Luận án Tiến sĩ Kinh tế học: Quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN ---------------------------------

NGUYỄN ANH TUẤN

QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG CHO VAY LẠI VỐN ODA TẠI VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ NGÀNH KINH TẾ HỌC

HÀ NỘI – 2022

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN ---------------------------------

NGUYỄN ANH TUẤN

QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG CHO VAY LẠI VỐN ODA TẠI VIỆT NAM Chuyên ngành: Lịch sử kinh tế Mã số: 9310101

LUẬN ÁN TIẾN SĨ

Người hướng dẫn khoa học:

1. TS. TRẦN KHÁNH HƯNG 2. PGS.TS. HỒ ĐÌNH BẢO

HÀ NỘI – 2022

LỜI CAM KẾT

Tôi cam kết bằng danh dự cá nhân rằng nghiên cứu này do tôi tự thực hiện và không vi phạm quy định liêm chính học thuật trong nghiên cứu khoa học của Trường Đại học Kinh tế Quốc dân.

Nghiên cứu sinh

Nguyễn Anh Tuấn

MỤC LỤC

LỜI CAM KẾT ...............................................................................................................i MỤC LỤC ..................................................................................................................... ii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT .............................................................................. v DANH MỤC BẢNG, HÌNH .........................................................................................vi MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1 .................................................................................................................... 5 TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ................................................................. 5 1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án .............. 5 1.1.1. Các nghiên cứu về ODA và vai trò của ODA đối với sự phát triển kinh tế - xã hội ở các nước đang phát triển .................................................................................................... 5 1.1.2. Các nghiên cứu về quản lý và hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA ở các nước đang phát triển ................................................................................................................................. 8 1.1.3. Các nghiên cứu về quản lý và sử dụng vốn ODA ở Việt Nam ............................ 10 1.1.4. Các nghiên cứu về cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam .......................................... 13 1.2. Khoảng trống nghiên cứu và hướng nghiên cứu của đề tài .......................... 14 1.2.1. Khoảng trống nghiên cứu ......................................................................................... 14 1.2.2. Hướng nghiên cứu của đề tài luận án ...................................................................... 15 1.3. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu ................................................... 16 1.3.1. Cách tiếp cận nghiên cứu ......................................................................................... 16 1.3.2. Khung lý thuyết, khung khái niệm nghiên cứu ...................................................... 17 1.3.3. Quy trình nghiên cứu ................................................................................................ 17 1.3.4. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................................... 18 1.3.5. Dữ liệu và phương pháp thu thập, xử lý dữ liệu .................................................... 19 CHƯƠNG 2 .................................................................................................................. 20 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG CHO VAY LẠI VỐN ODA ........................................................................... 20 2.1. Cơ sở lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ............................. 20 2.1.1. Một số khái niệm cơ bản .......................................................................................... 20 2.1.2. Chức năng và vai trò của quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA .................... 31 2.1.3. Nội dung quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ............................................... 32 2.1.4. Nội dung và tiêu chí đánh giá về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ........ 37 2.1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA .................. 48

iii

2.2. Kinh nghiệm thực tiễn về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở một số nước trên thế giới ..................................................................................................... 50 2.2.1. Thực tiễn tổ chức thực hiện và quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở các nước ............................................................................................................................................... 50 2.2.2. Một số bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam ................................................. 59 CHƯƠNG 3 .................................................................................................................. 61 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG CHO VAY LẠI VỐN ODA ............... 61 TẠI VIỆT NAM ........................................................................................................... 61 3.1. Khái quát về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam trước năm 2010 ............................................................................................................................ 61

3.1.1. Thực trạng ban hành các văn bản pháp luật và tổ chức chỉ đạo, điều hành thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA ................................................................................ 61 3.1.2. Nhận xét về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA .......................................... 70 3.2. Thực trạng quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2019 ............................................................................................................ 74 3.2.1. Thực trạng ban hành các văn bản pháp luật về cho vay lại vốn ODA ................ 74 3.2.2. Thực trạng tổ chức, chỉ đạo, điều hành hoạt động cho vay lại vốn ODA ........... 81 3.2.3. Thực trạng công tác giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán hoạt động cho vay lại vốn ODA .......................................................................................................... 88 3.3. Đánh giá về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam theo các tiêu chí ....................................................................................................................... 89

3.3.1. Nhóm các tiêu chí về ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA .......................................................................................................... 89 3.3.2. Nhóm các tiêu chí về công tác tổ chức, chỉ đạo, điều hành thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA .......................................................................................................... 96 3.3.3. Nhóm tiêu chí đánh giá về công tác giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán hoạt động cho vay lại vốn ODA .............................................................................. 115 CHƯƠNG 4 ................................................................................................................ 124 MỘT SỐ GIẢI PHÁP VỀ QUẢN LÝ ..................................................................... 124 HOẠT ĐỘNG CHO VAY LẠI VỐN ODA Ở VIỆT NAM ................................... 124 4.1. Định hướng, quan điểm về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam đến năm 2030 ................................................................................................. 124 4.1.1. Những vấn đề đặt ra với quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam trong thời gian tới .............................................................................................................. 124 4.1.2. Định hướng .............................................................................................................. 125 4.1.3. Quan điểm ................................................................................................................ 128

4.2. Một số giải pháp đối với quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ............. 130 4.2.1. Tiếp tục hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp luật về cho vay lại vốn ODA ............................................................................................................................................. 130 4.2.2. Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, lợi ích của các cơ quan liên quan ............................................................................................................................................. 138 4.2.3. Tăng cường sự phối hợp giữa các bộ ban ngành trong quản lý hoạt động cho vay lại ODA .............................................................................................................................. 142 4.2.4. Chú trọng nâng cao năng lực thẩm định các chương trình, dự án ODA sử dụng vốn ODA cho vay lại ........................................................................................................ 142 4.2.5. Xây dựng và hoàn thiện hệ thống đánh giá các dự án ODA sử dụng vốn ODA cho vay lại .................................................................................................................................. 143 4.2.6. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra đối với hoạt động cho vay lại ODA ............................................................................................................................................. 144 4.2.7. Nâng cao năng lực hoạt động của các cơ quan cho vay lại vốn ODA .............. 144 KẾT LUẬN ................................................................................................................ 147 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ ................... 149 LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ................................................................... 149 TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................... 150

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Agribank : Ngân hàng nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam

BIDV : Ngân hàng thương mại cổ phần Đầu tư và phát triển Việt Nam

BTC : Bộ Tài chính

CP : Chính phủ

CQĐP : chính quyền địa phương

ĐVSNCL : Đơn vị sự nghiệp công lập

NĐ : Nghị định

HĐND : Hội đồng nhân dân

KBNN : Kho bạc nhà nước

NHCS : Ngân hành chính sách

NHCSXH : Ngân hàng chính sách xã hội Việt Nam

NHNN : Ngân hàng nhà nước

NHTM : Ngân hàng thương mại

NSNN : Ngân sách nhà nước

ODA : Official Development Assistance – Viện trợ phát triển chính thức

QĐ : Quyết định

SBIC

: Shipbuilding Industry Corporation - Tổng công ty Công nghiệp Tàu thủy

TCTD : Tổ chức tín dụng

TPCP : Trái phiếu chính phủ

TT : Thông tư

Vietcombank : Ngân hàng thương mại cổ phần Ngoại thương Việt Nam

Vietinbank : Ngân hàng thương mại cổ phần Công thương Việt Nam

VDB : Ngân hàng phát triển Việt Nam

UBND : Uỷ ban nhân dân

DANH MỤC BẢNG, HÌNH

Bảng 2.1 Tổng hợp các tiêu chí đánh giá quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ..... 47 Bảng 2.2 Lợi ích và rủi ro tiềm năng của các phương thức cho địa phương vay lại vốn ODA ............................................................................................................................... 52 Bảng 3.1. Tình hình cho vay lại vốn ODA tại VDB giai đoạn 2006 - 2010 ................. 70 Bảng 3.2 Tổng hợp cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ ................. 83 (tính đến 31/12/2015) .................................................................................................... 83 Bảng 3.3. Tăng trưởng dư nợ cho vay lại vốn vay ODA ............................................ 100 Bảng 3.4. Cơ cấu cho vay lại vốn ODA theo ngành, lĩnh vực tính đến 31/12/2019 ... 102 Bảng 3.5. Thu hồi nợ khoản vay lại vốn ODA đến hạn tại VDB ................................ 103 Bảng 3.6. Phân loại nợ vốn ODA cho vay lại tại VDB ............................................... 104 Bảng 3.7. Kết quả hoạt động cho vay lại vốn ODA của VDB .................................... 106

Hình 1.1. Quy trình nghiên cứu ..................................................................................... 17 Hình 3.1: Cơ cấu dư nợ vốn cho vay lại theo nhà tài trợ .............................................. 98 Hình 3.2: Cơ cấu cho vay lại theo loại tiền năm 2019 .................................................. 98 Hình 3.3: Cơ cấu cho vay lại theo kỳ hạn vay năm 2019 .............................................. 99

Hình 3.4: Cho vay lại vốn ODA phân theo đối tượng (năm 2019) ............................. 101 Hình 3.5: Tình hình giải ngân và dư nợ vốn vay ODA về cho vay lại giai đoạn 2011-2019 ....... 103

MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài nghiên cứu

Để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, Việt Nam chủ trương chủ yếu dựa vào nội lực tuy nhiên, vẫn cần tích cực và chủ động huy động các nguồn vốn ngoài nước, trong đó nguồn vốn ODA tiếp tục có vai trò hết sức quan trọng. Tuy nhiên, khi Việt Nam đã chính thức bước vào nhóm quốc gia có thu nhập trung bình ngay từ

năm 2010, tiếp sau đó đã “tốt nghiệp IDA”, nghĩa là thuộc nhóm các nước nhận được các khoản vay ưu đãi từ Hiệp hội Phát triển Quốc tế (IDA, thuộc WB) từ tháng 7 năm 2017 thì cũng xuất hiện nhiều thách thức mới trong thu hút nguồn vốn ODA phục vụ cho các mục tiêu phát triển bởi nguồn vốn này sẽ có sự thay đổi về quy mô, cơ cấu và

phương thức cung cấp mà cụ thể là vốn không hoàn lại và vốn ODA vay ưu đãi có chiều hướng giảm dần, ODA vốn vay kém ưu đãi (tuy vẫn được coi là ưu đãi so với các nguồn vốn vay thương mại khác) sẽ có chiều hướng tăng lên. Bên cạnh đó, việc thu hút, quản

lý và sử dụng nguồn vốn ODA còn phải được xem xét, cân đối và lựa chọn trong tổng thể các nguồn vốn đầu tư phát triển, bám sát các mục tiêu của chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch đầu tư công trung và dài hạn và kế hoạch tài chính trung và dài hạn, đảm bảo các chỉ số nợ công, nợ chính

phủ và mức bội chi ngân sách nhà nước trong giới hạn cho phép. Thực trạng đó cũng cho thấy vấn đề nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA ngày càng trở nên quan trọng, mang tính cấp thiết và cũng đặt ra những yêu cầu mới đối với việc quản lý về

ODA của Nhà nước.

Cho vay lại vốn ODA là một trong những cách thức sử dụng nguồn vốn ODA và được hiểu là Chính phủ sử dụng nguồn ODA cho vay lại tới các đối tượng để thực hiện các dự án đầu tư có khả năng thu hồi vốn và đối tượng vay lại phải hoàn lại toàn bộ hoặc

một phần vốn vay, bao gồm cả gốc và lãi, phí (nếu có).

Ở Việt Nam, hoạt động cho vay lại ODA trong thời gian qua đã đóng một vai trò rất quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả và điều phối linh hoạt các nguồn vốn ODA,

góp phần tiết kiệm chi phí vốn vay đồng thời nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhưng vẫn bộc lộ khá nhiều hạn chế. Mặc dù chủ trương thống nhất quản lý nhà nước về ODA trong đó có quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA nói riêng đã được đề ra và triển khai thực hiện nhưng thực tế cho thấy vẫn còn có những bất cập. Đó là các vấn đề nảy sinh

trong điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án sử dụng vốn vay ODA xuất phát từ việc điều chỉnh tổng mức đầu tư do thay đổi tỷ giá; Có dự án không thể giải ngân do thủ tục điều chỉnh kế hoạch đầu tư công hàng năm còn phức tạp; Thủ tục bổ sung dự án sử dụng vốn

ODA cho vay lại vào kế hoạch trung hạn của địa phương sau khi kế hoạch đã được cấp

có thẩm quyền phê duyệt đối với các chương trình, dự ản mới được phê duyệt chủ trương đầu tư còn phức tạp; Trình tự, thủ tục thực hiện các dự án nhóm B, C sử dụng vốn ODA, thủ tục thực hiện trước một số hoạt động trước khi ký kết điều ước quốc tế, thỏa thuận về vốn ODA vẫn phải thực thi theo Nghị định số 114/2001/NĐ-CP… Đó còn là vấn đề dự án sử dụng ODA trước khi trình cho các cơ quan thẩm quyền phê duyệt thì phải trình cho nhà tài trợ xem xét; các bước, các quy trình để đi đến phê duyệt đề xuất dự án hoặc đề xuất chủ trương đầu tư có quá nhiều cơ quan tham mưu, việc chuẩn bị đầu tư chưa

tốt nên nhiều dự án còn chậm, thời gian kéo dài; Pháp luật liên quan đến cho vay lại vốn ODA thay đổi liên tục (thực tế trong 5 năm có 4 Nghị định điều chỉnh) nên đã ảnh hưởng nhiều đến chủ đầu tư (Lê Phan, 2022; Trịnh Minh, 2022). Đó là những vấn đề liên quan

trực tiếp đến quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA có ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả sử dụng vốn vay ODA cần sớm được khắc phục. Thực trạng này cho thấy, việc nghiên cứu, phân tích, đánh giá và làm rõ thực trạng về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam trong thời gian qua là hết sức cần thiết bởi đây chính là cơ sở để

đưa ra các khuyến nghị và giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hoạt động cho vay lại ODA trong tương lai. Ngoài ra, cho đến nay vẫn chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện, đầy đủ các vấn đề lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA.

Đó chính là các lý do NCS chọn đề tài nghiên cứu Quản lý hoạt động cho vay

lại vốn ODA tại Việt Nam làm nội dung luận án tiến sĩ.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài luận án là hệ thống hoá và hoàn thiện các vấn đề lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA để trên cơ sở đó phân tích, đánh giá và làm rõ thực trạng quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam trong thời gian

qua, chỉ ra những kết quả đạt được, những hạn chế cùng các nguyên nhân và đề xuất các giải pháp về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam trong bối cảnh mới.

Mục tiêu cụ thể:

- Hoàn thiện và làm rõ thêm các vấn đề lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại

vốn ODA. Xác định các tiêu chí đánh giá về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

- Phân tích và làm rõ thực trạng quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA để chỉ

ra những mặt được, những mặt còn hạn chế.

- Xác định các nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong quản lý hoạt động cho

vay lại vốn ODA ở Việt Nam.

- Đề xuất các giải pháp về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam

trong bối cảnh mới.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu:

Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là các vấn đề lý luận và thực tiễn về quản

lý hoạt động cho vay lại vốn ODA.

- Phạm vi nghiên cứu

+ Về không gian:

Luận án nghiên cứu quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam.

+ Về thời gian:

Luận án tập trung đánh giá thực trạng quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

tại Việt Nam trong giai đoạn từ năm 2010 đến nay. Các khuyến nghị giải pháp đề xuất cho thời gian đến năm 2030. Tuy nhiên, để làm rõ được thực trạng quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA dưới góc nhìn lịch sử thì luận án có đề cập đến những vấn đề về

quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở giai đoạn trước năm 2010.

+ Về nội dung:

Luận án tiếp cận nghiên cứu về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA dưới giác độ quản lý nhà nước, cụ thể là theo chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về cho

vay lại vốn ODA mà không đi sâu nghiên cứu về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại các định chế tài chính trung gian được Nhà nước uỷ quyền cho vay lại vốn ODA, đồng thời, luận án chỉ tập trung nghiên cứu về quản lý hoạt động cho vay lại vốn

ODA ở khía cạnh quản lý về tài chính, không đi sâu nghiên cứu vấn đề quản lý các chương trình, dự án có sử dụng vốn ODA cho vay lại mặc dù việc quản lý các chương trình dự án có tác động quan trọng đến tình hình giải ngân cũng như thu hồi vốn ODA cho vay lại.

4. Những đóng góp mới của luận án

Về mặt lý luận:

Luận án đã xây dựng và hoàn thiện cơ sở lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA dưới giác độ là một hoạt động quản lý của nhà nước, xác định nội dung và hệ thống các nhóm tiêu chí đánh giá về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA.

Về mặt thực tiễn:

Luận án đã phân tích và làm rõ tiến trình đổi mới quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA trong giai đoạn từ năm 2010 -2019 và chỉ ra những mặt tích cực, những hạn chế trong quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA và đề xuất một số giải pháp về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam.

5. Kết cấu của luận án

Ngoài lời mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án được

kết cấu thành 04 chương:

Chương 1: Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài và

phương pháp nghiên cứu

Chương 2 : Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý hoạt động cho vay

lại vốn ODA

Chương 3: Thực trạng quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam

Chương 4: Một số giải pháp đối với quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại

Việt Nam.

CHƯƠNG 1

TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

Từ những năm 1940, khi bắt đầu xuất hiện các chương trình viện trợ song phương và đa phương, trong đó có ODA thì những nghiên cứu về chủ đề này, cả về phương thức và tác động của ODA cũng có sự phát triển cùng với sự phát triển của ODA trong thực

tiễn. Trong giai đoạn đầu, những thảo luận về ODA chủ yếu chỉ giới hạn trong tài liệu chính thức, chủ yếu là các báo cáo nội bộ của các cơ quan tài trợ và bộ ngoại giao của các nước tài trợ hầu như không được công bố. Theo thời gian và đặc biệt là hướng đến

mục đích nâng cao hiệu quả của ODA thì cũng xuất hiện ngày càng nhiều các nghiên cứu về ODA được công bố. Nói chung, các chủ đề nghiên cứu xung quanh ODA rất đa dạng, từ vấn đề về khái niệm, vị trí, vai trò của ODA đến vấn đề làm thế nào để các nước đang phát triển thu hút và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA nói chung cũng như vào

những ngành, những lĩnh vực cụ thể của nền kinh tế các nước này. Có thể phân loại các nghiên cứu về chủ đề này thành các nhóm sau:

1.1.1. Các nghiên cứu về ODA và vai trò của ODA đối với sự phát triển kinh tế - xã hội ở các nước đang phát triển

Định nghĩa về ODA lần đầu tiên được DAC (The OECD’s Development

Assistance Committee - Ủy ban giải quyết các vấn đề về hợp tác phát triển của OECD) xác định vào năm 1969 dựa trên sự đồng thuận của các thành viên về một loại biện pháp hỗ trợ các nước đang phát triển. Mặc dù đã có hơn 40 năm định nghĩa về ODA được đưa ra lần đầu tiên đó là tiêu chuẩn toàn cầu để đo lường các nỗ lực của các nhà tài trợ

trong việc hỗ trợ các mục tiêu hợp tác phát triển nhưng những cuộc thảo luận xung quanh khái niệm ODA hay đề xuất cách tiếp cận mới để đo lường nỗ lực viện trợ chưa bao giờ kết thúc (Hynes, W. and S. Scott, 2013). Tuy nhiên, đến gần đây thì việc xem xét một

nguồn hỗ trợ chính thức có phải là ODA hay không sẽ dựa vào ba tiêu chí chính: vốn phải được cung cấp bởi các cơ quan chính thức bao gồm chính quyền nhà nước và địa phương; mục tiêu chính của họ là thúc đẩy phát triển kinh tế và phúc lợi của các nước đang phát triển; và phải có tính chất ưu đãi, với tỷ lệ ưu đãi ít nhất là 25% (UNCTAD,

2019, p. 30).

Vị trí và vai trò của ODA đối với các nước đang phát triển cũng là một chủ đề

thu hút được sự quan tâm của rất nhiều tổ chức, học giả, nhà nghiên cứu ở cả các nước phát triển và các nước đang phát triển. Hầu hết các nghiên cứu đều đưa ra nhận định rằng nguồn vốn ODA đóng vai trò là một nguồn vốn bổ sung rất quan trọng đối với sự phát triển kinh tế cũng như giải quyết các vấn đề xã hội ở nhiều nước đang và kém phát triển – những nước luôn thiếu hụt các nguồn vốn cho đầu tư phát triển.

Chenery & Strout (1996) đã lập luận rằng hỗ trợ phát triển từ các nước giàu cho các nước đang phát triển sẽ thu hẹp khoảng cách giàu-nghèo, bằng cách cung cấp một

lượng vốn cấn thiết ở giai đoạn đầu, rất quan trọng đối với sự phát triển kinh tế của một quốc gia. Hansen, H. & Tarp, F. (2001) nghiên cứu về ảnh hưởng của ODA tới tăng trưởng kinh tế của các nước đang phát triển đã thấy được mối quan hệ tích cực giữa

ODA và tăng trưởng GDP bình quân đầu người.

Rob Tew (2013) đã có những phân tích sâu sắc về sự tác động, vai trò của vốn ODA đến kinh tế của các quốc gia được vay vốn ODA. Trên thực tế những khoản vay nợ ODA đang ngày càng tăng để đảm bảo nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển. Điều đó

đồng nghĩa với việc dư nợ của những quốc gia này cũng gia tăng.

Các nghiên cứu của Boone (1996), Lensink và Morrissey (2000) đã tập trung đánh giá hiệu quả của nguồn vốn ODA đối với quá trình phát triển kinh tế của các nước đang phát triển từ góc độ kinh tế vi mô, chỉ ra các hạn chế và tác động xấu của các nước

đang phát triển khi tiếp nhận nguồn vốn ODA. Đó là việc nhận nguồn viện trợ không ổn định và không chắc chắn từ bên ngoài đã ảnh hưởng tiêu cực đến chính sách tài chính và đầu tư của nước nhận viện trợ. Các nghiên cứu này đã nhấn mạnh trách nhiệm của

các nhà tài trợ trong chính sách ODA. Hơn nữa, các tác giả đã khẳng định rằng tác động của ODA là nguy hiểm và tiêu cực đến phát triển kinh tế, phần lớn là do tham nhũng và thiếu hiệu quả trong quá trình thực hiện nguồn vốn ODA của nước nhận viện trợ.

Cũng có khá nhiều nghiên cứu về vai trò của ODA đối với một quốc gia hay một

nhóm quốc gia cụ thể.

Assefa Abebe (2013) nghiên cứu vai trò của ODA trong phát triển kinh tế dựa trên kinh nghiệm của Hàn Quốc đã chỉ ra rằng ở các quốc gia mà ở đó các cơ quan thuộc

chính phủ có thẩm quyền và trách nhiệm, các chính sách kinh tế mạnh thì ODA đóng vai trò như một chất xúc tác thúc đẩy phát triển kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội. Tác giả cũng chỉ ra rằng hiệu quả của ODA không chỉ phụ thuộc vào yếu tố bên ngoài mà còn phụ thuộc vào các yếu tố bên trong.

Teboul và Moustier (2001) cho thấy lượng vốn ODA từ bên ngoài ảnh hưởng tích

cực đối với trường hợp của các nước trong tiểu vùng Sahara châu Phi. Hỗ trợ phát triển từ nước ngoài đã tác động gia tăng tiết kiệm và tăng trưởng GDP, góp phần phát triển kinh tế các nước tiếp nhận ODA của sáu quốc gia đang phát triển trên biển Địa Trung Hải giai đoạn 1960 – 1966.

Feeny, S. (2007) dựa trên dữ liệu thu thập trong giai đoạn 1980 đến 2001 để xem xét tác động của viện trợ nước ngoài đối với tăng trưởng nông nghiệp và tăng trưởng kinh tế nói chung ở Melanesia (gồm Fiji, Papua New Guinea, Solomon Islands, Vanuatu

và New Caledonia) và kết luận rằng có bằng chứng cho thấy viện trợ nước ngoài có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế và không có bằng chứng cho thấy sự tác động tích cực đến ngành nông nghiệp. Sau đó, Feeny, S. còn có một nghiên cứu chung với

McGillivray (2010) đã chỉ ra viện trợ có tác động tích cực đáng kể đến tăng trưởng thu nhập thực tế bình quân đầu người đối với một lượng lớn các quốc đảo nhỏ mặc dù sự tăng trưởng đó có xu hướng giảm dần.

Selaya và Thiele (2010) nghiên cứu dựa trên dữ liệu 65 quốc gia đang phát triển

trong giai đoạn 1962–2001 đã nhận thấy rằng viện trợ có tác động tích cực đáng kể đối với tăng trưởng trong các lĩnh vực công nghiệp, dịch vụ và cũng không có tác động đến tăng trưởng nông nghiệp.

Cũng có những nghiên cứu đi sâu phân tích cụ thể về tác động của ODA đến một

hay một số lĩnh vực cụ thể ở các nước đang phát triển.

Nghiên cứu của Lin Moe, T. (2008) dựa trên dữ liệu về ODA được cung cấp trong khoảng thời gian 1990 – 2004 về mối quan hệ giữa ODA và phát triển con người

và giáo dục ở các quốc gia trong khu vực Đông Nam Á, tập trung chủ yếu vào Campuchia, Indonesia, Malaysia, Myanmar, Thailand, Philippines, Laos và Việt Nam đã đưa ra nhận định rằng về tổng thể nguồn vốn ODA cũng như nguồn vốn ODA nhằm hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội có tác động tích cực đáng kể với phát triển con người.

Tác giả cũng chỉ ra rằng nguồn vốn ODA cung cấp cho các cấp học nói chung, cho cấp trên trung học phổ thông có mối liên hệ đáng kể với phát triển con người và ODA cung cấp cho giáo dục cơ bản, giáo dục trung học và sau trung học có mối quan hệ đáng kể

với phát triển giáo dục mặc dù vẫn còn những khoảng cách trong các khía cạnh của phát triển con người như thu nhập, giáo dục và y tế ở từng quốc gia cũng như giữa các quốc gia với nhau. Kết quả nghiên cứu của tác giả có thể xem là căn cứ giúp các nhà tài trợ lựa chọn, thiết kế các chương trình hỗ trợ và các quốc gia nhận hỗ trợ sử dụng có hiệu

quả nguồn vốn ODA nhằm thực hiện các mục tiêu đề ra. Herzer & Morrissey (2013) đưa ra những bằng chứng cho thấy ảnh hưởng tích cực của các khoản ODA cho các dự

án về cơ sở hạ tầng dù không đảm bảo là sẽ làm tăng tốc độ tăng trưởng. Nhận định của

tác giả nhất quán với quan điểm cho rằng ODA góp phần vào tăng trưởng về tổng thể do các tác động của nó đến các yếu tố quyết định khác của tăng trưởng kinh tế, như trường hợp ODA tài trợ cho khu vực xã hội hoặc đầu tư cho con người thì có thể sẽ mất nhiều năm mới mang lại tác động rõ ràng đến tăng trưởng. ODA cũng có thể có những tác động tức thời bởi các khoản chi tiêu của chính phủ hay việc đánh thuế và vay nợ có thể thay đổi do tác động của những khoản ODA này (Tony Addison, Oliver Morrissey & Finn Tarp, 2017).

1.1.2. Các nghiên cứu về quản lý và hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA ở các nước đang phát triển

Việc sử dụng ODA như thế nào để mang lại hiệu quả thực sự là một câu hỏi lớn với nhiều nước đang phát triển và vì thế chủ đề quản lý và sử dụng ODA cũng thu hút sự quan tâm chú ý của các tổ chức và các học giả. Thực tế đã có khá nhiều công trình

đã tập trung nghiên cứu hướng đến mục tiêu tăng cường thu hút, quản lý và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA đối với các nước đang phát triển. Cũng có những công trình tập trung phân tích, đánh giá các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng ODA cũng như tác động của nguồn vốn này đối với phát triển KTXH của quốc gia tiếp nhận.

Antonio Tujan Jr (2009), đã đưa ra một số bài học kinh nghiệm trong quá trình thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA là: sự cởi bỏ vô điều kiện viện trợ, bao gồm cả viện trợ lương thực và hỗ trợ kỹ thuật nhằm tăng cường năng lực sản xuất với đời sống của

người nghèo thông qua các doanh nghiệp quy mô vừa và nhỏ. Tăng cường quyền sở hữu và trách nhiệm của địa phương bằng cách giảm dần sự phụ thuộc của họ vào nhà tài trợ. Tăng cường hỗ trợ trực tiếp cho các tổ chức xã hội dân sự là đối tác quan trọng về các chương trình xóa đói giảm nghèo. Tác giả đã chỉ ra cụ thể tình hình kinh tế, chính trị

của nước nhận viện trợ, khu vực, lĩnh vực thu hút và sử dụng viện trợ và các số liệu để đánh giá hiệu quả sử dụng từ năm 1960 đến năm 2002.

Asian Development Bank (1999) đã chỉ ra một trong những thành công trong thu

hút và sử dụng nguồn vốn ODA ở Thailand là thành lập một hệ thống quản lý, điều phối và thực hiện các chương trình, dự án đủ mạnh từ trung ương đến địa phương, các chương trình viện trợ được tập trung ở một cơ quan là Tổng vụ hợp tác kinh tế và kỹ thuật trực thuộc chính phủ.

Mohamed Ariff (1998) nghiên cứu về hiệu quả ODA tại Trung Quốc cũng đã đề cập cơ chế cho vay lại. Tác giả cho rằng để tạo ra hiệu quả trong quản lý vốn ODA thì cần sử dụng cơ chế quản lý tài chính tập trung và thực hiện cho vay lại và trả nợ. Các

dự án ODA do các thành phần kinh tế, CQĐP vay lại vốn ODA và tự chịu trách nhiệm

trả nợ theo cam kết khoản vay để đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn ODA. Nghiên cứu đã đề cập đến phương thức tài trợ vốn ODA cho dự án, nhấn mạnh đến vai trò kênh tín dụng vốn ODA thông qua ủy thác cho TCTD cho vay lại. Mặc dù không xây dựng tiêu chí đánh giá hiệu quả cho vay lại vốn ODA tại TCTD, nhưng các công trình này đã phân tích làm rõ vai trò, tầm quan trọng của kênh phân phối vốn ODA này để đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn, khả năng tận dụng vốn, tránh thất thoát và hạn chế rủi ro trong đầu tư bằng nguồn vốn ODA.

Nghiên cứu của Feeny, S. (2007) ở Melanesia cũng nhấn mạnh đến việc tăng cường hiệu quả sử dụng vốn vay ODA bằng việc ủy thác cho các TCTD cho vay lại các dự án. Cơ chế cho vay lại và trả nợ sẽ đảm bảo được mục đích và hiệu quả sử dụng vốn

và khả năng trả nợ nước ngoài, hạn chế được tình trạng thất thoát và lãng phí trong đầu tư dự án ODA.

Jin, Sang Ki & Oh, Cheol H (2012) đã tiến hành phân tích dữ liệu bảng của 117 nước đang phát triển nhận viện trợ (theo danh sách của DAC) từ năm 1980 để xem xét

tác động của ODA và các yếu tố có ảnh hưởng đến mối quan hệ giữa ODA và sự phát triển kinh tế ở các nước này. Kết quả nghiên cứu chỉ ra rằng với các nước có mức thu nhập trung bình thì ODA, sự minh bạch của quốc gia và trình độ học vấn có ảnh hưởng tích cực đến sự phát triển kinh tế. Các tác giả phát hiện ra rằng khi tính minh bạch của

nước nhận viện trợ tăng lên trên một mức nhất định thì tác động của ODA đối với sự phát triển của nền kinh tế nước đó sẽ đạt đến giới hạn trên. Dựa theo mức độ minh bạch và thu nhập của các nước, các tác giả đã phân loại các nước nhận viện trợ thành bốn

nhóm và đề xuất cách tiếp cận ODA cho từng nhóm.

Nguyễn Thị Tình (2017) trên sơ sở làm rõ các vấn đề lý luận về quản lý nhà nước đối với ODA đã phân tích những đặc trưng nổi bật trong quản lý nhà nước đối với ODA ở Malaysia và Philippines và rút ra một số bài học kinh nghiệm về quản lý nhà nước đối

với ODA ở hai nước này.

Tony Addison, Oliver Morrissey & Finn Tarp (2017) đã nêu ra những vấn đề cần tiếp tục được nghiên cứu và làm rõ nhằm hướng đến việc đưa ra chính sách để sử dụng

ODA một cách tốt nhất, đó là: i) Các vấn đề cung cấp và sử dụng ODA để hỗ trợ các nước thu nhập thấp và trung bình đẩy nhanh quá trình chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế từ đó tạo ra nhiều việc làm hơn và cải thiện tiền lương; ii) Cách thức hỗ trợ để có thể giúp tạo ra các nghề nghiệp tốt hơn cho phụ nữ ở những nền kinh tế có được sự thay đổi về

cơ cấu khi phụ nữ là lực lượng lao động chủ yếu trong các ngành nghề có thu nhập thấp; iii) Cách thức hỗ trợ cho các khu vực nghèo, nhất là những khu vực xa xôi có cơ sở hạ

tầng yếu kém đặc biệt là mạng lưới giao thông kết nối với các cực tăng trưởng của quốc

gia, để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tạo việc làm; iv) Vấn đề hỗ trợ kỹ thuật và tài chính cho chuyển đổi cơ cấu để tạo ra các nền kinh tế xanh khi tác động của biến đổi khí hậu ngày càng rõ nét...

1.1.3. Các nghiên cứu về quản lý và sử dụng vốn ODA ở Việt Nam

Các nghiên cứu nhằm nâng cao hiệu quả thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA

cũng được nhiều tác giả thực hiện dưới nhiều giác độ và phạm vi khác nhau.

* Nghiên cứu về quản lý nguồn vốn ODA nói chung ở Việt Nam

Tôn Thành Tâm (2005) đã làm rõ những vấn đề lý luận về hiệu quả quản lý nguồn vốn ODA và phân tích, đánh giá thực trạng hiệu quả quản lý nguồn vốn ODA ở Việt Nam. Đây được xem là công trình nghiên cứu khá đầy đủ, toàn diện về hiệu quả quản

lý ODA tại Việt Nam. Tác giả đã tập trung phân tích thực trạng chế tài thanh tra, kiểm tra, giám sát tại các chương trình, dự án,, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước về ODA và đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về

ODA cho các chương trình dự án. Tác giả cũng phân tích kinh nghiệm sử dụng nguồn vốn ODA của các nước trên thế giới và các bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA. Tuy nhiên điểm hạn chế của tác giả là chỉ nêu lên kết quả của các nước trong quá trình sử dụng vốn mà không phân tích sâu các nguyên

nhân, tác giả cũng không đưa ra các khuyến nghị về chính sách, mô hình quản lý sử dụng ODA… của các nước sử dụng và quản lý thành công hay thất bại nguồn vốn ODA.

Vũ Thị Kim Oanh (2005) tập trung phân tích, đánh giá thực trạng sử dụng ODA

ở Việt Nam, vai trò của vốn ODA trong thực hiện các mục tiêu phát triển KTXH và đưa ra giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA cho giai đoạn 2006 - 2010.

Nghiên cứu của Lê Xuân Bá và cộng sự (2008) chỉ ra các hạn chế của quản lý ODA ở Việt Nam, đó là: năng lực quản lý và chuyên môn yếu kém nên nhiều dự án ODA

ở địa phương kém hiệu quả; việc chuyển giao trách nhiệm nhưng không đi kèm đủ nguồn lực cần thiết đã làm cho việc phân phối công bằng dịch vụ hoặc cung cấp dịch vụ khó khăn hơn; chưa có sự gắn kết giữa các cấp quản lý nên sự phối hợp thực hiện chính sách

của nhà nước trở nên phức tạp và không đảm bảo tính thông suốt; khung pháp lý chưa đồng bộ, nội dung phân cấp quản lý ODA thể hiện trong rất nhiều văn bản khác nhau; sự hài hòa chính sách, thủ tục và quy trình của Việt Nam và nhà tài trợ có sự cách biệt lớn…

Trần Kim Chung (2010) đã đưa ra tám nhân tố cần chú ý để thu hút và sử dụng

hiệu quả ODA là (1) nâng cao nhận thức và hiểu đúng về bản chất của ODA; (2) Sử dụng ODA có chọn lọc, phù hợp và kết hợp hài hòa với các nguồn đầu tư khác; (3) đẩy

mạnh tốc độ giải ngân ODA; (4) tối đa hiệu quả và tốc độ lan tỏa của ODA; (5) mở rộng

diện thụ hưởng ODA tới khu vực tư nhân để thực hiện các chương trình và dự án phục vụ các lợi ích cộng đồng; (6) xây dựng kế hoạch hợp lý cho việc phân cấp ODA; (7) tăng cường theo dõi và quản lý ODA; (8) xây dựng kế hoạch giảm dần theo thời gian trả nợ ngắn hạn và gắn với điều kiện chặt chẽ.

Nguyễn Ngọc Vũ (2010) cho rằng các yếu tố để nâng cao hiệu quả sử dụng ODA tại Việt Nam là: (1) phải có quan niệm đúng đắn về vốn ODA; (2) luôn tính tới yếu tố trượt giá của đồng VNĐ để thỏa thuận lãi suất phù hợp; (3) cần khắc phục tính ỷ lại,

trông chờ vào nguồn NSNN; (4) Thu hút đầu tư ODA một cách hợp lý, tránh dàn trải nhưng cũng không nên tập trung quá nhiều vào một số địa phương và một số ngành dẫn tới mất cân đối trong quá trình phát triển bền vững quốc gia; (5) cần phối hợp đồng bộ

giữa các Bộ, ngành, địa phương và chủ đầu tư để nâng cao tỷ lệ giải ngân, đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án.

Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2012), cũng đã tập trung nghiên cứu, xây dựng cơ chế quản lý việc giải ngân vốn đối ứng cấp phát từ NSNN cho các dự án ODA nhằm đáp ứng

với thực tiễn vốn ODA tại Việt Nam giai đoạn 2012- 2018. Nghiên cứu đã đi sâu phân tích, luận giải trên các nội dung về thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA nhằm phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia cũng như từng địa phương, từng ngành, lĩnh vực.

Nguyễn Xuân Thảo (2017) chỉ ra thực trạng công tác quản lý và sử dụng ODA

của Việt Nam giai đoạn 2010 – 2015, các dự án ODA của địa phương chủ yếu sử dụng vốn cấp phát nên hiệu quả không cao, tỷ lệ thất thoát lớn. Từ nghiên cứu tác giả cho rằng trong bối cảnh Việt Nam là nước có thu nhập trung bình thấp, vốn ODA bị thu hẹp,

đòi hỏi cấp thiết về việc nâng cao hiệu quả sử dụng ODA, Chính phủ cần đẩy mạnh cơ chế cho vay lại vốn ODA thay vì cấp phát. Nguyễn Thị Tình (2017) cũng từ phân tích thực trạng quản lý nhà nước đối với ODA ở Việt Nam và dựa trên cơ sở những bài học kinh nghiệm rút ra từ phân tích hoạt động quản lý nhà nước đối với ODA ở Malaysia và

Philippines để đề xuất một số bài học có thể vận dụng vào thực tiễn quản lý nhà nước đối với ODA tại Việt Nam.

* Nghiên cứu về quản lý và sử dụng ODA trong một ngành, một lĩnh vực hay ở

một vùng, một địa phương cụ thể

Hà Thị Thu (2015) đã trình bày rõ quy trình thu hút và sử dụng ODA vào nông nghiệp nông thôn, đưa ra các tiêu chí đánh giá và các nhân tố ảnh hưởng đến thu hút và sử dụng ODA và trên cơ sở đó đi sâu phân tích thực trạng thu hút và sử dụng ODA vào

lĩnh vực phát triển nông nghiệp, nông thôn tại vùng duyên hải miền trung, chỉ rõ các kết

quả, hạn chế và nguyên nhân. Tác giả đã đề xuất các giải pháp tăng cường thu hút và

nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA vào phát triển nông nghiệp, nông thôn tại vùng duyên hải miền Trung ở Việt Nam.

Nguyễn Thị Thơm (2014) đi sâu phân tích vấn đề hiệu quả quản lý và sử dụng vốn ODA với “Chương trình bảo tồn rừng”. Hiệu quả quản lý và sử dụng vốn ODA trong dự án được phân tích khá chi tiết. Tuy nhiên hạn chế của công trình này là các nội dung thảo luận còn ở mức sơ sài và phạm vi nghiên cứu hẹp chỉ cho 1 dự án.

Nguyễn Thị Lan Anh (2015) nghiên cứu hiệu quả sử dụng vốn ODA tại khu vực

Tây Bắc, Việt Nam đã tập trung đánh giá đóng góp của ODA tới tăng trưởng kinh tế và phúc lợi xã hội, từ đó chỉ rõ các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng ODA tại khu vực vùng cao – miền núi nói chung, khu vực Tây Bắc nói riêng gồm: năng lực đội ngũ

cán bộ tham gia quản lý ODA; sự đồng bộ của cơ chế chính sách; điều kiện tự nhiên, trình độ văn hóa, tập quán canh tác.

Nguyễn Việt Cường (2016) nghiên cứu về thu hút vốn ODA nhằm thực hiện mục tiêu đảm bảo an sinh xã hội ở Việt Nam đến năm 2020 đã đưa ra các nhóm giải pháp

chủ yếu tăng cường thu hút ODA, đó là i) Tăng cường, đảm bảo hài hòa lợi ích giữa nhà tài trợ và bên tiếp nhận; ii) Hoàn thiện thể chế, pháp luật chính sách, chiến lược ODA; iii) Tăng cường hiệu quả sử dụng vốn ODA.

Nguyễn Đình Nam (2017) nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử

dụng vốn ODA vào phát triển đường sắt đô thị ở Việt Nam đã xác định sáu nhân tố có tác động đến hiệu quả triển khai dự án đó là năng lực tài chính, năng lực tổ chức, năng lực điều hành, tầm nhìn của lãnh đạo, khả năng thích nghi, và quản lý rủi ro. Tác giả

cũng đã đưa ra được một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA vào phát triển đường sắt đô thị ở Việt Nam.

Bùi Thị Minh Nguyệt, Nguyễn Thị Hoàng Ái (2018) tập trung phân tích thực trạng công tác quản lý nguồn vốn ODA tại Trung tâm quốc gia nước sạch và vệ sinh

môi trường nông thôn và đã đưa ra được các giải pháp có tính khả thi cao để nâng cao hiệu quả công tác quản lý này.

* Nghiên cứu về xu hướng vận động của dòng vốn ODA và khả năng thu hút vốn

ODA vào Việt Nam trong bối cảnh mới

Lê Quốc Hội (2012) đã dựa trên số liệu cam kết và thu hút ODA từ năm 1993- 2007 tại Việt Nam để đưa ra nhận định là Việt Nam sẽ chuyển một phần lớn các khoản vay ODA ưu đãi sang khoản vay thương mại sau năm 2010, do vậy, cần thiết phải có kế

hoạch hành động như: tăng cường nhận thức về nguồn vốn ODA, sử dụng nguồn vốn

ODA một cách có lựa chọn, thúc đẩy giải ngân nguồn vốn ODA, tăng cường các hoạt

động giám sát đánh giá và quản lý nguồn vốn ODA, xây dựng kế hoạch dài hạn để giảm thiểu các khoản vốn vay ngắn hạn và các điều kiện ràng buộc. Bùi Đình Viên (2016) đã phân tích thực trạng thu hút và sử dụng ODA của Việt Nam giai đoạn 2011 – 2015, đánh giá hiệu quả sử dụng ODA theo các tiêu chí khác nhau và chỉ ra các nhân tố ảnh hưởng. Tác giả cũng đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thu hút và sử dụng ODA và vốn ưu đãi trong điều kiện Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình thấp.

1.1.4. Các nghiên cứu về cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam

Lê Xuân Bá và cộng sự (2008) đã đề cập đến cơ chế quản lý tài chính đối với các dự án ODA của Việt Nam, các tác giả cho rằng bên cạnh cơ chế cấp phát từ NSNN, cho vay lại ODA sẽ đảm bảo tính minh bạch của nguồn vốn, tăng trách nhiệm của địa phương

vay vốn với cơ chế có hoàn trả, tăng cường hiệu quả của dự án ODA và khả năng thu hồi vốn ODA của nhà nước để trả nợ nước ngoài. Nguyễn Xuân Thảo (2017) cũng đã chỉ ra thực trạng công tác quản lý và sử dụng ODA của Việt Nam giai đoạn 2010 – 2015,

các dự án ODA của địa phương chủ yếu sử dụng vốn cấp phát nên hiệu quả không cao, tỷ lệ thất thoát lớn vì vậy trong bối cảnh Việt Nam là nước có thu nhập trung bình thấp, vốn ODA bị thu hẹp nên đòi hỏi phải nâng cao hiệu quả sử dụng ODA. Tác giả cho rằng Chính phủ cần đẩy mạnh cơ chế cho vay lại vốn ODA thay vì cấp phát. Lê Ngọc Lâm

(2015) khi nghiên cứu vai trò của BIDV trong tài trợ vốn cho các dự án ODA cũng đã nhấn mạnh đến hiệu quả sử dụng ODA thông qua kênh cho vay lại vốn ODA của các NHTM nói chung và BIDV nói riêng. Tác giả cho rằng cung cấp ứng vốn ODA cho các

dự án thông qua các TCTD sẽ đảm bảo việc sử dụng vốn đúng mục đích, tăng thêm trách nhiệm của chủ đầu tư, tăng hiệu quả dự án ODA, hạn chế rủi ro và tăng khả năng thu hồi nợ vay để đảm bảo nguồn trả nợ nước ngoài. Các công trình nêu trên đã luận giải hiệu quả kênh cung ứng vốn ODA cho các chương trình, dự án bằng cơ chế cho vay lại

trong điều kiện thu hút ODA đang ngày càng thu hẹp tuy nhiên các công trình còn hạn chế ở chỗ chỉ mới đề cập ở mức khái quát phương thức tài trợ vốn ODA cho dự án, thông qua ủy thác cho TCTD thực hiện cho vay lại và đặc biệt là chưa nghiên cứu một

cách có hệ thống về hiệu quả cho vay lại vốn ODA nhằm đảm bảo hiệu quả cho cả TCTD và phát triển KTXH.

Đặng Vũ Hùng (2013) trên cơ sở nghiên cứu đề xuất các giải pháp quản trị rủi ro cho vay lại ODA tại VDB đã đề cập khá sâu đến kênh tín dụng vốn ODA thông qua

VDB. Tác giả cho rằng cho vay lại ODA là kênh cung ứng vốn hiệu quả cho các chương trình, dự án ODA, thực hiện cơ chế cho vay lại và thu hồi nợ để tận dụng và sử dụng có hiệu quả vốn vay ODA. Tuy nhiên, trên giác độ nghiên cứu quản lý rủi ro cho vay lại,

tác giả chưa đề cập đến các nguyên tắc quản lý hoạt động, quản lý tài chính đối với dự

án ODA, hiệu quả cho vay lại ODA, đặc biệt là Quản lý hoạt động cho vay lại đối với việc thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế và xã hội của Nhà nước.

Trần Thị Lưu Tâm (2019) đã hệ thống hóa những lý luận về hiệu quả cho vay lại vốn ODA tại các, trình bày quy trình cho vay lại vốn ODA tại các từ công tác thẩm định, thực hiện cho vay lại đến thu hồi nợ. Trên cơ sở kế thừa và bổ sung các tiêu chí đánh giá hiệu quả cho vay lại vốn ODA cùng kinh nghiệm một số nước trong việc nâng cao hiệu quả cho vay lại ODA tác giả đã rút ra bài học và một số khuyến nghị chính

sách cho Việt Nam. Trần Thị Lưu Tâm (2018) đánh giá thực trạng thẩm định cho vay lại vốn ODA tại các và đưa ra một số giải pháp hoàn thiện công tác thẩm định cho vay lại vốn ODA bao gồm i) tổ chức và quy trình thẩm định dự án ODA; ii) hoàn thiện các

nội dung thẩm định duyệt vay để thẩm định hiệu quả tài chính, khả năng trả nợ và hiệu quả của dự án ODA; ii) đánh giá rủi ro của dự án bằng các phương pháp hiện đại; iv) Xây dựng hệ thống thông tin phục vụ cho công tác thẩm định; v) thiết lập mạng lưới chuyên gia và các tổ chức tư vấn, đồng thời tăng cường hợp tác trong thẩm định dự án

ODA.

Trần Cảnh Toàn (2013) đã đưa ra những dấu hiệu rủi ro trong giải ngân vốn ODA tại VDB, theo tác giả dấu hiệu tăng trưởng về số dự án và quy mô vốn ODA cho vay lại có tính hai mặt, một mặt thể hiện tính tích cực trong hoạt động của VDB nhằm đáp ứng

nhu cầu đầu tư của nền kinh tế nhưng mặt khác đây cũng là dấu hiệu tiềm ẩn rủi ro, có thể dẫn dến tăng nợ quá hạn vì vậy cần phải có những giải pháp cần thiết để quản lý hoạt động này.

1.2. Khoảng trống nghiên cứu và hướng nghiên cứu của đề tài

1.2.1. Khoảng trống nghiên cứu

Từ tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài có thể thấy rằng các nghiên cứu về ODA rất đa dạng và phong phú. Nhiều nghiên cứu không chỉ làm rõ những vấn đề chung nhất về ODA, chỉ ra những bằng chứng khẳng định vai trò của

ODA đối với sự phát triển kinh tế - xã hội ở các nước tiếp nhận nguồn vốn này mà còn phân tích làm rõ những tác động của ODA đến tăng trưởng kinh tế nói chung, hay tác động cụ thể đến từng ngành, từng lĩnh vực trong nền kinh tế, hay tác động đến cải thiện các yếu tố có ảnh hưởng quan trọng đến phát triển kinh tế - xã hội như cơ sở hạ tầng,

vốn con người… Cũng có nhiều công trình nghiên cứu đi sâu phân tích các vấn đề về thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA ở các nước, chỉ ra những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu

quả sử dụng ODA ở các nước đang phát triển. Tuy nhiên, các nghiên cứu được công bố

vẫn chưa thể bao quát được hết các khía cạnh, các vấn đề liên quan đến ODA

Hơn nữa, mặc dù cũng đã có một số công trình bàn luận về cơ chế cho vay lại ODA với tính chất là một phương thức sử dụng ODA nhưng những nghiên cứu này vẫn còn những hạn chế như chỉ tập trung phân tích, luận giải hiệu quả kênh cung ứng vốn ODA cho các chương trình, dự án để tăng cường cơ chế cho vay lại trong điều kiện thu hút ODA đang ngày càng thu hẹp hoặc mới đề cập ở mức khái quát phương thức tài trợ vốn ODA cho dự án, thông qua ủy thác cho TCTD thực hiện cho vay lại.

Như vậy, từ tổng quan các công trình nghiên cứu đã công bố có liên quan đến đề tài luận án có thể thấy rằng các công trình nêu trên vẫn còn để ngỏ một số nội dung như:

- Chưa làm rõ được khái niệm và nội hàm của quản lý hoạt động cho vay lại vốn

ODA ở giác độ quản lý nhà nước mà cụ thể hơn là chủ thể quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA là nhà nước và theo chức năng nhiệm vụ quản lý nhà nước về cho vay lại vốn ODA.

- Chưa có những phân tích, đánh giá tổng thể về quản lý hoạt động cho vay lại

vốn ODA ở Việt Nam ở giác độ quản lý nhà nước mà chỉ có một số nghiên cứu phân tích đánh giá về quản lý cho vay lại tại các tổ chức tài chính trung gian được uỷ quyền cho vay lại vốn ODA.

- Chưa có công trình nào nghiên cứu về những yếu tố tác động đến quản lý hoạt

động cho vay lại ODA nói chung và ở Việt Nam nói riêng.

1.2.2. Hướng nghiên cứu của đề tài luận án

Dựa trên tổng quan các công trình nghiên cứu và những nội dung nghiên cứu còn bỏ ngỏ được nêu ở phần trên có thể thấy rõ ràng cho đến nay vẫn thiếu một nghiên cứu có tính chất toàn diện các vấn đề lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA và thực tiễn quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam trên giác độ là hoạt động

quản lý của nhà nước. Hơn nữa, từ thực tiễn hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam thời gian qua cũng đặt ra rất nhiều vấn đề, đặc biệt là những hạn chế, yếu kém trong quản lý hoạt động này thể hiện ở hàng loạt các vụ việc tiêu cực liên quan đến tình

trạng thất thoát, lãng phí trong sử dụng vốn ODA cho vay lại cần được nghiên cứu, phân tích và làm rõ để tìm các giải pháp khắc phục những hạn chế yếu kém đó.

Vì các lý do đó NCS lựa chọn nghiên cứu chủ đề quản lý hoạt động cho vay lại

vốn ODA tại Việt Nam với các mục tiêu sau:

i) Hoàn thiện và làm rõ thêm các vấn đề lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại

vốn ODA. Xác định các tiêu chí đánh giá về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

ii) Phân tích và làm rõ thực trạng quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA để chỉ

ra những mặt được, những mặt còn hạn chế.

iii) Xác định các nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong quản lý hoạt động

cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam.

iv) Đề xuất các giải pháp về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam

trong bối cảnh mới.

Câu hỏi nghiên cứu

Để đạt được mục tiêu nghiên cứu trên, đề tài đặt ra câu hỏi nghiên cứu là:

i) Cho vay lại vốn ODA là gì và tại sao lại cần “cho vay lại” đối với các dự án

ODA?

ii) Quản lý cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam được thực hiện như thế nào trong

thời gian qua?

iii) Làm thế nào để cải thiện quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam

trong bối cảnh mới?

1.3. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu

1.3.1. Cách tiếp cận nghiên cứu

Trước hết, đề tài nghiên cứu dưới giác độ lịch sử kinh tế có nghĩa là nghiên cứu thực trạng quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam theo tiến trình thời gian

cũng như trong một khoảng thời gian cụ thể để từ đó đưa ra những nhận định, đánh giá. Đồng thời, để thực hiện các mục tiêu nghiên cứu đề ra, đề tài sẽ tiếp cận chủ đề nghiên cứu kết hợp cả hai phương pháp diễn dịch và quy nạp. Đề tài tiếp cận theo phương pháp quy nạp để nhận định và đánh giá tổng quát về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

dựa trên việc tìm hiểu các yếu tố, các bộ phận và các vấn đề liên quan trực tiếp đến quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA. Cụ thể, đề tài sẽ dựa trên những tài liệu, những dữ liệu, thông tin thu thập được cũng như từ quan sát thực tiễn hoạt động cho vay lại vốn

ODA và quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở các nước để từ đó rút ra nguyên lý chung, khái quát hóa thành các vấn đề lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA và các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA. Đề tài cũng tiếp cận chủ đề nghiên cứu theo phương pháp diễn dịch có nghĩa là dựa trên những vấn đề

lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA để phân tích, đánh giá thực trạng

quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam và rút ra những kết luận về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA, xác định các yếu tố tác động đến quản lý hoạt động

cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam.

1.3.2. Khung lý thuyết, khung khái niệm nghiên cứu

Để triển khai các nội dung nghiên cứu, NCS dựa trên lý thuyết về quản lý nhà

nước về kinh tế, lý thuyết về ODA và lý thuyết về cho vay để xác định những nội dung mang tính nền tảng cho nghiên cứu của đề tài luận án. Dựa trên khung lý thuyết đã xác định và để có căn cứ đi sâu phân tích, đánh giá thực trạng quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam, đề tài luận án sẽ tiến hành làm rõ cơ sở lý luận về quản lý hoạt

động cho vay lại vốn ODA mà trước tiên là phân tích và làm rõ khái niệm về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA và xác định các nội dung của quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA.

1.3.3. Quy trình nghiên cứu

Quy trình nghiên cứu bao gồm các bước với các nội dung công việc sau:

Hoàn thiện và làm rõ cơ sở lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

Phân tích thực trạng quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA và các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam

Khuyến nghị về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam trong bối cảnh mới

Hình 1.1. Quy trình nghiên cứu

Nguồn: Tác giả tự xây dựng

Bước 1: Nghiên cứu tổng quan các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước có liên quan đến chủ đề để nhằm chỉ ra được các khoảng trống nghiên cứu, xác định hướng nghiên cứu, mục tiêu nghiên cứu, đối tượng và phương pháp nghiên cứu

Bước 2: Nghiên cứu cơ sở lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA.

Trong bước này, tác giả sẽ tổng hợp các khái niệm và các nội dung có liên quan đến vấn đề cho vay lại vốn ODA, đồng thời tiến hành thu thập các tài liệu, dữ liệu xung quanh vấn đề quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở các nước cũng như ở Việt Nam để làm rõ các vấn đề lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA và các yếu tố có tác động, ảnh hưởng đến quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA nói chung.

Bước 3: Phân tích thực trạng quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam. Dựa trên cơ sở lý luận đã được làm rõ ở bước 2, dựa trên các tài liệu, dữ liệu, thông tin

thu thập được tác giả sẽ đi sâu phân tích các nội dung, các vấn đề cụ thể trong quá trình quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam qua các giai đoạn để đưa ra các nhận định đánh giá về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA và xác định những nguyên

nhân dẫn đến những hạn chế trong quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam.

Bước 4: Từ kết quả nghiên cứu ở bước 3 kết hợp với phân tích xu thế của dòng vốn ODA vào Việt Nam, bối cảnh mới có liên quan đến thu hút và sử dụng ODA vào Việt Nam để đưa ra những giải pháp đối cho việc quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam trong thời gian tới.

1.3.4. Phương pháp nghiên cứu

Để thực hiện các mục tiêu nghiên cứu đề ra, đề tài luận án sẽ sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể bao gồm tra cứu tài liệu, thu thập thông tin, mô tả, tổng hợp, so sánh và phân tích.

+ Phương pháp tra cứu tài liệu được sử dụng để tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài, đánh giá những mặt đạt được, chưa đạt được của các công trình nghiên cứu đã công bố để chỉ ra khoảng trống nghiên cứu, xác định hướng nghiên cứu và nội dung nghiên cứu đề tài. Phương pháp này cũng được sử dụng để tổng hợp các vấn đề lý luận có liên quan đến quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA.

+ Phương pháp mô tả được sử dụng để làm rõ về hoạt động cho vay lại vốn ODA

cũng như nội dung và quy trình quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA.

+ Phương pháp tổng hợp được sử dụng để hệ thống hóa và từ đó làm rõ cơ sở lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA cũng như chỉ ra các yếu tố có thể có tác động đến quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA.

+ Phương pháp phân tích được sử dụng nhằm phân tích, luận giải các vấn đề về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam cũng như luận giải cơ sở để đề xuất các khuyến nghị đối với quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam thời gian tới.

+ Phương pháp so sánh được sử dụng để so sánh, đánh giá về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở các giai đoạn khác nhau cũng như so sánh giữa mục tiêu đặt ra và kết quả thực hiện trong quản lý hoạt động cho vay lại vốn ở Việt Nam trong từng giai đoạn.

1.3.5. Dữ liệu và phương pháp thu thập, xử lý dữ liệu

Dữ liệu sử dụng cho nghiên cứu là các dữ liệu thứ cấp.

Để thu thập dữ liệu thứ cấp về tình hình cho vay lại vốn ODA, tác giả sẽ thu thập các báo cáo thường niên, báo cáo tình hình cho vay lại vốn ODA của các cơ quan, đơn vị có chức năng quản lý cho vay lại vốn ODA; chiến lược và quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước, của các địa phương; các báo cáo liên quan đến sử dụng vốn ODA trên cổng thông tin điện tử của Chính phủ, các Bộ và các cơ quan ban ngành, cổng thông tin điện tử của các tỉnh, thành phố trong cả nước…

CHƯƠNG 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG CHO VAY LẠI VỐN ODA

2.1. Cơ sở lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

2.1.1. Một số khái niệm cơ bản

2.1.1.1. Khái niệm về ODA, vốn ODA và vốn vay ODA

Năm 1969, tổ chức OECD đã đưa ra khái niệm về ODA (Official Development Assistance) lần đầu tiên: “nguồn vốn hỗ trợ để tăng cường phát triển kinh tế và xã hội của các nước đang phát triển, thành tố hỗ trợ chiếm một khoảng xác định trong khoản tài trợ này”. Theo khái niệm này, ODA khác với các nguồn vốn đầu tư khác ở hai điểm chính: là khoản hỗ trợ phát triển chính thức và có bao gồm thành tố hỗ trợ. Nguồn vốn

ODA có hai đặc điểm cơ bản: Một là, đây là nguồn vốn mang tính chất ưu đãi, có phần cho không và có phần cho vay nhưng chủ yếu là vay ưu đãi với lãi suất thấp hơn các khoản tín dụng thương mại (thường dưới 3%); Hai là, thời gian sử dụng vốn dài, thường là từ 20-50 năm và để được xếp vào ODA, một khoản cho vay phải có một thành tố tối

thiểu là 25% viện trợ không hoàn lại.

ODA có thể được phân thành các loại theo những cách khác nhau dựa theo những

tiêu chí khác nhau.

Nếu xét theo nguồn cung cấp có thể phân loại ODA thành ODA song phương và ODA đa phương. Theo đó, (i) ODA song phương là các khoản viện trợ trực tiếp giữa chính phủ nước cung cấp và chính phủ nước tiếp nhận ODA thông qua hiệp định được ký kết giữa hai chính phủ; (ii) ODA đa phương là các khoản viện trợ của một tổ chức

hoặc của chính phủ nước cung cấp dành cho một nước tiếp nhận ODA thông qua các tổ chức đa phương (UNDP, WB, IMF,…).

Nếu xét theo phương thức hoàn trả có thể phân loại ODA thành: ODA không hoàn lại; ODA có hoàn lại và ODA hỗn hợp. Theo đó, (i) ODA không hoàn lại là các khoản viện trợ để thực hiện các chương trình, dự án theo thỏa thuận giữa các bên và bên tiếp nhận không phải hoàn lại cho bên cung cấp; (ii) ODA có hoàn lại (còn gọi là tín dụng ưu đãi) là các khoản viện trợ mà bên tiếp nhận phải hoàn trả lại cho bên cung cấp

với mức lãi suất và trong thời hạn theo thỏa thuận; (iii) ODA hỗn hợp là các khoản viện trợ bao gồm phần không hoàn lại và phần có hoàn lại.

Nếu xét theo mục đích sử dụng có thể phân loại thành: ODA hỗ trợ cán cân thanh

toán; tín dụng thương mại; viện trợ chương trình, viện trợ dự án. Theo đó, (i) ODA hỗ trợ cán cân thanh toán là các khoản viện trợ để hỗ trợ ngân sách của chính phủ tiếp nhận, thường được thực hiện thông qua hình thức chuyển giao tiền tệ trực tiếp cho nước tiếp nhận hoặc hỗ trợ nhập khẩu hàng hóa; (ii) ODA tín dụng thương mại tương tự như hỗ trợ nhập khẩu nhưng kèm theo điều kiện bên tiếp nhận phải dùng phần lớn hoặc toàn bộ vốn viện trợ để mua hàng hóa của bên cung cấp; (iii) ODA viện trợ chương trình là các khoản viện trợ mà bên tiếp nhận và bên cung cung cấp có thỏa thuận cung cấp ODA với

mục tiêu tổng quát nhưng không quy định cụ thể việc sử dụng vốn viện trợ; (iv) ODA viện trợ dự án là các khoản viện trợ mà trong thỏa thuận cung cấp ODA có quy định chi tiết, cụ thể các hạng mục sử dụng ODA.

Cần lưu ý rằng ODA luôn bị ràng buộc trực tiếp hoặc gián tiếp. Việc cung cấp ODA thường đi kèm những ràng buộc về chính trị hoặc kinh tế hoặc khu vực địa lý. Nước tiếp nhận nguồn vốn này có thể phải đáp ứng các yêu cầu của bên cấp viện trợ như thay đổi chính sách đối ngoại, chính sách kinh tế, thay đổi thể chế chính trị... mà

bên tài trợ đưa ra.

Nói chung, ODA được hiểu là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay với điều kiện ưu đãi (về lãi suất, về thời gian ân hạn và trả nợ) của các chính phủ các nước, các tổ chức quốc tế dành cho các nước đang phát triển, chậm phát triển. Tuy nhiên,

tuỳ từng quốc gia, từng thời điểm mà định nghĩa cụ thể về ODA và vốn ODA có thể khác nhau và chủ yếu khác nhau ở việc xác định “thành tố ưu đãi”.

Ví dụ ở Việt Nam, theo Nghị định số 87-CP ngày 05 tháng 8 năm 1997 thì ODA được hiểu là “sự hợp tác phát triển giữa nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam với một hay nhiều quốc gia, tổ chức quốc tế (sau đây gọi tắt là Bên nước ngoài), bao gồm các hình thức chủ yếu sau đây: 1- Hỗ trợ cán cân thanh toán; 2- Hỗ trợ theo chương trình; 3- Hỗ trợ kỹ thuật; 4- Hỗ trợ theo dự án”; bao gồm “ODA không hoàn lại và ODA cho vay ưu đãi có yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 25% trị giá khoản vay”. Theo Nghị định số 17/2001/NĐ-CP ngày 4 tháng 05 năm 2001 thì ODA được hiểu là “hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam với Nhà tài trợ, bao gồm: a) Chính phủ nước ngoài; b) Các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia”; Hình thức cung cấp ODA bao gồm: a) ODA không hoàn lại; b) ODA vay ưu đãi có yếu tố không hoàn lại (còn gọi là "thành tố hỗ trợ") đạt ít nhất 25%. Đến Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 11 năm 2006 thì ODA được hiểu là: “Hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, các tổ

chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ”. Hình thức cung cấp ODA bao gồm: ODA không hoàn lại; ODA vay ưu đãi (hay còn gọi là tín dụng ưu đãi); và ODA vay hỗn hợp. Trong đó, ODA vay ưu đãi là “khoản vay với các điều kiện ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ”, bảo đảm “yếu tố không hoàn lại” (còn gọi là “thành tố hỗ trợ”) đạt “ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc” còn ODA vay hỗn hợp là “các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc các khoản vay ưu đãi được cung cấp đồng thời với các khoản tín dụng thương mại”, nhưng có “yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc”. Nghị định số 38/2013/NĐ-CP ngày 23 tháng 4 năm 2013 của Chính phủ thì giải thích ODA bao gồm ODA viện trợ không hoàn lại và ODA vốn vay. ODA vốn vay là “hình thức cung cấp ODA phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ với các điều kiện ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, bảo đảm yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc”. Nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 16 tháng 03 năm 2016 không giải thích cụ thể về ODA mà giải thích rõ về “vốn ODA” là “nguồn vốn của nhà tài trợ nước ngoài cung cấp cho Nhà nước hoặc Chính phủ Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam để hỗ trợ phát triển, bảo đảm phúc lợi và an sinh xã hội”. ODA bao gồm vốn ODA viện trợ không hoàn lại là “loại vốn ODA không phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ nước ngoài” và vốn vay ODA là loại vốn ODA “phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ nước ngoài với mức ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, bảo đảm yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có ràng buộc và 25% đối với khoản vay không ràng buộc”. Nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 16 tháng 03 năm 2016 cũng đồng thời giải thích rõ hơn về điều kiện ràng buộc. Cụ thể vốn ODA, vốn vay ưu đãi không ràng buộc là khoản vốn ODA “không kèm theo điều khoản ràng buộc liên quan đến mua sắm hàng hóa và dịch vụ từ quốc gia tài trợ hoặc một nhóm quốc gia nhất định theo quy định của nhà tài trợ nước ngoài” còn vốn ODA có ràng buộc là “khoản vốn ODA, vốn vay ưu đãi có kèm theo điều khoản ràng buộc liên quan đến mua sắm hàng hóa và dịch vụ từ quốc gia tài trợ hoặc một nhóm quốc gia nhất định theo quy định của nhà tài trợ nước ngoài”. Đến Nghị định số 132/2018/NĐ-CP ngày 01/10/2018 của Chính phủ thì vốn ODA được giải thích là “nguồn vốn của nhà tài trợ nước ngoài cung cấp cho Nhà nước hoặc Chính phủ Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam để hỗ trợ phát triển, bảo đảm phúc lợi và an sinh xã hội”. Vốn ODA bao gồm: Vốn ODA viện trợ không hoàn lại là loại vốn ODA “không phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ nước ngoài”; Vốn vay ODA là “khoản vay nước ngoài có thành tố ưu đãi đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có điều kiện ràng buộc liên quan đến mua sắm hàng hóa và dịch vụ theo quy định của nhà tài trợ nước ngoài hoặc đạt ít

nhất 25% đối với khoản vay không có điều kiện ràng buộc”. Vốn ODA có ràng buộc là “khoản vốn ODA, vốn vay ưu đãi có kèm theo điều kiện ràng buộc liên quan đến mua sắm hàng hóa và dịch vụ từ quốc gia tài trợ hoặc một nhóm quốc gia nhất định theo quy định của nhà tài trợ nước ngoài và quy định của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD)”. Gần đây nhất, Nghị định 56/2020/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2020 của Chính phủ quy định vốn ODA là “nguồn vốn của nhà tài trợ nước ngoài cung cấp cho Nhà nước hoặc Chính phủ Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam để hỗ trợ phát triển, bảo đảm phúc lợi và an sinh xã hội”, bao gồm vốn ODA không hoàn lại và vốn vay ODA. Vốn vay ODA là “khoản vay nước ngoài có thành tố ưu đãi đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có điều kiện ràng buộc liên quan đến mua sắm hàng hóa và dịch vụ theo quy định của nhà tài trợ nước ngoài hoặc đạt ít nhất 25% đối với khoản vay không có điều kiện ràng buộc” và “thành tố ưu đãi được xác định trên cơ sở các yếu tố về đồng tiền vay, thời gian vay, thời gian ân hạn, lãi suất vay, phí, chi phí vay khác, khoản viện trợ kết cấu để tăng tính ưu đãi khoản vay (nếu có) và tỉ lệ chiết khấu tại thời điểm tính toán”. Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14 ngày 23 tháng 11 năm 2017 cũng giải thích vay ODA là “khoản vay nước ngoài có thành tố ưu đãi đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có điều kiện ràng buộc liên quan đến mua sắm hàng hóa và dịch vụ theo quy định của nhà tài trợ nước ngoài hoặc ít nhất 25% đối với khoản vay không có điều kiện ràng buộc”.

Trong luận án, thuật ngữ “vốn vay ODA” được hiểu theo giải thích mới nhất tại Nghị định 56/2020/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2020 của Chính phủ, cụ thể đó là: “khoản vay nước ngoài có thành tố ưu đãi đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có điều kiện ràng buộc liên quan đến mua sắm hàng hóa và dịch vụ theo quy định của nhà tài trợ nước ngoài hoặc đạt ít nhất 25% đối với khoản vay không có điều kiện ràng buộc”.

Với đặc tính cơ bản là khoản tài trợ ưu đãi, vốn vay ODA thực sự đã đóng vai trò quan trọng đối với phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, tăng trưởng kinh tế; thực

2.1.1.2. Khái niệm cho vay lại vốn ODA

hiện giảm nghèo; bảo vệ môi trường; tăng cường năng lực con người, phát triển công nghệ; nghiên cứu và xây dựng hệ thống pháp luật, chính sách phát triển, cải cách hành chính… ở các nước tiếp nhận.

* Khái niệm về cho vay và cho vay lại

Hiểu theo nghĩa chung nhất, cho vay là việc một người hay một tổ chức nào đó

chuyển giao quyền sử dụng tiền hoặc tài sản, hàng hóa cho người đi vay sử dụng trong một khoảng thời gian nào đó và người đi vay sẽ có nghĩa vụ trả lại đủ số tiền hoặc hàng

hóa đã vay khi đến hạn và có thể kèm thêm một khoản lãi nhất định do hai bên thoả

thuận. Có thể thấy rằng, hoạt động cho vay có các đặc điểm:

i) Luôn phải có đủ hai đối tượng là bên cho vay và bên đi vay;

ii) Sự kiện cho vay luôn gắn với hai hành vi là ứng trước và hoàn trả (tiền hoặc

tài sản, hàng hoá cùng loại);

iii) Người cho vay có sự tín nhiệm đối với người đi vay về khả năng hoàn trả

khoản vay (bao gồm gốc và lãi).

Ở Việt Nam, theo giải thích tại Thông tư số 39/2016/TT-NHNN ngày 30 tháng 12 năm 2016 của NHNN Việt Nam thì cho vay là “hình thức cấp tín dụng, theo đó giao hoặc cam kết giao cho khách hàng một khoản tiền để sử dụng vào mục đích xác định trong một thời gian nhất định theo thỏa thuận với nguyên tắc có hoàn trả cả gốc và lãi”. Với cách giải thích về thuật ngữ cho vay như vậy thì có thể hiểu cho vay lại là bên đi vay sử dụng khoản tiền vay được để tiếp tục cho vay khách hàng hay các đối tượng có nhu cầu sử dụng vào mục đích xác định nào đó trong một thời gian nhất định theo thỏa thuận với nguyên tắc có hoàn trả cả gốc và lãi.

* Khái niệm về cho vay lại vốn ODA

Vốn vay ODA là nguồn vốn của nhà tài trợ nước ngoài có các thành tố ưu đãi về thời gian vay, thời gian ân hạn, lãi suất vay, phí… cung cấp cho chính phủ để hỗ trợ phát triển, bảo đảm phúc lợi và an sinh xã hội và phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ nước

ngoài. Về nguyên tắc khi chính phủ một nước đứng ra vay nhà tài trợ nước ngoài và tiếp nhận khoản vốn đó thì chính phủ có quyền sử dụng theo các cách nào đó để thực hiện các mục đích của việc vay vốn ODA đã đề ra nhưng sẽ phải đảm bảo sẽ hoàn trả lại cho

nhà tài trợ nước ngoài, cả vốn và lãi.

Thực tế ở một số nước, chính phủ vay ODA có hai cách thức cơ bản để sử dụng vốn ODA đó là cấp phát hoặc cho vay lại đối tượng thực hiện các chương trình, dự án. Tùy theo tính chất của chương trình, dự án, tuỳ theo điều kiện kinh tế - xã hội, mức độ

ưu đãi của nguồn ODA mà chính phủ nước tiếp nhận vốn ODA sẽ áp dụng một trong hai cách thức, hoặc kết hợp cả hai cách thức sử dụng đối với chương trình, dự án ODA.

Cấp phát vốn ODA được hiểu là chính phủ sẽ trực tiếp cấp vốn và không yêu cầu

hoàn trả đối với các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA. Phương thức này thường được áp dụng đối với các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã hội, hoặc áp dụng các lĩnh vực không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp hoặc các dự án có ảnh hưởng lớn đến kinh tế và xã hội của quốc gia. Phương thức cấp phát cũng

được áp dụng đối với vốn ODA nhận viện trợ không hoàn lại từ nhà tài trợ hoặc sử dụng

theo mục đích của nhà tài trợ như các chương trình, dự án chống biến đổi khí hậu, môi trường xanh… Đối với các nước kém phát triển, vốn ODA tiếp nhận chủ yếu là khoản viện trợ không hoàn lại hoặc khoản vay có mức ưu đãi rất lớn nên chính phủ thường áp dụng phương thức cấp phát cho dự án ODA với mục đích xóa đói nghèo, phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội ở các địa phương, vùng, miền còn gặp nhiều khó khăn trong việc huy động nguồn vốn khác. Tuy nhiên, đối với các nước có thu nhập trung bình thì vốn ODA thường bị thu hẹp, mức ưu đãi của khoản vay giảm dần nên nếu sử dụng phương

thức cấp phát dễ bộc lộ những hạn chế như tâm lý ỷ lại, không chủ động trong sử dụng vốn, hay quản lý yếu kém gây thất thoát vốn ODA vì vậy chính phủ có thể sử dụng phương thức cho vay lại.

Cho vay lại vốn vay ODA được hiểu một cách chung nhất là người tiếp nhận vốn ODA (chính phủ) sẽ sử dụng khoản vốn ODA vay được đó tiếp tục cho vay các đối tượng thực hiện các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA trong một thời gian nhất định theo thỏa thuận với nguyên tắc có hoàn trả cả gốc và lãi.

Ở Việt Nam, quan niệm về cho vay lại vốn ODA cũng có những thay đổi, điều chỉnh nhất định theo thời gian. Theo Quyết định số 2/2000/QĐ-BTC ngày 6 tháng 1 năm 2000 của Bộ Tài chính thì “Cho vay lại” là “Chính phủ, thông qua Bộ Tài chính, uỷ quyền cho các Cơ quan cho vay lại thực hiện cho vay lại tới các người vay lại, từ nguồn vay/viện trợ nước ngoài của Chính phủ để thực hiện các dự án đầu tư có khả năng thu hồi vốn; hoặc cho các trong nước vay lại để cho vay tiếp theo chương trình tín dụng hoặc hợp phần tín dụng trong một dự án sử dụng vốn vay nước ngoài”. Như vậy, cho vay lại vốn vay ODA được hiểu là Chính phủ, thông qua Bộ Tài chính, uỷ quyền cho các cơ quan cho vay lại thực hiện cho vay lại tới các người vay lại, từ nguồn vay ODA để thực hiện các dự án đầu tư có khả năng thu hồi vốn; hoặc cho các trong nước vay lại để cho vay tiếp theo chương trình tín dụng hoặc hợp phần tín dụng trong một dự án sử dụng vốn ODA. Nhưng với Quyết định số 181/2007/QĐ-TTg ngày 26 tháng 11 năm 2007 thì “cho vay lại” được giải thích cụ thể là việc Bộ Tài chính thay mặt Chính phủ: a) Trực tiếp hoặc ủy quyền cho cơ quan cho vay lại thực hiện cho vay lại các doanh nghiệp toàn bộ hoặc một phần vốn nước ngoài từ nguồn vay ODA để đầu tư cho các dự án đầu tư có khả năng thu hồi vốn, hoặc; b) Cho trong nước vay lại để cho vay tiếp theo

một chương trình tín dụng hoặc hợp phần tín dụng trong một dự án sử dụng vốn vay ODA; c) Cho UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương vay lại theo quy định của pháp luật hoặc theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Luật Quản lý nợ công năm 2009 không giải thích cụ thể về cho vay lại vốn ODA mà chỉ giải thích các thuật ngữ “Người vay lại vốn vay của Chính phủ” (gọi chung là người vay lại) là “doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng, UBND cấp tỉnh ký thoả thuận vay lại và nhận nợ với cơ quan cho vay lại để sử dụng nguồn vốn vay của Chính phủ theo cơ chế cho vay lại” và “Cơ quan cho vay lại là Bộ Tài chính hoặc tổ chức tài chính, tín dụng được Bộ Tài chính uỷ quyền thực hiện việc cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ” (Điều 3). Nhưng đến năm 2017, khi Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14 ngày 23 tháng 11 năm 2017 thì cho vay lại vốn ODA được giải thích là: “việc Chính phủ cho UBND cấp tỉnh, ĐVSNCL, doanh nghiệp vay lại nguồn vốn vay ODA” (khoản 19, điều 3).

Mặc dù có những giải thích cụ thể khác nhau nhưng có thể khái quát lại rằng cho vay lại vốn ODA là việc chính phủ cho vay lại tới các đối tượng vay lại từ nguồn vốn vay ODA và đối tượng vay lại phải hoàn lại phần vốn vay, bao gồm cả gốc và lãi, phí (nếu có).

Mohamed Ariff (1998) cho rằng đối với các quốc gia đang phát triển, việc tăng

* Hoạt động cho vay lại vốn ODA

cường cơ chế cho vay lại để đảm bảo hiệu quả quản lý và sử dụng vốn ODA là thực sự cần thiết bởi theo cơ chế này các địa phương và tổ chức kinh tế vay lại vốn ODA và tự chịu trách nhiệm trả nợ theo cam kết khoản vay. Nói cách khác, các pháp nhân được vay lại vốn ODA cần đảm bảo khả năng trả nợ vay lại.

“Hoạt động” được định nghĩa là “tiến hành làm những việc làm có quan hệ với nhau chặt chẽ nhằm một mục đích nhất định trong đời sống xã hội” (Viện Ngôn ngữ học, 2003, tr. 452) hay “công việc của một người, một nhóm, một tổ chức để đạt được một mục đích nào đó” (Từ điển Cambridge, 2019). Như vậy có thể hiểu hoạt động cho vay lại vốn ODA là những công việc của các tổ chức và cá nhân có liên quan trực tiếp đến việc cho vay lại vốn ODA để đạt được mục đích đề ra của việc cho vay lại vốn ODA.

Vốn vay ODA là khoản vốn mà nhà nước hay chính phủ đứng ra vay từ nhà tài trợ nước ngoài để thực hiện các chương trình, dự án nên về bản chất vốn ODA là nguồn

vốn của nhà nước, hoạt động cho vay lại vốn ODA về bản chất là một hoạt động tín dụng nhà nước nên cũng hoạt động theo nguyên tắc vay trả và có sinh lợi tức. Tuy nhiên, hoạt động cho vay lại vốn ODA cũng có các đặc trưng riêng, đó là:

- Hoạt động cho vay lại vốn ODA luôn xuất hiện hai bên chủ thể tham gia, đó là

chủ thể cho vay lại vốn ODA và chủ thể vay lại vốn ODA luôn có ít nhất một bên tham gia là chủ thể nhà nước hoặc được nhà nước ủy quyền - chủ thể cho vay lại vốn ODA là

nhà nước. Chủ thể vay lại vốn ODA có thể là nhà nước (CQĐP, ở Việt Nam là UBND

cấp tỉnh, ĐVSNCL) cũng có thể là doanh nghiệp.

- Mục đích của cho vay lại vốn ODA là nhằm hỗ trợ thực hiện các chương trình, dự án hỗ trợ phát triển, bảo đảm phúc lợi và an sinh xã hội vì vậy không phải tổ chức hay doanh nghiệp nào cũng được vay lại vốn vay ODA mà đối tượng được vay lại vốn ODA phải thoả mãn những điều kiện nhất định do nhà nước quy định. Đồng thời, hoạt động cho vay lại thường là hoạt động không vì mục đích lợi nhuận nên lãi suất, thời gian vay, cơ chế đảm bảo tiền vay thường có nhiều ưu đãi hơn so với vay thương mại

thông thường.

Tổng thể quy trình quản lý và sử dụng vốn vay ODA có rất nhiều nội dung hoạt động khác nhau, từ việc lập, thẩm định, quyết định các chương trình, dự án có nhu cầu

sử dụng vốn ODA để vận động, thu hút ODA; trao đổi, thoả thuận với nhà tài trợ để đi đến ký kết các điều ước, thoả thuận về ODA; tiếp nhận, phân bổ vốn ODA cho từng giai đoạn cụ thể để thực hiện các chương trình, dự án; theo dõi, quản lý quá trình thực hiện chương trình dự án;… và khâu cuối cùng là hoàn trả lại vốn vay ODA cho nhà tài trợ.

Như ở Việt Nam, Điều 10 Nghị định 16/2016/NĐ-CP đã quy định rõ các nội dung trong quy trình quản lý và sử dụng vốn ODA bao gồm: “a) Vận động vốn ODA; b) Lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án; c) Lập, thẩm định, quyết định đầu tư chương trình, dự án; d) Ký kết điều ước quốc tế, thỏa thuận về vốn ODA; đ) Quản

lý thực hiện chương trình, dự án; e) Hoàn thành, chuyển giao kết quả thực hiện chương trình, dự án”. Ngoài ra, bên cạnh các thoả thuận ký với phía nhà tài trợ về vốn ODA, phía nước tiếp nhận vốn ODA có thể đề ra cơ chế tài chính trong nước đối với việc sử

2.1.1.3. Khái niệm quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

* Khái niệm quản lý

dụng ODA cho từng phương thức sử dụng vốn ODA (cấp phát toàn bộ; hoặc cho vay lại toàn bộ; hoặc cấp phát một phần, cho vay lại một phần) để áp dụng trong thực tiễn quản lý và sử dụng vốn ODA.

Quản lý là khái niệm được sử dụng một cách rộng rãi trong nhiều lĩnh vực và thực tế có nhiều cách định nghĩa về quản lý dựa trên các góc độ tiếp cận khác nhau. Có thể nêu ra một số cách định nghĩa tiêu biểu về quản lý sau: “Quản lý như là một quá trình làm việc cùng và thông qua các cá nhân, các nhóm cũng như những nguồn lực khác để hoàn thành các mục đích tổ chức” (Paul Hersey và Ken Blanc Hard, tr. 12); “Quản lý là một quá trình tác động gây ảnh hưởng của chủ thể quản lý đến khách thể quản lý nhằm đạt được mục tiêu chung” (Trung tâm nghiên cứu khoa học tổ chức, quản

lý, 1999, tr. 176); “Quản lý được xem là sự tác động có định hướng, có mục đích, có kế hoạch và có hệ thống thông tin của chủ thể đến khách thể của nó” (Vũ Dũng, 2006); Quản lý là “các hoạt động có phối hợp để định hướng và kiểm soát một tổ chức” và “quản lý có thể bao gồm việc thiết lập chính sách, mục tiêu, và các quá trình để đạt được những mục tiêu này” (Tiêu chuẩn quốc gia TCVN ISO 9000:2015 (ISO 9000:2015). Các định nghĩa về quản lý nói chung đều nói đến sự quan tâm của nhà quản lý đối với việc hoàn thành các mục đích hoặc mục tiêu của tổ chức. Trong luận án, tác giả sử dụng quan niệm quản lý là một quá trình tác động gây ảnh hưởng của chủ thể quản lý đến khách thể quản lý nhằm đạt được mục tiêu chung. Đó là sự tác động liên tục có mục đích của chủ thể quản lý đến đối tượng quản lý để chỉ huy, điều khiển hoạt động hoặc liên kết các yếu tố tham gia vào hoạt động thành một chỉnh thể thống nhất, điều hoà hoạt động của các khâu nhằm đạt đến mục tiêu xác định.

Khi nói đến quản lý các câu hỏi cần được trả lời là: Chủ thể quản lý là ai, tức do ai quản lý? Khách thể quản lý là gì hay nói cách khác là quản lý cái gì? Mục đích quản lý là gì hay quản lý vì cái gì?

Chủ thể quản lý có thể là một cá nhân, một nhóm hay một tổ chức. Chủ thể quản lý sử dụng quyền lực của mình nhằm điều hành, chỉ đạo một hệ thống hay một quá trình vận động theo ý chí của mình nhằm đạt được mục đích đã được định trước. Chủ thể quản lý tác động lên đối tượng quản lý nhằm phối hợp hoạt động của từng cá nhân trong

tổ chức tạo thành hoạt động chung thống nhất trong tập thể hướng theo một mục tiêu nhất định.

Khách thể quản lý là đối tượng quản lý tiếp nhận sự tác động của chủ thể quản

lý, là những cá nhân cụ thể và các mối quan hệ giữa những cá nhân, giữa các nhóm cá nhân tạo nên một mạng lưới các mối quan hệ phức tạp và đa dạng mà các chủ thể quản lý khi thực hiện chức năng của mình phải đối phó. Đáng chú ý là tùy theo từng loại đối tượng khác nhau mà người ta chia thành các dạng quản lý khác nhau. Nhiệm vụ của

quản lý là phải biến các mối quan hệ phức tạp và đa dạng đó thành những yếu tố tích cực, hạn chế xung đột và tạo nên môi trường thuận lợi để hướng tới mục tiêu.

Công cụ quản lý là phương tiện tác động của chủ thể quản lý lên khách thể quản

lý, có thể là mệnh lệnh, quyết định, chính sách, chương trình, mục tiêu… Phương pháp quản lý có thể hiểu là cách thức tác động của chủ thể quản lý tới khách thể quản lý. Như vậỵ có thể khái quát rằng, hệ thống quản lý là sự tác động tương hỗ, biện chứng giữa chủ thể và khách thể quản lý. Mục tiêu quản lý đề ra dù có chính xác và khả thi nhưng

nếu không có công cụ và phương pháp quản lý thích hợp thì cũng khó có thể thực hiện được mục tiêu đề ra của quản lý.

Với một tổ chức cụ thể, mục tiêu của tổ chức đó có thể được xác định theo nhiều

cách khác nhau, tuỳ thuộc vào hình thức và lĩnh vực hoạt động, phong cách quản lý trong tổ chức. Mục tiêu có thể do chủ thể quản lý áp đặt, cũng có thể do sự cam kết giữa chủ thể và khách thể quản lý. Một tổ chức có hiệu quả đòi hỏi phải có sự phối hợp hài hoà giữa nhu cầu và mục đích của tổ chức với nhu cầu và mục đích của các cá nhân, các nhóm cá nhân trong tổ chức đó.

Từ nội dung khái niệm có thể thấy quản lý là một quá trình. Trong quá trình quản lý, chủ thể quản lý là tác nhân tạo ra các tác động, có thể liên tục nhiều lần. Khách thể

quản lý là đối tượng bị quản lý tiếp nhận trực tiếp các tác động của chủ thể quản lý và các khách thể khác chịu các tác động gián tiếp từ chủ thể quản lý. Như vậy, muốn quản lý thành công, chủ thể quản lý phải thực hành việc tác động và phải biết tác động, đồng

thời chủ thể phải hiểu đối tượng và điều khiển đối tượng một cách có hiệu quả. Thành quả đạt được các mục đích của tổ chức thông qua lãnh đạo chính là quản lý.

Chức năng của quản lý chính là nội dung của bản thân quá trình quản lý, là các giai đoạn thực hiện nội dung đó. Thông thường chủ thể quản lý sẽ tiến hành các hành

động tác động vào khách thể quản lý theo một trình tự nhất định nói cách khác quá trình quản lý bao gồm các hành động tính chất chu kỳ, lặp đi lặp lại tác động vào khách thể quản lý và có thể chia quá trình đó thành nhiều giai đoạn: lập kế hoạch, đưa ra chương trình hành động; tổ chức thực hiện; chỉ đạo; và kiểm tra nhằm thực hiện nhiệm

vụ đặt ra.

Dựa trên mục đích quản lý xác định, chủ thể quản lý sẽ lập kế hoạch, chương trình hành động để thực hiện nhiệm vụ. Kế hoạch là tổng thể các mục tiêu, các giải pháp

và nguồn lực có thể sử dụng để đạt được mục tiêu của tổ chức; là tập hợp các hoạt động theo trình tự thời gian với quy mô, địa bàn triển khai cụ thể để đạt mục tiêu trong điều kiện nguồn lực và thời gian xác định. Việc đề ra và thực hiện kế hoạch được coi là trục chính của toàn bộ sự lãnh đạo và quản lý. Nội dung kế hoạch cũng quy định sự phối hợp

chức năng của các bộ phận chấp hành liên quan và quy định trách nhiệm của các tổ chức và cá nhân đối với việc thực hiện chương trình được vạch ra. Kế hoạch có thể thay đổi khi quá trình thực hiện xuất hiện các tình huống mới hoặc chủ thể quản lý thấy cần thiết

phải thay đổi. Nói chung, để đề ra được kế hoạch phù hợp cần phải có sự chuẩn bị, phân tích tình hình cụ thể, phát hiện và đánh giá các vấn đề và sau đó phân tích, lựa chọn để đưa ra các giải pháp thực hiện nhằm đạt tới mục tiêu đã đề ra.

Các chức năng tiếp theo của quản lý là tổ chức, chỉ đạo thực hiện kế hoạch. Trong

quá trình quản lý, khi xuất hiện những mâu thuẫn, những vấn đề nảy sinh cần có sự điều tiết của chủ thể quản lý.

Chức năng kiểm tra, kiểm soát cũng rất cần thiết trong tất cả các giai đoạn khác

của hoạt động quản lý. Việc thực hiện kiểm tra, kiểm soát có thể đánh giá tiến trình thực hiện kế hoạch, phát hiện mức độ đi chệch chương trình đặt ra, xác định phương hướng sửa chữa, uốn nắn và phối hợp.

Tất cả các chức năng quản lý đều hợp thành một khối thống nhất, nói lên nội dung của quá trình quản lý, do đó mà các chức năng ấy được thực hiện một cách đồng bộ chứ không rời rạc, lần lượt. Các chức năng quản lý – các giai đoạn của chu kỳ quản lý, dường như theo một trình tự nhất định, có tính độc lập tương đối nhưng đều có sự

liên hệ và có tác động qua lại lẫn nhau tuy nhiên tại mỗi thời điểm, một hoặc một số chức năng có thể trở nên quan trọng hơn. Một điểm đáng chú ý là khi thực hiện tất cả các giai đoạn của quá trình quản lý cần có sự thông tin tương ứng nên trong thực tế, việc

lựa chọn, xử lý, hệ thống hoá thông tin có thể được coi là một chức năng của quản lý.

Hiệu quả quản lý phụ thuộc vào các yếu tố: chủ thể, khách thể, mục tiêu, phương pháp và công cụ quản lý. Đặc biệt, hiệu quả của hoạt động quản lý phụ thuộc vào cơ cấu tổ chức. Nói cách khác, để hướng tới hiệu quả quản lý cần phải có một cơ cấu tổ chức

phù hợp với hoàn cảnh và mục tiêu quản lý. Sự chia sẻ các mục tiêu tổ chức của khách thể quản lý cũng là một yếu tố quan trọng quyết định hiệu quả quản lý của một tổ chức (Trung tâm nghiên cứu khoa học tổ chức, quản lý, 1999, tr.176-177). A. L. Xvensinxki cho rằng nếu hiểu quản lý như một sự liên kết thống nhất một cách có mục đích và có

tổ chức thì hệ thống này có những đặc điểm cơ bản bao gồm: i) Các mục đích của hoạt động quản lý và các chức năng của các thành viên tham gia; ii) Sự lựa chọn các thành viên cụ thể để tạo nên hoạt động quản lý như một tổng thể; iii) Những quy định về mối

liên hệ với bên ngoài; iv) Xây dựng cấu trúc của tổ chức để điều chỉnh các mối liên hệ, các chuẩn mực, các quyền hạn, các bộ phận, cũng như hoạt động của hệ thống quản lý; v) Đảm bảo thông tin theo các tuyến quan hệ trên dưới, quan hệ theo chiều ngang, quan hệ trong nội bộ và với bên ngoài; vi) Các bước để thông qua quyết định và thực hiện

* Khái niệm quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

quyết định (dẫn lại theo Vũ Dũng, 2006).

Quản lý đối với ODA là một nội dung của quản lý nhà nước về kinh tế và được hiểu là “sự tác động có tổ chức, bằng pháp quyền và thông qua một hệ thống các chính sách với các công cụ quản lý kinh tế vĩ mô của nhà nước lên đối tượng quản lý nhằm đảm bảo quá trình thu hút, sử dụng ODA đạt hiệu quả như mục tiêu đã đề ra trong một thời kỳ nhất định” (Nguyễn Thị Tình, 2017).

Do vốn vay ODA là nguồn vốn nhà nước vay từ nhà tài trợ nước ngoài để sử

dụng phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội đề ra. Cho vay lại vốn ODA là một phương thức hỗ trợ vốn của chính phủ cho các đối tượng được vay lại để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư nên quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA cũng là một nội dung của quản lý nhà nước đối với ODA. Vì vậy, có thể hiểu quản lý hoạt động cho vay lại ODA là sự tác động có tổ chức, bằng pháp quyền và thông qua một hệ thống các chính sách với các công cụ quản lý của nhà nước vào hoạt động cho vay lại vốn ODA nhằm đạt được các mục tiêu của việc cho vay lại vốn ODA.

Với tính chất là một hoạt động quản lý nhà nước, quản lý hoạt động cho vay lại

vốn ODA cũng có những đặc trưng của hoạt động quản lý nhà nước, cụ thể là:

Thứ nhất, chủ thể quản lý nhà nước là cơ quan hay cá nhân có thẩm quyền trong

bộ máy nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để quản lý và pháp luật là công cụ chủ yếu của quản lý nhà nước. Cần chú ý là quản lý nhà nước được giới hạn trong phạm vi lãnh thổ quốc gia và được phân biệt với quản lý mang tính chất nội bộ của một tổ chức, đoàn thể, hay một doanh nghiệp, một cộng đồng dân cư (Lê Minh Trường, 2021).

Khách thể quản lý là toàn bộ các hoạt động trong quy trình cho vay lại vốn ODA. Trong quá trình quản lý, chủ thể quản lý sẽ tác động vào khách thể hay đối tượng quản lý – các hoạt động trong quy trình cho vay lại vốn ODA bằng cách thức và công cụ phù hợp để nhằm đạt được mục tiêu đề ra của việc cho vay lại vốn ODA.

Thứ hai, vốn ODA là một loại tài sản của nhà nước mà quản lý tài sản là quá trình quản lý nhà nước bắt đầu từ việc xác định mục tiêu đến khi đạt được hiệu quả thực tế, tạo thành một chu kỳ quản lý, liên tục nối tiếp nhau. Nói khác đi, quản lý xuất hiện trong

mọi tổ chức, tập thể có hoạt động chung là hoạt động cho vay lại vốn ODA. Tuy nhiên, từ đặc điểm của quản lý nhà nước là một hoạt động mang tính tổ chức và điều chỉnh và cũng là một hoạt động mang tính chấp hành – điều hành nên đối với việc cho vay lại vốn ODA thì nhà nước vừa là chủ thể thực hiện việc cho vay lại vốn ODA, đồng thời

cũng là chủ thể quản lý các hoạt động cho vay lại vốn ODA.

2.1.2. Chức năng và vai trò của quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

Cho vay lại vốn ODA là một cách thức cụ thể của việc sử dụng vốn ODA ở một quốc gia nên việc quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA là hết sức cần thiết. Trước hết, do đặc điểm vốn vay ODA là nguồn vốn nhà nước vay nước ngoài là nguồn vốn gây nợ cho quốc gia tiếp nhận nên cần có sự thống nhất quản lý của nhà nước để hướng

tới sử dụng vốn vay ODA có hiệu quả. Thứ hai, quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA suy cho cùng là nhằm đảm bảo việc sử dụng vốn ODA cho vay lại được sử dụng đúng

mục đích, hiệu quả, đồng thời thu hồi vốn cho vay lại để hoàn trả cho nhà tài trợ nước

ngoài. Nếu việc cho vay lại ODA không đảm bảo được các mục tiêu đề ra thì hoặc có thể gây lãng phí trong sử dụng vốn vay ODA hoặc có thể sẽ gây ra những tác động tiêu cực đối với nền kinh tế.

Xuất phát từ chức năng và vai trò chủ yếu của quản lý nhà nước về kinh tế có thể

cho rằng chức năng và vai trò của quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA bao gồm:

- Định hướng cho hoạt động cho vay lại ODA theo các mục tiêu xác định;

- Cung cấp một khung pháp lý đầy đủ, đồng bộ, nhất quán, minh bạch cho hoạt

động cho vay lại vốn ODA;

- Kiểm tra, giám sát và điều chỉnh hoạt động cho vay lại vốn ODA để đảm bảo

thực hiện được các mục tiêu đề ra của hoạt động cho vay lại vốn ODA.

Để đảm bảo thực hiện các chức năng của quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA chủ thể quản lý là nhà nước thường kết hợp sử dụng các công cụ khác nhau, đặc biệt là xây dựng và ban hành cơ chế, chính sách về cho vay lại vốn ODA thông qua hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

làm cơ sở cho việc triển khai thực hiện trong thực tiễn; xây dựng và vận hành hệ thống thông tin, dữ liệu về hoạt động cho vay lại vốn ODA nhằm hỗ trợ cho việc ra các quyết định quản lý…. Đồng thời, nhà nước có thể sử dụng các phương pháp khác nhau như phương pháp hành chính, phương pháp kinh tế.

2.1.3. Nội dung quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

Để quản lý sử dụng vốn vay ODA có hiệu quả thì Nhà nước phải xác định rõ nội

dung quản lý sử dụng vốn vay ODA bởi có xác định đúng các nội dung để trên cơ sở đó tổ chức, chỉ đạo, điều hành, điều tiết quá trình sử dụng vốn ODA cho vay lại theo đúng mục tiêu đề ra.

Từ khái niệm quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA có thể thấy rằng, theo các

2.1.3.1. Xét theo chức năng của quá trình quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

cách tiếp cận khác nhau thì nội dung quản lý hoạt động cho vay lại ODA có thể được hiểu theo các cách khác nhau.

Xuất phát từ các chức năng của quá trình quản lý thì dù là chính phủ trực tiếp cho vay lại hay uỷ quyền cho vay lại vốn ODA, việc quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA sẽ bao gồm các nội dung sau:

* Lập kế hoạch cho vay lại vốn ODA

Kế hoạch là bản chương trình có vai trò là căn cứ để tiến hành việc cho vay lại vốn ODA. Trong quy trình quản lý thì kế hoạch thuộc chức năng đầu tiên và quan trọng nhất bởi kế hoạch chính là sự thể hiện ý đồ của chủ thể quản lý đặt ra với đối tượng quản lý và các giải pháp để thực thi, là một hệ thống các mục tiêu, các chỉ tiêu cụ thể, các nhiệm vụ, giải pháp và cơ chế vận hành của hoạt động cho vay lại vốn ODA thường được thể hiện bằng văn bản. Nội dung kế hoạch cho vay lại vốn ODA sẽ xác định rõ những vấn đề quan trọng nhất của hoạt động cho vay lại vốn ODA. Trên cơ sở mục tiêu

của cho vay lại vốn ODA kế hoạch cho vay lại vốn ODA cần xác định các đối tượng được vay lại vốn ODA; chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan, bộ phận trong quá trình tổ chức thực hiện và quản lý cho vay lại vốn ODA và thu hồi vốn cho vay lại; xác định

các điều kiện cho vay lại, hạn mức cho vay lại đối với các đối tượng vay lại vốn vay ODA; kế hoạch và hạn mức cho vay lại hàng năm; lựa chọn đồng tiền cho vay lại và thu nợ; thời hạn trả nợ và thời gian ân hạn; lãi suất cho vay lại; các khoản phí, chi phí liên quan; các hoạt động nhằm dự phòng rủi ro cho vay lại, bảo đảm tiền vay…

* Tổ chức, điều hành, chỉ đạo thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA

Tổ chức thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA chính là việc thực hiện kế

hoạch đã đề ra về cho vay lại vốn ODA.

Để thực hiện kế hoạch, nhà nước sẽ tổ chức bộ máy, phân công chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn và trách nhiệm cho các cơ quan trong bộ máy quản lý nhà nước phù hợp với năng lực quản lý của từng cơ quan, từng bộ phận, đồng thời bảo đảm sự phối hợp hoạt động của các cơ quan chức năng trong thực hiện nhiệm vụ quản lý hoạt động cho

vay lại vốn ODA. Đồng thời, nhà nước xây dựng và ban hành cơ chế, chính sách và các biện pháp nhằm ngăn ngừa, hạn chế tình trạng thất thoát, lãng phí và xử lý các vi phạm trong quản lý và sử dụng vốn ODA.

Với hoạt động cho vay lại vốn ODA thì các nội dung cụ thể của việc tổ chức, điều hành, chỉ đạo thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA bao gồm: phân công cơ quan, đơn vị thực hiện thẩm định chương trình/dự án cho vay lại vốn ODA; tổ chức thực hiện các thủ tục cần thiết ra quyết định cho vay lại; ký kết thoả thuận cho vay lại hoặc

hợp đồng uỷ quyền cho vay lại; thực hiện các thủ tục liên quan đến nhận nợ của đối tượng vay lại vốn ODA; tổ chức thực hiện quản lý và báo cáo quá trình sử dụng vốn ODA cho vay lại; tổ chức thực hiện thu hồi vốn cho vay lại, thu các khoản lãi và phí; thực hiện xử lý các trường hợp rủi ro có thể xảy ra…

* Kiểm tra, kiểm soát hoạt động cho vay lại vốn ODA

2.1.3.2. Xét theo các công việc cụ thể trong quy trình cho vay lại vốn ODA

Kiểm tra, kiểm soát hoạt động cho vay lại vốn ODA là nhằm đảm bảo việc thực hiện cho vay lại vốn ODA đúng theo các quy định đã đề ra, đảm bảo việc sử dụng vốn ODA cho vay lại đúng mục đích và đảm bảo việc thu hồi vốn ODA cho vay lại.

Hoạt động cho vay lại vốn ODA gồm nhiều công việc cụ thể hợp thành toàn bộ quy trình cho vay lại vốn ODA. Như đã phân tích ở phần trên, cho vay lại ODA là một

phương thức sử dụng vốn ODA nên cũng bao gồm rất nhiều hoạt động khác nhau giống như các hoạt động có liên quan đến việc cho vay nói chung, đó là: Xác định các đối tượng có liên quan trong quá trình thực hiện việc cho vay lại và thu hồi vốn cho vay lại; xác định các điều kiện cho vay lại, hạn mức cho vay lại đối với các đối tượng vay; xây

dựng kế hoạch và hạn mức cho vay lại hàng năm; lựa chọn và xác định đồng tiền cho vay lại và thu nợ; thời hạn trả nợ và thời gian ân hạn; lãi suất cho vay lại và các khoản phí, chi phí liên quan; các hoạt động nhằm dự phòng rủi ro cho vay lại, bảo đảm tiền

vay… Ngoài ra, do đặc điểm của vốn ODA là thường được sử dụng để thực hiện các chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội nên việc quyết định cho vay lại vốn ODA sẽ liên quan trực tiếp đến việc đánh giá về chương trình, dự án dự định thực hiện dựa vào khoản vốn ODA cho vay lại, đặc biệt là tính khả thi và khả năng hoàn vốn của

chương trình, dự án nên việc có quyết định cho vay lại hay không phải dựa trên việc thẩm định chương trình, dự án. Nói chung, quy trình thủ tục cho vay lại vốn ODA đối với từng chương trình, dự án cụ thể sẽ bao gồm các khâu công việc sau: Thẩm định, phê

duyệt chương trình/dự án cho vay lại; Thực hiện các thủ tục cần thiết để làm căn cứ ra quyết định cho vay lại; Ký kết thoả thuận cho vay lại hoặc hợp đồng uỷ quyền cho vay lại; Thủ tục liên quan đến nhận nợ; Quản lý và báo cáo việc sử dụng vốn vay lại; Thu hồi vốn cho vay lại; Xử lý các trường hợp không thu hồi được vốn. Theo cách tiếp cận

này thì nội dung quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA sẽ bao gồm các nội dung hoạt động cụ thể sau:

* Quản lý việc thẩm định và phê duyệt chương trình/dự án cho vay lại vốn ODA.

* Quản lý đối tượng vay lại vốn ODA, trong đó bao gồm cả các cơ quan/tổ chức

được nhà nước uỷ quyền thực hiện cho vay lại vốn ODA.

* Quản lý việc ký kết các thoả thuận cho vay lại vốn ODA.

* Quản lý hoạt động nhận nợ vốn ODA cho vay lại.

* Quản lý hoạt động giải ngân và sử dụng vốn ODA cho vay lại.

* Quản lý hoạt động thu hồi vốn ODA cho vay lại.

2.1.3.3. Xét theo chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về cho vay lại vốn ODA

* Xử lý các trường hợp không thu hồi được vốn ODA cho vay lại.

Nội dung quản lý nhà nước về ODA trong thực tế có một số cách quan niệm khác

nhau. Theo Nguyễn Thị Tình (2017) thì quản lý nhà nước về ODA bao gồm các nội dung: xây dựng chiến lược, kế hoạch thu hút và sử dụng ODA; tổ chức và vận hành bộ máy quản lý nhà nước đối với ODA; thẩm định, phê duyệt dự án ODA; và kiểm tra,

giám sát việc quản lý và sử dụng ODA.

Ở Việt Nam, theo quy định tại Điều 57, Nghị định 16/2016/NĐ-CP của Chính phủ Việt Nam thì nội dung quản lý nhà nước về vốn ODA cụ thể gồm: “Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA; Xây dựng và tổ chức thực hiện đề án thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA và các giải pháp, chính sách quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA; Cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn ODA; Giám sát, đánh giá tình hình, kết quả quản lý, sử dụng vốn ODA theo quy định hiện hành của pháp luật về giám sát, đánh giá đầu tư công và quản lý, sử dụng vốn ODA; Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động quản lý và sử dụng vốn ODA…”. Gần đây nhất, Điều 6, Nghị định 56/2020/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2020 của Chính phủ quy định nội dung quản lý nhà nước về vốn ODA, vốn vay ưu đãi bao gồm: “Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi; Xây dựng và tổ chức thực hiện Đề án thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi cho từng thời kỳ để hỗ trợ thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm; các giải pháp, chính sách quản lý và sử dụng hiệu quả các nguồn vốn này; Theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi; Giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra tình hình, kết quả quản lý, sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi theo quy định của pháp luật.”

Cho vay lại ODA là một phương thức sử dụng vốn ODA hay là một nội dung cụ thể của việc sử dụng vốn ODA nên nội dung quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA là

sự cụ thể hoá các nội dung quản lý nhà nước về vốn ODA nói chung. Như vậy, có thể xác định nội dung quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA theo chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về cho vay lại vốn ODA bao gồm các nội dung cụ thể sau:

* Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý hoạt

động cho vay lại vốn ODA.

* Xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch cho vay lại vốn ODA trong từng

thời kỳ; có các giải pháp, chính sách quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA cho vay lại.

* Theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn ODA cho vay lại;

* Giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra tình hình, kết quả quản lý, sử dụng vốn

ODA cho vay lại theo quy định của pháp luật.

Mặc dù có các cách hiểu khác nhau về nội dung quản lý hoạt động cho vay lại ODA dựa trên các cách tiếp cận khác nhau nhưng khái quát lại nội dung quản lý hoạt

động cho vay lại ODA gồm các vấn đề chính như sau:

* Ban hành hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý hoạt động cho

vay lại vốn ODA.

* Tổ chức, chỉ đạo, điều hành thực hiện cho vay lại vốn ODA mà thực chất là việc triển khai thực thi những quy định của pháp luật về hoạt động cho vay lại vốn ODA. Nội dung này bao hàm các nội dung cụ thể sau: Tổ chức bộ máy, phân công chức năng, nhiệm vụ cho các cơ quan, bộ phận trong bộ máy tổ chức của nhà nước để thực hiện các

nhiệm vụ quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA; Xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch cho vay lại vốn ODA trong từng thời kỳ, từng giai đoạn;

* Theo dõi, giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán hoạt động cho vay

lại vốn ODA.

Mặc dù thực tế việc cho vay lại vốn ODA có thể là nhà nước trực tiếp cho vay lại hoặc nhà nước ủy quyền cho một cơ quan hay tổ chức nào đó thực hiện cho vay lại nên chủ thể, nội dung và các nhiệm vụ quản lý cho vay lại vốn ODA trong mỗi trường

hợp có thể có những điểm khác nhau. Như với trường hợp nhà nước trực tiếp cho vay lại thì nhà nước là chủ thể tổ chức thực hiện việc cho vay lại và cũng là chủ thể quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA. Ví dụ như ở Việt Nam, trong trường hợp Chính phủ trực tiếp cho vay lại vốn ODA thì Chính phủ sẽ giao Bộ Tài chính trực tiếp cho vay lại

đến UBND cấp tỉnh đối với các dự án/chương trình thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương và như vậy Bộ Tài chính sẽ thực hiện các nội dung trong quy trình cho vay lại và trực tiếp quản lý toàn bộ quy trình đó. Với trường hợp nhà nước uỷ quyền cho vay

lại có nghĩa là việc thực hiện cho vay lại vốn ODA sẽ được giao cho một cơ quan, tổ chức trung gian thực hiện, nói khác đi việc tổ chức thực hiện quy trình cho vay lại sẽ là cơ quan, tổ chức được Chính phủ uỷ quyền. Ví dụ ở Việt Nam, Bộ Tài chính là cơ quan đại diện cho Chính phủ thực hiện ủy quyền cho các NHCS (VDB và NHCSXH) cho vay

lại vốn ODA (cho các đối tượng thực hiện chương trình/dự án ưu tiên đầu tư của nhà

nước) đối với trường hợp cơ quan cho vay lại không chịu rủi ro tín dụng và Bộ Tài chính

ủy quyền cho cho vay lại ODA đối với doanh nghiệp trong trường hợp cơ quan cho vay lại chịu toàn bộ rủi ro tín dụng khác. Còn trong trường hợp nhà nước tiến hành ủy quyền cho cơ quan hay tổ chức thực hiện việc cho vay lại vốn ODA thì sẽ xuất hiện thêm một chủ thể quản lý chính là cơ quan hay tổ chức được nhà nước uỷ quyền cho vay lại bởi cơ quan/tổ chức đó sẽ là chủ thể thực hiện các hoạt động cụ thể của toàn bộ quy trình cho vay lại, đồng thời cũng thực hiện nhiệm vụ quản lý các hoạt động trong quy trình cho vay lại nhằm thực hiện được các mục tiêu đề ra của cho vay lại vốn ODA. Trong

trường hợp này sẽ có hai chủ thể quản lý hoạt động cho vay lại với các nội dung và nhiệm vụ cụ thể khác nhau: i) Nhà nước thực hiện nhiệm vụ quản lý đối với cơ quan, tổ chức mà nhà nước uỷ quyền thực hiện cho vay lại ODA; ii) Cơ quan/tổ chức được nhà

nước uỷ quyền thực hiện quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA để đảm bảo thực hiện các mục tiêu về cho vay lại vốn ODA của nhà nước cũng như của cơ quan/tổ chức. Nói chung, trong cả hai trường hợp, trực tiếp hay uỷ quyền thực hiện cho vay lại vốn ODA, nhà nước đều phải thực hiện nhiệm vụ quản lý để hoạt động cho vay lại vốn ODA đạt

được các mục tiêu đề ra dù trong mỗi trường hợp nội dung và cách thức quản lý cụ thể có thể khác nhau ở một số khâu công việc. Tuy nhiên, trong luận án này, như đã giới hạn ở phần phạm vi nghiên cứu, NCS luận án tiếp cận nghiên cứu về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA dưới giác độ là hoạt động quản lý của nhà nước mà không đi sâu

nghiên cứu cụ thể, chi tiết vấn đề quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA của các cơ quan, tổ chức, định chế tài chính trung gian được Nhà nước uỷ quyền thực hiện cho vay lại vốn ODA.

2.1.4. Nội dung và tiêu chí đánh giá về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

Đảm bảo tính hiệu lực và tính hiệu quả là mục tiêu của chủ thể quản lý đối với bất kỳ một quá trình quản lý nào. Đảm bảo tính hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước

đối với hoạt động cho vay lại vốn ODA rất quan trọng bởi có đảm bảo tính hiệu lực và hiệu quả quản lý mới có thể đảm bảo thực hiện được các mục tiêu của hoạt động cho vay lại vốn ODA. Hiệu lực quản lý nhà nước, theo tác giả Vũ Thanh Sơn (2009) là “công lực nhà nước thể hiện quyền lực của bộ máy nhà nước chi phối xuống các đối tượng bị quản lý trong hệ thống bằng những công cụ pháp lý, chính sách, quyết định phù hợp với những quy luật khách quan nhằm đạt mục tiêu quản lý và thỏa mãn nhu cầu thực tiễn xã hội” và được thể hiện tập trung ở việc hoạch định các chính sách, đưa ra các quyết định để các hoạt động được thực thi theo các quy tắc, quy định đề ra trong khuôn khổ nhất định nhằm hướng đến thực hiện mục tiêu quản lý. Cũng theo tác giả Vũ Thanh Sơn (2009), trong hoạt động quản lý của nhà nước, nếu các chính sách, các quyết

định của nhà nước được đưa ra đúng đắn, kịp thời, sát với thực tế, đồng thời có các công

cụ bổ trợ cần thiết để thực hiện chính sách, quyết định đưa ra và đặc biệt là có bộ máy tổ chức để thực hiện toàn bộ chu trình quản lý trong đó xác định rõ ràng chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ cụ thể cũng như trách nhiệm của từng đối tượng quản lý và bị quản lý, của từng tổ chức và cá nhân sẽ đóng vai trò quan trọng, mang tính quyết định trong việc khẳng định tính hiệu lực của hệ thống quản lý nhà nước và có thể giúp thực hiện được mục tiêu quản lý mà nhà nước đề ra. Ngoài ra, các dòng thông tin quản lý nếu đảm bảo được sự chính xác, công khai, minh bạch sẽ giúp chủ thể quản lý có những thay đổi,

điều chỉnh kịp thời cho phù hợp cũng góp phần hướng tới thực hiện các mục tiêu đề ra của quá trình quản lý. Theo Trần Đình Thắng (2019) thì hiệu lực quản lý nhà nước chỉ “mức độ pháp luật được tuân thủ và mức độ hiện thực quyền lực chỉ huy và phục tùng trong mối quan hệ giữa chủ thể quản lý là nhà nước với đối tượng quản lý trong những điều kiện lịch sử nhất định”. Hiệu quả quản lý nhà nước được xem xét giữa kết quả quản lí đạt được, cụ thể là các mục tiêu của quản lý nhà nước, so sánh với các chi phí và nguồn lực bỏ ra. Hiệu quả quản lý nhà nước thường được xét cả về khía cạnh hiệu quả

kinh tế và hiệu quả xã hội. Đánh giá về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA dưới giác độ là một hoạt động quản lý nhà nước phải đánh giá được hiệu lực và hiệu quả quản lý của nhà nước bằng các tiêu chí cụ thể. Cần chú ý là, từ khái niệm và nội dung quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA cho thấy quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA về

bản chất là hướng đến thực hiện các mục tiêu của việc cho vay lại vốn ODA nên đánh giá về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA phải đánh giá về kết quả của hoạt động cho vay lại vốn ODA. Tuy nhiên, việc đánh giá về hoạt động cho vay lại vốn ODA

không thể chỉ căn cứ vào các kết quả cuối cùng của hoạt động cho vay lại vốn ODA mà cần phải đánh giá cả quá trình quản lý có nghĩa là đánh giá cả quá trình dẫn đến những kết quả của hoạt động cho vay lại vốn ODA hay nói cách khác là đánh giá các nội dung của quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA. Từ những lập luận trên đây, luận án xác

2.1.4.1. Nhóm tiêu chí về ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

định các tiêu chí sử dụng để đánh giá quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA cụ thể như sau:

Như đã phân tích ở phần trên, để quản lý hoạt động cho vay lại ODA, chủ thể

quản lý là nhà nước sẽ sử dụng quyền lực của mình để quản lý nhằm đạt được các mục tiêu của cho vay lại ODA và pháp luật là công cụ chủ yếu. Như vậy, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý hoạt động cho vay lại ODA, nghĩa là đưa các

quy tắc xử sự chung mang tính chất bắt buộc đối với hoạt động cho vay lại ODA, được

áp dụng nhiều lần trong một phạm vi quy định hoặc toàn quốc gia, là một yêu cầu rất

quan trọng và cũng là nội dung thứ nhất trong toàn bộ các nội dung của quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA của nhà nước. Cũng vì vậy, đánh giá về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA trước hết cần đánh giá về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA.

Cả lý thuyết và thực tiễn đều cho thấy, để pháp luật thực sự đóng vai trò là công cụ quản lý nói chung thì hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành phải đáp ứng các yêu cầu nhất định. Đó là:

Thứ nhất, tính thống nhất, đồng bộ. Đây cũng là biểu hiện của nguyên tắc pháp quyền - một nguyên tắc hiến định. Yêu cầu đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất không chỉ đặt ra đối với cả hệ thống pháp luật mà cả đối với từng văn bản quy phạm pháp luật. Cụ

thể là văn bản quy phạm pháp luật do một cơ quan có thẩm quyền ban hành không được mẫu thuẫn với các văn bản quy phạm pháp luật khác do chính cơ quan đó ban hành, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành không mẫu thuẫn với văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành, cũng có nghĩa là

phải đảm bảo yêu cầu về sự tuân thủ thứ bậc cao thấp về giá trị pháp lý của văn bản, nó đòi hỏi phải tôn trọng vị trí tối cao của Hiến pháp và luật. Đảm bảo tính đồng bộ, tính thống nhất của hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật cũng có nghĩa là đảm bảo nội dung chính sách phải nhất quán trong toàn bộ hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật,

không có sự không mâu thuẫn, chồng chéo với nhau. Hệ thống pháp luật phải đầy đủ, toàn diện để áp dụng trong thực tiễn. Vì vậy, để bảo đảm tính thống nhất của toàn bộ hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật cần phải thực hiện việc kiểm tra, rà soát thường

xuyên và kịp thời các văn bản đã ban hành cũng như các quy định có liên quan đã đưa ra nhằm phát hiện những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, chưa hoặc thống nhất để sửa đổi, loại bỏ kịp thời hoặc ban hành các quy định mới phù hợp để thực hiện.

Thứ hai, tính kịp thời, đầy đủ. Tính kịp thời, đầy đủ của việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thể hiện ở các khía cạnh: thời gian ban hành các văn bản quy định chi tiết và nội dung của văn bản ban hành. Về mặt thời gian, nếu các văn bản quy định chi tiết được ban hành và có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc

điều, khoản, điểm cần được quy định chi tiết sẽ không xảy ra tình trạng là luật đã có hiệu lực nhưng phải “chờ” nghị định, thông tư thì mới có hiệu lực thực thi trong thực tiễn. Đây cũng là cơ sở quan trọng để bảo đảm tính đồng bộ của hệ thống pháp luật. Đảm bảo tính kịp thời cũng có nghĩa là không để xảy ra tỉnh trạng có “khoảng trống

pháp luật” khi văn bản quy định chi tiết cũ đã hết hiệu lực nhưng văn bản quy định chi tiết của luật mới chưa có hiệu lực nên có thể gây ra những khó khăn hoặc lúng túng

trong thực hiện và áp dụng pháp luật. Về mặt nội dung, các văn bản quy phạm pháp luật

cần đảm bảo bao quát được đầy đủ các vấn đề có liên quan, đặc biệt là đối với các văn bản quy định chi tiết. Nói cách khác tính đầy đủ có thể hiểu là các nội dung quy định không vượt quá phạm vi hoặc quy định thiếu các vấn đề được giao quy định chi tiết.

Thứ ba, tính khả thi. Tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật thể hiện sự phù hợp giữa quy định của văn bản với yêu cầu thực tế cũng như các điều kiện để các quy định trong văn bản được thực hiện. Văn bản quy phạm pháp luật được coi là có chất lượng khi đảm bảo được tính khả thi, có nghĩa là các quy định đưa ra phải có khả năng

thực hiện trong thực tiễn. Vì vậy, các nội dung quy định tại văn bản quy phạm pháp luật phải có đủ cơ chế để giải quyết các vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật như các vấn đề về nhiệm vụ, quyền hạn của các đối tượng liên quan, về

trình tự, thủ tục thực hiện. Hơn nữa, nội dung các quy định cần rõ ràng, cụ thể để các đối tượng liên quan có thể hiểu đúng, hiểu thống nhất và có thể áp dụng được ngay mà không cần thiết phải tiếp tục ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành. Tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật thể hiện tính hiệu quả, nhưng cũng hàm chứa biểu hiện của

tính đồng bộ, thống nhất. Thực tế, văn bản quy phạm pháp luật sẽ thiếu, thậm chí không khả thi trong triển khai thực hiện nếu không đồng bộ, thống nhất với các văn bản quy phạm pháp luật khác.

Yêu cầu về tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống các văn bản quy phạm pháp

luật được nhà nước ban hành cùng với tính kịp thời, đầy đủ và tính khả thi của các văn bản này thể hiện cả hai mặt, mặt chất và mặt lượng của hệ thống pháp luật về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA. Với những phân tích trên có thể kết luận rằng để đánh

2.1.4.2. Nhóm tiêu chí đánh giá việc tổ chức, chỉ đạo, điều hành thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA

giá về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA, dưới cả hai giác độ số lượng và chất lượng, có thể sử dụng các tiêu chí bao gồm: tính đồng bộ, thống nhất; tính kịp thời, đầy đủ; và tính khả thi.

Ban hành các quy phạm pháp luật về cho vay lại vốn ODA - loại công cụ quan trọng nhất của nhà nước để quản lý hoạt động cho vay lại ODA đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất; tính kịp thời, đầy đủ; và tính khả thi là một yêu cầu cấp thiết, là cơ sở để triển khai quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA một cách thống nhất ở phạm vi toàn

quốc gia. Tuy nhiên, kết quả mang lại từ quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA lại tuỷ thuộc vào công tác tổ chức, chỉ đạo, điều hành thực hiện cho vay lại vốn ODA mà thực chất là việc triển khai thực hiện các quy định được nêu trong các văn bản quy phạm

pháp luật về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA. Cả lý thuyết và thực tiễn đều cho

thấy, công tác tổ chức, chỉ đạo, điều hành thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA, cũng chính là nội dung thứ hai của quản lý nhà nước đối với hoạt động cho vay lại vốn ODA có vai trò rất quan trọng tác động trực tiếp đến hiệu lực, hiệu quả quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA và hơn hết ảnh hưởng đến thực hiện mục tiêu của hoạt động cho vay lại vốn ODA. Như đã phân tích ở phần trên, nội dung này bao hàm các nội dung cụ thể sau: Tổ chức bộ máy, phân công chức năng, nhiệm vụ cho các cơ quan, bộ phận trong bộ máy tổ chức của nhà nước để thực hiện các nhiệm vụ quản lý hoạt động cho

vay lại vốn ODA; Xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch cho vay lại vốn ODA trong từng thời kỳ, từng giai đoạn; Theo dõi, giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra hoạt động cho vay lại vốn ODA. Vì vậy, đánh giá về công tác tổ chức, chỉ đạo, điều hành thực hiện

hoạt động cho vay lại vốn ODA phải đánh giá cả ba nội dung này. Cụ thể:

Thứ nhất, đánh giá về công tác tổ chức bộ máy, phân công chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan, bộ phận thực hiện các nhiệm vụ quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA. Tuy nhiên, như đã phân tích ở phần trên, do việc cho vay lại vốn ODA có

thể là nhà nước trực tiếp cho vay lại cũng có thể nhà nước ủy quyền cho một cơ quan hay tổ chức nào đó thực hiện cho vay lại nên chủ thể quản lý cụ thể cũng như nội dung và nhiệm vụ quản lý cho vay lại vốn ODA trong từng trường hợp cụ thể có thể khác nhau nhưng dù thực hiện theo cách thức nào thì nhà nước vẫn có nghĩa vụ quản lý để

hoạt động cho vay lại vốn ODA đạt được các mục tiêu đề ra. Hơn nữa, dù nhà nước trực tiếp cho vay lại hay uỷ quyền cho vay lại vốn ODA thì nhà nước vẫn phải tổ chức bộ máy, phân công chức năng, nhiệm vụ cho các cơ quan, bộ phận thực hiện chức năng

quản lý trong tổ chức bộ máy của mình với các công việc cụ thể để triển khai thực hiện cho vay lại vốn ODA, đồng thời xác định trách nhiệm cũng như sự phối hợp giữa các cơ quan, bộ phận chức năng đó trong toàn bộ quy trình cho vay lại vốn ODA. Như vậy, việc tổ chức bộ máy và phân công chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan, bộ

phận thực hiện các nhiệm vụ quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA có hợp lý hay không, có rõ ràng, minh bạch hay không sẽ tác động đến các kết quả cụ thể của cho vay lại vốn ODA, đồng thời cũng thể hiện hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước về cho vay

lại vốn ODA. Nói cách khác, để đánh giá về công tác tổ chức bộ máy, phân công chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan, bộ phận thực hiện các nhiệm vụ quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA có thể sử dụng các tiêu chí đó là tính hợp lý, tính rõ ràng và minh bạch.

Tính hợp lý mang hàm ý tổ chức bộ máy và phân công chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan, bộ phận thực hiện các nhiệm vụ quản lý có phù hợp với

chức năng, nhiệm vụ của các tổ chức, cơ quan trong bộ máy nhà nước hay không và

hoạt động quản lý của các cơ quan, bộ phận này có thể mang đến kết quả như mong đợi hay không.

Tính rõ ràng và minh bạch mang hàm ý việc phân công chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn cho các cơ quan, bộ phận quản lý có rõ ràng, minh bạch hay không? Có xảy ra tình trạng trùng lắp, chồng chéo hay không? Quy định về trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan, bộ phận quản lý có liên quan có rõ ràng hay không?...

Thứ hai, đánh giá việc xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch cho vay lại vốn ODA

Về mặt lý thuyết, xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch cho vay lại vốn ODA là các chức năng cơ bản, là những nội dung quan trọng trong toàn bộ quy trình quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA. Xây dựng kế hoạch cho vay lại vốn ODA là nhằm xác

định các mục tiêu, xác định rõ các hoạt động sẽ thực hiện theo một cách thức, trình tự, tiến độ nhất định cụ thể nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra. Kế hoạch cho vay lại vốn ODA là căn cứ để triển khai thực hiện cho vay lại vốn ODA trong thực tiễn. Xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch cho vay lại vốn ODA là một nội dung có tầm quan trọng

đặc biệt trong công tác tổ chức, chỉ đạo, điều hành thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA của nhà nước. Do vậy, để đánh giá công tác tổ chức, chỉ đạo, điều hành thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA cần thiết phải đánh giá việc xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch cho vay lại vốn ODA.

Đánh giá việc xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch cho vay lại vốn ODA có nghĩa là đánh giá những yêu cầu cần đạt được trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch cho vay lại vốn ODA. Đối với công tác xây dựng kế hoạch cho vay lại vốn

ODA các nội dung cần đánh giá bao gồm: mục tiêu, nội dung, nguồn lực, phương pháp tổ chức thực hiện cho vay lại vốn ODA. Đối với việc tổ chức và thực hiện kế hoạch các nội dung cụ thể cần đánh giá bao gồm: i) Đánh giá kết quả thực hiện kế hoạch cho vay lại vốn ODA; ii) Đánh giá kết quả thực hiện các dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại;

iii) Đánh giá chính sách, giải pháp tổ chức thực hiện cho vay lại vốn ODA (Chính sách và giải pháp về thu hút và huy động các nguồn lực đã được ban hành để thực hiện kế hoạch; Hiệu lực và hiệu quả của các chính sách, giải pháp được ban hành để thực hiện

kế hoạch; Tình hình thực hiện các công việc liên quan đến quá trình lập, thẩm định, phê duyệt, thực hiện và điều chỉnh dự án trong quá trình thực hiện quy hoạch; Những vướng mắc nảy sinh trong quá trình thực hiện)…

Nói chung, việc đánh giá về xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch cho vay lại

vốn ODA phải đảm bảo phản ánh đầy đủ, toàn diện các kết quả đầu ra, hiệu quả sử dụng

các nguồn lực, quá trình vận hành của tổ chức/bộ phận chức năng thực hiện nhiệm vụ

quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA theo đó, về cơ bản, bộ tiêu chí sử dụng để đánh giá phải bao gồm các nội dung: Kết quả thực hiện nhiệm vụ; Hiệu quả sử dụng các nguồn lực; Công tác tổ chức, quản lý nội bộ của tổ chức, bộ phận.

Tuy nhiên, do việc cho vay lại vốn ODA có thể là nhà nước trực tiếp thực hiện cho vay lại vốn ODA hoặc nhà nước ủy quyền cho một cơ quan hay tổ chức nào đó thực hiện cho vay lại vốn ODA nên nội dung và nhiệm vụ quản lý cho vay lại vốn ODA với mỗi trường hợp có thể khác nhau và như vậy việc xây dựng và tổ chức thực hiện kế

hoạch cho vay lại vốn ODA là công cụ và cũng là nội dung rất quan trọng trong toàn bộ quá trình quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA đối với mỗi chủ thể quản lý sẽ khác nhau về nội dung, về yêu cầu của kế hoạch thực hiện cho vay lại vốn ODA nhưng với

giới hạn phạm vi nghiên cứu như đã nêu ở trên, cụ thể là luận án tiếp cận nghiên cứu về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA dưới giác độ là hoạt động quản lý của nhà nước mà không đi sâu nghiên cứu cụ thể, chi tiết vấn đề quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA của các cơ quan, tổ chức, định chế tài chính trung gian được Nhà nước uỷ quyền

thực hiện cho vay lại vốn ODA nên luận án sẽ chỉ tập trung đánh giá việc xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch cho vay lại vốn ODA của nhà nước mà không đánh giá việc xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch cho vay lại vốn ODA của các cơ quan được nhà nước uỷ quyền cho vay lại vốn ODA.

Từ những lập luận trên, để đánh giá về công tác xây dựng và tổ chức thực hiện

kế hoạch cho vay lại vốn ODA, NCS sẽ tập trung đánh giá các nội dung sau:

1. Đánh giá kết quả thực hiện cho vay lại vốn ODA cụ thể là so sánh giữa các kết

quả đạt được với các mục tiêu kế hoạch đề ra với các tiêu chí cụ thể sau:

- Tổng số vốn vay ODA về cho vay lại và tăng trưởng dư nợ cho vay lại ODA:

Đây là tiêu chí để đánh giá sự biến động tổng số vốn ODA cho vay lại và tăng trưởng dư nợ cho vay lại vốn ODA qua các năm. Trong đó chỉ tiêu tổng số vốn vay

ODA về cho vay lại tính bằng tổng số vốn cam kết theo hợp đồng cho vay lại (tổng số vốn vay ODA về cho vay lại giải ngân từ nhà tài trợ nước ngoài). Chỉ tiêu tăng trưởng dư nợ cho vay lại ODA là tỷ lệ tăng trưởng hàng năm dư nợ cho vay lại đối với tất cả

các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại cam kết theo hợp đồng.

Hoạt động vay ODA về cho vay lại khác với hoạt động tín dụng của các NHTM nói chung ở chỗ không phải nhà nước (chính phủ) tiến hành vay nước ngoài rồi sau đó mới tiến hành cho vay lại (nghĩa là có sẵn nguồn vốn để cho vay) mà thoả thuận cho vay

lại vốn ODA về cơ bản được ký kết sau khi thoả thuận vay ODA của chính phủ với nhà

tài trợ nước ngoài được ký kết và đối tượng sử dụng vốn ODA cho vay lại có thể rút vốn

trực tiếp từ nhà tài trợ (quy trình vay ODA về cho vay lại tiến hành theo trình tự: Đề xuất chương trình, dự án – Phê duyệt chủ trương đầu tư chương trình, dự án sử dụng vốn vay ODA - Lập báo cáo nghiên cứu khả thi để trình cấp có thẩm quyền phê duyệt quyết định đầu tư – Đàm phán, ký kết thoả thuận vay ODA - Ký kết thoả thuận cho vay lại hoặc hợp đồng uỷ quyền cho vay lại ODA…). Vì vậy, tổng số vốn vay ODA về cho vay lại cũng là một chỉ tiêu sử dụng để đánh giá kết quả của hoạt động huy động và sử dụng vốn ODA nói chung. Hơn nữa, nhìn dưới góc độ hiệu quả sử dụng vốn vay ODA

của nhà nước gắn với yêu cầu quản lý nợ công trong xu thế nợ công có xu hướng gia tăng thì việc gia tăng cho vay lại vốn ODA thay vì cấp phát cho các đối tượng (do trước đây, phần lớn vốn vay ODA được nhà nước cấp phát cho các đối tượng để thực hiện các

chương trình, dự án) sẽ góp phần tăng cường trách nhiệm của đối tượng sử dụng vốn vay ODA với hiệu quả sử dụng vốn, đồng thời cũng xác định rõ nguồn để trả nợ gốc ODA cho đối tác nước ngoài. Cách thức này rất có ý nghĩa với Việt Nam khi nợ công luôn ở mức cao và nguồn ODA có xu hướng giảm sút khi Việt Nam chính thức gia nhập

nhóm các nước có mức thu nhập trung bình.

- Tình hình giải ngân vốn ODA cho vay lại

Tình hình giải ngân vốn ODA cho vay lại cho biết tình hình sử dụng vốn ODA cho vay lại trong thực tế so sánh với kế hoạch đề ra, đồng thời cũng phần nào phản ánh

tiến độ thực hiện các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại.

Tiêu chí này được đánh giá thông qua hai chỉ tiêu là tỷ lệ giải ngân vốn ODA cho vay lại hàng năm và dư nợ vốn ODA cho vay lại. Tỷ lệ giải ngân vốn ODA cho vay lại

được tính bằng tỷ lệ giá trị vốn ODA giải ngân thực tế trong năm trong so sánh với kế hoạch đề ra. Dư nợ vốn ODA cho vay lại được tính bằng tổng số giải ngân vốn ODA cho vay lại qua các năm đến thời điểm tính toán.

- Tình hình thu hồi nợ cho vay lại ODA sau khi đáo hạn:

Việc thu hồi đủ số nợ cho vay lại ODA sau khi đáo hạn là yêu cầu và cũng là một trong những mục tiêu quan trọng của việc cho vay lại vốn ODA. Tiêu chí này được đánh giá cụ thể qua các chỉ tiêu: i) Tỷ lệ thu hồi nợ gốc vốn vay. Tỷ lệ này được tính bằng số

nợ gốc thu hồi so với dư nợ vốn vay hàng năm; ii) Tỷ lệ nợ xấu được tính bằng số nợ gốc vốn vay chưa thu hồi được so với số nợ gốc cần thu hồi. Ngoài ra, có thể đánh giá tiêu chí này qua tỷ lệ số dự án có phát sinh nợ quá hạn (việc phân loại nợ các khoản vay lại ODA vào các nhóm nợ định kỳ hàng năm căn cứ theo thời gian quá hạn, số lần cơ

cấu nợ) và đánh giá qua tỷ lệ nợ xấu (phân loại các khoản nợ thành các nhóm theo quy

định về ngưỡng đảm bảo an toàn theo quy định hiện hành của NHNN.

Việc lựa chọn nội dung đánh giá với các tiêu chí tổng hợp mà không đi vào đánh giá chi tiết, cụ thể việc cho vay lại vốn ODA với từng chương trình, dự án cụ thể xuất phát từ các lý do sau đây: Thứ nhất, vốn vay ODA về bản chất là nguồn vốn nước ngoài có kèm thêm một số ưu đãi mà chính phủ một quốc gia vay để sử dụng cho các mục tiêu phát triển nên việc sử dụng nguồn vốn đó theo cách thức như thế nào cho hiệu quả đồng thời đảm bảo được khả năng trả nợ thì chính phủ có thể lựa chọn cách thức cấp phát

hoặc cho vay lại hoặc kết hợp cả cấp phát và cho vay lại tuỳ thuộc vào đặc điểm của các chương trình, dự án đầu tư, đặc biệt là chương trình, dự án có khả năng thu hồi vốn hay không, tuỳ thuộc vào đối tượng sử dụng vốn cụ thể… Thứ hai, vốn vay ODA có thể có

nguồn gốc từ các nguồn khác nhau, từng nguồn cấp có thể có các điều kiện ưu đãi cũng như ràng buộc khác nhau nên mỗi loại nguồn vốn vay ODA có thể sẽ được lựa chọn sử dụng theo các cách thức khác nhau. Thứ ba, thời gian có thể bắt đầu giải ngân cũng như thời hạn được vay vốn của mỗi nguồn vốn vay ODA có thể rất khác nhau và không trùng

với thời gian kế hoạch ngân sách của quốc gia hay kế hoạch đầu tư công của địa phương được tiếp nhận nguồn vốn này. Thứ tư, phần lớn các khoản vay ODA cho vay lại gắn với việc thực hiện các chương trình, dự án đầu tư, nhất là đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, hạ tầng nên bên cạnh các hoạt động giải ngân, thu hồi vốn gốc và lãi như hoạt động

tín dụng thuần tuý còn liên quan đến hàng loạt các công việc trong toàn bộ quy trình quản lý các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại từ thẩm định, phê duyệt chương trình/dự án, quản lý dự án, báo cáo việc sử dụng vốn vay lại… Hơn nữa, các

khâu công việc liên quan đến lập, phê duyệt, quản lý triển khai thực biện chương trình, dự án có thể nhà nước sẽ giao cho nhiều cơ quan, bộ phận khác nhau thực hiện dựa trên những quy định chung nhất do nhà nước đề ra.

2. Đánh giá về cách thức xây dựng kế hoạch cho vay lại vốn ODA:

Mục đích của việc này là xem xét, đánh giá cách thức xây dựng kế hoạch cho vay lại vốn ODA có hợp lý hay không, có đảm bảo tính khả thi hay không. Về mặt lý thuyết, việc xây dựng kế hoạch có thể thực hiện theo hai cách thức: Một là, xây dựng kế hoạch

từ trên xuống (top down) có nghĩa là kế hoạch được xây dựng và đưa ra từ cơ quan quản lý nhà nước cấp trên sau đó chuyển các kế hoạch vĩ mô thành kế hoạch hoạt động của các cấp dưới thể hiện qua các chỉ tiêu được phân bổ từ trên xuống, tức là từ trung ương xuống các ngành, các địa phương. Tiếp theo đó, dựa trên các chỉ tiêu được phân bổ, các

đơn vị quản lý cấp dưới sẽ xây dựng kế hoạch hoạt động của mình để nhằm đạt được các chỉ tiêu đó. Cách thức xây dựng kế hoạch này có những ưu điểm nhất định, đặc biệt

là đảm bảo sự thống nhất của cả hệ thống quản lý nhưng cũng có điểm hạn chế là có thể

chưa thực sự gắn kết với các điều kiện cụ thể của địa phương, của ngành nên có thể tính hiệu quả không cao. Hai là, xây dựng kế hoạch từ dưới lên (bottom up). Cách thức này có ưu điểm là xác định được các vấn đề cần giải quyết, cần thực hiện một cách cụ thể gắn với điều kiện và khả năng thực tế của cấp dưới (địa phương, ngành), đồng thời cũng gắn liền với trách nhiệm và quyền chủ động của cấp dưới trong việc xác định mục tiêu cũng như biện pháp để thực hiện kế hoạch. Tuy nhiên cách thức xây dựng kế hoạch này cũng có những hạn chế nhất định, đòi hỏi cơ quan quản lý cấp trên phải tổng hợp và

điều chỉnh cho phù hợp với mục tiêu tổng thể hoặc cần có sự phân bổ, điều chỉnh các chỉ tiêu cụ thể cho cấp dưới khi không phù hợp cũng như phân bổ, điều phối các nguồn lực để thực hiện. Nói chung mỗi cách thức đều có ưu điểm và có những hạn chế nhất

định nên lựa chọn cách thức nào để xây dựng kế hoạch hoặc kết hợp sử dụng để phát huy mặt tích cực của cả mỗi cách thức tuỳ thuộc vào quyết định của chủ thể quản lý.

3. Đánh giá về quy trình xử lý các công việc của các cơ quan, bộ phận liên quan trong toàn bộ chu trình cho vay lại vốn ODA có hợp lý và mang lại hiệu quả quản lý hay không. Bao gồm đánh giá về các công tác: đề xuất, thẩm định, phê duyệt chủ trương vay, đàm phán, ký kết thỏa thuận vay, giải ngân, thu hồi vốn vay và lãi đến giải ngân vốn ODA cho vay lại.

4. Đánh giá việc theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn ODA cho vay lại. Bao gồm đánh giá việc thực hiện cung cấp và tổng hợp thông tin của các đối tượng vay lại vốn ODA có đảm bảo đúng quy định hay không và vai trò đối với quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA.

Thứ ba, đánh giá việc giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán hoạt động cho vay lại vốn ODA với nội dung đánh giá xoay quanh vấn đề công tác giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán hoạt động cho vay lại vốn ODA có thực hiện theo đúng quy định, theo kế hoạch hay không; Kết quả xử lý các vấn đề phát hiện được qua

kiểm tra, thanh tra, kiểm toán hoạt động cho vay lại vốn ODA như thế nào.

Tổng hợp các nội dung và tiêu chí đánh giá về quản lý hoạt động cho vay lại vốn

ODA được thể hiện ở bảng 2.1:

Bảng 2.1 Tổng hợp các tiêu chí đánh giá quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

Tiêu chí

Ý nghĩa

Nguồn số liệu

Chỉ số đo lường/đánh giá

Nhóm các tiêu chí về ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý hoạt động cho vay lại ODA

Các chế định pháp luật về quản lý hoạt động cho

- Tính thống nhất, đồng bộ

Các quy định về quản lý hoạt động cho vay lại

Hệ thống pháp luật Việt Nam có liên quan tới quản

vay lại ODA

lý hoạt động cho vay lại ODA (đặc biệt là các luật).

ODA càng được thống nhất, đồng bộ thì hiệu lực và hiệu quả quản lý

càng được đảm bảo.

Chất lượng của các quy định pháp luật về quản lý

- Tính kịp thời, đầy đủ - Tính khả thi

Các quy định pháp luật càng thống nhất, minh

Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về các khía

hoạt động cho vay lại ODA

bạch, và hợp lý thì hệ thống pháp luật càng

cạnh của hoạt động cho vay lại vốn ODA

hiệu quả trong điều chỉnh hoạt động cho vay

lại vốn ODA.

Nhóm các tiêu chí về công tác tổ chức, chỉ đạo, điều hành thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA

Về tổ chức bộ máy, phân công chức năng, nhiệm

– Tính hợp lý – Tính rõ ràng, minh bạch

Sự phân công chức năng, nhiệm vụ quản lý càng rõ

– Bộ máy tổ chức và quy định về chức năng nhiệm

ràng, hợp lý và minh bạch thì việc thực hiện

vụ quyền hạn của các cơ quan, tổ chức quản lý hoạt

vụ, quyền hạn cho các cơ quan, bộ phận thực hiện

các mục tiêu của quản lý càng thuận lợi.

động cho vay lại vốn ODA

các nhiệm vụ quản lý hoạt động cho vay lại

vốn ODA

Về xây dựng và tổ chức

thực hiện kế hoạch cho vay lại vốn ODA:

i) Kết quả cho vay lại vốn ODA

Báo cáo về tình hình cho vay lại vốn ODA của các cơ quan, bộ phận chức năng

- Tổng số và tăng trưởng dư nợ cho vay lại ODA (tổng số vốn vay ODA về cho vay lại; tăng trưởng dư nợ cho vay lại ODA)

- Tình hình giải ngân vốn ODA cho vay lại (tỷ lệ giải ngân vốn ODA cho vay lại hàng năm; dư nợ vốn ODA cho vay lại; - Tình hình thu hồi nợ cho vay lại ODA sau khi đáo

hạn (Tỷ lệ thu hồi nợ gốc vốn vay; Tỷ lệ nợ xấu…)

Tiêu chí

Ý nghĩa

Nguồn số liệu

Chỉ số đo lường/đánh giá

ii) Cách thức xây dựng

- Tính hợp lý

Kế hoạch được xây dựng

Nội dung kế hoạch và báo

kế hoạch cho vay lại vốn ODA

càng hợp lý sẽ giúp đảm bảo tính khả thi

cáo tình hình triển khai thực hiện các kế hoạch cho

vay lại vốn ODA

iii) Quy trình và thực tiễn triển khai xử lý các công việc của các cơ quan, bộ phận liên quan

- Tính hợp lý, đồng bộ, rõ ràng, công khai, minh bạch

Quy định về quy trình xử lý công việc của các cơ quan, bộ phận và báo cáo thực tiễn thực hiện quy trình.

Quy trình xử lý các công việc càng hợp lý, rõ ràng, công khai và minh bạch sẽ giúp các bộ phận chức năng thực hiện tốt

các chức năng, nhiệm vụ quản lý.

iv) Việc theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý

- Tính thường xuyên, đầy đủ, chính xác

Việc thu thập và tổng hợp thông tin thường

Các báo cáo định kỳ của các cơ quan, tổ chức có

và sử dụng vốn ODA cho vay lại

chức năng quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA và các đối tượng sử dụng vốn ODA cho vay lại

xuyên, đầy đủ, chính xác về quản lý sử dụng vốn ODA cho vay lại sẽ giúp chủ thể quản lý đưa ra các quyết định quản lý chính xác.

Nhóm các tiêu chí về công tác giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán hoạt động cho vay lại vốn ODA

Về công tác giám sát, kiểm tra, đánh giá, thanh tra, kiểm toán hoạt động

- Tính đầy đủ - Tính hiệu lực - Tính chính xác

Công tác giám sát, kiểm tra, đánh giá, thanh tra, kiểm toán hoạt động cho

Các báo cáo kết quả giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán hoạt động cho

cho vay lại vốn ODA

vay lại vốn ODA của các cơ quan, bộ phận chức năng

vay lại vốn ODA được thực hiện đầy đủ, thường xuyên sẽ giúp đảm bảo thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA đúng

quy định của pháp luật, đồng thời giúp phát hiện

các vấn đề nảy sinh trong triển khai thực hiện cho

vay lại vốn ODA và đưa ra các giải pháp xử lý,

khắc phục..

Nguồn: Tác giả tự tổng hợp.

2.1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

Quản lý là một hoạt động phức tạp, việc đạt được kết quả quản lý theo mục tiêu

phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau, trong đó các yếu tố khách quan và yếu tố chủ quan thuộc về chủ thể và các đối tượng của quản lý. Cụ thể đó là:

2.1.5.1. Nhóm yếu tố khách quan

Nhóm yếu tố khách quan bao gồm:

- Sự thay đổi của chính sách và yêu cầu của nhà tài trợ cũng như sự sẵn có của các nguồn vốn ODA, vốn ưu đãi. Theo đó, tuỳ thời kỳ, tuỳ chính sách của nhà tài trợ mà

các nguồn vốn này sẵn có là khác nhau và các yêu cầu về mục tiêu, phạm vi tài trợ khác nhau. Do vậy yêu cầu các bên liên quan của toàn bộ quá trình quản lý cho vay lại vốn ODA phải thích ứng, có những điều chỉnh trong chính sách và quy trình phù hợp.

- Khuôn khổ pháp luật trong huy động và quản lý sử dụng vốn ODA vốn vay ưu đãi. Các quy định này là cơ sở cho việc xây dựng quy trình thực hiện cũng như đánh giá quản lý cho vay lại vốn ODAvốn vay ưu đãi.

- Bối cảnh phát triển của nền kinh tế toàn cầu, khu vực cũng như của quốc gia.

Thực tế cho thấy các yếu tố thuộc về phát triển kinh tế sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến mức độ hoạt động của nền kinh tế nói chung của các khu vực liên quan đến chương trình dự án nói riêng và do vậy ảnh hưởng đến các điều kiện giải ngân sử dụng vốn vay và hiệu

quả của các chương trình dự án. Yếu tố này sẽ ảnh hưởng đến cho vay lại và quản lý cho vay lại vốn ODA và vốn ưu đãi.

- Các chính sách phát triển kinh tế của quốc gia như chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ, chính sách quản lý nợ công và chiến lược phát triển kinh tế trong từng giai

2.1.5.2. Nhóm yếu tố thuộc chủ quan

đoạn sẽ ảnh hưởng đến chính sách thu hút vốn ODA, vốn ưu đãi cũng như vốn đầu tư nước ngoài do vậy ảnh hưởng đến quản lý cho vay lại vốn ODA.

Các yếu tố chủ quan liên quan đến chiến lược hoạt động tư duy quản lý các nguồn lực nói chung của các cơ quan cho vay lại và các đối tượng đi vay lại vốn ODA và vốn ưu đãi.

Như vậy, các yếu tố này bao gồm chính sách chiến lược của Bộ tài chính và bộ phận chức năng liên quan đến quản lý vốn ODA với tư cách là tổ chức quản lý cho vay lại đối với UBND cấp tỉnh cũng như quản lý tổng thể về quản lý thu hút sử dụng vốn

ODA; chính sách chiến lược năng lực bộ máy và nguồn lực của các tổ chức được ủy quyền cho vay lại khác như của VDB, NHCSXH và các tổ chức tài chính, tín dụng được uỷ quyền cho vay lại; năng lực quản lý tiềm lực tài chính kinh nghiệm phù hợp của các doanh nghiệp các tổ chức đi vay lại trong việc thực hiện các dự án.

2.2. Kinh nghiệm thực tiễn về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở một số nước trên thế giới

2.2.1. Thực tiễn tổ chức thực hiện và quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở các nước

* Về quy định pháp lý về cho vay lại ODA

Quy định pháp lý liên quan đến cho vay lại vốn ODA ở các nước thường nằm ở các luật quản lý nợ công, luật ngân sách, luật phân cấp ngân sách… Indonesia quy định trong Luật 25/1999 về phân cấp ngân sách quy định CQĐP chỉ được vay nợ trực tiếp từ

nguồn vốn vay trong nước và gián tiếp huy động vốn từ nguồn vay nước ngoài. Nghị định 35/KMK.07/2003 do Bộ Tài chính ban hành đưa ra cơ chế cho vay lại hoặc tái tài trợ đối với nguồn vốn vay nước ngoài cho các dự án phát triển của địa phương. Theo

đó, CQĐP phải đưa ra các đề xuất dự án lên cơ quan trung ương để cơ quan trung ương quyết định các dự án đó có đủ điều kiện được tài trợ thông qua cơ chế cho vay lại hoặc tái tài trợ hay không. Một số nước như Bolivia, Burkina Faso, Ethiopia, Nigeria có thiết kế riêng các Hướng dẫn về các thủ tục và chính sách về cho vay lại vốn ODA, bao gồm

các hướng dẫn về yêu cầu đánh giá rủi ro tín dụng trước khi khoản vay được cho vay lại địa phương; đưa ra bộ giới hạn danh mục đầu tư, giới hạn lĩnh vực..

Nội dung các văn bản pháp lý về cho vay lại vốn ODA thường quy định chặt chẽ các điều khoản khi sử dụng vốn vay và kiểm tra chặt chẽ việc sử dụng vốn vay, có cơ

chế rõ ràng trong thu hồi nợ vay… Ở Thailand trước khi đề xuất vay lại nguồn vốn ODA phải tiến hành xác định và xem xét cẩn thận các nội dung: (i) Tính cấp thiết của dự án; (ii) Mức vốn cần vay và nhu cầu/ khả năng tự có của địa phương/ đơn vị; (iii) Hiệu quả

sử dụng và khả năng hoàn trả vốn vay. Trên cơ sở các đề xuất của địa phương/ đơn vị vay lại vốn ODA, Bộ Tài chính Thailand tiến hành xem xét, thẩm định, tính toán cẩn thận mới tiến hành cho vay lại.

* Về cơ chế cho vay lại ODA

Ở các nước, cơ quan thực hiện cho vay lại chủ yếu là thuộc thẩm quyền của Bộ tài chính, một số quốc gia khác vay lại thông qua NHTM hoặc quỹ tài chính đô thị, hoặc các quỹ khác ngoài ngân sách. Bộ Tài chính ở một số nước thực hiện cho vay lại trực

tiếp như: Thailand, Indonesia; Chính phủ cho vay lại như India (các tổ chức nước ngoài sẽ cho Chính phủ vay, sau đó Chính phủ cho vay lại các bang, các bang thực hiện cho vay lại CQĐP cấp dưới). Ở một số nước, các trung gian tài chính được sử dụng phổ biến để đưa vốn về cấp CQĐP tại các quốc gia đang phát triển (Davey, 1988, Freire, 2013,

Petersen, 1996, Ngân hàng Thế giới, 2013). Mô hình này đã phát triển trong ba thập kỷ

qua và có rất nhiều bến thể. Các quỹ/trung gian phát triển đô thị (MDI/MDFs) được lập

ra với mục tiêu là phân bổ vốn của khu vực công và tư nhân dành cho phát triển theo phương thức phân cấp theo phương thức phân cấp cho CQĐP và các tổ chức cung cấp dịch vụ ở địa phương. Các tổ chức này kết nối giữa các quỹ phát triển tập trung và các đối tượng hưởng lợi tiềm năng qua việc phân bổ vốn vay hoặc kết hợp giữa hai phương thức cấp vốn (cấp phát và cho vay) này qua các hình thức cấp phát đối ứng, trợ cấp lãi suất, v.v… Ví dụ Philipines: CQĐP không được phép trực tiếp tiếp cận vốn ODA từ các tổ chức nước ngoài mà phải thông qua CQTW thông qua cơ chế cho vay lại ODA. Việc

cho vay lại ODA cho CQĐP được thực hiện thông qua Quỹ phát triển địa phương (Municipal Development Fund). Tại Colombia, các địa phương thực hiện vay nợ qua một Quỹ có mô hình hoạt động tương đối đặc biệt có tên là FINDETER (Financiera de

Desarrollo Territorial - Công ty tài chính phát triển CQĐP). Quỹ này là một định chế tài chính độc lập tương đương tổ chức nhà nước được thành lập hợp pháp năm 1989 và đi vào hoạt động từ năm 1991. FINDETER tài trợ cho các khoản đầu tư của CQĐP thông qua cơ chế tái chiết khấu và chuyển các nguồn lực công khác được các định chế chính

phủ phân bổ cho các địa phương. Từ 1990 đến 2003, FINDETER đã tài trợ khoảng 2 tỷ USD dưới hình thức các khoản vay cho hơn 700 địa phương, trong khi duy trì mức nợ xấu thấp (dưới 2% năm 2003). Các khoản vay do FINDETER tài trợ có thể có thời hạn từ 8 đến 15 năm (các khoản vay cho địa phương mà không có hỗ trợ của FINDETER

thường không quá 5 năm). Bộ Tài chính là cơ quan quản lý nợ trực tiếp, báo cáo nợ CQĐP được Bộ tài chính công bố trong báo cáo hàng năm.

Các ngân hàng phát triển đô thị cũng chủ yếu dùng tiền gửi của CQĐP và tài trợ

phát triển cơ sở hạ tầng địa phương. Đã có những nỗ lực thành lập các ngân hàng phát triển đô thị tại các quốc gia chuyển đổi, nhưng hầu hết đều thất bại (ví dụ tại Hungaria) hoặc chúng chỉ đóng vai trò mờ nhạt khi thị trường tín dụng phát triển (ví dụ tại Bungaria).

Thứ ba, chính phủ ký kết hợp đồng với các NHTM để quản lý chương trình vay

lại vốn ODA.

Bảng 2.2 Lợi ích và rủi ro tiềm năng của các phương thức cho địa phương vay lại vốn ODA

Lợi ích

Rủi ro

Các hình thức tổ chức và quản lý

Có sự phối hợp về chính sách của chính phủ

Ảnh hưởng chính trị

Bộ Tài chính, cơ quan trung ương

Thẩm quyền rõ ràng Chi phí quản lý bị ẩn đi

Hoạt động quan liệu hành chính Tăng gánh nặng công việc

Chuyên môn sâu Cơ cấu quản lý hiệu quả

Trách nhiệm giải trình thấp hơn Cho vay với mục tiêu duy nhất,

Hình thức cho vay linh hoạt: kết hợp với cấp phát, các phương án chia sẻ rủi ro

phụ thuộc vào nhà tài trợ Động cơ lẫn lộn: hiệu quả hoạt

Các trung gian tài chính

Tiếp cận nguồn lực bổ sung Bền vững (quỹ quay vòng) Chi phí quản lý ngoài ngân sách Tăng cường năng lực kỹ thuật và tài chính của địa phương trong đầu tư

động thay thế hiệu quả tài chính (rủi ro chính trị) Trong thị trường tín dụng phát triển: tắc nghẽn trong quy trình đầu tư; hạn chế phát triển thị

Nâng cao kỷ luật tài khoá của các UBND tỉnh

trường tín dụng

Các tiêu chí hiệu quả hoạt động có thể lượng hoá

Các ngân hàng phát triển và ngân hàng

Tách biệt giữa phân bổ cấp phát và vốn vay Triển khai độc lập

Động cơ tài chính lấn át Chi phí quản lý cao hơn

thương mại

Chuyển rủi ro tín dụng sang phía ngân hàng Quản lý tài chính chuyên nghiệp

Nguồn: Tác giả tự tổng hợp

* Về lãi suất cho vay lại ODA

Nhằm mục đích giảm thiểu rủi ro tín dụng, ngăn ngừa việc lạm dụng vốn ODA cho vay lại cũng như việc sử dụng vốn ODA kém hiệu quả, các nước thường quy định lãi suất cho vay lại cao hơn lãi suất của khoản vay gốc. Tuy nhiên, có một số nước nhằm

giảm thiểu chi phí quản lý cho đối tượng đi vay lại, mà thường chủ yếu là CQĐP, nên đã thiết kế lãi suất tương tự với các khoản vay gốc. Các nước thiết lập lãi suất tương tự các khoản vay gốc bao gồm Belarus, Bolivia, Georgia, Pakistan, Yemen, Argentina,

Trung Quốc, India, Peru…; Một số nước thiết kế lãi suất cao hơn khoản vay gốc để giảm thiểu rủi ro tín dụng bao gồm Cambodia, Uganda, Mozambique (ít nhất là bằng lãi suất khoản vay gốc),..; Một số nước dựa trên thỏa thuận của khoản vay gốc như Albania… Cũng có một số cách quy định lãi suất khác như lãi suất thả nổi: lãi suất cho vay lại của

Moldova dựa trên lãi suất thả nổi, được điều chỉnh 6 tháng/ lần; Lãi suất cố định: Samoa áp dụng mức lãi suất cố định 6%, không đánh giá rủi ro tín dụng; Lãi suất cho vay lại của Nepal do Bộ Tài chính điều chỉnh dựa trên số tiền cho vay lại và rủi ro tỷ giá; Khác:

Lãi suất cho vay lại của Maldives dựa trên lãi suất trái phiếu chính phủ (thường là kỳ

hạn 91 ngày).

* Về đồng tiền và kỳ hạn cho vay lại ODA

Đồng tiền cho vay lại tương tự các khoản vay gốc: Belarus, Bolivia, Georgia, Moldova, Mozambique, Pakistan, Yemen… Cho vay lại bằng đồng nội tệ: Burkina, Maldives…; Cho vay lại bằng ngoại tệ: Congo.

Về kỳ hạn cho vay lại ODA: Các nước đều đưa ra nguyên tắc: kỳ hạn trả nợ không vượt quá kỳ hạn thỏa thuận giữa Chính phủ và người cho vay; Một số nước thiết

kế các khoản vay lại ODA có kỳ hạn tương tự các khoản vay gốc như Belarus, Bolivia, Georgia, Maldives, Nicaragua, Pakistan…; Một số nước thiết kế các khoản vay lại ODA có kỳ hạn ngắn hơn so với kỳ hạn của khoản vay gốc như: Chính phủ Burkina Faso do

vay nước ngoài bằng ngoại tệ và chuyển đồng nội tệ để thực hiện cho vay lại, phải giảm kỳ hạn của khoản vay lại 2-3 năm so với khoản vay gốc để giảm thiểu rủi ro tái tài trợ; Ngoài ra, kỳ hạn cho vay lại được thiết kế dựa trên thỏa thuận của khoản vay gốc như ở Albania.

* Về phí cho vay lại ODA

Hầu hết các nước đều thiết kế có phí cho vay lại ODA nhằm mục đích chi trả các chi phí, thủ tục hành chính quản lý dự án. Các nước Cambodia, Mongolia, Burkina Faso có mức phí cho vay lại không quá 5%, Moldova có mức phí cho vay lại từ 1,5-2,5%,

Yemen (có áp dụng phí cho vay lại, trong một số trường hợp chính phủ sẽ thu mức phí hàng năm)… Tuy nhiên, nhằm hỗ trợ đối tượng được cho vay lại vốn ODA, một số nước thiết kế không áp dụng mức phí cho vay lại bao gồm Belarus, Bolivia,…

* Giới hạn cho vay lại ODA

Việc cho vay lại nguồn ODA được xác định dựa vào các căn cứ chính sau: Khuôn khổ phân cấp tài khoá xác định ra các quy tắc chung về vay mượn của CQĐP; Các thông lệ về lập kế hoạch và đảm bảo vốn đầu tư và các quy tắc về phân bổ vốn ODA; và thông

lệ vay nợ của CQĐP.

Các quốc gia khác nhau có những quy định khác nhau về nợ CQĐP. Một số quốc gia cho CQĐP thẩm quyền vay không giới hạn theo quy định của một số luật liên quan,

những quốc gia khác lại dùng các quy định để kiểm soát việc vay nợ của địa phương bằng cách áp dụng các chỉ số về giới hạn nợ, ví dụ như hệ số thanh toán nợ và tỷ lệ nợ trên doanh thu. Hạn mức vay của CQĐP thường được thiết lập dựa trên năng lực trả nợ của mỗi địa phương. Việc vay lại ODA của CQĐP sẽ được phụ thuộc vào giới hạn nợ

của CQĐP. Vay nợ của CQĐP có thể được kiểm soát qua xác định các hạn mức về dư

nợ, vay nợ mới và trả nợ. Nói chung, CQĐP phải đáp ứng nhiều tiêu chí, ví dụ cả hạn mức về trả nợ và dư nợ. Một vấn đề quan trọng nữa cần đặt ra là lấy năm nào làm cơ sở để so sánh. Thông thường, số thu của năm trước đó được sử dụng, vì đó là dữ liệu sẵn có vào thời điểm ra quyết định vay nợ. Tuy nhiên, tại một số quốc gia (như Croatia, Rumania) số bình quân của ba năm trước đó được lấy làm cơ sở để tính toán các hạn mức nợ. Số bình quân dài hạn hơn như vậy khiến cho ước tính về số thu đáng tin cây hơn. Các quy định về vay nợ thường đòi hỏi phải xem xét cả các khoản bảo lãnh, khi

tính toán hạn mức vay nợ của CQĐP. Tại một số quốc gia, khi vay địa phương đòi hỏi phải có sự phê duyệt của chính quyền trung ương, việc đánh giá theo bộ các chỉ số được bổ sung bằng đánh giá về mức độ tín nhiệm của CQĐP đó trên cơ sở từng dự án. Các

bước nhằm xác định ra hạn mức vay nợ thực tế phải bám theo lô-gic lập kế hoạch đầu tư (Liu-Pradelli, 2012). Ngoài ra còn có một số điều kiện cơ bản khác về vay nợ của khu vực công, như “quy tắc vàng” về vay nợ của chính quyền, nghĩa là chỉ cho phép vay cho các mục đích chi đầu tư vì CQĐP là một bộ phận của ngân sách (nhà nước) của chính

phủ quốc gia, pham vi nợ địa phương cũng liên quan đến dư địa tài khoá về vay nợ của khu vực công (Liu-Pradelli, 2013). Ví dụ Poland đặt ra tổng mức nợ công tổng hợp (50% GDP) trong khi ngân sách trung ương được ưu tiên vay nợ. Nếu đạt ngưỡng trên, ngân sách địa phương không được phép vay nợ, ngay cả khi còn chưa đạt hạn

mức dành cho địa phương. Một cách khác để kiểm soát tổng dư nợ của địa phương là đặt hạn mức tối đa cho tổng vay nợ của các địa phương: ví dụ tại Croatia, (tổng) nợ tổng thể của CQĐP phải thấp hơn một tỷ lệ đề ra so với tổng thu thường xuyên của địa

phương.

Việc quy định giới hạn nợ CQĐP nhằm đảm bảo cho việc kiểm soát nợ cũng như tránh được những rủi ro về nợ, đảm bảo ổn định kinh tế, chính trị của địa phương nói riêng và quốc gia nói chung. Tuy nhiên, không phải tất cả các nước đều quy định cụ thể

về giới hạn nợ cho từng địa phương. Thực tế, giới hạn nợ CQĐP được thể hiện thông qua các hình thức sau: (i) Không quy định giới hạn nợ CQĐP; (ii) Giới hạn nợ CQĐP được hình thành thông qua cơ chế thỏa thuận; (iii) Quy định giới hạn nợ CQĐP trong

các văn bản pháp quy; (iv) Quy định các giới hạn nợ CQĐP hàng năm.

Không quy định giới hạn nợ CQĐP thể hiện việc vay nợ của CQĐP hoàn toàn dựa vào thị trường. Toàn bộ việc vay nợ và khả năng trả nợ của CQĐP do thị trường (các công ty xếp hạng tín nhiệm) phán quyết được áp dụng khi thị trường tài chính đủ

phát triển để có thể tạo lập và duy trì hiệu quả đối với các hành vi vay nợ của địa phương. Tuy nhiên, do hoạt động vay nợ CQĐP được thực hiện để tài trợ cho các hoạt động đầu

tư phát triển nên đặc thù về độ trễ trong hoạt động đầu tư tạo nên sự tách biệt giữa quyết

định vay nợ đầu tư và trách nhiệm chi trả nợ nên hệ quả vỡ nợ CQĐP có thể xảy ra khi các quyết định vay nợ không tối ưu.

Giới hạn nợ CQĐP được hình thành thông qua cơ chế thỏa thuận tức là không có một quy định chung về giới hạn nợ cho tất cả các địa phương. Mức vay nợ của địa phương thường là kết quả của sự thỏa thuận giữa chính quyền trung ương/Chính phủ với các địa phương trong việc thực hiện các mục tiêu tổng thể của kinh tế vĩ mô. Dựa vào các mục tiêu kinh tế vĩ mô thông qua các chỉ số cụ thể về thâm hụt ngân sách, nợ

công, nợ của Chính phủ… và dựa trên các nhu cầu về tài trợ cho từng địa phương nhằm đạt được các mục tiêu cụ thể, các giới hạn nợ cụ thể cho từng địa phương được xác lập thông qua sự thỏa thuận giữa chính quyền trung ương và CQĐP. Cách thức xác định

giới hạn nợ CQĐP này có ưu điểm là tạo ra sự đồng thuận cao giữa trung ương và địa phương về giới hạn nợ, có sự thống nhất với tổng thể nợ. Tuy nhiên, cách thức này cũng có thể tạo ra những cơ chế xin - cho hay có những né tránh về giới hạn nợ CQĐP khi đưa ra những hoạt động ngoài ngân sách.

Quy định giới hạn nợ CQĐP trong các văn bản pháp quy: Các chỉ số được sử dụng để quy định giới hạn nợ thường gắn với khả năng trả nợ của nợ CQĐP. Theo đó các chỉ số này thường bao gồm nghĩa vụ trả nợ/nguồn thu; nghĩa vụ trả nợ/cơ sở thuế hay quy định mức dư nợ bằng một số tuyệt đối cụ thể. Cách thức xác định giới hạn nợ

này có ưu điểm là công khai, minh bạch (do được quy định cụ thể trong các văn bản pháp luật), tránh được những thương lượng tốn kém của cơ chế thỏa thuận vốn dễ bị chi phối bởi quan hệ cá nhân hay chính trị hơn là quan hệ kinh tế. Ngoài ra, việc xác định

giới hạn nợ theo cách gắn kết nghĩa vụ trả nợ với nguồn thu hay cơ sở thuế cho thấy thể hiện khả năng trả nợ khá rõ. Điều này sẽ làm củng cố và lành mạnh tài chính địa phương khi các giới hạn nợ được xác định một cách phù hợp. Tuy nhiên, nhược điểm dễ dàng nhận thấy của hình thức này là cứng nhắc, không linh hoạt và có thể đưa đến những hình

thức né tránh giới hạn nợ bằng cách: i) hình thành nên các tổ chức tài chính của CQĐP mà kết quả tài chính từ hoạt động của các tổ chức này không nằm trong cân đối ngân sách; ii) chiếm dụng vốn bằng hình thức chậm trả, nợ các nhà thầu, nhà cung cấp hàng

hóa/dịch vụ; iii) phân loại các khoản chi (hoạt động và đầu tư) không rõ ràng; iv) sử dụng các công cụ nợ không chịu chi phối bởi giới hạn nợ (ví dụ như bảo lãnh của CQĐP đối với các doanh nghiệp địa phương,…). Do đó để quản lý giới hạn nợ theo cách này cần phải có một hệ thống thông tin ngân sách cùng cách phân loại cũng như cách xác

định các chỉ tiêu, cách hạch toán kế toán thống nhất, rõ ràng, minh bạch nhằm hạn chế các tiêu cực có thể nảy sinh như đã đề cập. Theo cách thức này có một số nước áp dụng

như Latvia, Brazil, Hungary,… Đối với Latvia, CQĐP được phép vay nợ và bội chi

nhưng mức dư nợ không được vượt quá 20% tổng thu thường xuyên của năm đó. Việc vay của CQĐP phải được Bộ Tài chính cho phép và thực hiện vay từ cơ quan Kho bạc Nhà nước. Tuy nhiên cũng có trường hợp đặc biệt là thủ đô Riga được dư nợ ở mức cao hơn nhưng vẫn phải được sự đồng ý của Bộ Tài chính và việc vay không nhất thiết phải từ Kho bạc Nhà nước mà có thể đấu thầu công khai, các ngân hàng và các tổ chức tài chính đều được tham gia. Tại Rumania, ngưỡng nợ CQĐP được quy định trong Luật tài chính địa phương (sửa đổi). Tuy nhiên, năm 2005, chính quyền thành phố Bucharest đã

được phép vượt giới hạn nợ khi thực hiện phát hành một đợt trái phiếu trị giá 500 triệu euro và đáo hạn vào năm 2013. Với mức vay nợ này thì dư nợ vào năm 2013 đã vượt ngưỡng/giới hạn nợ CQĐP hiện nay. Brazil năm 2001 cũng quy định về giới hạn nợ

CQĐP, tổng các khoản nợ ròng không được vượt quá 2 lần thu thường xuyên ròng, đối với cấp đô thị không được vượt quá 120% thu thường xuyên ròng. Ở Hungary, Luật CQĐP cho phép các địa phương được huy động vốn để đảm bảo các nhiệm vụ chi của CQĐP trong năm ngân sách. Hình thức huy động có thể là vay nợ, phát hành trái phiếu

và chứng chỉ có giá, bảo lãnh vay, thuê mua tài chính,… Tuy nhiên, mức huy động không được vượt quá 70% số thu tại chỗ của địa phương sau khi đã trừ đi các khoản nợ đến hạn.

Quy định các giới hạn nợ CQĐP hàng năm: Theo cách này lại có hai hình thức:

Một là, chính quyền trung ương quy định giới hạn nợ cụ thể hàng năm đối với mỗi CQĐP, thậm chí quy định cả cơ cấu nợ CQĐP cũng như tham gia vào quá trình phê chuẩn các khoản vay và trong một số trường hợp chính phủ tập trung toàn bộ hoạt động

vay nợ và cho địa phương vay lại. Theo hình thức này thì CQĐP có rất ít thẩm quyền trong hoạt động vay nợ và chịu sự chi phối lớn từ chính quyền trung ương và do đó không tạo ra sự chủ động cho CQĐP. Điển hình cho hình thức này là Pakistan. CQĐP ở Pakistan không được vay nợ mà chỉ được vay nợ theo hình thức vay lại từ chính quyền

trung ương. Hai là, quy định giới hạn nợ địa phương hàng năm theo các nguyên tắc định hướng thị trường trên cơ sở khung luật pháp tức là đòi hỏi phải xác định tổng nợ địa phương hàng năm nhằm hạn chế hành vi vay quá mức, tạo sự chủ động cho địa phương

trong các quyết định vay nợ trong phạm vi giới hạn an toàn. Việc đưa ra quy định về xác định tổng nợ địa phương hàng năm có ưu điểm là phù hợp với việc thực hiện các mục tiêu quản lý kinh tế vĩ mô, hạn chế mức độ mở rộng vay nợ trong thời kỳ kinh tế phát triển mạnh và đồng thời cũng tạo nhiều không gian cho việc vay nợ vào thời kỳ suy

thoái.

* Các quy định về quản lý nợ đọng và mất khả năng trả nợ trong cho vay lại ODA

Cho vay lại ODA tiềm ẩn nhiều nguy cơ rủi ro gây thất thoát nguồn vốn, cũng

như hiệu quả sử dụng vốn ODA cho vay lại chưa cao. Vì vậy, các nước đều có các quy định về quản lý nợ xấu cho CQĐP.

Để quản lý tình trạng mất khả năng trả nợ của CQĐP: có hai hệ thống pháp quy được thực hiện đó là tiếp cận theo hướng hành chính và tiến hành quy trình tư pháp dựa trên toà án. Phương thức thứ nhất được áp dụng ở một số quốc gia như Colom-bia, Latvia, Rumania. Trong trường hợp này, các cơ quan của chính quyền cấp trên đứng ra can thiệp bằng sáng kiến riêng của họ hoặc trên cơ sở thỉnh cầu của chủ nợ. Các thủ tục

tư pháp tuân thủ theo một lô-gic khác vì bất kỳ bên nào cũng có thể khởi tố và các quy trình theo quy định cơ bản nằm dưới sự kiểm soát của một chuyên gia quản lý nợ được chấp nhận chung. Bên được uỷ thác này có thẩm quyền đặc biệt về các khoản thanh toán

nợ của CQĐP và đảm bảo kỷ luật tài chính sẽ được tuân thủ cho đến khi vụ việc được đóng lại. Phương pháp này được áp dụng bởi một số ít quốc gia như Hungary (Canuto- Liu, 2013). Trong cả hai hệ thống điều quan trọng là phải xây dựng các thủ tục rõ ràng cho các bước quan trọng trong việc xử lý nợ. Bên cạnh đó, các tuyên bố chính sách quốc

gia về cấm cứu trợ và mức trần nợ được thực thi có thể làm giảm chi phí vay nợ.

* Quan hệ về nợ giữa chính quyền trung ương và CQĐP trong vay lại vốn ODA

Về nguyên tắc, khi CQĐP vay nợ, CQĐP phải tự cân đối ngân sách và chính quyền trung ương không chịu trách nhiệm trước những rủi ro về nợ. Tuy nhiên, nghiên

cứu quan hệ về nợ giữa chính quyền trung ương và CQĐP cho thấy có những xu hướng sau: Một là, độc lập, tức là việc vay nợ của CQĐP có sự tương đối độc lập với chính quyền trung ương, trung ương không can thiệp vào vay nợ của địa phương, CQĐP được

vay nợ theo quy định của Luật. Khi CQĐP không có khả năng trả nợ (sau khi đã tìm mọi biện pháp cơ cấu lại nợ) thì CQĐP sẽ phải tuyên bố phá sản. Hai là, chính quyền cấp bang hoặc trung ương sẽ chịu trách nhiệm thanh toán các khoản nợ khi CQĐP không trả được nợ. Theo cách này thì hình thức/cách thức thanh toán các khoản nợ của CQĐP

khá đa dạng nhưng tựu chung lại có 3 cách: Thứ nhất là trung ương/bang hỗ trợ trực tiếp thông qua việc thực hiện các giải pháp như: i) tái cơ cấu nợ; ii) đàm phán với các chủ nợ CQĐP; iii) phát hành trái phiếu chính quyền trung ương/bang để mua lại các khoản

nợ của địa phương. Hình thức này đã được thực hiện tại Brazil vào cuối những năm 1990, đầu năm 2000 khi tình hình tài chính địa phương rơi vào tình trạng nợ trầm trọng do vay quá nhiều để đầu tư phát triển. Thứ hai là trung ương hỗ trợ gián tiếp thông qua hệ thống ngân hàng. Vì phần lớn các khoản vay của các CQĐP là từ các ngân hàng. Do

đó khi địa phương không trả được nợ sẽ ảnh hưởng tới hệ thống ngân hàng và để hệ thống ngân hàng không bị vỡ, ngân hàng trung ương sẽ đứng ra hỗ trợ các ngân hàng.

Cách thức này được thấy ở Argentina khi các CQĐP vay nợ hệ thống ngân hàng. Các

khoản nợ này sau đó được chuyển cho ngân hàng trung ương nhằm hạn chế sự vỡ nợ của các ngân hàng địa phương. Thứ ba, trung ương/bang hỗ trợ thông qua các khoản chuyển giao. Do để có thể đi vay nợ, các địa phương thường có xu hướng đem thế chấp khoản chuyển giao và khi không trả được nợ thì khoản chuyển giao này được dùng để trả nợ và đồng nghĩa với nó là giảm đi một lượng hàng hóa/dịch vụ công cơ bản tương ứng với khoản chuyển giao được dùng để trả nợ. Do đó để không làm xáo trộn trong việc cung ứng hàng hóa, dịch vụ công cơ bản, trung ương tiến hành hỗ trợ cho CQĐP.

Argentina và Colombia là hai nước điển hình cho cách thức này, CQĐP hai nước đã sử dụng các khoản chuyển giao từ Chính phủ như các khoản thế chấp trong những năm 1990. Một kiểm nghiệm thực tế cho 32 nước đang phát triển thực hiện phân cấp tài chính

trong giai đoạn 1980-1994 cho thấy tăng chi tiêu và thâm hụt của CQĐP đã dẫn tới tăng chi tiêu và thâm hụt ở cấp quốc gia giai đoạn tiếp theo với tỷ lệ 1-1. Ba là, không đề cập tới việc khi địa phương vỡ nợ thì trung ương trả nợ thay nhưng trên thực tế thì khi địa phương không trả được nợ chính quyền trung ương sẽ trả nợ thay, hình thức này được

thấy ở nhiều nước, đặc biệt là các nước đang phát triển, các nước mới nổi. Ví dụ như Trung Quốc, khi thấy khoản nợ của các CQĐP cao, chính quyền trung ương đã buộc phải can thiệp nhằm ngăn chặn nguy cơ vỡ nợ của các CQĐP khi yêu cầu các ngân hàng đảo nợ, gia hạn nợ cho các đối tượng này. Trong một số trường hợp, thời gian gia hạn

được kéo dài thêm 4 năm.

* Tổ chức thông tin về nợ công trong đó có cho vay lại ODA

Khung pháp lý về quản lý nợ công của hầu hết các nước được nghiên cứu đều có

quy định công khai thông tin về nợ công. Trong đó, quy định công khai rõ ràng vai trò và trách nhiệm đối với quản lý nợ công cũng như những thông tin liên quan đến các chính sách quản lý nợ công, thống kê dữ liệu về nợ công. Ngoài ra, kiểm toán viên độc lập thường xuyên đánh giá và kiểm tra các hoạt động quản lý nợ công. Vai trò và trách

nhiệm quản lý nợ công được quy định rõ trong các văn bản pháp quy, các văn bản này luôn có sẵn trên các trang điện tử của Bộ Tài chính các nước.

Ở Bungaria, Bộ Tài chính theo dõi và lưu trữ các số liệu nợ công chính thức.

Hàng tháng, thông tin về nợ công được công bố trên bản tin chính thức với tên gọi “Bản tin tháng về quản lý nợ chính phủ” được đăng tải trên trang điện tử của Bộ Tài chính. Ở Colombia, số liệu nợ công được thể hiện trong các báo cáo hàng năm của Bộ Tài chính. Có 02 trang điện tử cung cấp dữ liệu nợ công của Colombia. Ở Brazil, việc công bố dữ

liệu nợ công được thông qua 2 báo cáo hàng tháng là báo cáo nợ trong nước của chính phủ liên bang và báo cáo của Bộ Tài chính. Ở Poland, Bộ Tài chính là cơ quan có trách

nhiệm công bố thông tin về nợ công hai lần trong một năm. Ngoài ra, số liệu về nợ công

được Bộ Tài chính Poland cập nhật trên website của mình, mục “Nợ công” theo từng quý với độ trễ là 70 ngày. Trên cơ sở Luật Tài chính công, Poland đã ban hành hai thông tư điều chỉnh việc ghi chép, theo dõi số liệu nợ công. Trong đó, một thông tư điều chỉnh hoạt động ghi chép nợ của các đơn vị thuộc các thể chế ngân sách. Thông tư thứ hai điều chỉnh công tác ghi chép nợ của các đơn vị còn lại trong khu vực công. Các quy định này giúp Bộ Tài chính có thể tính toán tổng nợ của khu vực công. Các quy định của Poland cũng cụ thể hóa các yêu cầu đối với việc thu thập thông tin về nợ công cần thiết nhằm

đáp ứng các yêu cầu của báo cáo nợ theo tiêu chuẩn quốc tế. Ở Jamaica, hàng năm, Bộ trưởng Tài chính phải trình Hạ viện báo cáo tài chính và dự toán thu cho năm tài chính, và báo cáo về quản lý nợ công của năm trước đó. Các thông tin báo cáo gồm: thông tin

liên quan đến quản lý nợ, các hoạt động quản lý nợ của năm trước, mức dư nợ công, tỷ lệ nợ công/GDP, danh mục nợ công với chi phí và rủi ro, cơ cấu nợ theo đồng tiền, kỳ hạn và lãi suất, nợ chính phủ bảo lãnh, tài sản tài chính và nghĩa vụ nợ dự phòng trực tiếp, các hoạt động cho vay lại…Trong vòng 6 tuần khi kết thúc mỗi quý, Bộ trưởng Tài

chính phải báo cáo lên Hạ viện về chi tiết các khoản vay mới của quý trước, các thông tin bao gồm: số tiền, mục đích của khoản vay mới; kỳ hạn và điều kiện các khoản vay mới…

2.2.2. Một số bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam

Từ thực tiễn tổ chức và quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở các nước có

thể rút ra một số bài học kinh nghiệm sau:

Thứ nhất, cần tăng cường cơ sở pháp lý đối với việc cho vay lại CQĐP nói riêng và cho vay các khoản ODA, vay ưu đãi nói chung. Hầu hết các nước việc vay nợ của CQĐP đều được đưa vào Luật quản lý nợ công hoặc Luật ngân sách nhà nước.

Thứ hai, việc phê duyệt khoản ODA cho vay lại cần phải tính đến hạn mức nợ và

phân tích mức độ tín nhiệm của CQĐP chứ không chỉ xem xét riêng các khoản vay trực tiếp.

Thứ ba, cần đánh giá đầy đủ các rủi ro (rủi ro tín dụng, rủi ro tỷ giá…) để từ đó

đưa ra các biện pháp phòng ngừa rủi ro một cách kịp thời.

Thứ tư, xác định rõ cho địa phương vay lại nguồn vốn ODA chỉ là một trong các phương án huy động vốn bên ngoài của CQĐP. Vì vậy nó phải là một phần của các quy định tổng thể về vay nợ của địa phương. Đối với CQĐP đó cũng là nguồn vốn tương tự

và các nghĩa vụ trả nợ là giống nhau vì vậy, các quy định về vốn, về hạn mức nợ và các quy tắc quản lý phải mang tính tổng thể cho tất cả các khoản vay. Vì vậy, CQĐP cần

phải chịu trách nhiệm cuối cùng về các khoản ODA cho vay lại, cũng như tình trạng ổn

định tài chính của các doanh nghiệp công ích của địa phương đang cung cấp các dịch vụ công bắt buộc tại địa phương. Các quy tắc và thủ tục quản lý nợ xấu của CQĐP cần được cải thiện trước khi mở rộng các chương trình cho địa phương vay lại vốn ODA. Cùng với đó phải nâng cao trách nhiệm giải trình của CQĐP đối với các quyết định của họ ở địa phương và làm tăng rủi ro đạo đức trong các quyết định vay của địa phương.

Thứ năm, nhiệm vụ đầu tiên của chính quyền trung ương là phải xác định ưu tiên và các tiêu chí cho vay lại ODA cho cho CQĐP. Qua phối hợp với các đối tác ODA, các

lĩnh vực, mục tiêu của các chương trình và dự án của địa phương cần được làm rõ (cơ sở hạ tầng, sự nghiệp xã hội, địa bàn cần quan tâm, tiết kiệm năng lượng, xử lý thay đổi khí hậu, v.v). Các loại hình dự án, nghĩa là các lĩnh vực chương trình chính (chi

đầu tư hay chi thường xuyên), các dự án cần quan tâm (theo ngành, các yêu cầu tổng hợp), các nội dung chi hợp lệ (thiết bị, sự nghiệp) thường được thiết kế bởi các nhà tài trợ và sau đó được cụ thể hoá thêm cùng các tổ chức tiếp nhận của chính phủ.

Thứ sáu, cần có cơ chế theo dõi, giám sát các dự án ODA cho vay lại bởi nếu

không có thể dẫn đến các hệ quả tiêu cực (tình trạng dự án chậm tiến độ, sử dụng nguồn vốn lãng phí, tham nhũng... Đây là bài học từ thực tiễn quản lý ODA ở Malaysia và Indonesia. Cần chú ý là việc quản lý, giám sát phải được tiến hành thường xuyên, liên tục với nhiều hình thức khác nhau (định kỳ, đột xuất). Việc đánh giá dự án có thể được

tiến hành vào các thời điểm khác nhau của dự án và sử dụng các chuyên gia độc lập để đánh giá.

CHƯƠNG 3

THỰC TRẠNG QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG CHO VAY LẠI VỐN ODA

TẠI VIỆT NAM

3.1. Khái quát về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam trước năm 2010

3.1.1. Thực trạng ban hành các văn bản pháp luật và tổ chức chỉ đạo, điều hành thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA

Sau khi xử lý xong khoản nợ cũ với IMF từ năm 1993, Việt Nam được tiếp cận lại với cộng đồng tài trợ quốc tế. Để tạo căn cứ pháp lý cho các hoạt động vay và trả nợ nước ngoài, Chính phủ đã ban hành Nghị định 58-CP ngày 30/8/1993 về quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngoài. Giai đoạn này là các thể chế thị trường chưa phát triển, sức

cạnh tranh của các ngành kinh tế chưa cao, mặt khác do đặc điểm nguồn vốn ODA chủ yếu dùng cho các dự án phi thương mại nên trong giai đoạn này nguồn vốn ODA chỉ dùng để cấp phát cho các dự án cơ sở hạ tầng và phát triển nông nghiệp. Sau một số năm

thực hiện, với mục đích để giảm dần gánh nặng cho NSNN và tăng cường trách nhiệm của người sử dụng vốn, Chính phủ đã từng bước áp dụng cơ chế cho vay lại vốn ODA, cụ thể là các dự án đầu tư xây dựng cơ bản (bao gồm cả những dự án đầu tư cho cơ sở hạ tầng) được thực hiện bằng nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ có thể hoàn vốn,

Bộ Tài chính phối hợp với NHNN chọn ngân hàng thích hợp để giao cho ngân hàng đó thực hiện việc cho các doanh nghiệp vay lại. Các điều khoản và điều kiện vay lại phải dựa trên nguyên tắc không được ưu đãi hơn các điều kiện vay từ nước ngoài và do Bộ Tài chính, NHNN và ngân hàng được chọn thoả thuận. Ngân hàng được chọn có quyền

quyết định cuối cùng về việc cho các doanh nghiệp vay lại, đồng thời chịu trách nhiệm thu hồi vốn và trả nợ cho ngân sách Nhà nước kịp thời theo thời hạn được xác định giữa Bộ Tài chính và ngân hàng đó.

Năm 1994, Chính phủ lần đầu tiên ban hành quy chế quản lý và sử dụng riêng đối với nguồn vốn ODA (tại Nghị định 20-CP ngày 15/3/1994) trong đó xác định các cơ quan chức năng thực hiện nhiệm vụ quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA cùng các nội dung công việc phải thực hiện.

Năm 1997, Nghị định 20-CP ngày 15/3/1994 được thay thế bằng Nghị định số 87-CP ngày 05/8/1997 của Chính phủ quy định Bộ Kế hoạch và Đầu tư “là cơ quan đầu

mối trong việc điều phối và quản lý ODA”; “Chịu trách nhiệm phối hợp với Bộ Tài

chính xác định danh mục chương trình, dự án thực hiện chế độ vay lại vốn ODA trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt” (Điều 13). Bộ Tài chính thực hiện “cho vay lại và thu hồi phần trả nợ Ngân sách của các dự án được phép vay lại vốn ODA” (Điều 14). Ngân hàng Nhà nước Việt Nam “Chịu trách nhiệm phối hợp với Bộ Tài chính chỉ định các NHTM thích hợp để uỷ quyền: thực hiện việc cho vay lại từ vốn ODA…, thu hồi vốn trả nợ Ngân sách theo đúng các uỷ nhiệm, thoả thuận mà các NHTM đã ký với Bộ Tài chính” (Điều 15). Nghị định số 87-CP cũng đưa ra các quy định về thực hiện các chương

trình, dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại, theo đó “các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA do Chính phủ cho vay lại phải có giải trình về việc chuẩn bị đủ vốn đối ứng để thực hiện dự án trước khi được ký hợp đồng cho vay lại” (Điều 23); “các chương

trình, dự án sử dụng vốn ODA theo cơ chế vay lại từ ngân sách thì các chủ chương trình, dự án phải tính toán và tự lo nguồn vốn để nộp các loại thuế gián thu” (Điều 24). “Trong báo cáo nghiên cứu khả thi của chương trình, dự án đầu tư sử dụng vốn ODA phải nêu rõ: cơ chế sử dụng vốn, các nguồn vốn của dự án; khả năng thu hồi vốn và khả năng trả

nợ của các dự án được vay lại vốn ODA…” (Điều 25). Ban Quản lý chương trình, dự án sử dụng vốn ODA có trách nhiệm: “Xây dựng kế hoạch rút vốn nước ngoài hàng năm để gửi Bộ Tài chính xem xét phê duyệt”; “Việc rút vốn nước ngoài từng lần trong năm thực hiện theo kế hoạch đã được duyệt và chịu sự hướng dẫn và kiểm tra của Bộ Tài

chính”; “hoàn trả đầy đủ, đúng hạn cho NSNN các khoản đã vay theo đúng quy định trong hợp đồng vay lại đã ký với Bộ Tài chính, hoặc ký với NHTM được Bộ Tài chính uỷ nhiệm cho vay lại, và theo đúng các quy định của Quy chế về quản lý vay trả nợ nước

ngoài…” (Điều 25). Ban quản lý chương trình, dự án sử dụng vốn ODA phải “lập báo cáo tình hình triển khai, việc tiếp nhận, sử dụng vốn, đánh giá kết quả thực hiện và các kiến nghị” để gửi cơ quan cấp trên (Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cơ quan Trung ương của các đoàn

thể), Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, NHNN Việt Nam, Bộ Ngoại giao, Văn phòng Chính phủ và Tổng cục Thống kê… (Điều 28).

Năm 1998, Chính phủ ban hành Nghị định số 90/1998/NĐ-CP ngày 7/11/1998

thay thế Nghị định số 58/CP của Chính phủ ngày 30/8/1993 về quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngoài trong đó quy định đối với các dự án đầu tư phát triển có khả năng thu hồi vốn, Nghị định 90/1998/NĐ-CP quy định: “Chính phủ cho các dự án vay lại, thu hồi nợ cho vay lại và chuyển vào Quỹ tích luỹ trả nợ do Bộ Tài chính quản lý để trả nợ nước

ngoài khi đến hạn”; “Bộ Tài chính hướng dẫn và tổ chức cho vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ cho các dự án đầu tư phát triển thông qua hệ thống Tổng cục Đầu tư phát

triển”; “Tổng cục Đầu tư phát triển có trách nhiệm quản lý và thu hồi vốn từ các chủ

đầu tư để nộp cho NSNN, đồng thời được hưởng phí cho vay lại theo quy định của Thủ tướng Chính phủ”. Điểm mới của Nghị định số 58/CP là “Việc quản lý và sử dụng vốn vay nước ngoài của Chính phủ phải phù hợp với Luật NSNN”. Các điều kiện cho vay lại đối với từng khoản vay cụ thể cũng được quy định: “Các chương trình, dự án đầu tư phát triển sử dụng vốn vay nước ngoài của Chính phủ phải đảm bảo “được ghi trong kế hoạch đầu tư phát triển hàng năm của Nhà nước cũng như của Bộ, ngành và địa phương”

và “được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo quy định hiện hành”; “Thời hạn cho vay lại phù hợp với thời gian hoàn vốn nêu trong dự án khả thi được duyệt”; “cho vay lại tính bằng ngoại tệ hoặc tiền Việt Nam theo mức lãi suất tín dụng đầu tư của Nhà nước (theo từng loại tiền tệ) do Thủ tướng Chính phủ quyết định”. Đối với các khoản vay theo

chương trình tín dụng, Nghị định 90/1998/NĐ-CP quy định: “Bộ Tài chính ký hợp đồng cho các ngân hàng thích hợp vay lại để cho vay tiếp hoặc làm dịch vụ cho vay lại đến người sử dụng vốn vay cuối cùng (doanh nghiệp, tư nhân...) theo các điều kiện cho vay

lại được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt”, “Trừ trường hợp Thủ tướng Chính phủ chỉ định rõ đối tượng cho vay cuối cùng, các ngân hàng vay lại vốn vay của Chính phủ để cho vay tiếp được quyền chọn đối tượng cho vay phù hợp với chương trình tín dụng đã thoả thuận với Bên cho vay nước ngoài, và chịu mọi rủi ro trong quá trình cho vay lại

đối với những đối tượng này”. Nghị định 90/1998/NĐ-CP cũng quy định rõ nghĩa vụ của chủ đầu tư hoặc các ngân hàng sử dụng vốn vay nước ngoài của Chính phủ theo hình thức vay lại đó là “có trách nhiệm hoàn trả vốn vay cho Ngân sách Nhà nước theo

đúng quy định tại Thoả thuận cho vay lại. Nguồn vốn hoàn trả vốn vay cho ngân sách Nhà nước là khấu hao cơ bản và lợi nhuận thu được sau khi đã nộp thuế theo luật định. Trường hợp đến hạn thanh toán, nếu các nguồn thu nói trên chưa đủ, phải dùng các quỹ của doanh nghiệp và các nguồn vốn hợp pháp khác để hoàn trả vốn vay”; “Các cơ quan,

tổ chức được Bộ Tài chính uỷ quyền thực hiện cho vay lại có quyền áp dụng các biện pháp cần thiết phù hợp với quy định tín dụng hiện hành và quy định của pháp luật để đảm bảo việc thu hồi nợ và hoàn trả ngân sách Nhà nước đầy đủ, đúng hạn”...

Để triển khai thực hiện các quy định trong Nghị định 90/1998/NĐ-CP, Bộ trưởng Bộ Tài chính đã ban hành Quyết định số 72/1999/QĐ-BTC ngày 9/7/1999 về việc lập Quỹ tích luỹ trả nợ nước ngoài và quy chế sử dụng, quản lý quĩ tích luỹ trả nợ nước ngoài theo đó người vay lại vốn ODA nộp các khoản thu hồi vốn ODA cho vay lại (bao

gồm “nợ gốc, lãi cho vay lại từ nguồn vốn vay ODA (sau khi trừ phí dịch vụ cho vay lại) theo các kỳ hạn được quy định trong các Hợp đồng hoặc Hiệp định phụ cho vay lại”; “phí vay phải trả nước ngoài (phí cam kết, phí quản lý...) trong trường hợp NSNN trả

cho nước ngoài theo Hiệp định vay” vào các tài khoản của cơ quan cho vay lại để cơ

quan cho vay lại làm thủ tục chuyển trả NSNN; “Hàng năm theo tiến độ lập dự toán NSNN, các cơ quan cho vay lại có trách nhiệm “Định kỳ hàng quý, năm thông báo cho Vụ Tài chính đối ngoại kế hoạch thu hồi nợ từ các dự án mà đơn vị mình được uỷ nhiệm cho vay lại”; “Tổ chức việc thống kê theo dõi và lập báo cáo định kỳ hàng quý các khoản đã thu hồi vốn cho vay lại và đã nộp vào Quỹ tích luỹ theo từng dự án cho vay lại gửi cho Bộ Tài chính (Vụ Tài chính đối ngoại)”; “Hướng dẫn và đôn đốc các đơn vị, tổ chức sử dụng vốn vay lại Chính phủ nộp các khoản thu hồi vốn cho vay lại đầy đủ và đúng

hạn theo quy định tại các Hiệp định phụ, hợp đồng cho vay lại”…

Trên cơ sở Nghị định số 90/CP ngày 7/11/1998 và Nghị định số 87/CP ngày 5/8/1997, Bộ Tài chính đã ban hành quy chế cho vay lại từ nguồn vay/viện trợ nước

ngoài của Chính phủ trong đó có nguồn vốn ODA tại Quyết định số 2/2000/QĐ-BTC trong đó giải thích “cho vay lại” là “Chính phủ, thông qua Bộ Tài chính, uỷ quyền cho các Cơ quan cho vay lại thực hiện cho vay lại tới các người vay lại, từ nguồn vay/viện trợ nước ngoài của Chính phủ để thực hiện các dự án đầu tư có khả năng thu hồi vốn;

hoặc cho các trong nước vay lại để cho vay tiếp theo chương trình tín dụng hoặc hợp phần tín dụng trong một dự án sử dụng vốn vay nước ngoài”. Cơ quan cho vay lại được hưởng phí cho vay lại theo quy định của Chính phủ. Nếu Bộ Tài chính trực tiếp thực hiện cho vay lại trong các chương trình tín dụng, thì sẽ không thu phí cho vay lại. Quyết

định 02/2000/QĐ-BTC nêu rõ các điều kiện để được vay lại bao gồm: “có các chương trình/dự án sử dụng vốn vay/viện trợ được cấp có thẩm quyền phê duyệt, đảm bảo được khả năng trả nợ phù hợp với quy định đầu tư trong nước, được Chính phủ cho phép sử

dụng vốn vay/viện trợ và được Nhà nước tài trợ chấp nhận”; “đang hoạt động kinh doanh bình thường, có tình hình tài chính tốt”; “chấp nhận các điều kiện vay lại của Chính phủ”; và “có giải trình và cam kết có đủ vốn đối ứng để thực hiện chương trình /dự án” (Điều 2). Các điều kiện cho vay lại bao gồm: loại tiền cho vay lại và thu hồi nợ; trị giá

cho vay lại; thời điểm nhận nợ; thời gian hoàn trả gốc; lãi suất cho vay lại, trong đó lãi suất ưu đãi; các loại phí mà người vay lại phải trả; lãi phạt chậm trả; số ngày tính lãi (Điều 3), đồng thời quy định quy trình thủ tục cho vay lại và trách nhiệm của các cơ

quan trong công tác thẩm định, phê duyệt chương trình/dự án cho vay lại; ký kết thoả thuận cho vay lại; các thủ tục nhận nợ; báo cáo việc sử dụng vốn vay và thực hiện chương trình/dự án của người vay lại; quản lý, giám sát việc sử dụng vốn vay lại của cơ quan cho vay lại; thu hồi vốn.

Năm 2001, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số 17/2001/NĐ-CP ngày 4/05/ 2001 để thay thế Nghị định số 87/CP ngày 05/8/1997. Theo quy định tại Nghị định

17/2001/NĐ-CP thì cơ quan cấp Bộ, UBND cấp tỉnh và các cơ quan hành chính sự

nghiệp trực thuộc không được làm Chủ dự án đối với các chương trình, dự án ODA thuộc diện Nhà nước cho vay lại, trừ trường hợp đặc biệt (Điều 24) và cơ quan chủ quản phải thành lập Ban Quản lý dự án để quản lý việc thực hiện chương trình, dự án (Điều 25); theo dõi, đánh giá chương trình, dự án ODA (Điều 33); báo cáo thực hiện chương trình, dự án ODA (Điều 35); kiểm tra, thanh tra việc tiếp nhận, quản lý và sử dụng ODA (Điều 36). Cũng theo nội dung Nghị định 17/2001/NĐ-CP thì Bộ Tài chính có chức năng “tổ chức cho vay lại và thu hồi phần vốn cho vay lại của các chương trình, dự án

ODA thuộc diện được Nhà nước cho vay lại. Để cụ thể hoá nội dung Nghị định 17/2001/NĐ-CP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư liên tịch số 02/2003/TTLT-BKH-BTC ngày 17/03/2003 hướng dẫn công tác lập kế hoạch tài

chính đối với các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA, trong đó có các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA cho vay lại. Các quy định cụ thể đối với các chương trình, dự án áp dụng cơ chế cho vay lại được nêu rõ, ví dụ trong nội dung Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi của chương trình, dự án ODA áp dụng cơ chế cho vay lại

các chủ dự án phải “lập phương án hoàn vốn sơ bộ của dự án”, trong báo cáo nghiên cứu khả thi của chương trình, dự án ODA áp dụng cơ chế cho vay lại thì chủ dự án phải “có phương án hoàn vốn chi tiết (theo thời kỳ trả nợ, nguồn thu...)”… Bên cạnh đó, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành các thông tư hướng dẫn thực hiện Nghị

định 17/2001/NĐ-CP như Thông tư số 78/2004/TT/BTC ngày 10/8/2004 của Bộ Tài chính hướng dẫn quản lý việc rút vốn đối với nguồn vốn ODA nói chung; Thông tư số 40/2005/TT-BTC ngày 25/5/2005 của Bộ Tài chính hướng dẫn cơ chế tài chính áp dụng

riêng đối với các dự án cấp nước sạch sử dụng nguồn vốn ODA, theo đó: “Thực hiện việc cho vay lại toàn bộ nguồn vốn ODA”, đối với các dự án cấp nước sạch cho các đô thị loại 5 thì “cho vay lại bằng đồng Việt Nam toàn bộ vốn ODA không lãi suất” (NSNN hỗ trợ 100% lãi suất và phí vay nước ngoài), đối với các dự án cấp nước sạch cho các

đô thị từ loại 4 trở lên thực hiện chế độ “cho vay lại đối với nguồn vốn ODA”. Thời gian cho vay lại đối với các dự án này thực hiện “theo đề nghị của chủ dự án nhưng không quá 25 năm, trong đó có 8 năm ân hạn, tính từ ngày ký Hiệp định vay”. Các chủ dự án

được “lựa chọn vay lại bằng đồng Việt Nam hoặc vay lại bằng đồng ngoại tệ”; Lãi suất cho vay lại là 5% /năm (đã bao gồm cả phí cho vay lại trong nước) nếu vay lại bằng đồng Việt Nam còn nếu vay lại bằng đồng ngoại tệ thì lãi suất cho vay lại là 2%/năm (đã bao gồm cả phí cho vay lại trong nước)…

Đến năm 2006, Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 được ban hành để thay thế Nghị định số 17/2001/NĐ-CP ngày 04/5/2001 về quy chế quản lý và sử dụng

ODA. Một số nội dung cụ thể liên quan đến hoạt động cho vay lại vốn ODA đã được

quy định cụ thể như vấn đề quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án thì Bộ Tài chính có nhiệm vụ: “Chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các cơ quan liên quan trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt điều kiện cho vay lại trong nước áp dụng cho các chương trình, dự án”; “Tổ chức cho vay lại và thu hồi phần vốn cho vay lại của các chương trình, dự án cho vay lại từ NSNN”…; NHNN có nhiệm vụ “phối hợp với Bộ Tài chính xác định và công bố danh sách các NHTM đủ tiêu chuẩn để ủy quyền cho vay lại và thu hồi vốn trả nợ ngân sách trong trường hợp cần thiết”. Nhằm hướng dẫn

thực hiện quy chế quản lý và sử dụng ODA, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã ban hành Thông tư số 04/2007/TT-BKH ngày 30/07/2007, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 108/2007/TT-BTC ngày 7/9/2007 hướng dẫn cơ chế quản lý tài chính đối với các

chương trình, dự án ODA.

Năm 2007, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 181/2007/QĐ-TTg ngày 26/11/ 2007 ban hành quy chế cho vay lại từ nguồn vốn vay, viện trợ nước ngoài của Chính phủ trong đó quy định đối tượng được vay lại vốn ODA ngoài các doanh

nghiệp trong nước đã mở rộng thêm đối tượng UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Vay lại vốn ODA là để dùng cho đầu tư phát triển thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương và ngân sách địa phương đảm bảo trả được nợ. Điều kiện được vay lại đối với từng đối tượng cụ thể cũng được quy định rõ. Nội dung Quyết định số

181/2007/QĐ-TTg còn quy định rõ các điều kiện cho vay lại như đồng tiền cho vay lại; đồng tiền thu hồi nợ; trị giá cho vay lại; trị giá nhận nợ thực tế; thời điểm nhận nợ; số ngày tính lãi; lãi chậm trả; các loại phí; tài sản thế chấp và các biện pháp đảm bảo tiền

vay; lãi suất cho vay lại, thời hạn cho vay lại đối với từng đối tượng doanh nghiệp (Điều 13), (Điều 14), UBND các tỉnh/thành phố trực thuộc Trung ương (Điều 15).

Về quy trình thủ tục cho vay lại, Điều 18 Quyết định số 181/2007/QĐ-TTg quy định với hình thức ủy quyền cho vay lại, Bộ Tài chính sẽ thoả thuận với cơ quan, tổ chức

được Bộ Tài chính ủy quyền thực hiện việc cho vay lại để thực hiện theo một trong hai hình thức: 1) Đối với khoản vay lại theo chương trình, dự án: Cơ quan cho vay lại thực hiện quản lý, thu hồi khoản vay lại nhưng không chịu rủi ro tín dụng. Trong trường hợp

này cơ quan cho vay lại được hưởng phí dịch vụ cho vay lại; 2) Đối với khoản vay lại theo chương trình, hạn mức tín dụng của các : Cơ quan cho vay lại được chọn người vay lại, chịu trách nhiệm thẩm định dự án vay lại, quy định lãi suất cho vay đối với người vay lại, chịu rủi ro tín dụng. Trong trường hợp này cơ quan cho vay lại được hưởng

chênh lệch lãi suất giữa lãi suất cho vay đến người vay lại cuối cùng và lãi suất vay từ Bộ Tài chính. Theo Điều 19, đối với các khoản ODA cho doanh nghiệp vay lại theo

chương trình, dự án thì việc thẩm định được thực hiện theo các quy định của Quy chế

quản lý sử dụng nguồn vốn ODA; Quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngoài theo đó: “cơ quan cho vay lại chịu trách nhiệm thẩm định lại phương án tài chính của các dự án cho vay lại, năng lực tài chính của người vay lại và báo cáo kết quả thẩm định cho Bộ Tài chính trước khi ký kết Thoả thuận cho vay lại”. Đối với đối tượng vay lại vốn ODA là CQĐP thì Bộ Tài chính “thẩm định phương án sử dụng vốn vay và trả nợ của CQĐP tham gia chương trình trước khi ký thỏa thuận cho vay lại” và CQĐP chịu trách nhiệm “thẩm định dự án và chọn đối tượng cho vay lại phù hợp với chương trình tín dụng đã

thoả thuận với nhà tài trợ hoặc người cho vay, đồng thời chịu mọi rủi ro trong quá trình cho vay lại đối với những đối tượng này”. NHNN “thẩm định phương án sử dụng vốn vay và trả nợ của CQĐP và đối tượng cho vay lại cuối cùng tham gia chương trình và

thông báo kết quả thẩm định cho Bộ Tài chính” và CQĐP chịu trách nhiệm “thẩm định dự án và chọn đối tượng cho vay lại phù hợp với chương trình tín dụng đã thoả thuận với nhà tài trợ hoặc người cho vay, đồng thời chịu mọi rủi ro trong quá trình cho vay lại đối với những đối tượng này”. Đối với đối tượng vay lại vốn ODA là UBND các tỉnh,

thành phố trực thuộc Trung ương thì Bộ Tài chính sẽ thẩm đinh “thẩm định khả năng trả nợ của ngân sách địa phương theo các quy định hiện hành về phân cấp ngân sách”. Điều 20 quy định về trình tự, thủ tục cho vay lại bao gồm các nội dung: Xác định điều kiện cho vay lại; Ký kết Hợp đồng ủy quyền cho vay lại; Ký kết Thoả thuận cho vay lại;

Thủ tục nhận nợ. Điều 21 quy định về thu hồi nợ cho vay lại. Trách nhiệm quản lý nhà nước về cho vay lại từ nguồn vay, viện trợ nước ngoài của Chính phủ cũng được quy định rõ tại Điều 22 (trách nhiệm của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, NHNN Việt

Nam, của cơ quan cho vay lại và người vay lại). Quyết định số 181/2007/QĐ-TTg còn quy định cụ thể về khung lãi suất cho vay lại bằng đồng Việt Nam từ nguồn vốn ODA, về mức rủi ro về tỷ giá hối đoái áp dụng đến hết ngày 15 tháng 3 năm 2008 và đưa ra mẫu hợp đồng ủy quyền cho vay lại vốn ODA.

Để triển khai thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA theo các quy định của pháp luật đã ban hành. Chính phủ, Bộ Tài chính đã thành lập, giao nhiệm vụ, phân công chức năng cụ thể cho các cơ quan có vai trò là cơ quan cho vay lại vốn ODA. Giai đoạn

từ năm 1995 trở về trước, đối với các dự án thuộc đối tượng phải vay lại vốn ODA, Bộ Tài chính chuyển vốn sang Ngân hàng Đầu tư và phát triển Việt Nam (BIDV) để cho các chủ đầu tư vay lại (BIDV được hưởng phí phục vụ 0,2%/năm trên số dư nợ vay). Sau khi Tổng cục Đầu tư phát triển trực thuộc Bộ Tài chính được thành lập (theo Nghị định

số 187/CP ngày 11/12/1994 của Chính phủ để thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài chính đầu tư phát triển; tổ chức thực hiện cấp phát vốn ngân sách nhà nước đầu tư và

vốn tín dụng ưu đãi của nhà nước đối với các dự án, mục tiêu, chương trình theo danh

mục do Chính phủ quyết định hàng năm) thì việc cho vay lại vốn ODA chủ yếu được thực hiện thông qua hệ thống Tổng cục Đầu tư phát triển, theo đó mọi hoạt động liên quan trực tiếp đến cho vay lại vốn ODA, từ việc thẩm định dự án, giải ngân, thu hồi vốn… do Tổng cục Đầu tư phát triển thực hiện.

Giai đoạn từ năm 2000 đến năm 2006, Quỹ Hỗ trợ phát triển (DAF) được thành lập (theo Nghị định số 43/1999/NĐ-CP ngày 29/6/1999 về tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước) để thực hiện chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển của Nhà nước”, trong đó có

chức năng “tiếp nhận và quản lý các nguồn vốn của Nhà nước (bao gồm cả vốn trong và ngoài nước) để thực hiện chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển của Nhà nước” thì hoạt động cho vay lại vốn ODA chủ yếu được thực hiện thông qua DAF theo các quy định

tại Quyết định số 2/2000/QĐ-BTC của Bộ Tài chính.

Giai đoạn từ 19/8/2006 đến năm 2010, sau khi Ngân hàng phát triển Việt Nam (VDB) được thành lập với chức năng thực hiện chính sách tín dụng đầu tư và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước và sau khi Quyết định số 181/2007/QĐ-TTg ngày 26/11/ 2007

ban hành quy chế cho vay lại từ nguồn vốn vay, viện trợ nước ngoài của Chính phủ được ban hành thì hoạt động cho vay lại vốn ODA chủ yếu được thực hiện thông qua hệ thống VDB. Như vậy, Tổng cục Đầu tư phát triển (từ năm 1995 đến 06/1999), Quỹ Hỗ trợ phát triển (từ tháng 6/1999) và VDB (từ năm 2006 đến nay) cùng với NHCSXH Việt

Nam và một số tổ chức khác là các cơ quan được Chính phủ giao nhiệm vụ cho vay lại vốn ODA.

Cùng với việc tổ chức bộ máy các cơ quan cho vay lại vốn ODA, Bộ Tài chính

đã ban hành hàng loạt các thông tư hướng dẫn triển khai các hoạt động, nghiệp vụ cụ thể trong toàn bộ quy trình cho vay lại vốn ODA. Do đặc điểm là các quy định của pháp luật về cho vay lại vốn ODA mới chỉ dừng lại ở các quy định chung nhất mà chưa quy định các nội dung quản lý cụ thể (như Nghị định 20-CP ngày 15/3/1994) nên để triển

khai cho vay lại vốn ODA và quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA đối với từng nguồn vốn cụ thể, Bộ Tài chính phải ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể làm căn cứ để thực hiện quản lý hoạt động cho vay lại. Ví dụ như để triển khai thực hiện việc cho vay

lại nguồn vốn vay của Quỹ hợp tác kinh tế hải ngoại Nhật Bản (OECF) cho các dự án xây dựng cơ bản, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 95 TC/ĐT ngày 14/11/1994 theo đó quy định: Các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã hội và các dự án khác có khả năng thu hồi vốn theo quy định tại Nghị định số 177-CP ngày 20-10-1994 của Chính

phủ (điều lệ quản lý đầu tư và xây dựng) thì chủ đầu tư phải vay lại nguồn vốn vay OECF. Bộ Tài chính sẽ trực tiếp cho vay lại đối với các dự án thuộc đối tượng được vay

lại vốn OECF (giao cho Tổng cục Đầu tư phát triển thực hiện việc cho vay lại). Chủ đầu

tư có trách nhiệm sử dụng vốn đúng mục đích; phù hợp với các điều kiện đã cam kết trong Hiệp định tín dụng; và có trách nhiệm trả nợ (cả gốc và lãi vay). Nội dung Thông tư số 95 TC/ĐT ngày 14/11/1994 của Bộ Tài chính cũng quy định rõ các vấn đề cụ thể trong quá trình thực hiện cho vay lại vốn OECF như: Tiến độ rút vốn, thủ tục rút vốn vay, lãi suất vốn vay (bao gồm lãi suất vốn vay và các khoản phí dịch vụ, phí phục vụ), phương thức rút vốn thanh toán, hoàn trả lãi và gốc vay… ; Chế độ báo cáo của chủ đầu tư về tình hình nhận, sử dụng, hoàn trả vốn vay và báo cáo của Ngân hàng Ngoại thương

Việt Nam về tình hình rút vốn vay, hoàn trả lãi và gốc cho OECF; Kiểm tra tình hình quản lý, sử dụng vốn vay của chủ đầu tư và của Ngân hàng Ngoại thương Việt Nam. Dựa trên các quy định của Thông tư số 95 TC/ĐT ngày 14/11/1994, Tổng cục Đầu tư

phát triển sẽ hướng dẫn cụ thể cho các chủ đầu tư về thể thức cho vay vốn.

Thực hiện các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục cho vay lại như: xác định điều kiện cho vay lại; ký kết hợp đồng ủy quyền cho vay lại; ký kết thoả thuận cho vay lại; thủ tục nhận nợ; thu hồi nợ cho vay lại… Các cơ quan chức năng đã tiến hành

thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA theo các kế hoạch được Thủ tướng giao và kế hoạch cho vay lại vốn ODA của cơ quan đã được các cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.

Kết quả thực hiện cho vay lại vốn ODA tại VDB là cơ quan được Bộ Tài chính uỷ quyền thực hiện phần lớn các dự án cho vay lại vốn vay ODA của Chính phủ trong

giai đoạn 2006 – 2010 được thể hiện ở bảng 3.1.

Đơn vị tính: tỷ đồng

Bảng 3.1. Tình hình cho vay lại vốn ODA tại VDB giai đoạn 2006 - 2010

Stt

Nội dung

Năm 2006

Năm 2007

Năm 2008

Năm 2009

Năm 2010

1 Vốn ủy thác đầu tư (ODA)

48.415 54.349

58.550

59.557

64.101

2 Cho vay vốn ODA không chịu rủi ro

2.1 Kế hoạch Thủ tướng giao

9.000

9.500

10.000

2.2 Số vốn giải ngân

5.045

8.281

8.083

8.069

11.733

2.3 Thu nợ gốc

2.278

2.399

3.450

3.928

5.045

2.4 Thu nợ lãi

1.328

1.317

1.683

1.770

1.885

2.5 Tổng dư nợ

45.102 47.928

54.621

72.949

84.380

3 Cho vay vốn ODA chịu rủi ro

3.2 Số vốn giải ngân

10,5

37,6

128,4

70,6

59,1

3.3 Thu nợ gốc

6,3

7,3

11,4

11,5

30,9

3.4 Thu nợ lãi

5,7

4,4

9,3

13,3

14,6

3.5 Tổng dư nợ

93,4

123,7

240,7

299,8

328,0

Nguồn: Ngân hàng phát triển Việt Nam (2022). Báo cáo tỉnh hình hoạt động của

Ngân hàng phát triển Việt Nam.

3.1.2. Nhận xét về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

Từ thực tiễn quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA giai đoạn trước năm 2010

có thể đưa ra một số nhận xét sau:

* Mặt tích cực:

- Các văn bản pháp luật về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA đã được ban hành về cơ bản đã quy định được tương đối đầy đủ các nội dung liên quan đến hoạt động

cho vay lại đối với vốn vay ODA bao gồm đối tượng nhận vay lại, cơ quan cho vay lại, các điều kiện cho vay lại bao gồm đồng tiền nhận nợ, đồng tiền trả nợ, lãi suất, thời hạn

cho vay lại, các loại phí liên quan đến cho vay lại, quy trình thủ tục thẩm định các dự án

cho vay lại, trách nhiệm cụ thể của các cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan cho vay lại và người vay lại.

Các điều kiện cho vay lại vốn ODA cũng được quy định theo hướng minh bạch, công khai hơn qua đó tạo điều kiện thuận lợi cho các đối tượng sử dụng vốn vay lại vốn ODA chủ động trong việc xây dựng dự án sử dụng vốn vay, lựa chọn nguồn vốn vay lại cũng như tạo nguồn trả nợ. Đáng chú ý là trong giai đoạn này là đối tượng được vay lại vốn ODA được mở rộng, bao gồm UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương,

đã tạo điều kiện cho các địa phương bổ sung thêm nguồn vốn vay ưu đãi cho xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng và thực hiện các chương trình dự án phát triển kinh tế - xã hội. Thêm nữa, với việc đưa ra hình thức cho vay lại vốn ODA mà cơ quan cho vay lại chịu

rủi ro tín dụng đã góp phần nâng cao trách nhiệm đối với việc thực hiện cho vay lại vốn vay ODA. Ngoài ra, việc đưa khung điều kiện về lãi suất cho vay lại vốn ODA cơ bản thực hiện theo lãi suất tín dụng đầu tư của nhà nước trong trường hợp vay lại bằng VND, các ngành/lĩnh vực cần khuyến khích đầu tư hoặc có khả năng hoàn vốn tương đối thấp

sẽ được hưởng lãi suất ưu đãi theo hai mức 33,3% hoặc 55,5% còn trong trường hợp vay lại bằng ngoại tệ sẽ bằng lãi suất VND trừ đi rủi ro tỷ giá ngoại tệ nhưng được khống chế bằng mức trần (2/3 CIRR) và mức sàn (lãi suất Chính phủ đi vay nước ngoài) tại Quyết định số 181/2007/QĐ-TTg đã giúp các dự án có thể chủ động xây dựng phương

án đầu tư ngay từ khâu đầu. Quy định về lãi suất như vậy đã: i) Tạo điều kiện cho chủ dự án biết trước được lãi suất vay lại sẽ áp dụng cho dự án của mình để tính toán hiệu quả đầu tư một cách chính xác trong quá trình chuẩn bị dự án; tăng tính minh bạch; ii)

Đảm bảo được tính công bằng khi áp dụng lãi suất theo ngành, có tính đến ưu đãi cho các ngành có khả năng hoàn vốn thấp và các địa bàn khó khăn; iii) Việc cho vay lại chủ động, không phụ thuộc vào điều kiện cho vay của nhà tài trợ nước ngoài; iv) Việc cho vay lại chủ yếu thực hiện bằng đồng VND, phù hợp với các quy định đầu tư trong nước

và giảm thiểu tác động của rủi ro tỉ giá đến các dự án. Bên cạnh đó vẫn có quy định linh hoạt nếu dự án có điều kiện thuận lợi vẫn được tự lựa chọn vay lại bằng ngoại tệ. Nói chung, với các văn bản pháp luật được ban hành, đặc biệt là Quyết định số 181/2007/QĐ-

TTg, việc quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA được tăng cường hơn so với thời gian trước thể hiện ở chỗ đã gắn chặt quyền lợi và trách nhiệm của cơ quan cho vay lại trong việc quản lý và thu hồi vốn vay.

- Các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền đã ban hành nhiều chính sách và

giải pháp cụ thể nhằm hướng dẫn các cơ quan cho vay lại, các đối tượng vay lại vốn ODA thực hiện các quy trình, thủ tục cho vay lại vốn ODA theo quy định của pháp luật

và được thể hiện rõ nhất ở các thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính, các văn bản hướng

dẫn của cơ quan cho vay lại.

- Hệ thống các cơ quan cho vay lại vốn ODA đã được thiết lập bao gồm các cơ quan, như VDB (tiền thân là Tổng cục Đầu tư phát triển (1995-1999) và Quỹ Hỗ trợ phát triển (2000-2006), NHCSXH Việt Nam và một số NHTM, công ty tài chính. Cho đến năm 2010, hoạt động cho vay lại vốn ODA chủ yếu được thực hiện thông qua VDB. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan cho vay lại được quy định khá rõ ràng.

* Những hạn chế:

- Nội dung cơ chế, chính sách về cho vay lại vốn ODA mới dừng lại ở cấp độ nghị định, thông tư, quyết định, chưa được luật hóa nên chưa có hành lang pháp lý đầy

đủ, chưa có khuôn khổ pháp lý thống nhất cho việc thực hiện quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA trên phạm vi cả nước. Trên thực tế, các điều kiện cho vay lại vốn ODA trong giai đoạn này phụ thuộc nhiều vào yêu cầu của nhà tài trợ. Có nhà tài trợ (như ADB, WB, Chính phủ Đức v.v…) ra điều kiện phải giảm dần bao cấp cho doanh nghiệp

nhà nước và tiến tới lãi suất thị trường nhằm tránh làm méo mó thị trường tài chính, nhưng có các nhà tài trợ khác (như Pháp, Nhật Bản v.v…) lại yêu cầu dành nhiều ưu đãi cho dự án và cho vay lại ngang với điều kiện vay của nước ngoài. Chính vì còn thiếu các nguyên tắc, chính sách rõ ràng trong cho vay lại nên việc quyết định điều kiện cho

vay lại căn cứ theo từng trường hợp: tuỳ vào tính chất dự án, điều kiện vay nước ngoài và yêu cầu của nhà tài trợ, Bộ Tài chính chủ trì xin ý kiến các cơ quan liên quan trình Thủ tướng Chính phủ quyết định cho từng dự án. Từ đó dẫn đến tình trạng các điều kiện

cho vay lại rất khác nhau khi cho vay lại các nguồn vốn khác nhau ngay cả khi các dự án có tính chất hoàn toàn tương tự như nhau. Cụ thể là trường hợp dù đã có Quyết định số 02/2000/QĐ/BTC nêu trên nhưng Bộ Tài chính vẫn phải ban hành một số Thông tư đặc biệt cho các dự án trong một số lĩnh vực như cấp nước (Thông tư 40/2005/TT-BTC

ngày 25/5/2005 hướng dẫn cơ chế tài chính đối với các dự án cấp nước sạch sử dụng vốn ODA), vệ sinh môi trường (Thông tư 108/2003/TT-BTC ngày 07/11/2003 hướng dẫn cơ chế tài chính đối với các dự án vệ sinh môi trường sử dụng vốn ODA).

- Một số lĩnh vực có nhu cầu sử dụng vốn ODA cho vay lại của Chính phủ nhưng chưa được đưa vào đối tượng được vay lại vốn ODA. Thực tế có một số lĩnh vực được các nhà tài trợ dự kiến tài trợ cho Việt Nam có khả năng thu hồi vốn không cao và cần được hưởng lãi suất ưu đãi nhưng chưa có trong danh mục các lĩnh vực được hưởng lãi

suất ưu đãi như: xây dựng đường cao tốc, sử dụng năng lượng tái tạo, trang bị các thiết bị tiết kiệm năng lượng...

- Lợi ích của các cơ quan cho vay lại và các tổ chức tài chính, tín dụng vay lại

vốn ODA để cho vay tiếp chưa thực sự được đảm bảo đã ảnh hưởng đến việc thực hiện chủ trương về cho vay lại của Nhà nước.

Về lãi suất cho vay lại, theo quy định, lãi suất do Bộ Tài chính cho vay các tổ chức tài chính, tín dụng theo hai mức: 55,5% lãi suất tín dụng đầu tư của nhà nước đối với các ngân hàng chính sách để cho vay lại các đối tượng thuộc diện chính sách của Chính phủ hoặc 100% lãi suất tín dụng đầu tư của nhà nước đối với các chương trình tín dụng khác; thời hạn vay quy định bằng thời hạn vay nước ngoài nhưng không quá 20

năm; các tổ chức tài chính tín dụng được quyết định lãi suất cho vay ra đến người sử dụng vốn cuối cùng và được hưởng chênh lệch giữa lãi suất đầu ra và đầu vào. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện Quyết định số 181, các định chế tài chính tham gia các

dự án hạn mức tín dụng đã phản ánh các điều kiện trên là khó thực hiện (đối với trường hợp phải vay lại từ bộ Tài chính theo 100% lãi suất tín dụng đầu tư nhà nước) bởi lãi suất tín dụng đầu tư nhà nước là áp dụng cho người vay cuối cùng còn theo Quyết định 181/2007/QĐ-TTg thì chỉ là lãi suất Bộ Tài chính cho vay đến định chế tài chính và định

chế tài chính phải cộng thêm chi phí cho vay kể cả dự phòng rủi ro tín dụng vào lãi suất cho vay tới khách hàng và điều này làm giảm đáng kể tính hấp dẫn của nguồn vốn cho các mục tiêu phát triển. Mặt khác, lãi suất tín dụng đầu tư nhà nước là lãi suất cố định, trong khi bản chất của các dự án hạn mức tín dụng là cung cấp tín dụng thường xuyên

cho các khách hàng trong thời gian thực hiện hạn mức tín dụng (thông qua duy trì quỹ quay vòng tín dụng). Trong những thời điểm lãi suất tín dụng đầu tư (được cố định từ đầu dự án) cao hơn lãi suất hiện hành của thị trường thì việc định chế tài chính giải ngân

cho vay tới khách hàng này theo lãi suất tín dụng đầu tư nhà nước cộng phí (mức này cao hơn lãi suất thị trường vào thời điểm giải ngân) sẽ khó thực hiện. Trong trường hợp dự án đề nghị được vay lại bằng ngoại tệ, lãi suất cho vay lại được xác định bằng cách lấy lãi suất cho vay lại bằng VND trừ đi rủi ro ngoại hối (mức lãi suất này đã bao gồm

phí dịch vụ cho vay lại là 1,5% tính trên số thu hồi nợ thực tế) và mức lãi suất áp dụng nói trên sẽ không thấp hơn lãi suất vay nước ngoài và không cao hơn 2/3 lãi suất thương mại tham chiếu (lãi suất CIRR) (theo quy định tại Nghị định 134/2005). Tuy nhiên qua

thời gian thực hiện cho thấy: (i) do mức độ mở cửa hạn chế của thị trường vốn Việt Nam nên điểm cân bằng cung cầu của một đồng ngoại tệ không nhất thiết phản ánh mọi yếu tố rủi ro của việc nắm giữ đồng ngoại tệ đó; (ii) Việt Nam không áp dụng chính sách tỷ giá thả nổi nên biến động tỷ giá không hoàn toàn phản ánh các yếu tố thị trường; và (iii)

việc tính toán mức rủi ro tỷ giá phức tạp và chậm không đảm bảo công bố mức rủi ro tỷ

giá này đúng thời gian quy định, nên cũng phần nào gây lúng túng cho các dự án có nhu

cầu vay lại bằng ngoại tệ.

Về các loại phí liên quan đến cho vay lại: trường hợp cho vay lại vốn vay ODA, Bộ Tài chính trả cho cơ quan cho vay lại phí dịch vụ cho vay lại bằng 1,5% trị giá thu hồi nợ thực tế. Thực tế, phí dịch vụ cho vay lại trong trường hợp cho vay lại vốn ODA được tính trên tỷ lệ phần trăm của số thu hồi nợ thực tế được quy định trong Quyết định 181/2007/QĐ-TTg với mục đích gắn quyền lợi của cơ quan cho vay lại với trách nhiệm thu hồi nợ cho NSNN. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện có một số dự án áp dụng

phương pháp gốc hoá lãi trong thời gian ân hạn. Vì vậy, cơ quan cho vay lại không đuợc trích phí mặc dù vẫn phải làm dịch vụ cho vay lại cho dự án. Mặt khác, trong một số trường hợp, sau khi trừ đi phần trả cho cơ quan cho vay lại theo mức 1,5% trên số thu

hồi nợ thực tế, số thực thu về của NSNN không đủ để hoàn trả vốn vay nước ngoài (gốc, lãi và các phí liên quan).

- Ngoài ra, một vấn đề khá quan trọng đặt ra là các quy định của pháp luật cho vay lại vốn ODA chưa được đặt trong mối quan hệ với vấn đề nợ công và quản lý nợ

công khi đối tượng cho vay được bổ sung thêm là UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Những hạn chế nêu trên đã có những ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả hoạt động cho vay lại vốn ODA. Thực trạng đó cũng cho thấy rõ sự cần thiết phải có những đổi

mới, điều chỉnh trong quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA thời gian tiếp đó.

3.2. Thực trạng quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2019

3.2.1. Thực trạng ban hành các văn bản pháp luật về cho vay lại vốn ODA

Năm 2010, Luật Quản lý nợ công (năm 2009) chính thức có hiệu lực (Luật số: 29/2009/QH12 ngày 17 tháng 6 năm 2009 của Quốc Hội) đánh dấu sự kiện các quy định về cho vay lại mới được lần đầu tiên tổng hợp trong các nội dung về vay nước ngoài của Chính phủ, đồng thời vấn đề cho vay lại ODA chính thức được điều chỉnh trong một

văn bản luật - loại văn bản có hiệu lực pháp lí cao nhất. Khoản 1, Điều 22 của Luật Quản lý nợ công quy định vốn vay ODA sẽ được Chính phủ: “Cho vay lại toàn bộ hoặc một phần từ nguồn vốn vay nước ngoài cho chương trình, dự án đầu tư có khả năng thu hồi một phần hoặc toàn bộ vốn vay”. Luật quản lý nợ công cũng quy định chi tiết việc cho vay lại vốn vay ODA bao gồm các nội dung về điều kiện cho vay lại, trị giá cho vay lại, đồng tiền nhận nợ, lãi suất, thời hạn trả nợ, các loại phí. Việc cho vay lại vốn ODA đối

với từng chương trình, dự án sẽ do Thủ tướng Chính phủ quyết định. Luật Quản lý nợ

công 2009 cũng quy định rõ: “Bộ Tài chính trực tiếp hoặc uỷ quyền cho tổ chức tài chính, tín dụng thực hiện việc cho vay lại” (Điều 23). Đối tượng được vay lại vốn ODA bao gồm: tổ chức tài chính, tín dụng; doanh nghiệp; UBND (Điều 23) và điều kiện được vay lại đối với từng đối tượng cụ thể (Điều 24). Luật cũng quy định về thẩm định chương trình, dự án vay lại (Điều 25); về trách nhiệm của cơ quan cho vay lại (Điều 26) và trách nhiệm của người vay lại (Điều 27); quy định về nghĩa vụ báo cáo thông tin về nợ công (trong đó có các thông tin về cho vay lại vốn ODA) của các cơ quan có liên quan đến cho vay lại vốn ODA (Bộ Tài chính, UBND tỉnh), Cơ quan tiếp nhận và cung cấp thông

tin về nợ công, trong đó bao gồm thông tin về cho vay lại vốn ODA (Điều 44). Đáng chú ý là Luật Quản lý nợ công (năm 2009) đã giành hẳn 1 chương (chương V) quy định về quản lý cho vay lại vốn ODA trong đó bao gồm các nội dung về: Đối tượng được vay

lại, cơ quan cho vay lại (Điều 33); Nguyên tắc cho vay lại (Điều 34); Phương thức cho vay lại (Điều 35); Điều kiện được vay lại (Điều 36); Phí quản lý cho vay lại, dự phòng rủi ro cho vay lại (Điều 37); Thẩm định cho vay lại (Điều 38); Quản lý rủi ro tín dụng cho vay lại (Điều 39); Trách nhiệm của cơ quan cho vay lại, bên vay lại (Điều 40);

Để cụ thể hoá các quy định của trên cơ sở Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12 và hướng dẫn thực hiện việc cho vay lại và quản lý hoạt động cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài, trong đó có vốn ODA, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 78/2010/NĐ- CP ngày 14/07/2010 về cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ, trong đó

có quy định về cho vay lại vốn ODA trong đó quy định khá đầy đủ các nội dung liên quan đến điều khoản và điều kiện cho vay lại tại chương 2 như: Trị giá cho vay lại (Điều 3); Đồng tiền cho vay lại (Điều 4); Đồng tiền thu hồi nợ (Điều 5); Ngày nhận nợ (Điều

6); Lãi suất cho vay lại (Điều 7); Số ngày tính lãi (Điều 8); Lãi chậm trả (Điều 9); Các loại phí (Điều 10); Thời hạn cho vay lại (Điều 11); Bảo đảm tiền vay (Điều 12); Trả nợ trước hạn (Điều 13); Thứ tự ưu tiên hoàn trả vốn vay (Điều 14)… Quy trình, thủ tục cho vay lại bao gồm các quy định về cơ quan cho vay lại và lựa chọn cơ quan cho vay lại;

Thẩm định chương trình, dự án cho vay lại; Ký hợp đồng ủy quyền cho vay lại và thỏa thuận cho vay lại; Thủ tục nhận nợ; Thu hồi nợ cho vay lại; Xử lý rủi ro; Chế độ báo cáo được quy định tại các Điều từ 18 đến 24 của Nghị định.

Triển khai thực hiện các quy định của Luật, Nghị định trong thực tế hoạt động cho vay lại vốn ODA, Bộ Tài chính đã tiến hành lựa chọn các cơ quan cho vay lại, thực hiện các chức năng nhiệm vụ theo quy định và đặc biệt đã ban hành các thông tư hướng dẫn thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA như: Thông tư số 40/2011/TT-BTC ngày

22/3/2011; Thông tư số 107/2011/TT-BTC ngày 20/7/2011…. Nội dung các thông tư này quy định việc quản lý tài chính, rút vốn thanh toán, kiểm tra, báo cáo, quyết toán,

hạch toán ngân sách nhà nước áp dụng đối với các chương trình, dự án… Đối với một

số chương trình dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại đặc biệt, Bộ Tài chính đã ban hành thông tư riêng, điển hình như Thông tư số 193/2011/TT-BTC ngày 26/12/2011 hướng dẫn quản lý tài chính, giải ngân đối với các chương trình, dự án tài trợ bằng nguồn vốn quỹ OPEC về phát triển quốc tế (OFID-The OPEC Fund for International Development).

Đến năm 2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 38/2013/NĐ-CP ngày 23/4/2013 về quản lý và sử dụng nguồn ODA và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nêu rõ các nguyên tắc cơ bản trong quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi

(Điều 6). Cụ thể: ODA được xác định là “nguồn vốn thuộc NSNN được sử dụng để thực hiện các mục tiêu ưu tiên phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và được phản ánh trong NSNN theo quy định của pháp luật”; “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA

trên cơ sở phân cấp gắn với trách nhiệm, quyền hạn, năng lực quản lý và tính chủ động của các ngành, các cấp; bảo đảm sự phối hợp quản lý, kiểm tra và giám sát chặt chẽ của các cơ quan liên quan”; Việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA “phải được xem xét, cân đối và lựa chọn trong tổng thể các nguồn vốn đầu tư phát triển nhằm đạt hiệu quả kinh

tế - xã hội cao nhất, bền vững, bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, công bằng, khả năng hấp thụ vốn, khả năng trả nợ và an toàn nợ công, trong đó ưu tiên sử dụng nguồn vốn vay ưu đãi cho các chương trình, dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp”; Bảo đảm tính “công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình” trong việc cung cấp và sử dụng vốn

ODA; “Tạo điều kiện thuận lợi để khu vực tư nhân tiếp cận vốn ODA và vốn vay ưu đãi trên cơ sở chia sẻ lợi ích và rủi ro giữa nhà nước và tư nhân”.

Nghị định số 38/2013/NĐ-CP quy định về cơ chế tài chính trong nước đối với

việc sử dụng vốn ODA tại điều 10 theo đó NSNN cho vay lại toàn bộ hoặc một phần vốn áp dụng đối với các trường hợp sau: “Các chương trình, dự án do UBND cấp tỉnh là cơ quan chủ quản thuộc đối tượng phải vay lại vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi của Chính phủ. Trong từng trường hợp cụ thể, Chính phủ cho UBND cấp tỉnh vay lại vốn

ODA và vốn vay ưu đãi đối với các chương trình, dự án thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương, UBND cấp tỉnh có trách nhiệm bố trí ngân sách địa phương để hoàn trả vốn vay lại cho Chính phủ”. Bộ Tài chính có nhiệm vụ và quyền hạn “Tổ chức cho

vay lại và thu hồi phần vốn cho vay lại của các chương trình, dự án áp dụng cơ chế ngân sách nhà nước cho vay lại” (Điều 62). UBND cấp tỉnh có nhiệm vụ và quyền hạn “Xây dựng Đề cương chương trình, dự án, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt hoặc phê duyệt theo thẩm quyền”; “Thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với vốn ODA trên địa

bàn”; “Công khai minh bạch và chịu trách nhiệm về hiệu quả sử dụng vốn ODA của các chương trình, dự án do mình trực tiếp quản lý và thực hiện”; “Bố trí vốn trả nợ ngân

sách trung ương để trả nợ nước ngoài đối với các chương trình, dự án áp dụng cơ chế

ngân sách trung ương cho ngân sách cấp tỉnh vay lại nguồn vốn ODA” (Điều 68)…

Để triển khai thực hiện Nghị định số 38/2013/NĐ-CP, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 218/2013/TT-BTC ngày 31/12/2013 trong đó quy định tất cả các vấn đề có liên quan đến hoạt động cho vay lại vốn ODA: Quy trình xác định cơ chế tài chính trong nước ở các khâu (trước khi phê duyệt Danh mục tài trợ; trước khi Văn kiện chương trình, dự án/Báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư được phê duyệt; trước khi ký kết Hiệp định vay/Thỏa thuận tài trợ; Xác định điều khoản và điều kiện cho vay lại cụ thể đối với

các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA (Điều 3); Cơ chế tài chính trong nước áp dụng đối với chương trình, dự án của các địa phương (Điều 4); Điều kiện cho vay lại áp dụng đối với các tổ chức tài chính, tín dụng vay lại theo chương trình, hạn mức tín dụng

(Điều 5); Cơ chế tài chính trong nước áp dụng đối với khu vực tư nhân khi tiếp cận nguồn vốn ODA, vốn vay ưu đãi nước ngoài.(Điều 6); Xây dựng kế hoạch giải ngân vốn ODA hàng năm (Điều 7); Quy trình lập kế hoạch vốn hàng năm đối với các dự án cho vay lại (Điều 8); Về Ngân hàng phục vụ (các điều 9, 10); Về Thủ tục rút vốn và quản lý

rút vốn (Điều 11-16); Về hạch toán NSNN (Điều 17-20)… Đặc biệt, chương 8 của Thông tư quy định rõ về tổ chức cho vay lại bao gồm các nội dung: Quy trình, thủ tục cho vay lại (Điều 23 gồm các quy định về ký kết Hợp đồng/Thỏa thuận cho vay lại; Lập kế hoạch thu hồi nợ cho vay lại; Tổ chức công tác thu hồi nợ); Xử lý rủi ro cho vay lại

(Điều 24); Về chế độ kế toán, kiểm toán, báo cáo, kiểm tra (Điều 25-29)… Đối với một số dự án có những đặc thù riêng, Bộ Tài chính cũng có thông tư hướng dẫn cụ thể để thực hiện, ví dụ như Thông tư số 117/2013/TT-BTC ngày 23/8/2013 Hướng dẫn cơ chế

tài chính và giải ngân đối với nguồn vốn tín dụng của Ngân hàng Đầu tư châu Âu (EIB) cho Dự án Xây dựng tuyến đường sắt đô thị thí điểm TP. Hà Nội, đoạn Nhổn – Ga Hà Nội (tuyến số 3) và Dự án Xây dựng tuyến tàu điện ngầm số 2 TP. Hồ Chí Minh.

Bộ Kế hoạch và Đầu tư cũng đã ban hành Thông tư số 01/2014/TT-BKHĐT

ngày 09/01/2014 hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 38/2013/NĐ- CP ngày 23/4/2013 trong đó có các quy định về công tác lập và phê duyệt kế hoạch phân bổ vốn hàng năm của các chương trình, dự án quy định (Điều 20); Trách nhiệm của cơ

quan chủ quản trong công tác giám sát và đánh giá (Điều 22); Chế độ báo cáo tình hình tiếp nhận và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi cấp chủ dự án (Điều 26); Chế độ báo cáo tình hình tiếp nhận và sử dụng vốn ODA cấp cơ quan chủ quản (Điều 27); Chế độ báo cáo tình hình tiếp nhận và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi cấp quốc gia (Điều

28); và xử lý vi phạm trong công tác giám sát và đánh giá (Điều 29).

Đến năm 2016, để phù hợp với các quy định của các luật mới được ban hành

(Luật Đấu thầu năm 2013; Luật Đầu tư công năm 2014; Luật Xây dựng năm 2014; Luật Đầu tư năm 2014), Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 16 tháng 3 năm 2016 của Chính phủ về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài.

Để hướng dẫn thực hiện, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 111/2016/TT-

BTC ngày 30/06/2016 quy định về quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án sử

dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài. Điều 6 của

thông tư này quy định rõ việc xác định cơ chế tài chính trong nước trong quá trình đề

xuất, phê duyệt chương trình, dự án. Điều 7 quy định cơ chế cho vay lại đối với chương

trình, dự án sử dụng vốn ODA với các đối tượng khác nhau; Điều kiện vay lại đối với

từng đối tượng; Tỷ lệ cho vay lại đối với chương trình, dự án sử dụng vốn ODA; Phương

thức cho vay lại đối với chương trình, dự án có khả năng thu hồi vốn (cho vay lại vốn

ODA qua cơ quan cho vay lại không chịu rủi ro tín dụng; qua cơ quan cho vay lại chịu

rủi ro tín dụng một phần hoặc toàn bộ khoản vay lại; cho các tổ chức tài chính - tín dụng

vay lại theo chương trình, hạn mức tín dụng và các tổ chức tài chính - tín dụng chịu rủi

ro tín dụng; Cơ quan cho vay lại đối với từng loại dự án (có khả năng hoàn vốn toàn bộ

hoặc có khả năng hoàn vốn một phần). Điều 8 quy định nguyên tắc xây dựng kế hoạch

tài chính cho chương trình, dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại, theo đó các chương

trình, dự án sử dụng vốn ODA vay về cho vay lại “phải lập kế hoạch trung hạn trình cấp

thẩm quyền phê duyệt theo quy định tại Luật Đầu tư công, pháp luật về ngân sách nhà

nước và các văn bản hướng dẫn liên quan”. Sau khi kế hoạch trung hạn được cấp thẩm

quyền phê duyệt, cơ quan chủ quản gửi Bộ Tài chính phần kế hoạch đối với nguồn vốn

ODA để phục vụ cho việc theo dõi các khoản vay ODA thuộc danh mục nợ công. Cơ

quan chủ quản lập kế hoạch tài chính hàng năm của các chương trình sử dụng vốn ODA

phải đảm bảo tuân thủ quy trình lập dự toán NSNN hàng năm, đảm bảo mức bố trí vốn

ODA vay lại trong dự toán ngân sách hàng năm phù hợp với các điều ước quốc tế, thỏa

thuận về ODA đã ký kết, với khả năng giải ngân thực tế của các chương trình, dự án.

Điều 9 quy định các bộ, cơ quan trung ương, địa phương, chủ chương trình dự án xây

dựng kế hoạch tài chính năm gửi Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư bao gồm các nội

dung: Báo cáo ước thực hiện kế hoạch giải ngân, rút vốn năm hiện tại; Kế hoạch giải

ngân, rút vốn trong năm. Các kế hoạch này được xây dựng cụ thể từng loại vốn (vốn

đầu tư phát triển, vốn sự nghiệp, vốn vay lại). Các kế hoạch này sau khi được phê duyệt

sẽ được “cấp có thẩm quyền giao, bộ, cơ quan trung ương, địa phương thực hiện giao

kế hoạch vốn ODA đối với từng chương trình, dự án, từng hiệp định đã ký kết”. Cơ quan

chủ quản gửi Quyết định giao vốn hàng năm của các chương trình, dự án sử dụng vốn

ODA cho cơ quan tài chính các cấp và cơ quan kiểm soát chi (KBNN). Sau khi phân bổ

kế hoạch vốn hàng năm, các bộ, cơ quan trung ương và địa phương thực hiện nhập kế

hoạch vốn vào TABMIS (Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc). Đối với

chương trình, dự án cho vay lại vốn ODA qua cơ quan cho vay lại không chịu rủi ro tín

dụng, hoặc chịu một phần hoặc toàn bộ rủi ro tín dụng thì các chủ chương trình, dự án

lập kế hoạch giải ngân, rút vốn theo từng hợp đồng cho vay lại, gửi kế hoạch tài chính

năm cho Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cơ quan cho vay lại.. Nội dung kế hoạch

bao gồm: Dư nợ đầu kỳ; Dự kiến giải ngân năm kế hoạch; Dự kiến trả nợ trong năm kế

hoạch, chi tiết theo gốc, lãi, phí. Các tổ chức tài chính - tín dụng lập kế hoạch tài chính

gửi Bộ Tài chính bao gồm các nội dung: Dư nợ đầu kỳ; Dự kiến giải ngân năm kế hoạch;

Dự kiến trả nợ trong năm kế hoạch, chi tiết theo gốc, lãi, phí. Các nội dung về kiểm soát

chi, thủ tục rút vốn và quản lý rút vốn được quy định tại Điều 10-14; Các quy định về

hạch toán, ghi thu, ghi chi NSNN được quy định tại Điều 15-17; Các quy định về chế

độ kế toán, kiểm toán, quyết toán, báo cáo, kiểm tra được quy định tại Điều 18-22. Bộ

Kế hoạch và Đầu tư ban hành Thông tư số 12/2016/TT-BKHĐT ngày 8/08/2016 hướng

dẫn thực hiện một số điều của nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 16 tháng 3 năm 2016

của chính phủ về quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ

nước ngoài thay thế Thông tư số 01/2014/TT-BKH ngày 9 tháng 01 năm 2014 của Bộ

Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 38/2013/NĐ-CP

của Chính phủ.

Tiếp đó, để khắc phục các vấn đề nảy sinh do quy định tại Nghị định số

16/2016/NĐ-CP (khoản 2 Điều 8) và Nghị định số 78/2010/NĐ-CP (khoản 3 Điều 4;

khoản 3 Điều 7; điểm b khoản 1 Điều 11; điểm a khoản 2 Điều 12 và khoản 5 Điều 19),

Chính phủ đã ban hành Nghị định số 52/2017/NĐ-CP ngày 28/04/2017 về cho vay lại

nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ đối với UBND tỉnh, thành phố trực thuộc

trung ương. Nghị định số 52/2017/NĐ-CP đưa ra nguyên tắc cho vay lại đối với UBND

tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đó là: “Vốn vay lại phải được trả nợ đầy đủ, đúng

hạn từ nguồn ngân sách địa phương hoặc các nguồn vốn hợp pháp khác theo quy định

của pháp luật; Cơ chế tài chính, tỷ lệ cho vay lại, hiệu quả dự án, khả năng trả nợ phải

được tính toán và xác định khi UBND cấp tỉnh đề xuất chủ trương đầu tư chương trình,

dự án sử dụng vốn vay ODA”; Việc cho vay lại nguồn vốn vay ODA đối với UBND cấp

tỉnh phải “đảm bảo công khai, minh bạch, phù hợp với khả năng tài chính của ngân sách

địa phương” (Điều 3) và hàng loạt các quy định về điều kiện được vay lại từ nguồn vốn

vay ODA (Điều 4); tỷ lệ cho vay lại vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi (Điều 5); điều

khoản tài chính cho vay lại đối với UBND cấp tỉnh (Điều 6). Nghị định số 52/2017/NĐ-

CP giành hẳn các chương riêng để quy định về các nội dung: thẩm định khả năng trả nợ

của ngân sách địa phương (Điều 7-9 chương II); thực hiện cho vay lại và quản lý vốn

vay (Điều 11-14 chương III); trách nhiệm của các cơ quan liên quan trong quản lý cho

vay lại UBND cấp tỉnh (chương IV). Để triển khai một số nội dung quy định tại Nghị

định số 52/2017/NĐ-CP về chế độ báo cáo và công khai thông tin về nợ công và nợ

nước ngoài của quốc gia, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 126/2017/TT-BTC

ngày 27/11/ 2017 về chế độ báo cáo và công khai thông tin về nợ công và nợ nước ngoài

của quốc gia thay thế Thông tư số 53/2011/TT-BTC ngày 27/04/2011 của Bộ Tài chính

hướng dẫn mẫu biểu báo cáo và công khai thông tin về nợ công và nợ nước ngoài của

quốc gia.

Đến năm 2017, nhằm khắc phục những hạn chế quá trình triển khai hoạt động

cho vay lại vốn ODA theo Luật quản lý nợ công số 29/2009/QH12 và để phù hợp với

các quy định của Luật Quản lý nợ công mới năm 2017 được thông qua, Chính phủ đã

ban hành Nghị định số 97/2018/NĐ-CP ngày 30 tháng 6 năm 2018 về cho vay lại vốn

vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài của Chính phủ thay thế các Nghị định số 78/2010/NĐ-

CP ngày 14/7/2010 và Nghị định số 52/2017/NĐ-CP trong đó có một số nội dung mới

như: Xây dựng hạn mức cho vay lại 05 năm (Điều 4); Xây dựng kế hoạch cho vay lại

và hạn mức cho vay lại hằng năm (Điều 5); Dự phòng rủi ro cho vay lại (Điều 11). Đặc

biệt việc xác định cơ quan cho vay lại (Điều 22) quy định: Bộ Tài chính cho vay lại trực

tiếp UBND cấp tỉnh. Đối với cho vay lại , doanh nghiệp cơ quan được ủy quyền cho vay

lại là: VDB đối với các chương trình, dự án đầu tư; hoặc NHCSXH đối với chương trình,

dự án chính sách xã hội. Cơ quan được ủy quyền cho vay lại chịu rủi ro tín dụng là các

. Trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan được ủy quyền cho vay lại được quy định tại Điều

23, theo đó ngoài trách nhiệm được quy định tại Luật Quản lý nợ công, cơ quan được

ủy quyền cho vay lại chịu rủi ro tín dụng có trách nhiệm, quyền hạn: “a) Chịu toàn bộ

rủi ro tín dụng, chịu trách nhiệm trả nợ đầy đủ, đúng hạn cho Bộ Tài chính trong mọi

trường hợp theo hợp đồng ủy quyền cho vay lại; b) Được hưởng phí quản lý cho vay lại

theo tỷ lệ quy định và toàn bộ dự phòng rủi ro cho vay lại; c) Quyết định đối với tài sản

bảo đảm khoản vay lại do bên vay lại thế chấp; d) Quyết định đối với các đề nghị trả nợ

trước hạn của bên vay lại (nếu có); quyết định việc cơ cấu lại khoản nợ trong trường hợp

bên vay lại gặp khó khăn trong trả nợ theo quy định của pháp luật”. Việc quản lý cho

vay lại vốn ODA được quy định trong một chương riêng (Chương III, từ Điều 29 đến

Điều 33).

Năm 2018, Chính phủ lại tiếp tục ban hành Nghị định số 132/2018/NĐ-CP ngày

01/10/2018 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 16/3/

2016 về quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi

của các nhà tài trợ nước ngoài trong đó quy định rõ thêm về phân loại nợ, quản lý và xử

lý rủi ro cho vay lại tại chương IV (Điều 34-40 gồm các vấn đề: Phân loại nợ; Quản lý

rủi ro; Gia hạn thời hạn trả nợ; Khoanh nợ; Xóa một phần nợ; Xóa toàn bộ nợ trong

trường hợp Bên vay lại là doanh nghiệp; Nguồn xử lý nợ).

Đến năm 2021, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số 79/2021/NĐ-CP ngày

16/8/2021 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 97/2018/NĐ-CP về cho vay

lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài của Chính phủ với các nội dung về trị giá tài

sản bảo đảm tiền vay và chế độ báo cáo, theo đó “Bên vay lại là UBND cấp tỉnh báo cáo

cho Bộ Tài chính, bên vay lại là ĐVSNCL, doanh nghiệp báo cáo cho cơ quan được ủy

quyền vay lại một năm hai lần, lần 1 không muộn hơn ngày 31/7 năm thực hiện cho kỳ

báo cáo từ ngày 01/01 đến ngày 30/6 năm thực hiện và lần 2 không muộn hơn ngày

15/02 năm sau cho kỳ báo cáo từ ngày 01/7 đến ngày 31/12 năm thực hiện về tình hình

cho vay lại với các nội dung sau: a) Tình hình rút vốn, trả nợ, số dư nợ khoản vay lại; b)

Tình hình biến động tài sản đảm bảo tiền vay; c) Tình hình tài chính, tình trạng nợ của

bên vay lại bao gồm số dư nợ, số nợ quá hạn phát sinh (nếu có) với bất kỳ chủ nợ nào; d)

Tình hình thực hiện, vận hành, khai thác dự án đầu tư, tình hình quản lý, sử dụng tài sản

của dự án đầu tư và tài sản hình thành từ vốn vay”…

3.2.2. Thực trạng tổ chức, chỉ đạo, điều hành hoạt động cho vay lại vốn ODA

Trên cơ sở các quy định của pháp luật đã ban hành, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ

Bộ Tài chính và các cơ quan chức năng đã ban hành các văn bản hướng dẫn để triển

khai thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA. Đặc biệt, Bộ Tài chính và các cơ quan

cho vay lại vốn ODA đã xây dựng các quy trình, thủ tục, yêu cầu đối với cả cơ quan cho

vay lại và đối tượng vay lại vốn ODA để thống nhất thực hiện. Trên cơ sở các dự án do

các đối tượng vay lại vốn vay ODA lập để đề nghị được vay lại vốn ODA, các cơ quan

có thẩm quyền tiến hành thẩm định và trình lên các cơ quan chức năng trình Chính phủ

phê duyệt chủ trương đầu tư, xác định cơ chế tài chính trong nước để tiến tới ký kết các

Hiệp định vay và sau đó là thoả thuận vay lại vốn ODA giữa đối tượng vay lại vốn ODA

với Bộ Tài chính (trường hợp Bộ Tài chính trực tiếp cho vay lại) và với cơ quan cho vay

lại (trường hợp Bộ Tài chính uỷ quyền cho vay lại vốn ODA).

Giai đoạn 2010 – 2017, để thực hiện cho vay lại vốn ODA theo Luật quản lý nợ

công số 29/2009/QH12, bên cạnh việc trực tiếp cho vay lại vốn ODA, Bộ Tài chính đã

thực hiện uỷ quyền cho vay lại cho nhiều cơ quan, tổ chức. Tại thời điểm 31/12/2015,

có 9 tổ chức tài chính, ngân hàng thực hiện việc cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài,

trong đó VDB là cơ quan thực hiện cho vay lại lớn nhất với 437 dự án có dư nợ đến

31/12/2015 tương đương khoảng 7,7 tỷ USD, chiếm 53,8% tổng dư nợ cho vay lại của

Chính phủ. Tiếp đó là Ngân hàng Đầu tư và Phát triển Việt Nam (BIDV) thực hiện cho

vay lại 77 chương trình/dự án với dư nợ đến 31/12/2015 tương đương khoảng 2,7 tỷ

USD, chiếm 18,7%, Công ty Điện lực tài chính thực hiện cho vay lại 7 dự án với dư nợ

khoảng 1,3 tỷ USD, chiếm 9,2%.

Bảng 3.2 Tổng hợp cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ

(tính đến 31/12/2015)

Dư nợ Cơ quan cho vay lại Số chương trình, dự án Tỷ trọng (Triệu USD)

Ngân hàng chính sách (VDB, NHCSXH) 7.812,8 54,0% 444

124 3.708,6 25,7% NHTM (Vietcombank, BIDV, Vietinbank, Agribank)

Công ty tài chính điện lực 7 1.328,8 9,2%

Ngân hàng nhà nước 4 244,1 1,7%

TPQT SBIC 2014 tái cơ cấu 1 1.000,0 6,9%

Bộ Tài chính cho vay trực tiếp 45 305,8 2,1%

Ngân hàng hợp tác xã 6 58,1 0,4%

631 14.458,1 100% Tổng số

Nguồn: Tổng hợp từ dữ liệu của Bộ Tài chính

Thực tế triển khai hoạt động cho vay lại vốn ODA trong giai đoạn đã bộc lộ nhiều

hạn chế, cụ thể là:

- Phạm vi, đối tượng cho vay lại vẫn còn rộng, tràn lan, bao gồm cả những dự án thủy điện nhỏ; đầu tư xây dựng các cơ sở giáo dục đào tạo, dạy nghề, y tế; mua đầu máy toa xe đường sắt; các chương trình dự án sản xuất sản phẩm cơ khí trọng điểm thay thế hàng nhập khẩu; các dự án vay vốn với giá trị lớn có xu hướng ngày càng tăng, đặc biệt

là ngành điện, khai khoáng, giao thông. Bên cạnh đó, hoạt động vay vốn của các ngân hàng chính sách cũng được Chính phủ bảo đảm về khả năng thanh toán, tuy nhiên xét về mức độ an toàn vốn và tính chất hoạt động của nó có rủi ro, năng lực đảm bảo cân đối nguồn huy động và trả nợ bất cập, điều này gián tiếp tác động tới NSNN khi các

ngân hàng chính sách mất cân đối nguồn trả nợ, đồng nghĩa với việc gia tăng nghĩa vụ nợ dự phòng của NSNN.

- Đối với cho vay lại vốn ODA chưa xác định rõ ngay từ khi phê duyệt chủ trương

đầu tư loại dự án nào được cấp phát, dự án nào phải vay lại một phần hoặc toàn bộ nên

trong quá trình tổ chức huy động vốn vay cũng như xác định cơ chế tài chính trong nước

còn gặp vướng mắc, gây bị động cho các chủ dự án tính toán hiệu quả kinh tế, tài chính và khả năng trả nợ vì vậy khi ký kết các Hiệp định vay thường gây sức ép gia tăng tỷ lệ cấp phát ngân sách cho các dự án, tăng nghĩa vụ trả nợ của NSNN. Cơ chế về cho vay lại vẫn dựa nhiều vào bao cấp của nhà nước, NSNN chịu rủi ro tín dụng.

Trách nhiệm của các Bộ, ngành, địa phương có dự án sử dụng vốn vay chưa được đề cao, nhiều chương trình, dự án tuy có khả năng trả nợ cao nhưng vẫn đề nghị nhà nước có cơ chế ưu đãi lớn, có dự án trả được nợ nhưng chây ý không trả, không bố trí

tài sản đảm bảo…dẫn đến khi xảy ra rủi ro, NSNN phải chịu trách nhiệm trả nợ.

- Lãi suất cho vay lại và phí bảo lãnh chưa phản ánh đầy đủ rủi ro tín dụng gắn với khoản vay và nghĩa vụ nợ dự phòng của NSNN. Ngoài ra, có quy định đối tượng

được vay lại phải sử dụng toàn bộ các biện pháp để bảo đảm cho khoản vay để bù đắp cho rủi ro tín dụng và các rủi ro khác có thể phát sinh và tài sản đảm bảo “bao gồm tài sản hình thành bằng vốn vay lại và/hoặc các tài sản khác theo pháp luật hiện hành ở Việt Nam” (Nghị định số 78/2010/NĐ-CP) nhưng không có chế tài hướng dẫn cụ thể nên khi

có rủi ro không thực hiện được cơ chế này.

- Do chưa quy định cụ thể về việc phân loại nợ, trích lập và xử lý rủi ro tín dụng đối với hoạt động cho vay lại/bảo lãnh nên khi có nợ xấu hoặc nợ quá hạn không có nguồn để xử lý, phải điều chỉnh cơ chế tài chính, tái cơ cấu nợ bằng chuyển sang đầu tư

vốn nhà nước hoặc cấp phát NSNN, làm tăng nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ.

- Công tác quản lý nợ cho vay lại vẫn còn nhiều hạn chế như việc phân bổ, sử dụng vốn vay cho đầu tư còn dàn trải, hiệu quả chưa cao, trên thực tế đã có một số dự

án vay lại vốn vay ODA phát sinh rủi ro không trả được nợ, phải thực hiện tái cơ cấu tài chính, chuyển sang hình thức Nhà nước đầu tư hoặc Quỹ tích lũy phải ứng trả thay; còn thiếu gắn kết giữa quyết định đầu tư với cân đối trả nợ.

- Từ hình thức cho vay dự án thực hiện thông qua các ngân hàng là trung gian

làm dịch vụ được cơ quan nhà nước ủy quyền; cho vay theo chương trình tức là, nhà nước huy động về và cho vay lại các ngân hàng để ngân hàng cho vay đến người sử dụng cuối cùng là dự án cho thấy, vấn đề cho vay chương trình là do tại thời điểm đó

hầu hết huy động được vốn vay ODA với thời hạn dài, lãi suất thấp và qua hệ thống ngân hàng cho các dự án của nền kinh tế được hưởng ưu đãi nhất định, hoặc tạo cơ hội các dự án tiếp cận nguồn vốn.

Ngoài ra, khi Việt Nam đã tốt nghiệp IDA (dừng nhận các khoản vay ưu đãi từ

Hiệp hội phát triển Quốc tế thuộc Ngân hàng thế giới) và các khoản vay đều tiến sát

mức độ điều kiện thị trường, nên ở chừng mực nào đó mức độ ưu đãi giảm dần. Như

vậy nếu tiếp tục cung cấp nguồn vốn ODA cho vay lại cho các NHTM trong nước để các ngân hàng cho vay theo thị trường thì sẽ tạo sự bất bình đẳng và tạo xung đột với các quy định khi Việt Nam đang tiếp tục mở cửa thị trường tài chính.

- Quy định cho vay lại với các tổ chức, các dự án thông qua ngân hàng, chủ yếu thực hiện theo hình thức nhà nước chịu rủi ro. Cho vay bằng đồng ngoại tệ, nhưng cơ bản nhận trả nợ bằng tiền Việt Nam và Nhà nước chịu rủi ro về tỷ giá.

Để khắc phục những hạn chế nêu trên, Chính phủ đã ban hành, sửa đổi các Nghị

định liên quan đến cho vay lại vốn vay ODA (như Nghị định số 52/2017/NĐ-CP…) với các nội dung về hạn mức cho vay lại, dự phòng rủi ro cho vay lại, xác định cơ quan cho vay lại… và đặc biệt là các quy định về quản lý cho vay lại vốn ODA. Trên cơ sở các

quy định được nêu trong các Nghị định mới ban hành, các cơ quan chức năng cũng tiến hành sửa đổi, điều chỉnh các quy trình, thủ tục đối với hoạt động cho vay lại vốn ODA cũng như các quy định về công tác kiểm tra, giám sát dự án…

Quy trình cho vay lại vốn ODA trong từng trường hợp (cho vay trực tiếp hoặc uỷ

quyền cho vay lại) đối với từng đối tượng được quy định cụ thể như sau:

* Đối với việc vay lại vốn ODA của UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung

ương (Bộ Tài chính trực tiếp cho vay lại vốn ODA)

Tại các tỉnh, thành phố, Sở Kế hoạch và Đầu tư là đầu mối đề xuất, trình duyệt

dự án và theo dõi tình hình thực hiện dự án, được UBND tỉnh giao chủ trì tham gia quá trình đàm phán và lập hồ sơ. UBND tỉnh tham gia ý kiến với các Bộ, ngành trong quá trình đàm phán với đối tác cho vay nước ngoài. Sở Tài chính là cơ quan phối hợp tham

gia khi được Sở Kế hoạch và Đầu tư đề nghị. Sau khi đàm phán xong, UBND cấp tỉnh chuẩn bị các hồ sơ để Bộ Tài chính thực hiện thẩm định về khả năng trả nợ của UBND cấp tỉnh nhận vay lại theo các quy định. Sau khi thẩm định điều kiện được vay lại của UBND cấp tỉnh, Bộ Tài chính báo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định cho vay lại đối

với UBND cấp tỉnh. UBND tỉnh sẽ ký hợp đồng vay lại trực tiếp với Bộ Tài chính.

Trên cơ sở kế hoạch sử dụng vốn vay lại ODA (kế hoạch trung hạn và kế hoạch

hàng năm), KBNN tỉnh thực hiện việc kiểm soát chi đối với các khoản giải ngân cho

dự án, thực hiện việc ghi thu ngân sách địa phương và ghi chi cho dự án khi nhận được

lệnh ghi thu, ghi chi của Sở Tài chính. Sở Tài chính lập lệnh ghi thu ngân sách địa

phương và ghi chi cho dự án gửi cho KBNN địa phương khi nhận được thông báo của

Bộ Tài chính.

Để thực hiện công tác quản lý nợ CQĐP, về tổ chức bộ máy quản lý hầu hết các

tỉnh, thành phố giao cho Sở Tài chính làm đầu mối (theo quy định của pháp luật, cụ thể

là Luật Quản lý nợ công thì Sở Tài chính là cơ quan đầu mối chủ trì tổng hợp xây dựng

kế hoạch vay trả nợ trung hạn 5 năm, 3 năm và hàng năm báo cáo UBND cấp tỉnh, trình

Hội đồng nhân dân cùng cấp cho ý kiến trước khi gửi Bộ Tài chính tổng hợp; chịu trách

nhiệm giao dự toán vốn vay lại nước ngoài cho các BQLDA, bố trí nguồn trả nợ vay lại

khi đến hạn) và trong Sở Tài chính, một phòng chức năng (thường là phòng Tài chính

đầu tư) của Sở được giao nhiệm vụ quản lý nợ CQĐP cấp tỉnh.

* Đối với trường hợp Bộ Tài chính uỷ quyền cho các cơ quan cho vay lại là ngân

hàng chính sách thực hiện cho vay lại vốn ODA cho các đối tượng

Các cơ quan cho vay lại xây dựng và ban hành các quy trình, quy định cụ thể để

tổ chức thực hiện và quản lý một cách thống nhất. Đảm bảo công tác thẩm định theo

đúng quy định của pháp luật và khả năng thực tiễn, các NHCS là cơ quan cho vay lại

vốn ODA đã xây dựng và ban hành các văn bản hướng dẫn nội bộ. Các văn bản này

được cập nhật, bổ sung các nội dung từ thực tiễn để phù hợp với yêu cầu triển khai. Việc

thẩm định cho vay lại vốn ODA được thực hiện tại Ban thẩm định ở Trụ sở chính trên

cơ sở hồ sơ của chủ đầu tư, bao gồm: (i) Quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư; (ii)

Báo cáo nghiên cứu khả thi kèm theo quyết định phê duyệt đầu tư dự án; (iii) Phương

án sử dụng vốn vay và trả nợ; phương án bố trí vốn chủ sở hữu, vốn đối ứng; hồ sơ liên

quan đến phương án BĐTV; phương án quản lý, xử lý tài sản BĐTV; thuyết minh doanh

thu, chi phí của dự án đầu tư; (iii) Báo cáo tài chính 3 năm gần nhất được kiểm toán; và

(iv) các tài liệu liên quan khác. Các NHCS chủ yếu sử dụng phương pháp thẩm định

truyền thống. Nội dung thẩm định tập trung chủ yếu vào các nội dung như: Tính khả thi,

hiệu quả tài chính, phương án trả nợ của dự án đầu tư; Năng lực tài chính, khả năng hoàn

trả vốn vay của dự án, Ban QLDA; xếp hạng tín dụng của Bên vay lại; Tài sản BĐTV;

năng lực thực hiện dự án, năng lực tài chính, kinh nghiệm của chủ đầu tư; thị trường các

yếu tố đầu vào cho sản xuất và sản phẩm đầu ra của dự án, các nhân tố ảnh hưởng đến

phương án tài chính, phương án trả nợ vốn vay; hiệu quả kinh tế và xã hội của dự án;

Các yếu tố rủi ro và độ nhạy của dự án... Các chỉ tiêu được sử dụng trong thẩm định

năng lực tài chính của chủ đầu tư được chia thành năm nhóm, gồm: (1) khả năng thanh

toán; (2) tính ổn định và khả năng tự tài trợ; (3) hiệu quả sử dụng vốn và khả năng sinh

lời; (4) sức tăng trưởng; và (5) chỉ số lưu chuyển tiền tệ.

Sau khi thẩm định, NHCS sẽ gửi Bộ Tài chính báo cáo thẩm định. Bộ Tài chính

báo cáo Thủ tướng Chính phủ về kết quả thẩm định cho vay lại nếu đủ điều kiện vay lại,

Bộ Tài chính báo cáo Thủ tướng Chính phủ phê duyệt về việc cho vay lại còn nếu không

đủ điều kiện vay lại, Bộ Tài chính báo cáo Thủ tướng Chính phủ không ký kết khoản

vay nước ngoài. Sau khi được phê duyệt và ký kết thoả thuận vay lại, NHCS sẽ tổ chức

thực hiện giải ngân vốn ODA cho vay lại đến các đối tượng.

Với hình thức cho vay lại vốn ODA cơ quan cho vay lại không chịu rủi ro tín

dụng thì quản lý giải ngân gồm kiểm soát chi hoặc giải ngân trực tiếp vốn ODA. Trên

cơ sở hồ sơ đề nghị thanh toán của chủ đầu tư, NHCS căn cứ vào các điều khoản thanh

toán hoặc dự toán được duyệt và giá trị từng lần thanh toán, để thực hiện kiểm soát chi

và thanh toán cho chủ đầu tư đảm bảo vốn ODA cho vay lại được sử dụng theo đúng

mục đích vay lại và tuân thủ các quy định quản lý tài chính hiện hành. Quy định về các

hình thức kiểm soát chi đối với các hình thức rút vốn cụ thể tuỳ thuộc vào ngân hàng và

quy định của nhà tài trợ. Hình thức giải ngân trực tiếp, chỉ áp dụng trong trường hợp

NHCS là chủ tài khoản tạm ứng/tài khoản đặc biệt theo ủy quyền hoặc nhà tài trợ trực

tiếp chuyển tiền vào tài khoản của NHCS, việc rút vốn được thực hiện theo quy định

của nhà tài trợ. Theo đó, căn cứ vào thông báo của nhà tài trợ, lệnh ghi thu ghi chi ngân

sách của Bộ Tài chính và chứng từ giải ngân, NHCS yêu cầu khách hàng ký khế ước

nhận nợ và thực hiện hạch toán cho vay lại vốn ODA.

Với hình thức cho vay lại vốn ODA cơ quan cho vay lại chịu rủi ro tín dụng thì

quản lý giải ngân vốn ODA được thực hiện căn cứ trên kế hoạch giải ngân của từng dự

án, tổng hợp theo từng năm. Kế hoạch giải ngân vốn ODA vay lại được lập căn cứ vào

tiến độ dự án, nhu cầu giải ngân vốn vay lại của chủ đầu tư là cơ sở cho việc rút vốn từ

nhà tài trợ. Căn cứ vào thực tế giải ngân cho dự án, thời điểm rút vốn vay nước ngoài,

NHCS ghi nhận ngày nhận nợ, mức nợ với Bộ Tài chính/Nhà tài trợ.

Công tác kiểm tra, giám sát hoạt động cho vay lại vốn ODA và thu hồi nợ các dự

án đã được thực hiện định kỳ hàng quý, bán niên và đột xuất tùy theo tính chất, hình

thức quản lý vốn của từng dự án ODA. Từng lần kiểm tra dự án được lập thành biên bản

kiểm tra và lưu giữ trong hồ sơ cho vay dự án. Trong quá trình kiểm tra, giám sát, nếu

phát hiện bên vay lại không thực hiện đúng các thỏa thuận theo hợp đồng tín dụng,

NHCS có quyền yêu cầu doanh nghiệp khắc phục các lỗi vi phạm hoặc báo cáo trực tiếp

bằng văn bản cho Bộ Tài chính và đề xuất phương án xử lý. Đối với cơ quan cho vay

lại, các NHCS sẽ ban hành quy định về kiểm tra giám sát đối với các dự án vay lại. Theo

đó, căn cứ vào nội dung, quy trình, thủ tục kiểm tra và thỏa thuận vay nước ngoài, trường

hợp phát hiện nhà đầu tư sử dụng vốn sai mục đích có thể dừng ngay việc giải ngân và

xem xét việc thu hồi nợ trước hạn số vốn sử dụng sai mục đích hoặc toàn bộ vốn đã giải

ngân đối với dự án. Bên cạnh việc kiểm tra mục đích sử dụng vốn vay, công tác kiểm

tra tài sản hình thành từ vốn vay và tài sản bảo đảm tiền vay của dự án vay lại vốn ODA

cũng được thực hiện thường xuyên, định kỳ hoặc hàng năm để đối chiếu, so sánh với

nghĩa vụ trả nợ của chủ đầu tư, từ đó đưa ra biện pháp thích hợp để xử lý. Các doanh

nghiệp vay lại vốn ODA bắt buộc phải mua bảo hiểm cho tài sản bảo đảm tại các công

ty bảo hiểm hoạt động hợp pháp tại Việt Nam, thực hiện chế độ báo cáo sử dụng tài sản

bảo đảm tiền vay để quản lý và giám sát.

3.2.3. Thực trạng công tác giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán

hoạt động cho vay lại vốn ODA

Việc giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán hoạt động cho vay lại vốn ODA nói chung được thực hiện theo đúng quy định. Các cơ quan cho vay lại nói chung

thực hiện nghiêm túc việc giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, hoạt động đối với các dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại, đặc biệt đối với các dự án cơ quan cho vay lại chịu rủi ro tín dụng. Riêng đối với việc vay lại vốn ODA của CQĐP, do một số hạn chế của công tác quản lý và giám sát sử dụng vốn ODA cho vay lại, ngày 21/9/2017, Thủ tướng

Chính phủ đã có Chỉ thị 37/CT-TTg yêu cầu các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tập trung thực hiện tốt các giải pháp tăng cường quản lý, giám sát sử dụng nguồn vốn ODA cho vay lại đối với

CQĐP, theo đó Bộ Tài chính có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan thực hiện việc quản lý, giám sát vay, trả nợ của CQĐP để “đảm bảo việc vay, trả nợ của địa phương trong phạm vi dư nợ tối đa theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước và kế hoạch vay, trả nợ hàng năm được Quốc hội phê duyệt”, đảm bảo “chỉ vay trong phạm vi mức bội chi được Quốc hội phê duyệt hàng năm”… Nếu sử dụng khoản vay ODA về cho vay lại làm cho dư nợ thực tế “vượt quá mức dư nợ tối đa cho phép hoặc vượt quá dự toán vay trong năm được cấp có thẩm quyền phê duyệt” thì phải bố trí giảm kế hoạch vay các khoản khác hoặc thực hiện trả nợ để đảm bảo các giới hạn nợ theo quy định. Đồng thời, địa phương có trách nhiệm trả nợ đầy đủ, đúng hạn các khoản vay ODA về cho vay lại.

Công tác kiểm toán đối với các dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại cũng đã được

cơ quan Kiểm toán Nhà nước tiến hành qua đó phát hiện giai đoạn 2017-2019 và 6 tháng đầu năm 2020 tỷ lệ giải ngân vốn vay ODA của nhiều địa phương, dự án thấp; tiến độ giải ngân các dự án có sử dụng vốn ODA là chậm nhất so với các loại vốn đầu tư công

khác, đồng thời cũng nêu ra các nguyên nhân dẫn đến thực trạng trên và đề xuất các giải pháp để khắc phục những hạn chế đó.

3.3. Đánh giá về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam theo các tiêu chí

3.3.1. Nhóm các tiêu chí về ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý

hoạt động cho vay lại vốn ODA

3.3.1.1. Đánh giá về tính thống nhất, đồng bộ của các chế định pháp luật về quản lý hoạt động cho vay lại ODA

Từ thực trạng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý hoạt động

cho vay lại vốn ODA trong giai đoạn 2010 – 2019 có thể đưa ra một số đánh giá về tính thống nhất, đồng bộ của các chế định pháp luật về quản lý hoạt động cho vay lại ODA của các quy định pháp luật về quản lý hoạt động cho vay lại ODA cụ thể như sau:

- Việc ban hành các văn bản pháp luật về cho vay lại vốn ODA đã có những thay

đổi quan trọng, đặc biệt là đã được luật hoá. Hoạt động cho vay lại vốn ODA từ chỗ được điều chỉnh bằng các văn bản dưới luật như Quyết định của Bộ Tài chính, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ đã tiến tới đưa các quy định của pháp luật về hoạt động

cho vay lại vốn ODA vào trong các văn bản luật. Đến nay, các hoạt động cho vay lại vốn ODA được điều chỉnh bởi Luật Quản lý nợ công và các Nghị định của Chính phủ.

- Hệ thống các văn bản pháp luật về cho vay lại vốn ODA đã liên tục được bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với các luật có liên quan mới nhất như Luật Quản lý nợ công,

Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư công, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức CQĐP, Luật Điều ước quốc tế; từng bước cho phù hợp với những biến đổi của tình hình trong nước và quốc tế, phù hợp với yêu cầu của các nhà tài trợ quốc tế khi Việt Nam đã

gia nhập nhóm các nước có mức thu nhập trung bình, đã tốt nghiệp vốn vay tín dụng ưu đãi IDA của WB (tháng 7/2017), của ADB (1/1/2019).

Kết quả đó cho thấy, các văn bản quy phạm pháp luật về cho vay lại vốn ODA và quản lý cho vay lại vốn ODA đã đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ với các văn bản

pháp luật điều chỉnh các hoạt động có liên quan đến huy động và sử dụng vốn ODA cho vay lại.

3.3.1.2. Đánh giá về tính kịp thời, đầy đủ và khả thi của các quy định của pháp luật về quản lý hoạt động cho vay lại ODA

Thực tiễn ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý cho vay lại vốn ODA cho thấy nội dung các văn bản đã bao quát được các vấn đề liên quan đến hoạt động cho vay lại vốn ODA đó là: xác định cơ quan cho vay lại, đối tượng và điều kiện

được vay lại vốn ODA; quy định về xây dựng hạn mức cho vay lại 05 năm và hàng năm;

thủ tục, quy trình cho vay lại và quản lý cho vay lại vốn ODA; dự phòng rủi ro cho vay

lại vốn ODA; phân loại nợ, quản lý và xử lý rủi ro cho vay lại vốn ODA; trị giá tài sản bảo đảm tiền vay đối với vay lại vốn ODA; chế độ báo cáo về vay lại vốn ODA…

- Các văn bản hướng dẫn thực hiện cho vay lại vốn ODA cũng đã được các cơ quan chức năng có thẩm quyền ban hành giúp tạo sự thống nhất cho quá trình triển khai thực hiện các thủ tục cho vay lại vốn ODA trong thực tiễn.

Nói chung, các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý cho vay lại vốn ODA được ban hành khá đầy đủ làm cơ sở cho việc triển khai thực hiện cho vay lại vốn ODA

trong thực tiễn. Những nội dung điều chỉnh, thay đổi trong các quy định của pháp luật về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA mới ban hành đã mang lại các tác động tích cực đến thực tiễn quản lý hoạt động cho vay vốn ODA thể hiện ở các điểm sau:

+ Việc cho vay lại vốn vay ODA được thực hiện theo hướng gắn với hạn mức vay áp dụng cho thời kỳ ổn định ngân sách (5 năm) và theo hạn mức hàng năm; đồng thời được xây dựng căn cứ nhu cầu vay mới, đánh giá tình hình thực hiện năm trước và khả năng bố trí nguồn trả nợ của từng đối tượng nhận vay lại, góp phần cải thiện hiệu

quả sử dụng nguồn vốn vay. Cụ thể: (i) Chính phủ chỉ sử dụng một phần nguồn vốn vay ODA từ các nhà tài trợ để cho vay lại; tập trung vào một số lĩnh vực có khả năng thu hồi vốn cao chủ yếu như giao thông, điện...; (ii) Đối với cho vay lại UBND cấp tỉnh để thực hiện các dự án đầu tư của CQĐP thì tỷ lệ vay lại của từng địa phương được công bố trên

cơ sở đó các địa phương tính toán, xây dựng kế hoạch vay, trả nợ, đảm bảo các yêu cầu về hạn mức vay và khả năng trả nợ; (iii) Các điều kiện cho vay lại được siết chặt hơn đối với các đối tượng vay lại nguồn vay ODA; đồng thời tăng cường chia sẻ rủi ro giữa

NSNN và cơ quan cho vay lại, áp dụng cơ chế cơ quan cho vay lại chịu rủi ro toàn bộ; tăng cường công tác thẩm định, áp dụng mức phí dự phòng rủi ro cho vay lại; phân loại nợ, quản lý và xử lý rủi ro; (iv) Tăng cường quy định về tài sản bảo đảm khoản vay; quản lý dòng tiền của dự án vay lại; cơ chế báo cáo, cung cấp thông tin của dự án vay

lại; (v) Nhà nước chỉ chịu rủi ro đối với các đối tượng chương trình cần ưu tiên của Chính phủ (cho vay lại vốn ODA thông qua hệ thống ngân hàng chính sách của Nhà nước). Các NHTM thực hiện theo nguyên tắc thị trường.

+ Tăng cường giám sát cho vay lại thông qua xây dựng và giám sát triển khai thực hiện hạn mức cho vay lại hàng năm. Công tác quản lý vốn vay về cho vay lại được căn cứ trên hạn mức do Chính phủ quyết định hàng năm, theo đó khi xây dựng kế hoạch giải ngân vốn cho vay lại đã gắn kết với nhu cầu giải ngân vốn và tiến độ thực hiện dự

án. Nhu cầu giải ngân vốn cho vay lại được Bộ Tài chính tổng hợp từ các Bộ, ngành và địa phương, cơ quan chủ quản của các dự án vay lại hàng năm, chi tiết theo từng dự án

căn cứ tiến độ thực hiện trong năm trước và nhu cầu giải ngân mới năm dự toán và 2

năm liền kề (trung hạn 03 năm). Do đó, việc xây dựng, giao vốn cho vay lại bám sát hơn với tình hình thực hiện thực tế của dự án, góp phần duy trì được các chỉ tiêu an toàn nợ do cấp thẩm quyền phê duyệt.

+ Đảm bảo cân đối hài hòa và trách nhiệm đến cùng của người sử dụng vốn, cũng như đảm bảo sự bình đẳng giữa người sử dụng vốn do thực hiện quy định đối với các khoản vay nước ngoài cho vay bằng đồng tiền nào thì khi trả nợ phải trả nợ bằng ngoại tệ, hoặc bằng đồng Việt Nam nhưng phải theo tỷ giá bán ra của ngân hàng ngoại thương.

+ Tăng cường trách nhiệm sử dụng vốn của đối tượng vay lại qua đó góp phần đảm bảo khả năng trả nợ nước ngoài của ngân sách trung ương nói chung. Việc gia tăng cho vay lại đối với CQĐP, các ĐVSNCL thay vì hình thức cấp phát là chủ yếu như trước

đây (trước khi thực hiện theo Luật Quản lý nợ công 2017, hầu hết đối tượng đơn vị sự nghiệp công áp dụng cơ chế NSNN cấp phát toàn bộ) đã góp phần nâng cao ý thức của các đơn vị trong việc xây dựng dự án, tính toán khả năng trả nợ.

+ Các quy định của pháp luật về cho vay lại vốn ODA đối với UBND các tỉnh,

thành phố trực thuộc trung ương đã góp phần vào triển khai đồng bộ các giải pháp của Chính phủ để nâng cao hiệu quả quản lý nợ công, nợ CQĐP trước tình hình mới thể hiện ở: i) Hoàn thiện cơ sở pháp lý trong việc sử dụng, phân bổ và quản lý nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ đối với CQĐP theo nguyên tắc minh bạch, công bằng; ii)

Đáp ứng yêu cầu công khai, minh bạch và công bằng về quyền vay lại của CQĐP đối với nguồn vốn vay nợ của Chính phủ, khuyến khích địa phương chủ động tính toán, cân đối, huy động nguồn lực phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và chia sẻ

một phần nghĩa vụ nợ với NSTW; Đề cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương về hiệu quả dự án, góp phần nâng cao hiệu quả trong quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA cho vay lại; Cơ cấu lại việc sử dụng nguồn vốn vay nợ của Chính phủ theo hướng tăng dần tỷ trọng cho vay lại (đối với ODA, tăng từ mức 7,85% trong giai đoạn vừa qua lên

đến trung bình khoảng 25-30% trong giai đoạn tới), góp phần đảm bảo bền vững nợ, giúp cả trung ương và địa phương chủ động trước tình hình nợ công tăng cao và mức độ ưu đãi của nguồn vốn nước ngoài đang và sẽ tiếp tục giảm mạnh trong thời gian tới; Góp

phần tăng cường công tác quản lý nợ CQĐP nói riêng và nợ công nói chung thông qua chia sẻ nghĩa vụ nợ trả nợ giữa cấp NSTW và NSĐP); nợ của cả NSTW và NSĐP đều được quản lý chặt chẽ và chủ động theo hạn mức nợ theo Luật NSNN; đồng thời giúp TW tập trung nguồn lực trợ cấp cho các địa phương khó khăn, góp phần tăng hiệu quả

vai trò điều tiết của NSTW và tăng cường hiệu quả sử dụng vốn. Việc cho vay lại CQĐP không tác động đến nợ nước ngoài, chỉ là quan hệ giữa 02 cấp ngân sách. Nợ vay lại của

CQĐP cũng được tính trong hạn mức dư nợ và mức bội chi hàng năm, giúp việc quản

lý vay nợ của CQĐP được chặt chẽ hơn, đồng thời buộc 02 cấp NSTW và NSĐP phối hợp chặt chẽ trong việc trao đổi, cập nhật thông tin về nợ CQĐP nhằm tăng cường minh bạch NSNN.

Bên cạnh những mặt tích cực nêu trên, xét về tính kịp thời, đầy đủ và tính khả thi của các quy định của pháp luật về quản lý hoạt động cho vay lại ODA có thể thấy một số vấn đề nổi bật sau:

Thứ nhất, các quy định pháp luật về cho vay lại vốn ODA thay đổi nhanh trong

thời gian gần đây nhưng một số văn bản hướng dẫn thi hành chậm được ban hành.

Thực tế cho thấy, từ năm 2016 đến nay, Chính phủ đã ban hành nhiều Nghị định trong đó có các quy định về cho vay lại vốn ODA, đó là các Nghị định số 16/2016/NĐ-

CP; Nghị định số 52/2017/NĐ-CP; Nghị định số 132/2018/NĐ-CP; Nghị định số 97/2018/NĐ-CP; Nghị định số 79/2021/NĐ-CP. Mặc dù các Nghị định mới ban hành đều nhằm sửa sổi, bổ sung một số quy định cho phù hợp với thực tiễn nhưng sự thay đổi quá nhanh trong một thời gian ngắn, thêm vào đó là việc chậm ban hành các văn bản

hướng dẫn thực hiện do những thay đổi của pháp luật đã gây ra những khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện các quy định của pháp luật. Hơn nữa, các quy định của pháp luật do nhà nước ban hành liên quan đến quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA nằm ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau, do nhiều cơ quan soạn thảo và ban

hành nhưng do tiến trình cập nhật, sửa đổi, hoàn thiện các văn bản pháp luật chưa thể tiến hành cùng lúc và kịp thời nên các vấn đề còn vướng mắc trong thực hiện dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại chưa được các bên liên quan hiểu một cách thống nhất, nhất

là sử dụng quy định nào của pháp luật để xử lý tháo gỡ. Đây chính là lý do thời gian gần đây các Bộ, ngành, cơ quan chức năng có liên quan phải thường xuyên họp để thống nhất hướng và cách xử lý các vấn đề nảy sinh, đồng thời cũng là nguyên nhân có ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động cho vay lại vốn ODA nói chung, đặc biệt là hoạt động

giải ngân vốn ODA cho vay lại nói riêng.

Thực trạng trên xuất phát từ vấn đề mang tính bản chất của nguồn vốn ODA và hoạt động cho vay lại, cụ thể là hoạt động cho vay lại vốn ODA liên quan đến nhiều đối

tượng khác nhau, nhà tài trợ - người vay vốn ODA - người vay lại vốn ODA, liên quan đến vấn đề nợ công, nợ CQĐP và nợ quốc gia, đặc biệt với các khoản vốn vay ODA dành tài trợ cho các chương trình, dự án còn liên quan đến hàng loạt các vấn đề về thủ tục quản lý dự án, xây dựng, đấu thầu, mối quan hệ giữa chủ đầu tư, cơ quan chủ quản

với CQĐP, cư dân… nơi chương trình, dự án được thực hiện vì vậy có thể chỉ một nội

dung điều chỉnh trong một văn bản quy phạm pháp luật có thể đòi hỏi sự điều chỉnh ở

một hay nhiều văn bản khác có liên quan do các cơ quan khác soạn thảo.

Thứ hai, nội dung các quy định về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA vẫn

còn những bất cập và vẫn còn một số thủ tục còn phức tạp.

Những bất cập trong các quy định của pháp luật về cho vay lại vốn ODA thể hiện

cụ thể ở một số nội dung sau:

- Một số cấp CQĐP gặp hạn chế trong việc tăng quy mô vay lại vốn ODA do hạn mức dư nợ vay hàng năm phải thực hiện theo quy định và phải tuân thủ mức bội chi

ngân sách được duyệt, trong khi đó thực tế nhu cầu vốn vay dành cho chi đầu tư phát triển ở địa phương lớn hơn rất nhiều. Luật Ngân sách nhà nước 2015 quy định số được vay trong năm NSĐP phải nằm trong tổng mức vay đã được Quốc hội quyết định, được

Thủ tướng Chính phủ giao cho từng địa phương và đảm bảo hạn mức dư nợ vay hàng năm. Tổng mức vay nợ hàng năm của địa phương phụ thuộc vào hạn mức dư nợ theo quy định của Luật NSNN, phụ thuộc vào mức bội chi được duyệt. Các địa phương phải đảm bảo mức dư nợ vay theo quy định của pháp luật về NSNN. Thực tế, một số địa

phương được duyệt mức phân bổ bội chi ngân sách địa phương trong dự toán giao hàng năm thấp, không phù hợp với nhu cầu và khả năng của tỉnh, thành phố, không phù hợp với tiến độ dự án, dự kiến giải ngân dự án trong năm và nhu cầu giải ngân vốn vay lại theo các hiệp định vay đã ký. Ví dụ như thành phố Hồ Chí Minh, tổng mức vay trong

năm 2019 của thành phố được giao là 5,5 nghìn tỷ đồng, trong khi đó nhu cầu giải ngân vốn vay lại đối với các dự án thành phố triển khai thực hiện là 13,3 nghìn tỷ đồng. Do tổng số vay trong năm không được vượt quá dự toán được giao, thành phố gặp khó khăn

trong việc phân bổ hạn mức vay cho từng dự án cụ thể. Trường hợp tiến độ giải ngân thực tế của các dự án cao hơn số được giao, thành phố sẽ không được giải ngân do vượt quá hạn mức vay đã được giao, ảnh hưởng đến tiến độ thi công các dự án. Đối với Hà Nội, theo kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm 2016-2020, nhu cầu vốn đầu tư

công của thành phố giai đoạn 2016-2020 khoảng 300 nghìn tỷ đồng, trong khi thành phố chỉ cân đối ngân sách được 105 nghìn tỷ đồng, nên việc huy động vốn đầu tư phát triển tập trung cho các dự án trọng điểm nhằm sớm triển khai đồng bộ, hoàn thành, đưa vào

sử dụng phát huy hiệu quả là hết sức cần thiết. Dự kiến Hà nội vay lại từ nguồn Chính phủ vay nước ngoài đã ký Hiệp định để thực hiện đầu tư cơ sở hạ tầng trọng điểm khoảng 23 nghìn tỷ đồng. Do đó, các quy định bắt buộc về hạn mức dư nợ vay hiện hành đối với Hà Nội làm hạn chế quy mô vay vốn đầu tư một số dự án cơ sở hạ tầng quan trọng,

nhất là trong bối cảnh nguồn vốn ODA ngày càng hạn hẹp và các dự án ODA về đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông đã được chuyển từ cơ chế cấp phát sang cơ chế cho địa phương

vay lại (Nguyên Vũ, 2020). Bên cạnh đó, một số địa phương được duyệt phương án bội

chi thấp, vay chủ yếu để ưu tiên trả nợ gốc nên không còn dư địa vay cho đầu tư phát triển, giảm dư địa cho triển khai dự án mới. Thông thường các hiệp định vay sau khi ký kết đều gắn với các dự án cụ thể và nhu cầu giải ngân của dự án sẽ phụ thuộc vào khối lượng và tiến độ hoàn thành của dự án trên thực tế. Trường hợp quy định cứng hạn mức dư nợ trong Luật NSNN mặc dù đảm bảo tính an toàn và khả năng chi trả nợ của địa phương, mặt khác cũng giới hạn khả năng vay cho đầu tư phát triển, đặc biệt trong giai đoạn tới khi nguồn vay lại chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn vay của địa phương. Do

đó, vấn đề đặt ra là cần thiết phải có cơ chế gắn hạn mức dư nợ của địa phương với (i) mức bội chi ngân sách của địa phương (mục tiêu để đảm bảo an toàn nợ và khả năng trả nợ) và (ii) nhu cầu giải ngân dự án cho vay lại đã ký theo các hiệp định vay để đưa dự

án sớm đi vào sử dụng. Thực tế cho thấy hạn mức dư nợ được xây dựng trên cơ sở mức thu ngân sách địa phương được hưởng còn thấp đối với các địa phương vùng sâu vùng xa còn khó khăn về thu ngân sách.

- Nguồn vay lại ODA chịu ảnh hưởng bởi các quy định chung về vay nợ của

CQĐP. Hạn mức vay nợ của CQĐP được quy định theo luật (đối với các địa phương không đặc thù thì dư nợ không quá 30% ngân sách cho chi đầu tư hàng năm) và mỗi lần địa phương vay nợ, phải có sự đồng ý của Bộ Tài chính. CQĐP còn phải xử lý các nghĩa vụ nợ dự phòng đối với các doanh nghiệp của địa phương. Các trường hợp nợ xấu tiềm

năng được quản lý bởi Bộ Tài chính.

- Chưa phân định rõ giữa cơ chế cấp phát cho các đối tượng thuộc nhiệm vụ chi của NSNN với cơ chế cho vay lại vốn ODA. Theo quy định tại Nghị định 97/2018/NĐ-

CP, nếu các ĐVSNCL không tự đảm bảo được chi thường xuyên, còn phải nhận vốn NSNN cấp phát để duy trì hoạt động thường xuyên thì không thể áp dụng chính sách cho vay lại, đối với ĐVSNCL đảm bảo toàn bộ chi thường xuyên và một phần kinh phí đầu tư, tỷ lệ vay lại là 50% vốn vay ODA, vay ưu đãi sử dụng cho dự án đầu tư; đối với

ĐVSNCL tự đảm bảo toàn bộ kinh phí thường xuyên và kinh phí đầu tư, tỷ lệ vay lại là 100% vốn vay ODA, vay ưu đãi sử dụng cho dự án đầu tư. Tuy nhiên, thực tế có một số ĐVSNCL mặc dù chưa đảm bảo chi thường xuyên, vẫn phải nhận vốn cấp phát của

NSNN nhưng do tính chất đặc thù, vẫn có nhu cầu được sử dụng vốn vay nước ngoài cho đầu tư. Các ĐVSNCL này chủ yếu nằm trong các ngành y tế, giáo dục đào tạo và dạy nghề, nguồn thu chưa thực sự được đảm bảo, để hỗ trợ ĐVSNCL theo hướng tăng cường tính tự chủ, đẩy nhanh tốc độ tự chủ tài chính đảm bảo kinh phí theo định hướng

cải cách dịch vụ công (tập trung vào ngành y tế và giáo dục) của Chính phủ, các ĐVSNCL này vẫn được xem xét vay lại một phần vốn cho vay lại nước ngoài.

Thực tế cho thấy, tiến trình nâng cao mức độ tự chủ tài chính của các ĐVSNCL

chậm hơn dự kiến đã ảnh hưởng đến việc vay lại của các ĐVSNCL. Theo cơ chế tự chủ của ĐVSNCL, việc phân loại các ĐVSNCL theo mức độ tự chủ về tài chính có thời gian ổn định là 03 năm và phải tăng dần mức độ tự chủ về tài chính theo lộ trình quy định. Tuy nhiên, trên thực tế, từ năm 2016 khi Bộ Nội vụ tiến hành phân loại chính thức các ĐVSNCL tới nay, mức độ tự chủ của các ĐVSNCL hầu như không thay đổi. Trên thực tế, hầu hết các ĐVSNCL vay lại vốn vay ODA và vay ưu đãi nước ngoài mới chỉ tự đảm bảo một phần chi thường xuyên (đặc biệt là các cơ sở giáo dục nghề nghiệp và bệnh

viện), trong khi chưa quy định về tỷ lệ cho vay lại áp dụng đối với các ĐVSNCL này. Về nguồn trả nợ vay lại của ĐVSNCL cũng phát sinh vấn đề. Theo lộ trình tính đủ các chi phí vào giá dich vụ sự nghiệp công sử dụng kinh phí nhà nước (Nghị định số

16/2015/NĐ-CP), đến năm 2020 (sau khi hiệu lực của Nghị định số 97/2018 về cho vay lại có hiệu lực 02 năm) các ĐVSNCL mới được tính đủ chi phí khấu hao tài sản cố định vào giá dịch vụ sự nghiệp công. Việc thuê kiểm toán để đáp ứng quy định nêu trên trong một số trường hợp có ảnh hưởng đến tiến độ thẩm định dự án vay lại. Quy định bên vay

lại là ĐVSNCL, doanh nghiệp mở tài khoản tập trung doanh thu của dự án vay lại và các nguồn thu hợp pháp tại cơ quan được ủy quyền cho vay lại khó thực thi đối với các đơn vị sự nghiệp công do nguồn thu của đơn vị không tách được doanh thu của dự án, lại bao gồm cả kinh phí do NSNN cấp và theo quy định phải được chi tiêu qua tài khoản

mở tại Kho bạc nhà nước.

- Chưa có định nghĩa rõ ràng về chi thường xuyên và chi đầu tư tạo sự hiểu nhầm giữa các đơn vị thực hiện dự án. Từ năm 2016 theo chỉ đạo của Chính phủ đã siết chặt

sử dụng vốn vay cho chi thường xuyên, các dự án vay mới không được sử dụng cho chi thường xuyên; chỉ còn lại ở các dự án đã ký trước đây, tuy nhiên Chính phủ đã chỉ đạo, kể cả các dự án này dù theo cơ chế cũ cũng phải thực hiện rà soát lại. Xác định rõ những hạng mục mang tính chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển để thuận lợi cho việc xây

dựng dự án, xây dựng kế hoạch và thanh quyết toán. Xem xét điều chỉnh tỷ lệ vay lại nguồn vốn vay nước ngoài cho CQĐP phù hợp theo từng lĩnh vực và thời hiệu áp dụng tỷ lệ này để tránh tình trạng phải điều chỉnh, phê duyệt nhiều do thay đổi chính

sách…(Đào Huyền, 2019).

- Vướng mắc liên quan đến hạn mức dư nợ, bội chi NSĐP và nhu cầu vay vốn ODA cho vay lại của địa phương cho đầu tư phát triển và tuân thủ các Hiệp định vay đã ký. Theo Luật Quản lý nợ công 2017, tỷ lệ vay lại trên số vốn vay nước ngoài bố trí cho

dự án của CQĐP về cơ bản được Chính phủ quy định ở mức cao hơn nhằm tăng cường trách nhiệm của các địa phương trong việc sử dụng nguồn vốn vay nước ngoài. Trong

khi đó, tỷ lệ bội chi ngân sách địa phương trong bội chi NSNN do Quốc hội duyệt hàng

năm về cơ bản không thay đổi (không điều chỉnh tăng), dẫn đến hạn chế khả năng vay nợ của các địa phương.

Những hạn chế cụ thể trên đây cho thấy các chế định pháp luật về quản lý hoạt động cho vay lại ODA mặc dù đã đảm bảo được tính thống nhất, đồng bộ nhưng tính kịp thời, đầy đủ của một số văn bản còn có những hạn chế nhất định. Một số quy định chưa đảm bảo tính khả thi. Thực trạng này đã có những ảnh hưởng tiêu cực đến thực tiễn quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA thời gian qua.

3.3.2. Nhóm các tiêu chí về công tác tổ chức, chỉ đạo, điều hành thực hiện hoạt

động cho vay lại vốn ODA

3.3.2.1. Đánh giá về tính hợp lý, rõ ràng và minh bạch trong công tác tổ chức bộ máy, phân công chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan, bộ phận thực hiện các nhiệm vụ quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

Tổ chức bộ máy thực hiện các nhiệm vụ quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA trong giai đoạn 2010 – 2020 được thực hiện theo đúng các quy định của pháp luật. Việc phân công chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan, bộ phận rõ ràng và minh

bạch. Thực tế, các cơ quan chức năng có liên quan như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, các NHCS của Nhà nước (VDB, NHCSXH…) HĐND, UBND các tỉnh, thành phố, các Ban QLDA… đều thực hiện đúng các chức năng, nhiệm vụ được giao trong các khâu công việc trong quy trình quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA. Tuy nhiên,

đến nay việc phân công chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan, bộ phận thực hiện các nhiệm vụ quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA và đặc biệt là trách nhiệm của một số cơ quan, bộ phận vẫn còn có hạn chế, đó là:

- Trách nhiệm quản lý Nhà nước về ODA hiện còn phân chia giữa nhiều cơ quan gây khó khăn cho quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA. Hiện nay, theo quy định của pháp luật thì trách nhiệm quản lý nợ công: Bộ Tài chính được phân công thống nhất quản lý; Việc vận động tài trợ, trình phê duyệt chủ trương đầu tư do Bộ Kế hoạch và

Đầu tư chủ trì; Việc xác định cơ chế tài chính trong nước do Bộ Tài chính chủ trì; Về thủ tục đàm phán, ký kết, Bộ Tài chính được phân công chủ trì các thủ tục đàm phán, ký kết đối với vay song phương và một số tổ chức quốc tế; Việc quản lý, sử dụng vốn

vay ODA cho các chương trình, dự án cụ thể do cơ quan chủ quản và chủ dự án thực hiện theo phân cấp của Luật Đầu tư công; Về trách nhiệm giám sát, Bộ Tài chính thực hiện theo dõi các chỉ số vĩ mô về nợ công và kiểm tra công tác sử dụng nợ công; Bộ Kế

hoạch và Đầu tư chủ trì thực hiện giám sát đối với vốn ODA, vốn vay ưu đãi và các

chương trình, dự án cụ thể.

- Công tác quản lý nợ địa phương còn phân tán, hiệu quả hiệu lực thi hành chưa cao. Theo quy định của Luật Quản lý nợ công, Sở Tài chính là cơ quan đầu mối chủ trì tổng hợp xây dựng kế hoạch vay trả nợ trung hạn 5 năm, 3 năm và hàng năm báo cáo UBND cấp tỉnh, trình HĐND cùng cấp cho ý kiến trước khi gửi Bộ Tài chính tổng hợp. Sở Kế hoạch và Đầu tư là đầu mối theo dõi tình hình thực hiện dự án; các BQLDA trực tiếp triển khai dự án, đề nghị rút vốn thanh toán cho các nhà thầu, không chịu trách

nhiệm trong việc nhận nợ của CQĐP cấp tỉnh đối với các khoản đã rút vốn.

- VDB và NHCSXH là các cơ quan được ủy quyền cho vay lại trong trường hợp cơ quan được ủy quyền cho vay lại không chịu rủi ro tín dụng nhưng hiện vẫn chưa có

chế tài xử lý trường hợp cơ quan được ủy quyền cho vay lại không hoàn thành nhiệm vụ của mình. Thời gian gần đây, trong một số trường hợp VDB chưa thực hiện tốt vai trò cơ quan được ủy quyền cho vay lại (thẩm định, quản lý, thu hồi nợ) nhưng không có chế tài xử lý về trách nhiệm của VDB. Với trường hợp cho vay lại doanh nghiệp, khi tổ

chức tài chính, tín dụng được Bộ Tài chính ủy quyền cho vay lại (phải chịu toàn bộ rủi ro tín dụng) xác định dự án không có hiệu quả và từ chối tham gia thì dự án không đủ điều kiện để vay vốn nước ngoài và ảnh hưởng đến kế hoạch huy động vốn từ các nhà tài trợ.

3.3.2.2. Đánh giá về công tác xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch cho vay lại vốn

ODA:

a) Đánh giá các chỉ tiêu về kết quả cho vay lại vốn ODA

Trong giai đoạn từ năm 2010, các khoản vốn ODA cho vay lại tập trung chủ yếu từ các nhà tài trợ song phương là Nhật Bản (chiếm khoảng 28% dư nợ đến cuối 2019), ADB (khoảng 20%) và Ngân hàng thế giới nguồn IDA (24,3%), còn lại là các nhà tài

trợ khác.

07%

08%

09%

10%

11%

13%

06%

07%

08%

09%

08%

09%

9,055%

8,459%

Khác

6,999%

7,662%

3,225%

6,185%

07% 1,914%

4,420%

3,970%

23,463% 23,598%

24,264% 24,409% 23,727% 21,987% 22,255% 22,597% 21,994%

Trung quốc

WB - IBRD

18,716% 18,359%

WB - IDA

22,854% 22,811% 23,328% 23,338%

21,405% 22,450% 22,883%

ADB

Nhật Bản

35,828% 35,903%

29,852% 29,579% 29,476% 31,759% 30,911% 30,761% 31,894%

2 011 2 012 20 13 20 14 20 15 201 6 2 01 7 2 018 2 019

Hình 3.1: Cơ cấu dư nợ vốn cho vay lại theo nhà tài trợ

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính.

Về loại tiền cho vay lại, tính đến cuối năm 2019, tỷ trọng vay lại bằng đồng USD chiếm tỷ trọng cao nhất với khoảng 44,4%; đồng JPY 28,4% và giỏ tiền tệ SDR (19,6%).

CNY ,923%

EUR 4,918%

JPY 28,012%

USD 44,514%

KRW 1,640%

SAR ,004%

SDR 19,988%

Hình 3.2: Cơ cấu cho vay lại theo loại tiền năm 2019

Nguồn: Tính toán theo số liệu Bộ Tài chính

Về thời hạn vay lại, tính đến cuối năm 2019, kỳ hạn các khoản cho vay lại chủ yếu là các khoản vay dài hạn trên 15 năm, chiếm trên 97% các khoản vay (tính theo dư

nợ), theo đó các khoản vay có kỳ hạn từ 15-20 năm chiếm 36,6%, từ 25-30 năm chiếm 32,7% và trên 30 năm chiếm 28,4%.

Về thời gian ân hạn, 50% trị giá danh mục cho vay lại có thời gian ân hạn từ 3-6 năm; 26% trị giá cho vay lại có thời gian ân hạn 6-9 năm; và thời gian ân hạn trên 9 năm

chiếm 11% trị giá cho vay lại; thời gian ân hạn dưới 3 năm chiếm 8% trị giá cho vay lại.

<=15 năm…

Trên 30 năm 28,431%

Từ 15 - 20 năm 36,576%

Từ 25-30 năm 32,666%

Hình 3.3: Cơ cấu cho vay lại theo kỳ hạn vay năm 2019

Nguồn: Tính toán theo số liệu của Bộ Tài chính

Nói chung, điều kiện thời gian ân hạn tương đối dài, vì vậy trong thời gian xây dựng các doanh nghiệp không phải lo nguồn trả nợ, tạo điều kiện cho các dự án sử dụng vốn vay lại ổn định sản xuất có điều kiện trả nợ cho Chính phủ khi dự án hoàn thành đi

- Về tổng số và tăng trưởng dư nợ cho vay lại ODA

vào sử dụng.

Trong giai đoạn 2011 – 2019, cho vay lại vốn ODA có sự tăng trưởng về số vốn cam kết theo hợp đồng cho vay lại. Tổng số vốn vay ODA về cho vay lại giải ngân từ

nhà tài trợ nước ngoài khoảng 12,5 tỷ USD (trung bình khoảng 1,4 tỷ USD/năm). Dư nợ cho vay lại vốn ODA tăng từ mức khoảng 12,8 tỷ USD cuối năm 2011 lên 16,5 tỷ USD cuối năm 2015 và khoảng 18,3 tỷ USD cuối năm 2019.

Trong giai đoạn 2012-2019, chỉ có năm 2018 tăng trưởng dư nợ cho vay lại vốn

ODA là âm còn lại đều dương. Tính chung, tốc độ tăng trung bình dư nợ cho vay lại ODA khoảng 5%/năm. Quy mô cho vay lại vốn ODA tại VDB – cơ quan được uỷ quyền cho vay lại vốn ODA lớn nhất trong giai đoạn 2012 - 2017 có tốc độ tăng trưởng đạt bình quân khoảng 7,18%/năm. Bình quân vốn ODA cam kết cho vay lại theo hợp đồng

tín dụng hàng năm khoảng 13.176 triệu USD/năm.

100

Bảng 3.3. Tăng trưởng dư nợ cho vay lại vốn vay ODA

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Tăng trưởng dư nợ 7,6% 2,6% 6,5% 4,0% -1,2% 1,2% 11,3% 5,1% cho vay lại vốn ODA

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính

Đối với hình thức Bộ Tài chính trực tiếp cho vay lại vốn ODA, trong giai đoạn trước 2010, giải ngân vốn ODA cho vay lại đối với CQĐP tương đối thấp do giai đoạn

này mức độ ưu đãi của các khoản vay nước ngoài của Chính phủ tương đối cao, đồng thời các tỉnh còn nghèo, nguồn thu ngân sách địa phương còn hạn chế, trong khi nhu cầu đầu tư, thu hút nhiều nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội và xóa đói giảm nghèo là lớn dẫn đến nguồn vay nước ngoài chủ yếu sử dụng để cấp phát cho các địa phương.

Sang giai đoạn 2011-2019, hoạt động cho vay lại CQĐP có xu hướng tăng dần cả về tổng mức giải ngân vốn vay hàng năm và dư nợ cuối năm. Trong giai đoạn 2011-2019, theo số liệu của Bộ Tài chính, tổng giải ngân vay về cho vay lại CQĐP có xu hướng ngày càng tăng. Dư nợ cho vay lại vốn ODA đối với CQĐP đã tăng từ mức 0,17% GDP năm 2011 lên 0,29% GDP năm 2017; năm 2018 đạt 30,09% và tăng lên đạt gần 0,37% GDP năm 2019 (tương ứng cơ cấu dư nợ tăng từ mức 20% năm 2011 lên gần 46% tổng dư nợ CQĐP). Có khoảng 32/63 địa phương có dư nợ vay từ nguồn vốn Chính phủ vay

về cho vay lại. Địa phương vay nhiều nhất là thành phố Hồ Chí Minh, sau đó là Hà Nội, Vĩnh Phúc, Thái Bình, Thanh Hoá, Nghệ An. Sự gia tăng số lượng vốn ODA vay lại trong giai đoạn 2015-2018 đã dẫn đến tỷ trọng vốn ODA cho vay lại tăng dần trong tổng

dư nợ của CQĐP, từ 17% năm 2015 lên 26% năm 2017 và 43% năm 2019.

Ngược xu hướng với cho vay lại CQĐP, tỷ trọng dư nợ cho vay lại vốn ODA đối với doanh nghiệp và ĐVSNCL có xu hướng giảm xuống. Riêng năm 2019, tổng mức vay về cho vay lại năm 2019 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt là 43.402 tỷ đồng

thì cho vay lại UBND cấp tỉnh chiếm 39,5% và cho vay lại đối với doanh nghiệp và ĐVSNCL chiếm 60,5% tổng mức cho vay lại.

101

Cho vay đối với UBND cấp tỉnh

Cho vay đối với doanh nghiệp và đơn vị sự nghiệp công lập

Hình 3.4: Cho vay lại vốn ODA phân theo đối tượng (năm 2019)

Nguồn: Bộ Tài chính

Đối với hình thức Bộ Tài chính uỷ quyền cho vay lại, VDB là cơ quan cho vay lại ODA lớn nhất, được Bộ Tài chính ủy quyền là cơ quan kiểm soát chi vốn ODA cho

vay lại. Tính đến thời điểm 31/8/2018, VDB đang nắm giữ và giải ngân khoảng 60% vốn ODA cho vay lại, dư nợ vốn vay nước ngoài lên tới 152.900 tỷ đồng (trong đó cho vay lại theo ủy quyền của Bộ Tài chính là 151.617,45 tỷ đồng; cho vay lại VDB chịu rủi

ro tín dụng là 1.275,1 tỷ đồng). Đến 31/12/2019, VDB đang thực hiện quản lý 384 chương trình/dự án cho vay theo Hiệp định của Chính phủ với dư nợ tương đương 158.457,5 tỷ đồng, trong đó 359 dự án cho vay lại theo Uỷ quyền của Bộ Tài chính VDB không chịu rủi ro tín dụng dư nợ là hơn 157.159 tỷ đồng; 23 dự án cho vay lại VDB chịu

rủi ro tín dụng thuộc 6 chương trình/hạn mức tín dụng dư nợ cho vay là hơn 856 tỷ đồng; 02 dự án cho vay vốn của Chính phủ Việt Nam ra nước ngoài với dư nợ tương đương 442 tỷ đồng (VDB, 2020).

Trong tổng dư nợ cho vay lại vốn ODA là khoảng 18,3 tỷ USD tính đến cuối năm 2019 thì các dự án cho vay lại vốn ODA cho ngành điện (sản xuất, phân phối, truyền tải) chiếm khoảng 40%, giao thông chiếm khoảng 23%, phát triển đô thị chiếm khoảng 10%, còn lại là các ngành/lĩnh vực khác (cấp nước, vệ sinh môi trường, nông, lâm

nghiệp, công nghiệp, chống biến đổi khí hậu).

102

Bảng 3.4. Cơ cấu cho vay lại vốn ODA theo ngành, lĩnh vực tính đến 31/12/2019

Ngành/lĩnh vực Cơ cấu theo dư nợ

Điện (nhiệt điện, cấp điện, truyền tải phân phối điện) 40%

Giao thông (hàng không, đường sắt, cảng, đường cao tốc) 23%

Phát triển đô thị 10%

Cấp nước, vệ sinh môi trường (rác thải và xử lý rác) 7%

Chương trình tín dụng 5%

Chống biến đổi khí hậu 4%

Y tế (bệnh viện, trang thiết bị y tế) 1%

10% Nông nghiệp (bao gồm phát triển nông nghiệp địa phương, đầu tư trồng rừng, chè, cà phê, mua thiết bị thi công các công trình thủy lợi, sản xuất chế biến đường, chè và các nông sản khác)

và khác

Nguồn: Bộ Tài chính

Các dự án cho vay lại ngành điện (sản xuất, phân phối và truyền tải điện) chiếm tỷ trọng lớn trong danh mục cho vay lại vốn ODA của Chính phủ, chiếm khoảng 40%, khoảng 7,5 tỷ USD thể hiện mức độ ưu tiên cao nhất của Chính phủ đối với lĩnh vực điện chủ yếu sử dụng nguồn vốn vay từ Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB), vốn ODA song phương (JICA, AFD, KFW … (Bộ Công thương). Tổng dư nợ trong lĩnh vực giao thông năm chiếm khoảng 23% trong tổng dư nợ cho vay lại

vốn vay ODA để đầu tư xây dựng cảng hàng không, cảng cảng biển, đường sắt, đường cao tốc có thu phí. Tỷ trọng dư nợ ngành cấp nước và xử lý nước thải đến cuối 2019 chiếm khoảng 7% tổng dư nợ cho vay lại vốn ODA. Các dự án vay lại vốn ODA trong lĩnh vực phát triển đô thị tập trung vào chính sách xóa đói giảm nghèo (ở Hà Giang,

- Về tình hình giải ngân vốn ODA cho vay lại

chương trình đô thị miền núi phía bắc), phát triển bền vững (Đà nẵng, Cần Thơ, tiểu vùng sông Mê Kong), quỹ đô thị địa phương.... chiếm khoảng 10% tổng dư nợ cho vay lại vốn ODA tính đến cuối năm 2019.

103

Vốn ODA cho vay lại giải ngân từ mức 1,29 tỷ USD năm 2011 tăng lên 2,32 tỷ

USD năm 2014, và giảm dần xuống 0,72 tỷ USD năm 2018 và 0,41 tỷ USD năm 2019.

020

018

017

016

015

014

015

013

010

005

002

001

000

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Giải ngân CVL

Dư nợ

Đơn vị: tỷ USD

Hình 3.5: Tình hình giải ngân và dư nợ vốn vay ODA về cho vay lại

giai đoạn 2011-2019

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính.

- Tính hình thu hồi nợ cho vay lại ODA sau khi đáo hạn

Năm 2019, tổng mức vay về cho vay lại năm 2019 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt là 43.402 tỷ đồng (bao gồm cho vay lại UBND cấp tỉnh là 17.172 tỷ đồng, chiếm 39,5% tổng mức cho vay lại và cho vay lại đối với doanh nghiệp và ĐVSNCL là 26.230 tỷ đồng, chiếm 60,5% tổng mức cho vay lại) nhưng tính cả năm, giá trị giải ngân đạt khoảng 70% kế hoạch. Trong đó, giải ngân cho vay lại của CQĐP cả năm bằng 71% kế hoạch được duyệt. Giải ngân cho vay lại đối với doanh nghiệp, ĐVSNCL bằng 70% kế hoạch được duyệt.

Tính đến 31/12/2015, về cơ bản các dự án nhận cho vay lại đều hoàn trả đầy đủ nợ gốc và lãi cho vay lại. Tại VDB, cơ quan cho vay lại vốn ODA lớn nhất của Chính phủ, giai đoạn 2012 - 2017, tỷ lệ thu hồi nợ gốc vốn vay bình quân hàng năm khoảng

80,9%. Số nợ gốc thu hồi hàng năm tăng lên, năm 2017 tăng so với năm 2012 là 896 tỷ đồng. Tỷ lệ thu nợ gốc so với dư nợ vốn vay ODA đạt khoảng 5,77%.

Bảng 3.5. Thu hồi nợ khoản vay lại vốn ODA đến hạn tại VDB

Đơn vị tính: tỷ đồng

104

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Chỉ tiêu

1. Tổng dư nợ

109.683

113.482

134.895

147.680

154.557

155.951

2. Nợ gốc đến hạn

8.484

8.564

9.690

9.729

10.748

10.319

9.767

9.463

10.224

10.027

10.596

10.867

3. Thực tế thu hồi nợ, trong đó:

a. Thu nợ gốc

7.264

7.221

7.984

7.642

8.106

8.160

b. Lãi và phí thu hộ

2.302

2.058

2.044

2.181

2.226

2.430

c. Cho vay lại

201

184

196

204

264

277

85,62%

84,32%

82,39%

78,55%

75,42%

79,08%

4. Tỷ lệ thu hồi nợ gốc ạn (4=3a/2)

6,62%

6,36%

5,92%

5,21%

5,24%

5,23%

5. Tỷ lệ thu hồi nợ gốc/dư nợ (5=3a/1)

Nguồn: Tổng hợp từ Báo cáo hoạt động hàng năm của Ngân hàng Phát triển Việt Nam

Tính đến năm 2017, có 103 dự án có phát sinh nợ quá hạn khoảng 147 triệu USD,

chiếm 0,01% tổng dư nợ. Nói chung, tỷ trọng các khoản nợ cho vay lại vốn ODA được phân loại vào nhóm 1 và nhóm 2 trong giai đoạn 2012 – 2017 là khá lớn. Tại VDB, cơ quan cho vay lại vốn ODA lớn nhất của Chính phủ, kết quả phân loại nợ các khoản vay lại ODA vào các nhóm nợ định kỳ hàng năm căn cứ theo thời gian quá hạn, số lần cơ

cấu nợ tại VDB là trong giai đoạn 2012 - 2017 được thể hiện ở bảng 4.3. Tỷ lệ nợ xấu đối với cho vay lại vốn ODA tại VDB bình quân giai đoạn này khoảng 2,91% là khá thấp và đạt ngưỡng đảm bảo an toàn theo quy định hiện hành của NHNN Việt Nam

(mức 3%).

Bảng 3.6. Phân loại nợ vốn ODA cho vay lại tại VDB

Đơn vị tính: tỷ đồng

Chỉ tiêu

Năm 2012

Năm 2013

Năm 2014

Năm 2015

Năm 2016

Năm 2017

1. Nợ nhóm 1

85.882

90.559

109.805

121.304

118.082

124.293

Tỷ trọng (%)

78,3%

79,8%

81,4%

82,8%

76,4%

79,7%

105

2. Nợ nhóm 2

20.313

19.803

21.071

22.118

30.803

27.416

Tỷ trọng (%)

18,5%

17,5%

15,6%

15,1%

19,9%

17,6%

3. Nợ nhóm 3

2.268

1.829

2.207

1.903

3.296

2.269

Tỷ trọng (%)

2,07%

1,61%

1,64%

1,30%

2,13%

1,46%

4. Nợ nhóm 4

516

736

1.190

983

1.878

1.326

Tỷ trọng (%)

0,47%

0,65%

0,88%

0,67%

1,22%

0,85%

5. Nợ nhóm 5

704

555

623

265

499

646

Tỷ trọng (%)

0,64%

0,49%

0,46%

0,18%

0,32%

0,41%

Dư nợ gốc

109.683

113.482

134.895

147.680

154.557

155.951

Nợ xấu

3.488

3.121

4.020

3.151

5.672

4.242

102,5

98,6

69,6

100,3

69,3

82,6

Nợ xấu (Hình thức VDB chịu RRTD)

Tỷ lệ nợ xấu

3,18%

2,75%

2,98%

2,15%

3,67%

2,72%

Nguồn: Trung tâm Xử lý nợ - VDB

Nói chung, hoạt động cho vay lại vốn ODA đảm bảo tuân thủ các tỷ lệ theo quy định (tỷ lệ quá hạn, tỷ lệ nợ xấu) và tạo ra nguồn thu nhập khá tốt để bù đắp chi phí hoạt động của các. Trong giai đoạn 2011-2018, Bộ Tài chính đã phối hợp với các cơ quan

cho vay lại đối chiếu, xác nhận các khoản nợ và đôn đốc các đơn vị vay lại, đơn vị được bảo lãnh thực hiện nghĩa vụ nợ đầy đủ, đúng hạn. Tại VDB, đơn vị được ủy quyền cho vay lại vốn ODA lớn nhất của Chính phủ, chất lượng tín dụng cho vay lại vốn ODA

được duy trì tốt. Trong giai đoạn 2012-2017, tỷ lệ nợ xấu đối với cho vay lại vốn ODA tại VDB bình quân giai đoạn này khoảng 2,91% đạt ngưỡng đảm bảo an toàn theo quy định hiện hành của NHNN Việt Nam (mức 3%). Trong 11 tháng đầu năm 2019, thu nợ gốc, lãi, phí đều ở mức tốt trên 95% tổng số kế hoạch được giao năm 2019, nợ nhóm

1,2 chiếm 97,11% tổng dư nợ, nhóm nợ xấu chỉ chiếm 2,89% tổng dư nợ.

Mặc dù vậy trong thực tiễn hoạt động cho vay lại vốn ODA thời gian qua cũng đã phát sinh một số dự án cho vay lại quá hạn, không trả được nợ phải chuyển thành nợ trực tiếp của Chính phủ, tập trung vào các lĩnh vực như công nghiệp đóng tàu, xi măng, thủy điện, chế biến rác thải... Nhiều khoản cho vay lại vốn ODA do cơ quan cho vay lại thực hiện không đem lại hiệu quả. Thực tế tỷ lệ thu hồi nợ gốc cho vay lại vốn ODA giai đoạn 2012-2017 ở VDB có xu hướng giảm, bình quân khoảng 81%. Mặc dù số tiền

thu hồi nợ gốc vốn ODA tăng lên hàng năm nhưng so sánh với số nợ gốc đến hạn thì

106

cho thấy công tác thu hồi nợ vốn ODA tại VDB vẫn chưa đạt được kết quả tốt. Năm

2012, chỉ tiêu này là 85,6% thì năm 2016 chỉ đạt khoảng 75,4%, năm 2017 là 79,1%. Một số dự án trọng điểm trả nợ không đầy đủ và không đúng thời hạn như như dự án xây dựng cầu Thanh Trì và đoạn tuyến Nam vành đai III Hà Nội vay vốn ODA Nhật Bản; dự án thủy lợi Phước Hòa vốn vay ADB và AFD; dự án cải tạo, nâng cấp cảng Hải Phòng vốn Nhật Bản; dự án Xây dựng giai đoạn 1 công trình Phà Đại Ngãi – Sóc Trăng vốn Đan Mạch. Trong giai đoạn 2012 - 2017, tỷ lệ nợ quá hạn bình quân hàng năm khoảng 1,35%. Trong nợ quá hạn, tỷ lệ nợ gốc quá hạn chiếm bình quân khoảng 69,6%.

Tỷ lệ nợ quá hạn trong hoạt động cho vay lại vốn ODA tại VDB có xu hướng tăng lên qua các năm. Nếu phân tích theo hình thức chịu RRTD đối với hoạt động cho vay lại. Năm 2016 có 50 dự án ODA bị phát sinh nợ quá hạn, trong đó cho vay lại theo hình

thức VDB không chịu RRTD là 46 dự án với nợ gốc quá hạn là 2.597,9 tỷ đồng (tương đương 1,69%) và 4/38 dự án ODA do VDB chịu RRTD với nợ gốc quá hạn là 44,53 tỷ đồng (tương đương 2,74%). Năm 2017 có 43/441 dự án cho vay lại, VDB không chịu RRTD phát sinh nợ gốc quá hạn là 2.159 tỷ đồng (Trần Thị Lưu Tâm, 2019).

Nói chung nợ xấu đã xuất hiện ở các chương trình, dự án VDB cho vay lại không chịu rủi ro tín dụng. Mặc dù quy mô nợ xấu không lớn và đã từng bước được kiểm soát nhưng việc này cũng tiềm ẩn nguy cơ rủi ro tài chính - tín dụng cho Chính phủ Việt Nam, ảnh hưởng đến uy tín quốc gia đối với các định chế, nhà tài trợ nước ngoài. Một

số dự án bị chậm tiến độ, tăng vốn đầu tư nhiều dẫn đến làm giảm hiệu quả đầu tư, gây thất thoát, lãng phí. Đáng chú ý là do VDB đến nay vẫn chưa có đầy đủ chức năng hoạt động theo quy định của Luật Các và của Ngân hàng Nhà nước, có đến 70-80% tổng

nguồn vốn huy động hàng năm của VDB dựa vào vốn phát hành trái phiếu chính phủ bảo lãnh, hay nhận nguồn ODA để cho vay lại đều là các khoản vay của Chính phủ và phải trả nợ khi đến hạn nên nếu không tính vào nợ công thì sẽ dẫn tới rủi ro trong quản lý nợ công và điều hành ngân sách (Anh Vũ, 2019).

Bảng 3.7. Kết quả hoạt động cho vay lại vốn ODA của VDB

Đơn vị tính: tỷ đồng

Stt

Nội dung

Năm 2011

Năm 2012

Năm 2013

Năm 2014

Năm 2015

Năm 2016

Năm 2017

Năm 2018

Năm 2019

Năm 2020

Năm 2021

thác đầu

tư

107.061 122.360 109.488 132.594 145.179 134.622 138.592 135.704 137.810 138.512 129.955

Vốn ủy (ODA)

2 Cho vay vốn ODA không chịu rủi ro

107

2.1 Kế hoạch Thủ tướng giao

10.000

10.800

11.000

11.500

12.000

9.112

2.2 Số vốn giải ngân

11.509

15.119

15.574

32.985

17.480

8.371

8.080

4.192

17.497

4.576

4.866

2.3 Thu nợ gốc

7.608

7.025

7.303

7.344

7.606

10.189

10.778

11.395

13.167

9.416

12.595

2.4 Thu nợ lãi

2.916

2.222

2.095

1.928

2.099

2.771

3.046

3.510

3.930

2.756

2.673

2.5 Tổng dư nợ

127.075 117.534 116.896 133.834 145.049 152.036 153.793 149.919 156.224 154.609 135.300

Trong đó Nợ xấu

9.128

2.887

2.816

2.763

2.990

5.519

4.150

4.220

4.227

23.957

11.373

3 Cho vay vốn ODA chịu rủi ro

3.1 Kế hoạch Thủ tướng giao

3.2 Số vốn giải ngân

525,8

317,8

243,2

384,6

550,0

210,1

0,0

98,4

105,0

3.3 Thu nợ gốc

24,6

24,1

191,5

497,3

88,2

170,3

146,3

401,0

117,7

130,9

117,8

3.4 Thu nợ lãi

51,5

95,5

103,2

96,0

101,3

113,6

111,1

96,0

45,3

44,6

41,0

3.5 Tổng dư nợ

829,1

1.122,8

1.174,4

1.061,7

1.523,6 1.563,4 1.369,1

968,1

850,3

817,8

805,0

Trong đó Nợ xấu

49,2

240,6

384,2

130,8

75,8

157,8

94,7

100,9

169,9

91,0

156,0

Nguồn: VDB (2022).

Ngoài ra, còn xuất hiện những khó khăn trong việc thực hiện biện pháp thu hồi

nợ bằng biện pháp xử lý tài sản bảo đảm tiền vay của cơ quan cho vay lại. Theo quy định hiện hành, chủ đầu tư phải thực hiện biện pháp bảo đảm tiền vay bằng tài sản cho khoản ODA vay lại. Tài sản bảo đảm tiền vay thường là tài sản được hình thành sau đầu

tư bằng chính nguồn vốn ODA cho vay lại, giai đoạn 2012 - 2017 giá trị tài sản bảo đảm tiền vay bằng tài sản hình thành từ vốn vay bình quân khoảng 90%. Nhiều tài sản hình thành sau đầu tư không có tính thanh khoản hoặc có tính đặc thù cao, cơ quan cho vay lại không thể quản lý được nên được miễn tài sản bảo đảm tiền vay như hệ thống ống

cấp nước, hệ thống truyền tải điện... Điều này dẫn đến những khó khăn cho cơ quan cho vay lại ODA, không có chế tài xử lý tài sản bảo đảm tiền vay khi phát sinh nợ quá hạn.

b) Đánh giá về tính hợp lý trong công tác xây dựng kế hoạch cho vay lại vốn ODA

Công tác xây dựng kế hoạch cho vay lại vốn ODA trong từng thời kỳ, từng năm của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, các cơ quan cho vay lại cũng như các đối tượng vay lại vốn ODA khác cơ bản được thực hiện theo đúng quy định làm cơ sở cho việc thực hiện cho vay lại vốn ODA

một cách có kế hoạch, đặc biệt là công tác giải ngân và thu hồi vốn ODA cho vay lại. Sau khi Nghị định số 97/2018/NĐ-CP được ban hành, công tác xây dựng hạn mức cho

108

vay lại 05 năm cũng như công tác xây dựng kế hoạch cho vay lại hàng năm đã được các

cơ quan bộ phận có liên quan thực hiện đầy đủ theo quy định. Các dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại sau khi được các cấp thẩm quyền phê duyệt đã được UBND các tỉnh, thành phố, các bộ, ngành tổng hợp báo cáo cơ quan có thẩm quyền đưa vào kế hoạch đầu tư công trung hạn và được cụ thể hoá trong các kế hoạch hàng năm.

Tuy nhiên, trong thực tế công tác xây dựng kế hoạch cho vay lại vốn ODA đã

bộc lộ một số hạn chế. Đó là:

- Có sự không đồng bộ giữa tỷ lệ cho vay lại và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư

công trung hạn nguồn ngoài nước dẫn đến hạn chế trong giải ngân vốn. Mặc dù khung pháp lý về quản lý nợ CQĐP đã được ban hành tương đối đầy đủ nhưng nhiều địa phương vẫn còn lúng túng trong xây dựng và thực hiện kế hoạch vay, trả nợ của CQĐP,

đặc biệt là các vướng mắc liên quan đến phân bổ và giao kế hoạch đầu tư công tại địa phương. Theo quy định của pháp luật hiện hành, mọi khoản chi của ngân sách đều phải có dự toán. Trong khi đó, thời điểm phê duyệt và giao kế hoạch vốn đầu tư công (trung hạn và hàng năm) và dự toán cho vay lại chưa đồng bộ, dẫn đến tình trạng các dự án hỗn

hợp nguồn vốn cấp phát và vay lại thiếu một trong hai kế hoạch vốn thì không đủ cơ sở giải ngân. Việc phân bổ kế hoạch vốn ODA cho vay lại cho đầu tư công còn chậm, có những hiệp định vay sắp hết hiệu lực nhưng dự án vẫn chưa được giao kế hoạch vốn, hoặc đến thời điểm được giao thì thời gian còn lại để triển khai không còn nhiều dẫn

đến dự án không sử dụng hết kế hoạch vốn được giao. Đối với các dự án hỗn hợp vừa cấp phát vừa cho vay lại, còn có sự lúng túng trong việc lập kế hoạch vốn dự án, chưa đồng bộ giữa kế hoạch giao của Bộ KHĐT và thông báo của Bộ Tài chính dẫn đến không

đủ cơ sở khi giải ngân.

- Thời điểm phê duyệt và giao kế hoạch vốn đầu tư công (trung hạn và hàng năm) và dự toán cho vay lại vốn ODA chưa đồng bộ, dẫn đến tình trạng các dự án hỗn hợp nguồn vốn cấp phát và vay lại thiếu một trong hai kế hoạch vốn thì không đủ cơ sở giải

ngân. Ví dụ như năm 2019, tổng kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn nguồn vốn vay nước ngoài đã được Quốc hội thông qua là 360 nghìn tỷ đồng (bao gồm cả quyết định bổ sung 60 nghìn tỷ đồng theo Nghị quyết 71/2018/QH14 của Quốc hội). Theo thống

kê của Bộ Tài chính, hiện có 26 khoản vay với tổng trị giá là 3.462 triệu USD ký mới từ năm 2016 đến nay, có nhu cầu giải ngân nhưng chưa được đưa vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016 - 2020. Thực tế, có những hiệp định vay sắp hết hiệu lực nhưng dự án vẫn chưa được giao kế hoạch vốn, hoặc đến thời điểm được giao thì thời

gian còn lại để triển khai không còn nhiều dẫn đến dự án không sử dụng hết kế hoạch vốn được giao. Việc giao kế hoạch vốn đầu tư cấp phát từ nguồn nước ngoài còn cứng

109

nhắc, không thể linh hoạt điều chỉnh giữa các dự án của địa phương trong kế hoạch tổng

thể cả năm. Ví dụ như năm 2019, các Bộ ngành và địa phương thông báo kế hoạch vốn năm 2019 chậm. Đến cuối tháng 6/2019, Bộ KH&ĐT mới giao kế hoạch khoảng 55% kế hoạch vốn được Quốc hội giao và đến ngày 16/7 mới giao được gần 68% kế hoạch được Quốc hội duyệt. Tình trạng này dẫn đến việc các Bộ ngành và địa phương không có nguồn vốn để giải ngân, trong khi nhu cầu thực hiện các dự án là rất cấp bách. Hơn nữa, việc giao kế hoạch vốn vào những tháng cuối năm khiến cho các cơ quan bị động trong công tác giải ngân, có thể dẫn đến việc không thể giải ngân hết và phải hủy kế

hoạch vốn.

Những hạn chế, bất cập nêu trên rõ ràng cho thấy công tác xây dựng kế hoạch cho vay lại vốn ODA hiện vẫn có điểm chưa hợp lý. Mặc dù nhu cầu vay vốn ODA

được đề xuất từ các đối tượng vay vốn được các cơ quan quản lý có chức năng tổng hợp trình Thủ tướng phê duyệt, sau khi thoả thuận vay vốn ODA từ các đối tác nước ngoài, thoả thuận vay lại vốn ODA được ký kết thì kế hoạch phân bổ vốn được giao xuống cơ quan cho vay lại hoặc các đối tượng sử dụng vốn nhưng thực tiễn triển khai lại xuất hiện

những bất cập. Thực trạng đó cho thấy tính khả thi của kế hoạch bị hạn chế, hay nói cách khác kế hoạch được xây dựng còn có những bất cập nhất định và điều đó đã có ảnh hưởng tiêu cực đến triển khai thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA cần sớm được khắc phục, điều chỉnh nhằm gia tăng tỷ lệ giải ngân vốn ODA cho vay lại - một trong

những vấn đề nổi cộm thời gian dần đây.

c) Đánh giá về tính hợp lý, thống nhất, đồng bộ, rõ ràng, công khai, minh bạch trong quy trình và thực tiễn triển khai xử lý các công việc của các cơ quan, bộ phận liên quan trong toàn bộ quy trình cho vay lại vốn ODA

Từ thực trạng hoạt động cho vay lại vốn ODA có thể thấy quy trình, thủ tục, các nội dung công việc cần thực hiện đã được các cơ quan chức năng có thẩm quyền và trách nhiệm quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA công bố công khai, rõ ràng và minh bạch

hơn so với thời gian trước. Cơ quan quản lý có thể chủ động đưa ra ý kiến về cơ chế cho vay lại ngay từ khâu đề xuất dự án, cơ quan cho vay lại cũng chủ động hơn trong khâu thẩm định dự án. Bộ Tài chính thực hiện định kỳ công bố và cập nhật điều kiện vay của

các nhà tài trợ lớn, qua đó giúp chủ dự án chủ động trong việc nghiên cứu, lựa chọn nguồn vốn phù hợp nhằm đảm bảo khả năng trả nợ cho dự án. Nói chung, các công tác đề xuất, thẩm định, phê duyệt chủ trương vay, đàm phán, ký kết thỏa thuận vay; tổ chức thực hiện cho vay lại vốn ODA với các công việc cụ thể từ giải ngân, thu hồi vốn vay

và lãi… được thực hiện theo quy định của pháp luật. Để đảm bảo công tác giải ngân vốn ODA cho vay lại, các cơ quan chức năng, UBND các cấp đã tập trung thực hiện công

110

tác giải phóng mặt bằng, bố trí vốn đối ứng để thực hiện các dự án. Hơn nữa, trong quá

trình thực hiện cho vay lại ODA, khi nảy sinh những vướng mắc Chính phủ, các Bộ ngành đã nhanh chóng ban hành các văn bản, nghị quyết, quyết định, chỉ thị nhằm tháo gỡ khó khăn để triển khai hoạt động cho vay lại vốn ODA theo các kế hoạch đề ra như Chỉ thị số 18/CT-TTg ngày 29/6/2019 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường quản lý, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài trong tình hình mới cho chi đầu tư phát triển, không vay cho chi thường xuyên; Quyết định số 1706/QĐ-TTg ngày 29/11/2019 của Thủ tướng Chính phủ về giao kế hoạch đầu tư vốn

NSNN năm 2020 sau khi điều chỉnh kế hoạch đầu tư vốn nước ngoài nguồn ngân sách trung ương năm 2020; Nghị quyết số 94/NQ-CP ngày 19/10/2019 về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu thúc đẩy tiến độ phân bổ và giải ngân vốn đầu tư trong năm 2019…

Tuy vậy, thực tiễn triển khai hoạt động cho vay lại vốn ODA thời gian gần đây

đã bộc lộ nhiều mặt hạn chế, bất cập. Cụ thể đó là:

- Quy trình quản lý cho vay lại vốn vay ODA còn chưa thống nhất từ công tác đề xuất, thẩm định, quản lý khoản vay và đánh giá rủi ro - chi phí của khoản vay nên mỗi

cơ quan thực hiện theo quy định riêng của mình. Trong quy trình chọn lựa dự án cho vay lại của một số địa phương chưa thực sự gắn kết khả năng trả nợ và nhu cầu đầu tư của địa phương, tại một số địa phương vẫn có tình trạng Sở tài chính địa phương mặc dù có trách nhiệm tổng hợp và lên dự toán trả nợ vốn vay lại nhưng chưa tham gia sâu

vào khâu đề xuất khoản vay (do Sở kế hoạch chủ trì), dẫn đến hiệu quả sử dụng vốn cho vay lại thấp, không gắn với khả năng cân đối ngân sách và đảm bảo nguồn trả nợ.

- Còn có vướng mắc trong thủ tục cho vay lại vốn ODA: Công tác cho vay lại

vốn vay ODA thực hiện theo quy định của Luật Quản lý nợ công, Nghị định số 97/2018/NĐ-CP, theo đó các địa phương vay lại theo tỷ lệ được xác định căn cứ vào khả năng tạo nguồn thu của ngân sách địa phương nhằm nâng cao trách nhiệm của các địa phương trong quản lý sử dụng vốn vay của Chính phủ theo đúng tinh thần chỉ đạo

của Nghị quyết 07 của Bộ Chính trị. Tuy nhiên, đối với các hiệp định vay mới có cấu phần cho vay lại đối với địa phương và doanh nghiệp ĐVSNCL theo quy định của Luật Quản lý nợ công thì trong số 26 hợp đồng chưa hoàn tất thủ tục ký hợp đồng cho vay

lại, có 12 hợp đồng Bộ Tài chính đã hoàn thành thủ tục gửi các địa phương; 8 hợp đồng các địa phương đang hoàn thiện hồ sơ; 6 trường hợp địa phương chưa gửi hồ sơ để thẩm định ký hợp đồng vay lại. Việc chậm ký hợp đồng cho vay lại do các nguyên nhân chủ yếu sau: i) Dự án chưa hoàn thành điều chỉnh chủ trương đầu tư như các dự án metro

của TP. Hồ Chí Minh và Hà Nội; dự án vệ tinh quan sát trái đất. Dự án phải điều chỉnh cơ chế tài chính (các dự án đường cao tốc); ii) Dự án phải điều chỉnh chủ trương đầu tư,

111

tổng mức đầu tư và cơ cấu các nguồn vốn cho dự án nên chưa xác định được giá trị vay

lại (các dự án Metro); dự án điều chỉnh cơ chế tài chính (các dự án đường cao tốc); iii) Vướng mắc khi thẩm định cho vay lại đối với CQĐP, chủ yếu do các địa phương không đáp ứng được các điều kiện được vay lại nguồn vốn ODA và vay ưu đãi của Chính phủ như: chưa có kế hoạch đầu tư công trung hạn vốn ngân sách Trung ương được giao trong giai đoạn thực hiện; địa phương có nợ vay lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài quá hạn trên 180 ngày; iv) Ngoài ra, công tác thẩm định cho vay lại của địa phương kéo dài do phải chờ địa phương bổ sung, hoàn chỉnh hồ sơ thẩm định theo quy định. Những

vướng mắc về thủ tục cho vay lại vốn ODA theo quy định của pháp luật rõ ràng có những ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động cho vay lại vốn ODA trong thực tiễn.

- Còn tình trạng bố trí vốn thiếu so với kế hoạch và tiến độ triển khai cũng như

so với cam kết của các hiệp định vay. Theo kết quả rà soát của VDB, chỉ tính riêng nhóm các dự án sử dụng vốn vay của 6 nhà tài trợ đã có trên 60 dự án chưa được bố trí đủ kế hoạch vốn năm 2019 theo tiến độ và khả năng giải ngân, với nhu cầu vốn cần bổ sung là trên 34 ngàn tỷ đồng. Có tình trình trạng giao kế hoạch vốn chưa đúng, chưa đủ, thông

tin nguồn vốn trên kế hoạch giao không chuẩn xác (Dự án Tăng cường hệ thống tuyến tỉnh - tỉnh Thanh Hóa vay KfW - Đức phân bổ Kế hoạch vốn đợt 1 năm 2019 nhầm thành nguồn JICA - Nhật Bản). Đối với các dự án hỗn hợp vừa cấp phát vừa cho vay lại, còn có sự lúng túng trong việc lập kế hoạch vốn dự án, chưa đồng bộ giữa kế hoạch

giao của Bộ KHĐT và thông báo của Bộ Tài chính dẫn đến không đủ cơ sở khi giải ngân. Ngoài ra, việc giải ngân cho vay lại chậm còn do điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư công chậm. Nói chung, việc điều chỉnh kế hoạch vốn ODA cho vay lại ở các dự án và

các tiểu dự án diễn ra thường xuyên và liên tục ở tất cả Bộ ngành và địa phương. Tuy nhiên, thủ tục điều chỉnh kế hoạch vốn theo quy định là rất phức tạp qua nhiều cấp, dẫn đến thời gian điều chỉnh bị kéo dài. Nhiều dự án đến khi được điều chỉnh đã hết thời hạn giải ngân và phải xin gia hạn dự án, gia hạn giải ngân kéo theo nhiều thủ tục pháp lý rất

phức tạp (ví dụ dự án Nâng cấp đô thị đồng bằng sông Cửu Long, dự án Phát triển đô thị loại vừa vay vốn WB, dự án Đường hành lang ven biển phía Nam, dự án Phát triển nông thôn tổng hợp miền Trung vay vốn ADB, Dự án Thu gom, xử lý nước thải TP.

Vũng Tàu vay vốn Chính phủ Pháp...). Trong thực tế, Bộ KH&ĐT thực hiện điều chỉnh kế hoạch theo từng đợt vì thế nhiều đề xuất chưa được các cấp có thẩm quyền phê duyệt kịp thời. Trong các năm gần đây, việc rà soát, tổng hợp trình Chính phủ, Quốc hội và hoàn thành thủ tục điều chỉnh thường đến gần cuối năm mới hoàn thành, dẫn đến khi

điều chỉnh xong dự án lại không kịp giải ngân vốn trong niên độ ngân sách. Việc giải ngân chậm dẫn đến tình trạng dự án không hoàn thành đúng tiến độ, công trình chậm

112

đưa vào sử dụng, không phát huy được hiệu quả tính toán ban đầu, không đáp ứng được

nhu cầu vào đúng thời điểm, nhiều khi dự án phải có những điều chỉnh về mục tiêu cũng như quy mô thực hiện do điều kiện kinh tế - xã hội thay đổi, gây lãng phí nguồn lực. Mặt khác, thời gian ân hạn không được hưởng trọn vẹn, ở hầu hết các chương trình, dự án thời gian này bị rút ngắn nhiều. Ngoài ra, thời gian trả phí cam kết kéo dài nên hiệu quả thực sự đem lại của dự án nhìn chung là thấp.

- Lãi suất cho vay lại vốn ODA còn thay đổi và chưa cân bằng được giữa lợi ích của Bộ Tài chính, định chế tài chính trung gian và doanh nghiệp. Trong quá trình thực

hiện dự án cho vay lại vốn ODA thì lãi suất là một công cụ rất quan trọng nhằm thu hút định chế tài chính trung gian, doanh nghiệp tham gia, đồng thời đây cũng là phương tiện thực hiện mục tiêu dự án, thông qua việc tạo ra lợi ích của định chế tài chính trung gian

và doanh nghiệp. Nếu lãi suất các khoản vay lại từ NHNN đến định chế tài chính trung gian phù hợp, ưu đãi hơn so với mức lãi suất huy động từ thị trường, đồng thời tạo ra sự chệnh lệch với lãi suất cho vay tiếp từ định chế tài chính trung gian đến doanh nghiệp, lợi nhuận thu được của định chế tài chính trung gian sẽ tăng trưởng, đóng góp vào vốn

quay vòng cho hoạt động kinh doanh của định chế tài chính trung gian. Tương tự như vậy, lãi suất các khoản vay tiếp từ định chế tài chính trung gian đến doanh nghiệp nếu ưu đãi hơn mức lãi suất các khoản vay tín dụng trên thị trường, sẽ thu hút được số lượng doanh nghiệp tham gia dự án lớn hơn, tăng quy mô dự án, khiến dự án có thể đạt được

mức giải ngân và dư nợ kế hoạch nhanh hơn. Tuy vậy, nếu lãi suất các khoản vay tiếp này không chứng tỏ được ưu thế so với các khoản vay vốn không chính thống, hoặc các khoản vay chính thống không nằm trong dự án, doanh nghiệp cũng sẽ không có động

lực để tham gia dự án hoặc thực hiện quá trình giải ngân tiểu dự án sau khi đã được duyệt. Hơn nữa, trong thời gian thực hiện, lãi suất các khoản vay lại của NHNN đã thay đổi cách tính rất nhiều lần do nhiều nguyên nhân: cách tính không minh bạch, không thể thẩm định được tính chính xác của lãi suất, không phản ánh đúng nhu cầu vốn vay của

thị trường, khiến ngân sách bị ảnh hưởng do nguồn thu từ lãi suất thấp mà chi phí của khoản vay lại cao. Cách tính lãi suất thay đổi nhiều ảnh hưởng đến việc thẩm định hồ sơ dự án và dẫn đến chậm trễ trong việc thực hiện dự án. Ngoài ra, lãi suất thay đổi sẽ khiến

định chế tài chính trung gian bị ảnh hưởng trong quá trình ra quyết định thẩm định hồ sơ dự án do lợi ích của định chế tài chính trung gian bị ảnh hưởng trực tiếp khi lãi suất thay đổi. Nếu lãi suất khoản vay lại tăng lên khi lãi suất khoản cho vay tiếp không đổi, định chế tài chính trung gian sẽ đưa ra quyết định cẩn trọng hơn trong quá trình thẩm

định dự án.

113

- Tính sẵn sàng của một số dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại thấp do công tác

chuẩn bị đầu tư, chuẩn bị dự án còn bất cập. Một số dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại không được bố trí vốn đối ứng đầy đủ, kịp thời nên đã ảnh hưởng đến công tác giải ngân; dự án sử dụng vốn hỗn hợp gặp vướng mắc về thủ tục cho vay lại, chậm ký hợp đồng cho vay lại là vấn đề đã được cơ quan Kiểm toán Nhà nước nêu ra sau kết quả kiểm toán (Phúc Khang, 2021).

- Có tình trạng vướng mắc về thủ tục kiểm soát chi, giải ngân, rút vốn. Thủ tục thanh toán mất nhiều thời gian (thủ tục kiểm soát chi, thời gian xem xét hồ sơ của Nhà

tài trợ, đặc biệt về phát hành Thư không phản đối) là vấn đề đã được Tổ Công tác đặc biệt của Thủ tướng Chính phủ nêu ra (Trịnh Minh, 2022). Tình trạng hồ sơ rút vốn sai, thiếu thủ tục vẫn còn phát sinh như: đơn đề nghị rút vốn các khoản chi không đúng chế

độ; chi tư vấn quản lý dự án, thực hiện dự án, chi mua ô tô khi chưa được Thủ tướng Chính phủ cho phép; tạm ứng khi chưa có quyết định giao dự toán vốn v.v…. Do các vướng mắc về hồ sơ rút vốn, nhiều trường hợp các chủ dự án phải bổ sung, giải trình hồ sơ dẫn đến thời gian xử lý đơn rút vốn bị kéo dài. Một số dự án có thời gian tiếp nhận,

xử lý hồ sơ kéo dài, thông báo nhận nợ chưa kịp thời, gây ra độ trễ về thông tin, ảnh hưởng đến các thủ tục hạch toán NSNN của các chủ dự án như các dự án sử dụng vốn vay Italia, Kuwait… Thực trạng này cũng là nguyên nhân dẫn đến tỷ lệ giải ngân thấp hơn giai đoạn trước; một số dự án chậm tiến độ, phải hoàn trả vốn kế hoạch giao do

không giải ngân được.

Chính vì những hạn chế, bất cập nêu trên và đặc biệt, trước thực trạng tỷ lệ giải ngân vốn ODA cho vay lại rất thấp, Bộ Tài chính với vai trò của cơ quan quản lý cho

vay lại vốn ODA đã kiến nghị nhiều giải pháp với Chính phủ, Thủ tướng Chính và các bộ, ngành về việc sớm tổng hợp kế hoạch đầu tư công còn thiếu để Bộ KH&ĐT tổng hợp, cân đối trong cả giai đoạn 2016-2020; khẩn trương hoàn tất các thủ tục về đầu tư, xây dựng… để có khối lượng hoàn thành, đủ điều kiện thanh toán. Bộ Tài chính đã tổ

chức hội nghị với sự tham gia của các bộ, ngành về giải ngân vốn đầu tư công nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ 8 tháng đầu năm 2020 vào ngày 26/8/2020. Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã tổ chức Hội nghị trực tuyến toàn quốc vào tháng 10/2020 về thực

hiện, giải ngân ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài để thảo luận về những khó khăn, vướng mắc trong quá trình chuẩn bị, thực hiện và giải ngân các chương trình, dự án ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài, trong đó có các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại và đề xuất các giải pháp để tháo gỡ. Đặc biệt, gần đây, Tổ Công tác

đặc biệt của Thủ tướng Chính phủ có Văn bản số 2627/CV-TCT ngày 21/4/2022, về rà soát tháo gỡ khó khăn, vướng mắc và thúc đẩy thực hiện dự án đầu tư về việc hướng

114

dẫn thống nhất cách hiểu đối với các vấn đề còn vướng mắc do còn cách hiểu chưa thống

nhất trong thực hiện dự án ODA, vốn vay ưu đãi… trong đó giải thích rõ những vấn đề vướng mắc và hướng xử lý.

Từ thực trạng này có thể thấy rõ rằng quy trình thực hiện cho vay lại vốn ODA cũng như việc triển khai thực hiện trong thực tiễn hoạt động của các cơ quan, bộ phận liên quan còn thiếu đồng bộ, có điểm chưa hợp lý, chưa thống nhất và chính điều đó đã tạo nên những hạn chế, bất cập trong hoạt động cho vay lại vốn ODA và ảnh hưởng tiêu cực đến việc thực hiện các mục tiêu của hoạt động cho vay lại vốn ODA.

d) Đánh giá về tính thường xuyên, đầy đủ, chính xác trong công tác theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn ODA cho vay lại

Nhiệm vụ theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn ODA cho vay

lại đã được quy định trong các văn bản pháp luật như tại Nghị định số 38/2013/NĐ-CP; tư số Thông tư số 218/2013/TT-BTC; Nghị định số 16/2016/NĐ-CP; Thông 111/2016/TT-BTC; Nghị định số 52/2017/NĐ-CP; Thông tư số 126/2017/TT-BTC; và gần đây là Nghị định số 79/2021/NĐ-CP quy định rõ các nội dung về chế độ báo cáo,

theo đó “Bên vay lại là UBND cấp tỉnh báo cáo cho Bộ Tài chính, bên vay lại là ĐVSNCL, doanh nghiệp báo cáo cho cơ quan được ủy quyền vay lại một năm hai lần, lần 1 không muộn hơn ngày 31/7 năm thực hiện cho kỳ báo cáo từ ngày 01/01 đến ngày 30/6 năm thực hiện và lần 2 không muộn hơn ngày 15/02 năm sau cho kỳ báo cáo từ

ngày 01/7 đến ngày 31/12 năm thực hiện về tình hình cho vay lại với các nội dung sau: a) Tình hình rút vốn, trả nợ, số dư nợ khoản vay lại; b) Tình hình biến động tài sản đảm bảo tiền vay; c) Tình hình tài chính, tình trạng nợ của bên vay lại bao gồm số dư nợ, số

nợ quá hạn phát sinh (nếu có) với bất kỳ chủ nợ nào; d) Tình hình thực hiện, vận hành, khai thác dự án đầu tư, tình hình quản lý, sử dụng tài sản của dự án đầu tư và tài sản hình thành từ vốn vay”.

Trong thực tiễn, các cơ quan cho vay lại, các chủ chương trình, dự án, các đều

đã thực hiện chế độ báo cáo cho các cơ quan có thẩm quyền theo các quy định của pháp luật. Nhờ các thông tin về thực tiễn hoạt động cho vay lại được cung cấp, Chính phủ và các Bộ, ngành, địa phương nắm bắt, tổng hợp được thực tiễn tình hình cho vay lại vốn

ODA, phát hiện được các vướng mắc, vấn đề nảy sinh trong quá trình thực hiện để từ đó tìm và đưa ra các giải pháp tháo gỡ và xử lý.

Tuy nhiên, từ thực tiễn hoạt động cho vay lại vốn ODA thời gian qua cũng dễ nhận thấy việc theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn ODA cho vay lại

vẫn còn những bất cập, đó là:

115

- Phần lớn các địa phương chưa ban hành quy chế phối hợp giữa Sở Tài chính và

các Sở ban ngành, đơn vị liên quan, dữ liệu nợ vay lại vốn ODA còn phân tán ở các cơ quan (Sở quản lý ngành, Ban Quản lý dự án...) nên Sở Tài chính chưa tổ chức theo dõi được đầy đủ về tình hình vay và trả nợ của địa phương (nhất là vay lại vốn vay ODA). Khó khăn này là hậu quả của cơ chế quản lý nguồn vốn vay ODA tại các địa phương bị phân tán. Đến nay mới có Sở Tài chính thành phố Hồ Chí Minh tổ chức được phòng có tên gọi gắn với chức năng quản lý nợ CQĐP cấp tỉnh (Phòng Công nghệ thông tin và Quản lý nợ). Do phân tán và không có đầu mối quản lý nợ, nhiều trường hợp địa phương

chỉ biết có phát sinh nợ quá hạn khi trình Bộ Tài chính hồ sơ thẩm định cho vay lại khoản vay mới. Việc bổ sung dự toán để thực hiện trả nợ quá hạn và đáp ứng điều kiện được vay lại cần thời gian để báo cáo cấp thẩm quyền, vì thế quá trình chuẩn bị dự án

ký kết hiệp định vay hay hợp đồng vay lại vốn ODA bị chậm trễ.

- Mặc dù chế độ báo cáo về tình hình quản lý và sử dụng vốn ODA cho vay lại được thực hiện khá đầy đủ, các thông tin báo cáo của các CQĐP được công khai trên các trang web tuy nhiên phần lớn lại là các thông tin riêng lẻ hoặc gộp chung số liệu về vốn ODA cho vay lại với vốn ưu đãi từ nguồn vay nước ngoài của Chính phủ nên đã gây khó khăn cho việc tổng hợp thông tin phục vụ quản lý. Theo Luật Quản lý nợ công 2017, Sở Tài chính các địa phương giữ vai trò đầu mối về quản lý nợ địa phương. Tuy nhiên, công tác phối hợp giữa các Sở, ban ngành ở địa phương còn hạn chế nên nhiều Sở Tài chính không được cập nhật kịp thời tình hình vay, trả nợ vốn vay nước ngoài. Trong nhiều trường hợp, địa phương chỉ biết có nợ quá hạn khi Bộ Tài chính thẩm định cho vay lại khoản vay mới. Việc bổ sung kế hoạch trả nợ và thực hiện trả nợ quá hạn để đủ điều kiện vay mới mất khá nhiều thời gian, quá trình chuẩn bị dự án ký kết hiệp định vay hay hợp đồng vay lại đều vì thế bị chậm trễ. Một số trường hợp, Sở Tài chính đã nhận nợ nhưng KBNN chưa hạch toán; số tiền nhận nợ thực tế và số phản ánh trên hệ thống TABMIS có chênh lệch. Do Sở Tài chính không có đủ thông tin về các dự án vay lại vốn ODA của địa phương dẫn đến khó khăn trong lập kế hoạch dự toán ngân sách.

Như vậy, đánh giá về công tác theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn ODA cho vay lại có thể kết luận là đảm bảo được tính thường xuyên nhưng chưa đảm bảo được tính đầy đủ và chính xác.

3.3.3. Nhóm tiêu chí đánh giá về công tác giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán hoạt động cho vay lại vốn ODA

Việc giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán hoạt động cho vay lại vốn ODA nói chung được thực hiện theo đúng quy định. Các cơ quan cho vay lại nói chung đều đã thực hiện giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, hoạt động đối với các dự án sử

116

dụng vốn ODA cho vay lại, đặc biệt đối với các dự án cơ quan cho vay lại chịu rủi ro tín dụng. Công tác kiểm toán đối với các dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại cũng đã được cơ quan Kiểm toán Nhà nước tiến hành theo kế hoạch đề ra qua đó phát hiện giai đoạn 2017-2019 và 6 tháng đầu năm 2020 tỷ lệ giải ngân vốn vay ODA của nhiều địa phương, dự án thấp; tiến độ giải ngân các dự án có sử dụng vốn ODA là chậm nhất so với các loại vốn đầu tư công khác, đồng thời cũng nêu ra các nguyên nhân dẫn đến thực trạng trên và đề xuất các giải pháp để khắc phục những hạn chế đó.

Tuy nhiên, đối với việc vay lại vốn ODA của CQĐP, do một số hạn chế của công tác quản lý và giám sát sử dụng vốn ODA cho vay lại, ngày 21/9/2017, Thủ tướng Chính phủ đã có Chỉ thị 37/CT-TTg yêu cầu các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tập trung thực hiện tốt các giải pháp tăng cường quản lý, giám sát sử dụng nguồn vốn Chính phủ vay về cho vay lại đối với CQĐP.

Từ thực tế đó có thể đưa ra nhận định rằng công tác giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán hoạt động cho vay lại vốn ODA đảm bảo được tính đầy đủ nhưng tính hiệu lực và chính xác còn chưa cao và cần tiếp tục có những cải tiến, điều chỉnh cho phù hợp với yêu cầu của nhiệm vụ quản lý nhà nước về cho vay lại vốn ODA.

Tổng hợp kết quả đánh giá theo các tiêu chí có thể xác định rõ các mặt tích cực

và các mặt hạn chế trong quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA như sau:

Các mặt tích cực:

- Việc ban hành các văn bản pháp luật về cho vay lại vốn ODA đã có những thay đổi quan trọng, đặc biệt là đã được luật hoá. Các văn bản quy phạm pháp luật về cho vay lại vốn ODA và quản lý cho vay lại vốn ODA đã đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ với các luật có liên quan mới nhất như Luật Quản lý nợ công, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư công, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức CQĐP, Luật Điều ước quốc tế.

- Các quy định pháp luật mới ban hành đã bao quát được các vấn đề liên quan đến hoạt động cho vay lại vốn ODA, đồng thời việc cho vay lại vốn vay ODA được gắn kết với việc chuyển đổi sang thực thi kế hoạch chi tiêu trung hạn của NSNN, có sự chia sẻ rủi ro giữa NSNN và cơ quan cho vay lại, có sự cân đối hài hòa và trách nhiệm đến cùng của người sử dụng vốn, qua đó góp phần đảm bảo khả năng trả nợ nước ngoài của ngân sách trung ương nói chung, nâng cao hiệu quả quản lý nợ công trên cơ sở buộc 02 cấp NSTW và NSĐP phối hợp chặt chẽ trong việc trao đổi, cập nhật thông tin về nợ CQĐP nhằm tăng cường minh bạch NSNN.

117

- Tổ chức bộ máy thực hiện các nhiệm vụ quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA trong giai đoạn 2010 – 2019 được thực hiện theo đúng các quy định của pháp luật. Việc phân công chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan, bộ phận quản lý rõ ràng và minh bạch.

- Kết quả cho vay lại vốn ODA có nhiều chuyển biến tích cực: có sự tăng trưởng về số vốn cam kết theo hợp đồng cho vay lại; tốc độ tăng trung bình dư nợ cho vay lại ODA khoảng 5%/năm, từ mức khoảng 12,8 tỷ USD cuối năm 2011 lên 16,5 tỷ USD cuối năm 2015 và khoảng 18,3 tỷ USD cuối năm 2019; cho vay lại CQĐP có xu hướng tăng dần cả về tổng mức giải ngân vốn vay hàng năm và dư nợ cuối năm; Các dự án cho vay lại vốn ODA đã thể hiện mức độ ưu tiên của Chính phủ cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng (lĩnh vực điện chiếm khoảng 40%, giao thông chiếm khoảng 23%, phát triển đô thị chiếm khoảng 10%; tỷ lệ thu nợ gốc so với dư nợ vốn vay ODA đạt khoảng 5,77%; tỷ lệ nợ xấu đối với cho vay lại vốn ODA tại các NHCS đảm bảo an toàn theo quy định hiện hành của NHNN Việt Nam (mức 3%).

- Quy trình, thủ tục, các nội dung công việc cần thực hiện đã được các cơ quan chức năng có thẩm quyền và trách nhiệm quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA công bố công khai, rõ ràng và minh bạch hơn so với thời gian trước. Khi nảy sinh những vướng mắc Chính phủ, các Bộ ngành đã nhanh chóng ban hành các văn bản, nghị quyết, quyết định, chỉ thị nhằm tháo gỡ khó khăn để triển khai hoạt động cho vay lại vốn ODA theo các kế hoạch đề ra.

Các mặt còn hạn chế:

- Tính tính kịp thời, đầy đủ của hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA còn có những hạn chế nhất định. Một vấn đề rất đáng chú ý là các quy định pháp luật về cho vay lại vốn ODA thay đổi nhanh trong thời gian gần đây nhưng một số văn bản hướng dẫn thi hành chậm được ban hành. Nội dung các quy định về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA vẫn còn những bất cập, còn một số thủ tục còn phức tạp.

- Việc phân công chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan, bộ phận thực hiện các nhiệm vụ quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA và đặc biệt là trách nhiệm

của một số cơ quan, bộ phận vẫn còn có hạn chế. Trách nhiệm quản lý Nhà nước về ODA hiện còn phân chia giữa nhiều cơ quan gây khó khăn cho quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA. Công tác quản lý nợ địa phương còn phân tán, hiệu quả hiệu lực thi

hành chưa cao. Chưa có chế tài trong trường hợp cơ quan được ủy quyền cho vay lại không hoàn thành nhiệm vụ trong thực hiện cho vay lại (trường hợp cơ quan được ủy quyền cho vay lại không chịu rủi ro tín dụng).

118

- Kết quả hoạt động cho vay lại vốn ODA còn một số hạn chế, chưa thực hiện

được các mục tiêu đề ra: Tỷ lệ giải ngân vốn ODA cho vay lại còn ở mức thấp trong mấy năm gần đây, năm 2019, giải ngân cho vay lại của CQĐP cả năm bằng 71% kế hoạch được duyệt và giải ngân cho vay lại đối với doanh nghiệp, ĐVSNCL bằng 70% kế hoạch được duyệt. Đã phát sinh một số dự án cho vay lại quá hạn, không trả được nợ phải chuyển thành nợ trực tiếp của Chính phủ. Một số dự án trọng điểm trả nợ không đầy đủ và không đúng thời hạn.

- Công tác xây dựng kế hoạch cho vay lại vốn ODA hiện vẫn có điểm chưa hợp

lý ảnh hưởng đến tính khả thi trong thực hiện kế hoạch. Trong xây dựng kế hoạch cho vay lại vốn ODA chưa đảm bảo sự đồng bộ giữa tỷ lệ cho vay lại và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn nguồn ngoài nước, giữa thời điểm phê duyệt và giao kế hoạch

vốn đầu tư công (trung hạn và hàng năm) và dự toán cho vay lại vốn ODA; một số dự án chưa đồng bộ giữa kế hoạch giao của Bộ KHĐT và thông báo của Bộ Tài chính dẫn đến không đủ cơ sở khi giải ngân; việc phân bổ kế hoạch vốn ODA cho vay lại cho đầu tư công còn chậm dẫn đến dự án không sử dụng hết kế hoạch vốn được giao; việc lập

kế hoạch vốn dự án đối với các dự án hỗn hợp vừa cấp phát vừa cho vay lại còn có sự lúng túng. Đặc biệt việc điều chỉnh kế hoạch vốn ODA cho vay lại ở các dự án và các tiểu dự án diễn ra thường xuyên và liên tục ở tất cả Bộ ngành và địa phương. Tuy nhiên, thủ tục điều chỉnh kế hoạch vốn theo quy định là rất phức tạp qua nhiều cấp, dẫn đến

thời gian điều chỉnh bị kéo dài.

- Quy trình thực hiện cho vay lại vốn ODA cũng như việc triển khai thực hiện trong thực tiễn hoạt động của các cơ quan, bộ phận liên quan còn thiếu đồng bộ, có điểm

chưa hợp lý, chưa thống nhất. Quy trình quản lý cho vay lại vốn vay ODA còn chưa thống nhất từ công tác đề xuất, thẩm định, quản lý khoản vay và đánh giá rủi ro - chi phí của khoản vay nên mỗi cơ quan thực hiện theo quy định riêng của mình. Còn tình trạng bố trí vốn thiếu so với kế hoạch và tiến độ triển khai cũng như so với cam kết của các

hiệp định vay. Nhiều dự án đến khi được điều chỉnh đã hết thời hạn giải ngân và phải xin gia hạn dự án, gia hạn giải ngân kéo theo nhiều thủ tục pháp lý rất phức tạp. Tính sẵn sàng của một số dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại thấp. Một số dự án sử dụng

vốn ODA cho vay lại không được bố trí vốn đối ứng đầy đủ, kịp thời. Một số dự án sử dụng vốn hỗn hợp gặp vướng mắc về thủ tục cho vay lại, chậm ký hợp đồng cho vay lại. Có tình trạng vướng mắc về thủ tục kiểm soát chi, giải ngân, rút vốn (thủ tục thanh toán mất nhiều thời gian,

- Công tác theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn ODA cho vay lại đảm bảo được tính thường xuyên nhưng chưa đảm bảo được tính đầy đủ và chính

119

xác. Sở Tài chính ở nhiều địa phương chưa tổ chức theo dõi được đầy đủ về tình hình

vay và trả nợ vốn vay ODA, không có đủ thông tin về các dự án vay lại vốn ODA của địa phương dẫn đến khó khăn trong lập kế hoạch dự toán ngân sách (hiện mới có Sở Tài chính thành phố Hồ Chí Minh có bộ phận chức năng quản lý nợ CQĐP cấp tỉnh (Phòng Công nghệ thông tin và Quản lý nợ). Các thông tin báo cáo của các CQĐP phần lớn lại là các thông tin riêng lẻ hoặc gộp chung số liệu về vốn ODA cho vay lại với vốn ưu đãi từ nguồn vay nước ngoài của Chính phủ

- Công tác giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán hoạt động cho vay

lại vốn ODA đảm bảo được tính đầy đủ nhưng tính hiệu lực và chính xác còn chưa cao và cần tiếp tục có những cải tiến, điều chỉnh cho phù hợp với yêu cầu của nhiệm vụ quản lý nhà nước về cho vay lại vốn ODA.

Những mặt hạn chế này bên cạnh những nguyên nhân chủ quan xuất phát phát từ

chủ thể quản lý là nhà nước còn chịu tác động của các yếu tố khách quan. Đó là:

Thứ nhất, về mặt bản chất, hoạt động cho vay lại vốn ODA liên quan đến nhiều đối tượng khác nhau, nhà tài trợ - người vay vốn ODA - người vay lại vốn ODA, liên

qua đến vấn đề nợ công, nợ CQĐP và nợ quốc gia, đặc biệt với các khoản vốn vay ODA dành tài trợ cho các chương trình, dự án còn liên quan đến hàng loạt các vấn đề về thủ tục quản lý dự án, xây dựng, đấu thầu, mối quan hệ giữa chủ đầu tư, cơ quan chủ quản với CQĐP, cư dân… nơi chương trình, dự án được thực hiện. Nói khác đi, khó có thể

đưa ra các quy định bao trùm tất cả các vấn đề, lĩnh vực liên quan đến hoạt động cho vay lại vốn ODA. Vì lẽ đó, mặc dù đã điều điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung nhiều lần nhưng đến nay tình trạng các quy định pháp luật về cho vay lại vốn ODA thay đổi nhanh, thiếu

ổn định, chưa đồng bộ, còn chồng chéo và vẫn còn một số thủ tục còn phức tạp vẫn hiện hữu.

Thứ hai, nhiều dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại phải tuân thủ các điều kiện do nhà tài trợ đưa ra vì vậy dễ nảy sinh các vấn đề không thống nhất giữa nhà tài trợ,

các cơ quan quản lý nhà nước và để thống nhất cần có sự thoả thuận, nhất trí của cả hai phía mà việc này khó thể thực hiện ngay lập tức nên cũng gây những khó khăn cho các cơ quan quản lý.

Thứ ba, một số dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại chịu ảnh hưởng mạnh của sự biến động tỷ giá, nhất là với các dự án vay bằng ngoại tệ. Sự biến động tỷ giá trên thị trường sẽ tác động mạnh đến tiến trình thực hiện dự án và gây khó khăn cho các cơ quan cho vay lại cũng như đối tượng vay lại vốn ODA.

120

Tóm lại, mặc dù còn một số mặt hạn chế nhưng có thể đánh giá chung nhất rằng

hiệu lực và hiệu quả quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA trong thời gian qua đã được cải thiện đáng kể thể hiện qua kết quả triển khai thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA trong thực tế đã mang lại nhiều tác động tích cực, đặc biệt đối với sự phát triển kinh tế - xã hội. Trong bối cảnh thị trường vốn trong nước còn khó khăn thì nguồn vốn ODA cho vay lại đã góp phần bổ sung nguồn lực đáng kể cho đầu tư phát triển nhằm đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội đặt ra bởi cơ chế cho vay lại vốn ODA đã giúp các doanh nghiệp trong nước có khả năng tiếp cận với nguồn vốn ODA để thực

hiện các công trình hạ tầng thiết yếu cho phát triển kinh tế đất nước. Thực tế, các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA vay lại đã góp phần không nhỏ cho sự phát triển bền vững của Việt Nam. Những thành tựu nổi bật có thể dễ dàng nhận thấy là cơ sở hạ

tầng kinh tế - xã hội được cải thiện; chất lượng y tế, giáo dục được nâng cao; công tác bảo vệ môi trường, phát triển nông thôn, lĩnh vực tiết kiệm năng lượng và phát triển năng lượng tái tạo có những chuyển biến quan trọng. Mặt khác, các doanh nghiệp vay lại vốn ODA có trách nhiệm hoàn trả các khoản nợ này nên phải cân nhắc sử dụng vốn

vay một cách tiết kiệm và hiệu quả, từ khâu xây dựng dự án, vận hành và trả nợ. Về phía Chính phủ, thông qua cơ chế cho vay lại vốn ODA tới các doanh nghiệp đã giúp giảm bớt gánh nặng nợ trực tiếp đối với ngân sách. Trong bối cảnh nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ có xu hướng gia tăng, có khả năng vượt quá ngưỡng được quốc hội phê

duyệt, cho vay lại nguồn vốn vay ODA của Chính phủ không làm gia tăng nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ trong khi vẫn dành một nguồn vốn lớn cho đầu tư phát triển, đặc biệt là cho xây dựng cơ sở hạ tầng để phục vụ phát triển kinh tế chung của cả nước.

Ngoài ra, vốn ODA cho vay lại còn góp phần xúc tiến các nguồn đầu tư cho xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở các địa phương.

Hộp 3.1. Tác động của vốn ODA cho vay lại trong lĩnh vực giao thông

Dự án cao tốc Nội Bài - Lào Cai được khởi công xây dựng từ tháng 4 - 2009 theo tiêu chuẩn loại A, trong đó, vay ADB 117 triệu USD từ nguồn vốn thông thường (OCR), thời hạn 30 năm, với 7 năm ân hạn; vay ADB 30 triệu USD từ nguồn vốn ưu đãi (ADF), thời hạn vay là 25 năm với 5 năm ân hạn. Đây là dự án lớn với tổng chiều dài lên đến 245km, có 120 cầu lớn nhỏ, một hầm xuyên núi, một hầm chui, đào đắp hơn

100 triệu m3 đất đá. Tuyến cao tốc Nội Bài – Lào Cai hoàn thành đã đáp ứng tiêu chí kết nối các vùng kinh tế trong nước và kết nối quốc tế và là tuyến vận tải quốc tế ngắn nhất từ các cảng biển Việt Nam đến vùng Vân Nam (Trung Quốc), đồng thời là tuyến kết nối Trung Quốc với các nước ASEAN trong thời gian tới. Đối với Việt Nam, cao

tốc Nội Bài – Lào Cai không chỉ kết nối các vùng kinh tế khó khăn, chậm phát triển

121

của 5 địa phương dọc tuyến với các vùng kinh tế năng động, mà Nội Bài – Lào Cai còn là tuyến “kinh tế xương sống” cho cả khu vực Tây Bắc. Việc đưa tuyến cao tốc

Nội Bài – Lào Cai vào khai thác giúp giảm bớt áp lực, góp phần giảm thiểu ách tắc và tai nạn giao thông trên các tuyến Quốc lộ 2, Quốc lộ 2B, Quốc lộ 32C, Quốc lộ 4E và Quốc lộ 70. Không chỉ Lào Cai, Yên Bái và Phú Thọ cũng là 2 địa phương được

hưởng lợi nhiều nhất từ khi đưa vào vận hành tuyến cao tốc Nội Bài – Lào Cai, đặc biệt các địa phương đã có sự tăng trưởng đột phá trong kêu gọi đầu tư trong nước và nước ngoài.

Nguồn: http://mt.gov.vn/vn/tin-tuc/57546/cao-toc-noi-bai--lao-cai--hieu-qua-ngay- cang-lan-toa.aspx

Hộp 3.2 : Hiệu quả Dự án nước sạch và vệ sinh nông thôn sử dụng vốn ODA cho vay lại ở Nam Định

Dự án cấp nước sạch và vệ sinh nông thôn (VSNT) vùng Đồng bằng sông Hồng vay vốn Ngân hàng Thế giới (WB) được triển khai Giai đoạn I (2006-2013). Tại Nam Định, Dự án được triển khai tại 40 xã thuộc 8 huyện với tổng kinh phí 33,688 triệu USD, trong đó vốn WB: 30,189 triệu USD chiếm tỷ trọng 90% (vốn cấp phát:17,451 triệu USD; vốn vay lại: 12,737 triệu); vốn đối ứng: 0,669 triệu USD (2%) và vốn

cộng đồng: 2,83 triệu USD (8%).

Về kết quả: Dự án đã xây dựng và đưa vào vận hành 15 nhà máy nước có tổng công suất thiết kế 47.910 m3/ngày đêm. Hệ thống xử lý lọc nước của các nhà máy nước

đạt yêu cầu về chất lượng, quy chuẩn. Tính đến hết tháng 4/2015 đã có 54 xã với 76,2% số hộ gia đình nông thôn của tỉnh được sử dụng nước sạch đạt chuẩn quốc gia QCVN 02:2009/BYT của Dự án, tỷ lệ trường học và trạm y tế xã có công trình cấp nước sạch đạt 100%. Chủ đầu tư đã thực hiện theo đúng kế hoạch để đạt các mức độ

bền vững theo yêu cầu, hoàn trả vốn vay theo lộ trình cam kết với Nhà tài trợ. Mức giá nước sạch đảm bảo hợp lý để khuyến khích người dân sử dụng nước máy. Dịch vụ cấp nước và vệ sinh hộ gia đình ở nông thôn được cải thiện theo hướng bền vững

về mặt tài chính, kỹ thuật, môi trường và xã hội, từ đó đóng góp tích cực vào công tác xóa đói giảm nghèo ở địa phương.

Khi dự án hoàn thành, Nam Định đã có 89.490 hộ gia đình được cung cấp nước với khoảng 477.610 người dân hưởng lợi (đạt 207,65% so với mục tiêu ban đầu là 230.000 người). Khối lượng nước sử dụng bình quân một hộ gia đình là 8,8 m3; 153

122

công trình vệ sinh công cộng đã được xây dựng và đưa vào sử dụng (đạt 161%); 13.135 nhà tiêu hợp vệ sinh được đầu tư xây dựng, cải tạo, vượt xa so với mục tiêu

đề ra là 2.500 công trình, góp phần đáng kể vào việc tăng cường độ phủ vệ sinh cá nhân và vệ sinh môi trường tại các xã trong khu vực; tỷ lệ hoàn trả khoản vay là 100%. Có 29/40 xã thực hiện thành công mô hình vệ sinh tổng thể do cộng đồng làm

chủ, trong đó 28 xã đã thành lập và duy trì tốt hoạt động đội thu gom rác thải.

Các nhà máy nước thuộc các tiểu dự án lần lượt hoàn thành và được đưa vào sử dụng từ tháng 3/2008 đến tháng 7/2013. Dự án cũng đã hoàn thành quyết toán trong tháng 5/2014 theo đúng quy định với tổng vốn thực hiện hơn 679 tỷ đồng, trong đó vốn

WB là 597 tỷ đồng (87,9%); vốn đối ứng từ ngân sách tỉnh: 15 tỷ đồng (2,2%); vốn cộng đồng đóng góp: 67,3 tỷ đồng (9,9%). Dự án bắt đầu trả nợ vay cho VDB từ năm 2013 và thực hiện đầy đủ các cam kết theo hợp đồng tín dụng, không có nợ quá hạn.

Về hiệu quả thực hiện dự án có thể đưa ra một số đánh giá sau: (i) Việc sử dụng nước sạch và các công trình vệ sinh đạt tiêu chuẩn đã góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống và hiệu quả công tác chăm sóc, bảo vệ sức khỏe cho người dân, góp phần bảo vệ môi trường, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, thay đổi bộ mặt nông thôn, đẩy

nhanh quá trình xây dựng nông thôn mới; (ii) Dự án đã được thực hiện với tiến độ tốt, đạt được những thành công lớn và mức độ hài lòng cao thông qua các kết quả được người hưởng lợi cung cấp; (iii) Thành công của Dự án đã tạo sự tin tưởng cao

để WB tiếp tục thực hiện các Chương trình trong thời gian tới, tăng tỷ lệ tiếp cận với nước sạch và công trình vệ sinh đạt tiêu chuẩn ở 8 tỉnh vùng Đồng bằng sông Hồng.

Nguồn: Trần Hoa (2015)

Hộp 3.3. Tác động của cho vay lại vốn ODA trong lĩnh vực phát triển đô thị tại tỉnh Quảng Ninh

Chỉ tính riêng giai đoạn từ năm 2016 đến 2019, trên địa bàn Quảng Ninh có 10 dự án sử dụng vốn vay ODA, trong đó 5 dự án tỉnh vay lại một phần hoặc toàn bộ (2 dự án đã kết thúc và đưa vào hoạt động, 3 dự án đang triển khai thực hiện).

Những dự án, công trình sử dụng vốn vay ODA đã góp phần từng bước hoàn thiện hệ thống hạ tầng đồng bộ, thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Trong giai đoạn 2011-2016, Sở NN&PTNT đã thực hiện 3 chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA, gồm: Chương trình ứng phó với biến đổi khí hậu; Dự án sửa chữa và nâng cao an toàn đập tỉnh Quảng Ninh; Chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường

123

nông thôn. Tổng vốn vay gần 490 tỷ đồng. Đặc biệt, các công trình cấp nước tập trung được đầu tư xây dựng đã làm tăng khả năng tiếp cận bền vững và sử dụng hiệu

quả dịch vụ cấp nước đảm bảo vệ sinh tại khu vực nông thôn, góp phần ổn định và nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân.

Nguồn: Hiểu Trân (2019).

124

CHƯƠNG 4 MỘT SỐ GIẢI PHÁP VỀ QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG CHO VAY LẠI VỐN ODA Ở VIỆT NAM

4.1. Định hướng, quan điểm về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại

Việt Nam đến năm 2030

4.1.1. Những vấn đề đặt ra với quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam trong thời gian tới

Thời gian gần đây, một trong những vấn đề nổi bật với Việt Nam là tình trạng

giải ngân vốn đầu tư công, trong đó có vốn ODA cho vay lại chậm, tỷ lệ thấp. Nguyên

nhân dẫn đến tình trạng này đã được các cơ quan quản lý nhà nước nêu ra đó là:

(i) Công tác chuẩn bị dự án sơ sài, nhiều dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại

phải thực hiện điều chỉnh, gia hạn, điều chỉnh Hiệp định vay. Chất lượng thiết kế một

số dự án chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế và chưa phù hợp với điều kiện cụ thể của

địa phương nên trong triển khai thực hiện phải bổ sung, sửa đổi, điều chỉnh nhiều lần.

Có những dự án phải điều chỉnh chủ trương, quyết định đầu tư nên chưa thể triển khai

các công tác đấu thầu xây lắp và giải ngân. Một số dự án phải điều chỉnh Hiệp định với

nhà tài trợ, thủ tục điều chỉnh mất nhiều thời gian làm ảnh hưởng đến tốc độ giải ngân.

Một số dự án phải điều chỉnh gia hạn thời gian thực hiện, sử dụng vốn dư dẫn đến tỷ lệ

giải ngân chậm. Sự biến động giá cả, tỷ giá đã làm ảnh hưởng đến tổng mức đầu tư dự

án do dự án được phê duyệt bằng đồng ngoại tệ, hoặc vốn vay ngoại tệ.

(ii) Tính sẵn sàng của các dự án còn thấp gây vướng mắc trong công tác đền bù,

giải phóng mặt bằng, tái định cư;

(iii) Công tác lập, giao, phân bổ điều chỉnh kế hoạch đầu tư công trung hạn và

hàng năm còn chậm, chưa sát với tiến độ thực hiện và nhu cầu của các dự án do các bộ,

cơ quan trung ương và địa phương chưa thực sự chú trọng trong công tác lập kế hoạch

giải ngân của các dự án sử dụng vốn nước ngoài, xây dựng kế hoạch chưa sát với thực

tế, tiến độ và khả năng giải ngân; Sự phối hợp giữa các ngành, các cấp và chủ đầu tư để

giải quyết thủ tục hành chính, tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển

khai, thực hiện dự án đầu tư chưa hiệu quả; Quy trình báo cáo, trình, phê duyệt, điều

chỉnh kế hoạch đầu tư công trung hạn còn mất nhiều thời gian, dẫn đến việc phân bổ,

giao vốn chưa kịp thời.

125

(iv) Các vướng mắc về thủ tục kiểm soát chi, giải ngân, rút vốn; Thời gian xử lý

các đơn rút vốn kéo dài, phức tạp; Thông tin về số liệu giải ngân chưa phản ánh đúng số

vốn nước ngoài giải ngân thực tế của các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA cho

vay lại, còn có độ trễ nhất định về thời gian. Một số dự án không thể giải ngân theo kế

hoạch do gặp vướng mắc về cơ chế giải ngân qua hệ thống TABMIS.

(v) Vướng mắc về quy trình, thủ tục và khác biệt giữa chính sách, quy trình, thủ

tục của Việt Nam và nhà tài trợ do hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến

vốn ODA cho vay lại còn có những quy định chưa thống nhất, chưa ổn định, còn chồng

chéo, chưa phù hợp với thông lệ quốc tế nên có dự án đang triển khai thực hiện phải tiến

hành rà soát điều chỉnh dự án, điều chỉnh cơ cấu tổng mức đầu tư, nhiều dự án đang triển

khai phải rà soát, tiến hành các thủ tục điều chỉnh dự án, cơ cấu nguồn vốn, lấy ý kiến

Nhà tài trợ nên bị ách tắc. Các khoản vay ODA từ các nhà tài trợ song phương cho vay

lại thường đi kèm các điều kiện ràng buộc về lựa chọn nhà thầu, nhà cung cấp thiết bị,

quy trình lựa chọn nhà thầu phức tạp, ảnh hưởng tới thời gian thực hiện dự án. Các quy

định về quản lý dự án, thanh quyết toán và giải ngân vốn ODA theo yêu cầu của Nhà tài

trợ nước ngoài đòi hỏi tính chuyên môn hóa và chuyên nghiệp rất cao trong khi năng

lực, trình độ của một số BQLDA chưa đáp ứng yêu cầu nên quá trình triển khai, giải

ngân, rút vốn còn nhiều sai sót kỹ thuật, phải chỉnh sửa nhiều lần, mất nhiều thời gian

thống nhất qua lại.

(vi) Các điều kiện đối ứng của phía Việt Nam, đặc biệt là vốn ngân sách thiếu,

chưa được chuẩn bị đầy đủ, kịp thời.

(vii) Năng lực tổ chức thực hiện dự án chưa đáp ứng yêu cầu:

(ix) Một số dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại có nhiều dự án thành phần, tiểu

dự án khác nhau nên trường hợp một hợp phần, tiểu dự án gặp khó khăn, vướng mắc đã

gây ảnh hưởng tiêu cực đến tiến độ chung của dự án.

Tất cả những vấn đề này đều là những nội dung của quản lý hoạt động cho vay

lại vốn ODA. Nói cách khác, để khắc phục những vấn đề nảy sinh trong hoạt động cho

vay lại vốn ODA tại Việt Nam cần phải có sự đổi mới, điều chỉnh công tác quản lý hoạt

động cho vay lại vốn ODA.

4.1.2. Định hướng

Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Đảng ta là phấn đấu đưa nước ta trở thành

nước công nghiệp hiện đại với 3 mốc quan trọng: Đến năm 2025, cơ bản trở thành nước

126

công nghiệp theo hướng hiện đại; đến năm 2030, trở thành nước công nghiệp theo hướng

hiện đại; đến năm 2045 trở thành nước công nghiệp hiện đại, theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Để đạt được mục tiêu trên, Đảng ta định hướng nội lực là quyết định, ngoại lực là quan trọng. Do đó, ngoài việc huy động nguồn lực trong nước, Nhà nước cũng tổ chức huy động vốn vay đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ với chi phí vay hợp lý, mức độ rủi ro thận trọng, đảm bảo khả năng trả nợ, duy trì các chỉ số nợ ở mức an toàn, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia.

Việt Nam đang triển khai xây dựng Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đến

năm 2030, tầm nhìn 2045, với mục tiêu đến năm 2030 thu nhập bình quân đầu người đạt 6.500 USD và đến 2035 đưa Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập trung bình cao với GDP bình quân đầu người 10.000 USD, phát triển hài hòa trên cả ba trụ cột: (i)

Thịnh vượng về kinh tế đi đôi với bền vững về môi trường; (ii) Công bằng và hòa nhập xã hội; (iii) Nâng cao năng lực và trách nhiệm giải trình của Nhà nước. Dựa trên nền tảng hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường đầy đủ, hiện đại và hội nhập trong bối cảnh phát triển của cuộc cách mạng 4.0, Việt Nam đã xác định 6 trọng tâm cải cách, bao gồm:

(i) Hiện đại hóa nền kinh tế và phát triển khu vực tư nhân; (ii) Xây dựng năng lực đổi mới sáng tạo quốc gia; (iii) Nâng cao hiệu quả kinh tế của đô thị hóa và phát triển lãnh thổ; (iv) Phát triển bền vững về môi trường và tăng cường khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu; (iv) Đảm bảo công bằng và thúc đẩy hòa nhập xã hội; (vi) Thể chế hiện đại

và quản lý nhà nước hiệu quả.

Để thực hiện các mục tiêu nêu trên thì nhu cầu về vốn đầu tư toàn xã hội là rất lớn, ứớc tính, tổng vốn đầu tư toàn xã hội cho giai đoạn 2021-2030 cần khoảng 1.200 tỷ

USD. Từ điều kiện thực tiễn đất nước cho thấy nhu cầu về vốn vay ODA cho vay lại là khá lớn. Theo nội dung đề án “Định hướng thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài giai đoạn 2021 - 2025” đã được Thủ tướng chính phủ phê duyệt theo Quyết định số 2109/QĐ-TTg ngày 15/12/2021 thì quy mô vốn

ODA của các nhà tài trợ nước ngoài có thể cung cấp cho Việt Nam giai đoạn 2021 - 2025 khoảng 7,97 tỷ USD (giảm khoảng 21% so với giai đoạn 2016 - 2020) và Việt Nam chỉ còn tiếp cận được nguồn vốn này từ một số nhà tài trợ song phương và quỹ tài

chính quốc tế ưu tiên cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông, đô thị, ứng phó với biến đổi khí hậu, năng lượng sạch, nông nghiệp và phát triển nông thôn và các lĩnh vực xã hội (y tế, giáo dục và đào tạo, dạy nghề,...). Đáng chú ý là một số nhà tài trợ song phương vẫn duy trì điều kiện ràng buộc về xuất xứ hàng hóa và dịch vụ từ nước tài trợ. Nhu cầu

của các bộ, cơ quan trung ương và địa phương về vay lại vốn vay ODA và vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài đáp ứng mục tiêu tăng trưởng giai đoạn 2021 - 2025 là

127

khoảng 152,9 - 220,0 nghìn tỷ đồng. Theo tính toán thì mức nhu cầu này vẫn đảm bảo

các ngưỡng an toàn nợ công được nêu trong Kế hoạch nợ công 2021 – 2025. Như vậy vấn đề đặt ra là phải sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA cho vay lại có thể huy động được này.

Đề án “Định hướng thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài giai đoạn 2021 - 2025” đã nêu ra các giải pháp về nâng cao hiệu quả thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA của các nhà tài trợ nước ngoài là: Tận dụng tối đa nguồn vốn vay ODA còn lại và tranh thủ các khoản vay ưu đãi đã cam kết. Tập

trung giải ngân vốn vay ODA đối với các hiệp định đã ký vay đến cuối năm 2020 chuyển sang giai đoạn 2021 – 2025; Vốn vay tập trung cho một số lĩnh vực chủ chốt, cho các dự án trực tiếp thúc đẩy tăng trưởng gắn với phát triển bền vững, có khả năng tạo nguồn

thu ngoại tệ, có hiệu ứng lan tỏa; các dự án hạ tầng kinh tế thiết yếu không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. Ưu tiên vay về cho vay lại đối với các dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp; Từng bước chuyển dịch từ vay cho chương trình, dự án sang phương thức vay hỗ trợ ngân sách để gia tăng tính chủ động, hiệu quả trong sử dụng vốn vay ODA.

Đề án cũng đưa ra các giải pháp về công tác tổ chức, điều hành, thúc đẩy tiến độ thực hiện các chương trình, dự án. Cụ thể là: Trong giải quyết các vướng mắc cho từng dự án cụ thể cần sự phối hợp liên ngành, tổ chức họp định kỳ giữa các bên liên quan để nhận diện các vướng mắc để cùng có các giải pháp, kế hoạch thực hiện; Nâng cao năng

lực thực hiện của các bộ, cơ quan trung ương và địa phương gắn với công tác chỉ đạo, điều hành thống nhất; xác định rõ và tăng cường vai trò, trách nhiệm của bộ phận liên quan trong các khâu của quá trình đầu tư từ lập, giao, phân bổ kế hoạch, triển khai kế

hoạch; đẩy mạnh thanh tra, kiểm tra, giám sát; khen thưởng, kỷ luật kịp thời, nghiêm minh; Thành lập ngay Tổ công tác đặc biệt thúc đẩy giải ngân vốn đầu tư công trong từng bộ, cơ quan, địa phương; Lập kế hoạch giải ngân chi tiết cho từng dự án và phân công lãnh đạo trực tiếp phụ trách từng dự án; tổ chức giao ban định kỳ với các cơ quan,

đơn vị liên quan để kịp thời nắm bắt và tháo gỡ các khó khăn, vướng mắc trong công tác giải ngân; Phân bổ vốn vay ODA đảm bảo đáp ứng đầy đủ các nguyên tắc, tiêu chí theo quy định; Đẩy nhanh hoàn thiện thủ tục đầu tư (thiết kế kỹ thuật, dự toán...); thực

hiện nghiệm thu, thanh quyết toán với các hạng mục/công trình đã hoàn thành; bố trí đủ vốn đối ứng, đẩy nhanh hoàn thành thủ tục để ký, trao hợp đồng cho các gói thầu… Thực hiện nghiêm túc công tác giám sát và đánh giá, chế độ báo cáo định kỳ về tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA cho vay lại.

128

4.1.3. Quan điểm

Trên cơ sở nhận thức vai trò quan trọng của quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA và từ các vấn đề đăt ra, NCS đề xuất một số quan điểm về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA đến năm 2025 như sau:

Một là, trong bối cảnh nguồn vốn nội lực cho đầu tư phát triển, đặc biệt tại các địa phương còn mỏng, tiếp cận nguồn vay nước ngoài thông qua hình thức vay ODA về cho vay lại là yêu cầu thiết yếu để đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển của địa phương

Quan điểm này xuất phát từ yêu cầu bảo đảm sự cân đối phù hợp giữa việc huy động vốn đầu tư từ nguồn tiết kiệm và nguồn đi vay, trong đó nguồn vốn vay trong nước là ưu tiên, nguồn vay nước ngoài là quan trọng. Đối với những địa phương đang trong giai đoạn đầu phát triển, do nhu cầu gia tăng đầu tư để tạo đà cho tăng trưởng kinh tế

trong khi đó nguồn thu thấp dẫn đến tiết kiệm thấp không thể đáp ứng đủ cho nhu cầu đầu tư. Trung bình tỷ lệ tiết kiệm hiệu quả rơi vào khoảng 40%. Yêu cầu đối với địa phương là không những phải tăng tỷ lệ tiết kiệm lên xấp xỉ 35-40% mà còn phải cũng

cố và tăng cường các công cụ tài chính khác nhau để huy động vào cho đầu tư từ các nguồn tiết kiệm được trong tất cả các lĩnh vực tài chính nhà nước, doanh nghiệp và dân cư.

Trong tương quan so sánh với các nguồn vốn vay trong nước của địa phương như

phát hành trái phiếu CQĐP và vay NHTM, vay qua hình thức vay lại vốn vay ODA có lợi thế về điều kiện vay lãi suất thấp và thời gian trả nợ, thời gian ân hạn lớn, phù hợp với khả năng của địa phương trong việc cân đối ngân sách, đáp ứng nhu cầu vốn lớn cho

đầu tư phát triển.

Hai là, nợ vay về vốn ODA cho vay lại phải đảm bảo hiệu quả và khả năng trả

nợ, đảm bảo an toàn về nợ và an ninh tài chính quốc gia.

Quan điểm này bám sát định hướng của Đảng, Chính phủ về các khoản vay trả

nợ, theo đó các khoản vay về cho vay lại của địa phương cũng như doanh nghiệp và ĐVSNCL phải đảm bảo tính hiệu quả trong công tác sử dụng nguồn vốn vay và đảm bảo khả năng trả nợ. Đây là quan điểm xuyên suốt trong Nghị quyết 07 của Bộ Chính

trị về các biện pháp tái cơ cấu ngân sách và nợ công, đảm bảo an toàn bền vững nợ. Cụ thể, huy động vốn vay của CQĐP phải đảm bảo hiệu quả và khả năng trả nợ; ưu tiên bố trí NSĐP hoặc các nguồn vốn hợp pháp khác theo quy định của pháp luật để trả nợ đầy đủ, đúng hạn. Huy động vốn của doanh nghiệp và đơn vị SNCL phải đảm bảo bố trí đủ

nguồn trả nợ đúng hạn, không để phát sinh nợ quá hạn.

129

Ba là, đẩy mạnh cho vay lại vốn ODA đối với CQĐP, tăng dần tỷ trọng vốn ODA

cho vay lại CQĐP trong tổng tỷ trọng cho vay lại của Chính phủ

Quan điểm này xuất phát từ yêu cầu thực tiễn về việc cần thiết nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương, đồng thời góp phần nâng cao hiệu quả tổng thể về quản lý nợ công, nợ địa phương trong bối cảnh các nguồn vốn ODA đang giảm dần, các nhà tài trợ thay đổi điều kiện vay theo hướng giảm dần tính ưu đãi của khoản vay. Cụ thể:

- Trong giai đoạn tới cần đẩy mạnh cho vay lại CQĐP để đề cao tính tự chủ, tự

chịu trách nhiệm của địa phương về hiệu quả dự án; các địa phương phải có trách nhiệm trong việc đề xuất các dự án sử dụng nguồn vay của Chính phủ, có tính đến khả năng của NSĐP trong việc bố trí trả nợ. Nếu như trong giai đoạn trước, quan điểm nguồn vốn

nước ngoài là nguồn vốn cho không thì đến nay quan điểm này phải thay đổi thông qua khuyến khích địa phương chủ động tính toán, cân đối, huy động nguồn lực phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời cũng là chia sẻ một phần nghĩa vụ trả nợ với Chính phủ.

- Cơ cấu tỷ trọng vốn cho vay lại địa phương trong tổng vốn cho vay lại cần phải

tăng lên khoảng 30 – 40% trong giai đoạn 2021 – 2025, góp phần đảm bảo bền vững nợ cho cấp trung ương và địa phương, đồng thời cũng tăng tính công khai, minh bạch trong quản lý nợ địa phương.

Bốn là, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong

công tác quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA.

Sự phân tán và thiếu phối hợp giữa các cơ quan liên quan sẽ tác động tiêu cực đến hiệu quả quản lý nợ. Do đó, cần phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của

các cơ quan trong công tác quản lý nợ cũng như xây dựng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan này nhằm tạo môi trường thể chế và pháp lý minh bạch, rõ ràng, ổn định cho quản lý nợ CQĐP. Cụ thể: Ở cấp trung ương Bộ Tài chính là cơ quan đầu mối quản lý cho vay lại. Ở cấp địa phương, Sở Tài chính là cơ quan đầu mối tổng hợp vay trả nợ của

CQĐP trong đó có nguồn vay về cho vay lại.

Năm là, quản lý chặt chẽ hoạt động cho vay lại vốn ODA từ khâu lập kế hoạch,

huy động, phân bổ, sử dụng vốn và trả nợ

Các quyết định từ khâu lập kế hoạch, huy động, phân bổ, sử dụng vốn nợ và trả nợ ảnh hưởng trực tiếp đến dư nợ công, nợ Chính phủ. Do đó, việc lựa chọn danh mục chương trình, dự án sử dụng vốn vay cần được các cơ quan liên quan kiểm soát chặt chẽ nhằm đảm bảo huy động, phân bổ và sử dụng vốn vay hiệu quả, trả nợ đúng hạn.

130

Theo quy định hiện hành, Bộ Tài chính là cơ quan chủ trì, phối hợp với các địa

phương và doanh nghiệp xây dựng hạn mức cho vay lại hàng năm, trình Chính phủ quyết định. Việc điều hành giải ngân vốn cho vay lại trong năm phải đảm bảo nằm trong hạn mức được duyệt, đồng thời phải đảm bảo dư nợ cho vay lại địa phương nằm trong hạn mức nợ của CQĐP. Do đó, việc xây dựng, phân bổ nguồn vốn phải được thực hiện chặt chẽ, bám sát tiến độ thực hiện dự án.

4.2. Một số giải pháp đối với quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

4.2.1. Tiếp tục hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp luật về cho vay lại vốn ODA

* Về hệ thống luật pháp cho vay lại ODA

Để đảm bảo hiệu lực pháp lý, quy định về cho vay lại vốn ODA cần được quy định trong Luật quản lý nợ công hoặc ban hành “Luật về quản lý, sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài”. Qua nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cho thấy nhiều nước (Thái Lan, Indonesia, Thổ Nhĩ Kỳ, các nước EU) đều quy định về cho vay lại vốn ODA trong văn bản luật do cơ quan lập pháp ban hành, trong đó, quy định chặt chẽ về các điều khoản khi sử dụng vốn vay và kiểm tra chặt chẽ việc sử dụng vốn vay, có cơ chế rõ ràng trong thu hồi nợ vay…

Hiện nay, Luật quản lý nợ công do Quốc hội thông qua ngày 23/11/2017 tuy đã có quy định về “cho vay lại” trong Điều 3 về giải thích từ ngữ; quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ, của các Bộ, cơ quan ngang Bộ…

nhưng nội dung quy định về cho vay lại còn thiếu cụ thể. Vì vậy, cần chuyển các quy định hiện hành trong Nghị định số 97/2018/NĐ-CP ngày 30/6/2018 về cho vay lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài thành quy định trong Luật Quản lý nợ công hoặc nâng cấp thành “Luật về quản lý, sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài”.

Quy định về cho vay lại ODA trong Luật cần quy định rõ các điều kiện được vay lại, kế hoạch vay lại và trả nợ của bên vay lại, hạn mức cho vay lại, tỷ lệ cho vay lại, cơ chế cho vay lại, lãi suất cho vay lại, đồng tiền cho vay lại, kỳ hạn cho vay lại, phí cho vay lại, quản lý nợ đọng và khả năng trả nợ đối với các khoản cho vay lại, quan hệ về

nợ giữa trung ương và địa phương trong vay lại ODA, thông tin về nợ công trong đó có cho vay lại ODA.

Quy định về lãi suất cho vay lại ODA: Để nâng cao hiệu quả đối với hoạt động

cho vay lại ODA, cần quy định trong Luật về lãi suất cho vay lại.

Quy định về đồng tiền cho vay lại ODA: Để giảm thiểu rủi ro cho NSNN, tăng cường trách nhiệm sử dụng vốn ODA vay lại, cần quy định đồng tiền cho vay lại và

131

đồng tiền thu nợ cho vay lại. Trường hợp bên vay lại trả nợ bằng Đồng Việt Nam thì cơ

quan cho vay lại áp dụng tỷ giá bán đồng tiền cho vay lại tại thời điểm trả nợ theo tỷ giá của một nhóm các NHTM.

Ngoài ra, nhằm nâng cao hiệu quả đối với hoạt động cho vay lại ODA, các quy định về kỳ hạn cho vay lại, phí cho vay lại, giới hạn cho vay lại ODA, quan hệ về nợ giữa trung ương và địa phương trong vay lại ODA cần tiếp tục thực hiện theo quy định hiện hành.

* Về chính sách cho vay lại ODA

Thứ nhất, bổ sung thêm các hình thức giải ngân

Hiện tại quy trình giải ngân dự án chỉ có hai hình thức cơ bản, nên tăng thêm các hình thức giải ngân khác nhằm tạo tính linh hoạt trong quá trình giải ngân nhằm làm

tăng hiệu quả giải ngân. Dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại có thể áp dụng các hình thức giải ngân như dưới đây:

+ Hình thức giải ngân trên cơ sở danh sách khoản vay tiếp (List of on-lending subloans, gọi tắt là LOS), nên áp dụng cho các khoản vay tiếp có giá trị từ 5 tỷ đồng

trở xuống.

Theo hình thức này, định chế tài chính trung gian lập danh sách khoản vay tiếp, trong đó tập hợp các khoản vay hợp lệ mà định chế tài chính trung gian đã ký hợp đồng với người vay cuối cùng. Người xét duyệt khoản vay sẽ trực tiếp là định chế tài chính

trung gian mà không thông qua NHNN.

Sử dụng phương thức này, thời gian để hồ sơ được xét duyệt sẽ giảm thiểu do chỉ phải thông qua định chế tài chính trung gian. Và quá trình xét tại NHNN sẽ mang tính

giám sát là chính, với việc giám sát một loạt khoản vay theo danh sách mà không cần xét từng hồ sơ. Mức 5 tỷ đồng là mức vốn vay không quá lớn, quá trình thẩm định không yêu cầu quá phức tạp, Định chế tài chính trung gian hoàn toàn có năng lực thẩm định chính xác tính hiệu quả của hợp đồng vay trước khi ra quyết định nên sẽ không ảnh

hưởng đến chất lượng cho vay.

+ Hình thức giải ngân ứng trước vốn áp dụng cho các khoản vay tiếp có giá trị từ

5 tỷ đồng trở xuống.

Hình thức giải ngân này chỉ nên được áp dụng với các định chế tài chính trung gian được BQLDA đánh giá là có năng lực quản lý và cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài hiệu quả, do với hình thức này, định chế tài chính trung gian là người trực tiếp xác định nhu cầu vay của những người vay cuối cùng, khả năng triển khai và quản lý vốn

132

cho vay lại để xác định nhu cầu vay vốn tổng thể của mình và có thể đề nghị được ứng

trước vốn. Sau đó, khi BQLDA giải ngân, định chế tài chính trung gian phải giải ngân toàn bộ số tiền vay lại và trong một khoảng thời gian nhất định kể từ ngày BQLDA giải ngân, định chế tài chính trung gian phải gửi danh sách khoản vay tiếp tương ứng với số vốn đã nhận nợ.

Trong trường hợp định chế tài chính trung gian không giải ngân hết số tiền vay trong thời gian quy định kể từ ngày BQLDA giải ngân, một mức phạt nên được áp dụng với định chế tài chính trung gian.

Với hình thức cho vay này, định chế tài chính trung gian hoàn toàn được tự chủ về nhu cầu vốn của mình mà không cần chờ chỉ đạo từ phía BQLDA hay tổng hợp các hồ sơ vay vốn được duyệt.

Thứ hai, bổ sung thêm các chính sách thu hút các TCTD khác ngoài NHTM với

vị trí định chế tài chính trung gian:

Các chính sách trong hoạt động dự án nên được kèm thêm điều kiện thu hút các TCTD khác ngoài NHTM như các gói hỗ trợ lãi suất, các ưu đãi phí vay,… nhằm thúc

đẩy các TCTD khác tham gia dự án. Qua đó, mở rộng mạng lưới cấp vốn cho các doanh nghiệp.

Đồng thời, việc thu hút các TCTD khác ngoài NHTM tham gia dự án còn có thể tăng tính cạnh tranh giữa các đối tượng tham gia, thúc đẩy phát triển các gói vay vốn ưu

đãi, các chính sách tín dụng ưu tiên đối tượng doanh nghiệp nhằm tạo đà tăng tưởng cho thị trường vốn dành cho doanh nghiệp.

Thứ ba, bổ sung thêm các chính sách khuyến khích các định chế tài chính trung

gian nhận vốn tài trợ dự án bằng ngoại tệ

Do hiện nay, ngân sách đang phải gánh chịu rủi ro về chênh lệch tỉ giá giữa đồng tiền nhận vốn từ tổ chức cho vay nước ngoài – hoàn vốn và lãi cho tổ chức cho vay nước ngoài, vói đồng tiền giải ngân cho NHNN và định chế tài chính trung gian. Để cải thiện

tình hình, BQLDA nên đưa ra các chính sách lãi suất, hỗ trợ vốn vay hấp dẫn cho định chế tài chính trung gian để khuyến khích các định chế tài chính trung gian lựa chọn phương thức giải ngân và hoàn vốn bằng ngoại tệ nhằm giảm gánh nặng ngân sách.

BQLDA có thể nghiên cứu để đề xuất mức lãi suất cho vay lại giải ngân bằng ngoại tệ thấp hơn 1-2% so với lãi suất cho vay lại giải ngân bằng đồng nội tệ, đồng thời có thể áp dụng việc nâng cao hạn mức tín dụng và ưu tiên giải ngân cho những năm định chế tài chính trung gian nhận vốn bằng đồng ngoại tệ.

133

Với chính sách ưu đãi, số lượng định chế tài chính trung gian muốn tận dụng cơ

hội để mở rộng thị trường cho vay, tăng nguồn vốn đầu vào nhận từ dự án sẽ tăng, giảm bớt gánh nặng ngân sách khi chịu rủi ro chênh lệch tỉ giá.

Thứ tư, đơn giản hoá các thủ tục cho vay lại vốn ODA

Xuất phát từ thực tế thủ tục cho vay lại vốn ODA còn khá phức tạp, gây khó khăn cho quá trình thực hiện do vậy cần đơn giản hóa các thủ tục, từ thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư đến thủ tục đưa dự án vào kế hoạch đầu tư công trung hạn, giao kế hoạch vốn hàng năm cho các đối tượng vay lại vốn vay ODA.

Đối với việc thẩm định cho vay lại, Bộ Tài chính chỉ tiến hành quy trình thẩm

định đối với hoạt động cho vay lại một lần, ngay trong quá trình chuẩn bị dự án.

Cùng với việc đơn giản hoá thủ tục, Bộ Tài chính cần sớm ban hành các chính

sách nhằm hỗ trợ và tăng cường năng lực cho các tỉnh, thành phố, các đơn vị sự nghiệp trong thực hiện các khâu, các quy trình, thủ tục thực hiện vay lại vốn vay ODA.

Thứ năm, nâng cao hoạt động kiểm tra, giám sát đối với định chế tài chính trung

gian và doanh nghiệp

Nâng cao vai trò của công tác giám sát là công việc rất quan trọng để đảm bảo chất lượng cho vay nhằm giảm thiểu các rủi ro tín dụng của nợ quá hạn. Việc giám sát không chỉ nắm bắt tiến độ của các tiểu dự án, vì đối tượng là các doanh nghiệp nên việc này cần được thực hiện một cách thận trọng hơn cả việc cho vay các doanh nghiệp lớn

do độ rủi ro tín dụng tăng do áp dụng các chính sách vay không dùng tài sản đảm bảo. Việc giám sát này nên được thực hiện đa chiều, định chế tài chính trung gian với doanh nghiệp và BQLDA với định chế tài chính trung gian/doanh nghiệp.

BQLDA nên kiểm tra giám sát dự án theo 02 cách tiếp cận, gồm giám sát từ xa thông qua các báo cáo định kỳ định chế tài chính trung gian gửi cho BQLDA và kiểm tra tại chỗ thông qua các chuyến thực địa tới các định chế tài chính trung gian và doanh nghiệp.

Mục đích của giám sát công tác quản lý tài chính, chu chuyển vốn, hồ sơ kế toán và tính tuân thủ các yêu cầu giải ngân, hạch toán, sử dụng vốn vay của dự án nhằm đảm bảo rằng các định chế tài chính trung gian có khả năng vay trả, các khoản vay lại được

sử dụng đúng mục đích, theo yêu cầu của dự án, phát hiện kịp thời các sai sót cũng như các dấu hiệu rủi ro ảnh hưởng đến khả năng trả nợ và đưa ra các khuyến nghị và biện pháp sửa chữa khắc phục.

134

Định chế tài chính trung gian có trách nhiệm thực hiện giám sát doanh nghiệp và

các tiểu dự án vay vốn tối thiểu hàng quý nhằm xem xét và yêu cầu người vay cuối cùng sử dụng vốn đúng mục đích và theo quy định của Sổ tay chính sách dự án. Các kết quả của quá trình giám sát sử dụng vốn vay phải được thể hiện bằng văn bản, trong đó cụ thể hóa các thông tin về:

+ Tiến độ và hiệu quả của các dự án cho vay tiếp

Nếu dự án cho vay tiếp bị chậm trễ, định chế tài chính trung gian phải điều tra nguyên nhân của việc chậm trễ và có những biện pháp phù hợp. Hiện nay, công tác điều

tra nguyên nhân tại định chế tài chính trung gian chưa được chú trọng, dẫn đến việc giải quyết chỉ về mặt số lượng thu nợ mà chưa rút ra được bài học kinh nghiệm cho các trường hợp tương tự trong tương lai.

Với các khoản nợ quá hạn, định chế tài chính trung gian cũng phải thu thập và lưu giữ văn bản xác nhận về các khoản thanh toán, các báo cáo điều tra để đảm bảo việc sử dụng vốn vay phù hợp với hợp đồng tín dụng. Trong trường hợp người vay cuối cùng bán các tài sản quan trọng của tiểu dự án, định chế tài chính trung gian nên điều tra lý

do bán, và quyết định có biện pháp hành động hay không để tránh lừa đảo tín dụng.

+ Tình hình tài chính của doanh nghiệp:

Định chế tài chính trung gian nên kiểm tra khả năng trả nợ của doanh nghiệp không chỉ bằng cách phân tích các báo cáo tài chính mà còn thông qua các hoạt động

trên tài khoản ngân hàng của doanh nghiệp, xu hướng của hàng tồn kho và tình trạng hoạt động của máy móc.

+ Tình trạng các khoản vay tiếp

Định chế tài chính trung gian nên giám sát các khoản vay tiếp thông qua số lượng và giá trị nợ quá hạn phân loại theo kỳ hạn; các khoản nợ xấu mới phát sinh, quá trình thu nợ và các phương thức xử lý. Nếu việc thanh toán nợ cho khoản vay bị quá hạn, định chế tài chính trung gian phải ngay lập tức điều tra nguyên nhân của các khoản quá hạn

và khả năng thu hồi nợ vay và sau đó xem xét các biện pháp cần phải thực hiện. Các báo cáo về các trường hợp nợ vay quá hạn đều phải tập hợp và báo cáo định kỳ tách riêng thanh một bản độc lập mà không gộp vào báo cáo bán niên (không kèm chi tiết) như

hiện tại.

Thông qua quá trình kiểm tra, giám sát vốn vay, định chế tài chính trung gian phải thường xuyên đánh giá mức độ tín nhiệm của doanh nghiệp theo niên độ. Nếu phát

135

hiện các hành vi vi phạm, hạ thấp mức độ tín nhiệm, định chế tài chính trung gian phải

thực hiện xử lý ngay lập tức, và xem xét việc thu hồi khoản vay.

Tăng cường đào tạo nâng cao năng lực đội ngũ nhân viên tham gia trực tiếp dự án: Các định chế tài chính trung gian nên thường xuyên tổ chức các buổi họp rút kinh nghiệm, các buổi tập huấn nội bộ theo nhóm, tổ, chức năng thực hiện,…nhằm phổ biến chính sách, thống nhất cách thực hiện. Với việc tổ chức các cuộc họp thường xuyên, các sai phạm trong quá trình thực hiện cũng có khả năng được phát hiện nhanh chóng và đề ra phương án xử lý.

Định chế tài chính trung gian cần chủ động đào tạo cán bộ hội sở và chi nhánh để nắm vững điều kiện cũng như thủ tục giải ngân dự án. Do đặc thù của ngành nên việc nhân viên thường xuyên nhảy việc và cán bộ quản lý dự án thường xuyên thay

đổi. Chính vì vậy, công tác đào tạo cho các cán bộ mới là hết sức cần thiết, đảm bảo các cán bộ được đào tạo này làm việc trực tiếp với doanh nghiệp luôn nắm vững được các quy định của dự án cũng như có khả năng tư vấn cho các khách hàng và thẩm định khoản vay.

Nâng cao trình độ quản lý doanh nghiệp cũng đồng nghĩa với việc nâng cao chất lượng khoản vay doanh nghiệp của các định chế tài chính trung gian đồng thời sẽ thu hút được nhiều khách hàng doanh nghiệp hơn, điều đó góp phần phát triển nhiều khoản vay cho doanh nghiệp hơn, đặc biệt là các khoản vay ưu đãi.

Tổ chức các chuyến đi thực địa chọn mẫu với các tiểu dự án và doanh nghiệp: Các định chế tài chính trung gian nên tăng cường các chuyến đi khảo sát việc thực hiện tiểu dự án nhằm giám sát chặt chẽ hơn mục đích sử dụng vốn vay, khả năng hoàn trả nợ

của doanh nghiệp tham gia dự án. Đồng thời, các chuyến đi thực tế này sẽ tạo tiền đề cho việc xây dựng chính sách tín dụng của TCTD, tạo điều kiện khiến các TCTD đóng vai trò định chế tài chính trung gian có thể tạo ra được các gói vay hiệu quả hơn cho doanh nghiệp nhằm thu hút doanh nghiệp sử dụng vốn của TCTD.

Ngoài ra, với việc điều tra chọn mẫu và tổ chức các chuyến thực địa, thông số về doanh nghiệp của các TCTD sẽ đầy đủ, sát với thực tế, nếu có các trường hợp bất khả kháng phát sinh ảnh hưởng đến thu hồi vốn, định chế tài chính trung gian sẽ có khả năng

đưa ra được những đối sách chính xác hơn trong quá trình giải quyết nợ.

Đẩy mạnh việc quảng bá cho dự án từ phía định chế tài chính trung gian: Các

định chế tài chính trung gian cũng có thể tổ chức các chuyến thực địa xuống các khu

công nghiệp, các cụm nhà xưởng để khảo sát nhu cầu vay vốn, mục đích sử dụng của

các doanh nghiệp. Dựa vào số liệu, có thể đưa ra một số gói vay hấp dẫn, phù hợp hơn

136

với khả năng trả nợ của doanh nghiệp nhằm tăng số lượng doanh nghiệp quan tâm đến

dự án.

Tăng cường chất lượng đội ngũ quản lý doanh nghiệp: Một phần nguyên nhân

của việc chất lượng dự án không được đảm bảo là do sự hạn chế về mặt chất lượng đội

ngũ quản lý của doanh nghiệp. Do vậy, để cải thiện tình hình thực hiện tiểu dự án, qua

đó đảm bảo sự thành công của dự án, doanh nghiệp nên cân nhắc các giải pháp như: thu

hút nhân tài quản lý với các chính sách đãi ngộ ưu đãi, ưu tiên sử dụng nhân viên theo

thực lực mà không phải theo quan hệ gia đình như tình trạng phổ biến hiện nay, chuyển

giao quyền kinh doanh và trách nhiệm ra quyết sách kinh doanh cho đội ngũ quản lý có

chuyên môn cao.

Nâng cao chất lượng đội ngũ nhân viên: Tăng cường việc đào tạo nhân viên mới

bằng các hoạt động đội nhóm; giao trách nhiệm cho những nhân viên nhiều kinh nghiệm

để đào tạo và kèm những nhân viên mới; đưa ra chính sách lương thưởng hấp dẫn để thu

hút người tài, đồng thời đẩy mạnh việc tự rèn luyện của đội ngũ nhân viên; đưa nhân

viên có tiềm năng đi đào tạo, huấn luyện chuyên sâu tại các tổ chức đơn vị khác nhằm

học tập kinh nghiệm và tạo hạt giống cho đội ngũ quản lý.

Với các hình thức trên, doanh nghiệp sẽ có khả năng tạo ra đội ngũ nhân viên với

tay nghề cao, chuyên môn giỏi, tạo tiền đề cho sự phát triển lâu dài của DN, tạo ra mức

độ tín nhiệm cao với TCTD, đồng thời đảm bảo quá trình thực hiện và quản lý tiểu dự

án diễn ra suôn sẻ, đúng mục đích, đúng hợp đồng ban đầu.

Tăng cường liên hệ với định chế tài chính trung gian để được hỗ trợ khi có sự cố

xảy ra: Doanh nghiệp nên đảm bảo thực hiện báo cáo thực hiện tiểu dự án thường xuyên,

chủ động báo cáo những yếu tố bất thường ảnh hưởng đến quá trình thực hiện tiểu dự

án nhằm được tư vấn phương thức giải quyết phù hợp, kịp thời. Việc tăng cường liên hệ

với định chế tài chính trung gian qua các báo cáo, các phiên tư vấn, yêu cầu cung cấp

thông tin cũng tạo ra mối liên hệ chặt chẽ hơn giữa định chế tài chính trung gian và

doanh nghiệp, tạo tiền đề cho các mối quan hệ tín dụng ngoài dự án. Ngoài ra, doanh

nghiệp cũng nên chủ động cung cấp thông tin cho định chế tài chính trung gian những

mối quan tâm, quan ngại của doanh nghiệp về vấn đề tín dụng, tạo điều kiện cho định

chế tài chính trung gian đưa ra được các đề xuất phù hợp hơn về mặt chính sách tín dụng

cho doanh nghiệp trong tương lai và trong khuôn khổ của dự án.

Thứ sáu, đẩy mạnh hoạt động quảng bá dự án

137

Thực tế, việc cơ quan cho vay lại vốn ODA có vốn để cho vay lại nhưng thiếu

người vay lại có nguyên nhân là do các đối tượng có nhu cầu vay lại vốn ODA không

có những thông tin về nguồn vốn có thể vay từ cơ quan cho vay lại. Vì thế:

BQLDA nên kết hợp với các định chế tài chính trung gian để thực hiện việc quảng

bá dự án đến các doanh nghiệp như thực hiện các chuyến khảo sát thực địa nhằm giới

thiệu gói vay; tổ chức các buổi tọa đàm với đối tượng là các doanh nghiệp đang có nhu

cầu vay vốn và tìm hiểu gói vay

Thành lập các nhóm Tư vấn viên nhằm hỗ trợ các định chế tài chính trung gian

trong quá trình giải đáp thắc mắc với các doanh nghiệp, hỗ trợ kỹ thuật với các định chế

tài chính trung gian nhằm tăng tính hiệu quả tiếp cận thông tin của doanh nghiệp. Các

nhóm tư vấn viên này sẽ là người làm việc trực tiếp, cố định với một nhóm định chế tài

chính trung gian, trực tiếp xử lý và thu thập thông tin về các doanh nghiệp nằm dưới sự

quản lý của các định chế tài chính trung gian đó nhằm tạo tính tập trung thông tin, tăng

hiệu quả quản lý.

BQLDA có thể trực tiếp thành lập các hội, nhóm, ban nơi các định chế tài chính

trung gian có thể gặp mặt trực tiếp các doanh nghiệp có nhu cầu vay vốn để tạo cơ hội

phát triển mạng lưới liên kết các định chế tài chính trung gian với các doanh nghiệp

nhằm tăng quy mô cấp vốn.

Thứ bảy, thực hiện các nghiên cứu, điều tra liên tục nhằm điều chỉnh chế độ lãi

suất, hạn mức tín dụng phù hợp với nhu cầu thị trường

BQLDA cần có một ban nghiên cứu riêng với các dự án vốn vay nước ngoài. Ban

này sẽ có nhiệm vụ thu thập dữ liệu thị trường, dự đoán sự thay đổi yếu tố kinh tế tác

động đến lợi ích của doanh nghiệp, định chế tài chính trung gian nhằm đưa ra kiến nghị

thay đổi lãi suất, hạn mức cho vay phù hợp với nhu cầu thị trường, nhằm đảm bảo ổn

định về mặt chính sách, khiến quyền lợi của doanh nghiệp và định chế tài chính trung

gian đều được đảm bảo.

Ban nghiên cứu này sẽ không cần trực tiếp tham gia vào các hoạt động thường

nhật về giám sát và thực hiện dự án mà là nơi tổng hợp thông tin, phân tích biến động

và đưa ra dự báo kiến nghị. Việc có một ban chuyên trách về hoạt động này sẽ giảm

thiểu sự chồng chéo công việc, tăng tính chuyên môn hóa, tăng tính chính xác của các

chính sách đưa ra cho dự án.

Thứ tám, lập hệ thống cơ sở dữ liệu về các doanh nghiệp nhỏ và vừa

138

Việc thiếu hệ thống cơ sở dữ liệu về các doanh nghiệp, một hệ thống được lưu

và có thể nhập liệu trực tiếp từ BQLDA và định chế tài chính trung gian, đã gây chậm trễ cho công tác báo cáo, thẩm định dự án.

BQLDA nên có một hệ thống điện tử hóa các dữ liệu về doanh nghiệp nhằm cung cấp cho các định chế tài chính trung gian trong quá trình thẩm định và giám sát dự án. Hệ thống này có thể được liên kết với các Bộ, ban ngành khác (Bộ Kế hoạch và đầu tư, Tổng Cục thuế, Bộ Lao động và Thương binh xã hội,…) nhằm có được bức tranh toàn cảnh nhất về doanh nghiệp, hỗ trợ cho định chế tài chính trung gian trong quá trình thẩm

định khả năng trả nợ của doanh nghiệp.

Đồng thời, với dữ liệu như vậy, BQLDA có thể dùng làm cơ sở để thực hiện các

dự án sau này với đối tượng tương đương.

4.2.2. Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, lợi ích của các cơ quan liên quan

Để khắc phục hạn chế và nâng cao hiệu quả của công tác thẩm định cần quy định vai trò thẩm định của cơ quan cho vay lại trước khi đề xuất dự án với nhà tài trợ. Việc thẩm định phải bao gồm cả thẩm định dự án, thẩm định năng lực quản lý và năng lực tài chính của người vay lại bởi chỉ có thế mới có thể đảm bảo thu hồi vốn cho vay lại.

Đối với dự án được xác định là khó có khả năng hoàn vốn thì hoặc là không vay hoặc Nhà nước cấp phát hoặc chuyển chủ đầu tư, tuyệt đối không để tình trạng biết là khó có khả năng hoàn vốn mà vẫn làm thủ tục nhận vay lại, sau đó lại xin chuyển sang

cơ chế ngân sách nhà nước cấp phát.

Cần quy định cơ chế cho vay lại thông qua trung gian tài chính là VDB, NHCSXH, NHTM hoặc quỹ tài chính đô thị nhằm chia sẻ rủi ro cho NSNN, chuyên nghiệp hóa hoạt động quản lý tài chính, tạo thuận lợi cho các dự án tiếp cận vay vốn.

Các NHTM hoặc quỹ tài chính đô thị cho các dự án vay lại theo nguyên tắc thị trường, có quyền giải ngân, kiểm soát các khoản giải ngân, tài sản đảm bảo, quyền trích các khoản nợ, các dự phòng rủi ro và ứng xử như các khoản của ngân hàng.

Tăng cường công tác lập, triển khai thực hiện và giám sát kế hoạch vay, trả nợ tại địa phương: Trong thời gian tới, cho vay lại CQĐP sẽ chiếm tỷ lệ lớn trong tổng cho vay lại của Chính phủ, giảm dần cho vay lại đối với doanh nghiệp và ĐVSNCL, do đó, cần tăng cường công tác lập kế hoạch và tổ chức thực hiện vay trả nợ ở địa phương,

trong đó có cấu phần cho vay lại để đảm bảo hiệu lực hiệu quả quản lý nợ.

139

Cụ thể cần quy định cụ thể quy trình bao gồm các bước: đánh giá việc thực hiện

vay trả nợ và các hạn mức nợ tại địa phương trong giai đoạn trước; xây dựng phương án huy động vốn vay và trả nợ địa phương căn cứ trên các chỉ tiêu phát triển kinh tế vĩ mô của tỉnh, dự kiến thu chi và cân đối ngân sách địa phương, đánh giá khả năng đáp ứng từ các nguồn vốn vay, đồng thời có đánh giá so sánh về chi phí huy động từ các nguồn vốn để đảm bảo phù hợp với khả năng trả nợ của địa phương. Ngoài ra, việc xây dựng kế hoạch vay trả nợ của địa phương cần phải có phân tích về các chi phí rủi ro và tính bền vững danh mục nợ để đảm bảo kế hoạch vay trả nợ của địa phương bám sát các mục

tiêu, kế hoạch do UBND cấp tỉnh quy định.

Ngoài ra, cần nâng cao năng lực quản lý nợ cho cán bộ quản lý nợ địa phương. Để đẩy mạnh các kênh huy động vốn như phát hành trái phiếu CQĐP, cần tăng cường

công tác tập huấn cho các cán bộ tại địa phương tình hình thị trường, các nguyên tắc, công cụ, kỹ năng quản lý nợ nói chung, quy định về quy trình tổ chức phát hành nói riêng và thực hiện các nghĩa vụ báo cáo, công bố thông tin.

Điều chỉnh tăng mức bội chi thực tế hàng năm của NSĐP, tăng mức trần hạn mức

dư nợ vay tương ứng với nhu cầu vay lại của NSĐP: Giữ mức bội chi của NSĐP ở mức dưới 0,25% GDP là đặc thù riêng có trong điều hành NSNN hàng năm ở Việt Nam, do đó không có kinh nghiệm quốc tế trực tiếp để tham khảo.

Sửa đổi phương pháp xác định hạn mức vay nợ của CQĐP hiện nay: Vì nó không

xét tới tiềm năng vay nợ của địa phương một cách đầy đủ và tạo ra động cơ không đúng đắn. Trên cơ sở những thông lệ quốc tế tốt nhất, có hai phương án cải cách cần được cân nhắc: a) xác định lại mức vay nợ tối đa, mức trả nợ vay hoặc vay nợ mới theo tỷ lệ với

một nhóm nguồn thu của địa phương hoặc b) xác định lại các yêu cầu về cân đối ngân sách thường xuyên và đầu tư trong dài hạn.

Các phương pháp tinh vi hơn đòi hỏi phải tách biệt được ngân sách thường xuyên và ngân sách đầu tư, ngăn ngừa sử dụng nguồn thu từ đầu tư để đảm bảo cho chi thường

xuyên; thông tin tài khóa chi tiết để đưa ra những dự báo trung hạn.

Tách biệt rõ đối tượng được NSNN cấp phát 100% hoặc cho vay lại từ nguồn vốn vay ODA. Cho vay lại từ nguồn vốn ODA không phải là đặc thù riêng có của Việt Nam,

nhưng cho vay lại theo chương trình, dự án như Việt Nam hiện nay thì không có nhiều nước áp dụng nên khác với tiêu chí để áp dụng cơ chế cho vay lại của các nước khác, tiêu chí để áp dụng cơ chế cho vay lại đối với các chương trình, dự án tại Việt Nam dựa trên cả đánh giá năng lực tài chính của người vay lại và phương án tài chính của chương

trình, dự án vay lại. Do đó, đối với từng đối tượng được vay lại, thứ tự ưu tiên trong các

140

tiêu chí đánh giá để áp dụng cơ chế tài chính (cấp phát hay cho vay lại) phù hợp là rất

quan trọng, trừ trường hợp đối tượng vay lại là doanh nghiệp vì đã được quy định là áp dụng cơ chế cho vay lại 100% vốn vay nước ngoài của Chính phủ.

Đối với CQĐP cấp tỉnh, trước hết cần đánh giá khả năng trả nợ của NSĐP vì NSĐP mới là người vay lại, còn khả năng trả nợ của chương trình, dự án được sử dụng vốn vay lại của CQĐP cấp tỉnh cần được ưu tiên sau tùy thuộc vào quyết định của CQĐP cấp tỉnh.

Đối với ĐVSNCL, trước hết cần đánh giá mức độ tự chủ tài chính của ĐVSNCL

đề xuất sử dụng vốn vay lại, sau đó mới đánh giá phương án tài chính của chương trình, dự án đề xuất sử dụng vốn vay lại. Trường hợp ĐVSNCL tự đảm bảo được chi đầu tư thì cơ chế cho vay lại 100% vốn vay nước ngoài cần được áp dụng; ngược lại,

trường hợp ĐVSNCL chỉ tự đảm bảo được chi thường xuyên thì không nên áp dụng cơ chế vay lại.

Nhà nước cần có chính sách nhằm đẩy mạnh tiến trình tăng mức độ tự chủ của ĐVSNCL. Với số lượng đông đảo các ĐVSNCL, Nhà nước không thể tiếp tục đầu tư

toàn bộ theo phương thức cấp phát NSNN cho các ĐVSNCL như trước đây. Mặt khác, với tư cách là đơn vị cung cấp dịch vụ sự nghiệp công có tính giá dịch vụ (tiến tới tính đủ chi phí trong giá dịch vụ), việc chuyển dần từ cơ chế cấp phát NSNN sang cho vay lại (một phần hoặc toàn bộ) từ vốn vay nước ngoài của Chính phủ là cần thiết và cần

được đẩy mạnh.

Thời kỳ ổn định cơ chế tự chủ 03 năm của các ĐVSNCL là tương đối phù hợp, tuy nhiên đối với các ĐVSNCL có mong muốn và có khả năng rút ngắn thời gian đạt

được mức độ tự chủ tài chính cao hơn, cần có cơ chế hỗ trợ và xét duyệt thông thoáng và nhanh gọn hơn. Đồng thời, cần phân loại thêm nhóm ĐVSNCL tự chủ một phần chi đầu tư, ngoài nhóm ĐVSNCL tự đảm bảo toàn bộ chi đầu tư như phân loại hiện hành của Nghị định số 16/2015/NĐ-CP, để tạo điều kiện cho các ĐVSNCL thuộc nhóm này có thể vay

lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ theo tỉ lệ phù hợp với mức độ tự chủ tài chính và góp phần đẩy nhanh tiến độ tăng dần mức độ tự chủ tài chính của các ĐVSNCL.

Cần nghiên cứu, xây dựng tiêu chí lựa chọn các dự án, tiêu chí đánh giá hiệu quả

các dự án sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi: Tạo cơ sở để đảm bảo tính chặt chẽ, hiệu quả, minh bạch trong ký kết hiệp định, bảo đảm quyền lợi của phía Việt Nam trong tiếp nhận nguồn vốn. Đồng thời quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA, vốn vay ưu đãi nước ngoài gắn với định hướng tái cơ cấu nền kinh tế, cơ cấu lại đầu tư công. Thực hiện

141

nghiêm kỷ luật tài chính theo quy định Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Quản lý nợ công

và các văn bản pháp luật liên quan.

Cần tập trung nguồn lực đầu tư cho những lĩnh vực có tính đột phá, có sức lan tỏa, mang lại hiểu quả kinh tế - xã hội thiết thực: Góp phần thúc đẩy tăng trưởng và đảm bảo khả năng trả nợ; tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho huy động, quản lý và sử dụng nguồn lực ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài.

Đánh giá về năng lực vay nợ của CQĐP sẽ bổ sung cho các quy định chung về hạn mức nợ: Phân tích mức độ tín nhiệm tổng thể tập trung vào mức độ ổn định dài hạn

về tài chính của địa phương, qua việc đánh giá cả những yếu tố bên ngoài và sự cân đối giữa ngân sách thương xuyên và ngân sách đầu tư. Tình trạng nợ của UBND chịu ảnh hưởng của các khoản bảo lãnh được phát hành cũng như các nghĩa vụ nợ dự phòng phát

sinh từ các doanh nghiệp công ích và các tổ chức ngoài ngân sách khác. Phân tích mức độ ổn định về tài chính cũng nên là một phần trong đánh giá năng lực vay nợ của CQĐP.

Quy trình xử lý nợ của CQĐP cũng cần được đưa vào quy định, ngoài những quy tắc chung về nợ xấu: Các quy tắc mới nhằm hạn chế tính bất định cả về phía bên vay và

bên cho vay. Các nội dung quy định quan trọng phải xác định được cách thức khởi xướng quy trình, ai là người phụ trách tái cơ cấu nợ, có phương án nào để bảo vệ bên vay và cách thức đóng lại quy trình.

Cần phát triển các năng lực mới ở cả cấp trung ương và cấp địa phương: Áp lực

lớn hơn về sử dụng nguồn vay lại ODA đòi hỏi phải tăng cường về chuyên môn kỹ thuật cũng như năng lực hành chính trong quản lý nợ của địa phương.

Ở cấp địa phương, Sở Tài chính cần được tăng cường để đảm bảo điều phối tốt

hơn các cơ quan khác nhau trong tỉnh phụ trách về các dự án đầu tư sử dụng vốn vay.

Ở cấp trung ương – theo các quy định hiện hành – Bộ Tài chính đứng ra quản lý

việc cho vay lại trực tiếp cho các UBND tỉnh.

Vì vậy, phương án thứ nhất rõ ràng là phải tiếp tục thông lệ nêu trên và duy trì

hình thức tự quản lý việc cho địa phương vay lại vốn ODA. Một phương án tổ chức nữa là lập ra quỹ phát triển đô thị. Các trung gian tài chính này có thể có nhiều hình thức tổ chức và thẩm quyền về vốn. Phương án thứ ba là tận dụng các NHTM, có mạng lưới và

năng lực nhân sự để tiếp cận các đối tác được phân cấp. Tất cả các phương án tổ chức trên đều phải đồng hành với việc xây dựng năng lực ở cấp bộ ngành và cấp CQĐP.

142

4.2.3. Tăng cường sự phối hợp giữa các bộ ban ngành trong quản lý hoạt động cho vay lại ODA

Bộ KH&ĐT khẩn trương phối hợp với các Bộ ngành có liên quan xây dựng Nghị định mới về quản lý vốn ODA và vay ưu đãi thay thế Nghị định số 132/2018/NĐ-CP và Nghị định số 16/2016/NĐ-CP theo hướng tập trung vào một đầu mối công tác quản lý nợ công; rà soát để đơn giản hóa các thủ tục hành chính bao gồm quy trình bổ sung kế

hoạch vốn hàng năm, cơ chế điều chỉnh, điều chuyển kế hoạch vốn cũng như cơ chế hạch toán và chuyển nguồn đối với vốn vay ODA, vay ưu đãi, phù hợp với Luật QLNC, Luật NSNN và Luật bổ sung, sửa đổi một số điều của Luật Đầu tư công.

Bộ KH&ĐT phối hợp với Bộ ngành và địa phương rà soát tổng thể việc thực hiện

kế hoạch đầu tư công trung hạn đến năm 2020 để kịp thời điều chỉnh và phân bổ vốn cho các dự án đang thiếu vốn nhằm đảm bảo hoàn thành việc giải ngân nguồn vốn đầu tư công trung hạn đã được Quốc hội và Thủ tướng Chính phủ giao trong giai đoạn 2016-

2020 theo đúng Nghị quyết số 71/2018/QH14 của Quốc hội, đảm bảo trong phạm vi 02 triệu tỷ đồng, giảm vốn vay trong nước tương ứng với việc tăng vốn nước ngoài.

Chính phủ trình Quốc hội phê duyệt điều chỉnh tăng hạn mức vay nợ và bội chi cho CQĐP để đảm bảo bố trí đủ dự toán cho các chương trình dự án đã ký Hiệp định

vay.

Các địa phương khẩn trương ban hành quy chế cụ thể về phân công chức năng nhiệm vụ của Sở Tài chính và quy định cụ thể về việc phối hợp giữa các Sở ban ngành

của địa phương trong công tác quản lý nợ địa phương mình, phù hợp với Luật QLNC.

Kiểm toán Nhà nước và cơ quan thanh tra tài chính cần tăng cường công tác thanh tra, kiểm toán để kịp thời phát hiện, ngăn chặn và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật trong qua trình thực hiện cho vay lại vốn ODA, đặc biệt là các hiện tượng chi sai mục

đích; đơn giá, không đúng tiêu chuẩn định mức; chi vượt dự toán…

4.2.4. Chú trọng nâng cao năng lực thẩm định các chương trình, dự án ODA

sử dụng vốn ODA cho vay lại

Các cơ quan quản lý nợ nước ngoài cần phối hợp và xây dựng các chỉ tiêu về mặt

kỹ thuật, tài chính, kinh tế - xã hội theo hướng phù hợp với thông lệ quốc tế, phù hợp

với điều kiện kinh tế quốc gia để làm cơ sở thẩm định các chương trình, dự án sử dụng

nguồn vốn nợ nước ngoài. Đối với các Bộ, ngành, địa phương và đặc biệt là các doanh

nghiệp cần chủ động lựa chọn các dự án có tính khả thi cao về mặt kỹ thuật và kinh tế

để đầu tư, chủ động phối hợp chặt chẽ với các nhà đầu tư nước ngoài trong suốt quá

143

trình vay vốn, sử dụng vốn. Quá trình thẩm định phải loại bỏ đến mức thấp nhất những

khó khăn, hoặc các cam kết gây bất lợi cho phía Việt Nam. Tăng cường trách nhiệm

trong công tác thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư, tránh phê duyệt dự án vốn đầu tư lớn

nhưng hiệu quả thu hồi hạn chế

Các cơ quan nhà nước cần chủ động nhiều hơn nữa trong việc chuẩn bị và thẩm

định tài chính các dự án thay vì phụ thuộc vào các tư vấn chuẩn bị dự án hay nhà tài trợ.

Cần tổ chức đào tạo cho các cán bộ tham gia vào quá trình chuẩn bị và thẩm định hiểu

biết về quy trình, cách thức thực hiện, từ đó các cán bộ này có thể chủ động thực hiện

hoặc tiến hành phân tích độc lập và hiệu quả các nội dung tài chính của các dự án đầu

tư và đưa ra các lựa chọn dự án tối ưu.

Các chủ dự án vay lại cần nâng cao trách nhiệm và tính chủ động trong quản lý

nguồn vốn cho vay lại, tuân thủ chặt chẽ các quy định về bảo hiểm công trình (nếu có),

quản lý tài sản của dự án, tài sản đảm bảo khoản vay, hạn chế tối đa rủi ro và chi phí

cho chủ dự án.

4.2.5. Xây dựng và hoàn thiện hệ thống đánh giá các dự án ODA sử dụng vốn ODA cho vay lại

Hoạt động đánh giá dự án cần được thể chế hoá nội bộ theo hướng tăng cường đánh giá giữa kỳ và đánh giá kết thúc; cần xây dựng đội ngũ cán bộ có đủ kiến thức và kỹ năng về theo dõi, đánh giá để có thể hỗ trợ các dự án cũng như phối hợp cùng các nhà tài trợ trong việc thực hiện nhiệm vụ này; Đối với những dự án lớn, cần chủ động phối hợp với các đơn vị liên quan tiến hành đánh giá hiện trạng ban đầu sau khi dự án được phê duyệt, bắt đầu đi vào hoạt động để đảm bảo có những điều chỉnh kịp thời trong thiết kế của dự án (nếu cần) và đồng thời để thu thập các thông tin phản ánh hiện trạng

làm cơ sở cho việc đánh giá hiệu quả và tác động của dự án sau này; Thiết kế của tất cả các dự án cần đảm bảo một nguồn kinh phí tương xứng cho việc thực hiện công tác đánh giá dự án.

Củng cố hệ thống theo dõi các chương trình, dự án ODA: tất cả các dự án cần

phải thiết lập hệ thống theo dõi nội bộ với những chỉ số rõ ràng về kết quả và sản phẩm đầu ra dự kiến ngay từ khâu thiết kế dự án; Công cụ theo dõi đã được hài hoà hoá (AMT) cần được cải thiện theo hướng đơn giản hơn đối với các dự án hỗ trợ kỹ thuật nhỏ và

đơn giản. Bên cạnh đó, công cụ này cần được cộng đồng tài trợ chấp nhận một cách rộng rãi hơn nhằm tiến đến một hệ thống theo dõi – đánh giá thống nhất giữa Chính phủ và cộng đồng tài trợ. Trong giai đoạn hiện tại khi chưa thể điều chỉnh AMT, cần phải đảm bảo các dự án nghiêm túc việc sử dụng công cụ này. Các BQLDA cần gửi các báo

144

cáo theo dõi quý theo mẫu AMT cho Bộ Tài chính để tổng hợp vào PMT (công cụ theo

dõi danh mục đầu tư của các cơ quan chủ quản)

Cùng với đó, phải thể chế hóa tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư với hai nội dung:

(i) Xây dựng và hình thành bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA;

(ii) Vận dụng thí điểm bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả ODA vào các danh mục đầu tư ở các địa phương khác nhau để kiểm tra tính bất cập và sự phù hợp đối với các hoạt động sử dụng ODA trước khi tiến hành công bố.

4.2.6. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra đối với hoạt động cho vay lại ODA

Cần tăng cường vai trò kiểm tra, thanh tra của Bộ chủ quản, của các Bộ có chức năng quản lý và của các cơ quan thanh tra, kiểm toán Nhà nước đối với việc thực hiện dự án và đối với hoạt động quản lý của chủ đầu tư, Ban Quản lý dự án. Bên cạnh đó,

cần tăng cường năng lực thu thập thông tin, lưu trữ, xử lý và báo cáo các loại thông tin về ODA. Xây dựng và hoàn thành cơ sở dữ liệu về ODA để cung cấp thông tin kịp thời, chính xác và nhất quán nhằm phục vụ cho quá trình hoạch định chính sách, báo cáo theo

yêu cầu cho các cơ quan và nhà tài trợ.

Xây dựng cơ chế tham gia của người dân vào các dự án sử dụng vốn ODA

Sau khi Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập trung bình, cách tiếp cận ODA có sự thay đổi, quy mô ODA ưu đãi giảm dần, việc tối quan trọng là nâng cao hiệu quả

sử dụng vốn ODA. Một trong những biện pháp là phải nâng cao tính bền vững cho các kết quả của dự án ODA sau khi dự án kết thúc, đồng thời giảm thất thoát trong quá trình thực hiện. Chính vì vậy, đối tượng được hưởng lợi cũng được tham gia vào các quá trình

ngay từ vòng đầu và đầy đủ vào tất cả các khâu trong vòng đời của chương trình, dự án. khâu thiết kế dự án, thẩm định dự án, quyết định dự án,... Khi các dự án chuyển giao kết quả, các nhà quản lý, người dân hưởng lợi cùng nhận bàn giao, chịu trách nhiệm và giám sát hoạt động. Đồng thời, cần thiết kế các hoạt động kiểm tra, giám sát các dự án ODA

từ trung ương xuống địa phương có sự tham gia của người dân. Bên cạnh đó, hướng đi để khu vực tư nhân tiếp cận ODA là hoàn toàn đúng đắn.

4.2.7. Nâng cao năng lực hoạt động của các cơ quan cho vay lại vốn ODA

Như đã phân tích trong chương 3 của luận án, về phía cơ quan cho vay lại vốn ODA, nhất là VDB còn khá nhiều hạn chế, yếu kém đã dẫn đến một số hệ quả tiêu cực ảnh hưởng đến kết quả và chất lượng hoạt động cho vay lại vốn ODA nói chung. Do

vậy, để nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA, việc nâng

145

cao năng lực hoạt động của các cơ quan cho vay lại vốn ODA, nhất là các ngân hàng

chính sách gồm VBD và NHCSXH. Các nội dung cần chú trọng là:

- Các NHCS cần tiếp tục sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện toàn bộ hệ thống các quy chế, quy trình, các văn bản hướng dẫn nghiệp vụ cho vay lại vốn ODA tại cơ quan cho phù hợp với các văn bản pháp luật có liên quan được ban hành mới nhất để đảm bảo có đủ, kịp thời các văn bản hướng dẫn thống nhất cho toàn hệ thống, đảm bảo thực hiện đúng các quy định của pháp luật và cơ quan. Trong quá trình thực hiện xây dựng và hoàn thiện các quy chế, quy trình, các văn bản hướng dẫn nghiệp vụ cần tham khảo ý

kiến của các cơ quan có liên quan để tạo thuận lợi cho việc triển khai thực hiện trong thực tiễn, tránh các vấn đề nảy sinh cho các bên hiểu không thống nhất.

- Cần đặc biệt chú ý nâng cao chất lượng công tác thẩm định dự án cho vay lại

vốn ODA. Cần cập nhật các mô hình tính toán của nhà tài trợ để xem xét áp dụng trong quá trình thẩm định dự án.

Đối với các dự án cho vay lại do Bộ Tài chính uỷ quyền và không chịu rủi ro tín dụng trong quá trình thẩm định cần kịp thời báo cáo Bộ Tài chính những vướng mắc về

hồ sơ, các loại giấy tờ do chủ đầu tư cung cấp để được hướng dẫn và xử lý kịp thời, đúng quy định của pháp luật.

Đối với các dự án cho vay lại vốn ODA chịu rủi ro tín dụng, cơ quan cho vay lại cần đảm bảo thực hiện thẩm định dự án một cách chặt chẽ, đúng quy định của pháp luật

để qua đó lựa chọn được các dự án đáp ứng yêu cầu cho vay lại vốn ODA và có thể mang lại hiệu quả trong thực tiễn. Với các dự án có tính chất phức tạp, cần phối hợp chặt chẽ với chủ đầu tư, có thể cử cán bộ khảo sát thực địa để có đủ các căn cứ phục vụ

đánh giá.

- Trong quá trình quản lý cho vay lại vốn ODA đối với các đối tượng, cần tăng cường mối liên hệ với chủ dự án, cử cán bộ bám sát dự án để kịp thời nắm bắt các thông tin về tình hình thực hiện dự án, phát hiện những nguy cơ, những rủi ro để kịp thời có

những biện pháp ngăn chặn, phòng ngừa, phát hiện các vấn đề khó khăn, vướng mắc để cùng với chủ đầu tư tháo gỡ. Cần chủ động nắm bắt tình hình đối với những dự án gặp khó khăn trong việc trả nợ để nghiên cứu, phối hợp với các cơ quan, đơn vị liên quan

xử lý theo thẩm quyền hoặc báo cáo Bộ Tài chính xem xét xử lý kịp thời.

- Thường xuyên tổ chức các lớp bồi dưỡng hoặc cử cán bộ tại Trụ sở chính và các Chi nhánh, Sở Giao dịch tham gia đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ về công tác quản lý vốn nước ngoài; tham gia các hội thảo chuyên đề về quản lý tài sản bảo đảm, kiểm soát

chi đối với các dự án vốn vay ODA; thường xuyên và kịp thời cập nhật các văn bản pháp

146

luật mới được cơ quan có thẩm quyền ban hành về lĩnh vực quản lý vốn nước ngoài,

quản lý nợ công để điều chỉnh, bổ sung các nghiệp vụ, văn bản hướng dẫn thực hiện cho phù hợp.

- Từng bước hiện đại hóa hệ thống cơ sở dữ liệu, phần mềm, ứng dụng hỗ trợ việc thu thập các thông tin, dữ liệu phục vụ quản lý nhằm phục vụ các công tác theo dõi, dự báo và quản trị rủi ro các dự án vay lại vốn ODA nói riêng, vốn ngước ngoài nói chung; xây dựng và hoàn thiện hệ thống báo cáo điện tử phục vụ cho công tác đối chiếu số liệu định kỳ với Bộ Tài chính, kết nối cơ sở dữ liệu với Cục quản lý nợ & Tài chính

đối ngoại để giảm bớt thời gian tổng hợp, đối chiếu, rà soát, điều chỉnh số liệu giữa các NHCS và các bộ phận chức năng thuộc Bộ Tài chính.

147

KẾT LUẬN

Việt Nam đang đẩy mạnh thực hiện sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Trong điều kiện NSNN dành cho đầu tư phát triển còn hạn hẹp trong khi nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội lại rất lớn thì ODA là nguồn bổ sung vốn rất quan

trọng cho đầu tư phát triển. Trong bối cảnh, nguồn vốn ODA do các tổ chức chính phủ, tổ chức phi chính phủ cung cấp cho Việt Nam không còn dồi dào; các nguồn viện trợ đang dần trở nên kém ưu đãi, lãi suất tăng lên, kỳ hạn vay giảm xuống, các điều kiện

ràng buộc ngày càng nhiều, việc tăng cường quản lý, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay ODA trong tình hình mới là yêu cầu cấp thiết, tất yếu. Thực tế, Việt Nam đã chủ trương từng bước giảm tỷ trọng cấp phát, tăng tỷ trọng cho vay lại đối với các chương trình, dự án của địa phương. Vốn ODA cho vay lại tại Việt Nam đã cung cấp cho nền

kinh tế một lượng vốn đáng kể để đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội, các dự án trọng điểm, mũi nhọn, và khẳng định là một trong những nguồn vốn quan trọng, đóng góp vào việc thực hiện thành công chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam

trong từng thời kỳ phát triển.

Trong bối cảnh ODA đang có xu hướng giảm, thay vào đó là các nguồn vốn kém ưu đãi và vốn vay thương mại, nâng cao hiệu quả cho vay lại ODA càng trở thành vấn đề mấu chốt và quan trọng, đòi hỏi thực hiện nhiều giải pháp đồng bộ. Theo mục

tiêu đặt ra, đề tài đã thực hiện được các nội dung sau:

Một là, đã hoàn thiện cơ sở lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA và đưa ra hệ thống các nhóm tiêu chí đánh giá về quản lý hoạt động cho vay lại vốn

ODA, đó là: Đánh giá việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Đánh giá việc tổ chức, chỉ đạo, điều hành thực hiện; Đánh giá về kết quả và chất lượng của hoạt động cho vay lại vốn ODA; Đánh giá việc theo dõi, cung cấp thông tin; Đánh giá việc giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra hoạt động cho vay lại vốn ODA.

Hai là, đã phân tích làm rõ tiến trình đổi mới quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA trong giai đoạn từ năm 2010 đến nay và chỉ ra những mặt tích cực đó là: i) Hoạt động cho vay lại vốn ODA đến nay được điều chỉnh bởi luật. Hệ thống các văn bản pháp

luật về cho vay lại vốn ODA đã liên tục được bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với các luật có liên quan mới nhất về quản lý nợ công, bao quát được đầy đủ các vấn đề liên quan đến hoạt động cho vay lại vốn ODA; ii) Khi nảy sinh những vướng mắc, các cơ quan chức năng đã nhanh chóng có các biện pháp nhằm tháo gỡ để triển khai hoạt động cho

vay lại vốn ODA theo các kế hoạch đề ra; iii) Việc theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn ODA cho vay lại được chú trọng;

148

Ba là, chỉ ra những hạn chế trong quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA: i) Pháp luật về cho vay lại vốn ODA thay đổi nhanh, thiếu ổn định, chưa đồng bộ, còn chồng chéo; ii) Trong tổ chức, chỉ đạo, điều hành thực hiện hoạt động cho vay lại vốn ODA còn có sự không đồng bộ giữa tỷ lệ cho vay lại và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn; Công tác quản lý nợ địa phương còn phân tán, hiệu quả hiệu lực thi hành chưa cao; Còn có vướng mắc về thủ tục kiểm soát chi, giải ngân, rút vốn; iii) Chất lượng một số dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại kém hiệu quả. Một số dự án cho vay lại quá hạn, không trả được nợ phải chuyển thành nợ trực tiếp của Chính phủ; iv) Việc

tổng hợp thông tin phục vụ quản lý còn hạn chế.

Bốn là, đã đề xuất một số khuyến nghị 08 giải pháp về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam, các giải pháp quan trọng là: i) Tiếp tục hoàn thiện hệ thống

các văn bản pháp luật về cho vay lại vốn ODA, cần ban hành luật riêng về cho vay lại vốn ODA; ii) Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, lợi ích của các cơ quan liên quan; Tăng cường sự phối hợp giữa các bộ ban ngành trong quản lý hoạt động cho vay lại ODA; iv) Chú trọng nâng cao năng lực thẩm định các chương trình, dự án ODA sử

dụng vốn ODA cho vay lại; v) Hình thành bộ phận chuyên trách về nợ CQĐP; vi) Xây dựng và hoàn thiện hệ thống đánh giá các dự án ODA sử dụng vốn ODA cho vay lại.

Bên cạnh những kết quả đạt được, luận án còn một số hạn chế. Cụ thể là:

Thứ nhất, chưa đi sâu nghiên cứu, phân tích, đánh giá về quản lý hoạt động cho vay lại của các cơ quan, tổ chức được uỷ quyền quản lý cho vay lại vốn ODA mà việc này cũng có những ảnh hưởng quan trọng đến quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA của Nhà nước.

Thứ hai, chưa đi sâu phân tích được các kết quả cụ thể của hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam trong thời gian qua. Điều này là do các dữ liệu, thông tin về ODA nói chung, về cho vay lại ODA nói riêng ở Việt Nam còn tản mát ở nhiều cơ quan, tổ chức nhà nước khác nhau, hơn nữa, do ODA còn liên quan đến yếu tố chính trị, có

những yêu cầu về đảm bảo tính mật và không được công khai nên NCS không thể thu thập đủ thông tin phục vụ phân tích.

Thứ ba, chưa phân tích và làm rõ các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở giác độ quản lý nhà nước mà đây là những căn cứ quan trọng làm cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA.

149

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ

LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1. Nguyễn Anh Tuấn (2020), "Hoạt động cho vay lại vốn ODA và một số vấn đề đặt

ra", Tạp chí Quản lý Ngân quỹ Quốc gia, Kho bạc Nhà nước Việt Nam, số 221,

tháng 11 năm 2020, tr. 6-9.

2. Nguyễn Anh Tuấn (2020), "Thực trạng và giải pháp cho vay lại vốn ODA", Tạp chí

Tài chính, kỳ 1 tháng 11 năm 2020 (740), tr. 57-59.

3. Nguyễn Anh Tuấn (2020), "Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý hoạt

động cho vay vốn ODA cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông vận tải nhằm

tạo điều kiện phát triển khu vực đầu tư trực tiếp nước ngoài tại Việt Nam", Kỷ yếu

Hội thảo Khoa học Quốc gia "Định hướng, quan điểm và giải pháp phát triển khu

vực FDI trong thực hiện chiến lược phát triển bền vững, đổi mới mô hình tăng

trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế Việt Nam đến năm 2035".

150

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Anh Vũ (2019), Nguy cơ ngân sách phải “gánh nợ” lớn tại Ngân hàng Phát triển Việt Nam – VDB, Báo điện tử Nhịp sống doanh nghiệp (BIZLIVE), truy cập ngày 08/09/2019 từ https://nhipsongdoanhnghiep.cuocsongantoan.vn/ngan-hang/nguy- co-ngan-sach-phai-ganh-no-lon-tai-ngan-hang-phat-trien-viet-nam-vdb- 3519729.html

2. Assefa Abebe (2013), "The role of official Development Assistance (ODA) in Economic Development: the Case of South Korea", Ethiopian Economic Association, Vol.3, pp.84-90.

3. Bộ Tài chính (2009), Báo cáo Tổng kết tình hình thực hiện Luật Quản lý nợ công

năm 2009.

4. Bộ Tài chính (2020), Báo cáo về hạn mức bảo lãnh Chính phủ và hạn mức vay về

cho vay lại năm 2019-2020.

5. Bộ Công thương (2014), Thu xếp vốn cho các dự án điện: Cần cơ chế thông thoáng http://minhbach.moit.gov.vn/default.aspx? từ

hơn, truy cập 15/10/2014 page=news&do=detail&id=24

6. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Phát triển châu Á (2009), Cẩm nang hướng dẫn chuẩn bị và thực hiện dự án nguồn vốn ODA do ADB tài trợ tại Việt Nam, truy cập ngày 20/05/2021 từ https://www.adb.org/sites/default/files/institutional- document/32543/files/handbook-processing-implementation-vn.pdf

7. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2016), Thông tư số 12/2016/TT-BKHĐT ngày 08/8/2016 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 16/3/2016.

8. Bộ Tài chính (2017), Một số kinh nghiệm quốc tế về quản lý nợ công. 9. Bùi Thị Minh Nguyệt, Nguyễn Thị Hoàng Ái (2018), "Hoàn thiện công tác quản lý nguồn vốn ODA tại Trung tâm quốc gia nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn”, Tạp chí Khoa học và Công nghệ lâm nghiệp, số 1 năm 2018. 10. Bùi Tất Thắng (2017), “Phát triển kinh tế bền vững và những vấn đề đặt ra đối với

đầu tư công”, Kỷ yếu Diễn đàn Tài chính Việt Nam.

11. Chính phủ (2016), Nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 16/3/2016 quy định về quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài 12. Chính phủ (2017), Nghị định số 52/2017/NĐ-CP ngày 28/4/2017 về cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ đối với UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

151

13. Chính phủ (2018), Nghị định số 97/2018/NĐ-CP ngày 30/6/2018 về cho vay lại

vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài của Chính phủ.

14. Chingiz BEKSULTANOV (2017), Challenges to Rise the Efficiency of ODA in

Kyrgyzstan.

15. Cục Quản lý Nợ và Tài chính đối ngoại, Bộ Tài chính (2017), “Huy động, quản lý và sử dụng nợ công an toàn, bền vững cho đầu tư phát triển”, Kỷ yếu Diễn đàn Tài chính Việt Nam 2017.

16. D.I. Đa-nhi-len-cô (chủ biên) (1979), Quản lý các quá trình xã hội trong xã hội

chủ nghĩa, Nhà xuất bản sách giáo khoa Mác – Lê nin, Hà nội, 1981.

17. Đào Huyền (2019), Phó Thủ tướng chỉ đạo cải tiến quy trình, thủ tục đẩy nhanh giải ngân vốn ODA. Trang thông tin điện tử Ngân hàng Phát triển Việt Nam, ngày

[https://vdb.gov.vn/tin-tuc/10713/pho-thu-tuong-chi-dao-cai-tien-

18/06/2019. quy-trinh--thu-tuc-day-nhanh-giai-ngan-von-oda.aspx]

18. Đỗ Hoàng Toàn và Mai Văn Bưu (đồng chủ biên) (2005), Giáo trình quản lý nhà

nước về kinh tế, Nhà xuất bản Lao động – Xã hội.

19. Feeny, S., & Fry, T. R. L. (2005), "How sustainable is the macroeconomic impact

of foreign aid?", Journal of Policy Modeling, Vol.36 (6), pp. 1066-1081.

of Development 20. Feeny, S., & McGillivray, M. (2010), "Aid and growth in small island developing doi:10.1080/ states", Journal 46, 877–896. Studies,

00220381003623889

21. Hà Lan (2017), Việt Nam không còn được vay vốn ODA từ WB, Báo điện tử Đại biểu nhân dân, ngày 01 tháng 06 năm 2017. https://www.daibieunhandan.vn/viet-

nam-khong-con-duoc-vay-von-oda-tu-wb-390940

22. Hà Thị Thu (2014), Thu hút và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) vào phát triển nông nghiệp, nông thôn Việt Nam: nghiên cứu tại vùng Duyên hải Miền Trung, Luận án tiến sĩ kinh tế, Đại học Kinh tế quốc dân. 23. Hansen, H., & Tarp, F. (2001), "Aid and growth regressions", Journal of

Development Economics, 64(2), pp.547-570.

the development co-operation directorate in dates, names and 24. Helmut Fuhrer (1996), A history of the development assistance committee and figures,

Organisation for economic co-operation and development.

25. Hiểu Trân (2019), Thu hút vốn ODA: Hiệu quả cho đầu tư phát triển, Báo Quảng Ninh điện tử, ngày 08/03/2019 [https://baoquangninh.com.vn/thu-hut-von-oda-

hieu-qua-cho-dau-tu-phat-trien-2433402.html]

152

26. Hoàng Hải (2016), Tăng cường quản lý tài chính các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA và vay ưu đãi của các nhà tài trợ, Cổng thông tin Điện tử Nông thôn mới tỉnh Hà Tĩnh.

27. Hynes, W. and S. Scott (2013), “The Evolution of Official Development Assistance: Achievements, Criticisms and a Way Forward”, OECD Development Co-operation Working Papers, No. 12, OECD Publishing. http://dx.doi.org/ 10.1787/5k3v1dv3f024-en

28. International Monetary Fund (2000), Sovereign Assets and Liabilities. 29. International Monetary Fund (2003), "Guidelines for Public Debt Management: Accompanying Document and Selected Case Studies", International Monetary Fund.

30. International Monetary Fund (2008), Contingent Liabilities: Issues and Practice. 31. Jin, Sang Ki; Oh, Cheol H (2012), "Revisiting Effects and Strategies of Official Development Assistance (ODA):A Panel Analysis", International Review of Public Administration; Seoul, Vol. 17, Iss. 3, (2012): 139 - 168.

32. Lê Minh Trường (2021), Quản lý nhà nước là gì ? Phân tích mối quan hệ giữa nhà nước và cá nhân?, Trang điện tử Luật Minh Khuê, ngày 17/01/2021. Truy cập tại địa chỉ: https://luatminhkhue.vn/quan-ly-nha-nuoc-la-gi---quy-dinh-ve-quan-li- nha-nuoc.aspx

33. Lê Phan (2022), Sử dụng vốn vay ODA chậm ngày nào TP.HCM chịu thiệt ngày đó, Báo Tuổi trẻ Online ngày 22/04/2022. https://tuoitre.vn/su-dung-von-vay- oda-cham-ngay-nao-tp-hcm-chiu-thiet-ngay-do-20220422124540577.

htm?fbclid= IwAR0YYRzhKDObrFlxJ4H0KGOgQrR_5LumwX9IEGFQltyFr Xb008h0FxozsGc

34. Lê Quốc Hội (2012), Lộ trình sử dụng ODA, Diễn đàn Phát triển Việt Nam (VDF) 35. Lê Thị Mai Liên và Lê Thị Thùy Vân (2012), Quản lý nợ công của một số nước

và bài học kinh nghiệm, Thông tin phục vụ lãnh đạo.

assistance (ODA) human and and

36. Lin Moe, T. (2008), "An empirical investigation of relationships between official development educational development", International Journal of Social Economics, Vol. 35 No. 3, pp. 202- 221. https://doi.org/10.1108/03068290810847879

37. M. Ayhan Kose, Peter Nagle, Franziska Ohnsorge, and Naotaka Sugawara (2020), "Global Waves of Debt: Causes and Consequences", Advance Edition.

Washington, DC: World Bank.

153

38. Mohamed Ariff (1998), "APEC & Development Co-operation", Institute of

Southeast Asian Studies.

39. Ngân hàng Thế giới, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2016), Việt Nam 2035: Hướng tới

Thịnh vượng, Sáng tạo, Công bằng và Dân chủ.

40. Nguyễn Cảnh Hiệp (2013), Quản lý rủi ro tín dụng đầu tư phát triển của Ngân

hàng Phát triển Việt Nam, Luận án tiến sỹ Học viện Tài chính.

41. Nguyễn Hồng Vân (2010), Thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA Nhật Bản trong lĩnh vực giáo dục Việt Nam từ năm 1993 đến năm 2010, luận văn thạc sĩ, Đại học kinh tế quốc dân.

42. Nguyễn Khắc Thái Sơn (2007), Giáo trình quản lý nhà nước về đất đai, Nhà xuất

bản Nông nghiệp, Hà Nội.

43. Nguyễn Minh Phương (2019), “Đánh giá hiệu quả hoạt động của tổ chức hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập ở nước ta”, Tạp chí Lý luận chính trị số 6-2019. [http://lyluanchinhtri.vn/home/index.php/thuc-tien/item/2950-danh- gia-hieu-qua-hoat-dong-cua-to-chuc-hanh-chinh-nha-nuoc-don-vi-su-nghiep-

cong-lap-o-nuoc-ta.html]

44. Nguyễn Quang Thái, Trần Thị Hồng Thủy (2014), "Vốn ODA trong điều kiện mới", Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh, Tập 30, Số 1 (2014) tr. 19-25;

45. Nguyễn Thị Lan Anh (2015), Hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại khu vực Tây Bắc, Việt Nam, Luận án tiến sĩ trường Đại học Kinh tế Quốc dân.

46. Nguyễn Thị Thúy (2016), Kinh nghiệm quốc tế về quản lý nợ công, Thông tin phục

vụ lãnh đạo.

47. Nguyễn Thị Tình (2017), Quản lý nhà nước đối với viện trợ phát triển chính thức (ODA) ở một số nước châu Á và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam, Luận án tiến sỹ kinh tế. Học viện Khoa học xã hội, Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam.

48. Nguyễn Việt Cường (2016), Thu hút nguồn vốn ODA nhằm thực hiện mục tiêu đảm bảo an sinh xã hội ở Việt Nam đến năm 2020, Luận án tiến sĩ trường Đại học Kinh tế Quốc dân.

49. Nguyên Vũ (2020), Cơ chế đặc thù cho Hà Nội: Đề nghị nâng mức dư nợ vay lên 90%, Báo Đầu tư Online, ngày 27/04/2020 14:22. [https://baodautu.vn/co-che-dac- thu-cho-ha-noi-de-nghi-nang-muc-du-no-vay-len-90-d120971.html]

154

50. Ngân hàng Nhà nước (2016), Thông tư số 39/2016/TT-NHNN ngày 30 tháng 12 năm 2016 quy định về hoạt động cho vay của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài đối với khách hàng. 51. OECD (2003), ODA evaluation guideline. 52. OECD (2016), Subnational governments around the world structure and finance 53. Phạm Thị Thơm (2014), Nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn ODA trong dự án “Chương trình bảo tồn rừng” do Chính phủ Nhật viện trợ, Luận văn thạc sỹ Học viện Tài chính.

54. Paul Hersey và Ken Blanc Hard (Trần Thị Hạnh, Đặng Thành Hưng, Đặng Mạnh Phổ sưu tầm và tuyển dịch) (1995), Quản lý nguồn nhân lực, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia.

55. Phúc Khang (2021), Tiến độ giải ngân vốn đầu tư công chậm, nhất là các dự án có sử dụng vốn ODA, Báo Kiểm toán số 38/2021, Cổng thông tin điện tử Kiểm toán Nhà nước, ngày 28/09/2021. https://www.sav.gov.vn/Pages/chi-tiet- tin.aspx?ItemID=1869&l=Nghiencuutraodoi

56. Quỹ Tiền tệ Thế giới (2020), Báo cáo Triển vọng Kinh tế Thế giới của IMF tháng

04/2020

57. Quốc hội (2017), Luật quản lý nợ công và các văn bản hướng dẫn đi kèm 58. Rob Tew (2013), "ODA loans: tracking a growing source of development

financing", Development Initiatives, June 2013.

of Development 59. Selaya, P., & Thiele, R. (2010), "Aid and sectoral growth: Evidence from panel doi:10.1080/ 46, 1749–1766. data", Journal Studies,

00220388.2010.492856

60. Serieux, J. (2011), "Aid and Resource Mobilisation in Sub-Saharan Africa: The Role of Reverse Flows", Journal of Development Studies, 47, 1080–1107. doi:10.1080/00220388.2010.509789

61. Simon Feeny (2007), "Impacts of Foreign Aid to Melanesia", Journal of the Asia Pacific Economy, Volume 12, Issue 1 (2007), Pages 34-60, published online: 29 Jan 2007. https://doi.org/10.1080/13547860601083603

62. SWE14/OC01-18, (2018), Evaluation of effectiveness and efficiency of development assistance to the Republic of Serbia per sector. http://www. evropa.gov.rs/Documents/Home/DACU/5/194/Final%20Evaluation%20Report. pdf.

63. Thủ tướng Chính phủ (2016), Quyết định số 251/QĐ-TTg ngày 17/02/2016 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án “Định hướng thu hút, quản lý và sử

155

dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài thời kỳ 2016-2020”.

64. Thủ tướng chính phủ (2021), Quyết định số 2109/QĐ-TTg ngày 15 tháng 12 năm 2021 phê duyệt đề án “Định hướng thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài giai đoạn 2021 - 2025”.

65. Tôn Thành Tâm (2005), Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA tại Việt Nam, Luận án tiếến sĩ kinh tế, Đại học kinh tế quốc dân

66. Tony Addison, Oliver Morrissey & Finn Tarp (2017), "The Macroeconomics of Aid: Overview", The Journal of Development Studies, Volume 53, 2017, Pages | Published online: 22 Mar 2017. https://doi.org/10.1080/ 987-997

00220388.2017.1303669.

67. Trần Đình Thắng (2019), “Tiêu chí đánh giá hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh dịch vụ thẩm định giá”, Tạp chí Tài chính. Kỳ 1 tháng 11/2019. [https://tapchitaichinh.vn/tai-chinh-kinh-doanh/tieu-chi-danh-gia-

hieu-luc-hieu-qua-quan-ly-nha-nuoc-doi-voi-hoat-dong-kinh-doanh-dich-vu- tham-dinh-gia-318050.html]

68. Trần Kim Chung, Tô Ngọc Phan (2017), “Tái cơ cấu đầu tư công hướng tới mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam”, Kỷ yếu Diễn đàn Tài chính Việt Nam. 69. Trần Thị Lưu tâm (2018), “Hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả cho vay lại nguồn vốn ODA tại các tổ chức tín dụng”, Tạp chí Tài chính online, ngày 03/12/2018. https://tapchitaichinh.vn/he-thong-chi-tieu-danh-gia-hieu-qua-cho-vay-lai-nguon-

von-oda-tai-cac-to-chuc-tin-dung.html

70. Tạp chí Tài chính điện tử (2019), Hoàn thiện công tác thẩm định cho vay lại vốn ODA tại các tổ chức tín dụng. https://tapchitaichinh.vn/hoan-thien-cong-tac-tham- dinh-cho-vay-lai-von-oda-tai-cac-to-chuc-tin-dung.html

71. Trần Thị Lưu Tâm (2019), Nâng cao hiệu quả cho vay lại vốn ODA tại Ngân hàng

Phát triển Việt Nam, Luận án tiến sĩ trường Học viện Tài chính.

72. Trịnh Minh (2022), Hướng dẫn thống nhất cách hiểu đối với các vấn đề còn vướng mắc trong thực hiện dự án ODA, vốn vay ưu đãi, Cổng thông tin điện tử tỉnh Kon Tum, ngày 22/04/2022. https://www.kontum.gov.vn/pages/detail/40902/Huong- dan-thong-nhat-cach-hieu-doi-voi-cac-van-de-con-vuong-mac-trong-thuc-hien- du-an-ODA-von-vay-uu-dai.html

73. Trung tâm nghiên cứu khoa học tổ chức, quản lý (1999), Khoa học tổ chức và quản

lý – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nhà xuất bản Thống kê, tr. 176.

156

74. UNCTAD (2019), "The Least Developed Countries Report 2019", United Nations publication issued by the United Nations Conference on Trade and Development, pp. 30.

75. Un-Gi Hwang, Soohyun Park and Daecheol Kim (2018), "Efficiency Analysis of Official Development Assistance Provided by Korea”, United Nations ESCAP, Manual on effective debt management.

76. Vũ Dũng (2006), Giáo trình tâm lý học quản lý, NXB Đại Học Sư Phạm 2017 77. Vụ Kinh tế đối ngoại, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2020), Tình hình giải ngân vốn https://img. upload/news/hoanghung_btv/2020/7/28/bao-cao-tinh-hinh-

ODA 6 tháng đầu năm 2020, truy cập ngày 15/10/2020 vietnamfinance.vn/ von-oda.pdf

78. Vũ Thanh Sơn (2009). “Một số vấn đề về hiệu lực quản lý nhà nước ở Việt Nam”. Tạp chí Tổ chức Nhà nước. Số 5/2009. [https://tcnn.vn/news/detail/4937/ Mot_so_van_de_ve_hieu_luc_quan_ly_nha_nuoc_o_Viet_Nam.html?fbclid=Iw AR0nYacwGKfQ1RkQZWIIFlzU3MN13LiFomoMEXom5JRTCKfzUcAimiuIq

Bo]

79. Vũ Thị Kim Oanh (2016), Vốn ODA với chiến lược phát triển giáo dục đại học của Việt Nam đến năm 2010 – Thực trạng và giải pháp, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, Đại học Ngoại Thương, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.