Luận án Tiến sĩ Luật học: Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO VIỆN HÀN LÂM TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM --o0o-- HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ THỊ UYÊN Họ và tên NCS TIỂU LUẬN TỔNG QUAN VỀ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Đề tài luận án:

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học:

HÀ NỘI - 2016

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN HÀN LÂM TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM --o0o-- HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ THỊ UYÊN Họ và tên NCS

TIỂU LUẬN TỔNG QUAN VỀ

VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN

Ngành:

Luật học

Chuyên ngành:

KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Luật Hiến pháp – Luật Hành chính Mã số: 62.38.01.02 Đề tài luận án:

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Mã số:

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học:

TS. ĐẶNG VŨ HUÂN TS. LÊ HỒNG SƠN TP.HCM, năm 20 HÀ NỘI - 2016

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.

Các thông tin, số liệu nêu trong Luận án là trung thực. Các

luận điểm kế thừa được trích dẫn rõ ràng. Kết quả nghiên

cứu của Luận án chưa từng được công bố trong công trình

nào khác.

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Lê Thị Uyên

MỤC LỤC

Nội dung TT Trang

MỞ ĐẦU 1

1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu 1

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 4

3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 5

4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 6

5. Những đóng góp mới về khoa học của Luận án 7

6. Ý nghĩa lí luận và thực tiễn của Luận án 8

7. Bố cục của Luận án 8

9 Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu 9

1.2. Cơ sở lý thuyết nghiên cứu 23

KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 25

Chƣơng 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1. Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản QPPL và văn bản 26 QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

35 2.2. Khái niệm, đặc điểm, bản chất, mục đích của kiểm tra văn bản QPPL và kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

2.3. Nguyên tắc, đối tƣợng, chủ thể, nội dung kiểm tra văn bản QPPL 49 do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

2.4 Phƣơng thức, trình tự, thủ tục kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ 60 quan ngang bộ ban hành

2.5 Chủ thể có thẩm quyền xử lý và các hình thức xử lý văn bản QPPL 69 do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trái pháp luật

2.6 Xử lý trách nhiệm đối với ngƣời, cơ quan ban hành văn bản QPPL trái pháp luật và khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản trái pháp luật gay ra

2.7 Các yếu tố tác động đến kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan 77 ngang bộ ban hành

2.8 Nghiên cứu cơ chế bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL của một số quốc gia trên thế giới và liên hệ với cơ chế kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay

KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 87

Chƣơng 3: THỰC TRẠNG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1. Những kết quả đã đạt đƣợc trong kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ 88 quan ngang bộ ban hành

3.2. Những hạn chế, yếu kém trong kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ 99 quan ngang bộ ban hành

3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém trong kiểm tra văn bản 109 QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 123

124

Chƣơng 4: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG CÔNG TÁC KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

4.1. Phƣơng hƣớng nâng cao chất lƣợng kiểm tra văn bản QPPL do bộ, 124 cơ quan ngang bộ ban hành

4.2. Giải pháp nâng cao chất lƣợng kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ 129 quan ngang bộ ban hành

KẾT LUẬN CHƢƠNG 4 148

149 KẾT LUẬN

CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Ủy ban nhân dân: UBND

Hội đồng nhân dân: HĐND

Quy phạm pháp luật: QPPL

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996: Luật năm 1996

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2004: Luật năm 2004

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008: Luật năm 2008

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015: Luật năm 2015

Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Nghị quyết 48-NQ/TW

Chính trị về Chiến lƣợc xây dựng và hoàn thiện hệ

thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định

hƣớng đến năm 2020 (giai đoạn 2007-2012):

Nghị quyết số 900/UBTVQH11 ngày 21/3/2007 của Nghị quyết 900/UBTVQH11

Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội về Kế hoạch thực hiện

Nghị quyết số 48-NQ/TW:

Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính Nghị quyết 49-NQ/TW

trị về Chiến lƣợc cải cách tƣ pháp đến năm 2020:

Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 Nghị định 135/2003/NĐ-CP

năm 2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL:

Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm Nghị định 40/2010/NĐ-CP

2010 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL:

Nghị định 34/2016/NĐ-CP

Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015:

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Trong những năm qua, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý đất nƣớc trong tình hình

mới, các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đã ban hành một số lƣợng rất lớn văn bản

quy phạm pháp luật (QPPL), góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, tạo ra

cơ sở pháp lý vững chắc cho công cuộc đổi mới đất nƣớc. Tuy nhiên, bên cạnh những

kết quả tích cực đã đạt đƣợc, do nhiều nguyên nhân khác nhau, hệ thống pháp luật hiện

nay vẫn bộc lộ nhiều khiếm khuyết và hạn chế nhƣ: cồng kềnh, khó tiếp cận; nhiều

mâu thuẫn, chồng chéo; nhiều văn bản, nhiều quy phạm pháp luật trái pháp luật, lạc

hậu hoặc không phù hợp với thực tiễn cuộc sống nhƣng chƣa đƣợc đình chỉ, bãi bỏ,

sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế kịp thời… Do đó, chƣa đáp ứng đƣợc các yêu cầu về

xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Theo đó, hệ thống pháp luật phải hoàn thiện theo hƣớng công khai, minh bạch, đồng

bộ, dân chủ, quyền con ngƣời, quyền công dân đƣợc bảo đảm; thể chế hóa đầy đủ quy

định của Hiến pháp về sự phân công, phối hợp và “kiểm soát” lẫn nhau trong thực hiện

quyền lực nhà nƣớc. Đồng thời, phục vụ đắc lực cho công cuộc đổi mới toàn diện đời

sống kinh tế - xã hội của Đất nƣớc và tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế.

Bên cạnh việc nâng cao chất lƣợng và kỹ thuật lập pháp, chúng ta đã có nhiều

nỗ lực và thực hiện nhiều hoạt động khác nhau nhằm loại trừ tối đa tình trạng này. Một

trong những hoạt động quan trọng đó chính là kiểm tra văn bản QPPL. Kiểm tra văn

bản QPPL đã đƣợc quy định tại Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và

tiếp tục đƣợc quy định tại Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ 2015 (trƣớc

đây đƣợc quy định tại Luật Tổ chức Chính phủ 2001), Luật Tổ chức chính quyền địa

phƣơng 2015 (trƣớc đây đƣợc quy định tại Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HDND)

và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2003), Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015

(trƣớc đây đƣợc quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, Luật Ban hành

văn bản QPPL năm 2008, Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm

2004). Để triển khai công tác kiểm tra văn bản QPPL trên thực tế, Chính phủ đã ban

hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản

QPPL (sau đó đƣợc thay thế bởi Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010) và

hiện nay là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 quy định chi tiết

và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (Luật năm 2015).

Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL đƣợc triển khai đồng bộ trên phạm vi toàn

quốc với đối tƣợng là văn bản QPPL do cấp bộ đến văn bản QPPL do các cấp chính

quyền địa phƣơng ban hành. Trong đó, với vị thế là loại văn bản QPPL đƣợc xếp bậc

thứ nhất trong hệ thống các văn bản QPPL là đối tƣợng của hoạt động kiểm tra văn

bản QPPL, là văn bản đƣợc thực hiện, áp dụng trong phạm vi toàn quốc, văn bản

QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có vị trí hết sức quan trọng. Do đó, kiểm tra,

kiểm soát việc ban hành văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có vai trò, ý

nghĩa quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, kiểm tra

văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành thời gian qua bộc lộ nhiều bất cập,

hạn chế, cụ thể là:

Về mặt nhận thức, lý luận, một số cán bộ, công chức hoặc ngƣời có thẩm quyền

kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành chƣa nhận thức đƣợc đầy đủ

ý nghĩa, vai trò, tầm quan trọng của kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban

hành; chƣa quan tâm chỉ đạo việc kiểm tra, tự kiểm tra, xử lý văn bản thuộc thẩm

quyền theo đúng quy định của pháp luật; chƣa quan tâm ban hành văn bản cụ thể hóa

hoạt động kiểm tra văn bản tại bộ, ngành mình; chƣa tạo điều kiện về nhân sự, biên

chế, kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác phục vụ kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành; việc phối hợp trong kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật, nhất là

từ phía cơ quan đã ban hành văn bản còn nhiều hạn chế; vẫn còn thực tế nể nang, né

tránh, ngại va chạm, “dĩ hòa vi quý” trong kiểm tra, xử lý văn bản…

Bên cạnh đó, về mặt nhận thức, cần đánh giá lại vị trí, vai trò của kiểm tra văn

bản nói chung và kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói riêng. Theo

đó, ngoài việc có góc nhìn và nhận thức nhƣ lâu nay cho rằng, kiểm tra văn bản QPPL

là một cơ chế kiểm soát nội bộ giữa các cơ quan hành chính nhà nƣớc và là phƣơng

thức nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, cần đổi mới cách nhìn theo

hƣớng, coi kiểm tra văn bản QPPL là một phƣơng thức kiểm tra, giám sát, kiểm soát

quyền lực nhà nƣớc. Từ cách nhìn này, sẽ có những nghiên cứu về mặt lý luận, thực

tiễn, những giải pháp thích hợp cho việc tăng cƣờng chất lƣợng, hoặc đổi mới phƣơng

thức kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.

Hiện nay, các nghiên cứu một cách đầy đủ, chuyên sâu về kiểm tra văn bản

QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ không nhiều, nếu có, thì các nghiên cứu này chủ yếu

đƣợc “lồng ghép” trong các nghiên cứu chung về kiểm tra văn bản QPPL, thiếu tính đồng

bộ. Bên cạnh đó, nhiều vấn đề lý luận xung quanh vấn đề này còn chƣa đƣợc làm sáng tỏ,

nhƣ về khái niệm, vị trí của kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; thẩm

quyền kiểm tra, xử lý văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành… do đó, thiếu những

nghiên cứu lý luận sắc bén làm cơ sở cho việc đề xuất hoàn thiện pháp luật, nâng cao chất

lƣợng hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.

Về mặt pháp luật thực định, qua quá trình triển khai thực hiện các quy định hiện

hành về kiểm tra văn bản QPPL nói chung và kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành nói riêng cho thấy, quy định pháp luật về vấn đề này còn chƣa đầy

đủ, toàn diện. Điều này có thể cũng xuất phát từ góc nhìn hoặc quan điểm chƣa coi kiểm

tra văn bản QPPL là một phƣơng thức kiểm soát quyền lực nhà nƣớc. Do đó, trên cơ sở

đổi mới nhận thức, quan điểm về kiểm tra văn bản QPPL, cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn

thiện pháp luật về vấn đề này tạo tiền đề để triển khai thực hiện tốt hoạt động kiểm tra

văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Trong đó, cần đầu tƣ nghiên cứu

công phu và sửa đổi, bổ sung pháp luật hiện hành đối với một số nội dung nhƣ: thẩm

quyền của Tòa án nhân dân tối cao trong xem xét, phán quyết tính pháp lý của văn bản

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; thẩm quyền và hình thức xử lý văn bản do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành trái pháp luật; quy định cụ thể trách nhiệm pháp lý đối với chủ

thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL trái pháp luật; trách nhiệm bồi thƣờng thiệt

hại do ban hành và thi hành văn bản QPPL trái pháp luật gây ra; việc khắc phục hậu quả

do thực hiện văn bản trái pháp luật gặp nhiều khó khăn, vƣớng mắc; cơ quan, ngƣời đã

ban hành văn bản trái pháp luật không bị xử lý trách nhiệm…

Về thực tiễn triển khai hoạt động này cho thấy, việc kiểm tra văn bản do các bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành còn nhiều hạn chế, bất cập, chẳng hạn nhƣ: Văn bản có nội

dung trái pháp luật chƣa đƣợc phát hiện kịp thời (phát hiện chậm hoặc không phát hiện

nội dung trái pháp luật của văn bản); văn bản có nội dung trái pháp luật chƣa đƣợc xử lý

kịp thời, triệt để hoặc xử lý không đúng quy định; việc khắc phục hậu quả do thực hiện

văn bản trái pháp luật gặp nhiều khó khăn, vƣớng mắc; cơ quan, ngƣời đã ban hành văn

bản trái pháp luật không bị xử lý trách nhiệm…

Có nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến tình trạng này, trong đó, về mặt chủ

quan, việc chấp hành trật tự, kỷ cƣơng trong công tác soạn thảo, ban hành văn bản tại

một số bộ, cơ quan ngang bộ chƣa nghiêm; đội ngũ cán bộ kiểm tra văn bản còn thiếu về

số lƣợng, trình độ, năng lực chƣa đồng đều; việc phối hợp trong kiểm tra, xử lý văn bản

trái pháp luật, nhất là từ phía cơ quan đã ban hành văn bản còn nhiều hạn chế; nhận thức

về kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành còn chƣa đầy đủ và đúng mức;

các nghiên cứu lí luận về vấn đề này còn mỏng… Về mặt khách quan, văn bản do các

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trong thời gian qua có số lƣợng lớn, xu hƣớng ngày

càng tăng. Bên cạnh đó, nhiều vấn đề mới nảy sinh xuất phát từ tình hình kinh tế - xã

hội trong nƣớc và quốc tế, làm cho việc xây dựng, ban hành văn bản của các bộ, cơ

quan ngang bộ quy định biện pháp thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực gặp

nhiều khó khăn, vƣớng mắc (nhất là về tài chính, ngân hàng, đất đai, tài nguyên, môi

trƣờng...); quy định pháp luật về soạn thảo, ban hành văn bản còn khiếm khuyết, nhất

là việc xác định bản chất, giá trị pháp lý (hiệu lực) của văn bản khi có sự thay đổi (hết

hiệu lực) của văn bản cấp trên; quy định pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL

chƣa thực sự đầy đủ và hoàn thiện; kiểm tra văn bản là công việc phức tạp, đòi hỏi

kiến thức chuyên môn sâu, kinh nghiệm, bản lĩnh nghề nghiệp, trong khi đó điều kiện

bảo đảm, nhất là chính sách thu hút, đãi ngộ cán bộ, công chức làm công tác này còn

nhiều hạn chế, chƣa tƣơng xứng yêu cầu nhiệm vụ...

Từ thực trạng này, đặt ra yêu cầu cấp thiết phải có những nghiên cứu sâu sắc về

lí luận cũng nhƣ thực tiễn để phân tích, làm rõ nguyên nhân, đƣa ra đƣợc các giải pháp

thích hợp và đồng bộ cho việc nâng cao chất lƣợng, hiệu quả kiểm tra văn bản QPPL do

các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, góp phần kiểm soát việc tuân thủ pháp luật trong

ban hành văn bản QPPL, nâng cao chất lƣợng ban hành văn bản QPPL, làm cho hệ

thống pháp luật đƣợc thống nhất, đồng bộ, minh bạch và khả thi. Đó cũng là lý do mà

nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ

quan ngang Bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay” để làm Luận án Tiến sĩ luật học.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1. Mục đích nghiên cứu

Mục đích của Luận án này là thông qua nghiên cứu các vấn đề lý luận về kiểm

tra và xử lý văn bản QPPL, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn kiểm tra, văn

bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, xây dựng các luận cứ khoa học và thực

tiễn làm cơ sở cho việc đề xuất bộ giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm

tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay.

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt đƣợc mục đích nêu trên, Luận án đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu sau đây:

- Thực hiện tổng quan các vấn đề nghiên cứu có liên quan đến đề tài Luận án nhằm

chỉ ra các vấn đề mà Luận án cần tiếp tục triển khai trong các nội dung nghiên cứu;

- Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành, nhƣ khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, thẩm quyền, tiêu chí,

thủ tục, vai trò và các yếu tố tác động đến kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang

bộ ban hành...

- Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thực thi pháp luật, các điều kiện

bảo đảm cho hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của các bộ, cơ quan ngang bộ; chỉ ra

những mặt tích cực, những vấn đề còn hạn chế, bất cập và nguyên nhân;

- Đƣa ra các định hƣớng và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật

cũng nhƣ nâng cao hiệu quả của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành, góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, công khai,

minh bạch của hệ thống văn bản QPPL.

3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

3.1. Đối tượng nghiên cứu

Đối tƣợng nghiên cứu của Luận án là hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, gồm: các vấn đề lí luận và thực tiễn trong kiểm tra văn bản

QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; các yếu tố ảnh hƣởng, điều kiện bảo đảm và kinh

nghiệm về xem xét, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của một số nƣớc trên thế giới.

3.2. Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi nghiên cứu của Luận án là hoạt động kiểm tra , xử lý văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trong phạm vi không gian ở Việt Nam, giai đoạn từ

năm 2003 (thời điểm Chính phủ ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày

14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL) đến hết năm 2015.

4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu

Luận án đƣợc tiếp cận trên cơ sở phƣơng pháp luận của Học thuyết Mác - Lênin

và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về Nhà nƣớc và pháp luật; các quan điểm của Đảng và Nhà

nƣớc về đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nƣớc theo yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc

pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa; các quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc về xây

dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn hiện nay. Phƣơng pháp duy vật

biện chứng và duy vật lịch sử đƣợc áp dụng xuyên suốt quá trình nghiên cứu.

Ngoài ra, Luận án còn sử dụng chủ yếu các phƣơng pháp nghiên cứu mang tính

truyền thống nhƣ sau:

(i) Phương pháp phân tích và tổng hợp:

Phƣơng pháp này đƣợc sử dụng trong tất cả các chƣơng của Luận án. Qua đó,

nhằm lý giải, đánh giá thực trạng, khái quát hóa, rút ra những vấn đề thuộc về bản chất,

các quan điểm liên quan đến vấn đề nghiên cứu, từ đó, đề xuất giải pháp nâng cao chất

lƣợng hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.

(ii) Phương pháp nghiên cứu dữ liệu thứ cấp:

Thông qua tổng hợp và phân tích tƣ liệu, tài liệu, số liệu sẵn có để đƣa ra và

phân tích, đánh giá thực trạng kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban

hành. Phƣơng pháp này đƣợc sử dụng chủ yếu để phục vụ việc tổng hợp, phân tích,

đánh giá các nội dung đƣợc đƣa ra tại Chƣơng 3 (Thực trạng kiểm tra văn bản QPPL

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay) của Luận án.

(iii) Phương pháp so sánh:

Đƣợc sử dụng nhằm so sánh hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành qua các giai đoạn khác nhau và đƣa ra các đánh giá, nhận định về tình

hình thực hiện hoạt động này qua từng giai đoạn; Ngƣời viết cũng sử dụng phƣơng pháp

này nhằm so sánh, phân biệt hoạt động kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban

hành với một số hoạt động khác nhƣ hoạt động thẩm định, thẩm tra, hoạt động rà soát văn

bản QPPL ở Chƣơng 2 của Luận án. Phƣơng pháp này còn đƣợc sử dụng ở nhiều nội

dung khác và nằm rải rác trong các Chƣơng khác nhau của Luận án.

(iv) Phương pháp lịch sử cụ thể

Nhằm sơ lƣợc quá trình hình thành và phát triển cơ chế kiểm tra văn bản QPPL

ở Việt Nam qua các giai đoạn lịch sử khác nhau.

Để đảm bảo đúng mục đích và định hƣớng nghiên cứu, Luận án áp dụng các

phƣơng pháp tiếp cận nhƣ sau:

- Tiếp cận hệ thống: Phân tích và đánh giá các vấn đề về kiểm tra văn bản

QPPL đƣợc đặt trong một phức hợp những yếu tố có liên quan, tác động qua lại với

nhau tạo thành một chỉnh thể thống nhất.

- Tiếp cận liên ngành: Có sự phối hợp của nhiều ngành khoa học xã hội nhân

văn nhƣ khoa học lịch sử, xã hội học, chính trị học, luật học so sánh…

- Tiếp cận lịch sử: Quan điểm lịch sử cụ thể đƣợc quán triệt trong quá trình

nghiên cứu, đặc biệt việc xem xét mối quan hệ này qua từng giai đoạn lịch sử khác

nhau. Đồng thời khi phân tích, đánh giá từng mặt của mối quan hệ này đƣợc quán triệt

trong những bối cảnh lịch sử và những điều kiện cụ thể nhìn nhận dƣới góc độ logic

phát triển.

5. Những đóng góp mới về khoa học của Luận án

- Luận án xây dựng, phân tích và làm sáng tỏ khái niệm và đặc điểm của văn

bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành; bản chất, ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành; đƣa ra hệ thống các yếu tố tác động và điều kiện bảo đảm

kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Đồng thời, đƣa ra, phân tích và đề

xuất cách nhìn mới, quan điểm mới về kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban

hành ở Việt Nam hiện nay. Theo đó, bên cạnh việc coi hoạt động này là cơ chế tự

kiểm tra, kiểm soát nội bộ của các cơ quan hành chính nhà nƣớc, cần coi kiểm tra văn

bản QPPL nói chung và kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói

riêng là một hình thức kiểm soát quyền lực nhà nƣớc. Từ quan điểm này, Luận án đã

cố gắng gắn việc phân tích, luận giải các vấn đề của Luận án đƣa ra với lí luận chung

về nhà nƣớc pháp quyền và vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nƣớc trong nhà nƣớc pháp

quyền xã hội chủ nghĩa;

- Khái quát thực trạng về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban

hành ở Việt Nam hiện nay, từ quy định của pháp luật, thực tiễn tổ chức thực hiện, các

điều kiện bảo đảm… các ƣu điểm, hạn chế và nguyên nhân.

- Trên cơ sở phân tích, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về kiểm

tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, Luận án đã đƣa ra các giải pháp

đồng bộ, toàn diện nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản

QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trong thời gian tới. Trong đó, đã làm sâu sắc

hơn sự cần thiết phải đổi mới kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành,

đồng thời làm rõ về mặt lý luận cũng nhƣ nhu cầu thực tiễn của một số vấn đề, nhƣ

thời hạn kiểm tra văn bản; trách nhiệm bồi thƣờng do áp dụng văn bản trái pháp luật;

thẩm quyền của Tòa án nhân dân tối cao phán quyết về tính hợp hiến, hợp pháp của

văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành…

6. Ý nghĩa lí luận và thực tiễn của Luận án

- Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ góp phần vào việc nghiên cứu, hoàn thiện

thể chế về kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam

trong giai đoạn hiện nay;

- Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ là công trình khoa học có giá trị tham khảo

cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập về kiểm tra văn bản QPPL nói chung cũng

nhƣ kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói riêng.

7. Cơ cấu của Luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận chung và danh mục tài liệu tham khảo, Luận án

đƣợc kết cấu 04 Chƣơng (có kết luận cho từng chƣơng) bao gồm:

Chƣơng 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và các vấn đề liên quan đến đề tài

nghiên cứu

Chƣơng 2: Cơ sở lý luận của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay

Chƣơng 3: Thực trạng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay

Chƣơng 4: Phƣơng hƣớng và giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản quy

phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay

Chƣơng 1

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU

1.1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1.1. Tình hình nghiên cứu trong nƣớc

(i) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Xây dựng hệ thống pháp luật thống

nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu quả trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam” do Viện

Nhà nƣớc và Pháp luật chủ trì và PGS.TS Nguyễn Nhƣ Phát làm chủ nhiệm, thực hiện

năm 2011, đã nghiên cứu nhằm xây dựng một hệ thống các tiêu chí đánh giá về tính

thống nhất, sự đồng bộ, minh bạch và hiệu quả của hệ thống pháp luật hiện hành để từ

đó đề xuất những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nƣớc

pháp quyền Việt Nam giai đoạn 2010 -2020. Theo đó, Đề tài đã phân tích, làm rõ

những vấn đề quan trọng nhƣ giá trị và những thuộc tính cơ bản của hệ thống pháp luật

trong Nhà nƣớc pháp quyền, thực trạng hệ thống pháp luật trong Nhà nƣớc pháp quyền

Việt Nam hiện nay, yêu cầu về tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật trong

Nhà nƣớc pháp quyền và định hƣớng hoàn thiện hệ thống pháp luật trong Nhà nƣớc

pháp quyền Việt Nam giai đoạn 2010-2020, tại nội dung này, Đề tài đã đƣa ra các giải

pháp chung đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu quả của hệ thống

pháp luật trong Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam giai đoạn 2010 - 2020 và các giải

pháp cụ thể đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu quả của hệ thống

pháp luật trong Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam giai đoạn 2010 - 2020, đề xuất trong

một số lĩnh vực pháp luật cấp bách. Mặc dù Đề tài này không đƣa nội dung kiểm tra

văn bản QPPL vào hệ thống các giải pháp để hoàn thiện hệ thống pháp luật, song, để

thực hiện pháp điển quy phạm pháp luật (nhƣ giải pháp Đề tài đã nêu) thì cùng với rà

soát văn bản QPPL, kiểm tra văn bản QPPL cũng là một hoạt động hết sức quan trọng

để phục vụ cho công tác pháp điển QPPL. Đề tài đã cung cấp cho tác giả những thông

tin cũng nhƣ những luận giải quan trọng về lý luận cũng nhƣ thực tiễn của quá trình

xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn hiện nay, là tài liệu tham

khảo quan trọng trong quá trình thực hiện đề tài luận án của mình.

(ii) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ “Bảo đảm tính thống nhất của hệ thống

pháp luật Việt Nam” do GS.TS. Phan Trung Lý làm chủ nhiệm năm 2011 đã tiếp cận về

tính thống nhất cũng nhƣ các điều kiện bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật

Việt Nam từ yêu cầu và thực trạng bảo đảm tính thống nhất; các giải pháp nâng cao hiệu

quả của việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật và so sánh với việc bảo

đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật một số nƣớc. Cuốn sách phân tích khái niệm

hệ thống pháp luật, tính thống nhất của hệ thống pháp luật và phân biệt với tính hợp

hiến, hợp pháp. Tác giả cuốn sách cho rằng, tính thống nhất đặt ra đối với hệ thống pháp

luật còn tính hợp hiến hợp pháp chỉ đặt ra đối với các văn bản QPPL, các quy phạm

pháp luật cụ thể. Từ việc đánh giá thực trạng của hệ thống pháp luật, tác giả đã đề xuất

các giải pháp đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật trong đó có giải pháp nâng

cao hiệu quả công tác kiểm tra văn bản QPPL trong thời gian tới.

(iii) Đề tài “Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL - Thực trạng và giải pháp hoàn

thiện” do Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tƣ pháp thực hiện năm 2004 là công trình

nghiên cứu đầu tiên về cơ sở lý luận kiểm tra văn bản QPPL cũng nhƣ đánh giá thực

trạng và đƣa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL. Đề tài đã

nghiên cứu một số vấn đề lý luận về kiểm tra và cơ chế kiểm tra văn bản QPPL nhƣ:

Khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra văn bản và một số hoạt động

tƣơng tự, đặc trƣng của kiểm tra văn bản QPPL, đối tƣợng kiểm tra, khái niệm cơ chế

kiểm tra và mục đích, ý nghĩa của việc hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL;

phân tích, đánh giá các quy định pháp luật hiện hành về kiểm tra văn bản và đề xuất

hƣớng hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả của công tác này trên thực tế; phân tích,

đánh giá thực trạng công tác kiểm tra văn bản QPPL tại thời điểm đó; đề xuất các

giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản cũng nhƣ các điều kiện bảo đảm phục

vụ cho hoạt động kiểm tra văn bản. Mặc dù nhiều nội dung của Đề tài đã bị lạc hậu

do đƣợc nghiên cứu từ khá lâu, song vẫn còn nguyên giá trị và ý nghĩa khoa học của

nó và là tài liệu tham khảo quan trọng của tác giả trong quá trình nghiên cứu Đề tài

Luận án.

(iv) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trƣờng “Kiểm tra, rà soát, xử lý, hệ thống

hóa văn bản QPPL”, mã số LH-09-08/ĐHL-HN do TS. Bùi Thị Đào làm chủ nhiệm

thực hiện năm 2010 là công trình nghiên cứu với phạm vi khá rộng, bao gồm cả kiểm

tra, rà soát, xử lý và hệ thống hóa văn bản QPPL. Theo đó, khái niệm kiểm tra văn bản

đƣợc hiểu khá rộng, gồm cả hoạt động kiểm tra văn bản QPPL trƣớc khi văn bản đƣợc

ban hành (hoạt động thẩm định, thẩm tra) và hoạt động kiểm tra văn bản QPPL sau khi

ban hành. Đồng thời, Đề tài còn đƣa ra một loạt các khái niệm về rà soát, hệ thống hóa

và xử lý văn bản QPPL, đề xuất một số kiến nghị và giải pháp hoàn thiện pháp luật,

nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lý và hệ thống hóa văn bản QPPL.

Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, phần giải pháp chƣa thực sự đầy đủ, toàn diện, phần

thực trạng còn khá sơ sài.

(v) Sách nghiệp vụ “Rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL” do TS. Lê Hồng

Sơn chủ biên đƣợc NXB Tƣ pháp phát hành năm 2007, bên cạnh các hƣớng dẫn

nghiệp vụ quan trọng, đã phân tích khái niệm văn bản QPPL, hệ thống văn bản

QPPL, khái niệm rà soát, thƣờng xuyên rà soát văn bản QPPL, nguyên tắc, trình tự

thủ tục rà soát văn bản QPPL... đồng thời đánh giá rà soát, hệ thống hóa văn bản

QPPL có thể đƣợc xem là một trong các cơ chế hậu kiểm nhằm đảm bảo tính hợp

hiến, hợp pháp và tính thống nhất của các văn bản đã đƣợc ban hành và một số vấn

đề khác về rà soát, hệ thống hóa. Mặc dù đến nay nhiều nội dung của cuốn sách đã

lạc hậu so với Nghị định số 16/2013/NĐ-CP của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa

văn bản (nay là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính

phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật năm 2015), song cuốn sách trên vẫn

là tài liệu quan trọng giúp tác giả tham khảo, đối chiếu, so sánh hoạt động kiểm tra

văn bản QPPL với hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL trong quá trình

thực hiện Đề tài luận án.

(vi) Đƣợc sự hỗ trợ của Văn phòng UNDP tại Hà Nội, Dự án VIE 02/015 hỗ trợ

thực thi Chiến lƣợc phát triển hệ thống pháp luật đến năm 2010, cuốn sách “Bình luận

Luật Ban hành văn bản QPPL” do TS. Uông Chu Lƣu chủ biên đã đƣợc NXB Tƣ

pháp xuất bản và phát hành năm 2005. Cuốn sách đi sâu vào bình luận các quy định

của Luật Sửa đổi bổ sung một số điều Luật năm 2002 để làm rõ ý tƣởng, tinh thần của

các nhà làm luật, từ đó, giúp cho việc triển khai, thực thi Luật này đúng đắn, có hiệu

quả trên thực tiễn. Cuốn sách còn nêu những ƣu điểm, nhƣợc điểm, những vấn đề còn

tồn tại, bất cập trong các quy định của Luật, trên cơ sở đó, đề xuất các biện pháp giải

quyết cụ thể, đồng thời, chú trọng đến những vấn đề, điều, khoản của Luật còn có

nhiều tranh luận hoặc đòi hỏi phải tiếp tục hoàn thiện. Đặc biệt, cuốn sách đã bình luận

sâu sắc nhiều vấn đề liên quan mật thiết đến các nghiên cứu lý luận của Đề tài luận án

nhƣ: Khái niệm văn bản QPPL, hệ thống văn bản QPPL, thẩm quyền ban hành văn bản

QPPL, vấn đề về rà soát, hệ thống hóa, giám sát, kiểm tra văn bản QPPL… Theo đó,

giám sát, kiểm tra văn bản QPPL đều là sự xem xét, đánh giá hình thức và nội dung

văn bản để kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL

trong hệ thống pháp luật.

(vii) Cuốn sách chuyên khảo “Xử lý văn bản hành chính nhà nước khiếm

khuyết” của TS. Nguyễn Thế Quyền do NXB Chính trị Quốc gia ấn hành năm 2009 đã

trực tiếp nghiên cứu về xử lý văn bản khiếm khuyết. Cuốn sách đề cập việc xử lý văn

bản quản lý hành chính khiếm khuyết với nhiều loại, bao gồm văn bản QPPL, văn bản

áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông thƣờng nhƣng chƣa làm nổi bật đƣợc

sự khác biệt về xử lý đối với từng loại văn bản với nhau. Cuốn sách đã bàn về khái

niệm văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc, các văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc

thuộc diện phải xử lý, khái niệm và hình thức xử lý… song một số vấn đề nhƣ thẩm

quyền, thủ tục… xử lý văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc khiếm khuyết chƣa đƣợc

tác giả nghiên cứu, đề cập sâu. Cuốn sách giúp tác giả luận án gợi mở một số vấn đề

cần tiếp tục nghiên cứu và làm sâu sắc thêm dƣới góc độ khoa học pháp lý.

(viii) Nghiên cứu, luận giải khá cơ bản về lý luận, thực trạng và giải pháp cho

hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, năm 2006, tại Viện Nhà nƣớc và Pháp

luật, tác giả Ngô Hồng Thủy đã bảo vệ thành công luận văn thạc sỹ với đề tài “Kiểm

tra và xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay”.

Về phạm vi nghiên cứu, luận văn giới hạn với hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do

chính quyền địa phƣơng ban hành.

(ix) Tiếp tục nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề trên, tháng 7/2015, tác giả Ngô

Hồng Thủy đã bảo vệ thành công Luận án tiến sĩ Luật học với đề tài “Kiểm tra văn

bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam”. Về nội

dung, Luận án đã đi vào nghiên cứu, phân tích khá sâu sắc các vấn đề về ban hành và

kiểm tra văn bản QPPL, thực trạng cũng nhƣ các giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng

kiểm tra văn bản của các cơ quan hành chính nhà nƣớc ở Việt Nam. Về phạm vi

nghiên cứu, Luận án có phạm vi nghiên cứu khá rộng, bao gồm hoạt động kiểm tra văn

bản QPPL của tất cả các các cơ quan hành chính nhà nƣớc.

(x) “Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước cấp

Bộ” là đề tài luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Văn Tuấn, bảo vệ năm 2010 tại Học

viện Chính trị Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh. Luận văn đã nghiên cứu những vấn

đề lý luận về sự cần thiết phải kiểm tra và cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

của các cơ quan nhà nƣớc cấp bộ. Trên cơ sở đánh giá thực trạng, đề xuất phƣơng

hƣớng, giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ

quan nhà nƣớc cấp bộ ở Việt Nam hiện nay. Luận văn cho rằng, một trong những giải

pháp hàng đầu là phải tập trung nghiên cứu, hoàn thiện thể chế pháp luật về kiểm

tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, tạo khuôn khổ pháp lý đầy đủ, thống nhất và

đồng bộ cho công tác này, trong đó cần xác định cho đƣợc các nguyên tắc kiểm tra

văn bản nhằm đề cao kỷ luật, kỷ cƣơng trong hoạt động kiểm tra văn bản của các

cơ quan hành chính nhà nƣớc. Nhìn chung, Luận văn phân tích chƣa cụ thể và chƣa

bám sát vào đối tƣợng nghiên cứu là văn bản QPPL của cấp bộ.

(xi) “Thực hiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam” là đề

tài luận văn thạc sĩ của tác giả Phạm Văn Dũng, bảo vệ tại Học viện Chính trị Hành

chính Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2011. Mục đích của Luận văn này là góp phần làm

sáng tỏ những vấn đề về lý luận thực hiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản trong

phạm vi cả nƣớc, chỉ ra những nguyên nhân của mặt tích cực, hạn chế trong công tác

này; trên cơ sở đó đề xuất phƣơng hƣớng và giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả

thực hiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Luận văn có phạm vi nghiên cứu

rộng, trên phạm vi toàn quốc.

(xii) “Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính” là đề tài Luận án

tiến sĩ của tác giả Bùi Thị Đào bảo vệ tại Đại học Luật Hà Nội năm 2009. Luận án này

đã đƣa ra và phân tích các tiêu chí về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành

chính. Quyết định hành chính ở đây đƣợc hiểu bao gồm cả quyết định hành chính quy

phạm pháp luật và quyết định hành chính áp dụng pháp luật, vì vậy, mỗi loại lại có

những đặc trƣng về tính hợp pháp và tính hợp lý.

(xiii) “Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay” là đề tài Luận án

tiến sĩ của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên đã bảo vệ tại Đại học Luật Hà Nội năm 2012. Luận

án có phạm vi nghiên cứu rộng và phức tạp. Qua đó đã xây dựng đƣợc các tiêu chuẩn

đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của văn bản QPPL làm cơ sở lý luận để kiểm tra và xử

lý văn bản QPPL; chỉ ra sự khác biệt cơ bản giữa các biện pháp xử lý văn bản QPPL có

dấu hiệu bất hợp pháp và bất hợp lý. Trong số các giải pháp đảm bảo cho hoạt động

kiểm tra và xử lý văn bản QPPL có hiệu quả nhất, Luận án đã đƣa ra giải pháp mang

tính lâu dài, đó là trao thẩm quyền cho Tòa án hành chính trong việc pháp quyết tính

hợp pháp của văn bản QPPL.

(xiv) Bài viết “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp

xử lý khiếm khuyết của nó” của PGS.TS Vũ Thƣ, Tạp chí Nhà nƣớc và Pháp luật, số 1

năm 2003 đã phân tích rất rõ ràng, cụ thể về khái niệm và mối quan hệ qua lại giữa tính

hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật (gồm văn bản QPPL và văn bản áp dụng pháp

luật). Theo đó, “Không ai có thể vin vào tính hợp lý để ra văn bản pháp luật bất hợp

pháp. Tính hợp lý phải trong khuôn khổ của tính hợp pháp”. Tác giả cũng phân tích và

nêu bật các biểu hiện của tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản pháp luật. Bài viết còn

phân tích một số khái niệm có liên quan nhƣ “trái pháp luật”, “văn bản sai trái”, “quyền

và lợi ích hợp pháp”. Trên cơ sở làm rõ tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản pháp

luật, tác giả đã đặt ra vấn đề có tính thực tiễn, đó là việc xử lý đối với các khiếm khuyết về

các phƣơng diện đó nhƣ thế nào? Qua đó đã phân tích sâu sắc về từng biện pháp xử lý đối

với văn bản pháp luật khiếm khuyết.

(xv) Liên quan đến trách nhiệm của cơ quan, ngƣời ban hành văn bản QPPL sai

trái, TS. Hoàng Thị Ngân có bài viết “Trách nhiệm về ban hành văn bản QPPL sai

trái” đăng trên Tạp chí Nhà nƣớc và Pháp luật, số 5 năm 2003. Bài viết cho rằng, cơ

quan ban hành cũng nhƣ cơ quan tham mƣu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra văn bản

QPPL sai trái sẽ phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự nếu gây hậu quả

nghiêm trọng. Đây là nguồn thông tin lí luận quan trọng để tác giả Luận án nghiên

cứu, kế thừa, phát triển các luận điểm về vấn đề này trong Luận án.

(xvi) Số chuyên đề về “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật” của Tạp chí Dân

chủ và Pháp luật, tháng 3 năm 2007 bao gồm 11 bài viết liên quan đến các vấn đề về lý

luận cũng nhƣ thực tiễn 04 năm triển khai công tác kiểm tra văn bản kể từ khi Nghị định

số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản

QPPL đƣợc ban hành. Mặc dù các bài viết này đƣợc thực hiện từ năm 2007 và Nghị

định số 135 đã đƣợc Chính phủ thay thế bằng Nghị định số 40/2010/NĐ-CP (đến nay là

Nghị định số 34/2016/NĐ-CP), nhƣng các bài viết tại số chuyên đề này vẫn là tƣ liệu

quan trọng để tác giả tham khảo trong quá trình triển khai đề tài luận án. Đáng chú ý là

các bài viết nhƣ “Nhìn lại bốn năm triển khai nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL”

(TS. Đình Trung Tụng), “Vai trò của công tác kiểm tra, xử lý văn bản trong việc xây

dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật” (TS. Lê Hồng Sơn), “Một số vấn đề về thao tác

kiểm tra, phát hiện và đề xuất hướng xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật” (Nguyễn

Văn Tuấn)…

(xvii) Các bài viết “Nhìn lại công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL sau 05 năm

triển khai – Kết quả và những vấn đề đặt ra” (TS. Lê Hồng Sơn), “Thực trạng năng

lực trong công tác kiểm tra văn bản QPPL trong thời gian qua” (ThS. Lê Thị Uyên),

“Kiểm tra, xử lý văn bản QPPL theo các nguồn thông tin” (CN. Nguyễn Thị Việt

Nga)… đăng trên số chuyên đề về “Kiểm tra và rà soát văn bản quy phạm pháp luật”

của Tạp chí Dân chủ và Pháp luật xuất bản năm 2009 là những mảng thông tin quan

trọng giúp tác giả có cái nhìn đa chiều cũng nhƣ cunng cấp những thông tin quý về lý

luận cũng nhƣ thực tiễn trong quá trình triển khai thực hiện đề tài luận án.

(xviii) Liên quan đến khái niệm văn bản QPPL, xác định các tiêu chí cụ thể để

nhận diện văn bản QPPL, trên cơ sở đó xác định trách nhiệm soạn thảo, thẩm định hay

góp ý văn bản, đồng thời, tìm ra giải pháp để khắc phục đƣợc tình trạng văn bản không

cần thẩm định vẫn phải thẩm định, văn bản cần thẩm định lại không đƣợc thẩm định,

tạo ra sự đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật, tháng 8 năm 2009, Bộ Tƣ pháp

đã tổ chức Hội thảo khoa học và thực tiễn: “Nhận diện các đặc trưng của văn bản quy

phạm pháp luật”. Các bài tham luận đƣợc tập hợp trong cuốn tài liệu hội thảo là những

đóng góp quan trọng về lý luận cũng nhƣ thực tiễn ban hành văn bản QPPL, cách nhận

diện, đánh giá, phân biệt văn bản QPPL… để đƣa ra những tiêu chí rõ ràng và cụ thể

để phân biệt văn bản QPPL và văn bản không phải là văn bản QPPL. Trong đó, đáng

chú ý là những bài viết nhƣ: “Nhận diện các loại sai phạm về nội dung và hình thức

văn bản QPPL liên quan đến việc phân biệt giữa văn bản QPPL và văn bản hành

chính thông qua thực tiễn kiểm tra văn bản” (TS. Lê Hồng Sơn), “Một số trường hợp

liên quan đến xác định tính chất văn bản QPPL và văn bản hành chính” (TS. Hoàng

Thị Ngân), “Khái niệm văn bản QPPL nhìn từ góc độ lý luận và thực tiễn” (TS. Đoàn

Thị Tố Uyên) và một số bài viết liên quan đến những vƣớng mắc, bất cập trong áp

dụng và ban hành văn bản QPPL của một số bộ, ngành và địa phƣơng (nhƣ: Bộ Giáo

dục và Đào tạo, Bộ Công an, Sở Tƣ pháp Hải phòng, Sở Tƣ pháp tỉnh Vĩnh Phúc, Sở

Tƣ pháp TP. Đà Nẵng…) có giá trị là nền tảng để tác giả luận án bàn luận cũng nhƣ lý

giải sâu sắc hơn về văn bản QPPL và kiểm tra văn bản QPPL.

Ngoài ra, còn một số công trình nghiên cứu về xây dựng, hoàn thiện hệ thống

pháp luật, một số sách, luận văn, bài viết có liên quan đến đề tài luận án đƣợc đăng ở

các tạp chí nhƣ: Luật học, Nhà nƣớc và Pháp luật, Dân chủ và Pháp luật, tài liệu Hội

thảo… mà tác giả chƣa có điều kiện để liệt kê ở đây.

1.1.2. Tình hình nghiên cứu ngoài nƣớc

Theo tìm hiểu của tác giả, hầu nhƣ các nƣớc không sử dụng cơ chế kiểm tra văn

bản QPPL với cơ chế tƣơng tự nhƣ ở Việt Nam, mà việc kiểm tra văn bản QPPL do các

cơ quan hành chính nhà nƣớc ban hành đƣợc thực hiện thông qua hệ thống cơ quan tƣ

pháp (Tòa án Hiến pháp, Tòa án Hành chính) với tính chất là một kênh giám sát quyền lực

nhà nƣớc. Có thể dẫn ra các công trình tiêu biểu về vấn đề này:

(i) Cuốn sách “Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp” của Martin

Lombard, Giáo sƣ Trƣờng Đại học Tổng hợp Panthéon-Assas và Gilles Dumont (Paris

II), Giáo sƣ Trƣờng Đại học Luật và Kinh tế Limoges, NXB Tƣ pháp phát hành năm

2007. Cuốn sách đã lý giải về nguồn luật và trật tự thứ bậc giữa các nguồn của pháp

luật hành chính và cơ chế kiểm tra sự tuân thủ trật tự thứ bậc đó. Quá trình phân tích

về từng loại nguồn luật, cuốn sách đã tiếp cận cách hiểu, bản chất, trật tự pháp lý và

đặc biệt là đã đƣa ra những tiêu chí để kiểm tra, giám sát về tính hợp hiến, về sự phù

hợp của quyết định hành chính với quy định của điều ƣớc quốc tế; cơ chế kiểm tra,

giám sát của Tham chính viện đối với pháp lệnh và điều kiện về tính hợp pháp của

thông tƣ có hiệu lực thi hành bắt buộc. Cuốn sách là tài liệu quan trọng để tác giả luận

án có điều kiện so sánh về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, cụ thể là về tiêu chí xem

xét tính hợp pháp của văn bản QPPL.

(ii) Cuốn sách “Cải cách cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản hành

chính ở Trung Quốc”, tác giả Meng Sheng, do Đinh Văn Minh và Nguyễn Văn Toàn

biên dịch (thuộc khuôn khổ Chƣơng trình tăng cƣờng năng lực tổng thể ngành Thanh

tra) đã đƣợc NXB Chính trị Quốc gia xuất bản năm 2008. Nội dung cuốn sách đề cập

đến những kinh nghiệm trong việc đánh giá tính hợp pháp, tính đúng đắn của một văn

bản hay một việc làm của cơ quan hành chính. Cuốn sách có dung lƣợng lớn dành cho

việc phân tích, bình luận về truyền thống, lịch sử phát triển việc kiểm tra các văn bản

hành chính ở Trung Quốc từ các triều đại phong kiến đến nƣớc Cộng hòa Nhân dân

Trung Hoa. Phù hợp với nguyên tắc Hiến pháp và với đặc điểm của đối tƣợng kiểm

tra, việc kiểm tra các văn bản hành chính hƣớng tới việc nghiên cứu về ba vấn đề cân

bằng nhƣ sau: Cân bằng giữa lợi ích chung và lợi ích cá nhân; Cân bằng giữa việc thực

hiện tốt công quyền và bảo vệ các quyền của công dân; Cân bằng giữa nguyên tắc về

tính hợp pháp và sự phù hợp với các tình huống ngoại lệ. Về hoạt động hành chính, hệ

thống kiểm tra hoạt động hành chính trong luật pháp Trung Quốc có đặc điểm bởi tính

đa dạng, phong phú với các hình thức khác nhau (kiểm tra của Quốc hội và Hội đồng

nhân dân các cấp, kiểm tra theo hệ thống thứ bậc trong nội bộ nền hành chính, kiểm tra

chuyên ngành của Ủy ban thẩm kế và giám sát, kiểm tra chính trị và nhân dân, kiểm

tra của Tòa án thông qua hoạt động xét xử…). Đặc biệt, cuốn sách luận giải về cơ chế

kiểm tra, giám sát từ bên ngoài và tự kiểm tra đối với văn bản hành chính, các hình thức

pháp lý của kiểm tra văn bản hành chính, cải cách cơ chế kiểm tra văn bản hành chính từ

cách tiếp cận mới về đối tƣợng của hoạt động kiểm tra, cải cách cơ chế kiểm tra không

mang tính tố tụng với văn bản hành chính đến cải cách về tố tụng hành chính trong đó

nhấn mạnh vai trò, phạm vi và đối tƣợng kiểm tra của Tòa án hành chính Trung Quốc.

Khái niệm văn bản hành chính mà cuốn sách đề cập gồm văn bản QPPL, văn bản cá biệt

và hợp đồng chính. Cuốn sách có giá trị tham khảo và tạo điều kiện để tác giả luận án

nghiên cứu so sánh trong quá trình thực hiện Đề tài.

(iii) Để có cái nhìn đa chiều về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ

ban hành, dựa trên nhận thức, quan điểm đó là một trong các phƣơng thức để kiểm

soát quyền lực nhà nƣớc hoặc là hình thức bảo vệ Hiến pháp trong nhà nƣớc pháp

quyền, tác giả đã nghiên cứu một số sách tham khảo, chuyên khảo về vấn đề bảo hiến:

“Tài phán Hiến pháp - Một số vấn đề lý luận cơ bản, kinh nghiệm quốc tế và khả năng

áp dụng cho Việt Nam” do PGS. TS Nguyễn Nhƣ Phát (Chủ biên), Nxb Khoa học xã

hội xuất bản, năm 2011; “Tài phán Hiến pháp và vấn đề xây dựng mô hình tài phán

Hiến pháp ở Việt Nam” do GS, TSKH Đào Trí Úc và PGS, TS Nguyễn Nhƣ Phát (Chủ

biên), Nxb Công an nhân dân xuất bản, năm 2007… Bên cạnh các công trình khoa học

đƣợc xuất bản dƣới dạng sách tham khảo, còn có một số bài viết bài viết có nội dung

liên quan nhƣ: Kinh nghiệm về cơ chế bảo hiến của một số nước trên thế giới (PGS.TS

Đinh Ngọc Vƣợng); Cơ chế tổ chức tòa án hiến pháp Cộng hòa Liên Bang Nga (TS.

Trần Hậu Thành và Lê Thị Hoài Thanh, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh);

Luận án tiến sĩ Luật học “Bảo hiến trong nhà nước pháp quyền” của TS. Nguyễn Mậu

Tuân; bài viết “Bảo hiến chuyên trách ở Việt Nam và triển vọng của một “dạng thức yếu”

của TS. Bùi Ngọc Sơn (Đại học Quốc gia Hà Nội); Kinh nghiệm từ mô hình và thẩm

quyền xét xử vụ án hành chính của một số nước trên thế giới (TS. Phạm Hồng Quang,

Đại học Luật Hà Nội)… Các bài viết này chủ yếu của các tác giả trong nƣớc đăng trên

một số tạp chí nhƣ Luật học hay một số website có uy tín nhƣ Tạp chí Nghiên cứu lập

pháp điện tử (của Văn phòng Quốc hội)... Các sách, bài viết trên đã cung cấp các thông

tin, tri thức quan trọng về các vấn đề lí luận liên quan đến cơ chế bảo hiến ở nhiều

quốc gia trên thế giới, cơ chế xem xét, phán quyết tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản

QPPL, cơ chế giám sát quyền lực nhà nƣớc… Chẳng hạn, việc phán quyết về tính hợp

hiến, hợp pháp của văn bản QPPL đƣợc giao cho Tòa án tối cao (nhƣ Indonesia,

Malaisia, Philipin, Singapore…), Tòa án Hiến pháp (Thái Lan, Liên bang Nga…), Hội

đồng Hiến pháp (Trung Quốc), Hội đồng bảo Hiến (Pháp)… Bên cạnh chức năng bảo

hiến, hệ thống tòa án tƣ pháp đƣợc giao nhiệm vụ xem xét, phán quyết về tính hợp hiến,

hợp pháp của các văn bản QPPL do các cơ quan hành chính nhà nƣớc ban hành bằng

việc thành lập hệ thống tòa án hành chính riêng biệt hoặc tòa hành chính (chuyên trách)

thuộc hệ thống tòa án thƣờng. Đó chính là những thông tin cơ bản, là dữ liệu thứ cấp, là

cơ sở quan trọng để tác giả có điều kiện tham khảo, nghiên cứu sâu hơn về vấn đề kiểm

tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam ban hành dƣới góc độ là phƣơng

thức kiểm soát quyền lực nhà nƣớc, bảo vệ quyền con ngƣời, quyền công dân trong nhà

nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

1.1.3. Đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

1.1.3.1. Về tình hình nghiên cứu trong nước

(i) Về xây dựng văn bản QPPL: Với các mục đích khác nhau, hiện nay, các

nghiên cứu này tƣơng đối nhiều và có hệ thống. Với các phân tích, đánh giá về thực

trạng hệ thống pháp luật với các góc độ khác nhau song hầu nhƣ đều thống nhất ở “9

không” của hệ thống pháp luật, nhƣ: tính không đồng bộ, không thống nhất, không

tƣơng thích, không tiên liệu trƣớc, không khả thi… Qua phân tích, đánh giá, các

nghiên cứu đều đƣa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam

trong thời gian tới. Một số công trình nghiên cứu không coi kiểm tra văn bản QPPL là

một giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật, song lại coi rà soát văn bản QPPL và pháp

điển QPPL là giải pháp. Qua đó, có thể “ngầm hiểu” rằng, kiểm tra văn bản QPPL cũng là

một giải pháp gián tiếp hoàn thiện hệ thống pháp luật, vì kết quả của kiểm tra văn bản là

tiền đề quan trọng để rà soát, pháp điển quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó, theo nhiều tác

giả, kiểm tra văn bản QPPL là một giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam.

Nhìn chung, các công trình nghiên cứu về hoàn thiện hệ thống pháp luật đã cung cấp cho

tác giả những thông tin khá sâu sắc, toàn diện về hệ thống pháp luật Việt Nam, những

kiến thức lý luận quý giá và là dữ liệu thứ cấp quan trọng để tác giả kế thừa, tham khảo

trong quá trình hoàn thiện đề tài luận án.

(ii) Về kiểm tra văn bản QPPL nói chung: Các nghiên cứu về vấn đề này tính

đến nay không nhiều và không mang tính hệ thống. Nhìn chung, các nghiên cứu về

kiểm tra văn bản thƣờng ở phạm vi hẹp, thông qua một số sách, bài viết, tham luận,

các tác giả thƣờng nghiên cứu một khía cạnh, hay một, một số nội dung của kiểm tra

văn bản nhƣ các hình thức xử lý văn bản QPPL, các điều kiện bảo đảm cho công tác

kiểm tra văn bản, thực trạng kiểm tra văn bản QPPL hiện nay… Vì vậy, với phạm vi

và mục đích đã lựa chọn, các công trình nghiên cứu trên chƣa đánh giá đƣợc toàn diện

hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, cũng nhƣ chƣa đƣa ra đƣợc hệ thống giải pháp

nhằm nâng cao chất lƣợng kiểm tra văn bản QPPL trong thời gian tới. Bên cạnh đó,

một số công trình nghiên cứu, nhƣ một số đề tài luận án tiến sĩ hay luận văn thạc sỹ,

lại thƣờng có phạm vi quá rộng, nghiên cứu hoạt động này cùng với hoạt động rà soát

văn bản QPPL hay trên phạm vi toàn quốc, hoặc toàn hệ thống các cơ quan hành chính

nhà nƣớc, do vậy, chƣa có điều kiện nghiên cứu sâu về kiểm tra văn bản QPPL do các

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Ngoài ra, phần lớn các công trình lại chƣa có hoạt

động thu thập thông tin dữ liệu về thực trạng hoạt động kiểm tra văn bản, hoặc hoạt

động này tuy đƣợc thực hiện nhƣng nội dung thiếu thuyết phục, chƣa bám sát, chƣa

thực sự có ý nghĩa trong việc đánh giá chính xác, khách quan hoạt động kiểm tra văn

bản QPPL. Một số công trình nghiên cứu sử dụng dữ liệu thứ cấp bị lạc hậu hoặc thiếu

độ tin cậy.

Bên cạnh đó, một số công trình nghiên cứu đƣợc triển khai trƣớc khi Chính phủ

ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, trƣớc khi Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ban

hành thay thế Nghị định số 135 nên nhiều vấn đề nghiên cứu đã trở nên lạc hậu, không

còn phù hợp với các quy định pháp luật hiện hành; hoặc một số vấn đề nghiên cứu về cơ

bản đã đƣợc triển khai trên thực tiễn, tuy nhiên, vẫn cần phải củng cố, hoàn thiện thêm;

hoặc các khảo sát, điều tra, đánh giá thực tiễn nay không còn phù hợp nữa… Tình hình

mới đặt ra nhiều vấn đề cần phải giải quyết cả về phƣơng diện lý luận và thực tiễn nhằm

nâng cao hiệu quả của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL.

Về cơ bản, các công trình nghiên cứu thừa nhận rằng, kiểm tra văn bản là giải

pháp quan trọng nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam thống nhất,

đồng bộ, công khai, minh bạch, khả thi cũng nhƣ sự cần thiết, tầm quan trọng của kiểm

tra văn bản QPPL. Song về mặt lý luận cũng nhƣ thực tiễn, vẫn còn nhiều tranh cãi xung

quanh các vấn đề nhƣ: Thẩm quyền kiểm tra văn bản; hình thức và thẩm quyền xử lý

văn bản trái pháp luật; trách nhiệm của cơ quan, ngƣời ban hành văn bản trái pháp luật;

trách nhiệm bồi thƣờng khi áp dụng văn bản trái pháp luật…

Về các giải pháp, cần có thêm nghiên cứu để đƣa ra hệ thống giải pháp riêng,

toàn diện, đồng bộ, tập trung để nâng cao chất lƣợng kiểm tra văn bản QPPL do các bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành.

(iii) Về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành: Mặc dù

kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có tầm quan trọng đặc biệt trong

kiểm tra văn bản QPPL nói chung, song nghiên cứu về kiểm tra văn bản QPPL do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành lại rất hiếm hoi, hầu nhƣ đƣợc nhắc đến “ẩn” trong nghiên

cứu chung về kiểm tra văn bản QPPL, đƣợc nhắc đến hết sức sơ sài hoặc không đƣợc

nhắc đến.

Đến nay, theo tìm hiểu của tác giả, mới chỉ có 01 công trình nghiên cứu có liên

quan trực tiếp đến đề tài luận án, đó là Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Nguyễn

Văn Tuấn “Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước cấp

Bộ” bảo vệ năm 2010 tại Học viện Chính trị Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, tuy

nhiên, dƣới góc độ của một Luận văn thạc sĩ, công trình này còn một số hạn chế, còn

những nội dung khác cần phải đƣợc tiếp tục nghiên cứu, luận giải, bổ sung hoặc

nghiên cứu chuyên sâu hơn nữa.

Nhƣ vậy, có thể khẳng định, đây là Luận án Tiến sĩ Luật học đầu tiên về kiểm

tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay.

1.1.3.2. Về tình hình nghiên cứu ngoài nước

Nhƣ phần tổng quan tình hình nghiên cứu đã trình bày (tại 1.1.2), các nghiên

cứu ngoài nƣớc chủ yếu tập trung vào các vấn đề: cơ chế bảo hiến, tổ chức và hoạt

động của nhà nƣớc pháp quyền, vai trò của pháp luật trong nhà nƣớc pháp quyền, kiểm

soát quyền lực; cơ chế xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL của một số

nƣớc trên thế giới và thƣờng gắn liền với cơ chế bảo hiến…Ngoài ra, các nghiên cứu

đã đƣa ra và phân tích ƣu, nhƣợc điểm của nhiều mô hình bảo hiến khác nhau trên thế

giới, có phân tích và đánh giá sự phù hợp với điều kiện kinh tế - chính trị ở Việt Nam.

Đây là cơ sở quan trọng để tác giả nghiên cứu, đánh giá, nhìn nhận sâu sắc hơn về

kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam ban hành dƣới các góc

độ khác nhau mà không chỉ là một hoạt động nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật.

1.1.4. Những vấn đề sẽ đƣợc Luận án kế thừa, tiếp tục phát triển và những

vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu

1.1.4.1. Những vấn đề sẽ được Luận án kế thừa, tiếp tục phát triển

Thứ nhất, một số vấn đề lý luận của kiểm soát quyền lực nhà nƣớc; hoạt động

giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL ở một số quốc gia trên thế giới; vấn

đề xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong nhà nƣớc pháp quyền; hạt nhân hợp

lý của những phân tích mang tính lý luận về sự cần thiết và vai trò của Tòa án trong xem

xét, xác định tính hợp Hiến, hợp pháp của văn bản QPPL là nền tảng quan trọng để tác

giả luận án tiếp tục kế thừa, nghiên cứu, phát triển, phân tích, đánh giá gắn với tình hình

thực tiễn cũng nhƣ chế độ chính trị - pháp lý của Việt Nam;

Thứ hai, nghiên cứu, kế thừa, tiếp thu có chọn lọc những luận giải về khái niệm

văn bản QPPL; nâng cấp và đánh giá lại thực tiễn hoạt động kiểm tra văn bản QPPL;

tiếp thu và thừa nhận cơ chế xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL nói

chung và cơ chế kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động đúng đắn nhằm bảo đảm tính

khách quan, hợp hiến, hợp pháp, phù hợp, đồng bộ của văn bản QPPL trong hệ thống

pháp luật;

Thứ ba, phát triển quan điểm của một số bài viết cho rằng, cần phải xác định trách

nhiệm của cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật; đồng thời, xác định trách

nhiệm bồi thƣờng thiệt hại do áp dụng văn bản QPPL trái pháp luật gây ra.

1.1.4.2. Những vấn đề chưa được giải quyết thấu đáo hoặc cần tiếp tục

nghiên cứu

Thứ nhất, trên cơ sở những quan điểm, khái niệm đã đƣợc ghi nhận hoặc nghiên

cứu, Luận án tiếp tục nghiên cứu, làm sáng tỏ hơn khái niệm văn bản QPPL làm tiền

đề cho hoạt động kiểm tra văn bản QPPL đƣợc thực hiện đúng đắn, chính xác, hiệu

quả; bên cạnh đó, khái niệm và đặc điểm của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ

ban hành chƣa đƣợc giải quyết thấu đáo, để phục vụ cho việc giải quyết các nhiệm vụ

của Luận án, tác giả đã đầu tƣ nghiên cứu và xây dựng, phân tích khái niệm và đặc

điểm của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Tƣơng tự, Luận án đã giải

quyết vấn đề quan trọng trong phần lý luận, là phân tích và “gia cố” thêm khái niệm

kiểm tra văn bản, đánh giá bản chất, mục đích của kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành;

Thứ hai, một số vấn đề lý luận chƣa đƣợc giải quyết thấu đáo, có hệ thống đã

đƣợc tác giả Luận án tiếp tục nghiên cứu, làm rõ, nhƣ vấn đề lý luận của việc giao

trách nhiệm cho Tòa Hành chính, Tòa án nhân dân tối cao xem xét, phán quyết về tính

hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; bên cạnh

đó, Luận án cũng nghiên cứu, làm rõ thêm về mặt lý luận quan điểm cần phải xác định

trách nhiệm của cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản QPPL trái pháp luật, trách nhiệm

bồi thƣờng khi áp dụng văn bản QPPL trái pháp luật gây ra;

Thứ ba, tổng quan tình hình nghiên cứu cho thấy rõ, kiểm tra văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành còn rất hiếm hoi và chƣa mang tính hệ thống, vì vậy,

Luận án xác định cần nghiên cứu tổng thể, làm rõ, sâu sắc về kiểm tra văn bản QPPL

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, từ các vấn đề liên quan đến khái niệm, nhận thức,

các yếu tố tác động, các hạn chế, yếu kém, nguyên nhân… đến các vấn đề lý luận, các

giải pháp đồng bộ cho việc nâng cao chất lƣợng hoạt động này tại các cơ quan có thẩm

quyền kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; nghiên cứu và kiến nghị

đổi mới căn bản hoạt động này;

Thứ tư, do chƣa nhận thấy các nghiên cứu về kiểm tra văn bản nói chung và

kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ nói riêng đƣợc thực hiện dựa trên

(hoặc gắn với) quan điểm và dƣới góc độ kiểm soát quyền lực nhà nƣớc, Luận án đã

nghiên cứu bƣớc đầu và cố gắng phân tích nhằm chứng tỏ kiểm tra văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là một phƣơng thức kiểm soát, giám sát quyền lực nhà

nƣớc. Từ góc nhìn này, kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ cần đƣợc

nghiên cứu với những quan điểm, định tầm mới thì mới xác định đƣợc chính xác, đầy

đủ và toàn diện các giải pháp hữu hiệu;

Thứ năm, kế thừa một số quan điểm có tính chất gợi mở, Luận án tiếp tục nghiên

cứu, đề xuất bƣớc đầu một số giải pháp mang tính đột phá cho kiểm tra văn bản QPPL

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, nhƣ xác định thẩm quyền xem xét, xử lý văn bản

QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành của Tòa án nhân dân tối cao; trách nhiệm bồi

thƣờng thiệt hại khi áp dụng văn bản QPPL trái pháp luật gây ra…

1.2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU

1.2.1. Các lý thuyết dự kiến sử dụng

Luận án đƣợc tiếp cận trên cơ sở các lý thuyết nghiên cứu sau đây:

- Học thuyết Mác - Lênin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về Nhà nƣớc và pháp luật;

- Các quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc về đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà

nƣớc theo yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa;

- Các quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp

luật trong giai đoạn hiện nay và tầm nhìn đến năm 2020.

1.2.2. Giả thuyết nghiên cứu

Văn bản QPPL là sản phẩm tất yếu của các hoạt động thực thi quyền lực và

quản lý nhà nƣớc. Vấn đề không phải ở chỗ hạn chế chủ thể thực thi quyền lực quản lý

xã hội, quản lý nhà nƣớc ban hành văn bản QPPL thì sẽ bảo đảm không vi phạm quyền

con ngƣời. Vấn đề chính nằm ở chỗ các văn bản ban hành phải kịp thời, nhất quán từ

trên xuống dƣới, bắt đầu từ Hiến pháp và để nhằm thực hiện đúng đắn, đến cùng các

quy định của Hiến pháp. Điều này đƣợc bảo đảm quan trọng chính bằng các hoạt động

giám sát, kiểm tra, kiểm soát...

Công tác kiểm tra văn bản QPPL do các Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành hiện

nay còn nhiều hạn chế, bất cập. Các cơ quan kiểm tra văn bản chƣa phát huy đƣợc vị trí,

vai trò, tầm ảnh hƣởng của kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trên thực

tế. Bởi vậy, cần phải có các giải pháp đồng bộ, hữu hiệu nhằm nâng cao chất lƣợng kiểm

tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành hiện nay nhằm nâng cao hiệu lực

quản lý nhà nƣớc, quản lý xã hội, bảo đảm hiệu quả quyền con ngƣời, quyền công dân

trong điều kiện xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa.

1.2.3. Câu hỏi nghiên cứu

(i) Khái niệm, đặc điểm của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành?

(ii) Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền, trình tự, thủ tục kiểm tra văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành? Trách nhiệm trong việc ban hành và áp dụng văn bản

QPPL trái pháp luật?

(iii) Các yếu tố ảnh hƣởng đến hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành?

(iv) Các điều kiện bảo đảm để hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành đạt hiệu quả?

(v) Cơ chế bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của các nƣớc trên thế giới?

(vi) Thực trạng về kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành?

(vii) Những định hƣớng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu

quả hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành?

1.2.4. Kết quả nghiên cứu

- Phân tích sâu sắc, toàn diện các vấn đề lý luận về kiểm tra văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành;

- Khái quát, đánh giá thực trạng thực thi pháp luật về kiểm tra văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành;

- Nghiên cứu, xác định nhu cầu hoàn thiện pháp luật, đƣa ra giải pháp nhằm

nâng cao chất lƣợng kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

trong giai đoạn hiện nay.

KẾT LUẬN CHƢƠNG 1

Kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành đóng vai trò quan

trọng trong xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam hiện nay. Có thể coi

đây là cơ chế để tự kiểm tra, kiểm soát quyền lực nhà nƣớc của các cơ quan hành chính

nhà nƣớc ở Trung ƣơng, nhƣng trên thực tiễn, hoạt động này còn nhiều hạn chế, bất cập,

đòi hỏi phải có nghiên cứu sâu sắc, tổng thể cả về lý luận cũng nhƣ thực tiễn nhằm đƣa

ra các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động này trong thời gian tới. Để đạt đƣợc mục

tiêu này, cần có nghiên cứu, đánh giá tổng quan về tình hình nghiên cứu và các vấn đề

có liên quan đến kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.

Các nghiên cứu trực tiếp về kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

tính đến nay không nhiều và không mang tính hệ thống. Các công trình nghiên cứu về

kiểm tra văn bản nói chung thƣờng ở phạm vi hẹp hoặc quá rộng. Riêng nghiên cứu về

kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành lại rất hiếm hoi, hầu

nhƣ chỉ đƣợc nhắc đến “ẩn” trong nghiên cứu chung về kiểm tra văn bản QPPL hoặc

hầu nhƣ không đƣợc nhắc đến.

Ở nƣớc ngoài, hầu nhƣ không có nghiên cứu về kiểm tra văn bản QPPL với cơ

chế tƣơng tự Việt Nam do cơ chế tổ chức kiểm tra, giám sát loại văn bản này không

giống Việt Nam. Chính vì vậy, có thể nói rằng, kiểm tra văn bản QPPL theo quy định

hiện hành của Việt Nam là một đặc thù riêng có… Về cơ bản, các công trình nghiên cứu

thừa nhận kiểm tra văn bản nhƣ là một giải pháp quan trọng nhằm góp phần hoàn thiện

hệ thống pháp luật Việt Nam thống nhất, đồng bộ, công khai, minh bạch, khả thi cũng

nhƣ sự cần thiết, tầm quan trọng của kiểm tra văn bản QPPL nói chung và kiểm tra văn

bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói riêng.

Chƣơng 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, BẢN CHẤT CỦA VĂN BẢN QPPL VÀ

VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

2.1.1. Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản QPPL

2.1.1.1. Khái niệm văn bản QPPL

Khoa học về quản lý nhà nƣớc đã chỉ ra rằng, để tiến hành hoạt động quản lý,

các chủ thể quản lý thực hiện nhiều biện pháp, hình thức quản lý khác nhau nhƣng cơ

bản và quan trọng nhất vẫn là hình thức ban hành các quyết định quản lý nhà nƣớc.

Quyết định quản lý nhà nƣớc đƣợc thể hiện nhiều dƣới dạng văn bản, trong đó hình

thức văn bản QPPL là quan trọng nhất. Văn bản QPPL với những yếu tố cấu thành của

nó đã tạo ra những ƣu thế đặc biệt để các chủ thể quản lý làm cơ sở cho hoạt động

quản lý. Văn bản QPPL đƣa ra các quy tắc xử sự chung để các đối tƣợng áp dụng

trong những điều kiện, hoàn cảnh cụ thể. Văn bản QPPL chứa đựng tính xác định chặt

chẽ về mặt hình thức, đƣợc nhà nƣớc bảo đảm thực hiện bằng những biện pháp thích

hợp. Văn bản QPPL còn là cơ sở cho việc ban hành các văn bản hành chính cá biệt và

các loại văn bản, giấy tờ khác.

Văn bản QPPL thể hiện ý chí, mục đích của Nhà nƣớc đối với một quan hệ xã

hội nhất định, thể hiện chính sách của Nhà nƣớc đối với vấn đề đó, quan hệ xã hội đó.

Chính vì vậy, văn bản QPPL khi ban hành cần thể hiện rõ nét các nội dung của quan hệ

xã hội mà nó cần điều chỉnh và chính sách xử lý của Nhà nƣớc. Làm đƣợc nhƣ vậy, văn

bản QPPL mới thực hiện tốt đƣợc sứ mệnh của mình, đó là quay trở lại cuộc sống và

phục vụ đắc lực cho cuộc sống, giúp cho nhà quản lý đạt đƣợc mục đích của mình. Có

thể khẳng định, văn bản QPPL chiếm một vị trí đặc biệt quan trọng trong quá trình quản

lý của bất cứ nhà nƣớc nào trên thế giới.

Tuy nhiên, hiểu thế nào là văn bản QPPL, khi nào thì ban hành văn bản QPPLvà

nhiều vấn đề khác có liên quan đang là các vấn đề đƣợc nhiều nhà khoa học và những

ngƣời làm công tác thực tiễn tranh luận. Bởi vậy, việc nghiên cứu để có đƣợc một định

nghĩa hợp lý nhất về văn bản QPPL có ý nghĩa quan trọng đối với việc nâng cao hiệu

lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nƣớc, góp phần xây dựng hệ thống pháp luật thống

nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, phục vụ đắc lực cho các mục tiêu phát triển kinh tế -

xã hội của đất nƣớc.

Trên thế giới, pháp luật một số quốc gia cũng có quy định về khái niệm văn bản

QPPL, nhƣ Azebaizan, Lào, Kyrgikistan, Gruzia và Bulgaria… Theo kinh nghiệm

pháp luật của các nƣớc này, có 03 tiêu chí để xác định văn bản quy phạm pháp luật, cụ

thể là: (i) Văn bản pháp luật là văn bản chứa đựng quy tắc chung; (ii) do cơ quan nhà

nƣớc có thẩm quyền ban hành hoặc thông qua; (iii) có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc

áp dụng nhiều lần.

Để làm rõ hơn khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, một số nƣớc bổ sung

thêm tiêu chí để phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật với các văn bản hành

chính thông thƣờng, nhƣ: Quy phạm pháp luật là những mệnh lệnh bắt buộc mang tính

tạm thời hoặc thƣờng xuyên và đƣợc áp dụng nhiều lần (Kyrgykistan); Quy phạm pháp

luật đƣợc áp dụng cho một số lƣợng không xác định và không hạn chế các đối tƣợng

(Bulgary); Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nƣớc có thẩm

quyền ở Trung ƣơng hoặc địa phƣơng soạn thảo, thông qua, công bố (Lào); Văn bản

quy phạm pháp luật đƣợc ban hành nhằm xác lập, thay đổi hoặc hủy bỏ các quy phạm

pháp luật theo quy định của luật về ban hành văn bản (Azebaizan, Kyrgykistan); Văn

bản pháp luật là luật mang tính bắt buộc thực hiện. Văn bản pháp luật có thể mang tính

quy phạm hoặc mang tính chuyên biệt. Văn bản mang tính chuyên biệt chỉ áp dụng

trong một thời điểm cụ thể và phải phù hợp với văn bản quy phạm. Luật chuyên biệt

không đƣợc đặt tên trùng với luật quy phạm, ngoại trừ các trƣờng hợp ngoại lệ đƣợc

quy định trong Luật Ban hành văn bản (Gruzia) [26].

Ở Việt Nam, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật lần đầu tiên đƣợc quy định

tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002),

sau đó, đƣợc hoàn chỉnh hơn theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp

luật năm 2008 (sau đây gọi là Luật năm 2008) và đặc biệt là Luật năm 2015.

Việc xác định và nhận diện chính xác văn bản QPPL có ý nghĩa hết sức quan

trọng trong ban hành, thi hành và kiểm tra văn bản QPPL. Thực tế cho thấy, có không

ít văn bản có chứa QPPL nhƣng không đƣợc ban hành bằng hình thức văn bản QPPL,

ngƣợc lại, có văn bản có thể thức và nội dung nhƣ văn bản QPPL nhƣng lại do chủ thể

không có thẩm quyền quy định, hoặc văn bản chỉ đạo hành chính thông thƣờng lại ban

hành theo trình tự, thủ tục nhƣ văn bản QPPL, dẫn đến tốn kém thời gian triển khai

công tác cũng nhƣ kinh phí xây dựng văn bản. Thực tế này cũng một phần do nhận

thức về khái niệm văn bản QPPL chƣa rõ ràng, chƣa có sự phân biệt chuẩn xác, dẫn

đến nhầm lẫn khi quyết định ban hành văn bản quản lý nhà nƣớc bằng hình thức nào.

Việc “nhầm lẫn” này dẫn đến những hậu quả pháp lý không hề nhỏ, bởi một văn bản

QPPL thì đƣợc nhà nƣớc bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nƣớc, đƣợc ban

hành theo trình tự, thủ tục nhất định nhằm đảm bảo tính công khai, minh bạch. Đồng

thời, văn bản này phải chịu sự kiểm tra, giám sát từ các cơ quan nhà nƣớc, ngƣời có

thẩm quyền. Chính vì vậy, quyền và lợi ích của đối tƣợng chịu sự tác động của văn

bản đƣợc bảo đảm. Ngƣợc lại, việc ban hành văn bản hành chính nhƣng lại có chứa

QPPL có thể ảnh hƣởng nghiêm trọng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ

chức, công dân, vì riêng việc ban hành không đúng hình thức đã là sai trái, không

loại trừ trƣờng hợp nội dung của loại văn bản này còn không có cơ sở để ban hành,

áp dụng những quy định trái pháp luật làm thiệt hại đến quyền lợi của đối tƣợng bị

áp dụng mà không bị kiểm tra hay giám sát bởi cơ quan nào. Vì thế, việc định nghĩa

khái niệm văn bản QPPL cũng nhƣ các đặc trƣng cơ bản của nó có vai trò hết sức

quan trọng.

Theo Điều 2 Luật năm 2015 thì: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có

chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ

tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành

không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không

phải là văn bản quy phạm pháp luật”. Quy phạm pháp luật đƣợc giải thích là “quy tắc xử

sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ

quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ

quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà

nước bảo đảm thực hiện” (khoản 1 Điều 3). Có thể nói, khái niệm mới đã cơ bản và rõ

ràng hơn, tuy nhiên, vẫn cần tiếp tục có hƣớng dẫn cụ thể tại các văn bản dƣới luật.

2.1.1.2. Đặc điểm, bản chất của văn bản QPPL

Theo khái niệm đƣợc quy định ở trên, văn bản QPPL có các đặc điểm sau đây:

Thứ nhất, văn bản QPPL phải chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc

- đây là dấu hiệu cơ bản, quan trọng nhất. Từ việc xác định chính xác tính chất nội

dung của văn bản sẽ ban hành, cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản sẽ xác

định đƣợc văn bản đó phải đƣợc ban hành theo trình tự, thủ tục nào. Về nội dung, cần

làm rõ thế nào là tính bắt buộc chung, cơ chế áp dụng các quy tắc xử sự chung này?

Điều này có thể tính đến tần suất áp dụng, đối tƣợng áp dụng văn bản. Chẳng hạn, tần

suất áp dụng quy tắc xử sự chung phải là nhiều lần, có tính chất lặp đi lặp lại, nếu văn

bản chỉ ban hành để áp dụng một lần thì không phải là văn bản QPPL; đồng thời, áp

dụng đối với tất cả các đối tƣợng (trong phạm vi đƣợc xác định đối với từng loại văn

bản), trƣờng hợp này đối tƣợng áp dụng là giả định, trừu tƣợng, không chỉ đích danh ai

hay cơ quan, tổ chức nào, tức là bất kỳ ai, cơ quan, tổ chức nào khi tham gia vào quan

hệ xã hội này cũng buộc phải tôn trọng và tuân thủ quy định mà văn bản đã đặt ra.

Thứ hai, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền ban

hành. Văn bản QPPL phải do cơ quan nhà nƣớc hoặc ngƣời có thẩm quyền ban hành,

tƣơng ứng với từng cơ quan, từng vị trí chức danh trong bộ máy nhà nƣớc mà cơ quan,

ngƣời có thẩm quyền đó đƣợc ban hành loại văn bản gì để phục vụ cho hoạt động quản

lý nhà nƣớc của mình. “Loại văn bản gì” ở trên muốn nói đến thẩm quyền về hình thức

và thẩm quyền về nội dung của cơ quan, ngƣời ban hành văn bản. Về thẩm quyền hình

thức, theo quy định của pháp luật, cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đƣợc ban hành văn

bản QPPL đó dƣới các hình thức nào trong hệ thống văn bản QPPL của nhà nƣớc, ví

dụ nhƣ: Luật, Nghị quyết, Nghị định, Quyết định, Thông tƣ… Theo quy định hiện

hành, về mặt hình thức, Quốc hội có thẩm quyền ban hành Luật, Chính phủ ban hành

Nghị định, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ ban hành Thông tƣ và Thông tƣ

liên tịch với Chánh án tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện Kiểm sát nhân dân

tối cao… Về thẩm quyền nội dung, cơ quan, ngƣời có thẩm quyền chỉ đƣợc ban hành

các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình đƣợc pháp luật cho phép

hoặc đã đƣợc phân công, phân cấp. Thẩm quyền này đƣợc xác định trong các văn bản

của cơ quan nhà nƣớc cấp trên có thẩm quyền quy định về phân công, phân cấp, quy

định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nƣớc cụ thể của từng cơ quan, từng

cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực. Quy định về thẩm quyền còn đảm bảo tính

minh bạch trong ban hành văn bản QPPL, đảm bảo hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà

nƣớc, gắn với trách nhiệm và quyền hạn của mỗi chủ thể có thẩm quyền, đồng thời,

tránh sự tùy tiện trong ban hành văn bản QPPL.

Thứ ba, nhằm đảm bảo cho việc ban hành văn bản có chất lượng, khách quan,

minh bạch, hợp lý, khả thi và công bằng, mỗi loại văn bản lại phải được ban hành theo

một trình tự, thủ tục nhất định. Quy trình này phải đảm bảo cho mọi đối tƣợng trong xã

hội, đặc biệt là các đối tƣợng chịu sự tác động của văn bản tiếp cận đƣợc với chính sách,

quy định sắp đƣợc áp dụng đối với mình và có thể có ý kiến đối với các dự thảo văn bản

đó, đồng thời, quy trình ban hành văn bản QPPL cũng nhằm làm cho mỗi quy phạm

pháp luật khi đƣợc ban hành đảm bảo có đƣợc sự xem xét, giám sát, thẩm định, thẩm tra

(giám sát trƣớc) của các cơ quan có thẩm quyền. Vì thế, việc ban hành theo một trình tự,

thủ tục nhất định là một trong những đặc trƣng của văn bản QPPL.

Thứ tư, văn bản QPPL phải được bảo đảm thực hiện bởi quyền lực nhà nước,

đặc trưng này chính là hệ quả của đặc trưng “có tính bắt buộc chung”. Theo đó, quy

phạm pháp luật trong văn bản QPPL phải đƣợc bảo vệ và phải đƣợc bảo đảm thực thi

trên thực tế, đƣợc tôn trọng, do đó, nhà nƣớc có đầy đủ các biện pháp cần thiết để bảo

đảm cho nó đƣợc thực hiện.

Cần lƣu lý, toàn bộ các dấu hiệu vừa nêu ở trên là các dấu hiệu xuất hiện đồng

thời đối với một văn bản QPPL, thiếu bất kỳ một dấu hiệu nào thì đó không phải là văn

bản QPPL. Bởi trên thực tế, có những văn bản có chứa “quy tắc xử sự chung” nhƣng

lại không đƣợc ban hành theo hình thức văn bản QPPL, không trải qua các trình tự, thủ

tục ban hành văn bản QPPL; hoặc, văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành, theo trình

tự, thủ tục luật định, nhƣng lại không chứa “quy tắc xử sự chung”… thì cũng không

đƣợc coi là văn bản QPPL.

Nhƣ vậy, các đặc điểm nổi bật của văn bản QPPL là: (i) Có chứa quy tắc xử sự

chung, có tính chất bắt buộc, đƣợc áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với mọi ngƣời

trong phạm vi cả nƣớc hoặc địa giới hành chính nhất định; (ii) Do cơ quan Nhà nƣớc

có thẩm quyền ban hành ; (iii) Đƣợc ban hành theo một trình tự, thủ tục nhất định theo

luật định; (iv) Nhà nƣớc có thể dùng lực lƣợng công quyền để bảo đảm cho việc áp

dụng quy phạm pháp luật bằng việc áp dụng các chế tài.

Về bản chất, văn bản QPPL mang bản chất của pháp luật nói chung và bản chất

của nhà nƣớc đã ban hành ra nó. Theo đó, văn bản QPPL trong Nhà nƣớc pháp quyền

xã hội chủ nghĩa Việt Nam thể hiện, chứa đựng ý chí nhà nƣớc của Nhân dân Việt Nam,

thể hiện quyền lực Nhân dân, Nhân dân thông qua nhà nƣớc để thể hiện ý chí của mình

trong pháp luật nói chung và văn bản QPPL nói riêng. Bảo vệ lợi ích cho ngƣời lao

động, pháp luật xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ghi nhận và bảo đảm các quyền tự do dân

chủ thực sự cho Nhân dân nhƣ quyền tham gia quản lý nhà nƣớc và xã hội, quyền lao

động, quyền tự do kinh doanh… đáp ứng những lợi ích cơ bản của ngƣời lao động,

mang lại tự do thực sự cho cả cộng đồng và mỗi ngƣời dân.

2.1.2. Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành

2.1.2.1. Khái niệm văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm có các bộ và cơ quan ngang bộ. Bộ, cơ quan

ngang bộ thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác

trong phạm vi cả nƣớc; quản lý nhà nƣớc các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực

hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nƣớc tại doanh nghiệp có vốn nhà nƣớc theo

quy định của pháp luật. Bộ, cơ quan ngang bộ có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL

để quản lý ngành, lĩnh vực mà mình đƣợc giao phụ trách bằng hình thức thông tƣ của

bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ và thông tƣ liên tịch giữa bộ trƣởng, thủ

trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện

kiểm sát nhân dân tối cao.

Từ khái niệm văn bản QPPL và QPPL đã đƣợc đề cập ở phần trên, có thể định

nghĩa văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nhƣ sau:

“Văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là văn bản có chứa QPPL,

được áp dụng trong phạm vi cả nước, được ban hành bằng hình thức Thông tư của Bộ

trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ hoặc Thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ

trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện

kiểm sát nhân dân tối cao nhằm quản lý nhà nước trong các lĩnh vực được Chính phủ

giao, theo trình tự, thủ tục được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.

Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình

thức Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ hoặc Thông tư liên tịch

của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao,

Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao theo trình tự, thủ tục được quy định trong

Luật Ban hành văn bản QPPL thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật của bộ, cơ

quan ngang bộ”.

Khái niệm trên vừa mang tính phổ biến vừa mang tính đặc thù, có sự xác định rõ

ràng, chính xác về phạm vi văn bản QPPL của bộ, cơ quan ngang bộ. Đồng thời, khái

niệm cũng chỉ ra những văn bản có khả năng gây “nhầm lẫn” với văn bản QPPL của bộ,

cơ quan ngang bộ. Việc phân biệt này có ý nghĩa trong xác định văn bản QPPL do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành cũng nhƣ xác định đối tƣợng văn bản thuộc đối tƣợng kiểm

tra, giám sát, đối tƣợng văn bản cần phải xử lý bằng các hình thức cụ thể nhƣ thế nào.

2.1.2.2. Đặc điểm, bản chất của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

(i) Đặc điểm của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Ngoài các đặc điểm cơ bản nhƣ văn bản QPPL nói chung, thì văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành còn có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, đƣợc ban hành để quy định chi tiết, hƣớng dẫn thi hành văn bản của

cấp trên, có phạm vi áp dụng trong cả nƣớc

Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành thì:“Bộ trưởng, Thủ trưởng

cơ quan ngang bộ ban hành thông tư để quy định:

1. Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội,

pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch

nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

2. Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình” [105] và “Bộ

trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện

trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành thông tư liên tịch để quy định về việc

phối hợp giữa các cơ quan này trong việc thực hiện trình tự, thủ tục tố tụng” [105].

Với chức năng của mình, văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có vai trò

quan trọng trong tổ chức triển khai, quy định chi tiết hay hƣớng dẫn thi hành văn bản

QPPL của cơ quan Nhà nƣớc cấp trên, bảo đảm cho các văn bản này (luật, nghị quyết

của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội, lệnh, quyết định

của Chủ tịch nƣớc, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ)

đƣợc thực hiện trên thực tiễn. Ngoài ra, còn quy định biện pháp để thực hiện chức

năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách. Bên cạnh đó, pháp luật cũng quy

định, văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nƣớc trung ƣơng có hiệu lực

trong phạm vi cả nƣớc và đƣợc áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân, trừ

trƣờng hợp văn bản có quy định khác hoặc điều ƣớc quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ

nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác. Đồng thời, các văn bản QPPL về quản

lý nhà nƣớc thuộc ngành và lĩnh vực do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban

hành có hiệu lực thi hành trong phạm vi cả nƣớc.

Có thể khẳng định, với chức năng và phạm vi áp dụng, văn bản QPPL do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành có ý nghĩa quan trọng trong quá trình đƣa các quy định trong

văn bản pháp luật của cơ quan nhà nƣớc cấp trên đi vào cuộc sống, triển khai toàn

diện, đồng bộ trên phạm vi cả nƣớc các quy định pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh

vực mà mình phụ trách. Đồng thời, góp phần bảo đảm cho hệ thống văn bản QPPL từ

trung ƣơng xuống địa phƣơng đƣợc hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ.

Thứ hai, là căn cứ để các cấp chính quyền địa phƣơng ban hành văn bản quy

phạm pháp luật tại địa phƣơng mình hoặc là căn cứ áp dụng để giải quyết các vụ việc

cụ thể:

Để đảm bảo tính hệ thống của văn bản QPPL, việc quy định văn bản QPPL phải

đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, minh bạch là vô cùng quan trọng. Theo đó, văn bản

QPPL phải bảo đảm tính thống nhất, không mâu thuẫn, chồng chéo với văn bản của cơ

quan nhà nƣớc cấp trên, bảo đảm phù hợp với chủ trƣơng, đƣờng lối chung của Đảng;

bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật;

tính khả thi của văn bản. Nhằm đáp ứng các yêu cầu này, văn bản đƣợc ban hành theo

thẩm quyền phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị

quyết của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc; các văn bản

do Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban hành

và các văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Ngoài ra, văn bản QPPL còn phải bảo đảm

tính công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ

quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; bảo

đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trƣờng, không làm cản trở việc thực

hiện điều ƣớc quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên…

Văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là một trong các căn cứ pháp

lý để các cấp chính quyền địa phƣơng ban hành văn bản QPPL để điều chỉnh quan hệ

xã hội thuộc các lĩnh vực cụ thể do bộ, cơ quan ngang bộ đó quản lý tại địa phƣơng

mình. Do vậy, văn bản QPPL của bộ, cơ quan ngang bộ có tầm ảnh hƣởng lớn, không

những cụ thể hóa và triển khai văn bản của cấp trên, mà còn là căn cứ pháp lý để các

cấp chính quyền địa phƣơng ban hành văn bản của mình. Không chỉ thế, văn bản do bộ,

cơ quan ngang bộ còn là căn cứ áp dụng trực tiếp đối với những vụ việc cụ thể (tính chất

quy định chi tiết, hƣớng dẫn thi hành của văn bản), chính vì thế, mà vai trò của Thông

tƣ, Thông tƣ liên tịch càng đƣợc khẳng định. Về mặt lý thuyết cũng nhƣ pháp luật thực

định cũng chỉ ra rằng, khi văn bản QPPL đƣợc ban hành thì văn bản đó phải đảm bảo

đồng bộ và phải đƣợc áp dụng ngay trên thực tiễn. Thông tƣ có vai trò quan trọng

trong việc triển khai kịp thời văn bản QPPL của cấp trên, giúp cho các quy định trong

văn bản của cấp trên đi vào cuộc sống.

Thứ ba, về hình thức, phạm vi áp dụng của văn bản

Hình thức, phạm vi áp dụng văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là đặc

điểm đặc thù thể hiện rõ tính chất của văn bản. Theo đó, văn bản đƣợc ban hành bằng

hình thức Thông tƣ của Bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ hoặc Thông tƣ liên tịch

của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao,

Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Về phạm vi, văn bản có phạm vi áp dụng

trong cả nƣớc và nhằm quản lý nhà nƣớc trong các lĩnh vực đƣợc Chính phủ giao.

(ii) Bản chất của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Về bản chất, văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là hình thức

thực hiện quyền lực nhà nƣớc của bộ, cơ quan ngang bộ trong quản lý hành chính nhà

nƣớc. Văn bản QPPL do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực

hiện, nghĩa là nó chỉ đƣợc hình thành bằng con đƣờng nhà nƣớc. Thông qua nhà nƣớc,

giai cấp thống trị thể hiện và hợp pháp hóa ý chí của mình một cách chính thống trên

thực tế. Văn bản QPPL trong Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam mang

tính Nhân dân (thể hiện ý chí của Nhân dân Việt Nam mà nòng cốt gồm giai cấp công

nhân, giai cấp nông dân, đội ngũ trí thức và những ngƣời lao động khác), do Nhân dân

(nhà nƣớc tạo mọi điều kiện để Nhân dân Việt Nam tham gia vào các hoạt động xây

dựng, thực hiện văn bản QPPL, kiểm tra, giám sát văn bản QPPL), vì Nhân dân (mang

lại và bảo vệ lợi ích cho Nhân dân trên các lĩnh vực khác nhau).

Phù hợp với phƣơng thức tổ chức quyền lực nhà nƣớc đã đƣợc ghi nhận tại

Hiến pháp, đó là “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm

soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp,

tư pháp” và nguyên tắc “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp

luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện tắc tập trung dân chủ”

[101], bộ, cơ quan ngang bộ ban hành văn bản QPPL để thực hiện các nhiệm vụ,

quyền hạn đã đƣợc Nhà nƣớc và Nhân dân giao phó. Do vậy, có thể nói, văn bản

QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là phƣơng thức biểu đạt quyền lực nhà nƣớc

của bộ, cơ quan ngang bộ, nhằm tổ chức, triển khai, thi hành các nhiệm vụ quản lý nhà

nƣớc thuộc ngành, lĩnh vực đƣợc giao phụ trách.

Ngoài ra, về bản chất, văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành còn

góp phần thúc đẩy việc xây dựng và phát triển nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Việt Nam của Nhân dân, do Nhân, vì Nhân dân. Xây dựng nhà nƣớc pháp quyền Việt

Nam đồng nghĩa với việc củng cố, nâng cao vị trí, vai trò của pháp luật trong đời sống

nhà nƣớc và xã hội. Pháp luật nói chung và hệ thống văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành nói riêng đã và đang là cơ sở pháp lý vững chắc cho việc tổ chức

và hoạt động của bộ máy nhà nƣớc, ghi nhận và bảo đảm tất cả quyền lực nhà nƣớc

thuộc về Nhân dân, mở rộng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, thực hiện quyền làm chủ

của Nhân dân.

2.2. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, BẢN CHẤT, MỤC ĐÍCH CỦA KIỂM

TRA VĂN BẢN QPPL VÀ KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN

NGANG BỘ BAN HÀNH

2.2.1. Khái niệm, đặc điểm, bản chất, mục đích của kiểm tra văn bản QPPL

2.2.1.1. Khái niệm kiểm tra văn bản QPPL

Đặc trƣng cơ bản của Nhà nƣớc pháp quyền là tính tối thƣợng của pháp luật,

pháp luật đƣợc ban hành để bảo đảm quyền tự do, dân chủ của công dân, để bảo đảm

cho con ngƣời, công dân đƣợc phát triển toàn diện. Bên cạnh đó, pháp luật còn là cơ sở

cho tổ chức và hoạt động của các thiết chế nhà nƣớc, bảo đảm cho các thiết chế này

đƣợc tổ chức và vận hành trong khuôn khổ pháp luật. Trên cơ sở pháp luật, các cơ

quan nhà nƣớc tổ chức và thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, đồng thời, xác lập

mối quan hệ với Nhân dân. Có nhƣ vậy, hoạt động của các thiết chế nhà nƣớc mới

đƣợc công khai, minh bạch, trong khuôn khổ và có thể kiểm soát đƣợc, cùng với đó,

quyền và lợi ích của cơ quan, tổ chức, cá nhân đƣợc bảo đảm và bảo vệ. Cũng vì lẽ đó,

pháp luật trong Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam phải là phƣơng tiện

để giới hạn, kiểm soát quyền lực nhà nƣớc, để Nhà nƣớc thực sự là của Nhân dân,

trong đó, văn bản QPPL phải ngày càng đƣợc nâng cao về chất lƣợng để xứng đáng là

thành phần cốt yếu trong hệ thống pháp luật theo những yêu cầu và tiêu chí mà Đảng

và Nhà nƣớc ta đang hƣớng tới, đó là: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật

đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế

kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội

chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế

xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp

phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế,

xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do,

dân chủ của công dân, góp phần đưa Việt Nam trở thành nước công nghiệp theo

hướng hiện đại vào năm 2020” [65].

Kiểm tra văn bản QPPL là một khâu quan trọng trong quá trình xây dựng, ban

hành và thực hiện pháp luật nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất

của hệ thống pháp luật. Theo Từ điển Tiếng Việt, kiểm tra có nghĩa là “xem xét kỹ

lưỡng để đánh giá, nhận xét” [140]. Còn theo Thuật ngữ Pháp lý do Nhà xuất bản Đại học Pháp phát hành tái bản lần thứ 2 năm 1990 (Gérard Cornu chủ biên)1, thuật ngữ

“kiểm tra” đƣợc hiểu là “sự kiểm tra sự phù hợp của một quyết định, một tình trạng,

một xử sự... với một chuẩn mực (tiêu chuẩn, quy phạm); là hoạt động nhằm kiểm tra

xem một cơ quan công quyền, một cá nhân hoặc một văn bản có tôn trọng hay không

tôn trọng yêu cầu về chức năng, nhiệm vụ hoặc các quy tắc được đặt ra” [142]. Nhƣ

vậy, có thể hiểu, kiểm tra là hoạt động xem xét, đối chiếu những sự vật, sự việc... đã

có hoặc đang đƣợc triển khai trên thực tế với các quy định, quy chuẩn sẵn có... qua đó,

đƣa ra nhận xét, đánh giá về tính đúng, sự phù hợp hay chƣa phù hợp của sự vật, sự

việc... thực tế đó với quy định, quy chuẩn... mà nó đƣợc đối chiếu (tôn trọng hay

không tôn trọng yêu cầu về chức năng, nhiệm vụ hoặc các quy tắc đƣợc đặt ra). Việc

xem xét “kỹ lƣỡng”, đánh giá nhằm mục đích đƣa ra những phƣơng án xử lý khác

nhau nhằm làm cho sự vật, sự việc (đối tƣợng đƣợc kiểm tra)... đƣợc điều chỉnh, hoàn

thiện cho phù hợp với các quy định, quy chuẩn... tƣơng ứng. Từ các phân tích này, có

thể hiểu thuật ngữ “kiểm tra” rộng hơn so với Từ điển Tiếng Việt đã định nghĩa. Việc

kiểm tra không chỉ dừng lại ở việc xem xét để đánh giá, nhận xét mà thông qua việc

xem xét, đánh giá, còn phải đƣa ra phƣơng án giúp cho đối tƣợng đƣợc kiểm tra trở

nên phù hợp với quy chuẩn, quy định. Từ các phân tích trên có thể hiểu: “Kiểm tra là

hoạt động của chủ thể có chức năng (có thẩm quyền) thực hiện việc xem xét, đối chiếu

đối tượng được kiểm tra với các tiêu chí đã được định sẵn nhằm đánh giá, nhận xét,

kết luận về tính đúng, tính phù hợp của đối tượng được kiểm tra với các tiêu chí tương 1 Vocabulare juridique, Presses Universitaires de France, Paris, 1990.

ứng và đặt ra yêu cầu, phương án nhằm làm cho đối tượng được kiểm tra trở nên

đúng, phù hợp với các tiêu chí mà nó hướng tới”.

Đối tƣợng của hoạt động kiểm tra là đa dạng, tùy thuộc vào mục đích, tính chất,

phạm vi, quyền hạn của chủ thể kiểm tra... mà xác định đƣợc đối tƣợng đƣợc kiểm tra.

Trong hoạt động quản lý nhà nƣớc, ở hầu hết các ngành, lĩnh vực quản lý nhà nƣớc, các

chủ thể có thẩm quyền đều tiến hành hoạt động kiểm tra với các đối tƣợng của hoạt

động kiểm tra khác nhau phụ thuộc vào yêu cầu quản lý nhà nƣớc của mình. Thông qua

đó, đề ra các phƣơng án nâng cao đƣợc chất lƣợng quản lý nhà nƣớc đối với ngành, lĩnh

vực đó. Chẳng hạn nhƣ: kiểm tra công tác thi đua - khen thƣởng; kiểm tra công tác quản

lý thị trƣờng; kiểm tra công tác thi hành án dân sự ở một địa phƣơng; kiểm tra công tác

xây dựng và ban hành văn bản QPPL của một cơ quan nhà nƣớc nhất định...

Kiểm tra văn bản QPPL lần đầu tiên đƣợc quy định tại Hiến pháp năm 1992

(sửa đổi, bổ sung năm 2001) và tiếp tục đƣợc quy định tại Hiến pháp năm 2013, Luật

Tổ chức Chính phủ năm 2001 (nay là Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015), Luật Tổ

chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 (nay là Luật Tổ chức chính

quyền địa phƣơng 2015), Luật năm 1996, Luật năm 2004, Luật năm 2008 và hiện nay

là Luật năm 2015 và các văn bản hƣớng dẫn thi hành. Cho đến trƣớc thời điểm Chính

phủ ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì chƣa có định nghĩa chính thức nào về

kiểm tra văn bản QPPL. Do đó, tại Khoản 4 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy

định “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính

hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được kiểm

tra và xử lý văn bản trái pháp luật” [31].

Nhƣ vậy, kiểm tra văn bản QPPL là việc xem xét, đánh giá, đối chiếu văn bản

đƣợc kiểm tra với văn bản làm căn cứ pháp lý cho việc kiểm tra nhằm phát hiện những

nội dung không hợp hiến, không hợp pháp, không thống nhất của văn bản. Khái niệm

kiểm tra văn bản đƣợc nêu ở trên còn bao gồm cả hoạt động xử lý văn bản trái pháp

luật. Kiểm tra văn bản là hoạt động diễn ra sau khi văn bản QPPL đã đƣợc ban hành và

có ý nghĩa quan trọng trong quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong

Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Bên cạnh các công cụ khác, kiểm

tra văn bản QPPL giống nhƣ một công cụ “làm sạch” hệ thống văn bản QPPL. Bằng

các thao tác kỹ thuật nghiệp vụ của mình, kiểm tra văn bản giúp phát hiện những quy

định trái pháp luật, mâu thuẫn, nhƣ văn bản QPPL của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền

ban hành văn bản ở cấp dƣới không phù hợp với văn bản của cơ quan, ngƣời có thẩm

quyền ban hành văn bản ở cấp cao hơn. Không chỉ dừng ở đó, chế định này còn cho

phép các chủ thể có thẩm quyền thực hiện việc xử lý các quy định trái pháp luật bằng

nhiều hình thức khác nhau, nhƣ đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ văn bản... thao tác này

giúp cho các văn bản trở nên phù hợp, đồng bộ với nhau.

Từ các phân tích trên, có thể nhận thấy, kiểm tra văn bản QPPL là quá trình bao

gồm nhiều khâu khác nhau, từ xem xét, đánh giá, đến kết luận về tính pháp lý của văn

bản và việc xử lý văn bản trái pháp luật. Trong đó, cần lƣu ý mối quan hệ biện chứng

giữa kết luận về tính hợp hiến hợp pháp, tính thống nhất của văn bản đƣợc kiểm tra với

việc xử lý nội dung trái pháp luật của văn bản đó. Hoạt động kiểm tra văn bản chỉ có ý

nghĩa thực sự khi toàn bộ các khâu của hoạt động này đƣợc thực hiện triệt để, đến cùng,

tức là thực hiện xong khâu xử lý nội dung trái pháp luật của văn bản. Việc xử lý nội

dung trái pháp luật của văn bản thông qua các hình thức đình chỉ việc thi hành hoặc bãi

bỏ văn bản giúp loại bỏ văn bản trái pháp luật khỏi hệ thống văn bản QPPL, ngăn chặn

các hậu quả xấu phát sinh từ việc ban hành và áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra. Do

đó, nói đến kiểm tra văn bản QPPL thì không thể thiếu quá trình xử lý văn bản trái pháp

luật. Đây là ý nghĩa thực sự của công cụ này trong hoàn thiện hệ thống pháp luật và

kiểm soát quyền lực nhà nƣớc.

Kiểm tra văn bản đƣợc hiểu sâu sắc hơn khi đặt trong sự so sánh, phân biệt với

một số hoạt động có tính chất khá gần gũi nhƣ hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản

QPPL (là hoạt động diễn ra trƣớc khi ban hành văn bản QPPL); hoạt động rà soát văn

bản QPPL; hoạt động giám sát văn bản QPPL (là hoạt động diễn ra sau khi ban hành

văn bản). Cụ thể là:

(i) Kiểm tra văn bản QPPL trong mối quan hệ so sánh với thẩm định văn bản

QPPL: Bản chất của thẩm định là kiểm tra trƣớc khi ban hành văn bản QPPL nhằm phát

hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm sai trái

có thể có trong dự thảo [142]. Thẩm định, thẩm tra văn bản QPPL có mối quan hệ chặt

chẽ, hữu cơ với kiểm tra văn bản QPPL và điểm chung giữa chúng là hƣớng tới việc

đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống văn bản

QPPL. Tuy nhiên, chúng có sự khác nhau cơ bản về phạm vi nội dung, đối tƣợng, thời

điểm, giá trị pháp lý của kết quả kiểm tra. Ngoài ra, nếu nhƣ thẩm định là việc xem xét,

đánh giá và phát hiện những nội dung sai trái, không hợp lý, không khả thi nhằm hoàn

thiện dự thảo, bảo đảm một văn bản đƣợc ban hành có chất lƣợng tốt thì kiểm tra văn

bản là nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của một văn bản QPPL, hƣớng tới

việc xử lý kịp thời, toàn diện, triệt để những sai trái đó, nhằm đảm bảo tính thống nhất

của hệ thống pháp luật và tránh đƣợc những thiệt hại có thể có khi những văn bản đó

tiếp tục đƣợc thực hiện trên thực tiễn.

(ii) Kiểm tra văn bản QPPL trong mối quan hệ so sánh với hoạt động rà soát

văn bản QPPL: Rà soát văn bản “là việc xem xét, đối chiếu, đánh giá các quy định của

văn bản được rà soát với văn bản là căn cứ để rà soát, tình hình phát triển kinh tế - xã

hội nhằm phát hiện, xử lý hoặc kiến nghị xử lý các quy định trái pháp luật, mâu thuẫn,

chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp” [31]. Nhƣ vậy, có thể thấy, kiểm

tra và rà soát văn bản QPPL có điểm giống nhau, đều đƣợc tiến hành sau khi văn bản

đƣợc ban hành và đều nhằm phát hiện những quy định trái pháp luật, không phù hợp

với văn bản làm căn cứ đối chiếu, từ đó có biện pháp xử lý nhằm bảo đảm tính hợp hiến,

hợp pháp, tính thống nhất và tính khả thi của văn bản. Tuy nhiên, hai hoạt động này luôn là

hai hoạt động độc lập, chúng khác nhau cơ bản ở những nội dung nhƣ: đối tƣợng, thời điểm

tiến hành, phạm vi thực hiện, hình thức xử lý. Theo đó, kiểm tra văn bản nhằm phát hiện và

xử lý nội dung trái pháp luật của văn bản ngay khi văn bản đƣợc ban hành; rà soát văn bản

quy phạm pháp luật là chỉ đƣợc tiến hành khi có căn cứ cho rằng, văn bản đó có thể bị

lạc hậu (với văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên ban hành sau hoặc với tình hình

phát triển kinh tế - xã hội phát sinh sau khi văn bản đƣợc ban hành), nhằm phát hiện

quy định trái, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp để kịp thời

đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc ban hành văn bản mới.

Về mặt đối tƣợng, đối tƣợng của hoạt động rà soát văn bản QPPL là toàn hệ thống văn

bản QPPL (trừ Hiến pháp), còn đối tƣợng của hoạt động kiểm tra văn bản là những

loại văn bản QPPL nhất định theo quy định của pháp luật mà không phải là toàn bộ hệ

thống văn bản QPPL, theo quy định tại Luật năm 2008 (và nay là Luât năm 2015), đối

tƣợng của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL chỉ từ văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ

ban hành trở xuống.

(iii) Kiểm tra văn bản QPPL trong mối quan hệ so sánh với hoạt động giám sát văn

bản QPPL: Có thể hiểu, kiểm tra, giám sát văn bản QPPL đều là hoạt động theo dõi,

xem xét, đánh giá văn bản QPPL sau khi đƣợc ban hành. Việc giám sát, kiểm tra văn

bản QPPL đƣợc tiến hành nhằm phát hiện những nội dung sai trái hoặc không còn phù

hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ

văn bản, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ

quan, cá nhân đã ban hành văn bản sai trái. Có sự khác nhau về thẩm quyền, trình tự,

thủ tục giám sát và kiểm tra văn bản QPPL. Hiện nay, thẩm quyền, trình tự, thủ tục giám

sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu

hiệu trái pháp luật đƣợc quy định cụ thể tại Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, ngoài

ra, thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật của các cơ quan thực hiện giám sát văn bản

QPPL cũng đƣợc quy định rõ tại Luật này; thẩm quyền, trình tự, thủ tục kiểm tra văn

bản QPPL đƣợc quy định cụ thể tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP trên cơ sở kế thừa

Nghị định số 40/2010/NĐ-CP và các văn bản hƣớng dẫn thi hành. Về phạm vi, đối

tƣợng, hoạt động giám sát văn bản QPPL đƣợc thực hiện đối với toàn hệ thống văn bản

QPPL, bởi các chủ thể có thẩm quyền ở cơ quan quyền lực nhà nƣớc hoặc cơ quan hành

chính nhà nƣớc. Nhƣng kiểm tra văn bản QPPL hiện nay chỉ đƣợc thực hiện đối với văn

bản QPPL từ cấp bộ ban hành trở xuống các cấp chính quyền địa phƣơng.

2.2.1.2. Đặc điểm của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

(i) Đối tượng của hoạt động là các văn bản QPPL do cơ quan, người có thẩm

quyền thuộc các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và các cấp chính quyền địa

phương ban hành: Đây là đặc điểm khá cơ bản của hoạt động này. Theo đó, chỉ các văn

bản do hệ thống cơ quan hành chính nhà nƣớc từ cấp bộ trở xuống các cấp chính quyền

địa phƣơng ban hành mới thuộc đối tƣợng của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL. Các văn

bản này bao gồm: thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ; thông tƣ liên

tịch giữa Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối

cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân

tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng; Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Văn

bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc

biệt; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh,

thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng; Quyết định của Ủy ban nhân dân

cấp huyện; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phƣờng, thị trấn; Quyết định của Ủy

ban nhân dân cấp xã.

(ii) Chủ thể có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản là người có thẩm quyền trong

các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương: Bao gồm: Thủ tƣớng

Chính phủ; bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang bộ; Chủ tịch UBND các cấp.

(iii) Nội dung của hoạt động là kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống

nhất của văn bản QPPL: Cơ quan, ngƣời có thẩm quyền có trách nhiệm đối chiếu, đánh

giá và kết luận về giá trị pháp lý của văn bản ở các khía cạnh tính hợp hiến, tính hợp pháp,

tính thống nhất của văn bản và phải chịu trách nhiệm về kết luận của mình. Văn bản đƣợc

kiểm tra đƣợc coi là hợp hiến hợp pháp, thống nhất khi phù hợp với văn bản QPPL của

cấp trên về nội dung, thẩm quyền, căn cứ ban hành, trình tự, thủ tục ban hành văn bản.

Trên cơ sở kết luận kiểm tra, cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản kiến nghị cơ

quan đã ban hành văn bản xử lý văn bản hoặc tự mình xử lý văn bản theo thẩm quyền.

(iv) Kiểm tra văn bản phải gắn liền với xử lý văn bản QPPL trái pháp luật: Kiểm

tra văn bản QPPL có mục đích là phát hiện và xử lý văn bản QPPL trái pháp luật, góp

phần hoàn thiện hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ. Chủ thể có thẩm quyền xử lý văn

bản bằng các hình thức khác nhau, gồm: đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ toàn bộ hoặc

một phần văn bản trái pháp luật.

(v) Mối quan hệ phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan có liên quan trong quá

trình kiểm tra, xử lý văn bản QPPL: Trong quá trình kiểm tra văn bản, giữa các cơ

quan có liên quan có mối quan hệ phối hợp chặt chẽ với nhau nhằm đạt đƣợc mục đích

của hoạt động. Đó là mối liên quan, phối hợp giữa cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra

văn bản với cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản để cung cấp thông tin tài liệu phục vụ

hoạt động kiểm tra văn bản; giữa các cơ quan khác nhau để trao đổi, thảo luận, thống nhất

về các nội dung trái pháp luật của văn bản; giữa các cơ quan ban hành và kiểm tra văn

bản với các phƣơng tiện thông tin đại chúng nhằm công bố, đƣa tin… về văn bản trái pháp

luật và kết quả xử lý văn bản trái pháp luật…

2.2.1.3. Bản chất, mục đích của kiểm tra văn bản QPPL

(i) Là phương thức giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước

Nhƣ đã phân tích, văn bản QPPL nói chung đƣợc coi là phƣơng thức thực hiện

và thể hiện quyền lực nhà nƣớc, ở đó nhà nƣớc thể hiện ý chí của mình. Hiến pháp đã

ghi nhận Nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nƣớc pháp quyền xã

hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân, do Nhân dân làm chủ, tất cả

quyền lực nhà nƣớc thuộc về Nhân dân, theo đó, Nhân dân thực hiện quyền lực của

mình thông qua các cơ quan nhà nƣớc. Do đó, các cơ quan này thay mặt Nhân dân để

thực hiện quyền lực. Về nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân

công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền

lập pháp, hành pháp, tư pháp” [101], văn bản QPPL của nhà nƣớc thể hiện ý chí và

nguyện vọng của nhà nƣớc, cũng là của Nhân dân, tuy nhiên, các văn bản này lại đƣợc

ban hành thông qua các cơ quan đại diện quyền lực nhà nƣớc, do đó, để đảm bảo chính

xác và chắc chắn rằng, quyền lực của Nhân dân đƣợc bảo đảm, tuân thủ đúng Hiến

pháp và pháp luật, thì giữa các cơ quan nhà nƣớc bên cạnh việc phân công, phối hợp

còn cần phải kiểm soát lẫn nhau trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và

tƣ pháp mà Nhân dân giao phó.

Xuất phát từ quan điểm trên, có thể nói bản chất căn bản nhất của hoạt động kiểm

tra văn bản QPPL là một trong những phƣơng thức để các cơ quan nhà nƣớc kiểm tra,

giám sát, kiểm soát lẫn nhau trong quá trình tổ chức thực hiện quyền lực, quản lý hành

chính nhà nƣớc các cơ quan hành chính nhà nƣớc. Mặc dù mới chỉ giới hạn trong các cơ

quan hành chính nhà nƣớc, dƣới góc độ kiểm soát quyền lực nhà nƣớc, kiểm tra văn bản

QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành cần có cái nhìn mới, quan điểm mới, từ đó mới

có những giải pháp hữu hiệu, phù hợp, phát huy vai trò, ý nghĩa trong bảo đảm tính hợp

Hiến, hợp pháp của văn bản QPPL, đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện nhà nƣớc

pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

(ii) Là phương thức bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân

Trên cơ sở quan điểm đã phân tích tại mục (i) của phần này, có thể dễ dàng nhận ra

bản chất cốt lõi của kiểm tra văn bản QPPL đó là phƣơng thức bảo đảm, bảo vệ quyền con

ngƣời, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân, phát huy dân

chủ trong thi hành pháp luật. Theo đó, đứng trƣớc nguy cơ quyền và lợi ích hợp pháp của

cơ quan, tổ chức, công dân có thể bị hạn chế bởi văn bản QPPL, hoặc nguy cơ bằng quyền

lực của mình, cơ quan có thẩm quyền ban hành các văn bản QPPL chứa đựng các đặc

quyền, đặc lợi cho một nhóm cụ thể nào đó, làm ảnh hƣởng đến nhóm đối tƣợng khác. Do

đó, kiểm tra văn bản QPPL cần đƣợc phát huy để loại bỏ các quy định này, làm sạch hệ

thống văn bản QPPL, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật.

(iii) Là phương thức để tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong ban hành và

thi hành pháp luật, nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ

thống pháp luật

Việc kiểm tra văn bản đƣợc tiến hành nhằm phát hiện những nội dung trái pháp

luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp

pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời, kiến nghị cơ quan, ngƣời có

thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật

sẽ góp phần nâng cao chất lƣợng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống

pháp luật. Theo đó, bên cạnh việc kiểm tra theo thẩm quyền của các cơ quan nhà nƣớc,

cần phát huy cơ chế giám sát từ Nhân dân đối với các văn bản QPPL. Thực hiện tốt cơ

chế này và việc tham gia đông đảo của các tầng lớp, các lực lƣợng khác ngoài xã hội đối

với văn bản QPPL, sẽ tạo “áp lực” lớn đối với cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành

văn bản QPPL. Theo đó, sẽ có tác động tích cực đến tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ

nghĩa trong ban hành và thi hành pháp luật; nâng cao chất lƣợng, hiệu quả công tác xây

dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.

2.2.2. Khái niệm, đặc điểm, bản chất, mục đích của kiểm tra văn bản

QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

2.2.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Trên cơ sở khái niệm chung về kiểm tra văn bản QPPL, khái niệm văn bản

QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành và thực tiễn triển khai công tác này trên thực

tế, có thể hiểu kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nhƣ sau:

“Kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là hoạt động đối chiếu, xem

xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của các văn bản QPPL

do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành và xử lý văn bản do Bộ trưởng,

Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành trái pháp luật”.

Về cơ bản, kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành cũng bao gồm

các nội dung nhƣ đối với các loại văn bản QPPL khác thuộc đối tƣợng đƣợc kiểm tra.

Tuy nhiên, kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có vị trí đặc biệt

quan trọng trong hoạt động kiểm tra văn bản nói chung và trong xây dựng, hoàn thiện

hệ thống pháp luật.

2.2.2.2. Đặc điểm của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành

Ngoài các đặc điểm của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL nói chung nhƣ đã

nêu ở các phần trên, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban

hành còn có một số đặc điểm đặc trƣng sau:

(i) Đối tượng của hoạt động là Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan

ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh

án tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao: Đây là các

đối tƣợng chiếm thứ bậc cao nhất trong hệ thống đối tƣợng văn bản QPPL chịu sự

kiểm tra, xử lý theo cơ chế kiểm tra văn bản QPPL. Các văn bản này có phạm vi

không gian áp dụng trên cả nƣớc và tầm ảnh hƣởng mang tính chất ngành, lĩnh vực. Là

văn bản quy định chi tiết các điều, khoản, điểm đƣợc cơ quan nhà nƣớc cấp trên giao,

là căn cứ ban hành văn bản của các cấp chính quyền địa phƣơng và đƣợc áp dụng trực

tiếp đối với các vụ việc cụ thể.

(ii) Chủ thể có thẩm quyền kiểm tra văn bản là Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ

trưởng cơ quan ngang bộ: Theo đó, bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang bộ kiểm tra văn bản

do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ khác ban hành về những nội dung có liên

quan đến ngành, lĩnh vực do mình phụ trách; Thủ tƣớng Chính phủ kiểm tra thông tƣ

của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ; nội dung quy định thuộc lĩnh vực quản

lý nhà nƣớc của bộ, cơ quan ngang bộ trong thông tƣ liên tịch giữa Bộ trƣởng, Thủ

trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện

kiểm sát nhân dân tối cao (Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp kiểm tra văn bản thuộc thẩm quyền

của mình và giúp Thủ tƣớng Chính phủ thực hiện việc kiểm tra văn bản thuộc thẩm

quyền của Thủ tƣớng).

(iii) Chủ thể có thẩm quyền xử lý: Gồm Thủ tƣớng Chính phủ và bộ trƣởng,

Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ. Đây là đặc điểm khá quan trọng và khác biệt so với chủ

thể có thẩm quyền xử lý văn bản QPPL nói chung. Mặc dù pháp luật quy định các hình

thức xử lý văn bản QPPL trái pháp luật bao gồm đình chỉ việc thi hành và bãi bỏ một

phần hoặc toàn bộ văn bản. Tuy nhiên, do đặc điểm là quan hệ hành chính ngang cấp,

nên mặc dù có quy định các hình thức xử lý nhƣ đã nêu, xong các bộ trƣởng, thủ trƣởng

cơ quan ngang bộ khi kiểm tra, kết luận về tính trái pháp luật của văn bản chỉ có thể kiến

nghị cơ quan đã ban hành văn bản (là các bộ, cơ quan ngang bộ khác) tự kiểm tra, xử lý.

Trƣờng hợp văn bản không đƣợc tự kiểm tra, xử lý thì bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ quan

ngang bộ có thẩm quyền kiểm tra văn bản kiến nghị Thủ tƣớng Chính phủ xử lý bằng

hình thức đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản.

Nhƣ vậy, về bản chất, chỉ có Thủ tƣớng Chính phủ mới xử lý những văn bản

này. Còn lại, ngoài việc kiến nghị thì ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành không có thẩm quyền gì trong xử lý văn bản, mặc dù văn bản

trái với quy định của ngành, lĩnh vực do mình quản lý.

2.2.2.3 Bản chất, mục đích của kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang

bộ ban hành

Trên cơ sở khái niệm, bản chất, mục đích của kiểm tra văn bản QPPL nói

chung, kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành vừa mang bản chất,

mục đích chung của kiểm tra văn bản QPPL vừa mang tính chất đặc thù. Theo đó, bản

chất, mục đích của kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành thể hiện

ở các nội dung cụ thể nhƣ sau:

Thứ nhất, là phương thức giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ quan

hành chính nhà nước cấp bộ

Kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có thể đƣợc coi

là một hình thức kiểm tra, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nƣớc của các cơ

quan này nhằm phát hiện và loại trừ sự lạm quyền từ phía các cơ quan có thẩm quyền

ban hành văn bản QPPL, loại trừ tối đa tình trạng không hợp hiến, hợp pháp của nội

dung văn bản QPPL, bảo vệ quyền con ngƣời, quyền công dân. Tuy nhiên, kiểm tra

văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành với cơ chế tổ chức nhƣ hiện nay mới

chỉ đáp ứng phần nào nhu cầu kiểm soát quyền lực nhà nƣớc, bởi cơ chế này đƣợc đặt

trong nội bộ các cơ quan hành chính nhà nƣớc, do vậy, mới chỉ thực hiện đƣợc việc

kiểm soát bên trong, mang tính chất nội bộ giữa các cơ quan hành chính nhà nƣớc.

Thứ hai, là phương thức bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân;

bảo đảm lợi ích của doanh nghiệp, lợi ích của công dân

Nhà nƣớc pháp quyền đề cao giá trị của con ngƣời trong mối quan hệ với Nhà

nƣớc. Một trong những yêu cầu không thể thiếu của Nhà nƣớc pháp quyền là tôn

trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền con ngƣời. “Trong mối quan hệ với quyền con người,

Nhà nước pháp quyền có ba nghĩa vụ chính, đó là: nghĩa vụ chú ý, nghĩa vụ bảo vệ và

nghĩa vụ thực thi” [129]. Trong nghĩa vụ chú ý, Nhà nƣớc không đƣợc trực tiếp hoặc

gián tiếp cản trở cá nhân thực hiện quyền con ngƣời của họ. Trong nghĩa vụ bảo vệ,

Nhà nƣớc phải bảo vệ cá nhân khỏi sự can thiệp vào vị trí pháp lý của họ bởi ngƣời

thứ ba, suy rộng ra, nhà nƣớc có trách nhiệm giữ cho quyền con ngƣời đã đƣợc quy

định trong Hiến pháp đƣợc nguyên vẹn, đúng nhƣ đã đƣợc ghi nhận thông qua các

hình thức khác nhau mà không bị xâm phạm bởi bất kỳ đối tƣợng nào. Nghĩa vụ thực

thi đòi hỏi Nhà nƣớc phải tạo điều kiện để thực thi các quyền của họ thông qua các

biện pháp tích cực mà nhà nƣớc tiến hành.

Văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là một phƣơng tiện để triển

khai thực hiện, ghi nhận, bảo đảm, bảo vệ quyền con ngƣời, nhƣng cũng có khả năng

chứa đựng các “nguy cơ” xâm phạm quyền con ngƣời. Theo khoản 2 Điều 14 Hiến pháp

năm 2013: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của

luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự an toàn

xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng” [101]. Văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành là văn bản dƣới luật và chủ yếu là các văn bản quy định chi tiết,

hƣớng dẫn thi hành pháp luật. Bởi vậy, hoạt động kiểm tra văn bản là nhằm mục đích

ngăn chặn các quy định bất hợp hiến, bất hợp pháp trong việc tổ chức, hƣớng dẫn thi

hành các quy định của pháp luật, pháp luật về quyền con ngƣời chủ yếu đƣợc thực hiện

thông qua việc ban hành văn bản của các bộ, cơ quan ngang bộ. Cụ thể là việc tìm ra

các quy định trái với các quy định của pháp luật về bảo vệ quyền con ngƣời (đặc trƣng

nhất là quy định hạn chế quyền con ngƣời tại các văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang

bộ ban hành), để xử lý hoặc kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý. Tuy nhiên,

cần có sự cân bằng (giải quyết vấn đề) giữa nhu cầu, nhận thức quản lý của các cơ

quan quản lý nhà nƣớc và quyền con ngƣời cũng nhƣ việc ban hành thể chế tại các bộ,

cơ quan ngang bộ và địa phƣơng, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nƣớc song cần bảo đảm

đúng pháp luật, tôn trọng và bảo vệ quyền con ngƣời.

Bên cạnh đó, kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành còn đƣợc coi

là phƣơng thức đảm bảo lợi ích của doanh nghiệp, lợi ích của công dân. Theo đó, văn

bản QPPL còn là công cụ để Nhà nƣớc quản lý kinh tế, tạo điều kiện cho nền kinh tế

thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa đƣợc thực hiện và phát triển thuận lợi. Nhà

nƣớc đã ban hành những văn bản có tính chất tạo điều kiện cho doanh nghiệp phát

triển tốt, mở rộng sản xuất kinh doanh, hoạt động kinh doanh xuất nhập khẩu thuận

lợi, góp phần phát triển kinh tế đất nƣớc. Chính sách pháp luật của Nhà nƣớc đã có

những tác động lớn đến sự phát triển của doanh nghiệp. Tuy nhiên, thời gian qua, một

số doanh nghiệp đã có nhiều phản ánh về nội dung trái pháp luật của một số văn bản gây

ảnh hƣởng đến lợi ích của các doanh nghiệp. Chẳng hạn, Luật Đầu tƣ năm 2014 quy

định chỉ văn bản QPPL của Chính phủ trở lên mới có thẩm quyền quy định về điều kiện

kinh doanh, nhƣng theo Báo cáo số 327/KTRVB-KT ngày 20/6/2016 của Cục Kiểm tra

văn bản QPPL – Bộ Tƣ pháp, tính từ khi Luật Đầu tƣ 2014 có hiệu lực (01/7/2015) đến

nay (tháng 5/2016), vẫn còn 18 văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ quy định về điều kiện

kinh doanh trái thẩm quyền. Việc kiểm tra, xử lý đối với các văn bản này góp phần tháo

dỡ rào cản đầu tƣ kinh doanh do các bộ, cơ quan ngang bộ dựng lên trái thẩm quyền.

Về phía ngƣời dân, nội dung của nhiều lĩnh vực văn bản pháp luật điều chỉnh

có liên quan trực tiếp đến lợi ích của công dân, nhƣ các văn bản liên quan đến quyền

lợi của ngƣời dân nhƣ: bồi thƣờng, hỗ trợ tái định cƣ khi nhà nƣớc thu hồi đất; liên

quan đến thủ tục, giấy tờ hành chính; các vấn đề khác… có tiềm ẩn nhiều khả năng

xâm phạm lợi ích hợp pháp của ngƣời dân. Vì thế, kiểm tra văn bản QPPL nói chung

và kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ nói riêng sẽ thực hiện chức năng

bảo vệ quyền lợi của nhân dân thông qua chế độ kiểm tra, xử lý các nội dung trái pháp

luật của văn bản.

Thứ ba, kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nhằm góp phần

bảo vệ Hiến pháp, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính hợp lý, khả thi của văn bản

quy phạm pháp luật

Thực tiễn thời gian qua cho thấy, một số văn bản đã gặp phải những phản ứng

khá gay gắt của ngƣời dân do văn bản không những trái pháp luật, mà còn không đảm

bảo tính khả thi, khó có thể đƣợc thực hiện trên thực tiễn. Ví dụ việc Bộ Tƣ pháp tổ

chức kiểm tra Quyết định số 33/2008/QĐ-BYT về việc ban hành tiêu chuẩn sức khỏe

ngƣời điều khiển phƣơng tiện giao thông cơ giới đƣờng bộ và Quyết định số

34/2008/QĐ-BYT về việc ban hành tiêu chuẩn sức khỏe ngƣời khuyết tật điều khiển

môtô, xe máy ba bánh dành cho ngƣời khuyết tật. Cục Kiểm tra văn bản QPPL cho

rằng, việc đƣa ra quá nhiều tiêu chuẩn (83 tiêu chuẩn), đặc biệt là có những tiêu chuẩn

cụ thể về chiều cao, cân nặng, số đo vòng ngực và một số tiêu chuẩn khác không phù

hợp với thực tế đã hạn chế quyền hiến định của công dân trong việc sử dụng tài sản -

phƣơng tiện giao thông. Mặt khác tạo sự phân biệt đối xử không cần thiết đối với một

số công dân có hạn chế về các tiêu chuẩn nêu trên... Cục Kiểm tra văn bản QPPL (Bộ

Tƣ pháp) đề nghị Bộ Y tế thực hiện việc tự kiểm tra, xử lý đối với hai quyết định đã

ban hành để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp cũng nhƣ tính hợp lý của văn bản. Kết

quả, các văn bản trên đã đƣợc xử lý theo quy định. Lẽ ra, Bộ Y tế phải phối hợp với

Bộ Giao thông vận tải để ban hành thông tƣ liên tịch thì mới phù hợp vì kết hợp đƣợc

tiêu chí sức khỏe của ngƣời điều khiển và quy định đảm bảo an toàn của phƣơng tiện.

Qua kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, cơ quan kiểm

tra văn bản còn phát hiện thấy văn bản làm cơ sở pháp lý để kiểm tra (Luật, Nghị

định), trong nhiều trƣờng hợp có nội dung chƣa đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý, nhất là

tính hợp lý, dẫn đến văn bản quy định chi tiết của bộ, cơ quan ngang bộ cũng có những

khiếm khuyết tƣơng tự. Do đó, qua kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban

hành, chủ thể có thẩm quyền kiểm tra văn bản còn phát hiện và có kiến nghị đối với

nội dung các văn bản khác của các cơ quan nhà nƣớc cấp trên để nghiên cứu, hoàn

thiện các văn bản đó.

Thứ tư, kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành góp phần nâng

cao chất lượng ban hành văn bản QPPL, đảm bảo trật tự, kỷ cương trong ban hành

văn bản quy phạm pháp luật, hoàn thiện hệ thống pháp luật

Nhƣ đã nêu, văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành thƣờng là căn cứ trực

tiếp của văn bản QPPL do các cấp chính quyền địa phƣơng ban hành. Văn bản do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ sẽ là tiền đề quan

trọng để toàn hệ thống văn bản từ cấp bộ tới địa phƣơng hợp hiến, hợp pháp, thống

nhất, đồng bộ; ngƣợc lại, sẽ dẫn đến việc trái, mẫu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống

pháp luật. Việc áp dụng các văn bản trái pháp luật sẽ để lại hậu quả, ảnh hƣởng đến

quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân nói chung và lợi ích của

doanh nghiệp, ngƣời dân nói riêng, làm ảnh hƣởng đến tính “tối thƣợng” của pháp luật

trong Nhà nƣớc pháp quyền. Quá trình kiểm tra, xử lý các văn bản QPPL do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành không những góp phần làm cho việc soạn thảo, ban hành văn

bản QPPL của bộ, cơ quan ngang bộ từng bƣớc đi vào nề nếp, xiết chặt kỷ luật trong

soạn thảo, ban hành văn bản mà còn góp phần làm cho hệ thống các văn bản QPPL

của các cấp chính quyền địa phƣơng cũng đƣợc điều chỉnh cho phù hợp.

Hơn nữa, hiện nay với vai trò của các phƣơng tiện truyền thông trong hoạt động

đƣa tin, phản ánh về văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật, đã tác động mạnh mẽ

đối với việc đảm bảo chất lƣợng, trật tự, kỷ cƣơng trong xây dựng, ban hành văn bản.

Theo đó, việc các phƣơng tiện thông tin đại chúng, cơ quan, tổ chức, công dân “đồng

loạt lên tiếng” về các nội dung trái pháp luật của các văn bản QPPL chính là sự giám

sát chặt chẽ, có tác động lớn, làm cho cơ quan ban hành văn bản cũng nhƣ cơ quan

kiểm tra văn bản buộc phải khẩn trƣơng hơn, thấu đáo hơn trong xem xét, xử lý văn

bản có dấu hiệu trái pháp luật.

Thứ năm, kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nhằm góp phần

phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa

Đặc tính này thể hiện vai trò chung của kiểm tra văn bản QPPL. Kiểm tra văn

bản QPPL không chỉ là việc của cơ quan nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn

bản mà theo các quy định hiện hành về kiểm tra văn bản thì còn có sự tham gia của cơ

quan, tổ chức, công dân vào hoạt động này. Đó chính là tính ƣu việt của phƣơng thức

kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin. Nhờ các quy định này, mà thời gian vừa

qua, các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản đã tiếp nhận và kiểm tra, xử lý kịp

thời nhiều văn bản QPPL trái pháp luật, nhất là các văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ

ban hành.

2.3. NGUYÊN TẮC, ĐỐI TƢỢNG, CHỦ THỂ, NỘI DUNG KIỂM TRA

VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

2.3.1. Nguyên tắc kiểm tra văn bản

Kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành phải tuân thủ nghiêm ngặt

những nguyên tắc quan trọng, góp phần nâng cao chất lƣợng, hiệu quả, phát huy vai

trò của kiểm tra văn bản QPPL trên thực tiễn. Các nguyên tắc cần sử dụng trong kiểm

tra văn bản QPPL nhƣ sau:

Một là: Nguyên tắc thường xuyên, kịp thời

Tính thƣờng xuyên của hoạt động kiểm tra văn bản thể hiện ở việc, chỉ cần có

văn bản đƣợc ban hành là phát sinh hoạt động kiểm tra; hoạt động kiểm tra văn bản

không mang tính kế hoạch, cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản khó có thể

dự kiến cụ thể đƣợc sẽ kiểm tra những văn bản nào, kiểm tra bao nhiêu văn bản… trong

những thời kỳ nhất định, vì vậy, cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản luôn ở

trong tƣ thế sẵn sàng tiếp nhận và thực hiện kiểm tra văn bản.

Thực hiện tốt nguyên tắc kiểm tra thƣờng xuyên có thể đáp ứng đƣợc yêu cầu

của tính kịp thời. Nguyên tắc kiểm tra văn bản kịp thời yêu cầu cơ quan, ngƣời có

thẩm quyền kiểm tra, phát hiện nội dung trái pháp luật đúng thời điểm, giúp cho văn

bản sau khi đƣợc ban hành không có “cơ hội” phát sinh hiệu lực, đƣa vào áp dụng

trong thực tiễn, gây thiệt hại cho đối tƣợng chịu sự tác động. Tính kịp thời có ý nghĩa

rất lớn, góp phần “kịp thời” bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức,

công dân. Ngoài ra, nguyên tắc kịp thời còn thể hiện ở việc cơ quan, ngƣời có thẩm

quyền khẩn trƣơng tổ chức kiểm tra những văn bản có nội dung trái pháp luật sau khi

nhận đƣợc phản ánh của cơ quan, tổ chức, công dân và các phƣơng tiện thông tin đại

chúng. Từ kết quả kiểm tra, phải khẩn trƣơng xử lý hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm

quyền xử lý văn bản QPPL có nội dung trái pháp luật, nhằm hạn chế thấp nhất việc

tiếp tục áp dụng văn bản trái pháp luật, có thể gây thiệt hại cho đối tƣợng chịu sự tác

động của văn bản.

Hai là: Nguyên tắc khách quan, công khai, minh bạch

Nguyên tắc này đòi hỏi cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản xem xét

văn bản đƣợc kiểm tra với tất cả những vấn đề có liên quan thật thận trọng, không vì

một động cơ hay mục đích cá nhân nào, trong đó có sự phối hợp nhịp nhàng, chặt chẽ

với các cơ quan có liên quan, cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản để nắm rõ tình hình

và các vấn đề khác liên quan đến văn bản đƣợc kiểm tra. Trên cơ sở tôn trọng sự thật

khách quan và quá trình nghiên cứu, xem xét, cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra

văn bản kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản đƣợc kiểm tra.

Yêu cầu của nguyên tắc khách quan, công khai, minh bạch trong kiểm tra văn

bản đòi hỏi mọi khâu trong quá trình này phải rõ ràng, ai cũng có thể hiểu về quy trình,

ai cũng có thể biết đƣợc kết quả của hoạt động kiểm tra một văn bản cụ thể, nhƣ các

kết luận kiểm tra văn bản, các yêu cầu xử lý văn bản trái pháp luật, hay các quyết định

xử lý nội dung trái pháp luật của văn bản của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền…

ngƣời dân và doanh nghiệp dễ dàng tiếp cận với các thông tin trên, từ đó, nắm rõ về

tình trạng pháp lý của một văn bản QPPL, góp phần cho việc áp dụng pháp luật cũng

nhƣ việc tự bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân.

Ba là: Nguyên tắc xử lý văn bản trái pháp luật nhanh chóng, triệt để

Nguyên tắc này giúp hạn chế rủi ro, thiệt hại do áp dụng văn bản trái pháp luật

gây ra, đồng thời, nhanh chóng ban hành văn bản mới để thay thế, bãi bỏ, giúp cho các

quan hệ xã hội không bị đình trệ do không có QPPL để điều chỉnh. Nguyên tắc này

cũng góp phần làm minh bạch hệ thống văn bản QPPL.

Nhiều quan điểm cho rằng, cần phải bổ sung một số nguyên tắc nhƣ nguyên tắc

kiểm tra văn bản QPPL phải đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục, tuy nhiên, từ thực tế

thấy rằng, việc thực hiện đúng các quy định pháp luật về kiểm tra văn bản là phải thực

hiện nghiêm chỉnh các quy định về thẩm quyền, trình tự rồi, không cần phải quy định

thành nguyên tắc nữa. Ngoài ra, không tuân thủ trình tự kiểm tra văn bản có thể dẫn tới

vi phạm nguyên tắc khách quan, công khai, minh bạch trong kiểm tra văn bản. Chính

vì vậy, cần có quy định về xử lý đối với trƣờng hợp không tuân thủ đúng thẩm quyền,

trình tự trong kiểm tra văn bản.

Kết hợp giữa việc kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của

cơ quan ban hành văn bản, bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan cũng

đƣợc một số quan điểm cho là nguyên tắc của kiểm tra văn bản. Tuy nhiên, việc kết

hợp giữa việc kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của cơ quan

ban hành văn bản trong kiểm tra văn bản nhằm giúp cho hoạt động kiểm tra văn bản

đạt đƣợc kết quả cao, đây cũng chính là một thao tác kỹ thuật nghiệp vụ kiểm tra văn

bản, cần lồng ghép vào các chƣơng trình tập huấn nghiệp vụ của cơ quan có thẩm

quyền mà không cần thiết phải quy định thành nguyên tắc kiểm tra văn bản. Tƣơng tự

nhƣ vậy, việc phối hợp giữa các cơ quan trong kiểm tra văn bản cũng là một hoạt động

mang tính nghiệp vụ, bên cạnh đó, công tác phối hợp giữa các cơ quan đƣợc coi là

nguyên tắc hành chính giữa các cơ quan hành chính với nhau và đã đƣợc quy định ở

các văn bản khác, vì vậy, cũng không nhất thiết phải quy định thành một nguyên tắc

trong kiểm tra văn bản. Ngoài ra, một số quan điểm khác cho rằng, cần đƣa các nội

dung nhƣ: Nghiêm cấm các cơ quan, tổ chức, cá nhân lợi dụng việc kiểm tra văn bản

vì mục đích vụ lợi, gây khó khăn cho hoạt động bình thƣờng của cơ quan, ngƣời đã

ban hành văn bản và can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật; Sau khi kiểm

tra, cơ quan kiểm tra văn bản phải có kết luận về việc kiểm tra và thông báo cho cơ

quan, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản đƣợc kiểm tra theo quy định của pháp

luật; Cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xử lý văn bản chịu trách nhiệm về kết luận kiểm

tra, xử lý của mình; nếu quyết định xử lý trái pháp luật thì phải khắc phục hậu quả

pháp lý do quyết định đó gây ra… Tuy nhiên, các nội dung trên hoặc là đã đƣợc quy

định mang tính nguyên tắc chung tại các văn bản về tổ chức bộ máy nhà nƣớc hoặc các

văn bản liên quan đến trách nhiệm của cán bộ, công chức trong khi thi hành công vụ,

do đó, trong mọi việc, cán bộ, công chức phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định này,

không cần thiết phải quy định thành nguyên tắc kiểm tra văn bản.

2.3.2. Đối tƣợng của hoạt động kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Từ các khái niệm trên về văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành và

kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, có thể thấy, đối tƣợng của

hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành bao gồm: (i)

Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ; (ii) Thông tƣ liên tịch giữa Bộ

trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện

trƣởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Ngoài ra, các văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành trƣớc đây (nhƣ quyết định, chỉ thị của Bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ

quan ngang bộ, Thông tƣ liên tịch giữa các bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang bộ)

cũng có thể là đối tƣợng của hoạt động kiểm tra văn bản này nếu bị phản ánh, kiến

nghị (vì theo quy định của Luật năm 2015, các văn bản này vẫn còn hiệu lực cho đến

khi có văn bản thay thế, bãi bỏ).

Đây là những đối tƣợng chính, cốt yếu của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Tuy nhiên, để tránh nguy cơ những văn bản hành

chính cá biệt mang tính chất hƣớng dẫn do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nhƣng lại

chứa quy phạm pháp luật, không có căn cứ ban hành, vi phạm quyền con ngƣời, quyền

công dân, trong quá trình kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành,

cần mở rộng đối tƣợng đƣợc kiểm tra nếu có căn cứ phát sinh, mặc dù đó không phải

là văn bản QPPL.

Việc phát hiện kịp thời và tổ chức kiểm tra, xử lý các văn bản này có ý nghĩa

quan trọng trong bảo vệ quyền con ngƣời, quyền công dân. Tuy nhiên, khối lƣợng văn

bản này do các cơ quan ban hành mỗi năm là rất lớn, có thể lên đến con số hàng triệu

văn bản, chính vì vậy, việc quy định “cứng” là cơ quan, ngƣời có thẩm quyền phải tổ

chức kiểm tra tất cả những văn bản này là không khả thi, cũng không cần thiết, tuy

nhiên, cần có cơ sở để kiểm tra loại văn bản này khi có dấu hiệu trái pháp luật và dựa

trên những căn cứ nhất định mới phát sinh hoạt động kiểm tra văn bản. Theo đó, việc

phối hợp, trao đổi thông tin, phản ánh giữa các phƣơng tiện thông tin đại chúng, cơ

quan, tổ chức, công dân với cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản có vai trò quan

trọng, cần phát huy trên thực tiễn. Quy định này khuyến khích và “mở đƣờng” cho các

cơ quan, tổ chức và cá nhân có quyền “lên tiếng” đề nghị cơ quan có thẩm quyền bảo

vệ quyền và lợi ích của chính mình hoặc của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác do các

quy định trái pháp luật gây ra.

Do đó, đối tƣợng của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang

bộ ban hành không chỉ là các văn bản QPPL, mà còn bao gồm cả các loại nhƣ sau: (i)

Văn bản có chứa quy phạm pháp luật do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban

hành nhƣng không đƣợc ban hành bằng hình thức thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng

cơ quan ngang bộ, thông tƣ liên tịch giữa bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với

Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; (ii) Văn

bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc văn bản có thể thức nhƣ văn bản quy phạm pháp

luật do cơ quan, ngƣời không có thẩm quyền ban hành. Cụ thể là, văn bản có thể thức

và nội dung nhƣ văn bản quy phạm pháp luật (ví dụ: thông tƣ), văn bản có thể thức

không phải là văn bản quy phạm pháp luật nhƣng có chứa quy phạm pháp luật (ví dụ:

công văn, thông cáo, thông báo, quy định, quy chế, điều lệ, chƣơng trình, kế hoạch và

các hình thức văn bản hành chính khác) do cơ quan, cá nhân không có thẩm quyền ban

hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành: Thủ trƣởng đơn vị thuộc bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành hoặc ngƣời đứng đầu các cơ quan, đơn vị thuộc bộ, cơ quan ngang

bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đƣợc tổ chức ở cấp tỉnh, cấp huyện ban hành.

Nhƣ vậy, xét về mặt hình thức, đối tƣợng của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành bao gồm: Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ

quan ngang bộ, Thông tƣ liên tịch giữa Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với

Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và các

loại văn bản khác có chứa quy phạm pháp luật ban hành không đúng hình thức, thẩm

quyền. Xét về mặt nội dung, văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành gồm: Văn bản

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành để thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc của bộ, cơ

quan ngang bộ đó và văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành để quy định chi tiết

các điều, khoản, điểm đƣợc Quốc hội, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ giao trong các

văn bản QPPL.

2.3.3. Chủ thể có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành

2.3.3.1. Thủ tướng Chính phủ

Bộ, cơ quan ngang bộ là các cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý

nhà nƣớc đối với ngành hoặc lĩnh vực trong phạm vi cả nƣớc, ban hành văn bản QPPL để

quản lý nhà nƣớc đối với các lĩnh vực đó. Đƣơng nhiên, các văn bản này phải theo trình tự

thủ tục chung và phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định về tính thống nhất, sự phù hợp,

đồng bộ với Hiến pháp và các văn bản QPPL khác có hiệu lực pháp lý cao hơn do cơ

quan, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành. Theo đó, Thủ tƣớng Chính phủ có thẩm quyền

kiểm tra Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ và nội dung quy định

thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của bộ, cơ quan ngang bộ trong thông tƣ liên tịch giữa

Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện

trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Việc thực hiện chức năng của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ trong hoạt động

kiểm tra, xử lý văn bản QPPL phải thông qua một bộ máy giúp việc cụ thể hoặc một bộ, cơ

quan ngang bộ nào đó trong Chính phủ. Ở Việt Nam, Bộ Tƣ pháp đƣợc giao nhiệm vụ giúp

Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ thực hiện kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành.

2.3.3.2. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Trƣớc hết, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ có thẩm quyền và trách

nhiệm chủ động thực hiện việc tự kiểm tra văn bản QPPL do mình ban hành, kịp thời

phát hiện nội dung sai trái và tự xử lý các nội dung đó.

Đồng thời, bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ còn thực hiện việc kiểm

tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ khác ban hành có nội dung liên quan đến

ngành, lĩnh vực do mình phụ trách. Nhƣ vậy, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang

bộ có thẩm quyền ở 02 hoạt động, đó là tự kiểm tra và kiểm tra văn bản theo thẩm

quyền. Điều này có thể hạn chế đến mức thấp nhất việc bỏ lọt văn bản QPPL có dấu

hiệu trái pháp luật.

Bộ trƣởng - Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ thực hiện thẩm quyền kiểm tra

tƣơng tự nhƣ các bộ, cơ quan ngang bộ, tức là tự mình kiểm tra văn bản do mình ban

hành và kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ khác ban hành liên quan đến lĩnh vực

do mình quản lý. Tuy nhiên, Bộ trƣởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ cũng có

nhiệm vụ khác với các bộ, ngành khác đó là giúp Thủ tƣớng Chính phủ kiểm tra Thông

tƣ do Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp ban hành về ngành, lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Tƣ

pháp; thông tƣ liên tịch giữa Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp với Chánh án Tòa án nhân dân tối

cao, Viện trƣởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Bộ trƣởng, Chủ nhiệm Văn phòng

Chính phủ còn tiến hành kiểm tra, xử lý đối với các văn bản có chứa QPPL do Bộ

trƣởng Bộ Tƣ pháp hoặc Thủ trƣởng các đơn vị trực thuộc Bộ Tƣ pháp ban hành không

đúng thể thức, thẩm quyền.

2.3.3.3. Bộ trưởng Bộ Tư pháp

Có thể nói, Bộ Tƣ pháp có vai trò đặc biệt quan trọng đối với trong việc bảo

đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và đồng bộ của văn bản QPPL trong hệ thống

pháp luật nói chung. Bộ Tƣ pháp không những thực hiện các quyền trong kiểm tra văn

bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành tƣơng tự nhƣ các bộ, cơ quan ngang bộ khác,

mà còn có thẩm quyền kiểm tra các văn bản có chứa quy phạm pháp luật do Bộ

trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban hành nhƣng không đƣợc ban hành bằng hình

thức thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ và văn bản có chứa quy

phạm pháp luật hoặc có thể thức nhƣ văn bản quy phạm pháp luật do Thủ trƣởng cơ

quan thuộc Chính phủ, Thủ trƣởng các đơn vị trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ

quan thuộc Chính phủ ban hành.

Đồng thời, giúp Thủ tƣớng Chính phủ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của bộ, cơ

quan ngang bộ. Cụ thể là: (i) Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ;

(ii) Nội dung quy định thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của bộ, cơ quan ngang bộ

trong thông tƣ liên tịch giữa Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án

Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Ngoài kiểm tra, xử lý văn bản QPPL thuộc trách nhiệm của mình và giúp Thủ

tƣớng Chính phủ trong kiểm tra, xử lý văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, Bộ

Tƣ pháp còn có vai trò quan trọng trong việc giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà

nƣớc về công tác kiểm tra, xử lý văn bản trong phạm vi toàn quốc với các trách nhiệm

cụ thể đƣợc quy định tại Nghị định 40/2010/NĐ-CP (hiện nay đƣợc quy định tại Nghị

định 34/2016/NĐ-CP), gồm: Xây dựng, trình cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc

ban hành theo thẩm quyền các văn bản về kiểm tra, xử lý văn bản; Chủ trì, phối hợp

với Văn phòng Chính phủ, các Bộ, ngành, cơ quan có liên quan tổ chức thực hiện kế

hoạch kiểm tra văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp; Đôn

đốc, chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản của các Bộ,

ngành, địa phƣơng; Hƣớng dẫn nghiệp vụ, kiểm tra công tác kiểm tra, xử lý văn bản

đối với tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Sở Tƣ pháp,

Phòng Tƣ pháp; Tổ chức bồi dƣỡng nghiệp vụ kiểm tra, xử lý văn bản cho đội ngũ cán

bộ, công chức kiểm tra văn bản; tổ chức và quản lý đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn

bản; Tổ chức mạng lƣới thông tin, xây dựng và quản lý hệ cơ sở dữ liệu phục vụ cho

việc kiểm tra văn bản; tổ chức nghiên cứu khoa học về kiểm tra, xử lý văn bản; Sơ kết,

tổng kết, tổ chức hội thi theo ngành, lĩnh vực về công tác kiểm tra, xử lý văn bản; định

kỳ 6 tháng và hàng năm báo cáo Thủ tƣớng Chính phủ về công tác kiểm tra, xử lý văn

bản trong phạm vi toàn quốc; Khen thƣởng, kỷ luật và đề nghị cấp có thẩm quyền khen

thƣởng, kỷ luật các cán bộ, công chức và cộng tác viên kiểm tra văn bản thuộc quyền

quản lý; khen thƣởng cơ quan, tổ chức, cá nhân đã phát hiện và đề nghị Bộ trƣởng Bộ

Tƣ pháp kiểm tra, xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật; Thực hiện hợp tác quốc tế

trong lĩnh vực kiểm tra, xử lý văn bản; Giải quyết khiếu nại, tố cáo về kiểm tra, xử lý

văn bản theo thẩm quyền.

Có thể nói, hiệu quả của kiểm tra văn bản QPPL nói chung và kiểm tra văn bản

do bộ, cơ quan ngang bộ nói riêng phụ thuộc rất nhiều vào năng lực của Bộ Tƣ pháp

trong tác nghiệp nghiệp vụ cụ thể cũng nhƣ ở vai trò giúp Chính phủ thống nhất quản

lý nhà nƣớc về công tác này. Với chức năng giúp Thủ tƣớng Chính phủ trong kiểm tra,

xử lý văn bản QPPL, Bộ Tƣ pháp đƣợc ví nhƣ “ngƣời gác cổng” cho Chính phủ nhằm

không để “lọt” các quy định trái pháp luật có cơ hội phát sinh hiệu lực trên thực tiễn.

Hình ảnh này có thể nói lên đƣợc phần nào vai trò của Bộ Tƣ pháp trong kiểm tra văn

bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Vì lẽ đó, trong thời gian tới cần tiếp tục có

nghiên cứu, hoàn thiện tổ chức bộ máy Cục Kiểm tra văn bản QPPL - Bộ Tƣ pháp để

đáp ứng vị trí, vai trò trong kiểm tra văn bản QPPL nói chung và văn bản do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành.

2.3.4. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành

Những nội dung cơ bản trong kiểm tra văn bản QPPL bao gồm:

Thứ nhất, văn bản được ban hành đúng căn cứ pháp lý, tức là có căn cứ pháp

lý cho việc ban hành: Đây là cơ sở để cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xác định sự cần

thiết, nội dung vấn đề sẽ đƣợc điều chỉnh trong văn bản mà mình sẽ ban hành, bao

gồm các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nƣớc cấp trên có thẩm quyền

quy định về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan ban hành văn bản, về vấn đề thuộc đối

tƣợng, phạm vi điều chỉnh của văn bản. Đây phải là những văn bản quy phạm pháp

luật có hiệu lực pháp lý cao hơn văn bản sắp đƣợc ban hành, đang có hiệu lực hoặc, để

bảo đảm cho sự thống nhất, đồng bộ, tính ổn định cao của văn bản sắp đƣợc ban hành,

thì văn bản làm căn cứ pháp lý cho việc ban hành còn có thể là những văn bản đã đƣợc

ký ban hành, thông qua mà chƣa có hiệu lực tại thời điểm ban hành nhƣng có hiệu lực

trƣớc hoặc cùng thời điểm với văn bản sắp đƣợc ban hành đó.

Thứ hai, văn bản được ban hành đúng thẩm quyền, gồm thẩm quyền về hình

thức và thẩm quyền về nội dung: Nhƣ đã phân tích tại phần khái niệm văn bản QPPL,

thẩm quyền về hình thức nghĩa là cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ

đƣợc ban hành văn bản đúng hình thức (tên gọi) văn bản quy phạm pháp luật mà Luật

năm 2015 (trƣớc đó là Luật năm 2008) quy định. Cụ thể: Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ

quan ngang bộ ban hành thông tƣ; Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ liên tịch

với Chánh án Tòa án nhân dân Tối cao, Viện trƣởng Viện Kiểm sát nhân dân Tối cao

ban hành Thông tƣ liên tịch. Thẩm quyền về nội dung nghĩa là cơ quan, ngƣời có thẩm

quyền chỉ đƣợc ban hành các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình

(không phải là vô hạn) đƣợc pháp luật cho phép hoặc đã đƣợc phân công, phân cấp

trong các văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên có thẩm quyền về chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn quản lý nhà nƣớc cụ thể của từng cơ quan, từng cấp, từng ngành đối với

từng lĩnh vực.

Thứ ba, nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật: Đây có thể

coi là nội dung trọng tâm của kiểm tra văn bản QPPL. Để bảo đảm cho văn bản có sự

đồng bộ, phù hợp, không bị trái, mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản khác trong hệ

thống văn bản QPPL thì việc kiểm tra nội dung của văn bản là hết sức quan trọng. Nội

dung này đƣợc hiểu là (i) Văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành theo thẩm quyền

phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của

Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc; các văn bản do

Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ và các văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên; (ii)

Văn bản quy phạm pháp luật không quy định lại các nội dung đã đƣợc quy định trong

văn bản quy phạm pháp luật khác và bảo đảm thống nhất giữa văn bản hiện hành với

văn bản mới đƣợc ban hành của cùng một cơ quan.

Thứ tư, văn bản được ban hành đúng thể thức, kỹ thuật trình bày: thể thức, kỹ

thuật trình bày của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành đƣợc quy định cụ

thể tại Chƣơng V Nghị định 34/2016/NĐ-CP (trƣớc đây đƣợc quy định tại Thông tƣ số

25/2011/TT-BTP ngày 27/12/2011 của Bộ Tƣ pháp về thể thức, kỹ thuật trình bày văn

bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng

cơ quan ngang Bộ và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch). Cụ thể nhƣ: việc trình bày

đúng Quốc hiệu; tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản; số, ký hiệu văn bản; địa danh

và ngày, tháng, năm ban hành; tên của văn bản; nội dung văn bản (sự phù hợp với hình

thức của văn bản, các quy định phải đƣợc trình bày rõ ràng, chính xác, ngôn ngữ sử

dụng dễ hiểu, phổ thông)…

Ngoài ra, việc kiểm tra thể thức và kỹ thuật trình bày một văn bản QPPL không

chỉ là việc đối chiếu với các quy định về việc có hay không có, đúng hay không đúng

các thành phần thể thức của một văn bản QPPL mà cần phải chú trọng xem xét văn

phong pháp lý có chặt chẽ, có thể tạo ra nhiều cách hiểu khác nhau, có “lỗ hổng”

không? Có quy định chuyển tiếp để giải quyết các vấn đề có thể sẽ phát sinh sau khi

văn bản có hiệu lực không? Nội dung này cần đƣợc chú trọng trong hoạt động kiểm tra

văn bản. Tuy nhiên, để đánh giá về vấn đề này thì đòi hỏi bề dày kinh nghiệm, trình độ

của ngƣời kiểm tra văn bản, đồng thời, các nội dung này khó định lƣợng, vì vậy, cần

nghiên cứu kỹ lƣỡng để xây dựng các tiêu chí, cố gắng định lƣợng hóa để đánh giá nội

dung này trong kiểm tra văn bản.

Thứ năm, văn bản được ban hành phải tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp

luật về thủ tục xây dựng, ban hành và đăng Công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản:

Nhƣ đã phân tích, để đảm bảo tính khách quan, công khai, minh bạch, việc soạn thảo,

ban hành văn bản QPPL phải theo trình tự thủ tục luật định và phải đƣợc đăng Công

báo và đƣa tin hoặc công bố phải tuân theo quy định của Luật năm 2008 và các văn

bản hƣớng dẫn thi hành (hiện nay là Luật năm 2015 và Nghị định 34/2016/NĐ-CP).

Trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL đƣợc coi là một trong những dấu hiệu của

văn bản QPPL. Tuy nhiên, khi kiểm tra văn bản, thì khó có thể phát hiện đƣợc văn bản

đang đƣợc kiểm tra có đƣợc ban hành theo đúng trình tự, thủ tục hay không. Trƣờng

hợp văn bản bị phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật, thì cơ quan, ngƣời có thẩm quyền

kiểm tra văn bản có thể phối hợp với cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn

bản đó để xem xét lại quá trình ban hành văn bản có theo đúng các quy định của pháp

luật về trình tự, thủ tục ban hành văn bản không, từ đó có phƣơng án xử lý. Đây cũng

là nội dung quan trọng trong kiểm tra văn bản, bởi trình tự kiểm tra văn bản bảo đảm

cho văn bản đƣợc ban hành khách quan, minh bạch và có ảnh hƣởng lớn đến chất

lƣợng của văn bản QPPL.

Hiện nay, có một số quan điểm cho rằng, cần bổ sung kiểm tra tính hợp lý, khả

thi của văn bản QPPL. Qua nghiên cứu thấy rằng, đối tƣợng của hoạt động kiểm tra

văn bản QPPL là các văn bản QPPL từ cấp bộ ban hành trở xuống văn bản QPPL của

các cấp chính quyền địa phƣơng. Về nội dung, các loại văn bản này phải tuân thủ

nghiêm ngặt, đảm bảo tính đồng bộ, phù hợp, thống nhất về mặt nội dung với các văn

bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Thực tế, khi cơ quan nhà nƣớc cấp trên ban hành

văn bản thì đã phải diễn ra hoạt động đánh giá tác động của dự thảo văn bản (RIA),

tổng kết, đánh giá thực tiễn, phải qua quy trình lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, công dân,

thẩm định, thẩm tra… và các khâu này đã có nội dung đánh giá tính hợp lý, khả thi của

dự thảo văn bản. Cụ thể là các nội dung: Sự cần thiết ban hành văn bản, đối tƣợng,

phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản; Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với

đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách của Đảng; Nội dung của dự thảo văn bản và những

vấn đề còn có ý kiến khác nhau; Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự

thảo văn bản với hệ thống pháp luật và tính tƣơng thích với điều ƣớc quốc tế có liên

quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; Tính khả thi của dự thảo

văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế,

trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện; Ngôn ngữ, kỹ thuật

soạn thảo văn bản.

Trƣờng hợp sau khi văn bản đƣợc đƣa vào thi hành mà không còn phù hợp với tình

hình thực tiễn, không còn phù hợp với đƣờng lối, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà

nƣớc, dẫn đến không còn bảo đảm tính hợp lý, khả thi thì nó sẽ đƣợc rà soát, tổng kết

đánh giá nhằm sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản thay thế cho phù hợp.

Theo đó, các văn bản cấp dƣới lại cũng phải rà soát để sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ

văn bản của mình cho phù hợp với văn bản cấp trên.

Nhƣ vậy, các văn bản của cấp dƣới, căn cứ vào văn bản của cấp trên để ban hành,

có thể hiểu là đã gián tiếp đƣợc đảm bảo tính hợp lý, khả thi. Hiện nay còn nhiều tranh

luận về tính hợp lí. Thật khó để thống nhất tiêu chí cho tính hợp lí, bởi ở mỗi trƣờng

hợp cụ thể, tính hợp lí lại khác nhau. Một số nghiên cứu có đƣa ra tiêu chí nhƣng hết

sức trừu tƣợng, định tính. Chẳng hạn, tiêu chí ngôn ngữ biểu đạt, cách sắp xếp, liên kết

nội dung trong văn bản: tiêu chí này hoàn toàn có thể gây tranh cãi và không thể định

lƣợng đƣợc; tiêu chí phù hợp với đƣờng lối, chính sách của Đảng, phù hợp với điều

kiện phát triển kinh tế - xã hội (nội dung này đã phải có trong quá trình rà soát, đánh

giá để xây dựng văn bản cấp trên rồi, hoặc rà soát để xử lý văn bản theo quy định về rà

soát văn bản QPPL); tính thống nhất của văn bản (nội dung này thực chất là tính hợp

pháp, phù hợp, đồng bộ của văn bản)… Giải quyết vấn đề trong trƣờng hợp bảo đảm

tính hợp lý, khả thi nhƣng mâu thuẫn, không thống nhất, không phù hợp với văn bản

cấp trên cũng là vấn đề còn nhiều vƣớng mắc. Hơn nữa, theo Hiến pháp hiện hành và

thông lệ quốc tế thì chỉ thực hiện việc xem xét, xử lý đối với văn bản bất hợp hiến, bất

hợp pháp mà không đặt vấn đề bất hợp lý.

Với cơ chế ban hành văn bản nhƣ hiện nay, có thể nói, văn bản QPPL do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành hợp hiến, hợp pháp thì cơ bản đáp ứng tính hợp lý. Kiểm tra

tính hợp lý của văn bản QPPL có thể đặt ra nhiều rắc rối, sự tùy tiện, khó hoặc không

thể giải quyết đƣợc, tính khả thi không cao. Chẳng hạn, bên cạnh việc kiểm tra, phát

hiện tính hợp hiến, hợp pháp, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản cần tổ chức

một đội ngũ chuyên gia để nghiên cứu, đƣa ra các luận cứ, các số liệu, các thí nghiệm

khoa học để thuyết minh về tính hợp lý của quy phạm pháp luật khi áp dụng trong thực

tiễn. Hơn nữa, thực tế cho thấy số văn bản này không nhiều, sau khi đƣợc ban hành

gặp phản ứng của dƣ luận xã hội cơ bản đã đƣợc xử lý. Do đó, trƣớc mắt, Luận án này

chƣa đặt vấn đề kiểm tra tính hợp lý của văn bản QPPL mà nội dung này chỉ nên đặt ra

khi rà soát văn bản. Nên chăng, tính hợp lý của văn bản cụ thể nên để cho dƣ luận xã

hội, các phƣơng tiện truyền thông, cơ quan, tổ chức, cá nhân, đối tƣợng áp dụng của

văn bản có kiến nghị, đề xuất với cơ quan đã ban hành văn bản đó.

2.4. PHƢƠNG THỨC, TRÌNH TỰ, THỦ TỤC KIỂM TRA VĂN BẢN

QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

2.4.1. Phƣơng thức kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành đƣợc tiến hành

thông qua các phƣơng thức: (1) Tự kiểm tra văn bản của cơ quan, ngƣời có thẩm

quyền ban hành văn bản, (2) Kiểm tra văn bản theo thẩm quyền (bao gồm: (i) kiểm tra

văn bản do cơ quan, ngƣời ban hành văn bản gửi đến, (ii) kiểm tra văn bản khi nhận

đƣợc yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu

hiệu trái pháp luật và (iii) Kiểm tra văn bản theo chuyên đề, địa bàn (tại cơ quan ban

hành văn bản) hoặc theo ngành, lĩnh vực).

2.4.1.1. Tự kiểm tra văn bản QPPL

Để bảo đảm tính chủ động, sự linh hoạt trong quản lý hành chính nhà nƣớc, tạo

cơ hội tự xem xét, tự kiểm tra, tự sửa sai trƣớc khi văn bản đƣợc cơ quan có thẩm

quyền khác kiểm tra, xử lý. Đồng thời, cũng bảo đảm nguyên tắc thƣờng xuyên, kịp

thời trong kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban

hành đƣợc chính Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ đó tự kiểm tra. Việc tự

kiểm tra văn bản đƣợc thực hiện trong các trƣờng hợp: ngay sau khi văn bản đƣợc ban

hành; nhận đƣợc yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc nhận đƣợc kết

luận kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản yêu cầu tự kiểm tra, xử lý.

2.4.1.2. Kiểm tra văn bản QPPL theo thẩm quyền

Ngoài việc đƣợc cơ quan đã ban hành văn bản tự kiểm tra, văn bản QPPL của

bộ, cơ quan ngang bộ còn đƣợc kiểm tra bởi cơ quan khác theo phƣơng thức kiểm tra

văn bản theo thẩm quyền, bao gồm:

(i) Kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ gửi đến

Cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

tiếp nhận văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ gửi đến, phân loại, xác định thẩm

quyền và phân công ngƣời thực hiện kiểm tra văn bản ngay tại cơ quan có thẩm quyền

kiểm tra văn bản. Trên cơ sở nguyên tắc kiểm tra thƣờng xuyên, kịp thời, văn bản

QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ sau khi đƣợc ký ban hành, cơ quan, ngƣời có thẩm

quyền ban hành văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi văn bản đến cơ quan,

ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản (thông qua Cục Kiểm tra văn bản quy phạm

pháp luật thuộc Bộ Tƣ pháp; tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ). Theo đó, thông

tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ gửi đến Cục Kiểm tra văn bản - Bộ

Tƣ pháp và tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ có thẩm quyền kiểm tra văn bản

theo ngành, lĩnh vực; Thông tƣ liên tịch giữa các Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan

ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện Kiểm sát nhân dân

tối cao do Bộ, cơ quan ngang bộ gửi đến Cục Kiểm tra văn bản - Bộ Tƣ pháp; Thông

tƣ của Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp, thông tƣ liên tịch giữa Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp với

Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao do Bộ

Tƣ pháp gửi đến Vụ Pháp luật - Văn phòng Chính phủ. Cơ quan, ngƣời có thẩm quyền

ban hành văn bản ghi rõ trong mục “Nơi nhận” của văn bản, tên của cơ quan kiểm tra

văn bản mà mình có trách nhiệm gửi văn bản đến để kiểm tra. Có thể coi đây là

phƣơng thức kiểm tra văn bản chủ đạo trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn

bản tại các cơ quan có thẩm quyền. Phƣơng thức này góp phần đảm bảo thực hiện

đƣợc nguyên tắc kiểm tra văn bản kịp thời, song, để thực hiện tốt phƣơng thức này lại

phụ thuộc nhiều vào ý thức trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản, đồng thời,

thƣờng dẫn đến một sự thụ động nhất định từ cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản

(chỉ chờ đợi cơ quan ban hành văn bản gửi văn bản đến mới thực hiện việc kiểm tra).

(ii) Kiểm tra văn bản khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ

chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (hay còn gọi là phương

thức kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin)

Trên cơ sở phản ánh, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân về văn bản có

dấu hiệu trái pháp luật, cơ quan có thẩm quyền xem xét, đối chiếu quy định của pháp

luật hoặc văn bản đƣợc ban hành có dấu hiệu trái với pháp luật hiện hành đó với văn

bản làm căn cứ pháp lý nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật, kịp thời xử lý

nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống

pháp luật. Phản ánh, kiến nghị có thể đƣợc thực hiện thông qua các phƣơng tiện thông

tin đại chúng, cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức hoặc do cơ quan, tổ chức, cá

nhân trực tiếp phản ánh hoặc gửi văn bản yêu cầu, kiến nghị. Ở phƣơng thức này, hoạt

động kiểm tra văn bản sẽ phát sinh sau khi có yêu cầu, kiến nghị về văn bản có dấu

hiệu trái pháp luật. Do vậy, cần có hoạt động phổ biến, tuyên truyền tốt để cơ quan, tổ

chức, cá nhân biết rõ về quyền của mình trong hoạt động kiểm tra văn bản để chủ động

kiến nghị nếu nhận thấy một văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, nhằm kịp thời yêu cầu

cơ quan có thẩm quyền tổ chức kiểm tra và xử lý văn bản đó.

Văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là đối tƣợng của phƣơng thức kiểm

tra văn bản theo các nguồn thông tin ở bộ, cơ quan ngang bộ khá đa dạng, gồm: (i)

toàn bộ các văn bản QPPL do cơ quan có thẩm quyền ban hành trở thành đối tƣợng

của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL theo các nguồn thông tin khi cơ quan, ngƣời có

thẩm quyền nhận đƣợc “yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phản ánh

về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật và (ii) Văn bản có chứa quy phạm pháp luật

nhƣng không đƣợc ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật; văn bản có

chứa quy phạm pháp luật hoặc có thể thức nhƣ văn bản quy phạm pháp luật do cơ

quan, ngƣời không có thẩm quyền ban hành nhƣ đã nêu tại Mục 2.3.2. (Đối tƣợng của

hoạt động kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành). Việc kiểm tra và xử lý

các văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhƣng không đƣợc ban hành bằng hình thức

văn bản quy phạm pháp luật; văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc có thể thức

nhƣ văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan, ngƣời không có thẩm quyền ban hành chỉ

đƣợc tiến hành khi có yêu cầu, kiến nghị hoặc khiếu nại của cơ quan, tổ chức, các

phƣơng tiện thông tin đại chúng và cá nhân (phải có căn cứ (phản ánh) mà không phải

là đối tƣợng đƣơng nhiên của hoạt động kiểm tra văn bản). Thông thƣờng, các văn bản

này đã có những tác động nhất định (thƣờng là ảnh hƣởng đến quyền và lợi ích của cơ

quan, tổ chức và công dân) tới đời sống kinh tế - xã hội, sau khi đƣợc phản ánh (từ

phía các chủ thể trên hoặc từ các phƣơng tiện truyền thông), cơ quan có thẩm quyền

triển khai kiểm tra, phát hiện văn bản (thƣờng là Công văn) có chứa quy phạm pháp

luật nhƣng lại không đƣợc ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật sẽ

tiến hành xử lý tùy vào từng trƣờng hợp cụ thể.

Có thể nhận thấy, đối tƣợng của phƣơng thức kiểm tra văn bản QPPL theo các

nguồn thông tin là khá rộng, không bị hạn chế. Có thể coi đây là phƣơng thức dân chủ,

bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân; là một hình thức kiểm

soát quyền lực nhà nƣớc. Việc triển khai thực hiện tốt phƣơng thức này góp phần củng cố

lòng tin của nhân dân vào pháp luật, vào các cơ quan công quyền.

(iii) Kiểm tra văn bản theo chuyên đề, địa bàn (tại cơ quan ban hành văn bản)

hoặc theo ngành, lĩnh vực

Đây là hoạt động kiểm tra văn bản tƣơng đối đặc thù, phụ thuộc vào nhu cầu

quản lý nhà nƣớc của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền trong một lĩnh vực nhất định,

trong một phạm vi (bộ, ngành hay địa phƣơng), một thời kỳ nhất định. Căn cứ vào yêu

cầu quản lý nhà nƣớc, mà bộ, cơ quan ngang bộ quyết định việc kiểm tra văn bản theo

một chuyên đề nào đó tại một bộ, ngành, địa phƣơng nhất định có liên quan đến một

hay nhiều lĩnh vực quản lý nhà nƣớc do mình phụ trách; hoặc tại một địa bàn nhất định

nào đó. Hoạt động kiểm tra văn bản theo phƣơng thức này giúp cho cơ quan, ngƣời có

thẩm quyền ban hành văn bản đánh giá đƣợc chất lƣợng văn bản QPPL trong một lĩnh

vực cụ thể, từ kết quả kiểm tra, có thể hoàn thiện hoặc kiến nghị hoàn thiện hệ thống

văn bản QPPL trong lĩnh vực đó; hoặc có thể đánh giá tình hình xây dựng, ban hành

văn bản QPPL của một địa bàn nhất định (bộ, cơ quan ngang bộ, tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ƣơng) để có giải pháp kiến nghị hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL của

địa bàn hoặc có đánh giá, kết luận và đƣa ra các giải pháp tăng cƣờng năng lực trong

kiểm tra văn bản QPPL của địa bàn đó (chủ yếu mang tính chất quản lý nhà nƣớc

trong kiểm tra văn bản QPPL).

2.4.2. Trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành

2.4.2.1. Trình tự, thủ tục tự kiểm tra, xử lý văn bản

(i) Gửi văn bản kiểm tra: Văn bản quy phạm pháp luật sau khi đƣợc ký ban

hành, thì đơn vị làm nhiệm vụ phát hành đồng thời phải gửi văn bản cho đơn vị đƣợc

phân công làm đầu mối tự kiểm tra để thực hiện việc tự kiểm tra văn bản. Đối với văn

bản liên tịch không chủ trì soạn thảo và phát hành nhƣng là một bên ký, thì khi nhận

đƣợc văn bản, Văn phòng (Bộ, cơ quan ngang Bộ) có trách nhiệm sao gửi đơn vị đƣợc

phân công làm đầu mối để tự kiểm tra. Trƣờng hợp các cơ quan, đơn vị nhận đƣợc yêu

cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc cơ quan thông tin đại

chúng về văn bản trái pháp luật, thì cơ quan, đơn vị có trách nhiệm phải gửi ngay cho

cơ quan, đơn vị đƣợc phân công làm đầu mối tự kiểm tra.

(ii) Nhận văn bản tự kiểm tra: đơn vị đƣợc phân công làm đầu mối tự kiểm tra

phải vào "Sổ văn bản đến" để theo dõi việc gửi và nhận văn bản tự kiểm tra. Mục đích

là để cơ quan làm đầu mối tự kiểm tra có thể theo dõi, kiểm tra đƣợc số văn bản mà cơ

quan có thẩm quyền đã phát hành đã đƣợc tự kiểm tra, đồng thời cũng theo dõi đƣợc

thời gian kiểm tra đối với văn bản đó.

(iii) Tổ chức thực hiện tự kiểm tra: Khi nhận đƣợc văn bản, lãnh đạo đơn vị

đƣợc giao làm đầu mối tự kiểm tra phân công chuyên viên chuyên trách thực hiện hoặc

giao cho cộng tác viên thực hiện tự kiểm tra.

Việc tự kiểm tra văn bản đƣợc thực hiện trên cơ sở đối chiếu tỉ mỉ, cẩn trọng

từng nội dung văn bản đƣợc kiểm tra với văn bản làm cơ sở pháp lý về từng nội dung

kiểm tra nhƣ: Về căn cứ pháp lý ban hành, thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về

nội dung, nội dung phù hợp với quy định của pháp luật, về thể thức, kỹ thuật trình bày

để từ đó xem xét, kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản. Khi tự kiểm tra văn

bản do liên tịch ban hành, đơn vị có trách nhiệm tự kiểm tra các nội dung thuộc lĩnh

vực quản lý nhà nƣớc của bộ, ngành mình, đồng thời, phối hợp với các đơn vị hữu

quan đã ký văn bản liên tịch để kiểm tra toàn bộ các nội dung của văn bản.

Sau khi kiểm tra, ngƣời kiểm tra phải ký tên vào góc trên của văn bản để xác

nhận đã thực hiện việc kiểm tra. Nếu không phát hiện dấu hiệu trái pháp luật, ngƣời

kiểm tra nộp kết quả kết luận văn bản không trái pháp luật và chuyển về bộ phận lƣu

trữ kết quả kiểm tra. Nếu phát hiện nội dung trái pháp luật, ngƣời kiểm tra phải tiến

hành các bƣớc sau đây:

+ Bƣớc 1: Lập Phiếu kiểm tra văn bản. Phiếu kiểm tra văn bản là báo cáo tóm

tắt của ngƣời kiểm tra về kết quả kiểm tra văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Phiếu

này bao gồm các nội dung: tên ngƣời kiểm tra văn bản; tên văn bản đƣợc kiểm tra và

văn bản làm cơ sở pháp lý để kiểm tra; nội dung trái pháp luật của văn bản đƣợc kiểm

tra; ý kiến nhận xét của ngƣời kiểm tra về nội dung trái pháp luật; đề xuất hƣớng xử lý

nội dung trái pháp luật; căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của văn bản và hậu

quả gây ra, ngƣời kiểm tra văn bản có thể đề xuất: hình thức xử lý văn bản trái pháp

luật; xử lý trách nhiệm của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái

pháp luật; xử lý trách nhiệm đối với cán bộ, công chức đã tham mƣu soạn thảo, thẩm

định, thẩm tra, ban hành văn bản trái pháp luật trong trƣờng hợp ngƣời đó có lỗi.

+ Bƣớc 2: Sau khi lập Phiếu kiểm tra, ngƣời kiểm tra phải lập và hoàn thiện Hồ

sơ về văn bản có nội dung trái pháp luật trình Lãnh đạo đơn vị đƣợc giao làm đầu mối

tự kiểm tra. Hồ sơ văn bản có nội dung trái pháp luật gồm: Văn bản đƣợc kiểm tra, văn

bản làm cơ sở pháp lý để kiểm tra, Phiếu kiểm tra văn bản và các tài liệu có liên quan.

+ Bƣớc 3: Lãnh đạo đơn vị đƣợc giao làm đầu mối tự kiểm tra có trách nhiệm

xem xét nội dung trái pháp luật và thông báo ngay cho đơn vị tham mƣu, trình văn

bản, đồng thời phối hợp tổ chức họp trao đổi, thảo luận với cơ quan, đơn vị đã tham

mƣu, chủ trì soạn thảo, trình văn bản, thống nhất những nội dung trái pháp luật, các

biện pháp xử lý và chuẩn bị dự thảo văn bản xử lý, báo cáo bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ

quan ngang bộ để kịp thời xử lý theo thẩm quyền (đối với văn bản liên tịch, thì việc

trao đổi, thảo luận và kiến nghị xử lý cũng phải có sự phối hợp với các cơ quan đã ký

văn bản liên tịch).

+ Bƣớc 4: Lãnh đạo đơn vị đƣợc giao làm đầu mối tự kiểm tra báo cáo bộ

trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang bộ về kết quả kiểm tra và kiến nghị xử lý văn bản có

nội dung trái pháp luật.

(iv) Kiến nghị xử lý nội dung trái pháp luật

Sau khi thống nhất đƣợc những nội dung trái pháp luật, tuỳ theo mức độ trái

pháp luật, văn bản có thể đƣợc đề xuất xử lý theo các hình thức: Đình chỉ việc thi hành

một phần hoặc toàn bộ văn bản; Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản.

(v) Kiến nghị xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người ban hành văn

bản trái pháp luật

Căn cứ vào nội dung trái pháp luật của văn bản và tính chất và mức độ thiệt hại

trên thực tế do văn bản trái pháp luật gây ra, đơn vị đƣợc giao làm đầu mối tự kiểm tra

văn bản có thể kiến nghị bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang bộ kịp thời áp dụng các

biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành trái pháp luật gây ra, đồng thời, tổ chức

kiểm điểm, xác định trách nhiệm của tập thể, cá nhân.

(vi) Công bố, lưu trữ kết quả kiểm tra

Văn bản xử lý văn bản trái pháp luật đƣợc phát hiện trong quá trình tự kiểm tra

đƣợc đăng Công báo hoặc đƣa tin trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng trong thời

gian chậm nhất sau 03 ngày làm việc, kể từ khi có quyết định xử lý của cơ quan, ngƣời

có thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật. Mục đích của hoạt động này là công khai

để các đối tƣợng thuộc diện áp dụng văn bản có nội dung trái pháp luật trƣớc đây biết

và thực hiện theo văn bản mới sau khi đã đƣợc xử lý.

Kết thúc quá trình kiểm tra, xử lý văn bản có nội dung trái pháp luật, ngƣời

kiểm tra phải lập hồ sơ về văn bản có nội dung trái pháp luật. Hồ sơ này bao gồm: văn

bản đƣợc kiểm tra, văn bản làm cơ sở pháp lý để kiểm tra, phiếu kiểm tra văn bản,

thông báo, biên bản các cuộc họp giữa các bên, kết quả xử lý cuối cùng đối với văn

bản và các tài liệu có liên quan khác.

Hồ sơ về văn bản tự kiểm tra đã đƣợc xử lý cuối cùng đƣợc chuyển bộ phận Cơ

sở dữ liệu nhằm xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ kiểm tra văn bản.

2.4.2.2. Trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản theo thẩm quyền

Quy trình kiểm tra văn bản theo thẩm quyền gồm các bƣớc sau:

(i) Gửi văn bản kiểm tra: để hoạt động kiểm tra văn bản đƣợc thƣờng xuyên,

kịp thời và đầy đủ, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải

ghi rõ trong mục “Nơi nhận” của văn bản tên cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản

do mình ban hành. Theo Nghị định 34/2016/NĐ-CP, trong thời hạn chậm nhất 03 ngày

làm việc kể từ ngày ký ban hành, cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản

phải gửi văn bản đến cơ quan kiểm tra văn bản. Cụ thể: văn bản của Bộ trƣởng, Thủ

trƣởng cơ quan ngang Bộ gửi đến Cục Kiểm tra văn bản - Bộ Tƣ pháp và tổ chức pháp

chế của Bộ, cơ quan ngang Bộ có thẩm quyền kiểm tra theo ngành, lĩnh vực. Văn bản

do Bộ Tƣ pháp ban hành hoặc liên tịch ban hành gửi đến Văn phòng Chính phủ. Văn

bản liên tịch giữa giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ với Toà án nhân dân tối cao, Viện

Kiểm sát nhân dân tối cao gửi đến Cục Kiểm tra văn bản - Bộ Tƣ pháp.

(ii) Nhận văn bản kiểm tra: Nhận đƣợc văn bản kiểm tra do các cơ quan gửi tới,

cơ quan kiểm tra văn bản phải mở Sổ văn bản đến để theo dõi việc gửi và tiếp nhận

văn bản đƣợc gửi đến để kiểm tra.

(iii) Tổ chức kiểm tra văn bản: Việc kiểm tra đƣợc tổ chức tƣơng tự nhƣ tổ

chức tự kiểm tra. Lãnh đạo cơ quan có thẩm quyền kiểm tra phân công chuyên viên

kiểm tra hoặc cộng tác viên để kiểm tra văn bản.

Cần lưu ý: Việc kiểm tra các văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nƣớc thực

hiện theo quy định của pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nƣớc và các quy định pháp luật

có liên quan.

(iv) Việc kiểm tra văn bản do ngƣời kiểm tra thực hiện trên cơ sở đối chiếu nội

dung văn bản đƣợc kiểm tra với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn nhằm xem xét,

đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản dựa trên các tiêu chí: có

căn cứ pháp lý cho việc ban hành văn bản, đảm bảo thẩm quyền ban hành văn bản, nội

dung văn bản phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành, văn bản đƣợc trình bày

đúng thể thức và kỹ thuật, tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thủ tục xây

dựng, ban hành và đăng Công báo đƣa tin hoặc công bố văn bản.

Sau khi kiểm tra, ngƣời kiểm tra ký tên vào góc trên của văn bản để xác nhận

đã thực hiện việc kiểm tra và đƣa tên văn bản vào danh mục văn bản đã kiểm tra. Nếu

không phát hiện dấu hiệu trái pháp luật, ngƣời kiểm tra nộp lại văn bản đã kiểm tra (có

chữ ký ở góc trên) về bộ phận lƣu trữ kết quả kiểm tra. Nếu phát hiện văn bản đƣợc

kiểm tra có dấu hiệu trái pháp luật, ngƣời kiểm tra văn bản phải có báo cáo về kết quả

kiểm tra văn bản này thông qua Phiếu kiểm tra văn bản. Phiếu kiểm tra văn bản gồm

những nội dung sau: Tên ngƣời kiểm tra văn bản; tên văn bản đƣợc kiểm tra và văn bản

làm cơ sở pháp lý để kiểm tra; nội dung trái pháp luật của văn bản đƣợc kiểm tra; nội

dung văn bản đối chiếu; ý kiến của ngƣời kiểm tra về nội dung trái pháp luật đó; đề xuất

hƣớng xử lý; các biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành, thực hiện văn bản trái

pháp luật gây ra và đề xuất hƣớng xử lý trách nhiệm của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền

đã ban hành văn bản trái pháp luật.

Căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của văn bản và hậu quả gây ra,

ngƣời kiểm tra văn bản có thể đề xuất: hình thức xử lý văn bản trái pháp luật; xử lý

trách nhiệm của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật; xử

lý trách nhiệm đối với cán bộ, công chức đã tham mƣu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra,

ban hành văn bản trái pháp luật trong trƣờng hợp ngƣời đó có lỗi.

(v) Thông báo kết luận kiểm tra văn bản

Trên cơ sở kết quả kiểm tra và trao đổi, thảo luận với cơ quan có liên quan (nếu

có) về nội dung trái pháp luật của văn bản, cơ quan kiểm tra văn bản gửi kết luận kiểm

tra văn bản để bộ, cơ quan ngang bộ đã ban hành văn bản đó tự kiểm tra, xử lý, thông

báo kết quả xử lý cho cơ quan kiểm tra văn bản trong thời hạn quy định của pháp luật.

Việc thông báo kết luận kiểm tra văn bản đƣợc thực hiện bằng văn bản, đƣợc trình bày

nhƣ công văn hành chính thông thƣờng với các nội dung chính sau đây: tên văn bản

đƣợc kiểm tra; tên và nội dung văn bản làm căn cứ pháp lý để xác định nội dung trái

pháp luật của văn bản đƣợc kiểm tra; ý kiến về nội dung trái pháp luật của văn bản

đƣợc kiểm tra; yêu cầu cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản xem xét, xử lý và thông

báo kết quả xử lý văn bản, đồng thời kiến nghị việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với

cơ quan, ngƣời đã tham mƣu xây dựng, ban hành văn bản trái pháp luật đó. Ngoài ra,

sau khi gửi thông báo, cơ quan kiểm tra có thể phối hợp với các đơn vị chức năng của

cơ quan đã ban hành văn bản đƣợc kiểm tra để trao đổi, thảo luận về những nội dung

trái pháp luật của văn bản và hƣớng xử lý những nội dung trái pháp luật đó.

Kết thúc quá trình này, ngƣời kiểm tra phải lập hồ sơ về văn bản có nội dung

trái pháp luật. Hồ sơ này bao gồm: văn bản đƣợc kiểm tra, văn bản làm cơ sở pháp lý

để kiểm tra, phiếu kiểm tra văn bản, biên bản các cuộc họp để trình lãnh đạo cơ quan

kiểm tra văn bản.

Trƣờng hợp cơ quan kiểm tra không nhất trí với kết quả xử lý hoặc bộ, cơ quan

ngang bộ có văn bản trái pháp luật không thông báo kết quả xử lý hoặc không xử lý theo

quy định, thì cơ quan kiểm tra văn bản kiến nghị Thủ tƣớng Chính phủ xử lý. Hồ sơ báo

cáo gồm: Báo cáo của cơ quan kiểm tra văn bản; văn bản đƣợc kiểm tra; cơ sở pháp lý

để kiểm tra; phiếu kiểm tra văn bản, các công văn thông báo của cơ quan kiểm tra văn

bản với cơ quan có văn bản đƣợc kiểm tra và cơ quan có văn bản đƣợc kiểm tra và các

tài liệu liên quan khác (nếu có).

(vi) Theo dõi quá trình xử lý văn bản

Cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản phải mở Sổ theo dõi xử lý văn bản có

dấu hiệu trái pháp luật để theo dõi quá trình kiểm tra và xử lý văn bản từ khi phát hiện

văn bản trái pháp luật đến khi có kết luận, xử lý cuối cùng về văn bản đó và đến đây mới

có thể coi là kết thúc quy trình của công tác kiểm tra văn bản nói chung.

(vi) Công bố, lưu trữ kết quả kiểm tra

Việc công khai kết quả xử lý văn bản trái pháp luật theo thẩm quyền đƣợc thực

hiện nhƣ đối với văn bản đƣợc xử lý qua tự kiểm tra.

2.5. CHỦ THỂ CÓ THẨM QUYỀN XỬ LÝ VÀ CÁC HÌNH THỨC XỬ LÝ

VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH TRÁI PHÁP LUẬT

2.5.1. Cơ sở để xử lý văn bản

Văn bản QPPL do bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban hành có thể bị

xử lý dựa trên kết luận kiểm tra văn bản theo các trƣờng hợp sau đây:

(i) Ngay khi văn bản đƣợc ban hành hoặc khi cơ quan ban hành văn bản nhận

đƣợc kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, thì

cơ quan ban hành văn bản tổ chức tự kiểm tra. Trƣờng hợp xác định văn bản do bộ

trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban hành trái pháp luật thì thực hiện việc xử lý;

(ii) Cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản gửi kết luận kiểm tra cho Bộ

trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ đề nghị chỉ đạo, tổ chức việc xử lý văn bản theo

quy định. Kết luận kiểm tra phải có các nội dung cơ bản sau đây: tên văn bản đƣợc

kiểm tra; tên và nội dung văn bản làm căn cứ pháp lý để xác định nội dung trái pháp

luật của văn bản đƣợc kiểm tra; ý kiến về nội dung trái pháp luật của văn bản đƣợc

kiểm tra; yêu cầu cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản xem xét, xử lý và thông báo kết

quả xử lý văn bản, đồng thời kiến nghị việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ

quan, ngƣời đã tham mƣu xây dựng, ban hành văn bản trái pháp luật đó.

Khi nhận đƣợc kết luận kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản

gửi đến, bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang bộ chỉ đạo, tổ chức việc tự kiểm tra và

tự xử lý văn bản. Khi văn bản không đƣợc tự xử lý, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra

văn bản kiến nghị Thủ tƣớng Chính phủ xử lý theo quy định.

2.5.2. Thẩm quyền tự xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, đơn vị đƣợc giao giúp bộ

trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ tự kiểm tra văn bản có trách nhiệm lập hồ sơ

kiểm tra văn bản và báo cáo ngay kết quả kiểm tra văn bản với Bộ trƣởng, Thủ trƣởng

cơ quan ngang bộ để xem xét, xử lý theo quy định. Báo cáo kết quả tự kiểm tra văn

bản có dấu hiệu trái pháp luật gồm (i) Đánh giá nội dung có dấu hiệu trái pháp luật của

văn bản và đề xuất hƣớng xử lý, thời hạn xử lý, biện pháp khắc phục hậu quả do văn

bản gây ra (nếu có); (ii) Xác định trách nhiệm của cán bộ, công chức tham mƣu soạn

thảo, thẩm định, thẩm tra và ban hành văn bản.

Trên cơ sở hồ sơ kiểm tra văn bản do đơn vị tham mƣu trình, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng

cơ quan ngang Bộ có trách nhiệm xử lý kịp thời văn bản trái pháp luật đã ban hành.

Kết quả xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật phải đƣợc đăng Công

báo, đăng trên Cổng thông tin hoặc Trang thông tin điện tử của bộ, cơ quan ngang bộ.

Trƣờng hợp văn bản đƣợc tự kiểm tra theo phản ánh của cơ quan, tổ chức, cá nhân, thì

kết quả xử lý văn bản cũng đƣợc gửi cho các đối tƣợng này.

Việc tự xử lý văn bản do mình ban hành đƣợc thực hiện trong các trƣờng hợp:

(i) văn bản đƣợc tự kiểm tra, phát hiện ngay khi đƣợc ban hành; (ii) tự kiểm tra, phát

hiện khi văn bản đƣợc cơ quan, tổ chức, cá nhân phản ánh về dấu hiệu trái pháp luật và

(iii) nhận đƣợc kết luận kiểm tra là văn bản trái pháp luật của cơ quan có thẩm quyền

kiểm tra văn bản. Nhƣ vậy, ở các trƣờng hợp (i) và (ii), thì đây là sự chủ động xử lý của

cơ quan đã ban hành văn bản, còn ở trƣờng hợp (iii) thì do có kết luận của cơ quan có

thẩm quyền kiểm tra văn bản mà cơ quan ban hành văn bản tiến hành tự kiểm tra, xử lý

theo quy trình. Tự kiểm tra, xử lý văn bản của cơ quan ban hành văn bản ở trƣờng hợp

(iii) thể hiện sự linh hoạt, mềm dẻo trong quản lý hành chính và trong mối quan hệ, trình

tự, thủ tục kiểm tra văn bản, giúp cơ quan đã ban hành văn bản có cơ hội tự mình sửa

chữa sai sót trƣớc khi bị cơ quan khác xử lý.

2.5.3. Xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trái pháp

luật theo thẩm quyền

2.5.3.1. Thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ

Thủ tƣớng Chính phủ xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành

một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ

quan ngang bộ trái với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan

nhà nƣớc cấp trên [105]; Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung trái

pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của bộ, cơ quan ngang bộ trong thông tƣ

liên tịch do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân

tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành, đồng thời, yêu cầu các

Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ thỏa thuận với Chánh án Tòa án nhân dân tối

cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao cùng xử lý văn bản đó [31];

Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp trình Thủ tƣớng Chính phủ xem xét, quyết định các nội

dung trên trong xử lý văn bản QPPL trái pháp luật và giúp Thủ tƣớng Chính phủ thực

hiện các thẩm quyền khác trong việc xử lý văn bản trái pháp luật theo quy định của

pháp luật.

2.5.3.2. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ có thẩm quyền kiến nghị Bộ trƣởng,

Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ khác đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn

bộ văn bản trái pháp luật do các Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban hành

liên quan đến ngành, lĩnh vực do mình phụ trách. Trƣờng hợp kiến nghị không đƣợc

chấp thuận thì trình Thủ tƣớng Chính phủ quyết định [31].

Bộ trƣởng, chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ thực hiện thẩm quyền xử lý văn

bản trái pháp luật tƣơng tự các bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang bộ khác. Đồng

thời, có quyền kiến nghị Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một

phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật do Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp ban hành. Trƣờng

hợp kiến nghị không đƣợc chấp thuận thì trình Thủ tƣớng Chính phủ quyết định và

kiến nghị xử lý thông tƣ liên tịch có dấu hiệu trái pháp luật giữa Bộ trƣởng Bộ Tƣ

pháp với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối

cao theo quy định [31].

2.5.3.3. Bộ trưởng Bộ Tư pháp

Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp thực hiện thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật tƣơng

tự các bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang bộ khác. Đồng thời, giúp Thủ tƣớng Chính

phủ kiểm tra, xử lý văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nhƣ sau: (i) Kiến nghị Bộ

trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn

bộ văn bản trái pháp luật do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban hành. Trƣờng

hợp kiến nghị không đƣợc chấp thuận thì trình Thủ tƣớng Chính phủ quyết định; (ii)

Kiến nghị xử lý văn bản liên tịch có dấu hiệu trái pháp luật giữa các Bộ trƣởng, Thủ

trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm

sát nhân dân tối cao theo quy định [31].

Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp có trách nhiệm kiểm tra văn bản, sau khi kiến nghị

không đƣợc các bộ, cơ quan ngang bộ chấp thuận thì lập hồ sơ trình Thủ tƣớng Chính

phủ xử lý văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trái pháp luật.

2.5.4. Các hình thức xử lý văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành trái pháp luật

Kết quả của hoạt động kiểm tra văn bản nói chung cũng nhƣ hoạt động kiểm tra

văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của

văn bản đƣợc kiểm tra và văn bản có nội dung trái pháp luật phải đƣợc xử lý. Khác với

một số hoạt động, việc xem xét một văn bản có thể chỉ mang tính chất tƣ vấn, khuyến

nghị, đóng góp ý kiến, chẳng hạn, hoạt động thẩm định văn bản QPPL, cơ quan có

thẩm quyền thẩm định dự thảo văn bản QPPL và đƣa ra các ý kiến tƣ vấn, thẩm định,

cơ quan soạn thảo văn bản có thể tiếp thu hoặc không tiếp thu, giải trình với cơ quan

có thẩm quyền ban hành văn bản về các vấn đề dự kiến không tiếp thu, việc quyết định

nội dung và ban hành văn bản thuộc về cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn

bản. Hoặc, trong hoạt động rà soát văn bản QPPL, việc xem xét tính hợp hiến, hợp

pháp của văn bản đƣợc đặt trong bối cảnh cụ thể mà bản thân văn bản đƣợc xem xét đó

về bản chất (ngay từ lúc đƣợc ban hành) là hợp hiến, hợp pháp, tuy nhiên, do tình hình

kinh tế - xã hội thay đổi hoặc do văn bản của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền cấp trên

ban hành văn bản mới làm cho văn bản đƣợc xem xét đó không còn phù hợp nữa. Do

vậy, cơ quan có trách nhiệm rà soát văn bản phải tự mình hoặc kiến nghị cơ quan,

ngƣời có thẩm quyền xử lý văn bản đƣợc rà soát cho phù hợp với tình hình mới.

Khác với các hoạt động trên, kết quả của hoạt động kiểm tra văn bản với các

yêu cầu về xử lý nội dung trái pháp luật của văn bản cũng nhƣ xử lý trách nhiệm đối

với cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản đó là mang tính bắt buộc. Kết quả cuối cùng

thƣờng là phải đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ văn bản đã đƣợc ban hành cho phù hợp

với văn bản là cơ sở xác định nội dung trái pháp luật của văn bản đƣợc kiểm tra. Bởi, ở

trƣờng hợp này, văn bản đã sai ngay từ khi nó đƣợc ban hành chứ không phải do tình

hình thay đổi dẫn đến văn bản trở nên không còn phù hợp (hoặc trái). Cơ quan, ngƣời

đã ban hành văn bản không đƣợc quyền lựa chọn tiếp thu hay không tiếp thu ý kiến kết

luận của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản. Khác với cơ quan đã

ban hành văn bản đƣợc rà soát phải thực hiện việc xử lý kết quả sau khi rà soát và

không đặt ra trách nhiệm pháp lý đối với cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản đƣợc rà

soát, đối với hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, bên cạnh việc xử lý hoặc kiến nghị xử

lý văn bản đƣợc kiểm tra, cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản còn phải xử

lý hoặc kiến nghị cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xử lý cơ quan, ngƣời đã ban hành,

tham mƣu ban hành, ký, thông qua văn bản trái pháp luật. Việc xem xét, xử lý trách

nhiệm đối với cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật phải căn cứ vào nội

dung, tính chất, mức độ trái pháp luật của văn bản và hậu quả của nội dung trái pháp

luật gây ra đối với xã hội và trên cơ sở tính chất, mức độ lỗi của cơ quan, ngƣời đã ban

hành, tham mƣu ban hành văn bản đó. Ngoài ra, cần xem xét thiệt hại thực tế mà việc

thực hiện văn bản đó gây ra cho đối tƣợng chịu sự tác động của văn bản để thực hiện

việc bồi thƣờng thiệt hại. Nhƣ vậy, tính chất của kết quả kiểm tra văn bản có ý nghĩa

quan trọng đối với việc nâng cao ý thức trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền

ban hành văn bản QPPL, có tác dụng lớn đối với việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống

pháp luật.

Trên cơ sở kiểm tra, kết luận văn bản trái pháp luật, các hình thức xử lý văn bản

trái pháp luật bao gồm:

(i) Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản: Hình thức

đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản áp dụng trong trƣờng

hợp nội dung trái pháp luật đó nếu không đƣợc bãi bỏ kịp thời và nếu tiếp tục thực

hiện thì có thể làm ảnh hƣởng đến lợi ích của Nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của

tổ chức, cá nhân.

Hình thức này có thể đƣợc hiểu là hình thức “bƣớc đệm”, “tình thế” trong xử lý

văn bản trái pháp luật nhằm ngăn chặn các hậu quả có thể phát sinh khi chƣa kịp bãi

bỏ văn bản. Đình chỉ việc thi hành văn bản khiến văn bản bị ngƣng hiệu lực trong một

khoảng thời gian nhất định. Trong khoảng thời gian này, cơ quan có thẩm quyền xử lý

văn bản sẽ làm các thủ tục để bãi bỏ văn bản. Khi văn bản bị bãi bỏ, thì mới đƣợc coi

là việc xử lý văn bản đƣợc thực hiện triệt để.

(ii) Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trong các trƣờng hợp sau: (i) Một

phần hoặc toàn bộ văn bản đƣợc ban hành trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung; văn

bản vi phạm nghiêm trọng trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành và (ii) Văn bản có chứa

quy phạm pháp luật nhƣng không đƣợc ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm

pháp luật; văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc có thể thức nhƣ văn bản quy

phạm pháp luật do cơ quan, ngƣời không có thẩm quyền ban hành.

Hiến pháp 2013 chỉ quy định các hình thức xử lý văn bản là đình chỉ việc thi

hành hoặc bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản. Do đó, ở các hoạt động khác nhau,

thì tính chất của hình thức bãi bỏ văn bản QPPL cũng khác nhau. Bãi bỏ trong kiểm tra

văn bản làm cho văn bản hoặc quy định bị mất hiệu lực ngay từ khi đƣợc ban hành, tức

là ngay từ khi đƣợc ban hành, quy định hay nội dung của văn bản đã trái pháp luật,

không thể sửa đổi, bổ sung hay dùng một hình thức xử lý nào khác đƣợc. Việc ban

hành văn bản mới để điều chỉnh các quan hệ xã hội đƣợc các quy phạm pháp luật trƣớc

đây điều chỉnh nhƣng đã bị bãi bỏ do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ quyết

định theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nhƣ vậy, về tính

chất và thời điểm, hình thức bãi bỏ văn bản trái pháp luật xác định rằng, văn bản đó trái

pháp luật ngay từ thời điểm nó đƣợc ban hành. Từ thời điểm này, sẽ phát sinh trách nhiệm

pháp lý của chủ thể ban hành văn bản với đối tƣợng chịu sự tác động của văn bản (trƣờng

hợp việc áp dụng văn bản gây hậu quả). Còn đối với hình thức bãi bỏ văn bản trái pháp

luật trong hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản, về tính chất cũng nhƣ thời điểm đều

khác so với văn bản bị bãi bỏ do kiểm tra văn bản. Hình thức bãi bỏ ở hoạt động này xác

định văn bản bị xử lý chỉ trái kể từ khi có văn bản khác đƣợc ban hành (sau) có ảnh hƣởng

đến nội dung của văn bản làm căn cứ cho việc ban hành văn bản bị xử lý hoặc do thay đổi

của tình hình thực tiễn (phát sinh sau) mà làm cho văn bản đó không còn phù hợp nữa nên

chủ thể có thẩm quyền sẽ bãi bỏ văn bản đó. Do vậy, sẽ không đặt ra vấn đề trách nhiệm

pháp lý của chủ thể ban hành văn bản trong trƣờng hợp văn bản “không còn phù hợp” và

bị bãi bỏ (vì trong thời gian áp dụng, văn bản đó vẫn hợp pháp).

Ngoài ra, trong quá trình kiểm tra phát hiện văn bản chỉ sai về căn cứ pháp lý

đƣợc viện dẫn, thể thức, kỹ thuật trình bày còn nội dung của văn bản phù hợp với quy

định của pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp thì đính chính đối với những sai

sót đó.

2.6. XỬ LÝ TRÁCH NHIỆM ĐỐI VỚI NGƢỜI, CƠ QUAN BAN HÀNH

VĂN BẢN QPPL TRÁI PHÁP LUẬT VÀ KHẮC PHỤC HẬU QUẢ DO ÁP

DỤNG VĂN BẢN TRÁI PHÁP LUẬT GÂY RA

2.6.1. Xử lý trách nhiệm đối với ngƣời, cơ quan ban hành văn bản trái

pháp luật

Văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ ban hành để triển khai thực hiện các nhiệm

vụ quản lý nhà nƣớc theo từng ngành, lĩnh vực mà Chính phủ giao, có phạm vi áp

dụng trên cả nƣớc với đối tƣợng áp dụng rộng, tầm ảnh hƣởng lớn. Với tính chất nhƣ

vậy, văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trái pháp luật sẽ có ảnh hƣởng nặng nề

tới tình hình kinh tế, xã hội. Do vậy, càng đòi hỏi cao ở việc ban hành văn bản QPPL

chuẩn mực, phù hợp với đƣờng lối phát triển của đất nƣớc, phù hợp với toàn hệ thống

văn bản QPPL. Từ trách nhiệm của Nhà nƣớc trƣớc Nhân dân, từ trách nhiệm của cán

bộ, công chức trong vai trò “công bộc” của Nhân dân, từ dũng khí “nhận trách nhiệm”

khi làm sai, từ kết quả của hoạt động tự kiểm soát quyền lực trong các cơ quan hành

chính nhà nƣớc cũng nhƣ chịu sự “kiểm soát quyền lực” từ phía Nhân dân, tạo sự bình

đẳng, dân chủ trong quan hệ nhà nƣớc - Nhân dân, từ bản chất của Nhà nƣớc pháp

quyền xã hội chủ nghĩa… thì việc xem xét, xử lý trách nhiệm cơ quan, ngƣời ban hành

văn bản trái pháp luật là phù hợp với thực tiễn, nguyên tắc chung trong quản lý nhà

nƣớc và quy luật tự nhiên. Hoặc nói một cách đơn giản, dù là ai, khi đã đƣợc Nhân dân

giao phó quyền lực, nếu thực hiện nhiệm vụ sai trái, thì tùy tính chất, mức độ đều phải

chịu trách nhiệm. Điều này góp phần tiếp tục xây dựng, củng cố tầng lớp cán bộ, công

chức có trách nhiệm trƣớc Nhà nƣớc, trƣớc Nhân dân, có lòng tự trọng, và quan trọng

hơn là có ý thức tuân thủ pháp luật trong mỗi việc mình làm. Việc tuân thủ pháp luật

trong ban hành văn bản QPPL là điều kiện quan trọng để bảo đảm quyền, lợi ích hợp

pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, tạo điều kiện để các tầng lớp trong xã hội phát

triển tự do, dân chủ, bình đẳng, công bằng.

Nhƣ vậy, tính chất của nhà nƣớc pháp quyền không chỉ đòi hỏi nhà nƣớc ban

hành văn bản QPPL một cách chặt chẽ và thống nhất mà còn đòi hỏi một cơ chế bảo

đảm cho nhà nƣớc cũng phải tuân thủ theo pháp luật, thông qua xem xét, xử lý trách

nhiệm của cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức nhà nƣớc nếu ban hành văn bản

QPPL trái pháp luật. Bên cạnh đó, cần phải thấy rằng, việc xem xét, truy cứu trách

nhiệm của cán bộ, công chức, của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản

QPPL trái pháp luật là lẽ đƣơng nhiên, nhằm tạo môi trƣờng pháp lý công bằng, dân

chủ, bình đẳng giữa Nhà nƣớc - Nhân dân, là tiền đề quan trọng để thiết lập, hoàn

thiện hệ thống pháp luật phục vụ hội nhập, đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trƣờng,

yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Theo đó, việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, ngƣời đã ban hành

văn bản trái pháp luật phải căn cứ vào nội dung, tính chất, mức độ trái pháp luật của

văn bản và hậu quả của nội dung trái pháp luật gây ra đối với xã hội và trên cơ sở tính

chất, mức độ lỗi của cơ quan, ngƣời đã ban hành, tham mƣu ban hành văn bản đó.

Trên cơ sở đó, cơ quan ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật phải tổ chức việc

kiểm điểm, xác định trách nhiệm của tập thể và báo cáo cơ quan cấp trên có thẩm

quyền xem xét, quyết định theo quy định của pháp luật, đồng thời xem xét trách nhiệm

của ngƣời đứng đầu cơ quan trong việc ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật.

Cán bộ, công chức trong quá trình tham mƣu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành

văn bản có nội dung trái pháp luật, tùy theo tính chất, mức độ lỗi và nội dung trái pháp

luật của văn bản, phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật về cán bộ, công

chức. Bên cạnh đó, cơ quan, ngƣời ban hành văn bản khi nhận đƣợc kết luận kiểm tra,

kiến nghị của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản mà không thực hiện việc xem

xét, xử lý văn bản trái pháp luật hoặc không thực hiện thông báo kết quả xử lý theo

quy định thì bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức [31].

2.6.2. Việc khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra

Song song với việc xem xét, xử lý trách nhiệm của ngƣời, cơ quan ban hành

văn bản, việc xem xét, tính toán, định lƣợng mức độ thiệt hại trên thực tế của đối

tƣợng chịu sự áp dụng của văn bản trái pháp luật là hết sức quan trọng và cần thiết.

Điều này tạo cho các chủ thể tham gia vào tất cả các quan hệ xã hội sự yên tâm về tính

rõ ràng, minh bạch và tính chịu trách nhiệm của Nhà nƣớc, cơ quan nhà nƣớc, ngƣời

có thẩm quyền đã ban hành ra chính sách, pháp luật... tạo môi trƣờng pháp lý trong sạch,

lành mạnh, đủ sức thu hút đầu tƣ, kinh doanh, góp phần phát triển kinh tế - xã hội. Quy

định bồi thƣờng, khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra cũng chính

là việc truy cứu trách nhiệm của ngƣời, cơ quan có thẩm quyền đã ban hành văn bản.

Theo đó, ngoài xem xét, xử lý trách nhiệm của cán bộ, công chức trong khi thi hành

công vụ và (hoặc) trách nhiệm hình sự (nếu có) thì ngƣời, cơ quan ban hành văn bản còn

phải chịu trách nhiệm do việc ban hành văn bản trái pháp luật của mình bằng trách

nhiệm bồi thƣờng thiệt hại cho đối tƣợng chịu sự tác động của văn bản. Việc xem xét,

tính toán mức độ thiệt hại của các đối tƣợng này, đồng thời, xác định cơ quan, ngƣời

có thẩm quyền ban hành văn bản có trách nhiệm khắc phục hậu quả, bồi thƣờng thiệt

hại là cần thiết và công bằng.

2.7. CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL LUẬT

DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

Bên cạnh một hệ thống văn bản QPPL đầy đủ, đồng bộ, khả thi làm tiền đề tổ

chức triển khai thực hiện hoạt động này trên thực tế, thì các yếu tố sau có tác động trực

tiếp, mạnh mẽ đến kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành:

2.7.1. Yếu tố nhận thức

Nhận thức là vấn đề khó định lƣợng để đánh giá. Tuy nhiên, điều này phần nào

thể hiện ở kết quả kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; mức độ quan

tâm của lãnh đạo các bộ, cơ quan ngang bộ, ngƣời đứng đầu tổ chức pháp chế bộ, cơ

quan ngang bộ trong việc tham mƣu hoặc quan tâm kiện toàn về tổ chức, biên chế,

trong việc tạo điều kiện tổ chức các lớp tập huấn nghiệp vụ hoặc cử cán bộ, công chức

tham gia các lớp tập huấn nghiệp vụ, các đoàn công tác về kiểm tra văn bản… ở việc

quan tâm, cấp kinh phí hỗ trợ cho kiểm tra văn bản tại bộ, cơ quan ngang bộ mình;

điều này còn thể hiện ở việc ban hành các văn bản pháp luật làm cơ sở để triển khai

hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản QPPL tại bộ, cơ quan ngang bộ mình đƣợc tốt hơn;

việc tổ chức, quản lý đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản… Tất cả các vấn đề trên

nếu đƣợc quan tâm thực hiện tốt thì góp phần tác động tích cực đến chất lƣợng, hiệu

quả của kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.

Thực tế cho thấy phần lớn các bộ, cơ quan ngang bộ đều nhận thức đƣợc ý

nghĩa, tầm quan trọng của kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Tuy

nhiên, vẫn còn hiện tƣợng kiểm tra văn bản QPPL chƣa đƣợc quan tâm đúng mức,

kiểm tra văn bản chƣa đƣợc đặt đúng vị trí, chƣa phát huy đƣợc vai trò của mình đối

với toàn bộ công tác xây dựng, ban hành, hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL thuộc

lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của bộ, cơ quan ngang bộ.

Ngoài ra, nhận thức về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL chƣa đúng, chƣa đầy đủ

cũng có thể dẫn tới tâm lý nể nang, né tránh, e dè, ngại va chạm và lối tƣ duy “có đi,

có lại” giữa cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản với cơ quan, ngƣời đã ban

hành văn bản đƣợc kiểm tra. Nhƣ chúng ta đã biết, tổ chức hệ thống cơ quan, ngƣời có

thẩm quyền kiểm tra văn bản nhƣ hiện nay thực chất vẫn là cơ chế tự kiểm tra, tự kiểm

soát văn bản QPPL trong nội bộ các cơ quan hành chính với nhau, giữa cấp trên với

cấp dƣới… vì lẽ đó, khó có thể thoát khỏi tâm lý trên mỗi khi phát hiện văn bản có dấu

hiệu trái pháp luật. Điều này đòi hỏi ngƣời lãnh đạo, ngƣời trực tiếp làm công tác kiểm

tra văn bản phải là ngƣời có ý thức trách nhiệm cao, có bản lĩnh chính trị thật vững

vàng, dám nói, dám làm, không ngại mất lòng, không ngại va chạm… Đây cũng là một

trong những lý do chúng ta cần kiến nghị cơ quan khác, ngoài hệ thống cơ quan hành

chính nhà nƣớc thực hiện việc xem xét, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành.

2.7.2. Yếu tố lợi ích

Lợi ích, có thể đƣợc coi là một trong những yếu tố tác động đến kiểm tra văn

bản QPPL nói chung và kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói

riêng. Lợi ích có thể là quyền lợi về mặt vật chất, chức vụ… có thể là uy tín, danh dự, sự

thuận lợi, có thể là các mối quan hệ công tác… Những điều này thƣờng mang dấu ấn cá

nhân, nhƣng cũng có thể mang tính nhóm và có thể ảnh hƣởng, tác động đến việc ban

hành văn bản trái pháp luật hoặc/và xử lý hay không xử lý (tự xử lý và xử lý văn bản

theo thẩm quyền) văn bản trái pháp luật. Yếu tố này có ảnh hƣởng không nhỏ đến hoạt

động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL.

2.7.3. Trình độ chuyên môn nghiệp vụ

Có thể khẳng định, mức độ khó khăn, phức tạp của kiểm tra văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành cũng ảnh hƣởng không nhỏ đến chất lƣợng, hiệu quả

của kiểm tra văn bản. Theo đó, trình độ chuyên môn nghiệp vụ đƣợc coi là một trong

những yếu tố ảnh hƣởng đến kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.

Trình độ ở đây không chỉ là bằng cấp chuyên môn, nghiệp vụ, mà còn là thâm niên, là

kinh nghiệm “cọ sát” với nghề; là kỹ năng xử lý các tình huống “nhạy cảm” trong quá

trình tổ chức kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành… Với ý nghĩa đó,

“trình độ” cũng là một trong những yếu tố quan trọng tác động tới kiểm tra văn bản

QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.

2.7.4. Các điều kiện đảm bảo cho kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do

các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Cũng giống nhƣ các hoạt động khác, để thực hiện tốt hoạt động kiểm tra văn

bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, bên cạnh một hệ thống văn bản QPPL,

cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện thật toàn diện, đầy đủ, đồng bộ, thì cần thiết một

loạt các điều kiện bảo đảm khác, góp phần quan trọng trong quá trình thực hiện nhiệm

vụ và có ảnh hƣởng lớn đến chất lƣợng, hiệu quả của kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành trên thực tiễn. Các điều kiện bảo đảm cho kiểm tra văn bản

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành bao gồm:

2.7.4.1. Tổ chức, biên chế kiểm tra văn bản

Thiết lập các tổ chức tại các cơ quan có thẩm quyền nhằm thực hiện nhiệm vụ

kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là điều kiện tiên quyết để

bảo đảm cho hoạt động kiểm tra văn bản QPPL đƣợc triển khai trên thực tiễn. Cùng

với việc thành lập các tổ chức, việc bố trí cán bộ, công chức chuyên trách thực hiện

nhiệm vụ này cũng phải đƣợc quan tâm. Theo đó, do tính chất, đặc điểm của văn bản

do bộ, cơ quan ngang bộ có vai trò đặc biệt trong hệ thống pháp luật, cũng nhƣ vai trò

của hoạt động kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành mà cần phải cán bộ,

công chức có đủ kinh nghiệm, trình độ, bản lĩnh để thực hiện công tác này. Trên cơ sở

đó, ở các bộ, cơ quan ngang bộ cần thành lập tổ chức cấp phòng để thành lập nhiệm vụ

này. Tại Bộ Tƣ pháp, do tính chất đặc biệt, vị trí của Bộ Tƣ pháp trong hoạt động kiểm

tra văn bản, cần chú trọng đặc biệt tới tổ chức và hoạt động của đơn vị có chức năng

thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản thuộc thẩm quyền của Bộ Tƣ pháp.

2.7.4.2. Cộng tác viên kiểm tra văn bản

Cộng tác viên kiểm tra văn bản là những ngƣời công tác ở các lĩnh vực chuyên

môn khác nhau tại các cơ quan tƣ pháp, cơ quan hành chính nhà nƣớc, trƣờng đại học

hoặc viện nghiên cứu… Do đối tƣợng văn bản đƣợc kiểm tra thuộc nhiều ngành, nhiều

lĩnh vực khác nhau, đòi hỏi nhiều chuyên gia có kinh nghiệm thực tiễn, trình độ ở các

lĩnh vực khác nhau nghiên cứu, đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL.

Nhƣ vậy, ngoài đội ngũ cán bộ công chức đƣợc giao nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản,

các cơ quan kiểm tra văn bản còn huy động các chuyên gia có kinh nghiệm trong các

lĩnh vực chuyên môn khác để xây dựng, hình thành đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn

bản. Việc tổ chức đội ngũ cộng tác viên của các bộ, cơ quan ngang bộ nhằm kịp thời

kiểm tra các văn bản có độ khó, phức tạp, thuộc các lĩnh vực đòi hỏi trình độ chuyên

môn nhiệp vụ sâu là hết sức cần thiết.

Với vai trò giúp Chính phủ quản lý nhà nƣớc trong hoạt động kiểm tra văn bản

QPPL, Bộ Tƣ pháp sẽ là cơ quan hƣớng dẫn việc tổ chức và hoạt động của đội ngũ

cộng tác viên kiểm tra văn bản QPPL thông qua các hình thức nhƣ: ban hành Quy chế

mẫu về cộng tác viên kiểm tra văn bản trong đó bao gồm: cơ chế giao văn bản, nhận

kết quả kiểm tra, thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan kiểm tra, xác định rõ

quyền và nghĩa vụ của cộng tác viên; hƣớng dẫn nghiệp vụ đội ngũ cộng tác viên…

2.7.4.3. Kinh phí và chế độ, chính sách

Kinh phí là điều kiện quan trọng bảo đảm cho hoạt động kiểm tra văn bản. Với

tính chất đặc thù so với các hoạt động khác, ngoài các khoản chi thƣờng xuyên khác,

cần bố trí khoản kinh phí hợp lý để chi cho hoạt động kiểm tra văn bản theo thẩm

quyền. Một số khoản chi cụ thể nhƣ: chi kiểm tra văn bản QPPL, chi họp kiểm tra văn

bản, chi báo cáo kiểm tra văn bản, chi để tổ chức và chi phí cho cộng tác viên kiểm tra

văn bản…

Kiểm tra văn bản là một công việc khó khăn, phức tạp, có khối lƣợng và áp lực

công việc nặng nề, căng thẳng; quá trình thực thi công vụ đòi hỏi công chức thực hiện

phải có tinh thần trách nhiệm cao và chịu nhiều sức ép. Vì vậy, để động viên, khuyến

khích, nâng cao chất lƣợng, hiệu quả công việc, cần phải có các quy định chế độ phụ

cấp nghề nghiệp cho đội ngũ này, điều này sẽ tác động tốt đến tâm lý, tinh thần làm

việc và hiệu quả công tác của đội ngũ công chức kiểm tra văn bản.

2.7.4.4. Hệ cơ sở dữ liệu phục vụ hoạt động kiểm tra văn bản

Hệ Cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản bao gồm tập hợp một cách

khoa học các VBQPPL làm cơ sở pháp lý đã đƣợc rà soát, chuẩn hóa hiệu lực; các kết

quả kiểm tra văn bản; các thông tin về nghiệp vụ kiểm tra văn bản và các thông tin, tài

liệu khác... Việc thành lập hệ cơ sở dữ liệu nhằm mục đích chủ yếu phục vụ cho công

tác kiểm tra văn bản QPPL, phục vụ việc phát hiện quy định trái pháp luật, mâu thuẫn,

chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế, xã

hội để kịp thời đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, thay thế, sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành

văn bản mới, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống

văn bản QPPL, phù hợp với tình hình phát triển kinh tế, xã hội. Chính vì thế, cần phải

xây dựng một hệ cơ sở dữ liệu khoa học, chính xác, tiện lợi và cập nhật thƣờng xuyên,

kịp thời văn bản, thông tin mới nhằm phục vụ đắc lực công tác kiểm tra văn bản. Theo

đó, thống nhất xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu chung ở trung ƣơng do Bộ Tƣ

pháp chủ trì và mỗi bộ, cơ quan ngang bộ, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng xây

dựng một hệ cơ sở dữ liệu riêng, tổng hợp chung vào hệ cơ sở dữ liệu ở trung ƣơng

nhằm đảm bảo tiết kiệm và hiệu quả. Việc rà soát, cập nhật các văn bản này do Bộ Tƣ

pháp chủ trì, phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ khác nhằm xây dựng hệ cơ sở dữ

liệu chung phục vụ hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL.

2.7.4.5. Cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc

Cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc cũng là một trong những điều kiện bảo đảm

cho kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Theo đó, điều kiện vật

chất, trang thiết bị làm việc tốt, đáp ứng yêu cầu thì sẽ có tác dụng thúc đẩy, hỗ trợ cho

kiểm tra văn bản đƣợc tốt hơn, thuận lợi hơn, hiệu quả hơn. Chẳng hạn, việc đầu tƣ lắp đặt

hệ thống đƣờng truyền internet tốc độ cao giúp cho ngƣời trực tiếp làm công tác kiểm tra

văn bản dễ dàng hơn trong việc truy cập mạng, trao đổi, khai thác thông tin, dữ liệu…

hoặc hệ thống nhà kho, bàn, tủ làm việc máy tính… cũng có tác động đến hiệu quả của

kiểm tra văn bản QPPL nhƣ việc lƣu trữ hồ sơ, văn bản, tốc độ làm việc…

2.7.4.6. Tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ và phối hợp trong kiểm tra văn bản

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

(i) Về tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ

Tập huấn, hƣớng dẫn nghiệp vụ kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban

hành là hoạt động quan trọng trong quản lý nhà nƣớc về kiểm tra văn bản, đặc biệt là

kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Kiểm tra văn bản QPPL

vốn là một hoạt động mang tính chuyên môn sâu, tƣơng đối khó khăn và phức tạp,

quan trọng và có tính nhạy cảm, bởi nó liên quan trực tiếp, có tính quyết định đến số

phận pháp lý của một văn bản QPPL. Chính vì vậy, đòi hỏi ngƣời làm công tác này

không chỉ có kinh nghiệm thực tế, trình độ, thâm niên nghề nghiệp mà còn phải có kỹ

năng nghiệp vụ để kiểm tra một văn bản cụ thể. Ngoài các cán bộ công chức trực tiếp

làm việc tại các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản, thì cơ quan có thẩm quyền

kiểm tra văn bản còn có đội ngũ cộng tác viên. Vì vậy, không những đội ngũ cán bộ,

công chức cần thƣờng xuyên đƣợc tập huấn, nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ,

đội ngũ cộng tác viên cũng rất cần thiết đƣợc trang bị những kỹ năng nghiệp vụ của

kiểm tra văn bản QPPL. Do đó, có thể nói, tập huấn, hƣớng dẫn nghiệp vụ là điều kiện

bảo đảm quan trọng, có tác động đến chất lƣợng, hiệu quả kiểm tra văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.

(ii) Phối hợp trong kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Kiểm tra văn bản là hoạt động đa ngành, đa cấp, đƣợc tiến hành bởi nhiều chủ

thể, liên quan trực tiếp đến rất nhiều cơ quan khác nhau, do đó để triển khai tốt cần

phải có phối hợp giữa các cơ quan này nhƣ: Phối hợp trong việc gửi văn bản đến cơ

quan có thẩm quyền kiểm tra; Phối hợp kiểm tra, xử lý đối với các văn bản liên tịch;

Phối hợp trong tổ chức, tham gia đoàn kiểm tra văn bản liên ngành theo chuyên đề,

lĩnh vực, địa bàn; Cơ quan kiểm tra văn bản theo thẩm quyền phối hợp với cơ quan tự

kiểm tra và các đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản trao đổi, thảo luận về những nội dung

trái pháp luật của văn bản và hƣớng xử lý những nội dung trái pháp luật đó; phối hợp

giữa cơ quan tự kiểm tra văn bản (tổ chức pháp chế) với đơn vị đã chủ trì soạn thảo

văn bản của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ trong tự kiểm tra, xử lý, báo cáo

kết quả kiểm tra xử lý văn bản có nội dung trái pháp luật theo thông báo của cơ quan

kiểm tra; Phối hợp trao đổi kinh nghiệm, tập huấn, hƣớng dẫn, bồi dƣỡng về nghiệp vụ

kiểm tra văn bản QPPL; Phối hợp với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc tiếp

nhận, xử lý kiến nghị về văn bản QPPL trái pháp luật; Phối hợp với các phƣơng tiện

thông tin đại chúng trong tuyên truyền, phổ biến về công tác kiểm tra văn bản cũng

nhƣ việc công bố kết quả kiểm tra văn bản…

2.8. NGHIÊN CỨU CƠ CHẾ BẢO ĐẢM TÍNH HỢP HIẾN, HỢP PHÁP

CỦA VĂN BẢN QPPL CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI VÀ LIÊN

HỆ VỚI CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG

BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.8.1. Cơ chế bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL của một

số quốc gia trên thế giới

Ở một số quốc gia trên thế giới, với tính chất là một hoạt động bảo hiến, hoặc

bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL do các chủ thể ban hành, ngƣời ta

thành lập các thiết chế khác nhau để thực hiện hoạt động này. Theo nghĩa hẹp, bảo

hiến thƣờng gắn với việc cơ quan có thẩm quyền phán xét và ra quyết định về sự phù

hợp với Hiến pháp của các đạo luật do cơ quan lập pháp và các văn bản quy phạm

pháp luật do cơ quan hành pháp ban hành đồng thời ra phán quyết đối với các hành vi

vi phạm Hiến pháp của các cơ quan nhà nƣớc và các quan chức đƣợc Hiến pháp quy

định quyền và nghĩa vụ. Các quốc gia khác nhau đều xây dựng một mô hình bảo hiến

phù hợp với điều kiện chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và truyền thống của mình và

thƣờng giao cho các thiết chế này các nhiệm vụ khác nhau trong đó có việc giải thích

Hiến pháp nhằm bảo đảm cho các nguyên tắc, quy định của Hiến pháp đƣợc nhận thức

đầy đủ, để từ đó có thể dẫn tới việc thực hiện đúng đắn Hiến pháp; giám sát tính hợp

hiến của các đạo luật, văn bản dƣới luật, điều ƣớc quốc tế nhằm đảm bảo cho các quy

định phải phù hợp và không đƣợc mâu thuẫn với các nguyên tắc và những quy định của

Hiến pháp… Theo đó, với các cách thức khác nhau, việc phán quyết về tính hợp hiến,

hợp pháp của văn bản QPPL đƣợc giao cho Tòa án tối cao (Indonesia, Malaisia,

Philipin, Singapore…), Tòa án Hiến pháp (Thái Lan, Liên bang Nga…), Hội đồng Hiến

pháp (Trung Quốc)… Bên cạnh cơ chế bảo hiến, hệ thống tòa án tƣ pháp còn đƣợc giao

nhiệm vụ xem xét, phán quyết về tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản QPPL do các

cơ quan hành chính nhà nƣớc ban hành bằng sự thành lập hệ thống tòa án hành chính

riêng biệt hoặc tòa hành chính (chuyên trách) thuộc hệ thống tòa án thƣờng.

Thực tế hiện nay, Tòa án, với vị trí là nơi “bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con

ngƣời, bảo vệ quyền công dân…” mà nhiều quốc gia trên thế giới trao thẩm quyền cho

cơ quan tƣ pháp xem xét, phán quyết về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL

thông qua hoạt động của Tòa hiến pháp và Tòa hành chính. Tòa hiến pháp có quyền

tuyên bố về văn bản vi hiến nhằm thực hiện chức năng bảo hiến của mình. Còn Tòa

hành chính có quyền đƣa ra những phán quyết về tính hợp pháp của văn bản dƣới luật.

Ở một số nƣớc, các tòa hành chính độc lập đƣợc thiết lập trong khuôn khổ hệ thống tòa

án tƣ pháp thƣờng. Một số nƣớc (nhƣ Pháp, Đức) hệ thống tòa án đặc biệt đƣợc thiết

lập độc lập với hệ thống tòa án thƣờng (Tòa án hành chính). Tại Nhật Bản, mặc dù

trong luật không quy định rõ tòa án có thẩm quyền hay không trong việc phán quyết

tính hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật hành chính, nhƣng Điều 81 Hiến

pháp Nhật Bản cũng khẳng định rõ: Tòa án tối cao là tòa án có thẩm quyền cuối cùng

có quyền phán quyết bất kể đạo luật, pháp lệnh, nghị định hay quy định nào có hợp

hiến hay không. Nhƣ vậy, mặc dù không có Tòa án Hiến pháp, Nhật Bản cũng thừa

nhận quyền tài phán hiến pháp đƣợc trao cho tòa án tối cao. Về nguyên tắc, ngƣời dân

không thể khởi kiện một quy phạm ra tòa án; tuy nhiên, trong quá trình giải quyết vụ

án hành chính cụ thể, tòa án có quyền xem xét tính hợp hiến và hợp pháp của các quy

phạm mà dựa vào đó quyết định bị kiện đƣợc ban hành. Thẩm quyền phán quyết cuối

cùng thuộc về Tòa án tối cao.

Việc xem xét quyết định hành chính mang tính quy phạm tại Trung Quốc cũng

giống nhƣ việc xem xét bất kỳ một văn bản quy phạm pháp luật nào, Khoản 7 Điều 67

Hiến pháp Trung Quốc quy định trao quyền cho Quốc hội, Ủy ban Thƣờng vụ Quốc

hội, Chính phủ hoặc chính quyền địa phƣơng cấp cao hơn xử lý. Tuy nhiên, Điều 52

Luật Kiện tụng hành chính cho phép các tòa án, trong quá trình giải quyết các vụ án

hành chính cụ thể, có quyền xem xét tính hợp pháp của các văn bản hành chính quy

phạm của các cấp vụ ở Trung ƣơng, hay của chính quyền địa phƣơng. Điều đó có

nghĩa, về mặt nguyên tắc, không đƣợc khởi kiện quy phạm một cách độc lập, mà phải

gắn liền với một quyết định cá biệt bị kiện trên cơ sở dựa vào quy phạm pháp luật bị

cho là trái pháp luật đó. Khi phán quyết, tòa án cũng không có quyền tuyên bố vô hiệu

hoặc hủy bỏ, mà quyền này thuộc về các cơ quan có thẩm quyền theo quy định của

Hiến pháp. Mặc dù không quy định ngƣời dân đƣợc khởi kiện một QPPL hay văn bản

QPPL ra tòa án, tuy nhiên, trong quá trình xét xử các vụ án hành chính cụ thể, tòa án

có quyền xem xét tính hợp hiến và hợp pháp của các QPPL mà trên cơ sở đó quyết

định hành chính bị kiện đƣợc ban hành.

Nhƣ vậy, tùy thuộc vào điều kiện hoàn cảnh cụ thể mà mỗi quốc gia khác nhau

lại có cách thức xem xét, xử lý các văn bản QPPL trái pháp luật khác nhau. Mặc dù có

nơi thì cho phép cá nhân, thể nhân trực tiếp trực tiếp khiếu nại về văn bản QPPL, QPPL

ảnh hƣởng đến lợi ích của mình, có nơi lại chỉ xem xét văn bản QPPL trên cơ sở xem

xét các vụ việc cụ thể. Tuy nhiên, kết quả cuối cùng vẫn là hành động xem xét tính hợp

hiến, hợp pháp của văn bản QPPL hay QPPL cụ thể của Tòa án hành chính.

2.8.2. Mối liên hệ giữa cơ chế kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay với cơ chế bảo đảm tính hợp hiến, hợp

pháp của văn bản QPPL của một số quốc gia trên thế giới

Để hạn chế (hay phòng ngừa) sự lạm quyền, vƣợt quyền của cơ quan có thẩm

quyền ban hành văn bản QPPL, đã đến lúc cần nhìn nhận, liệu rằng, có nên giao cho một

cơ quan nào khác thực hiện việc kiểm tra, phán quyết về tính trái pháp luật của văn bản

do bộ, cơ quan ngang bộ hay không? Nói cách khác, đó chính là tổ chức thực hiện việc

giám sát của cơ quan khác đối với cơ quan hành pháp.

Có thể nhận thấy, dù chủ thể nào và với hình thức xử lý nào, thì suy cho cùng,

kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay vẫn là việc

tự kiểm tra, tự đánh giá và tự xử lý văn bản QPPL trong nội bộ hệ thống các cơ quan

hành chính nhà nƣớc. Điều này đặt ra nhiều dấu hỏi về việc bảo đảm triệt để tính

khách quan, minh bạch, dân chủ trong kiểm tra văn bản. Bên cạnh đó, là vấn đề về bảo

đảm sự bình đẳng giữa các cơ quan nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản

với cơ quan, tổ chức, cá nhân, công dân, đối tƣợng chịu sự tác động của văn bản. Đặc

trƣng của nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa đó là tính tối thƣợng của pháp luật,

sự độc tôn của Hiến pháp, trong đó, quyền con ngƣời, quyền công dân đƣợc ghi nhận

và bảo đảm thực hiện. Để làm đƣợc điều đó, thì hệ thống pháp luật phải đƣợc hoàn

thiện, phục vụ các mục tiêu của nhà nƣớc pháp quyền. Kiểm tra, giám sát văn bản

QPPL là một trong những giải pháp quan trọng để xây dựng và hoàn thiện hệ thống

pháp luật, kiểm soát quyền lực nhà nƣớc, bảo vệ Hiến pháp. Do vậy, việc kiểm tra văn

bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành (thuộc hệ thống cơ quan hành pháp), bên

cạnh cơ chế nội bộ nhƣ hiện nay, cần đƣợc thực hiện bởi hệ thống cơ quan nhà nƣớc

khác, độc lập với hệ thống cơ quan hành chính nhà nƣớc, sự giám sát “từ bên ngoài”

này thể hiện rõ nét tính chất kiểm soát quyền lực nhà nƣớc giữa các quyền lập pháp,

hành pháp và tƣ pháp theo đúng tinh thần của Hiến pháp Việt Nam 2013.

Có thể khái quát ba loại hình vi phạm Hiến pháp nhƣ sau: Trong hoạt động lập

pháp: ban hành luật không phù hợp với quy định của Hiến pháp. Trong hoạt động

hành pháp: ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái Hiến pháp hoặc thực hiện các

hành vi vi hiến. Trong hoạt động tư pháp, việc thực thi pháp luật và ban hành văn bản

quy phạm pháp luật trong lĩnh vực tƣ pháp, bao gồm cả hoạt động điều tra, truy tố, xét

xử, thi hành án, kiểm sát các hoạt động tƣ pháp đƣợc thực hiện không đúng với quy

định của Hiến pháp [129].

Nhƣ vậy, việc ban hành văn bản QPPL trái Hiến pháp của hệ thống cơ quan

hành pháp đƣợc coi là vi phạm Hiến pháp và cần đƣợc xem xét, phán quyết bởi một cơ

quan có thẩm quyền khác mà không phải bởi chính cơ quan đã ban hành hoặc có mối

quan hệ hành chính (cấp trên - cấp dƣới) ràng buộc với cơ quan đã ban hành văn bản.

Với nhiệm vụ “bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, bảo vệ quyền công dân, bảo

vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp

của tổ chức, cá nhân” [101] cũng nhƣ tính chất “độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”

[101] của Tòa án nhân dân, thì việc giao cho Tòa án nhân dân Tối cao xem xét và phán

quyết về tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban

hành là phù hợp. Đƣơng nhiên, để làm đƣợc điều này, thì cần phải sửa đổi một loạt các

quy định pháp luật khác có liên quan (kể cả Hiến pháp 2013), cũng nhƣ phải xây dựng

đƣợc một quy trình khoa học, hợp lý để tổ chức nhiệm vụ này tại Tòa án nhân dân Tối

cao. Theo đó, mọi văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành đều chứa đựng khả

năng bị xem xét, kiểm tra, phán quyết về tính hợp hiến, hợp pháp, về số phận pháp lý

(có thể bị bãi bỏ, không đƣợc áp dụng) của văn bản QPPL bởi Tòa án nhân dân Tối cao.

Theo đó, trên cơ sở phát hiện của cơ quan, tổ chức, cá nhân về văn bản do bộ cơ

quan ngang bộ ban hành có dấu hiệu trái pháp luật, hoặc, trên cơ sở một vụ việc cụ thể,

cơ quan, tổ chức, cá nhân nhận thấy văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành áp

dụng (hoặc sắp áp dụng) đối với mình là bất hợp hiến, bất hợp pháp thì có thể khởi

kiện văn bản đó ra Tòa án nhân dân để xem xét, phán quyết về tính hợp hiến, hợp pháp

của văn bản và quyết định xử lý văn bản đó bằng một hình thức nhất định, chẳng hạn,

đình chỉ thi hành và kiến nghị cơ quan đã ban hành văn bản tự xử lý hoặc xử lý bằng

việc tuyên bố văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ đã ban hành, bị khởi kiện là bất

hợp hiến, bất hợp pháp và bãi bỏ văn bản đó. Văn bản đƣợc tuyên là bất hợp hiến, bất

hợp pháp không đƣợc các cơ quan hành chính nhà nƣớc áp dụng nữa. Việc tính toán

mức độ thiệt hại và phân xử liên quan đến bồi thƣờng thiệt hại do áp dụng văn bản trái

pháp luật gây ra cũng do Tòa án nhân dân tối cao thực hiện.

Đây là có thể là “bƣớc đệm”, là phƣơng thức “quá độ” trƣớc khi chúng ta quyết

định“xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập

pháp, hành pháp và tư pháp” [66]. Là cách thức “kiểm soát quyền lực nhà nước” giữa

hành pháp và tƣ pháp theo quy định của Hiến pháp 2013.

Bên cạnh đó, khi Tòa án nhân dân Tối cao thực hiện chức năng này, thì thẩm

quyền của các bộ, cơ quan ngang bộ trong kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành (tức là các quy định hiện hành về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành) vẫn cần tiếp tục tồn tại và củng cố, phát huy và coi đây là

một phƣơng thức tự kiểm tra, tự kiểm soát việc ban hành văn bản QPPL của các cơ

quan hành chính nhà nƣớc và lúc này cũng cần sửa đổi Hiến pháp và các văn bản có

liên quan về việc không quy định thẩm quyền của Thủ tƣớng Chính phủ trong kiểm

tra, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ nữa (vì đã có Tòa án nhân dân Tối

cao thực hiện).

KẾT LUẬN CHƢƠNG 2

Kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành đƣợc coi là công cụ

hữu hiệu để tự kiểm tra, kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nƣớc ở

trung ƣơng, là phƣơng tiện giúp “làm sạch” hệ thống pháp luật, làm cho hệ thống pháp

luật trở nên thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi. Theo đó, để tạo thuận lợi cho

việc ban hành và kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, cần

nghiên cứu, làm rõ khái niệm văn bản QPPL, kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành và các khái niệm khác có liên quan. Bên cạnh đó, việc phân tích,

đánh giá vị trí, vai trò của kiểm tra văn bản QPPL do Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành

và vai trò của Bộ Tƣ pháp trong kiểm tra văn bản QPPL do Bộ, cơ quan ngang Bộ ban

hành có ý nghĩa hết sức quan trọng, giúp chúng ta nhìn nhận một cách khách quan, có

nghiên cứu xứng tầm và đề xuất đƣợc những giải pháp hữu hiệu để nâng cao hiệu quả

hoạt động này trong thời gian tới.

Kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành đƣợc tiến hành bởi các

chủ thể có thẩm quyền khác nhau theo những nguyên tắc, nội dung, phƣơng thức… nhất

định. Trong các chủ thể xem xét, kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, cần nghiên cứu, tính đến việc đề xuất giao cho Tòa án

nhân dân tối cao (Tòa hành chính) thực hiện nhiệm vụ này, điều đó thể hiện vai trò giám

sát tƣ pháp đối với các hoạt động hành chính, phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực

nhà nƣớc của nƣớc ta.

Với tính chất của nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đề cao mối quan hệ đầy

trách nhiệm giữa Nhà nƣớc - Nhân dân, cần nghiên cứu, ban hành văn bản cụ thể để thực

hiện việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với ngƣời, cơ quan ban hành văn bản trái pháp

luật và khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra.

Chƣơng 3

THỰC TRẠNG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1. NHỮNG KẾT QUẢ ĐÃ ĐẠT ĐƢỢC TRONG KIỂM TRA VĂN BẢN

QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

Quy định pháp luật về kiểm tra văn bản QPPL nói chung và kiểm tra văn bản

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói riêng là không tách rời và đã đƣợc ban hành từ

khá sớm so với việc triển khai thực hiện trên thực tế. Kiểm tra văn bản QPPL đã đƣợc

quy định tại Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Luật Tổ chức Chính

phủ 2001, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, Luật năm

1996, Luật năm 2008, Luật năm 2004. Để triển khai công tác kiểm tra văn bản QPPL

trên thực tế, Chính phủ đã ban hành Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về

kiểm tra và xử lý văn bản QPPL (sau đó đƣợc thay thế bởi Nghị định số 40/2010/NĐ-

CP). Hiện nay, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL đƣợc quy định tại Hiến pháp năm

2013, Luật Tổ chức Chính phủ 2015, Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng 2015,

Luật năm 2015 và Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 quy định chi

tiết và biện pháp thi hành Luật năm 2015. Trên cơ sở các quy định pháp luật về kiểm

tra, xử lý văn bản QPPL nêu trên, từ năm 2003 đến hết tháng 12/2015, các bộ, cơ

quan ngang bộ đã tổ chức triển khai nhiệm vụ kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành và đạt đƣợc những kết quả tƣơng đối khả quan.

Pháp luật hiện hành chƣa quy định tiêu chí cụ thể để đánh giá chất lƣợng kiểm

tra văn bản QPPL nói chung và kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

nói riêng. Tuy nhiên, để đánh giá thực trạng của hoạt động này, cũng cần dựa trên

những tiêu chí nhất định. Do đó, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL cần đƣợc đánh giá

dựa trên các nội dung nhƣ: tính đầy đủ, hoàn thiện của thể chế làm cơ sở triển khai

công tác này; kết quả tổ chức kiểm tra văn bản thể hiện ở số lƣợng văn bản đƣợc kiểm

tra so với số lƣợng văn bản đã ban hành; số lƣợng văn bản đƣợc xử lý so với số lƣợng

văn bản phát hiện trái pháp luật; sự kịp thời trong kiểm tra, xử lý văn bản; việc triển

khai đầy đủ các phƣơng thức kiểm tra văn bản; việc bố trí kinh phí và các điều kiện

bảo đảm khác cho hoạt động này có tƣơng xứng yêu cầu nhiệm vụ.. Do chƣa có tiêu

chí chính thức, nên việc báo cáo, thu thập thông tin không đƣợc đầy đủ dẫn đến những

khó khăn khi đối chiếu thông tin, số liệu để đƣa ra các đánh giá toàn diện, làm cơ sở

cho các giải pháp quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động này. Đây cũng chính là lí do ở

phần sau Luận án có kiến nghị về nội dung này.

3.1.1. Kết quả tổ chức kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ

ban hành

3.1.1.1. Số lượng văn bản được kiểm tra lớn, phạm vi kiểm tra toàn diện

Về tự kiểm tra văn bản, có thể nói, thời gian qua, các cơ quan có thẩm quyền

kiểm tra văn bản đã kiểm tra đƣợc số lƣợng văn bản “khổng lồ”, theo Báo cáo tổng kết

10 năm thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL (từ năm 2003 đến hết tháng

3/2013) và báo cáo Thủ tƣớng Chính phủ các năm 2014, 2015 của Bộ Tƣ pháp, các bộ,

ngành và địa phƣơng đã tự kiểm tra đƣợc 6.162.893 văn bản (bao gồm cả văn bản

QPPL và văn bản có thể thức và nội dung nhƣ văn bản QPPL nhƣng không đƣợc ban

hành đúng thể thức, thẩm quyền)[9],[10],[11]. Trong đó, các Bộ, ngành đã tự kiểm tra

đƣợc 19.047 (văn bản QPPL là 13.190 văn bản, chiếm 69,2% tổng số văn bản các Bộ,

ngành đã tự kiểm tra).

Số liệu trên cho thấy, bộ, cơ quan ngang bộ đã tự kiểm tra đƣợc số lƣợng lớn

văn bản, trong đó có nhiều văn bản không phải là văn bản QPPL cũng đã đƣợc kiểm

tra, xử lý. Kết quả này thể hiện tính chủ động của các cơ quan trong tự kiểm tra văn

bản do mình ban hành.

Về kiểm tra văn bản theo thẩm quyền (bao gồm cả văn bản QPPL do bộ, cơ

quan ngang bộ và HĐND, UBND các cấp ban hành), các Bộ, cơ quan ngang bộ triển

khai thực hiện chủ yếu qua các hình thức: kiểm tra tại cơ quan có thẩm quyền kiểm tra

văn bản, kiểm tra theo địa bàn, kiểm tra theo chuyên đề. Theo đó, từ năm 2003 đến hết tháng 12/2015, trên tổng số các văn bản đã tiếp nhận2, các Bộ, cơ quan ngang bộ (bao

gồm cả Bộ Tƣ pháp) và địa phƣơng đã kiểm tra đƣợc 3.949.474 văn bản; trong đó, các

Bộ, cơ quan ngang bộ kiểm tra đƣợc 60.386 văn bản (văn bản QPPL là 58.010 văn

bản, chiếm 96% tổng số văn bản các Bộ, ngành đã kiểm tra) [9],[10],[11].

Tại Bộ Tư pháp, theo tổng hợp các báo cáo của Cục Kiểm tra văn bản QPPL

trong các năm 2009 đến 2015 cho thấy, trong khoảng thời gian trên, trên cơ sở số văn

bản tiếp nhận, Cục Kiểm tra văn bản đã thực hiện kiểm tra đƣợc 2.833 văn bản văn bản

2 Sở dĩ không báo cáo tổng số văn bản đã tiếp nhận bởi một số Bộ, ngành, địa phƣơng không báo cáo số văn bản đã tiếp nhận.

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành [36],[37],[38],[39],[40],[41],[42],[43],[44].

Các số liệu trên cho thấy, kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

đã có những kết quả thực tế, thể hiện qua những con số “đồ sộ”, qua hàng loạt văn bản

cụ thể đã bị xử lý, đã đƣợc các phƣơng tiện truyền thông đƣa tin, đƣợc xã hội quan

tâm, theo dõi… Tuy nhiên, số liệu về kết quả kiểm tra này chỉ đƣợc “bóc tách” một

cách khá rõ tại Bộ Tƣ pháp (giữa số liệu kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban

hành và số liệu kiểm tra văn bản do địa phƣơng ban hành; giữa số liệu văn bản đã

kiểm tra với số văn bản đã tiếp nhận…). Còn lại, chƣa thể đánh giá đầy đủ đƣợc thực

trạng kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành thông qua các con số trên.

Chẳng hạn, tác giả Luận án (hoặc cơ quan quản lý nhà nƣớc) không thể đánh giá số

lƣợng văn bản đã đƣợc tự kiểm tra (so) với số lƣợng văn bản đã ban hành (thông qua

các báo cáo công tác về kiểm tra văn bản hàng năm), bởi các cơ quan chỉ báo cáo con

số đã tự kiểm tra mà không có thông tin về số văn bản đã ban hành để đối chiếu, đánh

giá mức độ đầy đủ của việc tự kiểm tra văn bản.

Bên cạnh đó, các số liệu trên cũng chƣa đƣợc các bộ, cơ quan ngang bộ “bóc

tách” giữa số văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành và số văn bản QPPL

do UBND, HĐND cấp tỉnh ban hành mà bộ, cơ quan ngang bộ đã kiểm tra theo thẩm

quyền. Tƣơng tự nhƣ vậy, đối với số lƣợng văn bản đã kiểm tra theo thẩm quyền, cần

báo cáo hoặc đánh giá về số lƣợng văn bản đã kiểm tra theo thẩm quyền (so) với số

lƣợng văn bản đã tiếp nhận và (so) với số lƣợng văn bản mà cơ quan, ngƣời có thẩm

quyền ban hành văn bản đã ban hành để đánh giá về mức độ đầy đủ hay không của

việc kiểm tra văn bản theo thẩm quyền. Ngay tại Báo số 24/BC-BTP ngày 23/01/2014

tổng kết 10 năm thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật (2003

- 2013) cũng không đƣa ra đƣợc tổng số văn bản đã tiếp nhận để kiểm tra, do nhiều bộ,

ngành, địa phƣơng không báo cáo [9]. Vì vậy, rất khó để so sánh và đánh giá một cách

toàn diện, đầy đủ bởi cần dựa trên một bộ tiêu chí cụ thể. Song hiện nay, các tiêu chí

này chƣa đƣợc ban hành.

3.1.1.2. Về số lượng văn bản được phát hiện trái pháp luật Theo quy định tại Điều 3 Nghị định 40/2010/NĐ-CP3 thì nội dung kiểm tra văn

bản là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản theo

các nội dung đƣợc quy định tại Luật năm 2008 và Luật năm 2004. Theo đó, văn bản

hợp hiến, hợp pháp là văn bản bảo đảm đủ các điều kiện sau đây: Ban hành đúng căn cứ 3 Hiện nay nội dung kiểm tra văn bản đƣợc quy định tại Điều 104 Nghị định 34/2016/NĐ-CP

pháp lý; Ban hành đúng thẩm quyền; Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của

pháp luật; Văn bản đƣợc ban hành đúng trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ thuật trình bày

theo quy định của pháp luật. Trên cơ sở đó, các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản

đã tập trung kiểm tra văn bản theo các nội dung trên, việc phát hiện nội dung trái pháp

luật của văn bản đƣợc thể hiện ở tất cả các nội dung.

Qua tự kiểm tra, các Bộ, cơ quan ngang bộ phát hiện đƣợc 279 trong tổng số

46.634 văn bản đƣợc các cơ quan kiểm tra văn bản tự kiểm tra, phát hiện (trong đó,

văn bản QPPL là 241 văn bản, chiếm 86,3% tổng số văn bản các bộ, cơ quan ngang bộ

đã phát hiện trái pháp luật)[9],[10],[11].

Qua công tác kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, các bộ, cơ quan ngang bộ và

địa phƣơng đã phát hiện đƣợc 91.982 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về

tính hợp pháp của văn bản quy định tại Điều 3 Nghị định 40/2010/NĐ-CP, bao gồm

60.105 văn bản QPPL (chiếm 65,3% tổng số văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều

kiện về tính hợp pháp của văn bản), còn lại là các văn bản không phải là văn bản

QPPL nhƣng có chứa QPPL. Trong đó có 11.655 văn bản QPPL có dấu hiệu vi phạm

tính hợp pháp về nội dung của văn bản (chiếm 19,3% tổng số văn bản QPPL đã phát

hiện có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản quy định tại Điều

3 Nghị định số 40), còn lại là các văn bản QPPL có dấu hiệu vi phạm về căn cứ pháp

lý; thẩm quyền ban hành; trình tự, thủ tục ban hành; thể thức và kỹ thuật trình bày văn

bản [9],[10],[11].

Riêng các bộ, cơ quan ngang bộ, qua kiểm tra, phát hiện 7.673 văn bản trái

pháp luật (trong đó có 7.373 văn bản QPPL); có 1.836 văn bản trái pháp luật về nội

dung (chiếm 23,9 % số văn bản bộ, cơ quan ngang bộ phát hiện trái pháp luật)

[9,10,11]. Đây là thành tích trong hoạt động kiểm tra văn bản của bộ, cơ quan ngang

bộ nhƣng cũng là con số đáng báo động đối với tình trạng ban hành văn bản trái pháp

luật, chƣa kể đây có thể chƣa phải là con số chính xác, đầy đủ, bởi vẫn còn khả năng

cơ quan có thẩm quyền không kiểm tra hết văn bản cần kiểm tra hoặc bỏ lọt nội dung

trái pháp luật của văn bản.

Riêng Bộ Tư pháp, trên cơ sở kết quả kiểm tra số văn bản QPPL do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành (từ 2009 đến 2015), đã phát hiện 482 văn bản có dấu hiệu trái

pháp luật (năm 2009: 77 văn; năm 2010: 63 văn bản; năm 2011: 73 văn bản; năm

2012: 98 văn bản; năm 2013: 90 văn bản; năm 2014: 58 văn bản; năm 2015: 23 văn

bản), chiếm 16,8% trên tổng số văn bản đã tiến hành kiểm tra. Kết quả kiểm tra cho

thấy một số ngành, lĩnh vực có số lƣợng văn bản sai trái nhiều nhƣ: tài chính, xây

dựng, giáo dục và đào tạo... Ngoài ra, có khá nhiều văn bản hành chính có chứa quy

phạm trái pháp luật.

3.1.3.3. Xử lý kịp thời nhiều văn bản trái pháp luật

Về tự xử lý, trong thời gian qua (từ năm 2003 đến hết tháng 12/2015), trên cơ sở

số văn bản tự kiểm tra, phát hiện trái pháp luật, các Bộ, cơ quan ngang bộ đã tự xử lý

đƣợc 250/279 văn bản trái pháp luật (chiếm 89.6% số văn bản tự phát hiện trái pháp

luật) [9],[10],[11].

Về xử lý văn bản trái pháp luật qua kiểm tra văn bản theo thẩm quyền: các văn

bản do bộ, cơ quan ngang bộ kiểm tra, phát hiện đã đƣợc xử lý là 1.053 văn bản, còn

361 văn bản đang xem xét, xử lý (chiếm 25.5% số văn bản trái pháp luật cần xử lý)

[9],[10],[11]. Thực tế cho thấy, một số bộ, cơ quan ngang bộ có tinh thần cầu thị trong

xử lý văn bản QPPL trái pháp luật, đã phối hợp chặt chẽ với cơ quan có thẩm quyền để

trao đổi, thảo luận, thống nhất phƣơng án và tiến hành tự kiểm tra, xử lý kịp thời, đúng

kiến nghị của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản, hoặc một số bộ, cơ quan ngang

bộ còn xử lý cả văn bản sai về thể thức kỹ thuật trình bày bằng việc ban hành văn bản

đính chính.

Một số văn bản cụ thể đã đƣợc kịp thời kiểm tra, kiến nghị xử lý, đƣợc dƣ luận

xã hội quan tâm và đồng tình ủng hộ nhƣ: Quyết định số 33/2008/QĐ-BYT ngày

30/9/2008 của Bộ Y tế về việc ban hành tiêu chuẩn sức khỏe ngƣời điều khiển phƣơng

tiện giao thông cơ giới đƣờng bộ; Quyết định số 34/2008/QĐ-BYT ngày 09/11/2008 của

Bộ Y tế về việc ban hành sức khỏe ngƣời khuyết tật điều khiển xe mô tô, xe gắn máy ba

bánh dùng cho ngƣời khuyết tật; Thông tƣ liên tịch số 09/2009/TTLT-BYT-BTC ngày

14/8/2009 của liên Bộ Y tế và Tài chính hƣớng dẫn thực hiện bảo hiểm y tế; Công văn

283 của Cục Nghệ thuật - Biểu diễn, Bộ Văn hóa - Thông tin về việc không cho phép

học sinh, sinh viên tham gia biểu diễn nghệ thuật tại vũ trƣờng, quán karaoke...

3.1.3.4. Thực hiện thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang

bộ ban hành

Về cơ bản, cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản đã thực hiện nhiệm

vụ này theo đúng thẩm quyền đƣợc giao. Luật năm 2008 quy định Chính phủ kiểm tra,

xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật4. Nhƣ vậy, hoạt động kiểm tra văn bản

QPPL đƣợc giao cho Chính phủ thực hiện. Cũng theo Luật năm 2008 và đƣợc cụ thể

hóa tại Nghị định 40/2010/NĐ-CP, các chủ thể có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành gồm: Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ Tƣ pháp, bộ

trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang bộ. Trong đó, Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp đóng vai trò

quan trọng trong việc giúp Thủ tƣớng Chính phủ thực hiện thẩm quyền kiểm tra, xử lý

văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Để giúp các cơ quan, ngƣời có thẩm

quyền thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, Nghị định 40/2010/NĐ-CP đã giao cho một số chủ thể làm đầu mối, bao gồm5: Cục Kiểm tra văn bản QPPL - Bộ Tƣ pháp; cơ quan kiểm

tra văn bản thuộc tổ chức pháp chế của các bộ, cơ quan ngang bộ. Tại các bộ, cơ quan

ngang bộ, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan làm công tác kiểm tra văn bản

đƣợc thực hiện theo các mô hình khác nhau. Về cơ bản, pháp luật hiện hành đã quy

định khá rõ thẩm quyền và các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đƣợc giao đã triển khai

thực hiện nhiệm vụ theo quy định, không có sự nhầm lẫn, chồng chéo thẩm quyền

trong quá trình thực hiện kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.

3.1.3.5. Thực hiện các phương thức kiểm tra văn bản Phƣơng thức kiểm tra văn bản QPPL đƣợc quy định tại Điều 56 Nghị định

40/2010/NĐ-CP, bao gồm: (i) Kiểm tra văn bản do cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban

hành văn bản gửi đến; (ii) Kiểm tra văn bản khi nhận đƣợc yêu cầu, kiến nghị của các

cơ quan, tổ chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật và (iii) Kiểm

tra văn bản theo chuyên đề, địa bàn (tại cơ quan ban hành văn bản) hoặc theo ngành,

lĩnh vực. Tuy nhiên, các phƣơng thức nêu trên mới chỉ là việc cụ thể hóa phƣơng thức

kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, cần coi tự kiểm tra văn bản cũng là một phƣơng thức.

Điều này đã đƣợc khắc phục tại Điều 106 Nghị định 34/2016/NĐ-CP. Có thể nói, pháp

luật đã quy định khá đầy đủ, đa dạng các phƣơng thức cần thiết cho việc thực hiện hoạt

4 Luật năm 2015 quy định Chính phủ kiểm tra văn bản QPPL, xử lý văn bản QPPL của bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, chính quyền địa phƣơng ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nƣớc cấp trên. 5 Nghị định 34/2016/NĐ-CP cũng kế thừa các quy định này của Nghị định 40/2010/NĐ-CP 6 Điều 106 Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định phƣơng thức kiểm tra văn bản bao gồm: (1) Tự kiểm tra văn bản của cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản và (2) Kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, bao gồm: (i) do cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản gửi đến; (ii) Kiểm tra văn bản khi nhận đƣợc yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật và (iii) Kiểm tra văn bản theo chuyên đề, địa bàn (tại cơ quan ban hành văn bản) hoặc theo ngành, lĩnh vực

động kiểm tra văn bản. Trên cơ sở đó, các bộ, cơ quan ngang bộ về cơ bản đã thực hiện

các phƣơng thức này trong kiểm tra văn bản. Trong đó, phƣơng thức đƣợc thực hiện

phổ biến nhất là phƣơng thức kiểm tra văn bản do cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban

hành văn bản gửi đến và kiểm tra văn bản theo chuyên đề, địa bàn (tại cơ quan ban

hành văn bản) hoặc theo ngành, lĩnh vực.

3.1.4. Kết quả xây dựng, hoàn thiện thể chế của bộ, cơ quan ngang bộ và

các điều kiện bảo đảm phục vụ kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ

ban hành

3.1.4.1 Xây dựng, hoàn thiện thể chế tại bộ, cơ quan ngang bộ

Để triển khai có hiệu quả, thống nhất, đúng quy trình, quy định của pháp luật về

kiểm tra văn bản QPPL, đến nay, trên cơ sở quy định của Nghị định số 40/2010/NĐ-

CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL và các văn bản QPPL liên quan7, đến nay hầu hết các bộ, cơ quan ngang bộ đã ban hành các văn bản

quy định cụ thể về trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, tổ chức, biên chế,

cộng tác viên, kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác tạo điều kiện thuận lợi và phù

hợp cho việc triển khai công tác này ở bộ, cơ quan ngang bộ mình, chỉ một số ít các

bộ, cơ quan ngang bộ chƣa xây dựng thể chế về công tác kiểm tra, xử lý văn bản

QPPL tại cơ quan mình (hoặc không báo cáo về Bộ Tƣ pháp) [11].

Trên cơ sở đó, hoạt động kiểm tra văn bản tại bộ, cơ quan ngang bộ cơ bản

đƣợc thực hiện theo quy định và dần đi vào nề nếp. Điều này thể hiện sự quan tâm

của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ đối với hoạt động kiểm tra, xử lý văn

bản QPPL.

3.1.4.2. Tổ chức, biên chế phục vụ kiểm tra văn bản ở các bộ, cơ quan ngang bộ

Về cơ bản, hệ thống cơ quan kiểm tra văn bản đã thiết lập đƣợc đồng bộ, thống

nhất từ Trung ƣơng đến địa phƣơng để thực hiện việc tự kiểm tra và kiểm tra văn bản

theo thẩm quyền. Trong đó, một số Bộ, cơ quan ngang bộ đã thành lập đơn vị chuyên

trách (cấp Vụ thuộc Bộ, Phòng thuộc Vụ, Cục) về kiểm tra văn bản QPPL, nhƣ: Bộ Tƣ

pháp, Bộ Công an, Bộ Tài chính, Bộ Quốc phòng... [9]. Có Bộ, ngành tổ chức bộ phận

kiểm tra văn bản thuộc Vụ pháp chế hoặc thuộc Phòng Pháp chế của Văn phòng và 7 Quyết định số 42/2009/QĐ-TTg ngày 16/3/2009 của Thủ tƣớng Chính phủ ban hành quy định về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật nhà nƣớc; Thông tƣ 20/2010/TT-BTP ngày 30/11/2010 của Bộ Tƣ pháp quy định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật; Thông tƣ liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 của Bộ Tài chính và Bộ Tƣ pháp quy định việc lập, dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý; rà soát; hệ thống hóa văn bản QPPL.

một số bộ, ngành phân công và bổ sung biên chế chuyên trách kiểm tra văn bản. Đồng

thời, tổ chức pháp chế các bộ, cơ quan ngang bộ đã đƣợc bố trí biên chế phù hợp để

giúp Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ thực hiện kiểm tra văn bản. Đội ngũ

công chức thực hiện công tác kiểm tra văn bản QPPL đã đƣợc qua đào tạo trình độ cử

nhân luật, nhiều công chức đã đƣợc đào tạo sau đại học ở trong và ngoài nƣớc. Kiểm tra

văn bản là công tác tƣơng đối phức tạp, có ảnh hƣởng sâu, rộng đến đời sống xã hội cũng

nhƣ quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân nên đòi hỏi công chức thực

hiện nhiệm vụ này ngoài việc phải đƣợc đào tạo về kiến thức pháp luật và quản lý nhà

nƣớc còn cần phải đƣợc bồi dƣỡng về kỹ năng, nghiệp vụ cũng nhƣ phải đƣợc trau dồi,

rèn luyện về bản lĩnh chính trị trong quá trình tác nghiệp.

Tại Bộ Tƣ pháp, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đƣợc giao giúp Bộ

trƣởng Bộ Tƣ pháp thực hiện thống nhất quản lý nhà nƣớc về kiểm tra văn bản và tổ

chức kiểm tra văn bản QPPL. Hiện nay, tổng số lƣợng biên chế của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đƣợc phê duyệt là 368 [25]. Trung bình mỗi năm (kể từ năm

2007 đến năm 2013), Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật phải tổ chức tiếp

nhận, phân loại, kiểm tra khoảng 26.789 văn bản (trong đó hầu hết văn bản là thuộc

thẩm quyền kiểm tra của Bộ Tƣ pháp). Nhƣ vậy, mỗi cán bộ, công chức của Cục này

mỗi năm phải giải quyết hơn 744 văn bản. Số liệu này đƣợc tính với giả định Cục

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã thực hiện đủ 36 biên chế hành chính đƣợc

giao (song thực tế chỉ thực hiện đƣợc tối đa 30 biên chế và phải thực hiện các nhiệm

vụ khác nữa, số lƣợng công chức của Phòng Kiểm tra văn bản chỉ có 08 ngƣời).

Riêng đối với văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, trung bình mỗi

năm (từ 2009 đến 2015), Cục Kiểm tra văn bản QPPL tổ chức kiểm tra 404 văn bản.

Đó là chƣa kể số văn bản các bộ, cơ quan ngang bộ gửi về để Cục kiểm tra không đầy

đủ, không kịp thời. Bởi theo số liệu cá nhân tự thống kê (từ các nguồn: Công báo

Chính phủ, Cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản pháp luật (vbpl.vn), Thƣ viện pháp luật,

Hệ thống văn bản QPPL trên Cổng thông tin điện tử Bộ Tƣ pháp), thì từ năm 2010 đến

năm 2014, trung bình mỗi năm, mỗi Bộ, cơ quan ngang bộ ban hành khoảng 50 văn

bản QPPL, tổng số trung bình mỗi năm 22 bộ, cơ quan ngang bộ ban hành 1.100 văn

bản QPPL. 8 Năm 2015

3.1.4.3. Đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản

Ngoài đội ngũ cán bộ công chức đƣợc giao nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản,

các cơ quan kiểm tra văn bản còn huy động các chuyên gia có kinh nghiệm trong các

lĩnh vực chuyên môn khác để hình thành đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản, nhiều

nơi xây dựng đƣợc mạng lƣới cộng tác viên đông đảo ở nhiều ngành, lĩnh vực khác

nhau góp phần nâng cao chất lƣợng, hiệu quả trong công tác kiểm tra văn bản. Đội ngũ

cộng tác viên đã góp phần quan trọng vào việc bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản

đƣợc tổ chức triển khai trên thực tế. Trên cơ sở các quy định chung, hiện nay nhiều bộ,

ngành đã tổ chức đƣợc đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản. Chằng hạn, Bộ Tƣ

pháp (87 cộng tác viên), Giao thông vận tải (36 cộng tác viên), Công an (18 cộng tác

viên)… [9]. Trong quá trình cộng tác, “nhiều cộng tác viên luôn tích cực, đáp ứng tốt

yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ và bảo đảm tiến độ công việc, tuy nhiên, một số

cộng tác viên còn thiếu trách nhiệm, không kiểm tra hoặc kiểm tra không đảm bảo

chất lượng và tiến độ, ảnh hưởng đến công tác kiểm tra văn bản” [9].

Riêng Bộ Tƣ pháp, với khối lƣợng công việc đồ sộ và tính chất đa ngành, đa lĩnh

vực trong trách nhiệm kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, những năm gần đây, việc sử

dụng cộng tác viên ngày càng đƣợc chú trọng, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động

kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Bộ Tƣ pháp.

3.1.4.4. Kinh phí, cơ sở vật chất phục vụ kiểm tra văn bản

Kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là hoạt động đƣợc xác định

mang tính đặc thù, do vậy, Nhà nƣớc đã dành khoản kinh phí hỗ trợ cho việc tổ chức

thực hiện hoạt động này. Từ khi hoạt động này mới đƣợc triển khai thực hiện, đến nay,

các cơ quan có thẩm quyền đã 03 lần ban hành văn bản quy định về kinh phí hỗ trợ

cho hoạt động kiểm tra văn bản QPPL. Trƣớc đây, kinh phí cho công tác kiểm tra văn

bản đã đƣợc quy định tại Thông tƣ liên tịch số 109/2004/TTLT-BTC-BTP và đƣợc

thay thế bằng Thông tƣ liên tịch số 158/2007/TTLT-BTC-BTP ngày 28/12/2007. Đến

năm 2011, Bộ Tƣ pháp đã phối hợp với Bộ Tài chính để xây dựng và ký liên tịch ban

hành Thông tƣ liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP quy định việc lập dự toán, quản

lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ

thống hoá văn bản QPPL (thay thế Thông tƣ liên tịch số 158/2007/TTLT-BTC-BTP).

Văn bản mới ban hành đã có một số điểm mới quan trọng, trong đó phải kể đến là chế

độ hỗ trợ cho ngƣời trực tiếp làm công tác kiểm tra, rà soát văn bản đã đƣợc ghi nhận;

các mức chi cho hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản đƣợc nâng lên một cách đáng kể;

một số mục chi đƣợc bổ sung… góp phần tạo động lực cho các cán bộ, công chức làm

công tác này tại các Bộ, ngành và địa phƣơng. Trên cơ sở các mục chi và mức chi đã

đƣợc quy định tại Thông tƣ liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP, lãnh đạo các bộ, cơ

quan ngang bộ đã quan tâm cấp kinh phí cho công tác này, tạo điều kiện thuận lợi cho

việc triển khai công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Tùy vào điều kiện thực tế và khả

năng ngân sách của từng nơi mà việc bố trí kinh phí hàng năm là khác nhau, ví dụ, Bộ

Nông nghiệp và phát triển nông thôn (2010: 45 triệu; 2011: 62 triệu; 2013: 150 triệu);

Bộ Giáo dục và đào tạo (30 đến 40 triệu hàng năm)… [9].

Ngoài ra, cơ sở vật chất phục vụ công tác kiểm tra văn bản QPPL tại các bộ, cơ

quan ngang bộ nhƣ: phòng làm việc, mạng internet, máy tính, tủ tài liệu, bàn làm việc,

văn phòng phẩm… về cơ bản đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ.

3.1.4.5. Tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ kiểm tra văn bản

Nhận thức đây là nhiệm vụ khó khăn, phức tạp, nhìn chung, các bộ, cơ quan

ngang bộ đều triển khai tổ chức tập huấn, hƣớng dẫn nghiệp vụ cho cán bộ, công chức

làm công tác kiểm tra văn bản. Đối tƣợng đƣợc tập huấn là cán bộ, công chức trực tiếp

làm công tác kiểm tra văn bản tại tổ chức pháp chế các bộ, ngành và cộng tác viên

kiểm tra văn bản. Hoạt động này giúp tăng cƣờng nhận thức, nâng cao chất lƣợng

chuyên môn, nghiệp vụ kiểm tra văn bản cho cán bộ, công chức và cộng tác viên, đồng

thời, cũng là “kênh” để trao đổi thông tin, tình hình về kiểm tra văn bản, giúp nâng cao

hiệu quả công tác này trên thực tế. Có thể thấy, thời gian qua, các bộ, cơ quan ngang

bộ đã khá chủ động, tích cực trong hoạt động này. Đồng thời, phối hợp tƣơng đối chặt

chẽ với Bộ Tƣ pháp trong quá trình triển khai công tác tập huấn, hƣớng dẫn nghiệp vụ

(trao đổi thông tin, tài liệu; mời báo cáo viên thuộc Bộ Tƣ pháp…).

Riêng Bộ Tƣ pháp, tính từ năm 2003 đến 2015, đã tổ chức đƣợc 26 Hội nghị tập

huấn nghiệp vụ [9],[43],[44]. Việc tập huấn cho cán bộ, công chức các bộ, cơ quan

ngang bộ thƣờng đƣợc lồng ghép với Hội nghị tập huấn khu vực miền Bắc. Có thể nói,

Bộ Tƣ pháp đã khá chú trọng đến kỹ năng, nghiệp vụ, chất lƣợng kiểm tra văn bản

QPPL. Ngoài ra, Bộ Tƣ pháp còn cử báo cáo viên tham gia các lớp tập huấn do các bộ,

cơ quan ngang bộ tổ chức, cung cấp thông tin, tài liệu… khi đƣợc các bộ, cơ quan

ngang bộ yêu cầu. Bên cạnh đó, thƣờng xuyên tổ chức các buổi tọa đàm, trao đổi

nghiệp vụ kiểm tra văn bản với đại diện pháp chế các bộ, cơ quan ngang bộ; xuất bản,

phát hành sách9 hƣớng dẫn nghiệp vụ, tuyển tập văn bản QPPL còn hiệu lựctrao đổi,

hƣớng dẫn nghiệp vụ cho các bộ, cơ quan ngang bộ bằng nhiều hình thức khác nhau

nhƣ: điện thoại, email, công văn hành chính…

3.1.4.6. Sự phối hợp trong kiểm tra văn bản

Kiểm tra văn bản là hoạt động đa ngành, đa cấp, đƣợc tiến hành bởi nhiều chủ

thể, liên quan trực tiếp đến rất nhiều cơ quan khác nhau, do đó, để triển khai tốt cần

phải có sự phối hợp giữa các cơ quan này nhằm trao đổi, thảo luận về những nội dung

trái pháp luật của văn bản và hƣớng xử lý những nội dung trái pháp luật đó; trao đổi

kinh nghiệm, tập huấn, hƣớng dẫn, bồi dƣỡng về nghiệp vụ kiểm tra văn bản QPPL…

Về cơ bản, các cơ quan có trách nhiệm kiểm tra, xử lý văn bản đã có sự phối hợp khá

tốt, khá chặt chẽ trong quá trình kiểm tra văn bản QPPL.

3.1.5. Đánh giá chung về kết quả đạt được trong tổ chức kiểm tra văn bản QPPL

Từ khi triển khai nhiệm vụ này cho thấy, về cơ bản, hệ thống pháp luật về kiểm

tra văn bản từng bƣớc đƣợc hoàn thiện, làm cơ sở pháp lý triển khai thực hiện hoạt động

này trên thực tiễn. Theo đó, hệ thống các quy định về nguyên tắc, trình tự, thủ tục, thẩm

quyền, các quy định về kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác… khá rõ ràng và ngày

càng đƣợc quan tâm hoàn thiện. Trên cơ sở đó, đã thiết lập đƣợc hệ thống cơ quan/bộ

phận thực hiện nhiệm vụ văn bản QPPL từ trung ƣơng đến địa phƣơng, ở bộ, cơ quan

ngang bộ đã thành lập đơn vị cấp phòng hoặc bộ phận thuộc Vụ Pháp chế hoặc Văn

phòng thuộc Bộ, cơ quan ngang bộ để thực hiện nhiệm vụ này. Về cơ bản, hệ thống cơ

quan này ngày càng đƣợc củng cố và hoàn thiện.

Số lƣợng văn bản QPPL đƣợc kiểm tra nhiều, từng bƣớc bám sát kế hoạch phát

triển kinh tế xã hội của đất nƣớc; chú trọng các lĩnh vực có liên quan nhiều đến doanh

nghiệp, ngƣời dân (tài chính, ngân hàng, đất đai, xây dựng, xử lý vi phạm hành

chính...); việc xử lý một số văn bản trái pháp luật khá quyết liệt, triệt để đã tạo tiếng

vang trong dƣ luận xã hội, đƣợc doanh nghiệp, Nhân dân hoan nghênh, ủng hộ. Hoạt

động kiểm tra, xử lý văn bản đƣợc thực hiện có hệ thống, đồng bộ, cơ bản đúng nguyên

tắc, trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật. Nội dung kiểm tra đảm bảo tính toàn

diện, có chiều sâu, trong đó các văn bản đƣợc xem xét, kiểm tra về căn cứ pháp lý, thẩm

quyền ban hành, nội dung văn bản, trình tự, thủ tục ban hành, thể thức, kỹ thuật trình 9 Sách 100 câu hỏi - đáp về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Tình huống nghiệp vụ kiểm tra văn bản (02 tập), Tuyển tập hệ thống hoá các văn bản do Bộ Tƣ pháp ban hành còn hiệu lực...

bày văn bản; trên cơ sở đó có phân loại sai sót, sai phạm của văn bản theo tính chất, mức

độ khác nhau để xử lý theo các hình thực phù hợp.

Nhận thức về vai trò và ý nghĩa của kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ

ban hành ngày càng đƣợc nâng lên. Do đó, cơ quan có thẩm quyền đã quan tâm, bố trí

biên chế, cơ sở vật chất, trang thiết bị, kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác… nhằm

tạo điều kiện thuận lợi tổ chức triển khai nhiệm vụ này tại cơ quan mình.

Có thể nói, kết quả kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ thời gian qua đã

góp phần bảo đảm, bảo vệ quyền con ngƣời, lợi ích của cơ quan, tổ chức, công dân,

đồng thời, góp phần nâng cao chất lƣợng ban hành văn bản QPPL. Đây là tiền đề quan

trọng để hoàn thiện thể chế, xây dựng hệ thống pháp luật minh bạch, đồng bộ, khả thi,

đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ

nghĩa và hội nhập quốc tế trong giai đoạn hiện nay.

Từ kết quả đã đạt đƣợc cho thấy, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản cũng đã

khẳng định vị trí, vai trò trong đời sống chính trị, kinh tế, xã hội của đất nƣớc.

3.2. NHỮNG HẠN CHẾ, YẾU KÉM TRONG KIỂM TRA VĂN BẢN

QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

3.2.1. Chưa tuân thủ triệt để các nguyên tắc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL

Nguyên tắc kiểm tra văn bản, xử lý văn bản trái pháp luật đƣợc quy định tại Điều 4 Nghị định 40/2010/NĐ-CP10, theo đó, nguyên tắc kiểm tra văn bản đƣợc quy

định tại 04 khoản với nhiều nguyên tắc khác nhau, cụ thể là: (i) Việc kiểm tra văn bản,

xử lý văn bản trái pháp luật đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, toàn diện, kịp thời; khách

quan, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục; kết hợp giữa việc

kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của cơ quan ban hành văn

bản, bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan; (ii) Nghiêm cấm các cơ quan,

tổ chức, cá nhân lợi dụng việc kiểm tra văn bản vì mục đích vụ lợi, gây khó khăn cho

hoạt động bình thƣờng của cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản và can thiệp vào quá

10 Hiện nay đƣợc quy định tại Điều 105 Nghị định 34/2016/NĐ-CP, gồm: (1) Bảo đảm tính toàn diện, kịp thời, khách quan, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục; kết hợp giữa việc kiểm tra của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của cơ quan, ngƣời ban hành văn bản; bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan; (2) Không đƣợc lợi dụng việc kiểm tra, xử lý văn bản vì mục đích vụ lợi, gây khó khăn cho hoạt động của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản và can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật; (3) Cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản chịu trách nhiệm về kết luận kiểm tra và quyết định xử lý văn bản.

trình xử lý văn bản trái pháp luật; (iii) Sau khi kiểm tra, cơ quan kiểm tra văn bản phải

có kết luận về việc kiểm tra và thông báo cho cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành

văn bản đƣợc kiểm tra theo quy định của pháp luật; (iv) Cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xử

lý văn bản chịu trách nhiệm về kết luận kiểm tra, xử lý của mình; nếu quyết định xử lý trái

pháp luật thì phải khắc phục hậu quả pháp lý do quyết định đó gây ra [29].

Có thể thấy, có quá nhiều nguyên tắc trong quy định trên, trong đó, một số nội

dung không phải là nguyên tắc kiểm tra văn bản QPPL. Chẳng hạn, tại khoản 3 Điều 4

Nghị định 40/2010/NĐ-CP quy định: “Sau khi kiểm tra, cơ quan kiểm tra văn bản

phải có kết luận về việc kiểm tra và thông báo cho cơ quan, người có thẩm quyền đã

ban hành văn bản được kiểm tra theo quy định của pháp luật”, quy định này nghiêng

về thủ tục kiểm tra văn bản hơn là một nguyên tắc kiểm tra văn bản. Bởi vậy, việc quy

định nguyên tắc cần ngắn gọn, thể hiện đƣợc yêu cầu, tính chất của kiểm tra văn bản

QPPL. Hiện nay với quy định tại Điều 105 Nghị định 34/2016/NĐ-CP, các bất cập

trên đã đƣợc khắc phục.

Trên thực tế, việc thực hiện các nguyên tắc kiểm tra văn bản chƣa nghiêm túc,

triệt để. Chẳng hạn, gần nhƣ chƣa cơ quan nào bảo đảm nguyên tắc kiểm tra văn bản

thƣờng xuyên, kịp thời. Tính chất thƣờng xuyên, kịp thời trong kiểm tra văn bản đƣợc

thể hiện ngay sau khi văn bản đƣợc ban hành phải đƣợc cơ quan, ngƣời có thẩm quyền

tiến hành kiểm tra, kịp thời phát hiện nội dung trái pháp luật, kịp thời xử lý… Tuy

nhiên hiện nay, tốc độ kiểm tra văn bản chƣa theo kịp tốc độ ban hành văn bản, theo

đó, phần lớn các cơ quan có thẩm quyền chỉ thực hiện đƣợc việc kiểm tra khi văn bản

đã có hiệu lực từ 06 tháng trở lên. Ngoài ra, tình trạng kiểm tra chậm (số văn bản đƣợc

kiểm tra so với số văn bản tiếp nhận đƣợc còn thấp), bỏ sót văn bản cần kiểm tra;

không xử lý hoặc xử lý văn bản trái pháp luật còn dây dƣa, kéo dài còn diễn ra.

Ngay tại Bộ Tƣ pháp, là cơ quan giúp Chính phủ quản lý nhà nƣớc về kiểm tra,

xử lý văn bản QPPL và thực hiện kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, việc kiểm tra

không đầy đủ văn bản QPPL tiếp nhận đƣợc cũng thƣờng xuyên xảy ra. Điều này thể

hiện ở tỷ lệ văn bản đƣợc kiểm tra còn thấp so với văn bản tiếp nhận đƣợc để kiểm tra.

Năm 2008, Cục Kiểm tra văn bản QPPL - Bộ Tƣ pháp tiếp nhận 4.646 văn bản quy

phạm pháp luật, đã phân loại và giao kiểm tra 2.025 văn bản, đã kiểm tra đƣợc 1.968

văn bản (đạt 43,58%); Năm 2009, nhận đƣợc 4005 văn bản, đã phân loại và giao kiểm

tra 1.908 văn bản, đã kiểm tra đƣợc 1.291 văn bản (đạt 32,23%); Năm 2010, nhận đƣợc

100

4.109 văn bản, đã kiểm tra đƣợc 2.131 văn bản (đạt 51%); Năm 2011, nhận đƣợc 4.219

văn bản, đã kiểm tra đƣợc 1.774 văn bản (đạt 42,04%). Những năm gần đây, tỷ lệ kiểm

tra đƣợc có nâng lên, khoảng hơn 70%. Nhƣ vậy, còn một lƣợng lớn văn bản QPPL đã

bị bỏ lọt, không hoặc chậm đƣợc kiểm tra.

Ngoài ra, việc kiểm tra văn bản chƣa kịp thời cũng thƣờng xuyên diễn ra. Chẳng

hạn, Thông tƣ số 55/2011/TT-BNNPTNT về kiểm tra, chứng nhận chất lƣợng, an toàn

thực phẩm thủy sản đƣợc ban hành ngày 03/8/2011 (và có hiệu lực kể từ ngày 17/9/2011),

tuy nhiên, đến ngày 27/6/2013, Cục Kiểm tra văn bản QPPL mới phát hành Thông báo số

152/KTrVB gửi Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đề nghị tự kiểm tra, xử lý nội

dung trái pháp luật của Thông tƣ trên. Nhƣ vậy, có một khoảng thời gian tƣơng đối dài (từ

năm 2011 đến năm 2013) văn bản đã có hiệu lực áp dụng trên thực tiễn. Nếu trong khoảng

thời gian này, văn bản trên đã gây thiệt hại cho doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân nuôi trồng,

sản xuất, kinh doanh, xuất khẩu thủy sản thì ai, cơ quan, tổ chức nào tính toán và bồi

thƣờng thiệt hại? Chƣa kể trách nhiệm của cơ quan, ngƣời ban hành văn bản QPPL cũng

chƣa đƣợc thực hiện trên thực tế.

Có thể nói, các nguyên tắc kiểm tra văn bản QPPL chƣa đƣợc thực hiện đầy đủ,

triệt để. Điều này làm tăng khả năng đƣa vào áp dụng văn bản có nội dung trái pháp

luật trong một khoảng thời gian nhất định, làm ảnh hƣởng lớn đến quyền và lợi ích

hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân. Trƣờng hợp văn bản đƣợc tổ chức kiểm tra,

xử lý kịp thời thì chắc chắn rằng, sẽ không có cơ hội cho các tác động tiêu cực của văn

bản trái pháp luật đƣợc bộc lộ ra. Do đó, về mặt thực tiễn, cần chấn chỉnh và có giải

pháp hữu ích nhằm loại bỏ việc chậm trễ trong kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Về mặt

quy định pháp luật, cần nghiên cứu để quy định cụ thể thời gian, thời điểm cần phải

kiểm tra xong một văn bản QPPL. Do chƣa có quy định nên cũng chƣa có tiêu chí nào

để khẳng định một cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản đã chậm kiểm tra văn bản.

Song, với nguyên tắc kịp thời trong kiểm tra văn bản thì việc kiểm tra văn bản càng sớm

càng tốt, và trƣớc khi văn bản có hiệu lực cần đƣợc nghiên cứu để quy định cụ thể.

3.2.2. Chƣa sử dụng đồng đều các phƣơng thức kiểm tra văn bản

Hiện nay, phần lớn các bộ, cơ quan ngang bộ chủ yếu sử dụng phƣơng thức

kiểm tra văn bản do cơ quan ban hành gửi đến. Phƣơng thức này dễ thực hiện và đƣợc

sử dụng phổ biến, song hạn chế của nó là dễ gây cho cơ quan có thẩm quyền kiểm tra

văn bản sự thụ động, chờ đợi cơ quan ban hành gửi văn bản cho mình để kiểm tra. Đây

101

cũng là một trong những nguyên nhân không thực hiện đƣợc nguyên tắc thƣờng

xuyên, kịp thời trong kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, làm cho văn

bản trái pháp luật có thể đƣa vào thực tiễn và có hiệu lực một thời gian tƣơng đối dài

mới đƣợc kiểm tra, xử lý.

Thực tế, tại nhiều cơ quan, thƣờng phát hành công văn (theo định kỳ) yêu cầu

các bộ, cơ quan ngang bộ tự kiểm tra và lập danh mục văn bản đã ban hành (có liên

quan đến lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của bộ, cơ quan ngang bộ) gửi cho cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản11. (Theo quy định, cơ quan ban hành văn bản không phải

báo cáo cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản về kết quả tự kiểm tra văn bản, tuy

nhiên, để “nhanh”, “tiện” cho việc kiểm tra theo thẩm quyền, nhiều cơ quan có thẩm

quyền kiểm tra văn bản đã yêu cầu cung cấp thông tin này để có thể “tự động” đối

chiếu và “kết luận” về tính hợp pháp của văn bản). Ngoài ra, trên cơ sở danh mục văn

bản đƣợc cung cấp, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản mới thực hiện việc tổng

hợp và tổ chức kiểm tra.

Bên cạnh đó, việc sử dụng phƣơng thức kiểm tra văn bản theo yêu cầu, kiến nghị

của cơ quan, tổ chức, công dân còn hạn chế. Phƣơng thức này chủ yếu đƣợc Bộ Tƣ pháp

sử dụng, còn các bộ, cơ quan ngang bộ khác hầu nhƣ không đƣợc đề cập tại các báo cáo

công tác hàng năm của các bộ, cơ quan ngang bộ gửi Bộ Tƣ pháp.

3.2.3. Chƣa tuân thủ nghiêm trình tự, thủ tục kiểm tra văn bản QPPL

(i) Chưa tuân thủ nghiêm các quy định về gửi văn bản để phục vụ kiểm tra theo thẩm

quyền: Theo quy định tại Điều 19 Nghị định 40/2010/NĐ-CP và đƣợc Bộ Tƣ pháp

hƣớng dẫn cụ thể tại Điều 8 Thông tƣ số 20/2010/TT-BTP (nay đƣợc kế thừa và quy

định tại Nghị định 34/2016/NĐ-CP), thì trong thời hạn chậm nhất là 03 (ba) ngày làm

việc, kể từ ngày ký ban hành, cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản phải

gửi văn bản đến cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản. Theo đó, trong thời

hạn 03 ngày sau khi văn bản đƣợc ký ban hành, văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ

phải đƣợc gửi đến Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc Bộ Tƣ pháp, tổ

chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ (có thẩm quyền kiểm tra văn bản). Tuy nhiên,

11 Chẳng hạn, Công văn số 19051/BTC-PC ngày 29/12/2014; Công văn số 8369/BNN-PC ngày 17/10/20114; Công văn số 3320/BKHCN-PC ngày 15/9/2014; Công văn số 8309/BCT-PC ngày 27/8/2014; Công văn số 6480/BQP-PC ngày 12/8/2014…

trên thực tế, nhiều văn bản đã không đƣợc gửi đến cơ quan có thẩm quyền để kiểm tra

102

theo quy định. Từ đó mới phát sinh tình trạng hàng năm, các bộ, cơ quan ngang bộ

phát hành văn bản yêu cầu các bộ, cơ quan ngang bộ khác (hoặc các địa phƣơng) gửi văn bản12. để phục vụ việc kiểm tra theo thẩm quyền. Ngoài ra, cơ quan có thẩm quyền

kiểm tra còn phải tự khai thác, tự tìm kiếm văn bản QPPL thuộc thẩm quyền kiểm tra

của mình trên internet để phục vụ việc kiểm tra văn bản.

(ii) Chưa tuân thủ nghiêm việc“ký trách nhiệm” vào văn bản sau khi kiểm tra:

hiện nay vẫn còn khá nhiều cán bộ, công chức đƣợc giao kiểm tra văn bản chƣa thực

hiện việc ký tên vào văn bản sau khi thực hiện kiểm tra. Việc ký tên này nhằm xác

định rằng, văn bản cụ thể đó đã đƣợc kiểm tra, thời điểm đƣợc kiểm tra, đồng thời,

cũng là căn cứ xác định trách nhiệm cá nhân trong trƣờng hợp sau này văn bản đƣợc

phát hiện trái pháp luật. Tuy nhiên, cũng chƣa có quy định cụ thể về việc cán bộ, công

chức kiểm tra văn bản sẽ bị xử lý nếu không ký tên vào văn bản sau khi đã thực hiện

việc kiểm tra.

3.2.4. Kiểm tra chƣa toàn diện hoặc không phát hiện nội dung trái pháp

luật của văn bản

Các số liệu tổng hợp cho thấy việc kiểm tra, phát hiện văn bản trái pháp luật

khá đồng đều ở các nội dung khác nhau. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, mặc dù trình độ

nghiệp vụ kiểm tra văn bản ngày càng nâng lên, song ở nhiều cơ quan có thẩm quyền

kiểm tra văn bản, việc cán bộ, công chức đƣợc phân công kiểm tra văn bản hoặc cộng

tác viên kiểm tra văn bản hời hợt, hình thức, không phát hiện nội dung trái pháp luật

của văn bản hoặc chỉ kiểm tra, phát hiện sai thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản vẫn

còn xảy ra. Văn bản phải qua nhiều lần kiểm tra, “kiểm tra chéo” hoặc khi đƣợc áp

dụng trên thực tiễn, các nội dung trái pháp luật mới đƣợc phát hiện bởi cơ quan, tổ

chức, cá nhân. Do đó, nhiều vụ việc bị đánh giá là cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn

bản “theo sau” các phƣơng tiện thông tin truyền thông…

Ngoài ra, việc không phát hiện nội dung trái pháp luật xảy ra phổ biến khi thực

hiện phƣơng thức tự kiểm tra văn bản. Theo đó, năm 2015, Cục Kiểm tra văn bản

QPPL (Bộ Tƣ pháp) tổ chức kiểm tra theo thẩm quyền và phát hiện 23 văn bản do bộ,

12 Chẳng hạn, Công văn số 19051/BTC-PC ngày 29/12/2014; Công văn số 8369/BNN-PC ngày 17/10/20114; Công văn số 3320/BKHCN-PC ngày 15/9/2014; Công văn số 8309/BCT-PC ngày 27/8/2014; Công văn số 6480/BQP-PC ngày 12/8/2014…

cơ quan ngang bộ ban hành trái pháp luật. Tuy nhiên, theo báo cáo tổng hợp kết quả tự

103

kiểm tra của bộ, cơ quan ngang bộ năm 2015, các bộ, cơ quan ngang bộ chỉ phát hiện

đƣợc 11 văn bản trái pháp luật [11].

3.2.5. Xử lý chƣa đầy đủ, chƣa kịp thời văn bản trái pháp luật

Theo quy định, “trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được thông báo về

việc văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, cơ quan, người đã ban hành văn bản phải tổ

chức tự kiểm tra, xử lý văn bản đó và thông báo kết quả xử lý cho cơ quan kiểm tra

văn bản”[29], tuy nhiên, việc xử lý văn bản và thông báo kết quả xử lý vẫn chƣa đƣợc

một số bộ, cơ quan ngang bộ chú trọng. Thực tế cho thấy, ở nhiều bộ, cơ quan ngang

bộ, việc tự kiểm tra, xử lý văn bản QPPL còn chậm chễ, chƣa kịp thời, chƣa đúng quy

định. Vì lẽ đó, qua theo dõi những văn bản có nội dung trái pháp luật đã đƣợc kiến

nghị nhƣng cơ quan ban hành văn bản chƣa kịp thời xử lý, Bộ Tƣ pháp đã ban hành

nhiều văn bản đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ tự kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp

luật đã đƣợc thông báo (nhƣ: Công văn số 135/KTrVB ngày 22/9/2010 đôn đốc 07 Bộ

với 09 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật; Công văn số 5397/BTP-KTrVB ngày

02/7/2012 đôn đốc 07 bộ, cơ quan ngang bộ đƣợc thông báo về văn bản có dấu hiệu

trái pháp luật (từ năm 2009 đến 2012)… nhƣng chƣa thông báo kết quả xử lý về Bộ Tƣ

pháp). Đặc biệt, qua theo dõi thấy rằng, việc xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành thƣờng chậm trễ hơn so với các loại văn bản do các cấp chính

quyền địa phƣơng ban hành. Chẳng hạn, năm 2013, trên cơ sở kết quả kiểm tra theo

thẩm quyền, Cục Kiểm tra văn bản - Bộ Tƣ pháp xem xét và đã có 40 Thông báo kiểm

tra đối với 43 văn bản do các Bộ, ngành và địa phƣơng ban hành có dấu hiệu trái pháp

luật về thẩm quyền và nội dung (trong đó có 17 Thông báo đối với 18 văn bản của cấp

Bộ; 23 Thông báo đối với 25 văn bản của địa phƣơng). Theo đó, ngoài 18 văn bản đã

đƣợc xử lý, còn 09 văn bản có hƣớng xử lý, 16 văn bản chƣa có thông tin về hƣớng xử

lý, đáng lƣu ý, có đến hơn 50% số văn bản này là văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ

ban hành… [42].

Bên cạnh đó, nhiều vụ việc khó thống nhất phƣơng án xử lý giữa cơ quan có

thẩm quyền kiểm tra và cơ quan đã ban hành văn bản, nhƣ: cơ quan ban hành văn bản

không nhất trí với kết quả kiểm tra văn bản, không thực hiện việc xử lý... dẫn đến việc

chậm trễ trong xử lý văn bản trái pháp luật. Chẳng hạn, việc kiểm tra Quyết định số

1328/QĐ-BTC ngày 29/5/2012 về việc đính chính Thông tƣ số 157/2011/TT-BTC

104

ngày 14/11/2011 của Bộ Tài chính ban hành Biểu thuế xuất khẩu, Biểu thuế nhập khẩu

ƣu đãi (sau đây gọi tắt là Quyết định 1328) đƣợc bắt đầu từ tháng 12 năm 2012 (thể

hiện tại Báo cáo ngày 05/12/2012 của Cục Kiểm tra văn bản về việc kiểm tra Quyết

định số 1328/QĐ-BTC ngày 29/5/2012 về việc đính chính Thông tƣ số 157/2011/TT-

BTC) [46]. Qua nhiều lần họp, lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức có liên quan, nhiều lần

báo cáo, xin ý kiến chỉ đạo của Lãnh đạo Bộ Tƣ pháp, ngày 12/4/2013, Cục Kiểm tra

văn bản đã có Công văn số 87/KTrVB về việc thông báo kiểm tra văn bản, đề nghị Bộ

Tài chính thực hiện tự kiểm tra và xử lý hủy bỏ nội dung trái pháp luật của Quyết định

số 1328/QĐ-BTC, thông báo kết quả xử lý cho Cục Kiểm tra văn bản theo quy định

(30 ngày, kể từ ngày thông báo) [52]. Tuy nhiên, hết thời hạn trên, cho đến ngày

19/02/2014, Cục Kiểm tra văn bản vẫn chƣa nhận đƣợc phản hồi của Bộ Tài chính về

việc xử lý văn bản trên. Vì vậy, ngày 19/02/2014, Cục Kiểm tra văn bản lại có Công

văn số 33/KTrVB tiếp tục đề nghị Bộ Tài chính xử lý Quyết định số 1328/QĐ-BTC.

Sau đó, Bộ Tài chính đã có phản hồi về vấn đề này. Tuy nhiên, Cục Kiểm tra văn bản

không đồng tình với các nội dung của văn bản trả lời của Bộ Tài chính, đồng thời, Cục

này đã đặt ra vấn đề “Bộ Tài chính cần có hướng xử lý đối với vụ việc trên và có biện

pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành văn bản trái gây ra đối với doanh nghiệp”

[46]. Nhƣ vậy, có đến hơn 01 năm chỉ để thống nhất về nội dung và phƣơng án xử lý

đối với 01 văn bản.

Có thể nhận định rằng, việc xử lý văn bản QPPL thời gian qua chƣa “mạnh

tay”, chƣa triệt để, có nhiều văn bản rất khó khăn để thống nhất phƣơng án xử lý, có

những văn bản ảnh hƣởng trực tiếp đến quyền lợi của doanh nghiệp, kéo dài mất rất

nhiều thời gian, nhƣng những văn bản này vẫn chƣa đƣợc cơ quan có thẩm quyền tham

mƣu Thủ tƣớng Chính phủ đình chỉ việc thi hành, nhằm tạm thời chấm dứt ảnh hƣởng

tiêu cực đến lợi ích của doanh nghiệp, để tiếp tục nghiên cứu, xác định hình thức xử lý.

Do đó, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản hoặc cơ quan có thẩm quyền giúp Thủ

tƣớng Chính phủ kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành (Bộ Tƣ pháp)

cần “mạnh dạn” hơn, quyết liệt hơn trong việc thực thi nhiệm vụ của mình trong vai

trò giúp Thủ tƣớng Chính phủ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, đặc biệt là trong việc xử

lý văn bản trái pháp luật, điều này có ý nghĩa lớn đối với hiệu quả của hoạt động kiểm

tra văn bản QPPL cũng nhƣ có tác động tích cực tới ý thức, trách nhiệm của cơ quan,

ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản.

105

3.2.6. Sử dụng không đúng các hình thức xử lý văn bản trái pháp luật

Mục 5 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP quy định các hình thức xử lý văn bản trái

pháp luật có quy định các hình thức: Đình chỉ việc thi hành văn bản trái pháp luật,

hủy bỏ, bãi bỏ văn bản trái pháp luật, đính chính văn bản. Trong đó, hình thức đình

chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản áp dụng trong trƣờng hợp

nội dung trái pháp luật đó nếu chưa được sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ kịp thời và

nếu tiếp tục thực hiện thì có thể gây hậu quả nghiêm trọng, làm ảnh hƣởng đến lợi

ích của Nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; Hình thức hủy bỏ

một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản áp dụng trong trƣờng hợp một phần hoặc

toàn bộ văn bản đó đƣợc ban hành trái thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội

dung hoặc không phù hợp với quy định của pháp luật từ thời điểm văn bản đƣợc ban

hành; Hình thức bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản áp dụng trong

trƣờng hợp một phần hoặc toàn bộ văn bản làm căn cứ ban hành văn bản đƣợc kiểm

tra đã đƣợc thay thế bằng văn bản khác của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền, dẫn

đến nội dung của văn bản không còn phù hợp với pháp luật hiện hành hoặc tình hình

kinh tế - xã hội thay đổi; Trong quá trình kiểm tra phát hiện văn bản chỉ sai về căn cứ

pháp lý đƣợc viện dẫn, thể thức, kỹ thuật trình bày còn nội dung của văn bản phù hợp

với quy định của pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp thì đính chính đối với

những sai sót đó [29].

Các quy định trên là công cụ hết sức cần thiết để các cơ quan có thẩm quyền thực

hiện việc xử lý văn bản do mình ban hành trái pháp luật hoặc xử lý văn bản trái pháp luật

theo thẩm quyền.

Tuy nhiên trên thực tế, nhiều văn bản đã chƣa đƣợc xử lý theo đúng hình thức

quy định, ví dụ, đáng lẽ văn bản phải xử lý bằng hình thức hủy bỏ (tức là văn bản mất

hiệu lực kể từ khi ban hành) thì phần lớn văn bản trái pháp luật lại dùng hình thức sửa

đổi, bổ sung, đính chính hoặc ban hành văn bản thay thế (đƣơng nhiên công nhận thời

gian tồn tại của các quy định trái pháp luật). Ngoài ra, việc đình chỉ thi hành một phần

hoặc toàn bộ nội dung trái pháp luật của văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

trái pháp luật thời gian qua cũng chƣa đƣợc ghi nhận, thậm chí đối với cả những văn

bản ảnh hƣởng đến quyền, lợi ích của đối tƣợng áp dụng. Có vẻ nhƣ, các cơ quan có

thẩm quyền vẫn “né tránh” các hình thức xử lý văn bản mạnh mẽ.

106

3.2.7. Chƣa thực hiện xử lý trách nhiệm cơ quan/ngƣời ban hành văn bản

trái pháp luật và khắc phục hậu quả khi áp dụng văn bản QPPL trái pháp luật

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Theo quy định tại Điều 7 Nghị định 40/2010/NĐ-CP (Biện pháp xử lý đối với

cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật) thì căn cứ vào nội dung trái pháp

luật của văn bản và mức độ thiệt hại trên thực tế do văn bản trái pháp luật gây ra, cơ

quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra kiến nghị: (i) Cơ quan, ngƣời đã ban hành văn

bản trái pháp luật kịp thời áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành

và thực hiện văn bản trái pháp luật gây ra; (ii) Cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xác định

hình thức, mức độ xử lý đối với cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật.

Tùy theo tính chất và mức độ vi phạm của văn bản trái pháp luật, cơ quan, ngƣời đã

ban hành văn bản trái pháp luật phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự

theo quy định của pháp luật. Đồng thời, tại Điều 12 Nghị định 40/2010/NĐ-CP (Xử lý

văn bản trái pháp luật qua việc tự kiểm tra văn bản) quy định ngƣời thực hiện tự kiểm

tra văn bản phải đề xuất (i) biện pháp khắc phục hậu quả do văn bản gây ra (nếu có);

thời hạn xử lý đối với văn bản đó và (ii) xác định nguyên nhân, trách nhiệm của cán

bộ, công chức tham mƣu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và thông qua văn bản.

Tuy nhiên, trên thực tế các cơ quan kiểm tra văn bản chƣa áp dụng đƣợc quy

định này, chƣa có trƣờng hợp nào đƣợc báo cáo là đã thực hiện xử lý trách nhiệm cơ

quan/ngƣời ban hành văn bản trái pháp luật và khắc phục hậu quả khi áp dụng văn bản

QPPL trái pháp luật do Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành. Nguyên nhân là do chƣa có

quy định cụ thể để hƣớng dẫn áp dụng các quy định nêu trên.

Tƣơng tự, cũng chƣa ghi nhận trƣờng hợp nào bị xử lý vi phạm trong hoạt động

kiểm tra văn bản (nhƣ: không gửi văn bản để kiểm tra; không tự kiểm tra, xử lý văn bản

do mình ban hành…). Điều này ảnh hƣởng không nhỏ đến trật tự, kỷ cƣơng trong hoạt

động ban hành, kiểm tra văn bản, làm giảm hiệu quả của công tác này trên thực tiễn.

3.2.8. Việc công khai kết quả xử lý văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban

hành còn nhiều hạn chế

Điều 8 Nghị định 40/2010/NĐ-CP quy định việc công bố việc xử lý văn bản trái

pháp luật, theo đó, kết quả xử lý văn bản trái pháp luật phải đƣợc công bố công khai,

đƣa tin trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng và phải đƣợc đăng công báo, đăng

trên trang thông tin điện tử của bộ, cơ quan ngang bộ, chậm nhất là sau 03 (ba) ngày

107

làm việc, kể từ ngày có quyết định xử lý. Đây đƣợc coi là quy định hết sức tiến bộ của

Nghị định 40/2010/NĐ-CP. Quy định này giúp cho ngƣời dân, doanh nghiệp tiếp cận

đƣợc với thông tin về tình trạng pháp lý của văn bản, phục vụ cho việc áp dụng, thi

hành pháp luật, làm cho hệ thống pháp luật minh bạch hơn. Tuy nhiên, thời gian qua,

việc công khai kết quả xử lý văn bản trái pháp luật còn nhiều hạn chế. Thực tế, trừ

những văn bản trái pháp luật do phản ánh của các phƣơng tiện thông tin đại chúng, khi

xử lý cũng đƣợc các phƣơng tiện này chủ động đƣa tin, còn lại, việc cơ quan ban hành

văn bản tự xử lý hoặc cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật chủ động

phối hợp với các phƣơng tiện thông tin đại chúng để công bố công khai kết quả xử lý

văn bản trái pháp luật còn khá hiếm. Ngoài ra, việc đăng công báo Chính phủ hoặc

đăng trên cổng thông tin của bộ, cơ quan ngang các văn bản xử lý (chủ yếu là Quyết

định bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật) thì hầu hết là các quyết định xử lý của cơ

quan ban hành văn bản đối với văn bản không còn phù hợp với quy định pháp luật

hiện hành, là kết quả của hoạt động rà soát mà không phải là kết quả của hoạt động

kiểm tra văn bản.

Do vậy, để quy định này thực sự phát huy giá trị trên thực tiễn, thì cần thiết phải có

biện pháp “xiết chặt” việc thực hiện quy định này tại các bộ, cơ quan ngang bộ.

3.2.9. Quản lý nhà nƣớc trong kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ

ban hành chƣa chặt chẽ

Trách nhiệm của các cơ quan kiểm tra văn bản trong quản lý nhà nƣớc về công

tác này đã đƣợc Chính phủ quy định cụ thể tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, tuy nhiên,

hoạt động này đến nay bộc lộ nhiều hạn chế, cần phải chấn chỉnh trong thời gian sắp tới.

Một số nội dung đƣợc thực hiện “thƣa thớt”, nhiều hạn chế ở một số bộ, cơ quan ngang

bộ nhƣ: Tổ chức mạng lƣới thông tin, xây dựng và quản lý hệ cơ sở dữ liệu phục vụ

cho việc kiểm tra, xử lý văn bản trong Bộ, cơ quan ngang Bộ; Tổ chức và quản lý đội

ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản… Có nội dung gần nhƣ chƣa đƣợc thực hiện nhƣ:

Khen thƣởng, kỷ luật và đề nghị cấp có thẩm quyền khen thƣởng, kỷ luật các cán bộ,

công chức và cộng tác viên kiểm tra văn bản thuộc quyền quản lý của Bộ, ngành mình;

khen thƣởng cơ quan, tổ chức, cá nhân đã phát hiện và đề nghị Bộ trƣởng, Thủ trƣởng

cơ quan ngang Bộ kiểm tra, xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật…

Ngoài ra, việc theo dõi tình hình xử lý văn bản trái pháp luật còn chƣa sâu sát;

công tác báo cáo, tổng hợp, phục vụ việc xây dựng báo cáo Thủ tƣớng Chính phủ hàng

108

năm về kiểm tra văn bản QPPL còn nhiều hạn chế, nhƣ không gửi báo cáo đầy đủ, kịp

thời; Số liệu báo cáo thiếu chính xác, không đầy đủ; Thông tin không toàn diện…

3.3. NGUYÊN NHÂN CỦA NHỮNG HẠN CHẾ, YẾU KÉM TRONG

KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

3.3.1. Về nhận thức

Tại một số bộ, cơ quan ngang bộ, do chƣa nhận thức đầy đủ tầm quan trọng của

công tác kiểm tra, xử lý văn bản nên chƣa sát sao trong tổ chức kiểm tra, xử lý văn bản

QPPL tại bộ, cơ quan ngang bộ mình, chƣa quan tâm bố trí thích đáng các điều kiện

bảo đảm phục vụ công tác kiểm tra văn bản nhƣ: bố trí kinh phí, kiện toàn tổ chức,

biên chế và các điều kiện bảo đảm khác, trong kiểm tra, xử lý văn bản còn tình trạng

thụ động, trì trệ, chậm trễ…

Kiểm tra văn bản là nhiệm vụ không chỉ khó khăn, phức tạp trong tác nghiệp

nghiệp vụ, mà còn có tính chất tƣơng đối “nhạy cảm”. Với cơ chế kiểm tra văn bản đặt

trong mối quan hệ hành chính nhà nƣớc và gần nhƣ thiếu vắng sự độc lập nhất định,

thì việc xuất hiện tâm lý “nể nang”, “né tránh” là điều khó tránh khỏi. Chính từ lý do

này, mà có thể có những văn bản bị kéo dài thời gian xem xét, xử lý, hoặc kết quả xử

lý không đƣợc công khai trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng.

3.3.2. Về thể chế liên quan đến xem xét, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành

3.3.2.1. Quy định về thẩm quyền xử lý văn bản QPPL trái pháp luật do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành trái pháp luật còn bất cập

(i) Theo quy định hiện hành, ngoài việc tự kiểm tra, xử lý văn bản do mình ban

hành, bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang bộ có thẩm quyền kiến nghị Thủ tƣớng

Chính phủ hoặc chính bộ, cơ quan ngang bộ đã ban hành văn bản đó thực hiện xử lý

văn bản trái pháp luật. Xét về tính kịp thời, có thể nhận thấy, việc thực hiện các thủ tục

để yêu cầu cơ quan đã ban hành văn bản tự kiểm tra, xử lý cũng mất khá nhiều thời

gian, chƣa kể, cơ quan đã ban hành văn bản không thực hiện việc tự kiểm tra, xử lý,

hoặc không đồng tình với ý kiến của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản về nội

dung trái pháp luật của văn bản; trƣờng hợp cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản

kiến nghị Thủ tƣớng Chính phủ xử lý văn bản trái pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ

ban hành còn mất thêm nhiều thời gian hơn nữa, trong thời gian đó, văn bản vẫn đang

109

còn hiệu lực và có tác động đến các đối tƣợng trực tiếp bị áp dụng, nhƣ vậy, sẽ không

kịp thời hạn chế đƣợc tác động tiêu cực của văn bản trái pháp luật gây ra.

Ngoài ra, việc quy định thẩm quyền trong xử lý văn bản QPPL nhƣ hiện nay

không nâng cao đƣợc vai trò của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản đối với văn

bản đã đƣợc kiểm tra, xử lý. Bởi, các cơ quan này chỉ có quyền “kiến nghị” xử lý mà

không có thẩm quyền gì đối với “số phận” pháp lý của văn bản trái pháp luật. Đặc biệt

là vai trò, thẩm quyền của Bộ Tƣ pháp trong việc giúp Chính phủ, Thủ tƣớng Chính

phủ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Chính vì thế, các quy định về thẩm quyền trong

kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật cần tiếp tục đƣợc nghiên cứu, hoàn thiện theo

hƣớng trƣớc mắt giao Bộ Tƣ pháp có thẩm quyền đình chỉ thi hành văn bản do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành có nội dung trái pháp luật mà cơ quan ban hành văn bản

không kịp thời tự xử lý, báo cáo Thủ tƣớng Chính phủ quyết định việc xử lý.

(ii) Điều 100 Hiến pháp 2013“Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng,

Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản QPPL để thực hiện nhiệm vụ của

mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo

quy định của luật” [101]. Đồng thời, Khoản 2 Điều 35 Luật Tổ chức Chính phủ năm

2015 quy định “2. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có quyền kiến nghị với

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ

những quy định do các cơ quan đó ban hành trái với Hiến pháp, luật và văn bản của

cơ quan nhà nước cấp trên hoặc của bộ, cơ quan ngang bộ về ngành, lĩnh vực do bộ,

cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm quản lý. Trong trường hợp kiến nghị không được

chấp thuận thì trình Thủ tướng Chính phủ quyết định”. Tuy nhiên, Khoản 1 Điều 12

Luật năm 2015 quy định “1. Văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung,

thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã

ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ

quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền…”. Đồng thời, Khoản 1 Điều 166 quy định “Bộ

trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có trách nhiệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp

luật do mình ban hành và do bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân

dân cấp tỉnh ban hành về những nội dung có liên quan đến ngành, lĩnh vực do mình phụ

trách. Khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành trái pháp luật thì Bộ

110

trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có trách nhiệm tự mình bãi bỏ một phần hoặc toàn

bộ văn bản” [105].

Quy định này đã loại trừ khả năng tự đình chỉ văn bản QPPL do mình ban hành

của các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản. Nhƣ vậy, các hình thức xử lý văn

bản trái pháp luật đƣợc quy định gồm: đình chỉ hoặc bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn

bản, nhƣng đối với ngƣời đã ban hành văn bản thì chỉ có thể bãi bỏ văn bản do chính

mình ban hành. Việc đình chỉ phải do cơ quan nhà nƣớc cấp trên có thẩm quyền.

3.3.2.2. Chưa quy định thẩm quyền của cơ quan khác không thuộc cơ quan

hành chính xử lý văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trái pháp luật

Cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành đang

bị “mang tiếng” là “vừa đá bóng, vừa thổi còi”, không bảo đảm yêu cầu kiểm soát

quyền lực giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tƣ pháp. Do đó, cần nghiên cứu, quy

định Tòa án nhân dân Tối cao cũng có thẩm quyền xem xét, kiểm tra và phán quyết xử

lý văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trái pháp luật. Hiện tại, cơ quan, tổ chức,

công dân chỉ có thể trông chờ vào sự xem xét, xử lý văn bản trái pháp luật từ chính cơ

quan, ngƣời có thẩm quyền bên trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nƣớc. Hiện

nay, chƣa có quy định việc cơ quan, tổ chức, công dân có thể khởi kiện văn bản QPPL

có dấu hiệu trái pháp luật ra Tòa án nhân dân có thẩm quyền để phán quyết về tính hợp

hiến, hợp pháp của văn bản đó. Về mặt nguyên lí, cơ quan, tổ chức, công dân chịu sự

quản lý của Nhà nƣớc và phải tuân thủ pháp luật, ngƣợc lại, Nhà nƣớc cũng đƣợc tổ

chức và hoạt động trong khuôn khổ pháp luật, mọi hành vi sai trái đều phải bị xử lý.

Trên cơ sở đó, việc ban hành văn bản QPPL trái pháp luật cũng là hành vi sai trái,

trƣớc hết, cần xử lý tính trái pháp luật của văn bản đó, sau đó, tính đến trách nhiệm của

cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật và trách nhiệm bồi thƣờng thiệt hại

trong trƣờng hợp áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra... Chẳng hạn, Thông tƣ số

05/2013/TT-BCT ngày 18/02/2013 của Bộ Công thƣơng quy định về hoạt động kinh

doanh tạm nhập, tái xuất một số loại hàng hóa quy định thời hạn hàng hóa tạm nhập tái

xuất đƣợc lƣu giữ tại Việt Nam và Thông tƣ số 59/2013/TT-BTC ngày 08/5/2013 của

Bộ Tài chính hƣớng dẫn thủ tục hải quan, kiểm tra, giám sát hải quan đối với một số

loại hàng hóa kinh doanh tạm nhập, tái xuất, chuyển khẩu và gửi kho ngoại quan

111

không phù hợp với quy định của pháp luật. Cụ thể là: Khoản 1 Điều 13 Thông tƣ số

05/2013/TT-BCT quy định, hàng hóa tạm nhập tái xuất đƣợc lƣu giữ tại Việt Nam

không quá 45 ngày hoàn thanh thủ tục hải quan tạm nhập, chỉ đƣợc gia hạn một lần,

thời hạn gia hạn không quá 15 ngày; Khoản 1 Điều 8 Thông tƣ số 59/2013/TT-BTC

quy định, hàng hóa đƣợc gửi kho ngoại quan không quá 45 ngày kể từ ngày đƣa hàng

vào kho, đƣợc gia hạn một lần, nhƣng tối đa không quá 15 ngày. Trong khi đó, theo

Điều 48 Luật Hải quan quy định, thời hạn gửi hàng hóa tại kho ngoại quan không quá

12 tháng, kể từ ngày hàng hóa đƣợc gửi vào kho, đƣợc gia hạn tối đa không quá 6

tháng; Khoản 2 Điều 12 Nghị định số 12/2006/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết

thi hành Luật Thƣơng mại về hoạt động mua bán hàng hóa quốc tế và các hoạt động

đại lý mua, bán, gia công và quá cảnh hàng hóa với nƣớc ngoài quy định, hàng hóa

tạm nhập tái xuất đƣợc lƣu lại tại Việt Nam không quá 120 ngày, kể từ ngày hoàn

thành thủ tục hải quan tạm nhập, thời hạn gia hạn mỗi lần không quá 30 ngày và không

quá 2 lần gia hạn cho mỗi lô hàng tạm nhập tái xuất.

Thông tƣ số 05/2013/TT-BCT còn quy định điều kiện kinh doanh tại các điều 4,

5, 6. Trong khi đó, Khoản 4 Điều 7 của Luật Doanh nghiệp quy định: “Chính phủ định

kỳ rà soát, đánh giá lại toàn bộ hoặc một phần các điều kiện kinh doanh, bãi bỏ hoặc

kiến nghị bãi bỏ các điều kiện không còn phù hợp; sửa đổi hoặc kiến nghị sửa đổi các

điều kiện bất hợp lý; ban hành hoặc kiến nghị ban hành điều kiện kinh doanh mới theo

yêu cầu quản lý nhà nƣớc”. Nhƣ vậy, nội dung quy định về thời gian tạm nhập tái xuất,

gửi kho ngoại quan tại Thông tƣ số 05/2013/TT-BCT, Thông tƣ số 59/2013/TT-BTC

và điều kiện kinh doanh tại Thông tƣ số 05/2013/TT-BCT là không phù hợp với Luật

Hải quan, Nghị định số 12/2006/NĐ-CP và Luật Doanh nghiệp.

Ở trƣờng hợp cụ thể này, nếu pháp luật quy định, doanh nghiệp có thể tính đến

việc khởi kiện các Thông tƣ nêu trên ra Tòa Hành chính - Tòa án nhân dân Tối cao nếu

cho rằng, các văn bản trên làm ảnh hƣởng đến lợi ích mình. Đồng thời, có thể yêu cầu

cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản đó bồi thƣờng thiệt hại do việc ban hành văn bản

QPPL trái pháp luật gây ra.

Tuy nhiên, chƣa xét đến tính đúng - sai của văn bản, song, rõ ràng đối với

trƣờng hợp trên, doanh nghiệp hoàn toàn chƣa có cơ sở để khởi kiện văn bản ra một

112

tòa án có thẩm quyền để Tòa án xem xét, phán quyết về tính hợp hiến, hợp pháp của

văn bản đó. Mà doanh nghiệp chỉ có thể chờ đợi vào sự xem xét, kết luận, xử lý từ

chính cơ quan đã ban hành văn bản có dấu hiệu trái pháp luật hoặc cơ quan hành chính

nhà nƣớc có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản. Trƣờng hợp cơ quan có thẩm quyền

vẫn chƣa xử lý văn bản đó, thì rõ ràng, doanh nghiệp vẫn phải tuân thủ văn bản, vì văn

bản đang còn hiệu lực pháp luật. Đồng thời, lợi ích của doanh nghiệp sẽ bị ảnh hƣởng

do áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra nhƣng cũng chƣa có quy định cụ thể về bồi

thƣờng, khắc phục hậu quả trong trƣờng hợp này. Đó chính là yêu cầu thực tiễn của

việc giao cho Tòa án nhân dân Tối cao thẩm quyền xem xét, phán quyết về tính hợp

hiến, hợp pháp của văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.

3.3.2.3. Cơ sở pháp lý để xem xét, xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan

ban hành văn bản trái pháp luật và khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản trái

pháp luật gây ra chưa cụ thể, chưa đầy đủ

(i) Việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan ban hành văn bản

trái pháp luật

Thực tế có khá nhiều trƣờng hợp cần phải đặt vấn đề xử lý trách nhiệm của

ngƣời, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật nhƣng đến nay, vẫn chƣa có bất kỳ

trƣờng hợp nào bị xử lý (đồng thời với việc xem xét, khắc phục hậu quả, bồi thƣờng

thiệt hại). Có thể ví dụ trƣờng hợp sau: Công văn số 131/NTBD-PQL ngày 07/3/2014

của Cục Nghệ thuật biểu diễn - Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch về việc tạm dừng cho

phép bà Lƣu Thị Diễm Hƣơng (Hoa hậu thế giới ngƣời Việt năm 2010) tham gia biểu

diễn nghệ thuật, trình diễn thời trang, thi ngƣời đẹp, ngƣời mẫu (sau đây gọi là Công

văn số 131).

Việc Cục Nghệ thuật biểu diễn đề nghị các Sở Văn hoá, Thể thao và Du lịch

của 63 tỉnh, thành phố (trong phạm vi toàn quốc) “tạm dừng cho phép bà Lưu Thị

Diễm Hương tham gia hoạt động biểu diễn nghệ thuật, trình diễn thời trang, thi người

đẹp, người mẫu; Có văn bản thông báo đến các Công ty hoạt động tổ chức biểu diễn

nghệ thuật, trình diễn thời trang, tổ chức thi Hoa hậu, người mẫu; các chủ địa điểm…

không được tổ chức cho bà Lưu Thị Diễm Hương tham gia các hoạt động biểu diễn

nghệ thuật, trình diễn thời trang, thi người đẹp, người mẫu” là vi phạm quyền và lợi

113

ích hợp pháp của công dân Lƣu Thị Diễm Hƣơng. Khi các Sở Văn hóa Thể thao và Du

lịch và các công ty tổ chức hoạt động biểu diễn thực hiện yêu cầu này, công dân Lƣu

Thị Diễm Hƣơng sẽ bị “bao vây, cấm vận”, không còn đƣờng để hành nghề, không có

cơ hội để tham gia các hoạt động văn hóa nghệ thuật trên phạm vi toàn quốc, buộc

phải chấm dứt các hợp đồng, vai diễn đã ký kết, đang thực hiện. Việc này vi phạm các

quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

Về vấn đề xử lý, việc thu hồi, hủy bỏ Công văn số 131 và xem xét việc khắc

phục hậu quả mà Công văn này đã gây ra là cần đƣợc tiến hành khẩn trƣơng để hạn

chế hậu quả lớn hơn có thể xảy ra. Theo đó, Cục Kiểm tra văn bản QPPL - Bộ Tƣ pháp

đã đề nghị Bộ trƣởng Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch “chỉ đạo, tổ chức việc tự kiểm

tra, hủy bỏ Công văn số 131 theo thẩm quyền, trách nhiệm được quy định tại Nghị

định số 40/2010/NĐ-CP; kịp thời áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả do việc

ban hành và thực hiện Công văn số 131 gây ra đối với xã hội cũng như đối với công

dân Lưu Thị Diễm Hương; căn cứ vào nội dung, tính chất, mức độ trái pháp luật và hậu

quả mà Công văn số 131 đã gây ra và trên cơ sở tính chất, mức độ lỗi của các công

chức đã tham mưu, ban hành văn bản, xem xét trách nhiệm của tập thể, cá nhân, trong

đó có trách nhiệm của người đứng đầu Cục NTBD trong việc ban hành Công văn số

131 theo quy định của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP và của pháp luật về cán bộ, công

chức" [56]. Kết quả, Cục Nghệ thuật biểu diễn đã ban hành văn bản khác thay thế

Công văn 131. Chƣa bàn đến hình thức xử lý (thay thế) là chƣa phù hợp với trƣờng

hợp cụ thể này, chỉ xét đến vấn đề khắc phục hậu quả và xử lý cơ quan, ngƣời tham

mƣu, ban hành văn bản thì đến nay vẫn còn bỏ ngỏ.

Theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì căn cứ vào nội dung trái

pháp luật của văn bản và mức độ thiệt hại trên thực tế do văn bản trái pháp luật gây ra,

cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra kiến nghị (i) Cơ quan, ngƣời đã ban hành văn

bản trái pháp luật kịp thời áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành

và thực hiện văn bản trái pháp luật gây ra; (ii) Cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xác định

hình thức, mức độ xử lý đối với cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật. Tùy

theo tính chất và mức độ vi phạm của văn bản trái pháp luật, cơ quan, ngƣời đã ban hành

văn bản trái pháp luật phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự theo quy định

114

của pháp luật [29]. Tuy nhiên, các quy định trên vẫn mang tính chất nguyên tắc, rất

khó áp dụng trong thực tiễn. Pháp luật đã giao Bộ trƣởng Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp

với Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp hƣớng dẫn cụ thể các nội dung có liên quan về xử lý trách

nhiệm đối với ngƣời/cơ quan đã ban hành văn bản QPPL trái pháp luật. Tuy nhiên, đến

nay, văn bản này vẫn chƣa đƣợc ban hành.

(ii) Việc khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra

Ở ví dụ liên quan đến Công văn số 131/NTBD đã nêu ở trên, có thể dễ dàng

nhận thấy rằng, trong thời gian hiệu lực của văn bản này, công dân Lƣu Thị Diễm

Hƣơng đã có những thiệt hại về vật chất và cả tinh thần, danh dự, uy tín. Về vật chất,

báo chí thời gian đó có đƣa tin, bà Lƣu Thị Diễm Hƣơng có chia sẻ rằng, bà đã bị

“cắt” vai diễn ở một số bộ phim, đã bị một số chƣơng trình nghệ thuật “hủy” show

diễn… vậy rõ ràng, tác động vật chất (thu nhập) của Công văn này đối với đối tƣợng

bị áp dụng (bà Lƣu Thị Diễm Hƣơng) là có thật và chắc hẳn không hề nhỏ. Chƣa kể,

điều này cũng ảnh hƣớng tới hình ảnh, uy tín, danh dự của cá nhân công dân Lƣu Thị

Diễm Hƣơng. Tuy nhiên, các vấn đề liên quan đến khắc phục hậu quả, bồi thƣờng thiệt

hại cho bà Lƣu Thị Diễm Hƣơng đến nay vẫn còn bỏ ngỏ.

Có thể bàn thêm về vấn đề này thông qua một ví dụ khác nhƣ sau: Cục Kiểm

tra văn bản QPPL - Bộ Tƣ pháp trực tiếp nhận đƣợc văn bản của Báo Tiền phong và

một số công dân mua nhà chung cƣ Khu đô thị mới Dƣơng Nội phản ánh về quy định

cách tính diện tích sàn căn hộ chung cƣ tại Thông tƣ số 16/2010/TT-BXD ngày

01/9/2010 của Bộ Xây dựng quy định cụ thể và hƣớng dẫn thực hiện một số nội dung

của Nghị định số 71/2010/NĐ-CP ngày 23/6/2010 của Chính phủ quy định chi tiết và

hƣớng dẫn thi hành Luật Nhà ở (sau đây gọi là 16/2010/TT-BXD) và Công văn số

124/QLN ngày 21/12/2010 của Cục quản lý nhà và Thị trƣờng bất động sản về việc

hƣớng dẫn cách tính diện tích căn hộ nhà chung cƣ (sau đây gọi là Công văn số 124)

không phù hợp với quy định của pháp luật.

Về tính hợp pháp của quy định cách tính diện tích sàn căn hộ theo nguyên tắc

tim tƣờng, Khoản 2 Điều 21 Thông tƣ 16/2010/TT-BXD quy định, đối với hợp đồng

mua bán căn hộ chung cƣ thì diện tích sàn căn hộ mua bán đƣợc xác định theo

nguyên tắc tính kích thƣớc thông thuỷ của căn hộ hoặc tính từ tim tƣờng bao, tƣờng

115

ngăn chia các căn hộ. (Nội dung này đƣợc hƣớng dẫn cụ thể hơn tại điểm 2 của

Công văn số 124 đó là, việc xác định diện tích sàn căn hộ theo kích thƣớc thông

thủy thì đƣợc trừ đi diện tích thuộc sở hữu chung, theo kích thƣớc từ tim tƣờng bao,

tƣờng ngăn chia các căn hộ thì không phải trừ đi diện tích chung). Trong khi đó,

Điều 70 Luật Nhà ở và Điều 49 Nghị định số 71 quy định phần sở hữu chung trong nhà

chung cƣ gồm: “ … khung, cột, tƣờng chịu lực, tƣờng bao ngôi nhà, tƣờng phân chia các

căn hộ… hộp kỹ thuật…”, theo quy định này, thì cách tính diện tích sàn căn hộ theo

nguyên tắc thông thủy mới là cơ sở để xác lập quyền sở hữu thực sự đối với diện tích

thực tế mà ngƣời mua đã trả tiền. Do đó, việc Thông tƣ số 16 và Công văn số 124 của

Bộ Xây dựng đƣa ra cách tính theo tim tƣờng là chƣa có cơ sở pháp lý. Điều 225 Bộ luật

Dân sự cũng quy định phần diện tích, trang thiết bị dùng chung trong nhà chung cƣ

thuộc sở hữu chung của tất cả chủ sở hữu các căn hộ trong nhà đó và không thể phân

chia. Bộ Tƣ pháp đã có văn bản đề nghị Bộ Xây dựng khẩn trƣơng xem xét sớm ban

hành Thông tƣ sửa đổi Thông tƣ 16/2010/TT-BXD để giải tỏa bức xúc, băn khoăn của

dƣ luận báo chí và ngƣời mua căn hộ chung cƣ tại một số khu đô thị hiện nay và đề nghị

Bộ Xây dựng có biện pháp khắc phục hậu quả (nếu có) do quy định về cách tích diện

tích sàn căn hộ theo tim tƣờng tại Thông tƣ số 16/2010/TT-BXD không phù hợp với

pháp luật đối với trƣờng hợp ngƣời mua nhà đã thanh toán, hoàn tất hợp đồng mua bán

trong thời điểm Thông tƣ 16/2010/TT-BXD có hiệu lực thi hành, bảo đảm quyền, lợi ích

hợp pháp của công dân.

Có thể nói, với tính chất của mình, nếu văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban

hành trái pháp luật thì hậu quả gây ra cho cơ quan, tổ chức, cá nhân cũng lớn và có sức

ảnh hƣởng rộng. Song đến nay, vẫn chƣa có quy định về việc cơ quan nhà nƣớc, ngƣời

có thẩm quyền ban hành văn bản trái pháp luật phải khắc phục hậu quả và bồi thƣờng

thiệt hại từ việc ban hành và đƣa vào áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra. Hiện nay,

Luật Trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc mới chỉ quy định trách nhiệm bồi thƣờng

của Nhà nƣớc đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do quyết định hành chính hoặc hành

vi hành chính trái pháp luật của ngƣời thi hành công vụ gây ra mà chƣa quy định về

các vấn đề đã đề cập ở trên.

116

3.3.2.4. Việc xem xét, xử lý vi phạm trong hoạt động kiểm tra văn bản chưa

được thực hiện

Điều 37 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP13 quy định những hành vi vi phạm pháp

luật trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra

văn bản, bao gồm: Không tổ chức kiểm tra, xử lý các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm

tra, xử lý; Không kiểm tra, xử lý văn bản khi có yêu cầu của cơ quan nhà nƣớc cấp

trên hoặc đề nghị, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và các cơ quan thông tin

đại chúng; Không xử lý hoặc không báo cáo cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xử lý văn

bản khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật; Ban hành quyết định xử lý trái

pháp luật, đƣa ra yêu cầu, kiến nghị trái pháp luật đối với cơ quan, ngƣời có văn bản

đƣợc kiểm tra; Kiểm tra, xử lý văn bản không thuộc thẩm quyền kiểm tra, xử lý;

Không chuyển cho cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản các văn bản

không thuộc thẩm quyền kiểm tra, xử lý của mình; Những hành vi vi phạm pháp luật

khác trong quá trình thực hiện các quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP và các

văn bản pháp luật khác có liên quan trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Đồng thời,

quy định tùy theo tính chất và mức độ của hành vi vi phạm pháp luật về kiểm tra, xử lý

văn bản, cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản phải bị xử lý theo quy định

của pháp luật [29].

Có thể nói, phần lớn các hành vi đƣợc liệt kê ở trên đều có thể làm bỏ lọt văn bản

QPPL trái pháp luật, việc bỏ lọt này làm cho văn bản không đƣợc kiểm tra, xử lý kịp

thời có thể tác động tiêu cực đến hoạt động bình thƣờng của các cơ quan, tổ chức, cá

nhân, gây thiệt hại cho đối tƣợng chịu sự tác động của văn bản... Tuy nhiên, pháp luật

hiện hành chƣa có quy định cụ thể để xử lý các trƣờng hợp vi phạm này.

3.3.2.5. Trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản còn nhiều hạn chế

Trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản QPPL nói chung và kiểm tra văn bản

văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói riêng mới chỉ quy định về thời

gian phải gửi văn bản để kiểm tra (trong thời hạn chậm nhất là 03 (ba) ngày làm việc, kể

từ ngày ký ban hành) mà chƣa quy định thời gian hoặc thời điểm văn bản phải đƣợc

13 Hiện nay đƣợc quy định tại Điều 133 Nghị định 34/2016/NĐ-CP.

kiểm tra xong kể từ ngày nhận đƣợc văn bản. Điều này dẫn đến thực tế là nhiều văn bản

117

bị kéo dài thời gian kiểm tra hoặc bỏ sót văn bản cần kiểm tra, thực tế, có những cơ

quan tiến hành kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ngay sau khi nhận đƣợc văn

bản, có những cơ quan kiểm tra sau 10, 15, 30 ngày thậm chí có những văn bản

QPPL sau 3, 4 năm mới đƣợc kiểm tra. Quy định thời gian hoặc thời điểm văn bản

phải kiểm tra xong bảo đảm nguyên tắc thƣờng xuyên, kịp thời trong kiểm tra văn

bản, đồng thời, tránh việc kéo dài thời gian thực hiện văn bản trái pháp luật gây hậu

quả. Ngoài ra, cần bổ sung vào trình tự, thủ tục kiểm tra văn bản việc gửi văn bản

cho cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản còn kèm theo hồ sơ tự kiểm tra văn bản

để đảm bảo rằng văn bản này đã đƣợc tự kiểm tra và cũng là căn cứ để xác định trách

nhiệm của cơ quan đầu mối thực hiện tự kiểm tra văn bản khi văn bản đƣợc phát hiện

trái pháp luật (sau đó).

3.3.2.6. Các quy định nhằm bảo đảm thực hiện tốt phương thức kiểm tra văn

bản theo các nguồn thông tin chưa đầy đủ

Kiểm tra văn bản QPPL khi nhận đƣợc yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ

chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (kiểm tra văn bản theo

các nguồn thông tin) là phƣơng thức kiểm tra văn bản hiệu quả, có tác động tích cực

đến hoạt động ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản, tác động đến nhận thức, ý thức pháp

luật của cơ quan, tổ chức cá nhân trong việc giám sát văn bản QPPL. Đồng thời, giải

quyết những vƣớng mắc, bức xức của xã hội nói chung đối với văn bản có dấu hiệu sai

trái, củng cố lòng tin của tổ chức và công dân vào nhà nƣớc, vào pháp luật. Có thể nói,

phƣơng thức kiểm tra văn bản này còn là công cụ góp phần bảo vệ quyền và lợi ích

hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân.

Theo thông tin từ Cục Kiểm tra văn bản QPPL, Bộ Tƣ pháp, hiện nay phƣơng

thức kiểm tra văn bản này hầu nhƣ chỉ đƣợc thực hiện tại Bộ Tƣ pháp, còn lại, qua các

báo cáo hàng năm cho thấy, hầu nhƣ các bộ, cơ quan ngang bộ không báo cáo kết quả

về việc kiểm tra văn bản bằng phƣơng thức này. Nguyên nhân là do pháp luật về kiểm

tra văn bản QPPL chƣa quy định cụ thể việc tổ chức “kênh” tiếp nhận, phân loại, tổ

chức kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin, các quy định về phối hợp giữa cơ

quan kiểm tra văn bản với cơ quan, tổ chức, cá nhân có phản ánh về văn bản có dấu

hiệu trái pháp luật và với các phƣơng tiện truyền thông…

118

3.3.2.7. Chưa xây dựng, ban hành được Bộ Tiêu chí đánh giá chất lượng

hoạt động kiểm tra văn bản nói chung và kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành nói riêng

Hiện nay, chƣa có quy định về tiêu chí cụ thể để đánh giá chất lƣợng kiểm tra

văn bản (tính đầy đủ, kịp thời của hoạt động kiểm tra; việc bỏ sót nội dung, văn bản

trái pháp luật…). Nhƣ các phần trên đã phân tích, do chƣa có tiêu chí thống nhất, nên

rất khó khăn để đánh giá một cách có hệ thống về việc một bộ, cơ quan ngang bộ nào

đó đã thực hiện việc tự kiểm tra hay kiểm tra văn bản theo thẩm quyền tốt hay chƣa

tốt, các mặt tích cực và hạn chế; so sánh chất lƣợng giữa các bộ, cơ quan ngang bộ.

Chính vì thế, dù văn bản đƣợc kiểm tra kịp thời hay không, bị bỏ lọt, không đƣợc kiểm

tra hay nội dung trái pháp luật bị bỏ sót (mặc dù đã đƣợc kiểm tra) thì cũng chƣa có

quy định làm căn cứ để đánh giá.

Việc thực hiện có chất lƣợng hoạt động kiểm tra văn bản theo các tiêu chí này

cũng là cơ sở để đánh giá bộ, cơ quan ngang bộ trong thi đua, khen thƣởng.

3.3.3. Về trình độ chuyên môn nghiệp vụ của người trực tiếp kiểm tra văn bản

Với đặc điểm, tính chất của văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, việc

nghiên cứu, kiểm tra, phát hiện ra nội dung trái pháp luật của một văn bản không hề

đơn giản, kể cả đối với cán bộ có kinh nghiệm, thâm niên trong xây dựng, kiểm tra văn

bản. Do đó, không chỉ đòi hỏi ngƣời kiểm tra văn bản am hiểu các quy định của pháp

luật có liên quan mà còn phải là ngƣời am hiểu thực tiễn, và cũng phải là ngƣời cần cù,

cẩn thận, chi tiết, bởi với tính chất của loại văn bản này, chỉ cần một chữ cũng có thể

làm thay đổi nội dung của văn bản, và ngay lập tức phát sinh lợi ích hay nghĩa vụ của

đối tƣợng chịu sự tác động của văn bản. Chẳng hạn, Quyết định số 1328/QĐ-BTC

ngày 29/5/2012 về việc đính chính Thông tƣ số 157/2011/TT-BTC ngày 14/11/2011

của Bộ Tài chính ban hành Biểu thuế xuất khẩu, Biểu thuế nhập khẩu ƣu đãi với việc

thay đổi từ chữ “hoặc” thành chữ “và” đã phát sinh trách nhiệm cho doanh nghiệp

bằng việc nâng mức thuế suất của hàng hóa từ 5% lên 70% và thời gian áp dụng kể từ

ngày Thông tƣ số 157/2011/TT-BTC có hiệu lực (tức là trở về trƣớc gần 06 tháng so

với thời điểm ban hành Quyết định đính chính, quy định nội dung và hiệu lực hồi tố

trên gây bất lợi cho doanh nghiệp, ngƣời dân [87].

119

3.3.4. Về kinh phí và các điều kiện bảo đảm phục vụ kiểm tra văn bản

Về kinh phí: Theo thông tin từ Bộ Tƣ pháp, kinh phí hỗ trợ kiểm tra văn bản

hiện nay đƣợc các cơ quan phản ánh rằng chƣa đƣợc cấp đầy đủ, tƣơng xứng với

nhiệm vụ. Bên cạnh đó, mức chi tại Thông tƣ liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP

là chƣa phù hợp với tính chất nhiệm vụ. Trong đó, mức chi hỗ trợ cán bộ, công chức

làm công tác kiểm tra văn bản là từ 50 000đ đến 100 000đ/01 văn bản; Chi thù lao

cộng tác viên kiểm tra văn bản là từ 70 000đ đến 140 000đ/01 văn bản (đối với văn

bản thuộc chuyên ngành, lĩnh vực chuyên môn phức tạp là 300 000đ/01 văn bản)…

trong khi nhiều văn bản khó, phức tạp, việc kiểm tra và xử lý mất nhiều thời gian,

công sức. Bên cạnh đó, mức kinh phí đặc thù cấp cho công tác này còn chƣa đồng đều,

ở một số nơi còn thấp, cá biệt, còn có nơi chƣa đƣợc cấp kinh phí độc lập phục vụ

công tác này gây khó khăn khi triển khai công việc, “chẳng hạn nhƣ Bộ Khoa học và

công nghệ năm 2012 và 2013 không đƣợc cấp kinh phí”[9].

Về tổ chức, biên chế: Do hạn chế về tổng chỉ tiêu biên chế hành chính đƣợc

giao, nên việc bố trí biên chế cho hoạt động này ở một số bộ, cơ quan ngang bộ cũng

bị ảnh hƣởng. Hơn nữa, tính chất công việc phức tạp, chế độ đãi ngộ cho cán bộ làm

kiểm tra văn bản nói chung còn chƣa phù hợp, nên một bộ phận công chức chƣa yên

tâm công tác, thƣờng xuyên có sự di chuyển sang các công tác chuyên môn khác. Điều

này cũng ảnh hƣởng nhất định đến tổ chức, biên chế của các cơ quan kiểm tra văn bản.

Với khối lƣợng công việc đƣợc giao và đã sử dụng đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn

bản, nhƣng một chuyên viên vẫn phải kiêm nhiệm nhiều việc (từ tiếp nhận, vào sổ theo

dõi văn bản đƣợc kiểm tra, theo dõi tình hình xử lý kết quả kiểm tra, tổ chức các cuộc

họp kiểm tra văn bản, thanh quyết toán kinh phí sau khi họp…), dẫn đến quá tải, có

trƣờng hợp không đảm bảo đƣợc tiến độ, chất lƣợng công việc theo yêu cầu.

Riêng Bộ Tƣ pháp, hàng năm đều tổ chức thi tuyển công chức mới hoặc tiếp

nhận cán bộ, công chức từ nơi khác (chủ yếu là từ địa phƣơng) chuyển về, nhƣng số

biên chế này cũng phải phân chia đồng đều cho các đơn vị chuyên môn. Bên cạnh đó,

hàng năm, số biên chế mới vào không nhiều nhƣng lại có một số lƣợng nhất định biên

chế cũng chuyển công tác hoặc nghỉ hƣu, nên đã qua nhiều năm củng cố biên chế mà

vẫn chƣa đƣợc đầy đủ, chƣa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ.

120

Về cộng tác viên kiểm tra văn bản: Nhiều cộng tác viên còn “non” về trình độ

chuyên môn nghiệp vụ và kinh nghiệm thực tiễn, kiểm tra không phát hiện đƣợc nội

dung trái pháp luật của văn bản. Một số cộng tác viên còn hời hợt, chiếu lệ khi kiểm

tra văn bản; nhiều cộng tác viên lại chƣa nhiệt tình cộng tác… Có 47,6% đơn vị đƣợc

khảo sát (năm 2014) cho rằng, hoạt động của cộng tác viên là chƣa hiệu quả [16]. Bên

cạnh đó, vẫn còn một số bộ, cơ quan ngang bộ chƣa xây dựng đƣợc đội ngũ cộng tác

viên kiểm tra văn bản. Do vậy, có thể nói lực lƣợng cộng tác viên hỗ trợ cho công tác

kiểm tra văn bản ở bộ, cơ quan ngang bộ vẫn chƣa đƣợc triển khai một cách thực chất.

Về hệ cơ sở dữ liệu phục vụ kiểm tra văn bản: Theo quy định tại Nghị định số

40/2010/NĐ-CP và Điều 15 Thông tƣ số 20/2010/TT-BTP, thì các bộ, cơ quan ngang

bộ có trách nhiệm xây dựng Hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản

QPPL. Tuy nhiên, đến nay, hầu nhƣ chƣa có bộ, cơ quan ngang bộ nào đã xây dựng

hoàn thiện đƣợc Hệ cơ sở dữ liệu này. Một số bộ, cơ quan ngang bộ đã triển khai xây

dựng hệ thống cơ sở dữ liệu và đã đăng tải trên trang web của bộ, ngành mình, nhƣng

nhìn chung chƣa đáp ứng đƣợc các yêu cầu thực tế (chỉ đƣợc cập nhật một cách cơ

học, chƣa thực hiện rà soát và chuẩn hóa hiệu lực văn bản; chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu

cập nhật văn bản nhanh chóng; chƣa phân loại theo những tiêu chí phù hợp với việc

phân chia thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản…). Theo khảo sát, “chỉ có 7,1% các đơn

vị đƣợc khảo sát cho rằng hệ cơ sở dữ liệu hiện có là đáp ứng yêu cầu công việc, có

47,6% cho rằng chƣa đáp ứng yêu cầu; có 28,5% số đơn vị đƣợc khảo sát là chƣa có

hệ cơ sở dữ liệu”[16].

Về tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ và phối hợp trong công tác kiểm tra văn

bản: nội dung các lớp tập huấn, hƣớng dẫn nghiệp vụ đôi lúc còn sơ sài, hình thức,

chƣa có nhiều đổi mới về cách thức tổ chức dẫn đến nhàm chán, lặp đi lặp lại các vấn

đề cũ, chƣa bám sát thực tiễn, nặng về lí thuyết… Sự phối hợp giữa các cơ quan trong

kiểm tra, xử lý văn bản chƣa thật sự nhuần nhuyễn, chặt chẽ. Theo khảo sát, có 78,8%

số ngƣời đƣợc khảo sát cho rằng một trong những nguyên nhân gây ảnh hƣởng đến

chất lƣợng công tác kiểm tra văn bản QPPL, đó là do tính phối hợp chƣa cao giữa các

cấp, các ngành, các cơ quan trong kiểm tra, rà soát văn bản QPPL [16]. Đây có thể coi

là một trong những nguyên nhân của tình trạng chậm hoặc không tiếp tục tiến hành

121

đƣợc các hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật. Một số cơ quan chƣa có

đƣợc sự hợp tác cần thiết để trao đổi thông tin, tài liệu có liên quan đến văn bản trái

pháp luật làm quá trình kiểm tra văn bản mất nhiều thời gian. Bên cạnh đó, một số cơ

quan lại không thực hiện đúng các quy định về kiểm tra văn bản, hoặc tìm nhiều lý lẽ

để “bao biện” cho tính trái pháp luật của văn bản, không đồng tình với cơ quan có

thẩm quyền kiểm tra văn bản về tính trái pháp luật của văn bản… dẫn đến việc xử lý

văn bản trái pháp luật mất nhiều thời gian hoặc không thể xử lý đƣợc.

Ngoài ra, trong thời gian qua, gần nhƣ chỉ có Cục Kiểm tra văn bản QPPL đã

tích cực phối hợp với các phƣơng tiện thông tin đại chúng để tuyên truyền phổ biến về công tác kiểm tra văn bản, cung cấp kết quả kiểm tra văn bản QPPL14. Còn lại, hầu hết

các cơ quan kiểm tra văn bản chƣa chú trọng sử dụng các phƣơng tiện thông tin đại

chúng để hỗ trợ nghiệp vụ kiểm tra; đăng tải kết quả kiểm tra, xử lý văn bản trên các

14 Ví dụ nhƣ sau khi Cục Kiểm tra văn bản QPPL tiến hành kiểm tra và phát hiện các dấu hiệu trái pháp luật của các văn bản QPPL về xử lý vi phạm hành chính của 33 địa phƣơng (năm 2005), Cục đã thông báo rộng rãi trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng. Kết quả cho thấy hầu hết các địa phƣơng đã nhanh chóng xử lý văn bản.

phƣơng tiện thông tin...

122

KẾT LUẬN CHƢƠNG 3

Thực trạng kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành đƣợc thể

hiện qua các nội dung: (i) Thực trạng hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành; (iii) Thực trạng các điều kiện bảo đảm phục vụ kiểm tra văn

bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; (iii) Các hạn chế yếu kém và (iv)

Nguyên nhân của các hạn chế yếu kém.

Thực trạng kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành từ 2003

đến tháng 12/2015 đã đạt đƣợc những kết quả tƣơng đối khả quan, đã có một hệ thống

văn bản QPPL làm nền tảng triển khai trên thực tiễn, đã củng cố tổ chức pháp chế thực

hiện kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ tại các bộ, cơ quan ngang bộ; qua kiểm

tra đã phát hiện và xử lý nhiều văn bản trái pháp luật; các điều kiện bảo đảm cho kiểm

tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành cơ bản đƣợc quan tâm, bố trí… Tuy

nhiên, kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ hiện nay còn nhiều bất cập,

hạn chế, nhƣ quy định pháp luật còn thiếu, chƣa đồng bộ; việc kiểm tra, xử lý văn bản

chƣa đầy đủ, kịp thời; việc kiểm tra văn bản còn hời hợt, hình thức, nội dung kiểm tra

chủ yếu chú trọng về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản; còn bỏ sót (không phát hiện)

nội dung trái pháp luật; nhiều vụ việc còn “theo sau” các phƣơng tiện thông tin truyền

thông… Có một số nguyên nhân dẫn đến các hạn chế trên, nhƣ nhận thức về kiểm tra

văn bản nói chung và kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ nói riêng còn

nhiều hạn chế; Tâm lý “nể nang”, “né tránh”, ngại “va chạm” trong kiểm tra, xử lý văn

bản QPPL; Quy định pháp luật hiện hành liên quan đến việc xử lý văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ trái pháp luật chƣa đầy đủ, chƣa đảm bảo tính nghiêm khắc; Tổ

chức, biên chế, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ còn nhiều bất cập; Sự phối hợp giữa

các cơ quan trong kiểm tra, xử lý văn bản chƣa thật sự nhuần nhuyễn, chặt chẽ…

Để nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ

ban hành, trong thời gian tới, cần phải nghiên cứu để hạn chế các bất cập nói trên,

đồng thời phải có các giải pháp đồng bộ để làm thay đổi căn bản công tác này.

123

Chƣơng 4

PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ,

CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

4.1. PHƢƠNG HƢỚNG NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG KIỂM TRA VĂN

BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

4.1.1. Gắn với yêu cầu nâng cao hiệu quả cơ chế kiểm soát quyền lực trong

Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa

Kiểm soát quyền lực nhà nƣớc thể hiện mối liên hệ giữa chủ thể quyền lực nhà

nƣớc với khách thể của nó nhằm theo dõi, kiểm tra quá trình thực hiện các nhiệm vụ, chức

năng và thẩm quyền, bảo đảm khách thể phải nằm trong quỹ đạo của các yêu cầu về

quyền lực nhà nƣớc đƣợc xác định trong Hiến pháp, pháp luật. Trong một chế độ chính trị

dân chủ, kiểm soát quyền lực nhà nƣớc là sự thể hiện mối quan hệ chức năng giữa nhà

nƣớc và xã hội. Nhà nƣớc kiểm soát xã hội để quản lý xã hội, nhƣng xã hội, các thiết chế

xã hội cũng có quyền kiểm soát quyền lực nhà nƣớc. Theo đó, bên trong bộ máy nhà nƣớc

không chỉ có sự kiểm soát từ trên xuống dƣới, mà còn có sự kiểm soát lẫn nhau giữa các

cơ quan nhà nƣớc và sự kiểm soát từ phía xã hội, ngƣời dân đối với các cơ quan nhà nƣớc.

Trong phạm vi kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, cần

coi văn bản QPPL là phƣơng thức thực hiện quyền lực nhà nƣớc. Do vậy, kiểm tra văn

bản QPPL đƣợc coi là một cách thức kiểm tra, kiểm soát, giám sát việc thực hiện

quyền lực nhà nƣớc. Theo đó, việc nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản QPPL do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay phải đƣợc nghiên cứu, xem xét trên

cơ sở đặc điểm, tính chất của kiểm soát quyền lực nhà nƣớc trong Nhà nƣớc pháp

quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; việc nghiên cứu, kiến nghị giải pháp hoàn thiện,

nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành về cách

thức tổ chức hoạt động phải thể hiện rõ ràng nguyên tắc trên và phải đảm bảo đƣợc

tính chất “kiểm soát giữa các cơ quan nhà nƣớc”.

Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nhƣ hiện nay

chƣa thể hiện đƣợc rõ nét yêu cầu này, về bản chất, nó vẫn mang tính tự kiểm tra, tự

kiểm soát giữa các cơ quan trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nƣớc mà chƣa phải

124

là sự “kiểm soát” từ phía các cơ quan nhà nƣớc khác, độc lập với cơ quan hành chính

nhà nƣớc. Hoạt động kiểm soát từ phía xã hội cũng còn hạn chế. Bởi vậy, giải pháp

nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành cần gắn

bó chặt chẽ với yêu cầu nâng cao hiệu quả cơ chế kiểm soát quyền lực trong Nhà nƣớc

pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa.

4.1.2. Gắn với yêu cầu đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, hợp hiến, hợp

pháp và khả thi, công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật

Thống nhất, đồng bộ, công khai, minh bạch, hợp hiến, hợp pháp và khả thi là

mục tiêu hƣớng đến của bất cứ hệ thống pháp luật nào trên thế giới và luôn đƣợc xem

là yêu cầu vốn có của nhà nƣớc pháp quyền. Bên cạnh đó, minh bạch và thống nhất

còn là những cam kết của các quốc gia thành viên của các tổ chức quốc tế nhƣ: WTO,

EU, ASEAN… Khoa học pháp lý của các quốc gia phát triển trên thế giới đã hình

thành hệ thống lý thuyết chung về nhà nƣớc pháp quyền nói chung và các tiêu chí đánh

giá về tính thống nhất, đồng bộ, sự minh bạch và hiệu quả của hệ thống pháp luật trong

nhà nƣớc pháp quyền nói riêng. Trong nhà nƣớc pháp quyền, tính thống nhất, đồng bộ,

công khai, minh bạch, hợp hiến, hợp pháp và khả thi là những yêu cầu cơ bản, mang

tính phổ biến nhằm bảo đảm dân chủ trong hoạt động của bộ máy nhà nƣớc. “Xây

dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh

bạch…” [65] là mục tiêu hàng đầu của Đảng và Nhà nƣớc ta thể hiện tại Nghị quyết số

48-NQ/TW. Để thực hiện mục tiêu đã đặt ra, một trong các giải pháp đã đƣợc đặt ra tại

Nghị quyết số 48-NQ/TW là: “… Tăng cường kiểm tra đối với văn bản QPPL do các

bộ, ngành, địa phương ban hành để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất

của hệ thống pháp luật” [65]. Đồng thời, tại Nghị quyết số 900/UBTVQH11 ngày

21/3/2007 của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội về Kế hoạch thực hiện Nghị quyết số 48-

NQ/TW (giai đoạn 2007-2012) đã giao Chính phủ, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội chủ trì

thực hiện nhiệm vụ “tăng cường công tác kiểm tra, giám sát và xử lý văn bản QPPL,

đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ, minh bạch của hệ thống

pháp luật” [137].

Thời gian qua, kiểm tra văn bản QPPL nói chung và kiểm tra văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành đã đƣợc Quốc hội, Chính phủ quan tâm chỉ đạo, các

125

cấp, các ngành tăng cƣờng nhận thức và quan tâm tổ chức thực hiện nhiệm vụ này và

đạt đƣợc những kết quả khả quan, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật theo mục

tiêu đã đề ra. Tuy nhiên, kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ hiện nay còn

nhiều hạn chế, bất cập, cần phải tiếp tục có nghiên cứu, đánh giá thực tiễn và có các

giải pháp hữu hiệu nhằm tăng cƣờng hoạt động này trong thời gian tới. Yêu cầu đối

với các giải pháp này là phải gắn liền với yêu cầu đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ,

hợp hiến, hợp pháp, khả thi, công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật, theo đúng

mục tiêu, yêu cầu mà Đảng và Nhà nƣớc đã đề ra. Chẳng hạn, để thể hiện tính minh

bạch, bên cạnh việc hệ thống pháp luật nói chung và từng văn bản QPPL nói riêng cần

phải đƣợc công bố, công khai hóa theo cách dễ tiếp cận nhất đối với tất cả mọi ngƣời,

thì việc kiểm tra (hay chƣa kiểm tra), xử lý (hay chƣa xử lý) đối với từng văn bản

QPPL cụ thể cũng phải đƣợc công khai theo hƣớng đó; phƣơng án tổ chức kiểm tra

văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành phải khắc phục đƣợc tác động “tiêu

cực” của một số yếu tố nhƣ nhận thức (nể nang, né tránh, e ngại)… của cơ chế hiện

nay; khắc phục việc “bỏ lọt” văn bản QPPL hoặc QPPL trái pháp luật (không thống

nhất, không đồng bộ); bảo đảm việc tham gia của cơ quan tổ chức, cá nhân vào kiểm

tra văn bản QPPL; bảo đảm việc thực hiện đầy đủ chế độ đƣa tin, công khai về việc

kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật…

4.1.3. Gắn với yêu cầu nâng cao hiệu quả điều chỉnh của pháp luật, phát

huy dân chủ và công bằng xã hội

Việc nghiên cứu, đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản QPPL

phải theo hƣớng nâng cao hiệu quả điều chỉnh pháp luật, phát huy dân chủ và công

bằng xã hội. Theo đó, hiệu quả pháp luật là kết quả đạt đƣợc trên thực tế do sự tác

động của pháp luật mang lại, phản ánh đúng những mục đích, yêu cầu và định hƣớng

mà pháp luật quy định với những chi phí thấp và mang lại nhiều lợi ích xã hội. Trong

nhà nƣớc pháp quyền, những điều kiện pháp lý có đủ khả năng ảnh hƣởng trực tiếp

đến hiệu quả của pháp luật là: sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật thực định; sự hoàn

thiện của cơ chế thực hiện và áp dụng pháp luật; ý thức pháp luật và văn hóa pháp lý

của mọi công dân. Đồng thời, chủ trƣơng của Đảng và Nhà nƣớc ta về xây dựng và

hoàn thiện hệ thống pháp luật đƣợc nêu tại Nghị quyết số 48-NQ/TW là hoàn thiện

126

pháp luật về quyền giám sát của của các cơ quan dân cử “quyền trực tiếp giám sát, kiểm

tra của công dân đối với các hoạt động của cơ quan, cán bộ, công chức; mở rộng các

hình thức dân chủ trực tiếp để người dân tham gia vào công việc của Nhà nước…” [65].

Đồng thời, Nghị quyết số 900/UBTVQH11 ngày 21/3/2007 của Ủy ban thƣờng vụ Quốc

hội về Kế hoạch thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW (giai đoạn 2007-2012) cũng yêu

cầu “tăng cường chất lượng công tác phổ biến, tuyên truyền, giáo dục pháp luật theo

nội dung của Chiến lược xây dựng pháp luật, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp

quyền, hội nhập kinh tế quốc tế, nâng cao văn hóa pháp luật trong nhân dân” [137]. Do

đó, hoàn thiện chế định về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở

Việt Nam hiện nay cần gắn bó chặt chẽ với các yêu cầu nêu trên. Theo đó, cần nghiên

cứu các nội dung kiểm tra văn bản QPPL sao cho bảo đảm đƣợc tính hiệu quả của văn

bản; cần nghiên cứu, hoàn thiện quyền của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong kiểm tra văn

bản QPPL nhằm phát huy hơn nữa dân chủ trong kiểm tra văn bản, chẳng hạn, quyền

phản ánh, quyền khiếu kiện về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật…

Ngoài ra, giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang

bộ ban hành phải thúc đẩy hiệu quả của điều chỉnh pháp luật nói chung, tức là làm

tăng chất lƣợng, giá trị của văn bản QPPL trên thực tiễn. Đồng thời, các giải pháp này

cũng phải thể hiện đƣợc tính công bằng trƣớc pháp luật giữa tất cả các đối tƣợng, tăng

tính trách nhiệm giữa Nhà nƣớc - Nhân dân thông qua việc xử lý văn bản trái pháp

luật; cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật; bồi thƣờng thiệt hại do việc

ban hành, áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra.

4.1.4. Gắn bó chặt chẽ với sự nghiệp cải cách hành chính, cải cách tƣ pháp;

với tình hình phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng xã hội công bằng, dân chủ, văn

minh; góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội

Các giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản QPPL phải đặt trong bối cảnh

chính trị, kinh tế, xã hội cụ thể, để phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh, đảm bảo tính khả

thi cao, nhằm góp phần phục vụ phát triển kinh tế, xã hội, xây dựng xã hội công bằng,

dân chủ, văn minh. Bên cạnh đó, các giải pháp này cũng cần phải đặt trong mối quan

hệ tổng thể với sự nghiệp cải cách hành chính, cải cách tƣ pháp. Do đó, không đặt ra

các vấn đề nặng về thủ tục hành chính, gây phiền hà cho cơ quan, tổ chức, công dân

khi thực hiện quyền kiểm tra, giám sát văn bản QPPL. Đồng thời, phải gắn bó chặt chẽ

127

với định hƣớng nhiệm vụ cải cách tƣ pháp đã đƣợc Bộ Chính trị đặt ra tại Nghị quyết

số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 về chiến lƣợc cải cách tƣ pháp đến năm 2020, đó là

“mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính. Đổi mới

mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại tòa án; tạo điều kiện thuận

lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan

công quyền trước tòa án” [66].

4.1.5. Gắn với yêu cầu tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây

dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Pháp chế xã hội chủ nghĩa là sự tôn trọng và thực hiện pháp luật xã hội chủ

nghĩa một cách tự giác, nghiêm chỉnh, đầy đủ, thống nhất thông qua những hành vi

tích cực của tất cả các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và mọi công

dân và kết quả thực hiện của sự tôn trọng và thực hiện pháp luật ấy trong bộ máy nhà

nƣớc và ở ngoài xã hội. Để thiết lập nền pháp chế xã hội chủ nghĩa đầy đủ, thống nhất,

ngoài điều kiện cần là sự tôn trọng và thực hiện pháp luật một cách tự giác, nghiêm

chỉnh, đầy đủ, thống nhất bằng những hành vi tích cực của các chủ thể (ở đây là các

chủ thể có thẩm quyền ban hành, kiểm tra văn bản QPPL), còn điều kiện đủ nữa là kết

quả của sự tôn và thực hiện pháp luật ấy, đó là “trật tự pháp luật” mà nhờ đó ngƣời dân

đƣợc hƣởng lợi một cách ổn định và an toàn. Điều này hoàn toàn phù hợp với ý chí và

nguyện vọng của nhà nƣớc xã hội chủ nghĩa khi ban hành pháp luật và tổ chức thực

hiện pháp luật. Theo đó, việc thực hiện các giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm tra văn

bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành phải làm tăng cƣờng pháp chế trong xây

dựng và ban hành văn bản QPPL, đáp ứng các yêu cầu cơ bản của pháp chế xã hội chủ

nghĩa nhƣ: triệt để tôn trọng hiệu lực pháp lý cao nhất của Hiến pháp; văn bản QPPL

phải đƣợc nhận thức và thực hiện thống nhất trong các cấp, các ngành và trên phạm vi

cả nƣớc; quyền và lợi ích hợp pháp của công dân luôn đƣợc bảo đảm, bảo vệ và mở

rộng; mọi vi phạm pháp luật trong ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL đều bị xử

lý kịp thời, nghiêm minh, nhanh chóng, đúng quy định… Bên cạnh việc nghiên cứu,

tìm ra mô hình tốt, phù hợp với điều kiện Việt Nam hiện nay nhằm đảm bảo tính

khách quan, minh bạch trong kiểm tra, xử lý văn bản QPPL thì điều này còn đòi hỏi

tính quyết liệt, triệt để của nội dung giải pháp nâng cao hiệu quả xử lý văn bản trái

pháp luật. Từ đó, sẽ có tác động ngƣợc trở lại đối với hoạt động xây dựng và ban hành

văn bản QPPL.

128

4.2. GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG KIỂM TRA VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

4.2.1. Hoàn thiện các quy định pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy

phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

4.2.1.1 Quy định thẩm quyền tự đình chỉ văn bản QPPL của cơ quan, người

có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL

Nhƣ đã nêu tại Mục 3.3.2.1, quy định tại Khoản 1 Điều 12 và Khoản 1 Điều

166 Luật năm 2015 cho thấy, hiện nay, bộ, cơ quan ngang bộ nói riêng (và cơ quan,

ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL nói chung) không có thẩm quyền tự

đình chỉ văn bản QPPL do mình ban hành trái pháp luật. Quy định này là chƣa thống

nhất với Điều 100 Hiến pháp 2013, quy định tại Khoản 2 Điều 35 Luật Tổ chức Chính

phủ năm 2015. Đồng thời, chƣa bảo đảm đầy đủ quyền hạn của chủ thể ban hành văn

bản đối với văn bản do mình ban hành. Do đó, để bảo đảm các yêu cầu về tính thống

nhất, đồng bộ của hệ thống văn bản QPPL, đồng thời, bảo đảm tính kịp thời, tính chủ

động trong hoạt động tự kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban

hành, cần sửa đổi các quy định nêu trên của Luật năm 2015 theo hƣớng trao thẩm

quyền “tự đình chỉ” văn bản QPPL cho cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn

bản QPPL.

4.2.1.2. Sửa đổi quy định hiện hành về thẩm quyền xử lý văn bản do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành trái pháp luật (theo hướng tăng thẩm quyền cho Bộ Tư

pháp trong tham mưu, giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra, xử lý văn bản quy

phạm pháp luật)

Theo các quy định hiện hành thì chủ thể có thẩm quyền xử lý văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành bao gồm Thủ tƣớng Chính phủ, bộ trƣởng, thủ trƣởng

cơ quan ngang bộ tự xử lý văn bản QPPL do mình ban hành bằng các hình thức đình

chỉ việc thi hành, bãi bỏ hoặc kiến nghị bộ, cơ quan ngang bộ khác tự xử lý văn bản có

nội dung liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý của bộ, cơ quan ngang bộ. Nhƣ vậy,

hiện nay chỉ có Thủ tƣớng Chính phủ mới có thẩm quyền xử lý bằng đầy đủ các hình

thức trên, còn lại, các bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang bộ chỉ có thẩm quyền đối

với văn bản do chính mình ban hành. Trƣờng hợp qua kiểm tra, phát hiện văn bản do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trái pháp luật, thì bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ quan có

129

thẩm quyền kiểm tra chỉ có thể “kiến nghị” chính cơ quan đã ban hành văn bản hoặc

Thủ tƣớng Chính phủ xử lý. Quy định nhƣ vậy có thể làm giảm hiệu lực, hiệu quả của

kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, đồng thời, làm ảnh hƣởng

đến nguyên tắc kịp thời trong kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, có thể làm phát sinh hậu

quả đáng tiếc trong thời gian thực hiện các thủ tục của quy trình xử lý văn bản QPPL

hiện hành. Do vậy, cần quy định tăng thẩm quyền cho Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp trong

việc giúp Thủ tƣớng Chính phủ xử lý văn bản trái pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ

ban hành. Cụ thể là: Trƣờng hợp văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trƣởng, Thủ

trƣởng cơ quan ngang bộ có nội dung trái pháp luật không đƣợc tự kiểm tra, xử lý theo

quy định thì Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp quyết định đình chỉ việc thi hành, đồng thời báo cáo

và kiến nghị Thủ tƣớng Chính phủ bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật đó.

4.2.1.3 Sửa đổi, bổ sung quy định về trình tự, thủ tục kiểm tra văn bản QPPL

Thứ nhất, về thời hạn gửi văn bản để kiểm tra và thời gian kiểm tra văn bản

Hiện nay, pháp luật chƣa quy định về thời gian hay thời điểm phải kiểm tra văn

bản QPPL, vì vậy trên thực tế, thời gian để kiểm tra xong một văn bản QPPL ở mỗi cơ

quan là khác nhau, dẫn đến việc có văn bản đƣợc cơ quan kiểm tra văn bản kiểm tra

ngay khi nhận đƣợc, có những văn bản phải 3, 4 tháng mới đƣợc kiểm tra, thậm chí có

những văn bản phải 3, 4 năm mới đƣợc kiểm tra, còn lại phổ biến là văn bản đƣợc

kiểm tra trong vòng 6 tháng sau khi có hiệu lực.

Với thực tế nhƣ vậy, rõ ràng, nội dung trái pháp luật của văn bản có “điều kiện”

để phát sinh hiệu lực trên thực tiễn và có thể “làm mƣa làm gió” trong đời sống kinh

tế, xã hội khoảng thời gian tƣơng đối dài mà không đƣợc kiểm tra, xử lý trong bối

cảnh chƣa có quy định cụ thể về việc xem xét, xử lý trách nhiệm chủ thể ban hành văn

bản trái pháp luật hoặc bồi thƣờng thiệt hại do việc áp dụng văn bản trái pháp luật gây

ra, cũng chƣa có quy định về khởi kiện văn bản QPPL ra tòa án có thẩm quyền. Do

vậy, cần nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung các quy định cụ thể nhằm khắc phục tình trạng

trên theo hƣớng:

- Quy định thời hạn, trách nhiệm tự kiểm tra, gửi văn bản sau khi văn bản được

ký ban hành: Trong vòng 07 ngày (tính từ ngày văn bản đƣợc ký ban hành), cơ quan

ban hành văn bản phải thực hiện xong việc tự kiểm tra văn bản. Trƣờng hợp phát hiện

130

trái pháp luật, phải thực hiện việc xử lý ngay. Trƣờng hợp không phát hiện văn bản trái

pháp luật, cơ quan ban hành văn bản sẽ gửi văn bản cùng với kết quả tự kiểm tra cho

cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản. Đây cũng là một cách để thông báo rằng, văn

bản này đã đƣợc tự kiểm tra, không phát hiện trái pháp luật, và cũng là căn cứ để xác

định trách nhiệm kiểm tra văn bản khi sau đó, văn bản đƣợc kiểm tra, phát hiện trái

pháp luật. Nhƣ vậy, tổng thời gian sẽ là trong vòng 10 ngày, cơ quan đã ban hành văn

bản phải tự kiểm tra xong và gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền để thực hiện

kiểm tra văn bản theo thẩm quyền (hiện tại là 03 ngày, không quy định thời gian tự

kiểm tra);

- Quy định thời hạn kiểm tra văn bản theo thẩm quyền: Cơ quan có thẩm quyền

kiểm tra văn bản trong một khoảng thời gian nhất định sau khi tiếp nhận văn bản,

chẳng hạn từ 15 đến 25 ngày làm việc (tùy thuộc vào số lƣợng văn bản đến mỗi thời

điểm, tính chất, mức độ phức tạp của văn bản và phải đƣợc quy định tại Quy chế kiểm

tra văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ...) thì phải tổ chức kiểm tra xong văn bản (bao

gồm cả thống nhất nội dung trái pháp luật với các cơ quan có liên quan). Trong vòng

07 ngày tiếp theo, lãnh đạo cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản phải phát hành

đƣợc “Kết luận kiểm tra văn bản” đến cơ quan đã ban hành văn bản. Nhƣ vậy, việc

kiểm tra văn bản QPPL theo thẩm quyền có tối đa 32 ngày để hoàn tất và ra đƣợc kết

luận kiểm tra văn bản. Việc tự kiểm tra, xử lý sau khi nhận đƣợc thông báo kiểm tra

văn bản theo quy định hiện hành (theo quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, trong

thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận đƣợc kết luận về việc văn bản trái pháp luật, cơ quan,

ngƣời đã ban hành văn bản phải tổ chức tự kiểm tra, xử lý văn bản đó và thông báo kết

quả xử lý cho cơ quan kiểm tra văn bản. Hết thời hạn xử lý trên, nếu cơ quan, ngƣời đã

ban hành văn bản có dấu hiệu trái pháp luật không tự kiểm tra, xử lý hoặc cơ quan có

thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản không nhất trí với kết quả xử lý của cơ quan, ngƣời

đã ban hành văn bản thì trong thời hạn 15 ngày, cơ quan có thẩm quyền xử lý đối với

văn bản đó phải báo cáo cơ quan, ngƣời có thẩm quyền cấp trên trực tiếp xem xét, xử lý

theo quy định).

Việc tuân thủ quy định hiện hành về vào Sổ theo dõi văn bản đến để kiểm tra và

Sổ theo dõi xử lý văn bản trái pháp luật sẽ theo dõi đƣợc các thời hạn này. Các quy

131

định này có thể bảo đảm rằng văn bản chƣa kịp có hiệu lực hoặc vừa có hiệu lực thời

gian ngắn đã đƣợc phát hiện trái pháp luật và (có thể) bị đình chỉ thi hành để chờ xử lý,

sẽ giảm thiểu tối đa thiệt hại gây ra. Quy định nhƣ vậy không có nghĩa, sau này, cơ

quan đã ban hành văn bản hoặc cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản không có

quyền tự kiểm tra hoặc kiểm tra văn bản theo thẩm quyền đối với văn bản đó nữa. Mà

thẩm quyền kiểm tra văn bản đối với văn bản đó tiếp tục trong suốt quá trình văn bản

còn hiệu lực, một cách chủ động hoặc do cơ quan, tổ chức, cá nhân phản ánh, thì sẽ

tiếp tục phát sinh hoạt động kiểm tra văn bản.

Đối với văn bản đƣợc ban hành theo thủ tục rút gọn (có thể có hiệu lực ngay

sau khi ký ban hành) cũng cần nghiên cứu, bổ sung vào trình tự, thủ tục kiểm tra văn

bản. Vì loại văn bản này đƣợc ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn trong những

trƣờng hợp đặc biệt nên về mặt quy trình, tính chất của văn bản có thể chứa đựng

nhiều nguy cơ ảnh hƣởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân

nên càng cần thiết phải thực hiện kiểm tra. Đối với loại văn bản này, cần có nghiên

cứu kỹ lƣỡng về vấn đề thời điểm, thời gian kiểm tra (có thể quy định ƣu tiên thực

hiện để thời gian tự kiểm tra, gửi văn bản, kiểm tra văn bản theo thẩm quyền ngắn hơn

các loại văn bản khác), nhằm kịp thời đảm bảo văn bản hợp hiến, hợp pháp, bảo đảm

quyền con ngƣời, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Việc xử lý

các văn bản này cũng theo trình tự thủ tục thông thƣờng. Đối với văn bản đƣợc ban

hành theo thủ tục rút gọn nhƣng thuộc có nội dung thuộc bí mật nhà nƣớc thì theo quy

định pháp luật về kiểm tra văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nƣớc (hiện nay là

Quyết định số 42/2009/QĐ-TTg ngày 16/3/2009 của Thủ tƣớng Chính phủ ban hành

quy định về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL có nội dung thuộc bí mật nhà nƣớc).

Thứ hai, về thẩm quyền, trình tự, thủ tục xử lý văn bản liên tịch giữa bộ, cơ

quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện Kiểm sát

nhân dân tối cao

Cần nghiên cứu, quy định rõ thẩm quyền, trình tự, thủ tục xử lý các văn bản liên

tịch giữa bộ, cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trƣởng Viện

Kiểm sát nhân dân tối cao trong trƣờng hợp phát hiện trái pháp luật, tránh tình trạng

chung chung, khó áp dụng nhƣ hiện nay.

132

Khoản 2 Điều 122 Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định: “Khi kiểm tra, phát

hiện văn bản trái pháp luật, Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật kết

luận kiểm tra, gửi cơ quan, người đã ban hành văn bản để xem xét, xử lý. Đối với nội

dung thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các bộ, cơ quan ngang bộ trong Thông tư

liên tịch giữa bộ, cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện

trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao thì sau khi nhận được kết luận kiểm tra, các cơ

quan đã ban hành thông tư liên tịch phải phối hợp để xem xét, xử lý văn bản theo quy

định”; Trƣờng hợp cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật không xử lý

hoặc Cục trƣởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật không nhất trí với kết quả

xử lý thì Cục trƣởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật báo cáo Bộ trƣởng Bộ

Tƣ pháp tiến hành xử lý theo quy định tại Điều 118 và Điều 119 của Nghị định

34/2016/NĐ-CP [31].

Khoản 4 Điều 122 Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định: “Trường hợp phát hiện

nội dung quy định thuộc lĩnh vực của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân

tối cao trong thông tư liên tịch có dấu hiệu trái pháp luật thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp

hoặc Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ (đối với thông tư liên tịch với Bộ

Tư pháp) kiến nghị Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao xem xét,

xử lý theo quy định của pháp luật”. [31]

Đồng thời quy định thẩm quyền của Thủ tƣớng Chính phủ “Đình chỉ việc thi

hành một phần hoặc toàn bộ nội dung trái pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước

của bộ, cơ quan ngang bộ trong thông tư liên tịch do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan

ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân

tối cao ban hành, đồng thời, yêu cầu các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

thỏa thuận với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân

dân tối cao cùng xử lý văn bản đó”.

Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013, Luật năm 2015, Nghị định 34/2016/NĐ-CP

cũng nhƣ các quy định pháp luật hiện hành chỉ quy định thẩm quyền của Thủ tƣớng

Chính phủ trong việc đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ văn bản QPPL của bộ trƣởng, thủ

trƣởng cơ quan ngang bộ; Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung trái

pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của bộ, cơ quan ngang bộ trong thông tƣ

133

liên tịch do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân

tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành mà chƣa quy định thẩm

quyền bãi bỏ phần văn bản này. Theo đó, Luật năm 2015 quy định “Quốc hội bãi bỏ

văn bản quy phạm pháp luật của … Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng

Viện kiểm sát nhân dân tối cao… trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội”

[105] “Ủy ban thường vụ Quốc hội đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật

của… Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối

cao… trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định

việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất; bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của…

Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao… trái

với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội…” [105].

Rõ ràng, về thẩm quyền, trình tự, thủ tục bãi bỏ nội dung thuộc phạm vi quản lý

nhà nƣớc của bộ, cơ quan ngang bộ trong văn bản liên tịch giữa bộ, cơ quan ngang bộ

với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trƣởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao

đang còn bỏ ngỏ, cần phải có nghiên cứu, giải quyết thấu đáo.

4.2.1.4. Nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung quy định về kinh phí phục vụ công tác

kiểm tra văn bản

Việc hoàn thiện các quy định liên quan đến kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm

tra văn bản QPPL tại Thông tƣ liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP không chỉ xuất

phát từ việc sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và Thông

tƣ số 09/2013/TT-BTP (nay là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP), mà còn xuất phát từ

thực tiễn hết sức khó khăn về kinh phí bảo đảm trong triển khai nhiệm vụ kiểm tra, rà

soát, hệ thống hóa văn bản QPPL tại các bộ, ngành, địa phƣơng thời gian qua. Để bảo

đảm tốt hơn về kinh phí hỗ trợ cho công tác kiểm tra văn bản QPPL, Bộ Tài chính, Bộ

Tƣ pháp cũng cần xem xét, sửa đổi theo hƣớng nâng định mức chi đối với một số nội

dung chi đặc thù về kiểm tra văn bản QPPL đã đƣợc quy định tại Thông tƣ liên tịch số

122/2011/TTLT-BTC-BTP do định mức chi nhƣ hiện tại còn khá thấp và không còn

phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội (đã có rất nhiều thay đổi so với thời điểm Thông

tƣ liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP) nên chƣa hỗ trợ tƣơng xứng với tính chất,

yêu cầu công việc dẫn đến những khó khăn cho cơ quan thực hiện kiểm tra văn bản

QPPL tại các bộ, cơ quan ngang bộ thời gian qua.

134

4.2.1.5. Ban hành văn bản quy định cụ thể làm cơ sở cho việc xem xét, xử lý

trách nhiệm đối với người, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật và các hành vi

vi phạm trong hoạt động kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Xử lý trách nhiệm đối với ngƣời, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật và

thực hiện các hành vi vi phạm trong kiểm tra văn bản QPPL có ý nghĩa lớn đối với quá

trình xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật cũng nhƣ hiệu lực, hiệu quả của các quy

định về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Việc xem xét, xử

lý trách nhiệm đối với cơ quan, ngƣời ban hành văn bản trái pháp luật hiện nay đƣợc

quy định tại Khoản 8 Điều 7 Luật năm 2015, theo đó “Người đứng đầu cơ quan, tổ

chức chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và cơ

quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của

mình phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ và tùy theo mức độ mà

bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định khác của pháp

luật có liên quan trong trường hợp dự thảo văn bản không bảo đảm về chất lượng,

chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn

bản quy phạm pháp luật được phân công thực hiện” [105]. Đồng thời, đƣợc quy định

tại Điều 134 Nghị định 34/2016/NĐ-CP. Theo đó, việc xem xét trách nhiệm tập thể,

trách nhiệm cá nhân đƣợc thực hiện nhƣ sau: Cơ quan ban hành văn bản có nội dung

trái pháp luật phải tổ chức việc kiểm điểm, xác định trách nhiệm của tập thể và báo cáo

cơ quan cấp trên có thẩm quyền xem xét, quyết định theo quy định của pháp luật, đồng

thời xem xét trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan trong việc ban hành văn bản có

nội dung trái pháp luật; Cán bộ, công chức trong quá trình tham mƣu soạn thảo, thẩm

định, thẩm tra, ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật, tùy theo tính chất, mức độ

lỗi và nội dung trái pháp luật của văn bản, phải chịu trách nhiệm theo quy định của

pháp luật về cán bộ, công chức. Đồng thời, Điều này quy định thủ tục xử lý kỷ luật cán

bộ, công chức thực hiện theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. [31]

Tuy nhiên, đến nay, trên thực tế hầu nhƣ vẫn chƣa có trƣờng hợp nào bị xử lý kỷ

luật vì tham mƣu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành văn bản có nội dung trái

pháp luật. Mặc dù về mặt thủ tục có dẫn đến quy định pháp luật về cán bộ, công chức,

nhƣng các quy định về việc “tùy theo tính chất, mức độ lỗi và nội dung trái pháp luật

135

của văn bản” chƣa đƣợc định lƣợng rõ ràng, tƣơng ứng với từng loại (sau khi định

lƣợng) thì hình thức xử lý nhƣ thế nào, loại vi phạm này đƣợc tính tƣơng tự với hành vi

vi phạm nào của pháp luật về cán bộ, công chức (Luật Cán bộ, công chức 2008, Nghị

định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức…)

trách nhiệm của tập thể thì xử lý theo quy định pháp luật nào… Do quy định pháp luật

về vấn đề này chƣa chi tiết, chƣa đầy đủ, vì thế, không thể thực hiện đƣợc các quy định

này trên thực tiễn, mặc dù, điều đó là rất cần thiết và có ý nghĩa.

Ngoài ra, những hành vi vi phạm pháp luật trong công tác kiểm tra, xử lý văn

bản của cơ quan, ngƣời có văn bản đƣợc kiểm tra cũng đƣợc quy định tại Điều 133

Nghị định 34/2016/NĐ-CP (nhƣ: Không gửi văn bản theo quy định; Không cung cấp

thông tin, tài liệu cần thiết cho cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản; Không

thực hiện việc đăng Công báo, niêm yết các văn bản quy phạm pháp luật đã đƣợc xử lý

theo quy định của pháp luật; Không tổ chức tự kiểm tra để phát hiện, xử lý văn bản trái

pháp luật do mình ban hành; Không xử lý văn bản khi có yêu cầu, kiến nghị của cơ

quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra hoặc yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá

nhân và cơ quan thông tin đại chúng; Có hành vi cản trở, gây khó khăn cho cơ quan,

ngƣời có thẩm quyền kiểm tra trong quá trình kiểm tra văn bản; Không thực hiện quyết

định của cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản do mình ban hành…). Theo đó, tùy theo

tính chất và mức độ của hành vi vi phạm pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản, cơ quan,

ngƣời có văn bản đƣợc kiểm tra phải bị xử lý theo quy định của pháp luật, nhƣng cũng

nhƣ các nội dung đã phân tích ở trên, các hành vi này vị xử lý nhƣ thế nào, mức độ nào

thì bị xử lý vẫn chƣa rõ ràng [31].

Do đó, các cơ quan có thẩm quyền cần sớm ban hành văn bản quy định chi tiết

việc xử lý kỷ luật cán bộ, công chức trong việc ban hành văn bản trái pháp luật và các

vi phạm pháp luật khác trong kiểm tra văn bản QPPL.

4.2.1.6. Ban hành văn bản quy định cụ thể về chế độ khắc phục hậu quả, bồi

thường thiệt hại khi áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra

Luật Trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc chỉ quy định trách nhiệm bồi

thƣờng của Nhà nƣớc đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do hành vi trái pháp luật của

ngƣời thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng, thi hành

136

án. Trong số các hành vi trái pháp luật của ngƣời thi hành công vụ gây ra quy định tại

Điều 13 Luật Trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc, không có hành vi nào là hành vi

ban hành văn bản QPPL trái pháp luật, Luật Ban hành văn bản QPPL 2015 cũng chƣa

có quy định về vấn đề này. Cho nên đến nay, chƣa có cơ sở pháp lý cho việc bồi

thƣờng thiệt hại do ban hành văn bản QPPL trái pháp luật gây ra.

Chúng ta đang hƣớng đến, đang xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ

nghĩa, nơi mà quyền, lợi ích của con ngƣời đƣợc bảo đảm, nơi mà pháp luật đƣợc đƣa

lên vị trí thƣợng tôn, là công cụ để thể hiện sự công bằng, dân chủ, bình đẳng... Do đó,

cơ quan nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật thì phải

chịu trách nhiệm và đã gây thiệt hại cho đối tƣợng chịu sự tác động của nội dung sai

trái đó thì phải bồi thƣờng. Tuy nhiên, việc ban hành và đƣa vào áp dụng văn bản trái

pháp luật gây hậu quả, vấn đề khắc phục hậu quả, bồi thƣờng thiệt hại do áp dụng,

thực hiện văn bản trái pháp luật... là những vấn đề lớn, quan trọng, đƣợc nhiều cơ

quan, tổ chức, công dân quan tâm. Vì vậy, trong thời gian tới, khi Quốc hội sửa đổi, bổ

sung Luật Ban hành văn bản QPPL và Luật Trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc,

cần nghiên cứu, quy định trách nhiệm bồi thƣờng đối với hành vi ban hành văn bản

trái pháp luật gây thiệt hại cho cơ quan, tổ chức, cá nhân.

4.2.1.7. Hoàn thiện các quy định về kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin

Kiểm tra văn bản QPPL theo các nguồn thông tin ngày càng khẳng định vai trò

đối với công tác hoàn thiện pháp luật và bảo vệ lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức

và công dân. Có thể gọi đây là một trong những hình thức “kiểm soát ngoài” đối với

việc thực hiện quyền lực nhà nƣớc trong ban hành văn bản QPPL. Hiện nay, ngƣời dân

và doanh nghiệp rất quan tâm đến phƣơng thức kiểm tra văn bản này, coi đây là một

“kênh” để phản ánh và kiến nghị cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn

bản có nội dung trái pháp luật nhằm khắc phục việc thực hiện những quy định trái gây

ra những thiệt hại cho cá nhân hay doanh nghiệp.

Để kiểm tra văn bản QPPL theo các nguồn thông tin thực sự phát huy giá trị

trên thực tiễn, đặc biệt là đồng đều tại các bộ, cơ quan ngang bộ, trong thời gian tới,

các cơ quan có thẩm quyền cần quan tâm, nghiên cứu quy định cụ thể hơn về kiểm tra

văn bản theo các nguồn thông tin theo hƣớng:

137

- Quy định rõ hơn trình tự, thủ tục kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin;

cơ chế phối hợp giữa cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản với cơ quan ban hành

văn bản/cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản khác và các phƣơng tiện thông tin

đại chúng;

- Nghiên cứu, bổ sung các quy định cụ thể về khen thƣởng trong công tác kiểm

tra văn bản, đặc biệt là các quy định về khen thƣởng đối với tổ chức/cá nhân phát hiện

và phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật.

4.2.1.8. Ban hành Bộ Tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm tra văn bản QPPL

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Để tăng cƣờng hiệu quả quản lý nhà nƣớc về kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành, trƣớc hết, Bộ Tƣ pháp cần nghiên cứu, tham mƣu Thủ tƣớng

Chính phủ ban hành Bộ tiêu chí đánh giá chất lƣợng kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành. Theo đó, các tiêu chí này phải là thƣớc đo để đánh giá đƣợc

mức độ hoàn thành nhiệm vụ kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở

các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản ở các phƣơng diện nhƣ: tỷ lệ văn bản

đƣợc tự kiểm tra/kiểm tra theo thẩm quyền so với số lƣợng văn bản đã ban hành; tỷ lệ

văn bản phát hiện trái pháp luật so với số lƣợng văn bản đã đƣợc ban hành; tỷ lệ các

dạng trái pháp luật (về nội dung, thẩm quyền, thể thức…) so với số lƣợng văn bản phát

hiện trái pháp luật; tỷ lệ văn bản QPPL trái pháp luật đƣợc xử lý (tự xử lý hoặc do cơ

quan có thẩm quyền xử lý) so với số lƣợng văn bản QPPL trái pháp luật; tỷ lệ văn bản

đƣợc kiểm tra, xử lý theo đúng thời hạn, quy trình; việc công khai văn bản QPPL đã

đƣợc kiểm tra và phát hiện trái pháp luật hay không trái pháp luật… Mức kinh phí

đƣợc cấp phục vụ kiểm tra văn bản so với nhu cầu; Việc ban hành văn bản cụ thể hóa

kiểm tra văn bản tại bộ, cơ quan ngang bộ… Bộ Tiêu chí này sẽ là công cụ để đánh giá

khách quan, toàn diện, chính xác các kết quả của kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang

bộ ban hành, từ đó có cái nhìn tổng thể và giúp cho cơ quan có thẩm quyền có giải pháp

hoặc kiến nghị các giải pháp nhằm nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả, chất lƣợng của

kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trên thực tiễn.

4.2.1.9. Bổ sung quy định về thẩm quyền tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp

luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ

Văn bản QPPL của Chính phủ thƣờng là căn cứ pháp lý trực tiếp, chủ yếu để

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành văn bản QPPL quy định chi tiết các điều, khoản, điểm

138

đƣợc giao. Trƣờng hợp văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ bất hợp

Hiến, bất hợp pháp sẽ dễ dàng dẫn đến văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ, kéo theo đó

là văn bản QPPL của các cấp chính quyền địa phƣơng sẽ không hợp hiến, hợp pháp.

Ngoài ra, văn bản làm cơ sở pháp lý để kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban

hành (Luật, Nghị định), trong nhiều trƣờng hợp có nội dung chƣa đảm bảo tính hợp

pháp, hợp lý (nhất là tính hợp lý), gây khó khăn cho các bộ, cơ quan ngang bộ trong

việc quy định chi tiết để tổ chức thực hiện. Tuy nhiên, chƣa có quy định cụ thể về việc

Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ tự kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do mình ban hành.

Hiện nay, Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật năm 2015 đều quy

định văn bản của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ phải chịu sự giám sát của các cơ

quan có thẩm quyền, và có thể bị đình chỉ việc thi hành, bị bãi bỏ bởi Quốc hội, Ủy

ban thƣờng vụ Quốc hội. Nhƣ vậy, về mặt quy định thẩm quyền cũng nhƣ trình tự, thủ

tục, thì văn bản do Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ ban hành chịu sự giám sát từ

nhiều chủ thể khác nhau và bị xử lý khi phát hiện bất hợp hiến, bất hợp pháp. Cho đến

nay, chƣa có trƣờng hợp văn bản QPPL nào của Chính phủ hay Thủ tƣớng Chính phủ

bị xử lý, tuy nhiên, về phía mình, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ cần phải có cơ chế

tự kiểm tra, tự giám sát văn bản QPPL do mình ban hành.

Thực tế thời gian qua cũng có một số nghị định của Chính phủ đƣợc cho là có

dấu hiệu bất hợp pháp, tuy nhiên, cũng chẳng có cơ quan nào xem xét, xử lý, đồng

thời, cũng chƣa có quy định về việc tự kiểm tra, kiến nghị Chính phủ tự xử lý. Chẳng

hạn, thời gian vừa qua, báo chí và dƣ luận xã hội cũng có những ý kiến đa chiều về

Nghị định số 105/2012/NĐ-CP của Chính phủ về tổ chức tang lễ cán bộ, công chức,

viên chức. Theo đó, một số quy định của Nghị định này đƣợc cho là chƣa hợp lý, chƣa

khả thi và trái thẩm quyền, nhƣ việc quy định “linh cữu của ngƣời từ trần quàn tại nhà

tang lễ hoặc tại gia đình không để ô cửa có lắp kính trên nắp quan tài” [27]. Một số nội

dung của Nghị định đƣợc hiểu là giao thẩm quyền, trách nhiệm cho các cơ quan, tổ

chức, cá nhân cấp cao của Đảng, Nhà nƣớc nhƣ giao trách nhiệm cho Ban Chấp hành

Trung ƣơng, Quốc hội, Chủ tịch nƣớc… thông báo về lễ quốc tang; quy định Bộ Chính

trị quyết định thành lập ban tang lễ Nhà nƣớc; quy định trƣởng ban lễ tang Nhà nƣớc

là Tổng bí thƣ; quy định Ban tổ chức Trung ƣơng, Ban Tuyên giáo Trung ƣơng có

139

trách nhiệm, thẩm quyền ban hành các văn bản về lễ quốc tang… Thông thƣờng, một

số văn bản nếu quy định về vấn đề này đều lựa chọn phƣơng thức dẫn chiếu, dẫn chỉ

hoặc có cách quy định mềm nhƣ “thực hiện theo quy định của Bộ Chính trị về thành

lập Ban tang lễ Nhà nƣớc”… mà không lựa chọn cách quy định giao thẩm quyền, trách

nhiệm trực tiếp nhƣ trong Nghị định.

Về chủ thể, cần nghiên cứu, quy định giao cho một cơ quan thực hiện việc tự

kiểm tra văn bản QPPL do Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ ban hành. Thực tế, nếu

giao Bộ Tƣ pháp thực hiện nhiệm vụ này thì sẽ có sự kết nối, liên thông giữa hoạt

động thẩm định văn bản QPPL với hoạt động tự kiểm tra văn bản QPPL do Chính phủ,

Thủ tƣớng Chính phủ ban hành. Hơn nữa, với chức năng “gác cửa” cho Chính phủ về

các vấn đề liên quan đến văn bản QPPL, thì việc giao cho Bộ Tƣ pháp là phù hợp. Về

nội dung tự kiểm tra, cần quy định việc kiểm tra cả tính hợp lý, tính khả thi của văn

bản. Đồng thời, giống nhƣ một cách tự kiểm soát quyền lực, nên chăng, cần nghiên

cứu việc tự kiểm tra cả văn bản hành chính do Thủ tƣớng Chính phủ ban hành trong

trƣờng hợp có phản ánh, kiến nghị.

4.2.2. Tăng cƣờng các điều kiện bảo đảm phục vụ kiểm tra văn bản do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành

4.2.2.1. Củng cố tổ chức, tăng cường biên chế chuyên trách kiểm tra văn bản

tại bộ, cơ quan ngang bộ; nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ của cán bộ,

công chức làm công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra văn bản; sắp xếp lại đội ngũ

cán bộ đang làm công tác kiểm tra văn bản theo hướng chuyên môn hóa trong kiểm

tra văn bản; tăng cường tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ kiểm tra văn bản

Trong các điều kiện bảo đảm cho kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban

hành, yếu tố về tổ chức, biên chế chiếm vai trò quan trọng trong việc triển khai có hiệu

quả nhiệm vụ này trên thực tiễn của bộ, cơ quan ngang bộ. Cho đến thời điểm hiện tại,

mặc dù các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản cơ bản đã quan tâm, thành lập tổ

chức thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản (trong đó có kiểm tra văn bản QPPL do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành), bố trí biên chế, kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác

phục vụ hoạt động này… nhƣng vấn đề về tổ chức, biên chế tại các cơ quan kiểm tra

văn bản hiện nay vẫn cần tiếp tục đƣợc củng cố và hoàn thiện.

140

Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là đơn vị thuộc Bộ Tƣ pháp có chức

năng tham mƣu, giúp Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp quản lý nhà nƣớc về công tác kiểm tra, rà

soát, hệ thống hoá, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, pháp điển hệ thống quy

phạm pháp luật; thực hiện kiểm tra văn bản QPPL thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ

trƣởng Bộ Tƣ pháp; tổ chức thực hiện rà soát, hệ thống hoá, hợp nhất văn bản QPPL,

pháp điển hệ thống QPPL theo quy định của pháp luật. Thời gian tới, Cục Kiểm tra

văn bản QPPL, Bộ Tƣ pháp cần phải đƣợc hoàn thiện theo hƣớng: (i) Về cơ cấu tổ

chức, trên cơ sở quan điểm, định hƣớng về chuyên môn hóa, chuyên sâu trong kiểm tra văn

bản (theo ngành, lĩnh vực), cần bố trí tại Cục Kiểm tra văn bản QPPL 03 phòng thực hiện

chức năng kiểm tra văn bản theo các ngành, lĩnh vực khác nhau; (ii) Về số lƣợng biên chế,

trên cơ sở kiện toàn tổ chức bộ máy theo hƣớng nhƣ đã nêu trên, để có thể bố trí đủ

công chức vào từng vị trí công tác chuyên môn, Cục Kiểm tra văn bản cần phải đƣợc

phân bổ 50 - 60 biên chế, riêng mảng kiểm tra văn bản phải đƣợc bố trí từ 25-30 biên

chế. Đồng thời, mỗi phòng cần kiện toàn, sắp xếp việc phụ trách kiểm tra, xử lý văn

bản QPPL theo từng nhóm lĩnh vực kết hợp với cơ quan ban hành văn bản trên lĩnh

vực đó; chịu trách nhiệm đối với toàn bộ quy trình kiểm tra, xử lý văn bản; kết nối và

giữ mối liên lạc thông suốt với tổ chức pháp chế các bộ, cơ quan ngang bộ, sở tƣ pháp

các địa phƣơng và đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản về nhóm lĩnh vực đó.

Các bộ, cơ quan ngang bộ cần có sự quan tâm thích đáng nhằm củng cố, bố trí

đủ công chức có năng lực, trình độ và phẩm chất làm công tác kiểm tra văn bản do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành, đặc biệt là bố trí đủ số biên chế chuyên trách theo quy

định. Cùng với nhiệm vụ rà soát, có thể thành lập Phòng Kiểm tra, rà soát VBQPPL

thuộc Vụ Pháp chế nhằm tạo điều kiện chuyên môn hóa công tác kiểm tra văn bản,

tăng cƣờng khả năng độc lập tổ chức công việc, nâng cao hiệu quả và phát huy vai trò

của công tác này trên thực tế. Bên cạnh đó, để việc kiểm tra văn bản đƣợc chuyên môn

hóa, cần phải có sự phân công cụ thể việc kiểm tra văn bản theo lĩnh vực, địa bàn, xây

dựng cơ sở dữ liệu, xây dựng và quản lý đội ngũ cộng tác viên... để công tác kiểm tra

đƣợc thực hiện có hiệu quả.

Trong quá trình hoàn thiện, củng cố tổ chức, biên chế thực hiện công tác kiểm

tra văn bản tại Bộ Tƣ pháp và các bộ, cơ quan ngang bộ khác, cần kết hợp tổ chức bộ

141

phận (“kênh”) tiếp nhận và xử lý thông tin phục vụ công tác kiểm tra văn bản. Việc tổ

chức “kênh” tiếp nhận phản ánh, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân về văn bản

có dấu hiệu trái pháp luật (phục vụ kiểm tra văn bản QPPL theo các nguồn thông tin)

tại các bộ, cơ quan ngang bộ là hết sức quan trọng. Theo đó, cùng với các nội dung

khác, việc cung cấp thông tin và trao đổi thông tin, tài liệu hai chiều giữa cơ quan

kiểm tra văn bản và ngƣời/cơ quan phản ánh văn bản có dấu hiệu trái pháp luật là nội

dung chủ yếu. Điều này cần đƣợc nghiên cứu, cụ thể hóa và có hƣớng dẫn cụ thể,

“kênh” này đƣợc tổ chức, vận hành theo cơ chế rõ ràng, minh bạch, theo hƣớng thành

lập bộ phận chuyên trách thực hiện nhiệm vụ tiếp nhận các nguồn thông tin, bố trí biên

chế có kinh nghiệm, trình độ, bản lĩnh để thực hiện nhiệm vụ này. Bên cạnh việc củng

cố, hoàn thiện tổ chức, biên chế, các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành cần tiếp tục chú trọng đào tạo, bồi dƣỡng, nâng cao trình

độ chuyên môn nghiệp vụ của cán bộ, công chức làm công tác xây dựng, ban hành,

kiểm tra văn bản; sắp xếp lại đội ngũ cán bộ đang làm công tác kiểm tra văn bản theo

hƣớng chuyên môn hóa trong kiểm tra văn bản. Đồng thời, tăng cƣờng tập huấn,

hƣớng dẫn nghiệp vụ kiểm tra văn bản cho đội ngũ này.

4.2.2.2. Xây dựng và củng cố đội ngũ cộng tác viên và khai thác hiệu quả đội

ngũ cộng tác viên kiểm tra, rà soát văn bản QPPL

Nhằm thu hút và tổ chức, quản lý đội ngũ cộng tác viên, cơ quan kiểm tra văn

bản phải xây dựng đƣợc các quy định cụ thể về tài chính, cơ chế giao văn bản, nhận

kết quả kiểm tra, thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan kiểm tra, xác định rõ

quyền và nghĩa vụ của cộng tác viên… Cụ thể:

- Về cơ chế giao văn bản - nghiệm thu kết quả kiểm tra văn bản: Phân công

công chức chuyên trách giúp lãnh đạo cơ quan kiểm tra quản lý đội ngũ cộng tác viên.

Hình thức giao, nhận văn bản kiểm tra có thể sử dụng đồng thời hai hình thức giao

nhận trực tiếp và gián tiếp: Trực tiếp giao cho cộng tác viên tại trụ sở cơ quan kiểm tra

văn bản; gián tiếp qua thƣ điện tử, qua phần mềm hỗ trợ nghiệp vụ (sau khi đƣợc nâng

cấp và mở rộng diện sử dụng đến đối tƣợng là cộng tác viên). Đối với việc nghiệm thu

kết quả kiểm tra của cộng tác viên, chuyên viên chuyên trách sẽ nghiệm thu kết quả

kiểm tra của cộng tác viên.

142

- Về việc hƣớng dẫn nghiệp vụ, tạo điều kiện cộng tác cho cộng tác viên: Việc

hƣớng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ về kiểm tra văn bản cần đƣợc tổ chức hàng năm

cho những cộng tác viên nhằm nâng cao chất lƣợng kiểm tra văn bản. Việc tổ chức

hƣớng dẫn cộng tác viên có thể kết hợp với bồi dƣỡng nghiệp vụ cho công chức kiểm

tra văn bản. Ngoài ra, cần cung cấp thông tin, các chính sách pháp luật cho cộng tác

viên và tạo điều kiện để họ tiếp cận hệ thống cơ sở dữ liệu dƣới nhiều hình thức khác

nhau, cung cấp một số tài liệu cần thiết khác phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản

theo yêu cầu cộng tác viên.

4.2.2.3. Tăng cường công tác phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong

kiểm tra, xử lý văn bản

Việc phối hợp cần đƣợc chú trọng thực hiện tốt cả trong nội bộ các cơ quan có

thẩm quyền kiểm tra văn bản; giữa các cơ quan kiểm tra văn bản với nhau, với cơ quan

có văn bản đƣợc kiểm tra và với các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan

(phƣơng tiện truyền thông, ngƣời phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật…).

Tại các cơ quan kiểm tra văn bản, đó là sự phối hợp chặt chẽ giữa các đơn vị trực

thuộc bộ, cơ quan ngang bộ nhằm thực hiện tốt công tác kiểm tra theo thẩm quyền, tự

kiểm tra kiểm tra văn bản theo lĩnh vực phụ trách dƣới sự theo dõi, đôn đốc của cơ

quan đầu mối là tổ chức pháp chế; tham gia đoàn công tác liên ngành về kiểm tra văn

bản khi có yêu cầu; tạo điều kiện cho công chức tham gia làm cộng tác viên kiểm tra

văn bản; phối hợp trong các hoạt động khác theo Nghị định 34/2016/NĐ-CP. Giữa cơ

quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản và các cơ quan có liên quan cần có sự phối hợp

chặt chẽ, chia sẻ thông tin kịp thời trong công tác kiểm tra văn bản: phối hợp kiểm tra

văn bản (kiểm tra văn bản liên tịch, họp trao đổi, thảo luận về văn bản có dấu hiệu trái

pháp luật, cử đại diện tham gia đoàn kiểm tra văn bản liên ngành…), thẩm tra kết quả

kiểm tra, tiến hành các hoạt động nhằm tham mƣu việc xử lý văn bản trái pháp luật

cho cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xử lý văn bản…

Ngoài ra, có một sự phối hợp khác khá quan trọng, đó là phối hợp giữa các cơ

quan kiểm tra văn bản với các phƣơng tiện thông tin đại chúng trong hoạt động kiểm

tra văn bản. Để khai thác hiệu quả tác động của các phƣơng tiện thông tin đại chúng

với công tác kiểm tra văn bản, các cơ quan kiểm tra văn bản phải có quy định cụ thể

143

nhằm tăng cƣờng hơn nữa mối quan hệ phối hợp với các phƣơng tiện thông tin đại

chúng trong: cung cấp thông tin về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật; đƣa tin về tình

hình, kết quả xử lý văn bản trái pháp luật; phổ biến, tuyên truyền quy định của pháp

luật về kiểm tra văn bản và kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin…

4.2.2.4. Xây dựng, hoàn thiện Cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà

soát, hệ thống hóa văn bản thật sự chuyên nghiệp, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ

Trách nhiệm về xây dựng, hoàn thiện thiện Cơ sở dữ liệu phục vụ công tác

kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản đã đƣợc quy định tại Nghị định 40/2010/NĐ-

CP (trƣớc đó là Nghị định số 135/2003/NĐ-CP) và Điều 15 Thông tƣ số 20/2010/TT-

BTP. Việc xây dựng Cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa

văn bản tiếp tục đƣợc quy định tại Điều 178 Nghị định 34/2016/NĐ-CP, theo đó, Cơ

sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản bao gồm các tài

liệu bằng văn bản, đƣợc phân loại, sắp xếp một cách khoa học và tin học hóa để thống

nhất quản lý, tra cứu, sử dụng. Cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát, hệ

thống hóa văn bản gồm (i) Văn bản phục vụ kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa; (ii) Hồ sơ

rà soát văn bản theo quy định tại Điều 152 của Nghị định 34/2016/NĐ-CP; (iii) Kết

quả hệ thống hóa văn bản; (iv) Kết quả kiểm tra và xử lý văn bản; các thông tin về

nghiệp vụ kiểm tra; (v) Các tài liệu khác có liên quan.

Nghị định 34/2016/NĐ-CP cũng quy định bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm

tổ chức mạng lƣới thông tin, cập nhật và quản lý cơ sở dữ liệu phục vụ cho việc kiểm

tra, xử lý văn bản trong bộ, cơ quan ngang bộ. Căn cứ vào trách nhiệm đƣợc giao, tổ

chức pháp chế các bộ, cơ quan ngang bộ, có nhiệm vụ tổng hợp, biên tập, cập nhật,

xây dựng hệ cơ dữ liệu hoàn chỉnh của cơ quan mình. Các kết quả kiểm tra, thông tin

về nghiệp vụ kiểm tra, các thông tin tài liệu khác cũng phải đƣợc thƣờng xuyên cập

nhật, tạo điều kiện cho ngƣời kiểm tra văn bản tham khảo, nâng cao trình độ, kỹ năng

nghiệp vụ. Các bộ, cơ quan ngang bộ cần quan tâm tập trung bố trí về nhân lực, vật lực

cho công tác xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản. Tuy

nhiên, cho đến nay, hầu nhƣ chƣa có bộ, cơ quan ngang bộ nào đã xây dựng đƣợc cho

cơ quan mình Cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản

một cách chuyên nghiệp, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ.

144

4.2.2.5. Tăng cường kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác phục vụ công

tác kiểm tra văn bản

Dựa trên các quy định của pháp luật, khi lập dự toán ngân sách hàng năm, ngoài

việc lập dự toán bảo đảm hoạt động thƣờng xuyên của cơ quan theo quy định hiện

hành, căn cứ vào yêu cầu công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan,

đơn vị lập dự toán kinh phí hỗ trợ cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

tổng hợp chung vào dự toán ngân sách hàng năm gửi cơ quan có thẩm quyền phê

duyệt. Đối với các tổ chức pháp chế không phải là đơn vị dự toán, hàng năm, tổ chức

pháp chế phải căn cứ vào các nội dung kinh phí hỗ trợ cho công tác kiểm tra văn bản

quy định tại Thông tƣ liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP và kế hoạch kiểm tra

đƣợc phê duyệt, lập dự toán kinh phí hỗ trợ cho công tác kiểm tra văn bản gửi bộ phận

tài chính của cơ quan mình để tổng hợp chung vào dự toán kinh phí của cơ quan theo

quy định. Hoạt động kiểm tra văn bản bao gồm nhiều nội dung chi khác nhau và có thể

thay đổi thƣờng xuyên, phụ thuộc vào số lƣợng văn bản QPPL đƣợc ban hành nên các

cấp, các ngành cần linh hoạt bổ sung kinh phí kịp thời cho công tác này. Ngoài ra, các

bộ, cơ quan ngang bộ cần tổ chức khảo sát về thực trạng trụ sở, các trang thiết bị làm

việc, từ đó xây dựng kế hoạch tổng thể yêu cầu các cấp, các ngành thuộc phạm vi quản

lý trang bị máy móc, trang thiết bị… phục vụ công tác kiểm tra văn bản, tiến hành tin

học hóa công tác kiểm tra văn bản. Đồng thời, cần chú trọng đầu tƣ kinh phí, nhân lực,

cơ sở vật chất phục vụ việc xây dựng Hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn

bản nhƣ đã nói ở trên.

4.2.3. Nghiên cứu, giao thẩm quyền cho Tòa hành chính - Tòa án nhân dân

Tối cao xem xét, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban

hành có nội dung bất hợp hiến, bất hợp pháp

Ở Việt Nam, việc ra đời Tòa hành chính nằm trong hệ thống Tòa án nhân dân

(theo Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 1995) là một bƣớc tiến quan trọng trong quá

trình phát huy dân chủ, tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa, đổi mới tổ chức và hoạt

động của hệ thống cơ quan tƣ pháp… Tuy nhiên, Tòa hành chính hiện nay chƣa đảm nhận

chức năng phán quyết về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL. Kinh nghiệm của

các quốc gia có thể có ý nghĩa đối với việc nghiên cứu, trao thẩm quyền cho Tòa hành

145

chính - Tòa án nhân dân tối cao xem xét, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ

ban hành ở Việt Nam hiện nay. Chủ trƣơng “xây dựng cơ chế phán quyết về những vi

phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”[66] tại Nghị quyết

49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lƣợc cải cách tƣ pháp đến năm

2020 và tiếp tục đƣợc khẳng định tại Đại hội Đảng Toàn quốc lần thứ XI “Tiếp tục xây

dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong

các hoạt động và quyết định của cơ quan công quyền”[68], bên cạnh đó, Nghị quyết

số 900/UBTVQH11 ngày 21/3/2007 của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội về Kế hoạch

thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lƣợc

xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hƣớng đến

năm 2020 (giai đoạn 2007-2012) đã đề ra nhiệm vụ “Nghiên cứu xây dựng và hoàn

thiện pháp luật về giám sát tối cao của Quốc hội và cơ chế bảo vệ Hiến pháp. Xây

dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến và hợp pháp trong các

hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền, có cơ chế phán quyết và xử lý

những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp” [137] thể

hiện quan điểm nhất quán của Đảng và Nhà nƣớc ta về vấn đề này. Nhƣ vậy, bên cạnh

việc nghiên cứu, thiết lập một cơ chế hữu hiệu để thực hiện chức năng bảo hiến nói

chung, thì rất cần thiết nghiên cứu, trao thẩm quyền cho Tòa hành chính - Tòa án nhân

dân Tối cao kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, đây

cũng chính là việc giám sát tƣ pháp của Tòa án đối với các cơ quan hành pháp. Đồng

thời, phù hợp với chủ trƣơng “mở rộng thẩm quyền xét xử của tòa án đối với các khiếu

kiện hành chính…”[66] tại Nghị quyết số 49-NQ/TW. Khi nghiên cứu nhằm thiết lập

mô hình bảo hiến phù hợp với Việt Nam cần đặt trong mối quan hệ tổng thể giữa các

nhiệm vụ của cơ quan bảo hiến này với thẩm quyền của Tòa án nhân dân trong việc xem

xét, xử lý văn bản QPPL trái pháp luật. Chẳng hạn, văn bản QPPL do Quốc hội, Ủy ban

thƣờng vụ Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Hội đồng thẩm

phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành thì chịu sự xem xét, phán quyết về tính hợp hiến

hợp pháp của cơ quan bảo hiến. Còn văn bản do cấp bộ, cơ quan ngang bộ và các cấp

chính quyền địa phƣơng thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân.

Nếu theo mô hình này, văn bản QPPL sẽ đƣợc xem xét, kiểm tra, xử lý dƣới các

góc độ sau:

146

Một là, văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có thể bị khởi kiện

bởi cơ quan, tổ chức, cá nhân khi họ cho rằng, văn bản QPPL có ảnh hƣởng đến quyền

và lợi ích hợp pháp của mình; hoặc bất kỳ lúc nào, khi có cơ sở cho rằng, văn bản do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có dấu hiệu trái pháp luật thì cơ quan, tổ chức, cá nhân

sẽ thực hiện việc khởi kiện đến Tòa án đối với văn bản đó. Trên cơ sở khởi kiện này,

Tòa hành chính - Tòa án nhân dân tối cao sẽ xem xét, có kết luận về tính hợp hiến, hợp

pháp của văn bản.

Hai là, khi có cơ sở cho rằng, quyết định hành chính hay hành vi hành chính

của cơ quan, cán bộ, công chức nhà nƣớc áp dụng đối với mình dựa trên cơ sở một văn

bản QPPL trái pháp luật, thì đối tƣợng chịu áp dụng có thể khởi kiện quyết định, hành

vi đó ra Tòa hành chính. Trên cơ sở xem xét quyết định hành chính, hành vi hành

chính đó và các văn bản QPPL làm căn cứ để ban hành, Tòa hành chính sẽ phán quyết

về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL làm căn cứ cho việc ban hành quyết

định hành chính hoặc hành vi hành chính. Ở trƣờng hợp này, rõ ràng quyết định hành

chính hay hành vi hành chính cụ thể không hề trái pháp luật (phù hợp với văn bản

QPPL làm căn cứ để ban hành quyết định hành chính, hành vi hành chính), tuy nhiên,

văn bản QPPL làm căn cứ để cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành quyết định hành

chính, hành vi hành chính lại trái pháp luật, dẫn đến quyền lợi của đối tƣợng chịu sự

áp dụng bị ảnh hƣởng. Vì thế, qua xem xét một vụ việc cụ thể để có phán quyết về

tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL là hợp lý, góp phần bảo đảm quyền lợi cho

cơ quan, tổ chức và công dân, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp

luật, bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa.

Trên cơ sở kết luận về tính hợp pháp của văn bản QPPL, tùy từng trƣờng hợp,

Tòa hành chính - Tòa án nhân dân Tối cao có thể đình chỉ việc thi hành văn bản QPPL

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, yêu cầu cơ quan đã ban hành văn bản tự kiểm tra, xử

lý trong một khoảng thời hạn nhất định, trƣờng hợp không xử lý hoặc xử lý không đúng

yêu cầu, Tòa án nhân dân tối cao có thẩm quyền bãi bỏ văn bản QPPL đó và xem xét

tính chất, mức độ thiệt hại đã gây cho đối tƣợng chịu sự tác động của văn bản mà phán

quyết về mức độ thiệt hại và khoản cụ thể để bồi thƣờng.

147

KẾT LUẬN CHƢƠNG 4

Nghiên cứu, đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành cần quán triệt theo hƣớng: Nâng cao hiệu quả cơ chế

kiểm soát quyền lực trong Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam XHCN; đảm bảo tính

thống nhất, đồng bộ, hợp hiến, hợp pháp và khả thi của hệ thống pháp luật; nâng cao

hiệu quả điều chỉnh pháp luật, phát huy dân chủ và công bằng xã hội; tăng cƣờng pháp

chế trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trên cơ sở đó, để nâng

cao hiệu quả công tác này, các giải pháp phải đƣợc thực hiện tƣơng đối đồng bộ, đó là,

hoàn thiện các quy định hiện hành về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; đề xuất nghiên cứu, ban hành văn bản quy định cụ thể

về chế độ bồi thƣờng khi áp dụng văn bản trái pháp luật gây hậu quả và nghiên cứu,

giao thẩm quyền cho Tòa hành chính - Tòa án nhân dân tối cao xem xét, xử lý văn bản

QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có nội dung bất hợp hiến, bất hợp pháp. Bên

cạnh đó, tăng cƣờng các điều kiện bảo đảm phục vụ công tác kiểm tra văn bản QPPL

cũng đƣợc coi là giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành. Trong đó, việc sắp xếp, củng cố lại tổ chức, biên chế Cục Kiểm tra

văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp và tổ chức pháp chế các bộ, cơ quan ngang

bộ là vấn đề quan trọng, có tác động đến hiệu quả tổ chức triển khai kiểm tra văn bản

QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.

148

KẾT LUẬN

Kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành chiếm vị trí quan

trọng trong xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nƣớc pháp quyền xã hội

chủ nghĩa Việt Nam. Tuy nhiên, việc nghiên cứu đánh giá về kiểm tra văn bản QPPL

do bộ, cơ quan ngang bộ không nhiều, vì thế, rất cần thiết phải có nghiên cứu một cách

toàn diện, tổng thể các vấn đề về kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở

Việt Nam hiện nay, đánh giá, đƣa ra đƣợc những giải pháp quan trọng, phù hợp với

thực tiễn để hoạt động này ngày càng có hiệu quả, đi vào chiều sâu, góp phần xây

dựng hệ thống pháp luật công bằng, dân chủ, công khai, minh bạch, khả thi. Đồng

thời, góp phần thực hiện chủ trƣơng kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nƣớc

trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Với mục tiêu trên,

Luận án đã giải quyết các vấn đề sau:

Một là, về mặt lý luận, Luận án đã nghiên cứu, đề cập đến những vấn đề lý luận

cơ bản nhất của kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Từ vấn đề

nhận thức đƣợc tầm quan trọng của kiểm tra loại văn bản này, đến thẩm quyền, nội

dung, phƣơng thức, cách thức tổ chức thực hiện, các yếu tố tác động và các điều kiện

bảo đảm cho kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành… đều đƣợc

phân tích, tiếp cận khá sâu sắc, góp phần soi sáng cho các vấn đề thực tiễn.

Hai là, nghiên cứu, phân tích, đánh giá sâu sắc về thực trạng nhằm nêu bật

đƣợc những mặt tích cực, những mặt còn hạn chế của kiểm tra văn bản QPPL do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành làm cơ sở cho những đề xuất giải pháp cụ thể. Phần này

đƣợc đánh giá tƣơng đối toàn diện, tổng thể các mặt của kiểm tra văn bản do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành với các nội dung tích cực, nhƣ đã tổ chức đƣợc hệ thống cơ

quan kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành tại Bộ Tƣ pháp và các bộ, cơ

quan ngang bộ; đã kiểm tra, xử lý hoặc tham mƣu cơ quan có thẩm quyền xử lý nhiều

văn bản trai pháp luật; kinh phí, cơ sở vật chất; các phƣơng thức kiểm tra văn bản

đƣợc sử dụng tƣơng đối đồng đều; tác động tích cực đối với xã hội đƣợc thể hiện khá

rõ nét… Tuy nhiên, thực trạng kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở

Việt Nam hiện nay còn nhiều hạn chế, bất cập, cách thức tổ chức kiểm tra còn chƣa

tuân thủ nghiêm quy định về kiểm tra văn bản; biên chế kiểm tra văn bản còn thiếu và

trình độ chuyên môn, kinh nghiệm thực tiễn chƣa đồng đều…

149

Ba là, Luận án đã đƣa ra phƣơng hƣớng và các giải pháp tƣơng đối đồng bộ,

toàn diện nhằm khắc phục các hạn chế, phát huy các tích cực của kiểm tra văn bản

QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, nhƣ: Hoàn thiện các quy định hiện hành về

kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, chú

trọng tăng thẩm quyền cho cơ quan/ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản; nghiên

cứu, giao thẩm quyền cho Tòa hành chính, Tòa án nhân dân tối cao xem xét, xử lý văn

bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có nội dung bất hợp hiến, bất hợp pháp

là giải pháp mang tính đột phá; tăng cƣờng các điều kiện bảo đảm phục vụ công tác

kiểm tra văn bản QPPL, trong đó, cần củng cố tổ chức, tăng cƣờng biên chế chuyên

trách kiểm tra văn bản tại Bộ, cơ quan ngang Bộ; nâng cao trình độ chuyên môn

nghiệp vụ của cán bộ, công chức làm công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra văn bản;

sắp xếp lại đội ngũ cán bộ đang làm công tác kiểm tra văn bản theo hƣớng chuyên

môn hóa trong kiểm tra văn bản; tăng cƣờng tập huấn, hƣớng dẫn nghiệp vụ kiểm tra

văn bản...; xây dựng và củng cố đội ngũ cộng tác viên và khai thác hiệu quả đội ngũ

cộng tác viên kiểm tra, rà soát văn bản QPPL; tăng cƣờng công tác phối hợp giữa các

cơ quan có liên quan trong kiểm tra, xử lý văn bản; xây dựng, hoàn thiện Hệ cơ sở dữ

liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản thật sự chuyên nghiệp,

đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ; tăng cƣờng kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác phục

vụ công tác kiểm tra văn bản… đƣợc coi là những giải pháp quan trọng về điều kiện

bảo đảm phục vụ kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành./.

150

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ

1. Lê Thị Uyên, 2007, "Thực trạng năng lực trong công tác kiểm tra văn bản

QPPL thời gian qua", Tạp chí Dân chủ và pháp luật;

2. Lê Thị Uyên và Phan Hoàng Ngọc, 2009, "Kết quả kiểm tra văn bản về xây

dựng và kiểm tra văn bản văn bản QPPL do địa phƣơng ban hành", Tạp chí Dân chủ

và pháp luật;

3. Lê Thị Uyên và Lê Hồng Sơn, 2010, "Một số nội dung cơ bản của Nghị định

số 40/2010/NĐ-CP của Chính phủ về công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL", Tạp chí

Dân chủ và pháp luật;

4. Lê Thị Uyên, 2014, "Một số giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản

QPPL theo các nguồn thông tin", Tạp chí Dân chủ và Pháp luật (số tháng 12);

5. Lê Thị Uyên, 2015, "Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL: xử lý trách nhiệm

đối với ngƣời, cơ quan ban hành văn bản QPPL trái pháp luật, các hành vi vi phạm

trong hoạt động kiểm tra văn bản QPPL và khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản

QPPL trái pháp luật gây ra", Tạp chí Dân chủ và Pháp luật điện tử, ngày 09/4/2015.

151

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO [1] Ann Seidman, Robert B. Seidman và Nalin Abeysekere, Soạn thảo luật pháp vì

tiến bộ xã hội dân chủ - Sổ tay cho nhà soạn thảo, Kluwer Law International

The Hague - London- Boston. Do ThS. Nguyễn Duy Hƣng, ThS. Lƣu Tiến

Dũng và ThS. Nguyễn Khánh Ngọc dịch

[2] TS. Nguyễn Hoàng Anh, Toà Hiến pháp, Toà Hành chính và vai trò đảm bảo

tính thống nhất của pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp

[3] TS. Vũ Hồng Anh (2008), Về tiêu chí xác định và thẩm quyền ban hành văn bản

quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, Tạp chí Luật học, số 2.

[4] Bộ Tài chính, Bộ Tƣ pháp, Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP, ngày

17/8/2011 quy định việc lập dự toán, quản lí, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo

đảm cho công tác kiểm tra, xử lí, rà soát và hệ thống hoá VBQPPL

[5] Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 205/BC-BTP ngày 26 tháng 12 năm 2008 sơ kết 05 năm

thực hiện Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm

tra, xử lý văn bản QPPL

[6] Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 92/BC-BTP ngày 01 tháng 6 năm 2011 Kết quả kiểm

tra, xử lý văn bản QPPL năm 2010

[7] Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 95/BC-BTP ngày 28 tháng 5 năm 2012 Kết quả kiểm

tra, xử lý văn bản QPPL năm 2011

[8] Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 98/BC-BTP ngày 08 tháng 5 năm 2013 Kết quả kiểm

tra, xử lý văn bản QPPL năm 2012

[9] Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 24/BC-BTP ngày 23 tháng 01 năm 2014 tổng kết 10

năm công tác kiểm tra văn bản QPPL (2003-2013)

[10] Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 183/BC-BTP ngày 06 tháng 7 năm 2015 Kết quả kiểm

tra, xử lý văn bản QPPL; rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất văn bản QPPL; pháp

điển hệ thống QPPL năm 2014

[11] Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 106/BC-BTP ngày 16 tháng 5 năm 2016 Kết quả công

tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

và giai đoạn 2011 - 2015; định hướng công tác giai đoạn 2016-2021 và phương

hướng, nhiệm vụ năm 2016

152

[12] Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 339/BC-BTP ngày 09/12/2014 về kết quả rà soát văn bản

QPPL liên quan đến quyền con người bảo đảm phù hợp với Hiến pháp 2013

[13] Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 340/BC-BTP ngày 09/12/2014 về kết quả rà soát văn

bản QPPL bảo đảm phù hợp với Hiến pháp 2013

[14] Bộ Tƣ pháp, chuyên đề kiểm tra và rà soát văn bản qui phạm pháp luật, Tạp chí

Dân chủ và pháp luật, số chuyên đề năm 2007

[15] Bộ Tƣ pháp, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số tháng 7 năm 2010

[16] Bộ Tƣ pháp (2014), Giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm tra, rà soát văn bản

QPPL, Đề tài khoa học cấp Bộ

[17] Bộ Tƣ pháp, Nghiên cứu cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối với dự án, dự

thảo văn bản QPPL, Đề tài khoa học cấp Bộ

[18] Bộ Tƣ pháp, Chuyên đề về kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật, Tạp chí Dân

chủ và pháp luật, số chuyên đề năm 2009

[19] Bộ Tƣ pháp, Quy hoạch nguồn nhân sự ngành Tư pháp đến 2020

[20] Bộ Tƣ pháp, Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hoá VBQPPL, dự án

VIE/98/001, Hà Nội 2002

[21] Bộ Tƣ pháp, Thông tư số 20/2010/TT-BTP ngày 30/11/2010 hướng dẫn một số

điều của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lí VBQPPL

[22] Bộ Tƣ pháp, Thông tư số 09/2013/TT-BTP ngày 15/6/2013 quy định chi tiết thi

hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát,

hệ thống hóa văn bản QPPL

[23] Bộ Tƣ pháp, Bộ Tài chính, Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày

17/8/2011 của Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp quy định việc lập dự toán, quản lý, sử

dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống

hóa văn bản QPPL

[24] Bộ Tƣ pháp (2014), Tài liệu Hội nghị chuyên sâu Hiến pháp nước Cộng hòa xã

hội chủ nghĩa Việt Nam, Hà Nội

[25] Bộ Tƣ pháp, Quyết định số 1846/QĐ-BTP ngày 21/10/2015 của Bộ trưởng Bộ

Tư Pháp về việc giao chỉ tiêu biên chế hành chính năm 2015 cho các đơn vị

thuộc Bộ

[26] Bộ Tƣ pháp, Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu pháp luật của nước ngoài về

ban hành văn bản pháp luật

153

[27] Chính phủ, Nghị định số 105/2012/NĐ-CP của Chính phủ về tổ chức tang lễ cán

bộ, công chức, viên chức

[28] Chính phủ, Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ban hành ngày 14-11-2003 về kiểm

tra và xử lí VBQPPL

[29] Chính phủ, Nghị định 40/2010/NĐ-CP ban hành ngày 12-4-2010 về kiểm tra và

xử lí VBQPPL

[30] Chính phủ, Nghị định 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 về rà soát, hệ thống hóa

văn bản QPPL

[31] Chính phủ, Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết và biện

pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015

[32] Chính phủ Việt Nam – Chƣơng trình Phát triển Liên hợp quốc, Hội thảo pháp luật về

ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội, 27, 28/12/2010

[33] Chính phủ, Tờ trình số 288/TTr-CP ngày 16/8/2014 Dự án Luật Ban hành văn

bản QPPL

[34] Cộng hoà nhân dân Trung Hoa, Điều 87 Luật lập pháp ngày 15/3/2000

[35] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Báo cáo kết quả công

tác 08 tháng đầu năm, 15 ngày đầu tháng 9/2007 và phương hướng nhiệm vụ 03

tháng cuối năm 2007

[36] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 127/BC-

KTrVB ngày 11/11/2008 về kết quả công tác năm 2008 và phương hướng nhiệm

vụ năm 2009

[37] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 144/BC-

KTrVB ngày 12/11/2009 về kết quả công tác năm 2009 và phương hướng nhiệm

vụ năm 2010

[38] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 83a/BC-

KTrVB ngày 18/6/2010 về kết quả công tác sáu tháng đầu năm và kế hoạch

công tác sáu tháng cuối năm 2010

[39] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 152/BC-

KTrVB ngày 29/10/2010 về kết quả công tác năm 2010 và phương hướng nhiệm

vụ năm 2011 của Cục Kiểm tra văn bản

[40] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 231/BC-

KTrVB ngày 01/11/2011 về kết quả công tác năm 2011 và phương hướng nhiệm

vụ năm 2012 của Cục Kiểm tra văn bản

154

[41] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 34/BC-

KTrVB ngày 31/01/2013 về kết quả công tác năm 2012 và phương hướng nhiệm

vụ năm 2013 của Cục Kiểm tra văn bản

[42] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 301/BC-

KTrVB ngày 04/11/2013 về kết quả công tác năm 2013 và phương hướng nhiệm

vụ năm 2014 của Cục Kiểm tra văn bản

[43] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 353./BC-

KTrVB ngày 16/12/2014 về kết quả công tác năm 2014 và phương hướng nhiệm

vụ năm 2015 của Cục Kiểm tra văn bản

[44] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Báo cáo số 359/BC-

KTrVB ngày 24/11/2015 về kết quả công tác năm 2015 và phương hướng nhiệm

vụ năm 2016 của Cục Kiểm tra văn bản

[45] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Công văn số

135/KTrVB, ngày 22/9/2010 về việc đôn đốc thực hiện thông báo văn bản có

dấu hiệu trái pháp luật.

[46] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Báo cáo ngày

19/5/2014 về quá trình kiểm tra, xử lý Quyết định số 1328/QĐ-BTC ngày

29/5/2012 của Bộ Tài chính về việc đính chính Thông tư số 157/2011/TT-BTC

về kiến nghị, đề xuất của Cục Kiểm tra văn bản

[47] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Thông báo kiểm tra văn

bản số 216/KTrVB ngày 23/8/2013

[48] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Thông báo kiểm tra văn

bản số 215/KTrVB ngày 23/8/2013

[49] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Thông báo kiểm tra văn

bản số 215/KTrVB ngày 23/8/2013

[50] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Thông báo kiểm tra văn

bản số 194/KTrVB ngày 14/8/2013

[51] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Thông báo kiểm tra văn

bản số 139/KTrVB ngày 19/6/2013

[52] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Thông báo kiểm tra văn

bản số 87/KTrVB ngày 12/4/2013

[53] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Thông báo kiểm tra văn

bản số 324/KTrVB ngày 21/11/2013

155

[54] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Thông báo kiểm tra văn

bản số 282/KTrVB ngày 21/10/2013

[55] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Công văn số 20/KTrVB

ngày 17/01/2014 đôn đốc thực hiện Thông báo văn bản có dấu hiệu trái pháp luật

[56] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Thông báo kiểm tra văn

bản số 81/KTrVB ngày 22/4/2014 về Công văn số 131 của Cục Nghệ thuật biểu

diễn, Bộ Văn hóa Thể thao và du lịch

[57] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Thông báo kiểm tra văn

bản số 382/KTrVB ngày 30/12/2013

[58] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Thông báo kiểm tra văn

bản số 362/KTrVB ngày 12/12/2013

[59] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Thông báo kiểm tra văn

bản số 324/KTrVB ngày 21/11/2013

[60] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Thông báo kiểm tra văn

bản số 295/KTrVB ngày 31/10/2013

[61] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp, Báo cáo quá trình kiểm

tra TT115 và TT 123 của BTC

[62] Dự án VIE 02/015 Hỗ trợ thực thi chiến lƣợc phát triển hệ thống pháp luật đến

năm 2010, Bình luận Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, NXB Tƣ

pháp, Hà Nội 2005

[63] Dự án VIE 02/015 Hỗ trợ thực thi chiến lƣợc phát triển hệ thống pháp luật đến

năm 2010, Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản

quy phạm pháp luật, NXB Tƣ pháp, Hà Nội 2011

[64] ThS. Phạm Văn Dũng (2011), Thực hiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản

QPPL ở Việt Nam, Hà Nội

[65] Đảng cộng sản Việt Nam (2005), Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24-5-2005 Về

chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam đến năm

2010, Hà Nội.

[66] Đảng cộng sản Việt Nam (2005), Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ

Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, Hà Nội

[67] Đảng cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X,

Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội

156

[68] Đảng cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ

XI, Nxb. Chính trị quốc gia – sự thật, Hà Nội

[69] TS. Bùi Thị Đào (2010), Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trƣờng “Kiểm tra, rà

soát, xử lí, hệ thống hoá VBQPPL”, Hà Nội

[70] TS. Bùi Thị Đào (2002), Giám sát, kiểm tra và xử lý VBQPPL, Tạp chí Nghiên

cứu lập pháp số 9

[71] TS. Bùi Thị Đào (2007), Văn bản quy phạm trái pháp luật và xử lý văn bản quy

phạm trái pháp luật, Tạp chí Luật học số 10

[72] TS. Bùi Thị Đào “Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính”,

Luận án tiến sĩ Luật học.

[73] TS. Nguyễn Ngọc Điện (2008), Bình luận về ý tưởng đơn giản hóa hệ thống văn

bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 05

[74] Nguyễn Minh Đoan (1999), Những yêu cầu đối với việc xây dựng và hoàn thiện

hệ thống pháp luật, Tạp chí Luật học

[75] TS. Nguyễn Minh Đoan (2000), Bàn thêm về cơ cấu của qui phạm pháp luật,

tạp chí Luật học số 3/2000.

[76] PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan (2008), Vai trò của pháp luật trong đời sống xã

hội, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội.

[77] TS. Nguyễn Minh Đoan (2010), Văn bản quy phạm pháp luật và quy định của

luật thực định Việt nam về văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu

Lập pháp, số 07

[78] TS. Nguyễn Minh Đoan (2011), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt

Nam trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Nxb.

Chính trị quốc gia

[79] PGS.TS. Nguyễn Văn Động (2008), Giáo trình lý luận nhà nước và pháp luật,

Nxb. Giáo dục, Hà Nội

[80] E.B.Kovriakova, Hoạt động giám sát của nghị viện, Nxb Matxơcơva, 2005

[81] Thế Kha, Phải xem xét trách nhiệm người ra văn bản sai

http://nld.com.vn/20100924121642685p0c1002/co-the-kien-noi-ra-van-ban-sai.htm

[82] ThS. Hoàng Minh Hà (2008), Luận bàn về tính hợp lý của văn bản quy phạm

pháp luật, Tạp chí Dân chủ pháp luật, số 03

[83] Phan Mạnh Hân (1984), Kỹ thuật lập pháp, Nxb. pháp lý, Hà Nội

157

[84] TS. Phan Trung Hiền, Bảo hiến- cách thức để cân bằng lợi ích giữa Nhà nước

và công dân, kỷ yếu Hội thảo quốc tế về bảo hiến

[85] PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa, Hệ thống pháp luật và chế độ pháp quyền

[86] TS. Nguyễn Am Hiểu (2006), Lý luận pháp điển hoá pháp luật và vấn đề của

Việt Nam, Tạp chí Nhà nƣớc và pháp luật, số 6

[87] Nguyễn Quốc Hoàn (2001), Xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật,

Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 01

[88] PGS.TS. Nguyễn Thị Hồi (2008), Một cách tiếp cận về hệ thống hoá pháp luật,

Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 9

[89] http://congly.vn/ts-le-hong-son-cuc-truong-cuc-kiem-tra-van-ban-bo-tu-phaprat-nhieu-

nhung-van-ban-c1036n20110627141318987p0.htm

[90] TS. Phạm Tuấn Khải (2006), Những điểm mới trong Nghị định chi tiết và hướng

dẫn thi hành Luật Ban hành văn ban quy phạm pháp luật, Tạp chí Nhà nƣớc và

pháp luật, số 4

[91] M.M.Utiasev và A.A.Kornilaeva (2002), Các chức năng giám sát của các Nghị

viện cấp khu vực: phân tích có so sánh, Pháp luật và chính trị, số 1. NXB

Matxơcơva.

[92] TS. Phạm Hữu Nghị (2005), Pháp luật Việt Nam: 60 năm nhìn lại, Tạp chí Nhà

nƣớc và pháp luật, số 9

[93] Nhà pháp luật Việt – Pháp (1997), Hội thảo về thẩm định văn bản pháp luật, rà

soát văn bản, hệ thống hoá và pháp điển hoá, Hà Nội.

[94] Nhà pháp luật Việt – Pháp (2007), Pháp luật hành chính của cộng hoà Pháp,

NXB Tƣ pháp.

[95] Nguyễn Thị Phƣợng (2010), Đổi mới cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp,

các VBQPPL của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tạp chí nghiên cứu

Lập pháp, số 19

[96] TS. Phạm Hồng Quang (2010), “Kinh nghiệm từ mô hình và thẩm quyền xét xử vụ

án hành chính của một số nước trên thế giới”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 17

[97] Quốc hội, Hiến pháp năm 1946

[98] Quốc hội, Hiến pháp năm 1959

[99] Quốc hội, Hiến pháp năm 1980

[100] Quốc hội, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001)

158

[101] Quốc hội, Hiến pháp năm 2013

[102] Quốc hội, Luật Ban hành VBQPPL năm 1996

[103] Quốc hội, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL

năm 1996 số 02/2002/QH11 khoá XI ngày 16/12/2002

[104] Quốc hội, Luật Ban hành VBQPPL số 17/2008/QH12 khoá XII ngày 03/6/2008.

[105] Quốc hội, Luật Ban hành VBQPPL số 80/2015/QH13 khoá XIII ngày 22/6/2015.

[106] Quốc hội, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo số 58/2005/QH11

ngày 29/11/2005

[107] Quốc hội, Luật Tố tụng hành chính số 64/2010/QH12 khoá XII ngày 24/11/2010

[108] Quốc hội, Luật Trách nhiệm bồi thường Nhà nước số 35/2009/QH12 khoá XII

ngày 18/6/2009

[109] Quốc hội, Bộ luật hình sự số 15/1999/QH10 ngày 21/12/1999

[110] Quốc hội, Luật số 32/2011/QH10 ngày 19/6/2009 sửa đổi, bổ sung một số điều

của Bộ luật hình sự số 15/1999/QH10

[111] Quốc hội, Luật số 37/2009/QH12 ngày 25/12/2001 về tổ chức Chính phủ

[112] Quy tắc chuẩn bị và đăng ký quốc gia VBQPPL của cơ quan hành pháp liên

bang Nga ban hành kèm theo Nghị định số 1009 ngày 13/8/19971; các Nghị

định số 195 và 196 ngày 05/3/20091

(http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=86090).

[113] ThS. Tào Thị Quyên (2010), Cơ sở pháp lý của hoạt động kiểm tra, giám sát tính

hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 10.

[114] TS. Nguyễn Thế Quyền (2009), Xử lí văn bản hành chính nhà nước khiếm

khuyết Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội

[115] Nguyễn Thị Việt Nga, Kiểm tra, xử lý văn bản QPPL theo các nguồn thông tin,

tạp chí Dân chủ và pháp luật, số chuyên đề năm 2009

[116] TS. Lê Hồng Sơn (2007), Nghiệp vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm

pháp luật, Nxb. Tƣ pháp, Hà Nội.

[117] TS. Lê Hồng Sơn (2011), Tình huống nghiệp vụ kiểm tra văn bản QPPL, Nxb.

Tƣ pháp, Hà Nội.

[118] TS. Lê Hồng Sơn, ThS. Lê Thị Uyên (2010), Một số nội dung cơ bản của Nghị

định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn

bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 7

159

[119] GS.TS.Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt

Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Tƣ pháp, Hà Nội

[120] GS.TS. Lê Minh Tâm (2006), Mấy vấn đề lý luận về pháp điển hoá, Tạp chí

Luật học số 7

[121] GS.TS. Phạm Hồng Thái (2011), Văn bản quy phạm pháp luật và pháp luật về

văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 7

[122] TS. Đinh Trung Tụng, Nhìn lại 04 năm công tác kiểm tra văn bản QPPL, Tạp

chí dân chủ và Pháp, số chuyên đề năm 2007

[123] Thanh tra Chính phủ - Chƣơng trình tăng cƣờng năng lực tổng thể ngành thanh

tra (2008), Cải cách cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản hành chính

Trung Quốc, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội

[124] Thủ tƣớng Chính phủ, Quyết định số 42/2009/QĐ-TTg ngày 16-3-2009 về kiểm

tra và xử lí VBQPPL có nội dung bí mật Nhà nước.

[125] TS. Nguyễn Thị Kim Thoa, Tiêu chí của một văn bản QPPL tốt, thẩm định văn

bản QPPL

[126] PGS.TS Vũ Thƣ (2003), Tính hợp pháp và hợp lí của văn bản pháp luật và các biện

pháp xử lí khiếm khuyết của nó”, Tạp chí Nhà nƣớc và pháp luật số 01

[127] ThS. Ngô Hồng Thủy (2006), Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do chính quyền

địa phương ban hành ở nước ta hiện nay, Hà Nội

[128] TS. Ngô Hồng Thủy (2015), Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do cơ quan hành

chính ban hành ở nước ta hiện nay, Hà Nội

[129] TS. Nguyễn Mậu Tuân (2012), Bảo hiến trong nhà nước pháp quyền, Luận án

Tiến sĩ Luật học (ngành Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật)

[130] Nguyễn Văn Tuấn, Một số vấn đề về kiểm tra văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, Tạp

chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề năm 2009

[131] Nguyễn Văn Tuấn (2009), Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của các cơ

quan nhà nước cấp bộ, Hà Nội

[132] Trƣờng đại học Luật Hà Nội (2010), Giáo trình lý luận nhà nước và pháp luật,

Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội

[133] Trƣờng đại học Luật Hà Nội (2006), Hội thảo khoa học cấp trƣờng “Nhà nước

và pháp luật Việt nam 20 năm đổi mới”

[134] Đào Trí Úc, Nhà nước và pháp luật của chúng ta, NXB Khoa học xã hội,

năm 1997

160

[135] ThS. Lê Thị Uyên, Thực trạng năng lực trong công tác kiểm tra văn bản QPPL

thời gian qua, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề năm 2009

[136] TS. Đoàn Thị Tố Uyên (2012), Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam

hiện nay, Hà Nội

[137] Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội 11, Nghị quyết số 900/UBTVQH11 ngày 21/3/2007 của UBTVQH về Kế hoạch thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005

của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (giai đoạn 2007-2012)

[138] Văn phòng Quốc hội Việt Nam - Văn phòng dự án hỗ trợ cải cách pháp luật và tƣ

pháp (2009), Kỷ yếu hội thảo quốc tế về bảo hiến, NXB thời đại, Hà Nội

[139] Văn phòng Quốc hội (2008), Hội thảo “Thực trạng và giải pháp nâng cao chất

lượng hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội”, Hà Nội

[140] Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam (Viện Khoa học xã hội Vùng Đông

Nam bộ), Từ Điển Tiếng Việt, NXB Từ điển Bách Khoa

[141] Viện Nhà nƣớc và Pháp luật (2011), Đề tài Xây dựng hệ thống pháp luật thống

nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu quả trong nhà nước pháp quyền Việt Nam

[142] Viện Khoa học pháp lí (2004), Đề tài “Cơ chế kiểm tra VBQPPL - Thực trạng

và giải pháp hoàn thiện”, Hà Nội

[143] Viện khoa học pháp lí (2007), Thông tin khoa học pháp lí chuyên đề “Các giải

pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL”, số 11

[144] Viện kiểm sát nhân dân tối cao (1998), Đề tài “Một số vấn đề về nhận thức và thực tiễn trong quá trình tổ chức thực hiện công tác kiểm sát việc tuân theo

pháp luật trong lĩnh vực hành chính – kinh tế - xã hội”, Hà Nội

[145] GS.TS. Võ Khánh Vinh (2011), Những vấn đề lý luận và thực tiễn của nhóm

quyền dân sự và chính trị, Nhà xuất bàn Khoa học xã hội, Hà Nội

[146] GS.TS. Võ Khánh Vinh (2011), Quyền Con người, Nhà xuất bản Khoa học xã

hội, Hà Nội

[147] TS. Nguyễn Cửu Việt (1998), Về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp

chí Nhà nƣớc và pháp luật, số 11

[148] TS. Nguyễn Cửu Việt (2007), Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật,

Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 4

[149] GS.TS. Đinh Ngọc Vƣợng (2008), Cơ chế bảo hiến ở một số nước trên thế giới,

Tạp chí nghiên cứu lập pháp

161

Luận án Tiến sĩ Luật học: Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO VIỆN HÀN LÂM TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM --o0o-- HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ THỊ UYÊN Họ và tên NCS TIỂU LUẬN TỔNG QUAN VỀ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Đề tài luận án: