có yếu tố kiểm soát và giám sát quyền

lực ngay trong quá trình ra quyết định hành chính. Mặc dù tác giả lập luận và khẳng

định sự cần thiết của việc giám sát QLNN nhưng chưa nêu rõ phương thức giám sát

đó như thế nào.

H.D.Laswell với cuốn sách: “The Policy Sicence” (Khoa học và chính sách)

[79] và F.Morstein Marx với cuốn “The Social Function of Public Adminisstration”

[74] (Chức năng xã hội của chính sách công): Các tác giả lập luận về tầm quan

trọng và những biểu hiện của chức năng xã hội của chính sách công, từ đó, khẳng

định để đáp ứng việc thực hiện chức năng xã hội này, cần phải bảo đảm các chính

sách công được ban hành và thực hiện theo một quy trình chặt chẽ. Đây chính là cơ

sở của dân chủ nhưng cũng là căn cứ để đối chiếu, giám sát QLNN. Đặc biệt, trong

việc thể hiện chức năng xã hội thì vai trò quan trọng được khẳng định là quần chúng

nhân dân.

Roderick Bell, David V. Edwards và R. Harison Wagner với cuốn sách:

“Political power-reader in theory and research” (Quyền lực chính trị - dành cho

nghiên cứu lý thuyết) [69]: Các tác giả trình bày một cách cơ bản và hệ thống về các

vấn đề của QLNN trong mối quan hệ với quyền lực chính trị. Những nội dung về

phương pháp tiếp cận quyền lực được luận giải khá chi tiết. Có thể nói, những vấn

đề trình bày trong cuốn sách đã cung cấp khung lý thuyết quan trọng cho việc

nghiên cứu về vấn đề quyền lực chính trị nói chung và QLNN nói riêng.

Michael Mann với cuốn sách: “The sources of social power” (Nguồn gốc

quyền lực xã hội) [75] và Sargent M với cuốn sách: “Power and the maintennace”

(Quyền lực và sự duy trì của bất bình đẳng xã hội) [76]: Các tác giả đều trình bày về

vấn đề quyền lực, chỉ rõ nguồn gốc của tình trạng bất bình đẳng trong xã hội. Luận

điểm xuất phát của các tác giả là vấn đề quyền lực phải được phát sinh từ nhân dân.

Do đó, các tổ chức, đặc biệt là đảng phái chính trị cần phải thấy rõ mục đích phục

tùng quyền lực không chỉ có riêng tổ chức mình mà phải là phục vụ xã hội, phục vụ

nhân dân. Đấy là cơ sở của nền dân chủ và là căn nguyên giải quyết vấn đề bất bình

đẳng xã hội. Pháp luật có vai trò quan trọng khi nó trở thành công cụ, phương tiện

để nhà nước thực hiện quản lý xã hội nhằm xây dựng một xã hội, một nền dân chủ.

Các tác giả cũng nêu ra các phương thức để nhân dân có thể kiểm soát quyền lực

nói chung và QLNN nói riêng. Những phương thức đó cũng đều có mục tiêu là

phục vụ nền dân chủ.

Hai là, các công trình bàn về kiểm soát các nhánh QLNN (quyền lập pháp,

quyền hành pháp, quyền tư pháp)

Về kiểm soát các nhánh quyền lực được thể hiện trong nhiều công trình khác

nhau, trên cơ sở lập luận, trình bày quan điểm trong mối tương quan với các vấn đề:

Nguồn gốc của quyền lực xã hội, nguồn gốc của QLNN, chế độ dân chủ, kiềm chế

tham nhũng, nhà nước pháp quyền, mô hình QLNN… Trong đó, tiêu biểu nhất là

công trình sau:

Cuốn sách: “Tinh thần pháp luật” của Montesquieu [77] là cuốn sách thể hiện

tư tưởng rõ nét về kiểm soát QLNN giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Tác giả đã có sự phát triển tư tưởng của J. Locker khi đưa ra sự tổ chức, phân quyền

rành mạch giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Những quyền lập pháp,

hành pháp, tư pháp cũng phải hướng tới việc bảo vệ, bảo đảm các quyền, tự do cơ

bản của con người. Thực hiện được điều này, cần phải tuân thủ những trật tự nhất

định; trong đó, nhân tố duy trì trật tự được bảo đảm bằng sự kiểm soát QLNN để

QLNN vận hành đúng hướng. Các quyền phải có sự kiềm chế, đối trọng và kiểm

soát lẫn nhau. Cách thức tổ chức của nhà nước phải có sự ràng buộc giữa các quyền.

Tác giả phác họa hậu quả khi mà các quyền này không có sự ràng buộc lẫn nhau (sẽ

không có tự do trong cả ba trường hợp: Quyền lập pháp và quyền hành pháp ở trong

tay một người hoặc Viện Nguyên lão; quyền tư pháp không phân tách với quyền lập

pháp và quyền hành pháp; quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp).

Tài liệu: “Outline of U.S Government” (Khái quát về chính quyền Mỹ) [78],

trên cơ sở phân tích về các quy định trong Hiến pháp Hoa Kỳ dã nêu lên sự tất yếu

phải phân chia quyền lực. Các nhánh quyền lực được phân cho các cơ quan khác

nhau nắm giữ. Trong đó, quyền hành pháp thể hiện sự vận hành của các cơ quan

nhằm bảo vệ đất nước, quản lý xã hội với tính công bằng; quyền lập pháp phản ánh

ý chí của dân chúng trong các đạo luật; quyền tư pháp cần có sự minh bạch trong

thể hiện ý chí chung. Đặc biệt, sự phân quyền cần phải gắn liền với sự kiểm soát

quyền lực giữa các quyền này. Tuy vậy, không phải giữa các quyền không có mối

liên hệ. Ví dụ như: Khi cơ quan lập pháp, phản ánh ý chí của người dân, đã đưa ra

các luật thì cơ quan hành pháp phải kiên quyết thực hiện các luật đó mà không được

phép thiên vị, đối với cơ quan tư pháp phải có tính chính trực và chừng mực, mặc

dù được tạo các điều kiện để được tự do, không bị áp lực phổ biến bởi hành pháp và

lập pháp. Rõ ràng, trong Hiến pháp và thực tiễn của Hoa Kỳ, thừa nhận sự vận hành

của QLNN trên cơ chế phân quyền, với việc xác định sự kiềm chế, đối trọng giữa

các quyền với nhau.

Những quan điểm về QLNN, đặc biệt là về kiểm soát QLNN nói chung và

kiểm soát QLNN giữa các nhánh quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư

pháp nói riêng của các học giả nước ngoài là nguồn tư liệu tham khảo quý giá cho

nghiên cứu sinh khi nghiên cứu về vấn đề kiểm soát QLNN giữa các CQNN của

Việt Nam trong việc thực hiện các quyền hành pháp và quyền tư pháp. Bên cạnh

đó, thực tiễn thực hiện việc kiểm soát QLNN giữa các nhánh quyền lập pháp, hành

pháp và tư pháp cũng là những kinh nghiệm để các nước, trong đó có Việt Nam có

sự đánh giá khách quan, toàn diện, để có những nghiên cứu, vận dụng cho phù hợp

với điều kiện của Việt Nam.

1.2. ĐÁNH GIÁ CHUNG VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC

NGHIÊN CỨU

1.2.1. Đánh giá chung về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Qua khái quát nội dung các công trình nghiên cứu trong nước và ngoài nước

cho thấy, có nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề QLNN, kiểm soát QLNN, cơ

chế kiểm soát QLNN. Đánh giá khái quát về các công trình nghiên cứu có liên quan

như sau:

Một là, những vấn đề đã được nghiên cứu

Các công trình nghiên cứu đã đề cập tới nhiều vấn đề có liên quan đến đề tài

luận án như nguồn gốc, đặc điểm, chủ thể, bản chất xu hướng của QLNN; quyền

hành pháp, quyền tư pháp trong nhà nước pháp quyền; mối quan hệ giữa QLNN và

quyền công dân, giữa nhà nước với nhân dân, Đảng với Nhà nước, giữa các CQNN

với nhau. Sự cần thiết phải kiểm soát QLNN, kiểm soát đối với các quyền lập pháp,

hành pháp, tư pháp, nội dung của việc hạn chế QLNN. Vấn đề phân công, phối hợp

và kiểm soát QLNN trong xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, kiểm

soát QLNN trong các kiểu mô hình nhà nước phong kiến Việt Nam và ở một số

nước khác. Cơ chế giám sát QLNN, trong đó có cơ chế giám sát QLNN từ Mặt trận

Tổ quốc, các tổ chức thành viên và nhân dân, các giải pháp cụ thể giám sát QLNN,

khái niệm, đặc điểm, vai trò, nội dung, hình thức, các bộ phận hợp thành thể chế

pháp lý về kiểm soát QLNN. Cơ sở lý luận xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm

soát QLNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Hai là, những vấn đề còn có các ý kiến khác nhau

Tuy đã đề cập đến vấn đề QLNN, kiểm soát QLNN, cơ chế kiểm soát QLNN

nhưng trong các công trình khoa học đã công bố còn có nhiều ý kiến, quan điểm

khác nhau. Các vấn đề có quan điểm khác nhau như: Khái niệm quyền hành pháp,

quyền tư pháp; cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; nội dung

quyền hành pháp, quyền tư pháp; mối quan hệ giữa các cơ quan trong việc thực

hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; phương thức thực hiện và phương thức

kiểm soát QLNN giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp…

Ba là, những vấn đề chưa được nghiên cứu

Cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và

quyền tư pháp ở Việt Nam chưa được nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện.

Do đó, nhiều vấn đề chưa được giải thích, trình bày cụ thể, rõ ràng như: Các yếu tố

cấu thành, mối quan hệ giữa các yếu tố và điều kiện bảo đảm cho cơ chế pháp lý

kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền tư pháp và quyền tư pháp; thực

trạng cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền tư pháp và

quyền tư pháp ở Việt Nam từ khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực đến nay; các

quan điểm và giải pháp xây dựng và hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN

giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp đáp ứng yêu cầu sự

nghiệp đổi mới đất nước, hội nhập kinh tế quốc tế và phát huy dân chủ, xây dựng

Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Từ đó, có thể khẳng định, kết quả nghiên

cứu của các công trình đã công bố là chất liệu và nền tảng vô cùng quý báu để tác

giả luận án kế thừa và phát triển.

Trong tiến trình đổi mới đất nước, yêu cầu hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm

soát các CQNN trong việc thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp với những

đặc trưng về chế độ chính trị, đặc điểm kinh tế, lịch sử, văn hóa… là một yêu cầu tất

yếu và là một trong những trọng tâm của đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước ta trong

giai đoạn hiện nay. Kể từ khi Quốc hội ban hành Hiến pháp năm 2013, trong đó có

ghi nhận nội dung về “kiểm soát các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền

lập pháp, hành pháp và tư pháp” thì chưa có công trình nghiên cứu khoa học nào

đề cập chuyên sâu, dưới góc độ tiếp cận là chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà

nước và pháp luật, về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa các cơ quan thực hiện

quyền hành pháp và quyền tư pháp.

1.2.2. Những vấn đề đặt ra trong nghiên cứu

Trong phạm vi luận án tiến sĩ luật học, các vấn đề mà luận án cần tiếp tục

nghiên cứu bao gồm:

- Khái niệm, nội dung quyền hành pháp; khái niệm, nội dung quyền tư pháp;

phân biệt giới hạn giữa quyền hành pháp và quyền hành chính. Việc xác định rõ

khái niệm quyền hành pháp, quyền tư pháp và phân biệt giữa quyền hành pháp và

quyền hành chính có ảnh hưởng quan trọng tới việc xác định cơ chế pháp lý kiểm

soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp.

- Khái niệm cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền

hành pháp và quyền tư pháp; làm rõ sự khác nhau giữa cơ chế pháp lý về kiểm soát

QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp với các cơ chế

kiểm soát QLNN khác.

- Nội dung và những yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN

giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp.

- Phương thức vận hành của cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp.

- Thể chế, thiết chế cấu thành cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp.

Giả thuyết khoa học:

Cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp

và quyền tư pháp đóng vai trò quan trọng trong kiểm soát QLNN. Tuy nhiên, trên

thực tế, cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành

pháp và tư pháp ở Việt Nam chưa phát huy đúng vai trò trong kiểm soát QLNN.

Việc hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền

hành pháp và quyền tư pháp sẽ góp phần nâng cao hiệu quả kiểm soát QLNN nói

chung, kiểm soát việc thực hiện các quyền hành pháp, tư pháp nói riêng, góp phần

bảo vệ quyền con người, quyền công dân.

Câu hỏi nghiên cứu

Luận án tập trung trả lời cho các câu hỏi sau:

Câu hỏi 1: Cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền

hành pháp và quyền tư pháp gồm có nội dung gì? Vai trò của cơ chế này trong kiểm

soát QLNN, bảo vệ quyền con người, quyền công dân?

Câu hỏi 2: Quy định của pháp luật về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở nước ta hiện nay đã đạt được

kết quả gì và còn những hạn chế chủ yếu nào? Đâu là những nguyên nhân chủ yếu

của các hạn chế?

Câu hỏi 3: Cần thực hiện những giải pháp nào để hoàn thiện cơ chế pháp lý về

kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở nước

ta hiện nay?

Tiểu kết chương 1

Với mục tiêu tìm kiếm mô hình tổ chức, kiểm soát QLNN một cách hiệu lực,

hiệu quả, để thiết lập một xã hội dân chủ, văn minh, bộ máy nhà nước hoạt động

tuân thủ pháp luật, ghi nhận và bảo đảm quyền con người, thì đề tài kiểm soát

QLNN nói chung, kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và

quyền tư pháp nói riêng rất hấp dẫn đối với các nhà khoa học ở nhiều lĩnh vực

(chính trị học, luật học, xã hội học…) trong và ngoài nước. Qua khảo cứu đã cho

thấy, liên quan đến vấn đề này, đã có nhiều công trình nghiên cứu trong nước và

quốc tế đề cập ở những góc độ khác nhau. Tuy nhiên, từ thực tiễn Việt Nam, với

nhiều điểm mới quan trọng, trong đó có nội dung yêu cầu kiểm soát QLNN giữa

các CQNN trong việc thực hiện ba quyền thì việc nghiên cứu chuyên sâu về cơ chế

pháp lý kiểm soát QLNN giữa hai nhóm CQNN, bao gồm cơ quan thực hiện quyền

hành pháp và quyền tư pháp theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013 còn là vấn đề

mới trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân

dân và vì Nhân dân ở nước ta hiện nay. Các kết quả nghiên cứu về QLNN, kiểm

soát QLNN của các nhà nghiên cứu trong và ngoài nước là nền tảng, chất liệu vô

cùng quý báu cho tác giả luận án khi triển khai nghiên cứu đề tài.

Với mục đích và những nội dung nghiên cứu của đề tài luận án đã được tác giả

phân tích ở phần trên, có thể khẳng định đây là công trình nghiên cứu chuyên sâu,

có hệ thống về vấn đề hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam hiện nay.

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT

QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN THỰC HIỆN

QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP

2.1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM CƠ BẢN, ĐẶC ĐIỂM, CƠ CẤU, VAI TRÒ CƠ

CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN THỰC

HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP

2.1.1. Khái niệm quyền hành pháp, quyền tư pháp; nội dung, đặc điểm,

vai trò của quyền hành pháp, quyền tư pháp

2.1.1.1. Khái niệm quyền hành pháp, quyền tư pháp

- Khái niệm quyền hành pháp

Trong quan niệm của các nhà khoa học trên thế giới, thuật ngữ quyền hành

pháp xuất hiện rất sớm. Đó là quyền “quyết định việc hòa hay chiến, gửi đại sứ đi

các nước, thiết lập an ninh và đề phòng xâm lược” [77]; quyền hành pháp

(executive power) là “quyền bảo đảm cho các đạo luật được thực thi một cách đầy

đủ. Theo luật liên bang, quyền này được trao cho Tổng thống, còn ở các bang,

quyền này được trao cho các thống đốc” [73]; “quyền hành pháp là thẩm quyền

thực thi các đạo luật và bảo đảm rằng các đạo luật này được thi hành như ý định đặt

ra các đạo luật ấy” [72].

Ở Việt Nam, thuật ngữ quyền hành pháp được ghi nhận chính thức trong các

văn kiện chính trị - pháp lý. Từ năm 1991, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời

kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội nêu rõ: “Nhà nước Việt Nam thống nhất ba

quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp với sự phân công rành mạch ba quyền đó” [13].

Tiếp đó, Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), bước đầu thể chế hóa trong

văn bản pháp lý có giá trị cao nhất rằng: “QLNN là thống nhất, có sự phân công và

phối hợp giữa các CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư

pháp”. Đến Hiến pháp năm 2013 quy định rõ: “QLNN là thống nhất, có sự phân

công, phối hợp, kiểm soát giữa các CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp,

hành pháp, tư pháp” (khoản 3 Điều 2); Chính phủ “thực hiện quyền hành pháp…”

(Điều 94); Tòa án nhân dân “thực hiện quyền tư pháp…” (Điều 102) [42].

Giải thích về quyền hành pháp, có nhiều quan điểm khác nhau:

Trong Từ điển luật học, quyền hành pháp được hiểu là “quyền quản lý hành

chính nhà nước về mọi lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, quốc

phòng, an ninh, đối ngoại… trên phạm vi toàn lãnh thổ quốc gia” [64]. Theo đó,

quyền hành pháp được đồng nghĩa với quyền hành chính.

Trong các công trình khoa học, các nhà khoa học có các cách giải thích

khác nhau:

GS.TS Nguyễn Đăng Dung khẳng định quyền hành pháp chính là “quyền

hoạch định và điều hành chính sách quốc gia” [11] và giải thích hoạch định chính

sách là “vạch ra những mục tiêu tổng quát cho quốc gia và điều hành chính sách

quốc gia”, là vận dụng các phương tiện để đạt được mục tiêu đó. Do đó, thành tố cơ

bản của quyền hành pháp sẽ bao gồm: Quyền trình dự án luật, quyền lập quy và

quyền truy tố, xử lý các vi phạm pháp luật. Đồng thuận với quan điểm này, TS Trần

Anh Tuấn giải thích “quyền hành pháp” là “quyền năng trực tiếp trong hoạch định,

đệ trình chính sách và thực thi chính sách” [59].

GS.TS Thái Vĩnh Thắng nêu quan điểm đồng nhất “hành pháp” và “hành

chính công” [51]. Tuy nhiên, hành pháp không chỉ đơn thuần là chức năng tổ chức

thực hiện pháp luật; mà bao gồm nhiều hoạt động từ việc xác lập đường lối, chính

sách, đến việc tổ chức thực thi hiến pháp, luật, xây dựng duy trì hoạt động của bộ

máy công quyền, tổ chức quản lý dịch vụ công, tài sản nhà nước và tổ chức kiểm

tra, thanh tra, kiểm toán… [51, tr.96, 97].

GS.TS Phạm Hồng Thái khẳng định “quyền hành pháp” chính là “quyền điều hành

đất nước” một cách liên tục, không ngưng trệ [50]; “quyền hành pháp… được phân công

tới các CQNN ở địa phương, tới cộng đồng lãnh thổ” [50] nên được thực hiện bởi “toàn

bộ hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và địa phương và cả các cơ

quan QLNN ở địa phương - Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp” [50].

GS.TS Trần Ngọc Đường cho rằng: “Chính phủ không phải chỉ có chấp hành

(hành chính) mà trước hết là hành pháp, tức là chủ thể chủ động, sáng tạo trong việc

xây dựng và thực thi chính sách quốc gia… Chính phủ mạnh là Chính phủ phải

không ngừng nâng cao năng lực xây dựng chính sách, pháp luật và chủ động trong

việc đề xuất, chỉ đạo việc soạn thảo, thẩm định chính sách” [21].

TS Cao Anh Đô lập luận về “bản chất cai trị” của quyền hành pháp trên hai

phương diện: Thực hiện quản lý hành chính công và đề xuất ban hành hoặc tự mình

ban hành chính sách theo quy định của pháp luật [16].

Thậm chí, có quan điểm cho rằng “trong khi chưa tìm được các thuật ngữ có

khả năng diễn đạt ngắn gọn và đúng nhất nội dung và tính chất của loại quyền lực

này, để tiện cho việc nghiên cứu và vận dụng vào việc giải quyết các vấn đề thực

tiễn thì cần thiết phải mở rộng nội dung của các khái niệm quyền hành pháp thành

khái niệm quyền thi hành pháp luật và hành chính (có thể gọi là quyền hành pháp và

chính sự)” [47].

Qua phân tích các quan điểm nêu trên cho thấy, mặc dù ở các giác độ khác

nhau, với những sự khác biệt nhất định khi giải thích về quyền hành pháp do cách

tiếp cận khác nhau, thì các nhà khoa học đều có một số thống nhất chung trong

quan niệm về quyền hành pháp đó là:

Thứ nhất, quyền hành pháp bao gồm hoạt động cơ bản là hoạch định chính

sách và điều hành chính sách quốc gia.

Thứ hai, quyền hành pháp không thụ động trong việc điều hành chính sách mà

còn chủ động trong việc hoạch định, đề xuất chính sách trình cơ quan lập pháp phê

chuẩn, làm cơ sở cho việc điều hành chính sách.

Nghiên cứu sinh cho rằng, quyền hành pháp được đề cập ở đây là một bộ phận

của QLNN, trong đó QLNN được hợp thành bởi ba quyền (quyền lập pháp, quyền

hành pháp và quyền tư pháp). Do đó, để làm rõ nội hàm của quyền hành pháp, cần

phải dựa trên yếu tố chung, cốt lõi của QLNN; đồng thời, phân biệt được một cách

tương đối với các nhánh quyền lực khác, để khẳng định bản chất vốn có quyền hành

pháp - thứ quyền lực mạnh mẽ, tạo nên sức sống của các đạo luật, các chính sách

bởi sự tổ chức và vận hành của hệ thống cơ quan riêng - cơ quan thực hiện quyền

hành pháp.

Với tư cách là bộ phận hợp thành của QLNN, quyền hành pháp phải thể hiện

bản chất của QLNN. QLNN là công cụ của quyền lực chính trị, thể hiện tập trung

quyền lực chính trị, được thực hiện bởi nhà nước, thông qua bộ máy nhà nước, với

nhiều công cụ, phương tiện khác nhau để bảo đảm thực hiện chính sách, pháp luật.

QLNN có đặc điểm cơ bản là luôn luôn gắn liền với sự tồn tại của chính quyền nhà

nước; được phân chia thành các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; do giai cấp

nhất định tổ chức thực hiện; được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế nhà

nước. Vì thế, quyền hành pháp cũng phải phản ánh yếu tố này, với biểu hiện cụ thể

khả năng, sức mạnh bảo đảm của nhà nước đối với hoạt động của những chủ thể

mang QLNN, tác động tới một lĩnh vực, hoạt động nhất định (hành pháp).

Với yếu tố đặc thù, quyền hành pháp phải là bộ phận QLNN có trách nhiệm

chấp hành và tổ chức thực thi các đạo luật. Vì thế, quyền hành pháp phải có các bộ

phận chấp hành, triển khai trên thực tế các đạo luật đó, một bộ phận rất đông đảo,

được tổ chức thành hệ thống thống nhất từ trung ương đến địa phương để hiện thực

hóa các đạo luật. Tuy nhiên, với bản chất năng động, sáng tạo, để phù hợp với thực

tiễn đa dạng, quyền hành pháp không phải là một loại quyền thụ động, nên nó cũng

có khả năng xây dựng pháp luật theo phương diện ủy quyền lập pháp (với nghĩa là

ban hành các văn bản pháp quy theo sự ủy quyền của cơ quan lập pháp). Bên cạnh

đó, quyền hành pháp bao hàm cả việc hoạch định các chính sách để điều hành, quản

lý đất nước. Điều này phù hợp với quan điểm pháp luật thực định của Việt Nam khi

thừa nhận Chính phủ có những quyền nhất định trong việc trình Quốc hội, Ủy ban

thường vụ Quốc hội (UBTVQH) các đề xuất, dự án, xây dựng chính sách cũng như

quyết định theo thẩm quyền những vấn đề nhất định. Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo

việc xây dựng chính sách. Trên phương diện hoạch định chính sách, thẩm quyền đó

thuộc về Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ.

Từ các phân tích trên, có thể khái niệm quyền hành pháp như sau: Quyền hành

pháp là một bộ phận hợp thành của QLNN, có nhiệm vụ xây dựng và thực thi chính

sách, quản lý, điều hành đất nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, với

nội dung trọng tâm là hoạch định và điều hành chính sách quốc gia; được thực hiện

bởi các cơ quan trong bộ máy nhà nước.

Nghiên cứu về quyền hành pháp, cần phân biệt với quyền hành chính. Đây

cũng là vấn đề được nhiều nhà khoa học quan tâm. GS.TS Nguyễn Đăng Dung cho

rằng “hành chính” là thuật ngữ được dùng để chỉ “hoạt động chấp hành chính sách của các công chức” [11]. GS.TS Phạm Hồng Thái cho rằng quyền hành chính là

“quyền điều hành, tổ chức đưa các chính sách và pháp luật vào đời sống xã hội

bằng các hoạt động mang tính tổ chức - pháp lý... Quyền lực hành chính là quyền

lực trong hành động để thực hiện quyền hành pháp thông qua việc ban hành các

quyết định hành chính... tính đặc thù của quyền lực hành chính: Tính thứ bậc; tính

hệ thống; tính liên tục” [50]. TS. Cao Anh Đô nêu rõ quyền hành chính là một bộ

phận (và là một biểu hiện) của “quyền hành pháp”; “một Chính phủ chỉ thực hiện

chức năng hành chính thì Chính phủ đó chưa thực sự nắm quyền hành pháp trong

bộ máy nhà nước” [16, tr.20]. Như vậy, quyền hành chính là quyền quản lý, điều

hành các mặt, các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội; có những điểm tương

đồng với quyền hành pháp song không đồng nhất. Trong đó, quyền hành pháp phản

ánh mối quan hệ của QLNN ở cấp độ cao nhất, hợp thành QLNN; quyền hành

chính phản ánh mức độ thấp hơn khi triển khai QLNN từ trung ương xuống địa

phương, được xem như là phương tiện để thực hiện quyền hành pháp; gắn với quá

trình quản lý, điều hành, phục vụ của toàn bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà

nước. Chủ thể quan trọng nhất của quyền hành pháp là Chính phủ, còn chủ thể của

quyền hành chính là toàn bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước các cấp, thậm

chí còn bao hàm cả các chủ thể khác khi các chủ thể này thực hiện việc quản lý,

điều hành.

- Khái niệm quyền tư pháp

Quyền tư pháp là một trong ba nhánh QLNN (quyền lập pháp, quyền hành

pháp và quyền tư pháp), được xem như là một thiết chế nhằm bảo đảm cân bằng

quyền lực, chống sự lạm quyền trong sử dụng QLNN. Quyền tư pháp trong đời

sống chính trị - pháp lý có một ý nghĩa rất quan trọng, do đó, việc minh định, làm rõ

nội hàm của khái niệm này luôn nhận được sự quan tâm của các chuyên gia, nhà

khoa học và được phản ánh trong nhiều công trình khoa học.

Trên thế giới, quan niệm phổ biến cho rằng quyền tư pháp là một trong ba

nhánh quyền lực, được trao cho Tòa án thực hiện. Montesquieu với tác phẩm “Tinh

thần pháp luật” đã giải thích quyền tư pháp trên cơ sở phân biệt với quyền lập pháp

và quyền hành pháp. Theo đó, quyền tư pháp là quyền mà “nhà vua hay pháp quan

trừng trị tội phạm, phân xử tranh chấp giữa các cá nhân” [77]. Trong các hình thức

chính thể, sự biểu hiện về quyền tư pháp cũng có những khác biệt cơ bản. Ở chính

thể cộng hòa tổng thống, tiêu biểu như Hoa Kỳ, quyền tư pháp được trao cho Tòa

án tối cao và cho những tòa án ở cấp thấp hơn. Tòa án Hoa Kỳ là biểu hiện đặc

trưng của quyền tư pháp trong mô hình tam quyền phân lập, với sự độc lập rất cao

của nhánh quyền lực này. Ở chính thể cộng hòa đại nghị, với nguyên tắc phân

quyền mềm dẻo, sự độc lập của quyền tư pháp vẫn được ghi nhận nhưng không

cứng rắn. Điều này biểu hiện rõ nét ở việc Thượng nghị viện là cấp xét xử cao nhất

và sự tồn tại của Tòa án hiến pháp. Như vậy, Tòa án không phải là cơ quan duy nhất

thực hiện quyền tư pháp. Ở chính thể cộng hòa lưỡng tính, tồn tại mô hình Hội đồng

bảo hiến, như là một cơ chế bảo vệ Hiến pháp, song lại thiếu tính công khai và tranh

tụng. Dù tổ chức theo mô hình nào thì quyền tư pháp trong nhà nước tư sản vẫn

được xem là một nhánh quyền lực, với đặc trưng là hoạt động xét xử, được thực

hiện bởi một hoặc một số cơ quan nhất định. Trong đó, Tòa án với hoạt động xét xử

luôn giữ vị trí trung tâm.

Ở Việt Nam, quyền tư pháp được đề cập trong nhiều tài liệu, công trình khoa

học như:

Theo Từ điển Luật học, dưới khía cạnh thể chế nhà nước, tư pháp là “một trong

ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, trong đó quyền tư pháp được hiểu đồng nghĩa với quyền xét xử do tòa án thực hiện” [64, tr.828]; theo nghĩa chung nhất thì tư pháp

được quan niệm “như là một ý tưởng về một nền công lí, đòi hỏi việc giải quyết

những tranh chấp xảy ra trong xã hội phải đúng pháp luật, phù hợp với lẽ công bằng,

bảo đảm lòng tin của nhân dân vào xã hội và pháp luật, đảm bảo an toàn về pháp lí

cho cá nhân, tổ chức, sự ổn định và phát triển của xã hội” [64, tr.828].

Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, tư pháp được giải thích ở nghĩa rất rộng,

dùng để chỉ các cơ quan tòa án trong hoạt động xét xử các hành vi vi phạm pháp

luật và các vụ kiện tụng trong nhân dân, hoạt động của các cơ quan điều tra, kiểm

sát, truy tố, xét xử và thi hành án [29].

Quyền tư pháp còn được khẳng định trong cuốn “Cải cách tư pháp vì một nền

tư pháp liêm chính”, theo đó, “bản chất của tư pháp là công lý, những khái nhiệm

“công lý” và “tòa án”… là đồng nghĩa với nhau” [62, tr.15, 16].

Nhiều nhà khoa học cũng bày tỏ quan điểm về tư pháp và quyền tư pháp trong

các công trình khoa học của mình. Trong đó, GS.TS Nguyễn Đăng Dung giải thích:

“Tư pháp là một lĩnh vực QLNN, được thực hiện thông qua hoạt động phân xử và

phán xét tính đúng đắn, tính hợp pháp của các hành vi, các quyết định pháp luật khi

có sự tranh chấp về các quyền và lợi ích giữa các chủ thể pháp luật” [7]. GS.TS Lê

Hồng Hạnh nêu quan điểm: “Trong cơ chế phân công quyền lực, quyền tư pháp

được hiểu là quyền của Nhà nước xác định và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật

và thực thi công lý thông qua các thể chế phù hợp. Thiết chế này có chức năng cơ

bản nhất, nếu không muốn nói là duy nhất, thay mặt xã hội thực thi công lý và nó

phải được tổ chức, được giao nhiệm vụ, quyền hạn để thực hiện công việc một cách

độc lập tối đa có thể; và công lý phải được thực thi trong mắt nhân dân. Thiết chế

thực thi công lý bao gồm các Thẩm phán” [26]…

Mặc dù có nhiều quan điểm khác nhau, nhưng có thể thấy, quyền tư pháp

được hiểu theo ba dạng quan điểm:

Quan điểm thứ nhất: Quyền tư pháp được hiểu là hoạt động xét xử của Tòa án

và những hoạt động của các cơ quan, tổ chức khác trực tiếp liên quan đến hoạt động

xét xử của Tòa án, nhằm bảo vệ công lý, bảo vệ chế độ, trật tự pháp luật, bảo vệ

quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của cơ quan, tổ chức, cá nhân và và xã

hội. Theo quan điểm này, thì quyền tư pháp được thực hiện bởi nhiều chủ thể với

những hoạt động khác nhau: Hoạt động xét xử, điều tra, truy tố và các hoạt động bổ

trợ tư pháp khác như: Bào chữa, công chứng, giám định, tư vấn pháp luật….

Quan điểm thứ hai: Quyền tư pháp là quyền mà Nhà nước giao cho các cơ

quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết các vụ án hình sự, dân sự, hành chính, kinh

doanh, thương mại, lao động… theo trình tự, thủ tục tố tụng tư pháp, bao gồm các

thủ tục tố tụng hình sự, thủ tục tố tụng dân sự, thủ tục tố tụng hành chính… Việc

thực hiện quyền tư pháp luôn gắn liền với chức năng xét xử của Tòa án mà không

bao trùm cả chức năng điều tra, chức năng công tố.

Quan điểm thứ ba: Quyền tư pháp là lĩnh vực QLNN được thực hiện thông

qua hoạt động phân xử và phán xét tính đúng đắn, tính hợp pháp của các hành vi,

quyết định áp dụng pháp luật khi có sự tranh chấp về các quyền và lợi ích giữa các

chủ thể pháp luật.

Với mỗi quan điểm sẽ dẫn đến các quan niệm về cơ quan thực hiện quyền tư

pháp khác nhau. Theo chúng tôi, vì quyền tư pháp đều được thừa nhận là một bộ

phận hợp thành QLNN nên cần xem xét nội hàm quyền tư pháp trong mối quan hệ

với QLNN mà cụ thể là trong mối quan hệ với quyền lập pháp và quyền hành pháp.

Vì thế, trên cơ sở quyền lập pháp - ghi nhận ý chí, nguyện vọng, lợi ích của nhân

dân bằng thể chế; quyền hành pháp - tổ chức thực hiện thể chế; thì quyền tư pháp

phải thể hiện được việc bảo vệ công lý, bảo vệ lợi ích đó bằng việc phán xét các

hành vi của cá nhân, hoạt động của tổ chức có vi phạm pháp luật không, để đưa ra

các chế tài phù hợp nhằm bảo vệ thể chế đó. Sự phân tích này bắt nguồn từ nguyên

tắc chủ quyền nhân dân. Do đó, quyền tư pháp phải có chức năng, nhiệm vụ bảo vệ

công lý nói chung, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của cá nhân, tổ

chức nói riêng. Quyền tư pháp phải được trao cho và thực hiện bởi những cơ quan

nhất định. Với trọng tâm là hoạt động xét xử nên tòa án sẽ là cơ quan tư pháp, nhân

danh công lý, thực hiện quyền tư pháp. Tuy nhiên, tùy thuộc vào mô hình tổ chức

QLNN và thực tiễn một số nước mà quyền tư pháp còn được trao cho các cơ quan

bảo vệ pháp luật khác, nhưng tòa án vẫn là cơ quan giữ vị trí trung tâm.

Ở Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định về vai trò của TAND trong

thực hiện quyền tư pháp: “TAND là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa XHCN Việt

Nam, thực hiện quyền tư pháp” [42]. Trong thực tiễn đời sống pháp lý của nước ta,

quyền tư pháp cũng được hiểu là quyền xét xử của Tòa án nhằm bảo vệ công bằng,

công lý và bảo đảm cho sự thống nhất của QLNN. Do đó, xét về nội dung trọng

tâm, quyền tư pháp là quyền xét xử, quyền phán xét đối với các hành vi vi phạm

pháp luật. Tuy nhiên, quyền tư pháp không chỉ giới hạn ở quyền xét xử mà với chức

năng bảo vệ công lý, quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ XHCN, bảo

vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân thì quyền

tư pháp còn phải bao hàm cả các hoạt động khác của Tòa án trong bảo vệ pháp luật

như đánh giá về tính hợp pháp hay không của các hành vi, quyết định tố tụng do các

cơ quan tham gia hoạt động tư pháp thực hiện, giải thích pháp luật…

Từ sự phân tích trên, có thể khẳng định, cần hiểu quyền tư pháp là một bộ

phận hợp thành của QLNN, có nhiệm vụ duy trì, bảo vệ công lý, trật tự pháp luật,

do Tòa án thực hiện với hoạt động trọng tâm là hoạt động xét xử.

Trong mối quan hệ với quyền lập pháp; quyền tư pháp ngăn cản việc ban hành

các đạo luật không phù hợp với Hiến pháp, bảo đảm các đạo luật được ban hành

phải thể hiện đúng ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Trong mối quan hệ với quyền

hành pháp; quyền tư pháp bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật, trừng trị các

hành vi vi phạm pháp luật, bảo vệ trật tự pháp luật; khi cần, thông qua hoạt động xét

xử, quyền tư pháp tạo ra các án lệ nhất định.

2.1.1.2. Nội dung, đặc điểm, vai trò của quyền hành pháp

- Nội dung của quyền hành pháp

Xuất phát từ khái niệm quyền hành pháp là một bộ phận hợp thành của

QLNN, có nhiệm vụ xây dựng và thực thi chính sách quản lý, điều hành đất nước

trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, với nội dung trọng tâm là hoạch định và

điều hành chính sách quốc gia; được thực hiện bởi các cơ quan trong bộ máy nhà

nước; cho nên, nội dung quyền hành pháp bao gồm:

Thứ nhất, quyền đề xuất, xây dựng chính sách và trình dự án luật

Quyền đề xuất, xây dựng chính sách chứa đựng nội dung hoạch định chính

sách theo giới hạn của quyền hành pháp. Trong đó, việc đề xuất, xây dựng chính

sách được giao cho cơ quan nhất định. Ở Việt Nam, cơ quan này là Chính phủ và

người chịu trách nhiệm là người đứng đầu Chính phủ. Những chính sách được đệ

trình lên có tầm quan trọng đặc biệt, với phạm vi tác động rộng lớn. Vì thế, những

chính sách này thường được liệt kê trong pháp luật. Đó có thể là chính sách cơ bản

về dân tộc, tôn giáo, tài chính, tiền tệ… Những chính sách này sau đó sẽ được thể

hiện trong văn bản có tên gọi là Luật.

Bên cạnh đó, quyền hành pháp còn bao gồm cả quyền trình dự án luật. Những

dự án luật là những dự án quy định về các vấn đề tổ chức và hoạt động của bộ máy

nhà nước; quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; các chính sách

của nhà nước và các vấn đề khác như trưng cầu ý dân, cơ chế bảo vệ hiến pháp…

Quyền trình dự án luật xuất phát từ quá trình thực thi quyền hành pháp. Ngoài việc

tổ chức thi hành Hiến pháp, các đạo luật do cơ quan lập pháp ban hành, cơ quan

thực thi quyền hành pháp còn chủ động tổng kết, nghiên cứu thực tiễn đời sống kinh

tế - xã hội, dự thảo và đệ trình các dự án luật để cơ quan thực thi quyền lập pháp tổ

chức phê chuẩn hoặc thông qua. Các đạo luật sau khi được thông qua quay trở lại

làm căn cứ để các cơ quan, tổ chức thực hiện, trong đó có cơ quan thực hiện quyền

hành pháp triển khai trên thực tế. Bên cạnh đó, các chính sách cũng được đệ trình

bởi cơ quan thực hiện quyền hành pháp là Chính phủ. Quy định của pháp luật hiện

hành của Việt Nam xác định Chính phủ đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc

hội, UBTVQH quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền; trình dự án luật, dự án

ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ “lãnh

đạo việc xây dựng chính sách” [42].

Như vậy, trong quá trình tổ chức thực hiện, cơ quan thực hiện quyền hành

pháp không chỉ thụ động thực thi các đạo luật do cơ quan thực hiện quyền lập pháp

phê chuẩn, ban hành, mà còn chủ động xây dựng và đệ trình các dự án luật có liên

quan đến quá trình thực hiện quyền hành pháp, nhằm tạo cơ sở pháp lý để quyền

hành pháp được thực thi một cách thống nhất, trong khuôn khổ luật định, cũng như

xây dựng và củng cố các căn cứ pháp lý vững chắc cho việc truy tố giúp Tòa án xét

xử hoặc chủ động xử lý những hành vi vi phạm pháp luật để bảo đảm cho pháp luật

được thực hiện một cách nghiêm minh.

Thứ hai, quyền lập quy

Quyền lập quy là quyền ban hành những văn bản pháp quy dưới luật, để cụ

thể hoá luật do các cơ quan lập pháp ban hành trên tất cả các lĩnh vực của đời sống

xã hội. Ở mỗi quốc gia, quyền lập quy được trao cho các cơ quan hành chính nhà

nước và các cơ quan khác của nhà nước. Đây là quyền của các cơ quan có thẩm

quyền của nhà nước trong việc ban hành văn bản trên cơ sở và để thi hành hiến

pháp và luật của cơ quan lập pháp. Quyền lập quy được trao cho cơ quan thực

hiện quyền hành pháp, người đứng đầu hệ thống cơ quan hành pháp và các thành

viên của cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Tùy thuộc ở địa vị pháp lý khác

nhau, quyền lập quy của mỗi chủ thể bị giới hạn bởi phạm vi áp dụng nhất định

(không gian, thời gian).

Khi thực hiện quyền lập quy, cơ quan thực hiện quyền hành pháp căn cứ Hiến

pháp, luật để xây dựng và ban hành văn bản pháp quy, bảo đảm các văn bản này

phải được ban hành trên cơ sở Hiến pháp, luật và để hướng dẫn thi hành các luật.

Để bảo đảm được điều này, quá trình lập quy cần được giám sát chặt chẽ của quyền

lập pháp và quyền tư pháp. Đặc biệt là sự giám sát của quyền lực tư pháp, đây chính

là sự giám sát dân chủ nhất, minh bạch nhất và khoa học nhất, hiệu lực nhất, bởi

giám sát tư pháp không chỉ với quyền lập quy của cơ quan thực hiện quyền hành

pháp, mà nó còn có hiệu lực ngay cả với các đạo luật do cơ quan lập pháp ban hành,

nếu các đạo luật trái với Hiến pháp.

Thứ ba, quyền tổ chức thi hành chính sách, pháp luật

Trên cơ sở chính sách, pháp luật được ban hành, quyền hành pháp sẽ hiện thực

hóa chính sách, pháp luật đó bằng quyền tổ chức thi hành chính sách, pháp luật.

Điều này cũng phản ánh sự năng động, sáng tạo, sát thực tiễn của quyền hành pháp.

Đây cũng là mặt biểu hiện tính động của quyền hành pháp. Quyền hành pháp không

phải là quyền trên giấy tờ mà là quyền thực tiễn. Quá trình thực hiện nội dung này,

những mục đích của quyền hành pháp luôn được hướng tới và bảo đảm. Tuy nhiên,

không thể tránh khỏi những hiện tượng, hành vi đi ngược lại mục đích đã đề ra. Do

đó, quyền hành pháp còn bao hàm cả quyền truy tố. Thực hiện quyền truy tố trong

quyền hành pháp có mối quan hệ mật thiết với thực hiện quyền tư pháp. Đối với các

vi phạm pháp luật, cơ quan thực hiện quyền hành pháp sẽ tiến hành các biện pháp

cần thiết nhằm bảo vệ trật tự pháp luật bị hành vi vi phạm pháp luật xâm hại tới

bằng cách chủ động xử lý các hành vi vi phạm pháp luật hoặc truy tố người có hành

vi vi phạm pháp luật có đủ yếu tố cấu thành tội phạm theo quy định để xét xử, kể cả

các hành vi của các chủ thể được phân công, giao nhiệm vụ thực hiện quyền hành

pháp để bảo đảm quyền hành pháp được thực hiện một cách công minh, công bằng.

- Đặc điểm của quyền hành pháp

Trên cơ sở các nội dung của quyền hành pháp, trong giới hạn xem xét mối

quan hệ giữa quyền hành pháp với các quyền khác (quyền lập pháp, quyền tư pháp)

có thể khẳng định quyền hành pháp có một số đặc điểm cơ bản sau:

Một là, quyền hành pháp của có tính độc lập tương đối với các nhánh QLNN

khác song vẫn trong khuôn khổ kiểm soát, đối trọng với các nhánh quyền lực khác,

nhằm bảo đảm cho quyền lực được thực hiện một cách thống nhất, tránh sự lạm

dụng quyền lực. Do đó, khi xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực phải bảo đảm

được tính toàn vẹn, không phân chia, nhưng phải có sự phân công, phối hợp và

kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực, trong đó có cơ chế pháp lý nhằm

kiểm soát quyền giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. Cụ thể:

Hành pháp kiểm soát quyền tư pháp nhằm tạo điều kiện thuận lợi để cơ quan thực

hiện quyền tư pháp được độc lập trong xét xử và vận hành bộ máy các cơ quan xét

xử. Ngược lại, tư pháp kiểm soát hành pháp nhằm bảo đảm sự thống nhất trong việc

tổ chức thực thi pháp luật, chống lại sự lạm quyền, gây phương hại đến trật tự, an

toàn xã hội và sự tồn vong của nhà nước.

Hai là, hoạt động của quyền hành pháp có tính liên tục, tác động tới nhiều đối

tượng, trên phạm vi rộng khắp lãnh thổ quốc gia

Về phương diện lý luận và thực tiễn, bất kỳ một chính sách nào của Đảng cầm

quyền, muốn đi vào đời sống xã hội, đều phải được thể chế hóa thành các luật, đạo

luật và được tổ chức thi hành trong thực tế, thông qua các hoạt động của cơ quan

lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp. Nói cách khác, đó là các hoạt

động của CQNN nắm giữ các quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp.

Trong đó, hoạt động lập pháp, hoạt động tư pháp là những hoạt động không

thường xuyên, liên tục, thì ngược lại, quyền hành pháp có tính thường xuyên và

liên tục. Bởi vì, việc tổ chức thi hành pháp luật và điều hành nền hành chính có tác

động trực tiếp đến sự thay đổi của các quá trình, các hiện tượng trong xã hội,

nhằm định hướng cho các quá trình đó hướng theo mục tiêu của Nhà nước, cần

diễn ra liên tục theo các quá trình khác nhau, ở các phạm vi rộng, hẹp khác nhau

trên lãnh thổ quốc gia.

Ba là, quyền hành pháp đóng vai trò cơ bản và quan trọng nhất trong việc

hoạch định, tổ chức và thực thi chính sách và pháp luật

Quá trình tổ chức thực hiện quyền hành pháp, cơ quan thực hiện quyền hành

pháp căn cứ quy định của pháp luật, tổ chức chuyển tải các nội dung của pháp luật

vào cuộc sống. Đó là tổ chức thi hành pháp luật đã được cơ quan lập pháp phê

chuẩn hoặc ban hành. Chính trong quá trình này, các quy định của pháp luật được

kiểm nghiệm để chứng minh cho sự sống của mình trong đời sống xã hội. Mỗi một

quy định có đi được vào đời sống hay không, hầu hết cần được xác định theo tiêu

chí quy định đó có phản ánh đúng thực trạng cuộc sống, đáp ứng được nhu cầu

nguyện vọng của nhân dân hay không. Về căn bản, các quy định khi được cơ quan

lập pháp thông qua hoặc phê chuẩn đều được tính toán kỹ lưỡng để bảo đảm phát

huy hiệu lực thực tế. Tuy nhiên, do cuộc sống luôn biến động, thay đổi, thậm chí

thay đổi nhanh, nên các luật, đạo luật được ban hành có thể không phản ánh kịp

thực tiễn đời sống, đòi hỏi phải được sửa đổi, bổ sung, thạm chí bãi bỏ và thay thế

bằng một luật hay đạo luật khác. Lúc này, cơ quan thực hiện quyền hành pháp trên

cơ sở tổng kết, đánh giá thực tiễn sẽ đúc kết, xây dựng, đề xuất các dự án luật để cơ

quan lập pháp phê chuẩn hoặc thông qua, làm căn cứ cho hoạt động điều hành của

mình. Đây chính là biểu hiện quan trọng của quyền hành pháp trong việc hoạch

định và tổ chức thi hành chính sách, pháp luật.

Bốn là, hoạt động của quyền hành pháp thể hiện tập trung và rõ nét nhất quyền

lực nhà nước đối với các chủ thể

Quá trình tổ chức thực hiện pháp luật, cơ quan thực hiện quyền hành pháp yêu

cầu các chủ thể phải tuân thủ các quy định của pháp luật; hiểu đúng tinh thần, có

hoạt động đúng nguyên tắc, từ đó bảo đảm tính thông suốt, thống nhất trong quản

lý, điều hành. Trong quá trình đó, bất kỳ một chủ thể nào không tuân thủ, có thể phá

vỡ tính thống nhất, hay tạo những tiền lệ tiêu cực trong bộ máy, làm méo mó hình

ảnh của Nhà nước. Lúc này, cơ quan thực hiện quyền hành pháp, trong phạm vi của

mình áp dụng các biện pháp cưỡng chế để thực hiện. Nếu các chủ thể vẫn không

tuân thủ, cơ quan thực hiện quyền hành pháp căn cứ các quy định của pháp luật chủ

động xử lý hoặc truy tố người có hành vi vi phạm pháp luật đủ yếu tố cấu thành tội

phạm để cơ quan thực hiện quyền tư pháp thực hiện chức năng của mình.

Năm là, quyền hành pháp có chủ thể thực hiện là hệ thống cơ quan thực hiện

quyền hành pháp

Thực thi quyền hành pháp là vấn đề đặc biệt quan trọng nhưng cũng rất phức

tạp do đối tượng tác động của quyền hành pháp rộng lớn, đa dạng, bao trùm lên

toàn bộ đời sống xã hội. Do đó, việc tổ chức và thực thi quyền hành pháp một cách

thực chất, hiệu quả sẽ là điều kiện tiên quyết để hiện thực hóa những mục tiêu mà

Hiến pháp, pháp luật trao cho cơ quan hành pháp. Tuy nhiên, trong quá trình nắm

giữ, tổ chức và thực hiện quyền hành pháp thường tiềm ẩn nguy cơ lạm quyền, sử

dụng quyền lực không đúng mục đích, không đúng thẩm quyền, vượt quá giới hạn,

làm cản trở quá trình phát triển của xã hội. Điều này làm cho quyền hành pháp có

thể đưa lại những tác động xấu làm kìm hãm sự phát triển của xã hội, thậm chí định

hướng và đẩy xã hội đi ngược lại với mong muốn của nhân dân. Do đó, đòi hỏi phải

có sự kiểm soát chặt chẽ, phù hợp đối với việc thực hiện quyền hành pháp, bảo đảm

quyền hành pháp trình được những dự án luật; ban hành văn bản pháp quy phù hợp

với thực tiễn, phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân hay xử lý hành chính,

truy tố một cách chính xác những người có hành vi vi phạm pháp luật, thúc đẩy tiến

trình đi tới một xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.

Quyền hành pháp cần phải được thực hiện bởi những chủ thể nhất định. Trong

các hình thức chính thể khác nhau, chủ thể thực hiện quyền hành pháp có sự khác

nhau. Ở chính thể cộng hòa tổng thống, quyền hành pháp do nguyên thủ quốc gia

thực hiện. Ở chính thể cộng hòa đại nghị, quyền hành pháp do nguyên thủ quốc gia

(mang tính hình thức) và Thủ tướng (thực chất) thực hiện. Ở chính thể hỗn hợp thì

Tổng thống và Thủ tướng cùng nắm quyền chủ thể, thực hiện quyền hành pháp.

Trong chính thể cộng hòa XHCN, trong đó có Việt Nam, với quan điểm, quyền

hành pháp phải được tiến hành bởi một hệ thống cơ quan, thống nhất từ trung ương

đến địa phương, nên cần phải xác định rõ chủ thể là cơ quan nào. Hiện nay, ở Việt

Nam vẫn có nhiều quan điểm về vấn đề này. Trong đó, xoay quanh hai loại quan

điểm: Chủ thể của quyền hành pháp chỉ thuộc về Chính phủ hoặc Chính phủ không

phải là cơ quan duy nhất thực hiện quyền hành pháp mà còn có các cơ quan khác.

Để có sự nhận định chính xác về vấn đề này, cần dựa trên quan điểm khoa học

và đặc biệt là quy định của Hiến pháp và luật. Trước hết, cần khẳng định, với tính

chất, tầm quan trọng và phạm vi rộng lớn, quyền hành pháp cần phải được thực hiện

bởi một hệ thống cơ quan nhất định, chứ không phải chỉ một cơ quan. Bên cạnh đó,

trên cơ sở hiến định, khẳng định chủ thể quan trọng nhất của quyền hành pháp ở

Việt Nam là Chính phủ. Hiến pháp năm 2013 khẳng định: Chính phủ là cơ quan

thực hiện quyền hành pháp. Do đó, Chính phủ với cơ cấu của mình (gồm Thủ tướng

Chính phủ, các Phó Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan

ngang bộ) sẽ là chủ thể thực hiện quyền hành pháp.

Tuy nhiên, quy định trên của Hiến pháp không bao hàm việc tất cả quyền hành

pháp giao cho Chính phủ và Chính phủ cũng không phải là cơ quan duy nhất thực

hiện quyền hành pháp. Với sự tác động rộng lớn về phạm vi, nội dung bao trùm

nhiều lĩnh vực, thì quyền hành pháp cần phải được một số lượng đông đảo và có hệ

thống thống nhất thực hiện. Do đó, CQĐP (chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước

ở địa phương) cũng cần được hiểu là chủ thể thực hiện quyền hành pháp. Ngoài ra,

từ quy định của pháp luật, Chủ tịch nước cũng có tham gia thực hiện quyền hành

pháp như thống lĩnh lực lượng vũ trang, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp. Bên

cạnh đó, Viện Kiểm sát nhân dân (VKSND) với chức năng thực hành quyền công

tố, cũng cần được coi là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Tuy vậy, Chính phủ

vẫn là chủ thể quan trọng nhất của quyền hành pháp.

- Vai trò của quyền hành pháp

Từ khái niệm, đặc điểm nêu trên, quyền hành pháp có vai trò rất quan trọng,

thể hiện ở các nội dung sau:

Một là, đối trọng, kiềm chế, kiểm soát, cân bằng, bảo đảm tính thống nhất của

quyền lực và chống lạm quyền

Xét về mặt lý thuyết, hành pháp là một trong ba nhánh của QLNN. Quyền

hành pháp tổ chức thi hành pháp luật của cơ quan lập pháp; đề xuất xây dựng các

dự án luật, đồng thời truy tố để cơ quan thực hiện quyền tư pháp xét xử đối với các

hành vi vi phạm pháp luật. Bên cạnh đó, quyền hành pháp thông qua kết quả của

mình phải bảo đảm điều kiện và cơ sở vật chất cho hoạt động của cơ quan lập pháp,

cơ quan tư pháp. Đây chính là việc bảo đảm nguồn lực cho việc thực hiện quyền tư

pháp. Ngoài ra, khi tiến hành kiểm tra, thanh tra việc tổ chức và thực hiện quyền

hành chính nhà nước trong các cơ quan Toà án và Viện Kiểm sát (VKS), quyền

hành pháp có vai trò bảo đảm cho toàn bộ nền hành chính nhà nước chấp hành

nghiêm chỉnh pháp luật. Việc chấp hành nghiêm pháp luật là yêu cầu của bản thân

quyền hành pháp, đồng thời cũng là đòi hỏi của việc giải quyết mối quan hệ giữa

quyền hành pháp với quyền tư pháp và quyền lập pháp.

Hai là, kiến tạo, duy trì trật tự, an ninh, an toàn thúc đẩy đời sống xã hội

phát triển

Quyền hành pháp, với tính năng động, sáng tạo, thông qua hoạt động của

mình phải tạo ra sự thay đổi của hệ thống, thúc đẩy việc hình thành và phát

triển các quan hệ xã hội theo định hướng mục tiêu của Nhà nước; sử dụng các

phương thức khác nhau để làm chấm dứt các quan hệ xã hội đã, đang và sẽ là

những tác nhân cản trở con đường đi đến mục tiêu của Nhà nước. Quá trình

này, các hoạt động của quyền hành pháp đã tái cấu trúc lại các quan hệ xã hội

có lợi cho sự phát triển. Trong các hoạt động thể hiện nội dung của quyền hành

pháp có hoạt động tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật. Việc tổ chức thực

hiện chính sách, pháp luật đòi hỏi phải có tính hướng đích, nghĩa là phải bảo

đảm phản ánh đúng mục đích của nhà làm luật. Do đó, quyền hành pháp còn có

vai trò giữ gìn sự ổn định, duy trì trật tự, an toàn cho xã hội. Thông qua đó,

quyền hành pháp thúc đẩy sự phát triển của xã hội.

Ba là, tạo lập môi trường dân chủ, phát triển; bảo đảm và thực thi quyền con

người, quyền công dân và giải phóng mọi nguồn lực trong xã hội cho sự phát triển

của đất nước

Nội dung của quyền hành pháp vừa bao hàm việc đề xuất, xây dựng chính

sách và các dự án luật, ban hành văn bản pháp quy vừa chứa đựng nội dung tổ chức

thi hành các chính sách, pháp luật. Các hoạt động này tạo hành lang pháp lý cho

quản lý, điều hành của cơ quan thực hiện quyền hành pháp, nhưng ở một khía cạnh

khác, quan trọng hơn, đã tạo ra hoặc góp phần trọng yếu trong xây dựng thể chế để

giúp các chủ thể hoạt động an toàn, hiệu quả. Hệ thống thể chế được tạo ra luôn

được dựa trên và nhằm đạt đến mục tiêu của Nhà nước. Do đó, hoạt động của quyền

hành pháp tạo ra sự thay đổi trong toàn bộ hệ thống, giải phóng năng lực sản xuất,

dẫn đến những chuyển biến tích cực của xã hội. Tuy nhiên, hoạt động của hành

pháp chỉ giải phóng được nguồn lực khi nó tạo ra được hệ thống thể chế phù hợp.

Ngược lại, nó cũng có thể kìm hãm nguồn lực, kìm hãm sự phát triển của xã hội,

nếu nó không tạo ra được một hành lang pháp lý ổn định, một hệ thống thể chế

tương thích với tiến trình phát triển của quốc gia. Nội dung quyền hành pháp còn

bao hàm việc truy tố (thực hành quyền công tố) và xử lý các hành vi vi phạm pháp

luật, do đó, nó tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện các quyền tự do dân chủ,

nghiêm trị những hành vi vi phạm pháp luật nhằm bảo đảm quyền con người được

thực thi trong thực tế.

Bốn là, khởi xướng, hoạch định chính sách quốc gia

Xuất phát từ tính thường xuyên, liên tục, có hệ thống và hoạt động bao trùm

lên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, bao trùm lên các chủ thể, cơ quan thực hiện

quyền hành pháp hiểu rõ nhất nhu cầu phát triển đất nước cần những yếu tố kinh tế,

chính trị, xã hội nào. Do vậy, đề xuất, hoạch định chính sách quốc gia là sứ mệnh

của quyền hành pháp, cụ thể hóa trong hoạt động của cơ quan thực hiện quyền hành

pháp. Trong việc đề xuất, hoạch định chính sách cho quốc gia, cơ quan thực hiện

quyền hành pháp phải là người chủ động phát hiện ra nhu cầu và tìm ra giải pháp để

giải quyết nhu cầu đó một cách nhanh nhạy, kịp thời, đúng đắn nhất. Từ đó, cơ quan

thực hiện quyền hành pháp phải tổ chức soạn thảo chính sách quốc gia thông qua

việc trình các dự án chính sách, các dự án luật cho cơ quan lập pháp. Các chính sách

được trình phải đáp ứng nhiều điều kiện, trong đó phải có tính ổn định lâu dài, liên

quan đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của con người, của công dân; hoặc là những

chính sách quốc gia xuất phát từ thẩm quyền của mình thì tự mình soạn thảo, thông

qua và tổ chức thực hiện. Chính vì vậy, tư liệu thực tiễn, căn cứ thực tiễn là nhân tố

quan trọng để cơ quan thực hiện quyền hành pháp đề xuất, xây dựng chính sách, dự

án luật.

Năm là, quyền hành pháp điều hành (tổ chức thực hiện) các chính sách,

pháp luật

Đây là quyền chủ động trong tổ chức nhân sự và bảo đảm nguồn lực tốt nhất

để thực hiện chính sách quốc gia. Vai trò này được thể hiện rõ nét trong việc tổ

chức thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội; thực hiện chức năng đối nội,

đối ngoại và bảo đảm an ninh, quốc phòng, bảo vệ chủ quyền đất nước.

Để điều hành các chính sách, cơ quan thực hiện quyền hành pháp phải sử dụng

quyền lập quy và quyền ban hành những quyết định hành chính cá biệt. Bằng quyền

điều hành chính sách mà trong mối quan hệ với quyền lập pháp, Chính phủ có vai

trò là đầu ra của quyền lập pháp. Bằng quyền điều khiển chính sách thông qua

quyền lập quy và quyền ra các quyết định hành chính cá biệt mà quyền lập pháp trở

thành hiện thực trong đời sống xã hội. Như vậy, quyền hành pháp vừa có vai trò

quan trọng trong hình thành các văn bản pháp quy, vừa thể hiện việc tổ chức thi

hành văn bản đó, bảo đảm tính chủ động và hiệu quả.

2.1.1.3. Nội dung, đặc điểm, vai trò của quyền tư pháp

- Nội dung của quyền tư pháp

Trên cơ sở làm rõ khái niệm quyền tư pháp, có thể khẳng định các nội dung

của quyền tư pháp bao gồm:

Thứ nhất, quyền xét xử nhằm giải quyết các tranh chấp khi xảy ra mâu thuẫn,

xung đột trong việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của các chủ thể khi tham gia các mối

quan hệ xã hội nhằm xác định lẽ phải, bảo đảm công lý, công bằng xã hội, đồng

thời giám sát, bảo đảm thực thi các phán quyết của mình trên thực tế và xét xử các

hành vi vi phạm pháp luật có đủ yếu tố cấu thành tội phạm theo truy tố của cơ quan

thực hiện quyền hành pháp; xét xử các quyết định, hành vi vi phạm hành chính theo

đề nghị (khởi kiện) của các cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân; phán xét, phân xử tranh

chấp về thẩm quyền giữa cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp.

Thứ hai, xem xét, tuyên bố một đạo luật của cơ quan lập pháp là vi hiến hoặc

văn bản pháp quy, quyết định, hành vi của cơ quan hành pháp, người có thẩm quyền

trong cơ quan hành pháp là trái luật và hủy bỏ hoặc tuyên bố văn bản pháp quy,

quyết định hay hành vi đó là vô hiệu.

Thứ ba, giải thích luật nhằm bảo đảm các quy định của pháp luật được hiểu và

thực hiện đúng tinh thần của nó; tạo ra án lệ làm căn cứ cho việc xét xử nhằm bảo

đảm mọi tranh chấp, mọi hành vi vi phạm đều được xét xử một cách công minh,

khách quan, hướng tới công lý, công bằng.

Thứ tư, giám sát đối với những hoạt động khôi phục quan hệ xã hội bị xâm hại

trở lại nguyên trạng hoặc khắc phục những thiệt hại mà hành vi vi phạm pháp luật

đã gây ra.

- Đặc điểm của quyền tư pháp

Một là, nội dung hoạt động chủ yếu (xét xử) của quyền tư pháp có tính độc lập

rõ nét trong phân chia cơ cấu quyền lực giữa quyền lập pháp, quyền hành pháp,

quyền tư pháp

Nhà nước pháp quyền là một biểu hiện của nền dân chủ, một phương thức tổ

chức quản lý xã hội đề cao pháp luật, dựa trên pháp luật để tổ chức bộ máy, sử dụng

pháp luật để bảo đảm công lý, duy trì trật tự xã hội. Do đó, quyền tư pháp độc lập

bên cạnh tính tối thượng của pháp luật, lấy Hiến pháp, luật làm căn cứ điều hành xã

hội. Trong tổ chức bộ máy Nhà nước, các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp

không có sự phân chia tuyệt đối, mà vẫn có sự kiềm chế, đối trọng kiểm soát lẫn

nhau. Tuy nhiên, dưới khía cạnh bảo vệ quyền tự do, dân chủ, công bằng, công lý,

thì quyền tư pháp độc lập, tạo điều kiện thuận lợi cho Tòa án xét xử một cách công

bằng, bảo vệ hiệu quả quyền con người. Tư pháp độc lập thì các phán quyết của Tòa

án mới dựa trên sự thật khách quan và pháp luật mà không chịu ảnh hưởng bởi bất

kỳ tác động bất hợp pháp nào.

Hai là, kết quả của việc thực hiện quyền tư pháp (sản phẩm của hoạt động tư

pháp) là mệnh lệnh của QLNN, có giá trị bắt buộc các chủ thể khác phải nghiêm

chỉnh chấp hành

Khi đưa ra các phán quyết (tuyên án), cơ quan thực hiện quyền tư pháp nhân

danh Nhà nước tuyên xử một người là có tội hay không có tội; xác định sự thật khách

quan của vụ án, phân định và làm rõ quyền, nghĩa vụ của các bên trong quan hệ tranh

chấp. Tuy nhiên, nếu chỉ dừng ở việc đưa ra phán quyết, các quan hệ xã hội bị xâm

hại chưa được khôi phục nguyên trạng ban đầu; các khoản thất thoát chưa được bồi

hoàn, các thiệt hại chưa được bồi thường, bù đắp một cách thỏa đáng thì công lý,

công bằng vẫn chưa được bảo đảm. Do đó, việc chấp hành nghiêm chỉnh các phán

quyết của cơ quan thực hiện quyền tư pháp phải là một trong những nguyên tắc bắt

buộc các chủ thể trong xã hội phải tuân theo. Cơ quan thực hiện quyền tư pháp có

trách nhiệm theo đuổi đến cùng việc bảo vệ sự thật, bảo vệ công lý thông qua việc tổ

chức thực hiện hoặc giám sát quá trình thực hiện các phán quyết của mình.

Ba là, kết quả hoạt động của quyền tư pháp chỉ được công nhận và có giá trị

bắt buộc đối với các chủ thể khác khi tuân thủ đầy đủ, nghiêm chỉnh các quy định

về trình tự, thủ tục trong tiến hành các hoạt động

Để bảo đảm cho phán quyết của cơ quan thực hiện quyền tư pháp được ban

hành phản ánh đúng sự thật khách quan, đòi hỏi phải hạn chế tới mức tối thiểu các

yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động xét xử từ cả bên ngoài và bên trong do có sự can

thiệp hay lạm quyền của chính cơ quan thực hiện quyền tư pháp, đòi hỏi phải có

một cơ chế để bảo đảm cho quyền tư pháp được thực hiện một cách công minh,

khách quan, thì ngoài bảo đảm tính độc lập như đã nêu ở trên, thì nguyên tắc, trình

tự, thủ tục thực hiện quyền tư pháp mà trọng yếu là hoạt động xét xử phải được tuân

thủ một cách chặt chẽ. Do đó, xây dựng trình tự, thủ tục khoa học, ngoài việc bảo

đảm tính độc lập cho việc xét xử, còn là căn cứ để cơ quan thực hiện quyền tư pháp

tổ chức thực hiện quyền của mình, đồng thời cũng là cơ sở pháp lý để giám sát việc

thực thi quyền quyền tư pháp.

Bốn là, quyền tư pháp được thực hiện bởi hệ thống cơ quan nhất định - cơ

quan thực hiện quyền tư pháp

Đối với chủ thể của quyền tư pháp, về cơ bản, các quan điểm đều đồng thuận

với sự thừa nhận đó là Tòa án. Quyền tư pháp chỉ do Tòa án đảm nhiệm. Điều này

xuất phát từ nhiều lý do. Trong đó, khi khẳng định quyền tư pháp có trọng tâm là

hoạt động xét xử thì quyền này chỉ có thể do Tòa án thực hiện. Trên thực tế, ở một

số quốc gia, hoạt động xét xử có thể giao cho một số cơ quan khác, nhưng dù vậy,

Tòa án vẫn luôn giữ vị trí trung tâm. Chỉ có Tòa án mới được nhân danh nhà nước,

thực hiện quyền xét xử, để bảo vệ công lý, công bằng, lợi ích của nhà nước, quyền

và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, thông qua việc xem xét và đưa ra phán

quyết nhất định. Ở Việt Nam, TAND gồm TAND tối cao và các Tòa án khác do

luật định; “TAND có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền

công dân, bảo vệ chế độ XHCN, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp

pháp của tổ chức, cá nhân” (Điều 102 Hiến pháp năm 2013) [42].

- Vai trò của quyền tư pháp

Từ các khái niệm, nội dung, đặc điểm nêu trên cho thấy, quyền tư pháp ngoài

việc kiềm chế, đối trọng, kiểm soát bảo đảm tính thống nhất của QLNN, các hoạt

động của quyền tư pháp còn có một số vai trò đặc thù sau:

Một là, bảo vệ hiến pháp, bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền

công dân, bảo vệ chế độ, bảo vệ lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, Nhà nước

và cá nhân.

Hai là, thông qua xét xử việc tạo ra các án lệ phục vụ cho việc xét xử của chính

cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Bên cạnh đó, quyền tư pháp bảo đảm tính thống

nhất của pháp luật thông qua việc giải thích luật, áp dụng pháp luật trong giải quyết

các tranh chấp giữa cơ quan, tổ chức với cơ quan, tổ chức hoặc giữa cơ quan, tổ chức

với cá nhân hoặc giữa cá nhân với cá nhân khi xét xử các tranh chấp trong mối quan

hệ dân sự, kinh tế, hình sự, hành chính, hôn nhân, gia đình các tranh chấp khác.

2.1.2. Khái niệm, đặc điểm, cơ cấu, vai trò cơ chế pháp lý về kiểm soát

quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp

2.1.2.1. Khái niệm cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp

Để xây dựng khái niệm cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp cần phải làm rõ những thuật ngữ

có liên quan, bao gồm thuật ngữ “kiểm soát”, “cơ chế”, “cơ chế pháp lý”, “cơ chế

pháp lý kiểm soát QLNN”.

- Thuật ngữ “kiểm soát”, “kiểm soát QLNN”, “cơ chế”, “cơ chế pháp lý”

Về thuật ngữ “kiểm soát”: Theo Từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học thì

“kiểm soát” là “xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định” [63,

tr.523]. Trên phương diện “kiểm soát” bởi pháp luật, nhà nước sẽ ban hành pháp

luật, sử dụng các tiêu chí nhận diện hành vi được coi là vi phạm pháp luật và nhận

diện các chủ thể có khả năng thực hiện hành vi đó. Từ khung pháp lý chung, các cá

nhân, tổ chức có trách nhiệm “kiểm soát” sẽ đối chiếu vào thực tế để xác định chủ

thể thỏa mãn những điều kiện, tiêu chí trở thành đối tượng thuộc phạm vi “kiểm

soát”; đồng thời chủ động tiến hành theo dõi các hành vi của chủ thể nhằm phát

hiện những dấu hiệu vi phạm các quy tắc đã thừa nhận. Nếu chủ thể có hành vi vi

phạm nghiêm trọng, gây ảnh hưởng đến các nguyên tắc “kiểm soát” đã đặt ra thì tùy

từng trường hợp sẽ bị áp dụng các chế tài hình sự, hành chính, kỷ luật hoặc dân sự

để xử lý.

Thuật ngữ “kiểm soát” rất gần với thuật ngữ “giám sát”. Xem xét ở góc độ lý

luận, “kiểm soát” và “giám sát” gần như có sự tương đồng, đó là sự thừa nhận cả

hai hoạt động này đều là việc quan sát, theo dõi mang tính chủ động của chủ thể có

quyền với các chủ thể chịu sự “giám sát”, “kiểm soát”. Qua đó, nếu phát hiện hành

vi vi phạm, chủ thể có thẩm quyền sẽ có những tác động nhất định nhằm hướng các

hoạt động có liên quan đi đúng quỹ đạo để đạt được mục đích đề ra, bảo đảm cho

các quy định của pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh. Tuy nhiên, “giám sát” chỉ

hàm ý “theo dõi”, còn “kiểm soát” không chỉ “theo dõi” mà còn phát hiện, ngăn

chặn và đề nghị xử lý theo thẩm quyền đối với các hành vi vi phạm pháp luật.

“Kiểm soát quyền lực” là một thuật ngữ mang tính chính trị - pháp lý. Mục

tiêu chính của “kiểm soát quyền lực” là xem xét, ngăn chặn để phát hiện những biểu

hiện lạm quyền, lộng quyền, vượt quyền; ở góc độ chung nhất là xem xét, ngăn

chặn, kiềm chế đối với quyền lực. Thực hiện “kiểm soát quyền lực” cần phải có cơ

chế nhất định, thông qua nhiều phương thức khác nhau như thiết kế mô hình tổ

chức phù hợp, sử dụng hệ thống thể chế và thiết chế tác động vào quyền lực, bao

gồm cả các thể chế xã hội và thiết chế xã hội. Do đó, “kiểm soát quyền lực” là hệ

thống thể chế, thiết chế được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau, nhằm xem xét,

phát hiện việc lạm dụng quyền lực, bảo đảm quyền lực phản ánh đúng bản chất và

khả năng điều khiển hành vi của cá nhân, tổ chức nhất định.

Về thuật ngữ “cơ chế”: Theo Từ điển tiếng Việt: “Cơ chế là cách thức, sắp

xếp tổ chức để làm đường hướng, cơ sở theo đó mà thực hiện” [63, tr.507]. Do đó,

“cơ chế pháp lý” được hiểu là cơ chế tổ chức, hoạt động của một hệ thống tổ chức,

thiết chế kinh tế, chính trị, xã hội được bảo đảm bằng pháp luật. Thông qua pháp

luật, nhà nước xác định địa vị pháp lý; sự kiện pháp lý; xác định mô hình cho các

quan hệ pháp luật thể hiện thành các quy định pháp luật; xác định biện pháp bảo vệ

pháp luật, trách nhiệm pháp lý; sự thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham

gia quan hệ pháp luật.

- Khái niệm “cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN”

Ở Việt Nam, hiện nay, khi bàn về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN, có tác giả

cho rằng, cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN là một chỉnh thể các thể chế pháp lý và

các thiết chế có liên quan đến việc kiểm soát QLNN của các CQNN, gắn kết chặt

chẽ với nhau, cùng vận hành, nhằm ngăn ngừa, loại bỏ những nguy cơ, những việc

làm sai trái của các cơ quan, nhân viên nhà nước, bảo đảm cho QLNN được tổ chức

và thực hiện theo đúng Hiến pháp, pháp luật, đúng mục đích mong muốn và hiệu

quả. Tuy nhiên, cũng có ý kiến khác cho rằng, cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN là

tổng thể các yếu tố thể chế, thiết chế và các điều kiện bảo đảm, có mối quan hệ hữu

cơ tương tác lẫn nhau do Hiến pháp và pháp luật quy định nhằm xác lập và bảo đảm

để các chủ thể thực hiện kiểm soát QLNN có hiệu quả.

Như vậy, có thể thấy, mặc dù có những cách thể hiện khác nhau, nhưng có

một điểm chung trong các quan niệm trên, đó là:

Một là, cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN là những thiết chế để các cơ quan

thực hiện QLNN kiểm soát lẫn nhau và được bảo đảm thực hiện bằng các quy định

của pháp luật, trên cơ sở Hiến pháp và luật. Cơ chế pháp lý cho phép xác định địa vị

pháp lý của các cơ quan thực hiện QLNN, trong đó có cơ quan thực hiện quyền

hành pháp, quyền tư pháp; xác định biện pháp bảo vệ pháp luật, trách nhiệm pháp

lý; sự thực hiện quyền và nghĩa vụ của các cơ quan thực hiện quyền hành pháp,

quyền tư pháp khi thực hiện quyền lực được Nhà nước giao và trình tự thực hiện,

kiểm soát hoạt động của những cơ quan này.

Hai là, xét ở góc độ chung, kiểm soát QLNN bao gồm kiểm soát bên trong (do

chủ thể là nhà nước thực hiện) và kiểm soát bên ngoài (do các chủ thể khác không

phải là nhà nước thực hiện); nhưng khi xét ở góc độ cụ thể, là sự kiểm soát của

chính các CQNN trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp thì có

thể chia kiểm soát QLNN bao gồm sự tự kiểm soát bên trong mỗi quyền (kiểm soát

nội bộ bên trong mỗi cơ quan) và kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện QLNN

(kiểm soát bên ngoài). Trong kiểm soát QLNN giữa các nhánh quyền lực có kiểm

soát giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp.

Do đó, “cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN” là các quy định của pháp luật, các

thiết chế có liên quan, những điều kiện bảo đảm cụ thể, thực hiện việc xem xét để

phát hiện, ngăn chặn những gì QLNN vận hành trái với quy định.

- Khái niệm “cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp”

Từ các phân tích trên, tác giả cho rằng kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp phải thể hiện được cả hai khía cạnh:

Một là, việc kiểm soát của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ

quan thực hiện quyền tư pháp và ngược lại, đó là sự kiểm soát của cơ quan thực

hiện quyền tư pháp đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Đây là sự kiểm

soát bên ngoài.

Hai là, sự tự kiểm soát của cơ quan thực hiện quyền hành pháp trong quá trình

thực hiện quyền hành pháp và sự tự kiểm soát của cơ quan thực hiện quyền tư pháp

trong quá trình thực hiện quyền tư pháp. Đây là sự kiểm soát bên trong.

Do vậy, thuật ngữ được sử dụng trong luận án “cơ chế pháp lý kiểm soát

QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp” cũng đồng

nghĩa với việc diễn đạt cụ thể “cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp”. Dù kiểm soát trên

phương diện nào thì đều nhằm làm cho các quyền này được vận hành một cách

đúng đắn, thông suốt, kiềm chế, chống lại sự lạm quyền trong thực hiện QLNN của

mỗi nhánh quyền lực và cơ sở, căn cứ của việc kiểm soát là dựa trên quy định của

pháp luật mà cao nhất là theo quy định của Hiến pháp. Bên cạnh đó, trong điều kiện

Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo, sự kiểm soát đó còn thể hiện quan điểm lãnh

đạo, chỉ đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam.

Do đó, có thể nêu lên khái niệm cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa các cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp như sau: Cơ chế pháp lý kiểm

soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp là tổng thể

các thiết chế và thể chế pháp lý với các điều kiện bảo đảm nhằm tiến hành kiểm

soát lẫn nhau và kiểm soát bên trong mỗi quyền, bảo đảm cho các cơ quan thực

hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp làm đúng, làm đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn

của mình được Hiến pháp, luật quy định, phòng, chống sự tha hóa quyền lực trong

mỗi quyền.

2.1.2.2. Đặc điểm của cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp

Từ khái niệm nêu trên, có thể nhận thấy cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa

cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp có một số đặc điểm sau đây:

Một là, cơ chế kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và

cơ quan thực hiện quyền tư pháp bao gồm tổng thể các thể chế, thiết chế có thẩm

quyền kiểm soát với các điều kiện bảo đảm phù hợp

Các thể chế kiểm soát việc thực hiện quyền lực bao gồm quy định của Hiến

pháp và quy định của văn bản pháp luật khác có liên quan. Các thiết chế kiểm soát

việc thực hiện quyền lực gồm các cơ quan thực hiện quyền hành pháp, các cơ quan

thực hiện quyền tư pháp. Các điều kiện bảo đảm cơ chế kiểm soát quyền lực bao

gồm điều kiện bảo đảm về chính trị, tư tưởng, pháp lý, kinh tế, văn hóa, xã hội. Các

điều kiện này có mối quan hệ qua lại chặt chẽ với nhau nhằm tạo thành sự tác động

tổng hợp, giúp phát huy hiệu lực, hiệu quả của từng cơ quan thực hiện quyền hành

pháp, quyền tư pháp và sự phối hợp giữa các cơ quan, hướng tới sự kiềm chế, đối

trọng giữa các nhánh quyền lực.

Hai là, cơ chế kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và

cơ quan thực hiện quyền tư pháp đề cao tính độc lập của quyền tư pháp, không can

thiệp vào quyền tư pháp và tính năng động, sáng tạo của quyền hành pháp

Việc hình thành và vận hành cơ chế kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện

quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp chỉ thực sự có hiệu quả khi

tôn trọng bản chất của mỗi quyền, không can thiệp quá sâu, dẫn đến làm giảm hiệu

lực của mỗi quyền. Do đó, cơ chế kiểm soát QLNN phải tôn trọng đặc trưng cơ bản

là sự độc lập (trong đó, quan trọng và cốt yếu là độc lập trong xét xử) của quyền tư

pháp, sự năng động, sáng tạo, phù hợp với những biến đổi nhanh chóng của tình

hình thực tiễn của quyền hành pháp. Điều này không cho phép có sự can thiệp quá

sâu, vô nguyên tắc khi kiểm soát việc thực hiện quyền lực của cơ quan thực hiện

quyền hành pháp với cơ quan thực hiện quyền tư pháp và ngược lại.

Ba là, cơ chế kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và

quyền tư pháp đề cao vai trò của cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN bên trong mỗi quyền

Việc tự kiểm soát trong nội bộ của mỗi quyền có vai trò quan trọng, mang lại

hiệu quả tích cực. Bởi lẽ, nhận diện nguy cơ và xác định giải pháp kiểm soát từ bên

trong luôn mang lại sự đánh giá chi tiết, sát thực. Tuy nhiên, cần tránh tình trạng do

lợi ích cục bộ nên có thể sự kiểm soát không thực chất, hình thức, khó hiệu quả.

Điều này cần có sự xác định rõ ràng, minh bạch về mặt thể chế và sự quán triệt

nghiêm mục đích của việc kiểm soát QLNN. Cơ chế pháp lý kiểm soát phải bảo

đảm xác định rõ địa vị pháp lý; quyền, nghĩa vụ và phương thức tổ chức thực hiện

quyền của mỗi cơ quan, bảo đảm cho quyền hành pháp, quyền tư pháp được thực

hiện thống nhất, chống được sự lạm quyền trong cơ quan thực hiện quyền hành

pháp, quyền tư pháp.

2.1.2.3. Cơ cấu cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực hiện

quyền hành pháp và quyền tư pháp

Từ khái niệm, đặc điểm nêu trên cho thấy cơ cấu của cơ chế pháp lý kiểm soát

quyền lực giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư

pháp thể hiện trên các yếu tố cơ bản sau:

Một là, các thể chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền

hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp

Trong đó, các thể chế pháp lý này bao gồm:

Các thể chế pháp lý quy định địa vị pháp lý của cơ quan thực hiện quyền hành

pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Nội dung của thể chế pháp lý khẳng định

vị trí, vai trò, chức năng, quyền hạn của cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp trong

cấu trúc các cơ quan thực hiện QLNN.

Các thể chế pháp lý quy định nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi quyền, mối quan

hệ giữa quyền hành pháp, quyền tư pháp; quyền, nghĩa vụ của cơ quan thực hiện

quyền hành pháp, quyền tư pháp trong mối quan hệ tác động qua lại với nhau. Hay

nói cách khác, đó chính là việc xác định phạm vi, nội dung, trình tự, thủ tục;

phương thức, cách thức và hậu quả pháp lý của việc kiểm soát quyền lực giữa cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp.

Các thể chế pháp lý quy định trách nhiệm của cơ quan thực hiện quyền hành

pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp trong mối quan hệ kiểm soát quyền lực

giữa hai nhánh cơ quan và các biện pháp bảo đảm pháp lý cho quá trình kiểm soát

lẫn nhau và kiểm soát trong nội bộ các cơ quan.

Hai là, các thiết chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện QLNN (giữa cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp)

Thiết chế pháp lý được đề cập ở đây bao gồm các cơ quan thực hiện quyền

hành pháp, các cơ quan thực hiện quyền tư pháp với cơ cấu tổ chức, các hoạt động

cụ thể nhằm thực hiện QLNN trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình và

kiểm soát QLNN giữa chúng với nhau.

Ba là, các điều kiện bảo đảm cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp

Các điều kiện bảo đảm thực hiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp là những điều

kiện mà thiếu nó thì cơ chế pháp lý không thể vận hành hoặc vận hành không hiệu

quả. Hệ thống các điều kiện bảo đảm này rất đa dạng, gồm nhiều nội dung cụ thể,

có mối quan hệ chặt chẽ, tạo nên nền tảng, cơ sở để kiểm soát QLNN.

2.1.2.4. Vai trò của cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp

Cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp

và quyền tư pháp có vai trò quan trọng trong kiểm soát QLNN. Mục đích cuối

cùng của cơ chế này là phòng, chống sự tha hóa, lạm quyền, bảo đảm quyền

hành pháp và quyền tư pháp phục vụ nhân dân. Do đó, vai trò của cơ chế pháp lý

kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp biểu

hiện như sau:

Một là, cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành

pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp là công cụ, phương tiện góp phần bảo

đảm cho hoạt động hành pháp và hoạt động tư pháp thượng tôn pháp luật, phòng,

chống sự lạm quyền trong mỗi quyền.

Hai là, cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành

pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp là phương tiện góp phần bảo vệ quyền

con người, quyền công dân trong tổ chức và hoạt động thực hiện quyền hành pháp

và quyền tư pháp.

Ba là, cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành

pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp là phương tiện bảo đảm cho tổ chức và

hoạt động của mỗi quyền được kiểm soát chặt chẽ, thống nhất.

Bốn là, cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành

pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp là bảo đảm để quyền tư pháp độc lập và

tuân theo pháp luật.

Năm là, cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành

pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp là phương tiện góp phần làm trong sạch

và xây dựng bộ máy nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp vững mạnh, từ

đó tăng cường hiệu lực, hiệu quả trong thực hiện quyền hành pháp.

2.2. CÁC YẾU TỐ CẤU THÀNH VÀ MỐI QUAN HỆ GIỮA CÁC YẾU TỐ

CẤU THÀNH CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA

CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP

2.2.1. Các yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước

giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp

Cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và

cơ quan thực hiện quyền tư pháp là tổng thể các thiết chế và thể chế pháp lý, dựa

trên những điều kiện bảo đảm nhất định, kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp và kiểm soát bên trong mỗi quyền, nhằm

bảo đảm cho cơ quan thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp làm đúng, làm đầy

đủ nhiệm vụ quyền hạn của mình được Hiến pháp, luật quy định, phòng, chống sự

tha hóa quyền lực trong mỗi quyền. Do đó, cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp được hình

thành từ các yếu tố: Thể chế pháp lý, bao gồm Hiến pháp, pháp luật; Thiết chế pháp

lý, bao gồm các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư

pháp; Điều kiện bảo đảm.

Thứ nhất, yếu tố thể chế pháp lý

Thể chế pháp lý kiểm soát QLNN là những quy định pháp lý được Hiến pháp

và luật quy định về quyền và trách nhiệm của mỗi quyền và kiểm soát lẫn nhau

trong hoạt động của các nhánh quyền lực. Do đó, thể chế pháp lý tạo hành lang

pháp lý nhằm giới hạn QLNN trong mỗi nhánh quyền lực, trong đó vừa tạo điều

kiện cho mỗi nhánh quyền lực thực hiện tốt quyền và trách nhiệm của mình, đồng

thời cũng hạn chế sự lạm quyền trong thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp.

Thể chế pháp lý giúp xác định địa vị pháp lý; xác định trách nhiệm; mối quan hệ

giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp; trình tự, thủ tục thực hiện

quyền hành pháp, quyền tư pháp; hậu quả pháp lý và phương thức kiểm soát lẫn

nhau trong việc thực hiện quyền của mỗi cơ quan. Do đó, thể chế pháp lý kiểm soát

QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư

pháp là yếu tố nền tảng, cốt lõi hình thành cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN. Trong

cơ chế pháp lý thì thể chế pháp lý có vai trò quyết định, nhất là trong điều kiện nhà

nước được xây dựng theo định hướng nhà nước pháp quyền, trong đó, thượng tôn

pháp luật là nguyên tắc then chốt, xuyên suốt trong hoạt động của cơ quan thực hiện

quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Đây cũng là định hướng

quan trọng hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện

quyền hành pháp và quyền tư pháp.

Thứ hai, yếu tố thiết chế pháp lý

Thiết chế được hiểu là hệ thống tổ chức bộ máy với cơ cấu tổ chức để tiến

hành những hoạt động nhất định. Thiết chế pháp lý xác định tổ chức bộ máy với cơ

cấu, nguyên tắc hoạt động, thẩm quyền… trên cơ sở quy định của Hiến pháp và

pháp luật.

Xác định thiết chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền

hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp cần làm rõ các vấn đề:

Về hệ thống cơ quan thực hiện quyền hành pháp: Như lập luận ở trên, hệ

thống cơ quan thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam gồm: Chính phủ và cơ cấu

của Chính phủ; CQĐP. Bên cạnh đó, còn có các cơ quan như Chủ tịch nước,

VKSND có nhiều nhiệm vụ, quyền hạn thể hiện tính chất của quyền hành pháp.

Chúng tôi cho rằng, nên xếp các cơ quan này vào nhánh cơ quan thực hiện quyền

hành pháp.

Về hệ thống cơ quan thực hiện quyền tư pháp: TAND các cấp.

Về chủ thể kiểm soát và đối tượng kiểm soát khi cơ quan thực hiện quyền tư

pháp kiểm soát QLNN đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp và ngược lại:

Vai trò, tư cách của các thiết chế pháp lý này có sự thay đổi trong mối quan hệ kiểm

soát quyền lực. Các thiết chế pháp lý đó có thể là chủ thể kiểm soát hoặc đối tượng

kiểm soát, tùy thuộc vào việc cơ quan thực hiện quyền hành pháp hay cơ quan thực

hiện quyền tư pháp thực hiện việc kiểm soát QLNN. Thậm chí, các thiết chế pháp lý

đó có thể vừa là chủ thể kiểm soát, vừa là đối tượng kiểm soát của quá trình tự kiểm

soát quyền lực (kiểm soát bên trong, kiểm soát nội bộ).

Trong trường hợp cơ quan thực hiện quyền tư pháp kiểm soát QLNN đối với

cơ quan thực hiện quyền hành pháp thì: 1) Chủ thể kiểm soát là cơ quan thực hiện

quyền tư pháp; 2) Đối tượng kiểm soát là cơ quan thực hiện quyền hành pháp; 3)

Nội dung, phương thức kiểm soát gồm: Xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của các

văn bản pháp quy, các quyết định và các hành vi của người có thẩm quyền trong cơ

quan thực hiện quyền hành pháp; Xét xử, đưa ra phán quyết về các khiếu kiện hành

chính của cơ quan, tổ chức và cá nhân đối với quyết định, hành vi hành chính của

cơ quan thực hiện quyền hành pháp; Kiểm soát việc truy tố của cơ quan thực hiện

quyền hành pháp thông qua việc xét xử, đưa ra phán quyết một hành vi là có tội hay

không phạm tội; Kiểm soát thực thi quyền hành pháp khi kiến nghị khắc phục

những hạn chế của cơ quan này thông qua việc tổng kết công tác xét xử, tư pháp,

đưa ra những kiến nghị có liên quan đến hoạt động của cơ quan thực hiện quyền

hành pháp.

Trong trường hợp cơ quan thực hiện quyền hành pháp kiểm soát QLNN đối

với cơ quan thực hiện quyền tư pháp thì: 1) Chủ thể kiểm soát là cơ quan thực

hiện quyền hành pháp; 2) Đối tượng kiểm soát là cơ quan thực hiện quyền tư

pháp; 3) Nội dung, phương thức kiểm soát gồm: Kiểm soát các hoạt động của cơ

quan tư pháp trong thực hiện quyền tư pháp như xem xét điều tra, truy tố các hành

vi vi phạm pháp luật trong hoạt động tư pháp; Cân nhắc, truy tố hoặc không truy

tố đối với các hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình tổ chức thực thi pháp luật;

Bảo đảm nguồn lực hỗ trợ cơ quan tư pháp trong việc thực hiện nguyên tắc độc

lập trong xét xử thông qua quy định việc quản lý tổ chức, biên chế, kinh phí hoạt

động; Tổ chức, hướng dẫn việc kiểm soát hành chính trong nội bộ cơ quan thực

hiện quyền tư pháp.

Thứ ba, yếu tố điều kiện bảo đảm

Để bảo đảm cho cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện

quyền hành pháp và quyền tư pháp vận hành hiệu quả, đòi hỏi phải có các điều

kiện bảo đảm nhất định. Đây là những yếu tố mà thiếu nó thì cơ chế pháp lý kiểm

soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp hoặc là

không vận hành được hoặc là vận hành thiếu hiệu quả. Những điều kiện bảo đảm

đó bao gồm:

Một là, bảo đảm về chính trị

Bảo đảm về chính trị là sự bảo đảm có tính định hướng tới toàn bộ quá trình tổ

chức và thực hiện kiểm soát QLNN đối với các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp

và các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Bảo đảm về

chính trị đòi hỏi một quốc gia phải có chính trị ổn định, làm tiền đề cho việc tiến

hành các hoạt động khác, trong đó có hoạt động kiểm soát QLNN. Ở Việt Nam, sự

bảo đảm về chính trị được khẳng định qua vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt

Nam. Vai trò đó được ghi nhận bởi thực tiễn lãnh đạo cách mạng Việt Nam; đồng

thời, được hiến định tại Điều 4 Hiến pháp năm 2013: “Đảng Cộng sản Việt Nam là

lực lượng… lãnh đạo nhà nước và xã hội”. Vì thế, những chủ trương, chính sách

của Đảng có vai trò quan trọng trong việc lãnh đạo ban hành thể chế pháp lý, tổ

chức và hoạt động của thiết chế pháp lý trong kiểm soát QLNN giữa các cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp.

Hai là, bảo đảm về pháp lý

Trước hết, cần khẳng định sự giao thoa giữa yếu tố bảo đảm về pháp lý với

yếu tố thể chế. Bản thân yếu tố thể chế đã bao hàm những quy định của pháp luật -

một phần tất yếu của bảo đảm pháp lý. Tuy nhiên, bảo đảm về pháp lý rộng hơn so

với thể chế pháp lý kiểm soát QLNN. Bảo đảm về pháp lý còn bao hàm cả những

yêu cầu, đòi hỏi đối với hệ thống pháp luật chứ không đơn thuần chỉ là những quy

định pháp luật - nội hàm của thể chế pháp lý.

Bảo đảm về pháp lý là bảo đảm cần thiết, tất yếu của cơ chế kiểm soát QLNN

giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. Bảo đảm về pháp lý thể

hiện ở các quy định của pháp luật trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh

vực này, bao gồm quy định về địa vị pháp lý, về cơ cấu tổ chức, nguyên tắc hoạt

động của các thiết chế pháp lý và các mối quan hệ phối hợp giữa các thiết chế với

nhau. Sự bảo đảm về pháp lý là kết quả trong hoạt động lập pháp, lập quy của các

cơ quan trong bộ máy nhà nước. Bảo đảm về pháp lý vừa cung cấp cơ sở pháp lý

vừa tạo lập môi trường pháp lý cho việc kiểm soát QLNN có hiệu lực, hiệu quả.

Bảo đảm về pháp lý tạo môi trường pháp lý cho các thiết chế pháp lý, trong đó

đáng chú ý là cung cấp cơ sở pháp lý xác lập hệ thống thông tin về hoạt động của cơ

quan thực hiện quyền hành pháp, tư pháp hoàn chỉnh, minh bạch, rõ ràng, tạo điều

kiện thuận lợi cho việc xem xét, đánh giá, kiểm soát quyền lực đối với cơ quan thực

hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.

Bên cạnh đó, bảo đảm về pháp lý phải tạo cơ sở để khẳng định tính độc lập của cơ

quan thực hiện quyền tư pháp trong hoạt động xét xử. Độc lập trong xét xử luôn là

một trong những nguyên tắc quan trọng trong việc bảo đảm cho hoạt động chủ yếu

của cơ quan thực hiện quyền tư pháp đạt được mục tiêu bảo vệ công lý, lẽ phải,

công bằng.

Sự bảo đảm về pháp lý còn phản ánh đòi hỏi của việc xây dựng và hoàn thiện

Nhà nước pháp quyền. Nhà nước pháp quyền luôn phải bảo đảm sự thượng tôn

pháp luật, mọi hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân và của chính bản thân cơ

quan thực hiện quyền hành pháp, tư pháp đều phải tuân theo các quy định của pháp

luật. Hệ thống pháp luật, nhất là các luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền

hạn của cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan thực hiện quyền tư pháp và

các luật điều chỉnh mối quan hệ tương tác lẫn nhau giữa hai cơ quan này đầy đủ,

hoàn chỉnh vừa là căn cứ để kiểm soát hoạt động của quyền hành pháp, quyền tư

pháp, nhưng đồng thời đó cũng là công cụ, phương tiện nhằm quy định chặt chẽ

trình tự, thủ tục kiểm soát quyền lực giữa hai cơ quan trong thực hiện quyền hành

pháp, quyền tư pháp.

Ba là, bảo đảm về kinh tế, văn hóa, xã hội

Kinh tế, văn hóa, xã hội là những điều kiện không thể thiếu của cơ chế pháp lý

kiểm soát QLNN giữa các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp.

Trong đó, điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội là căn cứ để xác lập, thiết kế mô hình

bộ máy nhà nước nói chung và mô hình cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp nói

riêng. Đồng thời, các điều kiện đó trực tiếp chi phối tới khả năng chấp hành các thể

chế pháp lý của cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; thông qua

việc hình thành và phát triển của hàng loạt các yếu tố cụ thể có liên quan tới hiệu

lực, hiệu quả của cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN như dân chủ, pháp quyền, tự do,

bình đẳng, trình độ dân trí, ý thức pháp luật…

Trong các bảo đảm về kinh tế, văn hóa, xã hội, cần coi trọng bảo đảm cụ thể

về các nguồn lực bảo đảm cho hoạt động của cơ quan thực hiện quyền hành pháp,

quyền tư pháp và các công chức có thẩm quyền trong các cơ quan này. Nguồn lực

này bao gồm nguồn lực về tài chính, cơ sở vật chất, phương tiện làm việc và con

người được tuyển dụng, đào tạo, bố trí, sử dụng phù hợp với năng lực, sở trường,

được hưởng chế độ đãi ngộ phù hợp.

2.2.2. Mối quan hệ giữa các yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý kiểm soát

quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp

Cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và

quyền tư pháp gồm ba bộ phận cấu thành là thể chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa

cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; thiết chế pháp lý kiểm soát

QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; những điều kiện

bảo đảm cơ chế kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và

quyền tư pháp. Trong đó, mỗi yếu tố có vị trí, vai trò nhất định trong cơ chế pháp lý

nói riêng và cơ chế kiểm soát QLNN nói chung. Điểm chung quan trọng là mối

quan hệ chặt chẽ giữa thiết chế pháp lý với thể chế pháp lý và điều kiện bảo đảm.

Không thể hình thành các thiết chế pháp lý nếu không có các thể chế pháp lý.

Ngược lại, thể chế pháp lý chỉ có thể phát huy hiệu lực trên cơ sở thiết chế pháp lý.

Ngoài ra, không thể vận hành thể chế pháp lý, thiết chế pháp lý nếu thiếu đi các

điều kiện bảo đảm.

Một là, thể chế pháp lý là cơ sở để hình thành, củng cố thiết chế pháp lý kiểm

soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp

Thể chế pháp lý bao gồm toàn bộ các quy phạm pháp luật quy định về địa vị

pháp lý, cơ cấu tổ chức, nguyên tắc hoạt động của các cơ quan thực hiện quyền

hành pháp và quyền tư pháp cũng như mối quan hệ phối hợp, nội dung, phương

thức kiểm soát QLNN giữa các cơ quan này. Vì thế, việc hình thành, củng cố thiết

chế kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp

phải dựa trên cơ sở pháp lý là thể chế pháp lý đó. Thể chế pháp lý toàn diện, phù

hợp, đồng bộ, khả thi là cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của các thiết chế

pháp lý. Bên cạnh đó, sự thay đổi của thể chế pháp lý sẽ dẫn đến sự thay đổi của

thiết chế pháp lý.

Hai là, thiết chế pháp lý với tổ chức, hoạt động của nó là sự hiện thực hóa hiệu

lực, hiệu quả của thể chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền

hành pháp và quyền tư pháp

Tất cả những yêu cầu, đòi hỏi, mục đích của thể chế pháp lý chỉ có thể đạt

được khi có sự thực hiện trên thực tế của thiết chế pháp lý. Do vậy, kiểm soát

QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp có hiệu quả, hiệu

lực hay không phải được thể hiện và vận hành bởi chính thiết chế pháp lý. Đây

chính là “tính động” của cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa các cơ quan này.

Mỗi thiết chế pháp lý có cơ cấu tổ chức phù hợp, hoạt động đúng đắn, phối hợp

nhịp nhàng sẽ tạo sức sống và khả năng chi phối mạnh mẽ tới các lĩnh vực của đời

sống xã hội theo đúng như dự liệu khi ban hành thể chế pháp lý. Ngoài ra, thông

qua tổ chức và hoạt động của các thiết chế pháp lý, cung cấp thông tin, luận chứng

thực tiễn để phản hồi và hoàn thiện thể chế pháp lý.

Ba là, điều kiện bảo đảm là yếu tố quyết định việc vận hành thể chế pháp lý,

thiết chế pháp lý có hiệu quả, đúng mục đích trong việc kiểm soát QLNN

Ở Việt Nam, bảo đảm về chính trị mang tính định hướng, chỉ đạo quá trình

kiểm soát QLNN giữa các CQNN nói chung, cơ quan thực hiện quyền hành pháp

và cơ quan thực hiện quyền tư pháp nói riêng. Thậm chí, ở một chừng mực nhất

định, bảo đảm về chính trị vạch ra phương hướng chủ đạo cho việc hoàn thiện thể

chế pháp lý, thiết chế pháp lý nói riêng và cơ chế pháp lý nói chung. Bảo đảm về

pháp lý tạo hành lang pháp lý, căn cứ pháp lý đầy đủ để các thể chế pháp lý đi vào

đời sống, thiết chế pháp lý vận hành đúng đắn. Bảo đảm về kinh tế, văn hóa, xã hội

tạo nguồn lực vật chất quan trọng và nền tảng văn hóa, tinh thần cho việc hiện thực

hóa các thể chế pháp lý cũng như thúc đẩy sự hoạt động thiết thực, hiệu quả, nhân

văn của các thiết chế pháp lý trong kiểm soát QLNN.

Như vậy, quan hệ giữa thể chế pháp lý với thiết chế pháp lý và với các điều

kiện bảo đảm là quan hệ biện chứng, tác động qua lại với nhau. Để kiểm soát tốt

QLNN, trước hết cần quan tâm tạo lập thể chế pháp lý đồng bộ, bảo đảm chặt chẽ,

thống nhất, minh bạch; thiết lập, nâng cao chất lượng hoạt động của các thiết chế,

nhằm bảo đảm tổ chức thực hiện có hiệu lực, hiệu quả các quy định của pháp luật;

đồng thời, chú trọng xây dựng, phát huy các điều kiện bảo đảm cơ chế pháp lý kiểm

soát QLNN.

2.3. CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ

QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP Ở MỘT SỐ

QUỐC GIA VÀ GIÁ TRỊ THAM KHẢO CHO VIỆT NAM

2.3.1. Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở một số quốc gia

Kiểm soát QLNN, trong đó có kiểm soát giữa hai nhánh quyền lực hành pháp,

tư pháp là nội dung cơ bản của nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, mỗi quốc gia khác

nhau, tùy thuộc và hình thức tổ chức nhà nước, chế độ chính trị khác nhau có cơ chế

kiểm soát quyền lực khác nhau.

Những quốc gia theo mô hình cộng hòa tổng thống (điển hình là Mỹ) thì theo

quy định của Hiến pháp Mỹ, quyền hành pháp được trao cho nguyên thủ quốc

gia (Tổng thống). Tổng thống có quyền thành lập Chính phủ, bổ nhiệm các thành

viên của Chính phủ, đặc biệt trong mối quan hệ với quyền tư pháp, Tổng thống

Mỹ có quyền bổ nhiệm các thẩm phán Tòa án liên bang với sự đồng ý của

Thượng nghị viện…

Đối với quyền tư pháp, các tòa án ở Mỹ có vị trí rất độc lập so với các nhánh

quyền lực khác. Tòa án đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong việc kiểm soát đối

với quyền hành pháp. Người dân có quyền khởi kiện các hành vi, quyết định hành

chính mà họ cho là có sự vi phạm cũng như các văn bản lập quy của cơ quan hành

pháp khi nó xâm hại lợi ích chính đáng của họ.

Những quốc gia theo mô hình chính thể cộng hòa đại nghị, áp dụng mềm dẻo

hơn lý thuyết phân quyền, tạo nên sự phân quyền và phối hợp giữa các nhánh quyền

lực. Theo chính thể này, sự kiểm soát của quyền lực tư pháp đối với quyền lực hành

pháp chủ yếu thể hiện và thực hiện thông qua Tòa án. Ở nhiều nước, mối quan hệ

chính trị qua chế định tín nhiệm và đàn hạch chỉ thể hiện giữa nhánh lập pháp và

hành pháp, trong khi đó nhánh tư pháp luôn được đảm bảo sự độc lập so với các

nhánh quyền lực còn lại. Tổ chức Tòa án là một hệ thống độc lập trong tổ chức bộ

máy nhà nước. Ở nhiều quốc gia, Tòa án thường được xây dựng thành ba hệ thống:

Tòa án tư pháp, Tòa án hành chính và Tòa án hiến pháp. Tòa án tư pháp là nơi xét

xử các công dân vi phạm pháp luật hoặc giải quyết các tranh chấp pháp luật giữa

các công dân với nhau (Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa lao động...). Tòa án hành

chính là nơi xem xét, giải quyết các khiếu kiện của công dân đối với các cơ quan

công quyền và các nhà chức trách trong thi hành công vụ để xảy ra vi phạm pháp

luật, làm thiệt hại đến lợi ích của công dân. Tòa án hiến pháp là nơi xem xét tính

hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật.

Các tòa án của các nước tổ chức theo nguyên tắc phân chia quyền lực và

kiềm chế đối trọng thông qua việc áp dụng chế độ bất khả kiêm nhiệm. Để bảo

đảm các thẩm phán được độc lập trong xét xử, không chịu áp lực, sự can thiệp

chính trị từ phía quyền lực hành pháp, các thẩm phán được trả lương cao, đồng

thời được bổ nhiệm suốt đời; được làm việc ổn định ở một nơi (nếu thay đổi phải

được sự đồng ý của thẩm phán). Hầu như các nước đều cấm thẩm phán tham gia

các đảng phải chính trị. Các tòa án có quyền kiểm soát độc lập và hiệu quả đối với

quyền lực hành pháp.

Ở các nước theo truyền thống pháp luật châu Âu lục địa, các Tòa án hành

chính chuyên nghiệp được thành lập để xét xử các vi phạm hành chính của các

quyết định, hành vi hành chính bao gồm cả các văn bản lập quy của các cơ quan

hành pháp. Tòa hành chính là một mô hình đặc thù có vai trò quan trọng để kiểm

soát quyền lực hành pháp. Nhiều nước trao cho tòa án có thẩm quyền chung (Tòa

án Anh, Mỹ); nhiều nước thành lập Tòa án hiến pháp hoặc Hội đồng hiến pháp.

Xét ở góc độ chính thể, sự kiểm soát của tư pháp đối với quyền lực hành pháp

không có sự khác biệt cơ bản. Trong các loại hình chính thể khác nhau, hoạt động

của cơ quan thực hiện quyền tư pháp luôn được coi là độc lập và có khả năng kiểm

soát quyền lực hành pháp.

2.3.2. Giá trị tham khảo cho Việt Nam

Mặc dù ở mỗi nước, phụ thuộc vào hình thức chính thể, chế độ chính trị khác

nhau, việc phân chia và kiểm soát lẫn nhau giữa ba nhánh quyền lực lập pháp, hành

pháp, tư pháp, dù là cứng rắn hay mềm dẻo, linh hoạt thì việc kiểm soát quyền lực,

đặc biệt là việc kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ

quan thực hiện quyền tư pháp vẫn có một số điểm chung, nổi bật, đó là:

Thứ nhất, việc kiểm soát quyền lực giữa hai loại cơ quan thực hiện quyền lập

pháp và thực hiện quyền tư pháp vẫn biểu hiện dưới hai giác độ là kiểm soát lẫn

nhau (kiểm soát bên ngoài) và cơ chế tự kiểm soát (kiểm soát nội bộ).

Thứ hai, việc kiểm soát của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ

quan thực hiện quyền tư pháp được biểu hiện dưới nội dung việc bảo đảm các điều

kiện cần thiết và hỗ trợ để cơ quan thực hiện quyền tư pháp bảo đảm tính độc lập

trong xét xử; tổ chức hệ thống hành chính trong nội bộ các cơ quan thực hiện quyền

tư pháp; điều tra, truy tố để cơ quan thực hiện quyền tư pháp xét xử đối với các

hành vi vi phạm pháp luật, kể cả những hành vi vi phạm pháp luật xảy ra trong các

cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Ngược lại, cơ quan thực hiện quyền tư pháp

kiểm soát cơ quan thực hiện quyền hành pháp thông qua việc xét xử các khiếu kiện

hành chính khi có các khiếu kiện của cơ quan, tổ chức đối với các quyết định, hành

vi hành chính do người có thẩm quyền trong các cơ quan thực hiện quyền hành

pháp thực hiện; xem xét và tuyên bố văn bản lập quy do cơ quan thực hiện quyền

hành pháp ban hành có vi hiến hay trái với các đạo luật hay không; xét xử các hành

vi vi phạm pháp luật theo truy tố của cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Do đó,

nhằm nâng cao hiệu quả kiểm soát QLNN giữa hai nhóm cơ quan này cần chú ý

xây dựng cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa các cơ quan nêu trên theo định

hướng chung sau đây:

Một là, xây dựng cơ chế kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành

pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp phải đồng bộ cả về thể chế pháp lý và

thiết chế pháp lý; phù hợp với quan điểm, chủ trương của Đảng, Nhà nước về xây

dựng Nhà nước pháp quyền Cộng hòa XHCN Việt Nam của Nhân dân, do Nhân

dân, vì Nhân dân; bảo đảm nguyên tắc “QLNN là thống nhất, có sự phân công, phối

hợp kiểm soát giữa quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp”.

Hai là, xây dựng cơ chế bảo hiến độc lập (Tòa án hiến pháp hoặc Hội đồng

bảo hiến) để bảo vệ Hiến pháp, luật, từ đó bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp,

luật trong quá trình tổ chức thực thi quyền hành pháp, quyền tư pháp và kiểm soát

lẫn nhau giữa hai quyền này trong hoạt động của các cơ quan.

Ba là, mở rộng thẩm quyền xét xử của cơ quan thực hiện quyền tư pháp không

chỉ đối với các tranh chấp, các khiếu kiện hành chính hoặc xét xử theo truy tố của

cơ quan thực hiện quyền hành pháp, mà xem xét cả tính hợp hiến của văn bản pháp

quy do cơ quan thực hiện quyền hành pháp ban hành và tuyên bố văn bản đó vô

hiệu, nếu văn bản đó trái Hiến pháp, trái luật.

Tiểu kết chương 2

Chương 2 đã làm rõ vấn đề cơ sở lý luận về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN

giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; thông qua việc nghiên

cứu, giải thích về các vấn đề sau: Xây dựng và làm rõ nội hàm các khái niệm cơ bản

cũng như các vấn đề lý luận có liên quan, bao gồm: Khái niệm quyền hành pháp,

quyền tư pháp; cơ quan thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp; vai trò, đặc

điểm và nội dung hoạt động của quyền hành pháp, quyền tư pháp; khái niệm cơ chế

pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư

pháp; đặc điểm, vai trò, các yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa

cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Bên cạnh

đó, tác giả còn phân tích, làm rõ cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và tư pháp ở một số quốc gia và bài học kinh nghiệm rút

ra. Những nội dung cơ bản của chương 2 là nền tảng lý luận để tác giả dựa vào đó

đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp ở chương 3 và chương 4.

Chương 3

SỰ HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG CƠ CHẾ

PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN

THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM

3.1. KHÁI QUÁT SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CƠ CHẾ PHÁP LÝ

KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN

HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM

3.1.1. Quy định của Hiến pháp năm 1946 về kiểm soát quyền lực nhà

nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp

Ngay sau khi Cách mạng tháng Tám thành công, Chính phủ lâm thời mà đứng

đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh đã coi việc ban hành Hiến pháp để thiết lập nên bộ

máy Nhà nước hợp hiến, khoa học là một nhiệm vụ hàng đầu của Nhà nước Việt

Nam dân chủ cộng hòa non trẻ. Trong khoa học pháp lý, bản văn Hiến pháp năm

1946 là một trong những thành tựu pháp lý rực rỡ của nền khoa học pháp lý Việt

Nam. Cho đến nay, nhiều học giả cho rằng: Bản văn Hiến pháp năm 1946 là bản

văn Hiến pháp có giá trị pháp điển hóa rất cao về mặt pháp lý và là bản văn Hiến

pháp hay nhất của Việt Nam.

Ở góc độ kiểm soát quyền lực, bản văn Hiến pháp năm 1946 đã đạt được

những thành tựu nổi bật thậm chí có tính vượt trội so với thời điểm hiện tại.

Trong Hiến pháp không nêu rõ cơ quan nào là cơ quan thực hiện quyền hành

pháp. Tuy nhiên, dựa trên các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các

cơ quan, có thể thấy cơ quan thực hiện quyền hành pháp là Chính phủ (quy định tại

Chương IV), HĐND và Ủy ban hành chính (quy định tại Chương IV). Trong đó,

Chính phủ được xác định là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc; “Chính

phủ gồm có Chủ tịch nước, Phó chủ tịch và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ

trưởng, Thứ trưởng. Có thể có Phó Thủ tướng” [38]. Chính phủ có quyền hạn được

quy định tại Điều thứ 52, phản ánh rõ nét sự hoạch định và thi hành pháp luật. Đặc

biệt, trong quyền hạn của Chủ tịch nước, có những quyền thể hiện rõ nét tính hành

pháp như Chủ tọa Hội đồng Chính phủ, tuyên chiến hay đình chiến... Ngoài ra, sự

phân chia nước Việt Nam về phương diện hành chính với việc hình thành các bộ,

tỉnh, huyện, xã và vai trò của HĐND, Ủy ban hành chính trong thực hiện quyền

hành pháp là mô hình phù hợp với Việt Nam trong điều kiện lúc đó.

Cơ quan thực hiện quyền tư pháp được quy định tại Chương VI Cơ quan tư

pháp với các điều từ Điều thứ 63 đến Điều thứ 69. Trong đó có 2 điều thể hiện mối

quan hệ, vị trí của cơ quan thực hiện quyền hành pháp với cơ quan thực hiện quyền

tư pháp (Điều thứ 64: “Các viên thẩm phán đều do Chính phủ bổ nhiệm” [38]), vị

trí của cơ quan thực hiện quyền tư pháp với cơ quan thực hiện quyền hành pháp

(Điều thứ 69: “Trong khi xét xử, các viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ

quan khác không được can thiệp” [38]). Đây cũng là biểu hiện rõ nét của việc kiểm

soát QLNN của cơ quan thực hiện quyền tư pháp với cơ quan thực hiện quyền hành

pháp và ngược lại. Quy định này thể hiện tính độc lập rất cao của quyền tư pháp. Sở

dĩ có nhận định như vậy vì ngay trong thiết kế điều luật đã bao hàm 2 ý: 1) Khẳng

định sự độc lập khi xét xử hay sự độc lập của quyền tư pháp; 2) Biện pháp bảo đảm

là “các cơ quan khác không được can thiệp” [38].

Sự độc lập này còn được khẳng định cụ thể hơn tại Sắc lệnh số 13 ngày

24/01/1946, Điều thứ 47: “Tòa án tư pháp sẽ độc lập đối với các cơ quan hành

chính. Các vị thẩm phán sẽ chỉ trọng pháp luật và công lý. Các cơ quan khác không

được can thiệp vào việc Tư pháp” [4]. Có thể nhận thấy, ở giai đoạn này, cơ chế

kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp được

coi trọng và cũng đã được giải quyết về mặt pháp lý. Cơ chế kiểm soát QLNN giữa

hệ thống cơ quan thực hiện quyền tư pháp và quyền hành pháp được thể hiện trên

một số phương diện như sau:

Một là, Hiến pháp năm 1946 giành Chương VI để quy định về cơ quan tư

pháp và xác định cơ quan tư pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà gồm có: 1)

Toà án tối cao; 2) Các toà án phúc thẩm; 3) Các toà án đệ nhị cấp và sơ cấp. Như

vậy, Hiến pháp đã khẳng định quyền tư pháp là một quyền độc lập, thực hiện chức

năng xét xử.

Hai là, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ kiểm soát

quyền tư pháp bằng việc bổ nhiệm Thẩm phán. Tại Điều thứ 64 quy định: “Các viên

thẩm phán đều do Chính phủ bổ nhiệm” [38].

Ba là, Tòa án đặc biệt kiểm soát quyền hành pháp khi truy tố đối với một số

chức danh quan trọng trong cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Tại Điều thứ 51:

“Mỗi khi truy tố Chủ tịch, Phó chủ tịch hay một nhân viên Nội các về tội phản

quốc, Nghị viện sẽ lập một Toà án đặc biệt để xét xử” [38]. Tuy nhiên, việc truy tố

này chỉ đối với tội danh phản quốc và Nghị viện sẽ phải lập một Tòa án đặc biệt để

xét xử. Bên cạnh đó, việc bắt bớ và truy tố trước Toà án một nhân viên Nội các về

thường tội phải có sự ưng chuẩn của Hội đồng Chính phủ. Đây chính là điểm đặc

biệt trong kiểm soát QLNN của cơ quan thực hiện quyền tư pháp đối với cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và tính độc lập trong kiểm soát QLNN của cơ quan thực

hiện quyền hành pháp với cơ quan thực hiện quyền tư pháp.

Ngoài ra, cơ quan tư pháp còn kiểm soát đối với quyền hành pháp trong việc

bắt bớ, giam cầm người dân. Theo quy định, thì khi cơ quan tư pháp chưa quyết

định thì không được bắt bớ và giam cầm người công dân Việt Nam (Điều thứ 11).

3.1.2. Quy định của Hiến pháp năm 1959 về kiểm soát quyền lực nhà

nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp

Bắt đầu từ Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp Việt Nam chịu ảnh hưởng mạnh

mẽ của Hiến pháp XHCN với hệ thống lý luận về QLNN khác biệt hẳn so với Hiến

pháp tư sản. Hiến pháp được xây dựng theo nguyên lý tập quyền XHCN, quyền lực

là tập trung, thống nhất, không phân chia. Theo đó, hệ thống các cơ quan trong bộ

máy nhà nước thuần túy được hiểu là các cơ quan QLNN và thực hiện các chức

năng theo sự phân công của cơ quan quyền lực tối cao. So với quy định trong Hiến

pháp năm 1946 thì Chủ tịch nước không phải là một thành viên của Hội đồng Chính

phủ và xuất hiện một thiết chế mới, đó là VKSND. Chương VIII Hiến pháp năm

1959 quy định về TAND và VKSND [39]. Với quy định này, có hai quan điểm:

Khi xếp VKSND vào cùng chế định với TAND, có nghĩa là thừa nhận VKSND là

cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Tuy nhiên, cũng có quan điểm, chỉ khi nào trong

quy định của Hiến pháp nêu rõ VKSND tham gia thực hiện quyền tư pháp thì mới

được coi đó là quy định chính thức. Mỗi quan điểm đều có những căn cứ riêng. Do

đó, dựa trên quy định của Hiến pháp năm 1946, tác giả trình bày về kiểm soát

QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp như sau:

Cơ quan thực hiện quyền hành pháp được đề cập đến trong quy định tại

Chương VI Hội đồng Chính phủ và Chương 7 HĐND và Ủy ban hành chính địa

phương các cấp. Trong đó, Hội đồng Chính phủ “là cơ quan chấp hành của cơ quan

QLNN cao nhất, và là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Việt Nam

dân chủ cộng hoà” [39]. Với nhiệm vụ chung, Hội đồng Chính phủ “căn cứ vào

Hiến pháp, pháp luật và pháp lệnh mà quy định những biện pháp hành chính, ban

bố những nghị định, nghị quyết, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những nghị định,

nghị quyết và chỉ thị ấy” [39]. Quyền hạn cụ thể của Hội đồng Chính phủ được quy

định trong Điều 74 của Hiến pháp năm 1959. Đối với HĐND và Ủy ban hành chính

địa phương các cấp: Được thành lập ở các đơn vị hành chính (tỉnh, huyện, xã, khu

vực tự trị), thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn với đặc trưng của quyền hành pháp quy

định tại Điều 82, Điều 83, Điều 87, Điều 89… Trong thực hiện quyền hành pháp,

Hội đồng Chính phủ có tính độc lập. Tính độc lập của cơ quan thực hiện quyền

hành pháp thể hiện trong các điều luật, đặc biệt là Điều 77 “Trong khi thi hành chức

vụ, các thành viên của Hội đồng Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước pháp luật

về những hành vi trái với Hiến pháp và pháp luật gây thiệt hại cho Nhà nước hay là

cho nhân dân”.

Cơ quan thực hiện quyền tư pháp được đề cập đến trong quy định tại Chương

8 TAND và VKSND. Trong đó, Điều 97 quy định: “Toà án nhân dân tối cao nước

Việt Nam dân chủ cộng hoà, các Toà án nhân dân địa phương, các Toà án quân sự

là những cơ quan xét xử của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà” [39]. Thẩm quyền

thành lập Tòa án đặc biệt thuộc về Quốc hội nhưng chỉ khi cần thiết và vụ án được

đưa ra xét xử là “vụ án đặc biệt”.

Đối với VKSND, được Hiến pháp quy định thực hiện chức năng kiểm sát.

Trong đó, VKSND tối cao nước Việt Nam dân chủ cộng hoà có thẩm quyền trong

kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với các cơ quan: Cơ quan thuộc Hội đồng

Chính phủ, CQNN địa phương, các nhân viên CQNN và công dân. Các VKSND

địa phương và VKS quân sự có quyền kiểm sát trong phạm vi do luật định [39].

Tuy nhiên, VKSND có phải là cơ quan thực hiện quyền tư pháp hay không thì chưa

rõ ràng.

Tòa án - cơ quan thực hiện quyền tư pháp, được Hiến pháp xác định có tính

độc lập rất cao khi xét xử. Điều 100 quy định: “Khi xét xử, Toà án nhân dân có

quyền độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” [39]. Cần nhấn mạnh là ở đây, không phải

là Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập và tuân theo pháp luật mà là sự độc lập

của TAND.

Tuy nhiên, giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện

quyền tư pháp có sự kiểm soát QLNN. Trong Hiến pháp năm 1959, kiểm soát

QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư

pháp có biểu hiện như sau:

Một là, về thiết chế, cơ quan thực hiện quyền tư pháp trong giai đoạn này có

sự thay đổi căn bản. Các cơ quan tư pháp có mối quan hệ chặt chẽ với Quốc hội.

TAND được hiểu là cơ quan chuyên môn thực hiện chức năng xét xử của Nhà nước

theo sự phân công của cơ quan quyền lực, bao gồm: 1) Toà án nhân dân tối cao

nước Việt Nam dân chủ cộng hoà; 2) Các Toà án nhân dân địa phương; 3) Các Toà

án quân sự là những cơ quan xét xử của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà. Trong

trường hợp cần xét xử những vụ án đặc biệt, “Quốc hội có thể quyết định thành lập

Toà án đặc biệt” (Điều 97). Như vậy, theo quy định của Hiến pháp này, trong hệ

thống Tòa án có sự xuất hiện của các Tòa án quân sự và Toà án nhân dân tối cao

chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội

không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban thường vụ Quốc

hội. Các Toà án nhân dân địa phương chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước

HĐND địa phương (104).

Bên cạnh việc hoạch định lại cơ quan thực hiện quyền tư pháp và cơ quan thực

hiện quyền hành pháp, Hiến pháp năm 1959 đặt VKSND và TAND trong một

chương. Với chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật, có quan niệm cho rằng

VKSND thuộc cơ quan thực hiện quyền tư pháp; nhưng trong hoạt động của

VKSND cũng có nhiều nhiệm vụ thực thi chính sách, pháp luật. Do đó, khi thực

hiện chức năng của mình VKSND thực hiện nhiệm vụ của cơ quan hành pháp. Điều

này dẫn đến một thực tế là có thể vừa phù hợp với nhu cầu bảo đảm tính thống nhất

cao giữa các CQNN trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao nhưng cũng phản ánh

mối quan hệ giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền

tư pháp trở nên mờ nhạt và ít tính kiểm soát lẫn nhau. Điều này sẽ khó bảo đảm một

nền tư pháp độc lập. Xét trên phạm vi hẹp, mối quan hệ giữa cơ quan thực hiện

quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp lúc này chỉ còn là mối quan

hệ giữa các cơ quan tư pháp với các cơ quan hành pháp trong việc thực hiện các

nhiệm vụ QLNN, quản lý cán bộ và cung cấp các nguồn lực.

Hai là, về thể chế, cơ quan thực hiện quyền hành pháp là cơ quan thực thi

ngân sách, thực thi biên chế, cơ quan hành pháp nắm giữ ưu thế trong việc kiểm

soát hoạt động của cơ quan tư pháp trên phương diện cung cấp các nguồn lực vật

chất, điều kiện làm việc; đồng thời, thực hiện chế độ quản lý chung theo ngạch, bậc

công chức.

Ngoài những yếu tố mang tính điều kiện, nguồn lực và chưa có một quy định

cụ thể nêu lên VKS thuộc cơ quan hành pháp hay cơ quan tư pháp nhưng khi thực

hiện chức năng kiểm sát việc xét xử, VKS đã vừa thực hiện chức năng của cơ quan

hành pháp và trở thành một phương diện chính, chủ yếu trong việc kiểm soát việc

thực hiện quyền lực của cơ quan tư pháp.

Ở chiều ngược lại, với chức năng xét xử, cơ quan thực hiện quyền tư pháp là

Tòa án. Chỉ có Tòa án mang đúng bản chất của cơ quan tư pháp là thực thi nhiệm

vụ xét xử. Viện Kiểm sát dù có theo quan điểm xếp vào cơ quan tư pháp thì vẫn khó

giải thích một nghịch lý là nếu thuộc cơ quan tư pháp thì không thể thực hiện việc

kiểm sát việc tuân theo pháp luật, trong đó có kiểm sát xét xử được, vì không thể

bảo đảm tính độc lập. Nghĩa là cơ quan thực hiện quyền tư pháp kiểm soát việc thực

hiện QLNN của chính cơ quan thực hiện quyền tư pháp.

Cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp và

ngay trong chính hai cơ quan (Tòa án và VKS), theo quy định của Hiến pháp, đã có

sự kiểm soát QLNN. Trong quá trình thực hiện chức năng xét xử của mình, Tòa án

thực hiện chức năng kiểm soát đối với cơ quan hành pháp, viên chức làm việc trong

hệ thống cơ quan hành pháp bằng việc thực thi quyền xét xử, quyền áp dụng các

chế tài lên những vi phạm pháp luật của hệ thống hành pháp, viên chức trong cơ

quan hành pháp. Quá trình Tòa án và VKS thực hiện chức năng của mình cũng có

sự kiểm soát QLNN. Theo đó, VKS khi thực hiện chức năng công tố yêu cầu Tòa

án phán quyết về một vi phạm pháp luật và Tòa án thực hiện chức năng của mình

bằng việc chấp nhận hay không chấp nhận truy tố của VKS. Ở chiều ngược lại,

VKS cũng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình Tòa án thực hiện chức

năng xét xử, trong việc chấp hành pháp luật của các thẩm phán, viên chức Tòa án.

Như vậy có thể thấy, mối quan hệ chủ đạo giữa cơ quan thực hiện quyền hành

pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp trong thời gian này nằm ở việc thực thi

chức năng của mỗi cơ quan theo sự phân công của Nhà nước và chịu trách nhiệm

báo cáo trước Quốc hội, UBTVQH.

3.1.3. Quy định của Hiến pháp năm 1980 về kiểm soát quyền lực nhà

nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp

Hiến pháp năm 1980 có một số điểm khác so với Hiến pháp năm 1959 khi quy

định về các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư

pháp. Trong đó, căn cứ chức năng, nhiệm vụ, các cơ quan thực hiện quyền hành

pháp được quy định tại Chương VIII Hội đồng Bộ trưởng, các cơ quan tham gia

thực hiện quyền hành pháp được quy định tại Chương IX HĐND và Ủy ban nhân

dân (UBND); cơ quan thực hiện quyền tư pháp được quy định tại Chương X TAND

và VKSND.

Trong bản Hiến pháp này, có chế định Hội đồng nhà nước, cơ quan cao nhất

hoạt động thường xuyên của Quốc hội, là Chủ tịch tập thể của nước Cộng hoà

XHCN Việt Nam. Cơ quan này có những nhiệm vụ và sử dụng những quyền hạn

được Hiến pháp, các luật và nghị quyết của Quốc hội giao cho, quyết định những

vấn đề quan trọng về xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ Tổ quốc, giám sát việc

thi hành Hiến pháp, các luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội và của Hội đồng

Nhà nước, giám sát hoạt động của bộ máy Nhà nước. Đây là cơ quan thay mặt nước

Cộng hoà XHCN Việt Nam về đối nội và đối ngoại.

Đối với VKSND: VKSND được xác định có nhiệm vụ chung như TAND. Đó

là “nhiệm vụ bảo vệ pháp chế XHCN, bảo vệ chế độ XHCN và quyền làm chủ tập

thể của nhân dân lao động, bảo vệ tài sản XHCN, bảo đảm sự tôn trọng tính mạng,

tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân” [40]. Tuy nhiên, VKSND có

những nhiệm vụ, quyền hạn đặc thù như: “Kiểm sát việc tuân theo pháp luật các bộ

và cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, các cơ quan CQĐP, tổ chức xã hội và

đơn vị vũ trang nhân dân, các nhân viên Nhà nước và công dân” [40]; đồng thời có

nhiệm vụ “thực hành quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành

nghiêm chỉnh và thống nhất” [40].

Những quy định của Hiến pháp năm 1980 về kiểm soát QLNN giữa cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp thể hiện ở một số nội dung sau:

Một là, quy định của Hiến pháp năm 1980 có sự kế thừa quy định kiểm soát

QLNN trong Hiến pháp năm 1959 và bổ sung một số nội dung mới như: Hội đồng

Bộ trưởng được xác định là Chính phủ của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, là cơ

quan chấp hành và hành chính Nhà nước cao nhất của cơ quan QLNN cao nhất. Cơ

quan này sẽ thống nhất QLNN, trong đó có quản lý đối với các cơ quan thực hiện

quyền tư pháp. Trên thực tế, với việc tái thành lập Bộ Tư pháp, việc quản lý Tòa án

địa phương do Bộ Tư pháp quản lý, chủ yếu là công tác tổ chức, biên chế, cán bộ,

cơ sở vật chất, kinh phí hoạt động. Thời điểm này, Tòa án nói riêng và các CQNN

nói chung được tổ chức, quản lý theo chế độ song trùng trực thuộc. Theo đó, Tòa án

chịu sự quản lý về chuyên môn theo ngành dọc của cơ quan quản lý cấp trên và

đồng thời chịu trách nhiệm trước cơ quan quyền lực - cơ quan có thẩm quyền cao

nhất và hình thành nên hệ thống cơ quan tư pháp, trong đó Tòa án với tư cách là cơ

quan thực hiện việc xét xử chịu trách nhiệm báo cáo và chịu sự giám sát của Quốc

hội, UBTVQH và HĐND cùng cấp. Về QLNN, hệ thống Tòa án địa phương chịu

sự quản lý về tổ chức, cán bộ, biên chế, kinh phí hoạt động, cơ sở vật chất của Bộ

Tư pháp, chịu trách nhiệm quản lý chuyên môn là TAND tối cao.

Quy định của Hiến pháp năm 1980 cho phép Hội đồng Bộ trưởng thực hiện

được chức năng kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền tư pháp và tự

kiểm soát quyền lực. Đặc biệt là kiểm soát khi ban hành Nghị quyết, Nghị định và

Quyết định của Hội đồng Bộ trưởng.

Hai là, với tư cách là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam,

TAND có quyền kiểm soát QLNN đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp khi

tiến hành nhiệm vụ trong quá trình xét xử. Tòa án thực hiện quyền xét xử đối với

các truy tố của VKS, đối với các vi phạm pháp luật trong hệ thống cơ quan hành

pháp, theo truy tố của VKS. Sự kiểm soát QLNN từ phía cơ quan thực hiện quyền

hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp còn thể hiện ở việc Toà án nhân

dân địa phương chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp.

Tuy nhiên, trong khi thực hiện quyền tư pháp, Tòa án có tính độc lập, thể hiện

ở việc “Khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp

luật” [40]; “Toà án nhân dân xét xử tập thể và quyết định theo đa số” [40]. Ở góc độ

chung nhất, tính độc lập của Tòa án khẳng định: “Các bản án và quyết định của Toà

án nhân dân đã có hiệu lực pháp luật phải được các CQNN, các tổ chức xã hội và

mọi công dân tôn trọng; những người và đơn vị hữu quan phải nghiêm chỉnh chấp

hành” [40]. Cần nhấn mạnh là, khác với Hiến pháp năm 1959 quy định TAND có

quyền độc lập và chỉ tuân theo pháp luật khi xét xử [39]; còn trong Hiến pháp năm

1980 khẳng định tính độc lập trong xét xử của thẩm phán và hội thẩm nhân dân.

Ngoài ra, sự kiểm soát QLNN đối với TAND còn phản ánh qua việc kiểm sát

việc tuân theo pháp luật, thực hành quyền công tố, bảo đảm pháp luật được chấp

hành nghiêm chỉnh và thống nhất của VKSND. Điều này có nghĩa là, với tư cách là

cơ quan thực hiện chức năng kiểm sát chung, VKS thực hiện chức năng kiểm sát

việc tuân theo pháp luật đối với Tòa án như việc kiểm sát việc tuân theo pháp luật

đối với các cơ quan khác. Với tư cách là cơ quan giữ quyền công tố, VKS kiểm sát

việc tuân theo pháp luật trong suốt các khâu tố tụng mà Tòa án tiến hành. Như vậy,

so với quy định của Hiến pháp năm 1959, theo quy định của Hiến pháp 1980, hệ

thống tư pháp đã có thay đổi theo hướng tăng cường mối quan hệ giữa cơ quan thực

hiện quyền hành pháp với cơ quan thực hiện quyền tư pháp.

3.1.4. Quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) về

kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và

quyền tư pháp

Hiến pháp năm 1992 về cơ bản có nhiều nội dung kế thừa quy định của Hiến

pháp năm 1980 về cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan thực hiện quyền tư

pháp và kiểm soát QLNN giữa hai loại cơ quan này. Một số thay đổi quan trọng

như chế định Chính phủ thay cho Hội đồng Bộ trưởng, chế định Chủ tịch nước thay

cho Hội đồng Nhà nước. Sự ổn định nhất là quy định về TAND và VKSND. Theo

đó, TAND và VKSND vẫn được xếp chung vào một chương, với việc xác định

nhiệm vụ chung. TAND vẫn thực hiện theo chế độ song trùng trực thuộc với sự

tham gia quản lý và kiểm soát của cả cơ quan QLNN và cơ quan QLNN, trong đó

các Tòa án địa phương chịu sự quản lý của cơ quan chuyên môn cấp trên.

Trong mối quan hệ với cơ quan hành pháp, ngoài việc hệ thống TAND địa

phương chịu sự quản lý của Bộ (Bộ Tư pháp) như Hiến pháp năm 1980 thì cơ quan

tư pháp trung ương mà cụ thể là TAND tối cao còn chịu trách nhiệm báo cáo trước

Chủ tịch nước (trong thời gian Quốc hội không họp). Ngoài ra, ở cơ sở, Hiến pháp

cho phép thành lập các tổ chức thích hợp của nhân dân để giải quyết những việc vi

phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân theo quy định của pháp luật.

Sự thay đổi đối với hệ thống cơ quan tư pháp nói chung và hệ thống TAND

nói riêng chủ yếu diễn ra sau khi ban hành Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung

năm 2001) và Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị “Về

một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới”. Sự thay đổi này

đến từ sự thay đổi về nhận thức trong tư duy lý luận, trong quan niệm về quyền tư

pháp nói riêng và tổ chức QLNN nói chung. Sự thay đổi này cũng đến từ thực tế là

trong suốt thời gian dài, hệ thống tư pháp hoạt động chưa đủ mạnh, phụ thuộc quá

nhiều vào các cơ quan hành pháp và cơ quan QLNN dẫn đến khó bảo đảm tính độc

lập xét xử được ghi nhận trong Hiến pháp. Như vậy, so với Hiến pháp năm 1980,

mối quan hệ giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền

tư pháp có nhiều biến động theo xu hướng xây dựng một nền tư pháp mạnh và có

tính độc lập tương đối cao, hạn chế sự ảnh hưởng của các cơ quan hành pháp cũng

như cơ quan QLNN ở địa phương, biểu hiện trên một số khía cạnh sau:

Một là, về thiết chế, thời điểm này, cơ quan tư pháp nói chung và hệ thống

Tòa án nói riêng được tổ chức, quản lý theo hướng tăng cường mức độ độc lập và

giảm dần sự phụ thuộc vào chế độ song trùng trực thuộc. Theo đó, chế độ song

trùng trực thuộc chỉ còn áp dụng đối với cơ quan tư pháp ở trung ương và với chức

danh người đứng đầu cơ quan tư pháp ở Trung ương. TAND tối cao được giao quản

lý hệ thống Tòa án địa phương trên các mặt công tác nhân sự, biên chế, quản lý, tổ

chức… Tuy nhiên, hệ thống Tòa án có xu hướng được tăng cường kiểm soát trong

quá trình thực hiện quyền tư pháp của mình. Theo đó, việc thực hiện chức năng

thực hành quyền công tố và kiểm soát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động xét

xử được tăng cường cả về nội dung, hình thức và phạm vi hoạt động.

Hai là, về thể chế, trong mối quan hệ giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp

và cơ quan thực hiện quyền tư pháp thì cơ quan thực hiện quyền hành pháp trong

quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình quản lý các mặt công tác: Cung

cấp các nguồn lực; bảo đảm ngân sách, điều kiện làm việc cho ngành Tòa án... Vai

trò của các Bộ trưởng (trong đó có Bộ trưởng Bộ Tư pháp) được khẳng định trong

việc chịu trách nhiệm QLNN về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trong phạm vi cả

nước và tăng cường tính tự chủ.

Ngoài ra, khi đánh giá vai trò của VKSND đối với TAND, sự kiểm soát

QLNN từ phía VKSND được thể hiện qua việc thực hiện chức năng công tố và thực

hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động xét xử và của cán

bộ Tòa án. Đồng thời, ngay ở phương diện này, sự kiểm soát QLNN từ phía TAND

cũng được khẳng định trong quá trình xét xử theo truy tố của VKS và thực hiện

quyền xét xử đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính trên cơ sở cơ

quan, tổ chức, cá nhân khởi kiện.

3.1.5. Quy định của Hiến pháp năm 2013 về kiểm soát quyền lực nhà

nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp

Sau gần 30 năm tiến hành công cuộc đổi mới, trên cơ sở khoa học và tổng kết

thực tiễn, Hiến pháp năm 2013 ra đời. So với các bản văn hiến pháp trước đó, Hiến

pháp năm 2013 có nhiều điểm mới tiến bộ, đặc biệt là những vấn đề liên quan đến

tổ chức thực hiện QLNN nói chung và quyền hành pháp, quyền tư pháp nói riêng.

Trên cơ sở tiếp nhận những hạt nhân hợp lý trong hệ thống lý thuyết phân

quyền, việc tổ chức thực hiện QLNN theo Hiến pháp năm 2013 có những điểm mới

đáng chú ý, theo đó: Hiến pháp năm 2013 đã xác định rõ Quốc hội là cơ quan thực

hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp (bên cạnh quyền quyết định các vấn đề quan

trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước) (Điều 69),

Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Điều 94), TAND thực hiện

quyền tư pháp (Điều 102); VKSND thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động

tư pháp (Điều 107).

Như vậy, so với Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), mối quan

hệ giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp có

nhiều thay đổi, đặc biệt là mối quan hệ giữa cơ quan thực hiện quyền tư pháp và các

cơ quan tiến hành tố tụng, thực hành quyền công tố.

Một là, về thiết chế, không có sự thay đổi nhiều ở các thiết chế cụ thể đã định

hình, ngoại trừ việc tách hoạt động xét xử của TAND tối cao và thành lập TAND

cấp cao. Sự thay đổi nhằm tăng tính chủ động, tăng thẩm quyền của TAND tối cao

đối với việc tổ chức hệ thống Tòa án cấp dưới, cụ thể là việc thành lập, giải thể Tòa

án. Sự thay đổi còn thể hiện ở việc giảm thiểu những chế độ phối hợp giữa Tòa án

với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước nhưng đồng thời lại tăng thẩm quyền

về mặt yêu cầu nghiệp vụ trong quá trình thực hiện chức năng xét xử của mình. Chế

độ song trùng trực thuộc chỉ còn áp dụng đối với cơ quan tư pháp ở trung ương và

với chức danh người đứng đầu cơ quan tư pháp ở Trung ương. TAND tối cao được

giao quản lý hệ thống Tòa án địa phương trên các mặt công tác nhân sự, biên chế,

quản lý, tổ chức…

Tính độc lập của TAND thể hiện ở hiệu lực của bản án, quyết định do TAND

ban hành. Hiến pháp quy định: “Bản án, quyết định của Toà án nhân dân có hiệu

lực pháp luật phải được cơ quan, tổ chức, cá nhân tôn trọng; cơ quan, tổ chức, cá

nhân hữu quan phải nghiêm chỉnh chấp hành” [42].

Tuy nhiên, hệ thống Tòa án và VKSND có xu hướng được tăng cường kiểm

soát lẫn nhau trong quá trình thực hiện quyền xét xử và quyền công tố, kiểm sát

hoạt động tư pháp. Theo đó, việc thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và

kiểm sát hoạt động tư pháp được tăng cường cả về nội dung, hình thức và phạm vi

hoạt động. Tòa án thực hiện quyền xét xử đối với các truy tố của VKS. Đáng chú ý,

sự thừa nhận nguyên tắc tranh tụng cho phép các cơ quan này vừa kiểm soát

QLNN, vừa tự kiểm soát quá trình thực hiện QLNN. Có thể thấy, tính tương tác và

chế ước lẫn nhau trong hoạt động giữa cơ quan thực hiện quyền xét xử và cơ quan

kiểm sát hoạt động tư pháp (tập trung, quan trọng nhất là quyền tư pháp), thực hành

quyền công tố được tăng cường, mở rộng và làm rõ hơn nhằm hướng đến sự kiểm

soát quyền lực trong hoạt động giữa các cơ quan nêu trên.

Hai là, về thể chế, mối quan hệ giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ

quan thực hiện quyền tư pháp được cụ thể hóa trong việc cơ quan thực hiện quyền

hành pháp trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình quản lý trên các

mặt công tác, chi phối tới cơ quan thực hiện quyền tư pháp, quan trọng nhất là thực

hiện chức năng ngân sách, cung cấp các nguồn lực, điều kiện làm việc cho ngành

Tòa án. Việc báo cáo công tác cũng là một khía cạnh thực hiện kiểm soát QLNN.

Theo Hiến pháp năm 2013, Chánh án Toà án nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và

báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp, chịu trách

nhiệm và báo cáo công tác trước UBTVQH, Chủ tịch nước. Chế độ báo cáo công

tác của Chánh án các Tòa án khác do luật định. Ở phương diện khác, Tòa án với tư

cách là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, tiến hành kiểm soát QLNN của cơ quan

thực hiện quyền hành pháp khi thực hiện quyền xét xử, đưa ra các phán quyết đối

với các vi phạm pháp luật trong hệ thống cơ quan hành pháp khi cơ quan, tổ chức

và cá nhân khởi kiện; có quyền xem xét tính hợp pháp của các hành vi tố tụng,

quyết định tố tụng của người tiến hành tố tụng; tự mình quyết định và thực hiện một

số hoạt động tố tụng như hoạt động khởi tố vụ án hình sự tại Tòa án…

3.2. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ

NƯỚC GIỮA CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ

PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.2.1. Thực trạng cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ

quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp

Ở nước ta, theo quy định của pháp luật hiện hành, quyền hành pháp được thực

hiện bởi một hệ thống các cơ quan nhất định. Trong đó, Điều 94 Hiến pháp năm

2013 xác định: Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Chính phủ bao

gồm “Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và Thủ

trưởng cơ quan ngang bộ” (Điều 95 Hiến pháp năm 2013). Tuy nhiên, như đã phân

tích ở Chương 2, bên cạnh Chính phủ, được Hiến pháp chính thức khẳng định “là

cơ quan thực hiện quyền hành pháp”, còn có các chủ thể khác cũng thực hiện quyền

hành pháp trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của mình. Loại chủ thể này cũng có thể

được gọi là chủ thể tham gia thực hiện quyền hành pháp, gồm Chủ tịch nước và

CQĐP. Thậm chí, có quan điểm còn khẳng định, ngay cả TAND cũng tham gia

thực hiện quyền hành pháp [36]. Đối với VKSND, còn có quan điểm khác nhau về

việc VKSND là cơ quan thực hiện quyền hành pháp hay là cơ quan thực hiện quyền

tư pháp. Theo quy định tại khoản 1 Điều 107 của Hiến pháp năm 2013 thì “VKSND

thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp”. Bản chất của quyền công

tố là quyền truy tố người vi phạm ra trước Tòa án. Từ quan điểm Chính phủ là cơ

quan có nhiệm vụ tổ chức thực thi pháp luật, nên gắn liền với việc phát hiện, điều

tra, truy tố các hành vi phạm tội ra trước Tòa án. Do đó, nhiều quan điểm cho rằng

VKS nên được chuyển thành Viện Công tố và thuộc nhóm cơ quan thực hiện quyền

hành pháp thì phù hợp hơn. Chúng tôi đồng thuận với cách đánh giá quyền công tố

thuộc về quyền hành pháp nên cho rằng hoạt động công tố do VKS thực hiện phản

ánh nội dung của quyền hành pháp.

Cơ chế kiểm soát QLNN của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ

quan thực hiện quyền tư pháp cần được nhìn nhận ở hai góc độ:

Thứ nhất, trên phương diện từng cơ quan thực hiện kiểm soát QLNN đối với

Tòa án - cơ quan thực hiện quyền tư pháp

Trên phương diện này, sẽ có hoạt động kiểm soát QLNN của Chủ tịch nước,

Chính phủ, các cá nhân thành viên của Chính phủ đó là Thủ tướng Chính phủ, các

Phó Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, CQĐP,

VKSND đối với TAND các cấp. Cụ thể:

Chính phủ kiểm soát việc thực hiện QLNN của Tòa án: Các quy định về kiểm

soát QLNN của Chính phủ đối với Tòa án, về nguyên tắc, phải được quy định trong

Hiến pháp năm 2013 và các Luật cũng như các văn bản dưới luật. Tuy nhiên, trong

Hiến pháp năm 2013 và trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 khi nêu các

nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ thì không có quy định nào trực tiếp nêu Chính

phủ kiểm soát thực hiện QLNN của Tòa án. Những lập luận về việc Chính phủ

kiểm soát thực hiện QLNN của Tòa án dựa trên phân tích nội hàm của quyền hành

pháp và quyền tư pháp. Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 xác định Chính phủ

kiểm soát Tòa án trên cơ sở nguyên tắc chung “QLNN là thống nhất, có sự phân

công, phối hợp, kiểm soát giữa các CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp,

hành pháp, tư pháp” [42]. Chính phủ là “cơ quan thực hiện quyền hành pháp”, Tòa

án là “cơ quan thực hiện quyền tư pháp”, cho nên, Chính phủ có quyền kiểm soát cơ

quan thực hiện quyền tư pháp là Tòa án. Bên cạnh đó, Chính phủ “thống nhất quản

lý nền hành chính quốc gia; thực hiện quản lý về cán bộ, công chức, viên chức và

công vụ trong các CQNN; tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại,

tố cáo, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; lãnh đạo công

tác của các bộ…” [42]; “Tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà

nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước” [42]. Ngoài ra, Chính phủ có vai trò quan

trọng trong việc triển khai thi hành pháp luật, cung cấp nguồn lực cho hoạt động của

cơ quan tư pháp cũng như chi phối tới việc quản lý cán bộ, công chức, viên chức…

nên Chính phủ có khả năng kiểm soát QLNN trong các hoạt động này.

Chính quyền địa phương kiểm soát việc thực hiện QLNN của Tòa án: Cấp

CQĐP gồm có HĐND và UBND. CQĐP được tổ chức ở nông thôn và đô thị. Theo

Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP, trên phương diện kiểm soát QLNN,

CQĐP thực hiện kiểm soát QLNN của Tòa án thông qua: 1) Các quyền của CQĐP:

Tổ chức, bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; Quyền quyết

định các vấn đề của địa phương do luật định; 2) Các quyền của HĐND: Giám sát

việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và thực hiện nghị quyết của

HĐND; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm TAND cấp tỉnh, cấp huyện, quận;

giám sát hoạt động của TAND thông qua việc xem xét báo cáo công tác của TAND

cùng cấp; 3) Các quyền của đại biểu HĐND: Quyền chất vấn Chánh án TAND;

quyền yêu cầu người bị chất vấn phải trả lời trước HĐND; quyền kiến nghị với các

CQNN, tổ chức, đơn vị ở địa phương; quyền được người đứng đầu cơ quan, tổ

chức, đơn vị ở địa phương tiếp, xem xét, giải quyết kiến nghị của đại biểu.

Chủ tịch nước kiểm soát việc thực hiện QLNN của Tòa án: Chủ tịch nước -

“người đứng đầu nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa XHCN Việt Nam về đối nội

và đối ngoại” nắm giữ một số quyền hạn của ba nhánh quyền lực, trong đó có

quyền hành pháp. Chủ tịch nước kiểm soát QLNN của Tòa án thông qua việc: Đề

nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chánh án TAND tối cao; bổ nhiệm,

miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án TAND tối cao, Thẩm phán các Tòa án khác

(khoản 3 Điều 88 Hiến pháp năm 2013).

Viện kiểm sát nhân dân kiểm soát việc thực hiện QLNN của Tòa án: VKSND

được Hiến pháp quy định là cơ quan “thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động

tư pháp” thực hiện nhiệm vụ “bảo vệ Hiến pháp và pháp luật, bảo vệ quyền con

người, quyền công dân, bảo vệ chế độ XHCN, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền

và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp

hành nghiêm chỉnh và thống nhất” nên VKSND có quyền thực hiện kiểm soát

QLNN đối với Tòa án. Biểu hiện ở việc thực hiện chức năng công tố, kiểm sát hoạt

động tư pháp, hoạt động kháng nghị, kiến nghị.

Ngoài ra, theo quy định của pháp luật hiện hành, các cơ quan thực hiện quyền

hành pháp còn có khả năng kiểm soát QLNN đối với cơ quan thực hiện quyền tư

pháp thông qua việc thực hiện các quy định về khiếu nại, tố cáo…

Thứ hai, trên phương diện khái quát, bao trùm toàn bộ hoạt động kiểm soát

QLNN của tất cả các cơ quan thực hiện quyền hành pháp (trước hết, chủ yếu và

quan trọng nhất là Chính phủ) đối với Tòa án - cơ quan thực hiện quyền tư pháp

Khi xem xét trên phương diện khái quát này thì việc kiểm soát QLNN của cơ

quan hành pháp đối với cơ quan tư pháp thể hiện tập trung ở ba nội dung cơ bản sau:

Một là, cơ quan hành pháp kiểm soát nguồn lực phục vụ cho thực hiện quyền

tư pháp

Đây là sự kiểm soát rất quan trọng, qua đó cung cấp cơ sở vật chất và cả căn

cứ lựa chọn, đánh giá, bố trí đối với nguồn nhân lực phục vụ cho cơ quan thực hiện

quyền tư pháp.

Hai là, cơ quan hành pháp kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp của Tòa án

thông qua hoạt động thực hành quyền công tố

Đây là hoạt động trọng tâm và có thể khẳng định là giữ cán cân đối trọng cơ

bản trong kiểm soát QLNN đối với Tòa án. Biểu hiện rõ nét là quy định về giới hạn

xét xử của Tòa án quy định tại Điều 298 Bộ luật Tố tụng hình sự. Đó là, Tòa án xét

xử những bị cáo và những hành vi theo tội danh mà VKS truy tố và Tòa án đã quyết

định đưa vụ án ra xét xử. Trong trường hợp, nếu Tòa án có thể xét xử bị cáo theo

khoản khác với khoản mà VKS đã truy tố thì phải xác định, tội đó trong cùng một

điều luật hoặc về một tội khác bằng hoặc nhẹ hơn tội mà VKS đã truy tố. Nếu xét

thấy cần xét xử bị cáo về tội danh nặng hơn tội danh VKS truy tố thì Tòa án phải

tiến hành trả hồ sơ để VKS truy tố lại; nếu VKS vẫn giữ tội danh đã truy tố thì Tòa

án có quyền xét xử bị cáo về tội danh nặng hơn đó.

Ba là, cơ quan hành pháp kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp của Tòa án

thông qua hoạt động kiểm soát tuân theo pháp luật trong hoạt động tư pháp

Về nguyên tắc, các hoạt động tư pháp cần được kiểm soát chặt chẽ. Đây là

những hoạt động mà việc thực hiện chúng có thể gây ra những ảnh hưởng rất lớn tới

quyền, tự do của cá nhân, lợi ích của tổ chức, của nhà nước. Quan trọng hơn, còn

ảnh hưởng tới niềm tin vào công lý, công bằng. Do đó, các cơ quan hành pháp phải

kiểm soát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tư pháp. Tham gia vào hoạt động

này, VKSND có vai trò quan trọng khi được khẳng định có quyền kiểm sát hoạt

động tư pháp, bao gồm hoạt động khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án.

Trong đó, quyền tư pháp với nội hàm là quyền xét xử thuộc phạm vi kiểm soát của

cơ quan hành pháp.

Như vậy, thông qua việc kiểm soát QLNN của các cơ quan thực hiện quyền

hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp, có thể khẳng định:

Một là, Chính phủ xây dựng nền tảng pháp lý phục vụ công tác xét xử của Tòa

án. Điều này được thực hiện thông qua việc Chính phủ “đề xuất, xây dựng chính

sách trình Quốc hội, UBTVQH quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền”;

“trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội”;

“trình dự án pháp lệnh trước UBTVQH”; Chủ động xây dựng, ban hành các văn

bản pháp quy thuộc thẩm quyền của Chính phủ; “tổ chức đàm phán, ký điều ước

quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước; quyết định việc ký,

gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính

phủ”; “đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ

quan ngang bộ, UBND, Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái

với Hiến pháp, luật và văn bản của CQNN cấp trên”; đình chỉ việc thi hành nghị

quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và

văn bản của CQNN cấp trên, đồng thời đề nghị UBTVQH bãi bỏ…

Hai là, hoạt động của Chính phủ tạo nguồn cho Tòa án xây dựng án lệ. Xuất

phát từ đặc điểm của hoạt động thực hiện quyền hành pháp đó là thường xuyên, liên

tục, vừa vĩ mô, vừa vi mô nhằm giải quyết các vấn đề của đời sống xã hội, Chính

phủ tổng kết thực tiễn, rút ra những kết luận giúp cơ quan lập pháp xây dựng pháp

luật, đồng thời cũng góp phần tạo nguồn để Tòa án xây dựng án lệ.

Ba là, Chính phủ “trình Quốc hội quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia,

điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành

chính - kinh tế đặc biệt; trình UBTVQH quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia,

điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”

làm căn cứ để Tòa án điều chỉnh thẩm quyền và tổ chức mô hình xét xử cho Tòa án.

Bốn là, Chính phủ kiểm soát quyền tư pháp thông qua ban hành các quy tắc để

lãnh đạo hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa

phương; bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia;

“thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia; thực hiện quản lý về cán bộ, công

chức, viên chức và công vụ trong các CQNN; tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra,

giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà

nước”, trong đó có hệ thống hành chính trong trong nội bộ Tòa án - cơ quan thực

hiện quyền tư pháp.

Năm là, Chính phủ và các cơ quan thực hiện quyền hành pháp khác cung cấp

nguồn lực, bảo đảm các điều kiện làm việc cho cơ quan thực hiện quyền tư pháp.

Sáu là, VKSND kiểm soát việc tuân thủ pháp luật của Tòa án thông qua thực

hành quyền công tố nhằm truy tố để Tòa án xét xử đối với những người (tổ chức, cá

nhân, kể cả các cá nhân của bộ máy nhà nước, trong đó có những cá nhân thuộc bộ

máy ngành Tòa án) đã có hành vi vi phạm pháp luật, có dấu hiệu của tội phạm theo

quy định của pháp luật, đồng thời kiểm sát hoạt động tư pháp.

Trong quan điểm đánh giá của chúng tôi, việc đánh giá theo phương diện thứ

hai có lợi thế hơn khi phản ánh đặc trưng, tính thống nhất, mối liên hệ giữa các cơ

quan thực hiện quyền hành pháp trong kiểm soát QLNN của cơ quan thực hiện

quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Đây cũng là cơ sở để

chúng tôi đánh giá thực trạng vận hành cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN này.

3.2.2. Thực trạng cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ

quan thực hiện quyền tư pháp đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp

Nếu như xác định cơ quan thực hiện quyền hành pháp còn có nhiều quan điểm

khác nhau thì khi nói đến cơ quan thực hiện quyền tư pháp, đa số quan điểm cho

rằng, Tòa án là cơ quan duy nhất thực hiện quyền tư pháp. Do đó, khi đề cập đến cơ

chế pháp lý kiểm soát QLNN của cơ quan thực hiện quyền tư pháp đối với cơ quan

thực hiện quyền hành pháp là nói đến Tòa án kiểm soát QLNN đối với cơ quan thực

hiện quyền hành pháp, gồm Chính phủ, CQĐP, Chủ tịch nước, VKSND.

Cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN của cơ quan thực hiện quyền tư pháp đối với

cơ quan thực hiện quyền hành pháp cũng có thể được xem xét trên hai phương diện:

Thứ nhất, trên phương diện Tòa án thực hiện kiểm soát QLNN đối với từng cơ

quan thực hiện quyền hành pháp

Trên phương diện này, sẽ có hoạt động kiểm soát QLNN của Tòa án đối với

Chính phủ, các cá nhân thành viên của Chính phủ (đó là “Thủ tướng Chính phủ, các

Phó Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ”), Chủ

tịch nước, CQĐP, VKSND. Cụ thể:

Tòa án kiểm soát việc thực hiện QLNN đối với Chính phủ: Việc kiểm soát

QLNN của Tòa án đối với Chính phủ thông qua nhiều hoạt động cụ thể được pháp

luật quy định như: 1) Thông qua việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại có liên quan

quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành pháp nói chung và

Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ nói

riêng; 2) Thông qua việc xét xử các vụ án hành chính (VAHC), Tòa án ban hành

các phán quyết (có nội dung liên quan đến việc ban hành quyết định hành chính,

hành vi hành chính của cơ quan hành pháp); 3) Thông qua hoạt động ban hành án

lệ, được sử dụng làm cẩm nang định hướng, điều hành của cơ quan hành pháp; 4)

TAND cùng với các CQNN có thẩm quyền đề xuất các chủ trương, chính sách (trên

cơ sở hoạt động thực tiễn của TAND) để có biện pháp đấu tranh hiệu quả đối với

các hành vi vi phạm pháp luật nói chung và tội phạm nói riêng; 4) Thông qua kiểm

soát hoạt động lập quy của Chính phủ.

Về việc kiểm soát hoạt động lập quy của Chính phủ: Xét về mặt logic, nếu

Chính phủ có hoạt động lập quy thì Tòa án với chức năng, nhiệm vụ bảo vệ công lý,

công bằng, lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân,

Tòa án có quyền kiểm soát hoạt động này của Chính phủ. Pháp luật trao cho TAND

quyền kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét và có những điều chỉnh phù hợp

với văn bản quy phạm pháp luật vi hiến, bất hợp pháp; đồng thời, có quyền yêu cầu

cơ quan, tổ chức có những biện pháp phù hợp khắc phục nguyên nhân, điều kiện

dẫn đến hành vi vi phạm pháp luật nói chung và tội phạm nói riêng.

Tòa án kiểm soát việc thực hiện QLNN đối với CQĐP: Các quy định của pháp

luật về kiểm soát QLNN cho thấy, vai trò của Tòa án không lớn khi kiểm soát

QLNN đối với CQĐP. Sự chi phối của Tòa án chủ yếu thông qua việc xét xử các

VAHC; phát hiện, kiến nghị xử lý văn bản pháp quy của CQĐP trái với Hiến pháp,

pháp luật, xem xét đề nghị của cơ quan QLNN và quyết định áp dụng các biện pháp

xử lý hành chính.

Tòa án kiểm soát việc thực hiện QLNN đối với Chủ tịch nước: Hiện nay, quy

định pháp luật về vấn đề này chưa rõ ràng.

Tòa án kiểm soát việc thực hiện QLNN đối với đối với VKSND. Đây là nội

dung quan trọng của kiểm soát QLNN, trong đó, cần đề cập đến hai trường hợp khi

thực hiện nhiệm vụ xét xử của Tòa án:

Trường hợp khi thực hiện nhiệm vụ xét xử vụ án hình sự, theo Bộ luật Tố tụng

hình sự thì Tòa án có quyền: “Xem xét, kết luận về tính hợp pháp của các hành vi,

quyết định tố tụng của Điều tra viên, Kiểm sát viên, người bào chữa trong quá trình

điều tra, truy tố, xét xử”; xem xét “quyết định áp dụng, thay đổi hoặc hủy bỏ biện

pháp ngăn chặn, biện pháp cưỡng chế, trừ biện pháp tạm giam”; Xem xét, kết luận

về “tính hợp pháp của các chứng cứ, tài liệu do Cơ quan điều tra, Điều tra viên,

VKS, Kiểm sát viên thu thập; do Luật sư, bị can, bị cáo và những người tham gia tố

tụng khác cung cấp”; Khi xét thấy cần thiết, “trả hồ sơ để điều tra bổ sung”; “yêu

cầu VKS bổ sung tài liệu, vật chứng” hoặc Tòa án kiểm tra, “xác minh, thu thập, bổ

sung chứng cứ” theo quy định của Bộ luật tố tụng hình sự; “triệu tập Điều tra viên,

người có thẩm quyền tiến hành tố tụng đã thụ lý, giải quyết vụ án và những người

khác đến phiên tòa để trình bày các vấn đề liên quan đến vụ án”; “Hội đồng xét xử

quyết định việc khởi tố vụ án” nếu phát hiện có việc bỏ lọt tội phạm; Ra quyết định

để thực hiện các quyền hạn khác theo quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự. Bên

cạnh đó, Tòa án kiểm soát QLNN thông qua việc “bảo đảm nguyên tắc tranh tụng

trong xét xử”. Ngoài ra, trong quá trình xét xử, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân theo

quy định của pháp luật, có thể khởi tố vụ án tại phiên tòa; chấp nhận hay không

chấp nhận truy tố của cơ quan công tố; Tòa án cũng có quyền áp dụng một hình

phạt nhẹ hơn hoặc nặng hơn mức hình phạt mà cơ quan thực hành quyền công tố

yêu cầu. Đây chính là điểm nổi bật, mang tính trội trong kiểm soát của quyền tư

pháp đối với hành pháp.

Trường hợp khi thực hiện nhiệm vụ xét xử VAHC: Khác với vụ án hình sự,

Tòa án xét xử trên cơ sở truy tố của cơ quan thực hiện quyền hành pháp, trong

VAHC, Tòa án xem xét vụ việc trên cơ sở đơn khởi kiện của tổ chức, cá nhân đối

với các quyết định, hành vi vi phạm của cơ quan thực hiện quyền hành pháp hoặc

các cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan thực hiện quyền hành pháp, khi có căn cứ

cho rằng quyết định, hành vi đó trái pháp luật, gây thiệt hại tới quyền, lợi ích hợp

pháp của Nhà nước, tổ chức và cá nhân. Khi xét xử đối với các khiếu kiện hành

chính, Tòa án xem xét, quyết định về một quyết định, hành vi nào đó của cơ quan

thực hiện quyền hành pháp hoặc của người có thẩm quyền trong thực hiện quyền

hành pháp là có căn cứ hay không có căn cứ, đúng hay sai, từ đó công nhận hay yêu

cầu sửa đổi, hủy bỏ một quyết định hoặc hành vi hành chính; xem xét vấn đề bồi

thường. Do đó, đây chính là cách thức kiểm soát trực tiếp, đối kháng thể hiện sự tập

trung và nổi bật trong việc kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền tư

pháp với cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Theo quy định của Hiến pháp, Luật tổ

chức TAND và pháp luật về tố tụng hành chính thì Tòa án xét xử đối với các quyết

định, hành vi hành chính của cơ quan thực hiện quyền hành pháp, ngoại trừ

cácquyết định, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong lĩnh vực

quốc phòng, an ninh, ngoại giao; quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng

biện pháp xử lý hành chính, hành vi cản trở hoạt động tố tụng; quyết định, hành vi

hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức... Tuy nhiên, như đã trình bày ở

trên, quyền này của Tòa án lại bị hạn chế ở tính chủ động, Tòa án không thể tự

mình đưa ra xét xử một quyết định, hành vi hành chính, mà phải xét xử trên cơ sở

khởi kiện của cơ quan, tổ chức và cá nhân.

Thứ hai, trên phương diện khái quát, Tòa án thực hiện hoạt động kiểm soát

QLNN đối với tất cả các cơ quan thực hiện quyền hành pháp

Nhìn ở góc độ chung, các cơ quan thực hiện quyền hành pháp đều có những

điểm chung nhất định trong thực hiện QLNN. Tòa án khi thực hiện quyền tư

pháp cũng có khả năng chi phối tới tất cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước nói

chung và cơ quan thực hiện quyền hành pháp nói riêng. Việc kiểm soát thực hiện

QLNN của Tòa án đối với các cơ quan tư pháp được biểu hiện qua các nội dung

cơ bản sau:

Một là, trên cơ sở thực hiện quyền xét xử, Tòa án có sự kiểm soát thực hiện

QLNN đối với hoạt động thực hành quyền công tố.

Hai là, trên cơ sở thực hiện quyền xét xử, Tòa án có sự kiểm soát thực hiện

QLNN đối với việc ban hành, sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ quyết định hành chính,

hành vi hành chính của cơ quan thực hiện quyền hành pháp.

Ba là, trên cơ sở thực hiện quyền giải quyết các vụ việc dân sự, hôn nhân và

gia đình, kinh doanh thương mại và lao động, Tòa án có sự kiểm soát thực hiện

QLNN của cơ quan thực hiện quyền hành pháp trong các lĩnh vực thuộc thẩm

quyền quản lý của cơ quan hành pháp.

Bốn là, Tòa án có sự kiểm soát thực hiện QLNN của cơ quan thực hiện quyền

hành pháp qua việc kiểm soát quá trình ban hành văn bản pháp quy của cơ quan

thực hiện quyền hành pháp.

Dựa trên cách tiếp cận hệ thống, coi các cơ quan thực hiện quyền hành pháp

trong một thể thống nhất, có mối liên hệ chặt chẽ với nhau và cùng hướng tới

những mục đích nhất định, chúng tôi cho rằng, đánh giá cơ chế kiểm soát QLNN

của cơ quan thực hiện quyền tư pháp đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp

trên phương diện chung, khái quát sẽ phản ánh đầy đủ hơn sự kiềm chế, đối trọng,

kiểm soát QLNN giữa các cơ quan này. Đây cũng là căn cứ đánh giá quá trình vận

hành của cơ chế kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền tư pháp và quyền

hành pháp.

3.2.3. Thực trạng cơ chế pháp lý tự kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp

3.2.3.1. Tự kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ quan thực hiện quyền

hành pháp

Tự kiểm soát QLNN của cơ quan thực hiện quyền hành pháp là sự kiểm soát

bên trong, kiểm soát nội bộ của các cơ quan này. Việc kiểm soát nội bộ đó được

thực hiện thông qua các hoạt động đã được Hiến pháp và pháp luật quy định gồm:

Chính phủ tự kiểm soát QLNN trong thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn

tại Điều 96 Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015. Trong

đó, Chính phủ: 1) “Thực hiện quản lý về cán bộ, công chức, viên chức và công

vụ trong các CQNN”; 2) “Tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu

nại, tố cáo, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước”; 3)

“Lãnh đạo công tác của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ,

UBND các cấp”; 4) “Hướng dẫn, kiểm tra HĐND trong việc thực hiện văn bản

của CQNN cấp trên”; 5) “Bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước và xã hội,

quyền con người, quyền công dân; bảo đảm trật tự, an toàn xã hội”; 6) “Quyết

định việc ký, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân

danh Chính phủ, trừ điều ước quốc tế trình Quốc hội phê chuẩn quy định tại

khoản 14 Điều 70” Hiến pháp năm 2013; 7) “Bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi

ích chính đáng của tổ chức và công dân Việt Nam ở nước ngoài” [42]. Đây là

những hoạt động quan trọng của Chính phủ trong tự kiểm soát QLNN. Khi tiến

hành các hoạt động trên, Chính phủ độc lập thực hiện, trên cơ sở hiến định và

pháp định. Chính phủ thực hiện thẩm quyền trên cơ sở minh bạch, hiện đại hóa,

“bảo đảm một nền hành chính thống nhất, thông suốt, liên tục, dân chủ, hiện đại,

phục vụ Nhân dân, chịu sự kiểm tra, giám sát của Nhân dân” [43].

Thủ tướng Chính phủ tự kiểm soát QLNN trong thực hiện các nhiệm vụ,

quyền hạn tại Điều 98 Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015.

Trong đó, Thủ tướng Chính phủ: 1) Tự chịu trách nhiệm về “hoạt động của hệ

thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất

và thông suốt của nền hành chính quốc gia”; 2) Thực hiện công tác tổ chức, cán bộ

khi “bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thứ trưởng, chức vụ tương đương thuộc bộ,

cơ quan ngang bộ; phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm và quyết định điều động, cách

chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”; 3)

Kiểm soát văn bản khi “Đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của Bộ trưởng,

Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, UBND, Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc

trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của CQNN cấp trên; đình chỉ việc thi

hành nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến

pháp, luật và văn bản của CQNN cấp trên, đồng thời đề nghị UBTVQH bãi bỏ”; 4)

Trong tổ chức thi hành pháp luật “Quyết định và chỉ đạo việc đàm phán, chỉ đạo

việc ký, gia nhập điều ước quốc tế thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ; tổ

chức thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên”.

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tự kiểm soát QLNN trong thực hiện

các nhiệm vụ, quyền hạn tại Điều 100 Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính

phủ năm 2015. Trong đó, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ: 1) Lãnh đạo

công tác của bộ, cơ quan ngang bộ; 2) Chịu trách nhiệm QLNN về ngành, lĩnh vực

được phân công; 3) Tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan

đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc; 4) Ban hành VBPL, kiểm tra việc thi

hành VBPL và xử lý văn bản trái pháp luật theo thẩm quyền.

Chính quyền địa phương tự kiểm soát QLNN trong thực hiện các nhiệm vụ,

quyền hạn tại Điều 112 đến Điều 116 Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP.

Trong đó, 1) CQĐP tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa

phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; 2) HĐND quyết định

các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp

luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND; 3) UBND tổ chức việc

thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của

HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do CQNN cấp trên giao; chế độ thông báo tình

hình địa phương theo quy định; 4) Đại biểu HĐND thực hiện quyền chất vấn, kiến

nghị, chế độ thông báo tình hình địa phương theo quy định.

Tự kiểm soát của quyền hành pháp còn được thực hiện bằng các phương tiện:

Cấp trên kiểm tra cấp dưới, Thanh tra Chính phủ, Thanh tra Bộ, ngành, hoạt động

của HĐND giám sát UBND cùng cấp.

3.2.3.2. Tự kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ quan thực hiện quyền

tư pháp

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp về kiểm soát QLNN, vị trí, vai trò của

Tòa án trong thực hiện quyền tư pháp, có thể khẳng định: Tòa án là cơ quan duy

nhất thực hiện quyền tư pháp, là cơ quan xét xử duy nhất của nước Cộng hòa

XHCN Việt Nam. Quyền tư pháp với biểu hiện đặc trưng là thẩm quyền xét xử của

Tòa án, qua đó Tòa án áp dụng pháp luật để đưa ra các phán quyết về các vi phạm

pháp luật, các tranh chấp phát sinh trong xã hội. Việc xử lý các vi phạm pháp luật

và các tranh chấp bằng chế tài pháp luật phải thuộc về Tòa án. Hiến pháp cũng xác

định rõ nhiệm vụ của Tòa án, trong đó nhiệm vụ quan trọng đầu tiên là bảo vệ công

lý, quyền con người, quyền công dân, sau đó mới là chế độ XHCN, bảo vệ lợi ích

của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Tòa án tiến hành tự

kiểm soát QLNN trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn hiến định và luật định.

Cụ thể khi tiến hành tự kiểm soát việc thực hiện QLNN, Tòa án phải tuân thủ các

nguyên tắc nhất định và thực hiện đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

Tòa án phải tuân thủ các nguyên tắc sau đây trong quá trình xét xử: Xét xử sơ

thẩm có hội thẩm tham gia; Thẩm phán và Hội thẩm xét xử độc lập; Cấm cơ quan,

tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm; Xét xử tập thể

(trừ trường hợp xét xử khi áp dụng thủ tục rút gọn); Xét xử công khai, nguyên tắc

tranh tụng trong xét xử; Bảo đảm quyền bào chữa của bị can, bị cáo, quyền bảo vệ

lợi ích hợp pháp của đương sự; Bảo đảm chế độ xét xử sơ thẩm, phúc thẩm.

Các chức năng, nhiệm vụ của Tòa án được hiến định tại Hiến pháp năm 2013

và cụ thể hóa trong Điều 2 của Luật Tổ chức TAND như sau:

Tòa án nhân danh nước Cộng hòa XHCN Việt Nam xét xử các vụ án

hình sự, dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động,

hành chính và giải quyết các việc khác theo quy định của pháp luật; xem

xét đầy đủ, khách quan, toàn diện các tài liệu, chứng cứ đã được thu thập

trong quá trình tố tụng; căn cứ vào kết quả tranh tụng ra bản án, quyết

định việc có tội hoặc không có tội, áp dụng hoặc không áp dụng hình

phạt, biện pháp tư pháp, quyết định về quyền và nghĩa vụ về tài sản,

quyền nhân thân.

Bên cạnh đó, theo Luật Tổ chức TAND, việc tự kiểm soát thực hiện QLNN

của Tòa án còn được phản ánh trong thực hiện “nhiệm vụ xét xử vụ án hình sự”;

“Giải quyết các vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao

động, hành chính và thực hiện các quyền hạn khác theo quy định của luật tố tụng”;

“Xử lý vi phạm hành chính; xem xét đề nghị của cơ quan quản lý nhà nước và

quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính liên quan đến quyền con người,

quyền cơ bản của công dân theo quy định của pháp luật”; Ban hành các quyết định

“thi hành bản án hình sự, hoãn chấp hành hình phạt tù, tạm đình chỉ chấp hành hình

phạt tù, giảm hoặc miễn chấp hành hình phạt, xóa án tích, miễn, giảm nghĩa vụ thi

hành án đối với khoản thu nộp ngân sách nhà nước”; TAND có thẩm quyền “thực

hiện các quyền hạn khác” đã được luật định trong Bộ luật Hình sự, Luật Thi hành

án hình sự, Luật Thi hành án dân sự. Trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính,

TAND có thẩm quyền “Ra quyết định hoãn, miễn, giảm, tạm đình chỉ chấp hành

biện pháp xử lý hành chính” và “thực hiện các quyền hạn khác theo quy định của

Luật xử lý vi phạm hành chính”. Ngoài ra, trong quá trình xét xử vụ án, Tòa án khi

phát hiện VBPL “trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị

quyết của UBTVQH” thì có quyền “kiến nghị với các cơ quan có thẩm quyền xem

xét sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ” các VBPL đó. Tòa án “bảo đảm áp dụng thống

nhất pháp luật trong xét xử” và thực hiện quyền hạn khác theo quy định của luật.

Tự kiểm soát QLNN của cơ quan thực hiện quyền tư pháp được thể hiện

trong việc thanh tra, kiểm tra nội bộ ngành; giám đốc thẩm, tái thẩm; quy tắc đạo

đức nghề nghiệp.

3.3. THỰC TRẠNG VẬN HÀNH CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN

LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CÁC CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ

QUYỀN TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM

3.3.1. Thực trạng kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ quan thực hiện

quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp

Kiểm soát QLNN của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan

thực hiện quyền tư pháp được vận hành trên cơ sở các thể chế pháp lý đã xác định.

Trong đó, đánh giá ở mức độ khái quát, các cơ quan hành pháp đã tiến hành các

hoạt động kiểm soát QLNN của cơ quan thực hiện quyền tư pháp, biểu hiện tập

trung ở các mặt sau:

Thứ nhất, kiểm soát nguồn lực phục vụ cho hoạt động của cơ quan tư pháp

Cùng với sự phát triển kinh tế, xã hội của đất nước, những năm gần đây, Tòa

án với tư cách là cơ quan thực hiện quyền tư pháp cũng được quan tâm đầu tư trang

bị cơ sở vật chất tốt hơn. Bên cạnh đó, với việc thực hiện Chiến lược cải cách tư

pháp đến năm 2020 theo Nghị quyết 49-NQ/TW và Đề án đổi mới tổ chức và hoạt

động của Tòa án, VKS, cơ quan điều tra theo Nghị quyết 49-NQ/TW, việc đầu tư

cơ sở vật chất, trang thiết bị cho Tòa án cũng được quan tâm hơn.

Thông qua việc bảo đảm nguồn lực cho cơ quan thực hiện quyền tư pháp, cơ

quan thực hiện quyền hành pháp kiểm soát chất lượng, số lượng của các nguồn lực

(cơ sở vật chất, kinh phí hoạt động; tổ chức, biên chế; chế độ đãi ngộ; tiêu chuẩn

ngạch công chức) nhằm bảo đảm các điều kiện phù hợp cho Tòa án hoạt động. Việc

kiểm soát này được biểu hiện trên các khía cạnh sau đây:

Một là, cơ quan thực hiện quyền hành pháp bảo đảm đầy đủ trang thiết bị,

phương tiện làm việc; kinh phí hoạt động và các chế độ đãi ngộ để Thẩm phán, Hội

thẩm nhân dân yên tâm công tác, giữ gìn sự liêm chính trong xét xử mà không bị tác

động của các yếu tố từ bên ngoài.

Hai là, thực hiện công tác cán bộ, quan trọng bậc nhất là bổ nhiệm

Thẩm phán.

Chủ tịch nước bổ nhiệm Thẩm phán nhằm tạo điều kiện cho Thẩm phán được

độc lập, không bị tác động về mặt tổ chức của Tòa án, nơi mà Thẩm phán thực hiện

sứ mệnh của mình. Với quy định về nhiệm kỳ của Thẩm phán (05 năm - lần đầu; 10

năm - các nhiệm kỳ sau), đã có sự thay đổi so với quy định trước đây.

Với tư cách là cơ quan nắm giữ nguồn lực của đất nước, thực hiện phân bổ

ngân sách nhà nước theo quy định, cơ quan hành pháp đã thực hiện được các chỉ

tiêu ngân sách đối với ngành Tòa án cụ thể như sau:

Theo số liệu thống kê 3 năm (từ năm 2016 đến năm 2018), ngành Tòa án được

lập và thực hiện: 1) Đối với hoạt động đầu tư xây dựng cơ sở vật chất: Xây mới 106

trụ sở Tòa án các cấp; thực hiện 343 Dự án sửa chữa, cải tạo trụ sở Tòa án các cấp.

Tổng mức đầu tư cho các dự án này đạt 5.808,785 tỷ đồng do ngân sách nhà nước

cấp và được thực hiện bởi cơ quan hành pháp. 2) Đối với hoạt động cung cấp trang

thiết bị, phương tiện làm việc: Chương trình trang bị đồng bộ hệ thống phòng xử án

theo yêu cầu cải cách; Chương trình trang bị xe công phục vụ hoạt động của ngành

Tòa án các cấp; chương trình trang bị đồng phục ngành... Tổng mức đầu tư cho

những chương trình trên là 733,378 tỷ đồng do ngân sách nhà nước cấp. 3) Chi

ngân sách cho việc thực hiện chế độ lương, phụ cấp và các chế độ khác cho cán bộ,

công chức, viên chức, người lao động trong hệ thống Tòa án trong 03 năm là hoạt

động thường xuyên. Theo đó, hàng năm, ngành Tòa án phối hợp với các cơ quan

chuyên môn của cơ quan hành pháp thực hiện công tác biên chế, chốt số liệu biên

chế, phân loại công chức, lao động ngành Tòa án, thống nhất hệ thống ngạch bậc

công chức, viên chức, thang bảng lương để làm căn cứ chi ngân sách. Theo đó,

ngạch bậc công chức, viên chức ngành Tòa án đã được xác định hợp lý hơn, tương

xứng với vị trí làm việc, trách nhiệm công chức, viên chức, đặc thù nghề nghiệp và

phù hợp với hệ thống ngạch bậc chung của công chức, viên chức cả nước.

Bên cạnh đó, các chế độ đãi ngộ khác của cán bộ, công chức, viên chức ngành

Tòa án cũng được quan tâm và bảo đảm. Mức chi cụ thể như sau: Năm 2016 đạt

1.518,319 tỷ đồng [53]; Năm 2017 đạt 1.571,733 tỷ đồng [54]; Năm 2018 đạt

1.679,807 tỷ đồng [55].

Tổng chi ngân sách cho ngành Tòa án trong 03 năm gần đây đã thực hiện:

Chi thường xuyên đạt: 9.581,341 tỷ đồng [53-55]; Chi đầu tư đạt: 1.676,603 tỷ

đồng [53-55].

Thứ hai, kiểm soát quyền tư pháp thông qua thực hành quyền công tố

Nếu như trên phương diện hoạt động cung cấp nguồn lực thì mối quan hệ giữa

cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp mang tính

một chiều, ít tương tác, thiếu tính kiểm soát QLNN thì hoạt động thực hành quyền

công tố là hoạt động căn bản hình thành nên cơ chế kiểm soát QLNN giữa hai loại

cơ quan này.

Thực hiện quyền này, năm 2018: VKSND đã khởi tố 76.260 vụ án với

128.254 bị cáo (tăng 1.755 vụ với 4.575 bị cáo). Tỷ lệ án sơ thẩm có kháng cáo,

kháng nghị là 18,76%; tỷ lệ kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm là 0,78%. Thụ lý

theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm 453 vụ với 860 bị cáo, đã giải quyết, xét xử

355 vụ với 705 bị cáo. Tỷ lệ các bản án, quyết định bị hủy là 0,83% (do nguyên

nhân chủ quan 0,6% và do nguyên nhân khách quan 0,23%); bị sửa là 5,39%, giảm

0,27% so với năm 2017 [55].

Trong đó, số liệu vụ án xảy ra trong hoạt động tư pháp cụ thể như sau:

Năm 2016, Cơ quan điều tra VKSND tối cao khởi tố, điều tra 45 vụ với 34 bị

can [65].

Năm 2017, Cơ quan điều tra Viện Kiểm sát nhân dân tối cao khởi tố, điều tra

51 vụ với 50 bị can, tăng 13,3% số vụ và 47% số bị can so với năm 2016 [66].

Năm 2018, Cơ quan điều tra Viện Kiểm sát nhân dân tối cao khởi tố, điều tra

57 vụ với 67 bị can, tăng 11,8% số vụ và 34% số bị can so với năm 2017 [67].

Thứ ba, kiểm soát tuân theo pháp luật trong hoạt động tư pháp

Với tư cách là cơ quan được giao nhiệm vụ kiểm soát hoạt động tư pháp,

VKSND tham gia kiểm soát quá trình cơ quan tư pháp là TAND các cấp thực hiện

chức năng xét xử. Tuy không phải là phương diện hoạt động mà cơ quan hành pháp

nắm quyền chủ động với tư cách là cơ quan giữ quyền công tố song đây cũng là

một phương diện hoạt động thể hiện mối quan hệ mang tính quyền lực giữa cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Theo đó, cơ quan

thực hiện quyền tư pháp dù có lợi thế hơn nhờ sự độc lập, nhờ tính quyền lực riêng

có song cũng không thể không bị kiểm soát bởi cơ quan hành pháp với tư cách là cơ

quan thực thi pháp luật nói chung. Trên phương diện hoạt động này, VKSND có

quyền tham gia các hoạt động tố tụng của Tòa án, có quyền nêu quan điểm, kiến

nghị đối với hoạt động tố tụng của Tòa án trong quá trình giải quyết vụ việc, VKS

có quyền kháng nghị đối với các quyết định tố tụng, bản án của Tòa án. Như vậy, có

thể nói, dù không chủ động như khi thực hành quyền công tố nhưng VKS có quyền

tham gia các khâu từ thụ lý đến khi giải quyết vụ án của cơ quan tư pháp - Tòa án,

sự tham gia này có tính quyền lực và là một bộ phận cấu thành nên cơ chế kiểm soát

QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư

pháp trong quá trình thực hiện chức năng xét xử.

Theo số liệu thống kê về công tác giải quyết các vụ việc dân sự, hôn nhân và

gia đình, kinh doanh thương mại và lao động cho thấy:

- Năm 2016, VKSND các cấp đã tham gia 359.748 vụ việc do TAND các cấp

thụ lý, đã giải quyết, xét xử 332.896 vụ việc, đạt tỷ lệ 92,5% (so với cùng kỳ năm

trước số thụ lý tăng 26.589 vụ, giải quyết tăng 24.311 vụ). Tỷ lệ các bản án, quyết

định bị hủy là 0,75% (do nguyên nhân chủ quan 0,63% và do nguyên nhân khách

quan 0,12%); bị sửa là 1,3% (do nguyên nhân chủ quan 0,9% và do nguyên nhân

khách quan 0,4%) [53].

- Năm 2017, VKSND các cấp đã tham gia 395.317 vụ việc do TAND các cấp

thụ lý, đã giải quyết, xét xử 356.586 vụ việc, đạt tỷ lệ 90,2% (so với cùng kỳ năm

trước số thụ lý tăng 35.569 vụ, giải quyết tăng 23.690 vụ). Trong đó, 380.400 vụ

việc được thụ lý và 343.920 vụ việc đã được tiến hành giải quyết, xét xử (thủ tục sơ

thẩm). 13.949 vụ việc được thụ lý và 11.876 vụ việc đã được giải quyết, xét xử (thủ

tục phúc thẩm). Đối với thụ lý vụ việc theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm là 968

vụ việc; trong số đó, 790 vụ việc đã được giải quyết, xét xử.

- Tỷ lệ các bản án, quyết định bị hủy là 0,7%, giảm 0,05% so với cùng kỳ

năm trước (do nguyên nhân chủ quan 0,58% và do nguyên nhân khách quan

0,12%); bị sửa là 1,0%, giảm 0,3% so với cùng kỳ năm trước (do nguyên nhân chủ

quan 0,6 và do nguyên nhân khách quan 0,4%). Tỷ lệ án sơ thẩm có kháng cáo,

kháng nghị là 3,8%; tỷ lệ kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm là 0,28% [54].

- Năm 2018, VKSND các cấp đã tham gia 446.224 vụ việc do TAND các

cấp thụ lý, đã giải quyết, xét xử 345.981 vụ việc, đạt tỷ lệ 77,5% (so với năm 2017

số thụ lý tăng 50.907 vụ). Trong đó, thụ lý theo thủ tục sơ thẩm 429.594 vụ việc,

đã giải quyết, xét xử 333.382 vụ việc; thụ lý theo thủ tục phúc thẩm 15.708 vụ

việc, đã giải quyết, xét xử 11.946 vụ việc và thụ lý theo thủ tục giám đốc thẩm, tái

thẩm 922 vụ việc, đã giải quyết, xét xử 653 vụ việc. Tỷ lệ các bản án, quyết định

bị hủy là 0,6%, giảm 0,1% so với năm 2017 (do nguyên nhân chủ quan 0,47% và

do nguyên nhân khách quan 0,13%); bị sửa là 1,1%, tăng 0,1% so với năm 2017

(do nguyên nhân chủ quan 0,6% và do nguyên nhân khách quan 0,5%). Tỷ lệ án

sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị là 4,4%, tỷ lệ kháng nghị giám đốc thẩm, tái

thẩm là 0,27% [55].

Trong năm 2018, VKSND các cấp đã ban hành hơn 14.000 kháng nghị, kiến

nghị khắc phục phòng ngừa vi phạm pháp luật trong hoạt động tư pháp, tăng 2,5%.

Số kháng nghị phúc thẩm án dân sự, hành chính tăng 2,3%, tỷ lệ kháng nghị được

chấp nhận tăng 15,2%, kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm tăng 16,2% [67].

3.3.2. Thực trạng kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ quan thực hiện

quyền tư pháp đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp

Trên phương diện tiếp cận hệ thống, đánh giá khái quát về thực trạng vận

hành cơ chế kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền tư pháp đối với cơ

quan thực hiện quyền hành pháp, có thể thấy thực trạng này phản ánh ở các nội

dung cơ bản sau:

Thứ nhất, trên cơ sở thực hiện quyền xét xử, Tòa án có sự kiểm soát thực hiện

QLNN đối với hoạt động thực hành quyền công tố

Như đã phân tích ở trên, trong mối quan hệ này, mặc dù ở vị thế chưa đủ

mạnh theo yêu cầu kiểm soát quyền lực và mang tính thụ động, nhưng với những

quy định hiện hành, sự tương tác, kiểm soát quyền lực giữa cơ quan tư pháp thực

hiện quyền xét xử và cơ quan thực hiện quyền hành pháp vẫn được thể hiện trên

một số kết quả sau đây:

Kết quả xét xử theo truy tố của cơ quan công tố. Năm 2016, TAND cấp sơ

thẩm đã tuyên 14 bị cáo không phạm tội. Trong số này, VKSND đã ra 14 quyết

định kháng nghị, đề nghị Tòa phúc thẩm tuyên bị cáo phạm tội. Kết quả Tòa cấp

phúc thẩm đã y án sơ thẩm 01 vụ; hủy án để điều tra, xét xử lại 05 vụ; đình chỉ xét

xử phúc thẩm 02 vụ do VKS rút kháng nghị. Có 06 trường hợp Tòa án cấp phúc

thẩm tuyên bị cáo không phạm tội do thay đổi về chính sách hình sự của Nhà nước.

Tỷ lệ án sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị phúc thẩm là 18,8%; tỷ lệ kháng nghị

giám đốc thẩm, tái thẩm là 0,2% [53].

Năm 2017, TAND cấp sơ thẩm đã tuyên 12 bị cáo không phạm tội, trong đó có

08 trường hợp là do có sự thay đổi về chính sách pháp luật; 04 trường hợp VKSND

kháng nghị đề nghị xét xử phúc thẩm theo hướng tuyên bị cáo phạm tội. Tòa án cấp

phúc thẩm đã xét xử đối với 02 trường hợp, trong đó, không chấp nhận kháng nghị,

giữ nguyên bản án sơ thẩm đối với 01 trường hợp và chấp nhận kháng nghị, hủy án

sơ thẩm để điều tra, xét xử lại đối với 01 trường hợp. 02 trường hợp còn lại hiện đang

được các Tòa án cấp phúc thẩm xem xét, giải quyết. Tỷ lệ án sơ thẩm có kháng cáo,

kháng nghị là 16,3%; tỷ lệ kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm là 0,77% [54].

Năm 2018, TAND các cấp đã tuyên 06 bị cáo không phạm tội. VKSND kháng

nghị đề nghị Tòa án cấp phúc thẩm xét xử theo hướng tuyên bị cáo phạm tội 6/6

trường hợp. Kết quả 03 trường hợp hủy bản án sơ thẩm để điều tra lại, 03 trường

hợp chưa có kết quả giải quyết [55]. Tỷ lệ án sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị là

18,76%; tỷ lệ kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm là 0,78% [55].

Thứ hai, trên cơ sở thực hiện quyền xét xử, Tòa án có sự kiểm soát thực hiện

QLNN đối với việc ban hành, sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ quyết định hành chính,

hành vi hành chính của cơ quan thực hiện quyền hành pháp

Trước đây, với tâm lý, kiện hành chính là “kiện củ khoai”, quy trình tố tụng

không thuận lợi, thẩm quyền của Tòa án chưa được mở rộng, số lượng VAHC

thường chiếm tỷ trọng ít trong cơ cấu vụ việc do Tòa án các cấp giải quyết. Đặc

biệt tỷ trọng vụ việc hành chính được giải quyết bởi Tòa án rất thấp so với số

lượng vụ việc hành chính được giải quyết bằng con đường khiếu nại hành chính.

Điều này làm số lượng vụ việc khiếu kiện kéo dài, vượt cấp gia tăng và tồn đọng

số lượng lớn.

Sau khi được tăng thẩm quyền và cải tiến quy trình tố tụng theo hướng tạo sự

thuận lợi hơn cho cá nhân, tổ chức có thể khởi kiện cơ quan hành chính, cá nhân có

thẩm quyền hành chính ra trước Tòa án thì số lượng án hành chính cũng tăng lên

đột biến. Theo số liệu thống kê về công tác giải quyết các VAHC cho thấy:

Năm 2016, TAND các cấp đã thụ lý 6.708 vụ, tăng 449 vụ so với cùng kỳ năm

2015. Đã giải quyết, xét xử được 5.358 vụ, đạt tỷ lệ 80%, trong đó: Giải quyết, xét

xử sơ thẩm 4.011/4.933 vụ; phúc thẩm 1.296/1.701 vụ và giám đốc thẩm, tái thẩm

51/74 vụ. Số liệu các bản án, quyết định bị hủy chiếm tỉ lệ 3,75% và bị sửa chiếm tỉ

lệ 3,92%. Trong đó, nguyên nhân chủ quan bao giờ cũng cao hơn nguyên nhân

khách quan. Trường hợp bị hủy thì nguyên nhân chủ quan chiếm 2,9%, trong khi

nguyên nhân khách quan chỉ là 0,85%. Trường hợp bị sửa thì nguyên nhân chủ

quan chiếm 3,34%, trong khi nguyên nhân khách quan chỉ là 0,58%) [53].

Năm 2017, TAND các cấp đã thụ lý 8.209 vụ, tăng 1.501 vụ so năm 2016. Kết

quả, đã giải quyết, xét xử được 5.764 vụ (đạt tỷ lệ 70,2%), trong đó: Sơ thẩm 6.467

vụ, đã giải quyết, xét xử 4.396 vụ; phúc thẩm 1.686 vụ, đã giải quyết, xét xử 1.332

vụ; giám đốc thẩm, tái thẩm 56 vụ, đã giải quyết, xét xử 36 vụ. Tỷ lệ các bản án,

quyết định bị hủy là 3,66%, giảm 0,09% so với cùng kỳ năm 2016 (do nguyên nhân

chủ quan 3,07% và do nguyên nhân khách quan 0,59%); bị sửa là 3,38%, giảm

0,54% so với cùng kỳ năm 2016 (do nguyên nhân chủ quan 3,34% và do nguyên

nhân khách quan là 0,04%). Tỷ lệ án sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị là 38,7%; tỷ

lệ kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm là 1,34% [54].

Năm 2018, TAND các cấp đã thụ lý 10.412 vụ, tăng 2.203 vụ so với năm

2017. Kết quả, đã giải quyết, xét xử được 5.207 vụ (đạt tỷ lệ 50%), trong đó, sơ

thẩm 7.919 vụ, đã giải quyết, xét xử 3.814 vụ; phúc thẩm 2.395 vụ, đã giải quyết,

xét xử 1.351 vụ; giám đốc thẩm, tái thẩm 98 vụ, đã giải quyết, xét xử 42 vụ. Tỉ lệ

các bản án, quyết định bị hủy là 4,16%, bị sửa là 3,55%; trong đó, xét về nguyên

nhân chủ quan dẫn đến các bản án, quyết định bị hủy là 3,03%, bị sửa là 3,34%;

nguyên nhân khách quan dẫn đến các bản án, quyết định bị hủy là 1,13%), bị sửa là

0,21%). Tỷ lệ án sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị là 60,6%; tỷ lệ kháng nghị giám

đốc thẩm, tái thẩm là 2,5% [55].

Một trong những vấn đề nóng hiện nay là các vụ việc liên quan đến đất đai

phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước. Một số kết quả đáng ghi

nhận của TAND là khắc phục án quá hạn, tăng cường đối thoại; đồng thời, luôn

quan tâm tới công tác phối hợp nhằm giải quyết nhanh chóng, đúng đắn vụ án theo

quy định.

Tuy nhiên, với đặc trưng là tính phức tạp của VAHC nên xảy ra nhiều tình

huống, gây khó khăn cho quá trình giải quyết vụ án. Trong đó, lý do phổ biến là

người bị kiện (CQNN) thường ủy quyền cho người khác tham gia tố tụng mà trong

nhiều trường hợp, ngay cả người được ủy quyền cũng vắng mặt. Tòa án các cấp đã

thụ lý 6.244 VAHC liên quan tới quyết định hành chính, hành vi hành chính trong

lĩnh vực quản lý đất đai, chiếm 78,8% tổng số các VAHC đã thụ lý [53-55].

Kết quả giải quyết các VAHC, Tòa án đã tuyên: Năm 2016, tuyên hủy 1.394

quyết định hành chính [53]; Năm 2017, tuyên hủy 1.732 quyết định hành chính

[54]; Năm 2018, tuyên hủy 1.526 quyết định hành chính [55].

Thứ ba, trên cơ sở thực hiện quyền giải quyết các vụ việc dân sự, hôn nhân và

gia đình, kinh doanh thương mại và lao động, Tòa án có sự kiểm soát thực hiện

QLNN của cơ quan thực hiện quyền hành pháp trong các lĩnh vực thuộc thẩm

quyền quản lý của cơ quan hành pháp

Theo số liệu thống kê về công tác giải quyết các vụ việc dân sự, hôn nhân và

gia đình, kinh doanh thương mại và lao động cho thấy:

Năm 2016, VKSND các cấp đã tham gia 359.748 vụ việc do TAND các cấp

thụ lý, đã giải quyết, xét xử 332.896 vụ việc, đạt tỷ lệ 92,5% (so với cùng kỳ năm

trước số thụ lý tăng 26.589 vụ, giải quyết tăng 24.311 vụ). Trong đó, tổng số vụ án

giải quyết theo các thủ tục từ sơ thẩm, phúc thẩm đến giám đốc thẩm, tái thẩm lần

lượt là: 318.676 vụ việc, 13.583 vụ việc và 637 vụ việc. Tỷ lệ các bản án, quyết

định bị hủy là 0,75% (do nguyên nhân chủ quan 0,63 % và do nguyên nhân khách

quan 0,12%); bị sửa là 1,3% (do nguyên nhân chủ quan 0,9% và do nguyên nhân

khách quan 0,4%) [65].

Năm 2017, VKSND các cấp đã tham gia 395.317 vụ việc do TAND các cấp

thụ lý. Kết quả, đã giải quyết, xét xử 356.586 vụ việc, đạt tỷ lệ 90,2% (so với cùng

kỳ năm 2016 số thụ lý tăng 35.569 vụ, giải quyết tăng 23.690 vụ),trong đó: Sơ thẩm

380.400 vụ việc, đã giải quyết, xét xử 343.920 vụ việc; phúc thẩm 13.949 vụ việc,

đã giải quyết, xét xử 11.876 giám đốc thẩm, tái thẩm 968 vụ việc, đã giải quyết, xét

xử 790 vụ việc. Tỷ lệ các bản án, quyết định bị hủy là 0,7%, giảm 0,05% so với

cùng kỳ năm 2016 (do nguyên nhân chủ quan 0,58% và do nguyên nhân khách

quan 0,12%); bị sửa là 1,0%, giảm 0,3% so với cùng kỳ năm trước (do nguyên nhân

chủ quan 0,6 và do nguyên nhân khách quan 0,4%). Tỷ lệ án sơ thẩm có kháng cáo,

kháng nghị là 3,8%; tỷ lệ kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm là 0,28% [66].

Năm 2018, VKSND các cấp đã tham gia 446.224 vụ việc do TAND các cấp

thụ lý. Kết quả, đã giải quyết, xét xử 345.981 vụ việc, đạt tỷ lệ 77,5% (so với năm

2017 số thụ lý tăng 50.907 vụ), trong đó: Sơ thẩm 429.594 vụ việc, đã giải quyết,

xét xử 333.382 vụ việc; phúc thẩm 15.708 vụ việc, đã giải quyết, xét xử 11.946;

giám đốc thẩm, tái thẩm 922 vụ việc, đã giải quyết, xét xử 653 vụ việc. Tỷ lệ các

bản án, quyết định bị hủy là 0,6%, giảm 0,1% so với năm 2017 (do nguyên nhân

chủ quan 0,47% và do nguyên nhân khách quan 0,13%); bị sửa là 1,1%, tăng 0,1%

so với năm 2017 (do nguyên nhân chủ quan 0,6% và do nguyên nhân khách quan

0,5%). Tỷ lệ án sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị là 4,4%, tỷ lệ kháng nghị giám

đốc thẩm, tái thẩm là 0,27% [67].

Trong năm 2018, VKSND các cấp đã ban hành hơn 14.000 kháng nghị, kiến

nghị khắc phục phòng ngừa vi phạm pháp luật trong hoạt động tư pháp, tăng 2,5%.

Số kháng nghị phúc thẩm án dân sự, hành chính tăng 2,3%, tỷ lệ kháng nghị được

chấp nhận tăng 15,2%, kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm tăng 16,2% [67].

Thứ tư, Tòa án có sự kiểm soát thực hiện QLNN của cơ quan thực hiện quyền

hành pháp qua việc kiểm soát quá trình ban hành văn bản pháp quy của cơ quan

thực hiện quyền hành pháp

Trong quá trình giải quyết VAHC, ngoài việc thực hiện chức năng xét xử theo

thẩm quyền, TAND còn có quyền ban hành theo thẩm quyền quy định tại Điều 6

Luật Tố tụng hành chính năm 2015 các kiến nghị để cơ quan, tổ chức, cá nhân có

thẩm quyền xem xét lại văn bản hành chính, hành vi hành chính và kiến nghị cơ

quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy

phạm pháp luật nếu phát hiện văn bản khi có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn

bản quy phạm pháp luật của CQNN cấp trên [44]. Tuy nhiên, theo số liệu thống kê

100

trong 03 năm gần đây cho thấy, TAND các cấp chưa ban hành bất kỳ một kiến nghị

hành chính nào đối với các cơ quan thực hiện quyền hành pháp.

3.3.3. Thực trạng tự kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ quan thực hiện

quyền tư pháp và cơ quan thực hiện quyền hành pháp

Thứ nhất, tự kiểm soát trong hoạt động xét xử của Tòa án

Tòa án tiến hành giải quyết, xét xử các loại vụ án đúng trình tự, thủ tục, thẩm

quyền. Theo Báo cáo của ngành Tòa án, trong công tác giải quyết, xét xử các loại

vụ án từ 01/10/2018 đến 31/3/2019:

Về công tác xét xử các vụ án hình sự, các Tòa án đã thụ lý 76.260 vụ với

128.254 bị cáo (tăng 1.755 vụ với 4.575 bị cáo); đã giải quyết, xét xử được 67.022

vụ với 110.537 bị cáo (đạt tỷ lệ 87,9% về số vụ và 86,2% về số bị cáo); Trong đó:

Thụ lý theo thủ tục sơ thẩm 62.242 vụ với 106.541 bị cáo, đã giải quyết, xét xử

55.113 vụ với 92.659 bị cáo; thụ lý theo thủ tục phúc thẩm 13.565 vụ với 20.853

bị cáo, đã giải quyết, xét xử 11.554 vụ với 17.173 bị cáo và thụ lý theo thủ tục

giám đốc thẩm, tái thẩm 453 vụ với 860 bị cáo, đã giải quyết, xét xử 355 vụ với

705 bị cáo.

Về công tác giải quyết các vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh

thương mại và lao động: Các TAND đã thụ lý 446.224 vụ việc, đã giải quyết, xét xử

345.981 vụ việc, đạt tỷ lệ 77,5% (so với cùng kỳ năm trước số thụ lý tăng 50.965

vụ, giải quyết giảm 10.565 vụ). Trong đó, thụ lý theo thủ tục sơ thẩm 429.594 vụ

việc, đã giải quyết, xét xử 333.382 vụ việc; thụ lý theo thủ tục phúc thẩm 15.708 vụ

việc, đã giải quyết, xét xử 11.946 và thụ lý theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm 922

vụ việc, đã giải quyết, xét xử 653 vụ việc.

Về công tác giải quyết các VAHC, TAND các cấp đã thụ lý 10.412 vụ, tăng

2.203 vụ so với cùng kỳ năm 2017; đã giải quyết, xét xử được 5.207 vụ (đạt tỷ lệ

50%). Trong đó, thụ lý theo thủ tục sơ thẩm 7.919 vụ, đã giải quyết, xét xử 3.814

vụ; thụ lý theo thủ tục phúc thẩm 2.395 vụ, đã giải quyết, xét xử 1.351 vụ và thụ lý

theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm 98 vụ, đã giải quyết, xét xử 42 vụ.

Đặc biệt, trong công tác xét xử các vụ án về tham nhũng các Tòa án đã thụ lý

theo thủ tục sơ thẩm đối với 286 vụ với 719 bị cáo; đã xét xử 122 vụ với 259 bị cáo

101

phạm các tội tham nhũng. Trong số 259 bị cáo phạm tội tham nhũng đã xét xử, các

Tòa án cấp sơ thẩm đã tuyên phạt tù chung thân đối với 04 bị cáo; xử phạt tù từ trên

15 năm đến 20 năm đối với 11 bị cáo; tù từ trên 7 năm đến 15 năm đối với 29 bị

cáo; tù từ 3 năm đến 7 năm đối với 58 bị cáo… Đã phát hiện và xử lý nghiêm các

vụ án kinh tế, tham nhũng, nhiều vụ được dư luận xã hội rất quan tâm, như: Vụ án

Nguyễn Văn Dương, Phan Sào Nam và các đồng phạm bị truy tố, xét xử về các tội

“Sử dụng mạng Internet thực hiện hành vi chiếm đoạt tài sản”, “Tổ chức đánh bạc”,

“Đánh bạc”, “Mua bán trái phép hóa đơn”, “Rửa tiền”, “Đưa hối lộ” và “Lợi dụng

chức vụ quyền hạn trong khi thi hành công vụ” xảy ra tại tỉnh Phú Thọ và một số

địa phương; vụ án Hứa Thị Phấn phạm tội “Cố ý làm trái quy định của Nhà nước về

quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng” và “Lạm dụng tín nhiệm chiếm đoạt tài

sản”; vụ án Phan Văn Anh Vũ phạm tội “Cố ý làm lộ bí mật Nhà nước” xảy ra tại

Đà Nẵng và một số địa phương...

Trong việc tiến hành các hoạt động giải quyết vụ án và xét xử, TAND căn cứ

vào quy định của pháp luật đã áp dụng pháp luật đúng đắn, góp phần đấu tranh

phòng, chống vi phạm pháp luật có hiệu quả. Đồng thời, cũng chỉ ra nguyên nhân,

điều kiện dẫn đến vi phạm, tội phạm, qua đó kiến nghị nhiều nội dung liên quan đến

trách nhiệm QLNN, những kẽ hở của cơ chế, chính sách để các cơ quan liên quan

có biện pháp phòng ngừa, khắc phục hiệu quả. Điều đó cho thấy khía cạnh tự kiểm

soát QLNN của Tòa án khi giải quyết, xét xử các vụ án theo thẩm quyền.

Thứ hai, tự kiểm soát thực hiện QLNN của Tòa án thông qua hoạt động kiểm

tra nghiệp vụ và kháng nghị, xét xử giám đốc thẩm

Công tác kiểm tra nghiệp vụ và kháng nghị, xét xử giám đốc thẩm ngày càng

được quan tâm và thực hiện có nề nếp. TAND tối cao đã tăng cường hơn công tác

kiểm tra nghiệp vụ của các Tòa án. Ngoài hoạt động kiểm tra theo chuyên đề, định

kỳ một năm phải tổ chức ít nhất 01 đợt kiểm tra chung đối với công tác xét xử của

các Tòa án. Bên cạnh đó, yêu cầu các TAND cấp cao, Tòa án quân sự Trung ương

và các TAND cấp tỉnh cần tăng cường làm tốt công tác tự kiểm tra nghiệp vụ của

các Tòa án thuộc thẩm quyền kiểm tra của mình, kết hợp giữa kiểm tra định kỳ và

kiểm tra đột xuất. Kết thúc công tác kiểm tra của mỗi đợt điều tổ chức buổi rút kinh

102

nghiệm chung với đối tượng kiểm tra để chỉ ra những hạn chế, thiếu sót cần rút kinh

nghiệm; Đề xuất với cấp có thẩm quyền xem xét xử lý đối với những trường hợp có

sai lầm nghiêm trọng; Yêu cầu đối tượng kiểm tra báo cáo kết quả khắc phục các

hạn chế, thiếu sót sau một thời gian nhất định.

Thông qua công tác kiểm tra nghiệp vụ, chất lượng xét xử tiếp tục được bảo

đảm và có tiến bộ, chưa phát hiện trường hợp nào kết án oan người không có tội; tỷ

lệ các bản án, quyết định bị hủy, sửa do lỗi chủ quan của Thẩm phán có xu hướng

giảm hơn; tỷ lệ trả hồ sơ cho VKS yêu cầu điều tra bổ sung được chấp nhận cao;

việc áp dụng hình phạt tù cho hưởng án treo được thực hiện chặt chẽ, đúng quy

định. Việc khắc phục tình trạng lạm dụng các tình tiết giảm nhẹ theo yêu cầu tại

Nghị quyết số 63 của Quốc hội được các Tòa án thực hiện nghiêm túc, hiệu quả.

Mặc dù số lượng án hằng năm đều tăng nhưng hầu hết các vụ án đều được giải

quyết trong thời hạn quy định của pháp luật. Tỷ lệ hòa giải thành tiếp tục được duy

trì ở mức cao (53,2%); việc khắc phục tình trạng án tuyên không rõ ràng, gây khó

khăn cho công tác thi hành án dân sự tiếp tục được quan tâm khắc phục có hiệu quả.

Thứ ba, tự kiểm soát trong việc tiến hành các hoạt động quản lý nội bộ

Việc tự kiểm soát thực hiện QLNN còn được Tòa án tiến hành trong việc củng

cố tổ chức bộ máy trong ngành. Hoạt động củng cố tổ chức bộ máy thể hiện qua

nhiều khâu, nhiều giai đoạn như thông qua việc tuyển dụng, bổ nhiệm, đánh giá, bố

trí, sử dụng cán bộ. Ví dụ: Tuyển dụng công chức là khâu đầu tiên trong chu trình

quản lý công chức, có tính quyết định cho sự phát triển của Tòa án. Để tuyển dụng

công chức phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ của ngành Tòa án, TAND tối cao triển

khai xây dựng hệ thống danh mục vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức của

TAND, cùng với bản mô tả của từng vị trí việc làm, từ đó tạo cơ sở để tuyển dụng

đúng người, đúng việc, đúng số lượng, bảo đảm cơ cấu hợp lý. Theo báo cáo của

ngành Tòa án, từ sau khi thực hiện sơ kết 08 năm thực hiện Nghị quyết số 49-

NQ/TW, TAND tối cao đã tổ chức thi tuyển, xét tuyển công chức nghiêm túc, kết

quả tuyển dụng được 54 công chức vào làm việc tại TAND tối cao. Công tác quy

hoạch cán bộ trong TAND đã được thực hiện một cách dân chủ, công khai; đã phát

huy được nguyên tắc tập trung dân chủ, tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách. Việc

103

thực hiện các chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức như nâng lương, nâng

lương trước thời hạn, giải quyết chế độ nghỉ hưu được tiến hành kịp thời và dân

chủ, công khai, minh bạch theo thủ tục, quy trình luật định. Trong đó, Ban cán sự

đảng TAND tối cao thực hiện quy trình, báo cáo Ban Tổ chức Trung ương xem xét,

phê duyệt quy hoạch chức vụ lãnh đạo TAND tối cao giai đoạn 2016-2021; giai

đoạn 2021-2026. Ban cán sự đảng TAND tối cao phê duyệt quy hoạch và bổ sung

quy hoạch các chức vụ lãnh đạo của các TAND giai đoạn 2014-2019; Giai đoạn

2016-2021; Giai đoạn 2021-2026. Ban cán sự đảng TAND các tỉnh, thành phố trực

thuộc Trung ương cũng đã phê duyệt quy hoạch đối với các chức vụ lãnh đạo theo

phân cấp quản lý trong giai đoạn 2016-2021 và giai đoạn 2021-2026.

Thứ tư, việc tự kiểm soát QLNN trong TAND còn được điều chỉnh bởi quy

tắc ứng xử đạo đức nghề nghiệp

Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức TAND tiếp tục được thực hiện nghiêm

túc theo Quyết định số 1253/2008/QĐ-TANDTC ngày 18/9/2008 về Quy tắc ứng

xử của cán bộ, công chức TAND, góp phần xây dựng cơ quan TAND trong sạch,

vững mạnh. Các trường hợp vi phạm Quy tắc ứng xử, quy tắc đạo đức nghề nghiệp

bị xử lý nghiêm theo quy định. Ngành Tòa án thực hiện nghiêm Nghị quyết số 11-

NQ/TW ngày 25/01/2002 của Bộ Chính trị về luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản

lý; Hướng dẫn số 06-HD/TCTW ngày 02/4/2002 của Ban Tổ chức Trung ương về

thực hiện Nghị quyết số 11-NQ/TW của Bộ Chính trị… Ban cán sự đảng Toà án

nhân dân tối cao đã xác định rõ luân chuyển là khâu đột phá trong công tác cán bộ,

thông qua đó tạo điều kiện đào tạo, rèn luyện, thử thách cán bộ, nhất là đối với cán

bộ trẻ, có triển vọng, để chuẩn bị nguồn cán bộ cho trước mắt và lâu dài của Tòa án.

Đây cũng là một phương thức kiểm soát QLNN. Bên cạnh đó, Thi hành Luật

Phòng, chống tham nhũng, hằng năm, TAND tối cao tổ chức việc thực hiện kê khai,

đôn đốc, kiểm tra, công khai bản kê khai tài sản trong đơn vị và tổng hợp, báo cáo

kết quả kê khai tài sản, thu nhập thuộc phạm vi quản lý với 100% cán bộ, công chức

TAND đã tiến hành kê khai tài sản theo năm. Từng bước, công tác này được thực

hiện nghiêm túc và hiệu quả hơn, góp phần phục vụ công tác quản lý cán bộ, công

chức của TAND.

104

3.4. ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC

NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN

TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM

3.4.1. Những kết quả đạt được

Mặc dù, điều kiện kinh tế, chính trị và thực tiễn xây dựng cơ chế pháp lý kiểm

soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư

pháp vẫn còn chưa đáp ứng được kỳ vọng; nhưng rõ ràng, thể chế pháp lý và thiết

chế pháp lý kiểm soát QLNN, hai yếu tố quan trọng cấu thành nên cơ chế kiểm soát

QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư

pháp ngày càng được hoàn thiện. Hệ thống pháp luật ngày càng được hoàn chỉnh,

đặc biệt sự ra đời của Hiến pháp năm 2013 đã làm nền tảng quan trọng để ban hành

hàng loạt các luật liên quan đến tổ chức và hoạt động của cơ quan hành pháp, cơ

quan tư pháp như Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015; Luật sửa đổi, bổ sung một số

điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức CQĐP năm 2019; Luật Tổ chức

TAND năm 2014; Luật Tổ chức VKSND năm 2014 và các luật tố tụng như Luật Tố

tụng hình sự, Luật Tố tụng hành chính....

Các VBPL này chính là căn cứ pháp lý quan trọng để xây dựng và hoàn thiện

thiết chế kiểm soát quyền lực giữa hai cơ quan này. Trên cơ sở Hiến pháp, các luật

về tổ chức, Chính phủ, các cơ quan trực thuộc Chính phủ hay nói cách khác hệ

thống cơ quan hành pháp và hệ thống cơ quan thực hiện quyền tư pháp - Tòa án

cũng có sự thay đổi. Sự phát triển này đã có tác động lớn tới hiệu quả, hiệu lực kiểm

soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư

pháp. Cụ thể như sau:

3.4.1.1. Về thể chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước

Thứ nhất, các quy định pháp luật xác định địa vị pháp lý của cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp trong mối quan hệ thực

hành quyền công tố ngày càng đầy đủ, rõ ràng

Đây là cơ sở pháp lý củng cố mối quan hệ trên tinh thần cải cách tư pháp

hướng tới một nền tư pháp độc lập, góp phần hoàn thiện cơ chế kiểm soát QLNN.

Mối quan hệ này được làm mới về mặt nội dung theo hướng tiến bộ hơn. Những

thành tựu trong việc đổi mới nội dung mối quan hệ giữa cơ quan thực hiện quyền tư

105

pháp với cơ quan thực hiện quyền hành pháp đã góp phần tăng tính chủ động, tính

độc lập của cơ quan thực hiện quyền tư pháp trong xét xử, nhưng đồng thời cũng

làm giảm sự lạm quyền trong việc giải quyết các vụ án. Những thay đổi này được

biểu hiện cụ thể như sau:

Một là, tăng cường sự chủ động của cơ quan thực hiện quyền tư pháp: Do việc

quyết định truy tố và trách nhiệm chứng minh người phạm tội thuộc quyền chủ

động của cơ quan thực hiện quyền công tố, nên Tòa án thường có xu hướng thụ

động trong việc tham gia vào quá trình giải quyết vụ án. Đặc biệt, với sự phát triển

của đội ngũ Luật sư trong Chiến lược cải cách tư pháp buộc Thẩm phán, Hội đồng

xét xử phải nghiên cứu kỹ hồ sơ vụ án, nghiên cứu kỹ quan điểm buộc tội của cơ

quan giữ quyền công tố, đối chiếu với những quy định pháp luật để bảo đảm xét xử

đúng người, đúng tội. Tuy nhiên, không vì thế mà Tòa án mất đi sự chủ động, Thẩm

phán, Hội đồng xét xử không thụ động, phụ thuộc tuyệt đối vào hồ sơ do cơ quan

công tố cung cấp. Khi xét xử, Thẩm phán, Hội đồng xét xử căn cứ kết quả nghiên

cứu có quyền đưa ra ý kiến trao đổi và yêu cầu cơ quan điều tra, cơ quan công tố

làm rõ những vấn đề chưa rõ, chưa đủ căn cứ nếu xét thấy cần thiết để bảo đảm vụ

án được xét xử một cách khách quan, nghiêm minh, đúng pháp luật, đúng người,

đúng tội nhưng cũng tránh bỏ lọt tội phạm.

Các quy định hiện hành về thẩm quyền của Thẩm phán trong quá trình nghiên

cứu hồ sơ, chuẩn bị xét xử cũng được quy định rõ hơn, chủ động hơn. Khi nghiên

cứu hồ sơ chuẩn bị xét xử, Thẩm phán có quyền trả hồ sơ yêu cầu cơ quan công tố

thực hiện việc điều tra bổ sung. Nội dung và phạm vi yêu cầu cũng được cụ thể hóa

và không bị giới hạn. Trong quá trình xét xử, Hội đồng xét xử dựa trên kết quả thẩm

tra chứng cứ, xét hỏi tại phiên tòa, nếu thấy cần thiết cũng có thể trả hồ sơ yêu cầu

điều tra bổ sung. Số lần hoàn trả hồ sơ của Tòa án là không hạn chế. Thời hạn để cơ

quan thực hành quyền công tố thực hiện cũng được quy định nghiêm ngặt hơn, khắt

khe hơn. Bên cạnh đó, trách nhiệm bồi thường nhà nước cũng được quy định cụ thể

buộc Tòa án với tư cách là cơ quan nhân danh Nhà nước ban hành phán quyết sau

cùng để kết tội một cá nhân, pháp nhân thương mại phải chủ động nghiên cứu kỹ hồ

sơ, chủ động trong việc yêu cầu cơ quan công tố thực hiện những yêu cầu của cơ

quan tư pháp nhằm bảo đảm cho việc xét xử được chính xác, khách quan.

106

Hai là, tăng cường kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền tư pháp và

cơ quan thực hiện quyền hành pháp: Với nhận thức theo hướng quyền tư pháp độc

lập, không đơn thuần chỉ là thực hiện chức năng xét xử mà còn có sự chủ động

trong việc tổ chức hệ thống nhằm bảo đảm thực hiện chức năng bảo vệ công lý và

tham gia vào việc xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực với các nhánh quyền lực

khác trong bộ máy nhà nước. Do đó, cơ chế đối trọng, kiểm soát lẫn nhau giữa Tòa

án với cơ quan thực hành quyền công tố ngày càng được khẳng định và tăng cường.

Ba là, bổ sung, nâng cao thẩm quyền của từng loại cơ quan: Xét về phương

diện lý luận, ở Việt Nam, tư pháp được hiểu theo nghĩa rộng, đó là thực hiện chức

năng xét xử và bảo vệ công lý. Theo nghĩa này, quyền tư pháp không chỉ thực hiện

chức năng xét xử mà thông qua đó còn thực hiện việc bảo vệ công lý. Việc bảo vệ

công lý không chỉ giới hạn trong phạm vi chức năng xét xử của Tòa án mà còn là

bảo vệ công bằng cho tổ chức, cá nhân, trong quá trình điều tra, truy tố của cơ quan

có thẩm quyền. Do đó, thẩm quyền của Tòa án được thay đổi phù hợp với nội hàm

quyền tư pháp. Ví dụ: Tòa án được tăng thẩm quyền trong việc yêu cầu cơ quan

điều tra, cơ quan thực hành quyền công tố thực hiện một số yêu cầu của cơ quan tư

pháp để bảo đảm cho việc xét xử được đúng người, đúng tội; triệu tập cơ quan điều

tra tham gia phiên tòa để làm rõ một số vấn đề trong hồ sơ, trong quá trình thực hiện

việc điều tra, truy tố; khởi tố tại Tòa án nếu xét thấy có dấu hiệu bỏ lọt tội phạm của

cơ quan điều tra, cơ quan thực hành quyền công tố.

Khởi tố tại phiên tòa nếu xét thấy có dấu hiệu bỏ lọt tội phạm của cơ quan điều

tra, cơ quan thực hành quyền tư pháp mới thực sự hoàn thiện theo cả hai chiều. Đây

là điểm mới rõ nét nhằm hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực hai chiều giữa cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp.

Như vậy, có thể nhận thấy, cùng với việc xác định quyền tư pháp độc lập

trong mối quan hệ với quyền hành pháp, các thiết chế và nội dung của cơ chế kiểm

soát quyền lực giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền

tư pháp trong kiểm soát QLNN đã được hình thành và không ngừng hoàn thiện theo

cả hai chiều. Tính quyền lực trong việc xây dựng và thực hiện cơ chế kiểm soát

QLNN được chú trọng, vận dụng ngày càng hiệu quả.

107

Thứ hai, các quy định pháp luật ngày càng hoàn thiện hơn trong giải quyết

mối tương quan về cung cấp và bảo đảm nguồn lực cho các cơ quan thực hiện

quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp

Để bảo đảm nguồn lực cho Tòa án và tạo điều kiện thuận lợi cho Tòa án tổ

chức thực hiện quyền tư pháp độc lập trong mối tương quan kiểm soát QLNN, ngăn

chặn sự lạm quyền hay can thiệp quá sâu vào quyền tư pháp; bảo đảm tính năng

động, sáng tạo, sự tác động của quyền tư pháp; trong những năm qua, Đảng, Nhà

nước đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách và các VBPL nhằm xây dựng hành

lang pháp lý cho việc thực hiện QLNN, trong đó có quyền tư pháp. Cụ thể như sau:

Đổi mới nhận thức về vị trí, vai trò của quyền tư pháp trong cấu trúc QLNN.

Theo đó, quyền tư pháp được xác định là một trong ba nhánh quyền lực, phân công,

phối hợp và kiểm soát lẫn nhau trong thực hiện QLNN. Do đó, việc bảo đảm và

cung cấp các nguồn lực cho hoạt động của cơ quan thực hiện quyền tư pháp cũng có

những thay đổi theo chiều hướng tích cực về chỉ tiêu, nội dung và phương thức thực

hiện, vừa đáp ứng đúng, đủ nguồn lực cho hoạt động tổ chức thực hiện quyền tư

pháp, vừa giảm sự tác động của các nhánh quyền lực khác với quyền tư pháp thông

qua việc bảo đảm, cung cấp các điều kiện về cơ sở vật chất, kinh phí, phương tiện

hoạt động và tổ chức biên chế. Ví dụ: Việc Quốc hội phê chuẩn ngân sách riêng để

Tòa án chủ động bố trí nguồn lực cho các hoạt động phục vụ thực hiện quyền tư

pháp, trong đó có việc bảo đảm tính độc lập trong xét xử, một phương diện hoạt

động chủ yếu của Tòa án. Sự thay đổi này được biểu hiện trên một số kết quả chủ

yếu sau:

Một là, yêu cầu bảo đảm ngân sách, Tòa án được yêu cầu cung cấp nguồn

ngân sách riêng, được Quốc hội phê chuẩn, sau đó cơ quan hành pháp có trách

nhiệm bố trí đầy đủ theo yêu cầu để Tòa án chủ động trong sử dụng nguồn ngân

sách được cấp, đây là điểm thay đổi lớn so với trước đây, khi ngân sách hoạt động

của Tòa án là một khoản trong hạng mục chung trong ngân sách cấp cho Chính phủ.

Hai là, lập dự toán và chi tiêu: Tòa án chủ động trong việc xây dựng chỉ tiêu

ngân sách, chủ động trong việc sử dụng ngân sách sau khi được duyệt. Trên cơ sở

ngân sách được phê duyệt, yêu cầu Chính phủ bố trí ngân sách; thực hiện các nghĩa

vụ trong thực hiện chỉ tiêu ngân sách đối với ngành tư pháp.

108

Bên cạnh sự đổi mới về vị thế, vai trò của cơ quan tư pháp, việc thực hiện

Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 theo Nghị quyết 49-NQ/TW ngày

02/6/2005 của Bộ chính trị và Đề án đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án,

VKS, cơ quan điều tra theo Nghị quyết 49-NQ/TW thì việc đầu tư cơ sở vật chất,

trang thiết bị cho ngành Tòa án cũng được quan tâm đúng mức.

3.4.1.2. Về thiết chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước

Việc xây dựng thiết chế hành pháp và tư pháp trong mối quan hệ với kiểm

soát quyền lực đã đạt được những thành tựu nhất định sau đây:

Thứ nhất, hệ thống cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện

quyền tư pháp đã được tổ chức một cách khoa học, phù hợp và cơ bản đáp ứng yêu

cầu của kiểm soát QLNN trong điều kiện mới

Quyền tư pháp, sau nhiều năm không được đề cập một cách đầy đủ, thì Hiến

pháp năm 2013 đã ghi nhận và xác định quyền tư pháp là một trong ba nhánh của

QLNN có vị trí, vai trò như các quyền lập pháp và hành pháp trong việc phân công,

kiểm soát lẫn nhau trong thực hiện QLNN, nhằm mục tiêu bảo đảm thống nhất của

QLNN. Theo đó, hệ thống cơ quan thực hiện quyền tư pháp được tổ chức đồng bộ,

ngang hàng và có tính đối trọng tương xứng với cơ quan thực hiện quyền hành

pháp. Cụ thể, nếu cơ quan thực hiện quyền hành pháp (cơ quan hành chính) được tổ

chức từ trung ương đến địa phương theo 04 cấp quản lý là cấp trung ương, cấp tỉnh,

huyện, xã thì cơ quan thực hiện quyền tư pháp cũng được tổ chức khá tương xứng

đặc biệt là ở 02 cấp xét xử cơ bản là cấp tỉnh và cấp huyện, ngoài ra còn có cấp xét

xử cấp cao và tối cao. Việc tổ chức theo cơ chế đối xứng như vậy bảo đảm cho việc

xây dựng mối quan hệ công tác cũng như cơ chế kiểm soát quyền lực được hiệu quả

giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp với tư cách là cơ quan thực thi pháp luật

và cơ quan thực hiện quyền tư pháp với tư cách là cơ quan xét xử, bảo vệ công lý.

Thứ hai, các thiết chế tư pháp được hoàn thiện hơn, theo đó, ngoài việc hệ

thống cơ quan thực hiện quyền tư pháp được tổ chức một cách khoa học, có tính

tương xứng từ trung ương xuống địa phương thì hệ thống các tòa chuyên trách cũng

được thiết kế ngày càng hoàn thiện, chuyên trách và hiệu quả. Với sự chuyên môn

hóa sâu, đặc biệt là tòa hành chính với chức năng xét xử các quyết định hành chính,

hành vi hành chính của cơ quan thực hiện quyền hành pháp, Tòa án thực sự trở

109

thành một chủ thể có quyền kiểm soát trực tiếp vào các quyết định hành chính, hành

vi hành chính của cơ quan hành pháp. Đây là một tiền đề quan trọng cho việc hình

thành cơ chế bảo hiến ở Việt Nam. Không dừng lại ở đó, các thiết chế nhân sự chủ

chốt ngành Tòa án cũng được hoàn thiện. Theo đó, những thiết chế quan trọng được

quy định đầy đủ hơn và thực quyền hơn chứ không đơn thuần là viên chức thực

hiện chức năng xét xử, như thiết chế thẩm phán, chánh án...

Thứ ba, tính độc lập trong hoạt động của hệ thống tư pháp ngày càng được tôn

trọng và bảo đảm

Bản chất và yêu cầu của quyền tư pháp là phải độc lập. Muốn có hoạt động

độc lập trước hết phải có quyền lực độc lập. Trước đây, do ảnh hưởng trong một

khoảng thời gian dài bởi nguyên lý chỉ tồn tại QLNN là thống nhất, không phân

chia; theo đó, tư pháp không phải là một quyền mà là một nhiệm vụ của QLNN.

Cũng chính vì lẽ đó mà suốt một thời gian dài từ Hiến pháp năm 1959 đến Hiến

pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), quyền tư pháp không hề được coi là

một nhánh quyền lực được ghi nhận trong Hiến pháp.

Trong Hiến pháp năm 2013, quyền tư pháp được ghi nhận với tư cách là một

nhánh quyền lực hợp thành QLNN. Với tư cách đó, quyền tư pháp có được một vị

trí tương xứng trong mối tương quan quyền lực với quyền hành pháp và quyền lập

pháp. Vì thế, từ sự độc lập của quyền tư pháp bảo đảm sự độc lập của hệ thống cơ

quan thực hiện quyền tư pháp. Cụ thể hơn, thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp

đến năm 2020 theo Nghị quyết 49-NQ/TW và Hiến pháp năm 2013, hệ thống Tòa

án đã được tổ chức độc lập hơn theo hướng giảm thiểu sự phụ thuộc vào các CQNN

khác. Sự độc lập được thể hiện:

- Hệ thống Tòa án đã tách bạch khỏi sự phụ thuộc vào cơ quan hành pháp về

mặt nhân sự, tổ chức;

- Hệ thống Tòa án địa phương đã tách bạch khỏi sự phụ thuộc vào cơ quan

QLNN địa phương;

- Tòa án được chủ động trong việc tuyển dụng, xét chọn, bổ nhiệm thẩm phán

của mình mà không phụ thuộc vào việc bầu của cơ quan quyền lực địa phương.

Hiện nay, chỉ còn chức danh Chánh án TAND tối cao và các thẩm phán của Hội

đồng thẩm phán TAND tối cao do Quốc hội bầu và phê chuẩn;

110

- Tòa án giảm dần sự chi phối của cơ quan tư pháp trung ương và hệ thống

cơ quan tư pháp ở địa phương không còn chịu sự chi phối của cơ quan tư pháp

trung ương;

- Tòa án được chủ động hơn trong việc xây dựng biên chế của ngành.

Về cơ bản, những thành tựu trong việc hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền

lực giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp

chủ yếu ở vấn đề đổi mới tư duy, đổi mới vị thế của quyền tư pháp; qua đó, làm

tiền đề cho việc xây dựng và hoàn thiện các thiết chế tư pháp nhằm hình thành nên

cơ chế kiểm soát quyền lực hữu hiệu giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp.

3.4.2. Những hạn chế, bất cập và nguyên nhân

3.4.2.1. Về thể chế pháp lý và nhận thức về kiểm soát quyền lực giữa cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp

Như đã trình bày ở 3.4.1 cho thấy, thể chế pháp lý kiểm soát quyền lực giữa

ba nhánh của QLNN, trong đó có thể chế pháp lý kiểm soát quyền lực giữa cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp đã đạt được

những thành tựu đáng kể. Tuy nhiên, qua nghiên cứu các văn bản quy phạm pháp

luật và thực tiễn vận hành cơ chế này cho thấy, thể chế pháp lý xác định khuôn

khổ kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền tư pháp và cơ quan thực hiện

quyền hành pháp vẫn còn một số hạn chế nhất định, cần được tiếp tục hoàn thiện

nhằm nâng cao hiệu quả kiểm soát quyền lực giữa hai nhánh quyền này. Cụ thể

như sau:

Thứ nhất, nhận thức về quyền tư pháp, quyền hành pháp trong thực tiễn

QLNN chưa thực sự thống nhất, chưa đi vào bản chất của các quyền, nên việc xác

định nội hàm các khái niệm, phạm vi, nội dung, đặc điểm, bản chất của các quyền

chưa xác đáng. Điều này dẫn tới việc xây dựng một cơ chế pháp lý phù hợp nhằm

kiểm soát hiệu quả QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan

thực hiện quyền tư pháp chưa được quan tâm đúng mức, chưa được thể hiện rõ

ràng, tường minh trong các VBPL. Ví dụ như hiện tại quan niệm tư pháp còn bao

gồm cả hoạt động điều tra, truy tố mà đáng lẽ là hoạt động thuộc quyền hành

pháp. Điều này thể hiện trên một số khía cạnh sau:

111

Một là, số lượng các công trình nghiên cứu; các đề án, dự án nghiên cứu về

việc kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực

hiện quyền tư pháp còn ít, chưa phổ biến, ngay cả các công trình nghiên cứu được

Nhà nước đầu tư cũng chủ yếu tập trung vào việc phân công, phối hợp giữa ba

nhánh quyền lực hoặc tập trung vào nghiên cứu vấn đề giám sát, giám sát tối cao

của quyền lập pháp đối với quyền hành pháp, tư pháp, mà chưa có nhiều công

trình nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện về vấn đề kiểm soát QLNN giữa các

quyền, đặc biệt là quyền giám sát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp

đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp và ngược lại.

Hai là, các quy định về giám sát quyền lực giữa quyền hành pháp và quyền

tư pháp còn thiếu vắng trong các văn bản quy phạm pháp luật, chưa được luật hóa

cụ thể. Vì thế, thẩm quyền, trình tự, thủ tục, nội dung kiểm soát; hậu quả pháp lý

của việc kiểm soát và chế tài buộc cơ quan thực hiện quyền hành pháp phải thực

hiện các quyết định của cơ quan thực hiện quyền tư pháp và các cơ quan thực hiện

quyền tư pháp phải thực hiện quyết định của cơ quan thực hiện quyền hành pháp

chưa được rõ ràng, cụ thể, chưa đủ mạnh để buộc các bên phải thực hiện.

Thứ hai, các quy định liên quan đến việc xây dựng cấu trúc xác định địa vị

pháp lý của các nhánh quyền lực còn chênh lệch giữa nhận thức với thực tiễn và

quy định của Hiến pháp. Do đó, dẫn tới suy giảm hiệu quả của kiểm soát quyền

lực giữa các nhánh quyền, trong đó có sự kiểm soát giữa quyền hành pháp và tư

pháp. Biểu hiện điển hình, nổi bật như việc xác định địa vị pháp lý, chế độ đãi ngộ

đối với người đứng đầu mỗi nhánh quyền lực. Theo quy định của Hiến pháp năm

2013, thì QLNN là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa ba

quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Như vậy, có thể hiểu cơ quan thuộc ba nhánh

quyền lực này phải có vị trí, quyền hạn, trách nhiệm như nhau và vị thế của người

đứng đầu ba cơ quan này phải tương đương. Tuy nhiên, trong thực tiễn, theo quy

định của pháp luật hiện hành, vị trí của Chánh án TAND tối cao - người đứng đầu

cơ quan thực hiện quyền tư pháp chỉ tương đương Phó Thủ tướng Chính phủ.

Tương tự như vậy, đối với cấp phó của người đứng đầu nhánh quyền tư pháp cũng

không thể ngang bằng với các chức danh tương ứng trong hệ thống các cơ quan

hành pháp. Thực tế này đã, đang và sẽ tiếp tục là một trong những yếu tố có tác

112

động tiêu cực đến tính độc lập của tư pháp, đặc biệt là độc lập trong việc đưa ra

các phán quyết để giải quyết các tranh chấp mà một bên là tổ chức, cá nhân, một

bên là cơ quan thực hiện quyền hành pháp hoặc người có thẩm quyền trong cơ

quan thực hiện quyền hành pháp hoặc đưa ra các phán quyết nhằm xác định một

đạo luật do cơ quan lập pháp ban hành hay văn bản pháp quy do cơ quan thực hiện

quyền hành pháp ban hành là trái luật hay không, có hiệu lực hay không có hiệu

lực và lại càng không thể đảm đương vai trò của việc phân xử các tranh chấp về

thẩm quyền giữa cơ quan thực hiện quyền lập pháp với cơ quan thực hiện quyền

hành pháp.

Thứ ba, chưa xây dựng được khung pháp lý phù hợp nhằm giải quyết sự mâu

thuẫn giữa kiểm soát quyền lực với bảo đảm tính độc lập của tư pháp, khiến cho

quá trình kiểm soát của cơ quan thực hiện quyền tư pháp gặp nhiều khó khăn. Về

phương diện lý luận cũng như thực tiễn, kiểm soát chính là xem xét, phát hiện để

ngăn chặn những gì trái với quy định. Do đó, để kiểm soát, đòi hỏi phải xây dựng

được khung pháp lý để xác định khuôn khổ hành vi của chủ thể kiểm soát, chủ thể

bị kiểm soát, đặc biệt trong đó xác định rõ mối quan hệ kiểm soát quyền lực được

đặt trong tương quan với các quyền, nghĩa vụ pháp lý, từ đó bảo đảm phát huy

hiệu quả của kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ

quan thực hiện quyền tư pháp mà không làm ảnh hưởng đến hoạt động bình

thường của mỗi cơ quan. Hay nói cách khác, việc kiểm soát không ảnh hưởng tới

các nguyên tắc trong hoạt động của mỗi cơ quan. Tuy nhiên, qua nghiên cứu cho

thấy, pháp luật hiện hành vẫn còn thiếu vắng những quy định về nội dung, phạm

vi, trình tự, thủ tục kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và

cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Các quy định hiện hành, chủ yếu được nằm

trong văn bản tố tụng hoặc hành chính quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền

hạn của cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan thực hiện quyền tư pháp mà

chưa quy định về các vấn đề như đã nêu trên.

3.4.2.2. Về thiết chế pháp lý kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực hiện

quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp

Thứ nhất, chưa phân định rạch ròi phạm vi kiểm soát QLNN giữa cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Kiểm soát ở cấp

113

trung ương hay bao gồm cả kiểm soát ở địa phương; kiểm soát của cơ quan cấp trên

với cơ quan cấp dưới như thế nào; chưa phân định được mối quan hệ giữa kiểm soát

nội bộ với kiểm soát từ bên ngoài giữa hai hệ thống cơ quan trong việc kiểm soát

QLNN. Ví dụ: Tòa án hiện tại được cấu trúc về mặt tổ chức chỉ dừng lại ở phạm vi

xét xử đối với những quyết định hành chính, hành vi hành chính mà chưa có thiết

chế để xem xét tính hợp hiến, tính phù hợp với pháp luật của một văn bản pháp quy

do cơ quan hành pháp ban hành, hoặc chưa có thiết chế để xét xử phù hợp với pháp

luật của một nhánh giữa các nhánh quyền lực trong thực hiện QLNN.

Thứ hai, trong nhà nước pháp quyền, bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp,

luật là một nguyên tắc, đồng thời là một yêu cầu. Theo đó, mọi hoạt động của các

CQNN phải trên cơ sở Hiến pháp và luật. Các đề án, dự án luật của cơ quan thực

hiện quyền hành pháp trình cơ quan thực hiện quyền lập pháp ban hành hay các

văn bản pháp quy do cơ quan thực hiện quyền hành pháp chủ động ban hành phải

bảo đảm không trái với Hiến pháp. Do đó, bảo vệ Hiến pháp, bảo vệ pháp luật

luôn là một nhu cầu thiết yếu trong nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, thiết chế này

hiện tại vẫn còn thiếu. Các phương án đưa ra đối với Tòa bảo hiến/Hội đồng bảo

hiến chưa thực sự thuyết phục đối với cơ quan lập hiến nên chưa chính thức được

ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013.

Thứ ba, chưa xây dựng được cơ quan thực hiện quyền tư pháp mạnh, đủ sức

kiểm soát hoạt động của cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Quyền tư pháp trong

nhà nước pháp quyền có vai trò đặc biệt quan trọng trong phân định sự đúng sai,

giải quyết các xung đột quyền lực giữa hai nhánh quyền lực còn lại và đóng vai trò

của một thiết chế đối trọng, cân bằng, bảo đảm sự thống nhất của QLNN. Chính

bởi tầm quan trọng và vai trò của quyền tư pháp mà nhà nước pháp quyền đòi hỏi

quyền tư pháp phải là một nhánh quyền lực độc lập, chỉ có độc lập mới góp phần

kiểm soát giữa các nhánh quyền lực khác, chỉ có độc lập thì mới bảo vệ được

quyền con người, bảo vệ được dân chủ, công bằng và lẽ phải trước mọi sự xâm hại

kể cả sự xâm hại từ phía nhà nước.

Thực tiễn tổ chức nhà nước pháp quyền cũng chỉ ra rằng, tư pháp chỉ có thể

độc lập khi nó được giao giữ một nhánh quyền lực độc lập và cũng chỉ có độc lập

mới tăng cường được tính chịu trách nhiệm của tư pháp. Tính độc lập của cơ quan

114

thực hiện quyền tư pháp được quyết định bởi yếu tố: Sự tồn tại và hoạt động của

nó chỉ tuân theo pháp luật mà không bị chi phối bởi bất kỳ cơ quan nào.

Trong mô hình Nhà nước pháp quyền Việt Nam, tư pháp không phải là một

nhánh quyền lực độc lập mà là một nhiệm vụ độc lập được giao cho một cơ quan

độc lập hoạt động trong cơ chế phân công phối hợp của bộ máy nhà nước. Do vậy,

thực tiễn khó tránh khỏi sự tác động (ở một mức độ nhất định) đối với quá trình

thực hiện quyền tư pháp của Tòa án. Tình trạng án bỏ túi, án điểm vẫn diễn ra và

có trường hợp gây bức xúc trong dư luận.

Truyền thống tố tụng xét hỏi cùng sự tiếp thu những chuẩn mực giá trị của

một nền tư pháp minh bạch, dân chủ, công bằng chưa được triệt để có nguy cơ dẫn

đến hệ luỵ: Tòa án không phải là nơi bảo vệ lẽ phải, công bằng, dân chủ, con

người không có điều kiện để thực hiện quyền tự bảo vệ mình trước pháp luật và

được bình đẳng với cơ quan tiến hành tố tụng trước pháp luật. Nếu điều này xảy

ra, đó là điều vô cùng tệ hại; bởi một mặt, nó làm suy giảm sự tôn nghiêm của

pháp luật, một mặt, nó làm cho các giá trị tốt đẹp của pháp quyền không được

thực thi trên thực tế. Đặc biệt, nó tác động trực tiếp đến nhận thức, thái độ và tình

cảm đối với pháp luật của người dân, từ đó khoét sâu thêm sự mặc cảm vốn có đối

với pháp luật và cuối cùng pháp luật không còn là một phương thức để lựa chọn

hành vi cho mọi người.

Thứ tư, quyền tư pháp chưa được đặt đúng vị trí trong cấu trúc QLNN. Trong

một thời gian dài, quyền tư pháp chưa được thừa nhận, nên quyền tư pháp trong

mô hình tổ chức QLNN ở Việt Nam vẫn chỉ được coi là một chức năng của Nhà

nước. Điều này được thể hiện ở những khía cạnh cơ bản sau:

Một là, vị thế của quyền tư pháp chưa tương xứng với bản chất quyền lực tư

pháp và cũng chưa tương xứng trong cơ chế kiểm soát quyền lực với cơ quan hành

pháp. Vị trí người đứng đầu cơ quan tư pháp trung ương (Chánh án TAND tối

cao) chưa được Hiến pháp quy định rõ ràng với những quyền lực của người đứng

đầu nhánh quyền lực tư pháp.

Hai là, nội hàm của quyền tư pháp chưa được làm rõ, đặc biệt đối với việc

“bảo vệ công lý”. Theo đó, bảo vệ công lý ở đây có đơn thuần chỉ được hiểu là

115

bảo vệ công lý trong khi thực hiện chức năng xét xử. Do đó, quan niệm về việc

bảo vệ công lý phải được thực hiện theo nghĩa rộng; không chỉ là bảo vệ công lý

trong quá trình thực hiện chức năng xét xử của cơ quan thực hiện quyền tư pháp

mà còn cả trong quá trình thực thi pháp luật của cơ quan thực hiện quyền tư pháp

cũng như các cơ quan khác. Bởi vì, quá trình thực thi pháp luật của cơ quan thực

hiện quyền hành pháp đã tác động trực tiếp đến quyền lợi của người dân và luôn

có nguy cơ bị xâm hại từ phía các cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Nếu với sự

mở rộng này, chiều cạnh mối quan hệ, nội dung kiểm soát quyền lực giữa cơ quan

thực hiện quyền tư pháp với cơ quan thực hiện quyền hành pháp sẽ được đa dạng

hơn, bao trùm hơn và đạt được độ phủ cũng như bảo đảm tính tương quan quyền

lực trong cơ chế kiểm soát giữa quyền hành pháp và tư pháp.

Ba là, tính độc lập của quyền tư pháp chưa được bảo đảm. Mặc dù những

năm gần đây, sự độc lập của quyền tư pháp của cơ quan thực hiện quyền tư pháp

đã được quan tâm ghi nhận. Tuy nhiên, trên thực tế, quyền tư pháp trong sự phân

công, phối hợp của bộ máy nhà nước vẫn chưa thực sự bảo đảm được sự độc lập;

nên nhánh quyền lực này và cơ quan thực hiện quyền tư pháp cũng có nguy cơ bị

ảnh hưởng bởi sự tác động của cơ quan khác. Sự yếu thế này làm ảnh hưởng đến

tương quan lực lượng, đến cán cân quyền lực trong cơ chế kiểm soát quyền lực

giữa cơ quan thực hiện quyền tư pháp và cơ quan thực hiện quyền hành pháp.

Thứ ba, chưa có chế tài trong cơ chế kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực

hiện quyền tư pháp và cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Chế tài trong kiểm

soát quyền lực có phân công, phối hợp, nên để bảo đảm mỗi cơ quan thực hiện

đúng, đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được phân công, đòi hỏi mỗi cơ

quan phải nghiêm túc thực hiện thẩm quyền. Tuy nhiên, xét cả về lý thuyết và

thực tiễn, đều có thể xảy ra những trường hợp bất đồng và không thực hiện đầy đủ

trách nhiệm ở mỗi nhánh quyền lực. Do đó, cần phải có một chế tài phù hợp để

tháo gỡ và buộc các cơ quan phải thực hiện đúng. Tuy nhiên, cơ chế kiểm soát

quyền lực hiện hành giữa cơ quan thực hiện quyền tư pháp và cơ quan thực hiện

quyền hành pháp ở cả Trung ương và địa phương hiện nay đều chưa có chế tài để

bảo đảm thực hiện. Những hành vi vi phạm cơ chế, những hành vi làm thay đổi cơ

116

chế, vô hiệu hóa cơ chế không bị xử lý để bảo đảm cơ chế vận hành có hiệu quả.

Ví dụ: Việc triệu tập người đại diện của cơ quan hành pháp tham gia tố tụng theo

quy định của Luật Tố tụng hành chính gặp nhiều khó khăn, thậm chí bất hợp tác

(không cử người tham gia tố tụng) hoặc không hợp tác cung cấp tài liệu nhưng

không có chế tài để xử lý, điều này đã làm giảm hiệu lực, hiệu quả của việc giải

quyết án hành chính. Tỷ lệ án hành chính được giải quyết rất thấp, chỉ chiếm hơn

50% số vụ việc được thụ lý. Bên cạnh đó, việc khu biệt hóa trách nhiệm của cơ

quan thực hiện quyền hành pháp với vai trò thực hành quyền công tố và cơ quan

thực hiện quyền tư pháp với chức năng xét xử trong việc liên đới chịu trách nhiệm

bồi thường oan sai chưa được rõ ràng, không bình đẳng, không quy được trách

nhiệm cụ thể của từng cơ quan.

Thứ tư, tính chuyên môn hóa, chuyên nghiệp hóa chưa cao. Các nước trên

thế giới đều thừa nhận, xét xử là một nghề, có đặc thù riêng, có những yêu cầu

riêng về đào tạo, về kinh nghiệm thực tiễn. Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay, việc

bổ nhiệm các chức danh tư pháp, đặc biệt là các chức danh quản lý cơ quan thực

hiện quyền tư pháp có trường hợp chưa phản ánh rõ nét tính chuyên nghiệp.

Dường như các quy định về tiêu chuẩn chức danh tư pháp có giá trị áp dụng cao

hơn, chặt chẽ hơn với các chức danh thấp trong hệ thống. Ở tầm quản lý ngành,

quản lý một cơ quan tư pháp địa phương, theo sự điều động, sắp xếp của tổ chức,

một người có thể chưa một lần xét xử, tham gia xét xử có thể được bổ nhiệm làm

Chánh án thực hiện quản lý và chỉ đạo công tác xét xử đối với Thẩm phán. Bên

cạnh đó, cũng chưa xây dựng được bộ tiêu chuẩn cũng như tiêu chí đánh giá về

kinh nghiệm công tác, sự am hiểu đời sống, lĩnh vực hoạt động để có thể đảm

đương được nhiệm vụ xét xử một cách đồng bộ. Hoạt động của các chức danh tư

pháp còn theo nhiệm kỳ và bị ảnh hưởng bởi tư duy nhiệm kỳ làm ảnh hưởng đến

tính độc lập trong quá trình thực hiện chức năng xét xử.

3.4.2.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập

Thứ nhất, nguyên nhân về thiết chế:

Một là, nhận thức chưa đầy đủ và đúng đắn về cơ chế kiểm soát quyền lực

giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp.

117

Như đã trình bày ở trên, do trước đây, quyền tư pháp ở nước ta chưa được

nhận thức đầy đủ, nên trong một số bản văn Hiến pháp, quyền tư pháp không

được ghi nhận. Theo đó, chức năng xét xử là một nhiệm vụ như những nhiệm vụ

khác của bộ máy hành chính Nhà nước. Một thời gian dài, hệ thống Tòa án được

đặt dưới sự quản lý của cơ quan chuyên môn thuộc cơ quan hành pháp. Cùng với

sự phát triển của xã hội, kỹ thuật lập pháp và thực tiễn quản lý, điều hành xã hội,

vấn đề kiểm soát quyền lực đã được quan tâm nghiên cứu. Tuy nhiên, vấn đề lớn

nhất ở đây là chọn cơ chế kiểm soát như thế nào cho hiệu quả trong điều kiện xây

dựng nhà nước pháp quyền XHCN. Cần phải lấy sự tập trung, thống nhất, phối

hợp là nguyên tắc căn bản để tổ chức bộ máy nhà nước.

Việc kiểm soát quyền lực bên trong từ phía nhà nước được thực hiện chủ

yếu thông qua hoạt động giám sát tối cao của cơ quan quyền lực cao nhất đó là

Quốc hội, ngoài ra còn có sự kiểm tra, giám sát của các thiết chế chính trị như Mặt

trận Tổ quốc, các tổ chức đoàn thể xã hội và của công dân. Tuy nhiên, cơ chế và

điều kiện để các thiết chế đó thực hiện quyền giám sát của mình là không mạnh.

Tính chất và hậu quả của việc kiểm soát quyền lực bằng cơ chế kiểm tra, giám sát

có thực sự đủ mạnh để kiểm soát và hạn chế quyền lực?

Ở góc độ kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và

cơ quan thực hiện quyền tư pháp, như đã nêu ở trên, trong thời gian dài, cơ quan

thực hiện quyền tư pháp đặt trong cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ

quan thực hiện quyền tư pháp thuần túy là một cơ quan chuyên môn của hành

pháp thì làm gì có quyền lực để đặt ra vấn đề kiểm soát quyền lực giữa cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Ngày nay, dù đã

được quan tâm, coi trọng hơn, tuy nhiên, địa vị của cơ quan thực hiện quyền tư

pháp vẫn chưa được làm sáng tỏ trong mối tương quan với cơ quan thực hiện

quyền hành pháp nói riêng và trong hệ thống QLNN nói chung, do đó, vấn đề cơ

chế kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan

thực hiện quyền tư pháp vẫn chưa có căn cứ để được thể chế hóa một cách khoa

học và hiệu quả.

118

Hai là, các yếu tố cấu thành cơ chế kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp vẫn chưa được làm

sáng tỏ trong mối tương quan với cơ quan thực hiện quyền hành pháp nói riêng và

trong hệ thống QLNN nói chung; do đó, quyền lực giữa cơ quan thực hiện quyền

hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp chưa được xây dựng hoàn thiện

trong tương quan với cơ quan thực hiện quyền hành pháp nói riêng và trong hệ

thống QLNN nói chung.

Từ nguyên nhân này, gây ra nhiều khó khăn trong vấn đề cơ chế kiểm soát

quan chức hành pháp đương chức, xét xử hành vi của người đứng đầu cơ quan

thực hiện quyền hành pháp. Các chức danh tư pháp hiện vẫn được xếp chung và

điều chỉnh theo chế độ công chức, viên chức. Tuy nhiên, với tính đặc thù về mặt

thẩm quyền và trách nhiệm, các chức danh tư pháp chưa được kiểm soát quyền lực

cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Ngoài ra, hệ thống chức danh tư pháp, cơ chế

bổ nhiệm, các điều kiện bảo đảm tính độc lập của các chức danh tư pháp chưa

được quan tâm, xây dựng hoàn thiện. Cần có một cơ chế riêng cho các chức danh

tư pháp đặc biệt là chức danh thẩm phán các cấp để bảo đảm thẩm phán có quyền

độc lập cũng như có vị thế tương xứng và riêng có khi thực hiện chức năng xét xử

kể cả khi xét xử quan chức đương nhiệm.

Thứ ba, hoạt động kiểm soát QLNN của cơ quan thực hiện quyền tư pháp đối

với cơ quan thực hiện quyền hành pháp chưa đáp ứng yêu cầu, thậm chí còn yếu,

chưa tương xứng với bản chất của một quyền trong cấu trúc QLNN. Biểu hiện:

Một là, hiệu lực, hiệu quả các phán quyết của Tòa án đối với các quyết định

hành chính, hành vi hành chính không cao. Theo quy định của pháp luật hiện hành

thì Tòa án là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện

quyền tư pháp. Như vậy, chức năng thực hiện quyền tư pháp là thuộc TAND,

thông qua quyền hạn, nhiệm vụ thì cơ chế kiểm soát chủ yếu thực hiện thông qua

chức năng xét xử, giải thích pháp luật.

Các chế tài kiểm soát QLNN của tư pháp với hành pháp chưa đủ mạnh. Do

nguyên tắc tổ chức QLNN là quyền tư pháp không thể lấn sân sang quyền hành

pháp, các Thẩm phán không thể can thiệp sâu vào hoạt động của cơ quan hành

119

chính. Do đó, khi xét xử các khiếu kiện hành chính, Tòa án chỉ dừng lại ở mức độ

phán xét tính hợp pháp của một quyết định hành chính, hành vi hành chính mà

không thể chỉ định một phương thức xử sự cụ thể cho cơ quan hành chính.

Trường hợp quyết định hành chính, hành vi hành chính bị tuyên vô hiệu, hủy

bỏ, quyền hay lợi ích của người khởi kiện có được khôi phục hay không lại hoàn

toàn phụ thuộc vào cơ quan hành chính. Hơn nữa, cơ quan Thi hành án lại khó có

thể độc lập với cơ quan hành chính - đối tượng thi hành án. Vì vậy, các phán quyết

của Tòa án chưa được thực thi nghiêm túc.

Hai là, cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền tư pháp

đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp còn mang tính thụ động. Kiểm soát

của Tòa án đối với quyền lực hành pháp chỉ được thực hiện khi có tranh chấp

hành chính, trong lĩnh vực quản lý hành chính giữa cá nhân, tổ chức với cơ quan,

công chức nhà nước và khiếu kiện của người dân. Vì vậy, sự kiểm soát quyền

lực này còn mang tính thụ động, nếu không có khiếu kiện của công dân, tổ chức

thì không thể tiến hành hoạt động kiểm soát quyền lực đối với cơ quan thực hiện

quyền hành pháp.

Ba là, xét xử hành chính bị ràng buộc và tác động của cơ chế quản lý hành

chính theo lãnh thổ. Theo quy định hiện hành, tổ chức Tòa án theo đơn vị hành

chính lãnh thổ nên chưa bảo đảm tính độc lập cao trong hoạt động xét xử, ban

hành phán quyết của Tòa án hành chính đối với các cơ quan hành chính. Điều đó

sẽ ảnh hưởng đến sự công tâm, công bằng, khách quan trong phán quyết của Tòa

án đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cán bộ, công

chức cùng cấp. Bởi vì, người bị kiện thường là người có chức vụ, quyền hạn ở địa

phương nơi Thẩm phán công tác và là những người có thể có ý kiến đối với việc

bổ nhiệm, nhất là bổ nhiệm lại Thẩm phán, nên còn xuất hiện tư tưởng ngại va

chạm trong đội ngũ Thẩm phán hành chính, dẫn tới đánh giá chứng cứ còn phiến

diện, áp dụng pháp luật chưa chặt chẽ. Vì vậy, trên thực tế TAND tối cao hoặc các

Thẩm phán có xu hướng giải thích thu hẹp quyền hạn của mình khi xét xử hành

chính. Điều này cũng làm hạn chế khả năng kiểm soát quyền lực của cơ quan thực

hiện quyền tư pháp đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp.

120

Tiểu kết chương 3

Cơ chế kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực hiện quyền tư pháp và cơ

quan thực hiện quyền hành pháp đã bước đầu được định hình và vận hành; dẫu

chưa đầy đủ và còn nhiều khiếm khuyết. Tuy nhiên, trên phương diện thực hiện

chức năng, nhiệm vụ của mình, sự tương tác giữa các cơ quan trung ương đã mang

tính kiểm soát, đối trọng lẫn nhau nhiều hơn. Cơ chế kiểm soát giữa cơ quan tư

pháp địa phương và cơ quan hành pháp địa phương đã cơ bản được hoàn thiện

trên cả hai phương diện thể chế và thiết chế. Tuy vậy, vẫn cần nghiên cứu những

quy định, chế tài để bảo đảm cơ chế kiểm soát này được vận hành một cách có

hiệu quả.

Một thực tế không thể thay đổi được mà ở bất kỳ mô hình nhà nước nào

cũng thừa nhận đó là sự ưu thế của cơ quan thực hiện quyền hành pháp trong mối

tương quan với các cơ quan thuộc nhánh quyền lực khác cũng như sự yếu thế của

quyền tư pháp trước các nhánh quyền lực khác. Do vậy, khi nghiên cứu về vấn đề

này cần chú trọng việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả, vị thế của quyền tư pháp; lấy

đó làm cán cân đối trọng trong cơ chế kiểm soát QLNN giữa các cơ quan này.

121

Chương 4

QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN CƠ CHẾ

PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN

THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM

4.1. QUAN ĐIỂM XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM

SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH

PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM

4.1.1. Xây dựng cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp phải đáp ứng đòi

hỏi của công cuộc cải cách hành chính và cải cách tư pháp

Điều 2 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt

Nam là Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân....”

[42]. Xây dựng Nhà nước pháp quyền Cộng hòa XHCN Việt Nam theo định hướng

XHCN vừa là nhu cầu, vừa là mục tiêu của Đảng, Nhà nước và của Nhân dân.

Trong nhà nước pháp quyền, tính tối thượng của pháp luật luôn phải được tôn trọng

và được coi là nguyên tắc xuyên suốt. Để thực hiện được nguyên tắc này, ngoài việc

xây dựng một hệ thống pháp luật đầy đủ, từ Hiến pháp tới các đạo luật, thì việc tổ

chức thực thi Hiến pháp, luật và bảo vệ Hiến pháp, bảo vệ pháp luật là một trong

những yêu cầu không thể thiếu. Có hệ thống tổ chức thực thi pháp luật khoa học,

phù hợp và cơ chế bảo vệ Hiến pháp hữu hiệu luôn giành được sự quan tâm của mọi

quốc gia và Nhà nước ta kể từ ngày khai sinh nước Việt Nam dân chủ cộng hòa

(năm 1945) đến nay.

Xây dựng bộ máy nhà nước hoàn chỉnh, trong đó có cơ quan thực hiện quyền

hành pháp, tư pháp đủ mạnh và cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan thực

hiện các nhánh QLNN giúp tổ chức thực thi pháp luật và bảo vệ Hiến pháp, bảo vệ

pháp luật hiệu quả. Muốn vậy, sự đổi mới, phát triển và cơ chế pháp lý kiểm soát

quyền lực của ba nhánh quyền lực này phải luôn bảo đảm được tính đồng bộ, phù

hợp với định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, nhằm bảo

đảm tính thống nhất của QLNN. Bất kỳ sự đổi mới, phát triển của một cơ quan nào

bị bỏ lại phía sau của tiến trình đó, sẽ khiến cho bộ máy nhà nước không thể hoạt

122

động một cách đồng bộ và sẽ dẫn tới những rào cản trong thực hiện các mục tiêu

của Nhà nước.

Do đó, xây dựng cơ chế kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền

hành pháp với cơ quan thực hiện quyền tư pháp một cách đồng bộ, phù hợp với

bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của Nhân dân, do

Nhân dân, vì Nhân dân, đồng bộ với công cuộc cải cách hành chính, cải cách tư

pháp là một trong những yêu cầu có tính xuyên suốt, phù hợp với chủ trương của

Đảng, Nhà nước.

4.1.2. Xây dựng cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp bảo đảm tính năng

động, sáng tạo của cơ quan thực hiện quyền hành pháp và tính độc lập trong

xét xử của cơ quan thực hiện quyền tư pháp

Bên cạnh tính độc lập tương đối, hoạt động của quyền hành pháp có tính

thường xuyên, liên tục, phạm vi rộng, tác động đến nhiều đối tượng khác nhau, làm

thay đổi trạng thái của hệ thống và đóng vai trò quan trọng trong việc hoạch định

chính sách quốc gia; đề xuất các dự án luật và tổ chức thực thi pháp luật. Do đó, cơ

quan thực hiện quyền hành pháp trong nhà nước pháp quyền đòi hỏi không chỉ chịu

trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật mà còn là trung tâm của bộ máy nhà nước,

có trách nhiệm tạo điều kiện cho cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp thực hiện quyền

của mình. Bên cạnh đó, cơ quan thực hiện quyền hành pháp còn phải chịu trách

nhiệm về việc đề xuất, góp phần tạo lập chính sách, thể chế pháp luật đồng bộ hiệu

quả; tổ chức một hệ thống cơ quan thực hiện quyền hành pháp minh bạch, rõ ràng.

Để đáp ứng được những yêu cầu nêu trên, tạo điều kiện thuận lợi để cơ quan

thực hiện quyền hành pháp phát huy được tính năng động, sáng tạo, thì các cơ chế

pháp lý kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền tư pháp đối với cơ quan

thực hiện quyền hành pháp phải rõ ràng, minh bạch, đồng thời bảo đảm khoa học,

phù hợp với điều kiện cụ thể của đất nước trong từng giai đoạn phát triển. Do đó,

xây dựng cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp

với cơ quan thực hiện quyền tư pháp cũng phải đáp ứng được các tiêu chí này.

Ngược lại, về phía cơ quan thực hiện quyền tư pháp, bảo đảm độc lập tư pháp,

trọng tâm là độc lập trong xét xử là một trong những yêu cầu quan trọng, mang tính

123

nguyên tắc, giúp cơ quan thực hiện quyền tư pháp hoàn thành sứ mệnh của mình, để

tư pháp không chỉ bảo vệ Nhà nước, bảo vệ các quyền cơ bản của công dân trước sự

xâm hại của các hành vi vi phạm pháp luật mà tư pháp phải đóng vai trò quan trọng

trong việc bảo vệ công lý, theo đúng nghĩa là một tấm lá chắn giúp bảo vệ công dân

trước các hành vi vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của chính những cơ quan

công quyền.

Ngoài ra, độc lập của tư pháp còn giúp cơ quan thực hiện quyền tư pháp

không bị tác động từ cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp. Từ đó, giúp cơ quan tư

pháp có thể có những quyết định chính xác, quyết đoán trong việc phân xử việc

tranh chấp thẩm quyền giữa lập pháp với hành pháp và phán xét đối với các luật,

văn bản pháp quy và các hành vi vi hiến. Do đó, xây dựng cơ chế pháp lý kiểm soát

quyền lực giữa cơ quan hành pháp với cơ quan tư pháp ngoài việc ngăn chặn hành

vi lạm quyền, cũng phải tạo ra cơ chế giúp cơ quan thực hiện quyền tư pháp phát

huy được độc lập, đặc biệt là độc lập trong xét xử.

4.1.3. Xây dựng cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp phải tiến hành

đồng bộ với xây dựng và hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà

nước nói chung; đồng bộ giữa kiểm soát bên trong (kiểm soát trong mỗi

quyền) với kiểm soát giữa các quyền với nhau

Quá trình tổ chức và thực thi QLNN trong Nhà nước pháp quyền XHCN, tất

yếu đòi hỏi phải kiểm soát QLNN. QLNN không bị kiểm soát là nguy cơ trực tiếp

dẫn đến tình trạng lạm quyền, chuyên quyền, độc đoán, mất dân chủ.

Cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN bao gồm tổng thể các yếu tố thể chế, thiết

chế và các điều kiện bảo đảm để xây dựng, hoàn thiện và vận hành cơ chế kiểm

soát QLNN. Các yếu tố thể chế, thiết chế và các điều kiện bảo đảm của cơ chế

kiểm soát QLNN thể hiện trên cả hai khía cạnh: Sự kiểm soát mang tính tương đối

độc lập trong việc thực hiện từng quyền (bao gồm kiểm soát việc thực hiện quyền

lập pháp của cơ quan lập pháp; kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của cơ

quan hành pháp và kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp của cơ quan tư pháp)

124

và sự kiểm soát giữa các CQNN trong việc thực hiện các quyền (bao gồm sự kiểm

soát giữa các CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, quyền hành pháp và

quyền tư pháp).

Do vậy, cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa các cơ quan thực hiện quyền

hành pháp và quyền tư pháp là một bộ phận của cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN;

phải được tiến hành đồng bộ và trong giới hạn của cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN.

Trong cơ chế pháp lý này phản ánh các yếu tố cấu thành (nội dung) và những điều

kiện bảo đảm thực hiện kiểm soát QLNN. Trong đó, điều cốt yếu là phải coi trọng

yếu tố nội dung (gồm thể chế và thiết chế) của cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN

giữa các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. Đây là yếu tố cốt

lõi, định hình và chi phối toàn bộ những tác động khác. Yếu tố nội dung còn khắc

phục được tình trạng kiểm soát chung chung, trách nhiệm mơ hồ, chế tài lỏng lẻo

của thực trạng cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN nói chung và kiểm soát QLNN giữa

cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp hiện nay; trên cơ sở đó mới

có thể có căn cứ để giải quyết triệt để các vấn đề có liên quan, nâng cao hiệu quả

thực hiện cơ chế.

4.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN

LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ

QUYỀN TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM

4.2.1. Các giải pháp chung

4.2.1.1. Đổi mới nhận thức về kiểm soát quyền lực nhà nước và cơ chế kiểm

soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan

thực hiện quyền tư pháp

Nhận thức là vấn đề cốt lõi, hình thành nền tảng cơ sở lý luận, quan điểm về

kiểm soát quyền lực. Do đó, đổi mới nhận thức có vai trò đặc biệt quan trọng trong

việc hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN nói chung, kiểm soát QLNN giữa

cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp nói riêng.

Tuy nhiên, đổi mới nhận thức không phải bỏ đi cái cũ, phủ định sạch trơn mà cần có

sự nghiên cứu, kế thừa; đổi mới về lý luận, gắn với thực tiễn, phản ánh sự đúc kết

về lý luận và sự trải nghiệm thực tiễn vận hành quá trình kiểm soát QLNN. Xét một

125

cách tổng thể, nhận thức đúng đắn phải là yêu cầu đặt ra đối với tất cả các chủ thể

tham gia vào quá trình kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp

và cơ quan thực hiện quyền tư pháp, bao gồm chủ thể lãnh đạo, chỉ đạo, xây dựng,

vận hành và giám sát quá trình đó. Trên cơ sở đánh giá vai trò của các chủ thể tham

gia vào quá trình kiểm soát QLNN, đặc biệt là bước đột phá về chủ trương, chính

sách của Đảng từ “Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ

nghĩa xã hội” (bổ sung, phát triển năm 2011) khi khẳng định yếu tố kiểm soát

QLNN trong nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền XHCN

Việt Nam; đến quan điểm của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng; làm

cơ sở hình thành quy định Hiến pháp năm 2013 về nguyên tắc QLNN là thống nhất,

có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các

quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; cho phép khẳng định, trong giai đoạn hiện

nay, chủ thể có vai trò quan trọng, cần tập trung nâng cao nhận thức về kiểm soát

QLNN và cơ chế kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ

quan thực hiện quyền tư pháp chính là cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ

quan thực hiện quyền tư pháp. Bởi lẽ, dù chủ trương, đường lối lãnh đạo của Đảng,

quy định của Hiến pháp có rõ ràng, thì yếu tố then chốt vẫn là nhận thức, làm cơ sở

triển khai thực hiện đồng bộ từ chính chủ thể thực hiện trực tiếp quá trình đó. Thực

tiễn vận hành cơ chế kiểm soát QLNN giữa các cơ quan này cho thấy chưa có sự

nhận thức đầy đủ, đúng đắn, toàn diện về các vấn đề nêu trên nên hiệu quả kiểm

soát QLNN chưa cao, thậm chí còn bộc lộ nhiều hạn chế như đã phân tích trong

thực trạng ở chương 3. Điều này sẽ gây ra khó khăn cho chính quá trình tự kiểm

soát quyền lực (kiểm soát bên trong) cũng như sự kiểm soát lẫn nhau trong quá

trình thực hiện QLNN (kiểm soát bên ngoài). Do đó, đổi mới về nhận thức của cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp về kiểm soát

QLNN và cơ chế kiểm soát QLNN phải được nhìn nhận trên các phương diện sau:

Thứ nhất, quán triệt sâu sắc bản chất, nguồn gốc của QLNN, từ đó hình thành,

củng cố tư duy đúng đắn về quyền tư pháp, quyền hành pháp; mục đích, yêu cầu

kiểm soát QLNN và cơ chế kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành

pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp

126

Trong điều kiện chúng ta xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam

của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; mọi QLNN thuộc về nhân dân; QLNN

xuất phát từ Nhân dân, từ Nhân dân mà ra, chủ thể duy nhất của QLNN chính là

Nhân dân. Không có một cơ quan, tổ chức nào có thể nắm giữ và thực hiện QLNN

mà thoát ly hoàn toàn khỏi sự giám sát và đòi hỏi bảo đảm quyền lực thuộc về Nhân

dân. Nhân dân ủy quyền cho Nhà nước thực hiện quyền lực của mình; đồng thời,

quá trình thực hiện QLNN của tất cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước có được

đánh giá là phù hợp, hiệu quả hay không thì tiêu chí đối chiếu, đích đến cuối cùng là

có bảo đảm quyền lực đó thực sự thuộc về Nhân dân, phục vụ Nhân dân hay không.

Do vậy, cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan thực hiện quyền tư pháp cũng

như từng cán bộ của cơ quan đó phải nhận thức đầy đủ rằng: Bản chất QLNN chính

là sự thống nhất, nên kiểm soát QLNN, hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN

giữa các nhánh quyền lực, trong đó có cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp không phải là

làm cho các quyền đó mạnh lên hay yếu đi trong cấu trúc QLNN, mà là làm cho

mối quan hệ trong tương quan quyền lực trở nên cân bằng, thống nhất, từ đó hạn

chế sự lạm quyền trong tổ chức thực hiện quyền lực của mỗi nhánh quyền lực.

Nhận thức đúng đắn này sẽ triệt tiêu nguy cơ “phân nhánh quyền lực” một cách

tuyệt đối hoặc hình thành, củng cố “nhóm lợi ích” theo nhánh quyền lực. Đặc biệt,

lợi ích lớn hơn trong việc thực hiện tốt giải pháp này là xóa bỏ những tác nhân, điều

kiện có thể dẫn đến việc không thực sự coi trọng vai trò chủ thể QLNN của Nhân

dân cũng như xu hướng biến dân chủ thực sự trở thành dân chủ hình thức. Thực tiễn

QLNN cũng chưa có sự nhận thức thống nhất về quyền tư pháp và quyền hành

pháp; còn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau. Do đó, khi bàn luận, đánh giá về các

quyền này cần phải bám sát bản chất của QLNN, bản chất của mỗi quyền, xác định

rõ nội hàm các khái niệm, phạm vi, nội dung, đặc điểm, bản chất của các quyền.

Thứ hai, đổi mới nhận thức về cơ quan thực hiện quyền hành pháp; vị trí, vai

trò của cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và

cơ quan thực hiện quyền tư pháp

Hiện nay, trong Hiến pháp chỉ nêu Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành

pháp mà không nêu rõ đối với các cơ quan khác có thực hiện quyền hành pháp hay

127

không. Do đó, sẽ hình thành nhiều quan điểm nhận thức khác nhau và tất nhiên, từ

đó sẽ ảnh hưởng tới việc vận hành cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa các loại cơ

quan. Chúng tôi cho rằng, không nên hiểu máy móc quy định Chính phủ là cơ

quan thực hiện quyền hành pháp có nghĩa là Chính phủ là cơ quan duy nhất thực

hiện quyền hành pháp mà cần căn cứ vào nội hàm của quyền hành pháp để xác

định. Do đó, Chủ tịch nước, VKSND, CQĐP (HĐND, UBND) với chức năng,

nhiệm vụ, thông qua các hoạt động cụ thể cũng cần được coi là cơ quan thực hiện

quyền hành pháp. Quyền hành pháp có biểu hiện đa dạng, sinh động, do đó, quy

định và việc thực hiện quyền hành pháp cũng có sự đa dạng. Tuy nhiên, điểm

chung nhất làm cơ sở để xác định các cơ quan này là dựa trên quan niệm về quyền

hành pháp. Trong đó, cần thống nhất cách hiểu quyền hành pháp là một bộ phận

hợp thành của QLNN, có nhiệm vụ xây dựng và thực thi chính sách quản lý, điều

hành đất nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, với nội dung trọng tâm

là hoạch định và điều hành chính sách quốc gia; được thực hiện bởi các cơ quan

trong bộ máy nhà nước.

Ngoài ra, như đã trình bày ở trên, hoàn thiện cơ chế kiểm soát QLNN giữa cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp, nhằm tạo ra

sự cân bằng, thống nhất của quyền lực, để quyền lực thực sự là của Nhân dân, phục

vụ lợi ích của mỗi người dân. Tuy nhiên, xét trong tổng thể, đây cũng là một loại cơ

chế cùng với các cơ chế khác tạo nên hiệu quả kiểm soát QLNN nói chung. Chính

vì vậy, điều quan trọng là cần phải xác định rõ, việc hoàn thiện cơ chế pháp lý này

phải được đặt trong tổng thể các giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát

QLNN nói chung và phải bảo đảm hài hòa, hợp lý trong sự biến động của các yếu

tố ảnh hưởng. Tránh hai xu hướng: Tuyệt đối hóa vai trò hoặc đơn giản hóa vai trò

của cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và

cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Ở xu hướng thứ nhất, dễ dẫn đến việc chỉ tập

trung và coi trọng sự vận hành của cơ chế này mà chưa đánh giá đúng mức vai trò

của các cơ chế khác. Ở xu hướng thứ hai, có thể dẫn đến những cải cách nửa vời,

những quyết sách và triển khai không quyết liệt cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN

trên thực tế. Do vậy, việc đánh giá đúng vị trí, vai trò của cơ chế pháp lý kiểm soát

128

QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư

pháp sẽ chỉ đạo những hoạt động thực tiễn đúng đắn của các cơ quan, tổ chức, cá

nhân có liên quan.

Những đổi mới về nhận thức từ các cơ quan trên, bên cạnh tác dụng tạo nên sự

đồng thuận và tổ chức thực hiện nghiêm các quy định trên thực tế thì còn có một tác

dụng to lớn đến từ cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Đó là, trong quá trình hoạch

định chính sách và đề xuất dự thảo văn bản, cơ quan thực hiện quyền hành pháp,

quan trọng nhất là Chính phủ sẽ xem xét kỹ lưỡng nhiều vấn đề liên quan đến sự

hình thành, củng cố và vận hành cơ chế kiểm soát QLNN như: Bổ sung quy định về

giám sát quyền lực giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp; xây dựng khung pháp

lý phù hợp giải quyết mâu thuẫn giữa kiểm soát quyền lực với bảo đảm tính độc lập

của tư pháp...

4.2.1.2. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả kiểm soát quyền lực nhà nước bên

trong của hệ thống cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện

quyền tư pháp

Kiểm soát QLNN được tiến hành trên hai phương diện, cũng là hai cơ chế chủ

yếu kiểm soát QLNN. Đó là, cơ chế kiểm soát QLNN bên trong và cơ chế kiểm

soát QLNN bên ngoài. Mỗi cơ chế kiểm soát QLNN đều có vai trò, tác dụng riêng;

song giữa chúng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, bổ khuyết cho nhau. Trong đó,

sự kiểm soát mang tính chất thường xuyên, diễn ra trong nội bộ từng loại cơ quan là

cơ chế kiểm soát bên trong của các CQNN nói chung và của cơ quan thực hiện

quyền hành pháp, cơ quan thực hiện quyền tư pháp nói riêng trong cơ chế kiểm soát

QLNN giữa hai loại cơ quan này. Đối với cơ chế kiểm soát QLNN bên trong, nếu

không thực hiện đúng yêu cầu thì thường có xu hướng được đơn giản hóa. Sự đơn

giản hóa đó sẽ dẫn đến một thực trạng là việc phát hiện những hạn chế, lỗ hổng của

quá trình thực hiện QLNN khó có thể bảo đảm tính kịp thời hoặc nếu có phát hiện

ra thì việc xử lý cũng khó có thể nghiêm khắc. Thực trạng cho thấy, việc kiểm soát

QLNN bên trong thời gian qua có nhiều hạn chế. Do đó, một trong những giải pháp

chung là phải nâng cao hiệu lực, hiệu quả kiểm soát QLNN bên trong của hệ thống

cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp.

129

Thứ nhất, đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp: Phạm vi thực hiện

quyền hành pháp rất rộng với nhiều nội dung, bao trùm lên mọi mặt của đời sống xã

hội; cho nên, việc tự kiểm soát cũng bao hàm nhiều vấn đề, nhiều hoạt động cụ thể.

Nếu xét về nội dung, kiểm soát QLNN bên trong (tự kiểm soát) của cơ quan thực

hiện quyền hành pháp bao gồm tự kiểm soát trong các hoạt động xây dựng, đề xuất

đề án, dự án; việc hoạch định chính sách; tổ chức thi hành pháp luật; hoạt động xử

lý vi phạm pháp luật, truy tố người phạm tội để tòa án xét xử... Xét về chủ thể, việc

tự kiểm soát QLNN của cơ quan thực hiện quyền hành pháp bao gồm sự tự kiểm

soát của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, thành viên của Chính

phủ, CQĐP và các cơ quan có hoạt động thực hiện quyền hành pháp khác. Để việc

tự kiểm soát QLNN của cơ quan thực hiện quyền hành pháp được tốt, cần phải chú

trọng các hoạt động sau:

Một là, đổi mới mô hình tổ chức, hoạt động thanh tra theo hướng xác định rõ

chức năng, thẩm quyền của cơ quan thanh tra, kiểm tra nhằm bảo đảm hiệu lực,

hiệu quả kiểm soát trong nội bộ hệ thống hành chính. Để thực hiện được mục tiêu

này, hoạt động thanh tra, kiểm tra phải bao quát được các nội dung sau:

Tăng cường thanh tra, kiểm tra công vụ: Trong hoạt động của Nhà nước, hoạt

động công vụ luôn được xem là đối tượng của thanh tra, kiểm tra nhằm hướng các

hoạt động đó tới việc hoàn thành các mục tiêu mà Nhà nước đặt ra trong những

khoảng thời gian, không gian cụ thể. Mặc dù, giữa hoạt động công vụ và hoạt động

kiểm tra, thanh tra có sự gắn bó mật thiết như là điều kiện và kết quả của nhau,

nhưng đến lượt mình, kiểm tra, thanh tra lại là công cụ thiết yếu giúp cho hoạt động

công vụ đạt hiệu quả cao.

Chú trọng thanh tra, kiểm tra việc thực hiện thể chế hành chính: Trong nhà

nước pháp quyền, một trong những nguyên tắc xuyên suốt đó là phải bảo đảm tính

tối thượng của Hiến pháp và luật, mọi hoạt động của công chức nhà nước phải

trên cơ sở các quy định của luật, tuân thủ triệt để pháp luật. Hay nói cách khác,

công chức nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép. Do đó, để bảo

đảm tuân thủ pháp luật, không thể không tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm tra

việc thực hiện các thể chế hành chính. Theo đó, thanh tra, kiểm tra phải được thực

130

hiện một cách toàn diện, trên mọi phương diện, nhưng chú trọng kiểm tra tính

thống nhất của hệ thống văn bản pháp quy do cơ quan thực hiện quyền hành pháp

ban hành; tính minh bạch của pháp luật trong điều kiện hội nhập kinh tế khu vực

và quốc tế ngày càng sâu rộng và việc thi hành pháp luật, đưa pháp luật đi vào

thực tiễn cuộc sống. Ngoài ra, để đáp ứng công cuộc cải cách hành chính hiện nay,

nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính cần thực

hiện thanh tra, kiểm tra bộ máy hành chính; thanh tra, kiểm tra tính chính xác của

quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan, người có thẩm quyền;

thanh tra, kiểm tra hoạt động của những người có thẩm quyền trong quản lý hành

chính. Có thể khẳng định, đây là hoạt động có tính chất phòng ngừa, giảm thiểu

nguy cơ xảy ra những vi phạm.

Hai là, tự kiểm soát QLNN của Chính phủ phải gắn liền với chủ trương xây

dựng Nhà nước kiến tạo phát triển, Chính phủ điện tử. Đây là một định hướng chiến

lược của Nhà nước ta. Chính phủ phải thực sự là một Chính phủ mạnh, có khả năng

kiến tạo phát triển trong việc xác lập, thực hiện, duy trì các chính sách một cách có

hiệu quả, bảo đảm sự phù hợp với điều kiện, tình hình thực tế, nhất là sự đòi hỏi của

cuộc Cách mạng 4.0. Trong bối cảnh thế giới và khu vực có nhiều biến động, Chính

phủ phải thể hiện sức mạnh và khả năng hoạch định, điều hành chính sách quốc gia.

Thực hiện chủ trương trên, hiệu quả hoạt động của Chính phủ trong phát triển kinh

tế, văn hóa, xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại là thước đo mức độ đáp

ứng tự kiểm soát QLNN của Chính phủ. Do đó, việc bố trí, đánh giá, sử dụng nguồn

nhân lực, cơ sở vật chất... cũng là một phần tất yếu của việc tự kiểm soát QLNN của

Chính phủ.

Thứ hai, đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp: Theo quy định của Hiến

pháp năm 2013: “Thẩm phán, Hội thẩm khi xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp

luật. Nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm

phán, Hội thẩm”. Như vậy, Thẩm phán, Hội thẩm khi xét xử có toàn quyền trong

việc đưa ra các phán quyết. Tuy nhiên, hoạt động xét xử là hoạt động áp dụng pháp

luật, thông qua quá trình thu thập, xử lý thông tin, đánh giá chứng cứ và lựa chọn

quy phạm pháp luật áp dụng của Thẩm phán, Hội thẩm, là hoạt động mang tính

131

sáng tạo, sản phẩm của ý chí, gắn với yếu tố chủ quan của con người, nên không thể

không bị tác động bởi các yếu tố khách quan, chủ quan và có thể có nguy cơ dẫn tới

những quyết định sai lầm. Do đó, để ngăn chặn những tác động, ảnh hưởng này,

ngoài việc hình thành cơ chế xét xử theo cấp xét xử (cấp xét xử sơ thẩm và xét xử

phúc thẩm) còn cần thiết hình thành cơ chế giải quyết vụ việc theo những trình tự,

thủ tục khác, bằng một Hội đồng xét xử khác. Việc duy trì cơ chế xét xử 4 cấp như

hiện nay vẫn chịu sự chi phối của yếu tố hành chính lãnh thổ. Ngoài ra, để Thẩm

phán yên tâm thực hiện quyền của mình trong xét xử, bên cạnh chế độ đãi ngộ,

khen thưởng, kỷ luật nghiêm minh thì cần hoàn thiện quy chế bổ nhiệm Thẩm phán

chặt chẽ, khách quan. Đặc biệt, việc tuyển chọn, bổ nhiệm cán bộ làm công tác

quản lý trong ngành Tòa án cần đặc biệt ưu tiên tiêu chuẩn về chuyên môn, nghiệp

vụ để bảo đảm sự lãnh đạo toàn diện đối với một lĩnh vực, ngành nghề đặc thù.

Ngoài ra, tự kiểm soát QLNN của cơ quan thực hiện quyền tư pháp là Tòa án đòi

hỏi sự giải quyết hợp pháp, hợp lý vấn đề trao đổi nghiệp vụ, thỉnh thị án và tỉ lệ

giải quyết các vụ án phức tạp của các Thẩm phán. Đây là một trong những yếu tố

đánh giá trình độ, năng lực của Thẩm phán. Tính liêm chính của Thẩm phán cũng là

một vấn đề cần được kiểm soát bởi cơ chế kiểm soát QLNN bên trong.

4.2.1.3. Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức, đặc biệt là đội ngũ công

chức có chức danh quản lý, chức danh nghề nghiệp

Con người luôn là khâu then chốt trong mọi cơ chế; bởi vì, suy cho cùng, con

người tạo ra thể chế, thiết chế, đồng thời là người tổ chức thực hiện các thiết chế,

thể chế. Do đó, nâng cao chất lượng đội ngũ công chức, nhất là đội ngũ công chức

giữ chức vụ quản lý và công chức giữ các chức danh nghề nghiệp trong cơ quan

hành pháp và tư pháp như Công tố viên (kiểm sát viên); Thẩm phán, Điều tra viên,

Thẩm tra viên... là một trong những khâu quan trọng phục vụ quá trình xây dựng, tổ

chức thực hiện cơ chế kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và

cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Để nâng cao chất lượng đội ngũ này cần chú

trọng vào các khâu sau đây:

Thứ nhất, tuyển dụng: Phải xây dựng được hệ thống tiêu chuẩn, điều kiện

tương xứng với các vị trí việc làm trong bộ máy hành chính; xây dựng cơ chế tuyển

132

dụng công khai, minh bạch, công bằng, dân chủ trong ứng tuyển, thi tuyển để lựa

chọn được người thực sự có năng lực, kỹ năng làm việc hiệu quả cho bộ máy. Với

đặc thù của ngành nghề tư pháp nên trong các tiêu chí tuyển dụng cần ưu tiên tiêu

chí năng lực, trình độ chuyên môn.

Thứ hai, xây dựng cơ chế bố trí, sử dụng, quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng; khen

thưởng, kỷ luật nghiêm minh nhằm giữ chân và tạo điều kiện cho người có năng lực

cống hiến, đồng thời, kiên quyết đào thải những người có năng lực kém, phẩm chất,

đạo đức không phù hợp, không đáp ứng được yêu cầu của việc tổ chức và hoạt động

của bộ máy trong điều kiện tình hình mới.

Thứ ba, ngoài đào tạo, bồi dưỡng kiến thức về chuyên môn, nghiệp vụ theo

chức danh nghề nghiệp cho công chức hành chính, công chức giữ chức danh tư

pháp như Điều tra viên, Kiểm sát viên, Thẩm phán, cần xây dựng cơ chế cập nhật

kiến thức thường xuyên đối với những kiến thức liên quan đến pháp luật chuyên

sâu, liên quan đến kiểm soát quyền lực, nhất là kiểm soát quyền lực hành pháp,

quyền lực tư pháp.

Thứ tư, tổ chức đào tạo kỹ năng kiểm soát quyền lực cho công chức được giao

nhiệm vụ có liên quan đến kiểm soát quyền lực như kỹ năng thẩm tra, kiểm tra, kỹ

năng điều tra; kỹ năng viết cáo trạng; kỹ năng xét xử...

4.2.1.4. Bảo đảm đủ nguồn kinh phí; trang thiết bị, phương tiện làm việc

cho cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan thực hiện quyền tư pháp

Kinh phí, cơ sở vật chất, phương tiện làm việc cùng với nguồn nhân lực tạo

lên nguồn lực cho hoạt động của bộ máy hành pháp và tư pháp. Có nguồn nhân lực

hùng mạnh nhưng không có kinh phí hoạt động, cơ sở vật chất nghèo nàn cũng

không thể tạo ra những bước chuyển hiệu quả hay những đột phá trong nâng cao

chất lượng thực hiện nhiệm vụ. Do đó, bảo đảm đủ kinh phí, cơ sở vật chất, phương

tiện làm việc cũng là một trong những trọng tâm cần quan tâm, để tạo ra thế và lực

cho cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp tiến

hành các hoạt động kiểm soát quyền lực lẫn nhau. Tuy nhiên, để phát huy hiệu quả

của kinh phí cần lưu ý tập trung vào một số nội dung như: Chi phí lương bổng và

các đãi ngộ bảo đảm để công chức làm việc; chi đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình

133

độ chuyên môn, kỹ năng nghề nghiệp; chi phí cho hoạt động kiểm soát quyền lực...

Cụ thể:

Thứ nhất, tăng cường nguồn lực tài chính phục vụ việc ban hành, hoàn thiện

cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN nói chung và kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực

hiện quyền tư pháp và quyền hành pháp nói riêng. Hệ thống thể chế đồng bộ, phù

hợp là cơ sở pháp lý vững chắc cho việc tiến hành các hoạt động kiểm soát QLNN

có hiệu quả của các CQNN trên thực tế. Việc rà soát, sửa đổi, bổ sung hệ thống thể

chế về kiểm soát QLNN cần được tiến hành thường xuyên, với một đội ngũ chuyên

gia thực sự “có tâm và có tầm”, đồng thời với việc đầu tư nguồn lực tài chính xứng

đáng để duy trì hoạt động này.

Thứ hai, bảo đảm nguồn lực tài chính trong việc phổ biến, giáo dục pháp luật

về kiểm soát QLNN tới các tầng lớp nhân dân. Mặc dù việc xem xét, đánh giá cơ

chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa các cơ quan thực hiện quyền tư pháp và quyền

hành pháp là ở góc độ đánh giá trong, đánh giá nội bộ bộ máy nhà nước. Tuy nhiên,

tất cả cơ chế đánh giá đó, suy cho cùng là phục vụ cho nhân dân, là để bảo đảm

quyền lực nhân dân và khẳng định bản chất tốt đẹp của Nhà nước pháp quyền

XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân mà chúng ta đang xây dựng,

hoàn thiện. Do đó, Nhân dân phải là người có quyền được thông tin, được phán xét,

được đòi hỏi, trên cơ sở tiếp cận các kết quả hoạt động kiểm soát QLNN từ các cơ

quan thực hiện quyền tư pháp, hành pháp. Sự vận hành đồng bộ, hiệu quả của các

công cụ, phương tiện chuyển tải nguồn thông tin chính thống tới Nhân dân cần có

nguồn tài chính ổn định.

Thứ ba, bảo đảm nguồn lực tài chính trong việc bồi dưỡng nguồn nhân lực

trực tiếp làm việc trong lĩnh vực hành pháp và tư pháp (chủ yếu là đội ngũ cán bộ,

công chức trong cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan tư pháp); thông qua đó

trang bị, củng cố kiến thức, đạo đức, kỹ năng thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn nói

chung và trong việc kiểm soát QLNN nói riêng.

Thứ tư, bảo đảm nguồn lực tài chính trong trang bị cơ sở vật chất cho các cơ

quan thực hiện quyền tư pháp. Mặc dù, cơ sở vật chất của các cơ quan tư pháp đã

được quan tâm; song chưa đồng bộ và đặc biệt là cơ chế phân bổ ngân sách trung

134

ương đối với cơ quan tư pháp chưa tạo ra tính độc lập của cơ quan tư pháp. Điều này

đòi hỏi phải có cơ chế phân bổ ngân sách hợp lý nhằm tăng cường sự độc lập tư pháp.

4.2.2. Hoàn thiện thể chế pháp lý về tổ chức và hoạt động của cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp

4.2.2.1. Hoàn thiện thể chế pháp lý về tổ chức và hoạt động của cơ quan

thực hiện quyền hành pháp

Một trong những đặc trưng của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, đó

là tính tối thượng của Hiến pháp, luật. Mọi hoạt động của CQNN phải trong

khuôn khổ pháp luật. Do đó, xây dựng thể chế pháp lý nhằm xác định rõ chức

trách, quyền hạn, nghĩa vụ; cấu trúc bộ máy, phương thức hoạt động và trình tự,

thủ tục tiến hành các hoạt động của bộ máy hành pháp nhằm thực hiện quyền hành

pháp là yếu tố quan trọng, tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình thực hiện cũng như

kiểm soát QLNN.

Thứ nhất, hoàn thiện quy định của pháp luật về vị trí, vai trò của cơ quan thực

hiện quyền hành pháp

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Quốc hội thực hiện quyền lập hiến,

quyền lập pháp; Chính phủ thực hiện quyền hành pháp; Tòa án thực hiện quyền tư

pháp. Một số cơ quan chưa được khẳng định rõ vị trí, song với chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn hiến định, có thể thấy có sự đan xen trong tham gia thực hiện các

quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đồng thời, quy định của Hiến pháp cũng

không khẳng định chỉ duy nhất Chính phủ thực hiện quyền hành pháp. Do đó, trong

Hiến pháp cần có quy định rõ ràng hơn về địa vị pháp lý của VKSND và Chủ tịch

nước, để bảo đảm sự phân định các cơ quan thực hiện QLNN giữa các nhánh quyền

lực cũng như sự giám sát thực hiện QLNN có hiệu quả giữa các cơ quan này. Các

Luật về tổ chức bộ máy nhà nước, trực tiếp là Luật Tổ chức VKSND và Luật Tổ

chức CQĐP cần quy định cụ thể, chi tiết các nhiệm vụ, quyền hạn của VKSND,

HĐND, UBND theo hướng làm rõ đặc trưng của cơ quan thực hiện quyền hành

pháp và tham gia thực hiện các quyền khác (ở các mức độ khác nhau). Trên cơ sở

đó, các cơ quan này sẽ có địa vị pháp lý rõ ràng, phát huy hiệu quả trong việc tham

gia vào cơ chế kiểm soát QLNN giữa các nhánh quyền lực.

135

Nếu theo sự phân loại trên thì các cơ quan trong bộ máy nhà nước sẽ được

phân chia thành ba loại chính là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Bên cạnh đó, với các

CQNN khác, tùy thuộc vào góc độ xem xét và vai trò của từng cơ quan trong việc

thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà có thể xếp đó là cơ quan tham gia thực

hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Điều này vừa đảm bảo tính thống nhất

của QLNN vừa thể hiện mối liên quan mật thiết giữa các cơ quan trong thực hiện và

kiểm soát QLNN. Việc hoàn thiện thể chế pháp lý theo hướng này sẽ phù hợp với

điều kiện, tình hình thực tế ở Việt Nam.

Thứ hai, sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan đến việc xác định nội dung,

phạm vi thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ

Từ bản chất, yêu cầu tổ chức, thực hiện QLNN nói chung và từng nhánh

quyền nói riêng mà nội dung, phạm vi thực hiện quyền hành pháp có những đặc

trưng riêng, khác với nội dung, phạm vi thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp.

Tuy nhiên, thực trạng quy định của Hiến pháp về vấn đề này chưa rõ ràng. Có

những nội dung thuộc phạm vi quyền hành pháp nhưng vẫn được quy định cho cơ

quan thực hiện quyền lập pháp như quy định Quốc hội có quyền quyết định kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Bên cạnh đó, quyền công tố - một

mặt của quyền hành pháp, gắn liền với vai trò của Chính phủ thì hiện nay được giao

cho VKSND. Quyền quản lý cơ sở vật chất, công tác cán bộ của các Tòa án địa

phương - một phần của quyền hành pháp đã được hiến định thuộc về Chính phủ

theo quy định tại khoản 3 và khoản 5 Điều 96 (Thống nhất quản lý trên các lĩnh

vực; “thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia; thực hiện quản lý về cán bộ,

công chức, viên chức và công vụ trong các CQNN”) thì được giao cho TAND tối

cao, là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Do đó, trong thể chế

pháp lý cần có sự minh định về nội dung, phạm vi của quyền hành pháp; làm cơ sở

cho các cơ quan thực hiện quyền này và giám sát thực hiện QLNN có hiệu quả.

Thứ ba, sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan đến kiểm soát QLNN trong

nội bộ của cơ quan thực hiện quyền hành pháp

Các quy định về kiểm soát QLNN trong nội bộ của cơ quan thực hiện quyền

hành pháp là khuôn khổ pháp lý cho hoạt động tự kiểm soát QLNN. Hiện nay, các

136

quy định này chưa đồng bộ. Trong hệ thống cơ quan thực hiện quyền hành pháp,

việc thực hiện tự kiểm soát QLNN của Chính phủ gồm ”Thủ tướng Chính phủ, Bộ

trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ” [42] hoặc người đứng đầu cơ quan thực hiện

quyền hành pháp (CQĐP, Chủ tịch nước, VKSND) chưa được quy định cụ thể, rõ

ràng, nên vấn đề kiểm soát nội bộ chưa thực sự đạt hiệu quả như mong muốn. Điều

này xuất phát từ việc không có quy định cụ thể xác định chức trách, quyền hạn, nội

dung, giới hạn của việc kiểm soát từ bên trong, nhất là việc tự kiểm soát của những

người đứng đầu các cơ quan nêu trên. Đây cũng là vấn đề lớn đang được đặt ra

trong thực tiễn. Do đó, trong một số trường hợp, khi họ không thực hiện đúng hoặc

đủ nghĩa vụ thì việc xử lý trách nhiệm chưa rõ ràng. Cụ thể như: 1) Trường hợp

tham gia của người đứng đầu cơ quan thực hiện quyền hành pháp trong việc đại

diện tham gia tố tụng tại các phiên tòa hành chính, xét xử các khiếu kiện của người

dân đối với các quyết định hành vi, hành vi hành chính của người đứng đầu cơ quan

đó. Thực tế không phải trường hợp nào họ cũng có mặt, nhưng chế tài xử lý chưa

có, gây khó khăn cho hoạt động của các cơ quan có liên quan. 2) Trường hợp thi

hành nghĩa vụ về tài sản của cơ quan hành chính nhà nước được xác định trong bản

án, quyết định hành chính phụ thuộc rất nhiều vào vai trò của người đứng đầu cơ

quan hành chính đó. Việc chậm thi hành, thậm chí khó thi hành là một trong những

bất cập về thi hành án hành chính hiện nay. Điều này liên quan đến việc tự kiểm

soát thực hiện nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.

Bên cạnh đó, đổi mới kiểm soát QLNN trong nội bộ cơ quan thực hiện quyền

hành pháp, cơ quan tham gia thực hiện quyền hành pháp cần chú trọng đổi mới các

hình thức kiểm tra, giám sát, thanh tra. Việc kiểm tra, giám sát, thanh tra cần được

quy định đồng bộ trên các phương diện như theo ngành dọc, theo chức năng, theo

chuyên ngành. Mỗi cơ quan, chủ thể có thẩm quyền trong kiểm tra, giám sát, thanh

tra cần được quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn; nhất là trong thực hiện chế độ

trách nhiệm và chế độ báo cáo. Ngoài ra, việc kiểm tra liên ngành cũng phải được

quy định chi tiết, tránh việc chồng chéo, gây khó khăn, cản trở quá trình phối hợp

thực hiện nhiệm vụ.

137

4.2.2.2. Hoàn thiện thể chế pháp lý về tổ chức, hoạt động của cơ quan thực

hiện quyền tư pháp

Tổ chức và hoạt động của cơ quan thực hiện quyền tư pháp - Tòa án là vấn đề

luôn được đặt ra trong các lần sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện thể chế pháp lý về quyền

tư pháp ở Việt Nam. Trong Hiến pháp và Luật Tổ chức TAND, tổ chức và hoạt

động của TAND đã nhiều lần có sự điều chỉnh. Tham khảo kinh nghiệm thế giới

qua phần phân tích tại mục 2.3.1 và 2.3.1 cho thấy, điểm chung của nhiều nước khi

khẳng định vai trò của nhánh quyền tư pháp là phải bảo đảm cho Tòa án thực sự

độc lập và là nhánh quyền lực quan trọng. Tòa án có khả năng kiểm soát QLNN đối

với các nhánh quyền lực khác, nhất là đối với nhánh quyền hành pháp. Hoạt động

của Chính phủ bị ràng buộc, kiềm chế, đối trọng bởi hoạt động của cơ quan tư pháp

là Tòa án. Hiệu quả kiểm soát QLNN của Tòa án đối với cơ quan thực hiện quyền

hành pháp phản ánh qua việc xét xử các khiếu kiện hành chính, xem xét, tuyên bố

tính vi hiến hay trái đạo luật của văn bản lập quy và xét xử các hành vi vi phạm

pháp luật. Đây là kinh nghiệm quý báu mà Việt Nam cần nghiên cứu để bổ sung

thẩm quyền cho Tòa án, nhằm khẳng định rõ nét vị trí độc lập, khả năng kiểm soát

QLNN đối với cơ quan thực hiện hành pháp có hiệu quả, tiến tới triệt tiêu các nhân

tố gây ra tình trạng khó thi hành án hành chính hiện nay. Vì thế, hoàn thiện thể chế

pháp lý về tổ chức, hoạt động của cơ quan thực hiện quyền tư pháp cần quan tâm tới

những vấn đề sau:

Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung các quy định của Hiến pháp, pháp luật để bảo đảm

vị trí độc lập của cơ quan thực hiện quyền tư pháp trong mối quan hệ với cơ quan

thực hiện quyền hành pháp

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Tòa án là cơ quan xét xử của nước

Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp. Với quy định này, Nhà nước

ta đã khẳng định về mặt chính trị, pháp lý rằng Tòa án có vị trí độc lập tương đối

với các cơ quan đảm nhiệm thực hiện các nhánh QLNN khác. Tuy nhiên, theo quy

định của Luật Tổ chức TAND và các văn bản pháp lý hiện hành chưa thể hiện

đúng, đầy đủ nội dung này. Việc quy định trong Luật Tổ chức TAND về vị trí của

Tòa án gần như lặp lại quy định của Hiến pháp năm 2013 mà chưa bổ sung, làm rõ

138

hơn vấn đề này. Trong mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức khác cũng không rõ vị

trí, vai trò độc lập của Tòa án, nhất là vai trò của Tòa án trong việc yêu cầu các cơ

quan, tổ chức thực hiện kiến nghị của Tòa án (theo quy định tại Điều 17 Luật Tổ

chức TAND) trong trường hợp cơ quan, tổ chức đó không thực hiện đúng thời hạn

hoặc thực hiện đúng thời hạn nhưng nội dung thực hiện không đáp ứng yêu cầu của

Tòa án. Điều này, đòi hỏi cần có quy định cụ thể (bao gồm cả chế tài) để bảo đảm

không chỉ các bản án, quyết định mà ngay cả các kiến nghị của Tòa án cũng phải

được cơ quan thực hiện quyền hành pháp nghiêm chỉnh thực hiện trong phạm vi

trách nhiệm của mình. Bên cạnh đó, bất cập về vị trí độc lập của Tòa án còn liên

quan tới sự đánh giá, quy định đối với vị trí, vai trò của người đứng đầu cơ quan

thực hiện quyền tư pháp và các công chức thuộc quyền. Thực tế quy định của pháp

luật chưa cho thấy người đứng đầu cơ quan tư pháp (Chánh án TAND tối cao) và

các công chức thuộc quyền chưa có địa vị pháp lý cao, cân bằng, bình đẳng với

người đứng đầu các cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Thủ tướng Chính phủ) và

công chức thực hiện quyền hành pháp. Do đó, cần phải sửa đổi, bổ sung các quy

định có liên quan đến vị thế, cũng như chế độ đãi ngộ của người đứng đầu cơ quan

thực hiện quyền tư pháp và các công chức thuộc quyền.

Thứ hai, sửa đổi, bổ sung các quy định nhằm bảo đảm tính chủ động của Tòa

án trong việc kiểm soát quyền lực hành pháp

Theo quy định tại khoản 3 Điều 102 Hiến pháp năm 2013, TAND có nhiệm

vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ XHCN,

bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Để

hoàn thành nhiệm vụ này, Tòa án không thể thụ động, ngồi chờ, mà cần phải chủ

động trong việc tiến hành các biện pháp cần thiết để thực hiện nhiệm vụ mà Hiến

pháp đã giao. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật hiện hành, việc xét xử của

Tòa án đối với các hành vi phạm tội và các tranh chấp đối với quyết định hành

chính, hành vi hành chính giữa người có thẩm quyền trong bộ máy hành chính vẫn

thụ động, chủ yếu dựa trên kết quả điều tra, truy tố của cơ quan hành pháp và khiếu

kiện của tổ chức, cá nhân. Do đó, việc sửa đổi, bổ sung các quy định để Tòa án có

139

đầy đủ công cụ, phương tiện chủ động bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người,

quyền công dân, bảo vệ chế độ XHCN, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi

ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân là vấn đề cần phải được xem xét một cách

nghiêm túc, khoa học. Theo đó, việc sửa đổi cần tập trung vào các quy định của Bộ

luật Tố tụng hình sự, Tố tụng dân sự, Tố tụng hành chính nhằm tăng cường tính chủ

động cho Tòa án trong việc khởi tố vụ án...

Thứ ba, sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật mở rộng thẩm quyền để

Tòa án xem xét tính hợp hiến, hợp pháp đối với các văn bản pháp quy do Chính phủ

ban hành và các quy định bổ sung thẩm quyền của Tòa án trong giải thích luật,

trong xét xử các tranh chấp về thẩm quyền giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp

với cơ quan lập pháp

Cơ quan thực hiện quyền tư pháp kiểm soát hoạt động của cơ quan thực hiện

quyền hành pháp thông qua việc thực hiện các nội dung của quyền hành pháp như

tổ chức thi hành pháp luật; đề xuất, hoạch định chính sách và trình các dự án luật;

ban hành văn bản pháp quy... Do đó, để kiểm soát QLNN của cơ quan thực hiện

quyền hành pháp từ phía cơ quan thực hiện quyền tư pháp, thì mọi hoạt động của cơ

quan thực hiện quyền hành pháp phải được đặt dưới sự kiểm soát của quyền lập

pháp và quyền tư pháp. Tuy nhiên, các quy định của pháp luật hiện hành chưa có

đầy đủ để Tòa án có thể kiểm soát toàn diện các nội dung hoạt động của cơ quan

thực hiện quyền hành pháp, trong đó có hoạt động ban hành văn bản pháp quy.

Hiện nay, trong quá trình xét xử, theo quy định của pháp luật, Tòa án chỉ có thể kiến

nghị, đề nghị cơ quan thực hiện quyền hành pháp xem xét lại tính hợp hiến, hợp

pháp của một văn bản nào đó khi văn bản đó được viện dẫn làm căn cứ để ban hành

các quyết định hành chính, hành vi hành chính chưa phù hợp. Ngoài ra, về thẩm

quyền của Tòa án trong giải thích luật cũng cần được bổ sung. Bởi vì, qua quá trình

thực hiện quyền tư pháp mà trọng tâm là quyền xét xử, Tòa án vừa có trách nhiệm

áp dụng pháp luật, vừa có trách nhiệm phổ biến, giáo dục pháp luật. Để việc phổ

biến, giáo dục có hiệu quả và giá trị áp dụng thiết thực, Tòa án cần có thẩm quyền

giải thích luật. Việc giải thích luật của Tòa án có căn cứ thực tiễn vững chắc, đó là

thực tiễn xét xử nói riêng và thực tiễn giải quyết các vụ án, thực tiễn bảo đảm công

lý, quyền con người, quyền công dân nói chung.

140

Thứ tư, sửa đổi, bổ sung quy định liên quan đến vị trí, vai trò của Thẩm phán

nhằm bảo đảm cho Thẩm phán độc lập, chỉ tuân theo pháp luật trong xét xử.

Mặc dù Hiến pháp và các Luật có liên quan đều khẳng định: Thẩm phán độc

lập trong xét xử. Tuy nhiên, cần có quy định để bảo đảm Thẩm phán không chỉ độc

lập trong xét xử mà còn độc lập trong cả quá trình giải quyết vụ án. Bởi vì, để có thể

đưa ra các phán quyết đúng đắn, hợp pháp, Thẩm phán cần phải được bảo đảm

không có sự tác động, chi phối trong cả quá trình giải quyết vụ án, nhất là đối với

các VAHC. Chỉ có quy định của pháp luật điều chỉnh hành vi của Thẩm phán và

Thẩm phán chỉ dựa vào pháp luật để giải quyết vụ án mà không chịu sự tác động

bởi bất kỳ yếu tố nào chính là bảo đảm pháp lý quan trọng để Thẩm phán toàn tâm,

toàn ý cho việc thực hiện nhiệm vụ.

4.2.3. Hoàn thiện thể chế pháp lý về phạm vi, nội dung, trình tự, thủ tục

kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ

quan thực hiện quyền tư pháp

Để bảo đảm phát huy hiệu quả của kiểm soát QLNN, ngoài việc xây dựng

khung pháp luật nhằm xác định địa vị pháp lý của các chủ thể, đối tượng kiểm soát

quyền lực, thì việc xây dựng hành lang pháp lý làm căn cứ xác định phạm vi, nội

dung; trình tự, thủ tục, hậu quả pháp lý của hoạt động kiểm soát QLNN cũng là vấn

đề được đặt ra. Hệ thống quy phạm pháp luật quy định về trình tự, thủ tục kiểm soát

QLNN sẽ đóng vai trò như kim chỉ nam dẫn dắt các hoạt động kiểm soát QLNN

của cả cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp.

Thiếu vắng những quy định này, các chủ thể kiểm soát, đối tượng kiểm soát sẽ mất

phương hướng, không thể biết mình được làm gì, phải làm gì, làm như thế nào. Tuy

nhiên, trên thực tế hiện nay, ở Việt Nam, khi nói đến kiểm soát quyền lực, thường

quan tâm đến việc kiểm soát của cơ quan thực hiện quyền lập pháp đối với cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và thực hiện quyền tư pháp, mà chưa dành sự quan tâm

tương xứng cho việc kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp

và cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Do đó, các văn bản chuyên sâu quy định về

trình tự, thủ tục kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ

quan thực hiện quyền tư pháp chưa được xây dựng, ban hành đồng bộ, mà chủ yếu

141

được quy định trong các văn bản về tổ chức và các luật liên quan đến hoạt động của

cơ quan thực hiện hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp như: Luật Tổ

chức Chính phủ; Luật Tổ chức TAND, Luật Tổ chức VKSND và các luật về tố tụng

như Luật Tố tụng hình sự, Luật Tố tụng hành chính... Các quy định này rải rác

khiến cho hoạt động kiểm soát không hiệu quả. Do đó, việc sửa đổi, bổ sung này sẽ

tạo ra một chỉnh thể, thống nhất trong việc kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. Điều này đòi hỏi, trong Luật phải có nội

dung quy định khái quát về vấn đề kiểm soát QLNN; đồng thời, ở mỗi nội dung có

liên quan phải bảo đảm thể hiện được yếu tố kiểm soát QLNN. Ví dụ: Khi đưa hoạt

động công tố trở thành một bộ phận cấu thành của quyền hành pháp, rõ ràng ngoài

việc truy tố người có hành vi phạm tội ra trước Tòa án, thì cơ quan hành pháp cũng

thực hiện kiểm soát quyền tư pháp đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp.

Cụ thể, việc hoàn thiện thể chế này tập trung vào một số nội dung sau:

Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung các quy định về trình tự, thủ tục để cơ quan thực

hiện quyền tư pháp kiểm soát cơ quan thực hiện quyền hành pháp trong việc ban

hành văn bản pháp quy

Bảo đảm tính chủ động, thông qua việc mở rộng thẩm quyền cho Tòa án trong

việc kiểm soát hoạt động ban hành văn bản pháp quy của cơ quan thực hiện quyền

hành pháp là căn cứ quan trọng, tạo tiền đề để Tòa án có thể xem xét tính hợp hiến,

hợp pháp của các văn bản pháp quy do cơ quan thực hiện quyền hành pháp ban

hành. Tuy nhiên, để hiện thực hóa quyền này, đồng thời cũng hạn chế cơ quan thực

hiện quyền tư pháp lạm dụng quyền này gây cản trở quá trình ban hành văn bản

pháp quy hoặc việc triển khai thực hiện văn bản pháp quy cũng cần phải có các quy

định để thực hiện. Theo đó, các quy định cần tập trung vào những vấn đề như:

Phạm vi, loại văn bản thuộc đối tượng xem xét của Tòa án; nội dung quy định thuộc

đối tượng Tòa án chủ động xem xét, đánh giá; cách thức, phương thức thực hiện

như thế nào (tạm đình chỉ, đình chỉ việc thực hiện văn bản hoặc quy định; tuyên bố

văn bản hoặc quy định là vô hiệu do trái với Hiến pháp, luật (trường hợp văn bản đã

có hiệu lực); dừng hiệu lực (trường hợp văn bản đang trong quá trình soạn thảo

hoặc đã ban hành nhưng chưa có hiệu lực)...; thẩm quyền, phương thức thực hiện

142

(do Thẩm phán xem xét độc lập hay phải bằng một Hội đồng; có phải mở phiên tòa

không; kết luận bằng một quyết định hay một bản án); xử lý hậu quả do văn bản đó

gây ra như thế nào; xác định trách nhiệm của người ban hành văn bản...

Thứ hai, sửa đổi, bổ sung quy định về trách nhiệm của người đứng đầu cơ

quan hành chính trong việc tham gia phiên tòa xét xử các VAHC và thi hành các

phán quyết của Tòa án trong các VAHC

Theo quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (khoản 2 Điều 60), thì

người đại diện trong tố tụng hành chính là người đại diện theo pháp luật hoặc đại

diện theo ủy quyền. Người đại diện cho cơ quan, tổ chức là người đứng đầu cơ

quan, tổ chức do được bổ nhiệm hay do được bầu theo quy định của pháp luật...

Việc ủy quyền trong tham gia tố tụng hành chính đã được Luật Tố tụng hành chính

quy định rõ (ủy quyền cho cấp phó). Người được ủy quyền phải tham gia vào toàn

bộ quá trình giải quyết vụ án, thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ của người bị kiện theo

quy định của Luật Tố tụng hành chính. Theo quy định này, thì trường hợp cơ quan

hành chính bị kiện, thì bắt buộc người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu

phải tham gia toàn bộ quá trình tố tụng mà không được phép ủy quyền cho người

khác. Quy định này trên thực tế đã gây khó khăn cho việc tham gia tố tụng của cơ

quan, tổ chức bị kiện, đặc biệt là trường hợp người bị khởi kiện là UBND. Khi đó,

do đặc thù của công tác quản lý, điều hành cơ quan hành chính, người đứng đầu,

thậm chí cấp phó của người đứng đầu không thể tham gia đầy đủ vào toàn bộ quá

trình giải quyết vụ án, đặc biệt là đối với những vụ án phức tạp. Tuy nhiên, nếu

người đứng đầu không trực tiếp tham gia hoặc ủy quyền cho cấp phó tham gia thì

việc tranh tụng khó có thể bảo đảm chất lượng. Bên cạnh đó, sự tham gia của họ

còn thể hiện sự tôn trọng việc giải quyết vụ việc của Tòa án, địa vị bình đẳng của

những người tham gia tố tụng. Do vậy, quy định này phải gắn liền với chế tài, đòi

hỏi sự tham gia nghiêm túc của người bị khởi kiện trong quá trình giải quyết vụ án.

Bên cạnh đó, để bảo đảm hiệu lực của bản án, quyết định hành chính, cũng

cần xây dựng cơ chế đặc biệt để thi hành bản án, quyết định hành chính. Việc sửa

đổi các quy định về thi hành bản án, quyết định hành chính được xem xét dưới hai

giác độ sau:

143

Một là, thi hành phần nghĩa vụ về tài sản trong các bản án, quyết định hành

chính. Theo quy định tại điểm h khoản 1 Điều 311 Luật Tố tụng hành chính năm

2015 thì các quyết định về tài sản trong bản án, quyết định hành chính được thi

hành theo quy định của Luật Thi hành án dân sự. Đồng thời, theo quy định của Luật

Thi hành án dân sự thì cơ quan Thi hành án dân sự có thẩm quyền tổ chức thi hành

đối với những bản án, quyết định do TAND cùng cấp xét xử. Trong trường hợp

này, nếu đối tượng phải thi hành án là UBND hay Chủ tịch UBND cùng cấp sẽ

khiến cho việc thi hành án bị đình trệ, nếu người phải thi hành án không tự nguyện

thi hành. Đây là quy định không chỉ vướng mắc về mặt thực tiễn mà cả về pháp lý,

do cơ quan Thi hành án dân sự khó có thể áp dụng các biện pháp bảo đảm, cưỡng

chế để Thi hành án đối với UBND hay Chủ tịch UBND, mà họ chính là người có

thẩm quyền QLNN đối với công tác thi hành án dân sự.

Hai là, thi hành các nội dung khác theo nội dung bản án, quyết định hành

chính. Theo quy định tại Điều 311, Điều 312 Luật Tố tụng hành chính và các văn

bản hướng dẫn thì căn bản người phải thi hành án phải tự nguyện thi hành, nếu

không tự nguyện, theo yêu cầu của người được thi hành án, Tòa án sẽ ra quyết định

buộc thi hành án hành chính. Cơ quan Thi hành án dân sự có trách nhiệm theo dõi

việc thi hành án hành chính đối với những bản án, quyết định có nội dung theo dõi

và kiến nghị xử lý đối với những người cố tình không thi hành án. Tuy nhiên, pháp

luật hiện hành lại không quy định đầy đủ trình tự, thủ tục thi hành. Do đó, trên thực

tế hiện nay việc thi hành các nội dung này gặp rất nhiều khó khăn, phần lớn do cơ

quan hành chính không tự nguyện thi hành. Cơ quan Thi hành án dân sự cũng khó

có thể có văn bản để kiến nghị xử lý trách nhiệm của người phải thi hành án. Do đó,

cần phải sửa đổi, bổ sung các quy định này, nhằm xây dựng được cơ chế hữu hiệu

trong việc bảo đảm hiệu lực của bản án, quyết định hành chính.

Thứ ba, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện quy định về phạm vi, nội dung, đối tượng

kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan thực hiện

quyền tư pháp

Như đã nêu tại Chương 2, việc kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện

quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp được tập trung vào các nội

144

dung của quyền hành pháp, quyền tư pháp. Nội dung này được biểu hiện thông qua

các hoạt động của Chính phủ, của Tòa án nhằm thực hiện quyền hành pháp, quyền

tư pháp. Do đó, việc kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp,

cơ quan thực hiện quyền tư pháp sẽ được tập trung vào các hoạt động của hai loại

cơ quan này trong quá trình thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp, cụ thể: Cần

quy định rõ nội dung kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp

đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp.

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và các luật hiện hành chỉ quy định

khái quát việc kiểm soát quyền tư pháp dưới dạng nguyên tắc, mà chưa cụ thể, rõ

ràng. Do đó, nội dung kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp

đối với cơ quan tư pháp cần phải được quy định rõ, theo các hướng:

Về bảo đảm nguồn lực và kiểm soát quá trình khai thác, sử dụng nguồn lực

đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Theo quy định của Hiến pháp năm 2013

(Chương VII), các hoạt động của Chính phủ nhằm bảo đảm duy trì trật tự xã hội,

quản lý, phân bổ nguồn lực, phối hợp trong hoạt động chuyên môn, bảo đảm nền

hành chính quốc gia. Do đó, khi kiểm soát đối với nội dung này, Chính phủ đề xuất

để Quốc hội phê chuẩn, thông qua hoặc chủ động xây dựng các thể chế pháp lý về

phân bổ ngân sách, bảo đảm các điều kiện vật chất cho cơ quan thực hiện quyền tư

pháp hoạt động, tương xứng với tính chất, vị trí của cơ quan thực hiện quyền tư

pháp - một nhánh quyền trong cấu trúc QLNN một cách minh bạch, cụ thể, rõ ràng,

tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình khai thác, sử dụng của Tòa án. Để bảo đảm sử

dụng hiệu quả nguồn lực, trong điều kiện nguồn lực luôn luôn có sự giới hạn, Chính

phủ cũng cần sửa đổi, bổ sung các quy định về khai thác, sử dụng nguồn lực một

cách khoa học, hiệu quả, phù hợp với thực tiễn hoạt động của Tòa án, điển hình

như: Các quy định liên quan đến chế độ đãi ngộ cho công chức của Tòa án, đãi ngộ

Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, những người có nhiệm vụ xét xử; các quy định liên

quan đến đầu tư, khai thác, sử dụng kinh phí, cơ sở vật chất, phương tiện làm việc

của Tòa án.

Bên cạnh đó, theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật

Cán bộ, công chức năm 2008 thì: “Chính phủ thống nhất QLNN về cán bộ, công

chức, viên chức và công vụ trong các CQNN, đơn vị sự nghiệp công lập; quản lý

145

biên chế công chức, số lượng người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà

nước, đơn vị sự nghiệp công lập từ trung ương đến địa phương...”; “Chính phủ

quyết định biên chế công chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính

phủ, cấp tỉnh, đơn vị sự nghiệp công lập của Nhà nước”. Do đó, Chính phủ có vai

trò quan trọng trong việc hình thành bộ máy cán bộ, công chức của nhà nước; bao

gồm cả cán bộ, công chức trong cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cán bộ,

công chức trong cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Điều đó đòi hỏi quy định của

pháp luật phải chặt chẽ, cụ thể, khắc phục những điểm yếu của đội ngũ cán bộ, công

chức hiện nay; đặc biệt là việc sắp xếp, bố trí, đánh giá, điều động đối với những

chức danh chủ chốt trong ngành tư pháp.

Về kiểm soát tuân theo pháp luật và kiểm soát hoạt động xét xử. Kiểm soát

việc tuân theo pháp luật của Tòa án trong tuân thủ các quy định của pháp luật cũng

là nội dung quan trọng của cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Tuy nhiên, Hiến

pháp năm 2013 và các quy định của pháp luật hiện hành chưa tạo nên một thiết chế

hữu hiệu để kiểm soát do thẩm quyền này không được trao cho Chính phủ. Do đó,

sửa đổi bổ sung hoàn thiện thể chế pháp lý nhằm tạo sự chủ động cho cơ quan thực

hiện quyền hành pháp kiểm soát đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp cần sửa

đổi, bổ sung các quy định mở rộng thẩm quyền để cơ quan thực hiện quyền hành

pháp có thể khởi tố, điều tra, truy tố đối với các hoạt động xâm phạm hoạt động tư

pháp, trong đó có hoạt động xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân. Để thực

hiện được nội dung này, cần sửa đổi các quy định để đưa VKS thành Viện Công tố

thuộc cơ quan thực hiện quyền hành pháp như đã nêu ở trên.

Thứ tư, hoàn thiện thể chế pháp lý quy định cách thức, phương thức kiểm soát

và xử lý các vi phạm được phát hiện trong quá trình kiểm soát QLNN giữa cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp

Bản thân kiểm soát quyền lực vừa là phương thức, cách thức thực hiện

QLNN, đồng thời cũng là một trong những yếu tố của quyền lực khi gắn với quyền

hạn của một cơ quan cụ thể. Do đó, kiểm soát quyền lực bên cạnh việc phát huy tác

động tích cực của phương pháp nhằm bảo đảm tính thống nhất, cân bằng quyền lực

chống lạm quyền, thì kiểm soát quyền lực cũng có thể bị lợi dụng để hạn chế quyền

hoặc gây cản trở cho quá trình hoạt động của nhánh quyền khác. Tuy nhiên, pháp

146

luật hiện hành đang thiếu vắng rất nhiều quy định liên quan đến nội dung này. Các

vấn đề này hiện nay chỉ được quy định rải rác trong các luật liên quan đến tổ chức

của Chính phủ, của Tòa án và trong một số Luật khác như Luật Tố tụng hành chính.

Do đó, để phát huy hiệu quả và những nội dung tích cực, hạn chế tác động tiêu cực

trong kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực

hiện quyền tư pháp thì việc nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung thể chế pháp lý nhằm quy

định rõ phương thức, cách thức và xử lý vi phạm cũng là một trong các yếu tố quan

trọng của việc hoàn thiện thể chế pháp lý kiểm soát quyền lực. Việc sửa đổi, bổ

sung các quy định này cần tập trung vào các nội dung cơ bản như: Thẩm quyền;

trách nhiệm của chủ thể kiểm soát; quyền, trách nhiệm của đối tượng kiểm soát;

trình tự, thủ tục tiến hành kiểm soát; phương thức xử lý vi phạm, nhất là xử lý đối

với các vi phạm của các cơ quan thực hiện quyền tư pháp được cơ quan thực hiện

quyền hành pháp phát hiện.

4.2.4. Đổi mới tổ chức và hoạt động của các thiết chế thực hiện quyền

hành pháp, quyền tư pháp

4.2.4.1. Đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ

Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa

XHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, có vị trí quan trọng trong hệ thống

các cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Tổ chức và hoạt động của Chính phủ quyết

định hiệu lực, hiệu quả của quyền hành pháp và kiểm soát quyền tư pháp.

Chính phủ mạnh phải có tổ chức hợp lý, hoạt động năng động, sáng tạo, phù

hợp với chức năng, nhiệm vụ hiến định, luật định và đáp ứng những biến đổi mạnh

mẽ, thường xuyên của điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội trong từng giai đoạn, thời

kỳ. Điều đó khẳng định chủ trương đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ

theo hướng xây dựng cơ quan hành pháp thống nhất, thông suốt, hiện đại là hoàn

toàn đúng đắn, đặc biệt, cần kiện toàn bộ máy của Chính phủ theo hướng tinh gọn,

hiệu lực, hiệu quả. Đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ cần bám sát quan

điểm lãnh đạo của Đảng trong Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban

Chấp hành trung ương về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy

của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Trong đó, cần cần tập

trung vào các vấn đề sau:

147

Một là, về đổi mới tổ chức

Bộ máy tổ chức Chính phủ phải được kiện toàn theo hướng bảo đảm chức

năng quản lý vĩ mô, đủ sức đáp ứng yêu cầu xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế

hoạch, luật pháp, cơ chế, chính sách. Đối với các Bộ, ngành, cần tập trung rà soát về

chức năng, nhiệm vụ, tránh chồng chéo, trùng lắp chức năng, nhiệm vụ; bảo đảm

một tổ chức có thể đảm nhiệm được nhiều việc nhưng một việc chỉ do một tổ chức

chủ trì và chịu trách nhiệm chính. Chủ trương chung của Đảng là giảm các tổ chức

phối hợp liên ngành, tinh giảm đầu mối, giảm biên chế.

Đối với các mô hình thí điểm về tổ chức bộ máy, cần khẩn trương sơ kết, tổng

kết, đánh giá để rút kinh nghiệm, có cơ sở triển khai, kiện toàn tổ chức bộ máy, bảo

đảm tính đồng bộ, thống nhất, phù hợp. Tổ chức bộ máy cần được thiết kế phù hợp

với chức năng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Việc tinh giảm đầu mối, giảm biên

chế cần được thực hiện quyết liệt nhằm tăng cường trách nhiệm, phát huy năng lực,

sở trường của công chức, nhưng phải ngăn chặn được tình trạng “chuyển từ chỗ này

sang chỗ khác”,“đánh bùn sang ao”. Tinh giản đầu mối, giảm biên chế cần gắn với

nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính, cơ cấu lại đội ngũ

công chức theo hướng chất lượng, hiệu quả.

Bên cạnh đó, Chính phủ và các Bộ cần tập trung hoàn thiện thể chế, cơ chế,

chính sách, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn của từng bộ

phận, tránh chồng chéo, ôm đồm, đồng thời, giải quyết tận gốc những khó khăn,

vướng mắc xuất hiện và tồn tại do ý chí chủ quan của người thực hiện. Những bất

cập về phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương cần phải được tiến

hành triệt để, rành mạch, dựa trên khả năng và điều kiện của từng cấp để thực hiện.

Bên cạnh đó, chú trọng xây dựng đội ngũ cán bộ: Đội ngũ cán bộ trong cơ

quan hành pháp trung ương phải là những người có năng lực chỉ đạo, điều hành,

gắn liền với ý thức trách nhiệm cao. Thực tế các vụ án tham nhũng bị đưa ra xét xử

trong những năm gần đây cho thấy, một bộ phận quan chức cấp cao đã vi phạm

pháp luật, đến mức phải xử lý hình sự, có nguyên nhân chủ yếu từ trình độ, năng

lực quản lý, điều hành chưa đáp ứng yêu cầu và sự suy thoái về phẩm chất, đạo đức,

lối sống. Vì thế, đội ngũ cán bộ cần phải được ưu tiên xây dựng, góp phần hình

thành bộ máy vững mạnh.

148

Hai là, về đổi mới hoạt động

Chính phủ cần tập trung tiến hành các hoạt động: Đổi mới việc hoạch định, điều

hành chính sách quốc gia, dự thảo và trình Quốc hội các dự án luật, ban hành các kế

hoạch, chính sách cụ thể và văn bản dưới luật theo thẩm quyền để các CQNN khác

thực thi; tổ chức thực hiện phân bổ ngân sách; quản lý, điều hành vĩ mô; thiết lập và

duy trì trật tự công; phát hiện, điều tra, xử lý vi phạm theo thẩm quyền hoặc yêu cầu

Tòa án thực hiện việc xét xử theo trình tự, thủ tục tư pháp. Tiếp tục đẩy mạnh cải

cách chế độ công vụ, công chức, ở tất cả các khâu (tuyển dụng, sử dụng và đánh giá);

siết chặt kỷ luật, kỷ cương, đặc biệt là tăng cường thanh tra, kiểm tra để kịp thời phát

hiện và xử lý nghiêm minh mọi vi phạm, từ đó củng cố lòng tin trong nhân dân và uy

tín trong cộng đồng quốc tế. Do đó, đổi mới hoạt động của Chính phủ cần tập trung

vào các hoạt động cơ bản trên, bảo đảm Chính phủ là một cơ quan hành pháp “Kỷ

cương, liêm chính, hành động, sáng tạo, bứt phá, hiệu quả” [3] - cơ quan có vai trò

cốt yếu trong thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân. Ngoài ra,

trong giai đoạn hiện nay, việc đổi mới hoạt động của Chính phủ phải gắn liền với xây

dựng Chính phủ điện tử, hướng tới Chính phủ số, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ

thông tin vào các hoạt động của Chính phủ; đáp ứng yêu cầu của cuộc Cách mạng

Công nghiệp 4.0, để trở thành Chính phủ mạnh, dân chủ, pháp quyền.

4.2.4.2. Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Theo Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, các đơn vị hành chính của nước Cộng

hòa XHCN Việt Nam gồm có: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; huyện, quận,

thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; xã,

phường, thị trấn và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính

của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Trong đó, thẩm quyền của HĐND được

Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định, liên quan tới các vấn

đề của địa phương. UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa

phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do

CQNN cấp trên giao. Như vậy, HĐND và UBND thực hiện việc hoạch định chính

sách và triển khai thực hiện pháp luật trong phạm vi địa phương - biểu hiện rõ nét

của quyền hành pháp.

149

Về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND đã được quy định một cách có

hệ thống trong Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 và các văn bản

có liên quan. Tuy nhiên, trong điều kiện yêu cầu, đòi hỏi công tác QLNN ở địa

phương ngày càng cao, bối cảnh xây dựng Chính phủ kiến tạo, Chính phủ điện tử

đặt ra những đòi hỏi mới về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND, nhất là vấn

đề phân cấp, phân quyền.

Thực tế quy định và quá trình thực hiện cho thấy, bộ máy chính quyền hiện

nay vẫn còn cồng kềnh, hiệu quả hoạt động chưa cao. Yêu cầu cấp thiết cần tinh

gọn bộ máy thông qua việc hợp nhất một số cơ quan nhất định gắn liền với bồi

dưỡng, nâng cao trình độ cán bộ và sàng lọc, cơ cấu lại thành viên của bộ máy

chính quyền. Việc tổ chức, sắp xếp lại biên chế là cụ thể hóa tinh thần Nghị quyết

số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành trung ương về một số vấn đề

về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt

động hiệu lực, hiệu quả. Điều này đòi hỏi mỗi cơ quan, tổ chức phải chủ động, sáng

tạo, linh hoạt tự tổ chức lại cơ quan, tổ chức mình; bảo đảm sự phù hợp về quy mô,

nhiệm vụ và nhân lực. Những cấp trung gian, đầu mối cần được giảm tối đa; vị trí

lãnh đạo cấp phó phải thu hẹp; rà soát, điều chỉnh việc quy hoạch, bổ nhiệm cán bộ

lãnh đạo không đúng tiêu chuẩn. Ngoài ra, cần tiếp tục triển khai có hiệu quả thực

hiện thí điểm Đề án nhất thể hóa một số tổ chức và chức danh lãnh đạo đảng, chính

quyền cấp xã, huyện, tỉnh; Đề án thực hiện chủ trương đại hội đảng bộ cơ sở trực

tiếp bầu Ban Thường vụ và bí thư, Phó Bí thư; đề án đổi mới cách tuyển chọn cán

bộ lãnh đạo cấp vụ và cấp phòng; thực hiện chế độ thực tập và tập sự lãnh đạo theo

chủ trương của Đảng trong Nghị quyết số 22/NQ-TW ngày 02/02/2008 về nâng cao

năng lực lãnh đạo, sức chiến đấu của tổ chức Đảng và chất lượng đội ngũ cán bộ,

đảng viên và Kết luận số 37/KL-TW ngày 02/02/2009 về tiếp tục đẩy mạnh thực

hiện chiến lược cán bộ đến năm 2020.

4.2.4.3. Đổi mới tổ chức và hoạt động của Viện Kiểm sát nhân dân

Viện Kiểm sát nhân dân là một thiết chế hiến định, thực hành quyền công tố,

kiểm sát hoạt động tư pháp. Hoạt động thực hành quyền công tố gắn liền với việc

VKS truy tố người phạm tội trước Tòa án, nhân danh Nhà nước buộc tội người

phạm tội. Hoạt động này diễn ra trong suốt quá trình giải quyết tin báo, tố giác về

150

tội phạm, kiến nghị khởi tố, thực hiện việc khởi tố và cả trong quá trình điều tra,

truy tố, xét xử vụ án hình sự.

Bên cạnh đó, VKSND còn là cơ quan kiểm sát hoạt động tư pháp, bao gồm

kiểm sát hoạt động tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, hành chính và thi hành án. Hoạt

động này cũng được VKSND tiến hành từ khi tiếp nhận và giải quyết tố giác, tin

báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố và trong suốt quá trình khởi tố, điều tra, truy tố,

xét xử vụ án hình sự, thi hành án hình sự; trong việc giải quyết VAHC, vụ việc dân

sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động; việc thi hành án dân

sự, thi hành án hành chính, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư

pháp; các hoạt động tư pháp khác theo quy định của pháp luật.

Thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp được coi là mối quan

hệ tương tác trọng tâm, mang tính quyền lực cao nhất, thể hiện sâu sắc nhất mối

quan hệ giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư

pháp. Trong đó, cơ quan thực hiện quyền hành pháp thực hiện hai nhiệm vụ trọng

tâm là thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt

động tư pháp. Cả hai nhiệm vụ này đều được giao cho VKSND. Phương hướng đổi

mới tổ chức và hoạt động của VKSND đòi hỏi phải được tiến hành trên phương

diện cơ cấu tổ chức bộ máy, bao trùm cả hai hoạt động là thực hành quyền công tố

và kiểm sát hoạt động tư pháp. Do đó, việc đổi mới hoạt động của VKSND cần gắn

với đổi mới tổ chức bộ máy và hoạt động của Chính phủ, theo đó, cần chuyển chức

năng công tố và kiểm sát hoạt động sang Chính phủ, thành lập Viện Công tố trực

thuộc Chính phủ để bảo đảm tính thống nhất, cân bằng trong kiểm soát QLNN giữa

các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Đây là

vấn đề quan trọng, có tính then chốt và cũng đã được khẳng định trong Nghị quyết

số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến

năm 2020.

4.2.4.4. Đổi mới tổ chức và hoạt động của các thiết chế thực hiện quyền

tư pháp

Thực hiện việc kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan thực hiện quyền hành

pháp và quyền tư pháp đòi hỏi từng thiết chế thực hiện các quyền này cần phải được

đổi mới, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn về kiểm soát quyền lực. Hiến pháp năm

151

2013 nêu rõ: “Tòa án nhân dân... thực hiện quyền tư pháp”. Đây là sự khẳng định có

ý nghĩa quan trọng về vai trò, vị trí của Tòa án đối với một nhánh quyền lực - quyền

lực tư pháp. Trong Nhà nước pháp quyền và trong tiến trình cải cách tư pháp ở Việt

Nam, vai trò của Tòa án ngày càng được coi trọng. Tòa án - là cơ quan xét xử, với

vị thế là người bảo vệ công lý, quyền con người, cũng là cơ quan giữ vị trí trung

tâm của thiết chế thực hiện quyền tư pháp. Vì thế, đổi mới tổ chức và hoạt động của

các thiết chế thực hiện quyền tư pháp trong giai đoạn hiện nay cần tập trung vào đổi

mới tổ chức và hoạt động của Tòa án. Trong đó, trọng tâm là những vấn đề liên

quan trực tiếp tới việc kiểm soát quyền lực của chính mình (quyền tư pháp) và các

nhánh quyền lực khác (quyền lập pháp, quyền hành pháp).

Thực hiện chính sách cải cách tư pháp, theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp

quyền XHCN đã được Đảng quán triệt trong Nghị quyết số 08/NQ-TW và Nghị

quyết số 49/NQ-TW; trong đó, đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống Tòa án

trở thành một trong những vấn đề khoa học được quan tâm đặc biệt và là một trong

những nhiệm vụ trọng tâm của ngành tư pháp trong những năm gần đây. Trong thời

gian gần đây, nhiều bất cập trong tổ chức và hoạt động của Tòa án đã được khắc

phục. Tuy nhiên, thực tế vẫn còn một số vướng mắc nhất định. Hầu hết các bất cập,

vướng mắc đó đều bắt nguồn từ những nguyên nhân khách quan như việc hệ thống

Tòa án hiện hành quy định Tòa án cấp huyện và cấp tỉnh được tổ chức gắn liền với

cấp hành chính của bộ máy nhà nước; tính thống nhất của QLNN với việc Tòa án

các cấp chịu sự giám sát của hệ thống cơ quan QLNN từ trung ương đến địa

phương; số lượng Tòa án cấp huyện lớn, gây nặng nề cho nguồn ngân sách nhà

nước; đa số Thẩm phán, hội thẩm nhân dân là đảng viên nên một số cán bộ sẽ có thể

chịu sự chi phối từ các tổ chức đảng có liên quan (tổ chức đảng nơi công tác, tổ

chức đảng nơi đảng viên sinh hoạt theo diện được giới thiệu về sinh hoạt nơi cư

trú); việc luân chuyển cán bộ, không bố trí cán bộ lãnh đạo là người địa phương

đang được thực hiện nhưng chưa quyết liệt... Để thực hiện giải pháp này có hiệu

quả, cần tập trung vào các vấn đề cơ bản sau:

Thứ nhất, xây dựng thiết chế bảo đảm tính độc lập của hoạt động xét xử, nhất

là xét xử các VAHC. Hoạt động xét xử là hoạt động trung tâm của Tòa án, đồng

thời cũng là hoạt động quan trọng nhất của quyền tư pháp. Kết quả xét xử chỉ thực

152

sự khách quan, công tâm, bảo đảm công bằng khi Thẩm phán, Hội thẩm xét xử thực

sự được độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Vấn đề này cũng đã được khẳng định

trong nhiều bản văn Hiến pháp, trong đó Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định:

"Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” [42].

Tuy nhiên, trong thực tiễn việc thực hiện nguyên tắc này còn nhiều khó khăn,

bất cập do: 1) Xu hướng can thiệp vào hoạt động xét xử của các cơ quan khác; 2)

Bản thân Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, chưa

thực sự tách rời hoạt động chuyên môn với công tác quản lý hành chính, nên luôn

có sự đan xen những vấn đề chỉ đạo, xin ý kiến chỉ đạo công tác chuyên môn,

nghiệp vụ trong giải quyết các vụ án, nhất là VAHC. Tình trạng án bỏ túi, án tại hồ

sơ chưa được giải quyết triệt để. Do đó, cần xây dựng thiết chế bổ nhiệm Thẩm

phán phù hợp để hạn chế vấn đề này. Cơ chế này phải bảo đảm sau khi được bổ

nhiệm, Thẩm phán chỉ chuyên tâm xét xử, không chịu ảnh hưởng của bất cứ yếu tố

nào. Muốn vậy, cần thay đổi theo hướng không quy định nhiệm kỳ cho Thẩm phán;

Thẩm phán được bảo đảm quyền lợi vật chất, chính trị nhằm thoát ly khỏi sự chi

phối, sự can thiệp đến quá trình xét xử. Tất nhiên, song song với quá trình này, trách

nhiệm đặt ra đối với Thẩm phán cũng phải cao hơn (trách nhiệm hành chính, trách

nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự và trách nhiệm hình sự).

Thứ hai, xây dựng thiết chế bảo đảm tổ chức thi hành án hiệu quả đối với các

bản án, quyết định về dân sự, kinh doanh - thương mại, bản án, quyết định hành

chính. Một bản án, quyết định của Tòa án được tuyên chỉ có giá trị khi nó được tổ

chức thực thi trên thực tế. Bản án, quyết định có hiệu lực, nếu không được thi hành,

công bằng, công lý sẽ không được bảo đảm, kỷ cương, pháp luật sẽ bị coi thường,

dẫn đến vô hiệu hóa quy định pháp luật. Theo quy định của pháp luật hiện hành,

việc thi hành án dân sự, theo dõi thi hành án hành chính được giao cho cơ quan

hành pháp. Với thiết chế này, trong nhiều năm qua đã phát huy được được hiệu quả,

nhiều bản án, quyết định tồn đọng đã được đưa ra thi hành. Tuy nhiên, thiết chế này

hiện cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế như: Số lượng bản án, quyết định không được thi

hành ngày càng gia tăng (chỉ riêng từ năm 2015 đến nay số lượng bản án, quyết

định không được thi hành đã từ trên 250.000 việc tăng lên trên 320.000 việc, bình

quân mỗi năm có hàng chục ngàn bản án, quyết định không được thi hành), nên về

153

lâu dài, thiết chế này sẽ không phù hợp, có thể làm ảnh hưởng xấu không chỉ đối

hoạt động thi hành án mà cả đối với hoạt động xét xử, do việc tách rời quá trình đi

đến công lý giao cho hai cơ quan khác nhau; Tòa án chỉ biết xét xử, không cần biết

sản phẩm của mình có đi vào thực tế cuộc sống hay không; cơ quan hành pháp có tổ

chức thi hành hay không, hiệu quả đến đâu Tòa án không thể kiểm soát được. Do

đó, cần phải xây dựng thiết chế để Tòa án chịu trách nhiệm đến cùng đối với quá

trình bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Để thực hiện được

mục tiêu này, thì cần phải giao cho Tòa án trách nhiệm tổ chức thi hành tất cả các

bản án, quyết định mà mình đã ban hành.

Tiểu kết chương 4

Chương 4 của luận án đã trình bày về quan điểm và giải pháp xây dựng và

hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa các cơ quan thực hiện quyền hành

pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam.

Trong đó, về quan điểm, tác giả khẳng định cần dựa trên các quan điểm sau:

Xây dựng cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực hiện quyền hành

pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp phải đáp ứng đòi hỏi của công cuộc cải

cách hành chính và cải cách tư pháp; bảo đảm tính năng động, sáng tạo của cơ quan

thực hiện quyền hành pháp và tính độc lập trong xét xử của cơ quan thực hiện

quyền tư pháp; phải tiến hành đồng bộ với xây dựng và hoàn thiện cơ chế pháp lý

kiểm soát QLNN nói chung; đồng bộ giữa kiểm soát bên trong (kiểm soát trong mỗi

quyền) với kiểm soát lẫn nhau giữa các quyền.

Về giải pháp, cần tiến hành đồng bộ các giải pháp: Các giải pháp chung; Đổi

mới nhận thức về kiểm soát QLNN và cơ chế kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp; Đổi mới tổ chức và hoạt

động của các thiết chế thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp.

154

KẾT LUẬN

Kiểm soát QLNN giữa các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư

pháp được hiểu là cơ chế chính trị - pháp lý do các chủ thể có đủ năng lực pháp

luật và thẩm quyền thực hiện nhằm bảo đảm QLNN được thực hiện thống nhất,

thông suốt, phát huy hiệu lực, hiệu quả thực tiễn. Hiến pháp năm 2013 là cơ sở

pháp lý cao nhất, công cụ quan trọng nhất để hình thành cơ chế kiểm soát chặt chẽ

QLNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong quá

trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của Nhân dân, do Nhân

dân, vì Nhân dân.

Ngay sau khi có Hiến pháp năm 2013, hoạt động kiểm soát QLNN giữa các cơ

quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp bước đầu đã được thể chế hóa.

Trên cơ sở Hiến pháp, các luật về tổ chức Chính phủ và tổ chức TAND được ban

hành. Thông qua các đạo luật này, cơ chế kiểm soát QLNN trong việc thực hiện

quyền hành pháp và tư pháp ra đời, góp phần kiểm soát QLNN trong bảo vệ quyền

con người, quyền công dân.

Tuy nhiên, trước yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước, hội nhập kinh tế

quốc tế, nhất là yêu cầu phát huy dân chủ và xây dựng Nhà nước pháp quyền

XHCN Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, cơ chế pháp lý kiểm

soát QLNN giữa các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp chưa

được hình thành một cách đầy đủ, còn thiếu đồng bộ, thống nhất, nội dung của

cơ chế pháp lý còn chung chung; chưa nhận thức sâu sắc kiểm soát QLNN là

nguyên tắc quan trọng nhất trong tổ chức và thực thi QLNN theo tinh thần Hiến

pháp năm 2013.

Luận án “Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam” đã nghiên cứu một cách toàn

diện các vấn đề lý luận, thực tiễn liên quan đến kiểm soát QLNN; vấn đề kiểm soát

quyền lực giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp với cơ quan thực hiện quyền tư

pháp, đặc biệt nghiên cứu, đánh giá sâu về thể chế pháp lý, thiết chế kiểm soát

quyền lực và đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền

lực giữa nhánh quyền hành pháp và tư pháp.

155

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ

ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1. Phạm Hồng Phong (2014), “Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, bước đột phá

trong cải cách tư pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (20), tr.16-20.

2. Phạm Hồng Phong (2014), “Nguyên tắc suy đoán vô tội trong Hiến pháp năm

2013”, Tạp chí Lý luận Chính trị, (3), tr.77-80.

3. Phạm Hồng Phong (2014), “Bảo vệ quyền con người trong tố tụng hình sự”, Tạp

chí Lý luận Chính trị, (10), tr.39-42.

4. Phạm Hồng Phong (2015), “Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện

nguyên tắc tranh tụng trong hoạt động xét xử”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,

(4), tr.14-21.

5. Phạm Hồng Phong (2018), “Kiểm soát quyền tư pháp của Tòa án Việt Nam”,

Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (24), tr.8-12.

6. Phạm Hồng Phong (2019), “Gợi mở về cơ chế giám sát quyền hành pháp bằng

quyền tư pháp”, Tạp chí Khoa học Viện Đại học Mở Hà Nội, (52), tr.6-19.

156

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

Tài liệu Tiếng Việt

2. Nguyễn Thị Hoài An (2019), Cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN đối với việc

thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam, Luận án tiến sỹ luật học, Học viện

Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.

3. Vũ Hồng Anh (2019), Nguyên tắc kiểm soát việc thực hiện các quyền lập

pháp, hành pháp, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 16 (392), tháng 8/2019, tại

trang http://lapphap.vn/Pages/TinTuc/210388/Nguyen-tac-kiem-soat-viec-

thuc-hien-cac-quyen-lap-phap--hanh-phap.html, [truy cập ngày 12/9/2020].

4. Ban Nội chính Trung ương (2016), Tổng kết một số vấn đề lý luận - Thực tiễn

30 năm đổi mới (1986-2016) về phòng, chống tham nhũng, lãng phí, Nxb

Chính trị quốc gia, Hà Nội.

5. Chủ tịch nước (1946), Sắc lệnh số 13 ngày 24/01/1946.

6. Nguyễn Văn Cương (2014), Bàn về quyền hành pháp trong Hiến pháp năm

2013, tại trang http://lapphap.vn/Pages/TinTuc/208142/Ban-ve-quyen-hanh-

phap-trong-Hien-phap-nam-2013.html, [truy cập ngày 10/9/2020].

7. Nguyễn Đăng Dung (2000), Sự hạn chế QLNN, Nxb Chính trị quốc gia,

Hà Nội.

8. Nguyễn Đăng Dung (2004), Thể chế Tư pháp trong Nhà nước pháp quyền,

Nxb Tư pháp, Hà Nội.

9. Nguyễn Đăng Dung (2006), Nhà nước và trách nhiệm của nhà nước, Nxb Tư

pháp, Hà Nội.

10. Nguyễn Đăng Dung (2014), Hiến pháp phải là văn bản kiểm soát QLNN, Tạp

chí Luật học, số 4.

11. Nguyễn Đăng Dung (2015), Tòa án thực hiện quyền tư pháp, bảo vệ công lý”,

tại trang http://lapphap.vn/Pages/TinTuc/208307/Toa-an-thuc-hien-quyen-tu-

phap--bao-ve-cong-ly.html, [truy cập ngày 11/9/2020].

12. Nguyễn Đăng Dung (2018), Quyền hành pháp và quyền hành chính nhà nước

cao nhất, tại trang http://doc.edu.vn/tai-lieu/quyen-hanh-phap-va-quyen-hanh-

chinh-nha-nuoc-cao-nhat-39185/>, [truy cập ngày 28/11/2018].

157

13. Nguyễn Chí Dũng (2009), Cơ chế pháp lý giám sát hoạt động tư pháp ở

Việt Nam, Luận án tiến sĩ luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí

Minh, Hà Nội.

14. Đảng Cộng sản Việt Nam (1991), Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ

quá độ lên chủ nghĩa xã hội năm 1991, tại trang: dangcongsan.vn, [truy cập

ngày 10/9/2020].

15. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Cương lĩnh Xây dựng đất nước trong thời kỳ

quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung phát triển năm 2011), Nxb Chính trị

quốc gia, Hà Nội.

16. Nguyễn Minh Đoan (2016), Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của

các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay”, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

17. Cao Anh Đô (2013), “Phân công phối hợp giữa các CQNN

trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt

Nam”, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội.

18. Nguyễn Hữu Đổng (2018), Tuân thủ quy luật khách quan trong xây dựng cơ

chế kiểm soát QLNN ở Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 19(371)-

tháng 10/2018), tại trang http://lapphap.vn/Pages/TinTuc/207426/Tuan-thu-

quy-luat-khach-quan-trong-xay-dung-co-che-kiem-soat-quyen-luc-nha-nuoc-

o-Viet-Nam.html, [truy cập ngày 12/9/2020].

19. Bùi Xuân Đức (2019), Quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 2013: những

vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 16 (392),

tháng 8/2019).

20. Trần Ngọc Đường, Chu Văn Thành (1994), Mối quan hệ pháp lý giữa cá nhân

công dân với nhà nước, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

21. Trần Ngọc Đường (2011), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát

quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, Nxb Chính

trị quốc gia, Hà Nội.

22. Trần Ngọc Đường (2012), Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với

việc sửa đổi hiến pháp năm 1992, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

158

23. Trần Ngọc Đường (2014), Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng, hoàn thiện

cơ chế kiểm soát QLNN đối với việc thực hiện các quyền lập pháp, hành

pháp, tư pháp ở nước ta, Đề tài khoa học cấp Bộ, Viện Hàn lâm Khoa học

xã hội, Hà Nội.

24. Trần Ngọc Đường (2015), “QLNN là thống nhất, có sự phân công, phối hợp,

kiểm soát giữa các CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp

và tư pháp trong Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam”, tại trang

http://moj.gov.vn [truy cập ngày 12/5/2019].

25. Trần Ngọc Đường (2017), Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát

QLNN ở nước ta, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 18(346)-tháng 9/2017), tại

trang http://lapphap.vn/Pages/TinTuc/208072/Tiep-tuc-xay-dung-va-hoan-

thien-co-che-kiem-soat-quyen-luc-nha-nuoc-theo-Hien-phap-nam-2013.html,

[truy cập ngày 10/10/2020].

26. Trương Thị Hồng Hà (2009), Hoàn thiện cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng

giám sát của Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, Luận án tiến sĩ luật

học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.

27. Lê Hồng Hạnh (2015), Làm thế nào để Thẩm phán và Tòa án độc lập trong

thực thi công lý, Tạp chí Pháp luật và Phát triển, số 1/2015.

28. Nguyễn Long Hải (2017), Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở

Việt Nam”, Nxb Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội.

29. Hoàng Minh Hội (2019), Cơ chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện QLNN đối

với CQĐP: Thực trạng và giải pháp, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 11

(387), T6/2019.

30. Hội đồng quốc gia chỉ đạo biên soạn Từ điển Bách khoa thư Việt Nam (2003),

Từ điển Bách khoa Việt Nam, Tập 3 (N-S), Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội.

31. Nguyễn Quốc Hùng (2016), Kiểm soát quyền lực tư pháp trong Nhà nước

pháp quyền XHCN Việt Nam, Luận án tiến sĩ luật học, Học viện Khoa học xã

hội, Hà Nội.

32. Đinh Văn Mậu (2003), QLNN và quyền công dân, Nxb Tư pháp, Hà Nội.

159

33. Nhà xuất bản Từ điển bách khoa và Nhà xuất bản Tư pháp (2016), Từ điển

Luật học.

34. Trần Đình Nhã (2013), Một số vấn đề về quyền tư pháp, hoạt động tư pháp, cơ

quan tư pháp, kiểm sát hoạt động tư pháp, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp , tại

trang http://lapphap.vn/Pages/TinTuc/207373/Mot-so-van-de-ve-quyen-tu-

phap--hoat-dong-tu-phap---co-quan-tu-phap--kiem-sat-hoat-dong-tu-

phap.html, [truy cập ngày 12/9/2020).

35. Hoàng Thị Ngân (2019), Phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan

trong thực hiện quyền hành pháp, tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 13(389),

tháng 7/2019, tại trang http://lapphap.vn/Pages/TinTuc/210362/Phan-cong--

phoi-hop--kiem-soat-giua-cac-co-quan-trong-thuc-hien-quyen-hanh-

phap.html, truy cập ngày 10/10/2020.

36. Phạm Hồng Phong (2018), Kiểm soát quyền tư pháp của Tòa án Việt Nam,

Nghiên cứu lập pháp số 24(376)-tháng 12/2018), tại trang

http://lapphap.vn/Pages/TinTuc/208350/Kiem-soat-quyen-tu-phap-cua-Toa-an

-Viet-Nam.html, [truy cập ngày 10/9/2020].

37. Vũ Văn Phúc (2020), Kiểm soát QLNN theo Hiến pháp Việt Nam, tại trang

https://tcnn.vn/news/detail/48116/Kiem-soat-quyen-luc-nha-nuoc-theo-Hien-

phap-Viet-Nam.html, [truy cập ngày 12/9/2020].

38. Vũ Văn Phúc-Hà Hữu Đức (2018), Kiểm soát QLNN theo Hiến pháp Việt

Nam, tại trang https://tcnn.vn/news/detail/48116/Kiem-soat-quyen-luc-nha-

nuoc-theo-Hien-phap-Viet-Nam.html.

39. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1946), Hiến pháp,

Hà Nội.

40. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1959), Hiến pháp,

Hà Nội.

41. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1980), Hiến pháp,

Hà Nội.

42. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1992, sửa đổi năm

2001), Hiến pháp, Hà Nội.

160

43. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2013), Hiến pháp,

Hà Nội.

44. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2015), Luật Tổ chức

chính phủ, Hà Nội.

45. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2015), Luật Tố tụng

hành chính, Hà Nội.

46. Lưu Văn Quảng (2009), Xây dựng cơ chế kiểm soát QLNN ở Việt Nam hiện

nay, Học viện chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.

47. Bùi Ngọc Sơn (2002), Quyền tư pháp trong chính thể hiện đại, tại trang

http://lapphap.vn/Pages/TinTuc/208740/Quyen-tu-phap-trong-cac-chinh-the-

hien-dai.html, [truy cập ngày 10/9/2020].

48. Lê Minh Tâm (2000), “Quyền hành pháp và chức năng của quyền

hành pháp”, tạp chí Luật học số 6/2000. tr. 44

49. Nguyễn Xuân Tế (2018), Cơ chế kiểm soát quyền lực ở nước ta hiện nay, Tạp

chí Khoa học Đại học Văn Lang, Số 10 tháng 7-2018.

50. Phạm Hồng Thái (2012), Kiểm soát giữa các CQNN trong thực hiện các

quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, Tạp chí Luật học, số 28.

51. Phạm Hồng Thái (2018), Sự liên tục của hành pháp và quyền lực hành chính,

tại trang http://www.hids.hochiminhcity.gov.vn/c/document_ library/get_

file?uuid=bd11d784-87c7-4423-845c-, [truy cập ngày 12/11/2018].

52. Thái Vĩnh Thắng (2011), Tổ chức và kiểm soát QLNN, Nxb Tư pháp, Hà Nội.

53. Lê Minh Thông (2007), Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của hệ thống

chính trị trong quá trình xây dựng chủ nghĩa xã hội ở Việt Nam”, Đề tài khoa

học cấp nhà nước.

54. TAND tối cao (2016), Báo cáo tổng kết công tác của TAND tối cao.

55. TAND tối cao (2017), Báo cáo tổng kết công tác của TAND tối cao.

56. TAND tối cao (2018), Báo cáo tổng kết công tác của TAND tối cao.

57. TAND tối cao (2019), Báo cáo tổng kết công tác của TAND tối cao.

58. Nguyễn Ngọc Toán (2014), Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp

năm 2013, tại trang http://lapphap.vn/Pages/TinTuc/208184/Quyen-hanh-

phap-cua-Chinh-phu-theo-Hien-phap-nam-2013.html, [truy cập ngày

10/9/2020).

161

59. Vũ Duy Tú (2016), Về phân công, phối hợp giữa các CQNN trong thực hiện

quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, tại trang http://tcnn.vn [truy cập ngày

12/01/2020].

60. Trần Anh Tuấn (2013), “Một số ý kiến về hoàn thiện chế định Chính phủ

trong sửa đổi Hiến pháp 1992”, Kỷ yếu Hội thảo về chế định Chính phủ và

CQĐP trong Hiến pháp, Hà Nội, ngày 8/3/2013.

61. Bùi Huy Tùng (2019), Kiểm soát đối với quyền lực hành pháp ở Việt Nam

hiện nay, Luận án tiến sỹ luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội,

Hà Nội.

62. Đào Trí Úc, Võ Khánh Vinh (2003), Giám sát và cơ chế giám sát thực hiện

QLNN ở nước ta hiện nay”, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.

63. Viện Chính sách công và pháp luật (2014), Cải cách tư pháp vì một nền tư

pháp liêm chính”, Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội.

64. Viện Ngôn ngữ học (2005), Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, Đà Nẵng.

65. Viện Khoa học pháp lý/Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, Nxb Từ điển

Bách khoa-Nxb Tư pháp.

66. VKSND tối cao (2016), Báo cáo tổng kết công tác của VKSND tối cao.

67. VKSND tối cao (2017), Báo cáo tổng kết công tác của VKSND tối cao.

68. VKSND tối cao (2018), Báo cáo tổng kết công tác của VKSND tối cao.

69. Trịnh Thị Xuyến (2006), Kiểm soát QLNN một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở

Việt Nam hiện nay”, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

Tài liệu tiếng Anh

70. Roderick Bell, David V. Edwards, R. Harison Wagner (2000),

Political power-reader in theory and research (Quyền lực chính trị - dành cho

nghiên cứu lý thuyết), Cornell University Press, New York.

71. John Dewey (1929), The Public and Its Problems (Nền cộng hoà và những

vấn đề), Penn State University Press.

72. John Dewey (1939), Theory of Valuation (Lý thuyết giá trị), New Jersey

Libary of Congress Catalog No 63.

162

0. Keith Dowding (2011), Encyclopedia of Power, SAGE Publications, Inc,

page 228.

0. Bryan A. Garner (ed), Black’s Law Dictionary 9th ed (St. Paul, MN: Thomson

Reuteurs, 2009) at 657.

0. F.Morstein Marx (1946), The Social Function of Public Adminisstration (Chức

năng xã hội của chính sách công), University of Pennsyvania.

0. Michael Mann (1986), The sources of social power (Nguồn gốc quyền lực xã

hội), Cambride University Press.

0. Sargent M (2001), Power and the maintennace (Quyền lực và sự duy trì của

bất bình đẳng xã hội) by Princeton, New Jersey.

0. Montesquieu (2006), Tinh thần pháp luật, (Người dịch Hoàng Thanh Đạm),

Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, tr.105-106.

0. Không rõ tên (2013), Outline of U.S Government (Khái quát về chính quyền

Mỹ), tại trang photos.state.gov, [truy cập ngày 12/9/2020].

0. H.D Laswell (1951), The policy siceces (Khoa học và chính sách), St. Martin's

Press, New York, p.5.

0. H.A.Simon (1945), A study of Decision - Making Process in Administration

Organization (Nghiên cứu quá trình ra quyết định trong tổ chức hành chính),

Cornell University Press, New York.

163

PHỤ LỤC

Phụ lục số 01

THỐNG KÊ

HOẠT ĐỘNG KHỞI TỐ, ĐIỀU TRA

CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TỐI CAO

NĂM

SỐ VỤ

TỈ LỆ

SỐ BỊ CAN

TỈ LỆ TĂNG

TĂNG (%)

(%)

2016

2017

13,3

2018

11,8

Tổng

153

151

Nguồn: Báo cáo tổng kết công tác của VKSND tối cao (từ năm 2016 đến năm 2018)

Phụ lục số 02

THỐNG KÊ

CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ VIỆC DÂN SỰ, HÔN NHÂN VÀ

GIA ĐÌNH, KINH DOANH THƯƠNG MẠI VÀ LAO ĐỘNG

CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN TỐI CAO

NĂM

TÒA ÁN ĐÃ

SỐ VỤ VIỆC TÒA ÁN GIẢI QUYẾT (vụ)

GIẢI QUYẾT,

THEO

THEO THỦ

THEO THỦ TỤC

XÉT XỬ (vụ)

THỦ TỤC SƠ

TỤC PHÚC

GIÁM ĐỐC THẨM,

THẨM

TÁI THẨM

2016

332.896

318.676

13.583

637

2017

356.586

343.920

11.876

790

2018

345.981

333.382

11.946

653

Tổng

1.035.463

995.978

37.405

2.080

Nguồn: Báo cáo tổng kết công tác của TAND tối cao (từ năm 2016 đến năm 2018)

164

Phụ lục số 03

THỐNG KÊ

KẾT QUẢ XÉT XỬ THEO TRUY TỐ CỦA CƠ QUAN CÔNG TỐ

KẾT QUẢ XÉT XỬ CẤP PHÚC THẨM

ĐANG GIẢI QUYẾT

Y ÁN SƠ THẨM

ĐÌNH CHỈ XÉT XỬ PHÚC THẨM

NĂM TAND CẤP SƠ THẨM ĐÃ TUYÊN KHÔNG PHẠM TỘI (bị cáo)

HỦY ÁN ĐỂ ĐIỀU TRA, XÉT XỬ LẠI

TÒA ÁN TUYÊN KHÔNG PHẠM TỘI (do thay đổi về chính sách hình sự của nhà nước)

2016 2017 2018 Tổng

14 12 6 32

VKSND ĐÃ RA QUYẾT ĐỊNH KHÁNG NGHỊ, ĐỀ NGHỊ TÒA PHÚC THẨM TUYÊN BỊ CÁO PHẠM TỘI (kháng nghị) 14 4 6 24

1 1 0 2

5 1 3 9

2 0 0 2

6 0 0 6

0 2 3 5

Nguồn: Báo cáo tổng kết công tác của TAND tối cao (từ năm 2016 đến năm 2018)

Phụ lục số 04

THỐNG KÊ

CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH

NĂM

TAND CÁC CẤP ĐÃ THỤ LÝ (vụ)

TAND CÁC CẤP ĐÃ GIẢI QUYẾT, XÉT XỬ (vụ)

THEO THỦ TỤC SƠ THẨM

2016 2017 2018 Tổng

6.708 8.209 10.412 25.329

5.358 5.764 5.207 16.329

SỐ VỤ VIỆC TÒA ÁN GIẢI QUYẾT (vụ) THEO THEO THỦ THỦ TỤC TỤC GIÁM PHÚC ĐỐC THẨM, THẨM TÁI THẨM 51 1.296 36 1.332 42 1.351 129 3.979

4.011 4.396 3.814 12.221

Nguồn: Báo cáo tổng kết công tác của TAND tối cao (từ năm 2016 đến năm 2018)

165

Phụ lục số 05

MỘT SỐ VỤ ÁN MÀ NGƯỜI BỊ KIỆN (HOẶC NGƯỜI ĐƯỢC ỦY QUYỀN

CỦA NGƯỜI BỊ KIỆN) XIN XÉT XỬ VẮNG MẶT VÀ CỬ CÁN BỘ

CHUYÊN MÔN HOẶC THUÊ LUẬT SƯ ĐỂ THAM GIA TỐ TỤNG

VỚI TƯ CÁCH LÀ NGƯỜI BẢO VỆ QUYỀN, LỢI ÍCH HỢP PHÁP

1. Ngày 08/6/2020, tại trụ sở Tòa án nhân dân cấp cao tại thành phố Hồ Chí

Minh xét xử phúc thẩm công khai vụ án hành chính thụ lý số 68/2018/TLPT-HC ngày

02/02/2018 khiếu kiện quyết định hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp hỗ

trợ và cưỡng chế thu hồi đất, do Bản án hành chính sơ thẩm số 37/2017/HC-ST ngày

15/12/2017 của Tòa án nhân dân tỉnh Ninh Thuận bị kháng cáo. Theo Quyết định đưa

vụ án ra xét xử phúc thẩm số 556/2020/QĐPT-HC ngày 28/4/2020 giữa các đương sự:

Người khởi kiện là ông Dương Lâm Trung, có địa chỉ tại tổ 9, khu phố 7, phường

Thanh Sơn, thành phố Phan Rang - Tháp Chàm, tỉnh Ninh Thuận. Người đại diện theo

ủy quyền của người khởi kiện là ông Lê Cẩm Quí, có địa chỉ tại số 14, đường 33,

phường Bình An, quận 2, thành phố Hồ Chí Minh. Người bị kiện là Ủy ban nhân dân

thành phố Phan Rang - Tháp Chàm, tỉnh Ninh Thuận; Chủ tịch Ủy ban nhân dân Phan

Rang - Tháp Chàm, tỉnh Ninh Thuận. Đại diện theo pháp luật là ông Bùi Văn Phú.

Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị kiện: Ông Nguyễn Hoàng, Phó

trưởng phòng Tài nguyên và Môi trường Phan Rang - Tháp Chàm, tỉnh Ninh Thuận.

Trong vụ án này, người bị kiện đã có đơn xin xét xử vắng mặt, đồng thời, cử

cán bộ chuyên môn bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người bị kiện (Phó trưởng

phòng Tài nguyên và Môi trường Phan Rang - Tháp Chàm, tỉnh Ninh Thuận).

Nguồn: Bản án số 171/2020/HC-PT ngày 08/6/2020 của Tòa án nhân dân cấp

cao tại thành phố Hồ Chí Minh về việc khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực

quản lý đất đai đối với trường hợp hỗ trợ và cưỡng chế thu hồi đất.

2. Ngày 08/6/2020, tại trụ sở Tòa án nhân dân cấp cao tại thành phố Hồ Chí

Minh xét xử phúc thẩm công khai vụ án hành chính thụ lý số 660/2018/TLPT-HC ngày

23/11/2018 khiếu kiện quyết định hành chính về quản lý đất đai, do Bản án hành chính

sơ thẩm số 43/2018/HC-ST ngày 18/9/2018 của Tòa án nhân dân tỉnh Bà Rịa - Vũng

Tàu bị kháng cáo. Theo Quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm số 575/2020/QĐPT-

HC ngày 02/5/2020 giữa các đương sự: Người khởi kiện là bà Chu Thị Thịnh, sinh

166

năm 1948, có địa chỉ tại 124, phường Ngô Quyền, phường 9, quận 5, thành phố Hồ Chí

Minh. Người đại diện hợp pháp của người khởi kiện là ông Võ Quang Vũ, sinh năm

1975, có địa chỉ tại số 656, khu phố 4, phường Hiệp Bình Phước, quận Thủ Đức, thành

phố Hồ Chí Minh. Người bị kiện là Ủy ban nhân dân thành phố Vũng Tàu, tỉnh Bà Rịa

- Vũng Tàu; Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Vũng Tàu. Đại diện theo pháp luật là

ông Nguyễn Lập, Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Vũng Tàu. Người bảo vệ quyền

và lợi ích hợp pháp của người bị kiện: Bà Hoàng Thị Thanh Ngọc, Chuyên viên phòng

Tài nguyên và Môi trường thành phố Vũng Tàu.

Trong vụ án này, người bị kiện đã có đơn xin xét xử vắng mặt, đồng thời, cử

cán bộ chuyên môn bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người bị kiện (Chuyên viên

phòng Tài nguyên và Môi trường thành phố Vũng Tàu).

Nguồn: Bản án số 172/2020/HC-PT ngày 08/6/2020 của Tòa án nhân dân cấp cao

tại thành phố Hồ Chí Minh về việc khiếu kiện quyết định hành chính về quản lý đất đai.

3. Ngày 09/6/2020, tại trụ sở Tòa án nhân dân cấp cao tại thành phố Hồ Chí Minh xét xử phúc thẩm công khai vụ án hành chính thụ lý số 704/2019/TLPT-HC ngày 05/12/2019 khiếu kiện quyết định hành chính trong quản lý đất đai về hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, do Bản án hành chính sơ thẩm số 1020/2019/HC-ST ngày 20/8/2019 của Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh bị kháng cáo. Theo Quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm số 780/2020/QĐPT-HC ngày 21/5/2020 giữa các đương sự: Người khởi kiện là ông Trần Nam Hưng, sinh năm 1959, có địa chỉ tại 134/31A Lý Chính Thắng, phường 7, quận 3, thành phố Hồ Chí Minh. Người bảo vệ quyền lợi hợp pháp của người khởi kiện là ông Nguyễn Văn Đình, luật sư, thuộc Đoàn luật sư thành phố Hồ Chí Minh. Người bị kiện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận 7, thành phố Hồ Chí Minh, Ủy ban nhân dân quận 7, thành phố Hồ Chí Minh. Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị kiện: Ông Đinh Quang Anh Lộc, Trưởng phòng Tài nguyên và Môi trường quận 7, ông Trần Thanh Tịnh, Chuyên viên phòng Tài nguyên và Môi trường quận 7.

Trong vụ án này, người bị kiện đã có đơn xin xét xử vắng mặt, đồng thời, cử cán bộ chuyên môn bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người bị kiện (Trưởng phòng và Chuyên viên phòng Tài nguyên và Môi trường thành phố Vũng Tàu).

Nguồn: Bản án số 173/2020/HC-PT ngày 09/6/2020 của Tòa án nhân dân cấp cao tại thành phố Hồ Chí Minh về việc khiếu kiện quyết định hành chính trong quản lý đất đai về hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

167

4. Ngày 09/6/2020, tại trụ sở Tòa án nhân dân cấp cao tại thành phố Hồ Chí Minh xét xử phúc thẩm công khai vụ án hành chính thụ lý số 763/2019/TLPT-HC ngày 24/12/2019 khiếu kiện quyết định hành chính trong trường hợp thu hồi quyết định bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi thu hồi đất, do Bản án hành chính sơ thẩm số 15/2019/HC-ST ngày 16/10/2019 của Tòa án nhân dân tỉnh Bạc Liêu bị kháng cáo. Theo Quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm số 805/2020/QĐPT-HC ngày 22/5/2020 giữa các đương sự: Người khởi kiện là bà Trần Ánh Tuyết, sinh năm 1953, có địa chỉ tại ấp Tân Tạo, thị trấn Châu Hưng, huyện Vĩnh Lợi, tỉnh Bạc Liêu. Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện là ông Lê Hải Lâm, Văn phòng Luật sư Hải Lâm, thuộc Đoàn luật sư tỉnh Bạc Liêu. Người bị kiện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Bạc Liêu, tỉnh Bạc Liêu.

Trong vụ án này, người bị kiện đã có đơn xin xét xử vắng mặt.

Nguồn: Căn cứ Bản án số 174/2020/HC-PT ngày 09/6/2020 của Tòa án nhân dân cấp cao tại thành phố Hồ Chí Minh về việc khiếu kiện quyết định hành chính trong trường hợp thu hồi quyết định bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.

5. Ngày 09/6/2020, tại trụ sở Tòa án nhân dân cấp cao tại thành phố Hồ Chí Minh xét xử phúc thẩm công khai vụ án hành chính thụ lý số 102/2019/TLPT-HC ngày 17/01/2019 khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, do Bản án hành chính sơ thẩm số 30/2018/HC-ST ngày 26/11/2018 của Tòa án nhân dân tỉnh Bình Dương bị kháng cáo. Theo Quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm số 620/2020/QĐPT-HC ngày 22/5/2020 giữa các đương sự: Người khởi kiện là ông Võ Văn Lương, sinh năm 1992, có địa chỉ tại tổ 5, khu phố Bình Chánh Đông, phường Khánh Bình, thị xã Tân Uyên, tỉnh Bình Dương. Người đại diện theo ủy quyền của ông Lượng: Bà Đặng Phước Hoàng Mai, sinh năm 1974, địa chỉ: 68/23A Trần Quang Khải, phường Tân Định, quận 1, thành phố Hồ Chí Minh. Người bị kiện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Bình Dương. Người đại diện hợp pháp của người bị kiện: Ông Mai Hùng Dũng, Phó Chủ tịch thường trực Ủy ban nhân dân tỉnh Bình Dương (là người đại diện theo công văn ủy quyền số 4654/UBND-BTCD ngày 02/10/2018).

Trong vụ án này, người đại diện hợp pháp của người bị kiện (theo ủy quyền) đã

có đơn xin xét xử vắng mặt.

Nguồn: Căn cứ Bản án số 176/2020/HC-PT ngày 09/6/2020 của Tòa án nhân dân cấp cao tại thành phố Hồ Chí Minh về việc khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.

168

6. Ngày 10/6/2020, tại trụ sở Tòa án nhân dân cấp cao tại thành phố Hồ Chí

Minh xét xử phúc thẩm công khai vụ án hành chính thụ lý số 139/2020/TLPT-HC ngày

11/02/2020 khiếu kiện hành vi hành chính, do Bản án hành chính sơ thẩm số

23/2019/HC-ST ngày 15/11/2019 của Tòa án nhân dân tỉnh Tây Ninh bị kháng cáo.

Theo Quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm số 894/2020/QĐPT-HC ngày

20/5/2020 giữa các đương sự: Người khởi kiện là bà Dương Thị Ri, sinh năm 1944, có

địa chỉ tại số 140 đường Ngô Gia Tự, khu phố 2, phường 2, thành phố Tây Ninh, tỉnh

Tây Ninh. Người đại diện hợp pháp của người khởi kiện: Ông Dương Lê Tài, sinh năm

1987, địa chỉ số 493 đường Bời Lời, khu phố Ninh Thọ, phường Ninh Sơn, thành phố

Tây Ninh, tỉnh Tây Ninh. Người bị kiện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Tây Ninh.

Trong vụ án này, người bị kiện đã có đơn xin xét xử vắng mặt.

Nguồn: Căn cứ Bản án số 177/2020/HC-PT ngày 10/6/2020 của Tòa án nhân

dân cấp cao tại thành phố Hồ Chí Minh về việc khiếu kiện hành vi hành chính.

7. Ngày 12/6/2020, tại trụ sở Tòa án nhân dân cấp cao tại thành phố Hồ Chí

Minh xét xử phúc thẩm công khai vụ án hành chính thụ lý số 153/2020/TLPT-HC ngày

13/02/2020 về việc khiếu kiện quyết định hành chính về quản lý đất đai, do Bản án

hành chính sơ thẩm số 1558/2019/HC-ST ngày 12/11/2019 của Tòa án nhân dân thành

phố Hồ Chí Minh bị kháng cáo. Theo Quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm số

467/2020/QĐPT-HC ngày 27/4/2020 giữa các đương sự: Người khởi kiện là bà Mai

Thanh Tuyền, sinh năm 1959, có địa chỉ tại số 21 lô A, cư xá Phú Lâm D, phường 10,

quận 6, thành phố Hồ Chí Minh. Người đại diện ủy quyền của người khởi kiện: Ông

Lại Minh Huệ, địa chỉ số 21 lô A, cư xá Phú Lâm D, phường 10, quận 6, thành phố Hồ

Chí Minh, ông Phạm Văn Hưng, địa chỉ số 237/9 Hoàng Diệu, phường 8, quận 4, thành

phố Hồ Chí Minh. Người bị kiện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận 8, thành phố Hồ

Chí Minh; người đại diện ủy quyền: Ông Phạm Quang Tú, Phó chủ tịch; người bảo vệ

quyền và lợi ích hợp pháp: Ông Lưu Quang Huy Quan, Phó Phòng Tài nguyên và Môi

trường và người bị kiện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh; người

đại diện theo pháp luật: Ông Nguyễn Thành Phong.

Trong vụ án này, người bị kiện, người đại diện theo ủy quyền, người bảo vệ

quyền và lợi ích hợp pháp của người bị kiện đều vắng mặt.

Nguồn: Căn cứ Bản án số 191/2020/HC-PT ngày 12/6/2020 của Tòa án nhân

dân cấp cao tại thành phố Hồ Chí Minh về việc khiếu kiện quyết định hành chính về

quản lý đất đai.

169

8. Ngày 15/6/2020, tại trụ sở Tòa án nhân dân cấp cao tại thành phố Hồ Chí

Minh xét xử phúc thẩm công khai vụ án hành chính thụ lý số 474/2017/TLPT-HC ngày

14/8/2019 về việc yêu cầu hủy quyết định hành chính, do Bản án hành chính sơ thẩm

số 01/2019/HC-ST ngày 18/4/2019 của Tòa án nhân dân tỉnh Sóc Trăng bị kháng cáo.

Theo Quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm số 877/2020/QĐPT-HC ngày

20/5/2020 giữa các đương sự: Người khởi kiện là ông Hàng Chên, sinh năm 1963, cư

trú tại số 44 Tôn Đức Thắng, khóm 2, phường 5, thành phố Sóc Trăng, tỉnh Sóc Trăng;

ông Hàng Chen, sinh năm 1958, bà Hàng Thị Sa Rinh, sinh năm 1953, bà Hàng Thị Sa

Phớt, sinh năm 1967, cùng cư trú tại số 12 Trần Quốc Toản, khóm 6, phường 6, thành

phố Sóc Trăng, tỉnh Sóc Trăng. Đại diện theo ủy quyền của người khởi kiện: Ông Lê

Thành Tâm, sinh năm 1956. Người bị kiện là Ủy ban nhân dân thành phố Sóc Trăng,

tỉnh Sóc Trăng và Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Sóc Trăng, tỉnh Sóc Trăng. Đại

diện theo ủy quyền của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Sóc

Trăng, tỉnh Sóc Trăng là ông Trần Hoàng Hợp, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành

phố Sóc Trăng.

Trong vụ án này, người đại diện theo ủy quyền của người bị kiện có đơn xin xét

xử vắng mặt.

Nguồn: Căn cứ Bản án số 195/2020/HC-PT ngày 15/6/2020 của Tòa án nhân dân cấp cao tại thành phố Hồ Chí Minh về việc tranh chấp yêu cầu hủy quyết định hành chính.