Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Luật: Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Häc viÖn ChÝnh trÞ Quèc gia Hå ChÝ Minh

ĐẶNG VĂN HẢI

hoμn thiÖn ph¸p luËt vÒ kiÓm to¸n nhμ n−íc

®¸p øng yªu cÇu x©y dùng nhμ n−íc ph¸p quyÒn

x· héi chñ nghÜa ViÖt Nam

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số

: 62 38 01 01

tãm t¾t LuËn ¸n tiÕn sÜ luËt

Hμ Néi - 2014

C«ng tr×nh ®−îc hoµn thµnh

t¹i Häc viÖn ChÝnh trÞ Quèc gia Hå ChÝ Minh

Ng−êi h−íng dÉn khoa häc: GS,TSKH §µo TrÝ óc

Ph¶n biÖn 1:

Ph¶n biÖn 2:

Ph¶n biÖn 3:

LuËn ¸n sÏ ®−îc b¶o vÖ tr−íc Héi ®ång chÊm luËn ¸n cÊp Häc

viÖn häp t¹i Häc viÖn ChÝnh trÞ Quèc gia Hå ChÝ Minh.

Vµo håi giê ngµy th¸ng n¨m 2014

Cã thÓ t×m hiÓu luËn ¸n t¹i: Th− viÖn Quèc gia

vμ Th− viÖn Häc viÖn ChÝnh trÞ Quèc gia Hå ChÝ Minh

1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) đã khẳng định: “Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Điều đó, đã thể hiện yêu cầu của Đảng phải tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước, nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước. Để tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước theo yêu cầu của Đảng, cần phải có các công cụ kiểm soát có hiệu lực và hiệu quả, trong đó có cơ quan Kiểm toán Nhà nước. Với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, KTNN sẽ là công cụ kiểm tra tài chính có hiệu lực nhất của Nhà nước đối với mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, đặc biệt là trong điều kiện Đảng và Nhà nước ta đang đẩy mạnh cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí ở nước ta hiện nay. Hoạt động kiểm toán nhà nước ở nước ta thời gian qua đã có những bước phát triển quan trọng, tuy vậy, vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu đòi hỏi của sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước, nhất là yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là do các quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập. Do vậy, việc nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước là vấn đề có tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn ở nước ta hiện nay, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN. 2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của Luận án 2.1. Đối tượng nghiên cứu của Luận án Đối tượng nghiên cứu của Luận án là pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam; những nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán của INTOSAI và pháp luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới. 2.2. Phạm vi nghiên cứu của Luận án Luận án nghiên cứu các quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước qua các thời kỳ, Luật KTNN và các văn bản hướng dẫn thi hành và những quy định về KTNN trong các văn bản QPPL có liên quan từ khi KTNN được thành lập (11/7/1994) đến nay.

3. Mục đích và nhiệm vụ của Luận án 3.1. Mục đích của Luận án Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước, Luận án đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay.

3.2. Nhiệm vụ của Luận án Một: Phân tích cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; xác lập các tiêu chí và điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật KTNN; phân tích yêu cầu đối với việc hoàn thiện pháp luật KTNN trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam và trên cơ sở đó luận chứng các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam;

2

Hai: Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước và thực

tiễn thực hiện trong thời gian qua;

Ba: Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích những vấn đề lý luận, thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước; thực tiễn thi hành pháp luật về kiểm toán nhà nước thời gian qua và tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm pháp luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới; đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện nội dung, hình thức pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay. 4. Phương pháp nghiên cứu Luận án sử dụng tổng hợp nhiều phương pháp; trong đó có các phương pháp

chủ yếu là: Phân tích, tổng hợp, lịch sử, thống kê, so sánh.

5. Những điểm mới của Luận án - Đưa ra khái niệm và nội dung điều chỉnh, chỉ rõ đặc điểm và vai trò của pháp luật về kiểm toán nhà nước; xác lập các tiêu chí và điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước.

- Nghiên cứu yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đối với việc

hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước.

- Nghiên cứu pháp luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới để rút ra những giá trị tham khảo cho việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta.

- Nghiên cứu sự hình thành và phát triển của pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam; đánh giá thực trạng và chỉ ra nguyên nhân của những tồn tại về thực trạng của pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.

- Đề xuất các quan điểm và các nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay.

6. Kết cấu của Luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, nội dung của Luận án được

kết cấu thành 4 chương, 12 tiết, cụ thể như sau:

Chương 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

Là một mô hình tổ chức và hoạt động mới ở Việt Nam nên vấn đề nghiên cứu cả về lý luận và thực tiễn ở các nước để vận dụng những kinh nghiệm quý báu vào Việt Nam là một vấn đề hết sức quan trọng đối với sự phát triển của KTNN. Hoạt động nghiên cứu khoa học về kiểm toán nhà nước ở nước ta mới chính thức được triển khai từ năm 1995. Đến nay, đã có một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước, cấp Bộ, cấp cơ sở nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của KTNN; nhiều tài liệu của các dự án, công trình khoa học, bài viết của các nhà khoa học, nhà quản lý trong và ngoài nước được công bố tại các hội thảo khoa học, các tạp chí chuyên ngành và các phương tiện thông tin đại chúng. Được sự trợ giúp từ Ngân hàng phát triển Châu Á, KTNN triển khai nghiên cứu về việc xây dựng luật pháp và trợ giúp

3

trong việc tăng cường năng lực, đào tạo cán bộ với hai giai đoạn đã góp phần to lớn cho việc triển khai nghiên cứu khoa học trên nhiều lĩnh vực. Tiếp đó là sự trợ giúp rất lớn của KTNNLB Đức với dự án GTZ thực hiện trong nhiều năm đã cho ra đời nhiều tài liệu quan trọng. Các công trình khoa học ở trong và ngoài nước liên quan đến Luận án được chia làm hai nhóm chủ yếu: Nhóm công trình nghiên cứu về KTNN và pháp luật về kiểm toán nhà nước; nhóm công trình nghiên cứu liên quan đến hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước.

Trên cơ sở nghiên cứu những công trình khoa học đã được công bố ở trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài luận án, có thể rút ra nhận xét tổng quan về kết quả nghiên cứu như sau: Các công trình đã nghiên cứu các vấn đề liên quan đến đề tài luận án trên những khía cạnh nhất định cả về lý luận và thực tiễn thi hành pháp về luật kiểm toán nhà nước trong những giai đoạn lịch sử nhất định; các kết quả nghiên cứu đều khẳng định vị trí, vai trò quan trọng của KTNN trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, trong phòng, chống tham nhũng, lãng phí, sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; tính độc lập của KTNN trong kiểm tra tài chính nhà nước và tài sản công; cơ sở hiến định địa vị pháp lý của KTNN; phân tích, đánh giá mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của cơ quan KTNN cũng như những vấn đề về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, đối tượng và phạm vi kiểm toán của KTNN. Tuy nhiên, chưa có nhiều nghiên cứu trọng tâm về hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; những vấn đề lý luận hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước chưa được làm sáng tỏ và chưa được nghiên cứu một cách có hệ thống; thực trạng pháp luật kiểm toán nhà nước và tổ chức thực hiện pháp luật kiểm toán nhà nước chưa được làm rõ để đánh giá những ưu điểm, hạn chế và chỉ ra nguyên nhân của những hạn chế của pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay; chưa có một tổng thể các giải hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay.

Trên cơ sở kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học nêu trên, tác giả luận án sẽ kế thừa, vận dụng hợp lý để thực hiện đề tài của mình; đồng thời, hướng nghiên cứu của Luận án là làm rõ hơn và sáng tỏ hơn những vấn đề lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay.

- Về mặt lý luận, các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, giải quyết gồm: Khái niệm, nội dung điều chỉnh, đặc điểm, vai trò của pháp luật về kiểm toán nhà nước; đề xuất các tiêu chí hoàn thiện và điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; phân tích yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đối với việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; nghiên cứu và tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm pháp luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới.

- Về mặt thực tiễn, các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, giải quyết gồm: Phân tích, đánh giá toàn diện, có hệ thống quá trình ra đời và phát triển của pháp luật về kiểm toán nhà nước; phân tích, đánh giá những ưu điểm, hạn chế và chỉ ra những nguyên nhân hạn chế của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.

Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích toàn diện những vấn đề lý luận, thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về kiểm toán nhà nước thời gian qua, tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm pháp luật về kiểm toán nhà nước của một số nước

4

trên thế giới, Luận án đề xuất các quan điểm và các nhóm giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay.

Chương 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

2.1. KHÁI NIỆM VÀ ĐẶC ĐIỂM CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC 2.1.1. Khái niệm kiểm toán Kiểm toán là quá trình các KTV độc lập và có năng lực tiến hành thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin được kiểm toán nhằm xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được thiết lập. Căn cứ theo loại hình tổ chức kiểm toán, kiểm toán được chia thành: KTNN, kiểm toán nội bộ và kiểm toán độc lập; trong đó: KTNN là cơ quan Kiểm tra tài chính tối cao của quốc gia, thực hiện việc kiểm tra và báo cáo về việc quản lý và sử dụng các nguồn lực của Nhà nước ở các đơn vị.

2.1.2. Khái niệm và đặc điểm của Kiểm toán Nhà nước KTNN có những đặc điểm cơ bản như sau: Thứ nhất, KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính từ bên ngoài. Thứ hai, hoạt động kiểm toán của KTNN mang tính độc lập và chỉ tuân theo

pháp luật; trung thực, khách quan.

Thứ ba, đối tượng kiểm toán của KTNN là việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền

và tài sản nhà nước.

Thứ tư, chức năng của KTNN bao gồm kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động đối với việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Thứ năm, hoạt động kiểm toán nhà nước mang tính chuyên nghiệp rất cao. Thứ sáu, chủ thể hoạt động kiểm toán - các KTV vừa là công chức nhà nước, vừa có quy định đặc thù về tiêu chuẩn, trách nhiệm, quyền hạn, có quyền độc lập và chỉ tuân theo pháp luật trong quá trình thực hiện kiểm toán.

Thứ bảy, hoạt động kiểm toán hàm chứa nhiều rủi ro về chuyên môn, phẩm chất

đạo đức của KTV.

Từ sự phân tích những đặc điểm của hoạt động kiểm toán nhà nước nêu trên, có thể rút ra khái niệm về KTNN như sau: Kiểm toán Nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

2.2. KHÁI NIỆM, NỘI DUNG ĐIỀU CHỈNH, ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRÒ CỦA

PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

2.2.1. Khái niệm và nội dung điều chỉnh của pháp luật về kiểm toán nhà nước Từ sự phân tích những đặc trưng của pháp luật trong lĩnh vực pháp luật KTNN, Luận án đưa ra định nghĩa pháp luật về kiểm toán nhà nước với tư cách là một bộ

5

phận cấu thành của hệ thống pháp luật như sau: Pháp luật về kiểm toán nhà nước là tổng thể các QPPL do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động của KTNN với mục đích tăng cường việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Nội dung điều chỉnh của pháp luật về kiểm toán nhà nước bao gồm các nhóm QPPL chủ yếu về: Địa vị pháp lý của KTNN; chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN; đối tượng và phạm vi kiểm toán của KTNN; cơ chế hoạt động của KTNN; mô hình tổ chức và nhân sự của KTNN; giám sát hoạt động của KTNN, xử lý vi phạm pháp luật KTNN.

2.1.2. Đặc điểm của pháp luật về kiểm toán nhà nước Một là: Pháp luật về kiểm toán nhà nước vừa có những quy định mang tính chất hành chính, vừa có những quy định mang tính tố tụng, lại vừa có những quy định mang tính nghề nghiệp chuyên môn.

Hai là: Pháp luật về kiểm toán nhà nước quy định hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước trong việc kiểm tra, giám sát hoạt động quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công, nhằm chống thất thoát, lãng phí và nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực đó.

Ba là: Pháp luật về kiểm toán nhà nước bao gồm các QPPL điều chỉnh những

quan hệ phát sinh trong tổ chức và hoạt động của KTNN.

Bốn là: Nguồn của pháp luật KTNN mang tính toàn diện, bao gồm: Quy định về KTNN trong Hiến pháp, Luật KTNN và các văn bản hướng dẫn thi hành và các luật có liên quan.

Năm là: Pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta là một lĩnh vực pháp luật

còn khá mới mẻ, đang được xây dựng và từng bước hoàn thiện. 2.1.2. Vai trò của pháp luật về kiểm toán nhà nước Một là, thể chế hóa chủ trương của Đảng về phát triển KTNN. Hai là, là cơ sở pháp lý cho hoạt động kiểm tra tài chính nhà nước độc lập và chỉ tuân

theo pháp luật.

Ba là, là phương tiện tăng cường kiểm tra, giám sát của Nhà nước đối với hoạt

động quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Bốn là, góp phần làm minh bạch các thông tin tài chính và lành mạnh hoá nền

tài chính quốc gia.

Năm là, góp phần nâng cao hiệu lực thực thi pháp luật và hoàn thiện hệ thống

pháp luật.

Sáu là, góp phần vào việc tăng cường mối quan hệ phối hợp giữa các phân hệ

kiểm toán trong nền kinh tế quốc dân.

2.3. TIÊU CHÍ HOÀN THIỆN VÀ CÁC ĐIỀU KIỆN ĐẢM BẢO HOÀN

THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

2.3.1. Tiêu chí hoàn thiện 2.3.1.1. Tiêu chí về nội dung - Có nội dung phù hợp với quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng về phát

triển KTNN.

6

- Phù hợp với các điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước. - Phù hợp với những nguyên tắc, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền

XHCN Việt Nam.

- Phù hợp nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán của INTOSAI và thông lệ về pháp

luật kiểm toán của các nước trên thế giới. 2.3.1.2. Tiêu chí về hình thức - Tính toàn diện của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước. - Tính thống nhất của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước. - Tính đồng bộ của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước. - Bảo đảm tính minh bạch, hiệu quả và khả thi. - Hình thức văn bản. - Kỹ thuật lập pháp. 2.3.1.3. Tiêu chí về tổ chức thực hiện - Tuyên truyền, giáo dục pháp luật về kiểm toán nhà nước. - Đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức. - Kiểm tra, giám sát việc thực hiện và xử lý vi phạm. 2.3.2. Các điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước 2.3.2.1. Đảm bảo về kinh tế Để pháp luật về kiểm toán nhà nước được thực hiện nghiêm chỉnh, cần chú trọng tới những vấn đề như: Kinh phí cho việc triển khai tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật; kinh phí hoạt động và cơ sở vật chất cần thiết phù hợp với đặc thù hoạt động kiểm toán nhà nước độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.

2.3.2.2. Đảm bảo về chính trị Để KTNN thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ được giao, cần phải tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng, Nhà nước đối với KTNN, trước hết là đối với việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước. 2.3.2.3. Đảm bảo về pháp lý Những đảm bảo pháp lý đối với hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước

bao gồm một số yếu tố cơ bản:

Thứ nhất, xây dựng hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước đảm bảo tính

toàn diện, thống nhất và đồng bộ.

Thứ hai, ý thức pháp luật của các chủ thể tham gia hoạt động kiểm toán. Thứ ba, trình độ, năng lực, phẩm chất chính trị, đạo đức của đội ngũ cán bộ,

công chức trực tiếp làm công tác kiểm toán.

Thứ tư, cơ chế phối hợp thực hiện công tác kiểm toán. Thứ năm, hoạt động kiểm tra, giám sát phòng ngừa và ngăn chặn những hành vi

vi phạm pháp luật trong hoạt động kiểm toán.

2.4. YÊU CẦU CỦA NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN VIỆT NAM ĐỐI VỚI

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

Một là, bảo đảm nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Một trong những quan điểm cơ bản của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là quan điểm về quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Do vậy, yêu cầu của Nhà nước

7

pháp quyền XHCN Việt Nam đòi hỏi hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước phải xác lập cho được địa vị pháp lý của KTNN phù hợp với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, nhằm tăng cường kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Hai là, tăng cường giám sát của Quốc hội và giám sát của nhân dân đối với hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất, hoạt động của KTNN đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp thông tin phục vụ công tác giám sát, quyết định dự toán ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách hàng năm của Quốc hội; đồng thời, phục vụ cho việc giám sát của nhân dân. Do vậy, yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đòi hỏi hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước phải đáp ứng yêu cầu giám sát của Quốc hội và giám sát của nhân dân đối với hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Ba là, góp phần đảm bảo minh bạch và lành mạnh các quan hệ kinh tế, tài chính, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước. Ở nước ta việc thành lập và phát triển cơ quan KTNN xuất phát từ chính yêu cầu đòi hỏi của công cuộc đổi mới và sự phát triển của nền kinh tế thị trường, thực hiện quá trình dân chủ hoá và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN - Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Phát triển KTNN là một yêu cầu khách quan của quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc dân của Nhà nước, đặc biệt là tăng cường sự kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước nhằm sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả NSNN và tài sản quốc gia, chống tiêu cực, tham nhũng. Do vậy, yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đòi hỏi hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước phải xác định rõ vai trò của KTNN đối với sự phát triển nền kinh tế của đất nước.

Bốn là, góp phần phòng, chống tham nhũng, làm trong sạch bộ máy nhà nước ở nước ta hiện nay. Trong điều kiện hiện nay, Đảng và Nhà nước ta coi tham nhũng là một “quốc nạn” và công cuộc chống tham nhũng là nhiệm vụ của toàn Đảng, toàn dân và của cả hệ thống chính trị. Với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, KTNN là một trong những công cụ có hiệu lực góp phần quan trọng vào cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng ở nước ta hiện nay. Do đó, yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đòi hỏi hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước phải xác định rõ vai trò, trách nhiệm của cơ quan KTNN trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng ở nước ta hiện nay.

2.5. PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC CỦA CÁC NƯỚC TRÊN

THẾ GIỚI VÀ NHỮNG GIÁ TRỊ THAM KHẢO CHO VIỆT NAM

2.5.1. Pháp luật kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới 2.5.1.1. Pháp luật kiểm toán nhà nước Cộng hoà Liên bang Đức a) Địa vị pháp lý: Địa vị pháp lý của KTNNLB được quy định trong Hiến pháp và có vị trí độc lập với Quốc hội và Chính phủ. KTNN là một cơ quan tối cao của Liên bang và là một cơ quan kiểm tra tài chính độc lập, chỉ tuân thủ theo pháp luật.

8

b) Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn: KTNNLB có chức năng kiểm tra báo cáo quyết toán cũng như tính tuân thủ và tính hiệu quả của công tác quản lý ngân sách và quản lý kinh tế.

Nhiệm vụ của KTNN Liên bang gồm: Kiểm toán toàn bộ công tác quản lý và sử dụng ngân sách Liên bang; tư vấn cho Quốc hội và Chính phủ, Hội đồng liên bang; báo cáo kết quả kiểm toán hàng năm để làm cơ sở cho Quốc hội giải tỏa trách nhiệm của Chính phủ, thẩm định tính đúng đắn và khả thi của dự luật NSNN hàng năm, dự án các công trình trọng điểm quốc gia.

Quyền hạn của KTNNLB, bao gồm: Kiểm tra hồ sơ và được cung cấp thông tin không hạn chế; tham gia vào quá trình ban hành các quy định về quyết toán và kiểm toán, kiến nghị xử lý sai phạm.

c) Đối tượng và phạm vi kiểm toán: Cơ quan quản lý trực thuộc Liên bang, các tài sản đặc biệt và các xí nghiệp của Liên bang; các pháp nhân theo luật công và trực thuộc trực tiếp Liên bang; các cơ quan bảo hiểm xã hội trực thuộc Liên bang và Bang, nếu các cơ quan này nhận các khoản trợ cấp của Liên bang hoặc được Liên bang đứng ra bảo lãnh; các doanh nghiệp theo Luật tư có sự góp vốn của Liên bang; các tổ chức không thuộc hệ thống quản lý của Liên bang nếu các tổ chức này quản lý hay tiếp nhận vốn của Liên bang.

d) Cơ chế hoạt động: KTNN Liên bang Đức hoạt động theo cơ chế đồng sự, có

các Hội đồng quyết định nằm trong cơ quan KTNN.

đ) Mô hình tổ chức và nhân sự: Kiểm toán Liên Bang bao gồm có các cơ quan kiểm toán khu vực và các bộ phận kiểm toán. Tại các Bang thành lập cơ quan kiểm toán riêng. Chủ tịch KTNNLB do Quốc hội liên bang và Hội đồng liên bang bầu theo đề nghị của Chính phủ với nhiệm kỳ 12 năm và không tái cử.

e) Xử lý vi phạm: Luật Kiểm toán liên bang có 1 điều quy định về xử lý vi

phạm đối với các uỷ viên của KTNNLB.

2.5.1.2. Pháp luật kiểm toán nhà nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa a) Địa vị pháp lý: Địa vị pháp lý của cơ quan KTNN được quy định trong Hiến pháp, KTNN là cơ quan do Quốc vụ viện thành lập, chịu sự chỉ đạo của Thủ tướng Quốc vụ viện. KTNN là cơ quan kiểm toán cao nhất của Nhà nước, thực hiện nhiệm vụ kiểm toán một cách độc lập theo pháp luật. b) Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn - Chức năng, nhiệm vụ kiểm toán: Thực hiện kiểm toán đối với việc thực hiện ngân sách của Chính phủ trung ương và báo cáo Thủ tướng Chính phủ kết quả hoạt động kiểm toán của mình.

- Quyền hạn kiểm toán: Yêu cầu cung cấp thông tin, kiểm tra, điều tra, áp dụng các biện pháp bắt buộc, kiến nghị chấn chỉnh sai phạm, công bố kết quả kiểm toán, xử phạt vi phạm, chuyển hồ sơ cho các cơ quan chức năng...

c) Đối tượng và phạm vi kiểm toán: Các khoản thu, chi của các cơ quan thuộc Quốc vụ viện, chính quyền địa phương các cấp, các tổ chức tài chính và tiền tệ của nhà nước, các cơ quan và xí nghiệp. Việc kiểm toán trong quân đội do Quân ủy Trung ương quy định.

9

d) Cơ chế hoạt động: Cơ chế hoạt động theo chế độ thủ trưởng, cơ quan kiểm toán các cấp ở địa phương thực hiện quyền kiểm toán độc lập theo pháp luật, chịu trách nhiệm trước UBND cùng cấp và cơ quan kiểm toán cấp trên.

đ) Mô hình tổ chức và nhân sự: KTNN được thành lập ở cấp trung ương và ở các cấp chính quyền từ cấp huyện trở lên. Tổng KTNN do Quốc hội phê chuẩn, Chủ tịch nước bổ nhiệm.

e) Xử lý vi phạm: Luật Kiểm toán nước CHND Trung Hoa có 1 chương riêng quy định về trách nhiệm pháp lý quy định khá đầy đủ và cụ thể về các biện pháp ngăn chặn, xử phạt (hành chính, kỷ luật, hình sự) đối với các hành vi vi phạm.

2.5.1.3. Pháp luật kiểm toán nhà nước Hàn Quốc a) Địa vị pháp lý: Uỷ ban Kiểm toán và Thanh tra Hàn Quốc (viết tắt là BAI) là

cơ quan hiến định, trực thuộc Tổng thống và độc lập trong khi thực hiện nhiệm vụ.

b) Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn: BAI kiểm tra các quyết toán, khoản thu, chi của Nhà nước, các quyết toán khác của Nhà nước, hoạt động của nền hành chính nhà nước và các công chức của nó.

c) Đối tượng, phạm vi kiểm toán: Tài khoản của Nhà nước; tài khoản của chính quyền tỉnh; tài khoản của Ngân hàng Trung ương và tài khoản của các pháp nhân có số vốn quá bán của Nhà nước; tài khoản của các đơn vị mà theo quy định của các luật khác phải chịu sự kiểm toán của BAI. Ngoài các đối tượng kiểm toán bắt buộc nêu trên, BAI còn có các đối tượng kiểm toán tự nguyện.

d) Cơ chế hoạt động: BAI làm việc theo cơ chế đồng sự, hội đồng các thành

viên quyết định theo đa số về các công việc quan trọng.

đ) Mô hình tổ chức và nhân sự: BAI được tổ chức theo nguyên tắc tập trung thống nhất bao gồm các vụ chức năng, kiểm toán chuyên ngành cấp trung ương và kiểm toán khu vực. Chủ tịch BAI do Tổng thống bổ nhiệm với sự đồng ý của Quốc hội, nhiệm kỳ là 04 năm và chỉ có thể được tái bổ nhiệm một nhiệm kỳ.

e) Xử lý vi phạm: Luật KTNN Hàn Quốc, có 1 điều về xử phạt, quy định cụ thể về

mức phạt tù, phạt tiền hoặc xử lý kỷ luật đối với những hành vi vi phạm.

2.5.2. Những giá trị tham khảo cho hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà

nước ở Việt Nam

Một là, dù tổ chức theo mô hình nào thì KTNN cũng phải được thiết kế là hệ

thống kiểm soát từ bên ngoài đối với các đơn vị được kiểm toán.

Hai là, độc lập khách quan là vấn đề cốt tử có tính nguyên tắc trong hoạt động

kiểm toán.

Ba là, để đảm bảo tính độc lập của KTNN, Tổng KTNN do Quốc hội bầu với nhiệm kỳ dài hơn nhiệm kỳ của Quốc hội; kinh phí hoạt động của KTNN do Quốc hội quyết định theo đề nghị của KTNN.

Bốn là, KTNN thực hiện kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động đối với mọi cơ quan, đơn vị, tổ chức có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Năm là, để KTNN hoạt động có hiệu quả cần phải quy định địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp. Tùy theo điều kiện cụ thể của mỗi nước, các quy định về thiết chế Kiểm toán Nhà nước có thể được quy định tại một chương, mục, phần riêng hoặc xếp vào mục chung các thiết chế độc lập hoặc nằm trong cùng chương

10

với cơ quan thuộc nhánh quyền lực mà Kiểm toán Nhà nước trực thuộc, song, nguyên tắc độc lập và tối cao trong kiểm toán của cơ quan KTNN vẫn là nội dung hiến định phổ biến nhất.

Sáu là, cần có những quy định cụ thể về xử lý hành vi vi phạm pháp luật KTNN, nhất là những hành vi không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN.

Chương 3 QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

3.1. QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VỀ

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

3.1.1. Khái quát quá trình hình thành và phát triển của Kiểm toán Nhà

nước ở Việt Nam

KTNN được thành lập theo Nghị định số 70/CP ngày 11 tháng 7 năm 1994 của Chính phủ và từ ngày 01/01/2006 hoạt động theo quy định của Luật KTNN. Sau gần 20 năm hoạt động, KTNN đã từng bước khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong cơ cấu bộ máy nhà nước; khẳng định được sự cần thiết, tính tất yếu khách quan đối với hoạt động của cơ quan KTNN với tư cách là một trong những công cụ hữu hiệu của Nhà nước trong việc kiểm tra, kiểm soát hoạt động quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN.

3.1.2. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về kiểm toán nhà

nước ở Việt Nam

3.1.2.1. Giai đoạn từ khi thành lập đến khi Quốc hội khoá XI thông qua Luật Kiểm

toán nhà nước

Trong giai đoạn đầu, KTNN được tổ chức và hoạt động dựa trên 2 văn bản QPPL là Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ về việc thành lập cơ quan KTNN và Quyết định số 61/TTg ngày 24/01/1995 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN.

Để đảm bảo cơ sở pháp lý cho KTNN hoạt động trong điều kiện chưa có Luật KTNN, trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật, Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam đã bổ sung một số QPPL trong các luật điều chỉnh các hoạt động thuộc các lĩnh vực khác có phát sinh các mối quan hệ kiểm toán để đảm bảo tính đầy đủ về mặt pháp lý cho hoạt động kiểm toán ở các lĩnh vực đó, cụ thể là: Luật NSNN, Luật Doanh nghiệp nhà nước, Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam… Tuy nhiên, cũng dễ dàng nhận thấy hệ thống các quy định về KTNN trong giai đoạn đầu mới thành lập được quy định tản mạn trong nhiều văn bản khác nhau, nhìn chung còn rất thiếu và chưa đồng bộ. Trực tiếp điều chỉnh về tổ chức và hoạt động của KTNN mới chỉ dừng ở Nghị định của Chính phủ và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ nên xét về hình thức văn bản thì giá trị pháp lý chưa cao, chưa bao quát đầy đủ các vần đề về tổ chức và hoạt động của KTNN.

Nội dung pháp luật về kiểm toán nhà nước trong giai đoạn này cũng còn rất hạn chế: Vị trí pháp lý của KTNN là cơ quan thuộc Chính phủ, hoạt động kiểm toán nhà

11

nước chịu sự chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ; KTNN mới chỉ được giao thực hiện chức năng, nhiệm vụ kiểm toán báo cáo tài chính; đối tượng kiểm toán là số liệu kế toán và báo cáo kế toán mới chỉ là đối tượng kiểm toán của loại hình kiểm toán báo cáo tài chính, chưa bao quát hết đối tượng kiểm toán của KTNN là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Để khắc phục những hạn chế nêu trên; đồng thời, hoàn thiện một bước cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của KTNN cho phù hợp với yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước, ngày 13/8/2003 Chính phủ ban hành Nghị định số 93/2003/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KTNN. Nghị định số 93/2003/NĐ-CP của Chính phủ đã bổ sung một số chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KTNN, cụ thể là: KTNN là cơ quan thuộc Chính phủ; quy định tương đối đầy đủ và toàn diện chức năng của KTNN là kiểm toán báo cáo tài chính; kiểm toán đánh giá tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế trong quản lý, sử dụng NSNN và tài sản công; bổ sung nhiệm vụ quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực; tiếp tục khẳng định mô hình tổ chức tập trung, thống nhất của KTNN, quy định cơ cấu tổ chức của KTNN gồm 19 đơn vị, trong đó có 16 đơn vị giúp Tổng KTNN thực hiện chức năng, nhiệm vụ và 3 đơn vị sự nghiệp; có một điều riêng quy định về Tổng KTNN

Tuy nhiên, qua thực tiễn hoạt động, Nghị định 93/2003/NĐ-CP và các văn bản QPPL về tổ chức và hoạt động của KTNN trong giai đoạn này đã bộc lộ những bất cập và hạn chế:

Một là, chưa có một văn bản QPPL nào quy định đầy đủ về tổ chức và hoạt động của cơ quan KTNN. Trực tiếp điều chỉnh hoạt động của KTNN là các văn bản dưới luật. Hai là, địa vị pháp lý của KTNN còn thấp, chưa tương xứng với chức năng,

nhiệm vụ được giao.

Ba là, nhiều vấn đề cụ thể liên quan đến hoạt động của KTNN chưa được quy định đầy đủ, đồng bộ hoặc chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu hội nhập quốc tế đối với việc xây dựng nền tài chính lành mạnh, công khai và minh bạch như: Nguyên tắc hoạt động kiểm toán; kiểm toán hoạt động; giá trị pháp lý của báo cáo kết quả kiểm toán; trách nhiệm của đơn vị được kiểm toán và quy định về công khai kết quả kiểm toán...

Bốn là, nhiều vấn đề liên quan đến KTNN trong Luật NSNN và các văn bản pháp luật có liên quan chỉ dừng ở mức quy định chung, chưa được cụ thể hoá dẫn tới khó khăn trong quá trình thực hiện như quy định thời hạn gửi báo cáo quyết toán NSNN; kiểm toán quyết toán ngân sách sau khi Quốc hội, HĐND phê chuẩn; trách nhiệm của KTNN đối với báo cáo kiểm toán...

3.1.2.2. Giai đoạn từ khi Luật Kiểm toán nhà nước có hiệu lực thi hành đến nay Luật KTNN được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 14/6/2005 và có hiệu lực thi hành từ 01/01/2006. Đây là một đạo luật quan trọng trong hệ thống pháp luật của Nhà nước ta, là công cụ pháp lý để tăng cường kiểm tra, kiểm soát các nguồn lực tài chính nhà nước, đồng thời là cơ sở pháp lý cao nhất hiện nay quy định một cách khá đầy đủ, toàn diện và có hệ thống về tổ chức và hoạt động của KTNN. 3.2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT

NAM HIỆN NAY

3.2.1. Thực trạng hình thức của pháp luật về kiểm toán nhà nước

12

Luật KTNN được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 14/6/2005 và có hiệu lực thi hành từ 01/01/2006. Đây là cơ sở pháp lý cao nhất hiện nay về tổ chức và hoạt động của KTNN. Cùng với Luật KTNN, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Ban hành văn bản QPPL, Luật Cán bộ, công chức… được ban hành trong thời gian này cũng đã quy định nhiều nội dung liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN trong hệ thống các cơ quan kiểm tra, kiểm soát của Đảng và Nhà nước. Trên cơ sở Luật KTNN, KTNN đã phối hợp tích cực với các cơ quan của Chính phủ và của Quốc hội xây dựng trình các cơ quan có thẩm quyền ban hành và ban hành theo thẩm quyền các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật KTNN. Cho đến nay 10 Nghị quyết của UBTV Quốc hội, 03 Nghị định của Chính phủ, 01 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, 01 Quyết định của Bộ trưởng Bộ Công an, 04 Thông tư và Thông tư liên tịch đã được ban hành hướng dẫn chi tiết Luật KTNN. Trong phạm vi thẩm quyền, Tổng KTNN đã ban hành 36 văn bản QPPL dưới hình thức quyết định để quy định chi tiết hướng dẫn Luật KTNN. Ngày 19/4/2010 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua Nghị quyết số 927/2010/NQ-UBTVQH12 về việc ban hành Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020, tạo cơ sở pháp lý cho việc đẩy mạnh phát triển KTNN đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay.

Tuy vậy, ngay trong sự hình thành nguồn pháp luật về kiểm toán nhà nước nêu trên đã thể hiện và nảy sinh nhiều vấn đề bất cập, hạn chế đòi hỏi phải được nghiên cứu để tiếp tục hoàn thiện. Những bất cập và hạn chế đó thể hiện trên các mặt chủ yếu sau:

Một là, địa vi pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp như ở

hầu hết các nước trên thế giới.

Hai là, chưa có sự phù hợp và đồng bộ về một số quy định giữa Luật KTNN với các luật có liên quan, như: Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật NSNN...

Ba là, các văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành Luật KTNN chưa đầy đủ và đồng bộ, chưa có những quy định cụ thể về chế tài đối với các hành vi vi phạm pháp luật KTNN.

Bốn là, Hệ thống chuẩn mực, các quy trình, phương pháp kiểm toán đã được KTNN chú trọng và ngày càng hoàn thiện, có bước phát triển nhanh so với các cơ quan KTNN khác trên thế giới và khu vực; tuy nhiên, vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ của hoạt động kiểm toán nhà nước.

3.2.2. Thực trạng nội dung của pháp luật về kiểm toán nhà nước Với việc ban hành Luật Kiểm toán nhà nước, hệ thống pháp luật hiện hành về KTNN ở nước ta về nội dung đã có những mặt tích cực như đã quy định nguyên tắc hoạt động kiểm toán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, trung thực, khách quan; đã nâng cao địa vị pháp lý của KTNN; quy định khá đầy đủ và khá toàn diện về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và hoạt động của KTNN; lần đầu tiên, các vấn đề về giá trị pháp lý của báo cáo kiểm toán (Điều 9), trách nhiệm gửi và cung cấp báo cáo kiểm toán (Điều 15), vấn đề công khai kết quả kiểm toán, kết quả thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán (Điều 58, Điều 59) và giám sát hoạt động kiểm

13

toán (Điều 72) được quy định trong Luật Kiểm toán nhà nước là cơ sở pháp lý rất quan trọng cho tổ chức và hoạt động kiểm toán nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quản hoạt động của KTNN. Tuy nhiên, qua thực tiễn áp dụng Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản có liên quan đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập. Có thể đưa ra những đánh thực trạng nội dung pháp luật về kiểm toán nhà nước thông qua các nội dung chủ yếu sau đây:

3.2.2.1. Về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Kiểm

toán Nhà nước

a) Về địa vị pháp lý của KTNN Với quy định tại Điều 13 của Luật Kiểm toán nhà nước, địa vị pháp lý của KTNN đã được nâng cao một bước, cơ bản khắc phục tình trạng địa vị pháp của KTNN còn thấp, chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao. Tuy nhiên, quy định về địa vị pháp lý của KTNN chưa đúng với bản chất của KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất.

b) Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN Theo quy định tại Điều 14 Luật Kiểm toán nhà nước: KTNN có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Để thực hiện chức năng trên, KTNN có các nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều 15, Điều 16 của Luật Kiểm toán nhà nước, trong đó có nhiều nhiệm vụ mới rất quan trọng. Tuy nhiên, qua thực tiễn hoạt động đã bộc lộ những tồn tại, vướng mắc: Nhiệm vụ của KTNN chưa bao quát hết đối với việc kiểm tra, kiểm soát mọi nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công; chưa thực hiện kiểm toán việc quản lý và sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp mà Nhà nước không giữ cổ phần chi phối; chưa thực hiện kiểm toán nghĩa vụ thu nộp NSNN của các tổ chức kinh tế thuộc mọi thành phần kinh tế; chưa quy định nhiệm vụ phòng ngừa, phát hiện tham nhũng…

c) Mô hình và cơ cấu tổ chức của KTNN Qua thực tiễn hoạt động trong những năm qua của KTNN khẳng định mô hình tổ chức, cơ cấu của KTNN như hiện nay là thích hợp và hiệu quả phù hợp với quy định về quản lý, điều hành NSNN theo quy định của Luật NSNN và phù hợp thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, cơ cấu tổ chức của KTNN vẫn đang trong quá trình hoàn thiện, chưa hoàn chỉnh.

3.2.2.2. Đối tượng và phạm vi kiểm toán Điều 5 Luật Kiểm toán nhà nước quy định: “Đối tượng kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước”. Quy định như vậy đã phân biệt rõ đối tượng kiểm toán của KTNN với các đơn vị được kiểm toán là các cơ quan, tổ chức, đơn vị có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Tuy nhiên, tồn tại chủ yếu của pháp luật kiểm toán nhà nước hiện hành là việc xác định phạm vi và đối tượng kiểm toán chưa đầy đủ, chưa bao quát hết các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công.

3.2.2.3. Về Tổng Kiểm toán Nhà nước, Phó Tổng Kiểm toán Nhà nước

14

Cùng với quy định về địa vị pháp lý của cơ quan KTNN, lần đầu tiên địa vị pháp lý của Tổng KTNN đã được Luật Kiểm toán nhà nước quy định rõ ràng, đầy đủ. Tuy nhiên, để tăng thêm tính độc lập cho Tổng KTNN phù hợp với thông lệ quốc tế, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, cần có các quy định để bảo đảm tính độc lập của Tổng KTNN, phân cấp mạnh và tăng cường trách nhiệm của Tổng KTNN trong vấn đề thiết lập hệ thống tổ chức bộ máy và nhân sự phù hợp đặc thù hoạt động của KTNN.

- Về Phó Tổng KTNN (Điều 20) Luật Kiểm toán nhà nước quy định: Phó Tổng KTNN do Tổng KTNN đề nghị UBTV Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức; nhiệm kỳ của Phó Tổng KTNN là bảy năm (Điều 20). Qua thực tiễn áp dụng đã cho thấy cơ chế bổ nhiệm Phó Tổng KTNN theo quy định hiện hành là chưa thật rõ ràng, thủ tục rườm rà, không phù hợp với thông lệ chung và yêu cầu cải cách hành chính ở nước ta hiện nay.

3.2.2.4. Quy định về Kiểm toán viên nhà nước Luật Kiểm toán nhà nước đã dành một chương riêng (Chương III) và một số điều khoản ở các chương khác có liên quan quy định về KTV nhà nước, như quy định về chức danh KTV nhà nước (Đều 27), tiêu chuẩn chung và trách nhiệm của KTV nhà nước (Điều 29, Điều 30); quy định những trường hợp KTV nhà nước không được thực hiện kiểm toán (Điều 31); quy định nhiệm vụ, quyền hạn của KTV nhà nước trong thực hiện kiểm toán (Điều 48); quy định các hành vi bị nghiêm cấm đối với KTV nhà nước (khoản 1 Điều 12). Tuy nhiên, quy định ngạch KTV dự bị đến nay không phù hợp với quy định về phân loại công chức của Luật Cán bộ, công chức và thực tiễn hoạt động của KTNN.

3.2.2.5. Quy định về hoạt động kiểm toán nhà nước Luật Kiểm toán nhà nước đã dành một chương riêng (Chương IV) gồm 7 mục với 30 điều quy định về hoạt động kiểm toán của KTNN. Điểm mới của Luật Kiểm toán nhà nước là quy định tương đối cụ thể về thủ tục, trình tự tiến hành hoạt động kiểm toán, tạo cơ sở pháp lý thống nhất cho việc thực hiện nhiệm vụ kiểm toán của KTNN. Tuy nhiên, qua thực tiễn áp dụng, các quy định của Luật Kiểm toán nhà nước về hoạt động kiểm toán đã bộc lộ một số hạn chế, tồn tại là: Thành phần Đoàn kiểm toán (Điều 44) còn thiếu KTV; chưa quy định đầy đủ về trách nhiệm của Kiểm toán trưởng trong chỉ đạo hoạt động kiểm toán; chưa có các quy định về kiểm soát chất lượng hoạt động kiểm toán của KTNN.

3.2.2.6. Quy định về đơn vị được kiểm toán Luật Kiểm toán nhà nước đã có một chương riêng quy định về đơn vị được kiểm toán, quyền và nghĩa vụ của đơn vị được kiểm toán (Chương V). Do vậy, từ khi Luật Kiểm toán nhà nước có hiệu lực thi hành, các đơn vị được kiểm toán đã nâng cao ý thức, trách nhiệm trong việc chấp hành pháp luật, đã thực hiện tốt hơn nghĩa vụ cung cấp các thông tin, tài liệu phục vụ cho việc kiểm toán và thực hiện đầy đủ, kịp thời hơn các kết luận, kiến nghị của KTNN. Tuy nhiên, qua thực tiễn hoạt động kiểm toán, một số quy định về đơn vị được kiểm toán đã bộc lộ những bất cập, tồn tại, cụ thể là: Các đơn vị được kiểm toán chưa bao quát hết phạm vi đối tượng kiểm toán của KTNN là hoạt động có liên quan quản lý và sử dụng ngân sách,

15

tiền và tài sản nhà nước; chưa quy định rõ thời hạn đơn vị được kiểm toán thực hiện quyền kiến nghị; quy định: "Người đứng đầu đơn vị được kiểm toán phải ký biên bản kiểm toán”, không bảo đảm sự chuẩn xác về mặt pháp lý và làm ảnh hưởng đến tính độc lập, khách quan của hoạt động kiểm toán nhà nước.

3.2.2.7. Quy định về bảo đảm hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Luật KTNN là một trong số ít các luật trong hệ thống pháp luật của Nhà nước ta có chương riêng quy định về bảo đảm hoạt động của KTNN (Chương VI). Tuy hệ thống trụ sở cơ quan KTNN đã được Nhà nước quan tâm xây dựng đáp ứng được một phần nhiệm vụ, song nhìn chung cơ sở vật chất, trang thiết bị, phương tiện hiện nay của KTNN còn rất thiếu thốn. Mặt khác, cơ chế, chính sách và chế độ đãi ngộ cho KTV (bồi dưỡng và dưỡng liêm...) tuy đã được cải thiện một bước, song Nhà nước chưa có chế độ chính sách đãi ngộ theo tính chất hoạt động đặc thù (như phụ cấp lưu động và một số loại phụ cấp khác) của ngành.

3.2.2.8. Chưa có các quy định về chế tài đối với các hành vi vi phạm pháp luật kiểm toán nhà nước của đơn vị được kiểm toán và của tổ chức, cá nhân có liên quan

Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành hầu như chưa có các quy định về chế tài, trừ một số quy định rất chung như:“chịu trách nhiệm trước pháp luật”; “đề nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật”... vì vậy, hiệu lực của hoạt động kiểm toán và tính nghiêm minh của pháp luật chưa đạt được như mong muốn, ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu lực của hoạt động kiểm toán nhà nước.

3.2.2.9. Chưa có sự phù hợp và đồng bộ về một số quy định giữa Luật Kiểm

toán nhà nước với các luật có liên quan

Do địa vị pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp, nên hiện nay vẫn còn trình trạng chưa có sự phù hợp và đồng bộ trong một số quy định giữa Luật Kiểm toán nhà nước với các luật có liên quan, nhất là các luật điều chỉnh về tổ chức bộ máy nhà nước và NSNN.

3.2.3. Thực trạng về tổ chức thực hiện Với khuôn khổ pháp lý dần hoàn thiện, năng lực được tăng cường, hoạt động kiểm toán nhà nước ngày càng mở rộng về quy mô, đa dạng về loại hình và phương thức kiểm toán, nâng cao chất lượng kiểm toán và công khai kết quả kiểm toán theo quy định của Luật KTNN. Qua hơn 7 năm thực hiện Luật KTNN, hoạt động kiểm toán của KTNN đã đạt được những bước tiến như sau:

- Về quy mô kiểm toán Từ khi Luật KTNN có hiệu lực thi hành, mỗi năm KTNN thực hiện kiểm toán trên 100 cuộc kiểm toán (Bộ, ngành, cơ quan Trung ương, tỉnh, thành phố, tập đoàn, tổng công ty… ), bình quân tăng gấp 2 lần so với giai đoạn trước khi có Luật KTNN.

- Về loại hình và phương thức kiểm toán Từ khi có Luật KTNN, KTNN đã thực hiện đầy đủ cả 3 loại hình kiểm toán: Kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động, chú trọng đánh giá tình hình thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Bên cạnh phương thức hậu kiểm, KTNN đã thực hiện thẩm

16

định và trình bày ý kiến về dự toán NSNN hàng năm, dự án trọng điểm quốc gia trình Quốc hội xem xét, quyết định. - Về chất lượng kiểm toán Chất lượng kiểm toán ngày càng cao, đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu của thực tiễn. Những kiến nghị của KTNN ngày càng có chất lượng hơn, được Chính phủ, Quốc hội, các Bộ, ngành, địa phương sử dụng ngày càng nhiều trong xem xét, phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách, giám sát ngân sách và thực hiện chính sách pháp luật; trong quản lý và xây dựng chính sách tài chính, ngân sách; các đơn vị được kiểm toán khắc phục những yếu kém, bất cập, hoàn thiện hệ thống kiểm soát nội bộ.

- Về kết quả kiểm toán Qua hoạt động kiểm toán, KTNN đã phát hiện nhiều vi phạm chính sách, chế độ quản lý kinh tế, tài chính và kiến nghị xử lý tài chính với tổng số tiền 90.093 tỷ đồng. Tính riêng 5 năm sau khi Luật KTNN có hiệu lực thi hành, đã kiến nghị xử lý tài chính 70.597 tỷ đồng, bằng 78,36% tổng số kiến nghị xử lý tài chính trong cả 16 năm thành lập và hoạt động động, trong đó: Tăng thu về thuế và các khoản thu khác 17.078 tỷ đồng, giảm chi NSNN 10.806 tỷ đồng, các khoản phải nộp, hoàn trả và quản lý qua NSNN 29.133 tỷ đồng, phát hiện tăng thêm so với báo cáo của cơ quan quản lý thu 7.871 tỷ đồng, kiến nghị xử lý tài chính khác 9.344 tỷ đồng. Tổng hợp kết quả kiểm toán 15 năm hoạt động của KTNN (1994 - 2008) cho thấy: Bình quân 01 đồng NSNN cấp cho KTNN đã góp phần tiết kiệm cho NSNN 58 đồng, gồm thu về cho NSNN 36 đồng và giảm chi cho NSNN 22 đồng.

- Về công khai kết quả kiểm toán Hàng năm, KTNN công bố công khai kết quả kiểm toán năm và kết quả kiểm toán một số cuộc kiểm toán thông qua hình thức họp báo và đăng tải trên Trang thông tin điện tử và Tạp chí Kiểm toán theo quy định. Việc công khai kết quả kiểm toán đảm bảo đúng pháp luật, có tính định hướng, được dư luận đồng tình và đánh giá cao. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, việc tổ chức thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước cũng còn một số hạn chế, tồn tại sau đây:

Thứ nhất, quy mô kiểm toán của KTNN còn rất hạn chế so với yêu cầu kiểm tra, kiểm soát các đối tượng sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước theo chức năng, nhiệm vụ được giao, nhất là lĩnh vực kiểm toán NSNN.

Thứ hai, chất lượng và tiến độ kiểm toán còn khoảng cách so với yêu cầu của Luật KTNN, chưa giải đáp thích đáng các vấn đề bức xúc về những hiện tượng tiêu cực cũng như hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Thứ ba, hiệu lực kiểm toán chưa cao, việc thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán, nhất là việc xử lý trách nhiệm các tổ chức, cá nhân đối với các sai phạm chưa đầy đủ, nghiêm minh và kịp thời. Chất lượng công tác quản lý tài chính, ngân sách, tiền và tài sản nhà nước chưa được củng cố và hoàn thiện một cách tương xứng ở các đơn vị sau khi được kiểm toán.

Thứ tư, cơ sở vật chất, trang thiết bị, phương tiện hoạt động còn rất thiếu thốn.

17

Thứ năm, việc giải quyết mối quan hệ giữa mở rộng quy mô, nâng cao chất lượng kiểm toán và yêu cầu giữ gìn đạo đức, phẩm chất cán bộ, KTV luôn là một thách thức lớn.

3.2.4. Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại 3.2.4.1. Những nguyên nhân khách quan - Hoạt động kiểm toán nói chung, hoạt động kiểm toán nhà nước nói riêng là

lĩnh vực hoạt động mới ở Việt Nam.

- Việc xác lập địa vị pháp lý của KTNN ở nước ta bị ràng buộc bởi môi trường pháp luật hiện có của Việt Nam, đặc biệt là Hiến pháp và các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước với các thiết chế vốn có mà các đạo luật về các thiết chế này điều chỉnh không thể nhanh chóng được thay đổi phù hợp với điều kiện có sự ra đời và hoạt động của KTNN.

3.2.4.2. Những nguyên nhân chủ quan - KTNN là lĩnh vực hoạt động còn rất mới mẻ, tổ chức và hoạt động của KTNN chưa có tiền lệ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta; cơ quan KTNN mới được thành lập, nên kinh nghiệm về xây dựng pháp luật, tổ chức và triển khai hoạt động kiểm toán còn hạn chế.

- Nhận thức của các cấp, các ngành và của các nhà làm luật về lĩnh vực KTNN

còn nhiều hạn chế.

- KTNN được thành lập sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 1992 nên

chưa thể quy định địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp.

Chương 4 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM

TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

4.1. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

4.1.1. Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước phải quán triệt và thể chế hoá

các quan điểm của Đảng về phát triển Kiểm toán Nhà nước.

4.1.2. Hoµn thiÖn ph¸p luËt về kiÓm to¸n nhµ n−íc phải nhằm xác định hợp lý

mô hình tổ chức của cơ quan KTNN ở nước ta.

4.1.3. Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước phải nhằm bảo đảm tính độc

lập của cơ quan KTNN.

4.1.4. Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước phải nhằm xây dựng KTNN

thực sự trở thành công cụ kiểm tra tài chính nhà nước có hiệu lực, hiệu quả.

4.1.5. Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước phải nhằm đáp ứng yêu cầu chủ động hội nhập quốc tế, phù hợp với các nguyên tắc, thông lệ quốc tế và điều kiện thực tế của Việt Nam.

4.2. CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ

NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

4.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về nội dung 4.2.1.1. Địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước Pháp luật về kiểm toán nhà nước trước hết xác định địa vị pháp lý của cơ quan KTNN trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước. Vấn đề xác định địa vị pháp lý và

18

tính độc lập của cơ quan KTNN được khẳng định tại Điều 5, Tuyên bố Lima: "Sự thiết lập cơ quan kiểm toán tối cao và tính độc lập của nó phải được đảm bảo trong Hiến pháp và các đạo luật khác". Có thể xem đây là một nguyên tắc quan trọng trong việc thiết lập cơ quan KTNN ở tất cả các quốc gia trên thế giới.

4.2.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán Nhà nước a) Chức năng của KTNN Pháp luật về kiểm toán nhà nước phải quy định rõ chức năng của KTNN trên cả

hai phương diện kiểm toán và tư vấn.

Về chức năng kiểm toán, KTNN phải thực hiện đồng thời cả ba loại hình kiểm

toán: Kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động.

Về chức năng tư vấn, KTNN có trách nhiệm báo cáo kết quả kiểm toán năm với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và gửi báo cáo kiểm toán cho Chính phủ và các cơ quan, tổ chức có liên quan, thông qua đó tư vấn cho các cơ quan này về những giải pháp nâng cao công tác quản lý, điều hành ngân sách, quản lý và sử dụng tài sản, tiền vốn, kinh phí; về bổ sung, sửa đổi các cơ chế chính sách, chế độ tài chính ngân sách, kế toán, quyết toán cho phù hợp.

b) Nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN - Cơ quan Kiểm toán tối cao phải được phép tiếp cận với tất cả các tài liệu có liên quan đến công tác tài chính và có quyền yêu cầu các đơn vị được kiểm toán cung cấp thông tin, tài liệu và báo cáo quyết toán cũng như các tài liệu có liên quan khác đến công việc kiểm toán trong thời hạn nhất định.

- Cơ quan Kiểm toán tối cao có thể đưa ra những quyết định trong từng trường hợp rằng việc kiểm toán tiến hành tại trụ sở đơn vị được kiểm toán hoặc tại trụ sở của cơ quan Kiểm toán tối cao theo yêu cầu của mình.

- Trong một thời gian do luật pháp quy định, các đơn vị được kiểm toán phải có ý kiến về các nhận xét, kết luận của cơ quan Kiểm toán tối cao và phải công bố, đưa ra những biện pháp khắc phục, sửa chữa những sai sót trên cơ sở những kết luận đó. - Đối với những cơ quan Kiểm toán tối cao không được đưa ra những kết luận bằng những hình thức có hiệu lực pháp lý bắt buộc phải thi hành, thì cơ quan Kiểm toán tối cao cần phải có quyền kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền để đưa ra những biện pháp cần thiết và có hiệu lực bắt buộc.

- Cơ quan Kiểm toán tối cao có thể gửi tới Quốc hội, Chính phủ báo cáo những vấn đề thẩm định quan trọng thông qua kinh nghiệm hoạt động của mình, kể cả những nhận xét về các đạo luật, quy chế thuộc các vấn đề tài chính chung dự kiến ban hành. Việc chấp thuận hay bác bỏ là tùy vào các cơ quan quyền lực Nhà nước, tuy nhiên nhiệm vụ này không được dẫn tới sự ảnh hưởng, tới kết luận kiểm toán và hoạt động của cơ quan Kiểm toán tối cao.

- Các quy chế về trình tự quyết toán chỉ được phép ban hành với sự thống nhất

của cơ quan Kiểm toán tối cao.

4.2.1.3. Đối tượng và phạm vi kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước Từ định hướng của Tuyên bố Lima, có thể tóm tắt phạm vi và đối tượng của

KTNN trên những nét chính như sau:

- KTNN kiểm toán các cơ quan Nhà nước, kể cả các cơ sở nhà nước đóng tại nước ngoài, các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, các tổ chức kinh tế nhà nước, các

19

chương trình dự án quốc gia, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, xã hội nghề nghiệp... có sử dụng nguồn kinh phí của NSNN.

- KTNN kiểm toán các khoản đóng góp của xã hội cho các công quỹ, trước hết là kiểm tra tính hợp pháp và hợp lệ của các khoản thu, khoản chi, kiểm tra việc sử dụng công quỹ theo mục đích của từng quỹ đã được pháp luật quy định.

- KTNN kiểm tra các hợp đồng, các gói thầu xây dựng của các cơ quan nhà nước với bên ngoài. Cụ thể là các khoản chi phí mà Nhà nước sử dụng cho các hợp đồng dịch vụ và các công trình xây dựng ký với các cá nhân và tổ chức bên ngoài để cung cấp các dịch vụ hoặc hoàn thành các chương trình dự án về kinh tế, văn hoá, xã hội.

- KTNN kiểm tra việc tiếp nhận, sử dụng, thanh quyết toán các khoản viện trợ,

vay nợ của Chính phủ ở trong nước và nước ngoài.

- KTNN kiểm tra các hoạt động kinh tế tài chính mà Nhà nước tham gia trong

các hiệp ước quốc tế song phương và đa phương.

4.2.1.4. Mô hình tổ chức và nhân sự của Kiểm toán Nhà nước a) Về mô hình tổ chức của KTNN Ở 190 quốc gia là thành viên của Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao mô hình tổ chức KTNN rất đa dạng có thể là một cấp (đơn tuyến) tập trung thống nhất bao gồm KTNN ở trung ương và KTNN khu vực trực thuộc KTNN trung ương, không lập KTNN ở địa phương hoặc có thể là tổ chức đa cấp, ở mỗi cấp chính quyền đều lập cơ quan KTNN của cấp mình, cơ quan kiểm toán các cấp hoàn toàn độc lập với nhau. KTNN Việt Nam được tổ chức theo hình thức đơn tuyến. Đây là mô hình tổ chức KTNN phù hợp điều kiện cụ thể của Việt Nam. Để bảo đảm nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật trong hoạt động kiểm toán, phương hướng hoàn thiện pháp luật KTNN cần tiếp tục phát triển hệ thống tổ chức bộ máy của KTNN ở nước ta theo mô hình quản lý tập trung thống nhất, gồm: Các đơn vị tham mưu, các KTNN chuyên ngành, các KTNN khu vực và các đơn vị sự nghiệp.

b) Về nhân sự của KTNN Theo khuyến cáo của INTOSAI: Sự độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao không thể tách rời khỏi sự độc lập của nhân viên của nó. Sự độc lập của nhân viên phải được đảm bảo bởi Hiến pháp. Cụ thể, quy trình miễn nhiệm cũng phải được quy định trong Hiến pháp và không được ảnh hưởng đến tính độc lập của nhân viên. Phương thức bổ nhiệm và bãi nhiệm nhân viên tuỳ thuộc vào cơ cấu hiến pháp của mỗi quốc gia. Hiến pháp của hầu hết các nước trên thế giới đều quy định thẩm quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN thuộc về cơ quan lập pháp; nhiệm kỳ của Tổng KTNN thường dài hơn nhiệm kỳ của Quốc hội. 4.2.1.5. Cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Các luật kiểm toán của các nước trên thế giới quy định về cơ chế hoạt động của cơ quan KTNN khác nhau, song về cơ bản theo hai hình thức là hình thức đơn tuyến và hình thức đồng sự. KTNN Việt Nam được tổ chức theo hình thức đơn tuyến. Đứng đầu KTNN là Tổng KTNN, do Quốc hội bầu. Ngoài ra, Luật KTNN cũng chứa đựng những nhân tố nhất định của một cơ quan KTNN có quy chế đồng sự thông qua quy định về Hội đồng KTNN.

20

4.2.1.6. Về xử lý vi phạm pháp luật kiểm toán nhà nước Để có cơ sở pháp lý xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm, trước hết phải xác định rõ trách nhiệm pháp lý của KTNN, của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật về kiểm toán nhà nước. Nguyên tắc xử lý hành vi vi phạm pháp luật là: Tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại phải bồi thường theo quy định của pháp luật.

4.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện hình thức pháp luật 4.2.2.1. Bổ sung quy định về Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp a) Yêu cầu khách quan quy định về KTNN trong Hiến pháp Việc bổ sung vào Hiến pháp những quy định về KTNN xuất phát từ các yêu cầu

khách quan sau đây:

- Yêu cầu từ vai trò, chức năng: KTNN có vai trò quan trọng trong quản trị quốc gia thông qua các hoạt động kiểm toán nguồn lực, kiểm toán tài sản quốc gia nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả và tính minh bạch trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

- Yêu cầu từ tính chất độc lập của KTNN: Từ quy định KTNN “do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” cho thấy: Vị trí pháp lý của một cơ quan độc lập như vậy không thể quy định một nơi nào khác ngoài Hiến pháp.

b) Đề xuất nội dung bổ sung vào Hiến pháp quy định về KTNN Về KTNN: “1. KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính nhà nước, tài sản công.

2. Tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của KTNN do luật định”. Về Tổng KTNN: “1. Tổng KTNN là người đứng đầu KTNN, do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm. Nhiệm kỳ của Tổng KTNN là bảy năm, có thể được bầu lại nhưng không quá hai nhiệm kỳ.

2. Tổng KTNN chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán, báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp chịu trách nhiệm và báo cáo trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội”.

4.2.2.2. Sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước Việc sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước phải quán triệt các quan điểm

chỉ đạo:

Một là, thể chế hóa đầy đủ và toàn diện các quan điểm, chủ trương, đường lối

của Đảng về phát triển KTNN.

Hai là, bảo đảm tính độc lập cao đối với hoạt động kiểm toán nhà nước; hoàn thiện địa vị pháp lý của KTNN bảo đảm tương xứng vị trí, vai trò của KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất của Nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.

Ba là, kế thừa và phát huy những mặt tích cực của Luật Kiểm toán nhà nước hiện hành; bổ sung những nội dung chưa được điều chỉnh hay quy định chưa rõ hoặc

21

thiếu thống nhất, bãi bỏ những quy định không còn phù hợp với thực tế hoạt động của KTNN; bảo đảm sự phù hợp và đồng bộ giữa Luật Kiểm toán nhà nước với Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật NSNN và các luật khác có liên quan trong hệ thống pháp luật của Nhà nước ta.

Bốn là, mở rộng phạm vi, đối tượng kiểm toán của KTNN bảo đảm bao quát hết nhiệm vụ của KTNN đối với việc kiểm tra, kiểm soát mọi nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công.

Năm là, tiếp thu có chọn lọc những kinh nghiệm quốc tế về tổ chức và hoạt

động của KTNN bảo đảm phù hợp với thực tiễn của Việt Nam.

Quán triệt các quan điểm chỉ đạo nêu trên, việc sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm

toán nhà nước được thực hiện theo các nội dung định hướng như sau:

Thứ nhất: Địa vị pháp lý của KTNN Trên cơ sở Hiến pháp được Quốc hội thông qua, sửa đổi lại Điều 13 của Luật

KTNN về địa vị pháp lý của KTNN cho phù hợp. Thứ hai: Nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN - Bổ sung các nhiệm vụ: Kiểm toán thuế; kiểm toán nợ công; phòng, chống tham nhũng; kiểm toán dự toán NSNN, dự án, công trình quan trọng quốc gia phục vụ cho việc xem xét quyết định của Quốc hội.

- Bổ sung thẩm quyền của KTNN trong việc xử lý các hành vi vi phạm pháp

luật về kiểm toán nhà nước của tổ chức, cá nhân có liên quan.

Thứ ba: Đối tượng và phạm vi kiểm toán Mở rộng phạm vi đối tượng kiểm toán của KTNN, bảo đảm bao quát hết các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công, bao gồm: NSNN, tiền và tài sản nhà nước, đất đai, tài nguyên khoáng sản và những đối tượng khác thuộc quyền sở hữu hoặc quản lý của Nhà nước theo quy định của pháp luật.

Thứ tư: Về Tổng KTNN, Phó Tổng KTNN Cần phân cấp mạnh hơn và tăng cường trách nhiệm cho Tổng KTNN trong một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của KTNN. Cần xem xét sửa đổi quy định về việc bổ nhiệm Phó Tổng KTNN theo hướng: Phó Tổng KTNN do Tổng KTNN đề nghị Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức. Nhiệm kỳ của Phó Tổng KTNN là 5 năm cho phù hợp với quy định của Luật Cán bộ, công chức.

Thứ năm: Về Kiểm toán viên nhà nước Xem xét bỏ ngạch KTV dự bị để bảo đảm sự phù hợp và tương thích với Luật Cán bộ, công chức và khắc phục những hạn chế trong tuyển dụng và sử dụng đội ngũ KTV của KTNN.

Thứ sáu: Về hoạt động kiểm toán nhà nước - Bổ sung theo hướng luật hóa nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực trong tất cả các bước của quy trình kiểm toán; nâng cao trách nhiệm của Kiểm toán trưởng trong chỉ đạo khảo sát, thu thập thông tin lập kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán, lựa chọn, bố trí nhân sự Đoàn kiểm toán trình Tổng KTNN ban hành quyết định kiểm toán bảo đảm phù hợp về thời gian và nhân sự với nội dung và phạm vi kiểm toán.

22

- Xác định một cách hợp lý đối tượng, quy mô, phạm vi của một cuộc kiểm toán của KTNN; nghiên cứu quy định rõ các tiêu chí về thời gian, nhân sự và kinh phí cho một cuộc kiểm toán nhằm bảo đảm tính hiệu quả của hoạt động kiểm toán nhà nước.

- Bổ sung quy định về nội dung, hình thức kiểm soát chất lượng kiểm toán và trách nhiệm kiểm soát chất lượng kiểm toán của các chủ thể có liên quan trong hoạt động kiểm toán của KTNN.

- Đề cao trách nhiệm của đơn vị được kiểm toán, các tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện đầy đủ, kịp thời các kiến nghị kiểm toán của KTNN, nhằm bảo đảm tính hiệu lực của hoạt động kiểm toán nhà nước.

Thứ bảy: Về đơn vị được kiểm toán - Bổ sung thêm đơn vị được kiểm toán là các đơn vị sự nghiệp có thu tự đảm

bảo toàn bộ kinh phí hoạt động vào khoản 7 Điều 63 của Luật KTNN.

- Đề nghị thay thế quy định tại khoản 11, Điều 63 của Luật KTNN về “Doanh nghiệp nhà nước” bằng “Các doanh nghiệp có quản lý và sử dụng vốn và tài sản nhà nước”. Quy định này nhằm bảo đảm sự phù hợp với Luật Doanh nghiệp năm 2005; đồng thời, bảo đảm bao quát nhiệm vụ của KTNN đối với việc kiểm soát mọi nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công.

4.2.2.3. Sửa đổi, bổ sung các luật có liên quan Nghiên cứu sửa đổi Luật KTNN và các luật có liên quan để phân định rõ vị trí, chức năng của KTNN với các cơ quan thanh tra, kiểm tra giám sát khác của Nhà nước; đồng thời, bảo đảm sự đồng bộ và phù hợp giữa Luật KTNN với Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật NSNN, Luật Cán bộ, công chức.

4.2.2.4. Hoàn thiện các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toán nhà nước Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện các văn bản QPPL hướng dẫn thi hành, Luật KTNN, bao gồm: Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quy định vị trí làm việc, cơ cấu chức danh công chức của KTNN; Nghị quyết của UBTV Quốc hội quy định về tiêu chuẩn Tổng KTNN; Nghị định về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nội bộ tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; Quy định về giải quyết kiến nghị của đơn vị được kiểm toán... 4.2.2.5. Hoàn thiện hệ thống chuẩn mực, quy trình kiểm toán KTNN cần sớm hoàn thiện hệ thống chuẩn mực, quy trình kiểm toán nhằm ngày càng nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán của KTNN; đến năm 2015, có đầy đủ hệ thống chuẩn mực, các quy trình về kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động; từng bước cụ thể hoá quy trình kiểm toán theo chuyên ngành hẹp phù hợp với các loại hình kiểm toán theo quy định của Luật KTNN.

4.2.2.6. Ban hành Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính

trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước

Nghị định của Chính phủ về xử phạt hành chính trong lĩnh vực KTNN cần tập

trung vào 03 nhóm hành vi vi phạm sau đây:

23

Thứ nhất, hành vi vi phạm của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan vi phạm các điều cấm, vi phạm các nghĩa vụ pháp lý theo quy định của Luật KTNN trong quá trình thực hiện kiểm toán.

Thứ hai, hành vi vi phạm của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên

quan trong việc thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN.

Thứ ba, hành vi vi phạm của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên

quan trong công khai kết quả kiểm toán.

4.2.3. Nhóm giải pháp tổ chức thực hiện 4.2.3.1. Nâng cao năng lực đội ngũ công chức làm công tác xây dựng pháp

luật về kiểm toán nhà nước

Lực lượng soạn thảo các văn bản pháp luật về kiểm toán nhà nước cần có sự phối hợp của ba nhóm chuyên gia: (1) Nhóm chuyên gia nghiệp vụ về kiểm toán của cơ quan KTNN, một số trường đại học, viện nghiên cứu; (2) Nhóm các chuyên gia pháp lý của KTNN, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ, Văn phòng Quốc hội… và (3) Nhóm chuyên gia tư vấn của nước ngoài. Sự phối hợp này nhằm bảo đảm cho hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước vừa kế thừa được kinh nghiệm nước ngoài, vừa phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế, xã hội của Việt Nam.

4.2.3.2. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về kiểm toán nhà nước cho cán bộ, công chức của Kiểm toán Nhà nước và các cơ quan, đơn vị, tổ chức

Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục sâu rộng Luật KTNN, các văn bản hướng dẫn thi hành đến toàn thể cán bộ, công chức KTNN, các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương, đặc biệt là các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc phạm vi kiểm toán của KTNN.

4.2.3.3. Đào tạo nâng cao trình độ chuyên môn, phẩm chất chính trị đội ngũ

cán bộ, công chức, Kiểm toán viên nhà nước

Phải có chiến lược đào tạo, bồi dưỡng để bảo đảm cho đội ngũ cán bộ, công chức, KTV nhà nước có bản lĩnh chính trị vững vàng, đạo đức nghề nghiệp trong sáng, tinh thông về nghiệp vụ chuyên môn, chuyên nghiệp, tương xứng với yêu cầu của nghề nghiệp kiểm toán.

4.2.3.4. Phát triển đồng bộ và hiện đại cơ sở vật chất, đẩy mạnh ứng dụng

công nghệ thông tin vào hoạt động kiểm toán

Thứ nhất, phát triển cơ sở vật chất và chế độ đãi ngộ thoả đáng phù hợp đặc

thù nghề nghiệp đối với cán bộ, công chức, KTV của KTNN.

Thứ hai, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm toán. 4.2.3.5. Tăng cường công tác giám sát đối với hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Tăng cường kiểm tra, giám sát của Quốc hội, UBTV Quốc hội, các cơ quan của

Quốc hội nhằm bảo đảm tính khách quan và hiệu lực của hoạt động giám sát.

24

KẾT LUẬN

Bằng phương pháp tiếp cận và nghiên cứu khoa học phù hợp, Luận án "Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam" đã đạt được mục đích và hoàn thành mục tiêu nghiên cứu đề ra. Kết quả nghiên cứu có thể được khái quát:

1. Trên cơ sở nghiên cứu có hệ thống những vấn đề lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về pháp luật và pháp chế XHCN, Luận án đã xây dựng được khái niệm pháp luật kiểm toán nhà nước, phân tích làm rõ đặc điểm, nội dung và vai trò của pháp luật về kiểm toán nhà nước phù hợp với quan điểm của Đảng và thực tiễn hoạt động của KTNN.

2. Luận án cũng phân tích làm rõ những tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện và những điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN đối với việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước. Đây là vấn đề hoàn toàn mới, có ý nghĩa về lý luận và phương pháp luận trong việc đưa ra những giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.

3. Luận án đã phân tích, đánh giá những kết quả đã đạt được, những hạn chế và bất cập của pháp luật về kiểm toán nhà nước; đồng thời, luận giải những nguyên nhân hạn chế, tồn tại của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay. Đây là cơ sở thực tiễn để đề ra các giải pháp có tính khả thi cao nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam.

4. Căn cứ vào những yêu cầu khách quan và xuất phát từ thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước hiện nay, Luận án đã đề xuất những quan điểm định hướng và các nhóm giải pháp cơ bản hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, cụ thể là:

Nhóm giải pháp hoàn thiện nội dung và hình thức pháp luật về kiểm toán nhà nước, bao gồm các giải pháp: Xác lập địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước; sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước; sửa đổi, bổ sung các luật có liên quan; tiếp tục xây dựng và hoàn thiện các văn bản để cụ thể hoá và hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toán nhà nước; tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống chuẩn mực, quy trình kiểm toán; ban hành Nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước. Ngoài các nhóm giải pháp hoàn thiện nội dung, hình thức pháp luật về kiểm toán nhà nước nêu trên, Luận án còn đề xuất nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện: Nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật về kiểm toán nhà nước; đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về kiểm toán nhà nước cho cán bộ, công chức của KTNN và các cơ quan, đơn vị, tổ chức; đào tạo nâng cao trình độ chuyên môn, phẩm chất chính trị đội ngũ cán bộ, công chức, KTV nhà nước; phát triển đồng bộ và hiện đại cơ sở vật chất, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin vào hoạt động kiểm toán; tăng cường công tác giám sát đối với hoạt động của KTNN.

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ ĐƯỢC CÔNG BỐ CỦA NCS

CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1. Đặng Văn Hải (2010), “Hoàn thiện cơ sở pháp lý đầy đủ và toàn diện cho tổ

chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước”, Tạp chí Kiểm toán, (7),

tr.47 - 49.

2. Đặng Văn Hải (2011), “Kinh nghiệm các nước trên thế giới xác lập địa vị

pháp lý của Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp và vận dụng cho

Việt Nam”, Tạp chí Kiểm toán, (3), tr. 40 - 43.

3. Đặng Văn Hải (2011), “Kinh nghiệm quốc tế trong quy định về xử lý hành

vi vi phạm Luật Kiểm toán nhà nước và khả năng vận dụng ở Việt

Nam”, Tạp chí Kiểm toán, (5), tr. 54 - 56; (6), tr. 49 - 51.

4. Đặng Văn Hải (2012), “Yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt

Nam đối với hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta

hiện nay”, Tạp chí Kiểm toán, (2), tr. 36 - 39.

5. Đặng Văn Hải (2012), “Những tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện của pháp

luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Kiểm toán, (4),

tr.19 - 22.

6. Đặng Văn Hải (2012), “Quy định về Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp là

yêu cầu khách quan hỗ trợ thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc

hội”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, (13), tr. 11 - 15.

7. Đặng Văn Hải (2012), “Yêu cầu khách quan và định hướng sửa đổi, bổ sung

Luật Kiểm toán nhà nước”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, (24), tr. 51

- 56.