Luận án Tiến sĩ Luật: Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

ĐẶNG VĂN HẢI

hoμn thiÖn ph¸p luËt vÒ kiÓm to¸n nhμ n−íc

®¸p øng yªu cÇu x©y dùng nhμ n−íc ph¸p quyÒn

x· héi chñ nghÜa ViÖt Nam

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số : 62 38 01 01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT

Người hướng dẫn khoa học: GS.TSKH ĐÀO TRÍ ÚC

HÀ NỘI - 2014

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận án này là công trình

nghiên cứu của riêng tôi; các số liệu và kết quả

nghiên cứu nêu trong Luận án là trung thực, có

nguồn gốc rõ ràng.

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Đặng Văn Hải

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU Trang 1

6 6 14

Chương 1: TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài 1.2. Tình hình nghiên cứu ngoài nước liên quan đến đề tài 1.3. Tổng quan kết quả nghiên cứu liên quan đến đề tài và vấn đề đặt

ra cần được tiếp tục nghiên cứu 22

Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

24 24

2.1. Khái niệm và đặc điểm của Kiểm toán Nhà nước 2.2. Khái niệm, nội dung điều chỉnh, đặc điểm và vai trò của pháp luật

về kiểm toán nhà nước 27

2.3. Tiêu chí hoàn thiện và các điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp

luật về kiểm toán nhà nước 39

2.4. Yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

đối với việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước 52

2.5. Pháp luật về kiểm toán nhà nước của các nước trên thế giới và

những giá trị tham khảo cho Việt Nam 59

69 Chương 3: QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

3.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về kiểm toán nhà

nước ở Việt Nam

3.2. Thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam hiện nay 69 84

Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

117

VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

4.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt

Nam hiện nay 117

4.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt

Nam hiện nay

KẾT LUẬN

DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

124 161 164 165

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN

HĐND Hội đồng nhân dân

INTOSAI Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao

Kiểm toán Nhà nước KTNN

Kiểm toán Nhà nước Liên bang KTNNLB

Kiểm toán viên KTV

Mục tiêu quốc gia MTQG

Ngân sách nhà nước NSNN

Ngân sách địa phương NSĐP

QPPL Quy phạm pháp luật

UBTV Ủy ban Thường vụ

UBND Ủy ban nhân dân

XDCB Xây dựng cơ bản

XHCN Xã hội chủ nghĩa

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã

hội (bổ sung, phát triển năm 2011) đã khẳng định: “Nhà nước ta là Nhà nước

pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả

quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp

công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức do Đảng Cộng sản Việt

Nam lãnh đạo. Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp

và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành

pháp, tư pháp”. Điều đó, đã thể hiện yêu cầu của Đảng phải tăng cường kiểm

soát quyền lực nhà nước, nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực thi quyền

lực nhà nước. Để tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước theo yêu cầu của

Đảng, cần phải có các công cụ kiểm soát có hiệu lực và hiệu quả, trong đó có

cơ quan Kiểm toán Nhà nước. Với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà

nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật,

Kiểm toán Nhà nước sẽ là công cụ kiểm tra tài chính có hiệu lực nhất của Nhà

nước đối với mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền

và tài sản nhà nước, đặc biệt là trong điều kiện Đảng và Nhà nước ta đang đẩy

mạnh cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí ở nước ta hiện nay.

Qua gần 20 năm xây dựng và phát triển, các văn bản pháp luật về tổ

chức và hoạt động của KTNN không ngừng được bổ sung hoàn thiện, đặc biệt

Quốc hội khoá XI, tại kỳ họp thứ 7 đã thông qua Luật Kiểm toán nhà nước là

một bước tiến to lớn về phương diện lập pháp đối với lĩnh vực kiểm toán nhà

nước. Trên cơ sở các văn bản pháp luật này, tổ chức và hoạt động của KTNN

ngày càng đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới, tăng cường kiểm tra, giám

sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Mặc dù đã có những bước phát triển quan trọng nhưng trước yêu cầu ngày

càng cao của công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền

XHCN, tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước, hoạt động kiểm toán của

KTNN cũng còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong

tình hình mới. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là do các

quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta vẫn còn nhiều hạn

chế, bất cập, như: Chế định về địa vị pháp lý chưa tương xứng với vị trí, vai

trò của KTNN; địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN chưa được quy định

trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước như hầu hết các nước trên thế

giới nên không tránh khỏi khó khăn khi xác định mô hình tổ chức và cơ chế

hoạt động của cơ quan KTNN; phạm vi kiểm toán chưa bao quát hết việc

kiểm tra, kiểm soát mọi nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công; chưa có

sự tương thích về một số quy định giữa Luật Kiểm toán nhà nước với các luật

liên quan, nhất là các luật về tổ chức bộ máy nhà nước; chưa có các quy định

về chế tài đối với các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước... đã

làm giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN với vị thế là cơ quan kiểm

tra tài chính nhà nước cao nhất của quốc gia.

Từ những lý do trên đây, việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà

nước ở nước ta hiện nay là vấn đề có tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn. Do

vậy, tác giả chọn đề tài: "Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng

yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam" làm luận

án tiến sỹ, chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật.

2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

2.1. Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận án là pháp luật về kiểm toán nhà nước

ở Việt Nam; những nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán của INTOSAI và pháp

luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới.

2.2. Phạm vi nghiên cứu

Luận án nghiên cứu các quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước

qua các thời kỳ, Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành

và những quy định về kiểm toán nhà nước trong các văn bản QPPL có liên

quan từ khi KTNN được thành lập (11/7/1994) đến nay.

3. Mục đích và nhiệm vụ của luận án

3.1. Mục đích

Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm

toán nhà nước, luận án đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện

pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp

quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay.

3.2. Nhiệm vụ

Để thực hiện mục đích nêu trên luận án có những nhiệm vụ sau đây:

Một: Phân tích cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán

nhà nước; xác lập các tiêu chí và điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật kiểm

toán nhà nước; phân tích yêu cầu đối với việc hoàn thiện pháp luật kiểm toán

nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam

và trên cơ sở đó luận chứng các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán

nhà nước ở Việt Nam;

Hai: Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước và

thực tiễn thực hiện trong thời gian qua;

Ba: Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích những vấn đề lý luận, thực trạng

pháp luật về kiểm toán nhà nước; thực tiễn thi hành pháp luật về kiểm toán

nhà nước thời gian qua và tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm pháp luật về

kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới, đề xuất các quan điểm và

giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu

xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay.

4. Phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu của luận án

4.1. Phương pháp luận

Thực hiện luận án này, tác giả sử dụng phương pháp luận của Triết học

Mác - Lênin, đó là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử được

sử dụng nhằm mô tả các tiến trình phát triển của vấn đề dựa trên những điều

kiện kinh tế, chính trị và lịch sử của xã hội. Hơn nữa, phương pháp này được

tác giả sử dụng để đánh giá và giải quyết vấn đề trên cơ sở điều kiện lịch sử

cụ thể của Việt Nam nhằm loại trừ sự võ đoán hay sao chép máy móc.

4.2. Các phương pháp nghiên cứu

Thực hiện Luận án này, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu

khoa học cụ thể sau đây:

- Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng ở cả 4 chương của luận

án nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, khái quát hóa, đánh giá thực trạng và đề

xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước.

- Phương pháp lịch sử, thống kê, so sánh được sử dụng ở Chương 3 nhằm

đánh giá quá trình phát triển, thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước.

- Phương pháp so sánh pháp luật cũng được sử dụng trong việc xác

định quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước có tính

đến kinh nghiệm quốc tế về pháp luật kiểm toán nhà nước, bởi lẽ pháp luật về

kiểm toán nhà nước ở Việt Nam còn khá mới mẻ, hoàn thiện pháp luật phải

được đặt trong bối cảnh hội nhập quốc tế và khu vực về kiểm toán nhà nước.

5. Những đóng góp về khoa học của luận án

Luận án là công trình chuyên khảo đầu tiên ở Việt Nam nghiên cứu một

cách toàn diện và có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn

thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; vì vậy, có những đóng góp mới về mặt

khoa học như sau:

- Luận án góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận về KTNN, nhằm thống

nhất nhận thức về khái niệm và đặc điểm của KTNN.

- Đưa ra khái niệm và nội dung điều chỉnh, chỉ rõ đặc điểm và vai trò

của pháp luật về kiểm toán nhà nước; xác lập các tiêu chí và điều kiện đảm

bảo hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước.

- Nghiên cứu yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đối

với việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước.

- Nghiên cứu pháp luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế

giới để rút ra những giá trị tham khảo cho việc hoàn thiện pháp luật về kiểm

toán nhà nước ở nước ta.

- Nghiên cứu sự hình thành và phát triển của pháp luật về kiểm toán

nhà nước ở Việt Nam; đánh giá thực trạng và chỉ ra nguyên nhân của những

tồn tại về thực trạng của pháp luật kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.

- Đề xuất các quan điểm cần quán triệt trong hoàn thiện pháp luật về

kiểm toán nhà nước, đồng thời kiến nghị các nhóm giải pháp hoàn thiện pháp

luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền

XHCN ở nước ta hiện nay.

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

Kết quả nghiên cứu của luận án có ý nghĩa to lớn cả về lý luận và thực tiễn:

- Về mặt lý luận: Luận án góp phần làm phong phú thêm lý luận về

hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực cụ thể.

- Về thực tiễn: Luận án là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách có

hệ thống và toàn diện pháp luật về kiểm toán nhà nước; đề xuất các quan

điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.

Kết quả luận án là tài liệu tham khảo có giá trị và đáng tin cậy đối với các nhà

hoạch định chính sách, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xây

dựng và thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; có thể dùng làm tài liệu

tham khảo cho các cơ quan nghiên cứu, sinh viên các trường đại học, cao

đẳng, Kiểm toán viên nhà nước và những người quan tâm đến lĩnh vực này.

7. Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung

luận án được kết cấu thành 4 chương, 12 tiết.

Chương 1

TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

Là một mô hình tổ chức và hoạt động còn khá mới mẻ ở Việt Nam, hoạt

động nghiên cứu khoa học về kiểm toán nhà nước ở nước ta mới chính thức

được triển khai từ năm 1995. Đến nay, đã có một số đề tài nghiên cứu khoa

học cấp Nhà nước, cấp Bộ, cấp cơ sở nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của

KTNN; nhiều công trình khoa học, bài viết của các nhà khoa học, nhà quản lý

trong nước được công bố tại các hội thảo khoa học, các tạp chí chuyên ngành

và các phương tiện thông tin đại chúng. Các công trình khoa học ở trong nước

liên quan đến luận án được chia làm hai nhóm chủ yếu sau đây:

1.1.1. Nhóm công trình nghiên cứu về Kiểm toán Nhà nước và pháp

luật về kiểm toán nhà nước

Điển hình trong số đó là một số công trình sau đây:

Đề tài nghiên cứu khoa học độc lập cấp Nhà nước (2006) "Định hướng

chiến lược và những giải pháp xây dựng, phát triển hệ thống kiểm toán ở Việt

Nam trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước", do GS.TS

Vương Đình Huệ, Tổng KTNN làm chủ nhiệm. Đây là một đề tài lớn nghiên

cứu về hệ thống các cơ quan kiểm toán ở nước ta gồm KTNN, kiểm toán độc

lập, kiểm toán nội bộ. Đề tài đề cập đến sự cần thiết khách quan của sự ra đời,

thực trạng phát triển của hệ thống các cơ quan kiểm toán và định hướng phát

triển của hệ thống kiểm toán trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá

đất nước. Tuy nhiên, do phạm vi nghiên cứu rộng, bao gồm cả KTNN, kiểm

toán độc lập và kiểm toán nội bộ, nên đề tài chưa nghiên cứu sâu và toàn diện

về phát triển KTNN.

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2001) "Cơ sở khoa học và thực tiễn

trong việc xác định phạm vi hoạt động của KTNN và sự khác nhau giữa hoạt

động KTNN với Thanh tra Nhà nước và Thanh tra tài chính", do TS Nguyễn

Đình Hựu, Giám đốc Trung tâm KH và BD cán bộ trực thuộc KTNN làm chủ

nhiệm. Đề tài đề cập tương đối vĩ mô đến bản chất, vị trí của các cơ quan

trong hệ thống kiểm tra, kiểm soát trên cùng lĩnh vực tài chính công đó là:

Thanh tra Nhà nước, thanh tra tài chính, KTNN và đề cập đến phạm vi, chức

năng của từng loại cơ quan. Mục đích là loại bỏ khả năng chồng chéo về

phạm vi hoạt động dẫn đến tạo ra các khoảng trống trong lĩnh vực kiểm tra,

kiểm soát tài chính công. Đề tài cũng tập trung phân tích thực trạng của việc

chồng chéo về phạm vi hoạt động của các cơ quan này; đồng thời, chỉ ra

nguyên nhân của những tồn tại đó. Đóng góp lớn về mặt khoa học và thực

tiễn của đề tài là đã có được định hướng chung về sự hình thành một hệ thống

kiểm tra tài chính công thống nhất và đưa ra được đề xuất, kiến nghị xây dựng

hệ thống kiểm tra tài chính công nhà nước thống nhất và hiệu quả.

Cùng với các đề tài nghiên cứu khoa học nêu trên, còn có nhiều công

trình khoa học, bài viết của các nhà khoa học, nhà quản lý trong và ngoài

ngành được công bố tại các hội thảo khoa học, các tạp chí chuyên ngành và

các phương tiện thông tin đại chúng, tiêu biểu trong số đó là các bài viết:

"Tăng cường hoạt động của KTNN, góp phần nâng cao năng lực

lãnh đạo và sức chiến đấu của Đảng” (Bài của Ông Đỗ Bình Dương, Uỷ

viên Trung ương Đảng, Tổng KTNN đăng trên Báo Nhân dân số ra ngày

28/12/2000). Bài viết nêu lên vị trí, vai trò của cơ quan KTNN trong sự

nghiệp đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam

và hội nhập quốc tế; đồng thời, nêu ra những phương hướng cơ bản phát

triển KTNN, trong đó có định hướng cơ bản về hoàn thiện hệ thống văn

bản QPPL đồng bộ, hoàn chỉnh, tạo môi trường pháp lý đầy đủ và hiệu lực

cho tổ chức và hoạt động của KTNN. Đây là những định hướng mang tính

chiến lược cho việc phát triển KTNN đáp ứng yêu cầu của tình hình và

nhiệm vụ mới.

"Bàn về địa vị pháp lý của cơ quan KTNN ở Việt Nam hiện nay” (Bài

của GS.TSKH Tào Hữu Phùng, Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách

của Quốc hội đăng trên Tạp chí Kiểm toán số xuân 2001). Bài viết đề cập sự

cần thiết khách quan và vị trí, vai trò của KTNN trong việc tăng cường sự

kiểm soát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản quốc gia;

mô hình các cơ quan KTNN trên thế giới và đề xuất mô hình, vị trí pháp lý,

chức năng của KTNN trong cơ cấu tổ chức bộ máy của Nhà nước ta.

"Nhìn lại một năm triển khai thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước" (Bài

của GS.TS Vương Đình Huệ, Tổng KTNN đăng trên Tạp chí Kiểm toán số

3/2007). Bài viết đánh giá những kết quả đã đạt được sau một năm triển khai

thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước, những khó khăn, tồn tại và nguyên nhân;

đồng thời đề ra các giải pháp nhằm triển khai thực hiện có hiệu qủa Luật

Kiểm toán nhà nước.

"Ban hành Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 là sự kiện có

tầm quan trọng đặc biệt đối với tiến trình phát triển của KTNN" (Bài của

GS.TS Vương Đình Huệ, Tổng KTNN đăng trên Tạp chí Nghiên cứu khoa

học kiểm toán số 5/2010). Bài viết đánh giá cao việc Uỷ ban thường vụ Quốc

hội ban hành Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020, tạo cơ sở pháp lý

cho việc phát triển KTNN đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước;

đồng thời, thể hiện quyết tâm của toàn ngành KTNN trong việc quán triệt và

triển khai thực hiện Nghị quyết với những giải pháp phù hợp, hiệu quả.

"Nâng cao vai trò của KTNN trong đấu tranh phòng, chống tham

nhũng đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam"

(Bài của Ông Đinh Tiến Dũng, Tổng KTNN đăng trên Tạp chí Cộng sản số

5/2013). Bài viết đã làm rõ vai trò của KTNN trong đấu tranh phòng, chống

tham nhũng; phân tích những kết quả đã đạt được, những tồn tại, hạn chế và

nguyên nhân tồn tại trong phòng, chống tham nhũng của KTNN, đồng thời đề

xuất các giải pháp nhằm nâng cao vai trò của KTNN trong đấu tranh phòng,

chống tham nhũng. Mặc dù bài viết có giải pháp hoàn thiện về cơ sở pháp lý,

song cũng mới chỉ giới hạn ở một số quy định về vị trí, vai trò và trách nhiệm

của KTNN trong phòng, chống tham nhũng ở các đạo luật có liên quan.

1.1.2. Nhóm công trình nghiên cứu liên quan đến hoàn thiện pháp

luật về kiểm toán nhà nước

Điển hình trong số đó là các công trình dưới đây:

"Hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước

pháp quyền XHCN" (Bài của PGS.TS Hà Hùng Cường, Bộ trưởng Bộ Tư

pháp đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 1/2009). Bài viết đã phân tích

một số vấn đề lý luận về hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây

dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay; nhận diện những hạn

chế của hệ thống pháp luật hiện hành và đề xuất phương hướng hoàn thiện hệ

thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở

nước ta hiện nay.

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2009) "Hoàn thiện pháp luật về

trách nhiệm người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện

nay - Vấn đề và giải pháp", do PGS.TS Trịnh Đức Thảo, Viện Nhà nước và

Pháp luật, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh làm chủ

nhiệm. Đề tài đã đề cập khá toàn diện cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về

trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước; phân tích

đánh giá những ưu điểm, hạn chế, bất cập và nguyên nhân pháp luật hiện hành

về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước; đề xuất

các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng

đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay.

Trên đây là hai công trình nghiên cứu của các tác giả ngoài ngành

KTNN có ý nghĩa về mặt lý luận và phương pháp luận trong quá trình nghiên

cứu luận án. Mặc dù các công trình nêu trên không trực tiếp nghiên cứu hoàn

thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước, song gợi mở hướng nghiên cứu cho

luận án về cơ sở lý luận: Khái niệm, nội dung điều chỉnh, vai trò của pháp luật

về kiểm toán nhà nước, tiêu chí hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước,

những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đối với hoàn thiện

pháp luật về kiểm toán nhà nước. Đồng thời, cũng gợi mở hướng nghiên cứu

cho luận án về các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước:

Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về nội dung, nhóm giải pháp hoàn thiện

hình thức pháp luật và nhóm giải pháp tổ chức thực hiện.

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ (2002) “Phương hướng và giải

pháp xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước”, do

Ông Hà Ngọc Son, Phó Tổng KTNN làm chủ nhiệm. Đây là đề tài khoa học

cấp bộ có mục tiêu: Xác định những quan điểm định hướng trong phát triển

KTNN và các nguyên tắc trong xây dựng hệ thống pháp luật kiểm toán nhà

nước; đề xuất nội dung chủ yếu và hình thức của hệ thống pháp luật về kiểm

toán nhà nước; kiến nghị hệ thống các giải pháp trong xây dựng và tổ chức

thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước. Đề tài đã nghiên cứu các vấn đề lý

luận chủ yếu về hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước: Khái niệm và vai trò

của hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước, cấu trúc bên trong bao gồm các

chế định, các QPPL...; hình thức biểu hiện bên ngoài của nó là hệ thống các

văn bản pháp luật và mối quan hệ giữa nội dung và hình thức của nó trong

tổng thể hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước. Đề tài cũng đã nghiên cứu

quá trình ra đời, phát triển và thực trạng hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà

nước; trên cơ sở đó phân tích, đánh giá thực trạng, rút ra những ưu điểm, hạn

chế, những nguyên nhân của quá trình xây dựng, nội dung, hình thức và việc

tổ chức thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước. Tuy nhiên, do Đề tài được

nghiên cứu ở giai đoạn đầu thành lập KTNN, trong điều kiện chưa có Luật

Kiểm toán nhà nước, đến nay tình hình đã có những thay đổi rất cơ bản, nên

những vấn đề lý luận và thực tiễn mới chỉ được nghiên cứu rất cơ bản, chưa

toàn diện và sâu.

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2008) "Cơ sở lý luận và thực tiễn

sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước", do Ông Hoàng Văn Chương,

Vụ trưởng Vụ Pháp chế làm chủ nhiệm, tác giả luận án là một thành viên

của đề tài. Đề tài đã làm rõ cơ sở lý luận của việc sửa đổi, bổ sung Luật

Kiểm toán nhà nước; đánh giá thực trạng về tổ chức thực hiện, phân tích

hạn chế, bất cập của Luật Kiểm toán nhà nước; đề xuất phương hướng và

giải pháp sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước. Tuy nhiên, do địa vị

pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp, nên những nội

dung đề xuất sửa đổi, bổ sung chưa đáp ứng yêu cầu sửa đổi cơ bản và toàn

diện Luật Kiểm toán nhà nước.

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2008) "Địa vị pháp lý của KTNN

trong đạo luật cơ bản là Hiến pháp", do PGS. TS Lê Huy Trọng, Kiểm toán

trưởng KTNN khu vực III làm chủ nhiệm, tác giả luận án là Phó chủ nhiệm đề

tài. Đề tài đã nghiên cứu, phân tích những vấn đề cơ bản về Hiến pháp - đạo

luật cơ bản của Nhà nước và sự cần thiết phải quy định địa vị pháp lý của

KTNN trong Hiến pháp; phân tích, đánh giá thực trạng về địa vị pháp lý của

KTNN và kinh nghiệm quốc tế; đề xuất định hướng và giải pháp xác lập địa

vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp. Tuy nhiên, đề tài chưa đề cập đến giải

pháp hoàn thiện Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan cho phù

hợp yêu cầu hiến định địa vị pháp lý của KTNN.

"Những vấn đề đặt ra và kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà

nước” (Bài của TS. Đinh Trịnh Hải, Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Tài chính - Ngân

sách của Quốc hội đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 11/2010). Bài viết phân

tích những yêu đối với KTNN, những bất cập và đề xuất một số nội dung

mang tính định hướng cho việc sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước.

Tuy nhiên, bài viết mới đề cập hoạt động KTNN trong mối quan hệ trợ giúp

Quốc hội quyết định và giám sát NSNN, chưa đánh giá toàn diện những bất

cập cần sửa đổi, bổ sung của Luật Kiểm toán nhà nước.

“Địa vị pháp lý - tính độc lập trong Luật Kiểm toán nhà nước, những

vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện” (Bài của TS. Mai Vinh, KTNN

khu vực I trực thuộc KTNN đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 6/2011). Trên cơ

sở khái quát những kết quả đã đạt được sau 6 năm thực hiện Luật Kiểm toán

nhà nước, tác giả đi sâu phân tích thực trạng và nguyên nhân của sự bất cập

trong quy định về địa vị pháp lý, tính độc lập của KTNN trong Luật Kiểm

toán nhà nước; đồng thời, đưa ra yêu cầu và đề xuất phương hướng sửa đổi,

bổ sung Hiến pháp, Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có quan nhằm nâng

cao địa vị pháp lý, bảo đảm tính độc lập của KTNN. Tuy nhiên, tác giả chưa

đề xuất cụ thể nội dung quy định về KTNN cần bổ sung vào Hiến pháp, nội

dung sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan.

“Kinh nghiệm các nước trên thế giới xác lập địa vị pháp lý của KTNN

trong Hiến pháp và vận dụng cho Việt Nam” (Bài của Ths. Đặng Văn Hải,

Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 3/2011). Trên cơ

sở nghiên cứu Hiến pháp của các nước trên thế giới đưa ra những nhận xét về

tính phổ biến của những quy định về địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến

pháp, rút ra những kinh nghiệm tham khảo cho việc đề xuất nội dung quy

định về địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp ở Việt Nam.

“Kinh nghiệm quốc tế trong quy định về xử lý hành vi vi phạm Luật

Kiểm toán nhà nước và khả năng vận dụng ở Việt Nam” (Bài của Ths. Đặng

Văn Hải, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 5,

6/2011). Trên cơ sở nghiên cứu Luật Kiểm toán nhà nước của các nước trên

thế giới đưa ra những nhận xét về tính phổ biến của những quy định về các

biện pháp chế tài trong Luật Kiểm toán của các nước, rút ra những kinh

nghiệm tham khảo cho việc đề xuất các hình thức xử lý đối với những hành vi

vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.

Ngoài ra, còn nhiều đề tài khoa học của KTNN đề cập đến nhiều khía

cạnh khác nhau về tổ chức cũng như hoạt động của KTNN; nhiều tài liệu của

các dự án mà KTNN hợp tác đã cung cấp rất nhiều nguồn tài liệu để tác giả có

thể tham khảo và hình thành nên những ý tưởng mới, đưa ra phương hướng,

và giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước trong điều kiện xây

dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay.

Tác giả cũng đã bảo vệ thành công Luận văn thạc sỹ luật học "Pháp chế

xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở Việt Nam" năm 2009 tại

Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh. Đây là luận văn chuyên

khảo đầu tiên nghiên cứu tương đối toàn diện và hệ thống về Pháp chế xã hội

chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở Việt Nam, có giá trị to lớn về lý

luận và thực tiễn: Xác định khái niệm, nội dung của pháp chế trong hoạt động

kiểm toán nhà nước; chỉ ra được những đặc trưng của pháp chế XHCN trong

hoạt động kiểm toán nhà nước; chỉ ra được những ưu điểm, tồn tại và nguyên

nhân của những tồn tại về thực trạng pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán

nhà nước; xác lập hệ thống giải pháp có tính khả thi nhằm bảo đảm pháp chế

XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay. Mặc dù Luận

văn có giải pháp về hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước, song

mới chỉ dừng ở các quan điểm và đề xuất chung, chưa có điều kiện nghiên cứu

sâu và toàn diện vấn đề hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước.

Trên đây là các công trình nghiên cứu tiêu biểu trong nước có liên quan

đến đề tài luận án. Qua nghiên cứu cho thấy, nhìn chung các công trình đã

công bố nêu trên có những đóng góp quan trọng trên những khía cạnh nhất

định trong việc giải quyết các vấn đề lý luận và thực tiễn về pháp luật kiểm

toán nhà nước trong những giai đoạn lịch sử nhất định, có thể tham khảo, kế

thừa có chọn lọc trong quá trình nghiên cứu luận án. Từ tình hình nghiên cứu

trên có thể khẳng định cho đến nay chưa có công trình khoa học nào đã được

công bố ở trong nước nghiên cứu một cách hoàn chỉnh và có hệ thống về hoàn

thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước

pháp quyền XHCN Việt Nam.

1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU NGOÀI NƯỚC LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

Ngân hàng phát triển Châu Á đã tài trợ cho KTNN triển khai nghiên

cứu xây dựng pháp luật và trợ giúp trong việc tăng cường năng lực, đào tạo

cán bộ với hai giai đoạn đã góp phần to lớn cho việc triển khai nghiên cứu

khoa học trên nhiều lĩnh vực. Tiếp đó là sự trợ giúp rất lớn của KTNNLB Đức

với dự án GTZ thực hiện trong nhiều năm đã cho ra đời nhiều tài liệu quan

trọng. Các công trình khoa học ở ngoài nước có liên quan đến luận án cũng

được chia làm hai nhóm chủ yếu sau đây:

1.2.1. Nhóm công trình nghiên cứu về Kiểm toán Nhà nước và pháp

luật về kiểm toán nhà nước

Điển hình trong số đó là một số công trình sau đây:

Tuyên bố Lima về hướng dẫn các nguyên tắc kiểm toán, tài liệu dịch

của Dự án GTZ-KTNN Việt Nam - KTNN Liên bang Đức (2001).

Đại hội lần thứ IX của các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI) tổ

chức tại Lima, thủ đô của Pêru đã thông qua chỉ dẫn hoạt động kiểm toán của

các cơ quan Kiểm toán tối cao gọi tắt là Tuyên bố Lima. Tuyên bố Lima đã

được Đại hội lần thứ IX của INTOSAI thông qua vào tháng 10/1977. Nội

dung của bản Tuyên bố này là kết quả của sự hợp tác nghiên cứu giữa các

thành viên của INTOSAI, đây là những định hướng cơ bản và đã được thừa

nhận như là những thông lệ phổ biến đối với việc thiết lập và tổ chức cơ quan

Kiểm toán tối cao, tổ chức kiểm tra tài chính từ bên ngoài đối với nền tài

chính công ở mọi quốc gia.

Mặc dù Tuyên bố Lima không bị ràng buộc về mặt pháp lý quốc tế,

nhưng nó được xem như là một văn kiện chung thích hợp với mọi hình thức

tổ chức hệ thống kiểm tra tài chính ở các nước thành viên. Hầu hết các nước

trên thế giới đều công nhận Tuyên bố Lima là chuẩn mực cho hoạt động kiểm

toán nhà nước đạt hiệu quả mong muốn. Chính vì vậy, Tuyên bố Lima là cơ

sở thích hợp để nhiều nước vận dụng trong việc ban hành các quy định về tổ

chức và hoạt động của KTNN.

Toàn bộ Tuyên bố Lima gồm 7 phần, với 25 điều khoản, quy định về:

Mục đích và hình thức kiểm toán; địa vị pháp lý và nguyên tắc hoạt động;

chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Kiểm toán tối cao; phương pháp

và quy trình kiểm toán; báo cáo kiểm toán. Những nội dung cơ bản của Tuyên

bố Lima nêu trên cần phải được vận dụng, quán triệt trong việc thiết lập tổ

chức, triển khai hoạt động kiểm tra tài chính công ở tất cả các cơ quan Kiểm

toán tối cao trên thế giới.

Mandates of Supreme Audit Institutions, INTOSAI (2001), đã đưa ra

mô hình tổ chức của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới. Theo nghiên

cứu của INTOSAI về địa vị pháp lý của các cơ quan kiểm toán tối cao thực

hiện với 70 nước có kết quả như sau: Tỷ lệ các nước tổ chức cơ quan KTNN

theo mô hình trực thuộc cơ quan lập pháp chiếm tỷ lệ cao nhất (40%), tiếp

đến là các nước tổ chức theo mô hình KTNN độc lập (30%), các nước tổ chức

theo mô hình thuộc cơ quan hành pháp chiếm tỷ lệ 17%. Các nước còn lại tổ

chức theo các mô hình khác nhau như thuộc nhà vua hay thuộc (như) ngành

tư pháp. Tuy nhiên, mô hình này ở các châu lục lại rất khác nhau:

Các nước châu Âu, châu Mỹ thiên về mô hình tổ chức cơ quan KTNN

trực thuộc cơ quan lập pháp (55% số nước châu Âu, 41,6% các nước châu

Mỹ) tiếp theo là tổ chức theo mô hình độc lập (32% số nước châu Âu); chỉ có

3,2% số nước châu Âu tổ chức theo mô hình thuộc cơ quan hành pháp.

Các nước châu Á có thiên hướng về mô hình tổ chức cơ quan KTNN

độc lập 33,3%, trong khi đó có 28,5% số nước châu Á tổ chức theo mô hình

KTNN trực thuộc cơ quan hành pháp, chỉ có 23,8% số nước châu Á tổ chức

theo mô hình thuộc cơ quan lập pháp. Điểm đáng lưu ý là, với các nước châu

Á thì đa số các nước thuộc khối ASEAN tổ chức theo mô hình KTNN độc lập

với ngành lập pháp và ngành hành pháp (Indonesia, Phi-lip-pin, Singapore,

Thái lan, Malayxia) chiếm 50% số nước thuộc khối ASEAN.

Các nước châu Phi và châu Đại dương có xu hướng tổ chức theo mô

hình cơ quan KTNN độc lập với hành pháp và lập pháp (37,5% số nước ở hai

châu lục này), tiếp đến là mô hình trực thuộc Quốc hội (25%) và thuộc ngành

hành pháp chỉ có 12,5%. Mặc dù tài liệu mới chỉ đề cập tới một khía cạnh cụ

thể là mô hình tổ chức của các cơ quan kiểm toán tối cao trong tổ chức bộ

máy nhà nước của các quốc gia trên thế giới, song đây cũng là một tài liệu

tham khảo rất có giá trị trong việc đề xuất mô hình KTNN ở nước ta hiện nay.

“So sánh quốc tế địa vị pháp lý và các chức năng của cơ quan Kiểm

toán tối cao”, của Giáo sư, Tiến sĩ luật học Albert von Mutius, Giảng viên về

Luật công và khoa học hành chính đồng thời là Uỷ viên Hội đồng quản trị

kiêm Giám đốc Viện khoa học hành chính Lorenz von Stein thuộc Trường

Đại học tổng hợp Christian Albrechts, Kiel (2003). Cơ sở của báo cáo được

soạn thảo là Luật về cơ quan Kiểm toán tối cao của các nước: Trung Quốc,

Đức, Pháp, Vương quốc Anh, Malaysia, Nga, Thái Lan, Cộng hòa Séc, Hàn

quốc, Việt Nam. Khi chọn những nước này một mặt có lưu ý đến những nước

có truyền thống kiểm toán lâu năm, nhưng cũng xét đến những nước đã ban

hành Luật mới về kiểm toán trong khuôn khổ quá trình dân chủ hóa và chuyển

đổi từ nền kinh tế kế hoạch xã hội chủ nghĩa sang một trật tự kinh tế định

hướng nhiều hơn theo những nguyên tắc của nền kinh tế thị trường. Trong lựa

chọn các thông số kiểm toán, công trình nghiên cứu dựa vào Tuyên bố Lima.

Trong Tuyên bố này vấn đề không chỉ là soạn thảo ra những định hướng chủ

đạo mới, hơn thế nữa vấn đề là tuyển chọn và hệ thống hóa những nguyên tắc

cơ bản nhìn chung đã được công nhận của sự kiểm tra từ bên ngoài đối với

nền tài chính công. Đây là là một văn kiện cơ bản thích hợp đồng đều với

những hệ thống khác nhau (cụ thể là hệ thống đơn tuyến và hệ thống đồng sự)

của kiểm tra tài chính, với việc đặt cho kiểm tra tài chính những vị trí khác

nhau trong hệ thống các chức năng và quyền lực nhà nước cũng như những

mức độ phát triển khác nhau mà kiểm tra tài chính đã đạt được ở từng khu

vực và từng quốc gia. Mặc dù Tuyên bố Lima không có tác dụng ràng buộc

về mặt pháp lý quốc tế đối với phạm vi nội bộ quốc gia, nhưng không thể

đánh giá thấp ảnh hưởng của nó đối với sự phát triển của cơ quan Kiểm toán

tối cao ở từng quốc gia riêng biệt. Hầu như tất cả đều công nhận Tuyên bố

Lima là chuẩn mực đối với việc kiểm tra tài chính một cách có hiệu quả và do

vậy nó tỏ ra là cơ sở thích hợp nhất cho việc so sánh các luật về cơ quan Kiểm

toán tối cao của các nước nêu trên.

Việc so sánh trực tiếp Luật kiểm toán của các nước đã nêu theo những

góc độ đánh giá khác nhau nhằm qua đó làm rõ các định hướng chủ đạo của

Tuyên bố Lima đã được thực hiện trên bình diện hiệu lực luật pháp đến mức

nào, thể hiện trên các mặt chủ yếu:

- Tính độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao;

- Tính độc lập của các ủy viên và cán bộ kiểm toán; quan hệ của các cơ

quan Kiểm toán tối cao với các cơ quan quyền lực nhà nước;

- Tổ chức và nhân sự của cơ quan Kiểm toán tối cao;

- Quyền hạn và nghĩa vụ của cơ quan Kiểm toán tối cao.

Đây là một tài liệu quan trọng, có ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc

hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước ở mỗi quốc gia bảo đảm

tuân thủ nguyên tắc và chuẩn mực kiểm toán quốc tế và phù hợp thông lệ

quốc tế. Tuy nhiên, báo cáo xây dựng ở thời điểm Việt Nam chưa ban hành

Luật Kiểm toán nhà nước, nên chưa thể hiện đầy đủ sự tuân thủ chuẩn mực và

thông lệ quốc tế trong các quy định về KTNN của Nhà nước ta.

“Chức năng nhiệm vụ và địa vị pháp lý của cơ quan kiểm toán trong cơ

cấu nhà nước”, của Hans Jurgen Fuhrmann, Ủy viên KTNNLB Đức, tài liệu

phục vụ báo cáo trước các đại diện của cơ quan lập pháp, hành pháp và

KTNN Việt Nam (2003). Báo cáo nêu rõ sự cần thiết của kiểm tra tài chính

trong hệ thống nhà nước, công tác kiểm tra tài chính của cơ quan KTNN được

gọi là kiểm tra từ bên ngoài (ngoại kiểm); nêu rõ các chức năng, nhiệm vụ của

cơ quan KTNN, bao gồm: Kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và

kiểm toán hoạt động. Về địa vị pháp lý và tính độc lập của KTNN, báo cáo

cho rằng theo quan niệm quốc tế, cơ quan KTNN chỉ có thể hoàn thành nhiệm

vụ theo luật định của mình một cách khách quan và có hiệu lực nếu như nó

được đặt độc lập với đơn vị bị kiểm tra và được bảo vệ trước các tác động từ

bên ngoài. Vì thế trong khoa học người ta gọi tính độc lập là “vị thuốc trường

sinh” của cơ quan kiểm tra tài chính. Báo cáo cũng đưa ra các mô hình về vị

trí của cơ quan KTNN trong phân chia quyền lực nhà nước, trong đó đặc biệt

nhấn mạnh mô hình KTNN độc lập với Quốc hội và Chính phủ được minh

họa thông qua địa vị pháp lý của KTNN LB Đức. Theo đó, ở Đức vào năm

1985, nhà lập pháp đã đưa ra quyết định kết luận cho cuộc tranh luận khoa

học về địa vị pháp lý của KTNNLB. Ngày nay, KTNNLB đứng giữa cơ quan

lập pháp và cơ quan hành pháp với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính độc

lập; có nhiệm vụ hỗ trợ cả hai cơ quan quyền lực khi ra các quyết định. Tuy

nhiên, báo cáo chưa làm rõ mối quan hệ giữa mô hình KTNN với thiết chế tổ

chức thực hiện quyền lực nhà nước, thể chế chính trị của các quốc gia trên thế

giới, những ưu điểm và hạn chế của các mô hình: KTNN độc lập với Quốc hội

và Chính phủ, KTNN trực thuộc Quốc hội và KTNN trực thuộc Chính phủ.

1.2.2. Nhóm công trình nghiên cứu liên quan đến hoàn thiện pháp

luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới

Do việc khai thác tài liệu nước ngoài khó khăn và hạn chế, trong phần

này tác giả chỉ đề cập đến các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài ở

một số nước theo mô hình KTNN độc lập với Quốc hội, Chính phủ và mô

hình KTNN trực thuộc Chính phủ. Sau đây là một số công trình tiêu biểu:

"Cơ sở pháp lý của KTNN Liên bang Đức", của Dự án GTZ - KTNN

Việt Nam - KTNNLB Đức năm (2001). Tài liệu giới thiệu sơ lược về

KTNNLB Đức, Hiến pháp Cộng hoà Liên bang Đức (trích điều khoản quy

định về KTNN), Đạo luật về nguyên tắc ngân sách, Quy chế ngân sách Liên

bang, Luật KTNNLB, Quy chế kiểm toán của KTNNLB, Quy chế hoạt động

của KTNNLB. Theo tài liệu này, KTNNLB Đức là cơ quan Kiểm toán tối cao

của Liên bang, với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính độc lập và chỉ tuân

theo pháp luật. Địa vị pháp lý của KTNNLB, các Uỷ viên KTNNLB cũng như

những nhiệm vụ cơ bản được bảo đảm bằng Hiến pháp (Điều 114, khoản 2

Hiến pháp). Những vấn đề cụ thể được quy định trong những đạo luật riêng

như Luật KTNNLB, Quy chế ngân sách Liên bang.

“Khái quát về pháp luật kiểm toán Cộng hòa nhân dân Trung Hoa”

(Bài của Ông Wang Chang Song, Vụ trưởng Vụ Pháp chế KTNN Cộng hòa

nhân dân Trung Hoa đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 7/2004). Bài viết đã khái

quát pháp luật về kiểm toán nhà nước của Trung Quốc, bao gồm những vấn

đề về kiểm toán được quy định trong Hiến pháp, nội dung luật kiểm toán và

các quy định dưới luật. Những quy định trong Hiến pháp Trung Quốc về kiểm

toán giám sát do Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc Trung Quốc xây dựng

gồm có 2 điều (Điều 91 và Điều 109) quy định liên quan đến kiểm toán. Với

những quy định trong đạo luật gốc như vậy, tháng 8/1994 Đại hội Đại biểu

nhân dân toàn quốc Trung Quốc khoá 8 đã thông qua Luật kiểm toán, quy

định một cách toàn diện những nguyên tắc cơ bản và địa vị pháp lý của kiểm

toán giám sát, trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan kiểm toán và trình tự kiểm

toán, trách nhiệm pháp lý. Trong các văn bản quy định do Quốc vụ viện hoặc

cơ quan KTNN xây dựng nhằm cụ thể hoá, hướng dẫn thực hiện Luật kiểm

toán có một số điểm đáng chú ý về tính độc lập của kiểm toán là nêu cao kỷ

luật liêm chính hỗ trợ cho tính độc lập của KTV, theo đó tính độc lập của

KTV được xác định là có mối liên hệ chặt chẽ với kỷ luật liêm chính và kỷ

luật liêm chính đảm bảo cho tính độc lập của KTV. Xác định kỷ luật liêm

chính là sự sống của công tác kiểm toán, tháng 1/2000 KTNN Trung Quốc đã

ban hành "Những quy định về tăng cường kỷ luật kiểm toán của KTNN" đã

quy định KTV phải tuân theo "8 điều không được phép" của kỷ luật liêm

chính kiểm toán gồm: Để đơn vị kiểm toán thu xếp chỗ ở; tiếp nhận việc bố

trí bữa ăn và chiêu đãi của đơn vị được kiểm toán; sử dụng phương tiện giao

thông của đơn vị kiểm toán mà không trả tiền; tham gia những hoạt động du

lịch, giải trí và liên hoan do đơn vị được kiểm toán thu xếp; sử dụng phương

tiện thông tin và vật phẩm của đơn vị được kiểm toán mà không trả tiền; nhận

quà biếu, tiền biếu và các loại chứng khoán có mệnh giá của đơn vị được

kiểm toán; nêu những yêu cầu không liên quan đến công tác kiểm toán; thanh

toán những phí tổn của công hoặc tư đối với đơn vị được kiểm toán.

Bên cạnh đó nhiều luật khác cũng có quy định liên quan về kiểm toán

như Luật Phá sản xí nghiệp, Luật Quản lý trưng thu thuế, Luật Chứng khoán,

Luật Mua sắm của Chính phủ, Luật Ngân hàng thương mại và Luật Kế toán...

“Nâng cao địa vị pháp lý, đảm bảo sự độc lập trong hoạt động của các

cơ quan Kiểm toán tối cao” (Bài của TS. Josef Moser, Tổng Thư ký

INTOSAI/ Chủ tịch Tòa Thẩm kế Áo đăng trên Tạp chí Nghiên cứu khoa học

kiểm toán số 58/2012). Trên cơ sở khẳng định sự độc lập của cơ quan Kiểm

toán tối cao là nền tảng thực hiện chức năng của Nhà nước; các yêu cầu về sự

độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao theo Tuyên bố Lima năm 1977 và

Tuyên bố Mêhicô năm 2007 (độc lập về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ;

độc lập về nhân sự và độc lập về tài chính), Nghị quyết A/66/209 ngày 22

tháng 12 năm 2011 của Đại hội đồng Liên hiệp quốc về sự độc lập của các cơ

quan Kiểm toán tối cao và những kinh nghiệm trong việc xác lập tính độc lập,

địa vị pháp lý của Tòa Thẩm kế Áo. Tổng Thư ký INTOSAI đã nhấn mạnh sự

cần thiết phải hiến định và nâng cao địa vị pháp lý của các cơ quan Kiểm toán

tối cao. Tổng Thư ký INTOSAI cho rằng, để cơ quan Kiểm toán tối cao thực

hiện hiệu quả các nhiệm vụ của mình, điều quan trọng là nó phải hoạt động

độc lập với đơn vị được kiểm toán và được bảo vệ khỏi các tác động từ bên

ngoài. Sự độc lập này đảm bảo việc chuẩn bị báo cáo về kết quả kiểm toán

được cân đối, đáng tin cậy và khách quan. Vì thế, nó không chỉ tối quan trọng

đối với một nền hành chính công minh bạch, mà còn đảm bảo thực hiện hiệu

quả chức năng kiểm soát của Quốc hội đối với Chính phủ và củng cố niềm tin

của quần chúng vào bộ máy hành chính nhà nước. Do đó, việc hết sức quan

trọng là xác định địa vị pháp lý, tất cả quyền và nghĩa vụ của cơ quan Kiểm

toán tối cao trong Hiến pháp và các công cụ pháp lý phù hợp khác.

“Xác lập địa vị pháp lý của một cơ quan kiểm toán vào Hiến pháp là sự

cam kết mạnh mẽ của lãnh đạo mỗi nước” (Bài của Ông Hasan Bisri, Phó

Chủ tịch Ủy ban kiểm toán Cộng hòa Indonesia đăng trên Tạp chí Nghiên cứu

khoa học kiểm toán số 58/2012). Trên cơ sở lý giải về ba câu hỏi cơ bản là:

(1) Tại sao cơ quan Kiểm toán tối cao (SAI) lại được hình thành ở một quốc

gia? (2) Vị trí của SAI ở đâu trong cơ cấu quản trị của một đất nước? và (3)

Điều gì nên được quy định đối với một SAI trong một quốc gia? Ông Hasan

Bisri đã chia sẻ kinh nghiệm trong việc hiến định địa vị pháp lý của Uỷ ban

Kiểm toán Indonesia (BPK). Theo ông Hasan Bisri: Ở các quốc gia, vị trí của

một cơ quan kiểm toán trong cơ cấu quản trị của các nước là rất khác nhau. Ở

Indonesia, BPK được quy định bởi Hiến pháp năm 1945 liên quan đến nhiệm

vụ quản lý và trách nhiệm giải trình đối với ngân sách của Chính phủ. Từ khi

được thành lập, BPK đã chiếm giữ một vị trí tương đương với Chính phủ và

Quốc hội. Vị trí này đảm bảo tính độc lập của BPK trong việc thực hiện các

nhiệm vụ như: Quyết định mục tiêu các cuộc kiểm toán, thực hiện kiểm toán

và báo cáo các kết quả kiểm toán một cách độc lập.

Các công trình nghiên cứu liên quan đến pháp luật về kiểm toán nhà

nước ở một số nước trên đây đã cung cấp thêm cơ sở thực tiễn khẳng định vị

trí, vai trò, tính độc lập của KTNN trong tổ chức và hoạt động của bộ máy

nhà nước của các nước trên thế gới; kinh nghiệm các nước trong việc hiến

định địa vị pháp lý của KTNN, xây dựng Luật Kiểm toán nhà nước và các văn

bản có liên quan hình thành hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước. Tuy

nhiên, các tác giả mới chỉ phản ánh vấn đề ở mức độ khái quát, chưa phân tích

sâu và toàn diện về nội dung, hình thức pháp luật về kiểm toán nhà nước cũng

như kinh nghiệm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở các nước.

1.3. TỔNG QUAN KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ

VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN ĐƯỢC TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU

1.3.1. Tổng quan những kết quả nghiên cứu liên quan đến đề tài

Trên cơ sở nghiên cứu những công trình khoa học đã được công bố ở

trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài nêu trên, có thể rút ra nhận xét

tổng quan về kết quả nghiên cứu như sau: Các công trình đã nghiên cứu các

vấn đề liên quan đến đề tài luận án trên những khía cạnh nhất định cả về lý

luận và thực tiễn thi hành pháp về luật kiểm toán nhà nước trong những giai

đoạn lịch sử nhất định; các kết quả nghiên cứu đều khẳng định vị trí, vai trò

quan trọng của KTNN trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, trong

phòng, chống tham nhũng, lãng phí, sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả ngân

sách, tiền và tài sản nhà nước; tính độc lập của KTNN trong kiểm tra tài chính

nhà nước và tài sản công; cơ sở hiến định địa vị pháp lý của KTNN; phân

tích, đánh giá mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của cơ quan KTNN cũng

như những vấn đề về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, đối tượng và phạm vi

kiểm toán của KTNN. Tuy nhiên, chưa có nhiều nghiên cứu trọng tâm về

hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; những vấn đề lý luận hoàn thiện

pháp luật về kiểm toán nhà nước chưa được làm sáng tỏ và chưa được nghiên

cứu một cách có hệ thống; thực trạng pháp luật kiểm toán nhà nước và tổ

chức thực hiện pháp luật kiểm toán nhà nước chưa được làm rõ để đánh giá

những ưu điểm, hạn chế và chỉ ra nguyên nhân của những hạn chế của pháp

luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay; chưa có một tổng thể các giải

hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà

nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay.

1.3.2. Những vấn đề đặt ra cần được tiếp tục nghiên cứu

Hướng nghiên cứu của luận án là làm rõ hơn và sáng tỏ hơn những vấn

đề lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước trong

điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay.

Về mặt lý luận, các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, giải quyết gồm:

Khái niệm, nội dung điều chỉnh, đặc điểm, vai trò của pháp luật về kiểm toán

nhà nước; đề xuất các tiêu chí hoàn thiện và điều kiện đảm bảo hoàn thiện

pháp luật về kiểm toán nhà nước; phân tích yêu cầu của Nhà nước pháp quyền

XHCN Việt Nam đối với việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước;

nghiên cứu và tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm pháp luật về kiểm toán nhà

nước của một số nước trên thế giới.

Về mặt thực tiễn, các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, giải quyết gồm:

Phân tích, đánh giá toàn diện, có hệ thống quá trình ra đời và phát triển của

pháp luật về kiểm toán nhà nước; phân tích, đánh giá những ưu điểm, hạn chế

và chỉ ra những nguyên nhân hạn chế của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà

nước ở nước ta hiện nay.

Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích toàn diện những vấn đề lý luận, thực

trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về kiểm toán nhà nước thời

gian qua, tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm pháp luật về kiểm toán nhà

nước của một số nước trên thế giới, luận án đề xuất các quan điểm và các

nhóm giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước

đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, tăng cường kiểm soát quyền

lực nhà nước ở nước ta hiện nay.

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ

NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

2.1. KHÁI NIỆM VÀ ĐẶC ĐIỂM CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

2.1.1. Khái niệm kiểm toán

Nhiều nhà nghiên cứu lịch sử cho rằng kiểm toán ra đời từ thời La Mã

cổ đại vào thế kỷ thứ III trước Công Nguyên. Chính vì vậy, kiểm toán có gốc

từ La tinh "Audit", nguyên bản là "Audire", gắn liền với nền văn minh của Ai

Cập và La Mã cổ đại. Tuy kiểm toán ra đời đã hơn 2000 năm qua, nhưng nó

cũng chỉ phát triển mạnh mẽ từ giữa thế kỷ XIX. Từ "Audire" có nghĩa là

nghe. Hình ảnh kiểm toán cổ điển thường được tiến hành bằng cách người ghi

chép về tài sản đọc to lên cho một bên độc lập "nghe" rồi sau đó chấp nhận

thông qua việc chứng thực. Ở Việt Nam, thuật ngữ "Kiểm toán" xuất hiện trở

lại và được sử dụng nhiều từ những năm đầu của thập kỷ 90. Trước năm

1975, ở miền Nam Việt Nam đã có hoạt động của các công ty kiểm toán nước

ngoài. Cho đến nay ở Việt Nam cũng như trên thế giới còn tồn tại nhiều cách

hiểu khác nhau về kiểm toán. Tuy nhiên, quan niệm về kiểm toán được chấp

nhận phổ biến hiện nay là: "Kiểm toán là quá trình các kiểm toán viên độc lập

và có năng lực tiến hành thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông

tin được kiểm toán nhằm xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các

thông tin này với các chuẩn mực đã được thiết lập" [20, tr.5].

Kiểm toán có nhiều loại khác nhau. Căn cứ theo loại hình tổ chức, kiểm

toán được chia thành: Kiểm toán Nhà nước, kiểm toán nội bộ và kiểm toán

độc lập.

Kiểm toán Nhà nước là cơ quan Kiểm tra tài chính tối cao của quốc gia,

thực hiện việc kiểm tra và báo cáo về việc quản lý và sử dụng các nguồn lực

của Nhà nước ở các đơn vị.

Kiểm toán nội bộ được tổ chức bên trong mỗi đơn vị, thực hiện kiểm

tra và cho ý kiến về các đối tượng được kiểm toán nhằm giúp đơn vị thực hiện

tốt các chức năng và nhiệm vụ của mình.

Kiểm toán độc lập được tổ chức dưới dạng doanh nghiệp kiểm toán

(công ty hay hãng kiểm toán) nhằm cung cấp dịch vụ kiểm toán và các dịch

vụ khác có tính chuyên môn cho xã hội.

2.1.2. Khái niệm và đặc điểm của Kiểm toán Nhà nước

Ở nước ta sự ra đời và phát triển của KTNN do yêu cầu của sự phát

triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng nhà nước pháp quyền và

hội nhập quốc tế. Trước khi thành lập KTNN không có cơ quan nào trong bộ

máy nhà nước của Nhà nước ta thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của

KTNN. Do vậy, so với các hoạt động kiểm tra, kiểm soát khác của Nhà nước

và so với các loại hình kiểm toán khác (kiểm toán nội bộ, kiểm toán độc lập),

KTNN có những đặc điểm cơ bản như sau:

Thứ nhất, KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính từ bên ngoài. Cơ quan

KTNN là một tổ chức kiểm tra từ bên ngoài, nằm ở bên ngoài các hoạt động

tài chính - ngân sách và nằm ngoài các đơn vị được kiểm toán. Điều này đảm

bảo cho người kiểm tra và người bị kiểm tra không đồng nhất với nhau và giữ

được một khoảng cách tối thiểu nhất định giữa họ với nhau, nhằm bảo đảm

tính độc lập về mặt nghiệp vụ và thiết chế của KTNN. Đây là đặc điểm nổi

bật phân biệt giữa hoạt động của KTNN với hoạt động thanh tra nhà nước,

thanh tra tài chính, kiểm toán nội bộ.

Thứ hai, hoạt động kiểm toán của KTNN mang tính độc lập và chỉ tuân

theo pháp luật; trung thực, khách quan. Đây là đặc điểm cơ bản nhất, yếu tố

quan trọng nhất trong hoạt động kiểm toán của KTNN. Vấn đề này được quy

định thành nguyên tắc và được cụ thể hoá trong các điều, khoản của Luật

Kiểm toán nhà nước và các quy chế liên quan đến tổ chức và hoạt động của

KTNN, phù hợp với chuẩn mực và thông lệ quốc tế.

Thứ ba, đối tượng kiểm toán của KTNN là việc quản lý, sử dụng ngân

sách, tiền và tài sản nhà nước ở tất cả các cơ quan, đơn vị, tổ chức có liên

quan với phạm vi rộng lớn trên tất cả các lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân.

Với tư cách là chủ sở hữu các nguồn lực tài chính và tài sản quốc gia, Nhà

nước thành lập cơ quan KTNN để kiểm soát việc quản lý, sử dụng các nguồn

lực đó của các chủ thể có liên quan, bảo đảm phục vụ cho mục tiêu phát triển

chung của đất nước. Do vậy, về nguyên tắc ở đâu có quản lý, sử dụng ngân

sách, tiền và tài sản nhà nước thì ở đó có hoạt động KTNN.

Thứ tư, chức năng của KTNN là kiểm tra, đánh giá, xác nhận, kết luận

và kiến nghị, trong đó xác nhận độ tin cậy của báo cáo tài chính, báo cáo

quyết toán là chức năng đặc trưng riêng có của kiểm toán nói chung và KTNN

nói riêng. Đồng thời, KTNN cũng có chức năng kiểm toán việc tuân thủ pháp

luật và đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân

sách, tiền và tài sản nhà nước. KTNN đưa ra các kết luận, kiến nghị nhưng

việc xử lý các kết luận, kiến nghị kiểm toán lại do các cơ quan nhà nước có

thẩm quyền và bản thân các đơn vị được kiểm toán thực hiện. Điều này đòi

hỏi phải có sự phối hợp rất chặt chẽ giữa KTNN với các cơ quan có liên quan

thì hiệu lực kiểm toán mới được xác lập trên thực tế.

Thứ năm, hoạt động kiểm toán nhà nước mang tính chuyên môn,

chuyên nghiệp rất cao: Tuân theo chuẩn mực, quy trình, quy chế một cách

chặt chẽ; đội ngũ KTV nhà nước phải có kiến thức, kinh nghiệm và kỹ năng

tương xứng, đòi hỏi phải có quá trình tuyển dụng, đào tạo, huấn luyện công

phu; sản phẩm của KTNN - Báo cáo kiểm toán có nội dung chuyên môn rất

cao đòi hỏi phải có sự hiểu biết ở mức độ nhất định của người sử dụng (Đại

biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, các cơ quan chức năng của Nhà

nước, báo chí và công luận nói chung); đòi hỏi phải được trang bị sử dụng các

phương tiện kỹ thuật hiện đại, đồng bộ (hệ thống dữ liệu, công nghệ thông tin,

các phương tiện đặc chủng trong lĩnh vực đầu tư - dự án...).

Thứ sáu, chủ thể hoạt động kiểm toán - các KTV vừa là công chức nhà

nước, vừa có quy định đặc thù về tiêu chuẩn, trách nhiệm, quyền hạn, có

quyền độc lập và chỉ tuân theo pháp luật trong quá trình thực hiện kiểm toán

và quyền bảo lưu kết quả kiểm toán, chịu trách nhiệm về kết quả kiểm toán

theo quy định của pháp luật.

Thứ bảy, hoạt động kiểm toán phân tán trên địa bàn rộng lớn cả nước

(trung bình mỗi KTV mỗi năm phải đi công tác xa nhà, xa cơ quan dài ngày

khoảng 6 đến 7 tháng); hàm chứa nhiều rủi ro về chuyên môn, phẩm chất đạo

đức của KTV. Do vậy, vừa đòi hỏi đội ngũ KTV về cả trình độ chuyên môn

và đạo đức nghề nghiệp; vừa phải có chế độ đãi ngộ thích hợp; vừa đòi hỏi

phải có cơ chế kiểm soát chất lượng và quản lý đạo đức nghề nghiệp chặt chẽ.

Từ sự phân tích những đặc điểm của KTNN nêu trên, có thể đưa ra

định nghĩa về KTNN như sau: Kiểm toán Nhà nước là cơ quan kiểm tra tài

chính nhà nước, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện việc

kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài

chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản

lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Qua các giai đoạn phát triển của xã hội, kiểm tra tài chính nhà nước

được thực hiện dưới những hình thức khác nhau. Theo thông lệ quốc tế, ở hầu

hết các nước trên thế giới, KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính cao nhất của

Nhà nước hay còn gọi là cơ quan Kiểm toán tối cao. Mục đích hoạt động của

Kiểm toán Nhà nước phục vụ việc quản lý vĩ mô của Nhà nước, đảm bảo duy

trì kỷ cương, thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật, chính sách, chế độ, đồng thời

sử dụng tiết kiệm, hiệu quả vốn, tài sản và kinh phí của Nhà nước.

2.2. KHÁI NIỆM, NỘI DUNG ĐIỀU CHỈNH, ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRÒ CỦA

PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

2.2.1. Khái niệm và nội dung điều chỉnh của pháp luật về kiểm toán

nhà nước

Ở nước ta, pháp luật về kiểm toán nhà nước mới được hình thành trong

thời kỳ đổi mới đất nước và đã trở thành một bộ phận quan trọng của hệ thống

pháp luật Việt Nam. Tuy nhiên, trong những năm qua vì nhiều lý do khác

nhau mà khái niệm pháp luật về kiểm toán nhà nước chưa được các nhà khoa

học, các cán bộ quản lý nghiên cứu một cách đầy đủ và toàn diện. Do vậy,

đến nay trong khoa học pháp lý ở Việt Nam, vẫn chưa đưa ra được khái niệm

pháp luật kiểm toán nhà nước một cách thống nhất và hoàn chỉnh.

Để làm rõ nội hàm khái niệm pháp luật về kiểm toán nhà nước, chúng

ta cần phân tích và đặt nó trong mối quan hệ với khái niệm pháp luật nói

chung. Pháp luật là một hiện tượng xã hội mang tính khách quan, nó ra đời và

tồn tại cùng với Nhà nước. Có nhiều quan niệm khác nhau về pháp luật. Từ

điển Luật học ghi: “Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự mang tính bắt

buộc chung do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các quan

hệ xã hội, phục vụ và bảo vệ quyền lợi của các tầng lớp dân cư trong xã hội”

[57, tr.606]. Trên bình diện phổ biến, có thể định nghĩa về pháp luật như sau:

Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo

đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, là nhân tố

điều chỉnh các quan hệ xã hội [56, tr.66].

Pháp luật về kiểm toán nhà nước là một bộ phận của hệ thống pháp luật,

do vậy có đầy đủ các đặc trưng của pháp luật và có những biểu hiện đặc thù

riêng, cụ thể là:

Tính quy phạm phổ biến: Tính phổ biến của pháp luật về kiểm toán nhà

nước được hình thành dựa trên cơ sở của nhu cầu và khả năng điều chỉnh

hành vi xã hội của quyền lực nhà nước, thể hiện ý chí nhà nước, vì bản thân ý

chí và quyền lực nhà nước đã mang tính chất phổ biến. Pháp luật về kiểm toán

nhà nước, do đó có tính phổ biến và bắt buộc, nó điều chỉnh các quan hệ xã

hội tồn tại khách quan trong tổ chức và hoạt động của KTNN.

Tính xác định chặt chẽ về mặt hình thức: Tính xác định về mặt hình

thức là sự thể hiện nội dung pháp luật trong những hình thức xác định. Đặc

tính nổi bật của pháp luật về kiểm toán nhà nước thể hiện ở việc xác định một

cách rõ ràng và chặt chẽ những nội dung của QPPL, của văn bản pháp luật và

của hệ thống pháp luật. Để thực hiện được yêu cầu này, cần phải diễn đạt nội

dung của pháp luật về kiểm toán nhà nước bằng ngôn ngữ pháp lý chuyên

ngành rõ ràng, chính xác dưới hình thức nhất định của pháp luật. Cách viết

một QPPL về kiểm toán nhà nước phải rõ ràng, chính xác, cụ thể và một

nghĩa, có khả năng áp dụng trực tiếp. Tính xác định về mặt hình thức của

pháp luật về kiểm toán nhà nước còn được thể hiện thông qua những hình

thức thể hiện bên ngoài và thủ tục thẩm quyền ban hành văn bản QPPL.

Tính bắt buộc chung: Bắt buộc chung là một thuộc tính vốn có của

pháp luật nói chung và pháp luật về kiểm toán nhà nước nói riêng nhằm bảo

đảm hiệu lực và tính nghiêm minh của pháp luật. Các văn bản QPPL về tổ

chức và hoạt động của KTNN do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban

hành khi có hiệu lực thì mang tính bắt buộc thực hiện đối với tổ chức, cá nhân

có liên quan. Tuy nhiên, trong thực tiễn hoạt động KTNN có những tổ chức,

cá nhân để che giấu những hành vi gian lận, tham nhũng trong quản lý, sử

dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước đã không chấp hành nghiêm chỉnh,

thậm chí chống lại sự thi hành pháp luật. Do vậy, cưỡng chế buộc mọi người

phải thi hành nghiêm chỉnh pháp luật về kiểm toán nhà nước là điều cần thiết.

Tính bảo đảm thực hiện bằng Nhà nước: Pháp luật về kiểm toán nhà

nước do Nhà nước ban hành và vì vậy được Nhà nước bảo đảm thực hiện.

Điều đó có nghĩa rằng, Nhà nước đã trao cho các QPPL tính quyền lực bắt

buộc đối với mọi cơ quan, tổ chức và công dân. Có như vậy pháp luật về kiểm

toán nhà nước mới trở thành quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung và mới

thực sự là công cụ hữu hiệu để Nhà nước quản lý xã hội. Tính bảo đảm thực

hiện bằng Nhà nước của pháp luật về kiểm toán nhà nước được thực hiện nhờ

khả năng tổ chức thực hiện của Nhà nước cả bằng phương pháp thuyết phục

và cưỡng chế thi hành. Qua đó, pháp luật về kiểm toán nhà nước có khả năng

được thực hiện trong cuộc sống một cách dễ dàng, thuận lợi và nhanh chóng.

Cho nên nói đến hiệu lực và hiệu quả của pháp luật về kiểm toán nhà nước

phải đồng thời nói đến vai trò và khả năng của Nhà nước trong việc bảo đảm

cho pháp luật về kiểm toán nhà nước được thực thi trên thực tế.

Từ sự phân tích trên đây, có thể đưa ra định nghĩa pháp luật về kiểm

toán nhà nước với tư cách là một bộ phận cấu thành của hệ thống pháp luật

như sau: Pháp luật về kiểm toán nhà nước là tổng thể các quy phạm pháp luật

do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện

nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động của

Kiểm toán Nhà nước với mục đích tăng cường việc kiểm tra, giám sát của

Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, góp

phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện

và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân

sách, tiền và tài sản nhà nước.

Nội dung điều chỉnh của pháp luật về kiểm toán nhà nước là sự thể hiện

các quan hệ trong tổ chức và hoạt động của KTNN thành các chế định, các

QPPL theo các nhóm chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, nhóm QPPL điều chỉnh về địa vị pháp lý của KTNN, gồm:

Vị trí pháp lý của cơ quan KTNN trong tổ chức bộ máy nhà nước, tính độc

lập của cơ quan KTNN;

Thứ hai, nhóm QPPL điều chỉnh về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn

của KTNN;

Thứ ba, nhóm QPPL điều chỉnh về đối tượng, phạm vi kiểm toán của KTNN;

Thứ tư, nhóm QPPL điều chỉnh về cơ chế hoạt động của KTNN, gồm:

Chế độ lãnh đạo, mối quan hệ giữa KTNN với Quốc hội, Chính phủ, hoạt

động kiểm toán và bảo đảm hoạt động kiểm toán của KTNN;

Thứ năm, nhóm QPPL điều chỉnh về mô hình tổ chức và nhân sự của

KTNN, gồm: Mô hình tổ chức và cơ cấu tổ chức của KTNN; Tổng KTNN

(Thẩm quyền bầu, nhiệm kỳ, trách nhiệm và quyền hạn của Tổng KTNN); Kiểm

toán viên nhà nước (Chức danh, thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, tiêu chuẩn

của KTV nhà nước, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của KTV nhà nước);

Thứ sáu, nhóm QPPL điều chỉnh về giám sát hoạt động của KTNN, xử

lý vi phạm, gồm: Nội dung giám sát, chủ thể giám sát hoạt động của KTNN;

các hành vi vi phạm pháp luật kiểm toán nhà nước và các biện pháp xử lý.

2.2.2. Đặc điểm của pháp luật về kiểm toán nhà nước

Từ định nghĩa pháp luật về kiểm toán nhà nước nêu trên và qua nghiên

cứu các văn bản QPPL về kiểm toán nhà nước hiện hành có thể rút ra những

đặc điểm cơ bản của pháp luật về kiểm toán nhà nước như sau:

Một là, pháp luật về kiểm toán nhà nước là tổng thể các QPPL điều

chỉnh về tổ chức và hoạt động của KTNN, vừa có những quy định mang tính

chất hành chính, vừa có những quy định mang tính tố tụng, lại vừa có những

quy định mang tính nghề nghiệp chuyên môn. Nhóm quy phạm mang tính

chất hành chính thể hiện chủ yếu trong các chế định về địa vị pháp lý của

KTNN, Tổng KTNN, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN, mối quan

hệ giữa KTNN với Quốc hội, Chính phủ; những quy định về tổ chức và chỉ

đạo hoạt động của KTNN với các đơn vị trực thuộc KTNN... Nhóm quy phạm

mang tính tố tụng chủ yếu thể hiện trong các chế định về hoạt động KTNN,

như: Quy trình kiểm toán, trình tự, thủ tục kiểm toán, kiểm soát chất lượng

kiểm toán, công khai kết quả kiểm toán, kiểm tra thực hiện kết luận, kiến nghị

kiểm toán, kiến nghị và giải quyết kiến nghị kiểm toán...Nhóm quy phạm

mang tính nghề nghiệp chuyên môn chủ yếu thể hiện trong các quy định về

Chuẩn mực KTNN, như: Quy định về nguyên tắc hoạt động, điều kiện và yêu

cầu về đạo đức nghề nghiệp, năng lực đối với KTV nhà nước; quy định về

nghiệp vụ kiểm toán và xử lý các mối quan hệ phát sinh trong hoạt động kiểm

toán mà KTV nhà nước phải tuân thủ khi tiến hành hoạt động kiểm toán.

Hai là, pháp luật về kiểm toán nhà nước quy định hoạt động thực hiện

quyền lực nhà nước trong việc kiểm tra, giám sát hoạt động quản lý, sử dụng

các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công, nhằm chống thất thoát, lãng

phí và nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực đó. Do vậy, khác với các tổ

chức kiểm toán khác (kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ), KTNN có đối

tượng kiểm toán là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách,

tiền và tài sản nhà nước và phạm vi kiểm toán là mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị

có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước trên tất cả các lĩnh vực

của đời sống kinh tế - xã hội. Sự vi phạm nguyên tắc hoạt động kiểm toán,

quy trình kiểm toán và đạo đức nghề nghiệp của KTV nhà nước đều có nguy

cơ dẫn đến hậu quả là không phát hiện được hoặc bao che cho hành vi tham

nhũng gây thất thoát tiền và tài sản của Nhà nước, làm giảm lòng tin của nhân

dân vào sự lãnh đạo của Đảng và sự quản lý của Nhà nước.

Ba là, pháp luật về kiểm toán nhà nước bao gồm các QPPL điều chỉnh

những quan hệ phát sinh trong tổ chức và hoạt động của KTNN. Đặc trưng

này thể hiện tính chất của các quan hệ mà pháp luật về kiểm toán nhà nước

điều chỉnh. Những quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động KTNN có thể

chia thành các nhóm quan hệ chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, quan hệ giữa KTNN với cơ quan lập pháp và hành pháp

KTNN là một chủ thể đặc biệt, thay mặt Nhà nước thực hiện chức năng

kiểm tra tài chính nhà nước. Quan hệ pháp luật giữa KTNN với cơ quan lập

pháp và hành pháp của Nhà nước có những đặc điểm sau:

Chủ thể của quan hệ pháp luật này là KTNN, Quốc hội, Chính phủ;

Khách thể của quan hệ pháp luật này nhằm mục đích góp phần xây

dựng nền tài chính quốc gia minh bạch và lành mạnh hóa;

Nội dung của quan hệ pháp luật này là quan hệ về trao quyền, bảo đảm

các điều kiện thực thi nhiệm vụ và trách nhiệm thực thi nhiệm vụ kiểm toán

của KTNN. Trong quan hệ này Quốc hội thông qua Hiến pháp, Luật Kiểm

toán nhà nước thành lập cơ quan KTNN, quy định địa vị pháp lý, chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và cơ chế hoạt động của KTNN; Chính phủ có

trách nhiệm bảo đảm các điều kiện về kinh phí, trụ sở, phương tiện làm việc

và các điều kiện vật chất khác nhằm bảo đảm tính độc lập trong hoạt động

kiểm toán của KTNN. KTNN có nhiệm vụ quyết định và tổ chức thực hiện kế

hoạch kiểm toán hàng năm, thực hiện kiểm toán theo yêu cầu của Quốc hội,

UBTV Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; chịu trách nhiệm trước

pháp luật về kết quả kiểm toán; báo cáo kết quả kiểm toán năm và kết quả

thực hiện kiến nghị kiểm toán với Quốc hội, UBTV Quốc hội và gửi báo cáo

kiểm toán cho các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ

tướng Chính phủ. Thông qua kết quả kiểm toán, KTNN giúp Quốc hội xem

xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung ương,

quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia và phê chuẩn quyết toán

NSNN; giúp Chính phủ trong công tác quản lý, điều hành nền kinh tế.

Thứ hai, quan hệ giữa KTNN với các đơn vị được kiểm toán

Đây là mối quan hệ cơ bản nhất xuyên suốt cuộc kiểm toán. Trong đó,

KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước tiến hành việc kiểm

tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính, tính

tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử

dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước của các đơn vị được kiểm toán. Đơn

vị được kiểm toán là cơ quan, đơn vị, tổ chức có quản lý, sử dụng ngân sách,

tiền và tài sản nhà nước.

Chủ thể của nhóm quan hệ pháp luật này là cơ quan KTNN - chủ thể thực

hiện kiểm toán và các đơn vị được Nhà nước giao quản lý và sử dụng các

nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công - các đơn vị được kiểm toán.

Khách thể của quan hệ pháp luật này nhằm hướng tới sự minh bạch; tính

tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng

nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công tại đơn vị.

Nội dung của các quan hệ pháp luật giữa KTNN với các đơn vị được kiểm

toán là quyền và nghĩa vụ của các chủ thể mà trong đó một bên là KTNN và

một bên là các đơn vị được kiểm toán. KTNN thực hiện chức năng nhiệm vụ

được Nhà nước giao có quyền tổ chức thực hiện nhiệm vụ kiểm toán theo kế

hoạch, bảo đảm hoạt động kiểm toán có chất lượng, đạt được mục tiêu yêu

cầu của Nhà nước. Các đơn vị được kiểm toán có nghĩa vụ chấp hành các chế

độ, chính sách và pháp luật về tài chính, ngân sách; chấp hành các nghĩa vụ

theo quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước và thực hiện đầy đủ, kịp

thời kết luận, kiến nghị của KTNN.

Thứ ba, quan hệ giữa KTNN với các cơ quan, đơn vị có liên quan

Chủ thể của nhóm quan hệ này gồm có KTNN và các cơ quan, đơn vị, tổ

chức, cá nhân có liên quan được gọi là bên thứ ba.

Khách thể của quan hệ này nhằm hướng đến sự minh bạch, phân định rõ

phạm vi trách nhiệm của đơn vị được kiểm toán và bên thứ ba đối với việc

quản lý, sử dụng tài chính và tài sản công tại đơn vị được kiểm toán.

Nội dung của quan hệ pháp luật này là quan hệ về quyền và nghĩa vụ của

các chủ thể mà trong đó một bên là KTNN và một bên là bên thứ ba. Trong

đó, KTNN có quyền đề nghị bên thứ ba xem xét làm rõ các vấn đề và những

khía cạnh pháp lý về chế độ chính sách quản lý liên quan đến đơn vị được

kiểm toán; bên thứ ba có trách nhiệm và nghĩa vụ cung cấp thông tin để làm

rõ những vấn đề, những khía cạnh pháp lý có liên quan. Đặc biệt, trong quan

hệ này, bên thứ ba là cơ quan bảo vệ pháp luật; tùy theo tính chất, mức độ vi

phạm, KTNN có quyền đề nghị cơ quan bảo vệ pháp luật xem xét xử lý

những tập thể, cá nhân thuộc đơn vị được kiểm toán có hành vi vi phạm

nghiêm trọng chế độ, chính sách và pháp luật của Nhà nước.

Bốn là, nguồn của pháp luật kiểm toán nhà nước mang tính toàn diện hơn

so với nguồn của pháp luật về thanh tra, kiểm tra tài chính. Nguồn của pháp

luật kiểm toán nhà nước không chỉ thể hiện ở các văn bản pháp luật chuyên

ngành về KTNN (như Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi

hành: Các nghị quyết của UBTV Quốc hội, nghị định của Chính phủ, quyết

định của Tổng KTNN…) mà còn được quy định trong các văn bản QPPL về

quản lý, sử dụng và phòng chống gian lận, sai sót trong quản lý, sử dụng các

nguồn lực tài chính nhà nước (như Luật NSNN, Luật Phòng, chống tham

nhũng...). Đặc biệt, địa vị pháp lý của KTNN cần phải được quy định trong

Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước theo khuyến cáo của INTOSAI và

thông lệ của nhiều quốc gia trên thế giới.

Năm là, pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta là một lĩnh vực

pháp luật còn khá mới mẻ, song được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, hệ

thống pháp luật kiểm toán nhà nước được quan tâm xây dựng và từng bước

hoàn thiện. Đến nay, tổ chức và hoạt động của KTNN đã được điều chỉnh bởi

Luật Kiểm toán nhà nước, một văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao; nội

dung của Luật Kiểm toán nhà nước đã cơ bản thể hiện được các nguyên tắc và

chuẩn mực kiểm toán quốc tế, tiếp thu có chọn lọc những kinh nghiệm của

pháp luật về kiểm toán nhà nước của các nước trên thế giới. Tuy nhiên, do

kiểm toán nhà nước là hoạt động mới chỉ xuất hiện ở Việt Nam từ năm 1994,

do vậy, các văn bản QPPL về tổ chức và hoạt động của KTNN còn chưa đầy

đủ và đồng bộ, đặc biệt là địa vị pháp lý của KTNN còn chưa được quy định

trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước. Đặc điểm này đòi hỏi phải

tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng và Nhà nước, sự cố gắng nỗ lực

của KTNN và sự quan tâm phối hợp của các cơ quan của Quốc hội, các bộ,

ngành đối với công tác xây dựng và hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà

nước ở nước ta hiện nay.

2.2.3. Vai trò của pháp luật về kiểm toán nhà nước

Pháp luật của nhà nước pháp quyền là pháp luật vì con người, phục vụ

con người, điều đó đòi hỏi muốn xây dựng nhà nước pháp quyền trước hết

phải xây dựng được một hệ thống pháp luật đồng bộ, hoàn thiện cả về nội

dung và hình thức, trong đó có pháp luật về kiểm toán nhà nước. Như vậy,

pháp luật về kiểm toán nhà nước là một trong những phương tiện có vai trò

quan trọng để xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân

dân, vì nhân dân. Vai trò của pháp luật về kiểm toán nhà nước được thể hiện ở

những nội dung cơ bản sau đây:

Một là, thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng về phát triển

KTNN. Chủ trương, chính sách của Đảng về phát triển KTNN đi vào cuộc

sống thực tế bằng nhiều công cụ, phương tiện khác nhau, nhưng một trong

những công cụ quan trọng nhất có tính bắt buộc chung đối với toàn xã hội là

phải thông qua Nhà nước. Nhà nước bằng công cụ riêng có của mình là pháp

luật thể chế hóa những chủ trương đó thành hệ thống QPPL. Hệ thống quy

phạm này điều chỉnh, hiện thực hóa các chủ trương của Đảng về KTNN vào

đời sống và buộc mọi chủ thể có liên quan phải chấp hành nghiêm chỉnh.

Đồng thời hệ thống quy phạm đó cũng là công cụ hữu hiệu để xử lý những

hành vi vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước.

Hai là, pháp luật về kiểm toán nhà nước là cơ sở pháp lý cho hoạt

động kiểm tra tài chính nhà nước độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Tổ chức

và hoạt động của KTNN luôn dựa trên những cơ sở, nền tảng pháp lý nhất

định - đó là pháp luật về kiểm toán nhà nước. Để hoạt động KTNN đạt hiệu

quả, đòi hỏi phải xác định một cách khoa học về cách thức tổ chức, chức

năng, nhiệm vụ của KTNN cũng như quan hệ giữa KTNN với các cơ quan lập

pháp, hành pháp và tổ chức có liên quan. Hoạt động kiểm toán của KTNN là

hoạt động kiểm tra tài chính từ bên ngoài, điều này đảm bảo tính độc lập về

mặt nghiệp vụ và tính trung thực, khách quan của kết quả kiểm toán.

Ở nước ta, pháp luật về kiểm toán nhà nước không ngừng được hoàn

thiện đã tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN đáp ứng yêu

cầu của công cuộc đổi mới đất nước, đồng thời phù hợp với các nguyên tắc,

chuẩn mực kiểm toán quốc tế. Pháp luật về kiểm toán nhà nước đã xác lập

nguyên tắc hoạt động kiểm toán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, trung

thực, khách quan; xác lập địa vị pháp lý của KTNN là cơ quan chuyên môn về

lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập

và chỉ tuân theo pháp luật với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức phù

hợp, tạo hành lang pháp lý thuận lợi để xây dựng KTNN trở thành cơ quan

kiểm tra tài chính có hiệu lực và hiệu quả của Nhà nước.

Ba là, pháp luật về kiểm toán nhà nước là phương tiện tăng cường kiểm

tra, giám sát của Nhà nước đối với hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách, tiền

và tài sản nhà nước. Thực hiện đầy đủ các chức năng, nhiệm vụ theo quy định

của pháp luật, KTNN góp phần quan trọng trong việc cung cấp thông tin phục

vụ công tác giám sát, quyết định ngân sách của Quốc hội và HĐND các cấp,

phục vụ cho Chính phủ, UBND các cấp quản lý và điều hành NSNN; đồng

thời góp phần đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí, nâng cao hiệu

quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Bốn là, pháp luật về kiểm toán nhà nước góp phần công khai, minh

bạch các thông tin tài chính và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia. Với một

nền kinh tế phát triển trên cơ sở minh bạch, các thông tin về quản lý tài chính

của Nhà nước được kiểm toán trước khi công bố sẽ tạo niềm tin cho các nhà

đầu tư quốc tế, các định chế tài chính quốc tế. Đây là cơ sở quan trọng để các

nhà đầu tư quốc tế yên tâm quyết định bỏ vốn đầu tư cho phát triển, góp phần

bù đắp thiếu hụt vốn, đặc biệt là ở các nước đang và kém phát triển. Đối với

các doanh nghiệp hoạt động trong môi trường cạnh tranh và hội nhập, thông

qua hoạt động kiểm toán, KTNN đã xác nhận tính trung thực của báo cáo tài

chính, tình hình sản xuất kinh doanh của đơn vị được kiểm toán, góp phần tạo

lập môi trường kinh doanh minh bạch hơn, xây dựng hệ thống thông tin tin

cậy, tạo được niềm tin để các cổ đông của công ty, các nhà đầu tư, ngân hàng,

cơ quan chức năng xem xét quyết định đầu tư và cho các doanh nghiệp vay

vốn. Bên cạnh đó, với kết quả kiểm toán, các nhà quản trị của doanh nghiệp

sẽ có cơ sở để phân tích lựa chọn được những giải pháp tối ưu trong quá trình

điều hành sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Ngoài ra, thông qua loại

hình kiểm toán hoạt động, KTNN còn đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả

trong quản lý và sử dụng nguồn lực, góp phần giúp cho cơ quan, đơn vị hay

quốc gia có biện pháp quản lý và sử dụng các nguồn lực một cách hiệu quả; từ

đó, nâng cao sức cạnh tranh của doanh nghiệp và quốc gia.

Như vậy, thông qua hoạt động kiểm toán của KTNN đã góp phần công

khai, minh bạch và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia, tạo niềm tin cho các

nhà đầu tư trong và ngoài nước bỏ vốn vào đầu tư, nhất là đầu tư dài hạn.

Năm là, pháp luật về kiểm toán nhà nước góp phần nâng cao hiệu lực

thực thi pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Pháp luật về kiểm toán

nhà nước quy định địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và tính độc lập của

KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất. Thông

qua việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao, KTNN chỉ ra các sai

lệch so với chuẩn mực được chấp nhận, phát hiện các sai trái so với quy

định của pháp luật, từ đó đưa ra các kiến nghị góp phần bảo đảm cho hoạt

động quản lý kinh tế, tài chính ngày càng hoàn thiện hơn, qua đó nâng cao

hiệu lực thực thi pháp luật. Thông qua hoạt động kiểm toán, KTNN không

những chỉ ra các vi phạm pháp luật của các cơ quan, đơn vị mà còn phát

hiện ra những điểm hạn chế, không phù hợp của pháp luật và đưa ra kiến

nghị nhằm sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế, tài

chính phù hợp hơn so với chuẩn mực quốc tế và điều kiện thực tế của đất

nước trong từng giai đoạn phát triển.

Sáu là, pháp luật về kiểm toán nhà nước góp phần vào việc tăng cường

mối quan hệ phối hợp giữa các phân hệ kiểm toán trong nền kinh tế quốc dân.

Hiện nay ở nước ta có đầy đủ ba loại kiểm toán là: KTNN, kiểm toán độc lập

và kiểm toán nội bộ. Các loại kiểm toán này có mối quan hệ chặt chẽ với

nhau, trong đó KTNN giữ vai trò chủ đạo. Để tăng cường quan hệ giữa các

loại kiểm toán, cần phải hoàn thiện pháp luật về từng loại kiểm toán, trong đó

có pháp luật về kiểm toán nhà nước.

2.3. TIÊU CHÍ HOÀN THIỆN VÀ CÁC ĐIỀU KIỆN ĐẢM BẢO HOÀN

THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

2.3.1. Tiêu chí hoàn thiện

Tiêu chí hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước là những dấu hiệu,

chuẩn mực dựa vào đó để nhận biết, đánh giá được mức độ hoàn thiện của

pháp luật về kiểm toán nhà nước là tốt hay chưa tốt, đạt hay chưa đạt. Xác

định tiêu chí hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước có ý nghĩa hết sức

quan trọng cả về lý luận và thực tiễn trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp

quyền XHCN ở nước ta hiện nay.

Để có cơ sở đánh giá, xác định mức độ hoàn thiện của pháp luật về

kiểm toán nhà nước, cần phải dựa vào những tiêu chí nhất định. Những tiêu

chí đó - xét về mặt lý thuyết, là những yếu tố làm nên giá trị của hệ thống; xét

về mặt thực tiễn, là những điều kiện đòi hỏi công tác xây dựng pháp luật phải

đáp ứng để bảo đảm và phát huy vai trò to lớn của pháp luật về kiểm toán nhà

nước. Có thể phân chia các tiêu chí nêu trên thành 3 loại cơ bản sau đây:

2.3.1.1. Tiêu chí về nội dung

Pháp luật về kiểm toán nhà nước được coi là hoàn thiện phải đáp ứng

được các tiêu chí về mặt nội dung cơ bản sau đây:

Thứ nhất, có nội dung phù hợp với quan điểm, đường lối, chính sách

của Đảng về phát triển KTNN;

Thứ hai, phù hợp với các điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội của đất

nước. Tính phù hợp của pháp luật về kiểm toán nhà nước thể hiện sự tương

quan giữa trình độ của pháp luật về kiểm toán nhà nước với sự phát triển của

nền kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội ở mỗi thời kỳ phát triển, cũng như phản

ánh đúng trình độ phát triển của nền kinh tế, xã hội của đất nước.

Thứ ba, phù hợp với những nguyên tắc, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp

quyền XHCN Việt Nam.

Thứ tư, phù hợp với các nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán của INTOSAI

và thông lệ về pháp luật kiểm toán của các nước trên thế giới. Tiêu chí này

đòi hỏi pháp luật về kiểm toán nhà nước phải phù hợp với các nguyên tắc,

chuẩn mực kiểm toán quốc tế, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của các nước

trong việc điều chỉnh bằng pháp luật các quan hệ xã hội phát sinh trong tổ

chức và hoạt động của KTNN, bảo đảm cho hệ thống pháp luật về kiểm toán

nhà nước trở thành “cầu nối” hội nhập quốc tế về kiểm toán nhà nước; đồng

thời phù hợp với truyền thống và điều kiện kinh tế, chính trị của Việt Nam.

2.3.1.2. Tiêu chí về hình thức

Một là, tính toàn diện của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước

Tính toàn diện là tiêu chuẩn cơ bản thể hiện mức độ hoàn thiện của hệ

thống pháp luật. Đây cũng là tiêu chí hàng đầu để đánh giá mức độ hoàn thiện

của pháp luật về kiểm toán nhà nước. Cũng như đối với hệ thống pháp luật,

tính toàn diện là tiêu chuẩn để “định lượng” pháp luật về kiểm toán nhà nước,

có ý nghĩa quan trọng nhằm tiếp tục nghiên cứu để “định tính” chúng. Tính

toàn diện đòi hỏi pháp luật về kiểm toán nhà nước phải có đầy đủ các chế

định pháp luật về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức

của KTNN, về hoạt động kiểm toán của KTNN phù hợp với đặc trưng của

từng loại hình kiểm toán là: Kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ

và kiểm toán hoạt động...và thể hiện thống nhất trong hệ thống văn bản QPPL

tương ứng, đồng thời trong từng chế định pháp luật đó phải có đầy đủ các

QPPL cần thiết.

Hai là, tính thống nhất của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước

Đây là điều kiện tiên quyết cho sự hợp thành hệ thống các văn bản

QPPL nói chung và hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước nói riêng. Điều

đó đòi hỏi xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước

phải bảo đảm sự thống nhất của hệ thống pháp luật từ Hiến pháp là đạo luật

gốc đến Luật Kiểm toán nhà nước, các luật có liên quan và các văn bản QPPL

hướng dẫn thi hành. Tính thống nhất của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà

nước phải được thể hiện trên các khía cạnh pháp lý sau:

Thứ nhất, các văn bản QPPL về KTNN không mâu thuẫn, chồng chéo,

triệt tiêu lẫn nhau, bảo đảm sự liên kết chặt chẽ, sự phối hợp tác động điều

chỉnh của các văn bản theo một chiều, hướng nhất định.

Thứ hai, sự thống nhất giữa nội dung văn bản với đối tượng phản ánh,

tức những quan hệ kinh tế, xã hội hiện thực, nhằm bảo đảm giá trị thực tế của

hệ thống. Điều đó đòi hỏi những quy định về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn và mô hình tổ chức, cơ chế hoạt động của KTNN phải phù hợp

với các điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội trong từng giai đoạn lịch

sử phát triển của Việt Nam.

Thứ ba, việc ban hành các văn bản QPPL về kiểm toán nhà nước phải

tuân thủ đúng thẩm quyền, quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL.

Nguyên tắc về tính thống nhất giữa các văn bản đòi hỏi phải có sự tuân

thủ nguyên tắc pháp chế trong việc ban hành văn bản của các cơ quan nhà

nước, chống chủ quan, duy ý chí, cục bộ địa phương, ngành, thường xuyên làm

tốt công tác xử lý văn bản, hệ thống hoá pháp luật, so sánh pháp luật, học tập

kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật của các nước, song không sao chép máy móc.

Ba là, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước

Hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước có nhiều bộ phận, chế định

khác nhau, nhưng chúng luôn có liên quan và thống nhất với nhau. Do vậy,

tính đồng bộ của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước đòi hỏi phải trên

cơ sở sự đầy đủ của hệ thống pháp luật, bảo đảm sự ăn khớp, thống nhất và

nhất quán giữa các văn bản QPPL, loại bỏ mọi mâu thuẫn, trùng lắp hay

chồng chéo trong bản thân hệ thống. Nếu trong hệ thống pháp luật về kiểm

toán nhà nước có những quy định không đồng bộ, giữa các bộ phận của nó

chứa đựng mâu thuẫn, chồng chéo, thì hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà

nước không thể tạo ra sự điều chỉnh pháp luật có hiệu quả, thậm chí còn gây

cản trở hoạt động thực tiễn.

Sự đồng bộ của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước trước hết

được xác định bởi sự đồng bộ giữa các luật có liên quan về lĩnh vực kinh tế tài

chính... để đạt được điều này cần phải chú ý, một mặt, xác định rõ ranh giới

hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước với các ngành luật khác, mặt khác,

phải tạo ra được hệ thống quy phạm căn bản thống nhất.

Sự đồng bộ của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước còn được thể

hiện ở sự thống nhất giữa các quy phạm và giữa các chế định pháp luật, tạo ra

lôgic nhất quán trong việc điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình

kiểm tra tài chính công.

Bốn là, bảo đảm tính minh bạch, hiệu quả và khả thi

Tính minh bạch của pháp luật được thể hiện ở sự công khai, chính xác,

mục đích rõ ràng của cơ quan ban hành pháp luật và cơ quan tổ chức thực thi

pháp luật và quan trọng hơn đó là gắn với những bảo đảm để người dân có thể

tiếp cận với các quy định của pháp luật để tham gia tích cực vào các quan hệ

pháp luật. Đối với pháp luật về kiểm toán nhà nước tính minh bạch phải bảo

đảm cho người dân giám sát được việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài

sản nhà nước thông qua công khai kết quả kiểm toán của KTNN; đồng thời

các cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm soát được hoạt động của KTNN

trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao.

Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện

nay tính minh bạch phải được thể hiện trong quá trình xây dựng, ban hành các

văn bản QPPL và thực thi các văn bản QPPL. Trong những năm qua, các văn

bản QPPL về kiểm toán nhà nước đã được công bố trên Công báo, trên các

phương tiện thông tin đại chúng. Tuy nhiên, với đặc điểm trình độ dân trí ở

nước ta còn chưa cao, việc công khai không chỉ dừng ở mức độ đăng tải trên

Công báo và các phương tiện thông tin đại chúng mà cần phải tính đến việc

chuyển tải những nội dung quy định của pháp luật tới những đối tượng có liên

quan và toàn xã hội một cách hữu hiệu nhất thông qua công tác tuyên truyền,

phổ biến, giáo dục pháp luật.

Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước không chỉ về hình thức

và nội dung pháp luật mà còn đánh giá sự tác động của các quy định pháp

luật đối với chính trị, kinh tế, xã hội và hiệu quả của sự tác động đó. Hiệu

quả của pháp luật về kiểm toán nhà nước chính là khả năng tác động vào

các quan hệ xã hội về kiểm toán nhà nước. Hiệu quả của pháp luật về kiểm

toán nhà nước phải được đánh giá gắn liền với hiệu quả hoạt động của

KTNN và kết quả phát triển kinh tế, xã hội mà pháp luật mang lại, từ đó

cho thấy pháp luật về kiểm toán nhà nước góp phần công khai, minh bạch

và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt

động của KTNN đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở

nước ta hiện nay.

Năm là, hình thức văn bản

Văn bản QPPL là hình thức pháp luật tiến bộ nhất, trong đó được phân

ra theo thứ bậc cao thấp khác nhau là Hiến pháp, luật và các văn bản QPPL

dưới luật. Pháp luật về kiểm toán nhà nước được coi là hoàn thiện phải bảo

đảm sự đầy đủ và toàn diện từ quy định về KTNN trong Hiến pháp đến Luật

Kiểm toán nhà nước, các luật có liên quan, các văn bản dưới luật, Hệ thống

chuẩn mực, quy trình và phương pháp chuyên môn nghiệp vụ KTNN. Ngoài

ra, các văn bản QPPL về kiểm toán nhà nước phải được ban hành đúng thẩm

quyền có hình thức kết cấu, bố cục chặt chẽ, hợp lý.

Sáu là, kỹ thuật lập pháp

Một hệ thống pháp luật hoàn thiện phải được xây dựng ở trình độ kỹ

thuật lập pháp cao, yêu cầu này cũng đúng đối với pháp luật về kiểm toán nhà

nước. Điều này đòi hỏi quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về kiểm

toán nhà nước phải được tiến hành theo những nguyên tắc tối ưu, xác định

chính xác cơ cấu nội tại của pháp luật về kiểm toán nhà nước, được biểu đạt

bằng ngôn ngữ pháp lý rõ ràng, cô đọng, lôgíc, chính xác và một nghĩa, đồng

thời mang tính phổ thông và ổn định cao. Việc bảo đảm kỹ thuật lập pháp là

điều kiện quan trọng để bảo đảm tính chính xác về nội dung, bảo đảm văn bản

QPPL về KTNN dễ hiểu, hiểu thống nhất và dễ thực hiện.

2.3.1.3. Tiêu chí về tổ chức thực hiện

Một là, tuyên truyền, giáo dục pháp luật về kiểm toán nhà nước

Pháp luật về kiểm toán nhà nước được coi là hoàn thiện không chỉ

được thể hiện ở chỗ được ban hành dưới hình thức một đạo luật mang tính

pháp điển cao, mà quan trọng hơn là đạo luật đó phải đi vào cuộc sống, phải

làm cho các tổ chức, cá nhân có liên quan nắm được một cách đầy đủ và hiểu

được nội dung của các văn bản pháp luật về kiểm toán nhà nước được ban

hành. Muốn vậy, phải coi trọng công tác giáo dục, tuyên truyền, giải thích

pháp luật và cần phải sử dụng nhiều hình thức, biện pháp tuyên truyền, giáo

dục để nâng cao ý thức pháp luật cho các tổ chức, cá nhân có liên quan.

Hai là, đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức

Pháp luật về kiểm toán nhà nước được coi là hoàn thiện còn phải được

thể hiện thông qua hoạt động thực hiện và áp dụng pháp luật của đội ngũ cán

bộ, công chức, trong đó đặc biệt là đội ngũ cán bộ, công chức của KTNN, do

vậy phải nâng cao trình độ, năng lực, phẩm chất cho đội ngũ cán bộ, công

chức của KTNN, trước hết là các KTV nhà nước. Muốn vậy, phải có kế hoạch

đào tạo, bồi dưỡng thường xuyên về chuyên môn nghiệp vụ và pháp luật cho

đội ngũ cán bộ, công chức, KTV nhà nước, đẩy mạnh tiêu chuẩn hoá đội ngũ

KTV nhà nước, trong đó xác định rõ cả về tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ

và tiêu chuẩn về tác phong, đạo đức, lối sống.

Ba là, kiểm tra, giám sát việc thực hiện và xử lý vi phạm

Pháp luật về kiểm toán nhà nước được coi là hoàn thiện còn được thể

hiện thông qua hiệu quả việc kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện pháp luật

và xử lý các hành vi vi phạm phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước. Phân

định rõ chức năng, thẩm quyền của các cơ quan làm công tác kiểm tra, giám

sát việc thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước. Với vị thế là cơ quan

kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp

luật, KTNN thực hiện kiểm toán các cơ quan, đơn vị, tổ chức quản lý, sử

dụng ngân sách, tiền, tài sản nhà nước, trong đó có hoạt động điều hành

NSNN của Chính phủ. Do vậy, thẩm quyền kiểm tra, giám sát việc thực hiện

pháp luật về kiểm toán nhà nước thuộc về cơ quan quyền lực nhà nước cao

nhất (Quốc hội) và do chính KTNN thực hiện. Quốc hội thông qua cơ quan

thường trực là UBTV Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc

hội thực hiện giám sát hoạt động và việc sử dụng kinh phí của KTNN; khi cần

thiết tiến hành thẩm tra kết quả hoạt động của KTNN. KTNN thực hiện kiểm

tra việc tuân thủ pháp luật, kiểm soát chất lượng kiểm toán đối với các đơn vị,

tổ chức trực thuộc KTNN, các đơn vị được kiểm toán và các tổ chức, cá nhân

có liên quan đến hoạt động kiểm toán.

Để làm tốt công tác này, cần nâng cao năng lực và phẩm chất của

những người làm công tác kiểm tra, giám sát; đồng thời mở rộng dân chủ, xây

dựng cơ chế kiểm tra, giám sát của các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân;

phát hiện kịp thời những yếu kém, bất cập để khắc phục, xử lý nghiêm mọi hành

vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, KTV nhà nước, của đơn vị được

kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán nhà nước.

2.3.2. Các điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật về kiểm toán

nhà nước

Các điều kiện đảm bảo cho việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà

nước là những điều kiện khách quan của sự phát triển xã hội và những

phương tiện do Nhà nước tạo ra nhằm đảm bảo cho việc hoàn thiện pháp luật

về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.

Những điều kiện đảm bảo cho việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán

nhà nước bao gồm những đảm bảo cơ bản là: Đảm bảo về kinh tế; đảm bảo về

chính trị và đảm bảo về pháp lý.

2.3.2.1. Đảm bảo về kinh tế

Pháp luật là hiện tượng chính trị xã hội thuộc thượng tầng kiến trúc, do

đó nó chịu tác động rất lớn của cơ sở hạ tầng. Sự phát triển của kinh tế là yếu

tố quyết định đến sự phát triển của pháp luật. Cơ cấu kinh tế, hệ thống kinh tế

quyết định cơ cấu của hệ thống pháp luật, trong đó có pháp luật kiểm toán nhà

nước. Sự ra đời và phát triển của pháp luật kiểm toán nhà nước cũng phụ

thuộc vào sự phát triển của nền kinh tế đất nước.

Ở Việt Nam, trong thời kỳ vận hành nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch

hóa tập trung, những vấn đề cơ bản của kinh tế do Nhà nước quyết định, vì

chưa có thị trường nên Nhà nước can thiệp trực tiếp vào nền kinh tế, nguồn

lực xã hội chủ yếu luân chuyển theo chiều dọc, qua nhiều tầng nấc đã hạn chế

tính chủ động, sáng tạo của các chủ thể sản xuất kinh doanh. Vì tập trung vào

giải quyết những vấn đề cụ thể do đó những vấn đề quản lý vĩ mô được coi

trọng không đúng mức hoặc chưa được coi trọng. Do vậy, trong thời kỳ vận

hành nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung ở nước ta chưa xuất hiện

hoạt động kiểm toán, vì kiểm toán ra đời, phát triển do yêu cầu quản lý và

phục vụ cho quản lý. Sau khi nước ta chuyển đổi cơ chế quản lý (năm 1986)

từ kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế thị trường theo định hướng XHCN,

hoạt động kiểm toán đã xuất hiện ở nước ta vào những năm 90 của thế kỷ 20:

Năm 1991 thành lập Công ty kiểm toán Việt Nam, ngày 11/07/1994 Chính

phủ đã ban hành Nghị định số 70/CP thành lập cơ quan KTNN và đến năm

1997 thành lập kiểm toán nội bộ ở các doanh nghiệp nhà nước.

Như vậy, do yêu cầu phát triển của nền kinh tế thị trường theo định

hướng XHCN, hoạt động kiểm toán đã xuất hiện ở nước ta và không ngừng

phát triển, nhất là đối với KTNN và kiểm toán độc lập. Hệ thống pháp luật về

kiểm toán nói chung và kiểm toán nhà nước nói riêng ngày càng hoàn thiện,

đặc biệt Nhà nước ta đã ban hành Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005, Luật

Kiểm toán độc lập năm 2011 và đang xây dựng Nghị định của Chính phủ về

tổ chức và hoạt động kiểm toán nội bộ, tạo cơ sở pháp lý cho sự phát triển các

loại hình tổ chức kiểm toán ở nước ta; đồng thời là cơ sở để tăng cường pháp

chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nói chung và hoạt động kiểm toán nhà

nước nói riêng. Mặt khác, trình độ phát triển kinh tế và cơ sở hạ tầng còn tạo

ra cơ sở vật chất cần thiết và điều kiện thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện

pháp luật về kiểm toán nói chung và pháp luật kiểm toán nhà nước nói riêng.

Để pháp luật về kiểm toán nhà nước được thực hiện nghiêm chỉnh, cần chú

trọng tới những vấn đề như: Kinh phí cho việc triển khai tuyên truyền, phổ

biến, giáo dục pháp luật về kiểm toán nhà nước; kinh phí hoạt động và cơ sở

vật chất cần thiết phù hợp với đặc thù hoạt động kiểm toán nhà nước độc lập

và chỉ tuân theo pháp luật, trung thực, khách quan.

2.3.2.2. Đảm bảo về chính trị

Những bảo đảm chính trị - đó là tất cả các yếu tố của hệ thống chính trị,

nền dân chủ. Dưới CNXH, yếu tố quan trọng trong những bảo đảm chính trị

là sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản với tư cách là đảng cầm quyền. Nhà nước

XHCN bảo đảm pháp chế bằng hoạt động tổ chức bộ máy nhà nước, bằng sự

giáo dục cán bộ, công chức nhà nước tinh thần tôn trọng pháp luật. Trong

hoạt động bảo đảm những quyền và nghĩa vụ của các chủ thể pháp luật, Nhà

nước cần quan hệ chặt chẽ với các tổ chức xã hội. Sự phát triển toàn diện nền

dân chủ, sự tham gia đông đảo của các tầng lớp nhân dân lao động vào quản

lý những công việc của Nhà nước, khuyến khích những sáng kiến của họ cũng

góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật và tăng cường pháp chế XHCN.

Để xây dựng KTNN trở thành công cụ mạnh về kiểm tra tài chính nhà

nước, những năm qua, Đảng ta đã có nhiều nghị quyết để cập chủ trương phát

triển KTNN. Nhà nước cũng đã thể chế hoá kịp thời các nghị quyết của Đảng

thành pháp luật tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN, mà

điển hình là Luật Kiểm toán nhà nước. Được sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo

của Đảng và Nhà nước, địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ

chức của KTNN ngày càng được củng cố và tăng cường; KTNN từ chỗ là cơ

quan thuộc Chính phủ đã có địa vị pháp lý là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực

kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập hoạt động độc lập và chỉ

tuân theo pháp luật.

Trong điều kiện đẩy mạnh xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp

quyền XHCN ở nước ta hiện nay, cần tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo

của Đảng đối với hoạt động của cả hệ thống chính trị. Đối với cơ quan

KTNN, Đảng, Nhà nước cần quan tâm:

Thứ nhất, lãnh đạo, chỉ đạo hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán

nhà nước, bổ sung một số điều về địa vị pháp lý, tính độc lập của KTNN và

Tổng KTNN trong Hiến pháp, hoàn thiện Luật Kiểm toán nhà nước và các

luật có liên quan tạo cơ sở pháp lý cho việc kiện toàn tổ chức, chức năng,

nhiệm vụ của KTNN.

Thứ hai, tăng cường lãnh đạo, chỉ đạo toàn diện tổ chức và hoạt động

của KTNN để KTNN thực hiện ngày càng tốt hơn chức năng, nhiệm vụ được

giao, đóng góp tích cực cho công cuộc xây dựng đất nước, bảo vệ tổ quốc,

cho sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.

Thứ ba, Đảng, Nhà nước quan tâm đến việc sắp xếp, hoàn thiện hệ

thống các cơ quan thanh tra, kiểm tra, KTNN, nhằm nâng cao năng lực hoạt

động của từng cơ quan; đồng thời tăng cường hơn nữa sự phối hợp giữa các

cơ này trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được giao, phục vụ đắc lực việc

kiểm tra, giám sát của Đảng, Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền

và tài sản nhà nước, góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất

thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao

hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Thứ tư, Bộ Chính trị, Ban Bí thư có Chỉ thị về “nâng cao hiệu lực pháp

lý và chất lượng kiểm toán nhà nước”, góp phần nâng cao nhận thức của các

ngành, các cấp về hoạt động kiểm toán nhà nước và thực hiện nghiêm các kết

luận, kiến nghị của KTNN.

Thứ năm, Đảng, Nhà nước quan tâm hơn nữa để hoàn thiện tổ chức, biên

chế và hoạt động của KTNN; đảm bảo kinh phí, phương tiện, trụ sở, thiết bị

và phương tiện làm việc, nhất là về công nghệ thông tin, để KTNN ngày càng

hoàn thành tốt hơn nhiệm vụ được giao; quan tâm hơn nữa đến đời sống vật

chất và tinh thần đối với cán bộ làm công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán;

có hình thức phù hợp để tôn vinh những kiểm toán viên, thanh tra viên, kiểm

tra viên có bản lĩnh, dũng khí, có nhiều thành tích đóng góp trong công cuộc

đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí.

2.3.2.3. Đảm bảo về pháp lý

Những đảm bảo pháp lý đối với hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà

nước bao gồm một số yếu tố cơ bản sau đây:

Thứ nhất, xây dựng hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước đảm bảo

tính toàn diện, thống nhất và đồng bộ

- Địa vị pháp lý của KTNN, Tổng KTNN phải được quy định trong

Hiến pháp; Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan phải phù hợp

với Hiến pháp, bảo đảm đồng bộ, thống nhất, không chồng chéo, mâu thuẫn.

- Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản pháp luật có liên quan phải

quy định đầy đủ các chế định pháp luật về tổ chức và hoạt động của KTNN

phù hợp yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội của đất nước trong từng thời kỳ.

- Tuân thủ các nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán quốc tế, thông lệ các

nước trên thế giới và phù hợp với thực tiễn Việt Nam.

- Bảo đảm tính khả thi và tính ổn định tương đối.

Thứ hai, ý thức pháp luật của các chủ thể tham gia hoạt động kiểm

toán nhà nước

Ý thức pháp luật của các chủ thể tham gia hoạt động kiểm toán nhà

nước càng được nâng cao thì càng bảo đảm củng cố và tăng cường pháp chế

XHCN. Ý thức pháp luật thể hiện sự nhận thức của các chủ thể và thái độ của

họ đối với các quy định của pháp luật. Cho nên ý thức pháp luật càng được

nâng cao, mức độ hiểu biết pháp luật càng sâu thì tinh thần tôn trọng pháp

luật, thái độ tự giác xử sự theo yêu cầu của pháp luật, thực hiện pháp luật

càng được bảo đảm. Do đó, ý thức pháp luật của các chủ thể tham gia hoạt

động kiểm toán nhà nước là một yếu tố có ảnh hưởng lớn đến việc thực hiện

pháp luật trong hoạt động kiểm toán nhà nước. Pháp luật kiểm toán nhà nước

chỉ có thể được thực hiện nghiêm chỉnh và chính xác khi các chủ thể tham gia

hoạt động kiểm toán nhà nước nắm vững, hiểu rõ, tôn trọng và thực hiện

nghiêm chỉnh; đồng thời, không thực hiện những hành vi mà pháp luật ngăn

cấm và tích cực đấu tranh ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật. Ý thức

pháp luật phụ thuộc rất nhiều vào trình độ học vấn và sự hiểu biết pháp luật

của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật. Do vậy, để nâng cao ý thức pháp

luật cho các chủ thể tham gia hoạt động kiểm toán nhà nước, cần phải đẩy

mạnh công tác tuyên truyền, tập huấn Luật Kiểm toán nhà nước và các văn

bản pháp luật có liên quan cho các cấp, các ngành, các đơn vị được kiểm toán

để nâng cao hiểu biết pháp luật, trên cơ sở đó thực hiện đúng các nghĩa vụ

theo yêu cầu và phối hợp giúp KTNN thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ được

giao. Đồng thời, chú trọng đào tạo, bồi dưỡng, cập nhật kiến thức về chuyên

môn, lý luận chính trị, quản lý nhà nước, pháp luật, tin học, ngoại ngữ, hội

nhập quốc tế... cho đội ngũ cán bộ, công chức, Kiểm toán viên nhà nước, đáp

ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao.

Thứ ba, trình độ, năng lực, phẩm chất chính trị, đạo đức của đội ngũ

cán bộ, công chức trực tiếp làm công tác kiểm toán

Chủ tịch Hồ Chí minh đã nhấn mạnh: “Cán bộ là cái gốc của mọi công

việc, công việc thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hay kém”. Người

cán bộ, công chức tốt là người phải có đủ trình độ, năng lực hoàn thành tốt

công việc được giao, đồng thời là người có phẩm chất chính trị, đạo đức tốt.

Trình độ, năng lực, phẩm chất chính trị, đạo đức của cán bộ, công chức là

những yếu tố quyết định bảo đảm thực hiện pháp luật đúng đắn, có hiệu quả.

Yêu cầu hoạt động kiểm toán có tính chuyên môn nghề nghiệp cao, tuân thủ

nguyên tắc hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, trung thực, khách

quan; do vậy, nếu đội ngũ Kiểm toán viên nhà nước - những người trực tiếp

thực hiện nhiệm vụ kiểm toán, thực thi pháp luật kiểm toán có trình độ

chuyên môn, nghiệp vụ cao, có hiểu biết sâu sắc về pháp luật, có phẩm chất

đạo đức tốt, có tinh thần trách nhiệm, liêm khiết, trung thực, khách quan, sẽ

bảo đảm chất lượng và hiệu quả công tác kiểm toán, đáp ứng yêu cầu và niềm

tin của Đảng, Nhà nước và nhân dân. Ngược lại, nếu trình độ, năng lực của đội

ngũ cán bộ này hạn chế, không đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ, phẩm chất đạo đức

không trong sáng, sẽ dẫn đến tình trạng nhũng nhiễu, hạch sách, cửa quyền, bao

che cho những hành vi vi phạm pháp luật, lợi dụng chức quyền để vụ lợi làm ảnh

hưởng trực tiếp đến chất lượng, hiệu quả công tác kiểm toán và uy tín, danh dự

của cơ quan KTNN. Như vậy, để bảo đảm thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật

kiểm toán nhà nước, ngoài việc tăng cường và nâng cao chất lượng công tác đào

tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ, năng lực chuyên môn, nghiệp vụ phải tăng

cường công tác quản lý, kiểm tra, giám sát, giáo dục, rèn luyện phẩm chất, đạo

đức, lối sống cho đội ngũ cán bộ, công chức, Kiểm toán viên nhà nước.

Thứ tư, cơ chế phối hợp thực hiện công tác kiểm toán

Để bảo đảm thực hiện pháp luật trong hoạt động kiểm toán nhà nước

một cách nghiêm chỉnh, kịp thời, chính xác các cơ quan có trách nhiệm phải

phối hợp chặt chẽ với nhau trong phạm vi trách nhiệm của mỗi cơ quan theo

quy định của pháp luật. Hoạt động kiểm toán của KTNN có phạm vi và địa

bàn rộng, có liên quan đến tất cả các cơ quan, đơn vị, tổ chức có quản lý, sử

dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, do vậy, cần phải có sự phối hợp chặt

chẽ giữa KTNN với các cơ quan thanh tra, kiểm tra của Đảng, Nhà nước theo

chức năng của mỗi cơ quan, xây dựng cơ chế phối hợp, thường xuyên trao đổi

thông tin nhằm tránh tình trạng chồng chéo hoặc bỏ sót đối tượng thanh tra,

kiểm tra, kiểm toán; đồng thời, sử dụng kết quả thanh tra, kiểm tra, kiểm toán

trong việc giải quyết công việc của mỗi cơ quan.

Phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan KTNN với các cơ quan có liên quan

của Quốc hội, với HĐND địa phương (trước hết với HĐND cấp tỉnh) trong

xây dựng kế hoạch kiểm toán, thực hiện kiểm toán và giám sát thực hiện các

kết luân, kiến nghị kiểm toán của KTNN.

Phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan KTNN với các cơ quan bảo vệ pháp

luật trong việc xử lý các vụ việc vi phạm pháp luật, tham nhũng do KTNN

phát hiện thông qua hoạt động kiểm toán và kiến nghị xử lý.

Phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan KTNN với các cơ quan thông tin đại

chúng trong việc công khai kết quả kiểm toán, tuyên truyền, phổ biến pháp

luật và kết quả hoạt động kiểm toán của KTNN.

Thứ năm, hoạt động kiểm tra, giám sát phòng ngừa và ngăn chặn

những hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động kiểm toán

Hoạt động kiểm tra, giám sát của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm

quyền; của các đơn vị chức năng thuộc KTNN, của Trưởng Đoàn kiểm toán,

Tổ trưởng Tổ kiểm toán ngày càng được quy định đầy đủ và thực hiện nghiêm

túc đã có tác dụng tích cực trong việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý kịp thời,

nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật kiểm toán nhà nước; đồng thời,

phát hiện những sơ hở trong cơ chế, chính sách, pháp luật để kiến nghị các cơ

quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung cho phù hợp nhằm loại bỏ

những nguyên nhân dẫn đến vi phạm pháp luật.

2.4. YÊU CẦU CỦA NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA

VIỆT NAM ĐỐI VỚI HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

Nhà nước pháp quyền là một trong những thành tựu của loài người

trong việc tổ chức và vận hành xã hội, trong đó mọi hoạt động của Nhà nước

đều phải chịu sự kiểm soát, sự chế ngự của pháp luật. Đối với nước ta, xây

dựng Nhà nước pháp quyền XHCN là yêu cầu tất yếu khách quan của sự

nghiệp đổi mới. Do vậy, một trong các yêu cầu của việc tiếp tục đổi mới và

hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật về kiểm toán nhà nước

nói riêng là cần được nhận thức và tiếp cận theo hướng dựa trên các quan

điểm của Đảng ta về “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của

nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng” thông qua

việc xem xét những yêu cầu, phương hướng và giải pháp thực hiện chúng.

Ở nước ta, khái niệm “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” lần đầu

tiên được Đảng ta sử dụng tại Hội nghị Trung ương 2 khóa VII. Từ đó khái

niệm này được sử dụng chính thức trong các văn kiện của Đảng và Nhà

nước. Những nội dung đặc trưng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ

nghĩa Việt Nam ngày càng định hình và thực hiện trong thực tế. Đặc biệt,

qua tổng kết 20 năm đổi mới, trong đó có 15 năm thực hiện Cương lĩnh xây

dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (Cương lĩnh năm

1991), Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đã thông qua Cương lĩnh xây

dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển năm

2011), xác định rõ hơn những định hướng lớn về xây dựng Nhà nước pháp

quyền XHCN Việt Nam:

- Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân,

do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà

nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội

ngũ trí thức, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo.

- Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và

kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành

pháp, tư pháp.

- Nhà nước ban hành pháp luật; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật

và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.

- Nhà nước phục vụ nhân dân, gắn bó mật thiết với nhân dân, thực hiện

đầy đủ quyền dân chủ của nhân dân, tôn trọng, lắng nghe ý kiến của nhân dân

và chịu sự giám sát của nhân dân; có cơ chế và biện pháp kiểm soát, ngăn

ngừa và trừng trị tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí, vô trách nhiệm, lạm

quyền, xâm phạm quyền dân chủ của công dân; giữ nghiêm kỷ cương xã hội,

nghiêm trị mọi hành động xâm phạm lợi ích của Tổ quốc và của nhân dân.

- Tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo nguyên tắc tập trung

dân chủ, có sự phân công, phân cấp, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất

của Trung ương.

Xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam theo các quan điểm

chỉ đạo nêu trên của Đảng, đặt ra yêu cầu đối với việc hoàn thiện pháp luật về

kiểm toán nhà nước như sau:

2.4.1. Bảo đảm nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự

phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện

các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp

Một trong những quan điểm cơ bản của việc xây dựng Nhà nước pháp

quyền XHCN Việt Nam là quan điểm về quyền lực nhà nước là thống nhất, có

sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc

thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đây vừa là một quan

điểm chỉ đạo quá trình cải cách xây dựng bộ máy nhà nước, vừa là một

nguyên tắc cơ bản, quan trọng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà

nước ta. Ở nước ta, quyền lực nhà nước bao gồm ba quyền: Quyền lập pháp,

quyền hành pháp và quyền tư pháp; quyền lực nhà nước là tập trung thống

nhất không thể phân chia, song có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa

các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư

pháp. Để tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước, cần phải có các công cụ

kiểm soát có hiệu lực và hiệu quả, trong đó có KTNN. Do vậy, yêu cầu của

Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đòi hỏi hoàn thiện pháp luật về kiểm

toán nhà nước phải xác lập cho được địa vị pháp lý của KTNN phù hợp với vị

thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất, hoạt động độc lập và chỉ

tuân theo pháp luật, nhằm tăng cường kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước trong

quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Muốn vậy, địa vị pháp

lý và tính độc lập của KTNN phải được quy định trong Hiến pháp theo

khuyến cáo của INTOSAI và phù hợp thông lệ của hầu hết các nước trên thế

giới. Dù KTNN Việt Nam thuộc Quốc hội hay Chính phủ hoặc có vị trí độc

lập với Quốc hội và Chính phủ cũng đều phải tuân thủ cơ chế: Đảng lãnh đạo,

Nhà nước quản lý và nhân dân làm chủ, phục vụ mục tiêu xây dựng một nước

Việt Nam: “Dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”.

2.4.2. Tăng cường giám sát của Quốc hội và giám sát của nhân dân

đối với hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước

Với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất, hoạt động

của KTNN đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp thông tin phục vụ

công tác giám sát, quyết định dự toán ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân

sách hàng năm của Quốc hội; đồng thời, phục vụ cho việc giám sát của nhân

dân. Do vậy, yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đòi hỏi

hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước phải đáp ứng yêu cầu giám sát

của Quốc hội và giám sát của nhân dân đối với hoạt động quản lý, sử dụng

ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, cụ thể là:

Thứ nhất, để Quốc hội quyết định dự toán NSNN, quyết định dự án,

công trình quan trọng quốc gia, KTNN thực hiện kiểm toán dự toán NSNN và

dự án, công trình quan trọng quốc gia để đưa ra ý kiến giúp Quốc hội quyết

định phù hợp với tình hình thực tế của đất nước, bảo đảm tính kinh tế, hiệu

lực, hiệu quả hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Thứ hai, để giúp Quốc hội phê chuẩn báo cáo quyết toán NSNN hàng

năm, KTNN có nhiệm vụ kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN để đưa ra ý

kiến đánh giá, xác nhận về tính đúng đắn, trung thực của tổng số thu, chi

NSNN; đồng thời, KTNN đưa ra ý kiến đánh giá, xác nhận việc tuân thủ pháp

luật và tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, điều hành và sử dụng

ngân sách của Chính phủ, các bộ, ngành, các tổ chức kinh tế của Nhà nước và

chính quyền địa phương… phục vụ cho hoạt động giám sát về tài chính, ngân

sách của Quốc hội.

Thứ ba, với việc công khai kết quả kiểm toán, KTNN cung cấp cho

công chúng những thông tin quan trọng, giúp cho người dân biết rõ tình hình

thu chi, quản lý sử dụng NSNN, tài sản và công quỹ quốc gia, tạo điều kiện để

nhân dân tham gia giám sát với tư cách là chủ nhân của đất nước.

Thứ tư, thông qua kết quả kiểm toán, KTNN kiến nghị với Quốc hội,

các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung các luật và cơ chế,

chính sách về quản lý kinh tế, tài chính cho phù hợp với điều kiện phát triển

kinh tế của đất nước trong từng thời kỳ.

2.4.3. Góp phần đảm bảo minh bạch các quan hệ kinh tế, tài chính,

nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước

Kiểm toán ra đời, phát triển do yêu cầu quản lý và phục vụ cho quản lý.

Kiểm toán là một công cụ quản lý phát triển từ thấp đến cao, gắn với hoạt

động kinh tế của con người. Ở nước ta việc thành lập và phát triển cơ quan

KTNN xuất phát từ chính yêu cầu đòi hỏi của công cuộc đổi mới và sự phát

triển của nền kinh tế thị trường, thực hiện quá trình dân chủ hoá và xây dựng

Nhà nước pháp quyền XHCN - Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Phát

triển KTNN là một yêu cầu khách quan của quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc

dân của Nhà nước, đặc biệt là tăng cường sự kiểm tra, kiểm soát của Nhà

nước nhằm sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả NSNN và tài sản quốc gia, chống

tiêu cực, tham nhũng. Do vậy, yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt

Nam đòi hỏi hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước phải xác định rõ vai

trò của KTNN đối với nền kinh tế được thể hiện ở những nội dung sau đây:

Thứ nhất, KTNN góp phần làm minh bạch và lành mạnh các thông tin,

các quan hệ kinh tế, tài chính. Vai trò này của KTNN gắn liền với chức năng

kiểm toán báo cáo tài chính. Trong nền kinh tế thị trường, kiểm toán báo cáo

tài chính là một nhu cầu tất yếu khách quan và là một trong những biện pháp

kinh tế nhất, hiệu lực nhất để khắc phục các rủi ro thông tin trong các báo cáo

tài chính. Thông qua hoạt động kiểm toán, KTNN xác nhận tính trung thực,

hợp lý của các thông tin kinh tế, trước hết là thông tin trên các báo cáo tài

chính của các cấp chính quyền, các cơ quan, các đơn vị và các bộ phận được

kiểm toán. Kết quả kiểm toán được lập thành báo cáo và công bố công khai

theo quy định của pháp luật đã góp phần làm cho các thông tin về kinh tế , tài

chính được kiểm toán đáp ứng được yêu cầu trung thực, khách quan; xác nhận

độ tin cậy của báo cáo tài chính, làm căn cứ để Nhà nước đưa ra các biện

pháp quản lý phù hợp và giúp cho các đối tượng sử dụng thông tin đưa ra các

quyết định trong mối quan hệ với đơn vị được kiểm toán; đồng thời, giúp cho

các đơn vị được kiểm toán thấy rõ những tồn tại, sai sót để khắc phục nhằm

nâng cao chất lượng thông tin kinh tế, tài chính, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả

vốn, tài sản và kinh phí của Nhà nước.

Thứ hai, KTNN góp phần thúc đẩy các cơ quan nhà nước và các tổ

chức kinh tế, nâng cao chất lượng quản lý và sử dụng các nguồn lực kinh tế

một cách toàn diện cả về tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả. Yêu cầu sử

dụng một cách kinh tế, hiệu lực và hiệu quả các nguồn lực kinh tế của Nhà

nước luôn được coi là những mục tiêu hàng đầu của quản lý kinh tế tài chính

vĩ mô và vi mô. Thông qua chức năng kiểm toán hoạt động, kiểm toán đánh

giá một cách khách quan, đồng thời đưa ra những kiến nghị và tư vấn cho các

cấp, các cơ quan, đơn vị nhằm nâng cao chất lượng quản lý.

Thứ ba, KTNN góp phần bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích hợp pháp

của các chủ thể kinh tế và người lao động. Vai trò này của KTNN thể hiện

tính chất kinh tế - xã hội của kiểm toán. Thông qua các chức năng của kiểm

toán và thực hiện công khai kết quả kiểm toán, KTNN giúp cho việc xác định

đúng đắn quyền, nghĩa vụ các chủ thể kinh tế và sự phân phối kết quả hoạt

động kinh tế một cách hợp pháp, góp phần đảm bảo sự công bằng trong hoạt

động kinh tế của các tổ chức và xã hội.

2.4.4. Góp phần phòng, chống tham nhũng, làm trong sạch bộ máy

nhà nước ở nước ta hiện nay

Trong điều kiện hiện nay, Đảng và Nhà nước ta coi tham nhũng là một

“quốc nạn” và công cuộc chống tham nhũng là nhiệm vụ của toàn Đảng, toàn

dân và của cả hệ thống chính trị. Với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà

nước, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, KTNN là một trong

những công cụ có hiệu lực góp phần quan trọng vào cuộc đấu tranh phòng,

chống tham nhũng ở nước ta hiện nay. Do đó, yêu cầu của Nhà nước pháp

quyền XHCN Việt Nam đòi hỏi hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước

phải xác định rõ vai trò, trách nhiệm của cơ quan KTNN trong đấu tranh

phòng, chống tham nhũng thể hiện ở những nội dung chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, KTNN là công cụ phục vụ cho việc minh bạch về tài chính

thông qua công khai kết quả kiểm toán báo cáo tài chính của các tổ chức, các

cấp ngân sách. Đây là cơ sở cho hoạt động giám sát của các cơ quan, các cấp

chính quyền, các tổ chức quần chúng và của công dân đối với công tác quản

lý tài chính, đặc biệt là các nguồn lực tài chính nhà nước.

Thứ hai, KTNN là công cụ quan trọng để phát hiện những hiện tượng,

những dấu hiệu tham ô, lãng phí, không tuân thủ pháp luật trong quản lý kinh

tế, tài chính, sử dụng kém hiệu quả các nguồn lực tài chính nhà nước… Trên

cơ sở đó, KTNN kiến nghị với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời

ngăn chặn và xử lý các hành vi tham nhũng, tiêu cực theo quy định của pháp

luật. Trường hợp phát hiện hành vi tham nhũng có dấu hiệu tội phạm, KTNN

kiến nghị các cơ quan bảo vệ pháp luật xem xét xử lý về hình sự đối với

những cá nhân có liên quan theo quy định của pháp luật; các cơ quan bảo vệ

pháp luật có trách nhiệm tiếp nhận hồ sơ để giải quyết theo quy định của pháp

luật về tố tụng hình sự và phải thông báo kết quả giải quyết cho KTNN.

Thứ ba, trên cơ sở tính độc lập trong hoạt động kiểm toán, KTNN có

thể chủ động xây dựng kế hoạch kiểm toán hướng vào những lĩnh vực có khả

năng phát sinh tham nhũng lớn, những vấn đề bức xúc được dư luận xã hội

quan tâm nhằm giúp ngăn chặn hành vi tham nhũng. Mặt khác, từ tổng kết

thực tiễn hoạt động kiểm toán, đặc biệt là lĩnh vực tài chính nhà nước, KTNN

có thể đề xuất với Nhà nước các giải pháp hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp

luật phù hợp để góp phần phòng ngừa và ngăn chặn tham nhũng.

2.5. PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC CỦA CÁC NƯỚC TRÊN

THẾ GIỚI VÀ NHỮNG GIÁ TRỊ THAM KHẢO CHO VIỆT NAM

Nghiên cứu pháp luật về kiểm toán nhà nước của các nước trên thế giới

trong điều kiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước của Việt Nam mới

được hình thành, đang trong quá trình tiếp tục xây dựng và hoàn thiện là điều

cần thiết. Trên cơ sở tập trung vào việc nghiên cứu pháp luật về kiểm toán

nhà nước của một số nước tiêu biểu, luận án rút ra những vấn đề có tính phổ

biến của pháp luật về kiểm toán nhà nước của các nước để làm cơ sở định

hướng cho hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam.

2.5.1. Pháp luật kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới

2.5.1.1. Pháp luật kiểm toán nhà nước Cộng hoà Liên bang Đức

a) Địa vị pháp lý

Địa vị pháp lý của KTNNLB được quy định trong Hiến pháp và có vị trí

độc lập với Quốc hội và Chính phủ. KTNN là một cơ quan tối cao của Liên

bang và là cơ quan kiểm tra tài chính độc lập, chỉ tuân thủ theo pháp luật.

b) Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn

KTNNLB có chức năng kiểm tra báo cáo quyết toán cũng như tính tuân

thủ và tính hiệu quả của công tác quản lý ngân sách và quản lý kinh tế.

Nhiệm vụ của KTNN Liên bang gồm: Kiểm toán toàn bộ công tác

quản lý và sử dụng ngân sách Liên bang; tư vấn cho Quốc hội và Chính

phủ, Hội đồng liên bang; báo cáo kết quả kiểm toán hàng năm để làm cơ sở

cho Quốc hội giải tỏa trách nhiệm của Chính phủ, thẩm định tính đúng đắn

và khả thi của dự luật NSNN hàng năm. Đối với các công trình trọng điểm,

KTNN tham gia kiểm toán ngay từ khâu kế hoạch trước khi được Quốc hội

thông qua.

Quyền hạn của KTNNLB, bao gồm: Kiểm tra hồ sơ và được cung cấp

thông tin không hạn chế; tham gia vào quá trình ban hành các quy định về

quyết toán và kiểm toán, kiến nghị xử lý sai phạm.

c) Đối tượng và phạm vi kiểm toán

Đối tượng kiểm toán của KTNNLB gồm: Cơ quan quản lý trực thuộc

Liên bang, các tài sản đặc biệt và các xí nghiệp của Liên bang; các pháp

nhân theo luật công và trực thuộc trực tiếp Liên bang; các cơ quan bảo

hiểm xã hội trực thuộc Liên bang và Bang, nếu các cơ quan này nhận các

khoản trợ cấp của Liên bang hoặc được Liên bang đứng ra bảo lãnh; các

doanh nghiệp theo luật tư có sự góp vốn của Liên bang; các pháp nhân

khác theo luật tư trong một số trường hợp nhất định. KTNNLB cũng có thể

tiến hành kiểm tra các tổ chức không thuộc hệ thống quản lý của Liên bang

nếu các tổ chức này quản lý hay tiếp nhận vốn của Liên bang.

d) Cơ chế hoạt động

KTNN Liên bang Đức hoạt động theo cơ chế đồng sự, có các Hội đồng

quyết định nằm trong cơ quan KTNNLB. Những quyết định của KTNN Liên

bang được hội đồng này thông qua theo nguyên tắc đa số. Những vấn đề vượt

ra ngoài khuôn khổ của một hội đồng hoặc vấn đề đặc biệt quan trọng thì do

Đại hội đồng quyết định.

đ) Mô hình tổ chức và nhân sự

Cơ quan KTNN Liên Bang bao gồm có các cơ quan kiểm toán khu vực

và các bộ phận kiểm toán. Tại các Bang thành lập cơ quan kiểm toán riêng theo

luật từng Bang. Chủ tịch KTNNLB do Quốc hội liên bang và Hội đồng liên bang

bầu theo đề nghị của Chính phủ, cho nhiệm kỳ 12 năm và không tái cử.

e) Xử lý vi phạm

Luật Kiểm toán liên bang có 1 điều quy định về xử lý vi phạm đối với

các uỷ viên của KTNN Liên bang.

2.5.1.2. Pháp luật kiểm toán nhà nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa

Cơ quan Kiểm toán quốc gia nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa

(CNAO) được thành lập vào th¸ng 11/1983 và trực thuộc Quốc vụ viện, chính

quyền nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện thành lập các cơ quan kiểm toán địa

phương của mình. Hiến pháp năm 1982 của Trung Quốc có 2 điều quy định

về KTNN (Điều 91 và Điều 109). Tháng 8/1994, Luật Kiểm toán nước Cộng

hoà nhân dân Trung Hoa được ban hành và có hiệu lực từ 1/1/1995. Ngày

21/10/1997, Quốc vụ viện ban hành Nguyên tắc thực hiện Luật Kiểm toán

nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa. Sau gần 30 năm xây dựng, với những nỗ

lực trong việc xây dựng cơ chế pháp lý cho KTNN, mở rộng phạm vi kiểm

toán, ban hành chuẩn mực kiểm toán và nghiên cứu các công cụ và phương

pháp kiểm toán, hoạt động kiểm toán ở Trung Quốc đã dần đi vào luật hoá, hệ

thống hoá và chuẩn hoá.

a) Địa vị pháp lý

Địa vị pháp lý của cơ quan KTNN ở Trung Quốc đã được quy định rõ

trong Hiến pháp nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa. Điều 91 quy định:

Quốc vụ viện lập một cơ quan KTNN để kiểm toán và kiểm tra các khoản thu,

chi của các cơ quan thuộc Quốc vụ viện, chính quyền địa phương các cấp, các

tổ chức tài chính và tiền tệ của Nhà nước, các cơ quan và xí nghiệp. Dưới sự

chỉ đạo của Thủ tướng Quốc vụ viện, cơ quan KTNN thực hiện nhiệm vụ

kiểm toán và giám sát một cách độc lập theo các văn bản QPPL, không có sự

can thiệp của các tổ chức hành chính hay cá nhân nào. Điều 109 quy định: Uỷ

ban nhân dân từ cấp huyện trở lên thành lập các cơ quan kiểm toán. Cơ quan

kiểm toán địa phương các cấp thực hiện thẩm quyền kiểm toán một cách độc

lập theo các văn bản QPPL và chịu trách nhiệm trước UBND cùng cấp và cơ

quan kiểm toán cấp trên trực tiếp.

b) Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn

Chức năng, nhiệm vụ kiểm toán

Cơ quan kiểm toán quốc gia thực hiện việc giám sát thông qua kiểm

toán đối với việc thực hiện ngân sách của Chính phủ trung ương và báo cáo

Thủ tướng Chính phủ kết quả hoạt động kiểm toán của mình; cơ quan kiểm

toán địa phương thực hiện giám sát thông qua kiểm toán việc thực hiện ngân

sách của cấp tương ứng và báo cáo kết quả kiểm toán cho chính quyền cùng

cấp và cho cơ quan kiểm toán cấp trên trực tiếp.

Quyền hạn kiểm toán

Cơ quan kiểm toán có quyền yêu cầu đơn vị được kiểm toán cung cấp

những tài liệu, thông tin liên quan đến thu, chi ngân sách; có quyền tiến hành

điều tra các đơn vị hoặc cá nhân liên quan đến nội dung kiểm toán và thu thập

tài liệu có giá trị chứng cứ; có quyền đình chỉ những hoạt động đang triển

khai của đơn vị được kiểm toán liên quan đến những khoản thu, chi vi phạm

các quy định của Nhà nước; kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ

sung cơ chế, chính sách, pháp luật cho phù hợp; có quyền áp dụng các biện

pháp xử phạt; chuyển hồ sơ cho cơ quan tư pháp hay cơ quan có thẩm quyền

vụ việc vi phạm pháp luật nghiêm trọng do mình phát hiện để tiếp tục điều

tra; công bố với công luận kết quả kiểm toán.

c) Đối tượng và phạm vi kiểm toán

Đối tượng và phạm vi kiểm toán của CNAO bao gồm: Việc thực hiện

ngân sách của chính quyền cấp tương ứng; thu, chi của các cơ quan ban ngành

(cả các đơn vị trực thuộc) chính quyền cấp tương ứng, báo cáo quyết toán

ngân sách chính quyền cấp dưới, việc quản lý và sử dụng các quỹ ngoài ngân

sách; thu chi của các cơ quan nhà nước; thu chi của Ngân hàng trung ương;

các khoản nợ, lợi nhuận và thua lỗ của các tổ chức tài chính nhà nước, các

DNNN; doanh nghiệp mà Nhà nước góp cổ phần chi phối; việc thực hiện

ngân sách và báo cáo quyết toán ngân sách của các dự án xây dựng của Nhà

nước; thu, chi của các quỹ bảo hiểm xã hội, quỹ hay tiền quyên góp của nhân

dân và các quỹ khác có liên quan do các tổ chức được cơ quan nhà nước hoặc

Chính phủ giao cho quản lý; các khoản thu, chi, các khoản trợ giúp tài chính

và khoản vay của các tổ chức tài chính quốc tế hay Chính phủ các nước. Việc

kiểm toán trong Quân giải phóng Trung Hoa do Quân ủy Trung ương quy

định phù hợp với Luật Kiểm toán nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa.

d) Cơ chế hoạt động

Nội bộ cơ quan kiểm toán thực hiện chế độ trách nhiệm thủ trưởng hành

chính, cơ quan kiểm toán các cấp ở địa phương thực hiện quyền kiểm toán

độc lập theo quy định của pháp luật, chịu trách nhiệm trước UBND cùng cấp

và cơ quan kiểm toán cấp trên - cơ chế song trùng lãnh đạo.

đ) Mô hình tổ chức và nhân sự

CNAO là cơ quan Kiểm toán tối cao của Trung Quốc và một Bộ thuộc

Quốc vụ viện, do Thủ tướng Quốc vụ viện trực tiếp chỉ đạo, tổ chức và quản

lý công tác kiểm toán trên cả nước và báo cáo công tác lên Quốc vụ viện.

Cơ quan kiểm toán địa phương, đặt dưới sự lãnh đạo kép của chính

quyền cùng cấp và của cơ quan kiểm toán cấp trên trực tiếp, tổ chức và quản

lý công tác kiểm toán trong phạm vi thẩm quyền của mình. Công tác kiểm

toán của các cơ quan này được chỉ đạo chủ yếu từ cơ quan kiểm toán cấp trên

trực tiếp và thực hiện báo cáo chính quyền cùng cấp cũng như cơ quan kiểm

toán cấp trên trực tiếp.

Trong Hiến pháp có 5 điều (điều 62, 63, 67, 80, 86,) quy định liên quan

đến việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Tổng KTNN. Điều 62 quy định Tổng KTNN

phải do Thủ tướng Quốc vụ viện đề cử và do Đại hội Đại biểu nhân dân toàn

quốc quyết định. Điều 63 quy định Tổng KTNN do Đại hội Đại biểu nhân dân

toàn quốc bãi miễn. Điều 80 quy định Chủ tịch nước căn cứ vào quyết định

của Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc để bổ nhiệm, miễn nhiệm Tổng

KTNN. Điều 86 quy định Tổng KTNN là thành viên của Quốc vụ viện.

e) Xử lý vi phạm

Luật Kiểm toán nước CHND Trung Hoa có 1 chương riêng (Chương 6)

quy định về trách nhiệm pháp lý với 10 điều (từ Điều 43 đến Điều 52) quy

định khá đầy đủ và cụ thể về các biện pháp ngăn chặn, xử phạt (hành chính,

kỷ luật, hình sự) đối với các hành vi vi phạm quy định của Nhà nước về chế

độ chi tiêu ngân sách, cản trở, chống đối hoạt động kiểm toán của đơn vị được

kiểm toán và xử lý hành vi vi phạm pháp luật của KTV nhà nước.

2.5.1.3. Pháp luật kiểm toán nhà nước Hàn Quốc

Uỷ ban Kiểm toán của Hàn Quốc được thành lập năm 1948 (Trong năm

này, Hội đồng Thanh tra của Hàn Quốc cũng được thành lập). Năm 1963 Hàn

Quốc sáp nhập Uỷ ban Kiểm toán với Hội đồng Thanh tra thành Uỷ ban Kiểm

toán và Thanh tra Hàn Quốc (viết tắt là BAI).

a) Địa vị pháp lý

BAI là cơ quan hiến định, địa vị pháp lý, chức năng và cơ cấu tổ chức

được quy định tại các điều từ Điều 97 đến 100 của Hiến pháp. Điều 97 Hiến

pháp Hàn Quốc quy định: Thành lập Uỷ ban Kiểm toán trực thuộc Tổng

thống để kiểm tra các quyết toán, khoản thu, chi của Nhà nước, các quyết toán

khác của Nhà nước cũng như hoạt động của nền hành chính nhà nước và các

công chức của nó. BAI là cơ quan trực thuộc Tổng thống, nhưng độc lập

trong khi thực hiện nhiệm vụ của mình.

b) Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn

- BAI kiểm tra báo cáo quyết toán thu chi của Nhà nước và báo cáo kết

quả kiểm tra cho Tổng thống và Quốc hội.

- BAI kiểm toán tài khoản của Nhà nước, chính quyền địa phương và tổ

chức tự quản khác ở địa phương, tổ chức được Chính phủ đầu tư nhằm đảm

bảo hạch toán hợp lý và hợp lệ. Đơn vị chịu sự kiểm toán của BAI, gồm hai

loại: Đơn vị bắt buộc kiểm toán và đơn vị tự nguyện kiểm toán.

Ngoài các nhiệm vụ kiểm toán nêu trên, BAI còn thực hiện các nhiệm

vụ về thanh tra, kiểm tra theo quy định.

c) Đối tượng, phạm vi kiểm toán

Đối tượng chịu kiểm toán bắt buộc: Tài khoản của Nhà nước; tài khoản

của chính quyền tỉnh và cơ quan tự quản khác ở địa phương; tài khoản của

Ngân hàng Trung ương Hàn Quốc và tài khoản của các pháp nhân có số vốn

quá bán của Nhà nước; tài khoản của các đơn vị mà theo quy định của các

luật khác phải chịu sự kiểm toán của BAI.

Ngoài các đối tượng kiểm toán bắt buộc nêu trên, BAI còn có các đối

tượng kiểm toán tự nguyện.

d) Cơ chế hoạt động

BAI làm việc theo chế độ tập thể, bao gồm 7 uỷ viên hội đồng, kể cả

Chủ tịch. Hội đồng các thành viên quyết định theo đa số về các công việc

quan trọng. Để đảm bảo công việc kiểm toán được khách quan với chất lượng

cao, BAI ban hành các chuẩn mực và quy trình kiểm toán dựa trên cơ sở các

chuẩn mực của INTOSAI và phù hợp với các quy định của pháp luật Hàn

Quốc. BAI có quyền yêu cầu đơn vị được kiểm toán phải trình các quyết toán,

chứng từ, hồ sơ liên quan khi kết thúc năm tài chính; có quyền triệu tập các

các đương sự liên quan khi cần thiết hoặc niêm phong tài liệu, hồ sơ, hiện vật.

đ) Mô hình tổ chức và nhân sự

BAI được tổ chức theo nguyên tắc tập trung thống nhất bao gồm các

vụ chức năng và vụ kiểm toán chuyên ngành cấp trung ương và kiểm toán khu

vực nhưng không đặt trụ sở ở các địa phương.

Chủ tịch BAI do Tổng thống bổ nhiệm với sự đồng ý của Quốc hội,

nhiệm kỳ là 04 năm và chỉ có thể được tái bổ nhiệm một nhiệm kỳ. Các uỷ

viên khác của BAI do Tổng thống bổ nhiệm theo đề nghị của Chủ tịch BAI.

e) Xử lý vi phạm

Luật Kiểm toán nhà nước Hàn Quốc, có 1 điều (Điều 51) về xử phạt,

quy định cụ thể về mức phạt tù, phạt tiền hoặc xử lý kỷ luật đối với những

hành vi vi phạm trách nhiệm pháp lý, cản trở, chống đối hoạt động kiểm toán

của các cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán.

2.5.2. Những giá trị tham khảo cho hoàn thiện pháp luật về kiểm

toán nhà nước ở Việt Nam

Qua việc nghiên cứu các định hướng cơ bản về kiểm tra tài chính công

của Tuyên bố Lima của INTOSAI và những kinh nghiệm của pháp luật về

kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới cho thấy:

Một là, mặc dù các cơ quan KTNN đều có mục đích hoạt động giống

nhau và chức năng, nhiệm vụ không mấy khác nhau, nhưng do những nguyên

nhân nội tại của từng nước mà việc xác định địa vị pháp lý của các cơ quan

KTNN không hoàn toàn giống nhau. Điều đó tùy thuộc vào điều kiện chính

trị, kinh tế, xã hội của mỗi nước, tùy thuộc vào thể chế chính trị và tổ chức

nhà nước của từng quốc gia. Tuy nhiên, dù theo mô hình nào thì cơ quan

KTNN cũng phải được thiết kế là hệ thống kiểm soát từ bên ngoài đối với các

đơn vị được kiểm toán.

Hai là, độc lập khách quan là vấn đề cốt tử có tính nguyên tắc trong

hoạt động kiểm toán. KTNN là cơ quan kiểm toán từ bên ngoài đối với tính

hợp pháp, tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của quản lý tài chính do các cơ

quan, tổ chức của Nhà nước thực hiện. Hoạt động của KTNN liên quan tới

việc nâng cao trách nhiệm giải trình của Chính phủ đối với quản lý tài chính

và nền hành chính công, liên quan lợi ích và trách nhiệm của đơn vị được

kiểm toán. Do vậy, cơ quan KTNN chỉ có thể hoàn thành nhiệm vụ của mình

một cách khách quan, hiệu lực khi nó độc lập với đơn vị được kiểm toán và

được bảo vệ trước các ảnh hưởng từ bên ngoài. Tính độc trong hoạt động

kiểm toán của KTNN phải được bảo đảm về mặt pháp lý; pháp luật phải bảo

đảm tính độc lập của KTNN trên các mặt cơ bản: Độc lập về địa vị pháp lý,

độc lập về nhân sự, đặc biệt là nhân sự cấp cao của KTNN và độc lập về kinh

phí hoạt động của KTNN.

Ba là, để đảm bảo tính độc lập của KTNN, Tổng KTNN do Quốc hội bầu,

miễn nhiệm, bãi nhiệm với nhiệm kỳ dài hơn nhiệm kỳ của Quốc hội; kinh phí

hoạt động của KTNN do Quốc hội quyết định theo đề nghị của KTNN.

Bốn là, chức năng, đối tượng và phạm vi kiểm toán của KTNN dù theo

phương án nào cũng cần được xác định rõ: KTNN thực hiện kiểm toán báo

cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động đối với mọi cơ quan,

đơn vị, tổ chức có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Năm là, để KTNN hoạt động có hiệu quả cần phải quy định địa vị pháp

lý của KTNN trong Hiến pháp. Tùy theo điều kiện cụ thể của mỗi nước, các

quy định về thiết chế Kiểm toán Nhà nước có thể được quy định tại một

chương, mục, phần riêng hoặc xếp vào mục chung các thiết chế độc lập hoặc

nằm trong cùng chương với cơ quan thuộc nhánh quyền lực mà Kiểm toán

Nhà nước trực thuộc, song, nguyên tắc độc lập và tối cao trong kiểm toán của

cơ quan KTNN vẫn là nội dung hiến định phổ biến nhất.

Sáu là, để bảo đảm hiệu lực của hoạt động kiểm toán và tính nghiêm

minh của pháp luật, cần có những quy định cụ thể về xử lý hành vi vi phạm

pháp luật kiểm toán nhà nước, nhất là những hành vi không thực hiện hoặc

thực hiện không đầy đủ các kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2

Bằng phương pháp tiếp cận khoa học để xác định những nội dung quan

trọng liên quan đến hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu

cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay, luận án đã tập

trung phân tích làm rõ các đặc điểm của KTNN và trên cơ sở đó đưa ra khái

niệm KTNN với tư cách là một thiết chế của Nhà nước.

Dưới góc độ luật học, luận án đã luận giải và xây dựng khái niệm và

nội dung điều chỉnh của pháp luật về kiểm toán nhà nước; nhận diện và phân

tích các đặc điểm và vai trò của pháp luật về kiểm toán nhà nước, các tiêu chí

và điểu kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước.

Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện

nay, luận án đã phân tích để khẳng định vai trò quan trọng của pháp luật về

kiểm toán nhà nước; chỉ rõ yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN đối với

việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước trên cơ sở những căn cứ và

tiêu chí khoa học.

Trong xu thế hội nhập quốc tế, trong đó có hội nhập về KTNN, luận án

đã tập trung đi sâu nghiên cứu pháp luật kiểm toán nhà nước của một số nước

trên thế giới về các khía cạnh: Địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền

hạn, cơ chế hoạt động, mô hình tổ chức và nhân sự, xử lý vi phạm để rút ra

kinh nghiệm và chọn lọc những yếu tố hợp lý có thể tham khảo trong quá

trình hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.

Qua việc phân tích một cách toàn diện, có hệ thống những vấn đề nêu

trên, có thể khẳng định hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng

yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay là hoàn

toàn có cơ sở khoa học và là yêu cầu tất yếu khách quan.

Chương 3

QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG

PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

3.1. QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VỀ

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

3.1.1. Khái quát quá trình hình thành và phát triển của Kiểm toán

Nhà nước ở Việt Nam

Ở Việt Nam, KTNN được thành lập và hoạt động theo Nghị định số

70/CP ngày 11 tháng 7 năm 1994 của Chính phủ về việc thành lập cơ quan

KTNN, Quyết định số 61/TTg ngày 24 tháng 1 năm 1995 của Thủ tướng

Chính phủ về việc ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN. Đây là

cơ quan mới ra đời trong công cuộc đổi mới của đất nước và tiến trình cải

cách nền hành chính quốc gia. Sự ra đời và phát triển KTNN là một tất yếu

khách quan, đánh dấu một bước phát triển mới của hệ thống các công cụ kiểm

tra, kiểm soát ở Việt Nam trong điều kiện mới. Sự ra đời của KTNN khẳng

định quyết tâm của Đảng, Nhà nước ta lập lại trật tự, kỷ cương trong quản lý

kinh tế, tài chính; tăng cường tính công khai, minh bạch nền tài chính quốc gia;

góp phần thực thi dân chủ xã hội chủ nghĩa và chống tiêu cực, tham nhũng.

Ngày 14/6/2005 Luật Kiểm toán nhà nước được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 7

thông qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2006 đã mở ra giai đoạn phát

triển mới của KTNN, với địa vị pháp lý được nâng cao: “Kiểm toán Nhà nước là

cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành

lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” [46].

Sau gần 20 năm hoạt động, từ một cơ quan mà trước đó chưa có tiền lệ,

KTNN vừa xây dựng tổ chức bộ máy, tuyển dụng và đào tạo cán bộ vừa tổ

chức triển khai hoạt động kiểm toán; KTNN đã từng bước khẳng định được vị

trí, vai trò của mình trong cơ cấu bộ máy nhà nước; khẳng định được sự cần

thiết, tính tất yếu khách quan đối với hoạt động của cơ quan KTNN với tư

cách là một trong những công cụ hữu hiệu của Nhà nước trong việc kiểm tra,

kiểm soát hoạt động quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nước trong nền

kinh tế thị trường định hướng XHCN. KTNN đã thực hiện hàng nghìn cuộc

kiểm toán với quy mô lớn nhỏ khác nhau tại các đơn vị có sử dụng ngân sách,

tiền và tài sản nhà nước trên hầu khắp các lĩnh vực, kể cả lĩnh vực dự trữ quốc

gia, an ninh, quốc phòng và ngân sách Đảng mà trọng tâm là kiểm toán báo

cáo quyết toán của các bộ, ngành, các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung

ương, các Tổng công ty nhà nước và các chương trình mục tiêu quốc gia, các

dự án đầu tư xây dựng cơ bản trọng điểm của Nhà nước. Kết quả kiểm toán

không chỉ giúp cho các bộ, ngành, địa phương điều chỉnh số liệu kế toán và

báo cáo quyết toán, chỉ ra nhiều sai phạm chính sách, chế độ quản lý kinh tế,

tài chính, kiến nghị tăng thu, tiết kiệm chi và đưa vào quản lý qua NSNN

hàng chục nghìn tỷ đồng; mà điều quan trọng hơn là kết quả kiểm toán đã

giúp cho Quốc hội trong công tác quyết định và giám sát thực hiện NSNN,

chính sách tài chính và tiền tệ quốc gia; giúp các đơn vị được kiểm toán nhìn

nhận và đánh giá đúng đắn thực trạng tình hình tài chính, khắc phục được

những yếu kém sơ hở trong quản lý kinh tế và sản xuất kinh doanh, cải tiến và

hoàn thiện hệ thống kiểm soát nội bộ; đề xuất, kiến nghị với Chính phủ và các

cơ quan chức năng về những sơ hở trong công tác quản lý, những bất cập nảy

sinh trong cơ chế, chính sách để kịp thời sửa đổi, bổ sung cho phù hợp; đồng

thời, hoạt động của KTNN đã góp phần đấu tranh chống tham nhũng, lãng

phí, thất thoát công quỹ và tài sản quốc gia, xác lập trật tự, kỷ cương trong

quản lý kinh tế, tài chính.

3.1.2. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về kiểm toán

nhà nước ở Việt Nam

Ở nước ta KTNN là cơ quan mới được thành lập trong thời kỳ đổi mới

và là một cơ quan mới trong cơ cấu tổ chức của Nhà nước mà trước đó chưa

có tiền thân về tổ chức và tiền lệ về hoạt động. Do vậy, quá trình phát triển

của KTNN cũng chính là quá trình xây dựng và phát triển của pháp luật về

kiểm toán nhà nước, mà trước hết là việc xác lập và phát triển về địa vị pháp

lý của KTNN. Căn cứ vào quá trình xác lập và phát triển địa vị pháp lý của

KTNN thể hiện trong các văn bản QPPL về KTNN do các cơ quan nhà nước

có thẩm quyền ban hành, quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về

kiểm toán nhà nước ở Việt Nam được phân thành hai giai đoạn sau đây:

3.1.2.1. Giai đoạn từ khi thành lập đến khi Quốc hội khoá XI thông

qua Luật Kiểm toán nhà nước

Trong giai đoạn đầu, KTNN được tổ chức và hoạt động dựa trên 2 văn

bản QPPL là Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ về việc

thành lập cơ quan KTNN và Quyết định số 61/TTg ngày 24/01/1995 của Thủ

tướng Chính phủ về việc ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN.

Để đảm bảo cơ sở pháp lý cho KTNN hoạt động trong điều kiện chưa

có Luật Kiểm toán nhà nước, trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật,

Nhà nước ta đã bổ sung một số QPPL trong các luật có liên quan để đảm bảo

cho hoạt động kiểm toán ở các lĩnh vực đó, cụ thể là:

Luật NSNN (ban hành năm 1996) có các điều 69, 70, 73, 74 quy định

về hoạt động KTNN trong lĩnh vực NSNN.

Luật Doanh nghiệp nhà nước (ban hành năm 1995) có Điều 12 quy định

về nghĩa vụ của doanh nghiệp nhà nước trong thực hiện chế độ kiểm toán.

Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (ban hành năm 1997) có Điều 48

quy định về Báo cáo tài chính của Ngân hàng Nhà nước phải được KTNN

kiểm toán và xác nhận.

Đặc biệt Luật NSNN được Quốc hội khoá XI thông qua tại kỳ họp thứ 2,

ngày 16/12/2002 đã xác định tính độc lập, quy định chức năng của KTNN

trong kiểm toán NSNN và trách nhiệm báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc

hội, UBTV Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan khác theo quy định của pháp

luật; thực hiện kiểm toán khi Quốc hội, UBTV Quốc hội, Chính phủ có yêu

cầu. Đây là văn bản pháp lý rất quan trọng quy định đầy đủ hơn chức năng,

nhiệm vụ của KTNN, đặt nền tảng cho việc xác định địa vị pháp lý, chức

năng và nhiệm vụ của KTNN trong Luật Kiểm toán nhà nước sau này.

Tuy nhiên, cũng dễ dàng nhận thấy các quy định về KTNN trong giai

đoạn đầu mới thành lập được quy định tản mạn trong nhiều văn bản khác

nhau, nhìn chung còn rất thiếu và chưa đồng bộ. Trực tiếp điều chỉnh về tổ

chức và hoạt động của KTNN mới chỉ dừng ở Nghị định của Chính phủ và

Quyết định của Thủ tướng Chính phủ nên xét về hình thức văn bản thì giá trị

pháp lý chưa cao, chưa bao quát đầy đủ các vần đề về tổ chức và hoạt động

của KTNN. Nội dung pháp luật về kiểm toán nhà nước trong giai đoạn này

cũng còn rất hạn chế. Qua nghiên cứu cho thấy, những quy định của Nghị

định 70/CP và Quyết định 61/TTg và các luật có liên quan mới chỉ điều chỉnh

tổng quan về địa vị pháp lý, tổ chức và hoạt động của KTNN; đồng thời, ngay

trong từng nội dung cụ thể cũng bộc lộ nhiều hạn chế và bất cập, cụ thể là:

a) Địa vị pháp lý của cơ quan KTNN

Theo quy định tại Điều 1 của Nghị định số 70/CP và Điều 1 của Điều lệ

tổ chức và hoạt động của KTNN, KTNN được thành lập để: “... giúp Thủ

tướng Chính phủ thực hiện chức năng kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp

pháp của tài liệu và số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của các cơ quan Nhà

nước, các đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế Nhà nước và các đoàn thể quần

chúng, các tổ chức xã hội sử dụng kinh phí do ngân sách nhà nước cấp”. Quy

định này chưa xác định rõ địa vị pháp lý của cơ quan KTNN trong tổ chức bộ

máy của Nhà nước ta. Tuy nhiên, có thể hiểu một cách gián tiếp KTNN là cơ

quan thuộc Chính phủ thông qua quy định cơ cấu tổ chức của KTNN bao gồm

các đơn vị có vị trí tương đương cấp vụ tại Điều 6 của Điều lệ tổ chức và hoạt

động của KTNN. Phải đến khi Quốc hội thông qua đạo Luật NSNN đầu tiên

của nước ta (Luật NSNN năm 1996), địa vị pháp lý của KTNN mới được quy

định rõ: "Kiểm toán Nhà nước là cơ quan thuộc Chính phủ" (Điều 73).

Như vậy, theo các quy định của Nhà nước ở giai đoạn này, địa vị pháp

lý của cơ quan KTNN Việt Nam là cơ quan thuộc Chính phủ; hoạt động

KTNN chịu sự chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ.

Việc xác lập địa vị pháp lý của KTNN ở nước ta trong giai đoạn này có

những ưu điểm nhất định:

Thứ nhất, việc xác định KTNN là cơ quan thuộc Chính phủ với những

quy định về quyền và trách nhiệm cụ thể là cơ sở pháp lý để KTNN thực hiện

việc kiểm toán báo cáo tài chính của các cơ quan, tổ chức, đơn vị sử dụng

NSNN, phát huy được vai trò của KTNN trong thực tiễn.

Thứ hai, với vị trí là cơ quan thuộc Chính phủ, pháp luật đã có những

quy định cụ thể về cơ cấu tổ chức của hệ thống KTNN, đã đảm bảo được sự

độc lập ở mức độ cần thiết đối với các đối tượng kiểm toán, làm cơ sở cho

việc thực hiện các nhiệm vụ do Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo.

Bên cạnh những yếu tố tích cực, việc xác định địa vị pháp lý của

KTNN trong giai đoạn này còn có những mặt hạn chế:

Thứ nhất, thực chất địa vị pháp lý của cơ quan KTNN được quy định

tại văn bản pháp luật cao nhất là Luật NSNN, một đạo luật ra đời nhằm điều

chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình hình thành và sử dụng NSNN; do

vậy, nó thiếu những quy định toàn diện và đầy đủ về KTNN.

Thứ hai, với tư cách là cơ quan thuộc Chính phủ, KTNN không có

thẩm quyền ban hành văn bản QPPL để hướng dẫn, chỉ đạo chuyên môn

nghiệp vụ kiểm toán. Đây là những văn bản quan trọng quy định về chuẩn

mực, quy trình và phương pháp chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán có liên quan

đến các đơn vị là đối tượng kiểm toán, song do KTNN không có thẩm quyền

ban hành văn bản QPPL nên giá trị pháp lý của những văn bản này bị hạn chế

(chỉ là những quy định nội bộ), làm giảm hiệu lực hoạt động của KTNN.

Thứ ba, việc quy định địa vị pháp lý của KTNN là cơ quan thuộc Chính

phủ còn hạn chế về tính độc lập của KTNN trong việc kiểm toán các đơn vị

có địa vị pháp lý cao hơn mình; đặc biệt khi mở rộng các loại hình kiểm toán

thì Chính phủ vừa là chủ thể quản lý các nguồn tài chính nhà nước và tài sản

công, vừa chỉ đạo kiểm toán, nên tính độc lập của KTNN sẽ bị hạn chế.

b) Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN

Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN chủ yếu được quy định

trong Điều 1, Điều 2 Nghị định 70/CP của Chính phủ và được cụ thể hoá

trong các điều 1, 2, 3, 4, 5 của Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN, cụ

thể như sau:

- Về chức năng “KTNN thực hiện chức năng kiểm tra, xác nhận tính

đúng đắn, hợp pháp của các số liệu, tài liệu kế toán, báo cáo quyết toán...”.

Như vậy, trong thời gian đầu mới thành lập, KTNN mới chỉ thực hiện chức

năng kiểm toán báo cáo tài chính, là một trong ba chức năng của KTNN. Đây

là chức năng truyền thống của KTNN ở các nước trên thế giới và cũng là

nhiệm vụ chủ yếu của KTNN trong giai đoạn đầu thành lập.

- Về nhiệm vụ, KTNN có nhiệm vụ tổ chức, quản lý bộ máy và chỉ đạo

hoạt động để thực hiện kế hoạch kiểm toán đã được Thủ tướng Chính phủ phê

duyệt. Các quy định về nhiệm vụ của KTNN tương đối phù hợp với chức

năng được giao; trong đó, các quy định về việc nhận xét, đánh giá việc chấp

hành các chính sách tài chính, chế độ kế toán, góp ý với đơn vị được kiểm

toán... là hết sức cần thiết và phù hợp với thông lệ quốc tế.

- Về quyền hạn và trách nhiệm của KTNN, các quy định trong Điều 5

(gồm 9 điểm) đã tạo cơ sở pháp lý cho KTNN thực hiện được nhiệm vụ của

mình; đồng thời cũng xác định rõ trách nhiệm của KTNN trước pháp luật.

Có thể đánh giá khái quát là trong điều kiện mới thành lập, KTNN

được giao thực hiện chức năng, nhiệm vụ kiểm toán báo cáo tài chính về cơ

bản là phù hợp đã tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động của KTNN ở nước ta.

Tuy nhiên, qua thực tiễn hoạt động những quy định về chức năng, nhiệm

vụ và quyền hạn của KTNN nêu trên đã bộc lộ những hạn chế nhất định:

Thứ nhất, việc quy định chức năng kiểm toán báo cáo tài chính mới chỉ

thực hiện một phần chức năng kiểm toán của KTNN: Kiểm toán báo cáo tài

chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động. Chính việc quy định chức

năng của KTNN chỉ giới hạn trong kiểm toán báo cáo tài chính là một sự ràng

buộc pháp lý làm hạn chế khả năng phát triển của KTNN. Do vậy, xét về lâu dài

để phát huy cao nhất vai trò của KTNN phục vụ cho Nhà nước trong quản lý các

nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công thì chức năng kiểm toán tuân thủ và

chức năng kiểm toán hoạt động cần được xác định cho KTNN là tất yếu.

Thứ hai, về nhiệm vụ: Cũng chính sự hạn chế về chức năng KTNN đã

hạn chế phạm vi hoạt động của KTNN; việc KTNN là cơ quan thuộc Chính

phủ không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, đặc biệt là trong giai đoạn

đầu mới thành lập, các quy định pháp lý về KTNN chưa đầy đủ cần phải khẩn

trương xây dựng và ban hành, đã làm giảm hiệu lực hoạt động của KTNN.

Thứ ba, về quyền hạn của KTNN: Một trong những quyền quan trọng

của KTNN là công bố kết quả kiểm toán trước công luận, song chưa được quy

định trong quyền hạn của KTNN. Đây là một hạn chế lớn đối với hiệu lực của

các kết luận của KTNN, vì việc công bố kết quả kiểm toán trên các phương

tiện thông tin đại chúng sẽ tạo ra áp lực mạnh mẽ của công luận - một giải

pháp quan trọng đảm bảo được hiệu lực, hiệu quả của hoạt động KTNN. Mặt

khác, việc công bố công khai kết quả kiểm toán cũng là biện pháp thiết thực

để thực hiện cơ chế dân chủ trong nhà nước pháp quyền và là một trong

những biện pháp quan trọng để góp phần phòng, chống tham nhũng.

c) Đối tượng và phạm vi kiểm toán

Điều 2 của của Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN đã xác định đối

tượng của KTNN bao gồm số liệu kế toán và báo cáo kế toán của: Các cơ

quan trong hệ thống Nhà nước; các đoàn thể quần chúng, xã hội sử dụng kinh

phí từ NSNN; các đơn vị sự nghiệp công; các chương trình, dự án, công trình

đầu tư của Nhà nước; các DNNN và Tổng quyết toán NSNN, quyết toán ngân

sách các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

Như vậy, đối tượng kiểm toán được xác định là phù hợp với chức năng

kiểm toán báo cáo tài chính của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN hoặc có

nguồn gốc từ NSNN. Đặc biệt, đối tượng kiểm toán của KTNN gồm các báo

cáo tài chính của các DNNN là rất cần thiết vì đó là các đơn vị kinh tế nắm

giữ và sử dụng một khối lượng lớn tiền và tài sản của Nhà nước.

Tuy nhiên, việc xác định đối tượng kiểm toán của KTNN như trên còn

có những hạn chế nhất định, cụ thể là:

Thứ nhất, xác định đối tượng kiểm toán là số liệu kế toán và báo cáo kế

toán mới chỉ là đối tượng kiểm toán của loại hình kiểm toán báo cáo tài chính,

chưa bao quát hết đối tượng kiểm toán của KTNN là hoạt động có liên quan

đến quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Thứ hai, trong hệ thống tài chính nhà nước còn có các quỹ (quỹ dự trữ

quốc gia; quỹ hỗ trợ đầu tư phát triển...) có vị trí quan trọng trong sự ổn định

và phát triển nguồn lực tài chính nhà nước; song các quỹ này chưa được xác

định cụ thể là đối tượng kiểm toán, đây là một hạn chế cần được hoàn thiện.

Thứ ba, các tổ chức tài chính tiền tệ mới hình thành đang ngày càng

phát triển trong nền kinh tế thị trường Việt Nam và có tác động đến lợi ích

của nhiều người dân và nền tài chính quốc gia mà Nhà nước là người đại diện

cần có trách nhiệm đánh giá, kiểm tra; song cũng chưa được quy định cụ thể

là đối tượng kiểm toán của KTNN.

d) Mô hình và cơ cấu tổ chức bộ máy

Chương III của Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN đã quy định về

cơ cấu tổ chức bộ máy KTNN, trong đó xác định, ngoài các đơn vị chức năng

(Văn phòng, Trung tâm KH và BDCB), tổ chức chuyên môn kiểm toán của

KTNN gồm 4 KTNN chuyên ngành và các KTNN khu vực. Tổ chức bộ máy

và phương thức quản lý hệ thống KTNN được thực hiện theo nguyên tắc tập

trung thống nhất. Đây là mô hình tổ chức bộ máy có vai trò rất tích cực bảo

đảm tính độc lập cần thiết trong hoạt động kiểm toán của KTNN; đảm bảo sự

chỉ đạo thống nhất từ Thủ tướng Chính phủ, Tổng KTNN đến các đơn vị

thuộc và trực thuộc trên tất cả các mặt: Tổ chức bộ máy, nhân sự, kế hoạch

kiểm toán, phương thức hoạt động...

Tuy nhiên, có thể thấy một vài điểm hạn chế trong mô hình tổ chức của

KTNN ở giai đoạn đầu mới thành lập như sau:

Thứ nhất, mô hình tổ chức và quản lý “tập trung thống nhất” bảo đảm

tính độc lập cao cho hoạt động của KTNN; tuy nhiên, khi quy mô tổ chức của

KTNN được mở rộng để đáp ứng yêu cầu kiểm toán thường xuyên đối với các

đối tượng kiểm toán thì sẽ tạo gánh nặng về quản lý lên Tổng KTNN. Để

khắc phục tồn tại trên, cần kiện toàn tổ chức, nâng cao năng lực bộ máy giúp

việc; tăng cường phân cấp và mở rộng thẩm quyền cho các KTNN khu vực.

Thứ hai, KTNN chuyên ngành và KTNN khu vực có địa vị pháp lý

ngang nhau, đều là đơn vị trực thuộc KTNN thực hiện chức năng kiểm toán,

song việc quy định KTNN chuyên ngành có trách nhiệm xây dựng các văn

bản về chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán và chỉ đạo về chuyên môn nghiệp vụ

đối với các KTNN khu vực là không hợp lý.

Thứ ba, trong thực tiễn hoạt động, việc phân định phạm vi, trách nhiệm

kiểm toán giữa KTNN chuyên ngành và KTNN khu vực còn chưa rõ ràng dẫn

đến những chồng chéo và thiếu sự phối kết hợp trong hoạt động kiểm toán đã

làm giảm hiệu quả hoạt động của từng đơn vị cũng như của toàn ngành.

Như vậy, về cơ bản những quy định về mô hình tổ chức của KTNN

trong giai đoạn đầu mới thành lập là đúng hướng, có nhiều mặt tích cực; song,

việc quy định cụ thể trên các mặt phân công, phân nhiệm, cơ cấu bộ máy,

quan hệ lãnh đạo, chỉ đạo... còn phải tiếp tục được nghiên cứu hoàn thiện

cùng với quá trình phát triển quy mô, chức năng, nhiệm vụ của KTNN.

Sau hơn 10 năm xây dựng và phát triển, cơ sở pháp lý cho hoạt động,

kiểm tra, kiểm soát về tài chính và tài sản nhà nước của KTNN là Nghị định

số 70/CP ngày 11/7/1994 và Quyết định số 61/TTg ngày 24/01/1995 của Thủ

tướng Chính phủ đã bộc lộ nhiều vấn đề hạn chế, nhất là về chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của KTNN cũng như loại hình kiểm toán mà

KTNN được thực thi. Để khắc phục những hạn chế nêu trên; đồng thời, hoàn

thiện một bước cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của KTNN cho phù

hợp với yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước, ngày 13/8/2003 Chính

phủ ban hành Nghị định số 93/2003/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ,

quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KTNN. Nghị định số 93/2003/NĐ-CP của

Chính phủ đã bổ sung một số chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ

chức của KTNN (so với Nghị định số 70/CP của Chính phủ), cụ thể là:

a) Về địa vị pháp lý của KTNN (Điều 1)

Tại Điều 1 Nghị định số 93/2003/NĐ-CP quy định: “Kiểm toán Nhà

nước là cơ quan thuộc Chính phủ ". Nghị định số 93/2003/NĐ-CP của Chính

phủ tuy vẫn quy định KTNN là cơ quan thuộc Chính phủ, song cũng đã thể

hiện bước tiến quan trọng trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật về

kiểm toán nhà nước, lần đầu tiên địa vị pháp lý của KTNN được quy định

trong một văn bản QPPL về kiểm toán nhà nước.

b) Về chức năng của KTNN (Điều 1)

Nghị định 93/2003/NĐ-CP quy định tương đối đầy đủ và toàn diện

chức năng của KTNN là kiểm toán báo cáo tài chính; kiểm toán đánh giá tính

tuân thủ pháp luật, tính kinh tế trong quản lý, sử dụng NSNN và tài sản công

đã khắc phục được những bất cập của Nghị định 70/CP. Ngoài chức năng

kiểm toán tài chính, KTNN của các nước trên thế giới đều thực hiện kiểm

toán tuân thủ để kiểm tra, đánh giá sự tuân thủ pháp luật và thực hiện kiểm

toán hoạt động để đánh giá tính kinh tế, tính hiệu lực, hiệu quả trong hoạt

động của các đơn vị, tổ chức có sử dụng NSNN và tài sản công. Vì vậy, Nghị

định mới quy định chức năng của KTNN là kiểm toán báo cáo tài chính; kiểm

toán đánh giá tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế trong quản lý, sử dụng

NSNN và tài sản công là khá đầy đủ và toàn diện. Đối tượng và phạm vi kiểm

toán cũng được xác định rõ ràng hơn, vừa đảm bảo tính cụ thể, vừa đảm bảo

tính khái quát cao hơn theo tinh thần Nghị quyết của Đảng "Đề cao vai trò

của cơ quan Kiểm toán Nhà nước trong việc kiểm toán mọi cơ quan, tổ chức

có sử dụng ngân sách nhà nước".

c) Về nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN (Điều 2)

Ngoài sự kế thừa những nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Nghị định số

70/CP của Chính phủ và Điều lệ về tổ chức và hoạt động của KTNN, Nghị

định số 93/2003/NĐ-CP của Chính phủ đã thể chế hoá một số nhiệm vụ của

KTNN theo chủ trương đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước,

cải cách hành chính, minh bạch tài chính và tăng cường kiểm tra tài chính nhà

nước; bổ sung nhiệm vụ quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực, cụ thể là:

- Trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ trưởng được Thủ

tướng Chính phủ phân công các dự án, dự thảo văn bản QPPL về kiểm toán

nhà nước; chiến lược, quy hoạch phát triển, kế hoạch dài hạn 5 năm và hàng

năm về KTNN và tổ chức thực hiện các văn bản QPPL, chiến lược, quy

hoạch, kế hoạch sau khi được phê duyệt.

- Ban hành, hướng dẫn, kiểm tra và tổ chức thực hiện các tiêu chuẩn,

quy trình, quy phạm và các phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán

áp dụng trong các đơn vị trực thuộc KTNN theo quy định của pháp luật;

- Khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toán, KTNN độc lập, chỉ tuân theo pháp

luật; chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết luận kiểm toán của mình;

- Công khai báo cáo kết quả kiểm toán hàng năm theo quy định của

pháp luật;

- Kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, chống tham nhũng, lãng phí,

tiêu cực và xử lý vi phạm trong hoạt động kiểm toán nhà nước đối với cán bộ,

công chức, viên chức thuộc thẩm quyền quản lý của KTNN;

- Tổ chức công tác thông tin, tuyên truyền và phổ biến, giáo dục pháp

luật về kiểm toán nhà nước.

d) Về cơ cấu tổ chức của KTNN (Điều 4)

Nghị định 93/2003/NĐ-CP tiếp tục khẳng định mô hình tổ chức tập

trung, thống nhất của KTNN, quy định cơ cấu tổ chức của KTNN gồm 19 đơn

vị, trong đó có 16 đơn vị giúp Tổng KTNN thực hiện chức năng, nhiệm vụ và

3 đơn vị sự nghiệp; tăng thêm 6 đầu mối, trong đó thành lập mới các đơn vị:

Vụ Giám định và kiểm tra chất lượng kiểm toán để thực hiện nhiệm vụ

xây dựng, hướng dẫn và kiểm tra thực hiện các chuẩn mực, quy trình, phương

pháp chuyên môn nghiệp vụ, mẫu biểu hồ sơ kiểm toán; giúp Tổng KTNN

kiểm tra, thẩm định các báo cáo kiểm toán trình Tổng KTNN; thanh tra, kiểm

tra chất lượng kiểm toán và đạo đức nghề nghiệp của KTV; giúp Tổng KTNN

giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước.

Vụ Pháp chế có chức năng giúp Tổng KTNN thực hiện việc quản lý

ngành KTNN bằng pháp luật; tổ chức thực hiện việc soạn thảo các dự án, dự

thảo văn bản QPPL về kiểm toán nhà nước trình cơ quan có thẩm quyền ban

hành, thẩm định, rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL, phổ biến, giáo dục

pháp luật, kiểm tra việc thực hiện các văn bản QPPL và thực hiện các nhiệm

vụ khác theo quy định của pháp luật đối với tổ chức pháp chế ở các Bộ, cơ

quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.

Các KTNN chuyên ngành: Trên cơ sở 4 KTNN chuyên ngành, Nghị

định 93/2003/NĐ-CP quy định thành 7 tổ chức KTNN chuyên ngành theo

hướng chuyên môn hóa các đối tượng kiểm toán với quy mô phù hợp hơn,

bao gồm: Kiểm toán NSNN I; Kiểm toán NSNN II; Kiểm toán Đầu tư - Dự án

I; Kiểm toán Đầu tư - Dự án II; Kiểm toán Doanh nghiệp Nhà nước; Kiểm

toán Các tổ chức tài chính - ngân hàng; Kiểm toán Chương trình đặc biệt.

Trong các tổ chức trên, kiểm toán NSNN I và II được tổ chức lại trên cơ sở

Kiểm toán NSNN; Kiểm toán Đầu tư - Dự án I và II trên cơ sở Kiểm toán

Đầu tư XDCB và chương trình dự án vay nợ, viện trợ Chính phủ; Kiểm toán

Doanh nghiệp Nhà nước được tổ chức thành 2 kiểm toán chuyên ngành (Kiểm

toán Doanh nghiệp Nhà nước, Kiểm toán Các tổ chức tài chính - ngân hàng)

do đặc điểm, tính chất hoạt động của 2 loại doanh nghiệp này là rất khác

nhau, mỗi loại đều có số lượng doanh nghiệp rất lớn và điều này cũng phù

hợp với thông lệ và kinh nghiệm quốc tế. Còn Kiểm toán Chương trình đặc

biệt vẫn được giữ nguyên để thực hiện kiểm toán các đối tượng thuộc lĩnh vực

an ninh, quốc phòng (có những bí mật và yêu cầu quản lý riêng) là phù hợp.

Đối với các KTNN khu vực: Để đảm bảo sự hợp lý và thống nhất trong

cách xác định tên gọi các khu vực, các KTNN khu vực được thay đổi tên gọi

cho phù hợp như sau:

KTNN khu vực phía Bắc đổi tên thành KTNN khu vực I (trụ sở đặt tại

thành phố Hà Nội);

KTNN khu vực Bắc miền Trung đổi tên thành KTNN khu vực II (trụ sở

đặt tại thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An);

KTNN khu vực miền Trung đổi tên thành KTNN khu vực III (trụ sở đặt

tại thành phố Đà Nẵng);

KTNN khu vực phía Nam đổi tên thành KTNN khu vực IV (trụ sở đặt

tại thành phố Hồ Chí Minh);

KTNN khu vực miền Tây Nam Bộ đổi tên thành KTNN khu vực V (trụ

sở đặt tại thành phố Cần Thơ, tỉnh Cần Thơ).

Các KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực có Kiểm toán trưởng, Phó

Kiểm toán trưởng, cơ cấu tổ chức không quá 5 phòng.

KTNN khu vực là đơn vị có tư cách pháp nhân, có con dấu, tài khoản

và trụ sở riêng. Số lượng các KTNN khu vực trong từng thời kỳ được xác

định trên cơ sở yêu cầu nhiệm vụ, do Tổng KTNN trình Thủ tướng Chính phủ

quyết định thành lập. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của

các đơn vị thuộc và trực thuộc KTNN do Tổng KTNN quy định.

Nghị định 93/2003/NĐ-CP dành một điều quy định về Tổng KTNN

(Điều 3) nhằm cụ thể hoá nhiệm vụ, quyền hạn của Tổng KTNN trong việc

lãnh đạo và quyết định công tác kiểm toán; trong xây dựng các dự án, dự thảo

văn bản QPPL về KTNN trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ để ban hành;

trong chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch phát triển, chương trình, kế

hoạch công tác đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; trong tổ chức bộ

máy, quản lý cán bộ. Quy định Tổng KTNN tham dự các phiên họp của

Chính phủ xem xét phân bổ, quyết toán NSNN và về những vấn đề có liên

quan đến hoạt động KTNN.

Tuy nhiên, qua thực tiễn hoạt động, Nghị định 93/2003/NĐ-CP và các

văn bản QPPL về tổ chức và hoạt động của KTNN trong giai đoạn này đã bộc

lộ những bất cập và hạn chế:

Một là, chưa có một văn bản QPPL nào quy định đầy đủ về tổ chức

và hoạt động của cơ quan KTNN. Trực tiếp điều chỉnh hoạt động của

KTNN là các văn bản dưới luật. Lịch sử hình thành và phát triển KTNN

của nhiều nước trên thế giới đã khẳng định hiệu lực hoạt động của cơ quan

KTNN tùy thuộc vào địa vị pháp lý, chức năng và tính độc lập của cơ quan

KTNN. Thông thường, địa vị pháp lý của cơ quan KTNN được quy định

trong Hiến pháp, các vấn đề cụ thể về tổ chức và hoạt động của KTNN

được quy định trong Luật Kiểm toán nhà nước. Thực tế đó đòi hỏi phải ban

hành Luật Kiểm toán nhà nước để quy định một cách phù hợp về tổ chức

và hoạt động của KTNN.

Hai là, địa vị pháp lý của cơ quan KTNN còn thấp, chưa tương xứng

với chức năng, nhiệm vụ được giao đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả của

KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất trong hệ

thống kiểm soát của Nhà nước. Do vậy, để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt

động của KTNN trong quản lý vĩ mô nền kinh tế thị trường định hướng

XHCN và xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta trong điều kiện mở rộng

hội nhập quốc tế, phải xác lập rõ ràng, hợp lý địa vị pháp lý của KTNNN để

tăng cường vị thế và vai trò của KTNN trong việc trợ giúp Chính phủ, Quốc

hội quản lý, giám sát tài chính nhà nước và tài sản công.

Ba là, nhiều vấn đề cụ thể liên quan đến hoạt động của KTNN chưa

được quy định đầy đủ, đồng bộ hoặc chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu hội nhập

quốc tế đối với việc xây dựng nền tài chính lành mạnh, công khai và minh

bạch như: Các nguyên tắc hoạt động kiểm toán; quy định về kiểm toán hoạt

động; quy định về giá trị pháp lý của báo cáo kết quả kiểm toán; các quy định

về trách nhiệm của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan

trong việc thực hiện kiến nghị kiểm toán của KTNN; trách nhiệm báo cáo kết

quả kiểm toán của KTNN; các quy định về công khai kết quả kiểm toán... đã

làm giảm hiệu lực và hiệu quả hoạt động của KTNN.

Bốn là, nhiều vấn đề liên quan đến KTNN trong Luật NSNN và các văn

bản pháp luật có liên quan chỉ dừng ở mức quy định chung, chưa được cụ thể

hoá dẫn tới khó khăn trong quá trình thực hiện như quy định thời hạn gửi báo

cáo quyết toán NSNN; kiểm toán quyết toán ngân sách sau khi Quốc hội,

HĐND phê chuẩn; trách nhiệm của KTNN đối với báo cáo kiểm toán...

Thực trạng trên đây đã ảnh hưởng tới hiệu lực, hiệu quả hoạt động của

KTNN. Để giải quyết những vướng mắc phát sinh trong thực tiễn hoạt động

kiểm toán và khắc phục những hạn chế của hệ thống pháp luật về kiểm toán

nhà nước, cần phải ban hành Luật Kiểm toán nhà nước để điều chỉnh toàn

diện về tổ chức và hoạt động của KTNN, nâng cao địa vị pháp lý của KTNN

cho phù hợp vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của KTNN.

3.1.2.2. Giai đoạn từ khi Luật Kiểm toán nhà nước có hiệu lực thi

hành đến nay

Luật Kiểm toán nhà nước được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 7 thông

qua ngày 14/6/2005 và có hiệu lực thi hành từ 01/01/2006. Đây là một đạo

luật quan trọng trong hệ thống pháp luật của Nhà nước ta, là công cụ pháp lý

để tăng cường kiểm tra, kiểm soát các nguồn lực tài chính nhà nước, đồng

thời là cơ sở pháp lý cao nhất hiện nay quy định một cách khá đầy đủ, toàn

diện và có hệ thống về tổ chức và hoạt động của KTNN. Luật Kiểm toán nhà

nước được xây dựng trên cơ sở tổng kết thực tiễn 10 năm hoạt động của

KTNN, kế thừa những quy định còn phù hợp trong các văn bản pháp luật hiện

hành, nhất là Luật NSNN, các luật, pháp lệnh liên quan đến hệ thống tài

chính, hoạt động thanh tra, kiểm tra tài chính. Luật Kiểm toán nhà nước đã

quán triệt và thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng về phát triển

KTNN; tham khảo có chọn lọc nội dung luật kiểm toán của một số nước trên

thế giới; tuân thủ các nguyên tắc, chuẩn mực của INTOSAI, phục vụ yêu cầu

hội nhập quốc tế và gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới. Luật Kiểm toán

nhà nước được xây dựng theo phương án luật chi tiết để khi ban hành có thể

thực hiện được ngay, nội dung của Luật phải vừa đáp ứng yêu cầu trước mắt

vừa phù hợp với xu hướng phát triển hoạt động kiểm toán trong tương lai.

3.2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT

NAM HIỆN NAY

3.2.1. Thực trạng hình thức của pháp luật về kiểm toán nhà nước

Luật Kiểm toán nhà nước được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 7 thông

qua ngày 14/6/2005 và có hiệu lực thi hành từ 01/01/2006. Đây là cơ sở pháp

lý cao nhất hiện nay về tổ chức và hoạt động của KTNN. Để đảm bảo tính độc

lập cho KTNN, Luật Kiểm toán nhà nước đã quy định địa vị pháp lý của

KTNN; địa vị của Tổng KTNN, cơ chế bổ nhiệm, miễn nhiệm Tổng KTNN,

Phó tổng KTNN cũng như bảo đảm kinh phí hoạt động của KTNN. Cùng với

Luật Kiểm toán nhà nước, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật

Phòng, chống tham nhũng, Luật Ban hành văn bản QPPL, Luật Cán bộ, công

chức… được ban hành trong thời gian này cũng đã quy định nhiều nội dung

liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN trong hệ thống các

cơ quan kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước. Trên cơ sở Luật Kiểm toán nhà

nước, KTNN đã phối hợp tích cực với các cơ quan của Chính phủ và của

Quốc hội xây dựng trình các cơ quan có thẩm quyền ban hành và ban hành

theo thẩm quyền các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước.

Cho đến nay, 10 Nghị quyết của UBTV Quốc hội, 03 Nghị định của Chính

phủ, 01 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, 01 Quyết định của Bộ trưởng

Bộ Công an, 04 Thông tư và Thông tư liên tịch đã được ban hành để hướng

dẫn chi tiết Luật Kiểm toán nhà nước. Đáng chú ý là Nghị quyết số

916/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 15/9/2005 của UBTV Quốc hội về cơ cấu tổ

chức của KTNN và Nghị định số 91/2008/NĐ-CP ngày 18/8/2008 của Chính

phủ về công khai kết quả kiểm toán và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị

kiểm toán của KTNN là những văn bản QPPL quan trọng được ban hành kịp

thời, tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN.

Trong phạm vi thẩm quyền, Tổng KTNN đã ban hành 36 văn bản QPPL

dưới hình thức quyết định để quy định chi tiết hướng dẫn Luật Kiểm toán nhà

nước, quy chế hoá các hoạt động (ban hành Hệ thống chuẩn mực KTNN, quy

trình kiểm toán chung, các quy trình kiểm toán lĩnh vực ngân sách, doanh

nghiệp nhà nước và đầu tư dự án, Quy chế tổ chức và hoạt động của đoàn

kiểm toán, hệ thống hồ sơ mẫu biểu kiểm toán và hàng loạt các quy chế, quy

định nội bộ) làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động KTNN trên thực tế, làm

cơ sở để quản lý, điều hành các hoạt động của ngành theo hướng minh bạch,

công khai, chuyên nghiệp và chính quy hoá, tạo cơ sở để nâng cao chất lượng,

hiệu quả công tác trên mọi lĩnh vực, đặc biệt là để nâng cao chất lượng kiểm

toán và kiểm soát, quản lý đạo đức nghề nghiệp của KTV.

Trước thềm kỷ niệm 15 năm thành lập ngành, KTNN đã hoàn thành xây

dựng Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 trình Uỷ ban thường vụ

Quốc hội xem xét quyết định ban hành, làm cơ sở cho phát triển KTNN trong

tương lai. Ngày 19/4/2010 Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết

số 927/2010/NQ-UBTVQH12 về Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020.

Đây là sự kiện có tầm quan trọng đặc biệt đối với tiến trình phát triển của

KTNN; cùng với Luật Kiểm toán nhà nước, Nghị quyết số 927/2010/NQ-

UBTVQH12 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, tạo cơ sở pháp lý cho việc đẩy

mạnh phát triển KTNN đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, xây

dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay.

Tuy vậy, ngay trong sự hình thành nguồn pháp luật về kiểm toán nhà

nước nêu trên đã thể hiện và nảy sinh nhiều vấn đề bất cập, hạn chế đòi hỏi

phải được nghiên cứu để tiếp tục hoàn thiện. Những bất cập và hạn chế đó thể

hiện trên các mặt chủ yếu sau:

Một là, KTNN là cơ quan công quyền, thực hiện chức năng kiểm tra tài

chính công cao nhất của Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì

dân; song địa vi pháp lý lại chưa được quy định trong Hiến pháp như ở hầu

hết các nước trên thế giới.

Là cơ quan thực hiện chức năng kiểm tra, kiểm soát từ bên ngoài đối

với tất cả các tổ chức, cơ quan được giao quản lý và sử dụng nguồn lực tài

chính nhà nước và tài sản công; do vậy, về mặt quan hệ tổ chức dù KTNN

được đặt trong bộ máy hành pháp (Chính phủ), lập pháp (Quốc hội) hoặc độc

lập với cả hai cơ quan này thì nó cũng phải có vị trí độc lập, không bị chi phối

lớn bởi các tổ chức hay cá nhân nào. Đó là điều cần phải được quy định rõ ngay

trong Hiến pháp để làm cơ sở hình thành địa vị pháp lý thích hợp với chức năng,

nhiệm vụ, quyền và trách nhiệm của KTNN và là cơ sở hình thành các QPPL tại

các văn bản QPPL về KTNN và các văn bản QPPL có liên quan.

Địa vị pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp là một

hạn chế lớn của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.

Điều đó đã dẫn đến những quy định và giải pháp cụ thể tại các văn bản QPPL

về kiểm toán nhà nước, vừa thiếu tính ổn định, vừa chưa tương xứng với vai

trò của KTNN trong nền kinh tế, xã hội; mặt khác, là nguyên nhân dẫn đến sự

hạn chế hiệu lực, hiệu quả các hoạt động kiểm toán trong những năm qua.

Hai là, chưa có sự phù hợp và đồng bộ về một số quy định giữa Luật

Kiểm toán nhà nước với các luật có liên quan. Để đáp ứng yêu cầu của việc

hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước ta phục vụ công cuộc đổi mới đất

nước và thực hiện cam kết của Tổ chức Thương mại thế giới, đòi hỏi Luật

Kiểm toán nhà nước phải đồng bộ với các luật khác trong hệ thống pháp luật

của Nhà nước ta. Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn tình trạng chưa có sự phù hợp

và đồng bộ giữa Luật Kiểm toán nhà nước với Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ

chức Chính phủ, Luật NSNN...

Ba là, các văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toán nhà

nước chưa đầy đủ và đồng bộ, chưa có những quy định cụ thể về chế tài đối

với các hành vi vi phạm pháp luật kiểm toán nhà nước. Để bảo đảm hiệu lực

thi hành của Luật Kiểm toán nhà nước, trong thời gian qua KTNN đã tích cực

phối hợp với các cơ quan, tổ chức có liên quan xây dựng trình cơ quan nhà

nước có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền nhiều văn

bản dưới luật để quy định cụ thể và hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toán

nhà nước. Việc chủ động và khẩn trương xây dựng và ban hành các văn

bản hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toán nhà nước đã bảo đảm hiệu lực thi

hành và tính khả thi của Luật Kiểm toán nhà nước. Tuy nhiên, một số quy

định của Luật Kiểm toán nhà nước cần được quy định cụ thể như về thành

lập hệ thống kiểm toán nội bộ (khoản 3 Điều 6); KTNN trình ý kiến để

Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân

sách trung ương (khoản 4 Điều 15)... đến nay vẫn chưa được ban hành

cũng làm ảnh hưởng đến tính đầy đủ và đồng bộ và gây nhiều khó khăn

trong quá trình thực hiện. Mặt khác, hiện nay trong hệ thống các văn bản

QPPL về KTNN chưa có văn bản nào quy định cụ thể về xử lý các hành vi

vi phạm pháp luật kiểm toán nhà nước đã làm giảm hiệu lực hoạt động của

KTNN và tính nghiêm minh của pháp luật. Trong hoạt động kiểm toán

cũng như trong bất cứ lĩnh vực hoạt động nào khác, hệ thống pháp luật điều

chỉnh các mối quan hệ phát sinh nhất thiết phải bao gồm các quy định về

chế tài để xử lý các vi phạm của các bên tham gia trong các quan hệ đó.

Các quy định về chế tài có ý nghĩa thực tiễn rất quan trọng để tăng cường

pháp chế trong hoạt động kiểm toán đảm bảo hoạt động kiểm toán diễn ra

theo đúng pháp luật. Tuy nhiên, Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản

pháp luật có liên quan ngoài những quy định chung mang tính nguyên tắc,

hầu như chưa có các quy định về chế tài đối với các hành vi vi phạm của

đơn vị được kiểm toán, của các tổ chức và cá nhân có liên quan. Chính do

chưa có các quy định về chế tài một cách cụ thể và đầy đủ cho nên việc

chấp hành pháp luật về kiểm toán chưa nghiêm, phần nào đã ảnh hưởng

đến chất lượng và hiệu lực hoạt động kiểm toán của KTNN.

Bốn là, Hệ thống chuẩn mực, các quy trình, phương pháp kiểm toán đã

được KTNN chú trọng và ngày càng hoàn thiện, có bước phát triển nhanh so

với các cơ quan KTNN khác trên thế giới và khu vực; tuy nhiên, vẫn chưa đáp

ứng được yêu cầu. Hệ thống chuẩn mực KTNN, các quy trình kiểm toán, các

biện pháp giám sát chất lượng kiểm toán chưa hoàn chỉnh, đồng bộ với các loại

hình kiểm toán và các lĩnh vực kiểm toán, các phương pháp kiểm toán còn đơn

giản; chưa triển khai được kiểm toán trong môi trường công nghệ thông tin và

đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm toán ...

Trên cơ sở phân tích những mặt hạn chế trên đây, có thể rút ra nhận xét

về tính hệ thống của nguồn pháp luật về kiểm toán nhà nước là: Về mặt hình

thức pháp luật kiểm toán nhà nước phải được thÓ hiÖn trong Hiến pháp, trong

Luật Kiểm toán nhà nước và trong các luật có liên quan; trong hệ thống các

văn bản pháp quy điều chỉnh các quan hệ liên quan giữa KTNN và các đối

tượng được kiểm toán và các cơ quan, tổ chức có liên quan và trong điều

chỉnh các quan hệ nội tại của hệ thống KTNN. Tuy nhiên, cho đến nay những

yêu cầu cơ bản về hình thức đó chưa được đáp ứng, đó là hạn chế lớn về mặt

hình thức của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.

3.2.2. Thực trạng nội dung của pháp luật về kiểm toán nhà nước

Với việc ban hành Luật Kiểm toán nhà nước, hệ thống pháp luật hiện

hành về kiểm toán nhà nước ở nước ta về nội dung đã có những mặt tích cực

như đã quy định nguyên tắc hoạt động kiểm toán độc lập và chỉ tuân theo

pháp luật, trung thực, khách quan; đã nâng cao địa vị pháp lý của KTNN; quy

định khá đầy đủ và khá toàn diện về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức

và hoạt động của KTNN; lần đầu tiên, các vấn đề về giá trị pháp lý của báo

cáo kiểm toán (Điều 9), trách nhiệm gửi và cung cấp báo cáo kiểm toán (Điều

15), vấn đề công khai kết quả kiểm toán, kết quả thực hiện các kết luận, kiến

nghị kiểm toán (Điều 58, Điều 59) và giám sát hoạt động kiểm toán (Điều 72)

được quy định trong Luật Kiểm toán nhà nước là cơ sở pháp lý rất quan trọng

cho tổ chức và hoạt động KTNN, nâng cao hiệu lực, hiệu quản hoạt động của

KTNN. Tuy nhiên, qua thực tiễn áp dụng Luật Kiểm toán nhà nước và các

văn bản có liên quan đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập. Có thể đưa ra những

đánh thực trạng nội dung pháp luật về kiểm toán nhà nước như sau:

3.2.2.1. Về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức

của Kiểm toán Nhà nước

a) Về địa vị pháp lý của KTNN

Theo quy định tại Điều 13 của Luật Kiểm toán nhà nước: "Kiểm toán

Nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do

Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật". Quy định

về địa vị pháp lý của cơ quan KTNN như trên về cơ bản đã có sự phù hợp

nhất định với quy định tại Điều 5 Tuyên bố Lima của INTOSAI "Cơ quan

Kiểm toán tối cao chỉ có thể thực hiện được nhiệm vụ của mình một cách

khách quan và thật hiệu quả khi nó có vị trí độc lập với cơ quan bị kiểm tra

và được bảo vệ trước những ảnh hưởng từ bên ngoài". Bằng việc tách kiểm

tra tài chính ra khỏi phạm vi ngành lập pháp, hành pháp về mặt thiết chế như

vậy sẽ đảm bảo cho người kiểm tra và người bị kiểm tra không đồng nhất với

nhau và giữ được một khoảng cách tối thiểu nhất định giữa họ với nhau. Quy

định này nhằm bảo đảm tính độc lập về mặt nghiệp vụ và thiết chế của

KTNN. Như vậy, với quy định tại Điều 13 của Luật Kiểm toán nhà nước, địa

vị pháp lý của KTNN đã được nâng cao một bước, cơ bản khắc phục tình

trạng địa vị pháp của KTNN còn thấp, chưa tương xứng với chức năng, nhiệm

vụ được giao.

Tuy nhiên, quy định về địa vị pháp lý của KTNN chưa đúng với bản chất

của KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất. Thuật ngữ

“chuyên môn’’ trong quy định về địa vị pháp lý của KTNN tại Điều 13 của

Luật Kiểm toán nhà nước là không phù hợp, chưa thể hiện được bản chất của

cơ quan KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất

(hoặc KTNN là cơ quan kiểm toán tối cao). Chính vì Luật quy định: “...Kiểm

toán Nhà nước là cơ quan chuyên môn... dẫn đến nhận thức của các cấp, các

ngành, công chúng và xã hội nói chung về vị trí, vai trò và chức năng, nhiệm

vụ của KTNN chưa đầy đủ và toàn diện, thậm chí còn có nhận thức sai lệch,

không đúng đắn về vị trí pháp lý, tổ chức và hoạt động KTNN. Nguyên nhân

chủ yếu là do: Địa vị pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp

- đạo luật cơ bản của Nhà nước như hầu hết các nước trên thế giới.

b) Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN

Trong giai đoạn đầu mới thành lập, KTNN mới thực hiện chức năng

kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán tuân thủ; các nhiệm vụ và quyền hạn

của KTNN cũng được quy định phù hợp với chức năng kiểm toán này. Sau

khi Luật Kiểm toán nhà nước được ban hành, với vị thế là cơ quan chuyên

môn về kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập

và chỉ tuân theo pháp luật, KTNN đã có đầy đủ các chức năng của kiểm toán.

Theo quy định tại Điều 14 Luật Kiểm toán nhà nước: KTNN có chức năng

kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với

cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Để thực hiện chức năng trên, KTNN có các nhiệm vụ, quyền hạn quy

định tại Điều 15, Điều 16 của Luật Kiểm toán nhà nước, trong đó có nhiều

nhiệm vụ mới rất quan trọng là:

- KTNN quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm và báo cáo với Quốc

hội, Chính phủ trước khi thực hiện. Quy định này là phù hợp với thông lệ

quốc tế và điều kiện thực tiễn của nước ta. Tuyên bố Lima của INTOSAI

nhấn mạnh phải để cho các cơ quan KTNN tự mình lập chương trình kiểm

toán và không được để công việc này nằm trong phạm vi tác động của các cơ

quan nhà nước khác, bảo đảm tính độc lập của KTNN.

- Trình ý kiến của KTNN để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán

NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định dự án, công

trình quan trọng quốc gia, phê chuẩn quyết toán NSNN. Đây là một nhiệm vụ

mới của KTNN so với quy định của Luật NSNN và các quy định về KTNN.

- Tham gia với các cơ quan của Chính phủ, của Quốc hội khi có yêu

cầu trong việc xây dựng và thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh. Đây chính là

hoạt động tư vấn của KTNN. Từ thực tiễn hoạt động kiểm toán và những

chuẩn mực nghề nghiệp khách quan, KTNN phát hiện những sơ hở, bất cập

trong các văn bản QPPL hiện hành, kiến nghị Chính phủ, Quốc hội sửa đổi,

bổ sung hoặc ban hành mới các văn bản pháp luật, góp phần bảo đảm tính đầy

đủ, đồng bộ và khả thi của hệ thống pháp luật.

- Xem xét quyết định việc kiểm toán khi Thường trực HĐND, UBND

tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có yêu cầu; tham gia với Uỷ ban Kinh

tế và Ngân sách của Quốc hội, các cơ quan khác của Quốc hội, Chính phủ

trong việc xem xét, thẩm tra dự toán NSNN, phân bổ ngân sách trung ương;

tham gia với Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội trong hoạt động

giám sát về lĩnh vực tài chính ngân sách; báo cáo kết quả kiểm toán năm và

kết quả thực hiện kiến nghị kiểm toán với Quốc hội, UBTV Quốc hội; gửi báo

cáo kiểm toán cho Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Chủ tịch

nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; cung cấp kết quả kiểm toán cho Bộ

Tài chính, HĐND nơi kiểm toán và cơ quan khác theo quy định của pháp luật;

công bố công khai kết quả kiểm toán; chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra xem

xét, xử lý các vi phạm theo quy định của pháp luật; chỉ đạo hướng dẫn về

chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán nội bộ...

Tuy nhiên, qua thực tiễn hoạt động những quy định về nhiệm vụ của

KTNN đã bộc lộ những tồn tại, vướng mắc cần tập trung tháo gỡ là:

Thứ nhất, nhiệm vụ của KTNN chưa bao quát hết đối với việc kiểm

tra, kiểm soát mọi nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công; chưa thực

hiện kiểm toán việc quản lý và sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại các

doanh nghiệp mà Nhà nước không giữ cổ phần chi phối; chưa thực hiện

kiểm toán nghĩa vụ thu nộp NSNN của các tổ chức kinh tế thuộc mọi thành

phần kinh tế.

Thứ hai, một số nhiệm vụ phát sinh trong thời gian qua trên thực tế

KTNN đã và đang phải thực hiện hoặc về lâu dài đây là nhiệm vụ của KTNN,

nhưng chưa được quy định trong Luật Kiểm toán nhà nước, cụ thể:

- Nhiệm vụ phòng ngừa, phát hiện tham nhũng

Với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành

lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, vị trí, vai trò của KTNN

được đề cao trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng. Luật Phòng, chống

tham nhũng quy định KTNN thuộc nhóm các cơ quan trực tiếp có trách nhiệm

phát hiện và phối hợp xử lý tham nhũng: Cơ quan Thanh tra Nhà nước, Cơ

quan điều tra, KTNN, VKSND, TAND; đồng thời quy định cụ thể, rõ ràng về

trách nhiệm của KTNN trong phòng, chống tham nhũng. Tuy nhiên, Luật

Kiểm toán nhà nước chưa quy định nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng của

KTNN, do vậy, cần bổ sung nhiệm vụ này của KTNN cho phù hợp.

- Nhiệm vụ kiểm toán thuế:

Xuất phát từ vai trò của thuế là nguồn thu chủ yếu của NSNN, Tuyên

bố Lima đã đặc biệt nhấn mạnh nhiệm vụ kiểm toán thuế của cơ quan KTNN.

Điều 20 của Tuyên bố Lima quy định về nhiệm vụ kiểm toán thuế của cơ

quan Kiểm toán tối cao như sau:

“1. Cơ quan kiểm toán tối cao phải có quyền kiểm toán việc thu thuế ở

mức càng rộng càng tốt, khi thực hiện việc này phải có quyền kiểm tra hồ sơ

thuế cá nhân.

2. Kiểm toán thuế trên hết là kiểm toán tính pháp lý và tính chuẩn tắc,

tuy nhiên, khi kiểm toán việc áp dụng luật thuế, Cơ quan kiểm toán tối cao còn

phải kiểm tra hệ thống thu và hiệu quả thu thuế, việc thực hiện các chỉ tiêu thu

và nếu có thể, phải đề xuất các biện pháp cải tiến cho cơ quan lập pháp”.

Qua thực tiễn hoạt động KTNN ở nước ta đã cho thấy thông qua việc

kiểm tra quyết toán thuế ở các doanh nghiệp ngoài quốc doanh đã phát hiện

nhiều vụ gian lận về thuế, làm thất thoát hàng nghìn tỷ đồng của NSNN. Tuy

nhiên, do Luật Kiểm toán nhà nước chưa quy định nhiệm vụ kiểm toán nghĩa

vụ nộp thuế của các doanh nghiệp ngoài quốc doanh nên trên thực tế việc

kiểm tra quyết toán thuế ở những tổ chức này gặp khó khăn, lúng túng.

- Nhiệm vụ kiểm toán nợ công:

Đây là nhiệm vụ rất quan trọng trong điều kiện mở rộng giao lưu và

hợp tác quốc tế, nhằm kiểm toán để xem xét mức vay nợ và an toàn nợ công

của quốc gia. Đây cũng là nhiệm vụ kiểm toán theo thông lệ quốc tế, được

nhiều cơ quan KTNN của các nước trên thế giới thực hiện.

- Chưa quy định rõ nhiệm vụ tiền kiểm của KTNN:

Quy định nhiệm vụ của KTNN tại khoản 4 Điều 15 Luật Kiểm toán nhà

nước về trình ý kiến để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết

định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định dự án, công trình quan trọng

quốc gia là chưa rõ ràng, gây khó khăn trong tổ chức thực hiện. Thực chất đây

chính là hình thức kiểm toán trước của KTNN, nhằm bảo đảm các nguồn lực

được động viên và phân bổ vào những mục tiêu phát triển của đất nước cũng

như tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của các khoản chi NSNN, tránh được

những sai sót, gian lận ngay từ khi lập và phân bổ dự toán, dự án. Mặt khác,

việc đầu tư các công trình quan trọng của quốc gia không chỉ tiêu tốn một số

lượng lớn tiền, của mà còn liên quan đến chiến lược phát triển kinh tế - xã hội

của đất nước. Điều đó đòi hỏi không chỉ được xem xét về mặt kỹ thuật mà

còn phải xem xét các khía cạnh về kinh tế, xã hội. Do vậy, nếu không có một

cơ quan độc lập với cơ quan lập dự án, có đủ năng lực chuyên môn, tuân theo

các chuẩn mực nghề nghiệp xem xét, đánh giá trước khi Quốc hội thảo luận

và quyết định có thể sẽ gây ra những rủi ro lớn. Kinh nghiệm của nhiều nước

có lịch sử phát triển KTNN lâu đời đều giao cho KTNN thực hiện nhiệm vụ

này. Vì vậy, cần xem xét sửa đổi theo hướng quy định rõ KTNN thực hiện

kiểm toán dự toán NSNN, các dự án, công trình quan trọng quốc gia phục vụ

cho việc xem xét quyết định của Quốc hội.

c) Mô hình và cơ cấu tổ chức của KTNN

Để thực hiện đầy đủ các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao,

KTNN phải có tổ chức bộ máy phù hợp cả về mô hình và cơ cấu tổ chức. Luật

Kiểm toán nhà nước tiếp tục khẳng định mô hình tổ chức và hoàn thiện một

bước cơ bản cơ cấu tổ chức của KTNN. Điều 21 Luật Kiểm toán nhà nước

quy định: ”KTNN được tổ chức và quản lý tập trung thống nhất gồm bộ máy

điều hành, KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực và các đơn vị sự nghiệp”.

Ngày 15/9/2005, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số

916/2005/NQ-UBTVQH11 quy định cụ thể về cơ cấu tổ chức của KTNN. So

với quy định tại Nghị định số 93/2003/NĐ-CP của Chính phủ, cơ cấu tổ chức

của KTNN theo Nghị quyết số 916/2005/NQ-UBTVQH11 của UBTV Quốc

hội có những điểm mới:

Thứ nhất, điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ và đổi tên một số đơn vị:

Đổi tên Vụ Giám định và kiểm tra chất lượng kiểm toán thành Vụ Chế

độ và Kiểm soát chất lượng kiểm toán, thực hiện chức năng xây dựng trình

Tổng KTNN ban hành Hệ thống chuẩn mực KTNN; ban hành quyết định, chỉ

thị, chế độ công tác; quy chế, quy trình và phương pháp chuyên môn nghiệp

vụ kiểm toán, hồ sơ kiểm toán áp dụng trong hoạt động KTNN và kiểm toán

nội bộ; đồng thời, thực hiện chức năng kiểm soát chất lượng kiểm toán;

Đổi tên các đơn vị KTNN chuyên ngành: Các đơn vị KTNN chuyên

ngành không đặt tên theo từng lĩnh vực chuyên ngành như quy định tại Nghị

định số 93/2003/NĐ-CP, mà được đổi tên thành các KTNN chuyên ngành

theo thứ tự từ I đến VII.

Thứ hai, thành lập một số đơn vị phù hợp chức năng, nhiệm vụ mới

Vụ Tổng hợp, tham mưu cho Tổng KTNN về hoạt động kiểm toán: Xây

dựng kế hoạch kiểm toán của toàn ngành, phân giao nhiệm vụ kiểm toán cho

các KTNN chuyên ngành, khu vực, theo dõi việc thực hiện kế hoạch kiểm

toán của toàn ngành, thẩm định và xét duyệt báo cáo kiểm toán trước khi trình

Tổng KTNN ký công bố, tổng hợp, lập báo cáo kiểm toán năm, báo cáo thực

hiện các kết luận và kiến nghị kiểm toán, tổ chức công bố công khai báo cáo

kiểm toán theo quy định tại Điều 58 và 59 Luật Kiểm toán nhà nước,… và là

đầu mối quan hệ công tác giữa KTNN với Quốc hội và Chính phủ.

Vụ Quan hệ quốc tế, thực hiện chức năng tham mưu cho Tổng KTNN

tổ chức thực hiện và quản lý hợp tác quốc tế trong lĩnh vực KTNN; quản lý

các dự án hỗ trợ kỹ thuật của nước ngoài và các tổ chức quốc tế cho KTNN.

Để tiếp tục tăng cường năng lực hoạt động cho KTNN, ngày 28/5/2007

UBTV Quốc hội đã có Nghị quyết số 1123/NQ-UBTVQH 11 về việc thành

lập thêm 4 đơn vị KTNN khu vực trực thuộc KTNN, gồm: KTNN khu vực

VI, trụ sở đặt tại thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh; KTNN khu vực VII,

trụ sở đặt tại thành phố Yên Bái, tỉnh Yên Bái; KTNN khu vực VIII, trụ sở

đặt tại thành phố Nha Trang, tỉnh Khánh Hoà; KTNN khu vực IX, trụ sở đặt

tại thành phố Mỹ Tho, tỉnh Tiền Giang.

Thực hiện Nghị quyết số 927/2010/NQ-UBTVQH12 ngày 19/4/2010

của UBTV Quốc hội về việc ban hành Chiến lược phát triển KTNN đến năm

2020, ngày 29/4/2011 UBTV Quốc hội đã có Nghị quyết số 1064/NQ-

UBTVQH 12 về việc thành lập thêm 4 KTNN khu vực, 1 KTNN chuyên

ngành, gồm: KTNN khu vực X, trụ sở đặt tại thành phố Thái Nguyên, tỉnh

Thái Nguyên; KTNN khu vực XI, trụ sở đặt tại thành phố Thanh Hóa, tỉnh

Thanh Hóa; KTNN khu vực XII, trụ sở đặt tại thành phố Buôn Ma Thuột, tỉnh

Đắk Lắk; KTNN khu vực XIII, trụ sở đặt tại thành phố Vũng Tàu, tỉnh Bà Rịa

- Vũng Tàu; thành lập thêm 1 KTNN chuyên ngành trên cơ sở tách KTNN

chuyên ngành I thành KTNN chuyên ngành Ia và KTNN chuyên ngành Ib

kiểm toán các đơn vị thuộc khối quốc phòng, an ninh.

Qua thực tiễn hoạt động trong những năm qua của KTNN cho thấy về

cơ bản mô hình tổ chức, cơ cấu của KTNN như hiện nay là thích hợp và hiệu

quả phù hợp với quy định về quản lý, điều hành NSNN theo quy định của

Luật NSNN và phù hợp thông lệ quốc tế. Sau gần 20 năm hoạt động, tổ chức

bộ máy của KTNN không ngừng phát triển và hoàn thiện, KTNN đã xây dựng

được bộ máy tổ chức tập trung thống nhất với 31 đơn vị trực thuộc (7 đơn vị

tham mưu, 8 KTNN chuyên ngành, 13 KTNN khu vực, 3 đơn vị sự nghiệp).

Tuy nhiên, cơ cấu tổ chức của KTNN vẫn đang trong quá trình hoàn

thiện, chưa hoàn chỉnh. Số lượng các KTNN khu vực, KTNN chuyên ngành

chưa đáp ứng yêu cầu kiểm toán ngân sách địa phương và ngân sách trung

ương; số lượng, cơ cấu các vụ chức năng còn thiếu và bất cập so với yêu cầu

nhiệm vụ, một số đơn vị còn phải đảm nhiệm quá nhiều chức năng, nhiệm vụ

khác nhau, rất khó khăn cho quản lý và điều hành các hoạt động trong toàn ngành.

3.2.2.2. Đối tượng và phạm vi kiểm toán

Điều 5 Luật Kiểm toán nhà nước quy định: “Đối tượng kiểm toán của

Kiểm toán Nhà nước là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân

sách, tiền và tài sản nhà nước”. Quy định như vậy đã phân biệt rõ đối tượng

kiểm toán của KTNN với các đơn vị được kiểm toán là các cơ quan, tổ chức,

đơn vị có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Tuy nhiên, tồn

tại chủ yếu của pháp luật kiểm toán nhà nước hiện hành là việc xác định phạm

vi và đối tượng kiểm toán chưa đầy đủ, chưa bao quát hết các nguồn lực tài

chính nhà nước và tài sản công. Luật Kiểm toán nhà nước quy định “Tài sản

nhà nước là tài sản hình thành hoặc có nguồn gốc từ NSNN, thuộc sở hữu,

quản lý của Nhà nước, là đối tượng kế toán của đơn vị được kiểm toán”, chưa

bao gồm đất đai, tài nguyên khoáng sản...

3.2.2.3. Về Tổng Kiểm toán Nhà nước, Phó Tổng Kiểm toán Nhà nước

Cùng với quy định về địa vị pháp lý của cơ quan KTNN, lần đầu tiên địa

vị pháp lý của Tổng KTNN đã được Luật Kiểm toán nhà nước quy định rõ

ràng, đầy đủ. Theo quy định tại Điều 17 của Luật Kiểm toán nhà nước: "Tổng

KTNN do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của Uỷ ban

thường vụ Quốc hội sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chính phủ.

Nhiệm kỳ của Tổng KTNN là bảy năm, có thể được bầu lại nhưng không quá

hai nhiệm kỳ. Lương và chế độ khác của Tổng KTNN như lương và chế độ

khác của Chủ nhiệm Uỷ ban của Quốc hội". Với quy định như trên, Quốc hội

- Cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam

đã quy định thẩm quyền và quy trình bổ nhiệm cao nhất đối với Tổng KTNN để

đảm bảo tính độc lập, khách quan của Tổng KTNN nói riêng và cơ quan KTNN

nói chung khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toán. Khoản 3 Điều 17 của Luật Kiểm

toán nhà nước quy định: "Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán Nhà nước là bảy năm,

có thể được bầu lại nhưng không quá hai nhiệm kỳ". Qua thực tiễn hoạt động

cho thấy, quy định này là phù hợp để đảm bảo tính liên tục, tính chuyên sâu, tính

kế thừa giữa các nhiệm kỳ Quốc hội và phù hợp với thông lệ quốc tế. Việc quy

định nhiệm kỳ của Tổng KTNN là 7 năm đối với nước ta còn bảo đảm được tính

liên tục, “gối đầu” trong xem xét, xác nhận quyết toán NSNN theo quy định của

Hiến pháp và luật (Hiến pháp quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội:

“…phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước…” (khoản 4 Điều 84); khoản 1,

Điều 67 Luật NSNN quy định: “Quốc hội phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà

nước chậm nhất 18 tháng sau khi năm ngân sách kết thúc” ).

Các quy định về Tổng KTNN cơ bản phù hợp, đặc biệt là quy định về

cơ chế bầu Tổng KTNN, nhiệm kỳ Tổng KTNN..., tạo điều kiện cho hoạt

động của Tổng KTNN có tính độc lập khi đưa ra các quyết sách. Tuy nhiên,

để tăng thêm tính độc lập cho Tổng KTNN phù hợp với thông lệ quốc tế, đáp

ứng yêu cầu cải cách hành chính, cần có các quy định để bảo đảm tính độc lập

của Tổng KTNN, phân cấp mạnh và tăng cường trách nhiệm của Tổng KTNN

trong vấn đề thiết lập hệ thống tổ chức bộ máy và nhân sự phù hợp đặc thù

hoạt động của KTNN.

Về Phó Tổng KTNN (Điều 20)

Theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước: Phó Tổng KTNN do Tổng

KTNN đề nghị UBTV Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức; nhiệm kỳ

của Phó Tổng KTNN là bảy năm (Điều 20). Qua thực tiễn áp dụng đã cho

thấy cơ chế bổ nhiệm Phó Tổng KTNN theo quy định hiện hành là chưa thật

rõ ràng, thủ tục rườm rà, không phù hợp với thông lệ chung và yêu cầu cải

cách hành chính ở nước ta hiện nay. Theo quy định của Luật Cán bộ, công

chức, Phó Tổng KTNN là công chức nhà nước; do vậy, thẩm quyền bổ nhiệm

và nhiệm kỳ phải tuân thủ các quy định của Nhà nước về cán bộ, công chức.

3.2.2.4. Quy định về Kiểm toán viên nhà nước

KTV nhà nước là chức danh của người trực tiếp thực hiện nhiệm vụ

kiểm toán. Cơ quan KTNN thực thi nhiệm vụ chủ yếu thông qua đội ngũ

KTV nhà nước. Vì vậy, lực lượng KTV nhà nước mạnh hay yếu là yếu tố ảnh

hưởng trực tiếp đến kết quả hoạt động, hiệu lực và hiệu quả cũng như uy tín

của KTNN. Luật Kiểm toán nhà nước đã dành một chương riêng (Chương III)

và một số điều khoản ở các chương khác có liên quan quy định về KTV nhà

nước, như quy định về chức danh KTV nhà nước (Đều 27), tiêu chuẩn chung

và trách nhiệm của KTV nhà nước (Điều 29, Điều 30); quy định những

trường hợp KTV nhà nước không được thực hiện kiểm toán (Điều 31); quy

định nhiệm vụ, quyền hạn của KTV nhà nước trong thực hiện kiểm toán

(Điều 48); quy định các hành vi bị nghiêm cấm đối với KTV nhà nước (khoản

1 Điều 12). Việc quy định cụ thể vị trí, vai trò, tiêu chuẩn, trách nhiệm, nhiệm

vụ, quyền hạn của KTV nhà nước là rất cần thiết, nhằm tạo cơ sở cho việc

tuyển dụng, sử dụng, quản lý, đào tạo, bồi dưỡng và sử dụng có hiệu quả đội

ngũ KTV trong giai đoạn phát triển mới của KTNN.

Tuy nhiên, quy định ngạch KTV dự bị đến nay không phù hợp với quy

định về phân loại công chức của Luật Cán bộ, công chức. Theo quy định của

Luật này, công chức có trình độ từ đại học trở lên có 3 ngạch: Công chức loại

A (ngạch chuyên viên cao cấp và tương đương); công chức loại B (ngạch

chuyên viên chính và tương đương); công chức loại C (ngạch chuyên viên và

tương đương). Mặt khác, mặc dù KTV dự bị là một ngạch công chức và người

được bổ nhiệm vào ngạch đã là công chức nhà nước; song, trên thực tế, vai

trò, chức trách, nhiệm vụ và hoạt động của KTV dự bị chỉ như là một trợ lý

kiểm toán cho KTV ở các ngạch khác. Do quy định về ngạch KTV dự bị, nên

thời gian qua nhiều người ở các cơ quan, đơn vị, tổ chức của các bộ, ngành,

địa phương, doanh nghiệp,... có thâm niên, năng lực công tác nhưng khi

chuyển về KTNN lại được xếp vào ngạch KTV dự bị đã làm hạn chế việc thu

hút nguồn nhân lực có chất lượng cao về công tác tại KTNN.

3.2.2.5. Quy định về hoạt động kiểm toán nhà nước

Hoạt động kiểm toán nhà nước là một trong những nội dung quan trọng

của Luật Kiểm toán nhà nước. Do vậy, Luật Kiểm toán nhà nước đã dành một

chương riêng (Chương IV) gồm 7 mục với 30 điều quy định về hoạt động

kiểm toán của KTNN. Các quy định của Chương này được quy định khá chi

tiết và đầy đủ về các loại hình kiểm toán và nội dung của từng loại hình đó;

quy định cụ thể, chi tiết về thủ tục, trình tự và quy trình tiến hành một cuộc

kiểm toán của KTNN. Hoạt động kiểm toán được xây dựng theo trình tự thủ

tục mang tính tố tụng, bảo đảm chặt chẽ, cụ thể là: Quy định về Quyết định

kiểm toán (Điều 35); loại hình kiểm toán và nội dung của từng loại hình kiểm

toán (từ Điều 36 đến Điều 40); thời hạn kiểm toán, địa điểm kiểm toán (Điều

41, Điều 42); Đoàn kiểm toán, quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn, trách

100

nhiệm của Trưởng Đoàn kiểm toán, Tổ trưởng Tổ kiểm toán, KTV và các

thành viên khác của Đoàn kiểm toán (từ Điều 43 đến Điều 49); quy trình kiểm

toán, quy định cụ thể các bước thực hiện một cuộc kiểm toán, nội dung công

việc cần thực hiện trong từng bước và yêu cầu về thời hạn của từng khâu

trong quy trình lập và phát hành báo cáo kiểm toán (từ Điều 50 đến Điều 57);

công khai kết quả kiểm toán, theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kiến nghị kiểm

toán và hồ sơ kiểm toán (từ Điều 58 đến Điều 62).

Điểm mới của Luật Kiểm toán nhà nước là quy định tương đối cụ thể

về thủ tục, trình tự tiến hành hoạt động kiểm toán, tạo cơ sở pháp lý thống

nhất cho việc thực hiện nhiệm vụ kiểm toán của KTNN.

Tuy nhiên, qua thực tiễn áp dụng, các quy định của Luật Kiểm toán nhà

nước về hoạt động kiểm toán đã bộc lộ một số hạn chế, tồn tại là:

Thứ nhất, thành phần Đoàn kiểm toán tại Điều 35, Điều 44 là chưa đầy

đủ, thiếu thành phần quan trọng là KTV nhà nước và chưa bảo đảm tính thống

nhất trong các quy định của Luật Kiểm toán nhà nước.

Thứ hai, do Luật Kiểm toán nhà nước chưa quy định nhiệm vụ, quyền

hạn và trách nhiệm của Kiểm toán trưởng KTNN chuyên ngành, KTNN khu

vực trong hoạt động kiểm toán, dẫn đến cách hiểu chưa thống nhất và chưa

đúng về trách nhiệm của Kiểm toán trưởng, Trưởng Đoàn kiểm toán trong

việc thu thập thông tin phục vụ cho việc ra quyết định kiểm toán; khảo sát,

thu thập thông tin lập kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán.

Thứ ba, chưa có các quy định về kiểm soát chất lượng hoạt động kiểm

toán của KTNN.

3.2.2.6. Quy định về đơn vị được kiểm toán

Trước khi Luật Kiểm toán nhà nước được ban hành, chưa có các quy định

cụ thể và đầy đủ về đơn vị được kiểm toán, quyền và nghĩa vụ của đơn vị được

kiểm toán. Luật Kiểm toán nhà nước đã có một chương riêng quy định về đơn vị

được kiểm toán, quyền và nghĩa vụ của đơn vị được kiểm toán (Chương V). Do

101

vậy, từ khi Luật Kiểm toán nhà nước có hiệu lực thi hành, các đơn vị được kiểm

toán đã nâng cao ý thức, trách nhiệm trong việc chấp hành pháp luật, đã thực

hiện tốt hơn nghĩa vụ cung cấp các thông tin, tài liệu phục vụ cho việc kiểm toán

và thực hiện đầy đủ, kịp thời hơn các kết luận, kiến nghị của KTNN.

Tuy nhiên, qua thực tiễn hoạt động kiểm toán, một số quy định về đơn

vị được kiểm toán đã bộc lộ những bất cập, tồn tại, cụ thể là:

Một là, các đơn vị được kiểm toán chưa bao quát hết phạm vi đối tượng

kiểm toán của KTNN là hoạt động có liên quan quản lý và sử dụng ngân sách,

tiền và tài sản nhà nước;

Hai là, khoản 4 Điều 64 Luật Kiểm toán nhà nước quy định đơn vị

được kiểm toán có quyền kiến nghị, song Luật chưa quy định rõ đơn vị được

kiểm toán thực hiện quyền này trong thời hạn bao nhiêu ngày kể từ khi nhận

được báo cáo kiểm toán, nên trong thực tiễn thi hành còn gặp nhiều khó khăn

trong việc thực hiện quyền kiến nghị và giải quyết kiến nghị của các đơn vị

được kiểm toán.

Ba là, khoản 5 Điều 65 Luật Kiểm toán nhà nước quy định: ”Người

đứng đầu đơn vị được kiểm toán phải ký biên bản kiểm toán”. Quy định này

không bảo đảm sự chuẩn xác về mặt pháp lý, vì thực chất biên bản kiểm toán

là báo cáo kết quả kiểm toán tại đơn vị trực thuộc của đơn vị được kiểm toán

do Tổ kiểm toán thực hiện. Do vậy, Tổ trưởng Tổ kiểm toán phải chịu trách

nhiệm trước pháp luật về tính đúng đắn, trung thực, khách quan của những

đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị trong biên bản kiểm toán của Tổ

kiểm toán (điểm b, khoản 3 Điều 47); giá trị pháp lý của biên bản kiểm toán

hoàn toàn không phụ thuộc vào việc người đứng đầu đơn vị được kiểm toán

ký vào biên bản kiểm toán. Tuy nhiên, do Luật Kiểm toán nhà nước sử dụng

thuật ngữ “Biên bản kiểm toán”, nên dễ dẫn tới hiểu theo nghĩa biên bản

thông thường - các bên đều phải ký vào biên bản; quy định này đã gây khó

khăn và làm ảnh hưởng đến tính độc lập, khách quan của hoạt động KTNN.

102

3.2.2.7. Quy định về bảo đảm hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

Luật Kiểm toán nhà nước là một trong số ít các luật trong hệ thống

pháp luật của Nhà nước ta có chương riêng quy định về bảo đảm hoạt động

của KTNN (Chương VI). Đảm bảo đầy đủ, kịp thời phương tiện, điều kiện

kinh phí và cơ sở vật chất là một trong những nhân tố quyết định để đảm bảo

tính độc lập của KTNN trên thực tế và tạo điều kiện để KTNN hoàn thành

chức năng, nhiệm vụ được giao ngày càng nặng nề hơn. Theo quy định của

Luật Kiểm toán nhà nước, KTNN có kinh phí hoạt động riêng, là đơn vị dự

toán cấp I của ngân sách trung ương. Kinh phí hoạt động của KTNN do

KTNN lập dự toán và đề nghị Chính phủ trình Quốc hội quyết định. Nhà

nước có chính sách đầu tư phát triển công nghệ thông tin và các phương tiện

khác để bảo đảm cho tổ chức và hoạt động của KTNN, đáp ứng yêu cầu hội

nhập quốc tế. Chế độ tiền lương, phụ cấp, trang phục đối với cán bộ, công

chức KTNN và chế độ ưu tiên đối với KTV nhà nước do UBTV Quốc hội quy

định (Điều 67, Điều 68, Điều 69).

Mặc dù, cơ chế, chính sách và chế độ đãi ngộ cho KTV (bồi dưỡng và

dưỡng liêm...) tuy đã được cải thiện một bước, song Nhà nước chưa có chế độ

chính sách đãi ngộ theo tính chất hoạt động đặc thù (như phụ cấp lưu động và

một số loại phụ cấp khác) và thu nhập so với mặt bằng hiện nay vẫn còn thấp,

đặc biệt là đối với đội ngũ KTV làm việc trong điều kiện đi công tác xa, dài

ngày trên các địa bàn trong phạm vi cả nước. Do vậy, khó thu hút và giữ được

công chức giỏi; có nguy cơ mất công chức có trình độ chuyên môn cao, chảy

máu chất xám về các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ về tài chính, chứng

khoán và doanh nghiệp kiểm toán.

3.2.2.8. Chưa có các quy định về chế tài đối với các hành vi vi phạm

pháp luật kiểm toán nhà nước của đơn vị được kiểm toán và của tổ chức,

cá nhân có liên quan

Thực tế hoạt động kiểm toán nhà nước những năm qua cho thấy, nhiều

trường hợp vi phạm các quy định của Luật Kiểm toán nhà nước và các văn

103

bản pháp luật có liên quan về nghĩa vụ của đơn vị được kiểm toán và tổ chức,

cá nhân có liên quan, nhưng hiện nay việc xử lý còn nhiều bất cập, chủ yếu

mới chỉ nhắc nhở, rút kinh nghiệm, vì chưa có các chế tài để áp dụng đối với

hành vi vi phạm nêu trên. Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản hướng dẫn

thi hành hầu như chưa có các quy định về chế tài, trừ một số quy định rất

chung như:“chịu trách nhiệm trước pháp luật”; “đề nghị các cơ quan có

thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật”... vì vậy, hiệu lực của hoạt

động kiểm toán và tính nghiêm minh của pháp luật chưa đạt được như mong

muốn, ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu lực của hoạt động KTNN.

Như vậy, để nâng cao hiệu lực của hoạt động kiểm toán và tính nghiêm

minh của pháp luật, việc áp dụng biện pháp xử lý nói chung và xử phạt vi

phạm hành chính nói riêng đối với tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp

luật về kiểm toán nhà nước là một đòi hỏi cấp bách. Đòi hỏi này xuất phát từ

yêu cầu khách quan của việc tăng cường pháp chế XHCN trong hoạt động

kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.

3.2.2.9. Chưa có sự phù hợp và đồng bộ về một số quy định giữa

Luật Kiểm toán nhà nước với các luật có liên quan

Do địa vị pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp, nên

hiện nay vẫn còn trình trạng chưa có sự phù hợp và đồng bộ trong một số quy

định giữa Luật Kiểm toán nhà nước với các luật có liên quan, nhất là các luật

điều chỉnh về tổ chức bộ máy nhà nước và NSNN, cụ thể là:

Luật Kiểm toán nhà nước quy định: "Tổng Kiểm toán Nhà nước do

Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ

Quốc hội sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chính phủ (khoản 2 Điều

17). Tuy nhiên, cả Luật tổ chức Quốc hội và Luật tổ chức Chính phủ đều

không có nội dung nào quy định về vấn đề trên.

Luật NSNN và Luật Kiểm toán nhà nước quy định việc kiểm toán báo

cáo quyết toán NSNN các cấp được thực hiện trước khi Quốc hội, HĐND phê

104

chuẩn quyết toán ngân sách. Tuy nhiên, theo quy định của Luật NSNN và các

văn bản hướng dẫn thi hành thì thời gian lập, chỉnh lý và gửi báo cáo quyết

toán ngân sách của các địa phương quá dài (chậm nhất là ngày 01/10 năm

sau), nên việc kiểm toán để phục vụ HĐND các cấp phê chuẩn quyết toán

ngân sách gặp nhiều khó khăn do thời gian kiểm toán ngắn; nhiều cuộc kiểm

toán không thể thực hiện trước khi HĐND phê chuẩn quyết toán ngân sách

địa phương. Vấn đề này cũng làm ảnh hưởng đến tiến độ phát hành báo cáo

kiểm toán theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước.

3.2.3. Thực trạng về tổ chức thực hiện

Với khuôn khổ pháp lý dần hoàn thiện, năng lực được tăng cường, hoạt

động kiểm toán nhà nước ngày càng mở rộng về quy mô, đa dạng về loại hình

và phương thức kiểm toán, nâng cao chất lượng kiểm toán và công khai kết

quả kiểm toán theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước. Qua hơn 7 năm

thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước, hoạt động kiểm toán của KTNN đã đạt

được những bước tiến như sau:

Một là, về quy mô kiểm toán

Từ khi Luật Kiểm toán nhà nước có hiệu lực thi hành, mỗi năm KTNN

thực hiện kiểm toán trên 100 cuộc kiểm toán (Bộ, ngành, tỉnh, thành phố, tập

đoàn, tổng công ty… ), bình quân tăng gấp 2 lần so với giai đoạn trước khi có

Luật Kiểm toán nhà nước, riêng lĩnh vực đầu tư XDCB có số lượng các dự án

đầu tư được kiểm toán gấp 4 lần. Đối với lĩnh vực NSNN, số lượng đầu mối

và tổng số thu, chi NSNN được kiểm toán tăng nhanh. Nếu năm 2004, kiểm

toán tại 8 Bộ, ngành và 22 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, chiếm

5,38% chi ngân sách trung ương, 29% tổng số chi NSĐP và 38% tổng số thu

NSNN thì đến năm 2008, kiểm toán tại 20 Bộ, ngành và 35 tỉnh, thành phố

trực thuộc Trung ương, 29% tổng chi ngân sách Trung ương, 49% tổng số chi

NSĐP và 60% tổng số thu NSNN đã được kiểm toán [36, tr.8].

105

Trung bình mỗi năm KTNN thực hiện kiểm toán báo cáo quyết toán

NSNN của 60% số tỉnh, thành phố; báo cáo tài chính của 60% số Bộ, ngành

Trung ương và 12% số doanh nghiệp nhà nước do Trung ương quản lý.

Khoảng cách bình quân giữa 2 lần kiểm toán tại mỗi đơn vị được kiểm toán

đã rút ngắn. Nếu giai đoạn trước khi Luật Kiểm toán nhà nước có hiệu lực,

tần suất kiểm toán từ 4-5 năm/lần/đơn vị thì từ khi Luật Kiểm toán nhà nước

có hiệu lực thi hành, hầu hết các đơn vị dự toán cấp I thuộc ngân sách Trung

ương, các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các tập đoàn, tổng công ty

nhà nước, ngân hàng thương mại, tổ chức tài chính, bảo hiểm… được kiểm

toán 2-3 năm/lần/đơn vị; nhiều đơn vị được kiểm toán thường xuyên hàng

năm theo luật định như: Ngân hàng Nhà nước, Ngân hàng Chính sách xã

hội....Bên cạnh việc thực hiện kiểm toán theo Kế hoạch kiểm toán hàng năm,

KTNN còn thực hiện nhiều cuộc kiểm toán phục vụ công tác giám sát theo

yêu cầu của UBTV Quốc hội, như: Chương trình trồng mới 5 triệu ha rừng,

Tổng Công ty Tài chính cổ phần dầu khí...; kiểm toán theo yêu cầu của Thủ

tướng Chính phủ, như: Kiểm toán Xí nghiệp liên doanh dầu khí Vietsopetro,

Công ty cổ phần phát triển đầu tư công nghệ FPT, Dự án Trung tâm Hội nghị

quốc gia, Dự án Cầu Vĩnh Tuy, Dự án Đường 5 kéo dài …Thực hiện kiểm

toán các chương trình mục tiêu quốc gia theo đề nghị của các nhà tài trợ như:

Chương trình 135, Chương trình MTQG nước sạch và vệ sinh môi trường

nông thôn, Chương trình MTQG về giáo dục và đào tạo; hợp tác, kiểm toán

chung với KTNNLB Nga kiểm toán Xí nghiệp liên doanh Vietsovpetro... đã

trở thành công việc thường xuyên trong những năm gần đây của KTNN.

Hai là, về loại hình và phương thức kiểm toán

Trước khi có Luật Kiểm toán nhà nước, KTNN chủ yếu thực hiện kiểm

toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ theo phương thức hậu kiểm phù

hợp với giai đoạn đầu mới thành lập. Từ khi có Luật Kiểm toán nhà nước,

KTNN đã tăng cường kiểm toán cả về diện và chiều sâu, thực hiện đầy đủ cả

106

3 loại hình kiểm toán: Kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và

kiểm toán hoạt động, chú trọng đánh giá tình hình thực hiện Luật Phòng,

chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chất lượng

công tác kiểm toán Báo cáo quyết toán NSNN được nâng cao, kết quả cuộc

kiểm toán đã phục vụ tốt cho Chính phủ, Quốc hội trong việc xem xét, phê

chuẩn quyết toán NSNN và quyết định dự toán NSNN; cung cấp thông tin cho

HĐND các cấp phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương hàng năm. KTNN

cũng thực hiện kiểm toán và xác nhận báo cáo quyết toán vốn đầu tư của các

dự án XDCB, báo cáo tài chính của các doanh nghiệp, các đơn vị, tổ chức

kinh tế nhằm cung cấp thông tin khách quan, trung thực và nâng cao tính

minh bạch trong quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Thực hiện quy

định của pháp luật, nhất là Luật Phòng, chống tham nhũng và Luật Thực hành

tiết kiệm, chống lãng phí, KTNN đã tăng cường kiểm toán tuân thủ, qua đó

chỉ rõ sai phạm, trách nhiệm của các tập thể, cá nhân để xảy ra sai phạm; kiến

nghị cụ thể với các cơ quan liên quan xử lý theo quy định của pháp luật.

Những năm gần đây, KTNN đã chú trọng đẩy mạnh kiểm toán hoạt

động nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng

ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, trước hết là đối với các dự án đầu tư,

chương trình mục tiêu quốc gia; phân tích các nguyên nhân lạm phát và đánh

giá việc thực hiện các gói giải pháp của Chính phủ chống lạm phát, kích cầu

theo kết luận của Bộ Chính trị và Nghị quyết của Quốc hội.

Cùng với sự đa dạng các loại hình kiểm toán, các phương thức kiểm

toán cũng được mở rộng. Bên cạnh phương thức kiểm toán quyết toán (hậu

kiểm), KTNN đã thực hiện thẩm định và trình bày ý kiến về dự toán NSNN

hàng năm trình Quốc hội. Nhiều dự án trọng điểm quốc gia được kiểm toán từ

khi khởi công đến khi kết thúc đầu tư như: Trung tâm Hội nghị quốc gia, Dự

án Cầu Vĩnh Tuy, Dự án Đường 5 kéo dài... Phương thức kiểm toán chuyên

đề cũng được triển khai mở rộng nhằm đi sâu kiểm toán, giải đáp các vấn đề

107

thực tiễn trong công tác quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nước đang được

dư luận quan tâm và đề xuất nhiều ý kiến có giá trị để hoàn thiện hệ thống

chính sách, pháp luật, chế độ quản lý.

Ba là, về chất lượng kiểm toán

Với nhiều biện pháp tăng cường quản lý, kiểm soát chất lượng kiểm

toán và đạo đức nghề nghiệp của KTV, chất lượng kiểm toán ngày càng cao,

đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu của thực tiễn. Những kiến nghị của KTNN

ngày càng đa dạng, phong phú, sắc sảo và có chất lượng hơn, được Chính

phủ, Quốc hội, các Bộ, ngành, địa phương sử dụng ngày càng nhiều trong

xem xét, phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách, giám sát ngân sách và

thực hiện chính sách pháp luật; trong quản lý và xây dựng chính sách tài

chính - ngân sách; các đơn vị được kiểm toán khắc phục những yếu kém, bất

cập, hoàn thiện hệ thống kiểm soát nội bộ. Hàng năm, KTNN đều tổ chức

thanh tra, kiểm tra việc thực hiện Quy chế tổ chức và hoạt động của Đoàn

KTNN, Quy tắc ứng xử của KTV nhà nước cũng như hồ sơ kiểm toán trong

khi thực hiện hoặc kết thúc kiểm toán đã đưa vào lưu trữ; ban hành và kiểm

tra việc thực hiện các chỉ thị của Tổng KTNN về tăng cường quản lý hoạt

động kiểm toán, kiểm soát chất lượng kiểm toán. Kết quả thanh tra, kiểm tra,

kiểm soát chất lượng được công khai, có tác dụng tốt kịp thời chấn chỉnh các

sai phạm và biểu dương khen thưởng những nhân tố tích cực để nâng cao chất

lượng kiểm toán, rút ngắn thời gian kiểm toán và tránh được các sai phạm,

khuyết điểm của KTV nhà nước.

Bốn là, về kết quả kiểm toán

Qua hoạt động kiểm toán, KTNN đã phát hiện nhiều vi phạm chính

sách, chế độ quản lý kinh tế, tài chính và kiến nghị xử lý tài chính với tổng số

tiền 90.093 tỷ đồng. Tính riêng 5 năm sau khi Luật Kiểm toán nhà nước có

hiệu lực thi hành, đã kiến nghị xử lý tài chính 70.597 tỷ đồng, bằng 78,36%

tổng số kiến nghị xử lý tài chính trong cả 16 năm thành lập và hoạt động

108

động, trong đó: Tăng thu về thuế và các khoản thu khác 17.078 tỷ đồng, giảm

chi NSNN 10.806 tỷ đồng, các khoản phải nộp, hoàn trả và quản lý qua

NSNN 29.133 tỷ đồng, phát hiện tăng thêm so với báo cáo của cơ quan quản

lý thu 7.871 tỷ đồng, kiến nghị xử lý tài chính khác 9.344 tỷ đồng [37, tr.7].

Tổng hợp kết quả kiểm toán 15 năm hoạt động của KTNN (1994 - 2008) cho

thấy: Bình quân 01 đồng NSNN cấp cho KTNN đã góp phần tiết kiệm cho

NSNN 58 đồng, gồm thu về cho NSNN 36 đồng và giảm chi cho NSNN 22

đồng [36, tr.9]. Qua kiểm toán Kiểm toán Nhà nước đã phát hiện và kiến nghị

xử lý trách nhiệm tập thể, cá nhân hàng trăm vụ việc; trong đó, riêng năm

2012, KTNN đã chuyển hồ sơ 4 vụ việc có dấu hiệu tội phạm sang cơ quan

cảnh sát điều tra để điều tra, làm rõ. KTNN đã kiến nghị huỷ bỏ, sửa đổi hàng

trăm văn bản QPPL trái pháp luật hoặc không phù hợp thực tế; trong đó, chỉ

tính riêng từ năm 2006 đến hết năm 2012 đã kiến nghị các bộ, ngành, địa

phương hủy bỏ, sửa đổi 297 văn bản QPPL.

Kết quả hoạt động KTNN không chỉ thể hiện, ghi nhận bằng những số

liệu kiến nghị xử lý tài chính hàng nghìn tỷ đồng mà còn thể hiện ở những

kiến nghị kiểm toán mang tính tư vấn đã giúp các đơn vị được kiểm toán, các

cơ quan quản lý nhà nước chấn chỉnh công tác quản lý tài chính, kế toán, ngăn

ngừa những hành vi tiêu cực, tham ô, lãng phí, đảm bảo quản lý, sử dụng tiền

tài sản nhà nước đúng pháp luật và có hiệu quả. KTNN đã cung cấp những

thông tin xác thực về tình hình quản lý điều hành ngân sách, tiền và tài sản

nhà nước và có nhiều kiến nghị với Quốc hội, Chính phủ,... góp phần sửa đổi,

hoàn thiện các cơ chế, chính sách nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý

nhà nước về kinh tế, tài chính.

Năm là, về công khai kết quả kiểm toán

Thực hiện quy định tại Điều 58 và Điều 59 của Luật Kiểm toán nhà

nước, Nghị định số 91/2008/NĐ-CP ngày 18/8/2008 của Chính phủ về công

khai kết quả kiểm toán và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của

109

KTNN. Hàng năm, KTNN công bố công khai kết quả kiểm toán năm và kết

quả kiểm toán một số cuộc kiểm toán thông qua hình thức họp báo và đăng tải

trên Trang thông tin điện tử và Tạp chí Kiểm toán theo quy định. Việc công

khai kết quả kiểm toán đảm bảo đúng pháp luật, có tính định hướng, được dư

luận đồng tình và đánh giá cao.

Sáu là, các đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan đã

nâng cao ý thức trong việc tuân thủ nghĩa vụ và trách nhiệm của mình

Thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước, các đơn vị được kiểm toán và các

cá nhân có liên quan đã thực hiện tốt hơn nghĩa vụ cung cấp các thông tin, tài

liệu phục vụ cho việc kiểm toán; các tổ chức và cơ quan hữu quan đã phối

hợp tốt trong công tác để thực hiện nhiệm vụ kiểm toán. Các đơn vị được

kiểm toán ngày càng thực hiện nghiêm túc các kết luận, kiến nghị của KTNN

đối với các sai phạm trong việc tuân thủ pháp luật; thực hiện các biện pháp

khắc phục yếu kém trong hoạt động của đơn vị do KTNN phát hiện và kiến

nghị. Lãnh đạo các Bộ, ngành, cơ quan Trung ương, UBND các tỉnh, thành

phố trực thuộc Trung ương cũng quan tâm và chỉ đạo thực hiện nghiêm túc

các kết luận, kiến nghị của KTNN. Hàng năm, các đơn vị được kiểm toán đều

có báo cáo thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán gửi về KTNN.

Bảy là, về bảo đảm hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

Được sự quan tâm của Đảng, Quốc hội, Chính phủ, các địa phương và

nỗ lực của ngành, trụ sở KTNN đã được xây dựng ở trung ương, một số

KTNN khu vực và Trung tâm Đào tạo, Bồi dưỡng cán bộ đảm bảo khang

trang, khá hiện đại. Xây dựng được trung tâm cơ sở dữ liệu và hệ thống mạng

ở trung ương, các khu vực kết nối với mạng Chính phủ và Quốc hội; xây

dựng và vận hành hệ thống thư điện tử cho tất cả công chức, viên chức trong

ngành. Xây dựng và đưa vào khai thác 03 phần mềm phục vụ hoạt động kiểm

toán và chương trình phần mềm phục vụ quản lý, điều hành của lãnh đạo.

Hàng năm, đảm bảo kinh phí hoạt động theo định mức ngân sách được phân

110

bổ, chú trọng từng bước trang bị thêm các phương tiện, đặc biệt là máy tính

xách tay cho kiểm toán viên.

Cùng với chế độ phụ cấp trách nhiệm nghề kiểm toán, phụ cấp thâm

niên và chế độ trang phục cho kiểm toán viên, thu nhập của công chức, viên

chức được cải thiện đáng kể từ nguồn kinh phí trích 2% số tiền các cơ quan tổ

chức thực nộp ngân sách theo kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN.

Với những kết quả đã đạt được sau gần 20 năm xây dựng và phát triển,

KTNN đã góp phần tăng cường tính minh bạch, hiệu lực, hiệu quả trong quản

lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Kết quả hoạt động KTNN đã

đóng góp tích cực vào thành tựu công cuộc đổi mới, cải cách hành chính, đặc

biệt là cải cách tài chính công, khẳng định vị trí, vai trò của KTNN trong sự

nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá và hội nhập quốc tế. Tuy nhiên, bên

cạnh những kết quả đã đạt được, việc tổ chức thực hiện pháp luật về kiểm

toán nhà nước cũng còn một số hạn chế, tồn tại sau đây:

Thứ nhất, quy mô hoạt động kiểm toán của KTNN còn rất hạn chế so

với yêu cầu kiểm tra, kiểm soát các đối tượng sử dụng ngân sách, tiền và tài

sản nhà nước theo chức năng, nhiệm vụ được giao, nhất là lĩnh vực kiểm toán

NSNN. Theo quy định của Luật NSNN và Luật Kiểm toán nhà nước, báo cáo

quyết toán NSNN, báo cáo quyết toán ngân sách địa phương phải được kiểm

toán trước khi Quốc hội, HĐND phê chuẩn; báo cáo quyết toán, báo cáo tài

chính của các cơ quan, đơn vị, tổ chức có sử dụng NSNN cũng đều phải được

kiểm toán. Thực tế, các đơn vị được kiểm toán trong những năm gần đây tuy

đã tăng dần, nhưng mới chỉ chiếm tỷ lệ khá khiêm tốn trong tổng số các đơn

vị thuộc phạm vi kiểm toán của KTNN. Hiện nay, KTNN mới kiểm toán được

60% số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và khoảng 60% số bộ, cơ quan

Trung ương, nhưng trong mỗi tỉnh (bộ) chỉ kiểm toán được 50% số huyện

(đơn vị dự toán trực thuộc bộ) và mỗi huyện chỉ kiểm toán được 2 đến 3 xã,

quy mô chọn mẫu trong từng cuộc kiểm toán cũng còn rất hạn chế.

111

Thứ hai, chất lượng kiểm toán và tiến độ kiểm toán còn khoảng cách

so với yêu cầu của Luật Kiểm toán nhà nước, chưa giải đáp thích đáng các

vấn đề bức xúc về những hiện tượng tiêu cực cũng như hiệu quả quản lý, sử

dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, cụ thể là:

- Về kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ: Báo cáo kiểm

toán còn nặng về phát hiện sai sót, chưa xác nhận được tính đúng đắn, trung

thực của báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán; các vấn đề tư vấn chưa thật

gắn với đời sống kinh tế - xã hội và những vấn đề nổi cộm, bức xúc hiện nay.

- Về kiểm toán hoạt động và kiểm toán chuyên đề chưa được mở rộng,

nên chưa có điều kiện đi sâu, giải đáp các vấn đề bức xúc, nhức nhối trong dư

luận xã hội về những hiện tượng tiêu cực xẩy ra trong việc quản lý, sử dụng

ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, nhất là vấn đề thất thoát, lãng phí trong

đầu tư xây dựng, quản lý, sử dụng đất đai, tài nguyên khoáng sản...;

- Việc chuẩn bị ý kiến về dự toán NSNN và phương án phân bổ ngân

sách trung ương mới chỉ là bước đầu; quá trình triển khai thực hiện gặp nhiều

khó khăn do chưa có đầy đủ cơ sở pháp lý, cơ chế thực hiện và hạn chế nguồn

nhân lực cũng như phương pháp chuyên môn nghiệp vụ...

- Thời gian lập, phát hành báo cáo kiểm toán đã có tiến bộ nhiều, song

nhìn chung còn chậm so với quy định của Luật Kiểm toán nhà nước.

Thứ ba, hiệu lực kiểm toán chưa cao, việc thực hiện các kết luận, kiến

nghị kiểm toán, nhất là việc xử lý trách nhiệm các tổ chức, cá nhân đối với các

sai phạm chưa đầy đủ, nghiêm minh và kịp thời. Chất lượng công tác quản lý tài

chính, ngân sách, tiền và tài sản nhà nước chưa được củng cố và hoàn thiện một

cách tương xứng ở các đơn vị sau khi được kiểm toán. Các sai phạm, tiêu cực,

lãng phí vẫn tiếp tục xảy ra và cá biệt có trường hợp niên độ kiểm toán sau sai

phạm nhiều hơn niên độ kiểm toán trước. Hoạt động kiểm toán chưa phát hiện

được nhiều vụ việc tham nhũng để kiến nghị xử lý theo pháp luật.

- Kết quả kiểm tra tình hình thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của

KTNN những năm gần đây cho thấy nhiều đơn vị được kiểm toán chưa thực

112

hiện đầy đủ, nghiêm túc các kiến nghị của KTNN. Nguyên nhân chủ yếu của

tình trạng trên là do pháp luật chưa có những quy định về chế tài xử phạt đối

với những cơ quan, tổ chức, đơn vị không thực hiện hoặc thực hiện không đầy

đủ các kiến nghị của KTNN. Việc theo dõi, kiểm tra và tổng hợp kết quả thực

hiện kiến nghị kiểm toán của KTNN còn thiếu nề nếp và tính hệ thống.

- Thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước và Luật Phòng, chống tham

nhũng, KTNN đã tổ chức thực hiện việc kiểm toán góp phần quan trọng vào

việc phòng ngừa, phát hiện tham nhũng, vi phạm pháp luật. Thông qua hoạt

động kiểm toán, KTNN đã phát hiện và chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra, cơ

quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý nhiều vụ việc có dấu hiệu tham nhũng, vi

phạm pháp luật. Tuy nhiên, Luật Kiểm toán nhà nước và Luật Phòng, chống

tham nhũng chưa quy định rõ vai trò, trách nhiệm của KTNN trong phòng,

chống tham nhũng, trách nhiệm của cơ quan điều tra, cơ quan, tổ chức có thẩm

quyền trong việc thông báo kết quả xử lý hành vi tham nhũng, vi phạm pháp luật

với KTNN, nhất là những vụ việc không được xử lý, đã làm giảm hiệu lực của

kiến nghị kiểm toán trong phòng, chống tham nhũng. Việc cung cấp kết quả

kiểm toán, báo cáo kiểm toán cho một số cơ quan chức năng có liên quan chưa

được quy định cụ thể nên quá trình thực hiện còn nhiều lúng túng.

Thứ tư, cơ sở vật chất, trang thiết bị, phương tiện hoạt động còn rất

thiếu thốn. Tuy hệ thống trụ sở cơ quan KTNN đã được Nhà nước quan tâm

xây dựng đáp ứng được một phần nhiệm vụ, song nhìn chung cơ sở vật chất,

trang thiết bị, phương tiện hiện nay của KTNN còn rất thiếu thốn. Công suất

trụ sở KTNN ở Trung ương trên thực tế đã khai thác gấp 2 lần so với thiết kế,

không có đủ chỗ làm việc tối thiểu cho cán bộ, công chức theo quy định. Hầu

hết KTNN khu vực chưa có trụ sở riêng, còn phải đi thuê rất tạm bợ (chỉ có

03/13 KTNN khu vực đã có trụ sở ổn định). Phương tiện phục vụ cho công

tác kiểm toán còn thiếu, như: Ô tô, máy tính, các phương tiện kỹ thuật đặc

chủng phục vụ cho kiểm toán dự án đầu tư; hạ tầng công nghệ thông tin còn

113

thấp kém; kinh phí được cấp hàng năm còn hạn hẹp nên đã phần nào làm hạn

chế tính độc lập, khách quan của KTNN.

Thứ năm, việc giải quyết mối quan hệ giữa mở rộng quy mô, nâng cao

chất lượng kiểm toán và yêu cầu giữ gìn đạo đức, phẩm chất cán bộ, KTV

luôn là một thách thức lớn. Trong những năm qua được sự quan tâm của

Đảng và Nhà nước, đội ngũ KTV nhà nước được tăng cường cả về số lượng

và chất lượng. Nhìn chung đội ngũ KTV nhà nước có bản lĩnh chính trị vững

vàng, phẩm chất đạo đức tốt, yêu ngành, yêu nghề, tận tụy làm việc với tinh

thần trách nhiệm cao; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí và các

biểu hiện tiêu cực khác. Tuy nhiên, qua thực tiễn hoạt động kiểm toán cho

thấy còn một số KTV nhà nước chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ, kỷ luật, kỷ

cương hành chính chưa nghiêm, văn hóa nghề nghiệp, văn hóa giao tiếp, văn

hóa ứng xử còn thiếu chuyên nghiệp; một số KTV nhà nước coi trọng lợi ích

cá nhân, thiếu tu dưỡng, rèn luyện đã có những hành vi vi phạm quy chế, quy

định của ngành, cá biệt có trường hợp vi phạm pháp luật hình sự bị cơ quan

điều tra khởi tố đã làm ảnh hưởng uy tín của toàn ngành.

Những hạn chế và bất cập của hoạt động KTNN nói trên do nhiều

nguyên nhân, trong đó, có một số nguyên nhân cơ bản là: Khuôn khổ pháp lý

về tổ chức và hoạt động của KTNN chưa đầy đủ và đồng bộ, hiện nay vẫn

chưa có quy định về địa vị pháp lý của cơ quan KTNN trong Hiến pháp - đạo

luật cơ bản của Nhà nước theo khuyến cáo của INTOSAI và thông lệ của hầu

hết các nước trên thế giới; cơ cấu tổ chức của KTNN vẫn đang trong quá trình

hoàn thiện, chưa hoàn chỉnh; số lượng và chất lượng đội ngũ cán bộ, công

chức chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao; nhiều vấn đề có

tác động ảnh hưởng đến tính hiệu lực, hiệu quả của hoạt động KTNN vẫn còn

trong quá trình hoàn thiện, như: Hệ thống pháp luật về quản lý kinh tế - tài

chính; cải cách tài chính công, hệ thống chuẩn mực, quy trình, phương pháp

kiểm toán và các biện pháp giám sát chất lượng kiểm toán...

114

3.2.4. Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại

3.2.4.1. Những nguyên nhân khách quan

Thứ nhất, hoạt động kiểm toán nói chung, hoạt động KTNN nói riêng

là lĩnh vực hoạt động mới ở Việt Nam. Đây là một nguyên nhân cơ bản, bởi

lẽ: Pháp luật phản ánh thực tiễn, trong khi thực tiễn hoạt động KTNN còn khá

mới mẻ ở Việt Nam; do vậy, chỉ có thể dựa vào kinh nghiệm thực tiễn của

nước ngoài để vận dụng vào các điều kiện cụ thể ở nước ta, nhất là trong giai

đoạn đầu mới thành lập, nên việc xây dựng hệ thống pháp luật kiểm toán nhà

nước Việt Nam nói chung và chế định về địa vị pháp lý của KTNN nói riêng

chưa phù hợp hoàn toàn với thông lệ quốc tế và điều kiện kinh tế, xã hội của

Việt Nam là điều khó tránh khỏi.

Thứ hai, việc xác lập địa vị pháp lý của KTNN ở nước ta bị ràng buộc

bởi môi trường pháp luật hiện có của Việt Nam, đặc biệt là đạo luật cơ bản

của Nhà nước là Hiến pháp và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước với các

thiết chế mà các đạo luật về các thiết chế này điều chỉnh không thể nhanh

chóng được thay đổi phù hợp với điều kiện có sự ra đời và hoạt động của

KTNN. Do vậy, sự bất cập về địa vị pháp lý của KTNN không thể giải quyết

được ngay trong giai đoạn đầu mà cần phải có lộ trình và bước đi phù hợp.

Việc khắc phục những nguyên nhân khách quan nêu trên là một trong

những điều kiện cơ bản để hoàn thiện pháp luật về KTNN ở nước ta hiện nay.

3.2.4.2. Những nguyên nhân chủ quan

Ngoài những nguyên nhân khách quan nêu trên, những nguyên nhân

chủ quan là những yếu tố tác động trực tiếp đến những bất cập của pháp luật

về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay, bao gồm:

Một là, KTNN là lĩnh vực hoạt động còn rất mới mẻ, tổ chức và hoạt

động của KTNN chưa có tiền lệ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà

nước ta; cơ quan KTNN mới được thành lập, nên kinh nghiệm về xây dựng

pháp luật, tổ chức và triển khai hoạt động kiểm toán còn hạn chế, phải vừa

115

làm, vừa tổng kết đúc rút kinh nghiệm, nghiên cứu học tập kinh nghiệm nước

ngoài để từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước.

Hai là, nhận thức của các cấp, các ngành và của các nhà làm luật về lĩnh

vực KTNN còn nhiều mặt chưa đầy đủ và toàn diện, nhất là về vị trí pháp lý, vai

trò, chức năng, nhiệm vụ của KTNN; thậm chí, có lúc, có nơi còn sai lệch.

Ba là, KTNN được thành lập sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp năm

1992 nên chưa thể quy định địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp. Năm 2001

Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung, nhưng chỉ tập trung vào những vấn

đề đã rõ và có sự thống nhất cao; trong khi đó KTNN là một lĩnh vực mới, cần có

thêm thời gian và thực tiễn để nghiên cứu. Do vậy, KTNN cần phải tổng kết, đúc

kết thực tiễn, nghiên cứu, học tập kinh nghiệm nước ngoài để có cơ sở lý luận và

thực tiễn thuyết phục về xác lập địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp cho

phù hợp điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam và thông lệ quốc tế.

Từ sự phân tích trên đây cho thấy, những hạn chế, bất cập của hệ thống

pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta chịu sự tác động của cả những

nguyên nhân khách quan và chủ quan. Việc tìm giải pháp cho việc hoàn thiện

pháp luật về kiểm toán nhà nước trước hết phải hướng vào giải quyết khắc

phục được những nguyên nhân nêu trên.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3

Trải qua gần 20 năm xây dựng và phát triển của KTNN, hệ thống các

văn bản QPPL điều chỉnh về tổ chức và hoạt động của KTNN được hình

thành và từng bước hoàn thiện phù hợp với điều kiện về kinh tế, chính trị của

đất nước trong từng giai đoạn nhất định. Các văn bản QPPL về KTNN luôn

có sự kế thừa và phát triển theo yêu cầu kiểm soát của Nhà nước về tài chính,

ngân sách trong từng giai đoạn phát triển của đất nước, đặc biệt, Quốc hội

khoá XI, tại kỳ họp thứ 7 đã thông qua Luật Kiểm toán nhà nước là một bước

tiến to lớn về phương diện lập pháp đối với lĩnh vực KTNN. Trên cơ sở các

văn bản pháp luật này, tổ chức và hoạt động của KTNN ngày càng đáp ứng

116

yêu cầu của công cuộc đổi mới, tăng cường kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước

trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Tuy nhiên, dưới góc độ nghiên cứu lý luận về lịch sử nhà nước và pháp

luật, có thể thấy hệ thống văn bản QPPL về KTNN chưa đáp ứng yêu cầu về

tính toàn diện, tính thống nhất và tính đồng bộ; pháp luật về kiểm toán nhà

nước còn nhiều hạn chế cả về nội dung và hình thức, như: Địa vị pháp lý của

KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp; phạm vi kiểm toán chưa bao

quát hết việc kiểm tra, kiểm soát mọi nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản

công; chưa có sự tương thích về một số quy định giữa Luật Kiểm toán nhà

nước với các luật liên quan; chưa có các quy định cụ thể về chế tài...

Qua việc phân tích, đánh giá những kết quả đã đạt được, những hạn chế

và bất cập của pháp luật về kiểm toán nhà nước, luận án đã luận giải những

nguyên nhân hạn chế, tồn tại của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước ở

nước ta hiện nay. Đây là cơ sở thực tiễn để đề ra các giải pháp có tính khả thi

cao nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây

dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay.

117

Chương 4

QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

4.1. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ

NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

4.1.1. Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước phải quán triệt và

thể chế hoá các quan điểm của Đảng về phát triển Kiểm toán Nhà nước

Để xây dựng KTNN trở thành một công cụ mạnh về kiểm tra tài chính

nhà nước, Đảng ta đã có nhiều nghị quyết đề cập chủ trương phát triển

KTNN. Trong điều kiện đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ

nghĩa ở nước ta hiện nay, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với việc hoàn

thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước nhằm tiếp tục đẩy mạnh thực

hiện Nghị quyết của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ

thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, góp

phần nâng cao vị trí, vai trò và hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Kiểm toán

Nhà nước. Nghị quyết đại hội XI đã khẳng định: “Tăng cường công tác kiểm

toán, thanh tra, kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng” [17]. Kết luận

Hội nghị Trung ương 5 (khóa XI) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với

công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí nhấn mạnh: " Tiếp tục hoàn

thiện thể chế và tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra,

truy tố, xét xử để nâng cao hiệu quả công tác phòng, chống tham nhũng, lãng

phí" [18]. Kết luận Hội nghị Trung ương 5 (khóa XI) về tổng kết việc thi hành

Hiến pháp năm 1992 và những nội dung cơ bản về sửa đổi Hiến pháp năm

1992 đã khẳng định rõ: "Nghiên cứu việc bổ sung một số thiết chế độc lập như

cơ quan Kiểm toán Nhà nước, cơ quan bầu cử quốc gia" [18].

Thể chế hoá kịp thời đường lối, chủ trương của Đảng thành pháp luật là

phương hướng chủ yếu và cơ bản hiện nay trong công tác xây dựng và hoàn

118

thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước ta nói chung và pháp luật kiểm toán

nhà nước nói riêng, là cơ sở để tăng cường pháp chế XHCN. Đồng thời, tăng

cường pháp chế xã hội chủ nghĩa là biện pháp bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng

đối với Nhà nước và xã hội. Nhà nước thể chế hoá đường lối, chủ trương của

Đảng bằng pháp luật và bảo đảm cho pháp luật được thực hiện nghiêm chỉnh,

thống nhất, qua đó khẳng định sự đúng đắn và bảo đảm cho đường lối, chủ

trương, chính sách của Đảng được thực hiện nghiêm chỉnh trong thực tiễn đời

sống kinh tế, xã hội. Nguyên tắc pháp chế XHCN yêu cầu hoạt động thể chế

đường lối, chủ trương của Đảng thành pháp luật phải mang tính chủ động,

tích cực. Vì vậy, trong hoạt động kiểm toán nhà nước cần bảo đảm sự lãnh

đạo của Đảng ngay từ khâu thể chế hóa, bảo đảm cho các đường lối, chủ

trương, chính sách của Đảng về phát triển KTNN được thể chế hoá đầy đủ,

đúng đắn và kịp thời, nhằm nhanh chóng xây dựng được một hệ thống pháp

luật về kiểm toán nhà nước bảo đảm tính toàn diện, thống nhất và đầy đủ từ

các quy định về KTNN trong Hiến pháp đến Luật Kiểm toán nhà nước và các

đạo luật có liên quan, các văn bản QPPL hướng dẫn thi hành và hệ thống

chuẩn mực, quy trình kiểm toán nhà nước. Trong đó, việc nghiên cứu xác lập

địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp là hết sức cần thiết và là yêu cầu

khách quan, phù hợp với thông lệ quốc tế, nhằm bảo đảm nguyên tắc hoạt

động kiểm toán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, tạo cơ sở pháp lý xây dựng

KTNN trở thành công cụ vững mạnh và sắc bén của Đảng, Nhà nước về kiểm

tra tài chính nhà nước.

4.1.2. Hoµn thiÖn ph¸p luËt về kiÓm to¸n nhµ n−íc phải nhằm xác

định hợp lý mô hình tổ chức của cơ quan Kiểm toán Nhà nước ở nước ta

Để có cơ sở cho việc xác lập địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ của

KTNN, trước hết cần nghiên cứu xác định hợp lý vị trí của cơ quan KTNN

trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước của Nhà nước ta. Ở nước ta, KTNN là

cơ quan mới được thành lập trong thời kỳ đổi mới đất nước, không có tổ chức

119

tiền thân trong bộ máy nhà nước. Do vậy, cần tham khảo mô hình tổ chức của

các cơ quan KTNN trên thế giới. Trước hết cần khẳng định mô hình tổ chức

nhà nước nói chung và tổ chức cơ quan kiểm toán tối cao nói riêng tùy thuộc

vào điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội của mỗi nước, tùy thuộc vào thể chế

chính trị và tổ chức nhà nước của mỗi quốc gia. Mỗi quốc gia tổ chức cơ quan

kiểm toán tối cao khác nhau, nhưng đều có điểm chung là thực hiện quyền

kiểm tra, kiểm soát từ bên ngoài đối với hoạt động quản lý các nguồn lực tài

chính và tài sản công ” [54]. Cơ quan kiểm toán tối cao được thiết kế là hệ

thống kiểm soát từ bên ngoài đối với các đơn vị được kiểm toán. Chính điều

đó người ta cũng gọi hoạt động kiểm toán của cơ quan kiểm toán tối cao là

hoạt động ngoại kiểm hay kiểm toán ngoại vi. Có ba mô hình phổ biến về vị

trí của cơ quan KTNN là: KTNN trực thuộc Quốc hội, KTNN trực thuộc

Chính phủ và KTNN độc lập với cả Quốc hội và Chính phủ; trong đó, mô

hình KTNN độc lập với Quốc hội và Chính phủ là mô hình bảo đảm tính độc

lập cao nhất của cơ quan Kiểm toán Nhà nước.

Từ việc nghiên cứu các mô hình KTNN của các nước trên thế giới có

thể rút ra một số nhận xét là:

Thứ nhất, dù KTNN tổ chức theo mô hình nào cũng đều có những ưu

điểm, tồn tại nhất định và việc tổ chức cơ quan KTNN luôn tuỳ thuộc vào

điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội, lịch sử của từng quốc gia;

Thứ hai, dù tổ chức theo mô hình nào đi chăng nữa thì bản chất của

KTNN vẫn là công cụ kiểm soát các hoạt động quản lý tài chính vĩ mô thuộc

cơ cấu của bộ máy nhà nước, do vậy luôn có sự đan xen nhau giữa các nhánh

quyền lực. Điều đó cho chúng ta thấy rằng việc phân loại một cách rạch ròi

KTNN thuộc nhánh quyền lực nào hay ở vị thế độc lập chỉ có ý nghĩa tương đối.

Thứ ba, các cơ quan KTNN trên thế giới không có sự khác biệt về mục

đích hoạt động, trong khi đó thì những thể chế về tổ chức nhân sự và hoạt

động (mà được gọi là mô hình KTNN) của nó do nhiều nguyên nhân (điều

120

kiện kinh tế, chính trị, lịch sử, xã hội...) lại có rất nhiều điểm khó tương đồng,

thậm chí rất khác nhau giữa các quốc gia.

Đối với Việt Nam, việc xác định vị trí của cơ quan KTNN trong cơ cấu

tổ chức bộ máy nhà nước phải quán triệt các quan điểm và nguyên tắc của

Đảng và Nhà nước về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam -

Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Quyền lực nhà nước là

thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát chặt chẽ giữa các cơ quan

nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Từ sự

phân tích trên đây cho thấy, ở nước ta, để phù hợp với thể chế chính trị do một

Đảng duy nhất là Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh, tác giả cho rằng “Phương án

KTNN độc lập với Chính phủ và Quốc hội” là phù hợp với điều kiện ở Việt

Nam. Mô hình KTNN độc lập với Chính phủ và Quốc hội đã bảo đảm được tính

độc lập và hiệu quả hoạt động của KTNN trong thực tiễn hoạt động của KTNN ở

nước ta kể từ khi có Luật Kiểm toán nhà nước; đồng thời, mô hình này phù hợp

thông lệ của nhiều quốc gia trên thế giới, đặc biệt là của đa số các nước thuộc

khối ASEAN và bảo đảm bảo tính độc lập cao nhất của cơ quan KTNN.

4.1.3. Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước phải nhằm bảo

đảm tính độc lập của cơ quan Kiểm toán Nhà nước

Tính độc lập của cơ quan KTNN là tiền đề cơ bản bảo đảm cho công

tác kiểm tra tài chính công có hiệu lực và hiệu quả. Kết quả kiểm tra tài chính

đối với tất cả các cơ quan, đơn vị, tổ chức... nói chung, nhất là các cơ quan,

đơn vị có sử dụng NSNN nói riêng đều chịu sự tác động về mặt chính trị... Vì

vậy, tính độc lập đầy đủ của cơ quan KTNN, cũng như KTV phải được bảo

đảm về mặt pháp lý. Đây là yếu tố quan trọng, trực tiếp tác động đến chất

lượng kiểm toán, bởi vì trong hoạt động kiểm toán mọi ý kiến đánh giá, nhận

xét và kết luận của KTV đều dựa vào bằng chứng kiểm toán và tuân thủ pháp

luật, không chịu sự tác động của bất kỳ sức ép nào, nhất là sức ép về chính trị.

Do vậy, hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước phải nhằm bảo đảm tính

121

độc lập của cơ quan KTNN. Sự độc lập của cơ quan KTNN được thể hiện trên

các mặt cơ bản sau đây:

a) Địa vị pháp lý: Địa vị pháp lý của KTNN là tổng thể các quy định

của pháp luật về vị trí của KTNN trong bộ máy quyền lực nhà nước, chức

năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật quy định cho KTNN, tạo cơ sở pháp

lý cho KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất tiến

hành hoạt động kiểm toán một cách độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Địa vị

pháp lý của KTNN ở hầu hết các nước trên thế giới đều được quy định trong

Luật cơ bản (Hiến pháp) và được cụ thể hoá trong Luật Kiểm toán nhà nước.

Ở nước ta KTNN được thành lập sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp năm

1992, do vậy, Hiến pháp chưa có quy định về địa vị pháp lý của KTNN. Hiện

nay, mặc dù Hiến pháp năm 1992 đã được Quốc hội khoá X sửa đổi, bổ sung

(năm 2001), nhưng địa vị pháp lý của KTNN vẫn chưa được quy định, lý do

là việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 chỉ tập trung vào những nội

dung đã rõ và đã có sự thống nhất cao. Do vậy, nếu chờ sửa đổi Hiến pháp và

Luật tổ chức Quốc hội để xác định địa vị pháp lý của KTNN là cơ quan kiểm

tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập sẽ không đáp ứng kịp thời yêu

cầu của công cuộc đổi mới, phát triển kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế và

quá trình đàm phán gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới.

Để khắc phục tồn tại nêu trên; đồng thời xác định địa vị pháp lý của

KTNN đúng với bản chất của KTNN và phù hợp với thông lệ quốc tế, cần

phải bổ sung vào Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước những quy định

cơ bản về KTNN làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động của KTNN.

b) Nhân sự: Cơ chế bổ nhiệm cán bộ lãnh đạo của cơ quan KTNN, đặc

biệt là Tổng KTNN có tác động quan trọng đến những quyết định do họ đưa

ra, bởi vì Tổng KTNN là người đứng đầu KTNN và phải chịu trách nhiệm về

toàn bộ hoạt động của KTNN; do đó tính độc lập chỉ được thực hiện khi có

quy chế bổ nhiệm, miễn nhiệm được qui định cụ thể bằng pháp luật. Ở hầu

hết các nước trên thế giới dù KTNN được đặt ở Quốc hội, ở Chính phủ hay

122

đứng độc lập, để đảm bảo tính độc lập của KTNN, Tổng KTNN (Chủ tịch

KTNN) đều do Quốc hội bầu và bãi miễn với nhiệm kỳ dài hơn nhiệm kỳ của

Quốc hội. Tính độc lập về nhân sự của KTNN còn thể hiện ở quyền của

KTNN trong việc quyết định số biên chế, tuyển dụng, sa thải, bổ nhiệm,

thuyên chuyển cán bộ trong bộ máy cơ quan KTNN.

c) Ngân sách: Độc lập về nguồn lực tài chính để hoạt động là tiền đề

cơ bản bảo đảm tính tự chủ trong công việc. Nếu bị hạn chế về mặt tài chính

đối với cơ quan KTNN sẽ dẫn đến sự hạn chế trong hoạt động của nó, phạm

vi kiểm toán có thể bị thu hẹp hoặc phải nhờ đến sự giúp đỡ của đơn vị được

kiểm toán, ảnh hưởng trực tiếp đến tính độc lập, khách quan của hoạt động

kiểm toán. Trên thế giới, ở hầu hết các nước đều quy định việc cấp phát ngân

sách cho KTNN được quy định trong Luật Kiểm toán nhà nước, do Quốc hội

quyết định theo đề nghị của KTNN dựa trên khối lượng công việc hàng năm.

Đối với KTNN Việt Nam, một tổ chức mới được thành lập, không có tổ

chức tiền thân trong tổ chức bộ máy nhà nước, hoạt động mang tính chuyên môn

nghề nghiệp cao và bảo đảm nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Do

vậy, Nhà nước cần đảm bảo đầy đủ và có chính sách ưu tiên thích đáng các

nguồn lực cần thiết cho tổ chức bộ máy và hoạt động của KTNN để đảm bảo

tính độc lập, khách quan, chỉ tuân theo pháp luật trong hoạt động kiểm toán, đặc

biệt là có chính sách đầu tư phát triển công nghệ thông tin và các phương tiện

khác để đảm bảo cho tổ chức và hoạt động của KTNN đáp ứng yêu cầu hội nhập

quốc tế. Đây là điều kiện, là tiền đề để đảm bảo tính độc lập của cơ quan KTNN

trong việc thực hiện đầy đủ các chức năng, nhiệm vụ được giao.

4.1.4. Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước phải nhằm xây

dựng Kiểm toán Nhà nước thực sự trở thành công cụ kiểm tra tài chính

nhà nước có hiệu lực, hiệu quả

Mục đích hoạt động kiểm toán nhà nước phục vụ việc kiểm tra, giám

sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước;

123

góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát

hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân

sách, tiền và tài sản nhà nước. Đây là một đòi hỏi có tính tất yếu và khách

quan khi Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam sử dụng một cách rộng rãi

và có hiệu lực các công cụ quản lý và kiểm soát vĩ mô đối với các hoạt động

kinh tế, tài chính trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN.

Để đáp ứng mục đích trên đây, phải xác lập địa vị pháp lý của KTNN

tương xứng với vị trí, vai trò của cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao

nhất; hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN, mở rộng phạm

vi kiểm toán bảo đảm bao quát hết hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách, tiền

và tài sản nhà nước, đồng thời thực hiện đầy đủ các chức năng, nhiệm vụ của

KTNN, nhằm thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát nghiêm ngặt việc quản lý và

sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

4.1.5. Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước phải nhằm đáp

ứng yêu cầu chủ động hội nhập quốc tế, phù hợp với các nguyên tắc,

thông lệ quốc tế và điều kiện thực tế của Việt Nam

Một trong những yêu cầu quan trọng của quá trình hội nhập kinh tế

quốc tế đòi hỏi phải xây dựng nền tài chính lành mạnh, công khai, đảm bảo

tính minh bạch. Để thực hiện yêu cầu nói trên, ở các nước trên thế giới đều có

một cơ quan độc lập về tổ chức và chức năng làm nhiệm vụ kiểm tra, xác

nhận tính đúng đắn, tính hợp pháp và tính kinh tế của công tác quản lý tài

chính - Đó là cơ quan Kiểm toán tối cao. Kinh nghiệm các nước trên thế giới

đều cho thấy, việc phát triển cơ quan KTNN cùng với các công cụ kiểm tra

khác của Nhà nước là điều kiện cần thiết và là tiền đề để có môi trường tài

chính lành mạnh, minh bạch, tạo điều kiện để thu hút mạnh mẽ vốn đầu tư

trong và ngoài nước, đảm bảo cho đất nước phát triển nhanh chóng, ổn định

và bền vững. Trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng,

việc phát triển cơ quan KTNN cũng phải phù hợp với đòi hỏi của các định chế

124

tài chính quốc tế, đặc biệt khi Việt Nam là thành viên của Tổ chức Thương

mại thế giới. Do đó, để hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước trở thành “cầu

nối” hội nhập quốc tế về KTNN đòi hỏi bản thân nó phải có sự tương đồng

với hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước các nước và phù hợp với

nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán quốc tế; đồng thời phù hợp điều kiện thực

tế về kinh tế, chính trị của Việt Nam.

4.2. CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ

NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

4.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về nội dung

4.2.1.1. Địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước

Pháp luật về kiểm toán nhà nước trước hết xác định địa vị pháp lý của

cơ quan KTNN trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước. Vấn đề xác định địa

vị pháp lý và tính độc lập của cơ quan KTNN được khẳng định tại Điều 5,

Tuyên bố Lima: "Sự thiết lập cơ quan kiểm toán tối cao và tính độc lập của

nó phải được đảm bảo trong Hiến pháp và các đạo luật khác" [54]. Có thể

xem đây là một nguyên tắc quan trọng trong việc thiết lập cơ quan KTNN ở

tất cả các quốc gia trên thế giới. Nội dung của nguyên tắc này đòi hỏi:

Trước hết, cần khẳng định sự tồn tại và hoạt động KTNN là nhu cầu

thiết yếu của Nhà nước pháp quyền từ Hiến pháp, Luật Kiểm toán nhà nước

cho tới các đạo luật có liên quan.

Thứ hai, cơ quan KTNN phải được xem như là một tổ chức kiểm tra tài

chính công cao nhất của quốc gia và không có tổ chức nào thay thế được.

Thứ ba, cơ quan KTNN phải có vị trí tương xứng trong bộ máy quyền

lực Nhà nước, dù nó nằm ở nhánh quyền lực nào trong cơ cấu bộ máy quyền

lực của nhà nước. Tùy thuộc mỗi quốc gia, tổ chức cơ quan kiểm toán tối cao

được xác lập theo hình thức thích hợp, song điều quan trọng là mọi hoạt động

của nó phải được đảm bảo bằng pháp luật và được trao quyền một cách rộng

rãi, để có thể thực thi nhiệm vụ của mình.

125

Đặc biệt, ngày 22/12/2011 Đại hội đồng Liên hiệp quốc đã thông qua

Nghị quyết A/66/209 về “Thúc đẩy tính hiệu lực, trách nghiệm giải trình, tính

hiệu quả và minh bạch của quản lý công bằng cách tăng cường các cơ quan

kiểm toán tối cao”, đánh dấu một mốc lịch sự quan trọng trong gần 60 năm

hoạt động của INTOSAI. Lần đầu tiên Đại hội đồng Liên hiệp quốc công

nhận hoàn toàn tính độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao “Các cơ quan

kiểm toán tối cao chỉ có thể hoàn thành trách nhiệm của mình một cách khách

quan và hiệu quả khi các cơ quan này độc lập với đối tượng kiểm toán và

được bảo vệ chống lại ảnh hưởng bên ngoài” [7] và ghi nhận tầm quan trọng

của các cơ quan Kiểm toán tối cao trong việc thúc đẩy tính hiệu lực, trách

nhiệm giải trình, hiệu quả và tính minh bạch của quản lý công, giúp thực hiện

các mục tiêu và ưu tiên phát triển quốc gia cũng như các mục tiêu phát triển

quốc tế, gồm cả Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ. Đồng thời, Nghị quyết

cũng kêu gọi các quốc gia thành viên Liên hiệp quốc áp dụng các nguyên tắc

hoạt động mà INTOSAI đã đề ra trong Tuyên bố Lima và Mehicô cho phù

hợp cơ cấu của quốc gia mình.

Ở nước ta, địa vị pháp lý của KTNN được quy định trong các văn bản

QPPL về KTNN và có sự phát triển từ thấp đến cao qua các giai đoạn phát

triển của KTNN. Tuy nhiên, việc nghiên cứu xác định địa vị pháp lý của

KTNN cho phù hợp với thể chế chính trị, nguyên tắc tổ chức và thực hiện

quyền lực nhà nước ở nước ta là vấn đề phức tạp và hệ trọng liên quan đến

các quy định của Hiến pháp và các luật về tổ chức nhà nước. Ngay từ khi

KTNN được thành lập (11/7/1994), cùng với thực hiện công tác kiểm toán,

nhiệm vụ nghiên cứu xây dựng một hệ thống văn bản QPPL có giá trị pháp lý

cao (Pháp lệnh KTNN, Luật Kiểm toán nhà nước) điều chỉnh toàn diện về tổ

chức và hoạt động của KTNN, trong đó xác định rõ địa vị pháp lý của KTNN

luôn được lãnh đạo KTNN quan tâm. Theo đề nghị của KTNN, Dự án Pháp

lệnh KTNN đã được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của

126

Quốc hội nhiệm kỳ khoá X. Dự án Pháp lệnh đã được Chính phủ xem xét cho

ý kiến tại phiên họp ngày 29/4/1999; tuy nhiên, do ở nước ta KTNN là một

lĩnh vực mới, cần có thêm thời gian và thực tiễn để nghiên cứu hoàn chỉnh Dự

án Pháp lệnh, nên Thủ tướng Chính phủ đã đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc

hội cho giãn tiến độ trình, thông qua Dự án Pháp lệnh KTNN đã ghi trong

Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 1999 của Quốc hội khoá X. Sau

một thời gian nghiên cứu, tổng kết thực tiễn, Dự án Pháp lệnh KTNN tiếp tục

được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ

khoá XI và dự kiến thông qua vào năm 2003. Ngày 29 tháng 8 năm 2003 Uỷ

ban thường vụ Quốc hội đã họp cho ý kiến về Dự án Pháp lệnh KTNN. Địa vị

pháp lý của cơ quan KTNN là vấn đề được các đại biểu hết sức quan tâm và

cho rằng đây là vấn đề rất cơ bản và quan trọng cần được thể hiện trong Pháp

lệnh, từ đó mới có thể quy định về tổ chức và hoạt động của KTNN. Quán

triệt kết luận của Bộ Chính trị tại Thông báo số 87-TB/TW ngày 18/11/2002:

“Chỉ nên có một cơ quan Kiểm toán Nhà nước để thực hiện các nhiệm vụ

kiểm toán ngân sách. Việc xác định cơ quan này trực thuộc Chính phủ hay

Quốc hội do Quốc hội quyết định", Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã quyết định

không ban hành Pháp lệnh KTNN và đề nghị Quốc hội cho xây dựng Dự án

Luật Kiểm toán nhà nước để quy định đầy đủ về địa vị pháp lý, tổ chức và

hoạt động của KTNN. Để xác lập cơ chế cho KTNN hoạt động một cách độc

lập, có hiệu lực và hiệu quả; đồng thời có cơ sở cho việc nghiên cứu hoàn

thiện Dự án Luật Kiểm toán nhà nước trình Quốc hội thông qua vào kỳ họp

thứ 7 (tháng 5/2005), tại phiên họp ngày 23/11/2004 kỳ họp thứ 6 Quốc hội

khoá XI, Quốc hội đã biểu quyết với đa số phiếu tán thành về 2 nội dung quan

trọng: (1) Về địa vị pháp lý của cơ quan KTNN: “Kiểm toán Nhà nước là cơ

quan chuyên môn do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo

pháp luật”; (2) Về thẩm quyền bầu Tổng KTNN: "Tổng Kiểm toán Nhà nước

do Quốc hội bầu".

127

Trong suốt quá trình thảo luận của Quốc hội về Dự án Luật Kiểm toán

nhà nước, địa vị pháp lý của cơ quan KTNN là vấn đề được các đại biểu Quốc

hội hết sức quan tâm và cho rằng đây là vấn đề rất cơ bản và quan trọng của

Dự án Luật Kiểm toán nhà nước; chỉ khi xác định rõ địa vị pháp lý của cơ

quan KTNN mới có cơ sở để quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền

hạn, cơ cấu tổ chức và mối quan hệ của KTNN với Quốc hội, Chính phủ và

các cơ quan khác của Nhà nước. Tuy nhiên, địa vị pháp lý của KTNN có liên

quan tới nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước đã được quy

định trong Hiến pháp và các luật về tổ chức và cũng là vấn đề rất mới mẻ,

chưa có thông lệ ở nước ta. Do vậy, quá trình thảo luận nhiều đại biểu Quốc

hội đã phát biểu nhiều ý kiến phân tích về nhiều khía cạnh khác nhau của vấn

đề để đi đến thống nhất bảo đảm cho quy định của Luật Kiểm toán nhà nước

phù hợp và có tính khả thi cao.

Đến nay, mặc dù Luật Kiểm toán nhà nước đã có quy định về địa vị

pháp lý của KTNN tại Điều 13, song thuật ngữ “chuyên môn” trong cụm từ

“Kiểm toán Nhà nước là cơ quan chuyên môn về kiểm tra tài chính nhà

nước...” chưa phản ánh đúng bản chất của cơ quan KTNN là cơ quan kiểm tra

tài chính nhà nước cao nhất của quốc gia. Ngay trong quá trình thảo luận

thông qua dự án Luật, một số đại biểu còn băn khoăn và không tán thành với

thuật ngữ “chuyên môn’’, vì cho rằng cơ quan nào cũng phải có chuyên môn,

thuật ngữ “chuyên môn’’chưa nói nên bản chất của KTNN; đồng thời đề nghị

cần quy định rõ KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất hoặc

KTNN là cơ quan kiểm toán tối cao như các nước trên thế giới đã quy định.

Như vậy, nội dung quy định về địa vị pháp lý của KTNN tại Điều 13

của Luật Kiểm toán nhà nước là chưa hoàn toàn thể hiện đúng bản chất của

KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất, song lại

phù hợp với các quy định hiện hành về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà

nước. Điều này, một mặt nó đảm bảo cho việc Quốc hội thành lập ra cơ quan

128

KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước, hoạt động

độc lập và chỉ tuân theo pháp luật không trái với quy định hiện hành của Hiến

pháp (không vi hiến); mặt khác, nó cũng đã giải quyết được vấn đề cơ bản và quan

trọng mà các đại biểu Quốc hội hết sức quan tâm để Quốc hội có thể thông qua

Luật Kiểm toán nhà nước - đó là quy định rõ địa vị pháp lý của KTNN.

Tuy nhiên, hiện nay cũng còn có ý kiến cho rằng mặc dù Luật Kiểm

toán nhà nước quy định địa vị pháp lý của KTNN tại Điều 13, nhưng các

quy định hiện hành của pháp luật chưa làm rõ KTNN nằm ở cơ quan nào

trong hệ thống các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp của bộ máy nhà

nước đã được quy định trong Hiến pháp. Vấn đề này, tác giả Luận án cho

rằng, với quy định tại Điều 13 của Luật Kiểm toán nhà nước thì KTNN

không nằm trong hệ thống các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp mà

có vị trí độc lập với Chính phủ và Quốc hội, song đây không phải là sự độc

lập tuyệt đối mà là sự độc lập cần thiết về mặt thiết chế để bảo bảo tính độc

lập về chuyên môn nghiệp vụ của hoạt động kiểm tra tài chính ngoại vi

(ngoại kiểm). Đây là một trong ba mô hình phổ biến của các cơ quan

KTNN trên thế giới, mô hình này bảo đảm cao nhất cho tính độc lập trong

hoạt động của KTNN.

4.2.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán Nhà nước

a) Chức năng của KTNN

Pháp luật về kiểm toán nhà nước phải quy định rõ chức năng của

KTNN trên cả hai phương diện kiểm toán và tư vấn.

Về chức năng kiểm toán, KTNN phải thực hiện đồng thời cả ba loại

hình kiểm toán: Kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán

hoạt động. Tuỳ theo yêu cầu của từng cuộc kiểm toán, đối với từng đối tượng

kiểm toán cụ thể và tuỳ theo yêu cầu quản lý và trình độ phát triển kinh tế xã

hội của đất nước, trọng tâm của các lại kiểm toán có thể thay đổi cho phù hợp

để nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của KTNN.

129

Về chức năng tư vấn, KTNN có trách nhiệm báo cáo kết quả kiểm toán

năm với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và gửi báo cáo kiểm toán cho

Chính phủ và các cơ quan, tổ chức có liên quan, thông qua đó tư vấn cho

Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ và các Bộ, ngành về những

giải pháp nâng cao công tác quản lý, điều hành ngân sách, quản lý và sử dụng

tài sản, tiền vốn, kinh phí; về bổ sung, sửa đổi các cơ chế chính sách, chế độ

tài chính ngân sách, kế toán, quyết toán cho phù hợp.

Tuyên bố Lima không đưa ra những hướng dẫn cụ thể về chức năng

của cơ quan KTNN, vì nó phụ thuộc vào điều kiện và yêu cầu của mỗi quốc

gia; song cũng có định hướng cơ bản về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan

KTNN trên cả hai mặt: Kiểm toán và tư vấn, đặc biệt nhấn mạnh vai trò của

kiểm toán hoạt động và đề cao chức năng tư vấn của KTNN. Đây là những

định hướng quan trọng để xác định chức năng của cơ quan KTNN, cần được

quán triệt trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà

nước ở nước ta.

b) Nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN

Tuyên bố Lima định hướng các quyền hạn của cơ quan Kiểm toán tối

cao trong lĩnh vực kiểm tra, trong việc đưa ra ý kiến và theo dõi các đơn vị

được kiểm toán thực hiện đầy đủ, nghiêm chỉnh kiến nghị, kết luận của

KTNN cũng như các quyền hạn phối hợp khác trong việc ban hành các đạo

luật, quy chế liên quan đến công tác quản lý ngân sách tài chính, cụ thể là:

Một là, cơ quan KTNN phải được phép tiếp cận với tất cả các tài liệu

có liên quan đến công tác tài chính và có quyền yêu cầu các đơn vị được kiểm

toán cung cấp thông tin, tài liệu và báo cáo quyết toán cũng như các tài liệu có

liên quan khác đến công việc kiểm toán trong thời hạn nhất định.

Hai là, cơ quan KTNN có thể đưa ra những quyết định trong từng

trường hợp rằng việc kiểm toán tiến hành tại trụ sở đơn vị được kiểm toán

hoặc tại trụ sở của cơ quan KTNN theo yêu cầu của mình.

130

Ba là, trong một thời gian do luật pháp quy định, các đơn vị được kiểm

toán phải có ý kiến về các nhận xét, kết luận của cơ quan KTNN và phải công

bố, đưa ra những biện pháp khắc phục, sửa chữa những sai sót trên cơ sở

những kết luận đó.

Bốn là, đối với những cơ quan KTNN không được đưa ra những kết

luận bằng những hình thức có hiệu lực pháp lý bắt buộc phải thi hành, thì cơ

quan KTNN cần phải có quyền kiến nghị tới các cơ quan có thẩm quyền để

đưa ra những biện pháp cần thiết và có hiệu lực bắt buộc.

Năm là, cơ quan KTNN có thể gửi tới Quốc hội, Chính phủ báo cáo

những vấn đề thẩm định quan trọng thông qua kinh nghiệm hoạt động của

mình, kể cả những nhận xét về các đạo luật, quy chế thuộc các vấn đề tài

chính chung dự kiến ban hành. Việc chấp thuận hay bác bỏ là tùy vào các cơ

quan quyền lực nhà nước, tuy nhiên nhiệm vụ này không được dẫn tới sự ảnh

hưởng, tới kết luận kiểm toán và hoạt động của cơ quan KTNN.

Sáu là, các quy chế về trình tự quyết toán chỉ được phép ban hành với

sự thống nhất của cơ quan KTNN.

Từ những định hướng này cho thấy, trong việc xây dựng, hoàn thiện hệ

thống pháp luật về kiểm toán nhà nước cần phải nghiên cứu cụ thể hóa những

khía cạnh pháp lý quan trọng nêu trên. Có như vậy, hoạt động của KTNN mới

bảo đảm hiệu lực, hiệu quả và phát huy được vai trò của cơ quan kiểm tra tài

chính nhà nước cao nhất. Từ các quyền năng này, cơ quan KTNN mới có đủ

các điều kiện cần thiết thực thi nhiệm vụ của mình một cách đầy đủ và mới

đạt được mục tiêu của kiểm toán. Tuy nhiên, quyền đồng thời phải đi đôi với

nghĩa vụ, KTNN phải hoàn thành bổn phận và trách nhiệm của mình, bảo đảm

hoạt động của mình không làm cản trở và không can thiệp vào công việc của

các đơn vị được kiểm toán, không làm những gì ngoài phạm vi trách nhiệm,

quyền hạn pháp luật quy định.

Gắn liền với chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN, trong định

hướng xây dựng pháp luật về kiểm toán nhà nước, cần thiết phải xác định

131

trách nhiệm pháp lý của KTNN, của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp

luật về kiểm toán nhà nước. Điều này thể hiện ở những nội dung như sau:

Một là, KTNN phải có trách nhiệm báo cáo kết quả kiểm toán cho

Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội và phải chịu trách nhiệm trước pháp

luật đối với kết quả và những kết luận của mình.

Hai là, nếu đơn vị được kiểm toán vi phạm các quy định của pháp luật

bằng cách khước từ hoặc chậm trễ cung cấp hoặc cung cấp những tài liệu có

liên quan đến nội dung kiểm toán không đúng sự thật, có hành vi chống lại

hoặc cản trở công việc kiểm toán thì cơ quan KTNN có quyền phê phán công

khai bằng văn bản hoặc cảnh cáo, yêu cầu đơn vị đó phải sửa chữa. Nếu đơn

vị được kiểm toán vẫn khước từ sửa chữa vi phạm thì tuỳ theo mức độ có thể

yêu cầu cơ quan pháp luật truy cứu trách nhiệm hình sự.

Ba là, nếu cơ quan KTNN phát hiện đơn vị được kiểm toán vi phạm các

quy định pháp luật về kiểm toán nhà nước bằng cách chuyển dịch, cất giấu, thay

đổi hoặc phá huỷ các tài liệu kế toán, sổ sách kế toán và các tài liệu khác có liên

quan đến các khoản thu, khoản chi thì KTNN có quyền hành động để ngăn chặn.

Nếu KTNN cho rằng các hành vi nói trên của đơn vị được kiểm toán

mà người thủ trưởng trực tiếp hoặc người khác trực tiếp chịu trách nhiệm và

cần phải xử lý kỷ luật cá nhân cụ thể thì KTNN có quyền đưa ra kiến nghị cần

thiết bắt buộc đơn vị được kiểm toán hoặc cấp trên hoặc cơ quan bảo vệ pháp

luật của Nhà nước phải ra quyết định xử lý theo quy định của pháp luật. Nếu

đó là hành vi phạm tội thì phải truy cứu trách nhiệm hình sự...

Nếu hành vi chống lại KTV đang thi hành công vụ có dấu hiệu tội

phạm thì yêu cầu cơ quan pháp luật tiến hành truy cứu trách nhiệm hình sự;

ngược lại, nếu một KTV lạm dụng nhiệm vụ và quyền hạn để tham nhũng

hoặc sao nhãng trách nhiệm thì cũng bị xử lý theo quy định của pháp luật.

4.2.1.3. Đối tượng và phạm vi kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước

Để tránh sự chồng chéo về hoạt động giữa KTNN với các cơ quan

thanh tra, kiểm tra khác của Nhà nước, pháp luật về kiểm toán nhà nước phải

132

quy định rõ đối tượng kiểm toán và phạm vi kiểm toán của KTNN. Về

nguyên tắc, ở đâu có sự chi tiêu, quản lý và sử dụng vốn và kinh phí của Nhà

nước thì ở đó cần thiết phải được cơ quan KTNN kiểm toán. Trên cơ sở đó có

thể hiểu: Đối tượng kiểm toán của KTNN là hoạt động có liên quan đến quản

lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; phạm vi kiểm toán của KTNN

bao gồm mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quản lý, sử dụng ngân sách,

tiền và tài sản nhà nước.

Là công cụ giúp cơ quan quyền lực nhà nước thực hiện việc kiểm soát nền

tài chính nhà nước, đối tượng của KTNN trước hết và đương nhiên là các hoạt

động của các cơ quan, đơn vị, tổ chức liên quan tới quản lý và sử dụng các

nguồn kinh phí từ NSNN, tiền và tài sản nhà nước. Các cơ quan, đơn vị, tổ chức

có hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước là các đơn vị

thuộc phạm vi kiểm toán của KTNN bao gồm các cơ quan hành chính nhà nước

các cấp, các cơ quan chức năng làm nhiệm vụ thu, chi và quản lý ngân sách, tiền

và tài sản nhà nước, các tổ chức sự nghiệp nhà nước và tổ chức khác có sử dụng

NSNN (các đơn vị thụ hưởng ngân sách), các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội,

xã hội - nghề nghiệp được NSNN cấp một phần hoặc toàn bộ kinh phí, các

doanh nghiệp nhà nước, các doanh nghiệp và tổ chức khác được NSNN trợ cấp,

bảo lãnh, góp cổ phần... Về nguyên tắc, phạm vi của các hoạt động thuộc đối

tượng của KTNN không bị giới hạn, không có vùng cấm. Tuy nhiên, do phạm vi

của các hoạt động đó rất rộng lớn và đa dạng, mặt khác do một số yếu tố đặc thù

về chính trị - xã hội, pháp luật ở một số nước quy định phạm vi đối tượng của

KTNN có những giới hạn nhất định, đặc biệt là ở các lĩnh vực nhạy cảm và lĩnh

vực tối mật quốc gia (an ninh, quốc phòng).

Ở nước ta, đối tượng của KTNN được xác định xuất phát từ đặc điểm

tổ chức NSNN theo nguyên tắc tập trung, thống nhất. Mỗi đơn vị dự toán là

một bộ phận cấu thành của một cấp ngân sách, ngân sách cấp dưới là một bộ

phận của ngân sách cấp trên. NSNN là số liệu tổng hợp toàn bộ số thu - chi

của ngân sách trung ương và ngân sách của các cấp chính quyền địa phương.

133

Do đó, phạm vi kiểm toán rộng liên quan đến tất cả các bộ, ngành trung ương

và ngân sách các tỉnh, thành phố, quận, huyện và ngân sách xã, phường; các

đơn vị sử dụng ngân sách và có nguồn gốc từ NSNN, ngoài ra KTNN còn có

nhiệm vụ kiểm toán các quỹ ngoài ngân sách và các quỹ công khác.

Vấn đề xác định đối tượng và phạm vi kiểm toán của KTNN là vấn đề

quan trọng và nhạy cảm. Đối tượng và phạm vi kiểm toán có thể được hiểu là

thẩm quyền của cơ quan KTNN thực hiện kiểm toán chủ thể nào, phạm vi

nào. Chính vì vậy mà Tuyên bố Lima còn gọi đây là "Các quyền hạn kiểm

toán". Tuyên bố Lima chỉ rõ: Để kiểm tra tài chính có hiệu quả cần phải giành

cho cơ quan Kiểm toán tối cao (SAI) các quyền hạn kiểm toán rộng rãi, có

nghĩa là được kiểm tra toàn bộ hoạt động quản lý kinh tế và ngân sách của

Nhà nước, không lệ thuộc vào việc nó có được thể hiện trong ngân sách của

Nhà nước hay không, đều phải chịu sự kiểm tra của của cơ quan KTNN

(khoản 3 điều 18 phần VII, Tuyên bố Lima). Đồng thời, đối tượng, phạm vi

của KTNN cũng không loại trừ các hoạt động kinh tế tư nhân có sử dụng tiền,

công quỹ của Nhà nước (trợ vốn, thực hiện hợp đồng kinh tế với Nhà nước)

và các khoản trích nộp Nhà nước (thuế). Để nâng cao hiệu lực hoạt động của

KTNN, Tuyên bố Lima khuyến cáo các quốc gia cần phải xác định "Các

quyền hạn kiểm toán" của KTNN trong Hiến pháp và có những quy định chi

tiết, cụ thể hơn trong các đạo luật khác như Luật NSNN, Luật Kiểm toán nhà

nước, các luật có liên quan.

Từ định hướng của Tuyên bố Lima, có thể thấy rõ phạm vi và đối

tượng của KTNN trên những nét chính như sau:

Thứ nhất, KTNN kiểm toán các cơ quan nhà nước, kể cả các cơ sở nhà

nước đóng tại nước ngoài, các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, các tổ chức

kinh tế nhà nước, các chương trình dự án quốc gia, các tổ chức chính trị,

chính trị - xã hội, xã hội nghề nghiệp... có sử dụng nguồn kinh phí của NSNN.

Thứ hai, KTNN kiểm toán các khoản đóng góp của xã hội cho các công

quỹ, trước hết là kiểm tra tính hợp pháp và hợp lệ của các khoản thu, khoản

134

chi, kiểm tra việc sử dụng công quỹ theo mục đích của từng quỹ đã được pháp

luật quy định.

Thứ ba, KTNN kiểm tra các hợp đồng, các gói thầu xây dựng của các

cơ quan nhà nước với bên ngoài. Cụ thể là các khoản chi phí mà Nhà nước sử

dụng cho các hợp đồng dịch vụ và các công trình xây dựng ký với các cá nhân

và tổ chức bên ngoài để cung cấp các dịch vụ hoặc hoàn thành các chương

trình dự án về kinh tế, văn hoá, xã hội.

Thứ tư, KTNN kiểm tra việc tiếp nhận, sử dụng, thanh quyết toán các

khoản viện trợ, vay nợ của Chính phủ ở trong nước và nước ngoài.

Thứ năm, KTNN kiểm tra các hoạt động kinh tế tài chính mà Nhà nước

tham gia trong các hiệp ước quốc tế song phương và đa phương.

Trong hệ thống pháp luật hiện hành về kiểm toán cũng như trong hoạt

động thực tiễn của KTNN Việt Nam, cơ bản chúng ta đã dựa vào định hướng

của Tuyên bố Lima để xác định phạm vi và đối tượng của KTNN. Tuy nhiên,

Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản QPPL có liên quan chưa quy định

đầy đủ đối tượng và phạm vi kiểm toán của KTNN.

4.2.1.4. Mô hình tổ chức và nhân sự của Kiểm toán Nhà nước

a) Về mô hình tổ chức của KTNN

Ở 190 quốc gia là thành viên của Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm

toán tối cao mô hình tổ chức KTNN rất đa dạng có thể là một cấp (đơn tuyến)

tập trung thống nhất bao gồm KTNN ở trung ương và KTNN khu vực trực

thuộc KTNN trung ương, không lập KTNN ở địa phương hoặc có thể là tổ

chức đa cấp, ở mỗi cấp chính quyền đều lập cơ quan KTNN của cấp mình, cơ

quan kiểm toán các cấp hoàn toàn độc lập với nhau.

Ở Việt Nam, theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, KTNN được

tổ chức theo nguyên tắc tập trung, thống nhất bao gồm bộ máy điều hành, các

KTNN chuyên ngành ở trung ương và các KTNN khu vực, tạo điều kiện cho

KTNN hoạt động độc lập, không chịu sự chi phối của chính quyền các cấp.

135

Đây là một trong những điều kiện quan trọng đảm bảo tính độc lập, trung

thực, khách quan. Qua thời gian thực hiện mô hình tổ chức này thể hiện khá

ưu việt, với hệ thống tổ chức theo phương pháp trực tuyến đã thể hiện tính tập

trung, thống nhất cao, tạo điều kiện để khai thác triệt để những ưu điểm của

phương thức quản lý trực tuyến, giảm bớt những ách tắc qua nhiều khâu trung

gian, bảo đảm thu nhận thông tin được thực hiện nhanh chóng. Đồng thời,

mỗi KTNN khu vực được giao nhiệm vụ kiểm toán trên phạm vi khu vực (bao

gồm một số tỉnh), vừa giảm chi phí cho hoạt động kiểm toán lại vừa có điều

kiện am hiểu hoạt động của các đơn vị được kiểm toán, nhất là các đặc điểm

ảnh hưởng đến hoạt động kinh tế - tài chính và thu - chi ngân sách hàng năm.

Để bảo đảm nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật trong hoạt

động kiểm toán, phương hướng hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước cần

tiếp tục phát triển hệ thống tổ chức bộ máy của KTNN theo mô hình quản lý

tập trung thống nhất, gồm: Các đơn vị tham mưu, các KTNN chuyên ngành,

các KTNN khu vực, các đơn vị sự nghiệp bảo đảm các yêu cầu sau đây:

Một là, sắp xếp, củng cố lại các đơn vị tham mưu thuộc bộ máy điều

hành theo hướng giảm khâu trung gian; đảm bảo có bộ máy tham mưu gọn

nhẹ, một đơn vị không thực hiện quá nhiều chức năng, nhiệm vụ, góp phần

tăng cường hiệu quả hoạt động của KTNN.

Hai là, phát triển các KTNN chuyên ngành và KTNN khu vực với biên

chế, cơ cấu hợp lý và theo hướng chuyên quản, chuyên môn hóa đối tượng

kiểm toán theo chuyên ngành hẹp và luân chuyển đối tượng kiểm toán.

Nghiên cứu hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của các KTNN chuyên ngành và

KTNN khu vực để phân công nhiệm vụ phù hợp và có tính đến việc luân

chuyển nhiệm vụ kiểm toán trong trung hạn từ 3-5 năm, hoặc luân chuyển vị

trí công tác của công chức quản lý và KTV từ 3-5 năm; tái cơ cấu các phòng

thuộc các KTNN khu vực để gắn kết và phối hợp được tổ chức các phòng với

các Đoàn kiểm toán. Phân giao nhiệm vụ kiểm toán nợ công, nhiệm vụ đánh

136

giá các chỉ số quốc gia trong kiểm toán NSNN để phù hợp với thông lệ quốc

tế của các cơ quan KTNN trên thế giới. Phân giao nhiệm vụ kiểm tra, phân

tích, đánh giá và chuẩn bị ý kiến về dự toán NSNN, ngân sách trung ương, địa

phương cho các KTNN chuyên ngành và khu vực.

Ba là, phát triển các đơn vị sự nghiệp theo hướng tự chủ về tổ chức, tài

chính nhằm đảm bảo sự chủ động phát huy vai trò của các đơn vị trong thực

hiện chức năng, nhiệm vụ được giao.

Bốn là, thực hiện phân cấp mạnh về tổ chức hoạt động, phân giao chức

năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm cụ thể cho từng cấp trong hệ

thống bộ máy KTNN, đảm bảo tính chủ động trong tổ chức và hoạt động,

đồng thời nâng cao trách nhiệm của từng cá nhân, đơn vị.

b) Về nhân sự của KTNN

Theo khuyến cáo của INTOSAI: Sự độc lập của cơ quan Kiểm toán tối

cao không thể tách rời khỏi sự độc lập của nhân viên của nó. Nhân viên được

hiểu là những người phải đưa ra quyết định đại diện cho cơ quan Kiểm toán

tối cao và giải trình các quyết định đó với bên thứ ba, bên thứ ba là thành viên

của ban lãnh đạo tập thể hay người đứng đầu cơ quan Kiểm toán tối cao nếu

tổ chức theo chế độ thủ trưởng. Sự độc lập của nhân viên phải được đảm bảo

bởi Hiến pháp. Cụ thể, quy trình miễn nhiệm cũng phải được quy định trong

Hiến pháp và không được ảnh hưởng đến tính độc lập của nhân viên. Phương

thức bổ nhiệm và bãi nhiệm nhân viên tuỳ thuộc vào cơ cấu Hiến pháp của

mỗi quốc gia. Hiến pháp của hầu hết các nước trên thế giới đều quy định thẩm

quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN thuộc về cơ quan lập pháp;

nhiệm kỳ của Tổng KTNN thường dài hơn nhiệm kỳ của Quốc hội.

Ở Việt Nam, theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, Tổng KTNN

do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm; nhiệm kỳ của Tổng KTNN là 7

năm, có thể được bầu lại nhưng không quá hai nhiệm kỳ. Quy định này nhằm

bảo đảm tính độc lập, khách quan của Tổng KTNN và cơ quan KTNN trong

hoạt động kiểm toán.

137

4.2.1.5. Cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

Tuyên bố Lima không quy định rõ về một hình thức, cơ cấu tổ chức có

thể được ưu tiên với các cơ quan KTNN. Các luật kiểm toán của các nước

trên thế giới quy định về cơ chế hoạt động của cơ quan KTNN khác nhau,

song về cơ bản theo hai hình thức là hình thức đơn tuyến và hình thức đồng

sự. Theo hình thức đơn tuyến, cơ quan KTNN được phân cấp theo thứ bậc,

đứng đầu là Chủ tịch kiểm toán hoặc Tổng kiểm toán. Các luật kiểm toán đưa

ra hình thức tổ chức đơn tuyến thường có ít điều khoản quy định về cơ cấu tổ

chức. Trong hầu hết các trường hợp, đặc điểm của luật kiểm toán này là trao

cho Chủ tịch (Tổng KTNN) tất cả các nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Kiểm

toán Nhà nước. Tuy nhiên, để thực hiện nhiệm vụ của mình Chủ tịch (Tổng

KTNN) có thể tự định liệu việc bổ nhiệm lực lượng cán bộ cần phải có. Các

Kiểm toán Nhà nước được tổ chức theo hình thức đồng sự có các hội đồng

quyết định nằm trong cơ quan KTNN. Những hội đồng này thông qua các

quyết định của mình theo nguyên tắc đa số. Các uỷ viên hội đồng là người có

vị trí pháp lý độc lập như một thẩm phán. Quyền hạn của Hội đồng bao gồm

việc thông qua các báo cáo kiểm toán, kế hoạch kiểm toán và báo cáo năm.

Sự khác biệt quan trọng nhất so với các cơ quan KTNN được tổ chức theo

đơn tuyến là quyền quyết định được phân cấp. Mỗi cơ chế hoạt động đều có

những ưu điểm nhất định và do từng nước lựa chọn áp dụng. Để đảm bảo chất

lượng kiểm toán, trung thực và khách quan, mỗi cơ chế hoạt động đều có

những quy tắc ứng xử cần thiết và thích hợp trong lãnh đạo và điều hành hoạt

động của cơ quan KTNN.

KTNN Việt Nam được tổ chức theo hình thức đơn tuyến. Đứng đầu

KTNN là Tổng KTNN, do Quốc hội bầu. Ngoài ra, Luật Kiểm toán nhà nước

cũng chứa đựng những nhân tố nhất định của một cơ quan KTNN có quy chế

đồng sự thông qua quy định về Hội đồng KTNN "Tổng Kiểm toán Nhà nước

thành lập Hội đồng Kiểm toán Nhà nước để tư vấn cho Tổng Kiểm toán Nhà

138

nước thẩm định các báo cáo kiểm toán quan trọng hoặc tái thẩm định các báo

cáo kiểm toán theo kiến nghị của đơn vị được kiểm toán và giúp Tổng Kiểm

toán Nhà nước xử lý các kiến nghị về báo cáo kiểm toán” (Điều 25).

4.2.1.6. Về xử lý vi phạm pháp luật kiểm toán nhà nước

Cũng như các lĩnh vực khác của quản lý nhà nước, trong hoạt động

kiểm toán nhà nước, trách nhiệm pháp lý là bắt buộc đối với tất cả những ai

đã vi phạm pháp luật kiểm toán nhà nước. Những người vi phạm pháp luật

nhất thiết phải bị xử lý. Không một người nào có thể biện bạch cho những

hành vi vi phạm pháp luật của mình, dù người đó ở cương vị gì trong xã hội,

hoặc do bất kỳ lý do nào gây nên. Điều quan trọng là phải làm cho mọi hành

vi vi phạm pháp luật đều được phát hiện và xử lý nghiêm minh theo pháp luật;

kiên quyết đấu tranh chống những biểu hiện lợi dụng chức quyền để vi phạm

pháp luật hoặc dung túng bao che cho những hành vi phạm pháp. Nếu những

hành vi phạm pháp không bị xử lý, thì sự buông lỏng đó sẽ là tiền đề gây ra

những hành vi phạm pháp tiếp theo. Hơn nữa nó còn gây nên tâm lý coi

thường pháp luật, gây tổn hại cho pháp chế và trật tự pháp luật.

Để có cơ sở pháp lý xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm, trước hết

phải xác định rõ trách nhiệm pháp lý của KTNN, của các chủ thể tham gia vào

quan hệ pháp luật về kiểm toán nhà nước, thể hiện ở những nội dung chủ yếu sau:

Một là, KTNN phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả kiểm

toán của mình và có trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong trường hợp gây

thiệt hại cho đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan;

Hai là, đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan phải

chịu trách nhiệm trước pháp luật khi có hành vi vi phạm các điều cấm của

Luật Kiểm toán nhà nước; không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không

đầy đủ nghĩa vụ của mình theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước;

Ba là, KTV nhà nước phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước

Tổng KTNN về kết quả kiểm toán của mình; trong quá trình thực hiện kiểm

toán nếu có hành vi vi phạm pháp luật sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật.

139

Nguyên tắc xử lý hành vi vi phạm pháp luật là: Tuỳ theo tính chất, mức

độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu

trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại phải bồi thường theo quy định của pháp

luật. Đây là những nội dung chế tài cần thiết phải được quy định cụ thể trong

hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước, tạo cơ sở pháp lý cho việc xử lý

kịp thời, nghiêm minh mọi hành vi vi phạm, góp phần bảo đảm hiệu lực hoạt

động của KTNN và tính nghiêm minh của pháp luật.

4.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện hình thức pháp luật

Ở nước ta, KTNN là cơ quan mới được thành lập, không có tổ chức

tiền thân và chưa có tiền lệ hoạt động; do vậy, hoàn thiện hệ thống pháp luật

đầy đủ và toàn diện cho tổ chức và hoạt động của KTNN là vấn đề cấp thiết,

tạo cơ sở pháp lý để xây dựng KTNN trở thành công cụ mạnh về kiểm tra tài

chính nhà nước; đồng thời, là cơ sở cho việc tăng cường pháp chế XHCN

trong hoạt động KTNN. Việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước

phải bảo đảm tính hệ thống, đầy đủ và toàn diện từ các quy định trong Hiến

pháp đến Luật Kiểm toán nhà nước, các luật có liên quan, các văn bản QPPL

hướng dẫn thi hành và hệ thống chuẩn mực, quy trình KTNN với một lịch

trình phù hợp, cụ thể như sau:

4.2.2.1. Bổ sung quy định về Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp

Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đã đặt ra yêu cầu: “Khẩn

trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi,

bổ sung năm 2001) phù hợp với tình hình mới. Tiếp tục xây dựng, từng bước

hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt

động và quyết định của các cơ quan công quyền”. Kết luận Hội nghị Trung

ương 5 (khóa XI) về tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và những nội

dung cơ bản về sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã khẳng định rõ: "Nghiên cứu

việc bổ sung một số thiết chế độc lập như cơ quan Kiểm toán Nhà nước, cơ

quan bầu cử quốc gia". Đây là căn cứ quan trọng để xem xét bổ sung vào

140

Hiến pháp quy định về KTNN, nhằm phát huy hơn nữa hiệu quả hoạt động

của KTNN, góp phần hoàn thiện bộ máy nhà nước theo nguyên tắc phân

công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước.

a) Yêu cầu khách quan quy định về KTNN trong Hiến pháp

Việc bổ sung vào Hiến pháp những quy định về KTNN xuất phát từ các

yêu cầu khách quan sau đây:

Yêu cầu từ vai trò, chức năng: KTNN là công cụ đắc lực hỗ trợ thực

hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với Nhà nước, có vai trò quan

trọng trong quản trị quốc gia thông qua các hoạt động kiểm toán nguồn lực,

kiểm toán tài sản quốc gia nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả và tính minh

bạch trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức sử dụng ngân sách, tiền và tài

sản nhà nước. Vì vậy, cần quy định vị trí, chức năng, nguyên tắc tổ chức và

hoạt động của KTNN, việc bầu Tổng KTNN trong Hiến pháp.

Yêu cầu từ tính chất độc lập của KTNN: Từ quy định KTNN “do Quốc

hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” cho thấy:

Một là, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội được quy định tại Điều 84

của Hiến pháp, nên để Quốc hội thực hiện được yêu cầu “thành lập Kiểm toán

Nhà nước” thì nội dung này phải được quy định thành một nhiệm vụ, quyền

hạn của Quốc hội tại Điều này của Hiến pháp.

Hai là, một cơ quan nhà nước được giao “hoạt động độc lập và chỉ

tuân theo pháp luật” thì có nghĩa là cơ quan đó không phụ thuộc vào một cơ

quan cụ thể khác (kể cả Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện

kiểm sát nhân dân tối cao). Vị trí pháp lý của một cơ quan độc lập như vậy

không thể quy định một nơi nào khác ngoài Hiến pháp.

b) Đề xuất nội dung bổ sung vào Hiến pháp quy định về KTNN

Với những phân tích như trên, vấn đề bổ sung trong Hiến pháp quy định

về cơ quan KTNN là yêu cầu thực tiễn khách quan. Việc xác định tính hiến

định của KTNN phụ thuộc vào các yếu tố sau đây:

141

Thứ nhất, vị trí, vai trò của KTNN trong cơ cấu quyền lực nhà nước và

bộ máy nhà nước.

Thứ hai, tính độc lập của KTNN và mối quan hệ giữa KTNN với các cơ

quan nhà nước khác. Yếu tố này bao gồm các nội dung như KTNN đứng độc

lập với các nhánh quyền lực hay thuộc nhánh quyền lực nào (lập pháp, hành

pháp, tư pháp). Hiện nay, theo quy định tại Điều 13 của Luật Kiểm toán nhà

nước, KTNN có vị trí độc lập, không trực thuộc Quốc hội, Chính phủ.

Thứ ba, bản chất hoạt động của KTNN là yếu tố rất quan trọng để xác

lập sự cần thiết phải có cơ sở hiến định của KTNN. KTNN là cơ quan chức

năng (không phải là chuyên môn nghiệp vụ thông thường) độc lập có vai trò

quan trọng trong quản trị quốc gia bằng hoạt động kiểm toán của mình đối với

các nguồn lực, tài sản quốc gia, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả và tính minh bạch

hoạt động của bộ máy nhà nước.

Trên cơ sở những chỉ dẫn của INTOSAI, nghiên cứu kinh nghiệm các

nước trên thế giới xác lập địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp, đặc biệt

là của các nước thuộc khối ASEAN và từ thực tiễn hoạt động của KTNN ở

KTNN, việc bầu Tổng KTNN trong Hiến pháp là cần thiết, các vấn đề cụ thể sẽ

nước ta, việc quy định vị trí, chức năng, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của

do luật điều chỉnh. Để bảo đảm tính độc lập của cơ quan KTNN theo chỉ dẫn

của Tuyên bố Lima và Tuyên bố Mehico của INTOSAI, Nghị quyết A/66/209

của Liên hiệp quốc, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm các nước trên thế giới,

tác giả đề xuất bổ sung vào Hiến pháp những quy định về KTNN trong

Chương quy định về các thiết chế độc lập với nội dung như sau:

Về KTNN:

“1. Kiểm toán Nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao

nhất do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật,

thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính nhà nước, tài sản công.

2. Tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của Kiểm toán Nhà nước do

luật định”.

142

Về Tổng KTNN:

“1. Tổng Kiểm toán Nhà nước là người đứng đầu Kiểm toán Nhà nước,

do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm. Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán

Nhà nước là bảy năm, có thể được bầu lại nhưng không quá hai nhiệm kỳ.

2. Tổng Kiểm toán Nhà nước chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm

toán, báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp

chịu trách nhiệm và báo cáo trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội”.

Đồng thời, bổ sung quy định về thẩm quyền của Quốc hội liên quan

đến tổ chức và hoạt động của KTNN (ở Chương quy định về Quốc hội) như

việc bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN; KTNN chịu sự giám sát tối

cao của Quốc hội; mối quan hệ giữa KTNN với các cơ quan của Quốc hội,

thẩm quyền của KTNN trong việc trình dự án luật ra trước Quốc hội...

Các quy phạm trên là những quy định cơ bản làm nền tảng cho những

quy định cụ thể trong Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan đến

tổ chức và hoạt động của KTNN, bảo đảm sự thống nhất và đồng bộ giữa

Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan trong hệ thống pháp luật

của Nhà nước ta.

4.2.2.2. Sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước

Sau hơn 7 năm thi hành Luật Kiểm toán nhà nước, bên cạnh những kết

quả đạt được, quá trình thực hiện Luật cũng đã phát sinh nhiều vấn đề mới

cần phải giải quyết, một số quy định của Luật Kiểm toán nhà nước bộc lộ

những bất hợp lý cần phải được xem xét sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với

thực tiễn hoạt động của KTNN. Việc sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà

nước phải quán triệt các quan điểm chỉ đạo sau đây:

Một là, thể chế hóa đầy đủ và toàn diện các quan điểm, chủ trương,

đường lối của Đảng về phát triển KTNN; phát triển KTNN thành công cụ

trọng yếu và hữu hiệu của Đảng và Nhà nước trong kiểm tra, kiểm soát việc

quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; hỗ trợ, phục vụ đắc

143

lực cho hoạt động của Quốc hội, HĐND trong thực hiện chức năng giám sát

và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, của các địa phương.

Hai là, bảo đảm tính độc lập cao đối với hoạt động KTNN; hoàn thiện

địa vị pháp lý của KTNN bảo đảm tương xứng vị trí, vai trò của KTNN với tư

cách là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất của Nhà nước do Quốc hội

thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; phân định rõ vị trí,

chức năng của KTNN với các cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát khác của

Nhà nước, nhằm đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu quản lý ngân sách, tiền

và tài sản nhà nước trong công cuộc đổi mới.

Ba là, kế thừa và phát huy những mặt tích cực của Luật Kiểm toán nhà

nước hiện hành; bổ sung những nội dung chưa được điều chỉnh hay quy định

chưa rõ hoặc thiếu thống nhất, bãi bỏ những quy định không còn phù hợp với

thực tế hoạt động của KTNN; bảo đảm sự phù hợp và đồng bộ giữa Luật

Kiểm toán nhà nước với các luật khác có liên quan trong hệ thống pháp luật

của Nhà nước ta.

Bốn là, mở rộng phạm vi, đối tượng kiểm toán của KTNN bảo đảm bao

quát hết nhiệm vụ của KTNN đối với việc kiểm tra, kiểm soát mọi nguồn lực

tài chính nhà nước, tài sản công; mở rộng kiểm toán doanh nghiệp theo hướng

vừa kiểm toán như hiện nay, vừa kiểm toán việc quản lý và sử dụng vốn và tài

sản nhà nước tại các doanh nghiệp mà Nhà nước không giữ cổ phần chi phối.

Năm là, tiếp thu có chọn lọc những kinh nghiệm quốc tế về tổ chức và

hoạt động của KTNN bảo đảm phù hợp với thực tiễn của Việt Nam.

Quán triệt các quan điểm chỉ đạo nêu trên, việc sửa đổi, bổ sung Luật

Kiểm toán nhà nước được thực hiện theo các nội dung định hướng như sau:

Thứ nhất, địa vị pháp lý của KTNN

Trên cơ sở Hiến pháp được Quốc hội thông qua, sửa đổi lại Điều 13

của Luật Kiểm toán nhà nước về địa vị pháp lý của KTNN cho phù hợp với

quy định của Hiến pháp. Đây là những quy định nền tảng cho tổ chức và hoạt

144

động của KTNN; đồng thời, là cơ sở pháp lý cho việc quy định địa vị pháp lý

của KTNN trong Luật Kiểm toán nhà nước phù hợp với vị trí, vai trò là cơ

quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất do Quốc hội thành lập, hoạt động

độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.

Thứ hai, bổ sung thêm một số nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán

Nhà nước

Một là, bổ sung nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng: Để nâng cao vai

trò, trách nhiệm của KTNN trong phòng, chống tham nhũng, cần bổ sung

nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng vào Điều 15 của Luật Kiểm toán nhà

nước với nội dung như sau: “Phòng ngừa, phát hiện tham nhũng thông qua

hoạt động kiểm toán; trường hợp phát hiện hành vi tham nhũng thì đề nghị cơ

quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật”.

Hai là, bổ sung nhiệm vụ kiểm toán thuế: Việc bổ sung nhiệm vụ kiểm

toán thuế của KTNN là phù hợp Tuyên bố Lima, tạo cơ sở pháp lý để KTNN

thực hiện kiểm toán các đối tượng có nghĩa vụ nộp NSNN và kiểm soát các

nguồn thu của NSNN. Quy định này nhằm xác định thẩm quyền kiểm tra tài

chính của Nhà nước với tư cách là chủ thể công quyền có quyền huy động sự

đóng góp của các chủ thể kinh tế vào NSNN, còn kế hoạch kiểm toán hàng

năm của KTNN được thực hiện theo nguyên tắc chọn mẫu theo yêu cầu quản

lý của Nhà nước và phù hợp với năng lực (biên chế, kinh phí) của KTNN

trong từng thời kỳ.

Ba là, bổ sung nhiệm vụ kiểm toán nợ công: Việc bổ sung nhiệm vụ

kiểm toán nợ công là phù hợp thông lệ quốc tế và yêu cầu hội nhập quốc tế ở

nước ta hiện nay. Đồng thời, bảo đảm phát huy vai trò của công cụ KTNN

trong việc kiểm toán để xem xét mức vay nợ và an toàn nợ công của quốc gia;

kiến nghị các biện pháp nhằm quản lý, sử dụng nợ công có hiệu quả cho mục

tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Bốn là, bổ sung nhiệm vụ kiểm toán dự toán, dự án: Sửa đổi, bổ sung

quy định tại khoản 4 Điều 15 về nhiệm vụ trình ý kiến để Quốc hội xem xét,

145

quyết định dự toán, dự án theo hướng quy định rõ KTNN thực hiện kiểm toán

dự toán NSNN, các dự án, công trình quan trọng quốc gia phục vụ cho việc

xem xét quyết định của Quốc hội.

Năm là, bổ sung quyền xử lý vi phạm: Bổ sung quyền của KTNN trong

việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước của tổ chức,

cá nhân có liên quan theo quy định của pháp luật, tạo cơ sở pháp lý cho việc

xây dựng Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh

vực kiểm toán nhà nước.

Thứ ba, đối tượng và phạm vi kiểm toán

Căn cứ vào định hướng của INTOSAI và từ thực tiễn hoạt động kiểm

toán ở nước ta trong thời gian qua, cần bổ sung quy định theo hướng mở rộng

phạm vi đối tượng kiểm toán của KTNN, bảo đảm bao quát hết các nguồn lực

tài chính nhà nước và tài sản công, bao gồm: Ngân sách nhà nước, tiền và tài

sản nhà nước, đất đai, tài nguyên khoáng sản và những đối tượng khác thuộc

quyền sở hữu hoặc quản lý của Nhà nước theo quy định của pháp luật.

Thứ tư, hoàn thiện chế định Tổng KTNN, Phó Tổng KTNN

Để tăng tính độc lập cho Tổng KTNN, đáp ứng yêu cầu cải cách hành

chính và phù hợp với thông lệ quốc tế, cần sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán

nhà nước theo hướng phân cấp mạnh hơn và tăng cường trách nhiệm cho

Tổng KTNN trong một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của KTNN, như:

Bổ sung thêm một điều quy định về quyền miễn trừ đối với Tổng KTNN như

quy định về quyền miễn trừ đối với đại biểu Quốc hội; bổ sung nhiệm vụ xây

dựng Chiến lược phát triển KTNN trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết

định; sửa đổi, bổ sung Điều 21 của Luật Kiểm toán nhà nước theo hướng quy

định cho Tổng KTNN quyền quyết định thành lập, sáp nhập, chia tách, giải

thể các đơn vị trực thuộc KTNN sau khi Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban

hành (phê chuẩn) Chiến lược phát triển KTNN trong từng thời kỳ hoặc đã có

Nghị quyết cho phép thành lập thêm các đơn vị trực thuộc KTNN.

Về Phó Tổng KTNN (Điều 20): Cần xem xét sửa đổi quy định về việc

146

bổ nhiệm Phó Tổng KTNN theo hướng: Phó Tổng KTNN do Tổng KTNN đề

nghị Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức. Nhiệm kỳ của Phó

Tổng KTNN là 5 năm cho phù hợp với quy định của Luật Cán bộ, công chức.

Thứ năm, Kiểm toán viên nhà nước

Về chức danh KTV nhà nước (Điều 27): Xem xét bỏ ngạch KTV dự bị

để bảo đảm sự phù hợp và tương thích với Luật Cán bộ, công chức và khắc

phục những hạn chế trong tuyển dụng và sử dụng đội ngũ KTV của KTNN.

Về tiêu chuẩn chung của KTV nhà nước (Điều 29): Xem xét sửa lại tiêu

chuẩn quy định tại khoản 4: “Đã tốt nghiệp chương trình bồi dưỡng KTV nhà

nước và được Tổng KTNN cấp chứng chỉ” thành: “Được Tổng KTNN cấp

chứng chỉ KTV nhà nước” cho chuẩn xác. Thực tế, những năm qua, chứng chỉ

bồi dưỡng KTV nhà nước chỉ như là một giấy chứng nhận công chức đã học

qua lớp bồi dưỡng KTV nhà nước, không thể thay thế được chứng chỉ KTV

nhà nước do Tổng KTNN cấp (có giá trị như là chứng chỉ nghề nghiệp). Việc

cấp chứng chỉ KTV nhà nước phải qua kỳ thi do KTNN tổ chức theo quy định

của pháp luật sau khi KTV đã học qua lớp bồi dưỡng KTV nhà nước và có

giấy chứng nhận do Giám đốc Trung tâm Khoa học và Bồi dưỡng cán bộ cấp.

Thứ sáu, về hoạt động kiểm toán nhà nước

Một là, bổ sung “Kiểm toán viên nhà nước” vào thành phần của Đoàn

kiểm toán (Điều 44) cho đầy đủ và bảo đảm sự thống nhất trong các quy định

của Luật Kiểm toán nhà nước.

Hai là, bổ sung theo hướng luật hóa nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng

đầu KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực trong tất cả các bước của quy trình

kiểm toán; nâng cao trách nhiệm của kiểm toán trưởng trong chỉ đạo khảo sát,

thu thập thông tin lập kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán, lựa chọn, bố trí

nhân sự Đoàn kiểm toán trình Tổng KTNN ban hành quyết định kiểm toán bảo

đảm phù hợp về thời gian và nhân sự với nội dung và phạm vi kiểm toán.

Ba là, xác định một cách hợp lý đối tượng, quy mô, phạm vi của một

147

cuộc kiểm toán của KTNN; nghiên cứu quy định rõ các tiêu chí về thời gian,

nhân sự và kinh phí cho một cuộc kiểm toán nhằm bảo đảm tính hiệu quả của

hoạt động kiểm toán nhà nước.

Bốn là, bổ sung quy định về nội dung, hình thức kiểm soát chất lượng

kiểm toán và trách nhiệm kiểm soát chất lượng kiểm toán của các chủ thể có

liên quan trong hoạt động kiểm toán của KTNN. Kiểm soát chất lượng kiểm

toán là biện pháp hết sức quan trọng để nâng cao chất lượng kiểm toán và

kiểm soát đạo đức nghề nghiệp của đội ngũ Kiểm toán viên nhà nước, tạo

niềm tin của Đảng, Nhà nước và nhân dân vào kết quả kiểm toán của KTNN.

Năm là, nâng cao trách nhiệm của đơn vị được kiểm toán, tổ chức, cá

nhân có liên quan trong việc thực hiện đầy đủ, kịp thời kiến nghị kiểm toán

của KTNN, nhằm bảo đảm tính hiệu lực của hoạt động kiểm toán nhà nước.

Thứ bảy, về đơn vị được kiểm toán

Về các đơn vị được kiểm toán (Điều 63): Bổ sung thêm đơn vị được

kiểm toán là các đơn vị sự nghiệp có thu tự đảm bảo toàn bộ kinh phí hoạt

động vào khoản 7 Điều 63 của Luật Kiểm toán nhà nước cho phù hợp với quy

định của pháp luật về cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự

nghiệp công lập. Đề nghị thay thế quy định tại khoản 11, Điều 63 của Luật Kiểm

toán nhà nước về “Doanh nghiệp nhà nước” bằng “Các doanh nghiệp có quản lý

và sử dụng vốn và tài sản nhà nước”, nhằm bảo đảm sự phù hợp với Luật Doanh

nghiệp năm 2005; đồng thời, bảo đảm bao quát nhiệm vụ của KTNN đối với

việc kiểm soát mọi nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công.

Về quyền của đơn vị được kiểm toán (Điều 64): Để bảo đảm trật tự

pháp lý trong việc giải quyết kiến nghị kiểm toán, cần bổ sung quy định về

thời hạn để đơn vị được kiểm toán thực hiện quyền kiến nghị; đồng thời quy

định đơn vị được kiểm toán có trách nhiệm cung cấp đầy đủ các bằng chứng

để chứng minh cho ý kiến kiến nghị của mình.

Về nghĩa vụ của đơn vị được kiểm toán (Điều 65): Đề nghị bãi bỏ

148

khoản 5 Điều 65 Luật Kiểm toán nhà nước quy định: “Người đứng đầu đơn vị

được kiểm toán phải ký biên bản kiểm toán” để bảo đảm sự chuẩn xác về mặt

pháp lý trong việc ghi nhận kết quả kiểm toán của Tổ kiểm toán và tính độc

lập của hoạt động kiểm toán nhà nước.

4.2.2.3. Sửa đổi, bổ sung các luật có liên quan

Nghiên cứu sửa đổi Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan

để phân định rõ vị trí, chức năng của KTNN với các cơ quan thanh tra, kiểm

tra giám sát khác của Nhà nước; đồng thời, bảo đảm sự đồng bộ và phù hợp

giữa Luật Kiểm toán nhà nước với Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính

phủ, Luật NSNN..., cụ thể:

Đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Quốc hội và Luật tổ chức Chính

phủ liên quan đến KTNN nhằm khẳng định KTNN là cơ quan kiểm tra tài

chính nhà nước cao nhất, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật;

Nghiên cứu sửa đổi một số quy định của Luật Ngân sách nhà nước cho

phù hợp với quy định của Luật Kiểm toán nhà nước về một số nội dung như:

Việc chuẩn bị ý kiến về dự toán NSNN và phương án phân bổ ngân sách

trung ương của KTNN, thời hạn nộp báo cáo quyết toán ngân sách năm của

các bộ, các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương...

4.2.2.4. Hoàn thiện các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toán

nhà nước

Để nâng cao hiệu lực thi hành của Luật Kiểm toán nhà nước, cần phải tiếp

tục xây dựng và hoàn thiện các văn bản QPPL cụ thể hoá và hướng dẫn thi hành.

Đây là công việc cấp bách phải được tiến hành thường xuyên, liên tục. Đến năm

2015 cần tập trung xây dựng và ban hành các văn bản QPPL chủ yếu sau đây:

Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định vị trí làm việc, cơ

cấu chức danh công chức của KTNN

Quy định rõ vị trí làm việc, cơ cấu chức danh công chức của KTNN phù

hợp với Luật Cán bộ, công chức; tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng đội ngũ

cán bộ, công chức của KTNN bảo đảm đủ về số lượng, có cơ cấu và chất

149

lượng phù hợp đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao.

Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định về tiêu chuẩn Tổng KTNN

Tạo cơ sở pháp lý cho việc đào tạo, bồi dưỡng và lựa chọn những cán bộ,

công chức có đủ tiêu chuẩn để bầu vào chức danh Tổng KTNN.

Nghị định của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nội bộ tại các

cơ quan, tổ chức, đơn vị có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước

Xác định các cơ quan, tổ chức, đơn vị phải thành lập Kiểm toán nội bộ;

mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, hoạt động và bảo đảm hoạt động của

Kiểm toán nội bộ; trách nhiệm của KTNN đối với Kiểm toán nội bộ...

Quyết định của Tổng KTNN quy định về trưng cầu giám định chuyên môn

trong hoạt động kiểm toán của KTNN

Quy định trình tự, thủ tục, hình thức và nội dung thực hiện giám định

chuyên môn trong thực hiện kiểm toán; sử dụng kết quả giám định trong kiểm

toán và trách nhiệm của các bên trong quá trình thực hiện giám định.

Quyết định của Tổng KTNN quy định về giải quyết kiến nghị của đơn vị

được kiểm toán

Quy định những trường hợp được thực hiện quyền kiến nghị và thời hạn

kiến nghị của đơn vị được kiểm toán; trình tự, thủ tục giải quyết kiến nghị;

trách nhiệm của KTNN, của đơn vị được kiểm toán và các bên có liên quan.

Quyết định của Tổng KTNN quy định về sử dụng cộng tác viên kiểm toán

Quy định đối tượng, tiêu chuẩn, điều kiện, hình thức pháp lý sử dụng cộng

tác viên kiểm toán; quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của cộng tác viên; hình

thức, phạm vi và phương thức hoạt động của cộng tác viên kiểm toán.

4.2.2.5. Hoàn thiện hệ thống chuẩn mực, quy trình kiểm toán

Kiểm toán là một nghề, đòi hỏi khắt khe về tính cẩn trọng trong chuyên

môn, nghề nghiệp. Hoạt động kiểm toán là một trong những hoạt động mang

tính chuyên nghiệp cao, luôn phải tuân thủ theo hệ thống chuẩn mực, quy

trình nghề nghiệp thống nhất. Hệ thống chuẩn mực kiểm toán không chỉ là cơ

150

sở cho hoạt động nghề nghiệp mà còn là cơ sở để kiểm tra, đánh giá hoạt

động của KTV. Vì vậy, KTNN cần sớm hoàn thiện hệ thống chuẩn mực, quy

trình kiểm toán nhằm ngày càng nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán của

KTNN. Đến năm 2015, KTNN có đầy đủ hệ thống chuẩn mực, các quy trình

về kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động; từng bước cụ

thể hoá quy trình kiểm toán theo chuyên ngành hẹp phù hợp với các loại hình

kiểm toán theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước.

Để thực hiện tốt quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, chuẩn mực

kiểm toán và quy trình kiểm toán, cần hoàn thiện quy trình kiểm tra, soát xét

chất lượng kiểm toán. Đây là vấn đề có ý nghĩa quan trọng, đảm bảo cho các

báo cáo kiểm toán khi phát hành có chất lượng cao, các kết luận đưa ra có tính

thuyết phục, các kiến nghị kiểm toán phù hợp với pháp luật và có tính khả thi

cao. Đồng thời, qua đó đánh giá được chất lượng công tác kiểm toán của các

Đoàn kiểm toán. Nội dung quy trình kiểm tra, soát xét chất lượng kiểm toán

cần quy định rõ: Các nguyên tắc, hình thức, nội dung, trình tự kiểm soát chất

lượng kiểm toán; trách nhiệm các chủ thể kiểm soát. Tăng cường kiểm soát

chất lượng kiểm toán ở tất cả các khâu của quy trình kiểm toán và trách nhiệm

của từng cấp kiểm soát từ bên trong và bên ngoài đối với từng Đoàn kiểm

toán. Việc kiểm tra, soát xét chất lượng kiểm toán trước hết phải do chính bản

thân các KTV, Tổ trưởng Tổ kiểm toán, Trưởng đoàn kiểm toán, Kiểm toán

trưởng tự thực hiện nhằm nâng cao trách nhiệm của những người thực hiện

kiểm toán, lập báo cáo kiểm toán và lập hồ sơ kiểm toán. Đối với các cuộc

kiểm toán có quy mô lớn, nội dung phức tạp, có liên quan đến nhiều đơn vị

hoặc những cuộc kiểm toán có dấu hiệu vi phạm pháp luật của thành viên

Đoàn kiểm toán, ngoài việc kiểm tra, soát xét chất lượng kiểm toán từ bên

trong, cần phải có sự kiểm soát chất lượng kiểm toán từ bên ngoài của các vụ

chức năng thuộc KTNN (Vụ Pháp chế, Vụ Chế độ và Kiểm soát chất lượng

kiểm toán, Thanh tra KTNN) nhằm đảm bảo tính độc lập, khách quan; kịp

151

thời ngăn chặn, phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm

đạo đức nghề nghiệp của KTV và các thành viên Đoàn kiểm toán.

4.2.2.6. Ban hành Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm

hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước

Trong hoạt động kiểm toán luôn có những hành vi cố ý hay vô ý của

đơn vị được kiểm toán, của tổ chức, cá nhân có liên quan vi phạm các quy

định của Nhà nước về hoạt động kiểm toán nhà nước. Đó chính là các hành vi

vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước. Các hành vi vi phạm pháp luật này

tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm đều phải bị xử lý, có những hành vi bị xử

lý hình sự khi gây nguy hiểm lớn cho xã hội và có đủ yếu tố cấu thành tội

phạm. Tuy nhiên, đa số các hành vi vi phạm pháp luật kiểm toán nhà nước

không phải là tội phạm mà là vi phạm hành chính và phải bị xử lý theo quy

định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Thực tế hoạt động kiểm toán

những năm qua cho thấy nhiều trường hợp vi phạm pháp luật của đơn vị được

kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan như: Không cung cấp đầy đủ, kịp

thời các thông tin, tài liệu; không thực hiện đầy đủ, kịp thời các kết luận, kiến

nghị kiểm toán..., song những hành vi vi phạm đó chưa bị xử lý đã làm giảm

hiệu lực của hoạt động kiểm toán nói riêng và tính nghiêm minh của pháp luật

nói chung. Một trong những nguyên nhân cơ bản của tình trạng nêu trên là do

Nhà nước chưa có quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực

này. Vì vậy, việc sớm ban hành Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính

trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước là rất cần thiết. Việc xây dựng Nghị định

của Chính phủ về xử phạt hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước cần

tập trung vào 03 nhóm hành vi vi phạm sau đây:

Thứ nhất, hành vi của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có

liên quan vi phạm các điều cấm, vi phạm các nghĩa vụ pháp lý theo quy định

của Luật Kiểm toán nhà nước trong quá trình thực hiện kiểm toán, bao gồm:

(1) Không chấp hành quyết định kiểm toán;

152

(2) Từ chối cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho cuộc kiểm toán

theo yêu cầu của KTNN và KTV nhà nước;

(3) Không lập và gửi đầy đủ, kịp thời báo cáo tài chính, báo cáo quyết

toán dự án đầu tư; kế hoạch thu, chi; báo cáo tình hình chấp hành và quyết

toán ngân sách cho KTNN theo yêu cầu;

(4) Không cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin, tài liệu cần thiết để

thực hiện việc kiểm toán theo yêu cầu của KTNN, KTV nhà nước;

(5) Báo cáo sai lệch, không trung thực, không đầy đủ và thiếu khách

quan thông tin liên quan đến cuộc kiểm toán của KTNN; sửa đổi, chuyển dời,

cất giấu, huỷ hoại tài liệu có liên quan đến nội dung kiểm toán;

(6) Không trả lời và giải trình đầy đủ, kịp thời các vấn đề do Đoàn kiểm

toán, KTV nhà nước yêu cầu;

(7) Người đứng đầu đơn vị được kiểm toán không ký hoặc trì hoãn ký

biên bản kiểm toán;

(8) Mua chuộc, hối lộ KTV nhà nước;

(9) Che giấu các hành vi vi phạm pháp luật về tài chính, ngân sách;

(10) Cản trở công việc của KTNN và KTV nhà nước;

(11) Can thiệp trái pháp luật vào hoạt động kiểm toán của KTNN.

Thứ hai, trong việc thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN, hành vi vi

phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN bao gồm:

(1) Không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thời kết luận,

kiến nghị của KTNN về sai phạm trong báo cáo tài chính và sai phạm trong

việc tuân thủ pháp luật;

(2) Không thực hiện các biện pháp để khắc phục yếu kém trong hoạt

động theo kết luận, kiến nghị của KTNN;

(3) Không báo cáo bằng văn bản về kết quả thực hiện kết luận, kiến

nghị kiểm toán cho KTNN theo quy định.

Thứ ba, trong công khai kết quả kiểm toán, hành vi vi phạm hành chính

153

trong lĩnh vực KTNN bao gồm:

(1) Không thực hiện công khai kết quả kiểm toán theo quy định;

(2) Công khai kết quả kiểm toán không đầy đủ về nội dung, hình thức,

thời hạn quy định;

(3) Công khai tài liệu, số liệu sai sự thật;

(4) Công khai tài liệu, số liệu thuộc bí mật nhà nước, bí mật nghề nghiệp

của cơ quan, đơn vị, tổ chức được kiểm toán theo quy định của pháp luật;

(5) Đưa tin, bài phản ánh về công khai kết quả kiểm toán không chính

xác, không trung thực, khách quan.

4.2.3. Nhóm giải pháp tổ chức thực hiện

4.2.3.1. Nâng cao năng lực đội ngũ công chức làm công tác xây dựng

pháp luật về kiểm toán nhà nước

Để xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước ta nói

chung và pháp luật về từng lĩnh vực quản lý nhà nước nói riêng, trước hết cần

đổi mới cơ bản quy trình, thủ tục xây dựng pháp luật từ sáng kiến pháp luật

đến thông qua luật nhằm đẩy nhanh quá trình soạn thảo, ban hành luật; nâng

cao trình độ, năng lực làm luật của Quốc hội, phát huy vai trò, trách nhiệm

của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội trong việc chuẩn bị, thẩm

tra dự án luật, pháp lệnh. Đối với lĩnh vực kiểm toán nhà nước, xây dựng hệ

thống pháp luật về kiểm toán nhà nước bảo đảm tính khoa học, tính khả thi,

trước hết và quan trọng nhất là yếu tố con người. Công việc quan trọng này

đòi hỏi phải có các chuyên gia am hiểu chuyên môn kiểm toán, am hiểu pháp

luật và việc xây dựng các văn bản pháp luật. Lực lượng soạn thảo các văn bản

pháp luật về kiểm toán nhà nước cần có sự phối hợp của ba nhóm chuyên gia:

(1) Nhóm chuyên gia nghiệp vụ về kiểm toán của cơ quan KTNN, một số

trường đại học, viện nghiên cứu; (2) Nhóm các chuyên gia pháp lý của

KTNN, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ, Văn phòng Quốc hội… và (3)

Nhóm chuyên gia tư vấn của nước ngoài. Sự phối hợp này nhằm bảo đảm cho

hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước vừa kế thừa được kinh nghiệm

154

nước ngoài, vừa phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế, xã hội của Việt

Nam. Trong quá trình hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước, cũng cần chú

trọng tổng kết thực tiễn xây dựng và thực hiện pháp luật kiểm toán nhà nước,

tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm nước ngoài về tổ chức và hoạt động của

KTNN để vận dụng phù hợp với điều kiện cụ thể của nước ta. Do KTNN là

lĩnh vực còn khá mới mẻ đối với nước ta, địa vị pháp lý của KTNN và của

Tổng KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp; trong khi đó nhiều nước

trên thế giới KTNN có lịch sử phát triển hàng trăm năm và ở hầu hết các nước

đều quy định địa vị pháp lý của KTNN và của Tổng KTNN trong Hiến pháp.

Do vậy, KTNN Việt Nam và các cơ quan có thẩm quyền cần tăng cường tổ

chức các đoàn cán bộ là những người có thẩm quyền, những chuyên gia pháp

luật của KTNN; lãnh đạo và chuyên gia của các cơ quan, tổ chức có liên quan

như: Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ, các cơ quan của Quốc hội; các đại

biểu Quốc hội ... khảo sát nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài trong xây dựng

thể chế về tổ chức và hoạt động của KTNN, đặc biệt là việc quy định địa vị

pháp lý của KTNN trong Hiến pháp, nhất là những nước kinh tế phát triển và

những nước có điều kiện kinh tế, xã hội tương đồng với Việt Nam. KTNN

cần tích cực tranh thủ sự tài trợ của các tổ chức quốc tế, các đối tác nước

ngoài để tổ chức các diễn đàn, các Hội thảo khoa học quốc tế, mời các nhà

quản lý, các nhà khoa học của INTOSAI, ASOSAI, của các nước có hoạt

động kiểm toán nhà nước phát triển hoặc có điều kiện tương đồng với Việt

Nam trình bày về vị trí, vai trò của cơ quan KTNN trong xây dựng nhà nước

pháp quyền và phát triển kinh tế thị trường, sự cần thiết và kinh nghiệm quy

định địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp, nhằm góp phần nâng cao

nhận thức và tạo sự đồng thuận của các cấp, các ngành và các nhà làm luật

của Việt Nam về tổ chức và hoạt động của KTNN. Đồng thời, coi trọng công

tác nghiên cứu khoa học pháp lý về kiểm toán nhà nước để tạo cơ sở khoa học

cho hoạt động xây dựng pháp luật về kiểm toán nhà nước; nâng cao năng lực

đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật nói chung và

155

pháp luật về kiểm toán nhà nước nói riêng; có cơ chế, chính sách huy động

đông đảo các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn ở trong và ngoài

nước tham gia công tác xây dựng pháp luật về kiểm toán nhà nước.

4.2.3.2. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp

luật về kiểm toán nhà nước cho cán bộ, công chức của Kiểm toán Nhà

nước và các cơ quan, đơn vị, tổ chức

Pháp luật về kiểm toán nhà nước được coi là hoàn thiện không chỉ được

thể hiện ở chỗ được ban hành dưới hình thức một đạo luật mang tính pháp

điển cao, mà quan trọng hơn là đạo luật đó phải đi vào cuộc sống, nghĩa là nó

phải được tuân theo và chấp hành thường xuyên, nghiêm chỉnh trong cuộc

sống. Hiệu quả của việc chấp hành pháp luật tuỳ thuộc vào nhiều yếu tố. Một

trong những yếu tố quan trọng, có ý nghĩa quyết định về mặt chủ quan, đó là

ý thức pháp luật. Kinh nghiệm thực tiễn cho thấy, biện pháp có ý nghĩa quyết

định trong tổ chức thực hiện là giáo dục và nâng cao ý thức pháp luật, năng

lực thực hiện pháp luật cho cán bộ, công chức nhà nước. Không có ý thức

pháp luật và am hiểu pháp luật thì không thể tự giác tuân theo và chấp hành

nghiêm chỉnh, cũng như không thể áp dụng đúng pháp luật trong quản lý nhà

nước. Phổ biến, tuyên truyền và giáo dục pháp luật là việc làm cần thiết vừa

để nâng cao ý thức pháp luật, phòng ngừa vi phạm pháp luật; đồng thời, cũng

là biện pháp tích cực đấu tranh chống lại những hành vi vi phạm pháp luật.

Do vậy, để hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước cần đẩy mạnh công

tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục sâu rộng Luật Kiểm toán nhà nước, các

văn bản hướng dẫn thi hành và các văn bản QPPL có liên quan đến toàn thể

cán bộ, công chức KTNN, các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa

phương, đặc biệt là các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc phạm vi kiểm toán của

KTNN làm cho cán bộ, công chức KTNN, các tổ chức, cơ quan có liên quan

hiểu được các quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước, nhất là các quy

định về quyền và nghĩa vụ của mình, trên cơ sở đó thực hiện đúng luật, giám

156

sát và phối hợp giúp KTNN hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ được giao.

4.2.3.3. Đào tạo nâng cao trình độ chuyên môn, phẩm chất chính trị

đội ngũ cán bộ, công chức, Kiểm toán viên nhà nước

Pháp luật về kiểm toán nhà nước được coi là hoàn thiện còn phải được

thể hiện thông qua hoạt động thực hiện và áp dụng pháp luật của các đối

tượng có liên quan, trong đó có đội ngũ cán bộ, công chức, KTV nhà nước.

Do vậy, bên cạnh việc xây dựng thể chế về kiểm toán nhà nước, cần phải giáo

dục nâng cao trình độ, năng lực, phẩm chất đạo đức cho đội ngũ cán bộ, công

chức, KTV nhà nước. Muốn vậy, phải có chiến lược đào tạo, bồi dưỡng để

bảo đảm cho đội ngũ cán bộ, công chức, KTV nhà nước có bản lĩnh chính trị

vững vàng, đạo đức nghề nghiệp trong sáng, tinh thông về nghiệp vụ chuyên

môn, chuyên nghiệp, tương xứng với yêu cầu của nghề nghiệp kiểm toán. Để

đáp ứng yêu cầu trên đây, cần thực hiện tốt các nhiệm vụ sau đây:

Thứ nhất, xây dựng và đổi mới chương trình, nội dung đào tạo theo

từng chức danh gắn với tiêu chuẩn hoá công chức; gắn lý luận với thực tiễn,

kết hợp trang bị kiến thức nghiệp vụ với việc nâng cao phẩm chất chính trị,

đạo đức văn hoá nghề nghiệp, kiến thức pháp luật và kỹ năng thực hành nhằm

đáp ứng được yêu cầu thực hiện nhiệm vụ kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm

toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động; bồi dưỡng, bổ sung một số nội dung

đào tạo về một số lĩnh vực kiểm toán mới, như: Kiểm toán môi trường, kiểm

toán trách nhiệm kinh tế, kiểm toán hoạt động, kiểm toán chuyên đề; tăng

cường đào tạo nghiệp vụ kiểm toán trong môi trường công nghệ thông tin;

đào tạo ngoại ngữ, tin học cho cán bộ, công chức, đặc biệt là cho KTV nhà

nước nhằm đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế...

Thứ hai, đổi mới phương thức đào tạo, bồi dưỡng công chức; phát triển

hình thức tổ chức đào tạo từ xa, tự đào tạo, đào tạo thông qua hình thức hội

thảo, trao đổi kinh nghiệm...

Thứ ba, tổ chức tuyển dụng công chức, KTV, tổ chức thi cấp Chứng chỉ

157

KTV nhà nước, quản lý việc cấp và sử dụng Thẻ KTV nhà nước theo đúng

quy định. Có kế hoạch đào tạo trong thời gian không dài một đội ngũ chuyên

gia đầu ngành đối với từng lĩnh vực chuyên môn, tiếp cận trình độ các nước

tiên tiến trong khu vực và trên thế giới; xây dựng đội ngũ giảng viên giỏi về

chuyên môn, có kinh nghiệm thực tiễn để thực hiện tốt công tác giảng dạy.

Thứ tư, đẩy mạnh hợp tác trong nước và quốc tế, tăng cường giao lưu

học tập về nghiệp vụ kiểm toán, đặc biệt là thi Chứng chỉ kiểm toán viên quốc

tế; cử cán bộ đi tìm hiểu, học hỏi kinh nghiệm về Chính phủ điện tử, về tin

học hoá các hoạt động kiểm toán tại một số nước tiên tiến.

4.2.3.4. Phát triển đồng bộ và hiện đại cơ sở vật chất, đẩy mạnh ứng

dụng công nghệ thông tin vào hoạt động kiểm toán nhà nước

Đảm bảo đầy đủ, kịp thời phương tiện, kinh phí và cơ sở vật chất là một

trong những nhân tố quyết định để bảo đảm tính độc lập và chất lượng hoạt động

của KTNN. Do vậy, để thực hiện giải pháp quan trọng này, cần thực hiện tốt các

nhiệm vụ sau đây:

Thứ nhất, phát triển cơ sở vật chất và chế độ đãi ngộ thoả đáng phù

hợp đặc thù nghề nghiệp đối với cán bộ, công chức, KTV của KTNN

Cần có chính sách ưu tiên để tạo bước mạnh mẽ trong việc huy động

nguồn lực nhằm đảm bảo cơ sở vật chất mang tính đặc thù cho toàn hệ thống

KTNN. Việc xây dựng cơ sở vật chất và chế độ đãi ngộ đối với cán bộ, công

chức, KTV của KTNN cần tập trung vào một số vấn đề sau:

Một là, xây dựng, trang bị đầy đủ hệ thống trụ sở, phương tiện làm việc

cho KTNN ở trung ương và các khu vực, chú trọng việc đầu tư thiết bị phục

vụ công tác kiểm toán. Phấn đấu đến 2015 xây dựng xong và cơ bản trang bị

đầy đủ, đồng bộ trang thiết bị, phương tiện làm việc tại tất cả các đơn vị trực

thuộc KTNN theo tiêu chuẩn, định mức Chính phủ quy định.

Hai là, phối hợp với Bộ Tài chính và các đơn vị có liên quan nghiên

cứu, xây dựng và ban hành các tiêu chuẩn, định mức sử dụng kinh phí, ngân

sách và phương tiện phù hợp với tính chất và đặc thù của hoạt động kiểm toán

158

và chức trách, nhiệm vụ của KTV. Đảm bảo đầy đủ kinh phí cho các hoạt

động kiểm toán, có chế độ đãi ngộ thích hợp cho cán bộ, công chức, KTV nhà

nước; đầu tư phát triển hạ tầng công nghệ thông tin và các phương tiện, máy

tính, công cụ trợ giúp hoạt động kiểm toán.

Ba là, đẩy mạnh việc huy động, khai thác có hiệu quả nguồn vốn tài

trợ, viện trợ quốc tế nhằm trang bị, hiện đại hoá cơ sở vật chất kỹ thuật phục

vụ tốt cho hoạt động của KTNN.

Thứ hai, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm

toán nhà nước

Để phát triển KTNN đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế, việc ứng dụng

công nghệ thông tin là yếu tố quan trọng, nhằm đáp ứng các yêu cầu cơ bản:

Một là, cơ bản hoàn thiện xây dựng hạ tầng công nghệ thông tin trong

phạm vi toàn ngành, đảm bảo phương tiện thông tin và truyền thông phục vụ

quản lý điều hành và hoạt động kiểm toán. Củng cố và nâng cấp hệ thống

mạng diện rộng, đảm bảo sự hoạt động ổn định thông suốt của hệ thống mạng

và an toàn bảo mật hệ thống thông tin dữ liệu.

Hai là, xây dựng, hoàn thiện và đưa vào khai thác có hiệu quả hệ thống

cơ sở dữ liệu, thông tin kiểm toán, các phần mềm ứng dụng phục vụ công tác

quản lý, điều hành và hoạt động kiểm toán.

Ba là, phát triển nguồn nhân lực công nghệ thông tin đồng bộ; bồi

dưỡng đào tạo kiến thức tin học cho cán bộ, công chức tiếp cận sử dụng công

nghệ mới trong công việc thường xuyên, đáp ứng yêu cầu cao về chất lượng

và hiệu quả.

Bốn là, phát triển ứng dụng công nghệ thông tin, tạo bước đột phá trong

ứng dụng công nghệ thông tin phục vụ hoạt động kiểm toán, đưa ứng dụng

công nghệ thông tin ngang tầm với các cơ quan KTNN trên thế giới.

4.2.3.5. Tăng cường công tác giám sát đối với hoạt động của Kiểm

159

toán Nhà nước

Để hoạt động kiểm toán của KTNN tuân thủ theo các quy định của

pháp luật, cần phải có cơ chế giám sát thích hợp. Đây là vấn đề có tính

nguyên tắc, bởi vì KTNN là cơ quan có vị thế cao, quyền hạn lớn, thì cùng

với những quy định nâng cao trách nhiệm của KTNN, cần phải có cơ chế

giám sát chặt chẽ đối với hoạt động của KTNN. Do KTNN là cơ quan kiểm

tra tài chính nhà nước cao nhất, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật,

nên pháp luật kiểm toán nhà nước cần quy định trách nhiệm giám sát hoạt

động kiểm toán của KTNN do các chủ thể thuộc cơ quan quyền lực nhà nước

cao nhất thực hiện (Quốc hội, UBTV Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội...)

nhằm bảo đảm tính khách quan và hiệu lực của hoạt động giám sát.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 4

Để xây dựng được một hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp

ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, trước hết phải

dựa trên cơ sở lý luận khoa học và tổng kết thực tiễn; phân tích, đánh giá đầy

đủ những kết quả đạt được, những hạn chế, bất cập của thực trạng pháp luật

về kiểm toán nhà nước xét trên cả hai mặt hình thức và nội dung của pháp luật

và luận giải rõ những nguyên nhân chủ yếu của thực trạng đó. Đồng thời, quá

trình hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước cần quán triệt các quan điểm

cơ bản, đó là: Quán triệt và thể chế hoá các quan điểm của Đảng về phát triển

KTNN; xác định hợp lý mô hình của cơ quan KTNN trong cơ cấu tổ chức bộ

máy của Nhà nước ta; bảo đảm tính độc lập của cơ quan KTNN; xây dựng

KTNN thực sự trở thành công cụ quan trọng và đủ mạnh của Nhà nước thực

hiện việc kiểm tra, kiểm soát nghiêm ngặt việc quản lý và sử dụng ngân sách,

tiền và tài sản nhà nước; đáp ứng yêu cầu chủ động hội nhập quốc tế, phù hợp

với các nguyên tắc, thông lệ quốc tế và điều kiện thực tế của Việt Nam.

Mục tiêu hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước chỉ có thể đạt

160

được khi tiến hành thực hiện đồng bộ ba nhóm giải pháp cơ bản sau đây:

Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về nội dung (địa vị pháp lý, chức năng,

nhiệm vụ và quyền hạn; đối tượng và phạm vi kiểm toán; mô hình tổ chức và

cơ chế hoạt động của KTNN; xử lý vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà

nước); nhóm giải pháp hoàn thiện hình thức pháp luật (quy định địa vị pháp lý

của KTNN trong Hiến pháp; sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước; sửa

đổi, bổ sung các luật có liên quan; hoàn thiện các văn bản hướng dẫn thi hành

Luật Kiểm toán nhà nước; hoàn thiện hệ thống chuẩn mực, quy trình kiểm

toán; ban hành Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong

lĩnh vực kiểm toán nhà nước và nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện pháp

luật về kiểm toán nhà nước.

161

KẾT LUẬN

Qua gần 20 năm hoạt động, đặc biệt là sau hơn bảy năm thực hiện Luật

Kiểm toán nhà nước, địa vị pháp lý của KTNN đã được nâng cao; chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức được quy định đầy đủ, cụ thể hơn;

nhận thức của các cấp, các ngành, các cơ quan, đơn vị, tổ chức và của toàn xã

hội về cơ quan KTNN và hoạt động kiểm toán nhà nước đầy đủ hơn, đúng

đắn hơn, nhất là sau khi KTNN thực hiện việc công bố công khai kết quả

kiểm toán; hoạt động kiểm toán được tăng cường cả về quy mô kiểm toán,

chất lượng và hiệu lực kiểm toán; các kết luận, kiến nghị kiểm toán được các

đơn vị thực hiện đầy đủ và nghiêm túc hơn. Tuy nhiên trước yêu cầu của công

cuộc đổi mới, xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế, khuôn khổ

pháp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN vẫn còn nhiều tồn tại, bất cập.

Chế định về địa vị pháp lý chưa tương xứng với vị trí, vai trò của KTNN. Địa

vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp -

đạo luật cơ bản của Nhà nước như hầu hết các nước trên thế nên không tránh

khỏi khó khăn khi xác định vị trí pháp lý, xây dựng mô hình tổ chức và cơ chế

hoạt động của cơ quan KTNN. Đây là bất cập lớn nhất hiện nay của KTNN.

Trong bối cảnh đó nghiên cứu đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật

kiểm toán nhà nước là yêu cầu khách quan và cấp bách nhằm xây dựng

KTNN trở thành công cụ mạnh của Nhà nước về kiểm tra tài chính nhà nước,

góp phần làm minh bạch và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia.

Bằng phương pháp tiếp cận và nghiên cứu khoa học phù hợp, Luận án

"Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà

nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam" đã đạt được mục đích và hoàn

thành mục tiêu nghiên cứu đề ra. Kết quả nghiên cứu có thể được khái quát:

1. Trên cơ sở nghiên cứu có hệ thống những vấn đề lý luận của Chủ

nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản

162

Việt Nam về pháp luật và pháp chế XHCN, luận án đã xây dựng được khái

niệm pháp luật kiểm toán nhà nước, phân tích làm rõ đặc điểm, nội dung và

vai trò của pháp luật về kiểm toán nhà nước phù hợp với quan điểm của Đảng

và thực tiễn hoạt động của KTNN.

2. Luận án cũng phân tích làm rõ những tiêu chí xác định mức độ hoàn

thiện và những điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà

nước; yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN đối với việc hoàn thiện pháp

luật về kiểm toán nhà nước. Đây là vấn đề hoàn toàn mới, có ý nghĩa về lý

luận và phương pháp luận trong việc đưa ra những giải pháp hoàn thiện pháp

luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.

3. Luận án đã tiến hành phân tích, đánh giá những kết quả đã đạt được,

những hạn chế và bất cập của pháp luật về kiểm toán nhà nước; đồng thời,

luận giải những nguyên nhân hạn chế, tồn tại của hệ thống pháp luật về kiểm

toán nhà nước ở nước ta hiện nay. Đây là cơ sở thực tiễn để đề ra các giải

pháp có tính khả thi cao nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước

đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam.

4. Căn cứ vào những yêu cầu khách quan và xuất phát từ thực trạng

pháp luật về kiểm toán nhà nước hiện nay, luận án đã đề xuất những quan

điểm định hướng và các nhóm giải pháp cơ bản hoàn thiện pháp luật về kiểm

toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt

Nam, cụ thể như sau:

Nhóm giải pháp hoàn thiện nội dung và hình thức pháp luật về kiểm

toán nhà nước, bao gồm các giải pháp: Xác lập địa vị pháp lý của KTNN

trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước; sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm

toán nhà nước; sửa đổi, bổ sung các luật có liên quan; tiếp tục xây dựng và

hoàn thiện các văn bản để cụ thể hoá và hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toán

nhà nước; tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống chuẩn mực, quy trình

kiểm toán; ban hành Nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong

163

lĩnh vực kiểm toán nhà nước. Ngoài các nhóm giải pháp hoàn thiện nội dung,

hình thức pháp luật về kiểm toán nhà nước nêu trên, luận án còn đề xuất

nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện: Nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công

chức làm công tác xây dựng pháp luật về kiểm toán nhà nước; đẩy mạnh công

tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về kiểm toán nhà nước cho cán

bộ, công chức của KTNN và các cơ quan, đơn vị, tổ chức; đào tạo nâng cao

trình độ chuyên môn, phẩm chất chính trị đội ngũ cán bộ, công chức, KTV

nhà nước; phát triển đồng bộ và hiện đại cơ sở vật chất, đẩy mạnh ứng dụng

công nghệ thông tin vào hoạt động kiểm toán; tăng cường công tác giám sát

đối với hoạt động của KTNN.

Thực hiện đồng bộ, có hiệu quả các giải pháp cơ bản nêu trên là nền

tảng, cơ sở, điều kiện để hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước, tạo cơ

sở pháp lý xây dựng KTNN từng bước trở thành cơ quan kiểm tra tài chính

nhà nước có uy tín và có trách nhiệm, đáp ứng lòng mong đợi của Đảng, Nhà

nước và nhân dân, góp phần làm minh bạch và lành mạnh hoá nền tài chính

quốc gia, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng, đẩy mạnh

phát triển kinh tế, xã hội, vì mục tiêu: “Dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công

bằng, văn minh”./.

164

DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ

1. Đặng Văn Hải (2010), “Hoàn thiện cơ sở pháp lý đầy đủ và toàn diện cho

tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước”, Tạp chí Kiểm toán,

(7), tr. 47 - 49.

2. Đặng Văn Hải (2011), “Kinh nghiệm các nước trên thế giới xác lập địa vị

pháp lý của Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp và vận dụng cho

Việt Nam”, Tạp chí Kiểm toán, (3), tr. 40 - 43.

3. Đặng Văn Hải (2011), “Kinh nghiệm quốc tế trong quy định về xử lý hành

vi vi phạm Luật Kiểm toán nhà nước và khả năng vận dụng ở Việt

Nam”, Tạp chí Kiểm toán, (5), tr. 54 - 56; (6), tr. 49 - 51.

4. Đặng Văn Hải (2012), “Yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt

Nam đối với hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta

hiện nay”, Tạp chí Kiểm toán, (2), tr. 36 - 39.

5. Đặng Văn Hải (2012), “Những tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện của pháp

luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Kiểm toán, (4),

tr.19 - 22.

6. Đặng Văn Hải (2012), “Quy định về Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp

là yêu cầu khách quan hỗ trợ thực hiện quyền giám sát tối cao của

Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, (13), tr. 11 - 15.

7. Đặng Văn Hải (2012), “Yêu cầu khách quan và định hướng sửa đổi, bổ

sung Luật Kiểm toán nhà nước”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp,

(24), tr. 51 - 56.

165

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Alvin A.Arens (1995), Kiểm toán, Nxb Thống kê, Hà Nội.

2. Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1994), Nghị định

số 70/CP về việc thành lập cơ quan Kiểm toán Nhà nước, ngày 11-

7, Hà Nội.

3. Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2005), Tờ trình

Quốc hội về Dự án Luật Kiểm toán nhà nước, ngày 20-5, Hà Nội.

4. Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2008), Nghị định

số 91/2008/NĐ-CP về công khai kết quả kiểm toán và kết quả thực

hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước, ngày

18-8, Hà Nội.

5. Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2009), Nghị

quyết số 01/NQ-CP ban hành Chiến lược quốc gia phòng, chống

tham nhũng đến năm 2020, ngày 12-5, Hà Nội.

6. Hà Hùng Cường (2009), "Hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu

xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN", Tạp chí Nghiên cứu lập

pháp, (1).

7. Đại hội đồng Liên hiệp quốc (2011), Nghị quyết A/66/209 về thúc đẩy

tính hiệu lực, trách nhiệm giải trình, tính hiệu quả và minh bạch

của quản lý công bằng cách tăng cường các cơ quan kiểm toán tối

cao, Hà Nội.

8. Đảng Cộng sản Việt Nam (1991), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc

lần thứ VII, Nxb Sự thật, Hà Nội.

9. Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc

lần thứ VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

10. Đảng Cộng sản Việt Nam (1997), Văn kiện Hội nghị lần thứ ba Ban

chấp hành Trung ương khóa VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

11. Đảng Cộng sản Việt Nam (1998), Văn kiện Hội nghị lần thứ tư Ban chấp

hành Trung ương khóa VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

166

12. Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc

lần thứ IX, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

13. Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Hội nghị lần thứ ba Ban

chấp hành Trung ương khóa IX, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

14. Đảng Cộng sản Việt Nam (2002), Văn kiện Hội nghị lần thứ năm Ban

chấp hành Trung ương khóa IX, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

15. Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc

lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

16. Đảng Cộng sản Việt Nam (2007), Văn kiện Hội nghị lần thứ năm Ban

chấp hành Trung ương khóa X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

17. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc

lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

18. Đảng Cộng sản Việt Nam (2012), Văn kiện Hội nghị lần thứ năm Ban

chấp hành Trung ương khóa XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

19. Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh (2004), Giáo trình lý luận Nhà

nước và pháp luật, Tập 1, Hà Nội.

20. Học viện Tài chính (2007), Giáo trình lý thuyết kiểm toán, Nxb Tài chính,

Hà Nội.

21. Vương Đình Huệ (2009), Giải pháp nâng cao vị trí, vai trò của Kiểm toán

Nhà nước trong phòng, chống tham nhũng, Đề tài Nghiên cứu khoa

học cấp bộ, KTNN, Hà Nội.

22. Vương Đình Huệ (2012), Vai trò của KTNN Việt Nam trong hội nhập và

phát triển, Kỷ yếu Hội thảo quốc tế, Hà Nôi.

23. Vương Đình Huệ (2010), "Ban hành Chiến lược phát triển Kiểm toán Nhà

nước đến năm 2020 là sự kiện có tầm quan trọng đặc biệt đối với tiến

trình phát triển của KTNN", Tạp chí NCKH kiểm toán, (5).

24. Kiểm toán Nhà nước (1995), Tăng cường các thể chế Kiểm toán Nhà

nước ở các nước đang phát triển, Tài liệu dịch, Hà Nội.

167

25. Kiểm toán Nhà nước (2001), So sánh quốc tế về địa vị pháp lý và các

chức năng của cơ quan Kiểm toán tối cao, Tài liệu dịch, Hà Nội.

26. Kiểm toán Nhà nước (2002), Phương hướng và giải pháp xây dựng hoàn

thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước, Đề tài khoa học

cấp bộ, Hà Nội.

27. Kiểm toán Nhà nước (2003), Những điều khoản quy định về địa vị pháp

lý và tính độc lập của KTNN trong Hiến pháp của một số nước trên

thế giới, Tài liệu dịch, Hà Nội.

28. Kiểm toán Nhà nước (2003), Chức năng nhiệm vụ và địa vị pháp lý của

cơ quan Kiểm toán trong cơ cấu nhà nước, Tài liệu dịch, Hà Nội.

29. Kiểm toán Nhà nước (2003), Luật Kiểm toán nhà nước của một số nước

trên thế giới, Tài liệu dịch, Hà Nội.

30. Kiểm toán Nhà nước (2004), Địa vị pháp lý của KTNN trong Nhà nước

pháp quyền, Kỷ yếu Hội thảo quốc tế, Hà Nội.

31. Kiểm toán Nhà nước (2004), 10 năm xây dựng và phát triển KTNN Việt

Nam, Hà Nội.

32. Kiểm toán Nhà nước (2005), Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong nền

kinh tế thị trường, Kỷ yếu Hội thảo quốc tế, Hà Nội.

33. Kiểm toán Nhà nước (2006), Định hướng chiến lược và giải pháp phát

triển KTNN Việt Nam, Đề tài khoa học cấp nhà nước, Hà Nội.

34. Kiểm toán Nhà nước (2008), Đề án trình Bộ Chính trị về tăng cường

năng lực hoạt động của KTNN và các cơ quan thanh tra, kiểm tra,

giám sát của Đảng và Nhà nước, ngày 15-6, Hà Nội.

35. Kiểm toán Nhà nước (2009), Tờ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội về

Chiến lược phát triển KTNN giai đoạn 2009-2015 và tầm nhìn đến

năm 2020, Hà Nội.

36. Kiểm toán Nhà nước (2009), KTNN Việt Nam- 15 năm xây dựng và phát

triển, Hà Nội.

168

37. Kiểm toán Nhà nước (2012), Báo cáo tổng kết 5 năm thi hành Luật Kiểm

toán nhà nước và đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà

nước, Hà Nội.

38. Kiểm toán Nhà nước (2012), Địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN

trong Hiến pháp Nước cộng hoà XHCN Việt Nam, Kỷ yếu Hội thảo

quốc tế, Hà Nội.

39. Quốc hội (1992), Hiến pháp 1992, Hà Nội.

40. Quốc hội (1995), Luật Doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội.

41. Quốc hội (1996), Luật Ngân sách nhà nước, Hà Nội.

42. Quốc hội (1997), Luật Các tổ chức tín dụng, Hà Nội.

43. Quốc hội (1998), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ngân sách

nhà nước, Hà Nội.

44. Quốc hội (2001), Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp

1992, Hà Nội.

45. Quốc hội (2002), Luật Ngân sách nhà nước sửa đổi, Hà Nội.

46. Quốc hội (2005), Luật Kiểm toán nhà nước, Hà Nội.

47. Quốc hội (2005), Luật Phòng, chống tham nhũng, Hà Nội.

48. Quốc hội (2005), Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Hà Nội.

49. Quốc hội (2008), Luật Cán bộ, công chức, Hà Nội.

50. Quốc hội (2008), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nộị.

51. Đặng Văn Thanh (2006), Vai trò vị trí của KTNN trong việc thực hiện

chức năng giám sát của Quốc hội và HĐND, Đề tài nhánh số 08

của Đề tài Nghiên cứu khoa học cấp nhà nước, KTNN, Hà Nội.

52. Thủ tướng Chính phủ (1995), Quyết định 61/TTg ban hành Điều lệ về tổ

chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước, Hà Nội.

53. Trịnh Đức Thảo (2009), Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm người

đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay -

Vấn đề và giải pháp, Đề tài Nghiên cứu khoa học cấp bộ, Học viện

Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.

169

54. Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao - INTOSAI (1997),

Tuyên bố Lima về hướng dẫn các nguyên tắc kiểm toán, (sửa đổi, bổ

sung năm 2008).

55. Trường Đại học Kinh tế Quốc dân (2003), Giáo trình lý thuyết kiểm

toán, Nxb Tài chính, Hà Nội.

56. Trường Đại học Luật Hà Nội (2010), Giáo trình lý luận nhà nước và

pháp luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.

57. Từ điển luật học (2006), Nxb Từ điển bách khoa - Nxb Tư pháp, Hà Nội.

58. Từ điển tiếng Việt, Nxb Từ điển bách khoa, Hà Nội.

59. Đào Trí Úc (2010), “Về hệ thống pháp luật Việt Nam và một số định

hướng đổi mới, hoàn thiện”, Tạp chí Khoa học pháp lý, (1).

60. Uỷ ban thường vụ Quốc hội (2005), Nghị quyết số 916/2005/NQ-

UBTVQH11 về tổ chức bộ máy của Kiểm toán Nhà nước, Hà Nội.

61. Uỷ ban thường vụ Quốc hội (2010), Nghị quyết số 927/2010/NQ-

UBTVQH12 về việc ban hành Chiến lược phát triểm Kiểm toán Nhà

nước đến năm 2020, Hà Nội.

Tiếng Anh

62. INTOSAI (2001), Independence of SAIs Project, Final Task Force

Report, 31 March 2001.

63. INTOSAI (2001), Mandates of Supreme Audit Institutions.

Luận án Tiến sĩ Luật: Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

hoμn thiÖn ph¸p luËt vÒ kiÓm to¸n nhμ n−íc

®¸p øng yªu cÇu x©y dùng nhμ n−íc ph¸p quyÒn

x· héi chñ nghÜa ViÖt Nam

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

KẾT LUẬN

DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU NGOÀI NƯỚC LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

1.3. TỔNG QUAN KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ

VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN ĐƯỢC TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU

2.1. KHÁI NIỆM VÀ ĐẶC ĐIỂM CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

2.2. KHÁI NIỆM, NỘI DUNG ĐIỀU CHỈNH, ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRÒ CỦA

PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

2.3. TIÊU CHÍ HOÀN THIỆN VÀ CÁC ĐIỀU KIỆN ĐẢM BẢO HOÀN

THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

2.4. YÊU CẦU CỦA NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA

VIỆT NAM ĐỐI VỚI HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

2.5. PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC CỦA CÁC NƯỚC TRÊN

THẾ GIỚI VÀ NHỮNG GIÁ TRỊ THAM KHẢO CHO VIỆT NAM

a) Địa vị pháp lý

b) Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn

c) Đối tượng và phạm vi kiểm toán

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2

3.1. QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VỀ

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

3.2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT

NAM HIỆN NAY

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3

4.1. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ

NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

4.2. CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ

NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

KẾT LUẬN CHƯƠNG 4

Tài liệu liên quan

Có thể bạn quan tâm

Tài liêu mới

AI tóm tắt

Giới thiệu tài liệu

Đối tượng sử dụng

Từ khoá chính

Nội dung tóm tắt

Giới thiệu

Về chúng tôi

Việc làm

Quảng cáo

Liên hệ

Chính sách

Thoả thuận sử dụng

Chính sách bảo mật

Chính sách hoàn tiền

DMCA

Hỗ trợ

Hướng dẫn sử dụng

Đăng ký tài khoản VIP

093 303 0098

support@tailieu.vn

Phương thức thanh toán

Theo dõi chúng tôi

Facebook

Youtube

TikTok