Luận án tiến sĩ Luật học: Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN MẠNH HÙNG

MỐI QUAN HỆ GIỮA LẬP PHÁP VÀ HÀNH PHÁP TRONG

NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN MẠNH HÙNG

MỐI QUAN HỆ GIỮA LẬP PHÁP VÀ HÀNH PHÁP TRONG

NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

MÃ SỐ: 9.38.01.02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS. NGUYỄN ĐĂNG DUNG

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận án tiến sĩ luật học với đề tài “Mối quan hệ giữa lập

pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” là

công trình nghiên cứu do chính tôi thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của GS.TS. Nguyễn Đăng Dung. Luận án có sử dụng, trích dẫn ý kiến, quan điểm khoa

học của một số tác giả. Các thông tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể và chính xác. Các số liệu, thông tin được sử dụng trong Luận án là hoàn toàn khách quan và

trung thực.

Tác giả

Nguyễn Mạnh Hùng

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

S Viết đầy đủ Viết tắt TT

1 Xã hội chủ nghĩa XHCN 1

2 Ủy ban Thường vụ Quốc hội UBTVQH 2

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 1 CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN

ÁN ............................................................................................................................... 6

1.1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu .................................................................. 6

1.1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài .................................................................. 6

1.1.2. Tình hình nghiên cứu trong nước .................................................................... 13

1.1.3. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu ....................................................... 26

1.2. Cơ sở lý thuyết và phƣơng pháp nghiên cứu ................................................. 28

1.2.1. Cơ sở lý thuyết ................................................................................................ 28

1.2.2. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................. 31

CHƢƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ MỐI QUAN HỆ GIỮA LẬP PHÁP VÀ

HÀNH PHÁP TRONG NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA

VIỆT NAM ............................................................................................................... 33

2.1. Khái niệm, đặc điểm, yêu cầu và nội dung của mối quan hệ giữa lập pháp

và hành pháp trong Nhà nƣớc pháp quyền .......................................................... 33

2.1.1. Khái niệm quyền lập pháp, quyền hành pháp, mối quan hệ giữa lập pháp và

hành pháp .................................................................................................................. 33

2.1.2. Đặc điểm mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ....................................... 37

2.1.3. Yêu cầu và nội dung mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước

pháp quyền ................................................................................................................ 41

2.2. Đặc điểm, yêu cầu và bản chất của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam .......................... 47

2.2.1. Đặc điểm, yêu cầu của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam ........................................................... 47

2.2.2. Bản chất của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam ............................................................................. 54

2.3. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các chính thể ................... 55

2.3.1. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể đại nghị ................ 55

2.3.2. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng hòa tổng thống

................................................................................................................................... 66

2.3.3. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng hòa hỗn hợp 74

KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ........................................................................................ 85

CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ MỐI QUAN

HỆ GIỮA LẬP PHÁP VÀ HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM .................................... 88

3.1. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các bản Hiến pháp Việt

Nam ........................................................................................................................... 88

3.1.1. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp theo mô hình phân quyền trong Hiến

pháp 1946 .................................................................................................................. 88

3.1.2. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp theo mô hình tập quyền trong Hiến

pháp 1959 và Hiến pháp 1980 ................................................................................... 96

3.1.3. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp theo mô hình đổi mới: nhận thức lại

tập quyền, áp dụng những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền trong Hiến

pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Hiến pháp 2013 .................................. 102

3.2. Thực trạng quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành

pháp ở nƣớc ta hiện nay ....................................................................................... 113

3.2.1. Thực trạng quy định của pháp luật về sự phân công giữa lập pháp và hành

pháp ở nước ta hiện nay .......................................................................................... 113

3.2.2. Thực trạng phối hợp giữa lập pháp và hành pháp ở nước ta hiện nay .......... 121

3.2.3. Thực trạng quy định của pháp luật về kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp ở

nước ta hiện nay ...................................................................................................... 126

KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ...................................................................................... 139

CHƢƠNG 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH CỦA

PHÁP LUẬT VỀ MỐI QUAN HỆ GIỮA LẬP PHÁP VÀ HÀNH PHÁP ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM .............................................................................................. 141

4.1. Quan điểm hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập

pháp và hành pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam ............................................................................................... 141

4.1.1. Việc hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành

pháp ở Việt Nam phải tiếp thu những tinh hoa và giá trị phổ biến của nhân loại .. 141

4.1.2. Việc hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành

pháp ở Việt Nam hiện nay phải tính đến điều kiện, hoàn cảnh đặc thù của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam .................................................................. 143

4.1.3. Việc hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành

pháp ở Việt Nam phải đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam .......... 145

4.2. Giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp

và hành pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ

nghĩa Việt Nam ...................................................................................................... 147

4.2.1. Các giải pháp tổng thể nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan

hệ giữa lập pháp và hành pháp ................................................................................ 147

4.2.2. Các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ

giữa lập pháp và hành pháp ..................................................................................... 162

KẾT LUẬN CHƢƠNG 4 ...................................................................................... 171

KẾT LUẬN ............................................................................................................ 173

NHỮNG CÔNG TRÌNH LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ ĐƢỢC CÔNG BỐ

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Tác giả chọn đề tài “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước

pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” để nghiên cứu vì các lý do sau đây:

Thứ nhất, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp là tiêu điểm của học

thuyết phân quyền và là nội dung cốt lõi của các bản Hiến pháp. Nội dung cơ bản của

học thuyết phân chia quyền lực của Montesquieu (1689 - 1755) chính là sự phân chia

và kiểm soát giữa ba nhánh quyền lực: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Từ đó đã tạo ra mối quan hệ đan xen và chế ước giữa ba nhánh quyền lực: lập pháp với hành pháp,

hành pháp với tư pháp, tư pháp với lập pháp. Với chức năng vốn có là xét xử nên ngành tư pháp được thiết kế một cách độc lập với hai nhánh quyền lực còn lại để đảm

bảo tính khách quan và công bằng trong hoạt động xét xử. Vì vậy, trong các mối quan

hệ này thì mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp là mối quan hệ cơ bản nhất, quan

trọng nhất cho việc tạo ra các mô hình chính thể. Nếu như cách thành lập và vai trò

của Nguyên thủ quốc gia có ý nghĩa quan trọng trong việc phân biệt hình thức chính

thể quân chủ với cộng hòa, thì mối quan hệ giữa lập pháp với hành pháp có ý nghĩa

quan trọng để nhận diện chính thể cộng hòa đại nghị, cộng hòa tổng thống hay cộng

hòa hỗn hợp. Mối quan hệ giữa lập pháp với hành pháp xác định vị trí, thẩm quyền

của các cơ quan nhà nước, quyết định chế độ chính trị của mỗi quốc gia. Vì thế, trong

một chừng mực nhất định, mối quan hệ này phản ánh mức độ dân chủ trong xã hội.

Thứ hai, trong các bản Hiến pháp Việt Nam qua các thời kỳ, chỉ có Hiến pháp

1946 mới đặt vấn đề hành pháp kiểm soát lập pháp. Sự kiểm soát này đã góp phần

quan trọng vào việc bảo vệ các quyền tự do hiến định của công dân trước nguy cơ ban

hành một đạo luật vi hiến từ phía lập pháp. Có nhiều chuyên gia cho rằng, Hiến pháp

1946 là bản Hiến pháp đã thể hiện tư tưởng pháp quyền một cách rõ nét nhất trong tất

cả các bản Hiến pháp của nước ta từ trước đến nay. Do hoàn cảnh lịch sử và chịu ảnh

hưởng của tư duy tập quyền XHCN nên vấn đề hành pháp kiểm soát lập pháp vốn đã được đề cập trong Hiến pháp 1946 nhưng không được kế thừa trong Hiến pháp 1959, đặc biệt là trong Hiến pháp 1980. Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Hiến pháp 2013 với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền và tư duy phân công,

phối hợp, kiểm soát quyền lực đã thay đổi cho tư duy tập quyền XHCN, đặt cơ sở quan trọng cho việc kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung, kiểm soát lập pháp nói riêng một cách hiệu quả. Tuy nhiên, ở nước ta hiện nay, vấn đề kiểm soát quyền lực vẫn còn chịu ảnh hưởng bởi tư duy tập quyền XHCN: ngành lập pháp có quyền kiểm soát quyền lực của ngành hành pháp và tư pháp. Nhưng hai ngành này không thể kiểm soát quyền lực của lập pháp: Tòa án không được quyền kiểm soát các đạo luật vi

hiến của Quốc hội; Chính phủ không được quyền phủ quyết luật, không được đề nghị

giải tán Quốc hội trước thời hạn,…

Do đó, việc phân công và kiểm soát quyền lực cần được cân bằng hơn, nhằm phòng ngừa sự lạm quyền và tha hóa quyền lực. Phân công quyền lực không cân bằng,

không rõ ràng thì sự kiểm soát sẽ không có hiệu lực và hiệu quả. Cân bằng và kiểm

soát quyền lực là sự tiến bộ về khoa học và nghệ thuật cầm quyền, là một bước tiến

của văn minh nhân loại về quyền lực nhà nước. Chính vì vậy, phải sửa đổi, bổ sung

Hiến pháp để làm rõ ràng hơn, hoàn thiện hơn sự phân công cân bằng và kiểm soát quyền lực nhà nước. Cần tiếp thu kinh nghiệm về việc phân công và kiểm soát quyền

lực trong Hiến pháp 1946 để hoàn thiện cơ chế phân công và kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, nhất là trong bối cảnh Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX

của Đảng đã chính thức khẳng định quyền lực nhà nước không chỉ có “sự phân công,

phối hợp” mà còn có sự “kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”1. Điều 2 Hiến pháp 2013 đã chính thức ghi nhận vấn đề kiểm soát quyền lực như một nguyên tắc cơ bản để tổ chức Bộ máy nhà nước trong

Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân.

Thứ ba, tính đến thời điểm hiện nay, vẫn chưa có một công trình khoa học nào

ở cấp độ tiến sĩ nghiên cứu, đánh giá một cách có hệ thống và toàn diện về mối quan

hệ giữa lập pháp và hành pháp. Chính vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu và phát triển

các kết quả nghiên cứu về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở góc độ lý luận,

đánh giá thực trạng của pháp luật và đề xuất những giải pháp hoàn thiện là cần thiết

và không trùng lặp với bất kỳ công trình nghiên cứu nào đã thực hiện trước đây. Đề

tài “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ

nghĩa Việt Nam” là công trình khoa học đầu tiên thực hiện nhiệm vụ này và rất cần

thiết trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì

dân.

Thứ tƣ, lĩnh vực nghiên cứu này hoàn toàn phù hợp với nhu cầu và khả năng của tác giả. Với tư cách là một người giảng dạy và nghiên cứu Luật Hiến pháp tại một trường đại học đào tạo về luật trọng điểm ở phía Nam, tác giả đã có nhiều suy tư, trăn trở trước những diễn biến của thời cuộc, những thay đổi lớn lao của đất nước. Tác giả

luôn mong muốn có một công trình nghiên cứu thật khoa học và nghiêm túc để góp phần vào tiến trình cải cách chính trị của đất nước trước xu thế của thời đại. Lĩnh vực nghiên cứu vừa có tính chất lý luận uyên bác vừa có tính chất thời sự, nhạy cảm về chính trị. Vì thế, nó đòi hỏi người nghiên cứu không chỉ có kiến thức pháp lý mà còn 1 Nguyễn Mạnh Hùng (2011), “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1946”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 4, tr.14.

phải có kiến thức về chính trị, triết học, lịch sử, văn hóa và đặt biệt cần phải có những

tư tưởng cách mạng để tránh những định kiến lối mòn, song cũng cần phải có bản lĩnh

chính trị vững vàng. Lĩnh vực này hoàn toàn phù hợp với khả năng, thế mạnh và tầm nghiên cứu của tác giả.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài 2.1. Mục đích nghiên cứu

Kết quả của việc nghiên cứu là một Luận án tiến sĩ công phu, nghiêm túc và

khoa học về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Trong đó, xác định rõ một số nội dung cơ bản sau đây: một là,

khái niệm, đặc điểm, yêu cầu và nội dung của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền; hai là, đặc điểm, yêu cầu và bản chất mối quan hệ

giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam; ba là, nội

dung của mối quan hệ này trong các mô hình chính thể; bốn là, thực trạng mối quan

hệ giữa lập pháp và hành pháp ở nước ta trong lịch sử và hiện tại như thế nào; năm là,

quan điểm đổi mới mối quan hệ này như thế nào. Các nội dung cơ bản này sẽ được

làm rõ để phục vụ cho mục đích nghiên cứu của đề tài là đưa ra các giải pháp để hoàn

thiện các quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đáp ứng

yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay.

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt mục đích nghiên cứu trên, Luận án có các nhiệm vụ cụ thể sau:

Thứ nhất, trên cơ sở phân tích khái niệm, đặc điểm, yêu cầu và nội dung của

mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền nói chung và

Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam nói riêng, tác giả sẽ trình bày mối quan hệ

giữa lập pháp và hành pháp trong các mô hình chính thể trên thế giới, từ chính thể đại

nghị, đến cộng hòa tổng thống và cuối cùng là chính thể cộng hòa hỗn hợp. Từ đó, lý

giải nguyên nhân của sự khác biệt, sự biến dạng của các chính thể và dự đoán xu

hướng phát triển chung trong mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp hiện nay trong các mô hình chính thể.

Thứ hai, phân tích mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các bản Hiến pháp Việt Nam. Nhận xét về mối quan hệ này trong các bản Hiến pháp và phân

tích thực trạng quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở nước ta hiện nay.

Thứ ba, đề xuất các quan điểm, các giải pháp tổng thể và cụ thể nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay.

3. Phạm vi, đối tƣợng nghiên cứu

3.1. Phạm vi nghiên cứu

Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp là đề tài nghiên cứu rộng, phức tạp.

Tuy nhiên, trong phạm vi của Luận án, tác giả chỉ tập trung phân tích những nội dung cơ bản nhất về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các mô hình chính thể

trên thế giới, cụ thể là mô hình đại nghị, mô hình cộng hòa tổng thống và mô hình

cộng hòa hỗn hợp. Phân tích mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các bản

Hiến pháp Việt Nam và kết luận xem mối quan hệ này đã đáp ứng được yêu cầu của

việc xây dựng Nhà nước pháp quyền hay chưa. Từ đó, nêu ra các quan điểm và đề xuất giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và

hành pháp nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay. Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các nguồn tài liệu của một

số nước để so sánh, đối chiếu như Mỹ, Anh, Pháp, Nga, Đức, Nhật,... Đây là những

quốc gia có thể chế chính trị điển hình, đại diện cho các mô hình chính thể đương đại

trên thế giới.

3.2. Đối tƣợng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận án là lý thuyết và thực tiễn về mối quan hệ

giữa lập pháp và hành pháp, gồm những vấn đề sau:

Thứ nhất, khái niệm, đặc điểm, yêu cầu và nội dung của mối quan hệ giữa lập

pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền nói chung và Nhà nước pháp quyền

XHCN Việt Nam.

Thứ hai, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các chính thể được thể

hiện thông qua sự phân chia và kiểm soát quyền lực giữa hai nhánh quyền lực này; cơ

sở hình thành và đảng phái chính trị đã làm biến dạng các chính thể này ra sao.

Thứ ba, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các bản Hiến pháp

Việt Nam được thể hiện thông qua sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực

giữa hai nhánh quyền lực này.

Thứ tƣ, phân tích thực trạng quy định của pháp luật về sự phân công, phối hợp

và kiểm soát lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp ở nước ta hiện nay.

Thứ năm, quan điểm hoàn thiện các quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp để đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền ở

Việt Nam.

Thứ sáu, tiếp thu kinh nghiệm về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các chính thể và trong Hiến pháp 1946 để đề xuất các giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở nước ta hiện nay.

4. Dự iến ết quả nghiên cứu

Luận án là một công trình nghiên cứu chuyên sâu, kết quả nghiên cứu sẽ là sự

bổ sung quan trọng về lý luận cũng như thực tiễn mối quan hệ giữa lập pháp và hành

pháp trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Do đó, công trình có giá trị tham khảo đối với sinh viên đại học và cao học luật, phục vụ cho công

tác nghiên cứu và giảng dạy pháp luật cũng như một số chuyên ngành có liên quan ở

các trường đại học. Trong một chừng mực nhất định, Luận án được dùng làm tài liệu

tham khảo cho công tác nghiên cứu và giảng dạy các môn học liên quan đến tổ chức

và hoạt động của Bộ máy nhà nước. Cụ thể, Luận án sẽ được phát triển thành sách chuyên khảo “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa Việt Nam” và xây dựng thành một môn học chuyên ngành của Khoa Luật Hành chính - Nhà nước “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp” được giảng

dạy ở bậc đại học hệ chính quy và bậc cao học.

Kết quả nghiên cứu của Luận án có ý nghĩa đặc biệt cho các nhà làm luật tham

khảo để sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về phân công, phối hợp và kiểm

soát giữa lập pháp và hành pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền

XHCN Việt Nam.

5. Bố cục của Luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, phần nội dụng

của Luận án bao gồm 04 chương, với 09 mục lớn và 24 tiểu mục.

CHƢƠNG 1:

TỔNG QUAN VỀ CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN

1.1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu

“Mối quan hệ lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ

nghĩa Việt Nam” là đề tài có tính vĩ mô và được nghiên cứu bằng nhiều cách tiếp cận

khác nhau. Đây là một đề tài khá mới, đến nay chưa có một công trình khoa học pháp

lý nào nghiên cứu toàn diện về lý luận và thực tiễn mối quan hệ này. Việc nghiên cứu

độc lập về nhánh quyền lập pháp và nhánh quyền hành pháp đã được đề cập ở nhiều góc độ khác nhau, trực tiếp hay gián tiếp trong các quyển sách chuyên khảo, bài báo,

Luận văn, Luận án, các công trình nghiên cứu của các nhà khoa học trong những năm gần đây. Có thể sắp xếp nhóm các công trình nghiên cứu có liên quan đến Luận án

trong thời gian qua như sau:

1.1.1. Tình hình nghiên cứu ở nƣớc ngoài

Tác giả đã tìm thấy, tập hợp, chọn lọc và kế thừa một số công trình nghiên cứu

có liên quan mật thiết với đề tài để xây dựng phần cơ sở lý luận của Luận án làm nền

tảng để nghiên cứu, đánh giá và kiến nghị hoàn thiện mối quan hệ giữa lập pháp và

hành pháp trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Những

công trình được tác giả nghiên cứu để xây dựng cơ sở lý luận của Luận án bao gồm:

Thứ nhất, những tác phẩm có liên quan đến lý thuyết về Hiến pháp, về

Nhà nƣớc pháp quyền, về quyền lực nhà nƣớc và về đảng chính trị:

(1) Tác phẩm “Du Contrat Social” phác họa trật tự chính trị hợp lý của Jean

Jacques Rousseau, quyển sách này được xuất bản năm 1762 và đã có nhiều ảnh

hưởng tới triết học phương Tây nói riêng và nhân loại nói chung. Tác phẩm này đã

được Hoàng Thanh Đạm dịch sang tiếng việt vào năm 1992 (Nxb. TP. Hồ Chí Minh).

Lý thuyết về khế ước xã hội khởi nguồn từ một nhà triết học nổi tiếng người Anh -

Thomas Hobbes (1588 - 1679) là với tác phẩm “Leviathan” viết năm 1651 đã thiết

lập nền tảng cho nền triết học chính trị phương Tây theo quan điểm lý thuyết về khế ước xã hội2. Lý thuyết về khế ước xã hội được Jonh Locke (1632 - 1704) là nhà triết học, nhà hoạt động chính trị người Anh kế thừa và phát triển. Ông xây dựng chi tiết

2 Theo Hobbes, con người sơ khai sống thành bầy đàn để cùng chống lại các kẻ thù, nhưng không có gì ràng buộc giữa họ. Quyền sở hữu không tồn tại dẫn đến chuyện tất cả mọi người đều có thể sở hữu tất cả mọi vật. “Leviathan” là tên tác phẩm để đời của Hobbes, mô tả chính xác một sự hỗn độn vô chính phủ mà theo đó vì xã hội chưa công nhận rạch ròi thế nào là sở hữu cho nên mọi người có thể sẵn sàng gây chiến với người khác để giành lấy cái mình muốn. Ở trạng thái tự nhiên, tuy xã hội tự do tuyệt đối nhưng chẳng đem lại lợi ích cho bất kỳ ai kể cả kẻ mạnh, vì con người dù mạnh đến đâu cũng không thể đơn độc làm theo ý mình được. Con người buộc phải hy sinh một phần tự do để có thể chung sống với nhau trong hòa bình. Nói cách khác con người buộc phải thống nhất với nhau những nguyên tắc cộng đồng để tránh phải sống nơm nớm trong nỗi lo sợ bảo vệ tính mạng và những gì mình có. Do đó, quyền tự do cá nhân cần phải được giao ước để trao tuyệt đối cho một hoặc một số cá nhân, Hobbes ủng hộ chế độ quân chủ chuyên chế.

từng giai đoạn phát triển từ trạng thái tự nhiên dẫn đến sự hình thành nhà nước qua

khế ước xã hội và đi đến quan điểm về chủ quyền của Nhân dân đối với nhà nước cho dù đó là nhà nước chuyên chế3.

Jean Jacques Rousseau tiếp tục đi xa hơn khi cho rằng quyền lực phải được

trao cho những người đại diện cho ý chí nguyện vọng của quần chúng. Hiến pháp

chính là bản Khế ước xã hội cơ bản nhất, nền tảng cho các thỏa ước của cộng đồng.

Thông qua Hiến pháp, con người chính thức đánh đổi quyền tự do tự nhiên để trở

thành một công dân, chính thức đánh đổi một phần quyền tự do quyết định của mình vào tay một số người cầm quyền (và do đó anh ta trở thành người bị trị) để có được

sự che chở của xã hội. Để cho bản hợp đồng trao đổi này được công bằng, trong “Khế ước xã hội” cần phải định rõ nguyên tắc lựa chọn người cầm quyền. Nguyên tắc bình

đẳng thể hiện ở chỗ ai cũng có thể lên nắm quyền miễn là được đa số thành viên ủng

hộ. Về phía người cầm quyền, đối trọng với quyền lực anh ta có, là những ràng buộc

về mặt trách nhiệm với cộng đồng. Nếu người cầm quyền không hoàn thành trách

nhiệm của mình, bản hợp đồng giữa anh và cộng đồng phải bị coi như vô hiệu, và cộng đồng phải có quyền tìm ra một người thay thế mới4. Những tư tưởng mang tính kinh điển và khai sáng của ông trong “Khế ước xã hội” về sự thống nhất của quyền

lực, về chủ quyền nhân dân, về Hiến pháp, về “Nghị viện tối cao”,… là nguồn tư liệu

quan trọng, nền tảng cho Luận án kế thừa trong việc phân tích cơ sở lý luận của mối

quan hệ giữa lập pháp và hành pháp.

(2) Quyển sách “A constitutional history of Modern England, 1485 to the

present” của Federick George Marcham trình bày lịch sử lập hiến của nước Anh, giai

đoạn từ năm 1485 đến hiện nay, gồm có ba phần chính: Phần thứ nhất là thời kỳ nhà

Tudor; Phần thứ hai là thời kỳ nhà Stuart; Phần thứ ba là giai đoạn thế kỷ XVIII tới

nay. Đến cuối thế kỷ XV, nước Anh sở hữu một Chính phủ trưởng thành. Nước Anh

già cỗi, nơi mà các Vương triều đã tạo ra các cơ quan chủ chốt của chính quyền trung

ương như Nghị viện, tòa đại pháp, kho bạc, các tòa công lý… Tác phẩm đã phân tích

thực hiện khi xuất phát

chính những người bị

thuận

của

thể

từ

3 Jonh Locke được biết đến trước hết là một nhà triết học theo trường phái duy nghiệm (empiric), Locke cũng là một tư tưởng gia xuất sắc trên lĩnh vực chính trị và xã hội. Locke cố gắng giải thích trước hết quyền sở hữu được con người định nghĩa với nhau thông qua các thỏa hiệp. Bắt đầu từ việc chiếm hữu bằng sức mạnh, con người dần dần tìm cách sở hữu bằng lao động. Một khi vấn đề sở hữu được giải quyết, con người đã có đủ các tiền đề cần thiết để đi đến các thỏa hiệp cao hơn về cuộc sống cộng đồng. Khế ước xã hội chính là bản thỏa hiệp của các thành viên cộng đồng, theo đó một con người sẽ từ bỏ quyền tự do tự nhiên - đổi lại anh ta trở thành một thành viên, được cộng đồng che chở và công nhận. Đối với một quốc gia, nhà nước là tập hợp những người đại diện đứng ra bảo đảm sự tôn trọng bản thỏa ước. 4 Chính những ý tưởng này đã châm ngòi cho cả cuộc Cách mạng Pháp và Mỹ. Thomas Jefferson, một trong những người là Cha đẻ của Hợp Chúng quốc Hoa Kỳ và bản Tuyên ngôn Độc lập tiếp tục hoàn thiện lý thuyết khi cho rằng quyền tự nhiên của con người phải là một phần của Khế ước xã hội và quyền lực của nhà nước chỉ có trị sự đồng (https://vi.wikipedia.org/wiki/Kh%E1%BA%BF_%C6%B0%E1%BB%9Bc_x%C3%A3_h%E1%BB%99i).

cơ cấu tổ chức của Bộ máy nhà nước Anh qua từng thời kỳ và rút ra những nét đặc

trưng khiến cho mô hình Chính phủ của quốc gia này là một trong những mô hình độc

đáo và tiêu biểu nhất cho đến hiện nay. Bên cạnh đó, tác phẩm cũng đề cập đến một số vấn đề mà chính phủ Anh đang phải đối mặt trong thế kỷ XVIII, sự hòa hợp thống

nhất với Scotland và Ireland, sự tồn tại của Vương triều Anh. Đây là những tư liệu

quan trọng để viết về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể đại

nghị ở nước Anh - nơi được xem là cội nguồn của các định chế dân chủ.

(3) Học thuyết về Nhà nước của chủ nghĩa Mác - Lênin đã chỉ ra những quy luật phát sinh, phát triển đặc thù, những đặc tính chung và biểu hiện quan trọng nhất

của Nhà nước nói chung và Nhà nước XHCN nói riêng. Theo quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin thì nhà nước thực chất là một tổ chức đặc biệt của quyền lực chính

trị, một bộ máy chuyên làm nhiệm vụ cưỡng chế và thực hiện chức năng quản lý đặc

biệt nhằm duy trì trật tự xã hội, thực hiện mục đích bảo vệ địa vị của giai cấp thống trị

trong xã hội. Những nội dung cơ bản ban đầu về học thuyết này được phản ánh thông

qua tác phẩm “Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu và của Nhà nước”

của Ăngghen viết năm 1884. Qua tác phẩm này, Ăngghen đã phân tích các vấn đề

về gia đình, nguồn gốc của giai cấp, của Nhà nước và những quy luật tiếp tục phát

triển và biến đổi sau này của chúng. Ăngghen đã chỉ ra rằng nhà nước chỉ ra đời ở

một giai đoạn lịch sử nhất định của xã hội trên cơ sở xuất hiện chế độ tư hữu và gắn

liền với nó là sự phân chia xã hội thành các giai cấp đối kháng, ông cũng lý giải về

tính chất giai cấp và tính lịch sử của Nhà nước, làm sáng tỏ chức năng giai cấp cơ bản

của Nhà nước. Sau đó, lý luận này được những nhà kinh điển theo chủ nghĩa Mác tiếp

tục phát triển và hoàn thiện trong điều kiện mới. Những tư tưởng này sẽ được tác giả

vận dụng, kế thừa trong việc so sánh những khác biệt, những đặc thù trong mối quan

hệ giữa lập pháp và hành pháp ở Việt Nam với các nước; cũng như đề xuất các giải

pháp để hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành

pháp cho phù hợp với đặc thù Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.

(4) Modern constitution - Hiến pháp tân tiến (Nxb. Luân Đôn, năm 1962) của tác giả K.C. Wbeace trình bày một cách khái quát và cơ bản các nội dung liên quan đến một bản Hiến pháp, trong đó có nội dung về Nghị viện và Chính phủ. Quyển sách

đề cập đến khái niệm, nội dung của một bản Hiến pháp cũng như cách thức sửa đổi Hiến pháp. Tuy vấn đề mối quan hệ giữa hai nhánh quyền lực này chưa được phân tích nhưng đây là kiến thức lý luận nền tảng để tác giả tham khảo khi viết Chương II về cơ sở lý luận của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Luận án.

(5) Đảng phái và chính trị ở Hoa Kỳ (Parties and politics in American) (Tác giả: Clinton Rossiter, Người dịch: Hoàng Mịch Điền, Trần Thái Chân, Nxb. Tủ sách

Kim Văn, 1972). Quyển sách bao gồm bốn nội dung chính: thứ nhất, khuôn mẫu

chính trị ở Hoa Kỳ; thứ hai, vai trò của các Đảng phái ở Hoa Kỳ; thứ ba, chân dung

của Đảng Dân chủ và Đảng Cộng hòa; thứ tư, tương lai chính trị của Hoa Kỳ. Trong đó, tác giả nêu lên một chuỗi các tiêu đề (dân chủ, chính trị, đảng phái, thỏa hiệp và

ôn hòa) tạo nên hệ thống chính trị của nền dân chủ Hoa Kỳ. Vai trò của Đảng phái

trong việc phục vụ cho quyền lực của những người cầm quyền hay ủng hộ chúng. Sự

xung đột giữa Đảng Dân chủ và Đảng Cộng hòa cũng như xu hướng lựa chọn và sự

yêu thích của dân chúng với các đảng này. Và sự bành trướng mang tính chất tự nhiên của các đảng phái Hoa Kỳ. Quyển sách này là nguồn tư liệu quý cho tác giả tham

khảo viết Chương II, cụ thể là phần đảng chính trị làm biến dạng chính thể cộng hòa tổng thống ở Hoa Kỳ.

(6) Hiến pháp Mỹ được làm ra như thế nào (Tác giả: Nguyễn Cảnh Bình dịch

và giới thiệu, Nxb. Tri thức, 2009). Tác giả mô tả tình hình nước Mỹ trước khi có

Hiến pháp, sự cần thiết phải ban hành một bản Hiến pháp chung cho liên bang trong

hoàn cảnh khó khăn của nước Mỹ lúc bấy giờ. Đặc biệt, tác giả tập trung vào việc

phân tích những trở ngại và thách thức của việc thống nhất ý chí các bang trong việc

thông qua Hiến pháp, từ đó đề cập đến vai trò của “các vị cha làm nên bản Hiến

pháp”. Đặc biệt, tác giả cũng đề cập đến vai trò và tầm quan trọng của tác phẩm

“Người liên bang” trong việc thúc đẩy việc thông qua Hiến pháp và lịch sử chính trị

Hoa Kỳ. Ngoài ra, quyển sách cũng phác họa chân dung của 55 vị đại biểu đến từ các

tiểu bang trong việc làm nên và thông qua bản Hiến pháp có lịch sử lâu đời nhất của

nhân loại - Hiến pháp Hợp chúng quốc Hoa Kỳ. Quyển sách sẽ được dùng làm nguồn

tham khảo để phân tích các nội dung có liên quan đến mối quan hệ giữa lập pháp và

hành pháp trong chính thể cộng hòa tổng thống.

Thứ hai, những tác phẩm có liên quan đến phân chia quyền lực, quyền lập

pháp, quyền hành pháp và mối quan hệ giữa hai nhánh quyền lực này trong các chính thể:

(1) Tác phẩm “The Spirit of the Laws” của nhà khai sáng vĩ đại người Pháp - C.L. Montesquieu (1689 - 1775) về phân chia quyền lực. Tác phẩm này đã được dịch sang tiếng việt với các bản dịch của Trần Xuân Ngạn - “Vạn pháp tinh lý” năm 1961

(Nxb. Sài Gòn) và bản dịch của Hoàng Thanh Đạm - “Tinh thần pháp luật” năm 1996 và năm 2006 (Nxb. Giáo dục Hà Nội và Nxb. Lý luận chính trị). Tư tưởng phân chia quyền lực của ông là sự kế thừa những luận điểm phân quyền của Jonh Locke5.

5 Ông là người đầu tiên khởi thảo ra thành hệ thống lý luận hoàn chỉnh về học thuyết phân quyền, và được thể hiện trong tác phẩm “Khảo luận thứ hai về Chính quyền”. Về quyền lực nhà nước, ông cho rằng “chỉ có thể có một quyền lực tối cao, là cơ quan lập pháp, mà tất cả các quyền lực còn lại là, và phải là, những cái phụ thuộc

Montesquieu đã phát triển một cách toàn diện học thuyết phân quyền, và sau này khi

nhắc tới thuyết phân quyền người ta nghĩ ngay đến tên tuổi của ông. Trong tác phẩm

“Tinh thần pháp luật”, Montesquieu đã lập luận tinh tế và chặt chẽ tính tất yếu của việc tách bạch các nhánh quyền lực và khẳng định: “Trong bất cứ quốc gia nào đều

có ba thứ quyền: quyền lập pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công

pháp và quyền thi hành những điều trong luật dân sự”. Montesquieu chủ trương phân

quyền để chống lại chế độ chuyên chế, thanh toán nạn lạm quyền, để chính quyền

không thể gây hại cho người bị trị và đảm bảo quyền tự do cho Nhân dân. Trước thực tế lịch sử là nỗi thống khổ của Nhân dân bị đọa đày trong chế độ phong kiến chỉ có

cai trị độc đoán chứ không có “hương sắc” của tự do, Montesquieu đã cảm nhận được “sứ mạng ẩn tàng” mà lịch sử trao cho. Tác phẩm của ông thể hiện tinh thần

chống thế quyền bạo ngược và thần quyền giáo điều, chống lại sự u tối nhận thức và

bất khoan dung về chính trị. Sự phân chia quyền lực để tiến tới kiểm soát quyền lực

thể hiện tầm vóc lớn lao có ý nghĩa thời đại trong học thuyết phân chia quyền lực của

Montesquieu. Bởi vì tất cả những tư tưởng triết học chính trị trước Montesquieu và cả

Rousseau sau này, cơ bản đều đặt vấn đề ở việc thực hiện quyền lực nhà nước như thế nào mà không đề cập vấn đề kiểm soát quyền lực đó ra sao6.

Có thể kết luận rằng bản chất của phân quyền không có gì khác hơn chính là

sự phân công, phối hợp để tiến tới sự kiểm soát; dùng quyền lực để giới hạn quyền

lực; nhằm mục đích không để quyền lực đi đến chỗ lạm quyền. Đằng sau lý thuyết ấy

chính là triết lý về bản chất cũng như mối quan hệ giữa con người - quyền lực - chính

quyền. Sự ra đời của học thuyết phân quyền “đã đánh dấu sự chuyển biến từ việc sử

dụng quyền lực dã man trong các xã hội chuyên chế sang thực thi quyền lực văn minh trong xã hội dân chủ”7. Có thể khẳng định rằng, những tư tưởng mang tính chất khai sáng của Montesquieu trong tác phẩm“Tinh thần pháp luật” như: sự phân chia các

nhánh quyền lực, đặc điểm của các nhánh quyền lực, mối quan hệ giữa các nhánh

quyền lực,… là nguồn tư liệu rất quan trọng để tác giả kế thừa và phát triển trong

tranh,

quyết

chiến

bình

hòa

vấn

các

đối

đề

và

vào nó”. Theo đó, có thể thấy Locke đồng nhất quyền lực nhà nước với quyền lập pháp. Ông chia quyền lực nhà nước thành các phần: lập pháp, hành pháp và liên minh. Theo đó, quyền lập pháp là quyền lực cao nhất trong nhà nước, và phải thuộc về Nghị viện; Nghị viện phải họp định kỳ thông qua các đạo luật, nhưng không thể can thiệp vào việc thực hiện chúng. Quyền hành pháp phải thuộc về Nhà vua. Nhà vua lãnh đạo việc thi hành pháp luật, bổ nhiệm các chức vị, Chánh án và các quan chức khác. Hoạt động của Nhà vua phụ thuộc vào pháp luật và vua không có đặc quyền nhất định nào với nghị viện nhằm không cho phép vua thâu tóm toàn bộ quyền lực về tay mình và xâm phạm vào các quyền tự nhiên của công dân. Nhà vua thực hiện quyền liên minh: giải ngoại (https://vi.wikipedia.org/wiki/Kh%E1%BA%BF_%C6%B0%E1%BB%9Bc_x%C3%A3_h%E1%BB%99i). 6 Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, Nxb. Tổng hợp TP. Hồ Chí Minh, tr.138. 7 Phạm Thế Lực (2008), “Ý nghĩa của lý thuyết phân quyền trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền tại Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 127.

Luận án. Phần cơ sở lý luận của Luận án như khái niệm, đặc điểm, nội dung, yêu cầu

của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp; mối quan hệ giữa lập pháp và hành

pháp trong các mô hình chính thể và phương hướng, giải pháp đổi mới đều xuất phát từ nền tảng tư tưởng phân chia quyền lực của Montesquieu.

(2) Hai quyển sách “Chính thể đại diện” (Representative government) xuất

bản năm 1861 và “Bàn về Tự Do” (On Liberty) được viết năm 1859 của John Staurt

Mill. Hai quyển sách này được dịch sang tiếng việt là Chính thể đại diện năm 2008

(Người dịch: Nguyễn Văn Trọng, Bùi Văn Nam Sơn, Nxb. Tri thức) và Luận về Tự do năm 2005 (Nxb. Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh). Hai quyển sách này của J.S.

Mill là những tác phẩm kinh điển về nền dân chủ phương Tây. Đây được xem như những khảo cứu mang tính nền tảng đối với các thiết chế chính trị - xã hội ở các nước

Anh và Hoa Kỳ thế kỷ XIX. Những vấn đề nêu ra trong quyển sách đều được phân

tích một cách khách quan, khoa học, các nhận xét đều có căn cứ lập luận rõ ràng và

dựa trên những bằng chứng thực tế hay lịch sử. Do vậy, cuốn sách này có mức độ tin

cậy rất cao. Nội dung của nó xoay quanh các vấn đề chính là tác động của Nhân dân

đối với sự thành bại của chính thể đại nghị, chức năng của các bộ phận quyền lực hợp

thành chính thể và một số chủ đề liên quan đến đặc thù của nước Anh thế kỷ XIX. J.S.

Mill cũng đúc kết ra ba điều kiện để một hình thức chính thể có thể tồn tại trong xã

hội: một là, dân chúng trong xã hội đó phải thuận nguyện chấp nhận nó; hai là, họ

phải thuận nguyện và có khả năng làm những gì cần thiết để gìn giữ nó; ba là, họ phải

thuận nguyện và có khả năng hoàn tất các trách nhiệm và thực thi các định chế do nó

đặt ra.

Về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp thì J.S. Mill ủng hộ sự cần thiết

phải có một cơ chế đảm bảo tính độc lập tương đối giữa hai nhánh quyền lực này vì

“Không nên có bất cứ cơ hội nào để cho sự bế tắc trong chính trị xuất phát từ mối

bất hòa giữa Tổng thống và Quốc hội, dù lỗi của ai, kéo dài trong khoảng thời gian

có thể là nhiều năm, lại trở thành phương kế hợp pháp để người này cưỡi lên lưng người khác”8. Theo đó, tính độc lập này sẽ đảm bảo cho hành pháp có thể tự do tùy ý quyết định tổ chức bầu một Nghị viện mới vào bất kỳ lúc nào. Như vậy, quyển sách của J.S. Mill đã trình bày một cách đầy đủ và thuyết phục những vấn đề liên quan đến

hình thức chính thể đại diện. Cuốn sách nói lên sự cần thiết phải xây dựng cơ chế kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp với nhau để đảm bảo một nền dân chủ thực sự. Đây là những thông tin bổ ích, có liên quan trực tiếp đến đề tài của tác giả và có thể được tác giả sử dụng để phát triển nhiều nội dung trong Luận án của mình. 8 John Stuart Mill, Nguyễn Văn Trọng và Bùi Văn Nam Sơn dịch (2008), Chính thể đại diện, Nxb. Tri thức, Hà Nội, tr.376.

(3) Quyển sách “Những đại chính thể ở châu Âu” của Alex N. Dragnich (1964,

Sài Gòn). Cuốn sách giới thiệu cho người đọc về nền chính trị châu Âu, bao gồm Liên

Xô cũ và sự nổi lên của Khối thịnh vượng chung của các quốc gia độc lập, chính sách nhập cư ở Pháp và Đức, sự gia tăng của tính bài ngoại ở Anh. Khi xem xét sự đa dạng

trong chính thể ở Vương quốc Anh, Pháp và Đức, tác giả cho rằng các cấu trúc cơ bản

của các Chính phủ này vẫn giữ nguyên. Ví dụ, cấu trúc đảng phái chính trị của Anh

khá ổn định, cũng như hoạt động chính trị và nền tảng của Chính phủ trong Quốc hội,

dịch vụ dân sự, chức năng hành pháp và tư pháp, dù không có Hiến pháp bằng văn bản. Điều này cũng đúng với Pháp và Đức, mặc dù Đức đã phải tích hợp dân số và

thể chế với sự tái gia nhập của Đông và Tây Đức. Những kiến thức của quyển sách này sẽ được tham khảo và vận dụng để viết mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp

trong các mô hình chính thể.

(4) Quốc hội và các thành viên (Tác giả: Roger H. Davidson và Walter J.

Oleszek, Người dịch: Trần Xuân Danh, Trần Xuân Giang, Minh Long, Nxb. Chính trị

quốc gia, 2002). Quyển sách này có bốn nội dung chính: Thứ nhất, khám phá hai

Quốc hội; Thứ hai, Quốc hội của các đại diện; Thứ ba, Hội đồng nghị sự của một

quốc gia; Thứ tư, quá trình hoạch định chính sách và sự thay đổi trong hai Quốc hội.

Trong các nội dung trên, tác giả có thể kế thừa các phân tích trong phần nội dung thứ

hai về nguồn gốc của sự hợp tác hành pháp - lập pháp, nguồn gốc của sự xung đột

hành pháp - lập pháp, Quốc hội tổ chức và kiểm soát bộ máy hành pháp, hành chính.

Những nội dung này sẽ là cơ sở lý luận vững chắc cho Chương II của Luận án. Dựa

trên cơ sở này, tác giả sẽ làm rõ hơn về nguồn gốc hình thành mối quan hệ cũng như

ảnh hưởng của Đảng phái chính trị đến mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở

Hoa Kỳ - nơi khai sinh ra chính thể cộng hòa tổng thống.

(5) Khái quát về chính quyền Hợp chúng quốc Hoa Kỳ (Người dịch: Trần Đình

Nghiên, Hoàng Long, Nxb. Chính trị quốc gia, 2003). Quyển sách trình bày tập trung

về cơ cấu tổ chức của chính quyền Hoa Kỳ, cung cấp những thông tin, tư liệu cần thiết cho quá trình tìm hiểu về chính quyền của đất nước này. Trong đó nội dung về ngành hành pháp, lập pháp và tư pháp được thể hiện ở Chương III, IV, V của quyển sách. Nhiệm vụ của Tổng thống là bảo vệ Hiến pháp và thực thi luật pháp do Quốc

hội ban hành. Tổng thống Hợp Chúng quốc là một trong những chức vụ có thế quyền nhất trên thế giới. Tuy vậy, cũng có những hạn chế quyền lực nhất định đối với Tổng thống - người đứng đầu ngành hành pháp ở Hoa Kỳ. Được xây dựng trên nền tảng là nguyên tắc tam quyền phân lập, chính quyền Hợp Chúng quốc Hoa Kỳ là một trong những mô hình không thể không nhắc đến khi nghiên cứu về mối quan hệ giữa hai nhánh quyền lực lập pháp và hành pháp. Quyển sách cung cấp một lượng thông tin đa

dạng và bổ ích, cụ thể là các nội dung này được sử dụng tham khảo ở Chương II của

Luận án.

Có thể nói, các tài liệu nghiên cứu về quyền lực nhà nước nói chung9, về quyền lập pháp và hành pháp nói riêng trên thế giới rất đa dạng về hình thức nghiên cứu và

có nội dung phong phú. Đó là những nguồn tài liệu cung cấp kiến thức lý luận cũng

như kinh nghiệm thực tiễn cho các nước đang đẩy mạnh nghiên cứu, triển khai và

hoàn thiện mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp như Việt Nam, đáp ứng yêu cầu

xây dựng Nhà nước pháp quyền.

1.1.2. Tình hình nghiên cứu trong nƣớc

Việc nghiên cứu về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đã được đề cập ở nhiều góc độ khác nhau, trực tiếp hay gián tiếp trong các cuộc hội thảo, các công trình

nghiên cứu của các nhà khoa học trong những năm gần đây. Có thể sắp xếp nhóm các

công trình nghiên cứu có liên quan đến mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đã

được thực hiện ở Việt Nam trong thời gian qua như sau:

Thứ nhất, những tác phẩm có liên quan đến lý thuyết về Hiến pháp, lý

thuyết về Nhà nƣớc pháp quyền, lý thuyết phân quyền và Bộ máy nhà nƣớc:

Một là, về Giáo trình: (1) Luật Hiến pháp và chính trị học (Tác giả: Nguyễn

Văn Bông, Nxb. Sài Gòn, 1966); (2) Luật Hiến pháp và các định chế chánh trị (Tác

giả: Lê Đình Chân, Nxb. Tủ sách Đại học, 1971); (3) Giáo trình Luật Hiến pháp của

các nước tư bản (Tác giả: Nguyễn Đăng Dung, Bùi Xuân Đức chủ biên, Nxb. Tổng

hợp Hà Nội 1993); (4) Luật Hiến pháp nước ngoài (Tác giả: Nguyễn Đăng Dung,

Nxb. Đồng Nai, 1997); (5) Giáo trình Luật Hiến pháp nước ngoài (Tác giả: Đại học

Luật Hà Nội, Nxb. Công an Nhân dân, 1999). Các quyển Giáo trình này đều trình bày

những nội dung cơ bản của Luật Hiến pháp các nước trên thế giới như: Hiến pháp và

bảo hiến, chế độ bầu cử, quyền con người, tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà

nước, nguyên tắc phân quyền và những thể thức áp dụng khác nhau của nguyên tắc

phân quyền để tạo ra các mô hình chính thể khác nhau,… Những quyển sách này rất

9 Đến những năm đầu thế kỷ XX, thế giới biết nhiều đến hai tác phẩm của J.Dewey, đó là cuốn Nền cộng hòa và những vấn đề của nó (The Public and Its Problems) xuất bản năm 1929 và cuốn Lý thuyết giá trị (Theory of Valuation) xuất bản năm 1939. Vào những thập niên giữa của thế kỷ XX, có một số tác phẩm tiêu biểu nghiên cứu về quyền lực nhà nước đã được công bố như cuốn Nghiên cứu quá trình ra quyết định trong tổ chức hành chính (A Study of Decision - Making Process in Administration Organization) xuất bản năm 1945 của H.A. Simon, cuốn Khoa học chính sách (The Policy Sciences) của H.D. Laswell xuất bản năm 1951 và cuốn Chức năng xã hội của chính sách công (The Social Function of Public Administration) của F. Morstein Marx xuất bản năm 1946. Đến cuối thế kỷ XX có một số công trình tiêu biểu bàn về quyền lực nhà nước xuất bản bằng tiếng Anh, bao gồm cuốn Nguồn gốc của quyền lực xã hội (The Sources of Social Power) của Mann M. xuất bản năm 1986, cuốn Dân chủ và những hạn chế của nó (Democracy and Critics) của Dahl, Robert A. xuất bản năm 1989, cuốn Quyền lực và sự duy trì của bất bình đẳng xã hội (Power and the Maintenance of Social Inequity) của Sargent M. xuất bản năm 1997.

bổ ích cho việc nghiên cứu Luật Hiến pháp các quốc gia và đặc biệt là nghiên cứu

mối quan hệ giữa nhánh quyền lực lập pháp và hành pháp trong các chính thể, đồng

thời cung cấp những kiến thức chính trị - pháp lý cơ bản về tình hình thế giới. Căn cứ vào những thông tin và nền tảng lý luận trong các quyển Giáo trình này, tác giả sẽ

tiếp tục phân tích rõ hơn mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các chính thể.

Đặc biệt, Luận án đã sử dụng nhiều kiến thức lý luận nền tảng và nhiều thông tin, tư

liệu trong hai quyển sách “Luật Hiến pháp và các định chế chánh trị” của Lê Đình

Chân và “Luật Hiến pháp nước ngoài” của Nguyễn Đăng Dung để viết và lý giải về mối quan hệ giữa hai nhánh quyền lực lập pháp và hành pháp trong ba mô hình chính

thể. Những quyển sách này được xuất bản khá lâu nên nhiều thông tin, số liệu không còn chính xác nhưng nó vẫn được xem là nguồn tham khảo quý giá cho Luận án.

Hai là, về Sách chuyên khảo, tham khảo:

(1) Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Bộ máy nhà nước

nước CHXHCN Việt Nam (Tác giả: Lê Minh Thông (Chủ biên), Nxb. Khoa học xã

hội, 2001). Quyển sách đề cập sơ lược những vấn đề chung về Quốc hội, Chính phủ ở

khía cạnh cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước, quyền lập pháp, quyền giám sát của

Quốc hội, quyền hành pháp và việc hoàn thiện tổ chức, hoạt động của Chính phủ.

Mặc dù quyển sách chưa đề cập sâu đến mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp

cũng như những kiến nghị về mối quan hệ này. Nhưng tác giả có thể vận dụng những

kiến thức và thông tin trong quyển sách khi viết về mối quan hệ giữa lập pháp và

hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam cũng như gợi mở nhiều ý tưởng để hoàn

thiện mối quan hệ này.

(2) Tính nhân bản của Hiến pháp và bản tính của các cơ quan nhà nước (Tác

giả: Nguyễn Đăng Dung, Nxb. Tư pháp, 2004). Quyển sách có tám nội dung chính là

tính nhân bản của Hiến pháp; chính quyền được thành lập từ số đông - đa số nhưng

lại phải có trách nhiệm bảo vệ quyền lợi của thiểu số và cá nhân - một người; tính

nhân bản trong lịch sử lập hiến Việt Nam; cơ quan lập pháp; bàn về vị trí, vai trò của UBTVQH; bản tính quyết đoán và dám chịu trách nhiệm của hành pháp; bàn về sự biến dạng của hành pháp và vị trí, vai trò của nó hiện nay; bản tính vô tư và công bằng của tư pháp. Trong các nội dung trên, tác giả có thể kế thừa nội dung về cơ quan

lập pháp, hành pháp và sự biến dạng của hành pháp để áp dụng khi viết phần các mô hình chính thể trong Luận án. Điều thú vị là quyển sách này đã phát triển luận điểm về những bản tính cần phải có của cơ quan lập pháp là thận trọng và cơ quan hành pháp là mạnh, quyết đoán, dám chịu trách nhiệm. Mục đích, yêu cầu của việc thiết kế mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp cũng như các giải pháp hoàn thiện mối quan hệ này về cơ bản đều hướng đến việc xây dựng một Quốc hội thận trọng, thực quyền

và một Chính phủ mạnh, dám chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, quyển sách này chỉ mới

đưa ra những ý tưởng ban đầu để hoàn thiện mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp,

Luận án sẽ dựa trên những ý tưởng này để phát triển và làm rõ hơn mối quan hệ lập pháp - hành pháp trong lịch sử và những kiến nghị cho tương lai.

(3) Sự hạn chế quyền lực nhà nước (Tác giả: Nguyễn Đăng Dung, Nxb. Đại

học Quốc gia Hà Nội, 2004); Ý tưởng về một nhà nước chịu trách nhiệm (Tác giả:

Nguyễn Đăng Dung, Nxb. Đà Nẵng, 2007). Nội dung chính của các quyển sách này

xoay quanh nội dung và các hình thức chính quyền chịu trách nhiệm, trách nhiệm của Nhà nước Việt Nam. Luận án có thể kế thừa mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp

trong các hình thức chính thể, đảng phái chính trị đã làm biến dạng những chính thể này như thế nào và tư tưởng về Nhà nước pháp quyền là một Nhà nước phải bị giới

hạn quyền lực cũng như các hình thức giới hạn quyền lực nhà nước. Tác giả Luận án

sẽ dựa trên những ý tưởng này để phân tích sâu hơn về mối quan hệ giữa lập pháp và

hành pháp cũng như những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền đối với mối quan hệ

giữa hai nhánh quyền lực này.

(4) Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước

ở một số nước (Tác giả: Nguyễn Thị Hồi, Nxb. Tư pháp, 2005). Quyển sách này phân

tích ba nội dung chính: i). Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử; ii).

Sự thể hiện và áp dụng tư tưởng phân quyền trong tổ chức Bộ máy nhà nước ở một số

nước tư bản; iii). Sự thể hiện tư tưởng phân quyền trong tổ chức Bộ máy nhà nước

Việt Nam qua các bản Hiến pháp. Có thể nói, đây là quyển sách nghiên cứu đầy đủ và

toàn diện về học thuyết phân chia quyền lực từ hoàn cảnh ra đời, nội dung cơ bản, ý

nghĩa cách mạng đến sự vận dụng học thuyết này trong các mô hình chính thể và

ngay trong các bản Hiến pháp của Việt Nam. Tùy vào mức độ vận dụng tư tưởng

phân quyền sẽ hình thành nên các kiểu quan hệ khác nhau giữa lập pháp và hành pháp.

Những nội dung trong quyển sách này là nguồn tham thảo quý giá để tác giả kế thừa

và làm rõ hơn mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các mô hình chính thể và trong các bản Hiến pháp Việt Nam.

(5) Góp phần nghiên cứu Hiến pháp và Nhà nước pháp quyền (Tác giả: Bùi Ngọc Sơn, Nxb. Tư pháp, 2005). Tác giả khái quát dòng tư tưởng về chủ nghĩa lập

hiến của các nhà khai sáng Thomas Hobbes, John Locker, Montesquieu về các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp; bản tính con người; khế ước xã hội; trạng thái tự nhiên; thuyết phân quyền; tự do, chủ quyền nhân dân và chính thể cộng hòa. Từ đó, tác giả nêu lên các vấn đề lý luận về Hiến pháp: đó là vấn đề bầu cử và dân chủ, quyền tư pháp trong chính thể đại nghị, cơ sở của chế độ bảo hiến, trách nhiệm và tố tụng hiến pháp. Đặc biệt là việc tổ chức quyền lực trong hệ tư tưởng Hồ Chí

Minh về việc xây dựng Quốc hội, thiết chế Chủ tịch nước, Chính phủ và tổ chức Tòa

án Việt Nam. Ngoài ra, tác giả cũng đề cập đến một số vấn đề về Bộ máy nhà nước

(Quốc hội, Chính phủ và Tòa án) trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền. Tác phẩm này sẽ là nguồn tư liệu cho tác giả Luận án tham khảo các nội dung có liên

quan đến chủ nghĩa lập hiến và Nhà nước pháp quyền.

(6) Xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng (Tác giả: Lê

Văn Thảo, Nxb. Tư pháp, 2006). Tác phẩm này phân tích vai trò của Đảng đối với

từng chủ thể khác nhau trong hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước. Trong đó có phân tích nội dung, những đặc trưng của hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp làm

cơ sở cho việc nghiên cứu đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước. Như vậy, tác phẩm này có đề cập đến nội dung về sự ảnh hưởng của tổ chức Đảng đối

với hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp. Luận án có kế thừa và phát triển những

nội dung này khi viết về thực trạng, phương hướng và giải pháp đổi mới sự lãnh đạo

của Đảng đối với mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng

Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam.

(7) Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền

(Tác giả: Lê Tuấn Huy, Nxb. Tổng hợp TP. Hồ Chí Minh, 2006). Trong tác phẩm này,

tác giả đã trình bày khái quát về triết học chính trị phương Tây đến trước phong trào

khai sáng và vai trò của Montesquieu trong dòng phát triển triết học phương Tây. Đặc

biệt là tư tưởng và các giá trị thời đại của Montesquieu về quyền lực nhà nước, chính

thể, bình đẳng, tự do và dân chủ, quan niệm địa chính trị và tinh thần khoan dung

trong triết học Montesquieu. Ngoài ra, tác giả cũng tiếp cận về Nhà nước pháp quyền

ở khía cạnh cấu trúc của hệ thống quyền lực; quan điểm của Đảng Cộng sản và mô

hình Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam trong điều kiện một đảng cầm quyền. Tác giả

nêu lên vai trò của học thuyết phân quyền với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở

Việt Nam. Những ưu điểm của học thuyết phân quyền so với tập quyền trong yêu cầu

xây dựng Nhà nước pháp quyền. Đây là xu hướng phân quyền xã hội chủ nghĩa trong tiến trình cải cách bộ máy nhà nước, cải cách chính trị ở nước ta. Và sự chuyển hóa nhận thức trong tiến trình đổi mới và vấn đề phân quyền xã hội chủ nghĩa. Đặc biệt là cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc hoàn thiện mối quan hệ giữa lập pháp và hành

pháp ở Việt Nam hiện nay. Quyển sách này là nguồn tư liệu rất quan trọng cho tác giả trong việc đưa ra nhận xét về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các mô hình chính thể và ở Việt Nam cũng như gợi mở rất nhiều ý tưởng để làm động lực tiếp tục nghiên cứu sâu sắc hơn, đầy đủ hơn về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp. Điều đáng trân trọng của quyển sách này là đã nêu ra những luận điểm khách

quan, khoa học và thuyết phục về giá trị của học thuyết phân chia quyền lực và khả

năng áp dụng trong điều kiện một Đảng cầm quyền ở Việt Nam.

(8) Hệ thống chính trị Anh, Pháp, Mỹ - Mô hình tổ chức và hoạt động (Tác giả: Nguyễn Văn Huyên, Nxb. Lý luận chính trị, 2007). Quyển sách có bốn nội dung

chính: mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị của Vương quốc Anh,

Cộng hòa Pháp, Mỹ và nhận xét chung về các mô hình này. Có thể nói quyển sách

này trình bày khá chi tiết và đầy đủ các yếu tố cấu thành hệ thống chính trị của ba

quốc gia này với những thông tin, số liệu có độ tin cậy cao. Trong đó, tác giả có thể kế thừa nội dung về quá trình hình thành và mối quan hệ giữa các thiết chế trong hệ

thống chính trị ở ba quốc gia này để phân tích về cơ sở hình thành các hình thức chính thể cũng như mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở ba quốc gia khai sinh

ra ba mô hình chính thể.

(9) Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay (Tác giả:

Bùi Xuân Đức, Nxb. Tư pháp, 2007). Quyển sách phân tích cơ chế tổ chức thực hiện

quyền lực nhà nước ở nước ta trong Hiến pháp 1946 và sự phát triển qua các bản Hiến

pháp 1959, 1980 và 1992. Bên cạnh đó là yêu cầu đổi mới Bộ máy nhà nước qua việc

sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992. Đặc biệt là sự nhận thức và vận

dụng hợp lý hơn nguyên tắc tập quyền XHCN thông qua việc hoàn thiện cơ chế phân

công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp,

hành pháp và tư pháp. Quyển sách còn đề cập đến vấn đề đổi mới Bộ máy nhà nước

và nền hành chính trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền bằng cách đổi mới

và hoàn thiện các cơ quan như Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Hội đồng nhân

dân và Ủy ban nhân dân. Như vậy, quyển sách này chỉ phân tích về tổ chức và hoạt

động của các cơ quan trong Bộ máy nhà nước mà chưa đề cập đến mối quan hệ giữa

lập pháp và hành pháp. Quyển sách sẽ được tác giả sử dụng làm nguồn tư liệu để viết

về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các bản Hiến pháp Việt Nam, đánh

giá thực trạng và gợi mở những giải pháp đổi mới.

(10) Thể chế tam quyền phân lập Nhật Bản (Tác giả: Hồ Việt Hạnh, Nxb. Khoa học xã hội, 2008). Quyển sách này trình bày về thể chế tam quyền phân lập ở Nhật Bản - nước đầu tiên ở châu Á tiến hành xây dựng nhà nước theo thể chế tam

quyền phân lập. Trong đó, đề cao sự phân công rõ ràng, rành mạch và sự phối hợp hoạt động nhịp nhàng của ba nhánh quyền lực lập pháp - hành pháp và tư pháp. Trước khi phân tích mối quan hệ giữa ba nhánh quyền lực, tác giả đã khẳng định quan hệ giữa ba nhánh này là quan hệ giữa ba bộ phận của một thực thể toàn vẹn. Trong đó, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp được phân tích riêng ở một mục trên cả hai khía cạnh: ưu thế của lập pháp đối với hành pháp và tác động ngược trở lại của hành

pháp đối với lập pháp. Theo đó, lập pháp có thể tác động đến hành pháp thông qua

hoạt động thành lập nên Nội các, qua hoạt động lập pháp, qua quyền giám sát các

hoạt động của Nội các. Ở chiều ngược lại, hành pháp có thể tác động đến lập pháp thông qua quyền giải tán Hạ nghị viện của Nội các, qua việc tham gia vào quá trình

lập pháp của Nghị viện, qua việc triển khai các luật của Nghị viện trên thực tế. Quyển

sách của tác giả Hồ Việt Hạnh đã cung cấp cho tác giả những kiến thức quý báu về

mô hình tam quyền phân lập, trong đó có mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp.

Quyển sách cũng trình bày những lý do khiến Nhật Bản chưa thực sự là một Nhà nước hoàn toàn dân chủ cũng như những vấn đề có thể gặp phải khi áp dụng mô hình

này. Đây là những thông tin bổ ích mà tác giả có thể sử dụng trong Luận án của mình khi trình bày về vấn đề phải vận dụng nguyên tắc phân quyền như thế nào cho phù

hợp với hoàn cảnh thực tế của mỗi quốc gia và những hạn chế của chính thể đại nghị.

(11) Đổi mới, hoàn thiện bộ máy Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của

Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân ở Việt Nam hiện nay (Tác giả: Lê Minh Thông,

Nxb. Chính trị quốc gia, 2009). Quyển sách đã trình bày một cách tổng quan các vấn

đề liên quan đến việc đổi mới, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam

hiện nay nhằm thực hiện đúng mục tiêu “Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì

Nhân dân”. Quyển sách trình bày những đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền

XHCN Việt Nam và các yếu tố tham chiếu đổi mới Bộ máy nhà nước. Các yếu tố đó

bao gồm: mối quan hệ giữa Nhà nước với Đảng cầm quyền, đổi mới nhận thức về

nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân

dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, giới hạn

quyền lực của Bộ máy nhà nước trong Nhà nước pháp quyền XHCN. Cuốn sách đã

phân tích chi tiết về từng cơ quan trong Bộ máy nhà nước như Quốc hội, Chính phủ,

Chủ tịch nước… qua từng bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992. Thông qua việc

phân tích những vấn đề tồn tại trong thực tế hiện nay, quyển sách nêu ra những

phương hướng đổi mới mô hình tổ chức Bộ máy nhà nước ở Việt Nam. Một số nội dung trong quyển sách có liên quan đến các nội dung trong Luận án như mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp qua các bản Hiến pháp Việt Nam, thực trạng mối quan hệ này và những giải pháp đổi mới.

(12) Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới (Tác giả: Ban Biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Nxb. Chính trị quốc gia, 2010). Quyển sách này đã nêu ra những nội dung cơ bản về các mô hình tổ chức quyền lực nhà nước phổ biến trên thế giới (các mô hình chính thể) và các nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước trong từng mô hình cụ thể. Quyển sách tập trung phân tích hai nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước phổ biến hiện nay trên thế giới là nguyên tắc phân

chia quyền lực và nguyên tắc tập trung quyền lực trên các khía cạnh như biểu hiện,

đặc trưng của từng nguyên tắc và các quốc gia áp dụng nguyên tắc. Bên cạnh đó,

quyển sách cũng phân tích các mô hình tổ chức cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và cơ quan công tố ở các quốc gia khác nhau. Quyển sách đã trình

bày một cách tổng quát các vấn đề cơ bản về Hiến pháp của các quốc gia trên thế giới.

Tuy nội dung về quan hệ giữa lập pháp và hành pháp chỉ được đề cập ở một phương

diện nhất định nhưng quyển sách này có tính hệ thống và khái quát cao về các vấn đề

cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới hiện nay với nhiều thông tin mới cập nhật, có độ tin cậy cao.

(13) Xây dựng và bảo vệ Hiến pháp - Kinh nghiệm thế giới và Việt Nam (Tác giả: Nguyễn Đăng Dung, Trương Đắc Linh, Nguyễn Mạnh Hùng, Lưu Đức Quang,

Nguyễn Văn Trí, Nxb. Giáo dục Việt Nam, 2010). Quyển sách cung cấp những thông

tin hữu ích cho việc nghiên cứu Hiến pháp ở mức độ chuyên sâu. Cụ thể, quyển sách

chuyên khảo này đã trình bày một cách hệ thống những nội dung cơ bản sau: Quan

niệm về Nhà nước pháp quyền và mối quan hệ biện chứng giữa Nhà nước pháp quyền

với Hiến pháp; kinh nghiệm lập hiến và bảo vệ Hiến pháp của một số quốc gia trên

thế giới và những liên hệ với nền lập hiến Việt Nam trước yêu cầu xây dựng Nhà

nước pháp quyền. Một trong những biểu hiện của Nhà nước pháp quyền là Nhà nước

đó phải được tổ chức theo nguyên tắc phân chia quyền lực, dùng quyền lực hạn chế

quyền lực. Nội dung này của quyển sách có liên hệ mật thiết tới nội dung nghiên cứu

của tác giả mà cụ thể là phần yêu cầu của Nhà nước pháp quyền đối với mối quan hệ

giữa lập pháp và hành pháp và mối quan hệ này trong lịch sử lập hiến Việt Nam.

(14) Những vấn đề về Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp (Tác giả: Nguyễn Đăng

Dung (chủ biên), Nxb. Dân trí, 2012). Quyển sách này có ba nội dung lớn: một là,

những vấn đề chung về Hiến pháp (vai trò và nội dung cơ bản của Hiến pháp, tài phán

Hiến pháp...); hai là, những chế định cơ bản của Hiến pháp (quyền cá nhân trong Hiến

pháp Việt Nam qua lăng kính của Bộ luật Nhân quyền quốc tế, Quốc hội, Chính phủ Việt Nam trong nền kinh tế thị trường và Nhà nước pháp quyền...); ba là, phỏng vấn các tác giả. Trong ba nội dung trên, đề tài có thể kế thừa các ý tưởng từ ba bài viết sau: Thứ nhất, tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước là hai mặt của một tấm huân

chương - Hiến pháp. Bài này chủ yếu phân tích về kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung. Đề tài có thể kế thừa những ý tưởng này để phân tích mối quan hệ về mặt kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp. Thứ hai, Quốc hội trong nền kinh tế thị trường và Nhà nước pháp quyền. Thứ ba, Chính phủ Việt Nam trong nền kinh tế thị trường. Hai bài viết này phân tích những yêu cầu của Quốc hội, Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền. Luận án có thể tham khảo những ý tưởng này để viết về yêu cầu của Nhà

nước pháp quyền đối với mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp và đề xuất giải

pháp đổi mới mối quan hệ này nhằm xây dựng được một Quốc hội, một Chính phủ

đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền.

(15) Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về việc xây dựng và ban hành Hiến

pháp (Tác giả: Trần Ngọc Đường, Bùi Ngọc Sơn, Nxb. Chính trị quốc gia, 2013). Tác

giả phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn về mô hình Hiến pháp và xác định mô hình

tổng thể Hiến pháp của nước ta đáp ứng yêu cầu xây dựng và phát triển đất nước phù

hợp với tình hình mới: khái lược về vai trò, ý nghĩa của của Hiến pháp; cơ sở lý luận và các mô hình Hiến pháp, các mô hình Hiến pháp trong lịch sử lập hiến của các nước

trên thế giới; sự vận dụng các mô hình Hiến pháp trong lịch sử lập hiến của nước ta. Ngoài ra, tác giả cũng trình bày nội dung của Hiến pháp Hoa Kỳ và Hiến pháp một số

quốc gia châu Âu lục địa; nội dung của các bản Hiến pháp Việt Nam các thời kỳ từ

năm 1946, 1959, 1980 đến năm 1992. Từ đó phác họa cơ sở lý luận và thực tiễn về

cách thức thể hiện Hiến pháp nước ta đáp ứng yêu cầu xây dựng và phát triển đất

nước phù hợp với tình hình mới. Những thông tin và lập luận trong quyển sách sẽ

được tác giả sử dụng để tham khảo khi viết một số nội dung có liên quan đến quyền

lập pháp, quyền hành pháp và các mô hình chính thể.

Thứ hai, những tác phẩm chuyên sâu về quyền lập pháp, quyền hành

pháp và mối quan hệ phân công, phối hợp, kiểm soát giữa hai nhánh quyền lực

này:

Một là, về Sách chuyên khảo, tham khảo:

(1) Thống nhất phân công và phối hợp quyền lực nhà nước ở Việt Nam (Lê

Quốc Hùng, Nxb. Tư pháp, 2004). Quyển sách này phân tích các vấn đề: cơ sở lý luận,

pháp lý, thực tiễn tổ chức nhà nước và hoàn thiện cơ chế thực hiện quyền lực nhà

nước theo nguyên tắc thống nhất, phân công và phối hợp trong tổ chức quyền lực nhà

nước ở Việt Nam. Như vậy, tác phẩm này chỉ phân tích tổng quát về các cơ quan thực

hiện ba loại quyền lực nhà nước trong đó có sơ lược về mối quan hệ giữa ba loại quyền mà chưa tập trung phân tích sâu mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở nước ta.

(2) Những góc nhìn lập pháp (Bùi Ngọc Sơn, Nxb. Chính trị quốc gia, 2006).

Nội dung tác phẩm này có phân tích lập pháp dưới các góc nhìn khác nhau như: lập pháp từ góc nhìn lập pháp, lập pháp từ góc nhìn triết học, lập pháp từ góc nhìn lịch sử và lập pháp từ góc nhìn văn hóa. Trong các góc nhìn này, tác giả có phân tích về cơ sở lý thuyết và những thẩm quyền mang tính hành pháp của Quốc hội Việt Nam. Đây là cơ sở để tác giả nghiên cứu nội dung mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở Việt Nam.

(3) Quốc hội Việt Nam trong Nhà nước pháp quyền; Chính phủ trong Nhà

nước pháp quyền (Tác giả: Nguyễn Đăng Dung, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2007

và 2008).

Quốc hội Việt Nam trong Nhà nước pháp quyền: Tác giả phân tích về dòng tư

tưởng Nhà nước pháp quyền trong lịch sử phát triển của nhân loại và khẳng định lý

thuyết về Nhà nước pháp quyền chỉ là một phần trong The Rule of Law. Thông qua

đó, người viết khẳng định tính ưu việt của Nhà nước pháp quyền trong việc chống lại

sự lạm quyền và tùy tiện. Từ đó, tác giả nêu lên vai trò, sự phát triển, mô hình Quốc hội của các nước trên thế giới và những đòi hỏi của Quốc hội trong Nhà nước pháp

quyền làm cơ sở để xây dựng mô hình Quốc hội của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay. Quốc hội được bầu một cách hợp pháp, hoạt động mang tính thực

chất; có sự phân công, phân nhiệm rõ ràng giữa các cơ quan trong việc thực hiện các

chức năng của nhà nước.

Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền: Tác giả khái quát về lý thuyết và

những đặc điểm cơ bản của Nhà nước pháp quyền. Đặc biệt là vai trò của Chính phủ

trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền với hành pháp là trung tâm của Bộ máy

nhà nước. Ngoài ra, tác giả cũng chỉ ra yêu cầu của Chính phủ Việt Nam trong điều

kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền: đó là Chính phủ phải điều hành, quản lý, hoạch

định chính sách quốc gia; có sự phân biệt giữa chính trị và hành chính; chính phủ hoạt

động minh bạch, được thành lập một cách hợp pháp với cơ cấu gọn nhẹ chống được

nạn tham nhũng với chế độ chịu trách nhiệm là một tập thể thống nhất dưới sự lãnh

đạo của Thủ tướng - người cuối cùng chịu trách nhiệm về hoạt động của Chính phủ -

đặt dưới sự kiểm soát của Tòa án. Như vậy, với hai quyển sách này, tác giả đã cung

cấp cho người đọc cái nhìn toàn diện về Quốc hội và Chính phủ. Tuy nhiên, các

quyển sách đều chỉ phân tích hai cơ quan nhà nước này ở góc độ riêng lẻ, chưa đi vào

phân tích mối quan hệ giữa Quốc hội với Chính phủ - mối quan hệ giữa lập pháp và

hành pháp.

(4) Mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội, Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Tác giả: Trần Ngọc Đường, Ngô Đức Mạnh, Nxb. Chính trị quốc gia, 2008). Quyển sách đề cập đến hai vấn đề lớn:

một là, cơ sở lý luận của việc đổi mới mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội và Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; hai là, thực trạng mô hình và phương thức hoạt động của Quốc hội, Chính phủ ở nước ta. Tác giả có thể kế thừa những nội dung về kinh nghiệm tổ chức, phương thức hoạt động của Nghị viện, Chính phủ các nước cũng như những kiến nghị đổi mới về Quốc hội, Chính phủ hiện nay.

(5) Kiểm soát quyền lực nhà nước - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt

Nam hiện nay (Tác giả: Trịnh Thị Xuyến, Nxb. Chính trị quốc gia, 2008). Trong

quyển sách này, tác giả nêu lên tính tất yếu của kiểm soát quyền lực nhà nước; khái niệm, nội dung, mục đích và các phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước. Từ đó,

tác giả đề cập đến thực tiễn kiểm soát quyền lực nhà nước ở các nước có hệ thống hai

đảng nội trội, một đảng nổi trội và kinh nghiệm rút ra từ các mô hình trên. Thông qua

đó, tác giả nói đến thực trạng kiểm soát quyền lực ở Việt Nam hiện nay là sự hạn chế

phạm vi quyền lực nhà nước; kiểm soát quyền lực nhà nước của Nhân dân, Đảng, Bộ máy nhà nước và những vấn đề đặt ra trong kiểm soát quyền lực nhà nước. Đặc biệt,

tác giả cũng nêu lên một số giải pháp cơ bản để kiểm soát quyền lực nhà nước là hạn chế phạm vi quyền lực nhà nước; thay đổi cách thức kiểm soát của Đảng; xây dựng

các cơ chế kiểm soát của Nhân dân và Bộ máy nhà nước; phát triển các tổ chức chính

trị - xã hội theo hướng độc lập, tự chủ; nâng cao trình độ văn hóa chính trị, dân chủ,

pháp lý của Nhân dân. Tuy nhiên, quyển sách chỉ tập trung vào vấn đề kiểm soát

quyền lực của các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp mà không đề cập

đến mối quan hệ phân công và phối hợp giữa các nhánh quyền lực này.

(6) Quốc hội Việt Nam - Tổ chức, hoạt động và đổi mới (Tác giả: Phan Trung

Lý, Nxb. Chính trị quốc gia, 2010). Tác giả khẳng định Quốc hội Việt Nam lúc đầu là

Quốc hội lập hiến, trải qua quá trình phát triển, sau đó Quốc hội Việt Nam từ Quốc

hội lập hiến chuyển thành Quốc hội lập hiến và Quốc hội lập pháp. Tiếp theo, tác giả

phân tích địa vị pháp lý của Quốc hội trong cơ chế quyền lực nhà nước và các giải

pháp hoàn thiện pháp luật để đảm bảo địa vị là cơ quan lập hiến và cơ quan lập pháp

của Quốc hội, đặc biệt là mối quan hệ giữa Đảng với Quốc hội. Đặc biệt, tác giả đề

cập đến hoạt động lập pháp và giám sát của Quốc hội trong cơ chế phân công, phối

hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta và hoàn thiện các quy định của pháp

luật về hoạt động lập pháp và giám sát của Quốc hội.

(7) Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Tác giả: Trần Ngọc Đường (Chủ biên), Nxb. Chính trị quốc gia, 2011). Trong tác phẩm này, tác giả đã khái quát các quan niệm về quyền lực trong lịch sử; vị trí, vai trò và mối quan hệ giữa

quyền lực nhân dân, quyền lực của đảng chính trị và quyền lực nhà nước; sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa quyền lực nhân dân, quyền lực của đảng phái chính trị và quyền lực nhà nước trong lịch sử. Đánh giá của tác giả về sự phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước trong các nhà nước chủ nô, phong kiến và tư sản. Thông qua đó, tác giả nêu lên tính tất yếu, khách quan, bản chất và đặc điểm của phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp

quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đặc biệt là cơ chế, thực trạng và những bài học rút

ra trong việc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước giữa Nhân dân và

Nhà nước; giữa Đảng và Nhà nước; giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương với nhau; giữa cơ quan nhà nước ở trung ương với địa phương trong các Hiến pháp 1946,

Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992.

Ngoài ra, tác giả cũng đề cập đến các phương hướng và giải pháp tiếp tục hoàn

thiện việc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc xây dựng

Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quyển sách này đã đề cập một cách toàn diện vấn đề tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam. Có thể nói,

đến thời điểm hiện nay, quyển sách này được xem là một công trình nghiên cứu đầy đủ và toàn diện nhất về vấn đề phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước

giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quyển sách này được tác giả tham

khảo, kế thừa và phát triển khi viết hầu hết các nội dung có liên quan đến Luận án từ

những vấn đề lý luận cơ bản nhất (khái niệm, đặc điểm, nội dung, bản chất, yêu cầu)

đến cả những vấn đề về thực trạng, phương hướng, giải pháp hoàn thiện mối quan hệ

giữa lập pháp và hành pháp.

(8) Thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013 (Tác

giả: Viện Khoa học pháp lý của Bộ Tư pháp, Nxb. Chính trị quốc gia sự thật, 2017).

Quyển sách này trình bày một số nội dung cơ bản như: Quyền hành pháp và thực hiện

quyền hành pháp của Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền; Quyền hành pháp và

thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp 2013; Một số đề xuất, kiến

nghị nhằm nâng cao vị trí, vai trò của Chính phủ trong việc thực hiện quyền hành

pháp. Những nội dung này là nguồn tham khảo để viết về chức năng, vai trò của

Chính phủ trong mối tương quan với Quốc hội và đề xuất những giải pháp để có một

Chính phủ độc lập, quyết đoán, trách nhiệm khi thực hiện quyền hành pháp trong Nhà

nước pháp quyền XHCN Việt Nam.

Hai là, về Đề tài khoa học10 và Luận án11: nhìn chung, các Đề tài khoa học, các Luận án chỉ nghiên cứu một hoặc một vài khía cạnh nào đó của mối quan hệ giữa

10 Về Đề tài khoa học: Chương trình khoa học KX.04/01-05 giai đoạn 2001-2005 về “Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân” do GS.TS Nguyễn Duy Quý làm chủ nhiệm; Đề tài khoa học: “Phân công, phối hợp quyền lực và kiểm soát quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” Mã số KX.04-28/6-10, do GS.TS Trần Ngọc Đường làm chủ nhiệm; Đề tài khoa học: “Nghiên cứu tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước pháp quyền”, mã số KX02-13 do Tiến sĩ Nguyễn Đình Lộc làm chủ nhiệm; Đề tài khoa học cấp bộ “Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung chế định Chính phủ trong Hiến pháp 1992” do Bộ Tư pháp và Viện Khoa học pháp lý chủ trì, Nguyễn Thị Hạnh chủ biên (2013);… 11 Về Luận án tiến sĩ: Luận án “Sự tăng cường quyền hành pháp trong chế độ dân chủ ngày nay” của tác giả Nguyễn Hữu Lành (1967); Luận án Phó Tiến sĩ “Cải cách bộ máy hành pháp cấp trung ương trong công cuộc đổi mới hiện nay ở nước ta” của tác giả Lê Sĩ Dược (1996); Luận án “Vai trò của Chính phủ trong quy trình

lập pháp và hành pháp, đánh giá thực trạng của vấn đề nghiên cứu và đề xuất các giải

pháp hoàn thiện. Chưa có công trình nào nghiên cứu đầy đủ, toàn diện và sâu sắc mối

quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trên các phương diện phân công, phối hợp và kiểm soát trong các mô hình chính thể và trong lịch sử lập hiến Việt Nam. Tác giả

Luận án đã vận dụng những thông tin, những lập luận và ý tưởng trong các công trình

này để trình bày mối quan hệ giữa lập pháp - hành pháp, đánh giá thực trạng và các

giải pháp hoàn thiện. Cụ thể, tác giả đã sử dụng những dữ liệu, lập luận và ý tưởng

trong Luận án “Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn” của Trần Quốc Bình để phát triển thành nội dung thực

trạng phân công giữa Quốc hội và Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp và đề xuất giải pháp hoàn thiện sự phân công này đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền

XHCN Việt Nam.

Ba là, về Bài viết đăng tạp chí (được xếp theo tên tạp chí và thời gian công bố)12: có thể thấy, các bài báo được nêu trên chỉ phác thảo sơ bộ hoặc tiếp cận đến

lập pháp ở Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn” của Trần Quốc Bình bảo vệ năm 2011 tại Đại học quốc gia Hà Nội. Luận án “Vấn đề tập trung và phân quyền trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay” của Phạm Thế Lực, bảo vệ năm 2012 tại Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh;… 12 (1) Tạp chí Khoa học pháp lý: Ngô Đức Tuấn (2000), “Mối quan hệ giữa hoạt động lập pháp (Quốc hội) và hành pháp (Chính phủ) ở nước ta”, số 2; Vũ Văn Nhiêm (2007), “Bàn thêm về vấn đề quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân công phân và phối kết hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, số 6; Đào Trí Úc (2010), “Cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực theo Hiến pháp 1992 của nước ta”, số 4; Nguyễn Mạnh Hùng (2011), “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp năm 1946”, số 4; Nguyễn Mạnh Hùng (2011), “Kiểm soát lập pháp với việc bảo đảm quyền con người”, số 2; Vũ Văn Nhiêm (2014), “Sửa đổi, bổ sung pháp luật tổ chức và hoạt động của Quốc hội trong việc triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013”, số 2;… (2) Tạp chí Luật học: Lê Minh Tâm (2000), “Quyền hành pháp và chức năng của quyền hành pháp”, Tạp chí Luật học, số 6; Lê Minh Tâm (2003), “Bàn về tính thống nhất của quyền lực nhà nước và sự phân công, phối hợp trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, số 5; Nguyễn Đăng Dung (2009), “Học thuyết “tam quyền” hay “nhị quyền” phân lập?”, số 10; Nguyễn Thị Ánh Vân (2010), “Bàn về học thuyết “tam quyền phân lập” và “kiềm chế và đối trọng” trong Hiến pháp Mỹ”, số 12; Nguyễn Minh Đoan (2012), “Kiểm soát quyền lực nhà nước với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992”, số 8; Thái Vĩnh Thắng (2012), “Chế định Chính phủ trong các Hiến pháp Việt Nam và hướng đổi mới”, số 6;… (3) Tạp chí Nghiên cứu lập pháp: Nguyễn Quốc Việt (2001), “Cơ chế phân công, phối hợp quyền lực giữa Quốc hội và Chính phủ”, số 10; Nguyễn Cảnh Bình (2004), “Thủ tục chất vấn tại Nghị viện Anh”, số 07; Chu Nguyên Dương (2005), “Tổng quan về cơ quan lập pháp các nước trên thế giới”, số 11; Nguyễn Quốc Văn (2005), “Sự hạn chế quyền lực của Quốc hội Hoa Kỳ”, số 12; Đinh Dũng Sỹ (2008), “Chính sách và mối quan hệ giữa chính sách với pháp luật trong hoạt động lập pháp”, số 11; Nguyễn Sĩ Dũng, Hoàng Minh Hiếu (2008), “Quy trình lập pháp Việt Nam: từ soạn thảo và xin ý kiến đến quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách”, số 13; Lương Minh Tuấn (2009), “Phân công, phối hợp và kiểm soát trong thực hiện quyền lập pháp ở Việt Nam”, số chuyên đề 9; Lương Minh Tuấn (2009), “Phân công, phối hợp và kiểm soát trong việc thực hiện quyền lập pháp ở Việt Nam”, số 09; Nguyễn Đăng Dung (2011), “Lại bàn về nguyên tắc: quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công phân nhiệm giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, số 13; Nguyễn Thị Hoài Phương (2011), “Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực của nhánh quyền hành pháp trong xây dựng nhà nước pháp quyền”, số 04; Nguyễn Phước Thọ, Cao Anh Đô (2011), “Về quyền hành pháp của Chính phủ trong cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước”, số 22; Cao Anh Đô (2011), “Bàn về quyền lập pháp và mô hình lập pháp”; số 24; Vũ Thu Hằng (2011), “Quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong Hiến pháp 1958 của Pháp và vận dụng ở Việt Nam”, số 16; Nguyễn Quốc Văn (2012), “Một số vấn đề tham chiếu về vị trí pháp lý của Quốc hội Mỹ và Quốc hội Việt Nam”, số 19; Mai Văn

một khía cạnh nào đó của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp. Ở một khía cạnh

và trong phạm vi nhất định của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp thì các bài

báo đã nêu lên thực trạng và đề xuất ý tưởng hoàn thiện. Các bài báo này sẽ được tác giả tham khảo, phát triển ý tưởng và trích nguồn để chứng minh cho các lập luận của

mình trong Luận án. Thông qua việc hệ thống và nghiên cứu các bài báo, tác giả nhận

thấy trong từng khía cạnh nhất định của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở

Việt Nam hiện nay vẫn còn bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu xây dựng Nhà nước

pháp quyền XHCN, vì vậy cần phải có những giải pháp đổi mới. Các luận điểm, các kiến nghị cụ thể về một khía cạnh nào đó trong mối quan hệ giữa lập pháp và hành

pháp của các bài báo sẽ được tác giả vận dụng, kế thừa và làm sâu sắc thêm trong Luận án.

Thắng (2012), “Mô hình phân quyền ở Liên Bang Nga”, số 13 +14; Bùi Thị Đào (2013), “Giám sát văn bản quy phạm pháp luật theo pháp luật hiện hành”, số 22; Nguyễn Minh Tuấn, Nguyễn Ngọc Toán (2014), “Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp 2013”; Thái Thị Tuyết Dung (2014), “Vai trò của Chính phủ trong quá trình ban hành và thực hiện các đạo luật của Quốc hội”, số 09. Nguyễn Phước Thọ (2014), “Cơ chế thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ”, số 13; Nguyễn Văn Cương (2014), “Bàn về quyền hành pháp trong Hiến pháp 2013”, số 12; Trần Ngọc Đường, “Tìm hiểu nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự thống nhất và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, số 2+3; Trần Ngọc Đường (2015), “Vai trò và trách nhiệm của quyền hành pháp trong quy trình lập pháp”, số 12; Nguyễn Mạnh Hùng, Võ Hồng Tú (2016), “Điểm mới trong Hiến pháp năm 2013 về phân công quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp”, số 12;… (4) Tạp chí Nhà nƣớc và Pháp luật: Nguyễn Quốc Sửu (2005), “Nguyên tắc quyền lực là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước qua các bản Hiến pháp ở Việt Nam”, số 5; Vũ Thư (2006), “Về kiểm soát quyền lực hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà nước Việt Nam hiện nay”, số 224; Nguyễn Đăng Dung (2010), “Quyền lực nhà nước là thống nhất vào đâu và tại sao thống nhất lại còn phân công”, số 8; Trương Thị Hồng Hà (2010), “Kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp, một số vấn đề lý luận và thực tiễn”, số 4; Lê Văn Cảm, Nguyễn Cảnh Hợp (2011), “Thực trạng tổ chức, thực hiện và kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam”, số 5; Phạm Thế Lực (2011), “Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước”, số 1; Vũ Thư (2011), “Hoàn thiện tổ chức và thực hiện quyền hành pháp trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, số 8; Vũ Anh Tuấn (2012), “Bàn thêm về mối quan hệ phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực Nhà nước ở Việt Nam hiện nay”, số 5; Lê Văn Cảm, Vũ Văn Huân (2012), “Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước và một số kiến giải lập hiến trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam”, số 6; Nguyễn Mạnh Hùng (2013), “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam”, số 9;… (5) Các Tạp chí khác: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật: Nguyễn Mạnh Hùng (2011), “Nhân tố pháp quyền trong Hiến pháp năm 1946 và những giá trị cần kế thừa”, số 07; Nguyễn Đăng Dung (2013), “Bàn về quyền lập hiến và quyền lập pháp”, số 02;… Tạp chí Kiểm sát: Cao Anh Đô (2011), “Phân công và phân chia quyền lực nhà nước nhìn từ góc độ chủ thể”, số 23; Nguyễn Đăng Dung (2012), “Quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng vẫn có sự phân công và kiểm soát giữa ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp”, số 20; Cao Anh Đô (2013), “Hoàn thiện nguyên tắc phân công, phối hợp thực hiện quyền lực nhà nước - Nhìn từ góc độ bản chất Nhà nước và yêu cầu kiểm soát quyền lực”, số Tân Xuân; Phạm Mạnh Hùng (2013), “Về nguyên tắc bảo đảm quyền kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta”, số 6;… Tạp chí Quản lý nhà nƣớc: Đinh Văn Mậu (2009), “Kiểm soát quyền lực nhà nước trong nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay”, số 10;… Tạp chí Tổ chức nhà nƣớc: Vũ Thu Hằng (2011), “Mối quan hệ pháp lý giữa Quốc hội và Chính phủ trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, số 5; Đặng Viết Đạt (2013), “Kiểm soát quyền hành pháp trong nhà nước pháp quyền”, số 11; Trần Quốc Việt (2015), “Hoạt động kiểm soát quyền hành pháp của Nghị viện các nước Anh, Pháp, Mỹ”, số 3; Trần Anh Tuấn (2013), “Quyền hành pháp và vai trò của Chính phủ trong việc thực hiện quyền lực nhà nước”, số 7…

Ví dụ, Luận án đã kế thừa ý tưởng trong bài báo “Quy trình lập pháp Việt

Nam: từ soạn thảo và xin ý kiến đến quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm

định chính sách” của Nguyễn Sĩ Dũng và Hoàng Minh Hiếu để nêu thực trạng và đề xuất giải pháp “cần đổi mới quy trình làm luật từ soạn thảo, xin ý kiến sang quy trình

quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách”; vận dụng ý tưởng

trong bài báo “Vai trò của Chính phủ trong quá trình ban hành và thực hiện các đạo

luật của Quốc hội” của Thái Thị Tuyết Dung để nêu thực trạng và đề xuất giải pháp

“cần ban hành quy chế làm việc của đội ngũ cán bộ, công chức khi tham gia vào các giai đoạn của quy trình ban hành luật, nghị định với nội dung quy định rõ trách

nhiệm cá nhân và kỷ luật nghiêm khi các dự thảo luật, nghị định của Chính phủ chưa đảm bảo chất lượng”;…

1.1.3. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu

Qua việc tìm hiểu về tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài “Mối quan

hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt

Nam”, tác giả đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu như sau:

Mối quan hệ lập pháp và hành pháp là tiêu điểm của học thuyết phân quyền và

là nội dung cốt lõi của các bản Hiến pháp. Vì thế ở bình diện chung của thế giới, việc

nghiên cứu về lập pháp, hành pháp và mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đã

được thực hiện từ rất lâu và có nhiều tác phẩm, nhiều công trình mang tính kinh điển.

Các công trình này đã phác họa nên một bức tranh khá toàn diện, nhiều màu sắc về

mối quan hệ có tính chất kinh điển và mẫu mực này. Minh chứng cho điều này là việc

các mô hình chính thể kinh điển đã ra đời và trở thành hình mẫu cho nhiều quốc gia

học hỏi và vận dụng trong việc tổ chức bộ máy nhà nước của mình. Cụ thể, đó là mô

hình đại nghị của Anh quốc, mô hình cộng hòa tổng thống của Hoa Kỳ và mô hình

cộng hòa hỗn hợp của Pháp.

Ở Việt Nam, ngay từ trước năm 1975, vấn đề về lập pháp, hành pháp và mối

quan hệ giữa hai nhánh quyền lực này đã được nghiên cứu và thể hiện qua các công trình luật học của các tác giả: Nguyễn Văn Bông (Luật Hiến pháp và chính trị học) và Lê Đình Chân (Luật Hiến pháp và các định chế chánh trị). Từ giai đoạn Hiến pháp 1980 đến trước khi có Hiến pháp 1992 ra đời, các công trình nghiên cứu về mối quan

hệ giữa lập pháp và hành pháp rất ít, hầu như không có, vì lúc này nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa được áp dụng triệt để, cùng với nó là việc xây dựng một mô hình Quốc hội có toàn quyền. Lập pháp và hành pháp không có sự phân chia mà hầu như bị nhập thành một khối thống nhất, hành pháp chỉ là một nhánh quyền lực phái sinh và phục vụ cho lập pháp.

Từ khi có Hiến pháp 1992 đến khi Hiến pháp 2013 được ban hành, vấn đề mối

quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ngày càng được quan tâm nghiên cứu. Cụ thể, tại

Điều 2 của Hiến pháp 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định “Quyền lực

nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Kể từ khi có quy định này,

giới nghiên cứu đã bắt đầu có nhiều sách, bài viết, công trình nghiên cứu liên quan

đến quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên, sự quan tâm về mối quan hệ

giữa lập pháp và hành pháp chỉ thực sự phát triển mạnh từ năm 2014 đến nay, khi

Hiến pháp 2013 được ban hành và có hiệu lực từ ngày 01/01/2014 (Điều 2 Hiến pháp 2013 quy định “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và

kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”). Trong một thời gian ngắn, số lượng sách, bài viết đăng trên các tạp chí, hội

thảo được tổ chức rất nhiều chứng tỏ vấn đề về mối quan hệ giữa lập pháp và hành

pháp có sức thu hút mạnh mẽ. Như vậy, có thể khẳng định, lĩnh vực nghiên cứu có

liên quan đến lập pháp và hành pháp có rất nhiều công trình, dù gián tiếp hay trực tiếp.

Đặc biệt, các công trình nghiên cứu, các bài viết trên cũng thể hiện những quan

điểm chung, có tính phổ quát về cách đánh giá, nhìn nhận mối quan hệ giữa lập pháp

và hành pháp. Vì vậy, đã giúp cho tác giả có cái nhìn tổng quan về mối quan hệ giữa

hai nhánh quyền lực quan trọng này, cung cấp cho tác giả nhiều tư liệu và các luận

điểm khoa học cũng như gợi mở rất nhiều ý tưởng để Luận án kế thừa và phát triển.

Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu này chủ yếu chỉ đề cập đến một hoặc một số

khía cạnh nào đó về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp hoặc dừng lại ở những

cách tiếp cận khác nhau về quyền lập pháp và hành pháp. Hầu như chưa có công trình

nghiên cứu nào nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện và đầy đủ về pháp luật và

thực trạng mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp. Nếu có cũng là các công trình đã

được thực hiện từ rất lâu, chưa có sự cập nhật các thông tin và kiến thức mới cũng

như xu hướng chung của thời đại.

Những vấn đề về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đã được làm rõ: Một là, Nhà nước pháp quyền là một Nhà nước mà quyền lực phải thuộc về Nhân dân và bằng Hiến pháp Nhân dân sẽ phân công cho các cơ quan thực hiện các loại quyền tương ứng. Các cơ quan này phải độc lập, cân bằng và kiểm soát lẫn nhau để đảm bảo

quyền lực là thống nhất thuộc về Nhân dân; Hai là, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp có sự khác nhau trong các mô hình chính thể, Đảng chính trị luôn làm biến dạng mối quan hệ này trong các mô hình chính thể; Ba là, quy luật chung trong việc thiết lập mối quan hệ giữa hai nhánh quyền lực này là luôn hướng đến việc xây dựng một cơ quan lập pháp thận trọng, thấu đáo, thực quyền trong việc thông qua luật, chính sách và giám sát hành pháp; một cơ quan hành pháp có khả năng kiến tạo trong

việc hoạch định chính sách, mạnh mẽ trong việc điều hành quản lý và dám chịu trách

nhiệm; Bốn là, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp có sự khác nhau trong các

bản Hiến pháp của Việt Nam; Năm là, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở Việt Nam hiện nay trong từng khía cạnh nhất định vẫn còn bất cập, chưa đáp ứng

được yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, vì vậy cần phải có những giải

pháp đổi mới.

Những vấn đề về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp chưa được làm rõ:

Thứ nhất, về cơ sở lý luận của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp: khái niệm, đặc điểm, yêu cầu và nội dung của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong

Nhà nước pháp quyền nói chung và Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam; cơ sở hình thành mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các mô hình chính thể. Thứ

hai, về thực trạng mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở nước ta: cơ sở hình

thành mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các bản Hiến pháp Việt Nam;

mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp theo quy định của pháp luật hiện hành ở

nước ta hiện nay còn tồn tại những bất cập gì và nguyên nhân của những bất cập đó.

Thứ ba, về phương hướng và các giải pháp đổi mới mối quan hệ giữa lập pháp và

hành pháp: phương hướng cơ bản để hoàn thiện các quy định của pháp luật về mối

quan hệ giữa lập pháp và hành pháp; các giải pháp tổng thể và cụ thể để hoàn thiện

các quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đáp ứng yêu

cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay.

Như vậy, cho đến nay, vẫn chưa có một công trình khoa học nào ở cấp độ tiến

sĩ nghiên cứu, đánh giá một cách có hệ thống và toàn diện về mối quan hệ giữa lập

pháp và hành pháp. Chính vì vậy, việc tiếp tục phát triển các kết quả nghiên cứu về

mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở góc độ lý luận, đánh giá thực trạng pháp

luật và đề xuất những giải pháp hoàn thiện là cần thiết và không trùng lặp với bất kỳ

công trình nghiên cứu nào đã thực hiện trước đây. Đề tài “Mối quan hệ giữa lập pháp

và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam” là công trình khoa học đầu tiên thực hiện nhiệm vụ này và rất cấp thiết trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân.

1.2. Cơ sở lý thuyết và phƣơng pháp nghiên cứu

1.2.1. Cơ sở lý thuyết

- Câu hỏi nghiên cứu: Câu hỏi thứ nhất, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp được xác lập dựa trên cơ sở lý luận nào? Các câu hỏi chi tiết của câu hỏi này bao gồm: Một là, khái niệm, đặc điểm, yêu cầu và nội dung của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền nói chung và Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam?

Hai là, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp được biểu hiện khác nhau như thế

nào trong các mô hình chính thể? Mối quan hệ này được hình thành trên cơ sở nào và

Đảng chính trị đã làm biến dạng mối quan hệ này ra sao trong các mô hình chính thể? Câu hỏi thứ hai, thực trạng mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở nước ta

như thế nào? Các câu hỏi chi tiết của câu hỏi này bao gồm: Một là, mối quan hệ giữa

lập pháp và hành pháp biểu hiện khác nhau như thế nào trong các bản Hiến pháp Việt

Nam? Cơ sở hình thành mối quan hệ này trong các bản Hiến pháp Việt Nam? Hai là,

mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp theo quy định của pháp luật hiện hành ở nước ta hiện nay còn tồn tại những bất cập gì và nguyên nhân của những bất cập đó?

Câu hỏi thứ ba, quan điểm và giải pháp nào để hoàn thiện các quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà

nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay? Các câu hỏi chi tiết của câu hỏi này

bao gồm: Một là, quan điểm cơ bản nào để hoàn thiện các quy định của pháp luật về

mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp

quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay? Hai là, các giải pháp tổng thể và cụ thể nào để

hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đáp

ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam?

- Lý thuyết nghiên cứu: các lý thuyết nghiên cứu chủ yếu được sử dụng

trong Luận án để nghiên cứu mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp bao gồm:

Thứ nhất, các quan điểm có tính phổ biến và mẫu mực của chủ nghĩa lập hiến,

của các nhà khoa học, nhà nghiên cứu danh tiếng, có uy tín về triết học, về Hiến pháp

và chính trị học như: Học thuyết phân quyền của Montesquieu, Học thuyết “Khế ước

xã hội” của Rousseau, Học thuyết Nhà nước pháp quyền,… Các học thuyết này được

vận dụng để giải quyết hầu hết những vấn đề về cơ sở lý luận của mối quan hệ giữa

lập pháp và hành pháp như: khái niệm, đặc điểm, nội dung, bản chất của mối quan hệ

giữa lập pháp và hành pháp; mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các mô

hình chính thể; yêu cầu của Nhà nước pháp quyền về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp. Bên cạnh đó, những học thuyết này còn là cơ sở để định ra phương hướng và đề xuất các giải pháp để hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền.

Thứ hai, cơ sở phương pháp luận được sử dụng trong Luận án là chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, những nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa Mác - Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, vận dụng các quan điểm chỉ đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Những tư tưởng này được vận dụng để nghiên cứu và giải quyết các vấn đề về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập

hiến Việt Nam, nêu ra những bất cập trong mối quan hệ này và lý giải nguyên nhân

của nó, chỉ ra những điểm khác biệt của mối quan hệ này trong Nhà nước pháp quyền

XHCN Việt Nam với Nhà nước pháp quyền nói chung. Bên cạnh đó, những quan điểm này còn là cơ sở để định ra phương hướng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện

quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp phù hợp với yêu

cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam.

- Giả thuyết nghiên cứu: trên cơ sở nhận thức rằng giả thuyết nghiên cứu là

những điểm cần chứng minh hay là kết luận giả định của nghiên cứu, tác giả đưa ra những giả thuyết nghiên cứu của Luận án dựa vào các câu hỏi nghiên cứu như sau:

Giả thuyết thứ nhất: mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp có đặc điểm, nội dung khác với mối quan hệ giữa lập pháp và tư pháp, giữa hành pháp và tư pháp hay

không? Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp là mối quan hệ cơ bản nhất, quan

trọng nhất cho việc tạo ra các mô hình chính thể. Trong một chừng mực nhất định,

mối quan hệ này phản ánh mức độ dân chủ trong xã hội và là yếu tố quyết định trong

việc xây dựng một cơ quan lập pháp thận trọng, thực quyền và một cơ quan hành

pháp mạnh, quyết đoán và trách nhiệm. Yêu cầu về mối quan hệ giữa lập pháp và

hành pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam có gì khác với Nhà nước

pháp quyền nói chung?

Giả thuyết thứ hai: các quốc gia khác nhau sẽ có cách tiếp cận và áp dụng khác

nhau học thuyết phân chia quyền lực, phản ánh đúng tính cách nội tại của mỗi quốc

gia dân tộc, từ đó sẽ tạo ra các kiểu quan hệ giữa lập pháp và hành pháp tương ứng

với các mô hình chính thể. Tuy nhiên, yếu tố Đảng chính trị đã làm biến dạng và sai

lệch mục đích ban đầu của các nhà lập hiến khi sáng tạo ra các mô hình chính thể.

Giả thuyết thứ ba: mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các bản Hiến

pháp của Việt Nam là khác nhau tùy thuộc vào từng giai đoạn lịch sử cụ thể. Hiến

pháp 1946 đã thật sự thể hiện tư tưởng pháp quyền một cách rõ nét nhất trong các bản

Hiến pháp của nước ta?

Giả thuyết thứ tƣ: ở nước ta hiện nay, sự phân công và phối hợp quyền lực giữa lập pháp và hành pháp đã được nhận thức, áp dụng từ nhiều năm qua nhưng vẫn chưa thật sự rõ ràng và hợp lý. Trong khi đó, sự kiểm soát giữa hai nhánh quyền lực

này thì mới ở giai đoạn manh nha, còn sơ khai, chưa khai thác hết các khía cạnh của kiểm soát quyền lực.

Giả thuyết thứ năm: quan điểm hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp phải vừa tiếp thu tinh hoa nhân loại, vừa phù hợp với bối cảnh văn hóa truyền thống của Việt Nam và đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản.

Giả thuyết thứ sáu: cần tiếp thu kinh nghiệm về việc phân công, phối hợp và

kiểm soát quyền lực trong các mô hình chính thể và trong Hiến pháp 1946 để đề xuất

các giải pháp tổng thể và cụ thể hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN

Việt Nam.

1.2.2. Phƣơng pháp nghiên cứu

Để làm rõ các vấn đề nghiên cứu, Luận án vận dụng phương pháp luận của chủ

nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin. Đây là phương pháp luận khoa học được vận dụng nghiên cứu trong toàn bộ Luận án để đánh giá

khách quan mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp. Ngoài ra, lý thuyết nghiên cứu còn dựa trên cơ sở các quan điểm có tính phổ biến và mẫu mực của chủ nghĩa lập

hiến, của các nhà khoa học, nhà nghiên cứu danh tiếng, có uy tín về triết học, về Hiến

pháp và chính trị học. Dựa trên các ý tưởng khi triển khai nghiên cứu đề tài và để giải

quyết triệt để đề tài này, tác giả lựa chọn hướng tiếp cận định tính và định lượng

nhằm giải quyết thấu đáo các vấn đề phát sinh từ đề tài. Cụ thể, các phương pháp

nghiên cứu định tính được sử dụng trong Luận án là phân tích, tổng hợp, luật học so

sánh; kết hợp lý luận và thực tiễn để đưa ra các kết luận, đánh giá nhằm giải quyết các

nội dung liên quan đến mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp. Ngoài ra, tác giả

cũng quyết định ứng dụng thêm một phần nhỏ phương pháp nghiên cứu định lượng

thông qua phương pháp xã hội học cụ thể, thống kê số liệu. Các phương pháp nghiên

cứu cụ thể được sử dụng trong Luận án bao gồm:

Một là, phương pháp phân tích: phương pháp phân tích là phương pháp nghiên

cứu phân tích cái tổng thể, cái toàn bộ thành những bộ phận, thuộc tính nhỏ nhằm

hiểu rõ và sâu sắc về đối tượng nghiên cứu. Phương pháp này được áp dụng để phân

tích cả tài liệu sơ cấp và tài liệu thứ cấp. Tài liệu sơ cấp là những văn bản pháp luật,

các văn kiện của Đảng có liên quan, các số liệu thống kê chính thức của các cơ quan

nhà nước có thẩm quyền cũng như số liệu thống kê do tác giả thực hiện trong quá trình viết Luận án thông qua việc phát phiếu điều tra. Tài liệu thứ cấp bao gồm các bài báo, tạp chí, quan điểm, luận điểm, kết luận được các tác giả khác thực hiện.

Hai là, phương pháp tổng hợp là phương pháp nghiên cứu tổng hợp cái bộ

phận thành cái toàn thể để có thể hiểu đầy đủ và toàn diện đối tượng nghiên cứu. Phương pháp này được sử dụng để tổng hợp các số liệu, tri thức có được từ hoạt động phân tích tài liệu, phát phiếu điều tra. Việc tổng hợp nhằm mục đích đưa ra những luận giải, nhận xét và đề xuất của chính tác giả trong Luận án.

Ba là, phương pháp so sánh luật học: phương pháp này là phương pháp nghiên cứu tìm ra những điểm giống nhau và khác nhau của đối tượng so sánh. Phương pháp

này được áp dụng để nghiên cứu kinh nghiệm của nước ngoài, kinh nghiệm trong lịch

sử lập hiến Việt Nam để rút ra những bài học và lựa chọn những hạt nhân hợp lý áp

dụng phù hợp với hoàn cảnh thực tế của nước ta. Có thể nói, đây là phương pháp nghiên cứu được sử dụng phổ biến trong Luận án nhằm để so sánh mối quan hệ giữa

lập pháp với hành pháp trong các mô hình chính thể cũng như trong các bản Hiến

pháp của Việt Nam.

Bốn là, phương pháp phát phiếu điều tra: phương pháp này được sử dụng để

thu thập thông tin, ý kiến của các bạn sinh viên đã được tiếp cận những kiến thức cơ bản về Luật Hiến pháp nước ngoài, Luật Hiến pháp Việt Nam, Lý luận chung về Nhà

nước và pháp luật. Phương pháp này được thực hiện thông qua việc tác giả sẽ phát phiếu câu hỏi trắc nghiệm cho các bạn sinh viên trả lời.

Để hoàn thành mục đích nghiên cứu, tác giả kết hợp nhiều phương pháp trong

từng phần của Luận án. Đối với mỗi mục thì có phương pháp nghiên cứu chủ đạo để

làm rõ mục đích nghiên cứu. Phương pháp phân tích, tổng hợp từ các thông tin đã thu

thập được sử dụng xuyên suốt trong toàn bộ nội dung Luận án và vận dụng kết hợp

các phương pháp nêu trên trong từng luận điểm khi tiến hành nghiên cứu. Cụ thể:

Trong Chương 2, tác giả chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp kết

hợp với phương pháp so sánh để trình bày khái niệm, đặc điểm, yêu cầu và nội dung

của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền nói chung

và Nhà nước pháp quyền XHCN nói riêng; làm rõ sự khác nhau của mối quan hệ giữa

lập pháp và hành pháp trong các mô hình chính thể. Và cuối cùng là vận dụng phương

pháp phân tích, so sánh để làm rõ nguyên nhân sự khác biệt của mối quan hệ này

trong các mô hình chính thể.

Trong Chương 3, tác giả sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh

luật học để làm rõ sự khác biệt về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các

bản Hiến pháp Việt Nam. Tác giả sử dụng phương pháp phân tích, so sánh để làm rõ

nguyên nhân khác nhau của mối quan hệ này trong từng bản Hiến pháp; rút ra những kinh nghiệm trong từng giai đoạn lập hiến của Việt Nam. Tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp phân tích, tổng hợp số liệu để nêu lên thực trạng sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp ở nước ta hiện nay.

Trong Chương 4, tác giả sử dụng phương pháp phát phiếu điều tra, phân tích tài liệu và tổng hợp để đề xuất quan điểm, giải pháp mang tính tổng thể và cụ thể nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp - hành pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.

CHƢƠNG 2:

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ MỐI QUAN HỆ GIỮA LẬP PHÁP VÀ HÀNH PHÁP

TRONG NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

2.1. Khái niệm, đặc điểm, yêu cầu và nội dung của mối quan hệ giữa lập pháp và

hành pháp trong Nhà nƣớc pháp quyền 2.1.1. Khái niệm quyền lập pháp, quyền hành pháp, mối quan hệ giữa lập pháp

và hành pháp

Trong tác phẩm kinh điển “Tinh thần pháp luật”, nhà khai sáng vĩ đại Montesquieu đã lý giải như sau về ba nhánh quyền lực: “Trong mỗi quốc gia đều có

ba thứ quyền lực: quyền lập pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những điều trong luật dân sự. Với quyền lực thứ nhất, Nhà

vua hay pháp quan làm ra các thứ luật cho một thời gian hay vĩnh viễn, và sửa đổi

hay hủy bỏ luật này. Với quyền lực thứ hai, Nhà vua quyết định hòa hay chiến, gửi

đại sứ các nước, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lược. Với quyền lực thứ ba, Nhà vua

hay pháp quan trừng trị tội phạm, phân xử tranh chấp giữa các cá nhân. Người ta sẽ gọi đây là quyền tư pháp, vì trên kia là quyền hành pháp quốc gia”13. Như vậy, theo quan điểm nguyên thủy của những nhà khai sáng thì quyền lập pháp là quyền làm ra

luật, sửa đổi hay hủy bỏ luật; còn quyền hành pháp là quyền “quyết định hòa hay

chiến, gửi đại sứ các nước, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lược”, trọng tâm của

quyền hành pháp là quyền thực hiện các biện pháp đối nội và đối ngoại trong khuôn

khổ các đạo luật quốc gia hay chính là quyền thi hành luật, quyền cai trị quốc gia theo

quy định của luật.

Quan điểm của Montesquieu về quyền lập pháp, quyền hành pháp thể hiện rất

rõ khi các nhà lập hiến Hoa Kỳ quy định về các nhánh quyền lực trong Hiến pháp

1787. Theo Từ điển luật học nổi tiếng Black’s Law Dictionary, “quyền lập pháp”

(legislative power) được hiểu là “quyền làm và sửa đổi các đạo luật… Theo luật liên

bang, quyền này được trao cho Nghị viện, gồm Hạ viện và Thượng viện. Cơ quan lập pháp có thể ủy một phần thẩm quyền lập pháp của mình cho các cơ quan thuộc ngành hành pháp dưới dạng thẩm quyền lập quy và thẩm quyền ban hành các quy định điều tiết, tuy nhiên không được ủy quyền lập pháp cho ngành tư pháp”14. Còn “quyền hành pháp” (excutive power) là “quyền bảo đảm các đạo luật được thực thi một cách đầy đủ. Theo luật liên bang, quyền này được trao cho Tổng thống, còn ở các bang, quyền này được trao cho các Thống đốc. Các nội dung cụ thể của quyền hành pháp

13 Montesquieu, Hoàng Thanh Đạm dịch (2006), Bàn về tinh thần pháp luật, Nxb. Lý luận chính trị, tr.105-106. 14 Bryan A.Garner (ed.): Black’s Law Dictionary, 9th ed., (St. Paul, MN: Thomson Reuteurs, 2009) at 983.

34 của Tổng thống được quy định trong mục 2 Điều 2 Hiến pháp Mỹ”15. Trong cuốn Bách khoa thư về quyền lực (Encyclopedia of Power) có định nghĩa rằng “quyền

hành pháp là thẩm quyền thực thi các đạo luật và bảo đảm rằng các đạo luật này được thi hành như ý định đặt ra các đạo luật ấy” (the executive power is the authority to enforce laws and to ensure that they are implemented as intended)16.

Ngày nay, cùng với sự phát triển của xã hội và ở những gốc độ tiếp cận khác

nhau, các nhà khoa học cũng có những quan niệm khác nhau về quyền lập pháp,

quyền hành pháp cũng như mối quan hệ giữa hai nhánh quyền lực này. GS.TS. Nguyễn Đăng Dung cho rằng: “Quyền lập pháp thuở ban đầu được dùng để chỉ các

hành vi thảo luận và ban hành các văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật, quyền này còn được gọi là quyền làm luật (ra luật), nhưng sau đó theo thời gian quyền làm

luật được mở rộng sang các lĩnh vực khác như: giám sát, thành lập Chính phủ - hành

pháp, bỏ phiếu tín nhiệm hành pháp, thậm chí còn là xét xử cả các quan chức cao

cấp… Tất cả những hành vi nói trên đều được hiểu trong phạm vi của quyền lập pháp, quyền của cơ quan được thành lập từ sự ủy thác của cử tri”17. Cũng theo GS.TS. Nguyễn Đăng Dung thì quyền hành pháp trong nguyên nghĩa chỉ đơn thuần là quyền

thực thi các đạo luật một cách thụ động. Nhưng đến ngày nay, quan niệm như thế

không còn đúng nữa. Quyền hành pháp chính là “quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia”18. Theo đó, hoạch định chính sách là việc vạch ra những mục tiêu tổng quát cùng các phương tiện phải sử dụng để đạt được mục tiêu đó (thể hiện rõ

nét nhất ở quyền trình dự án luật của Chính phủ). Điều hành chính sách là vận dụng

những phương tiện cần thiết để thực hiện những mục tiêu đã đề ra, thể hiện ở những

quyền như: tổ chức nhân sự, điều hành trực tiếp và hoạt động lập quy, kiểm tra, xử lý

bảo đảm sự tuân thủ chính sách (thông qua hoạt động xử lý hoặc đề nghị xử lý vi

phạm pháp luật).

TS. Trần Anh Tuấn cũng đồng quan điểm khi cho rằng: quyền hành pháp là

“quyền năng trực tiếp trong hoạch định, đệ trình chính sách và thực thi chính sách”. Quyền này bao gồm: đề xuất chính sách, pháp luật để Quốc hội phê chuẩn, thông qua, để rồi theo nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chính phủ lại thực thi chính sách, pháp luật, truy tố tội phạm và đưa các hành vi vi phạm pháp luật (công tố) để Tòa án xét

15 Bryan A.Garner (ed.): Black’s Law Dictionary, 9th ed., tlđd, at 657. 16 Andre Kaiser, “Executive Power” in Keith Dowding (ed.), Encyclopedia of Power (London: Sage, 2011), at 228. 17 Nguyễn Đăng Dung (chủ biên), (2007), Quốc hội Việt Nam trong Nhà nước pháp quyền, Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội, tr.82. 18 Nguyễn Đăng Dung: “Quyền hành pháp và quyền hành chính nhà nước cao nhất”; http://doc.edu.vn/tai- lieu/quyen-hanh-phap-va-quyen-hanh-chinh-nha-nuoc-cao-nhat-39185.

35 xử19. GS.TS. Phạm Hồng Thái thì cho rằng: quyền hành pháp chính là “quyền điều hành đất nước” một cách liên tục, không ngưng trệ, đồng thời nhấn mạnh: “hành

pháp mạnh” là hành pháp “biết quản lý, biết dẫn dắt các quá trình xã hội phát triển phù hợp với các quy luật của tự nhiên và xã hội tất yếu dẫn đất nước tới phát triển, phồn vinh”20.

Theo quan điểm của GS.TS. Trần Ngọc Đường thì: “Quyền lập pháp là quyền

đại diện cho Nhân dân thể hiện ý chí chung của quốc gia. Những người được Nhân

dân trao cho quyền này là những người do phổ thông đầu phiếu bầu ra hợp thành cơ quan gọi là Quốc hội. Thuộc tính cơ bản, xuyên suốt mọi hoạt động của quyền này là

đại diện cho Nhân dân, bảo đảm cho ý chí chung của Nhân dân được thể hiện trong các đạo luật mà mình là cơ quan duy nhất được Nhân dân giao quyền biểu quyết

thông qua luật. Quyền biểu quyết thông qua luật là quyền lập pháp, chứ không phải

là quyền đưa ra các mô hình xử sự cho xã hội. Vì vây, quyền lập pháp không đồng

nghĩa với quyền làm ra luật. Đồng thời, là người thay mặt Nhân dân giám sát tối cao

mọi hoạt động của nhà nước, nhất là hoạt động thực hiện quyền hành pháp, để góp

phần giúp cho các quyền mà Nhân dân giao cho các cơ quan nhà nước không bị lạm

quyền, lộng quyền hay bị tha hóa”.

“Quyền hành pháp là quyền tổ chức thực hiện ý chí chung của quốc gia do

Chính phủ đảm trách. Thuộc tính cơ bản, xuyên suốt mọi hoạt động của quyền này là

đề xuất, hoạch định, tổ chức soạn thảo chính sách quốc gia và sau khi chính sách

quốc gia được thông qua là người tổ chức thực hiện và quản lý nhà nước mà thực

chất là tổ chức thực hiện pháp luật để bảo đảm an ninh, an toàn và phát triển xã hội.

Không có một Chính phủ thực hiện quyền hành pháp một cách hữu hiệu, thông minh;

không thể có một nhà nước giàu có, phát triển ổn định cả về mặt kinh tế lẫn mặt xã

hội. Thực hiện quyền này đòi hỏi Chính phủ và các thành viên của Chính phủ phải nhanh nhạy, quyết đoán kịp thời và quyền uy tập trung thống nhất”21. Mặc dù có những quan điểm, nhận thức khác nhau tùy vào từng giai đoạn lịch sử và cách thức tiếp cận nhưng tựu chung lại cho đến ngày nay, thì có thể hiểu về quyền lập pháp, quyền hành pháp và mối quan hệ giữa hai nhánh quyền lực này như sau:

19 Trần Anh Tuấn: “Quyền hành pháp và vai trò của Chính phủ trong thực hiện quyền lực nhà nước”; http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/du-thao-sua-doi-nam-1992/2013/23777/Quyen-hanh-phap-va-vai-tro- cua-Chinh-phu-trong-thuc-hien.aspx. 20 Phạm Hồng Thái: “Sự

chính”;

quyền

pháp

hành

liên

của

lực

tục

và

hành http://www.hids.hochiminhcity.gov.vn/c/document_library/get_file?uuid=bd11d784-87c7-4423-845c- 6cb502566e36&groupId=13025. 21 Trần Ngọc Đường: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; http://moj.gov.vn/qt/cacchuyenmuc/ctv/news/Pages/nghien-cuu-trao- doi.aspx?ItemID=7.

- Quyền lập pháp là quyền đại diện, thể hiện ý chí chung của Nhân dân qua

việc biểu quyết thông qua một đạo luật, một chính sách quốc gia; và giám sát việc thi

hành luật cũng như thực thi chính sách quốc gia trong thực tế. Bản chất của quyền lập pháp là mang tính đại diện cho ý chí chung trong việc biểu quyết thông qua luật chứ

không đồng nhất với quyền làm luật. Tính đại diện của quyền lập pháp còn thể hiện ở

chỗ cơ quan thực hiện quyền lập pháp có quyền giám sát hoạt động của các cơ quan

khác (đặc biệt là cơ quan hành pháp) trong việc thực thi một đạo luật hay một chính

sách nào đó trong thực tế.

Hiến pháp các quốc gia trên thế giới đều trao quyền lập pháp cho Nghị viện

(Quốc hội). Vì vậy mà Nghị viện (Quốc hội) còn được gọi là cơ quan lập pháp hay cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Cần phân biệt quyền lập pháp với hoạt động lập pháp,

theo đó, nội dung cốt lõi của quyền lập pháp chính là quyền đồng ý hoặc không đồng

ý thông qua một chính sách hoặc một dự luật nào đó và chỉ có Nghị viện (Quốc hội)

được trao quyền này. Trong khi đó, hoạt động lập pháp là một quy trình phức tạp bao

gồm nhiều công đoạn từ soạn thảo dự án, thẩm tra chỉnh lý dự án, đến thảo luận thông

qua và công bố luật với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau. Do đó, quyền lập

pháp chỉ là một công đoạn của hoạt động lập pháp và không đồng nhất với hoạt động

lập pháp. Thuật ngữ lập pháp trong luận án này được hiểu là cơ quan thực hiện quyền

lập pháp hay nhánh quyền lực lập pháp (Nghị viện hay Quốc hội).

- Quyền hành pháp là quyền kiến tạo, hoạch định chính sách quốc gia và tổ

chức, điều hành để thực thi chính sách quốc gia trong thực tế. Nội dung của quyền

hành pháp bao gồm: khởi xướng, đề xuất chính sách và dự thảo luật để trình cơ quan

lập pháp thảo luận, thông qua; ban hành các kế hoạch, chính sách cụ thể và văn bản

dưới luật để các cơ quan hành chính thực thi các chính sách và luật do cơ quan lập

pháp thông qua; chỉ đạo, điều hành, hướng dẫn và giám sát việc thực hiện chính sách

và pháp luật; thiết lập trật tự công cộng nhằm ổn định và phát triển quốc gia; phát

hiện và xử lý những hành vi vi phạm theo thẩm quyền hoặc yêu cầu Tòa án xét xử theo thủ tục tố tụng. Bản chất của quyền hành pháp là mang tính cai trị thể hiện ở chỗ: cơ quan hành pháp phải chủ động hoạch định, đề xuất ban hành chính sách, pháp luật (hoặc tự mình ban hành chính sách, pháp luật) và thực hiện các hoạt động điều hành,

quản lý nhằm thực thi chính sách, pháp luật trong thực tế bảo đảm sự ổn định và phát triển quốc gia.

Hiến pháp các quốc gia trên thế giới đều trao quyền hành pháp cho Chính phủ. Vì vậy mà Chính phủ còn được gọi là cơ quan hành pháp hay cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Cần phân biệt quyền hành pháp với hoạt động hành pháp, theo đó, nội dung cốt lõi của quyền hành pháp là quyền tổ chức thực hiện ý chí chung của

quốc gia do Chính phủ đảm trách. Thuộc tính cơ bản, xuyên suốt của quyền này là đề

xuất, hoạch định, tổ chức soạn thảo chính sách quốc gia và sau khi chính sách quốc

gia được thông qua là người tổ chức thực hiện và điều hành quản lý để bảo đảm an ninh, an toàn và phát triển xã hội. Hoạt động hành pháp thì rộng hơn quyền hành pháp

vì nó bao gồm cả việc thông qua chính sách hành pháp của Quốc hội và những hoạt

động điều hành quản lý của cơ quan hành chính địa phương. Do đó, quyền hành pháp

chỉ là một công đoạn chủ yếu của hoạt động hành pháp và không đồng nhất với hoạt

động hành pháp. Thuật ngữ hành pháp trong luận án này được hiểu là cơ quan thực hiện quyền hành pháp hay nhánh quyền lực hành pháp (Chính phủ).

- Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp là sự liên hệ, sự tác động qua lại lẫn nhau giữa hai nhánh quyền lực này (Nghị viện với Chính phủ) trong quá trình tổ chức

và hoạt động nhằm hướng đến việc thực hiện các chức năng và mục tiêu chung của

Nhà nước và đảm bảo bản chất của quyền lực nhà nước luôn thống nhất, thuộc về

Nhân dân. Tùy vào từng hình thức chính thể, các nhà lập hiến sẽ có cách thiết lập

khác nhau về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp nhưng tựu chung lại, mối quan

hệ này luôn được xác lập trên ba phương diện chính: sự phân chia, sự phối hợp và sự

kiểm soát lẫn nhau giữa hai nhánh quyền lực này.

2.1.2. Đặc điểm mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp

- Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp chỉ được thiết lập trong xã hội dân

chủ. Bởi lẽ, trong xã hội dân chủ thì quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân và chính

Nhân dân bằng Hiến pháp đã phân chia, đã ủy quyền cho các cơ quan nhà nước thực

hiện các loại quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Như vậy, nguồn gốc của quyền

lực nhà nước trong xã hội dân chủ không phải là tự có hay do thượng đế ban tặng mà

là do Nhân dân ủy quyền, trao quyền. Một khi các cơ quan nhà nước được Nhân dân

trao cho quyền lực thì tất yếu phải có sự kiểm soát quyền lực. Trên nền tảng của sự

phân chia và nhu cầu kiểm soát quyền lực mới đặt ra vấn đề thiết lập mối quan hệ

giữa các nhánh quyền lực với nhau. Trong một xã hội độc tài, chuyên chế thì quyền lực luôn tập trung thống nhất ở Hoàng đế, không có sự phân chia và không đặt ra nhu cầu kiểm soát giữa các nhánh quyền lực. Do đó, trong xã hội phi dân chủ sẽ không đặt vấn đề thiết lập mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực nói chung, cũng như không đặt

vấn đề thiết lập mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp nói riêng.

- Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp được thiết lập nhằm hướng đến mục đích cuối cùng là để thực hiện các chức năng và mục tiêu chung của Nhà nước và đảm bảo bản chất của quyền lực nhà nước luôn thống nhất, thuộc về Nhân dân. Trong các chính thể khác nhau sẽ có cách thiết lập khác nhau về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp; mức độ phân chia, phối hợp và kiểm soát giữa hai nhánh quyền lực này

cũng khác nhau. Sự phân chia và phối hợp giữa lập pháp và hành pháp dù có khác

nhau trong từng chính thể nhưng mục đích cuối cùng vẫn là nhằm chuyên môn hóa

việc thực thi quyền lập pháp, quyền hành pháp; mỗi cơ quan sẽ làm đúng, làm đủ và làm có trách nhiệm phần việc được phân công; tránh trình trạng bao biện, làm thay.

Từ đó sẽ tạo ra những chính sách hợp lý, những đạo luật có chất lượng và việc quản

lý, điều hành các chính sách và pháp luật trong thực tế mới đạt hiệu quả góp phần ổn

định và phát triển đất nước. Sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp dù có khác nhau

trong từng chính thể nhưng mục đích cuối cùng vẫn là nhằm hạn chế tình trạng lạm quyền, sai quyền, tha hóa quyền lực trong việc thực thi quyền lập pháp và hành pháp.

Có như thế thì Nhân dân mới kiểm soát và đánh giá được hiệu lực, hiệu quả việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp mà Nhân dân đã ủy quyền cho các cơ quan thực

hiện. Đồng thời cũng là để cho các cơ quan lập pháp, hành pháp được giao quyền đề

cao trách nhiệm trong việc thực thi quyền lực và tự kiểm tra việc thực hiện quyền lực

được Nhân dân trao cho mình.

- Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp là mối quan hệ cơ bản nhất, quan

trọng nhất, là tiêu điểm của học thuyết phân quyền và là nội dung cốt lõi của các bản

Hiến pháp. Nội dung cơ bản của học thuyết phân chia quyền lực của Montesquieu

(1689 - 1755) chính là sự phân chia và kiểm soát giữa ba nhánh quyền lực: lập pháp,

hành pháp và tư pháp. Từ đó đã tạo ra mối quan hệ đan xen và chế ước giữa ba nhánh

quyền lực: lập pháp với hành pháp, hành pháp với tư pháp, tư pháp với lập pháp. Với

chức năng vốn có là xét xử nên ngành tư pháp được thiết kế một cách độc lập với hai

nhánh quyền lực còn lại để đảm bảo tính khách quan và công bằng trong hoạt động

xét xử. Bên cạnh đó, hoạt động tư pháp luôn tuân theo một trình tự, thủ tục tố tụng rất

chặt chẽ và ngoài phương thức dùng lập pháp, hành pháp để kiểm soát tư pháp thì có

nhiều phương thức khác để kiểm soát quyền tư pháp như kiểm soát tư pháp thông qua

quyền kháng cáo, kháng nghị; kiểm soát tư pháp thông qua truyền thông và công

luận;...

Trong khi đó quyền hành pháp với đặc trưng vốn có của mình là trực tiếp điều hành, quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội nên là nhánh quyền lực có nguy cơ lạm quyền, sai quyền và tha hóa quyền lực rất cao. Do đó, nhu cầu kiểm soát quyền

hành pháp là mối quan tâm hàng đầu của các nhà lập hiến, mà sự kiểm soát đầu tiên, chủ yếu và quan trọng nhất là sự kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp. Chính vì thế, trong các mối quan hệ này thì mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp là mối quan hệ cơ bản nhất, quan trọng nhất cho việc tạo ra các mô hình chính thể. Nếu như cách thành lập và vai trò của Nguyên thủ quốc gia có ý nghĩa quan trọng trong việc phân biệt hình thức chính thể quân chủ với cộng hòa, thì mối quan hệ giữa lập pháp

với hành pháp có ý nghĩa quan trọng để nhận diện chính thể cộng hòa đại nghị, cộng

hòa tổng thống hay cộng hòa hỗn hợp. Mối quan hệ giữa lập pháp với hành pháp xác

định vị trí, thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, quyết định chế độ chính trị của mỗi quốc gia. Vì thế, trong một chừng mực nhất định, mối quan hệ này phản ánh mức độ

dân chủ trong xã hội.

- Quy luật chung trong việc thiết lập mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp

là đều hướng đến việc xây dựng một cơ quan lập pháp thận trọng, thấu đáo, thực

quyền trong việc thông qua luật, chính sách và giám sát hành pháp; một cơ quan hành pháp có khả năng kiến tạo trong việc hoạch định chính sách, mạnh mẽ trong việc điều

hành quản lý và dám chịu trách nhiệm:

i). Thiết lập mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp phải hướng đến việc xây

dựng một cơ quan lập pháp thận trọng, thấu đáo. Với tư cách là cơ quan lập pháp -

làm luật, Nghị viện phải là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của các tầng

lớp Nhân dân. Sự bàn bạc thận trọng, tính toán thấu đáo đến mọi quyền lợi của Nhân

dân là một bản tính cần phải có của lập pháp trong Nhà nước pháp quyền. Nghĩa là

lập pháp phải có trách nhiệm biến những tâm tư, nguyện vọng của các tầng lớp Nhân

dân thành pháp luật dựa trên sự cân nhắc kỹ lưỡng, tính toán thấu đáo, không tạo ra

những kẻ hở của luật pháp. Luật pháp xét về mặt bản chất thực tiễn (ý nghĩa thực

dụng) là một cách thức thể hiện lợi ích và phương thức điều tiết các loại lợi ích khác

nhau trong xã hội. Làm luật là một quá trình khó khăn trong việc đàm phán, nhượng

bộ nhau về lợi ích. Do đó, Nghị viện không thể hấp tấp, vội vàng, nông nổi và thiếu

thận trọng khi ban hành một đạo luật nào đó. Nghị viện - với tư cách là một cơ quan

làm việc theo chế độ tập thể - chỉ có thể ban hành được một đạo luật đúng đắn cho cả

hiện tại và nhất là cho cả tương lai khi và chỉ khi có một sự bàn bạc, thảo luận một

cách thận trọng. Với cơ chế làm việc tập thể như Nghị viện thì việc thông qua một

quyết định vội vàng, thiếu cân nhắc là rất hay xảy ra. Để chống lại hiện tượng này, cơ

quan lập pháp ở các nước tư sản thường được cơ cấu thành hai Viện. Một dự luật sẽ được thông qua ở Hạ viện trước, rồi mới chuyển lên cho Thượng viện thông qua (hay có thể ngược lại)22. Thậm chí ở nhiều nước, Nguyên thủ quốc gia còn có quyền phủ quyết một đạo luật đã được lập pháp thông qua hoặc giải tán Nghị viện trước thời hạn. 22 Để đảm bảo sự kiềm chế của Thượng viện so với Hạ viện trong việc ban hành một đạo luật, Hiến pháp của các nước quy định, Thượng Nghị sĩ thường nhiều tuổi hơn và nhiệm kỳ thường dài hơn so với Hạ Nghị sĩ. Điều này sẽ làm cho Thượng viện có tính chất bảo thủ hơn và là một cái chốt an toàn trong hoạt động lập pháp. Với mô hình hai Viện sẽ góp phần khắc phục sự vội vàng, “nóng nảy” và nhằm lột tả bản chất thận trọng cần phải có của cơ quan lập pháp trong Nhà nước pháp quyền. Bên cạnh hạn chế sự vội vàng, thiếu thận trọng của cơ quan lập pháp, Hiến pháp trong nhà nước pháp quyền còn phải có cơ chế khắc phục sự dựa dẫm, ỷ lại vào người khác theo kiểu “cha chung không ai khóc” của các Nghị sĩ vì đây là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể (Xem Nguyễn Đăng Dung, Trương Đắc Linh, Nguyễn Mạnh Hùng, Lưu Đức Quang, Nguyễn Văn Trí (2010), Xây dựng và bảo vệ Hiến pháp: Kinh nghiệm thế giới và Việt Nam, Nxb. Giáo dục Việt Nam, tr.63-64).

Điều này đảm bảo cho quyền lực của cơ quan lập pháp phải phù hợp với các nguyên

tắc của pháp luật và phải chịu sự kiểm soát.

ii). Thiết lập mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp phải hướng đến việc xây dựng một cơ quan hành pháp mạnh, quyết đoán và trách nhiệm. Theo quy định của

Hiến pháp các nước, quyền hành pháp được trao cho Chính phủ. Chức năng của

Chính phủ là điều hành và quản lý nhà nước theo các văn bản luật đã được lập pháp

ban hành. Để quản lý có hiệu quả, Chính phủ phải nắm được nhân lực, vật lực cũng

như những tiềm năng khác của đất nước, thống nhất quản lý để sử dụng hợp lý các nguồn lực đó. Chính phủ được xem là cơ sở cho mọi hoạt động, là trung tâm của bộ

máy nhà nước. Công việc quản lý phát sinh hàng ngày, hàng giờ cho nên cần những quyết định nhanh chóng kịp thời, mang tính thời sự, cần có sự tập trung và thống nhất

trong quá trình quản lý. Do đó, tính quyết đoán và tính chịu trách nhiệm là bản tính

cần phải có của Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền. Hai bản tính này có mối liên

hệ mật thiết với nhau. Tính quyết đoán thể hiện ở chỗ luôn phải chủ động đương đầu

với sự việc, phải đưa ra những quyết định nhanh chóng kịp thời, chủ động ứng phó

với sự việc; đồng thời phải cương quyết thực hiện quyết định đến cùng. Tính dám

chịu trách nhiệm thể hiện ở chỗ có bản lĩnh gánh vác hậu quả trước mọi thất bại có

thể xảy ra như dám từ chức; dám bồi thường thiệt hại; dám xin lỗi trước công chúng

khi quyết định đã bị thất bại, không như dự định.

Để lột tả được hai bản tính này của Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền thì

trước hết Hiến pháp phải tạo ra một cơ chế nhằm đảm bảo được sự độc lập của hành

pháp trước lập pháp. Bởi vì, có độc lập thì Chính phủ mới có bản lĩnh để hành động

theo ý muốn của mình một cách cương quyết theo kiểu đã dám nghĩ thì sẽ dám làm và

đã dám làm thì sẽ dám chịu. Việc phải điều hành và quản lý đất nước theo các đạo

luật do lập pháp làm ra là theo quy định của Hiến pháp, chứ không có nghĩa là hành

pháp phải hoàn toàn lệ thuộc lập pháp. Khuynh hướng chung hiện nay là Hiến pháp

của các nước đều tăng cường quyền hành pháp cho Chính phủ để Chính phủ thực sự là trung tâm của bộ máy hành pháp, điều hành và phát triển đất nước một cách hiệu quả23.

23 Bên cạnh đó, Hiến pháp trong Nhà nước pháp quyền phải đặt nền tảng pháp lý cho việc xây dựng một Bộ máy hành pháp tinh gọn, năng động và hiệu quả. Bởi vì với trách nhiệm phải thực thi các quyết định của lập pháp, nếu càng ít người, càng ít cấp trung gian thì lại càng tiện lợi, càng nhanh chóng, càng bớt đi sự can thiệp và càng bớt đi sự lạm quyền. Vì thế mà các học giả tư sản từng cho rằng, Chính phủ mạnh phải là Chính phủ của thiểu số; Chính phủ càng ít người Chính phủ càng mạnh. Hiến pháp trong Nhà nước pháp quyền phải đặt nền tảng pháp lý cho việc xây dựng một Bộ máy hành pháp theo hướng phát huy vai trò của thủ trưởng và phát huy cơ chế chịu trách nhiệm cá nhân. Bởi vì tính quyết đoán và dám chịu trách nhiệm chỉ có thể có được khi quyền lực tập trung vào trong tay một người, chứ không thể phân tán cho nhiều người. Cơ chế chịu trách nhiệm cá nhân bao hàm cả sự chịu trách nhiệm của người đứng đầu Bộ máy hành pháp trực tiếp hoặc gián tiếp trước Nhân dân, và sự chịu trách nhiệm của các vị Bộ trưởng trước người đứng đầu hành pháp (Xem Nguyễn Đăng

2.1.3. Yêu cầu và nội dung mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà

nƣớc pháp quyền

Nhà nƣớc pháp quyền là một Nhà nƣớc phải bị giới hạn và kiểm soát quyền lực. Từ thời cổ đại, mầm mống tư tưởng về Nhà nước pháp quyền đã xuất hiện

dưới dạng các quan điểm triết học, chính trị của các nhà tư tưởng, các nhà cầm quyền

có tinh thần cải cách. Trước sự hưng thịnh và suy vong của mỗi triều đại, lịch sử tư

tưởng nhân loại đều đặt ra những câu hỏi có tính phổ quát: quyền lực nhà nước từ đâu

mà có; làm thế nào để quyền lực nhà nước không bị tha hóa, biến chất; nhà nước và pháp luật là gì và kết hợp với nhau như thế nào; công dân có vị trí như thế nào trong

mối quan hệ với nhà nước và pháp luật; nhà nước như thế nào thì đáp ứng được sự phát triển của xã hội;… Qua quá trình lịch sử lâu dài, loài người dần dần tìm thấy câu

trả lời cho vấn đề trên bằng việc tổ chức nhà nước thành Nhà nước pháp quyền - Nhà

nước được tổ chức và vận hành bằng những cơ chế bảo đảm quyền lực của nó thuộc

về Nhân dân, chứ không phải thuộc về người cầm quyền; nhà nước quản lý xã hội

bằng pháp luật chứ không phải bằng ý muốn chủ quan của nhà cầm quyền. Những hạt

giống tư tưởng về Nhà nước pháp quyền có từ thời cổ đại, ấp ủ qua đêm dài trung cổ

hàng nghìn năm, đã bừng nở vào thời đại Phục hưng, thế kỷ Ánh sáng, và nhất là vào

thời kỳ chuẩn bị các cuộc Cách mạng tư sản ở Tây Âu thế kỷ XVII - XVIII.

Học thuyết về Nhà nước pháp quyền tư sản ra đời dựa trên cơ sở các quan

điểm pháp lý của giai cấp tư sản đang lên, đã tấn công quyết liệt và làm sụp đổ từng

mảng lớn của chế độ phong kiến độc đoán, chuyên quyền. Qua hàng nghìn năm, Nhà

nước pháp quyền từ những ý tưởng đã trở thành học thuyết và từ học thuyết qua hàng

trăm năm đã được hiện thực hóa một phần trong các nhà nước tư sản với những bản

sắc dân tộc khác nhau. Vì thế, vấn đề Nhà nước pháp quyền phải được xem xét trong

mối quan hệ biện chứng với tiến trình vận động và biến đổi không ngừng của lịch sử.

Mỗi thời đại lịch sử đều đặt ra và làm rõ thêm quan niệm về Nhà nước pháp quyền

như là một nhà nước thỏa mãn các yêu cầu phát triển của xã hội. Nhà nước pháp quyền vừa là sản phẩm, vừa là sức mạnh thúc đẩy xã hội loài người tiến lên24. Tuy nhiên, cho đến hiện nay, khoa học pháp lý vẫn chưa thể có một định nghĩa chính xác về Nhà nước pháp quyền. Thay vào đó, người ta thường dùng các bộ phận cấu thành

để mô tả nó một cách chi tiết. Song không ai có thể xác định một cách chính xác các thể chế nào, các yếu tố nào là không thể thiếu trong các thành tố của Nhà nước pháp quyền. Và bao trùm lên tất cả, Nhà nước pháp quyền là nhà nước bị giới hạn quyền Dung, Trương Đắc Linh, Nguyễn Mạnh Hùng, Lưu Đức Quang, Nguyễn Văn Trí (2010), Xây dựng và bảo vệ Hiến pháp: Kinh nghiệm thế giới và Việt Nam, tlđd, tr.63-64). 24 Lê Minh Quân (2003), “Xây dựng Nhà nước pháp quyền đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước theo định hướng XHCN ở Việt Nam hiện nay”, Nxb. Chính trị quốc gia, tr.7-9.

lực, mà phương tiện hạn chế quyền lực của Nhà nước này là các văn bản quy phạm

pháp luật, đứng đầu là Hiến pháp. Đây được xem là một trong những thành tố được

nhiều học giả đồng ý nhất. Hay nói cách khác, nhà nước bị giới hạn quyền lực bằng pháp luật là hiện thân của Nhà nước pháp quyền25.

Nhìn một cách tổng quát, Nhà nước pháp quyền là một nhà nước dân chủ, tự

đặt mình dưới pháp luật, được xây dựng, tổ chức và hoạt động theo pháp luật và quản

lý bằng pháp luật, mà Hiến pháp là đạo luật có tính tối cao. Nguyên tắc quan trọng

nhất trong Nhà nước pháp quyền là nhà nước chỉ thực thi quyền lực một cách hợp pháp dựa trên các văn bản quy phạm pháp luật, đứng đầu là Hiến pháp. Như vậy, yêu

cầu tối thiểu nhất của Nhà nước pháp quyền là Nhà nước phải đặt mình dưới pháp luật vì “Nhà nước pháp quyền đòi hỏi phải có sự thống nhất giữa tính tối cao của pháp luật với hình thức pháp lý của tổ chức quyền lực chính trị”26. Theo nghĩa đó, có thể nói Nhà nước pháp quyền là nhà nước mà ý chí của Nhân dân được nâng lên

thành luật, vừa dùng pháp quyền để đặt ra pháp luật và dùng pháp luật để quản lý xã

hội và quản lý chính mình. Nói tóm lại, sự ra đời của Hiến pháp và lý thuyết về Nhà

nước pháp quyền đều nhằm hướng đến một mục đích trước tiên và chủ yếu là giới

hạn quyền lực nhà nước để bảo vệ quyền con người, quyền công dân.

Phân quyền là một phƣơng thức hữu hiệu nhất để giới hạn và kiểm soát quyền lực nhà nƣớc. Quyền lực nhà nước phải được giới hạn bằng sự phân chia và

tự kiểm soát bên trong bằng cơ chế kiềm chế, đối trọng, vì quyền lực nhà nước luôn

có xu hướng tự mở rộng, tự tăng cường vai trò của mình. Bất cứ ở đâu có quyền lực

là xuất hiện xu thế lạm quyền và chuyên quyền, cho dù quyền lực ấy thuộc về ai. Bởi

lẽ, quyền lực nhà nước là của Nhân dân giao cho các cơ quan nhà nước suy cho cùng

là giao cho những người cụ thể để thực hiện. Mà con người thì “luôn luôn chịu sự

ảnh hưởng của các loại tình cảm và dục vọng đối với các hành động của con người. Điều cũng khiến cho lý tính đôi khi bị chìm khuất”27. Do vậy, để đảm bảo các quyền tự do cơ bản của công dân, ngăn ngừa các hành vi lạm quyền của các chủ thể nắm giữ quyền lực nhà nước thì phải có một cơ chế hữu hiệu nhằm giới hạn quyền lực nhà nước. Cách tốt nhất để chống lạm quyền là giới hạn quyền lực bằng các công cụ pháp lý và cách thực hiện không phải là tập trung quyền lực, mà là phân chia nó ra. Hạn

chế quyền lực nhà nước bên trong được thực hiện bởi chính các cơ quan trong Bộ máy nhà nước đó, còn phương thức hạn chế quyền lực nhà nước từ bên ngoài là

25 Nguyễn Đăng Dung (2004), Sự hạn chế quyền lực nhà nước, Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội, tr.88. 26 Viện nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật (1995), Những vấn đề lý luận cơ bản về Nhà nước và Pháp luật, Nxb. Chính trị quốc gia, tr.100. 27 J.S. Mill (2005), Luận về tự do, Nxb. Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, tr.131.

những phương thức do Hiến pháp quy định cho các thiết chế bên ngoài nhà nước tác

động vào hoạt động của Nhà nước như hoạt động tự do báo chí, bằng các quyền khiếu nại, tố cáo hay giám sát của Nhân dân đối với Nhà nước28.

Trong một số tài liệu có nguồn gốc dịch thuật, đã xác định hai khía cạnh của

phân quyền. Khía cạnh thứ nhất là sự phân bố quyền lực của các cơ quan nhà nước,

không một cơ quan nào nắm trọn vẹn quyền lực nhà nước. Khía cạnh thứ hai là không

một cơ quan nào có địa vị chuyên chế tuyệt đối mà không bị ràng buộc bởi Hiến pháp

và pháp luật. Quan niệm này đúng nhưng chưa đủ, vì chỉ nói lên được sự độc lập giữa ba quyền mà chưa nói lên được sự tác động liên hệ giữa chúng. Chính Montesquieu

đã từng xác định quan hệ này đầy đủ hơn. Theo ông, các quyền này độc lập với nhau như một giải pháp không thể hình thành một chế độ độc tài, chuyên chế. Sự độc lập

này không chỉ ở cơ cấu bộ máy, mà cả trên bình diện cá nhân. Và ông cũng quan

niệm rất rõ ràng rằng, ba quyền trong quyền lực nhà nước là ràng buộc lẫn nhau, tạo

nên một trạng thái “dường như nghỉ ngơi hoặc bất động”, nhưng “vì tính tất yếu của

mọi sự vật là vận động, nên cả ba quyền lực vẫn buộc phải đi tới, và đi tới một cách nhịp nhàng”29. Đây chính là điểm quan trọng nhất trong mối liên hệ giữa ba loại cơ quan nhà nước trong cơ chế phân quyền. Nội dung liên hệ trong nguyên tắc phân

quyền biểu hiện ở sự phối hợp, sự đan xen và sự chế ước trong hoạt động giữa ba

quyền:

i). Bản thân sự phân định quyền lực đã là sự phân định trong phối hợp. Thực tế

không có bất kỳ một hệ thống quyền lực nhà nước nào khi phân định xong thì mỗi bộ

phận quyền lực lại hoàn toàn tự hoạt động riêng biệt, như kiểu một bộ máy mà các

bánh xe răng cưa rời rạc nhau, tự quay lấy một mình, mà trái lại chúng phải khớp với

nhau. Chính điều này làm cho quyền lực nhà nước vận hành suôn sẻ. Sự phối hợp này

thể hiện trước tiên là việc cùng vận hành trong guồng máy nhà nước chung theo một

xu hướng nào đó. Cho dù không có được những biểu hiện phối hợp vừa nêu, thì giữa

các cơ quan quyền lực trên thực tế cũng phải có sự phối hợp, phải hướng đến sự phối hợp. Các loại cơ quan không thể tự hoạt động riêng rẽ nhau mà có sự đan xen, kiềm chế lẫn nhau, buộc phải dựa vào nhau (hành pháp cần có luật, ngân sách, quy định thuế từ lập pháp; những gì lập pháp ban hành cần được thực hiện thông qua hành

pháp và tư pháp; trường hợp cơ quan tư pháp cũng tương tự như vậy). Vì thế các cơ quan nhà nước buộc phải phối hợp với nhau.

28 Xem thêm Nguyễn Đăng Dung, Trương Đắc Linh, Nguyễn Mạnh Hùng, Lưu Đức Quang, Nguyễn Văn Trí (2010), Xây dựng và bảo vệ Hiến pháp: Kinh nghiệm thế giới và Việt Nam, tlđd, tr.18. 29 Montesquieu, Hoàng Thanh Đạm dịch (1996), Tinh thần pháp luật, Nxb. Giáo dục, tr.303.

ii). Sự phối hợp còn được thực hiện bằng quan hệ đan xen quyền lực: hành

pháp được quyền phủ quyết các dự án luật đã được Quốc hội thông qua, lập pháp

được quyền phê chuẩn các quyết định bổ nhiệm của Tổng thống và phê chuẩn các hiệp định đã được Tổng thống hoặc Bộ trưởng ký kết, tư pháp được quyền xét xử các

hành vi của hành pháp, hành pháp được quyền bổ nhiệm các Thẩm phán của Tòa án

tối cao, lập pháp được quyền quyết định ngân sách hoạt động của hành pháp và tư

pháp, tư pháp được quyền xét xử các đạo luật vi hiến của lập pháp.

iii). Quan hệ đan xen như vậy, tiến tới một bước chính là sự kiểm soát và kiềm chế giữa các loại cơ quan. Sự kiểm soát và kiềm chế đó không những là không để một

cơ quan chi phối toàn bộ quyền lực nhà nước, mà còn là sự kiềm chế đối với từng cơ quan trên phạm vi mà tưởng chừng như thuộc lĩnh vực của chính cơ quan đó. Sự kiểm

soát và kiềm chế này không chừa bất kỳ một loại cơ quan nhà nước nào, do vậy,

không có bất kỳ một loại cơ quan nào có được quyền hạn tuyệt đối cuối cùng, là điểm

hội tụ quyền lực tuyệt đối cuối cùng. Sự kiềm chế và đối trọng như vậy không phải là

làm cho bộ máy nhà nước hoạt động kém hiệu quả, mà trước hết là không để bất kỳ

một loại cơ quan nào có thể tự mình thâu tóm mọi quyền hành hay đi đến chỗ lạm

quyền trong khi thực hiện quyền lực nhà nước; là không đưa nhà nước, cơ quan nhà

nước, con người trong bộ máy nhà nước đi đến chỗ lạm quyền, độc tài, chuyên chế; và đồng thời như một hệ quả, chính là làm tăng hiệu năng cho bộ máy nhà nước30. Sự phân chia quyền lực để tiến tới kiểm soát quyền lực thể hiện tầm vóc lớn lao có ý

nghĩa thời đại trong học thuyết phân chia quyền lực của Montesquieu.

Bản chất của phân quyền không có gì khác hơn chính là cơ chế kiềm chế, đối

trọng; dùng quyền lực để giới hạn và kiểm soát quyền lực; nhằm mục đích không để

quyền lực đi đến chỗ lạm quyền, chuyên chế, đảm bảo quyền con người. Phân quyền

là phương thức hữu hiệu nhất để giới hạn và kiểm soát quyền lực nhà nước, là kỹ

thuật tất yếu trong việc tổ chức và thực thi quyền lực trong một xã hội dân chủ và một

Nhà nước pháp quyền. Với phân quyền thì: “không một cơ quan nào có thể vỗ ngực tự xưng rằng chỉ có mình mới đại diện cho dân tộc. Và khi có ba cơ quan mang thế lực ngang nhau và độc lập đối với nhau thì tình trạng đó là một đảm bảo vĩnh viễn cho tự do công dân. Phân chia quyền hành tức là giảm uy thế toàn diện của chính

quyền khiến cho mỗi cơ quan công quyền là một cái máy hãm đối với các cơ quan khác, như Montesquieu đã nói. Sự phân quyền như vậy tương đương với chủ nghĩa tự do, trong lĩnh vực tổ chức quốc gia”31. Với ý nghĩa này, phân quyền chỉ có thể có trong chế độ dân chủ, chỉ có thể hiện diện và tồn tại trong chế độ “nơi mà ở những 30 Nguyễn Mạnh Hùng (2011), “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1946”, tlđd, tr.10. 31 Lê Đình Chân (1974), Luật Hiến pháp và các định chế chính trị, tlđd, tr.206.

mức độ khác nhau, Nhân dân tham gia thực hiện quyền lực nhà nước, quyền lực nhà nước được xem là bắt nguồn từ Nhân dân và phục vụ Nhân dân”32. Không hẳn là nhân tố duy nhất, nhưng phân quyền là nhân tố cần có trước nhất và nền tảng nhất về mặt pháp lý nhằm bảo đảm cho sự phi chuyên chế chính trị, bảo đảm cho dân chủ và xã hội công dân33.

Từ sự phân tích trên, có thể nhận thấy rằng trong Nhà nƣớc pháp quyền,

để đảm bảo quyền lực thuộc về Nhân dân thì tất yếu phải có sự phân chia, đối

trọng và kiểm soát chéo lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp.

Thứ nhất, giữa lập pháp và hành pháp phải có sự phân chia quyền lực rõ ràng,

minh bạch: “Khi các quyền lực lập pháp và hành pháp được sát nhập lại trong tay của cùng một người hoặc cùng một tổ chức của các pháp quan thì có thể sẽ không có

tự do, bởi vì người ta sợ rằng chính Nhà vua hoặc Nghị viện ấy sẽ ban hành ra những đạo luật độc tài và thực hiện chúng một cách độc tài”34. Phân chia quyền lực giữa lập pháp và hành pháp không chỉ tránh được tình trạng độc quyền khi mà quyền lực tập

trung vô hạn định vào một cơ quan nào đó; mà còn để tiến đến chuyên môn hóa việc

thực thi quyền lập pháp, quyền hành pháp một cách hiệu quả. Lập pháp và hành pháp

trở thành các phạm vi chuyên môn của quyền lực nhà nước với sự phân định cụ thể

chủ thể, đối tượng, phạm vi triển khai việc thực hiện quyền hạn của mỗi quyền. Vì

vậy, mỗi bộ phận mới có thể và mới có điều kiện nhận thức, giải quyết các vấn đề

thuộc phạm vi của mình một cách chuyên sâu, hợp lý, đúng đắn, tương ứng với tính

chuyên sâu của các vấn đề xã hội phát sinh. Phân chia quyền lực là nhằm mục đích

phân định nhiệm vụ, quyền hạn một cách rõ ràng giữa các cơ quan nhà nước; tránh sự

mâu thuẫn, chồng chéo giữa các cơ quan trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước.

Vì thế, những quy định của Hiến pháp về quyền lập pháp, hành pháp phải đặt nền

tảng cho sự vận hành và thực thi những quyền này một cách hiệu quả trên thực tế.

Những quy định này phải có tính minh bạch, cụ thể và đầy đủ. Nó vừa là cơ sở pháp

lý vừa là ranh giới cho việc thực thi quyền lực nhà nước.

Nội dung cụ thể của sự phân chia giữa lập pháp và hành pháp: một là, trong lĩnh vực lập pháp thì Hiến pháp phải phân định rõ cơ quan nào thực hiện quyền lập pháp hay quyền lập pháp được trao cho cơ quan nào; phải có sự phân định rõ ràng

phạm vi lập pháp với lập quy tức là phải có quy định rõ Nghị viện được làm luật

32 Nguyễn Minh Đoan (2009), “Quyền lực nhà nước thống nhất và vấn đề phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam” trong “Một số vấn đề về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước”, Nxb. Chính trị quốc gia, tr.32. 33 Nguyễn Mạnh Hùng (2011), “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1946”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 4, tr.14. 34 Montesquieu, The Spirit of the Laws, Translated by Thomas Nugent, New York Hafner Publishing Company 1949, tr.151.

trong những phạm vi nào; việc ủy quyền lập pháp được thực hiện như thế nào; để

Nghị viện làm luật thì Chính phủ có được quyền sáng kiến pháp luật hay không, theo

trình tự thủ tục nào; vai trò của cơ quan hành pháp trong việc công bố luật, giải thích, hướng dẫn thi hành luật và ban hành các văn bản lập quy được thực hiện như thế

nào;... hai là, trong lĩnh vực hành pháp thì Hiến pháp phải phân định rõ cơ quan nào

thực hiện quyền hành pháp hay quyền hành pháp được trao cho cơ quan nào; cơ quan

lập pháp có được tham gia vào việc thành lập cơ quan hành pháp hay không, tham gia

ở mức nào; trong quá trình thực hiện quyền hành pháp thì các quyết định hành pháp có liên quan đến nhân sự, tài chính ngân sách, điều ước quốc tế, chiến tranh hay hòa

bình và các quyết định hành pháp khác có cần thuyết phục cơ quan lập pháp đồng ý phê chuẩn hay không; quy định rõ ràng và rành mạch trách nhiệm cụ thể của từng loại

cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp và hành pháp;...

Thứ hai, phân chia quyền lực giữa lập pháp và hành pháp là cơ sở để hai nhánh

quyền lực này đối trọng, kiểm soát chéo lẫn nhau, tránh tình trạng lạm quyền, sai

quyền và tha hóa quyền lực. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong một quốc

gia tự do và dân chủ theo Montesquieu là: “Cơ quan lập pháp trong chính thể ấy gồm

có hai phần, phần này ràng buộc phần kia do năng quyền ngăn cản hỗ tương. Cả hai

phần sẽ bị quyền hành pháp ràng buộc và quyền hành pháp sẽ bị quyền lập pháp ràng buộc”35. Một Bộ máy nhà nước tốt không chỉ biết thực hiện các công việc được phân chia mà còn phải dự liệu và ngăn ngừa trước sự tùy tiện, lạm quyền có thể xảy

ra trong hoạt động điều hành và quản lý đất nước. Hiến pháp không chỉ quy định

những mặt tích cực của lập pháp và hành pháp, mà còn tính đến việc hạn chế những

mặt tiêu cực có tính tất yếu của nó. Hiến pháp là một đạo luật có đối tượng điều chỉnh

đặc biệt - hành vi của con người đối với con người - hay nói khác hơn, là quy định

việc con người phải quản lý con người. Nếu như Hamilton và Madison tin rằng loài

người luôn có lý trí, kỷ luật và công bằng thì hai ông cũng nhận thấy con người rất nhạy cảm đối với những đam mê, lòng tham lam và tính cố chấp36. Điều này cũng là lẽ đương nhiên bởi vì con người không phải là những thiên thần. “Nếu loài người là những thiên thần, thì chẳng cần một Chính phủ nào. Nếu những thiên thần cầm quyền, thì những kiểm soát bên trong hay từ bên ngoài cũng chẳng cần thiết. Nhưng để hình

thành một Chính phủ được điều hành giữa người với người, thì khó khăn lớn nhất là

35 Montesquieu, Trần Xuân Ngạn dịch (1961), Vạn pháp tinh lý, Nxb. Sài Gòn, tr.93. 36 Nguyễn Đăng Dung (2004), Tính nhân bản của Hiến pháp và bản tính của các cơ quan nhà nước, tlđd, tr.50.

chính quyền phải kiểm soát được những gì cơ quan này điều hành và bước tiếp theo phải tự kiểm soát chính mình”37.

Nội dung cụ thể của sự kiểm soát lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp: một là, lập pháp phải có quyền kiểm soát hành pháp thông qua các hình thức khác nhau như:

đặt ra những câu hỏi, chất vấn, điều trần đối với nhân viên hành pháp; thành lập các

Ủy ban để tiến hành điều tra, thanh tra hoạt động của cơ quan hành pháp; từ chối phê

chuẩn nhân sự hành pháp và các quyết định hành pháp; đỉnh cao sự kiểm soát của cơ

quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp là ở chỗ có quyền bất tín nhiệm lật đổ hành pháp hay là có quyền luận tội, phế truất nhân viên hành pháp;... hai là, hành pháp

phải có quyền kiểm soát lập pháp thông qua các hình thức khác nhau như: Chính phủ có vai trò nổi bật trong việc làm luật hay can thiệp sâu vào quy trình làm luật của

Nghị viện; Chính phủ có quyền đề nghị Nghị viện xem xét lại các quyết định của

Nghị viện; đỉnh cao sự kiểm soát của cơ quan hành pháp đối với cơ quan lập pháp là

ở chỗ có quyền giải tán cơ quan lập pháp trước thời hạn để tiến hành cuộc bầu cử sớm

hay là có quyền phủ quyết, đề nghị cơ quan lập pháp xem xét, thảo luận lại một dự

luật;...

2.2. Đặc điểm, yêu cầu và bản chất của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp

trong Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

2.2.1. Đặc điểm, yêu cầu của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà

nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Về cơ bản, Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam mà chúng ta đang xây

dựng vừa có sự kế thừa những giá trị, những đặc điểm phổ biến về Nhà nước pháp

quyền của nhân loại, vừa có những đặc trưng riêng so với Nhà nước pháp quyền nói

chung ở chỗ: i). Nhà nước pháp quyền XHCN đặt dưới sự lãnh đạo toàn diện, có tính

tất yếu lịch sử của Đảng Cộng sản Việt Nam trong một hệ thống chính trị nhất

nguyên; ii). Nhà nước pháp quyền XHCN phải đảm bảo quyền lực là thống nhất

thuộc về Nhân dân, phục vụ Nhân dân. Về cơ bản, Đảng ta không chấp nhận việc phân chia quyền lực nhưng có tiếp thu những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân chia quyền lực thông qua cơ chế “phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”; iii). Mô

hình Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam “là mô hình cho phép và coi trọng sự kết hợp giữa pháp luật với các giá trị đạo đức xã hội và truyền thống văn hóa, giữa pháp luật với các chính sách phát triển xã hội vì con người, nhân đạo xã hội chủ nghĩa, trong đó pháp luật giữ vị trí là chuẩn giá trị phổ biến, bảo đảm cho sự phát 37 Nguyễn Cảnh Bình (2003) (dịch và giới thiệu), Hiến pháp Mỹ được làm ra như thế nào, Nxb. Thế giới, tr.336.

48 triển các giá trị và mục tiêu xã hội”38. Vì thế, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam cũng có những đặc điểm và yêu

cầu khác so với mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền nói chung:

Thứ nhất, về nguyên tắc Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam không thừa

nhận sự phân chia quyền lực giữa lập pháp và hành pháp mà thay vào đó Đảng và

Nhà nước ta nhất quán quan điểm quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công

giữa lập pháp và hành pháp. Không thể phủ nhận Montesquieu là nhà khai sáng vĩ đại và học thuyết tam quyền phân lập là một bước ngoặc cách mạng của triết học chính

trị trong kỷ nguyên khai sáng. Nhưng nếu xét kỹ, học thuyết phân quyền của ông cũng có những hạn chế nhất định:

Một là, Montesquieu khi tạo ra học thuyết tam quyền phân lập đã chịu ảnh

hưởng của tư duy cơ giới ở chỗ ông muốn giải thích các hiện tượng xã hội một cách

tự nhiên. Vì ông cho rằng các hiện tượng tự nhiên và xã hội là thống nhất với nhau và

đều tuân theo những quy luật chung. Do đó, Montesquieu chưa đánh giá đúng mức và

thể hiện đầy đủ đặc thù riêng của các hiện tượng xã hội. Cụ thể là học thuyết tam

quyền phân lập đã quan niệm quyền lực nhà nước như một tổng thể còn các quyền lập

pháp, hành pháp và tư pháp là các bộ phận cấu thành của quyền lực nhà nước. Vì

quan điểm bộ phận quyết định tổng thể nên ông chủ trương cần phân lập các nhánh

quyền lực, để các nhánh quyền lực độc lập và đối trọng, chế ước lẫn nhau; từ đó sẽ

quyết định hiệu quả của việc thực thi quyền lực nhà nước. Thực chất, quyền lực nhà

nước luôn là một chỉnh thể thống nhất và thuộc về một chủ thể nhất định (một giai

cấp, liên minh giai cấp hoặc của toàn thể Nhân dân). Về mặt kỹ thuật, quyền lực nhà

nước có thể tổ chức theo tam quyền phân lập nhưng vì bản chất là luôn thống nhất,

các nhánh quyền lực không thể tách rời, quan hệ hữu cơ và đan xen với nhau nên mọi cố gắng phân quyền trong thực tiễn đều không đạt được mục đích39.

38 Đào Trí Úc (2009), Những định hướng lớn của nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN in trong quyển “Xây Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn hiện nay - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn”, Nxb. Từ điển Bách khoa, Hà Nội, tr.25. 39 Trong khoa học pháp lý hiện nay ở nước ta, cũng có luận điểm phản bác quan điểm này khi cho rằng: “Bản thân sự phân định quyền lực đã là sự phân định trong phối hợp. Thực tế không có bất kỳ một hệ thống quyền lực nhà nước nào lại phân định xong thì mỗi bộ phận quyền lực lại hoàn toàn tự hoạt động riêng biệt, theo kiểu một bộ máy mà các bánh xe răng cưa rời rạc nhau, tự quay lấy một mình, mà là ngược lại, chúng phải khớp với nhau. Chính điều này làm cho quyền lực nhà nước vận hành suôn sẻ chứ không phải lung tung”. “Như vậy, phân quyền rơi vào trường hợp định kiến ám thị về từ ngữ. Thiển nghĩ, đâu cứ phải nói rằng đó là “tam quyền phân lập” để rồi cảm thấy quá nặng nề với từ “phân lập” và gán nghĩa cho nó là hoàn toàn tách rời nhau, đấu tranh phá vỡ nhau, mà không đơn giản chỉ là “phân quyền” theo nghĩa phân công quyền lực và chế ước sự lạm quyền, phi chuyên chế hóa quyền lực” (Xem Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, tlđd, tr.207, 230).

Hai là, các quốc gia khác nhau sẽ có cách tiếp cận và áp dụng khác nhau học

thuyết phân chia quyền lực, phản ánh đúng tính cách nội tại của mỗi quốc gia dân tộc.

Trong các nhà nước tư sản hiện đại, khó có thể tìm thấy sự phân chia quyền lực nhà nước rạch ròi thành ba nhánh quyền lực mà luôn có sự đan xen, chuyển hóa lẫn nhau

từ quyền lực của cơ quan này sang cơ quan khác và ngược lại. Đặc biệt, giữa nhánh

quyền lập pháp và hành pháp hầu như luôn có mối quan hệ mật thiết không thể tách

rời và hỗ trợ nhau. “Cho dù việc tổ chức nhà nước theo mô hình phân quyền nào đi

chăng nữa, thì hành pháp vẫn can thiệp sang lĩnh vực lập pháp, thậm chí lập pháp là nhu cầu của hành pháp. Đó là một quy luật của việc tổ chức quyền lực nhà nước thời

hiện đại, mà chúng ta trong việc tiếp thu các kinh nghiệm của các nước trên thế giới không thể bỏ qua, đó là biểu hiện sự thống nhất của quyền lực, nhưng vẫn có sự phân chia, mà chúng ta gọi là sự phân công quyền lực”40.

Chính vì vậy, việc phân chia quyền lực nhà nước chỉ được áp dụng một cách

tương đối, dù đó là chính thể đại nghị, cộng hòa tổng thống hay cộng hòa hỗn hợp.

Ngay cả ở vương quốc Anh, vốn được xem là “nguồn cảm hứng của sự suy luận của Montesquieu”41 khi viết học thuyết phân quyền thì một sự thật khôi hài của lịch sử là ở nước Anh hiện nay, nguyên tắc phân quyền lại không được áp dụng theo đúng

nghĩa: “Ai cũng thấy rõ là nước Anh không biết tới chế độ phân quyền, theo định

nghĩa cổ điển của danh từ đó. Sự tiến triển chính trị của Anh là một sự phủ nhận

nguyên tắc phân quyền,… Thật ra, ở Anh không có sự phân biệt giữa hành pháp và

lập pháp, vì rằng: hành pháp chỉ là một ngành của lập pháp hay trái lại, lập pháp chỉ

là cái nối đuôi của hành pháp. Các nghị sĩ của khối đa số hoàn toàn thuộc quyền chi phối của bộ tham mưu của đảng, đang ngồi trên ghế Chánh phủ”42. Ngay cả Hiến pháp 1946 của Nhật Bản khi áp dụng thể chế tam quyền phân lập cũng là nhằm mục

đích đảm bảo sự cân bằng và kiểm soát giữa các nhánh quyền lực, nhưng trên thực tế

thì “rõ ràng rằng quyền lực của ba nhánh quyền lực ở Nhật Bản rất không cân

bằng… Điều đó nói lên rằng thể chế tam quyền phân lập ở Nhật Bản là không triệt để”43.

Ba là, ngay cả ở Hoa Kỳ - được xem là quốc gia áp dụng triệt để nhất và thực nghiệm thành công nhất học thuyết phân quyền nhưng thực tiễn sinh hoạt chính trị ở

Mỹ vẫn cho thấy phân quyền chỉ có trong Hiến pháp. Dù Hiến pháp Mỹ có phân chia

40 Nguyễn Đăng Dung: Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp; http://moj.gov.vn/qt/cacchuyenmuc/ctv/news/Pages/nghien-cuu-trao- doi.aspx?ItemID=12 41 Lê Đình Chân (1974), Luật Hiến pháp và các định chế chính trị, tlđd, tr.206. 42 Lê Đình Chân (1971), Luật Hiến pháp và các định chế chính trị, tlđd, tr.428. 43 Hồ Việt Hạnh (2008), Thể chế tam quyền phân lập Nhật Bản, Nxb. Khoa học xã hội, tr.206.

quyền lực giữa lập pháp và hành pháp triệt để và rạch ròi đến đâu thì trên thực tế hai

nhánh quyền lực này vẫn “cặp kè” với nhau để thực thi quyền lực một cách ngoạn

mục. Nếu giữa Tổng thống và Nghị viện cùng đảng với nhau thì mục đích của phân quyền sẽ không đạt được. Và ngay cả trong trường hợp Tổng thống khác đảng với

Nghị viện thì giữa Tổng thống và Nghị viện vẫn có sự thỏa thuận ngầm, có sự bàn

bạc, mặc cả với nhau. Những mâu thuẫn giữa lập pháp và hành pháp rồi cũng được

dàn xếp vì lợi ích của các đảng phái chính trị. Và do có sự thỏa hiệp này mà hoạt

động lập pháp của Nghị viện và hành pháp của Tổng thống không được đảm bảo một cách chắc chắn là luôn thể hiện được ý chí của Nhân dân. Cho dù mối quan hệ giữa

hai nhánh quyền lực này mang tính gay gắt hay hòa hoãn thì các dự luật rồi cũng được thông qua, được Tổng thống ký ban hành; các quan chức do Tổng thống bổ

nhiệm rồi cũng được Nghị viện phê chuẩn;… Các Tổng thống đôi khi vẫn được gọi là

“Chủ tịch Quốc hội”, do sự quan tâm sát sao đến những quyết định của Quốc hội.

Quyền phủ quyết mà Hiến pháp trao cho Tổng thống đảm bảo rằng các quan điểm của

Nhà trắng phải được lắng nghe, nếu không muốn nói là luôn được chú ý lắng nghe

trên Đồi Capitol. Khái niệm về một Tổng thống có quyền lập pháp đã được phổ biến

kể từ sau Chiến tranh thế giới thứ hai. Vai trò này được thể hiện không phải chỉ là sự

kỳ vọng của riêng cá nhân Tổng thống, mà của mọi người, trong đó có Quốc hội, báo chí, công chúng44.

Trên cơ sở phủ nhận và đối lập với học thuyết phân quyền tư sản, các nhà lập

hiến theo CNXH đã đề ra nguyên tắc tập quyền XHCN. Nguyên tắc này bắt đầu áp

dụng ở Việt Nam từ Hiến pháp 1959 và đỉnh cao là Hiến pháp 1980. Trong quá trình

áp dụng, nguyên tắc này đã bộc lộ nhiều hạn chế nhất là trong điều kiện mới: “Đó là

thiếu sự phân định phạm vi quyền lực nhà nước được Nhân dân giao quyền nên

không đề cao được trách nhiệm của các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, hạ

thấp vai trò dân chủ trực tiếp của Nhân dân, thiếu sự kiểm soát quyền lực nhà nước

giữa các cơ quan nhà nước. Hơn nữa, nguyên tắc này phủ nhận tính độc lập tương đối giữa các quyền nên đã hạn chế tính năng động, hiệu quả và trách nhiệm của mỗi quyền. Nhân dân và xã hội không có sơ sở để đánh giá chất lượng hoạt động của quyền lực nhà nước. Do vậy, trong điều kiện dân chủ và pháp quyền XHCN, tập

quyền không phù hợp với việc phát huy đầy đủ vai trò của quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân, tiềm ẩn nguy cơ lạm dụng quyền lực nhà nước của Nhân dân từ phía

44 Roger H.Davidson, Walter J.Oleszek (2002), Quốc hội và các thành viên (Congress and its Members), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.455.

51 các cơ quan nhà nước”45. Nhận thức rõ hạn chế của nguyên tắc tập quyền trong điều kiện mới, đồng thời vận dụng những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân chia quyền

lực nên Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ (bổ sung và phát triển năm 2011), Hiến pháp 2013 đã khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự

phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập

pháp, hành pháp, tư pháp (Điều 2).

Hiện nay, cũng có nhiều quan điểm cho rằng giữa phân quyền và phân công

quyền lực không có gì khác nhau vì “Sự phân quyền… trên thực tế chỉ là một sự phân công lao động tầm thường trong công nghiệp, được vận dụng vào bộ máy nhà nước

nhằm mục đích đơn giản hóa và kiểm soát”, là “sự phân công lao động trong nhà nước”46. TS. Lê Tuấn Huy thì cho rằng “Phân quyền như một cơ chế phân công lao động trong bộ máy chính trị”47. Các tác giả quyển sách “Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ

nghĩa Việt Nam” cũng cho rằng thuật ngữ “phân công” trong nguyên tắc “Quyền lực

nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan

trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” thực chất là phân quyền48.

Tác giả cho rằng nếu xét về mặt ngữ nghĩa thì phân quyền thể hiện sự phân

chia giữa các nhánh quyền lực một cách triệt để, có tính ổn định cao, tạo ra sự độc lập

tuyệt đối giữa các nhánh quyền lực. Với ý nghĩa đó, phân quyền nhấn mạnh khía cạnh

kỹ thuật tổ chức thực thi quyền lực nhằm hướng đến sự cân bằng và đối trọng giữa

các nhánh quyền lực. Trong khi đó, phân công thì thể hiện sự phân chia mềm dẻo, có

tính ổn định tạm thời, tạo ra sự độc lập tương đối giữa các nhánh quyền lực. Với ý

nghĩa đó, phân công nhấn mạnh khía cạnh bản chất và sự phối hợp giữa các nhánh

quyền lực nhằm hướng đến sự thống nhất của quyền lực. Nhưng dù là phân quyền

hay phân công quyền lực thì đều là sự áp dụng học thuyết phân quyền ở những mức

độ khác nhau; là kỹ thuật tất yếu của việc tổ chức và thực hiện quyền lực một cách chuyên môn, khoa học, hiệu quả; và nhằm hướng đến mục đích cuối cùng là quyền lực nhà nước phải thống nhất thuộc về Nhân dân trong một xã hội dân chủ pháp quyền. Như vậy, trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam phải có sự phân công 45 Trần Ngọc Đường: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; http://moj.gov.vn/qt/cacchuyenmuc/ctv/news/Pages/nghien-cuu-trao- doi.aspx?ItemID=7 46 Các Mác và Ph.Ăngghen (1993): Toàn tập, tập 5, Nxb. Chính trị quốc gia, tr.242. 47 Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, tlđd, tr.215. 48 Trần Ngọc Đường (2011), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tlđd, tr.188.

rõ ràng giữa lập pháp và hành pháp, tạo ra sự độc lập tương đối giữa hai nhánh quyền

lực này.

Thứ hai, sự phối hợp giữa lập pháp với hành pháp không là yêu cầu cơ bản trong mối quan hệ giữa hai nhánh quyền lực này trong Nhà nước pháp quyền nói

chung. Với việc áp dụng học thuyết phân quyền thì yêu cầu cơ bản là phải phân chia

rạch ròi giữa lập pháp và hành pháp để tạo ra sự cân bằng, kiểm soát lẫn nhau giữa

hai nhánh quyền lực này. Trước hết, bản thân sự phân chia quyền lực đã là sự phân

định trong phối hợp. Sự phối hợp giữa lập pháp và hành pháp lại được thực hiện bằng quan hệ đan xen quyền lực. Quan hệ đan xen quyền lực sẽ tiến đến một bước cuối

cùng là kiểm soát và đối trọng giữa hai nhánh quyền lực. Do đó, sự phân chia quyền lực và kiểm soát quyền lực là hai nội dung, yêu cầu cơ bản trong mối quan hệ giữa

lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền. Mặt khác, phối hợp quyền lực là

lề lối, cách thức làm việc của các cơ quan nhà nước. Vì thế, phối hợp không được

xem là yếu tố thể hiện bản chất, là yêu cầu cơ bản của mối quan hệ giữa lập pháp và

hành pháp. Phối hợp chỉ là nhân tố bên ngoài góp phần thúc đẩy mối quan hệ giữa hai

nhánh quyền lực, chứ không phải là nhân tố bên trong quyết định mối quan hệ giữa

hai nhánh quyền lực này. Thực tiễn đã chỉ ra ở đâu có sự phân chia rõ ràng, minh

bạch giữa lập pháp và hành pháp thì ở đó công việc sẽ được tiến hành một cách

chuyên nghiệp và hiệu quả; còn ở đâu chỉ hô hào khẩu hiệu đoàn kết, phối hợp nhưng

phân định quyền lực không rõ ràng thì sẽ đùn đẩy, né tránh trách nhiệm, bao biện,

làm thay công việc của nhau và kém hiệu quả.

Trong khi đó, sự phối hợp giữa lập pháp với hành pháp lại là yêu cầu cơ bản

trong mối quan hệ giữa hai nhánh quyền lực này trong Nhà nước pháp quyền XHCN

Việt Nam. Bởi lẽ, nếu hiểu phối hợp là lề lối, cách thức làm việc của các cơ quan thực

hiện quyền lập pháp và hành pháp thì trước hết mỗi nhánh quyền lực phải ý thức được

trách nhiệm của mình qua việc làm đúng, làm đủ, làm có chất lượng phần việc của

mình được phân công. Tuy không phải là yếu tố quyết định nhưng phối hợp là yếu tố thúc đẩy hai nhánh quyền lực thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình một cách đầy đủ và kịp thời. Nếu cơ quan này không làm đúng, làm không đủ và làm không có chất lượng phần việc của mình được phân công thì không thể phối hợp với

cơ quan kia để hoàn thành các chức năng và mục tiêu chung của Nhà nước. Bên cạnh đó, thực tiễn ở nước ta đã từng áp dụng nguyên tắc tập quyền XHCN trong một thời gian dài. Điều này đã tạo ra sự lẫn lộn, chồng chéo về mặt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước; điều đáng lo ngại hơn là đã hình thành nên tư duy ôm đồm, bao biện, làm thay, né tránh, đùn đẩy trách nhiệm giữa lập pháp và hành pháp. Tư duy này vẫn còn tồn tại khá phổ biến ở nước ta trong thời kỳ mới.

Do đó, Đảng và Nhà nước ta coi phối hợp là yêu cầu cơ bản trong nội dung

của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp nhằm đáp ứng thực tiễn cấp bách liên

quan đến lề lối, cách thức làm việc của các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp ở nước ta hiện nay. Phối hợp giữa lập pháp với hành pháp không có nghĩa

là hai nhánh quyền lực này ôm đồm, làm thay công việc cho nhau mà phối hợp là ở

chỗ mỗi cơ quan phải làm đúng, làm đủ phần việc của mình đã được phân công. Mặt

khác, Đảng và Nhà nước ta coi phối hợp là yêu cầu cơ bản trong nội dung của mối

quan hệ giữa lập pháp và hành pháp nhằm nhấn mạnh yếu tố thống nhất của quyền lực nhà nước. Sự phối hợp giữa hai nhánh quyền lực này không chỉ hướng đến việc

thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp một cách hiệu quả mà còn hướng đến việc thực hiện các chức năng và mục tiêu chung của Nhà nước.

Thứ ba, các Nhà nước pháp quyền luôn đặt ra yêu cầu cơ bản là phải có sự

kiểm soát lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp. Trong Nhà nước pháp quyền tư sản

thì yêu cầu về sự kiểm soát giữa hai nhánh quyền lực này phải ở mức độ cân bằng,

chế ước và đối trọng. Có thể khái quát các công cụ chế ước giữa hai nhánh quyền lực

này trong các chính thể như sau: i). Sự chế ước của lập pháp đối với hành pháp: luận

tội, thành lập Ủy ban điều tra, chất vấn phê bình, bất tín nhiệm lật đổ Chính phủ, phê

chuẩn việc bổ nhiệm các nhân viên hành pháp và các quyết định hành pháp. ii). Sự

chế ước của hành pháp đối với lập pháp: phủ quyết luật, giải tán Nghị viện trước thời

hạn, yêu cầu Nghị viện xem xét lại việc bất tín nhiệm Chính phủ, đọc thông điệp của

Tổng thống trước Nghị viện, đề nghị Nghị viện họp bất thường. Theo đó, đỉnh cao

của sự chế ước, đối trọng giữa hai nhánh quyền lực này là bất tín nhiệm lật đổ Chính

phủ và giải tán Nghị viện trước thời hạn trong chính thể đại nghị; không phê chuẩn

quyết định hành pháp của Tổng thống và phủ quyết luật của Nghị viện trong chính thể

cộng hòa tổng thống.

Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam cũng đặt ra yêu cầu kiểm soát quyền

lực lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp nhưng mục đích của việc kiểm soát này là nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả trong việc thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp hướng đến mục tiêu quyền lực nhà nước là thống nhất. Do đó, mức độ của sự kiểm soát lẫn nhau giữa hai nhánh quyền lực khá ôn hòa chứ không gay gắt, chế ước

hay đối trọng nhau. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam phải phản ánh rõ nét văn hóa truyền thống tốt đẹp của dân tộc ta: kiểm soát để làm việc tốt hơn, cùng nhau tiến bộ chứ không phải để tranh giành hay loại trừ nhau trong bối cảnh một Đảng cầm quyền. Do đó, các công cụ chế ước mang tính gay gắt như phủ quyết tuyệt đối, giải tán Quốc hội trước hạn sẽ rất khó được áp dụng trong bối cảnh chính trị và văn hóa truyền thống ở nước ta.

2.2.2. Bản chất của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nƣớc

pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Bản chất sự phân công giữa lập pháp và hành pháp là nhằm để tránh tình trạng quyền lực tập trung quá nhiều vào một cơ quan dễ dẫn đến tình trạng độc quyền và

lạm dụng quyền lực. Không những thế sự phân công rõ ràng, hợp lý giữa lập pháp và

hành pháp sẽ tránh được tình trạng chồng chéo, lẫn lộn trong quá trình thực hiện chức

năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hai cơ quan này, đảm bảo tính chuyên môn hóa cao,

khoa học, hiệu quả trong việc thực thi quyền lập pháp, quyền hành pháp trong thực tế. Bên cạnh đó, sự phân công giữa lập pháp và hành pháp là cơ sở để đánh giá hiệu quả

hoạt động và kiểm soát lẫn nhau giữa hai nhánh quyền lực này. Như vậy, sự phân công rõ ràng, rành mạch giữa lập pháp và hành pháp là cơ sở để Nhân dân kiểm soát

và đánh giá được hiệu quả trong việc thực hiện các quyền lập pháp và hành pháp mà

Nhân dân đã trao cho các cơ quan tương ứng; là điều kiện cơ bản để Nhân dân giao

quyền mà không bị sai quyền, lạm quyền. Mặt khác, sự phân công quyền lực giữa lập

pháp và hành pháp còn nhằm phát huy tinh thần trách nhiệm trong việc thực thi quyền

lập pháp, quyền hành pháp của các cơ quan được giao quyền và tự kiểm soát lẫn nhau

trong việc thực hiện các quyền lực mà Nhân dân đã trao cho.

Bản chất sự phối hợp giữa lập pháp và hành pháp không chỉ là cách thức, lề lối

làm việc của các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp mà còn đảm

bảo cho việc thực hiện các chức năng, mục tiêu chung của Nhà nước, bảo đảm cho

quyền lực nhà nước luôn thống nhất thuộc về Nhân dân. Trước hết, mỗi cơ quan được

Nhân dân trao thực hiện quyền lập pháp và quyền hành pháp phải làm đúng, làm đủ,

và làm có chất lượng, có trách nhiệm phần việc được giao; tránh tình trạng ôm đồm,

bao biện, làm thay hoặc chỉ biết đến phần việc của mình mà không quan tâm, phối

hợp với cơ quan khác: “Phối hợp là nhân tố thúc đẩy việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của mỗi nhánh quyền lực một cách đầy đủ và kịp thời” 49. Bởi lẽ, sự phân công giữa lập pháp và hành pháp suy cho cùng chỉ là kỹ thuật tổ chức và thực thi quyền lực một cách chuyên môn, khoa học, hiệu quả; còn bản chất của quyền lực thì bao giờ cũng thống nhất ở các mục tiêu chung của Nhà nước và thống nhất ở chủ thể tối cao của quyền lực là Nhân dân.

Bản chất sự kiểm soát lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp là khắc phục sự lạm quyền, sai quyền và tha hóa của quyền lực; đảm bảo quyền lập pháp và quyền hành pháp luôn thuộc về Nhân dân. “Quyền lực được ví như một dòng sông lớn. Khi giữ nó trong phạm vi giới hạn của hai bờ, nó có cả vẻ đẹp và sự hữu ích, nhưng khi 49 Trần Ngọc Đường (2011), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tlđd, tr.191.

nó phá vỡ bờ thì nó sẽ quá hung dữ như bị chặn đứng giữa dòng, nó sẽ cuốn trôi mọt thứ, tàn phá và hủy hoại bất cứ nơi nào mà nó đi qua”50. Vì thế, kiểm soát quyền lực Nhà nước nói chung và kiểm soát lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp nói riêng là nhu cầu tất yếu trong một xã hội dân chủ pháp quyền nhằm mục đích bảo đảm cho

việc thực thi quyền lập pháp, quyền hành pháp có hiệu quả, đúng mục đích, ngăn

chặn sự tha hóa quyền lực từ phía những cơ quan được Nhân dân ủy quyền khi thực

hiện các loại quyền lực này.

2.3. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các chính thể 2.3.1. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể đại nghị51

- Mối quan hệ phân chia quyền lực giữa lập pháp và hành pháp trong

chính thể đại nghị:

Thứ nhất, trong lĩnh vực lập pháp: làm luật là một chức năng truyền thống của

Nghị viện. Trong nền dân chủ tư sản, sẽ không có một đạo luật nào được thông qua

nếu như không có sự đồng ý của Nghị viện hoặc Nhân dân trong một cuộc trưng cầu

dân ý. Đa số các bản Hiến pháp của các quốc gia và vùng lãnh thổ đều dành một điều

khoản để quy định quyền lập pháp thuộc về Nghị viện. Trong chính thể đại nghị, sự

phân công và phối hợp giữa Nghị viện và Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp được

biểu hiện như sau:

i). Phân định phạm vi lập pháp: trong thời kỳ thịnh hành lý thuyết “Nghị viện

tối cao” thì Nghị viện có thể thông qua bất cứ một đạo luật nào nếu cho rằng việc

điều chỉnh các mối quan hệ xã hội đó bằng luật là cần thiết. Quan niệm này cho đến

nay vẫn còn được thừa nhận ở số quốc gia như Anh, Hy Lạp, Nhật Bản… Tuy nhiên,

trong giai đoạn “thoái trào” của Nghị viện thì quan điểm này đã có sự thay đổi. Nghị

viện chỉ còn được quyền thông qua các đạo luật trong phạm vi nhất định và không

được can thiệp quá sâu vào lĩnh vực hành pháp. Với những quy định như vậy, nếu dự

luật đưa ra thảo luận không thuộc phạm vi lập pháp của Nghị viện, thì Chính phủ có

quyền tuyên bố dự án không thuộc thẩm quyền lập pháp, lập tức Nghị viện phải chấm dứt việc thảo luận.

ii). Ủy quyền lập pháp: theo quy định của Hiến pháp Ý, Tây Ban Nha và Đức thì Nghị viện có thể ủy quyền cho Chính phủ ban hành những văn bản luật. Hiện nay 50 Bates.V.B, Bates.M, Walker.C: Legal Studies for Victoria, Volume II, Second Edition Butterworths, tr.15. 51 Trong khoa học hiện nay, các nhà nghiên cứu luật học và chính trị học đều nhất trí cho rằng giữa chính thể quân chủ đại nghị và cộng hòa đại nghị có nhiều điểm tương đồng. Hai loại chính thể này chỉ khác nhau ở chế định Nguyên thủ quốc gia. Nếu Nguyên thủ quốc gia là những vị Hoàng đế hình thành bằng cách truyền ngôi, thừa kế ngai vàng thì sẽ tạo ra quân chủ đại nghị; còn Nguyên thủ quốc gia là những vị Tổng thống hoặc Chủ tịch nước được hình thành bằng cách bầu cử có nhiệm kỳ thì sẽ tạo ra cộng hòa đại nghị. Các đặc điểm khác như vị trí, vai trò của Nguyên thủ quốc gia cũng như mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp thì hai chính thể này hoàn toàn giống nhau. Vì vậy, khoa học hiện nay thường dùng thuật ngữ chính thể đại nghị để chỉ cả quân chủ đại nghị và cộng hòa đại nghị.

tình trạng ban hành các văn bản luật theo kiểu lập pháp ủy quyền đang gia tăng.

Không chỉ Tổng thống, Thủ tướng được ban hành các văn bản luật ủy quyền mà còn

có các Bộ trưởng trong nhiều trường hợp cũng được ban hành các văn bản luật ủy quyền. Hiện tượng này được giải thích là đời sống xã hội ngày càng phức tạp và luôn

phát sinh những mối quan hệ mới, Nghị viện không đủ khả năng ban hành các đạo

luật để điều chỉnh. Vì vậy, Nghị viện phải tự nguyện ủy quyền cho Chính phủ hoặc

“làm lơ” những văn bản của Chính phủ ban hành để điều chỉnh các mối quan hệ xã

hội xuất phát từ nhu cầu cai trị và quản lý đất nước, nhằm thế chỗ cho các đạo luật của Nghị viện52.

iii). Sáng kiến lập pháp: ở những nước theo mô hình đại nghị, quyền này không chỉ thuộc về các Nghị sĩ mà còn thuộc về Chính phủ và một số chủ thể khác.

Hiến pháp của đa số các nước trên thế giới đều quy định Thủ tướng Chính phủ có

quyền sáng kiến pháp luật tức là được quyền trình dự án luật trước Nghị viện. Thậm

chí, trên thực tế, số lượng các đạo luật được đưa ra và thông qua theo sáng kiến của Chính phủ ngày càng tăng53.

iv). Công bố luật và thi hành luật: đa số các nước theo chính thể đại nghị đều

quy định thẩm quyền công bố đạo luật do Nghị viện ban hành là thuộc về Nguyên thủ

quốc gia. Riêng Nhật Bản thì Nội các có quyền công bố các đạo luật đã được Nghị

viện thông qua và các đạo luật đó phải có chữ ký của Thủ tướng hoặc của các Bộ

trưởng. Sau khi Nghị viện đã ban hành các đạo luật thì Chính phủ phải ban hành các

văn bản pháp quy để hướng dẫn và tổ chức thi hành các văn bản và các quyết định

của Nghị viện trong thực tế cuộc sống.

Thứ hai, trong lĩnh vực hành pháp: đa số Hiến pháp các nước trên thế giới đều

quy định quyền hành pháp trao cho Chính phủ hay nói cách khác Chính phủ là cơ

quan thực hiện quyền hành pháp. Quyền hành pháp không chỉ là quyền thực hiện các

chính sách, các đạo luật do lập pháp thông qua, mà theo nghĩa hiện đại quyền hành

pháp còn bao hàm cả quyền kiến tạo, hoạch định, đề xuất chính sách để lập pháp xem xét, thông qua.

Trong lĩnh vực thành lập Chính phủ, một trong những nguyên tắc cơ bản của chính thể đại nghị là hành pháp được thành lập trên cơ sở lập pháp. Theo nguyên tắc

này thì dân bầu ra Nghị viện (nếu quốc gia nào tổ chức thành Hạ viện thì cơ quan đó

52 Nguyễn Đăng Dung (1997), Luật Hiến pháp nước ngoài, tlđd, tr.189. 53 Hiện nay trong số liệu thống kê của các Nghị viện châu Âu có hơn 90% các đạo luật mà Nghị viện thông qua đều do cơ quan hành pháp trình dự án. Còn ở Vương quốc Anh, có đến 97-98% các dự luật do Chính phủ đệ trình trở thành luật. Trong khi đó, các dự luật do các Nghị sĩ độc lập đưa ra ít có cơ hội được thông qua (số được thông qua chỉ chiếm 1/3) (Xem Ban biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 (2013), Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới, Nxb. Chính trị Quốc gia - Sự thật, tr.177).

là Hạ viện) rồi Nghị viện (Hạ viện) sẽ thành lập Chính phủ. Đối với những quốc gia

theo chế độ hai Đảng thì thủ lĩnh của Đảng chiếm đa số ghế trong Nghị viện (Hạ viện) sẽ trở thành Thủ tướng54. Trong lĩnh vực tài chính và ngân sách thì việc thông qua ngân sách và thẩm tra ngân sách là một trong những chức năng truyền thống của

Nghị viện. Trong thời kì hoàng kim của Nghị viện thì mọi dự án ngân sách đều thuộc

thẩm quyền thông qua của Nghị viện một cách có thực quyền. Nhưng trong giai đoạn thoái trào của Nghị viện thì thẩm quyền này dần dần chuyển về cho Chính phủ55. Trong lĩnh vực đối ngoại và an ninh quốc phòng thì đa số Hiến pháp các nước đều quy định Nghị viện có quyền quyết định vấn đề chiến tranh và hòa bình nhưng cho

đến ngày nay có thể nói rất ít nước có Nghị viện thực hiện được thẩm quyền này. Mà hầu như Nghị viện chỉ thụ động phê chuẩn các quyết định đã rồi về chiến tranh và hòa

bình của Chính phủ. Hiến pháp của các nước còn quy định Nghị viện có quyền phê chuẩn các điều ước quốc tế đã được Chính phủ ký kết56.

- Mối quan hệ kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể đại

nghị:

Thứ nhất, sự kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp: trong chính thể đại

nghị, vì hành pháp được thành lập trên cơ sở lập pháp nên hoạt động của Chính phủ

phải dựa trên cơ sở sự tin tưởng, sự “dung túng” của Nghị viện. Hành pháp phải chịu

trách nhiệm trước lập pháp là một đặc trưng của chính thể đại nghị. Trong chính thể

này, lập pháp sẽ kiểm soát hành pháp thông qua các phương thức sau:

i). Giờ câu hỏi: một hình thức được áp dụng khá phổ biến trong Nghị viện các

nước là các Nghị sĩ có quyền đặt ra câu hỏi đối với thành viên Chính phủ để kiểm tra

hoạt động của Chính phủ. Khác với chất vấn, quy chế Nghị viện các nước không có

54 Ở Vương quốc Anh, Nữ hoàng bổ nhiệm Thủ tướng nhưng Nữ hoàng chỉ bổ nhiệm thủ lĩnh của Đảng chiếm đa số trong Hạ viện làm Thủ tướng. Thực chất, Thủ tướng Anh là do dân chọn và Nữ hoàng chỉ hợp thức hóa sự lựa chọn của người dân. Sau đó, Thủ tướng sẽ chọn các Bộ trưởng là thành viên của Đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện (tức cùng Đảng với Thủ tướng) và Nữ hoàng bổ nhiệm. Đối với những quốc gia đa Đảng không có Đảng nổi trội thì Chính phủ sẽ được thành lập trên cơ sở liên minh giữa các Đảng chính trị. Theo Hiến pháp 1949 của Cộng hòa Liên bang Đức thì Tổng thống sẽ giới thiệu ứng cử viên Thủ tướng cho Hạ viện bầu với tỉ lệ quá bán (đương nhiên Tổng thống phải giới thiệu ứng cử viên được liên minh các đảng trong Hạ viện ủng hộ), nếu người được Tổng thống đề cử không nhận được quá bán số phiếu bầu của Hạ viện thì Hạ viện tự đề cử và bỏ phiếu bầu Thủ tướng cũng với tỉ lệ quá bán (Điều 63); Thủ tướng sẽ đề nghị Tổng thống bổ nhiệm các Bộ trưởng; Thủ tướng và các Bộ trưởng phải tuyên thệ trước Hạ viện (Điều 64). Nhìn chung, đối với các quốc gia theo chính thể đại nghị thì hành pháp được thành lập trên cơ sở lập pháp, có kết quả bầu cử Nghị viện (Hạ viện) về cơ bản sẽ biết được xu hướng và thành phần chính trị của Chính phủ. 55 Ở Anh thì Hạ nghị viện chỉ cần phê chuẩn dự án ngân sách đã được Chính phủ chuẩn bị mà không cần thiết phải thay đổi gì. 56 Ở Nhật, tất cả các điều ước quốc tế được Chính phủ ký kết đều phải được Nghị viện phê chuẩn. Trong khi đó, ở Đức và Italia thì Nghị viện chỉ phê chuẩn các điều ước quốc tế quan trọng. Bên cạnh đó, Hiến pháp Italia, Đan Mạch, Tây Ban Nha cho phép Nghị viện không phê chuẩn các điều ước quốc tế không quan trọng đã được Chính phủ ký kết, còn đối với các điều ước quốc tế quan trọng liên quan đến chiến tranh, hòa bình, lãnh thổ hoặc dẫn đến phải ban hành một hay nhiều đạo luật nữa thì phải được Nghị viện đồng ý trước khi Chính phủ ký kết.

quy định cụ thể thủ tục hỏi và trả lời. Câu hỏi này được Nghị sĩ đặt ra như một hình

thức để tìm kiếm thông tin, để biết thông tin cho nên sau khi thành viên Chính phủ trả

lời thì Nghị viện (Hạ viện) không cần phải thảo luận, không cần phải biểu quyết. Phương thức này được áp dụng khá phổ biến ở nước Anh57.

ii). Chất vấn (điều trần): theo quy định của Hiến pháp các nước theo chính thể

đại nghị thì Nghị sĩ được quyền chất vấn các thành viên Chính phủ và của cả Chính

phủ về việc thực hiện các chính sách đối nội, đối ngoại hoặc một vấn đề nào đó trong

hoạt động của Chính phủ mà thực chất ở đây là lập pháp phê bình cơ quan hành pháp. Cũng giống như vấn đề tín nhiệm, muốn trở thành một chất vấn buộc hành pháp phải

trả lời (điều trần) trước Nghị viện, chất vấn phải có một lượng Nghị sĩ nhất định đồng ý tùy theo quy định của từng nước58.

iii). Thành lập cơ quan điều tra, thanh tra: ở nhiều nước tư bản ngay từ đầu thế

kỷ 19, để thực hiện chức năng giám sát hoạt động bộ máy hành pháp và các cơ quan

chức năng trong bộ máy này, Nghị viện thành lập một số người chuyên đảm nhiệm

việc kiểm tra bộ máy hành pháp, được gọi là nhân viên kiểm tra (ambudman). Chế

định này được áp dụng ở Thụy Điển đầu năm 1809, sau đó được nhiều nước áp dụng.

Chức năng của các ambudman này là điều tra các hoạt động quản lý của các quan

chức trong bộ máy hành pháp theo đơn khiếu nại, tố cáo của công dân. Kết quả kiểm tra phải báo cáo trước Quốc hội59. Còn theo Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức, Hạ viện (Bundestag) có quyền thành lập Ủy ban điều tra để thu thập những chứng cứ cần

thiết với hình thức công khai, trừ một số trường hợp đặc biệt. Việc thu thập chứng cứ

được tiến hành theo thủ tục tố tụng hình sự. Bí mật thư tín, bưu phẩm, điện tín không

bị xâm phạm. Các Tòa án và chính quyền bắt buộc phải giúp đỡ Ủy ban điều tra về

57 Theo Quy chế làm việc thì các phiên họp của Hạ viện (trừ thứ sáu) được bắt đầu bằng “giờ đặt câu hỏi”. Hàng năm, Chính phủ nhận được khoảng 40.000 câu hỏi miệng. Về nguyên tắc, mỗi Bộ trưởng phải phát biểu trước Nghị viện theo định kỳ một tháng một lần, còn Thủ tướng định kỳ hai lần trong một tuần. Bộ trưởng không có nghĩa vụ phải trả lời về một số vấn đề được liệt kê rõ trong một danh sách riêng như các vấn đề an ninh, quốc phòng, thông tin mang tính đời tư, các thông tin về bí mật thương mại. Trong trường hợp Bộ trưởng được trợ lý nhắc nhở về vấn đề chi phí cho việc chuẩn bị câu trả lời vượt quá 200 bảng thì Bộ trưởng có thể cân nhắc về sự cần thiết phải đưa ra câu trả lời. Thông qua việc truyền hình trực tiếp các phiên họp của Hạ viện, các câu trả lời của Bộ trưởng trong thời gian “giờ dành cho câu hỏi” được thông tin rộng rãi đến các cử tri. Các câu hỏi được đặt ra giúp cho Bộ trưởng phân tích một cách sâu sắc hơn về các vấn đề phức tạp để từ đó tích cực tìm ra biện pháp điều hành thích ứng (Theo Viện Khoa học pháp lý (2005), Thiết chế chính trị và Bộ máy nhà nước một số nước trên thế giới, Nxb. Tư pháp Hà Nội, tr.192-193). 58 Ví dụ, ở Cộng hòa Liên bang Đức, chất vấn bằng văn bản phải có chữ ký ủng hộ của ít nhất 15 Nghị sĩ. Hình thức cơ bản của hoạt động giám sát của Nghị viện ở Nhật là chất vấn. Quyền chất vấn thuộc về từng Nghị sĩ ở Hạ viện. Nội dung chất vấn được trình bày ở dạng văn bản và được chuyển cho Chủ tịch Hạ viện. Nếu Chủ tịch viện từ chối tiếp nhận chất vấn thì Nghị sĩ có quyền khiếu nại lên đoàn Chủ tịch viện. Nội các phải trả lời chất vấn trong thời hạn 7 ngày dưới hình thức văn bản hay trả lời miệng (Xem Viện Khoa học pháp lý (2005), Thiết chế chính trị và Bộ máy nhà nước một số nước trên thế giới, tlđd, tr.230). 59 Nguyễn Đăng Dung (1997), Luật Hiến pháp nước ngoài, tlđd, tr.152-153.

59 mặt pháp lý và chuyên môn60. Năm 1967, ở Anh đã thiết lập Thanh tra Quốc hội về các vấn đề của nền hành chính61.

iv). Bất tín nhiệm lật đổ Chính phủ: Chính phủ được thành lập dựa trên cơ sở của Nghị viện là cơ sở pháp lý cho việc Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị

viện. Chính phủ chỉ hoạt động được khi vẫn còn sự tín nhiệm của Nghị viện. Khi

không còn tín nhiệm, không còn được đa số Nghị sĩ ủng hộ thì Chính phủ phải từ

chức. Trách nhiệm của hành pháp trước lập pháp trong chính thể đại nghị là một loại

trách nhiệm chính trị (chứ không phải là trách nhiệm pháp lý). Cơ sở để quy kết trách nhiệm chính trị là dựa vào niềm tin của đa số Nghị sĩ (chứ không dựa vào hành vi sai

hay đúng, đã cấu thành vi phạm hay chưa); thủ tục quy kết là thông qua việc bỏ phiếu tín nhiệm tại nghị trường (chứ không phải là theo thủ tục tố tụng); do đó, bỏ phiếu bất

tín nhiệm mới là câu chuyện của nghị trường chứ không phải của cơ quan tư pháp,

của quan tòa. Việc Chính phủ bị lật đổ có thể xảy ra trong hai trường hợp: một là,

Chính phủ không đủ tự tin vào sự tín nhiệm của Nghị viện nên chủ động đặt vấn đề

tín nhiệm trước Nghị viện để rút lui trong danh dự; hai là, khi Chính phủ không tự

biết mình phải rút lui, thì Nghị viện theo quy định của pháp luật, có quyền tuyên bố bất tín nhiệm Chính phủ để buộc Chính phủ phải từ chức62.

60 Ban biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2013), Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới, tlđd, tr.223. 61 Cơ quan này có thẩm quyền nhân danh Nghị sĩ tiến hành các cuộc điều tra về các vi phạm pháp luật của bộ máy hành pháp. Như vậy, hoạt động của cơ quan thanh tra nói trên trở thành một bộ phận của cơ chế giám sát của lập pháp đối với hành pháp. Thanh tra Quốc hội được Chính phủ bổ nhiệm nhưng Quốc hội không hoàn toàn là người đứng ngoài thủ tục bổ nhiệm đó. Trong thực tiễn chính trị ở Anh đã hình thành một trật tự: trước khi tiến hành bổ nhiệm, Chính phủ phải tư vấn với Chủ tịch Ủy ban chuyên môn của Quốc hội về vấn đề Thanh tra Quốc hội. Ngoài ra, chỉ Quốc hội và với quyết định của cả hai Viện Quốc hội mới có quyền miễn nhiệm Thanh tra Quốc hội nếu người đó không còn được coi là “xử sự tốt” (theo đúng cách thể hiện của Luật về Thanh tra Quốc hội). Thanh tra Quốc hội có thể từ chức theo nguyện vọng của chính họ hoặc khi đã ở độ tuổi 65. Thanh tra Quốc hội không thể đồng thời là Nghị sĩ Quốc hội. Chức năng của Thanh tra Nghị viện là điều tra về các khiếu nại của công dân đối với hành vi của các bộ và các cơ quan hành chính khác. Trước khi được chuyển cho Thanh tra Nghị viện, khiếu nại được chuyển đến Nghị sĩ ở khu vực bầu cử tương ứng và Nghị sĩ này có quyền quyết định về việc có chuyển hay không khiếu nại cho nhân viên Thanh tra Nghị viện. Nhân viên Thanh tra Nghị viện có quyền yêu cầu các bộ hay người có chức vụ cung cấp tài liệu, trưng tập nhân chứng… Các cuộc điều tra của nhân viên Thanh tra Nghị viện chỉ có thể được tiến hành khi việc khiếu kiện lên Tòa án tư pháp hay Tòa hành chính là không thể thực hiện được. Sau khi kết thúc cuộc điều tra, nhân viên Thanh tra Nghị viện không có quyền thông qua bất kỳ một quyết định mang tính bắt buộc nào (chẳng hạn như bãi bỏ hay thay đổi quyết định hành chính) mà chỉ có thể lập báo cáo để gửi lại cho Nghị sĩ ở khu vực bầu cử tương ứng hay gửi cho Nghị viện. Trong trường hợp báo cáo được gửi cho Nghị viện thì người xem xét báo cáo là Ủy ban về Thanh tra Nghị viện (Theo Viện Khoa học pháp lý (2005), Thiết chế chính trị và Bộ máy nhà nước một số nước trên thế giới, tlđd, tr.193-194). 62 Cơ sở phổ biến để Nghị viện ra tuyên bố bất tín nhiệm Chính phủ là kết quả hoạt động của Chính phủ không được Nghị viện chấp thuận, những dự án mà Chính phủ trình Nghị viện nhưng không được thông qua, nhất là dự án về ngân sách. Bởi vì tất cả mọi chương trình hành động, mọi kế hoạch, mọi chính sách của quốc gia đều được phác họa trong dự án ngân sách. Bác bỏ dự án ngân sách do Chính phủ đệ trình là bác bỏ chính sách và đường lối của Chính phủ và như thế có nghĩa là bất tín nhiệm Chính phủ. Ngoài những vấn đề nêu trên, Nghị viện không chấp thuận chương trình hoạt động của Chính phủ cũng là lý do buộc Chính phủ phải từ chức. Sự bất tín nhiệm để lật đổ Chính phủ là một chế tài rất gay gắt, biểu hiện sự mâu thuẫn giữa lập pháp và hành pháp, gây nên khủng hoảng Hiến pháp (khủng hoảng chính trị) của đất nước. Cho nên Hiến pháp quy định những điều

Thứ hai, sự kiểm soát của hành pháp đối với lập pháp: người ta cho rằng,

trong chính thể đại nghị, nếu để cho lập pháp có quyền lật đổ hành pháp mà không có

biện pháp nào để chế ngự sự lật đổ đó thì sẽ phát sinh ra một thứ độc tài, đó là độc tài Nghị viện. Trong trường hợp này, lập pháp sẽ khống chế hành pháp và hành pháp sẽ

phải chịu đàn áp của lập pháp. Vì thế, Hiến pháp các quốc gia theo chính thể đại nghị

quy định việc giải tán Nghị viện trước thời hạn. Đa phần các nước quy định Nghị viện

(Hạ viện) bị Nguyên thủ quốc gia giải tán theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ.

Nếu Thủ tướng Chính phủ và Chính phủ bị bất tín nhiệm, thì Thủ tướng có quyền yêu cầu Nguyên thủ quốc gia giải tán Nghị viện. Tổng thống cũng có thể nghe theo lời

thỉnh cầu của Thủ tướng hoặc cũng có thể đưa ra một phương án khác là yêu cầu Nghị viện chọn một Chính phủ khác. Nếu trong khoảng thời gian nhất định, Nghị

viện không chọn lựa được Chính phủ mới, buộc Tổng thống phải giải tán Nghị viện.

Điều 7 Hiến pháp Nhật Bản cho phép Thủ tướng có quyền đề nghị Thiên hoàng giải tán Hạ nghị viện và trong trường hợp đó Thiên Hoàng không được từ chối63.

Như vậy, Hiến pháp các quốc gia theo chính thể đại nghị đã áp dụng chế độ

phân chia quyền lực vừa quy định việc bất tín nhiệm của Nghị viện buộc Chính phủ

phải từ chức, đồng thời cũng quy định quyền giải tán Nghị viện (Hạ nghị viện). Nếu

như bất tín nhiệm được xem là phương tiện hữu hiệu nhất, mạnh mẽ nhất trong tay

lập pháp để đối phó với hành pháp thì giải tán lập pháp được xem là vũ khí sắc bén

trong tay của hành pháp để đối phó với lập pháp. Sự áp dụng hai định chế này đã tạo

ra sự thăng bằng giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể đại nghị. Khi lập pháp

thông qua nghị quyết bất tín nhiệm hành pháp hoặc phủ quyết tín nhiệm hành pháp thì

hành pháp phải từ chức tập thể hoặc đề nghị Nguyên thủ quốc gia giải tán lập pháp.

Khi chọn giải pháp thứ hai thì hành pháp cũng chỉ tồn tại được trong một thời gian

ngắn cho đến khi cơ quan lập pháp mới được thành lập. Thực tiễn đời sống chính trị

của các quốc gia theo chính thể đại nghị cho thấy đây là vấn đề hết sức phức tạp nên

nhiều khi nó phụ thuộc vào sự toan tính chính trị, vào văn hóa chính trị của các chủ thể chính trị trong những thời khắc quan trọng.

kiện để hạn chế đến mức tối thiểu việc áp dụng chế định này. Bằng cách quy định sáng kiến đặt vấn đề tín nhiệm phải thu được số lượng chữ ký ủng hộ của Nghị sĩ tùy theo quy định của từng nước: ví dụ ở Italia,… phải có ít nhất 1/10 tổng số Hạ nghị sĩ ký tên; ở Nhật, ít nhất là 50 Hạ nghị sĩ. Từ khi đặt vấn đề bất tín nhiệm trước Quốc hội đến khi Quốc hội biểu quyết thành quyết định chỉ diễn ra trong vòng thời gian hết sức ngắn, thường là ba ngày kể từ khi có dự án đặt vấn đề bất tín nhiệm (Cộng hòa Liên bang Đức, Italia,..) (Theo Nguyễn Đăng Dung (1997), Luật Hiến pháp nước ngoài, tlđd, tr.196, 197). 63 Theo quy định của Hiến pháp Nhật thì Hạ nghị viện có thể bị giải tán trong các trường hợp sau: i). 2/3 số Nghị sĩ đề nghị vì xét thấy tình hình chính trị cần phải thay thế bằng một Hạ nghị viện khác; ii). Đảng cầm quyền mất uy tín và gây ra những hậu quả lớn cho nền kinh tế đất nước; iii). Giữa Nội các và Hạ nghị viện có những bất đồng lớn về chính trị và Thủ tướng thấy cần thiết phải giải tán Hạ nghị viện vì lợi ích quốc gia…

- Cơ sở hình thành mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính

thể đại nghị:

Thứ nhất, sự hình thành chính thể quân chủ đại nghị hay cộng hòa đại nghị ở châu Âu sau Cách mạng tư sản phản ánh tương quan lực lượng giữa các giai cấp khi

làm cách mạng. Với thắng lợi của Cách mạng tư sản, Hiến pháp ra đời khẳng định sự

thống trị của giai cấp tư sản đang lên và là lực lượng đại diện cho phương thức sản

xuất tiến bộ - phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa, một chế độ cai trị mới - chế độ

dân chủ tư sản. Đồng thời nó đánh dấu sự rút lui khỏi vũ đài chính trị của giai cấp phong kiến cùng với chế độ cai trị độc đoán, chuyên quyền. Ở đâu Cách mạng tư sản

không giành được thắng lợi hoàn toàn và triệt để thì ở đó giai cấp tư sản thỏa hiệp, nhượng bộ với giai cấp quý tộc phong kiến, quyền lực nhà nước được chia sẻ giữa

giai cấp tư sản và quý tộc phong kiến thông qua hình thức chính thể quân chủ đại nghị.

Theo thời gian, giai cấp tư sản ngày càng lớn mạnh, dần dần giành lấy quyền lực về

tay mình, và cho đến ngày nay, ngai vàng chỉ còn mang tính hình thức, tượng trưng

(điển hình là Cách mạng tư sản Anh). Còn ở đâu Cách mạng tư sản giành được thắng

lợi hoàn toàn và triệt để thì ở đó toàn bộ quyền lực nhà nước được chuyển giao cho

giai cấp tư sản và quyền lực này được tổ chức thành hình thức chính thể cộng hòa

(điển hình là Cách mạng tư sản Pháp).

Thứ hai, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể đại nghị

phản ánh tâm lý đề cao cơ quan lập pháp và lo sợ về sự lạm quyền của cơ quan hành

pháp của cả vùng châu Âu thời kỳ đầu Cách mạng tư sản. Vì ở vùng châu Âu thời kỳ

này, hầu như quốc gia nào cũng phải trải qua hàng ngàn năm cai trị bởi chế độ phong

kiến. Do đó, người châu Âu sẽ tồn tại một trong hai trạng thái tâm lý sau:

Một là, chế độ phong kiến để lại dấu ấn quá sâu đậm trong lòng dân tộc, điển

hình là nước Anh. Khi làm Cách mạng tư sản, mặc dù đã có lúc giai cấp tư sản đưa

Hoàng đế lên đoạn đầu đài để thiết lập nền cộng hòa, nhưng sau đó, họ nhận ra mình

không đủ khả năng điều hành, quản lý đất nước. Trong khi đó, hình ảnh của một vị Hoàng đế vẫn còn sống động trong tâm lý chính trị của người dân Anh quốc. Do đó, nền quân chủ đại nghị được thành lập để chia sẻ quyền lực giữa giai cấp tư sản đang lên nhưng chưa có đủ tiềm lực, kinh nghiệm để quản lý đất nước và giai cấp phong

kiến đang suy tàn nhưng vẫn còn dấu ấn sâu đậm trong lòng dân chúng. Theo thời gian và sự thắng thế của giai cấp tư sản trước thế lực quý tộc phong kiến, các yếu tố của nền quân chủ đại nghị Anh dần dần được hình thành - một kiến trúc có tính chất hoàn toàn lịch sử và tục lệ được xây dựng trong thực tiễn sinh hoạt chính trị lâu dài ở Anh quốc. Các yếu tố căn bản của chính thể đại nghị được hình thành và phát triển theo đúng nhịp độ phát triển kinh tế, xã hội; phản ánh một cách trung thực và rõ nét

những mâu thuẫn xã hội đương thời ở Anh quốc. Tại mỗi giai đoạn, tương ứng với

mức độ phát triển của nền sản xuất và tương quan lực lượng giữa các giai cấp trong

xã hội, nền chính trị của Anh quốc lại hình thành nên một mô hình mà sau này nền chính trị của nhiều quốc gia trên thế giới sẽ phải cậy nhờ. Sẽ không cường điệu khi

kết luận rằng: lịch sử chính trị của nước Anh là cái nôi của các thiết chế nhà nước

trong thế giới đương đại cho dù quốc gia đó theo bất kỳ hình thức chính thể nào: đại

nghị hay cộng hòa tổng thống và lẽ đương nhiên là cả với cộng hòa hỗn hợp.

Hai là, trong khi đó, một số quốc gia khác ở châu Âu luôn bị ám ảnh bởi sự độc tài, phát xít, chuyên quyền của các triều đại phong kiến. Do đó, khi làm cách

mạng tư sản thì giai cấp tư sản sẵn sàng thủ tiêu hoàn toàn chế độ phong kiến để thiết lập nền cộng hòa thông qua việc lập ra những vị Tổng thống được hình thành bằng

cách bầu cử có nhiệm kỳ. Và do tâm lý lo sợ nếu trao quyền quá lớn cho Tổng thống

thì Tổng thống dễ lạm quyền và trở nên độc tài chẳng khác nào những vị Hoàng đế

trong xã hội phong kiến. Nên người châu Âu không trao quyền lực quá lớn cho cá

nhân Tổng thống mà có xu hướng đề cao vai trò của Nghị viện với thuyết “Nghị viện

tối cao”. Nghị viện là hình ảnh mà giai cấp tư sản đã xây dựng để đánh đổ quan điểm

duy tâm thần bí về nguồn gốc của quyền lực nhà nước, là nơi biểu hiện sinh động của

cái gọi là chủ quyền phải thuộc về Nhân dân, là công cụ mà giai cấp tư sản sử dụng

để làm Cách mạng tư sản lật đổ vương triều. Và để kiểm soát hành pháp - nhánh

quyền lực dễ độc tài và tha hóa thì không có gì hay hơn là phải trói buộc hành pháp

vào lập pháp: Nghị viện có quyền thành lập, dung túng, kiểm soát và đỉnh cao là bất

tín nhiệm lật đổ Chính phủ. Nói tóm lại, với tâm lý đề cao Nghị viện, lo sợ sự lạm

quyền của Chính phủ và ám ảnh bởi sự độc tài, tha hóa của Hoàng đế mà người châu

Âu đã thiết kế một vị Tổng thống “nhạt nhòa”, một Chính phủ bị trói buộc vào một

Nghị viện mạnh. Sự “vô trách nhiệm” của Nguyên thủ quốc gia, sự chịu trách nhiệm

của hành pháp trước lập pháp là những yếu tố căn bản của chính thể đại nghị.

Thứ ba, như đã đề cập, các yếu tố căn bản của chính thể đại nghị như sự “vô trách nhiệm” của Nguyên thủ quốc gia, sự chịu trách nhiệm của hành pháp trước lập pháp được hình thành bằng thực tiễn sinh hoạt chính trị lâu dài ở Anh quốc - một mô hình có tính chất hoàn toàn lịch sử và tục lệ. Nền chính trị của Anh quốc phát triển

một cách êm ái, liên tục từ thời xa xưa - với một số định chế đơn sơ được điều chỉnh, bổ sung trước khi được mở rộng và dân chủ hóa. Các nguyên tắc căn bản tạo nên chính thể đại nghị là kết quả của cả một quá trình đấu tranh lâu dài giữa giai cấp tư sản và thế lực quý tộc phong kiến. Chính lòng trung thành với những tập tục cổ

truyền và ác cảm với bất cứ những gì làm đảo lộn các tập quán hiện hữu là chỗ dựa vững chắc cho các tập tục trong đời sống chính trị - xã hội của vương quốc Anh64.

Thứ tƣ, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp được hình thành trên cơ sở sự áp dụng thuyết phân chia quyền lực của Montesquieu một cách mềm dẻo, ôn hòa.

Người châu Âu có tính cách khá ôn hòa hơn người Mỹ nên họ có cách áp dụng học

thuyết phân quyền mềm dẻo hơn: để hai nhánh lập pháp và hành pháp thành lập trên

64 Trước hết là sự hình thành nguyên tắc “vô trách nhiệm” của Nguyên thủ quốc gia. Sau Cách mạng tư sản Anh, vai trò của Nghị viện Anh không ngừng được tăng cường. Với “Đạo luật về quyền hành” (Bill of Rights) tháng 2 năm 1689, Vinhem III đã chính thức thừa nhận địa vị ưu thế của Nghị viện. Kể từ đây, không một vị Quân vương nào phủ nhận địa vị ưu thế của Nghị viện. “Đạo luật về quyền hành” năm 1689 dần dần được bổ sung với hai văn kiện: i).“Văn kiện ba năm” năm 1694 quy định nhiệm kỳ của Hạ viện là 3 năm; ii).“Văn kiện 1701” đặt cơ sở hình thành nguyên tắc“chữ ký thứ hai”. Theo nguyên tắc này, bất cứ văn kiện nào của Hoàng đế để có hiệu lực thì cần phải có chữ ký thứ hai - chữ ký của Thủ tướng hoặc của Bộ trưởng có liên quan đến vấn đề ghi trong văn bản đó. Năm 1711, nguyên tắc này được bổ sung thêm nguyên tắc “không chịu trách nhiệm của nhà vua, nhà vua không được làm điều ác, người phải chịu trách nhiệm về các văn bản của nhà vua là Bộ trưởng hoặc Thủ tướng” (Xem: Đại học Luật Hà Nội (1999), Giáo trình Lịch sử nhà nước và pháp luật thế giới, Nxb. Công an nhân dân, tr.209). Mục đích thực tiễn của nguyên tắc này là hạn chế quyền lực của nhà vua và khẳng định nguyên tắc trách nhiệm của các Bộ trưởng trước Nghị viện. Như vậy, với những thắng lợi về mặt chính trị của Nghị viện Anh trong cuộc cách mạng tư sản đã được chính thức thừa nhận về mặt pháp lý sau cách mạng. Nghị viện thực sự có ưu thế hơn hẳn các cơ quan nhà nước khác, phản ánh đúng câu ngạn ngữ: “Nghị viện được quyền làm tất cả ngoại trừ cái việc biến đàn ông thành đàn bà”. Bản chất của sự tăng cường vai trò Nghị viện Anh sau Cách mạng tư sản chính là sự chuyển giao quyền lực từ giai cấp quý tộc phong kiến sang giai cấp tư sản.

Kế đến là sự hình thành Nội các và nguyên tắc trách nhiệm của Chính phủ trước Nghị viện. Để cai trị đất nước, vào khoảng thế kỷ XVI, các Hoàng đế Anh thường triệu tập các bậc quan lại là những Thượng thư của triều đình, để lấy ý kiến của họ về những vấn đề quan trọng của đất nước. Đến thế kỷ XVII, một cơ quan được gọi là “Viện cơ mật” được thiết lập. Đây là cơ quan tối cao giúp Hoàng đế luận bàn và quyết định những vấn đề trọng đại, bí mật của quốc gia. Sau cuộc chính biến năm 1668, Nghị viện thắng thế, Hoàng đế thường triệu tập những người có uy tín nhất trong Nghị viện bổ sung vào “Viện cơ mật” để cho việc biểu quyết các đạo luật và thuế được dễ dàng. Khi các đảng phái chính trị xuất hiện, Hoàng đế lại đưa vào “Viện cơ mật” các đại diện của đảng chiếm đa số ghế tại Hạ viện. Vào đầu thế kỷ XVIII, dưới thời George I (lên ngôi 1714), đây là Hoàng đế Anh gốc Đức cho nên không thông thạo tiếng Anh, chểnh mảng việc cai trị đất nước. Do đó “Viện cơ mật” đóng vai trò chủ yếu trong việc cai trị đất nước. Dần dần việc cai trị đất nước được Hoàng đế ủy thác cho “Viện cơ mật”. Không có Hoàng đế chủ trì họp, “Viện cơ mật” bầu ra một Thượng thư thứ nhất chủ trì. Sau này, “Viện cơ mật” trở thành Nội các, Thượng thư thứ nhất trở thành Thủ tướng, còn các Thượng thư khác trở thành Bộ trưởng như ngày nay. Đến thời George III, vì sinh trưởng ở Anh nên ông đã tìm cách phục hồi quyền hành của nhà vua nhưng bị thất bại. Vào những năm trị vì cuối cùng, ông bị điên nên uy thế của Nội các đối với ngai vàng càng vững thêm.

Như đã trình bày, đến thời George I thì Nội các họp mà không có sự chủ trì của nhà vua. Tuy nhiên, sau mỗi cuộc họp, các Bộ trưởng phải tư vấn cho nhà vua các chính sách cai trị, phải trình bày với vua những kế hoạch của mình. Và những vấn đề mà các Bộ trưởng tư vấn, trình bày với vua phải phù hợp với chính sách của đảng phái chính trị chiếm đa số trong Hạ viện, mà Nội các là một bộ phận. Nếu không, Hạ viện có thể bỏ phiếu lật đổ Nội các. Rốt cuộc, chính sách của Nội các là chính sách của đảng đa số tại Hạ viện. Trước khi Nội các thay thế quyền hạn của Hoàng đế, các Bộ trưởng có thể bị Hạ viện buộc tội và Thượng viện kết tội nếu như thực hiện một hành vi phạm tội trong khi thi hành công vụ. Khi Nội các thay thế quyền hạn của Hoàng đế, Nghị viện đôi khi còn dọa rằng sẽ truy tố một vài Bộ trưởng nếu như ông ta bất đồng chính kiến với Nghị viện. Điều này có nghĩa là Nghị viện có thể truy tố một Bộ trưởng ngay cả khi ông ta không phạm một tội hình sự nào cả. Việc truy tố này có thể dẫn đến những hậu quả rất nặng nề như tử hình, tù đày,… Để tránh những chế tài có thể xảy ra, các Bộ trưởng xin từ chức trong trường hợp có bất đồng quan điểm với Nghị viện. Như vậy, ở nước Anh, trách nhiệm chính trị của hành pháp trước lập pháp được hình thành từ trách nhiệm hình sự. Hơn nữa, do Hạ viện nắm quyền lập pháp, quyết định ngân sách,… nên Nội các muốn tồn tại được thì phải được sự ủng hộ của đa số thành viên Hạ viện. Như vậy, ở Anh đã hình thành tập quán chính trị là hành pháp phải chịu trách nhiệm trước lập pháp. Ngày nay, trong khoa học pháp lý, nước Anh được xem là nơi sinh ra nguyên tắc này (Nguồn: Lê Đình Chân (1975), Luật Hiến pháp khuôn mẫu dân chủ, Nxb. Sài Gòn, tr.26).

cơ sở của nhau, có mối quan hệ khăng khít với nhau và để mục đích cuối cùng là

kiểm soát lẫn nhau bằng cách có thể bất tín nhiệm, lật đổ và giải tán nhau. Lập pháp

và hành pháp không hoàn toàn độc lập với nhau mà có mối quan hệ chặt chẽ, nhánh quyền lực này là cơ sở để nhánh quyền lực kia hình thành và hoạt động. Chính phủ có

thể tham gia vào hoạt động làm luật của Nghị viện thông qua quyền trình dự án luật

để Nghị viện biểu quyết thông qua. Và Nghị viện cũng can thiệp vào công việc của

hành pháp thông qua hoạt động thành lập nên chức danh Thủ tướng và các Bộ trưởng;

chất vấn, phê bình Chính phủ. Ngoài ra, lập pháp và hành pháp có thể có chung nhân viên. Vì được thành lập trên cơ sở của lập pháp nên hành pháp phải chịu trách nhiệm

trước lập pháp. Nghị viện có quyền lật đổ Chính phủ nếu kết quả hoạt động của Chính phủ không làm Nghị viện hài lòng, mất niềm tin. Tuy nhiên, để hạn chế sự độc tài của

Nghị viện, Hiến pháp cũng trao cho Thủ tướng quyền yêu cầu Nguyên thủ quốc gia

giải tán Nghị viện. Đây chính là cơ chế kiểm soát quyền lực giữa lập pháp và hành

pháp.

- Những tác động của đảng chính trị đến mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể đại nghị: như đã phân tích, vì lo sợ một nền hành pháp

với những thế mạnh vốn có của nó sẽ dễ dẫn đến tình trạng độc tài và có khả năng lấn

áp các nhánh quyền lực còn lại nên người châu Âu đã sáng tạo nên chính thể đại nghị.

Mục đích ban đầu của chính thể đại nghị là muốn tập trung quyền lực cho Nghị viện

với quyết tâm xây dựng một Nghị viện mạnh, có khả năng kiểm soát Chính phủ. Vì

thế, trong chính thể này lập pháp có quyền thành lập ra hành pháp, chất vấn, phê bình

hành pháp và đỉnh cao của mối quan hệ này là lập pháp có quyền bất tín nhiệm, lật đổ

hành pháp. Tuy nhiên, hoạt động của đảng phái chính trị đã làm biến dạng và sai lệch

mục đích ban đầu của chính thể đại nghị. Có thể nói, chính thể đại nghị là chính thể bị

biến dạng nhiều nhất vì đây là chính thể cổ điển nhất. Sự hình thành và biến dạng của

chính thể này dựa trên cơ sở thực hành chính trị lâu dài và bền bỉ ở Vương quốc Anh

qua nhiều thế kỷ. Hiện nay, yếu tố đảng chính trị đã làm biến dạng chính thể này theo hai hướng sau đây:

Thứ nhất, đối với các quốc gia theo cơ chế lưỡng đảng hoặc đa đảng có đảng nổi trội: Đảng nào chiếm đa số trong Nghị viện (Hạ viện) sẽ đứng ra thành lập Chính

phủ và thủ lĩnh của Đảng đó sẽ trở thành Thủ tướng, các thành viên khác của Chính phủ thường là những gương mặt tiêu biểu, là lãnh đạo chủ chốt của Đảng cầm quyền - tức là Đảng chiếm đa số trong Nghị viện (Hạ viện). Thủ tướng không chỉ nắm quyền hành pháp mà còn có khả năng kiểm soát cả Nghị viện (Hạ viện) do Thủ tướng là thủ lĩnh của Đảng chiếm đa số ghế trong Nghị viện (Hạ viện). Thủ tướng là trung tâm quyền lực trong bộ máy nhà nước. Trên thực tế, Nghị viện (Hạ viện) không bao giờ

chất vấn, giám sát, phê bình Chính phủ một cách gay gắt và cũng không bao giờ bất

tín nhiệm, lật đổ Chính phủ. Bởi vì khối đa số trong Nghị viện (Hạ viện) và Chính

phủ đều cùng chung một Đảng chính trị. Chính phủ là con đẻ, là một “Ủy ban” của Nghị viện (Hạ viện). Cho nên, Nghị viện (Hạ viện) kiểm soát Chính phủ chẳng khác

nào là kiểm soát chính mình. Trong quá trình kiểm tra, giám sát, nếu phát hiện những

sai phạm của Chính phủ thì khối đa số ấy cũng sẽ không dám truy cứu đến cùng, nếu

không sẽ đụng chạm đến đường lối, chính sách của Đảng phái chính trị mà mình là

thành viên. Rõ ràng, việc truy cứu trách nhiệm Chính phủ của Nghị viện (Hạ viện) trong quá trình kiểm tra giám sát chẳng khác nào việc “vạch áo cho người xem lưng”.

Khối đa số trong Nghị viện (Hạ viện) bao giờ cũng nhận thức rằng việc truy cứu trách nhiệm của Chính phủ, lật đổ Chính phủ đồng nghĩa với việc mời phe đối lập lên cầm

quyền.

Trong khi đó, Thủ tướng vẫn có thể sử dụng quyền giải tán Nghị viện (Hạ

viện) trước hạn nhưng không nhằm giải quyết mâu thuẫn lập pháp và hành pháp mà nhằm thực hiện các mưu toan chính trị của Thủ tướng65. Như vây, với sự tác động của các Đảng phái chính trị, Chính phủ không những không bị Hạ viện lật đổ mà còn

thường xuyên giải tán Hạ viện. Và nếu như học thuyết về quyền tối cao của Nghị viện

trước đây đã tạo cơ sở cho việc tập trung quyền lực vào Nghị viện, thì hiện nay chế

độ hai đảng lại là yếu tố quan trọng bảo đảm cho việc thành lập một Chính phủ vững

mạnh có khả năng tác động ngược lại đối với hoạt động lập pháp và giám sát của Nghị viện66.

Thứ hai, đối với những quốc gia đa đảng không có đảng nổi trội như Đức, Ý,

Ấn Độ,… thì Chính phủ được thành lập trên cơ sở liên minh giữa các Đảng phái

chính trị. Điều này chứa đựng nhiều rủi ro và “bấp bênh” vì Thủ tướng và các thành

viên khác của Chính phủ là người của nhiều đảng phái chính trị khác nhau. Vì Chính

phủ luôn trong tình trạng “sống chung chính trị” nên dễ dẫn đến bất đồng chính kiến,

“đồng sàn dị mộng” bởi mỗi đảng có chính sách và xu hướng thực hiện quyền lực 65 Thủ tướng Anh giải tán Hạ viện Anh trước hạn khi vào thời điểm Đảng của Thủ tướng có uy tín lớn nhất mà Hạ viện chưa hết nhiệm kỳ, bầu cử lại thì chắc chắn Đảng của Thủ tướng sẽ giành thắng lợi. Thực tế, sau Chiến tranh thế giới thứ II đến nay thì Thủ tướng đã sáu lần giải tán Hạ viện trước hạn. Như vậy, với những quốc gia đa đảng nhưng có Đảng nổi trội (Nhật) hoặc hai Đảng (Anh) thì hoạt động kiểm soát Chính phủ của Nghị viện (Hạ viện) hoàn toàn mang tính hình thức và mờ nhạt. Với cơ chế sinh hoạt của Đảng và vấn đề kỷ luật trong nội bộ Đảng, các Đảng viên buộc phải ủng hộ và thực hiện chính sách của Đảng cầm quyền mà Thủ tướng là thủ lĩnh. Nên hầu hết vấn đề nhân sự, các dự luật cũng như đường lối chính sách mà Thủ tướng đưa ra đều được sự đồng ý của Hạ viện, bởi đó là đường lối, là chủ trương và chính sách của Đảng cầm quyền. 66 Ở góc độ này thì Thủ tướng Anh có thể làm được những điều mà ngay cả Tổng thống Mỹ - vốn được xem là nhà lãnh đạo quyền lực nhất trong thế giới dân chủ - cũng không làm được. Ví dụ như trong khi Tổng thống Mỹ phải cố gắng để thuyết phục Nghị viện Mỹ ban hành một nghị quyết về việc tiến hành chiến tranh chống Irắc thì Thủ tướng Anh không phải làm như vậy… bởi vì Thủ tướng Anh là lãnh tụ của khối đa số trong Hạ viện và biết chắc chắn là có sự hậu thuẫn của khối đa số đó.

khác nhau. Mục đích ban đầu của chính thể đại nghị là để Nghị viện kiểm soát Chính

phủ nhằm chống lạm quyền, tha hóa quyền lực, bị mất uy tín và niềm tin vì hoạt động

không hiệu quả thì trong trường hợp này đã chuyển sang mục đích bất tín nhiệm, lật đổ Chính phủ vì lợi ích của Đảng phái chính trị. Cho nên một Chính phủ dù có hoạt

động tốt đến đâu cũng có khả năng bị lật đổ, bị bất tín nhiệm vì một lý do rất đơn giản

là khối đa số trong Nghị viện không cùng phe, cùng đảng với Chính phủ. Và trong

trường hợp này, yếu tố Đảng chính trị cũng đã làm sai lệch mục đích ban đầu của các

nhà lập hiến khi sáng tạo ra chính thể đại nghị.

Nói tóm lại, mục đích ban đầu của các nhà lập hiến khi thiết lập nên chính thể

đại nghị là hạn chế đến mức tối đa quyền lực của hành pháp, xây dựng một Nghị viện có thực quyền67. Nhưng dần dần với ảnh hưởng của các đảng phái chính trị đã làm cho vai trò của Nghị viện không còn được như trước. Từ chỗ Chính phủ phải chịu

trách nhiệm trước Nghị viện thì nay tình thế đã hoàn toàn đổi khác, Chính phủ có thể

thao túng Nghị viện, có quyền đe dọa giải tán Nghị viện bất cứ lúc nào. Thực chất,

Chính phủ tuy được hình thành trên cơ sở của Nghị viện nhưng không phải chịu sự

kiểm soát của Nghị viện. Trái lại, chính Nghị viện mới phải tự đặt mình trong sự kiểm

soát của Chính phủ. Chính vì vậy, có một số quan điểm cho rằng, tổ chức bộ máy nhà

nước Anh hiện nay không hoàn toàn tuân thủ nguyên tắc phân chia quyền lực. Vì

trong tổ chức Bộ máy nhà nước Anh, rõ ràng không có sự phân công rành mạch và

kiểm soát có hiệu quả giữa các nhánh quyền lập pháp và hành pháp.

2.3.2. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng hòa tổng

thống

- Mối quan hệ phân chia quyền lực giữa lập pháp và hành pháp trong

chính thể cộng hòa tổng thống:

Thứ nhất, trong lĩnh vực lập pháp: chính thể cộng hòa tổng thống là chính thể

áp dụng học thuyết phân chia quyền lực một cách triệt để và rạch ròi nhất. Theo đó,

lập pháp là lĩnh vực thuộc thẩm quyền riêng của Nghị viện. Khoản 1 Điều I Hiến pháp 1787 của Hoa Kỳ quy định: “Toàn bộ quyền lực lập pháp được thừa nhận tại bản Hiến pháp này được trao cho Quốc hội gồm Thượng viện và Hạ viện”68. Quy

67 Vì Nghị viện là nơi phân chia quyền lực nhà nước một cách thuận lợi nhất của các tầng lớp tư sản, thực quyền của Nghị viện đồng nghĩa với vai trò tuyệt đối của giai cấp tư sản trong tương quan lực lượng với giai cấp phong kiến. Nghị viện thật sự là cơ quan có ưu thế tuyệt đối trong giai đoạn đầu của Cách mạng tư sản, Nghị viện nắm trong tay nhiều quyền hành quan trọng của quốc gia, có quyền lật đổ Chính phủ, bắt Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước mình. 68 Tiêu biểu cho chính thể cộng hòa tổng thống là Hợp Chúng quốc Hoa Kỳ theo Hiến pháp 1787. Bản Hiến pháp này quy định cơ quan lập pháp liên bang (bao gồm cả Thượng viện và Hạ viện) do cử tri trực tiếp bầu ra. Hạ viện bao gồm những Hạ nghị sĩ đại diện cho mỗi bang theo quy mô dân số. Năm 1922, Quốc hội đã thông qua một đạo luật quy định số lượng thành viên cố định của Hạ viện là 435 người. Ứng cử viên Hạ viện phải là công dân Hoa Kỳ từ 25 tuổi trở lên, đã có 07 năm mang quốc tịch Mỹ và là công dân của bang mà họ đại diện

định này đã khẳng định vai trò lập pháp thật sự của Nghị viện được Hiến pháp phân

chia. Tổng thống và các Bộ trưởng không có quyền trình dự án luật trước Nghị viện.

Hiến pháp Hoa Kỳ không có quy định cho phép Chính phủ có quyền sáng kiến lập pháp nhằm mục đích thể hiện sự phân quyền một cách triệt để giữa lập pháp và hành

pháp. Tuy nhiên, bằng thông điệp về tình hình đối nội và đối ngoại của đất nước đọc

trước các khóa họp của Nghị viện, Tổng thống sẽ gợi ý cho Nghị viện ban hành

những dự án luật trong thời gian tới. Đây cũng được xem là một dạng sáng kiến lập

pháp của Tổng thống. Có tới gần một nửa số dự luật của Nghị viện Mỹ do Tổng thống đề nghị thông qua các thông điệp gửi cho Nghị viện. Hành vi gửi thông điệp

của Tổng thống có thể vừa được coi như một quyền, vừa được coi như một nghĩa vụ. Ngoài ra, với tư cách là người đứng đầu hành pháp, Tổng thống cũng có nhiệm

vụ soạn thảo và trình trước Nghị viện dự án ngân sách liên bang, trong đó định ra

những khoản chi tiêu cần thiết cho các bộ phận thuộc hành pháp. Ở một mức độ nào

đó, ngân sách nhà nước ở Mỹ cũng là một đạo luật, nhưng khác với các đạo luật bình thường, nó chỉ có giá trị trong một năm69. Bên cạnh đó, Tổng thống có quyền phê chuẩn các dự luật của Nghị viện và Chính phủ là cơ quan ban hành các văn bản pháp

quy nhằm triển khai thi hành các đạo luật đã được Nghị viện thông qua trong thực tế

cuộc sống. Những văn bản của hành pháp không chỉ hướng dẫn thi hành mà còn có ý

nghĩa bổ sung và đôi khi còn thay thế cả luật trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội

phát sinh đáp ứng yêu cầu quản lý. Trong trường hợp cần thiết, Tổng thống có quyền

triệu tập cuộc họp của cả hai Viện hoặc một trong hai Viện.

Thứ hai, trong lĩnh vực hành pháp: Về việc thành lập Chính phủ, một trong

những nguyên tắc cơ bản của chính thể cộng hòa tổng thống là hành pháp được thành

lập không dựa trên cơ sở lập pháp. Theo nguyên tắc này thì cả lập pháp và hành pháp

đều được thành lập trên cơ sở do dân bầu trong một cuộc phổ thông đầu phiếu. Với tư

tưởng phân quyền triệt để, rạch ròi thì cả lập pháp và hành pháp đều độc lập, không

thành lập trên cơ sở của nhau, không đan xen chồng chéo, không chịu trách nhiệm lẫn nhau mà cả hai nhánh quyền lực này phải chịu trách nhiệm trước cử tri. Khoản 1 Điều

trước ngày bầu cử. Hạ viện có nhiệm kỳ 02 năm và các Hạ nghị sĩ được bầu lên từ các đơn vị bầu cử của các bang. Mỗi bang có 02 Thượng Nghị sĩ tham gia vào Thượng viện. Hiện nay, Thượng viện có 100 thành viên đến từ 50 bang của Hoa Kỳ. Ứng cử viên Thượng Nghị sĩ phải từ 30 tuổi trở lên, là công dân Mỹ ít nhất 09 năm và là người cư trú tại chính bang mà họ đại diện. Về nhiệm kỳ, nhiệm kỳ của Thượng Nghị sĩ là 06 năm, cứ hai năm một lần, một phần ba số thành viên của Thượng viện sẽ được bầu lại. Lý giải về vấn đề này, các nhà khai quốc cho rằng nhiệm kỳ 06 năm là tương đối dài, nếu tất cả các Thượng Nghị sĩ đều có nhiệm kỳ giống nhau cùng một thời điểm thì họ sẽ liên kết với nhau để tha hóa quyền lực. Vì vậy, để tránh tình trạng đó và đồng thời đảm bảo tính kế thừa luôn được duy trì tại Thuợng viện, vừa đảm bảo sự chín chắn ổn định nên cứ hai năm thì bầu lại 1/3 số Thượng Nghị sĩ. Về cách thức bầu chọn, Thượng Nghị sĩ cũng giống như Hạ Nghị sĩ cũng do cử tri các bang bầu ra. 69 Nguyễn Văn Huyên (Chủ biên) (2007), Hệ thống chính trị Anh, Pháp, Mỹ - Mô hình tổ chức và hoạt động, Nxb. Lý luận chính trị, Hà Nội, tr.257.

II Hiến pháp 1787 của Hoa Kỳ quy định: “Quyền hành pháp sẽ được trao tặng cho

một vị Tổng thống Hiệp chúng quốc Hoa Kỳ”. Tổng thống vừa là người đứng đầu nhà nước, vừa là người nắm quyền hành pháp do cử tri bầu gián tiếp thông qua đại cử tri70. Với tư cách là người nắm quyền hành pháp, Tổng thống có quyền bổ nhiệm, cách

chức các quan chức cao cấp của nhánh hành pháp và lãnh đạo hoạt động hành pháp.

Thượng viện có quyền phê chuẩn hoặc từ chối phê chuẩn việc bổ nhiệm các nhân

viên hành pháp cao cấp của Tổng thống.

Trong lĩnh vực ngân sách, Tổng thống có quyền soạn thảo, đệ trình dự án ngân sách và Hạ viện có quyền thông qua hoặc từ chối thông qua dự án ngân sách của

Tổng thống. Trong lĩnh vực đối ngoại, Tổng thống có quyền thiết lập quan hệ ngoại giao với nước ngoài, bổ nhiệm đại sứ, ký kết các hiệp ước với sự chấp thuận của 2/3

Thượng nghị sĩ. Tổng thống trên thực tế là người hoạch định đồng thời là người thực

thi chủ yếu chính sách đối ngoại của Mỹ. Hàng năm, một vị Tổng thống Mỹ có thể

phải ký hàng trăm các loại hiệp định khác nhau về các vấn đề liên quan đến chính

sách đối ngoại của Mỹ. Mặc dù Hiến pháp trao cho Nghị viện quyền tuyên bố chiến

tranh nhưng Nghị viện chưa từng thực hiện quyền này kể từ năm 1941 khi Mỹ bước vào cuộc Chiến tranh thế giới lần thứ II71. Với tư cách là Nguyên thủ quốc gia, đứng đầu Chính phủ và Tổng chỉ huy quân đội thì Tổng thống có quyền ra lệnh cho quân

đội, có quyền tổng động viên hoặc động viên cục bộ. Điều này đã tạo nên khả năng

cho Tổng thống có quyền quyết định các hoạt động chiến tranh, thậm chí không cần có sự đồng ý của Nghị viện72.

70 Ứng cử viên Tổng thống phải là công dân được sinh ra ở Hoa Kỳ hoặc đã là công dân của Hoa Kỳ tại thời điểm bầu cử, phải là người ít nhất 35 tuổi, có trên 14 năm cư trú ở Hoa Kỳ. Nhiệm kỳ của Tổng thống được cố định là 04 năm và mỗi Tổng thống chỉ có thể giữ cương vị tối đa hai nhiệm kỳ và không quá 10 năm. Các Tổng thống được bầu thông qua lá phiếu đại cử tri. Mỗi bang có số đại cử tri bằng số Thượng Nghị sĩ và Hạ Nghị sĩ của bang đó cộng lại (riêng quận Colombia có 03 phiếu). Ứng cử viên nào giành được nhiều phiếu ủng hộ hơn thì sẽ giành được toàn bộ số phiếu đại cử tri của bang đó (các bang đều áp dụng quy tắc “người thắng được tất cả”, trừ bang Maine và bang Nebraska). Khi kiểm phiếu đại cử tri mỗi bang, ứng cử viên nào chiếm được đa số phiếu đại cử tri (ít nhất là 270 phiếu trong tổng số 538 phiếu đại cử tri), người đó sẽ trở thành Tổng thống. Khi nhậm chức, Tổng thống phải tuyên thệ như sau: “Tôi trân trọng tuyên thệ rằng tôi sẽ giữ chức vụ Tổng thống Hợp Chúng quốc Hoa Kỳ với lòng trung thành và bằng tất cả khả năng của mình để duy trì, giữ gìn và bảo vệ Hiến pháp Hợp Chúng quốc Hoa Kỳ”. 71 Nguyễn Văn Huyên (Chủ biên) (2007), Hệ thống chính trị Anh, Pháp, Mỹ - Mô hình tổ chức và hoạt động, tlđd, tr.256. 72 Điều II của Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1787 quy định về quyền hành pháp, trong đó có nhiều đoạn nói đến ngoại giao nhưng rất mơ hồ và có lẽ là một trong số những nguyên nhân của cuộc tranh chấp giữa Tổng thống và Nghị viện. Mặc dù, quyền của Nghị viện và Tổng thống trong lĩnh vực đối ngoại cũng đã được giải thích rõ một phần nào do tập quán và do các án lệ của Tòa án. Nhưng người ta vẫn hiểu theo nhiều nghĩa. Tổng thống có quyền gửi quân đội ra nước ngoài và đưa họ vào cuộc chiến mà có cần sự chấp thuận của Nghị viện hay không? Khi Tổng thống Truman gửi 04 sư đoàn sang châu Âu vào năm 1950 đã gây ra một cuộc tranh luận lớn. Thượng viện quyết định: “Để bảo vệ Hiến pháp,… bất cứ một cuộc gửi quân nào của Hoa Kỳ ra nước ngoài đều phải được Nghị viện chấp thuận”.

- Mối quan hệ kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng

hòa tổng thống:

Thứ nhất, sự kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp: vì hai nhánh quyền lực lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng hòa Tổng thống không thành lập trên

cơ sở nhau, cho nên Chính phủ không báo cáo công tác trước Nghị viện, Nghị viện

cũng không có quyền chất vấn hay phê bình Chính phủ, đặc biệt Nghị viện không có

quyền bất tín nhiệm lật đổ Chính phủ và Tổng thống cũng không có quyền giải tán

Nghị viện trước thời hạn. Từ sự độc lập, ngang cơ và cân bằng về quyền lực giữa lập pháp và hành pháp để tiến đến mục đích kiểm soát chéo giữa hai nhánh quyền lực này.

Theo đó, lập pháp sẽ kiểm soát hành pháp thông qua những phương thức sau đây: i). Từ chối phê chuẩn sự bổ nhiệm quan chức hành pháp, từ chối phê chuẩn các hiệp ước

quốc tế do Tổng thống ký kết, từ chối thông qua dự luật về ngân sách do Tổng thống đệ trình. ii). Thành lập các Ủy ban điều tra để kiểm soát hoạt động của hành pháp73. iii). Luận tội và phế truất: hình thức luận tội là một loại trách nhiệm pháp lý mà Nghị

viện áp dụng đối với các quan chức hành pháp. Cơ sở quy kết trách nhiệm là dựa trên

hành vi vi phạm pháp luật, cấu thành tội phạm và có chứng cứ chứng minh. Tuy vậy,

hình thức chế tài ở đây cũng chỉ là sự truất quyền nhân vật bị buộc tội, kéo theo việc

mất quyền miễn trừ và tạo điều kiện cho việc truy tố hình sự theo thủ tục bình thường74.

Thứ hai, sự kiểm soát của hành pháp đối với lập pháp: để kiểm soát quyền lập

pháp của Nghị viện thì Hiến pháp của các nước theo chính thể cộng hòa tổng thống

73 Ở các nước theo mô hình cộng hòa tổng thống, do sự phân quyền mạnh mẽ giữa lập pháp và hành pháp nên các Ủy ban thường trực của Nghị viện tham gia rất sâu việc xem xét các chính sách được đệ trình lên Nghị viện cũng như giám sát chặt chẽ hơn các hoạt động của cơ quan hành pháp. Chính vì vậy, trong hoạt động Nghị viện Hoa Kỳ, hệ thống các Ủy ban có vai trò rất quan trọng. Bên cạnh đó, các Ủy ban điều tra của Nghị viện có vai trò rất lớn trong thực hiện chức năng giám sát đối với hoạt động của hành pháp. Hoạt động của Ủy ban này là hướng đến việc điều tra sự lạm quyền của hành pháp. Việc thành lập các Ủy ban điều tra cũng nhằm mục đích thu thập các thông tin để báo cáo cho Nghị viện. Và nếu xét thấy cần thiết, Nghị viện có thể thảo luận và đi đến các kết luận. Ví dụ, hoạt động điều tra của các Ủy ban trong Nghị viện Hoa Kỳ được biết đến rộng rãi trên thế giới. Hoạt động này thậm chí có thể dẫn đến sự từ chức bất đắc dĩ của Tổng thống như đã từng xảy ra vào năm 1974, khi hoạt động điều tra của một Ủy ban thuộc Hạ viện Hoa Kỳ dẫn đến sự từ chức của Tổng thống Nixon (Xem Ban biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 (2013), Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới, tlđd, tr.222). 74 Theo Hiến pháp Hoa Kỳ, cơ sở để khởi tố vụ việc là tội phản quốc, nhận hối lộ hoặc những tội phạm nghiêm trọng khác. Học thuyết Hiến pháp Hoa Kỳ coi cơ sở luận tội không chỉ là những hành vi phạm tội hình sự mà còn bất kỳ hành vi nào Tổng thống làm tổn hại đến uy tín của Nhà nước và làm mất lòng tin vào Nhà nước. Đối tượng của việc luận tội theo Hiến pháp Hoa Kỳ, có thể áp dụng đối với Tổng thống, Phó Tổng thống, các Thẩm phán và các nhà chức trách dân sự (công chức nhà nước cấp Liên bang). Thủ tục đàn hạch Tổng thống Hoa Kỳ (impeachment) được thực hiện theo quy trình sau: Hạ viện Hoa Kỳ đóng vai trò là cơ quan đưa ra lời buộc tội với tỷ lệ ít nhất 2/3 Hạ nghị sĩ có mặt biểu quyết tán thành. Thượng viện của Hoa Kỳ sẽ đóng vai trò là cơ quan đưa ra lời kết tội với tỷ lệ 2/3 Thượng nghị sĩ có mặt biểu quyết tán thành. Chánh án Tòa án Tối cao Liên bang sẽ tham gia chủ tọa phiên đàn hạch Tổng thống Hoa Kỳ tại Thượng viện (chứ không phải là Chủ tịch Thượng viện).

trao cho Tổng thống quyền phủ quyết các đạo luật. Các đạo luật chỉ có hiệu lực khi

được Tổng thống phê chuẩn. Nếu Tổng thống không phê chuẩn thì cần phải có sự

chấp thuận lần thứ hai của cả hai Viện với 2/3 thành viên mỗi Viện tán thành thì dự luật đó mới có hiệu lực. Quyền phủ quyết của Tổng thống đối với các đạo luật do

Nghị viện ban hành một mặt làm cho các đạo luật được ban hành cẩn trọng hơn và có

chất lượng hơn; mặt khác, nó còn được xem là một công cụ hữu hiệu mà Hiến pháp

đã trang bị cho Tổng thống sử dụng để tạo thế cân bằng và đối trọng với Nghị viện,

thông qua đó sẽ kiểm soát hoạt động lập pháp của Nghị viện.

- Cơ sở hình thành mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng hòa tổng thống: tổ chức bộ máy nhà nước Hoa Kỳ được xây dựng từ việc đúc kết những bài học kinh nghiệm của người Mỹ, những tư tưởng tiến bộ của thời

đại, các kinh nghiệm lịch sử về xây dựng chính quyền ở các quốc gia cổ đại và ngay

trong mô hình chính quyền kiểu mẫu của Anh quốc. Khi xây dựng Nhà nước Mỹ, các

nhà lập hiến thực sự mong muốn xây dựng một chính quyền mang tính thống nhất và

đại diện cho các bang. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng

hòa tổng thống được hình thành trên những cơ sở sau đây:

Thứ nhất, Hợp chúng quốc Hoa Kỳ được hình thành trong một hoàn cảnh đặc

biệt: khi xây dựng cho mình một mô hình nhà nước mới, Mỹ không áp dụng mô hình

chính thể đại nghị của mẫu quốc Anh lúc bấy giờ. Trái lại, họ muốn xây dựng cho

mình một mô hình chính thể hoàn toàn mới so với trước đó, tạo nên bản sắc riêng của dân tộc Mỹ75.

75 Điều này có thể được lý giải từ những nguyên nhân sâu xa như sau: Một là, do nước Mỹ được hình thành từ một vùng đất hoàn toàn mới. Trên mảnh đất đó chưa có dấu ấn hay bức tường thành nào của chế độ phong kiến. Do vậy, các nhà lập hiến Mỹ hoàn toàn có thể yên tâm xây dựng một mô hình chính quyền mới cho quốc gia ngay từ đầu mà không gặp phải sự chống đối của những tàn dư trong chế độ cũ. Hai là, người Mỹ có ý thức sâu sắc về giá trị của sự tự do. Cư dân Mỹ lúc bấy giờ hầu hết đều là người châu Âu di cư sang, họ sẵn sàng từ bỏ quê hương, lênh đênh trên các chuyến tàu “ngụp lặn” vượt đại dương để thoát khỏi sự cai trị độc tài của chính quyền phong kiến, mong muốn được tự do thể hiện tôn giáo và tư tưởng. Những chuyến đi nguy hiểm, thậm chí có thể trả giá bằng mạng sống này đã giúp họ ý thức sâu sắc về giá trị của bản thân, tôi luyện cho họ khát khao tự do, công bằng hơn bất kì dân tộc nào trên thế giới. Điều này đã thôi thúc sự cố gắng của họ là tạo nên những định chế chính trị mới, pháp lý mới để bảo vệ quyền tự do của họ cũng như thoát khỏi sự lệ thuộc vào người Anh. Sau khi giành độc lập, công việc quan trọng đầu tiên là kiến tạo một mô hình nhà nước mới, đảm bảo sao cho Nhà nước này phải là Nhà nước tôn trọng quyền con người, có đủ sức bảo vệ được các quyền tự do của dân chúng. Ba là, người dân Mỹ lúc bấy giờ “lo sợ” chính quyền có sự chuyên chế như vua của nước Anh, sợ chính quyền trung ương mạnh và lạm quyền làm tổn hại đến quyền tự do của dân chúng. Và cũng do ý thức được giá trị của tự do nên người Mỹ đã hình thành quan niệm chỉ có họ mới được cai trị chính mình. Điều này có nghĩa là người dân Mỹ sợ mình rơi vào chế độ độc tài, đánh mất quyền tự do. Do vậy, họ phải xây dựng chính quyền vừa kiểm soát được dân chúng - chống bạo loạn vô chính phủ, vừa kiểm soát được chính quyền - hạn chế quyền lực nhà nước. Bốn là, bị ảnh hưởng bởi các tư tưởng của các triết gia Hy Lạp cổ đại, tư tưởng về nền cộng hòa và nhà nước liên bang (sự e ngại một chính thể chuyên chế và muốn xây dựng nên một cơ quan dân biểu để nói lên tiếng nói của dân chúng) và ảnh hưởng của các học thuyết chính trị pháp lý như tinh thần pháp luật, các nguyên tắc của nền cộng hòa xa xưa (thiết lập chính quyền qua bầu cử và quyền đại diện của dân chúng).

Thứ hai, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng hòa

tổng thống phản ánh trung thực hoàn cảnh lịch sử, văn hóa và xã hội của nước Mỹ:

khác với châu Âu cổ kính, người Mỹ cũng như châu Mỹ chưa từng tồn tại chế độ phong kiến hàng ngàn năm nên hình ảnh ông vua độc tài, phát xít và tàn bạo không

ảnh hưởng nhiều đến họ. Do đó, Mỹ không có tâm trạng như người châu Âu khi tiến

hành cách mạng tư sản (ám ảnh hay nhung nhớ vương triều). Đặc biệt, châu Mỹ lại là

vùng đất mới với nhiều màu da, sắc tộc, phong tục tập quán cũng như ngôn ngữ và ý

thức hệ khác nhau; Hiến pháp Mỹ lúc này được xây dựng trong hoàn cảnh mà nước Mỹ rơi vào tình trạng hỗn loạn có thể xảy ra nội chiến bất cứ lúc nào và âm mưu quay

trở lại của thực dân Anh nên buộc các nhà lập hiến phải đặt niềm tin của mình vào cá nhân một con người nhất định. Cá nhân này là Tổng thống. Tổng thống được xem

như là điểm quy tựu cuối cùng cho khối đại đoàn kết dân tộc, đưa nước Mỹ cùng nhìn

về một hướng và cùng nhau tiến lên. Do đó, người Mỹ đã xây dựng hình ảnh một

Nguyên thủ quốc gia - Tổng thống có rất nhiều quyền lực như một ông vua “không

ngai vàng”.

Thứ ba, khi xây dựng mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể

cộng hòa tổng thống thì các nhà lập hiến Mỹ lấy cảm hứng từ mối quan hệ giữa

Hoàng đế Anh và Nghị viện Anh sau Cách mạng tư sản. Chính thể cộng hòa tổng

thống thường vẫn được người ta quan niệm do người Mỹ sáng tạo ra trên đất nước

của họ. Tuy nhiên, nghiên cứu lịch sử cho thấy các nhà lập hiến ở Philadelphia năm

1787 đã sao chép có sáng tạo định chế vương quyền của Anh quốc thời kỳ đầu của Cách mạng tư sản Anh (thế kỷ XIV đến thế kỷ XVIII)76. “Về phương diện lịch sử, chế độ Tổng thống chỉ là một chế độ Quân chủ hạn chế kiểu Anh hồi thế kỷ XVIII

76 Nếu đem so sánh hai định chế này có thể nhận thấy rằng hầu hết những quyền lực cơ bản của Hoàng đế Anh đều được giữ lại tương ứng cho cương vị Tổng thống Mỹ: Hoàng đế Anh là người chủ của Vương quốc thì Tổng thống Mỹ là Nguyên thủ quốc gia đại diện cho đất nước. Hoàng đế Anh nắm toàn bộ quyền lực hành pháp để cai trị đất nước thì Tổng thống Mỹ cũng là Tư lệnh các lực lượng vũ trang và là người nắm giữ quyền hành pháp. Hoàng đế Anh có quyền bãi bỏ bất kỳ đạo luật nào do Nghị viện Anh thông qua thì Tổng thống Mỹ cũng có quyền phủ quyết đối với tất cả các đạo luật do Quốc hội Mỹ thông qua… Như vậy, hầu hết những yếu tố cơ bản hình thành nên chính thể cộng hòa tổng thống như quyền hành pháp, quyền đại diện quốc gia, quyền lãnh đạo quân đội, sự độc lập trước Nghị viện đều có thể nhìn thấy trong chế độ vương quyền trước đây của Anh quốc. Điều này đã được các nhà lập hiến Mỹ ở Philadelphia chuyển vào khung cảnh chính thể cộng hòa hết sức khéo léo. Tất nhiên, người Mỹ cũng có những sáng tạo bổ sung thêm những nguyên tắc pháp lý để xóa bỏ những nét thể hiện hình thức quân chủ như: Tổng thống do dân bầu có nhiệm kỳ 4 năm, Tổng thống chỉ có quyền phủ quyết tương đối các đạo luật do Nghị viện ban hành, Tổng thống có thể bị xét xử vì những tội liên quan đến chức vụ… Những khác biệt nói trên đã làm cho chế định Tổng thống có tính chất dân chủ hơn so với chế định Hoàng đế và phù hợp hơn trong bối cảnh của chế độ cộng hòa. Tuy nhiên xét đến cùng, chính người Mỹ cũng phải công nhận rằng họ đã dựng nên một ông vua. Ngoại trưởng Mỹ dưới thời Tổng thống A.Lincoln, Seward đã phát biểu: “Chúng tôi bầu lên một ông vua, với thời hạn tại ngôi là 4 năm, và cho ông ta quyền tuyệt đối với một vài giới hạn mà chính ông ta được giải thích lấy” hay như nhà chính trị học Mỹ Schleisinger nhận xét: “… chính việc chấp nhận một chức vụ Tổng thống hợp hiến đã mở đường đến một chế độ Tổng thống vương quyền” (Xem Phan Đức Thọ (2002), “Sự đóng góp của lịch sử chính trị Anh quốc trong quá trình hình thành những định chế chính trị hiện đại”, Tạp chí Nghiên cứu châu Âu, số 5, tr.37).

72 được đem lồng vào nền cộng hòa”77. Như vậy, lịch sử chính trị của Anh quốc đã trực tiếp xây dựng nên chính thể đại nghị và góp phần xây dựng chính thể cộng hòa Tổng

thống. Từ đây, chúng ta có thể kết luận rằng lịch sử chính trị của Anh quốc còn góp phần xây dựng chính thể cộng hòa hỗn hợp. Bởi vì chính thể cộng hòa hỗn hợp thực

chất là sự kết hợp những dấu hiệu pháp lý của cả hai hình thức chính thể đại nghị và

cộng hòa tổng thống. Tóm lại, phần lớn các chính thể của những nhà nước tư bản hiện

nay đều được xây dựng dựa theo hình mẫu của các thiết chế nhà nước ở Anh quốc.

Có lẽ không quá lời khi cho rằng hiểu được hình thức chính thể của vương quốc Anh về cơ bản là có thể hiểu được mọi chính thể đang tồn tại của các nhà nước tư bản hiện

nay. Chính vì vậy, khi nghiên cứu Luật Hiến pháp và chính trị học mà không biết đến chế độ của Anh cũng tựa như nghiên cứu kinh tế mà không biết đến lý thuyết của J.M. Keynes78.

Thứ tƣ, người Mỹ có tâm lý khá rõ ràng nên đã áp dụng học thuyết phân

quyền một cách triệt để, phản ánh đúng tích cách của người Mỹ. Trước khi giành độc

lập, Mỹ là thuộc địa của Anh và điều duy nhất mà người Mỹ muốn gạt bỏ là sự lệ

thuộc vào nước Anh chứ không phải là chế độ chính trị của mẫu quốc. Vì thế, phân

quyền là một trong những nguyên tắc chính trị pháp lý mà người Mỹ đã học được của

người Anh vào thế kỷ XVIII và sau đó được hoàn thiện bằng tư tưởng của

Montesquieu cũng như bằng kinh nghiệm của chính họ. Các nhà lập hiến để ba nhánh

quyền lực độc lập nhau, cân bằng nhau để dẫn đến mục đích cuối cùng là kiểm soát

chéo giữa các nhánh quyền lực. Vì hành pháp và lập pháp không thành lập trên cơ sở

của nhau nên không phải chịu trách nhiệm, không lật đổ nhau và không giải tán nhau.

Nhưng cả hai nhánh quyền lực này đều phải chịu trách nhiệm trước chủ thể tối cao

của quyền lực nhà nước là Nhân dân. Tổng thống Mỹ là người đứng đầu Nhà nước và

nắm trong tay quyền hành pháp. Với mô hình cộng hòa tổng thống đã cho phép áp

dụng triệt để thuyết phân quyền.

Nói tóm lại, Mỹ là một quốc gia non trẻ, ra đời muộn hơn rất nhiều so với các cường quốc trên thế giới nên đã kế thừa được những mô hình chính quyền đã có trong lịch sử, trên cơ sở đó tiếp thu những tư tưởng chính trị, pháp lý mới của châu Âu. Các nhà lập hiến Mỹ đã thiết kế cho mình một mô hình chính thể riêng biệt, sống động và

thú vị. Minh chứng cho thành công của mô hình này là tính ổn định và hiệu quả của hệ thống chính trị, đưa Mỹ trở thành một trong những cường quốc chính trị hàng đầu thế giới.

77 Lê Đình Chân (1974), Luật Hiến pháp và các định chế chính trị, Nxb. Sài Gòn, tr.231. 78 Lê Đình Chân (1971), Luật Hiến pháp và các định chế chính trị, Nxb. Tủ sách đại học, tr.393.

- Những tác động của đảng chính trị đến mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng hòa tổng thống: khi soạn thảo Hiến pháp 1787,

các đảng phái chính trị chưa xuất hiện ở Mỹ. Những nhà khai quốc hoàn toàn chưa hình dung đến yếu tố đảng phái nên khi soạn thảo Hiến pháp họ không đưa ra quy

định nào về vai trò của đảng phái trong tổ chức bộ máy chính quyền. Mục đích ban

đầu của các nhà lập hiến khi sáng tạo nên chính thể cộng hòa tổng thống là để thể

hiện rõ nét bản chất của học thuyết phân quyền, để hành pháp và lập pháp hoàn toàn

độc lập và tách biệt nhau, không có quan hệ với nhau để kiểm soát chéo nhau cho khách quan và hiệu quả. Nhưng trên thực tế, dưới ảnh hưởng và tác động của các

đảng phái chính trị đã làm sai lệch mục đích ban đầu của các nhà lập hiến và chính thể này bị biến dạng trở thành “chính thể đại nghị ở hành lang”. Cụ thể, cơ chế lưỡng

đảng đã làm biến dạng chính thể cộng hòa tổng thống theo hai hướng:

Thứ nhất, nếu Tổng thống là người cùng đảng với Nghị viện (trường hợp này

ít khi xảy ra vì người Mỹ thường có tâm lý để Tổng thống và Nghị viện khác đảng để

hai đảng kiểm soát nhau). Trong trường hợp này sự kiểm soát giữa Nghị viện và Tổng

thống chỉ là hình thức: Nghị viện dễ dàng phê chuẩn các quyết định hành pháp và

Tổng thống cũng không phủ quyết các đạo luật do Nghị viện ban hành. Bởi vì Tổng

thống và đa số Nghị sĩ của Nghị viện cùng một đảng thì lập pháp và hành pháp sẽ là

một khối thống nhất, không có sự phân chia quyền lực nhà nước giữa lập pháp và

hành pháp. Điều này đặt ra câu hỏi là mục đích cuối cùng của các nhà lập hiến là giữ

cho Nghị viện và Chính phủ hoàn toàn độc lập, cân bằng để thực hiện quyền lực của

mình trong giới hạn cho phép và kiểm soát chéo lẫn nhau, liệu có thực hiện được hay

không? Câu trả lời là có thể, vì tổ chức Đảng phái chính trị ở Mỹ là hình thức tổ chức

không chặt chẽ và không mang tính kỷ luật cao như ở Anh quốc, nên chưa chắc Tổng

thống có thể kiểm soát được các đảng viên của đảng mình. Do vậy, nếu như Tổng

thống và Nghị viện cùng một đảng cũng chưa hẳn là cơ sở chắc chắn để quyết định

của Tổng thống dễ dàng được Nghị viện thông qua và Tổng thống có thể dễ dàng thao túng Nghị viện. Tuy nhiên, nếu có tình huống này xảy ra thì cũng là hiện tượng cá biệt, không phổ biến và không gây ảnh hưởng đáng kể trong lịch sử sinh hoạt chính trị ở Hoa Kỳ. Và Tổng thống vẫn có thể vượt qua tình huống này bằng “cây gậy và củ

cà rốt”.

Thứ hai, nếu Tổng thống và Nghị viện khác đảng nhau (thường xảy trong lịch sử sinh hoạt chính trị ở Hoa Kỳ). Ngay trong trường hợp này Tổng thống và Nghị viện vẫn có sự thỏa thuận ngầm, có sự bàn bạc, mặc cả trước; chỉ có điều sự mặc cả, thỏa hiệp này không diễn ra tại nghị trường mà diễn ra thầm lặng bên ngoài hành lang… Nghĩa là, giữa hành pháp và lập pháp luôn có sự mặc cả và thỏa thuận ngầm

với nhau, đây là những hoạt động không được thực hiện chính thức trong nghị trường,

không được quy định trong Hiến pháp, nhưng thực tế các Tổng thống của Hoa Kỳ đã

dùng những cách này và đảng phái đối lập kia có thể đồng ý chỉ vì mục đích là lợi ích của các đảng phái. Tổng thống Mỹ luôn được trang bị những vũ khí chống lại Nghị

viện (cây gậy và củ cà rốt). Do đó, Tổng thống có thể thao túng, điều khiển Nghị viện

theo ý mình. Thực tế, các Tổng thống Mỹ đã dùng quyền hành và uy tín của mình để

lèo lái quá trình làm luật cũng như quyền quyết định vấn đề chiến tranh và hòa bình của Quốc hội theo ý mình79. Chính vì vậy, các học giả Mỹ cho rằng “Tư tưởng phân quyền một mặt khuyến khích sự hợp tác và thích ứng qua lại giữa các cơ quan của

quyền lực nhưng mặt khác nó tạo ra một tiềm năng xung đột giữa các quyền lực, nhưng các xung đột thường được giải quyết bằng con đường thỏa thuận”80. Do các đảng này không dựa trên một nền tảng tư tưởng chính trị nào nhất định nên lập pháp

và hành pháp rất dễ hợp tác với nhau để quản lý nhà nước, kể cả khi Tổng thống và

đa số Nghị sĩ ở hai đảng khác nhau.

Nói tóm lại, sự biến dạng hình thức chính thể từ cộng hòa tổng thống thành

chính thể “cộng hòa đại nghị ở hành lang” là vì lợi ích của các Đảng phái chính trị

với nhau - vai trò của các Đảng phái chính trị với hoạt động ở nghị trường. Vì vậy, có

thể nói “Cơ chế phân quyền ở Mỹ còn được làm mềm hóa, được “bôi trơn” bởi một

cơ chế đảng phái cực kỳ linh hoạt, mềm dẻo trong hệ thống chính trị. Vì vậy, quan hệ

giữa các yếu tố trong guồng máy ấy trở nên mềm dẻo, linh hoạt và có hiệu quả hơn”81. Dưới sự tác động của các Đảng phái chính trị thì cơ chế phân quyền triệt để tưởng chừng như tạo nên sự riêng biệt giữa lập pháp với hành pháp nhưng thực chất

là có sự gắn bó mật thiết với nhau. Các cơ quan đó mặc dù bên ngoài hoàn toàn độc

lập song vẫn có sự hợp tác với nhau để “mềm hóa” sự phân quyền - điều mà các nhà

sáng tạo ra chính thể cộng hòa tổng thống chưa dự liệu đến và cũng không mong

muốn.

2.3.3. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng hòa hỗn hợp

- Mối quan hệ phân chia quyền lực giữa lập pháp và hành pháp trong

chính thể cộng hòa hỗn hợp:

79 Xem thêm Nguyễn Đăng Dung (2002), “Thử bàn lại học thuyết phân chia quyền lực”, Hiến pháp và bộ máy nhà nước, Nxb. Giao thông vận tải, Hà Nội, tr.235. 80 Dẫn theo Đinh Văn Mậu (2003), Quyền lực nhà nước và Quyền công dân, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, tr.27. 81 Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, tlđd, tr.196.

Thứ nhất, trong lĩnh vực lập pháp: trong chính thể cộng hòa hỗn hợp, sự phân

chia và phối hợp giữa Nghị viện và Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp được biểu hiện

thông qua những khía cạnh sau:

i). Phân định phạm vi lập pháp: Hiến pháp 1958 của Cộng hòa Pháp là một

trong những bản Hiến pháp rất hiếm hoi vạch rõ những vấn đề nào thuộc lĩnh vực lập pháp của Nghị viện82. Ngoài những lĩnh vực trên, Chính phủ có thể thực hiện quyền lập quy của mình thông qua việc ban hành các sắc lệnh. Các tranh chấp thẩm quyền

giữa Nghị viện và Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp sẽ do Hội đồng Bảo hiến giải quyết.

ii). Ủy quyền lập pháp và sáng kiến lập pháp: theo Điều 38 Hiến pháp 1958 của Cộng hòa Pháp thì Nghị viện có thể ủy quyền lập pháp cho Chính phủ đối với

một số vấn đề nhất định. Hiến pháp năm 1958 của Cộng hòa Pháp không ghi nhận

Tổng thống có quyền sáng kiến luật mà chỉ quy định quyền này thuộc về Thủ tướng

và các Nghị sĩ. Vì thế, nếu Tổng thống có quyền sáng kiến luật thì phải thông qua Thủ tướng để Thủ tướng đệ trình lên Nghị viện83. Theo quy định tại Điều 39 của Hiến pháp 1958 thì cả Thủ tướng và nhân viên Chính phủ có quyền sáng kiến pháp luật.

Thủ tướng có quyền đưa ra sáng kiến lập pháp, tự mình tham gia vào việc xây dựng

dự án luật, có thể tham gia hoạt động của các Ủy ban thuộc Nghị viện. Ngoài ra, Thủ

tướng còn có thể yêu cầu Tổng thống kiến nghị với Nghị viện xem xét lại dự án luật.

Đặc biệt, Chính phủ có thể cam kết trách nhiệm trước Hạ viện trong trường hợp muốn

bảo vệ một dự luật nào đó thường là do Chính phủ sáng kiến. Nếu Chính phủ cho là

việc ban hành đạo luật đó là cấp bách mà Hạ viện không ủng hộ thì khi đó văn bản

luật cũng có thể được coi như là được thông qua và có hiệu lực trong một thời hạn nhất định84.

82 Điều 34 Hiến pháp 1958 Cộng hòa Pháp quy định thẩm quyền lập pháp của Nghị viện trong phạm vi 15 lĩnh vực sau đây: quyền công dân và những bảo đảm cơ bản cho công dân thực hiện các quyền, tự do, xác nhận nghĩa vụ về tài sản hoặc nhân thân xuất phát từ yêu cầu quốc phòng; quốc tịch, địa vị và năng lực của cá nhân, chế độ hôn nhân, thừa kế, tặng cho; ấn định trọng tội, khinh tội và các hình phạt, thủ tục hình sự, quy chế thẩm phán; mức thuế và thể thức thu thuế, quy chế phát hành tiền tệ; chế độ bầu cử Nghị viện và các Hội đồng địa phương; thành lập các loại công sở; đảm bảo cơ bản đối với công chức dân sự và nhân viên quân sự nhà nước; vấn đề cơ bản về quốc phòng; nền hành chính của các tập thể cộng đồng và nguồn tài chính của họ; vấn đề giáo dục; chế độ sở hữu, các quyền và nghĩa vụ dân sự, thương mại; quyền lao động, thành lập nghiệp đoàn; các nguồn thu và thuế Nhà nước; mục tiêu hoạt động kinh tế - xã hội của Nhà nước. 83 Nhưng trên thực tế, Tổng thống vẫn có thể can dự vào quá trình làm luật của Nghị viện thông qua việc Tổng thống gửi thông điệp đến Nghị viện, định hướng cho Nghị viện thảo luận. Đó là cách thức để Tổng thống can thiệp vào quy trình lập pháp của Nghị viện, bởi vì qua thông điệp này, Tổng thống đã thể hiện được những mong muốn của mình và Nghị viện một cách gián tiếp phải thể hiện được những mong muốn của Tổng thống bằng các đạo luật. 84 Các nhà nghiên cứu chính trị đều thống nhất với nhận định trong lĩnh vực lập pháp, Thủ tướng Pháp đóng vai trò như “nhà lập pháp thứ hai”. Sự tích cực của Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp là dấu hiệu đầu tiên thể hiện sự suy yếu của Hạ viện (Nghị viện) trước Chính phủ và cũng là của lập pháp trước hành pháp. Có thể thấy quá trình lập pháp từ sáng kiến luật, thảo luận, thông qua, ban hành, sửa đổi, và thực thi trên thực tế đều thấy vai trò

iii). Công bố luật và thi hành luật: khi Nghị viện đã thông qua một dự luật thì

dự luật đó phải gửi đến cho Tổng thống ký công bố. Hiến pháp 1958 quy định hai khả

năng có thể xảy ra khi các dự luật được gửi đến cho Tổng thống. Khả năng thứ nhất là Tổng thống có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại về toàn bộ hoặc một số điều luật.

Khả năng thứ hai là Tổng thống yêu cầu Hội đồng Bảo hiến xem xét lại tính hợp hiến

của đạo luật đó. Nếu Hội đồng Bảo hiến kết luận đạo luật đó vi hiến thì Tổng thống

có quyền phủ quyết đạo luật đó. Chính phủ Cộng hòa Pháp không chỉ có quyền ban

hành các văn bản pháp quy để hướng dẫn thi hành các đạo luật trong thực tế cuộc sống mà còn để điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh nhằm đáp ứng yêu cầu

tức thời trong hoạt động quản lý. Không những thế, Tổng thống Cộng hòa Pháp có thể tự mình hoặc theo yêu cầu của Thủ tướng ra Sắc lệnh nhằm triệu tập phiên họp

bất thường của Nghị viện.

iv). Quyết định đưa dự luật ra trưng cầu dân ý: đặc biệt, Điều 11 Hiến pháp

1958 Cộng hòa Pháp quy định: theo đề nghị của Chính phủ trong khi Nghị viện họp

hoặc theo đề nghị chung của hai Viện được công bố trên Công báo thì Tổng thống có

quyền đưa ra trưng cầu ý kiến Nhân dân các dự luật về tổ chức các cơ quan công

quyền, các dự luật về cải cách chính sách kinh tế, xã hội hoặc môi trường quốc gia và

dịch vụ công cộng hoặc dự luật phê chuẩn điều ước quốc tế không có quy định trái

với Hiến pháp nhưng có ảnh hưởng đến hoạt động của các thiết chế nhà nước. Nếu

kết quả trưng cầu ý kiến nhân dân chuẩn y việc thông qua dự thảo luật thì Tổng thống

công bố luật trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày có kết quả trưng cầu ý kiến Nhân dân.

Thứ hai, trong lĩnh vực hành pháp: chính thể cộng hòa lưỡng tính (hỗn hợp) là

sự kết hợp của những yếu tố của cộng hòa đại nghị và cộng hòa tổng thống để tạo ra

một cơ quan hành pháp có hai người đứng đầu hay còn gọi là “Chính phủ lưỡng

đầu”: vừa có Tổng thống, vừa có Thủ tướng. Tổng thống do cử tri trực tiếp bầu ra

thông qua phổ thông đầu phiếu, có nhiệm kỳ nhất định. Cách thành lập này giống như

Tổng thống ở các nước theo chính thể cộng hòa Tổng thống. Trong khi đó, Thủ tướng và các Bộ trưởng thì sự thành lập giống như chính thể đại nghị - tức là được thành lập trên cơ sở của Nghị viện (Hạ viện). Tổng thống buộc phải bổ nhiệm thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong Nghị viện (Hạ viện) làm Thủ tướng85.

rất lớn của Chính phủ. Bởi vì theo Hiến pháp 1958, Chính phủ không chỉ chia sẻ, mà ở những khâu quan trọng, Chính phủ có khả năng trực tiếp như một chủ thể chính thức và chủ yếu của việc làm luật (Xem Nguyễn Văn Huyên (Chủ biên) (2007), Hệ thống chính trị Anh, Pháp, Mỹ - Mô hình tổ chức và hoạt động, tlđd, tr.186-187). 85 Tại Pháp, “Tổng thống bổ nhiệm Thủ tướng, Tổng thống chấm dứt nhiệm vụ của Thủ tướng khi Thủ tướng đệ trình đơn từ chức của Chính phủ. Tổng thống bổ nhiệm và chấm dứt các thành viên của Chính phủ theo đề nghị của Thủ tướng” (Điều 8 Hiến pháp 1958). Theo Điều 8, có thể hiểu Tổng thống Pháp có toàn quyền trong việc bổ nhiệm Thủ tướng. Tuy nhiên, các Điều 20, 49, 50 của Hiến pháp cũng quy định Chính phủ chịu trách nhiệm trước Hạ viện và phải từ chức nếu Hạ viện bất tín nhiệm. Do đó, trên thực tế, Tổng thống Pháp không thể bổ

Trong việc thực hiện quyền hành pháp, chính thể cộng hòa lưỡng tính thể hiện

rõ nét nhất tính “hành pháp hai đầu”. Tổng thống và Chính phủ cùng san sẻ quyền

hành pháp. Tổng thống chủ tọa các phiên họp của Chính phủ và đề ra những chính sách quan trọng về đối nội, đối ngoại. Đây là một thẩm quyền đặc biệt, làm nổi bật

vai trò của Tổng thống trong việc thực thi quyền hành pháp. Ở Pháp và Nga, tuy Hiến

pháp không ghi nhận quyền hành pháp của Tổng thống nhưng việc Tổng thống có

thẩm quyền chủ tọa các phiên họp của Chính phủ chính là đã gián tiếp ghi nhận Tổng thống đứng đầu hành pháp86. Như vậy, có thể thấy trong lĩnh vực hành pháp ở Pháp và Nga, Tổng thống đề ra các chính sách đối nội và đối ngoại, còn Chính phủ thực thi

những chính sách đó. Đây có lẽ là sự phân chia thẩm quyền giữa Tổng thống và Thủ tướng trong hành pháp. Thủ tướng sẽ điều hành hoạt động của Chính phủ để thực thi các chính sách mà phiên họp Chính phủ (dưới sự chủ tọa của Tổng thống) đưa ra87.

Với tư cách là người đứng đầu Nhà nước do dân bầu ra, Tổng thống thực hiện

chức năng đại diện và đóng vai trò trọng tài trong các công việc nhà nước. Tổng

thống là người bảo vệ Hiến pháp, đảm bảo nền cộng hòa, độc lập dân tộc và toàn vẹn

lãnh thổ của đất nước, đảm bảo hoạt động thông suốt của các cơ quan nhà nước. Là

người đứng đầu và đại diện của đất nước trong quan hệ đối ngoại, Tổng thống đảm

bảo việc tôn trọng các hiệp định và hiệp ước ký kết. Tổng thống điều hòa mối quan hệ

nhiệm ai khác làm Thủ tướng ngoài thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong Hạ viện. Như vậy, sự thành lập Chính phủ Pháp cũng giống như các nước theo chính thể đại nghị. Trong khi đó cách thức thành lập Chính phủ ở Nga khác so với Pháp. Theo Điều 83 Hiến pháp 1993 của Liên bang Nga: “Tổng thống bổ nhiệm Thủ tướng với sự đồng ý của Đuma Quốc gia. Tổng thống bổ nhiệm và bãi miễn các Phó thủ tướng và các Bộ trưởng theo đề nghị của Thủ tướng”. Theo như Điều này thì Tổng thống phải chọn một người mà Đuma Quốc gia ủng hộ làm Thủ tướng. Nhìn bề ngoài thì có vẻ như không khác ở Pháp vì trực tiếp hoặc gián tiếp ở hai nước trên đều có dấu ấn của Hạ viện trong việc thành lập Thủ tướng. Tuy nhiên, cũng theo Hiến pháp, nếu sau ba lần Đuma Quốc gia bác ứng cử viên Thủ tướng do Tổng thống giới thiệu thì Tổng thống có quyền giải tán Đuma Quốc gia. Chính vì quy định này mà Tổng thống Nga hoàn toàn hợp hiến và chính đáng để “dọa” sẽ giải tán Hạ viện, nếu Hạ viện không đồng ý với ứng viên Thủ tướng. Do vậy, trong nhiều trường hợp, Tổng thống gần như toàn quyền quyết định trong việc chọn ai làm Thủ tướng, bất luận ý kiến của Đuma Quốc gia. Ở Nga đã xảy ra nhiều trường hợp chứng minh “sự tùy tiện” của Tổng thống khi bổ nhiệm hay cách chức Thủ tướng (Xem Bùi Tiến Đạt (2011), Chính thể “Cộng hòa lưỡng tính”: sáng tạo nhưng đầy bất trắc trong Hiến pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.168). 86 Điều 9 Hiến pháp 1958 của Pháp: “Tổng thống chủ tọa Hội đồng Bộ trưởng”; Điều 13: “Tổng thống ký sắc lệnh và lệnh được biểu quyết tại Hội đồng Bộ trưởng”. Hiến pháp Nga, Điều 83: “Tổng thống chủ tọa các phiên họp của Chính phủ”; Điều 80: “Tổng thống căn cứ vào Hiến pháp và luật để xác định những phương hướng cơ bản của chính sách đối nội và đối ngoại của Nhà nước”. 87 Hiến pháp 1958 của Pháp phân biệt hai loại cơ quan hành pháp trung ương sau đây: Hội đồng Bộ trƣởng là hội nghị Bộ trưởng do Tổng thống chủ tọa nhằm quyết định các chính sách quốc gia. Thủ tướng chỉ được quyền chủ tọa các phiên họp này khi được Tổng thống ủy quyền và theo một chương trình nghị sự nhất định; Nội các là hội nghị Bộ trưởng do Thủ tướng chủ tọa nhằm chuẩn bị cho các phiên họp chính thức của Hội đồng Bộ trưởng hoặc tổ chức thực hiện chính sách do Tổng thống hoạch định. Với tính chất “hai đầu” trong tổ chức và hoạt động hành pháp, ở Pháp, khái niệm chính quyền hành pháp trung ương rộng hơn khái niệm Chính phủ. Theo quy định tại Điều 20 của Hiến pháp 1958, Chính phủ có chức năng xác định và thực hiện chính sách quốc gia. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Tổng thống và Nghị viện (Xem Bùi Tiến Đạt (2011), Chính thể “Cộng hòa lưỡng tính”: sáng tạo nhưng đầy bất trắc” trong Hiến pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tlđd, tr.172).

giữa Chính phủ và Nghị viện. Như vậy, Tổng thống có trách nhiệm trung gian giữa

Chính phủ và Nghị viện. Tổng thống là người đại diện tối cao của nhà nước trong

quan hệ quốc tế. Tổng thống ủy nhiệm cho các đại sứ khi họ ra nước ngoài, và tiếp nhận sự ủy nhiệm của các đại sứ nước ngoài khi họ đến Pháp (Điều 14 Hiến pháp

1958). Tổng thống có quyền thảo luận, đàm phán và ký kết các điều ước quốc tế. Đây

là một thẩm quyền rất quan trọng của Tổng thống khi ông thay mặt đất nước thể hiện

chính kiến của quốc gia khi thảo luận và đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế. Tuy

nhiên, thẩm quyền phê chuẩn để các điều này có hiệu lực trên thực tế thì lại thuộc về Nghị viện và có những điều ước phải tổ chức trưng cầu ý dân. Theo quy định tại Điều

15 Hiến pháp 1958, Tổng thống là Tổng chỉ huy các lực lượng vũ trang (Chef des armées), là người đứng đầu Hội đồng và Ủy ban Quốc gia tối cao về quốc phòng. Đây

là thẩm quyền vô cùng quan trọng của Tổng thống vì các cơ quan này chính là cơ

quan xác định các nguyên tắc và chính sách quân sự quốc gia, bổ nhiệm các chức vụ quân sự cao cấp quyết định sử dụng vũ khí nguyên tử88.

Hiến pháp 1958 giao cho Thủ tướng khá nhiều quyền hạn để điều hành đất

nước. Điều 21 quy định “Thủ tướng điều khiển hoạt động của Chính phủ. Thủ tướng

chịu trách nhiệm về quốc phòng, bảo đảm việc thực thi pháp luật”. Điều 113 Hiến

pháp 1993 của Liên bang Nga quy định: Thủ tướng vừa là người lãnh đạo Chính phủ,

vừa là người hoạch định phương hướng hoạt động cơ bản của Chính phủ. Khi thực

hiện nhiệm vụ của mình, Thủ tướng phải tuân theo Hiến pháp, pháp luật liên bang và

sắc lệnh của Tổng thống liên bang. Thủ tướng chủ trì việc soạn thảo các dự luật hay

dự án sắc lệnh của Tổng thống khi được Tổng thống ủy quyền; báo cáo với Tổng

thống kết quả việc thực hiện nhiệm vụ được giao. Với tư cách là ngưới đứng đầu

Chính phủ, Thủ tướng cũng đệ trình Đuma Quốc gia phê chuẩn ngân sách quốc gia, dự án luật, đề án, chương trình89...

- Mối quan hệ kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng

hòa hỗn hợp:

Thứ nhất, sự kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp: như đã phân tích, hành pháp trong chính thể cộng hòa hỗn hợp thì bao gồm hai phần: Tổng thống và Chính phủ. Tổng thống được thành lập độc lập với Nghị viện, Tổng thống do Nhân

dân trực tiếp bầu ra và về cơ bản không chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Về cơ bản,

88 Đây là lĩnh vực rất nhạy cảm, do đó, chỉ có Tổng thống và Ủy ban tối cao về quốc phòng mới có quyền sử dụng vũ khí hạt nhân, và trước khi sử dụng trên thực tế, quyết định này còn phải được sự chấp thuận của Nghị viện Pháp (Xem Nguyễn Văn Huyên (Chủ biên) (2007), Hệ thống chính trị Anh, Pháp, Mỹ - Mô hình tổ chức và hoạt động, tlđd, tr.182). 89 Xem cụ thể Vũ Dương Huân (chủ biên) (2002), Hệ thống chính trị Liên bang Nga: Cơ cấu và tác động đối với quá trình hoạch định chính sách đối ngoại, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.108-112.

Tổng thống chỉ phải chịu trách nhiệm trước Nhân dân chứ không phải chịu một sức

ép nào hay một trách nhiệm nào trước các nhánh quyền lực khác. Thông qua các cuộc trưng cầu dân ý, Tổng thống có thể phải từ chức90. Điều này bảo đảm tính khách quan trong hoạt động của Tổng thống. Tuy nhiên, căn cứ vào Hiến pháp và thực tế chính

trị, Tổng thống luôn phải chịu sự giám sát của Nhân dân và bị kiềm chế bởi các nhánh

quyền lực khác. Nghị viện Pháp có thể không thông qua chính sách và chiến lược

phát triển đất nước của Tổng thống, gây khó khăn cho việc thực thi chính sách của Tổng thống là một ví dụ91. Với tư cách là Nguyên thủ quốc gia, Tổng thống được hưởng quyền miễn trừ trong mọi lĩnh vực. Tuy nhiên, khi Tổng thống phạm một tội đặc biệt nghiêm trọng thì Nghị viện có thể nêu vấn đề phế truất92.

Về phần Thủ tướng và các Bộ trưởng vì được thành lập trên cơ sở Nghị viện

(Hạ viện) nên phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện (Hạ viện). Điều 20 Hiến pháp

Pháp quy định rõ: “Chính phủ chịu trách nhiệm trước Hạ viện theo các điều kiện và

thủ tục quy định trong các Điều 49, 50”. Các Nghị sĩ có thể chất vấn Chính phủ, Nghị

viện có thể thành lập các Ủy ban điều tra nhằm tìm kiếm thông tin về hoạt động của

Chính phủ trong một vụ việc nhất định. Theo điều 50: “Nếu Hạ viện thông qua một

sự chỉ trích hay không chấp nhận chương trình hoạt động của Chính phủ, thì Thủ

tướng phải đệ đơn từ chức lên Tổng thống”. Sau đó thì Tổng thống chấm dứt nhiệm

vụ của Thủ tướng và theo đề nghị của Thủ tướng, Tổng thống chấm dứt nhiệm vụ của các các Bộ trưởng. Ở Nga, Đuma Quốc gia có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ93. Sự chịu trách nhiệm của Chính phủ trước Nghị viện là một đặc trưng của chính thể

đại nghị.

90 Lịch sử nước Pháp cũng đã từng chứng kiến sự ra đi của De Gaulle sau cuộc trưng cầu dân ý vào năm 1969 (trước 3 năm so với thời điểm kết thúc nhiệm kỳ). 91 Nguyễn Văn Huyên (Chủ biên) (2007), Hệ thống chính trị Anh, Pháp, Mỹ - Mô hình tổ chức và hoạt động, tlđd, tr.179. 92 Điều 68 Hiến pháp 1958 của Pháp quy định: “Tổng thống không phải chịu trách nhiệm trước những hành động nhằm thực thi nhiệm vụ, trừ trường hợp phạm tội phản quốc”. Trong trường hợp đó, tuy không có quyền phế truất Tổng thống nhưng Nghị viện đóng một vai trò quan trọng trong quy trình dẫn đến việc phế truất Tổng thống. Cũng theo Điều 68 Hiến pháp 1958 của Pháp: “Tổng thống bị truy tố bởi hai Viện bằng hai cuộc bỏ phiếu giống như theo nguyên tắc đa số tuyệt đối. Tổng thống bị Tòa án tối cao xét xử”. Tòa án Tối cao là cơ quan duy nhất có quyền xét xử Tổng thống bao gồm các thành viên là Nghị sĩ do hai Viện bầu lên. Nếu Tòa án tối cao quyết định Tổng thống có tội thì Tổng thống sẽ lập tức bị đình chỉ nhiệm vụ bằng một quyết định của Hội đồng Bảo hiến. 93 Vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm hoặc do Chính phủ yêu cầu hoặc do Đuma Quốc gia nêu ra (Điều 113 Hiến pháp Liên bang Nga). Nếu biểu quyết quá bán thì có nghĩa là Đuma Quốc gia quyết định bất tín nhiệm Chính phủ, nhưng Chính phủ không bị giải tán ngay mà Tổng thống sẽ cân nhắc và quyết định giải tán Đuma Quốc gia hay Chính phủ. Việc Chính phủ có bị giải tán hay không hoàn toàn do Tổng thống quyết định chứ không phải do Đuma Quốc gia. Theo Điều 83 Hiến pháp Nga 1993: “Tổng thống quyết định sự từ chức của Chính phủ”. Đây là một thẩm quyền rất lớn của Tổng thống. Theo đó, một khi Chính phủ không còn sự tin tưởng của Tổng thống nữa thì Tổng thống có quyền giải tán Chính phủ. Quyền hạn này của Tổng thống Nga không khác gì Tổng thống Mỹ, người có toàn quyền cách chức các thành viên Chính phủ. Như vậy, cũng có thể nói rằng vị trí của Thủ tướng Nga chỉ như một “Phó Tổng thống” ở Mỹ mà thôi.

Thứ hai, sự kiểm soát của hành pháp đối với lập pháp: có thể nói, phủ quyết

luật của Nghị viện và giải tán Nghị viện trước thời hạn là hai công cụ quan trọng mà

hành pháp được trang bị để kiểm soát lại lập pháp trong chính thể cộng hòa hỗn hợp. Theo quy định của Hiến pháp 1958 của Cộng hòa Pháp thì khi Tổng thống nhận một

dự luật đã được hai Viện thông qua thì Tổng thống có quyền yêu cầu Nghị viện thảo

luận lại về toàn bộ hoặc một số điều luật và theo quy định của Hiến pháp, Nghị viện

phải xem xét theo yêu cầu của Tổng thống (phủ quyết lựa chọn). Hoặc là Tổng thống

có quyền yêu cầu Hội đồng Bảo hiến xem xét lại tính hợp hiến của đạo luật đó. Nếu Hội đồng Bảo hiến kết luận đạo luật đó vi hiến thì Tổng thống có quyền phủ quyết

đạo luật đó. Theo Điều 12 Hiến pháp 1958 của Pháp: “Sau khi tham khảo ý kiến Thủ tướng và Chủ tịch hai Viện, Tổng thống có thể giải tán Hạ viện. Tổng tuyển cử sẽ tổ chức ít nhất 20 ngày và nhiều nhất 40 ngày sau khi bị giải tán” 94. Qua những quy định trên, có thể thấy Hiến pháp của các quốc gia theo chính thể cộng hòa hỗn hợp

đều cho Tổng thống có quyền quyết định việc giải tán Hạ nghị viện trước thời hạn

(trong khi đó, Nguyên thủ quốc gia trong chính thể đại nghị thì chỉ giải tán Nghị viện

theo yêu cầu của Thủ tướng). Đây là một thẩm quyền khá đặc biệt mà rất ít Hiến pháp

cho phép. Ở Pháp, Tổng thống có thể tự quyết định giải tán Hạ viện khi xét thấy cần

thiết. Việc hỏi ý kiến Thủ tướng và Chủ tịch mỗi viện chỉ mang tính chất tham khảo.

Hơn nữa, việc Tổng thống ra quyết định giải tán Hạ viện chưa chắc do mâu thuẫn

giữa Hạ viện và Chính phủ, mà có thể chỉ là do Tổng thống thấy cần như vậy vì mục

đích của mình (ví dụ, Tổng thống có thể tuyên bố giải tán Hạ viện nhằm củng cố một số ghế vững chắc cho đảng mình trong Hạ viện)95.

94 Điều 12 Hiến pháp 1958 của Pháp cũng quy định những trường hợp không được giải tán Hạ viện nhằm hạn chế bớt sự lạm quyền của Tổng thống trong việc giải tán Hạ viện: “Tổng thống không thể giải tán Hạ nghị viện trong một năm sau khi cuộc tổng tuyển cử được tổ chức”. Ngoài ra, Điều 16 Hiến pháp 1958 cũng quy định: “Hạ nghị viện không thể bị giải tán khi Tổng thống sử dụng những biện pháp đặc biệt”. Hiến pháp Liên bang Nga 1993 quy định ba trường hợp mà Tổng thống có quyền giải tán Đuma Quốc gia, bao gồm: i). Sau ba lần Đuma Quốc gia bác bỏ ứng cử viên Chủ tịch Chính phủ Liên bang Nga do Tổng thống Liên bang Nga giới thiệu, thì Tổng thống Liên bang Nga tự bổ nhiệm Chủ tịch Chính phủ Liên bang Nga, giải tán Đuma Quốc gia và quyết định cuộc bầu cử mới (Khoản 4 Điều 111 Hiến pháp); ii). Đuma Quốc gia có thể tuyên bố bất tín nhiệm Chính phủ Liên bang Nga bằng một nghị quyết được thông qua bởi đa số Nghị sĩ trong Đuma Quốc gia. Sau ba tháng nếu Đuma Quốc gia vẫn giữ quyết định này, Tổng thống Liên bang Nga phải tuyên bố về việc từ chức của Chính phủ hoặc giải tán Đuma Quốc gia” (Khoản 3 Điều 17 Hiến pháp); iii). Chủ tịch Chính phủ Liên bang Nga có thể đặt vấn đề tín nhiệm Chính phủ ra trước Đuma Quốc gia. Nếu Đuma Quốc gia bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ thì trong vòng bảy ngày Tổng thống phải tuyên bố việc từ chức của Chính phủ hoặc giải tán Đuma Quốc gia” (Khoản 4 Điều 117 Hiến pháp). Hiến pháp Liên bang Nga 1993 (Khoản 3, 4, 5 Điều 109) cũng quy định các trường hợp mà Đuma Quốc gia không thể bị giải tán, đó là: i) Đuma Quốc gia không thể bị giải tán theo căn cứ quy định tại Điều 117 trong thời hạn một năm sau khi nó được bầu; ii) Đuma Quốc gia không thể bị giải tán từ thời điểm đưa ra sự buộc tội Tổng thống đến trước khi Hội đồng Liên bang Nga thông qua quyết định tương ứng; iii) Đuma Quốc gia không thể bị giải tán trong thời gian có tình trạng chiến tranh hoặc tình hình đặc biệt trên toàn bộ lãnh thổ Liên bang Nga. 95 Chính vì vậy mà Tổng thống Pháp bị xem là hơi “lộng quyền”. Thực tế cho thấy các Tổng thống Pháp thời Đệ ngũ Cộng hòa đã bốn lần sử dụng quyền này nhằm tạo số ghế vững chắc hơn cho đảng mình ở Hạ viện. Có lẽ các nhà lập hiến đã quá lo lắng rằng sức mạnh của Nghị viện có thể đe dọa Chính phủ bất cứ lúc nào như tình

- Cơ sở hình thành mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể chính thể cộng hòa hỗn hợp: Hiến pháp 1958 đã đưa hoạt động của nước Pháp

đi vào một quỹ đạo nhất định và hiện nay trở thành hình mẫu cho 54 quốc gia trên thế giới áp dụng. Đây được xem là công lao của De Gaulle - người đã sáng tạo cho Pháp

một chính thể mới với một gương mặt riêng, hoàn toàn khác biệt với các mô hình

chính thể đã từng tồn tại trong lịch sử của nước Pháp và trên thế giới. Với sự sáng tạo

này, De Gaulle đã hiện thực hóa những lý thuyết của Montesquieu và Rousseau ngay

trên quê hương được mệnh danh là khai sáng, giúp chính trường Pháp dần ổn định hơn và nước Pháp dần lấy lại được vị thế của mình trên trường quốc tế. Cơ sở hình

thành mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng hòa hỗn hợp có thể khái quát như sau:

Thứ nhất, xuất phát từ tình hình Pháp sau Cách mạng tư sản năm 1789 đến

trước năm 1958 (169 năm): đây là giai đoạn nước Pháp bất ổn triền miên vì họ chưa

tìm ra cho mình một gương mặt, một hình hài, một thể chế chính trị riêng và phù hợp.

Trong 169 năm này, nước Pháp đã trải qua 12 chế độ chính trị với 16 bản Hiến pháp

khác nhau và 5 nền cộng hòa đủ cho thấy sự biến động mạnh mẽ của xã hội Pháp, sự tranh giành quyền lực giữa các phe phái chính trị với những mục tiêu khác nhau96. Sỡ dĩ có tình trạng này là do Pháp và cả vùng châu Âu phổ quát quan niệm “Nghị viện

tối cao”. Chính vì thế, sau khi Cách mạng tư sản năm 1789 thành công thì Pháp áp

dụng chính thể cộng hòa đại nghị trong tổ chức bộ máy nhà nước. Nhưng thực tế

chứng minh, cùng là mô hình chính thể đại nghị nhưng Anh áp dụng thành công hơn

Pháp. Do Anh theo chế độ lưỡng đảng, khối đa số trong Nghị viện và Thủ tướng luôn

thống nhất với nhau, hạn chế gây khó khăn cho nhau. Còn Pháp lại là đa đảng không

có đảng nổi trội nên Nghị viện Pháp không có đảng chiếm đa số ghế. Do đó, Chính phủ Pháp chỉ là một khối liên minh bấp bênh, “đồng sàn dị mộng”97. Sự thay đổi quá

trạng của nền cộng hòa thứ tư, nên đã tìm mọi cách để Chính phủ thoát khỏi vòng cương tỏa của Nghị viện và vượt qua Nghị viện. Chính những quy định nhằm tăng cường quyền lực của Chính phủ tự nó đã phá vỡ sự cân bằng mong muốn từ sự kết hợp giữa chế độ đại nghị và chế độ tổng thống, phá vỡ khả năng kiểm soát lẫn nhau giữa hai nhánh lập pháp và hành pháp. Ngay trên nền tảng kỹ thuật, Nghị viện đã mất quyền, nếu không muốn nói là bất lực trước Chính phủ, Thủ tướng và Tổng thống. Nhà nghiên cứu chính trị học người Pháp Pierre Pactet cho rằng, hoạt động của Nghị viện, mà dấu ấn quan trọng là đảm bảo dân chủ qua lá phiếu, trong nhiều tình huống, trở nên hình thức, trở thành một loại “dịch vụ bỏ phiếu” cho Chính phủ mà thôi. Cán cân quyền lực đã không còn cân bằng và ở góc độ nào đó, có thể nói cơ chế kiểm soát quyền lực không đạt được. Thậm chí, cơ quan hành pháp từ chỗ tham gia vào quyền lập pháp, ở mức độ nhất định, đã thâu tóm, tiếm quyền lập pháp. Điều đó cũng cho thấy một quy luật bất thành văn là con lắc quyền lực luôn nghiêng về phía hành pháp, cho dù nhân loại đã mất bao công sức nhằm làm nó ở trạng thái cân bằng (Xem Nguyễn Văn Huyên (Chủ biên) (2007), Hệ thống chính trị Anh, Pháp, Mỹ - Mô hình tổ chức và hoạt động, tlđd, tr.179). 96 Nguyễn Văn Huyên (Chủ biên) (2007), Hệ thống chính trị Anh, Pháp, Mỹ - Mô hình tổ chức và hoạt động, tlđd, tr.104. 97 Hậu quả là chỉ trong một thời gian ngắn, Pháp đã có sự thay đổi liên tục các Chính phủ do sự độc tài của Nghị viện. Chỉ tính riêng từ năm 1946 đến năm 1958 tức là 12 năm của nền Cộng hòa thứ tư, Pháp đã liên tục thay đổi 24 Chính phủ khác nhau.

nhanh giữa các Chính phủ làm cho bầu không khí chính trị Pháp thật sự bất ổn, đời

sống kinh tế - xã hội trì trệ. Xuất phát từ thực tế này, nền Cộng hòa thứ năm được

thiết lập và Hiến pháp 1958 đã ra đời, De Gaulle không chấp nhận trở thành một vị Tổng thống “nhạt nhòa” bên cạnh Nghị viện và càng không thể chấp nhận một Nghị

viện độc tài lấn áp và lật đổ Chính phủ liên tục. Trên cơ sở đó, De Gaulle đã quyết

tâm mang hình ảnh của Tổng thống Mỹ bên kia bờ đại dương vào nước Pháp kết hợp

với nền tản của chính thể đại nghị truyền thống để sáng tạo ra một gương mặt mới,

một chính thể mới - cộng hòa hỗn hợp.

Thứ hai, nước Pháp cũng có cách áp dụng học thuyết phân quyền khác với

Anh và Mỹ. Chính thể lưỡng tính là sự kết hợp của “sự phân quyền mềm dẻo” của chính thể đại nghị và “sự phân quyền cứng rắn” của chính thể tổng thống. Tư tưởng

phân quyền đã được thừa nhận từ năm 1789 thông qua việc ghi nhận một cách long

trọng trong Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền “Một xã hội trong đó không bảo

đảm việc sử dụng các quyền và không thực hiện sự phân quyền thì không có Hiến

pháp”. Tuy nhiên, “mức độ áp dụng này cũng không trung thành tuyệt đối với lý

thuyết phân quyền mà cũng làm biến dạng nó ở mức thấp hơn sự áp dụng mềm dẻo và cao hơn ở sự áp dụng cứng rắn”98. Minh chứng cho điều này là nước Pháp từ chính thể cộng hòa đại nghị chuyển sang chính thể cộng hòa lưỡng tính mà không phải là

cộng hòa tổng thống. Sự chuyển biến này nhằm mục đích khắc phục các nhược điểm của chính thể đại nghị và tổng thống99. Chính vì vậy, Hiến pháp Cộng hòa đệ Ngũ (1958) ra đời như một “sự dàn xếp” trong giới chính trị nhằm thay đổi nước Pháp

“Bản hiến pháp tương lai sẽ phải đảm bảo sự cân bằng về quyền lực, theo đề nghị

của De Gaulle (nghĩa là chấm dứt quyền lực tối cao của Nghị viện), nhưng giữ chế độ

đại nghị như đòi hỏi của các lãnh đạo các đảng phái của nền Cộng hòa đệ Tứ (tức là Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội)100.

Về mặt lý thuyết, mục đích của chính thể lưỡng tính là thiết lập một nền hành

pháp mạnh (một Tổng thống đứng đầu hành pháp có thực quyền để quyết định nhanh chóng) đồng thời hạn chế sự độc quyền hành pháp (quyền hành pháp bị chia sẻ cho Tổng thống và Thủ tướng). Nói tóm lại, mục đích của chính thể hỗn hợp là tạo ra một Tổng thống thực quyền để tạo sự ổn định bên cạnh một Nghị viện phức tạp do đảng

phái, tức là tạo ra một quyền hành pháp mạnh nhưng hành pháp cũng không thể lạm

98 Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, Nxb. Tư pháp, tr.213. 99 Cụ thể, chính thể đại nghị có nhược điểm là hành pháp dễ sụp đổ nếu trong Nghị viện có nhiều đảng phái mà không có đảng chiếm đa số. Trong khi đó, chính thể tổng thống thì dễ dẫn tới sự chuyên quyền, độc đoán của Tổng thống. 100 Bùi Tiến Đạt (2011), Chính thể “Cộng hòa lưỡng tính”: sáng tạo nhưng đầy bất trắc” trong Hiến pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tlđd, tr.169.

quyền, do có cơ chế bất tín nhiệm từ Nghị viện. Và mục đích này là nhằm bảo đảm sự

tồn tại của nền cộng hòa và các giá trị dân chủ thông qua hoạt động có hiệu quả của

các thiết chế chính trị tương ứng, đặc biệt là Nghị viện và Chính phủ. Sự xuất hiện của mô hình tổ chức nhà nước vừa có những nét của cộng hòa tổng thống vừa có

những nét của cộng hòa đại nghị là một sự sáng tạo nhằm hạn chế những nhược điểm

cố hữu của hai chính thể truyền thống. Có tác giả từng nói: “Những ai sợ rằng hành

pháp có tiềm năng trở nên chuyên chế sẽ có khuynh hướng nhấn mạnh đến vai trò của

Nghị viện; còn những người lo ngại về khả năng lạm dụng quyền hành đa số nhất thời ở Viện lập pháp sẽ khẳng định uy quyền của Tổng thống”, vậy có lẽ những ai lo ngại cả hai điều trên họ sẽ chọn mô hình chính thể hỗn hợp101.

- Những tác động của đảng chính trị đến mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng hòa hỗn hợp: mục đích ban đầu của De Gaulle khi

sáng tạo ra cộng hòa hỗn hợp là nhằm tăng cường quyền lực cho Tổng thống nhưng

Đảng chính trị cũng đã làm sai lệch mục đích ban đầu của các nhà lập hiến và làm cho

chính thể cộng hòa hỗn hợp luôn tiềm ẩn nguy cơ bất trắc. Vai trò của các Đảng phái

chính trị trong hệ thống chính trị Pháp được ghi nhận ngay cả trong Hiến pháp, Điều

4 xác định “Các đảng và các nhóm chính trị thúc đẩy việc thể hiện ý kiến thông qua

biểu quyết. Chúng được tự do hình thành và tiến hành các hoạt động của mình.

Chúng phải tôn trọng các nguyên tắc về chủ quyền quốc gia và dân chủ”. Các Đảng

phái chính trị đã làm cho thực tiễn chính trị ở các nước hoàn toàn khác so với tinh

thần của Hiến pháp và nó đã làm sai lệch, biến dạng những đại chính thể. Trên thực tế,

dưới sự ảnh hưởng của Đảng chính trị, chính thể cộng hòa hỗn hợp đã bị biến dạng

theo hai hướng:

Thứ nhất, nếu giữa Tổng thống và khối đa số trong Nghị viện (Hạ viện) là

người cùng một đảng thì trong trường hợp này là một may mắn quá lớn cho Tổng

thống. Vì Tổng thống sẽ tự do chọn Thủ tướng, Nghị viện sẽ dễ dàng phê chuẩn và

Thủ tướng sẽ chọn các Bộ trưởng theo ý muốn của Tổng thống (cả Tổng thống, Thủ tướng, các Bộ trưởng và khối đa số trong Nghị viện là cùng một đảng). Trong trường hợp này, Tổng thống có quyền lực rất lớn, khống chế cả Nghị viện và Chính phủ. Thủ tướng hoạt động như một Phó Tổng thống, trợ lý, giúp việc cho Tổng thống. Cộng

hòa hỗn hợp đã bị biến dạng thành cộng hòa tổng thống, thậm chí là “siêu tổng thống”102. Như vậy, chính thể cộng hòa lưỡng tính tuy mong muốn hạn chế sự chuyên

101 Bùi Tiến Đạt (2011), Chính thể “Cộng hòa lưỡng tính”: sáng tạo nhưng đầy bất trắc” trong Hiến pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tlđd, tr.181. 102 Vì Tổng thống Pháp và Nga còn quyền lực hơn Tổng thống Hoa Kỳ ở hai điểm sau đây: i). Trong lĩnh vực lập pháp, Tổng thống Pháp và Nga ngoài quyền kiến nghị lập pháp và phủ quyết giống Tổng thống Mỹ còn có quyền chỉ đạo xây dựng các dự luật. Bởi vì yếu tố đại nghị cho phép Chính phủ soạn thảo phần lớn các dự luật

quyền của Tổng thống (như chính thể tổng thống) nhưng lại “vô tình” tạo nên chế

định Tổng thống chuyên quyền, độc tài hơn.

Thứ hai, Tổng thống và Nghị viện (Hạ viện) khác đảng nhau, điều này sẽ bất lợi cho Tổng thống, gây khó khăn cho Tổng thống trong việc điều hành và quản lý.

Tổng thống có thể nhượng bộ lựa chọn một Thủ tướng cùng đảng với Nghị viện (Hạ

viện) để được Nghị viện (Hạ viện) phê chuẩn, chấp nhận Thủ tướng là người khác

đảng với Tổng thống. Thủ tướng sẽ lựa chọn các Bộ trưởng cùng đảng với Nghị viện

(Hạ viện), lúc đó Tổng thống bị cô lập, chấp nhận sống chung chính trị, “đồng sàng dị mộng”. Hành pháp lúc này không thể thông suốt, bất lợi cho Tổng thống trong việc

hoạch định chính sách, kể cả Thủ tướng trong việc thực thi chính sách đó, dẫn đến mâu thuẫn trong nội bộ cơ quan hành pháp. Nếu khác đảng, Tổng thống và Thủ tướng

thường xuyên sẽ có những bất đồng quan điểm. Mặc dù thẩm quyền thường được

phân định là Tổng thống thì phụ trách hoạch định chính sách đối ngoại, an ninh -

quốc phòng, còn Thủ tướng chủ yếu tập trung vào các chính sách đối nội như kinh tế,

tài chính, giáo dục. Tổng thống có thể thực hiện quyền giải tán Nghị viện để tiến hành

bầu cử sớm nhưng phương án này rất rủi ro vì dân bầu và quyết định thành phần của Nghị viện chứ Tổng thống không quyết định được thành phần của Nghị viện103. Nếu Tổng thống không muốn hoặc không có khả năng tranh giành quyền hành pháp với

Thủ tướng thì trong tình huống này, Thủ tướng lấn át quyền lực của Tổng thống,

Tổng thống chỉ là hư quyền và trở nên “nhạt nhòa” bên cạnh Nghị viện và Thủ tướng.

Cộng hòa hỗn hợp đã bị biến dạng thành cộng hòa đại nghị (Thủ tướng chế).

Như vậy, mục đích ban đầu của các nhà lập hiến khi tạo nên chính thể cộng

hòa hỗn hợp cũng không đạt được trong thực tiễn sinh hoạt chính trị ở những quốc gia theo chính thể này104. Đảng chính trị đã làm biến dạng cộng hòa hỗn hợp thành Tổng thống chế, “siêu Tổng thống” hoặc đại nghị chế, Thủ tướng chế.

để trình Nghị viện thông qua. ii). Quyền giải tán Hạ viện: Tổng thống Pháp và Nga từng nhiều lần giải tán Hạ viện không phải vì hoạt động của Hạ viện yếu kém mà vì lợi ích riêng (chẳng hạn bầu cử lại một Hạ viện mới ủng hộ Tổng thống hơn). 103 Điển hình nhất là vụ Tổng thống Sirắc của Pháp giải tán Hạ viện vào ngày 21/4/1997, do có mâu thuẫn giữa nội bộ hành pháp với nhau. Lúc bấy giờ, Tổng thống Sirắc thấy rằng Giôxpanh đang giữ chức Thủ tướng không phải là người của đảng mình, thế nên mặc dù là nguyên thủ quốc gia nhưng ông chỉ có quyền hoạch định chính sách và phụ trách các lĩnh vực liên quan đến hoạt động đối ngoại, xã hội, giáo dục và an ninh quốc phòng, người thực hiện các chính sách này và nắm trong tay thực quyền là Thủ tướng. Từ nhận định này, ông đã có một quyết định táo bạo là giải tán Hạ viện để Nhân dân bầu cử lại với mong muốn người của đảng ông ta sẽ giành được đa số phiếu trong cuộc bầu cử. Nhưng đây lại là quyết định sai lầm vì đa số dân chúng Pháp đã không chọn đảng của ông là đảng đại diện cho ý chí của họ. Đảng Xã hội (PS), cùng với nhiều đảng cánh tả khác, đã đánh bại liên minh bảo thủ của Sirắc với thắng lợi vang dội, buộc Sirắc bước vào một giai đoạn sống chung mới với Jospin là Thủ tướng. Tình trạng này kéo dài trong suốt 5 năm, từ năm 1997 đến năm 2002 mới có thể chấm dứt bằng một cuộc bầu cử mới. Trong thời gian này, quyền lực của Tổng thống ngày càng suy yếu dần do Tổng thống không được sự ủng hộ của Nghị viện và Nhân dân. 104 Các nhà lập hiến muốn xây dựng một chế định tổng thống có thực quyền để kiềm chế sự độc tài của Nghị viện số đông. Tuy nhiên, với những phân tích trên và thực tiễn chính trị đã chứng minh thì chính Tổng thống

KẾT LUẬN CHƢƠNG 2

Một là, Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam có những đặc điểm riêng so

với Nhà nước pháp quyền nói chung. Do đó, yêu cầu về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam cũng có những sự khác biệt

so với yêu cầu về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp

quyền nói chung: i). Về nguyên tắc Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam không

thừa nhận sự phân chia quyền lực giữa lập pháp và hành pháp mà thay vào đó, Đảng

và Nhà nước ta nhất quán quan điểm quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công giữa lập pháp và hành pháp. ii). Sự phối hợp giữa lập pháp với hành pháp không

là yêu cầu cơ bản trong mối quan hệ giữa hai nhánh quyền lực này trong Nhà nước pháp quyền nói chung, thì sự phối hợp giữa lập pháp và hành pháp lại là yêu cầu cơ

bản trong mối quan hệ giữa hai nhánh quyền lực này trong Nhà nước pháp quyền

XHCN Việt Nam. iii). Các Nhà nước pháp quyền luôn đặt ra yêu cầu cơ bản là phải

có sự kiểm soát lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp: chỉ có điều trong Nhà nước

pháp quyền tư sản thì yêu cầu về sự kiểm soát giữa hai nhánh quyền lực này phải ở

mức độ cân bằng, chế ước và đối trọng. Trong khi đó, Nhà nước pháp quyền XHCN

Việt Nam thì yêu cầu sự kiểm soát quyền lực lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp

phải nhằm mục đích tăng cường hiệu lực, hiệu quả trong việc thực hiện quyền lập

pháp, quyền hành pháp hướng đến mục tiêu quyền lực nhà nước là thống nhất. Do đó,

mức độ của sự kiểm soát lẫn nhau giữa hai nhánh quyền lực khá ôn hòa chứ không

gay gắt, chế ước hay đối trọng nhau.

Hai là, về cơ sở hình thành các mô hình chính thể: hệ thống chính trị của mỗi

quốc gia chịu sự tác động của nhiều yếu tố như kinh tế, truyền thống văn hóa, lịch sử

dân tộc, tâm lý xã hội và trình độ của mỗi nước, đặc biệt phụ thuộc vào từng thời kì

lịch sử khác nhau. Đi sâu vào việc phân tích mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp

trong các chính thể điển hình: từ nước Anh - quê hương của Hiến pháp, của những

định chế dân chủ, của chính thể đại nghị truyền thống ở vùng châu Âu cổ kính; nước Mỹ - vùng đất mới, nơi khai sinh bản Hiến pháp thành văn đầu tiên của nhân loại và chính thể cộng hòa tổng thống khá ấn tượng đến nước Pháp - quê hương của chủ nghĩa lập hiến với những tên tuổi lừng danh nhưng phải mất đến 169 năm sau đại

Cách mạng tư sản mới tìm ra cho mình một gương mặt mới, một hình hài xứng đáng với vị thế một quốc gia khai sáng: cộng hòa lưỡng tính, đã vẽ nên một bức tranh tuy chưa toàn cảnh nhưng khá nhiều màu sắc về nền lập hiến của nhân loại nói chung mới là chủ thể tạo ra sự bất ổn trong chính trường do ông có quá nhiều quyền hành, vô hình chung đã lấn áp đi vai trò của Nghị viện. Ngoài ra, chính thể này cũng mong muốn tạo ra một quyền hành pháp mạnh, thống nhất nhưng trong trường hợp “chung sống chính trị” nêu trên, quyền hành pháp bị chia sẻ giữa Tổng thống và Thủ tướng nên nhiều khi chỉ mang lại sự mâu thuẫn, sự tranh giành quyền lực và bất ổn.

cũng như mối quan hệ kinh điển giữa hai nhánh quyền lực lập pháp và hành pháp nói

riêng. Không thể có một mối quan hệ hoàn hảo và duy nhất như là “mẫu số chung”

cho nền lập hiến nhân loại. Tuy nhiên, chúng ta có thể tìm ra “mẫu số” cho riêng mình một khi đã thấu đáo những trải nghiệm của người khác bằng một tinh thần tự

chủ và phản biện cao. Có lẽ, đây cũng chính là bài học quý báu cho Việt Nam trong

quá trình tìm hiểu và tiếp thu kinh nghiệm quốc tế nhằm hoàn thiện mối quan hệ giữa

lập pháp và hành pháp để xây dựng thành công mô hình Nhà nước pháp quyền

XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân.

Ba là, các quốc gia khác nhau sẽ có cách tiếp cận và áp dụng khác nhau học

thuyết phân chia quyền lực, phản ánh đúng tính cách nội tại của mỗi quốc gia dân tộc. Ngày nay, hầu hết các quốc gia dân chủ đều áp dụng nguyên tắc phân quyền trong tổ

chức và hoạt động của Bộ máy nhà nước dù ở mức độ mềm dẻo, cứng rắn hoặc có sự

kết hợp giữa hai mô hình này. Ở châu Âu lục địa với truyền thống đề cao vai trò của

cơ quan lập pháp nên Nghị viện luôn có ưu thế hơn so với các cơ quan khác. Vậy nên

ở các quốc gia này, người ta không áp dụng cứng nhắc học thuyết phân quyền mà có

sự thay đổi cho phù hợp theo hướng “mềm hóa” đi học thuyết phân quyền. Đảm bảo

cho Nghị viện luôn đóng vai trò “nổi trội” hơn trong tam giác phân quyền. Ở Mỹ lại

khác, do sớm không đi theo lý thuyết “Nghị viện tối cao” nên người Mỹ đã xây dựng

cho riêng mình một mô hình tổ chức Bộ máy nhà nước có sự phân công rành mạch,

phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan, không cơ quan nào được đặt cao

hơn cơ quan nào. Từ đó tạo ra mô hình phân quyền cứng rắn được xem là “gần gũi”

nhất với học thuyết phân quyền. Còn ở Pháp, do các nhà lập hiến lo sợ sự độc tài của

Tổng thống và sự lạm quyền của Nghị viện nên phải tổ chức Bộ máy nhà nước theo

kiểu kết hợp giữa mô hình phân quyền mềm dẻo và phân quyền cứng rắn, ngày càng

đề cao vai trò của hành pháp để giữ cho đời sống chính trị quốc gia luôn ổn định.

Bốn là, đảng phái chính trị đã làm biến dạng các mô hình chính thể. Trong các

nhà nước tư sản hiện đại, khó có thể tìm thấy sự phân chia quyền lực nhà nước rạch ròi thành ba nhánh quyền lực mà luôn có sự đan xen, chuyển hóa lẫn nhau từ quyền lực của cơ quan này sang cơ quan khác và ngược lại. Đặc biệt, giữa nhánh quyền lập pháp và hành pháp hầu như luôn có mối quan hệ mật thiết không thể tách rời và hỗ

trợ nhau theo kiểu “có sự phối kết hợp giữa lập pháp và hành pháp để có một hệ thống pháp luật hoàn hảo”105, hướng đến mục tiêu chung là làm cho hoạt động của Bộ máy nhà nước ngày càng hiệu quả hơn. Chính vì vậy, việc phân chia quyền lực nhà nước chỉ được áp dụng một cách tương đối, dù đó là chính thể đại nghị, cộng hòa 105 Nguyễn Đăng Dung (2012), “Chính phủ Việt Nam trong nền kinh tế thị trường”, Những vấn đề về Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, Nxb. Dân trí, Hà Nội, tr. 261.

tổng thống hay cộng hòa hỗn hợp. Việc áp dụng mô hình phân quyền hiện nay hầu

như có chung đặc điểm là “sự xuất hiện của các Đảng phái chính trị làm cho tính

phối hợp hoạt động giữa các nhánh quyền lực ngày càng tăng lên, trong khi tính kiềm chế và đối trọng ngày càng giảm đi”106. Mặc dù các Đảng chính trị đã làm biến dạng các hình thức chính thể và làm sai lệch mục đích sáng tạo ban đầu của các nhà lập

hiến, nhưng quy luật chung của mọi sự biến dạng này là nhằm tăng cường quyền lực

cho hành pháp, xây dựng một Chính phủ mạnh để có khả năng điều hành quản lý đất

nước, chấm dứt thời kỳ hoàng kim và chuyển sang giai đoạn thoái trào của Nghị viện. Năm là, về mặt lý thuyết thì mỗi mô hình chính thể đều có những khuôn mẫu

pháp lý kinh điển nhưng việc vận dụng những khuôn mẫu đó trên thực tế ra sao thì còn phụ thuộc khá nhiều vào không gian, thời gian và yếu tố con người. Chính vì lẽ

đó mà cùng là mô hình chính thể cộng hòa hỗn hợp nhưng ở nước Nga sẽ có diện

mạo khác với nước Pháp. Và ngay tại nước Nga thì Tổng thống VI. Putin sẽ có cách

vận dụng khuôn mẫu pháp lý của cộng hòa hỗn hợp khác hơn so với Tổng thống

Boris Yeltsin. Sẽ không có gì ngạc nhiên khi mà cùng là khuôn mẫu pháp lý của cộng

hòa hỗn hợp và cùng đứng trước tình huống như nhau khi đảng của Tổng thống

không chiếm được đa số trong Nghị viện (Hạ viện) thì Tổng thống Pháp Giăc Sirăc

chấp nhận “sống chung chính trị” với một Thủ tướng khác đảng với mình; trong khi

đó, Tổng thống Nga Boris Yeltsin thì cương quyết chọn Thủ tướng cùng đảng với mình và sẵn sàng đương đầu với Đuma quốc gia Nga107… Vì vậy, việc nghiên cứu mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các mô hình chính thể phải đặt những

khuôn mẫu pháp lý kinh điển trong mối quan hệ biện chứng với các yếu tố không

gian, thời gian và con người cụ thể.

106 Cao Anh Đô (2013), Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.35. 107 Hoặc cùng là khuôn mẫu của chính thể đại nghị và cơ chế lưỡng đảng ở Anh quốc nhưng dưới thời của Thủ tướng Theresa May đã khác so với các đời Thủ tướng trước đó vì đảng Bảo thủ của Thủ tướng đã không chiếm đa số ghế trong Hạ viện. Trong cuộc bầu cử Hạ viện Anh trước thời hạn vào ngày 08/06/2017 thì Đảng Bảo thủ của đương kim Thủ tướng Theresa May chỉ giành được 318 ghế tại Quốc hội. Trong khi đó, Công đảng giành được 261 ghế, Đảng Dân tộc Scotland và các ứng viên còn lại giành được 35 ghế. Có thể nói đây là một kết quả khá bất ngờ với cơ chế lưỡng đảng ở Anh quốc vì kết quả này cho thấy không có đảng nào chiếm được đa số ghế trong Thứ dân viện.

CHƢƠNG 3:

THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ

MỐI QUAN HỆ GIỮA LẬP PHÁP VÀ HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM

3.1. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các bản Hiến pháp Việt Nam

3.1.1. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp theo mô hình phân quyền trong Hiến pháp 1946

- Mối quan hệ phân công và phối hợp giữa lập pháp và hành pháp trong

Hiến pháp 1946:108

i). Chính phủ được thành lập trên cơ sở Nghị viện: Nghị viện nhân dân bầu

Chủ tịch nước trong số các Nghị viên của Nghị viện và phải được 2/3 tổng số thành viên của Nghị viện bỏ phiếu thuận, nếu bỏ phiếu lần đầu mà không đủ thì lần thứ hai

sẽ theo đa số tương đối, Chủ tịch nước có nhiệm kỳ là 5 năm, dài hơn Nghị viện 3

năm (Điều 45). Chủ tịch nước sẽ chọn Thủ tướng trong số các Nghị sĩ và đưa ra Nghị

viện biểu quyết. Nếu được Nghị viện tín nhiệm, Thủ tướng chọn các Bộ trưởng trong

Nghị viện và đưa ra Nghị viện biểu quyết toàn thể danh sách. Thứ trưởng có thể chọn

ngoài Nghị viện và do Thủ tướng đề cử ra Hội đồng Chính phủ duyệt y (Điều 47).

ii). Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam Dân

chủ cộng hòa; giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc; đặt ra các pháp luật; biểu

quyết ngân sách; chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài (Điều 23);

bầu Chủ tịch nước (Điều 45); quyết định vấn đề tuyên chiến (Điều 29) và có thể tuyên

bố tự giải tán (Điều 33); xem xét việc bãi miễn của một Nghị viên (Điều 41); phê

chuẩn việc lựa chọn Thủ tướng của Chủ tịch nước, việc lựa chọn các Bộ trưởng của

Thủ tướng (Điều 47); Nghị viên có quyền tín nhiệm Chính phủ (Điều 54); có quyền

yêu cầu sửa đổi Hiến pháp (Điều 70).

iii). Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc chịu trách nhiệm

thực hiện các quyết định của Nghị viện nhân dân và phải chịu trách nhiệm trước Nghị

viện: thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện; đề nghị những dự luật ra trước Nghị viện và những dự án sắc luật ra trước Ban thường vụ trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt; có quyền bãi bỏ những mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới, nếu cần; bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong

các cơ quan hành chính hoặc chuyên môn; thi hành luật động viên và mọi phương sách cần thiết để giữ gìn đất nước; lập dự án ngân sách hàng năm (Điều 52). Như vậy, các nhà lập hiến 1946 đã nhận thấy rằng, hành pháp là một trong những nhánh quyền lực quan trọng và có mối quan hệ mật thiết với hai nhánh quyền lực còn lại. Nguyên 108 Nguyễn Mạnh Hùng (2013), “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 9, tr.23-24.

Bộ trưởng Tư pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa - ông Vũ Đình

Hòe đã viết: “Toàn bộ quyền lực về nguyên tắc phải tập trung vào tay cơ quan đại

diện tối cao Nghị viện nhân dân, nhưng cơ cấu then chốt để thực hiện là Chính phủ với cả bộ máy hành chính và chuyên môn”109. Từ những quy định trên, có thể nhận thấy hai vấn đề cốt lõi: một là, Hiến pháp 1946 bảo đảm tính độc lập của quyền lập

pháp và hành pháp; hai là, khẳng định có tính nguyên tắc rằng Nghị viện và Chính

phủ đều là những cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước. Chính những quy định

này đã thể hiện sự phân công giữa các nhánh quyền lực khá rạch ròi và hợp lý.

iv). Sự phối hợp trong hoạt động: để hỗ trợ cho Nghị viện nhân dân “đặt ra

các pháp luật” (Điều 23) và Ban thường vụ “biểu quyết những dự án sắc luật khi Nghị viện không họp” (Điều 36) thì Điều 52 trao cho Chính phủ quyền “đề nghị

những dự án luật ra trước Nghị viện và những dự án sắc luật ra trước Ban thường vụ,

trong lúc Nghị viện không họp”; để hỗ trợ cho Nghị viện nhân dân (biểu quyết ngân

sách) thì Điều 52 trao cho Chính phủ quyền “lập dự án ngân sách hàng năm”; Điều

49 trao cho Chủ tịch nước quyền “lập dự án ngân sách hàng năm”; Điều 49 trao cho

Chủ tịch nước quyền “ký hiệp ước” đó; để hỗ trợ Chính phủ “thi hành các đạo luật

và quyết định của Nghị viện” thì Nghị viện nhân dân phải “đặt ra các pháp luật”;…

Có thể thấy, giữa lập pháp và hành pháp luôn có sự phối hợp để cùng thực hiện các

chức năng của Nhà nước. Biểu hiện của nó là cơ quan lập pháp có quyền thành lập và

giám sát hoạt động của cơ quan hành pháp; hành pháp có quyền trình dự án luật để

lập pháp biểu quyết thông qua; có sự chung nhân viên giữa lập pháp và hành pháp vì

thành viên của Chính phủ phải là thành viên của Nghị viện.

- Mối quan hệ kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp

1946:

Thứ nhất, kiểm soát của lập pháp với hành pháp: khi quy định thẩm quyền cụ

thể của các cơ quan cao nhất trong bộ máy nhà nước, Hiến pháp 1946 đã tạo nên cơ

chế “cân bằng” hay “kiềm chế” giữa các nhánh quyền lực nhà nước, đặc biệt là giữa lập pháp và hành pháp. Lập pháp tham gia kiểm soát hành pháp thể hiện ở chỗ: tham gia thành lập cơ quan hành pháp qua việc bầu Chủ tịch nước (Điều 45); phê chuẩn sự lựa chọn Thủ tướng của Chủ tịch nước và sự lựa chọn Bộ trưởng của Thủ tướng

(Điều 47); biểu quyết các dự luật, sắc luật và ngân sách do Chính phủ đệ trình; chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài (Điều 23); Nghị viên có quyền kiểm soát, phê bình Chính phủ (Điều 36); chất vấn các thành viên của Chính phủ (Điều 55); quyết định thành lập một Tòa án đặc biệt để truy tố và xét xử Chủ tịch nước, Phó Chủ 109 Dẫn theo Mai Thị Thanh (2012), Hình thức nhà nước và vấn đề xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, tr.73.

tịch nước hay một nhân viên Nội các khi họ phạm tội phản quốc (Điều 51); lật đổ Chính phủ qua việc biểu quyết vấn đề tín nhiệm Thủ tướng và Nội các110; Bộ trưởng chỉ chịu trách nhiệm cá nhân mà không chịu trách nhiệm liên đới trước Nghị viện và Nội các không phải từ chức tập thể trong trường hợp Bộ trưởng không được Nghị

viện tín nhiệm (Điều 54). Thậm chí, nếu hoạt động của Nội các không hiệu quả thì

Nghị viện có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm giải tán Nội các (Điều 54) để lập nên một

Nội các khác hoạt động có trách nhiệm hơn, nếu không lập được Nội các mới đồng

nghĩa với việc Quốc hội không hoàn thành được chức năng của mình và lúc này Quốc hội phải “ra đi” để Nhân dân lập nên Quốc hội mới.

Thủ tướng là người đứng đầu, điều hành Nội các và chịu trách nhiệm trước Nghị viện về đường lối chính trị của Nội các. Thủ tướng và Nội các có thể bị đặt vấn

đề bất tín nhiệm trước Nghị viện khi Ban thường vụ hoặc ¼ tổng số Nghị viên đặt vấn

đề ấy. Trong vòng 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì

Chủ tịch nước có quyền đưa vấn đề đó ra thảo luận lại. Sau cuộc biểu quyết lần thứ

hai mà kết quả vẫn như ban đầu thì Nội các phải giải tán. Các Bộ trưởng phải trả lời

chất vấn của Nghị viện và Ban Thường vụ (Điều 54). Đánh giá về Chính phủ này,

Chủ tịch Hồ Chí Minh nói “Chính phủ này là một Chính phủ chú trọng thực tế và sẽ

nổ lực làm việc, để tranh thủ quyền độc lập và thống nhất lãnh thổ cùng xây dựng một Nhà nước Việt Nam mới”111.

Thứ hai, hành pháp kiểm soát lại lập pháp thể hiện ở chỗ: Chủ tịch nước có

quyền ban hành những sắc lệnh có giá trị gần như luật; Chủ tịch nước có thể yêu cầu

Nghị viện thảo luận lại dự luật mà Nghị viện đã thông qua (Điều 31); Chủ tịch nước

có quyền đưa vấn đề tín nhiệm Nội các ra Nghị viện thảo luận lại trong thời hạn 24

giờ (Điều 54 Hiến pháp năm 1946); yêu cầu Nghị viện họp bất thường; đề nghị những

dự án sắc lệnh ra trước Ban thường vụ, trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường

hợp đặc biệt; lập dự án ngân sách hàng năm (Điều 49 và Điều 52); Chủ tịch nước

không phải chịu một trách nhiệm nào trước Nghị viện trừ tội phản quốc (Điều 50 Hiến pháp năm 1946); Chính phủ có quyền bắt giam các Nghị viên khi họ phạm tội quả tang nhưng Chính phủ phải thông báo cho Ban thường vụ chậm nhất là sau 24 giờ (Điều 40)112.

- Những yếu tố tác động đến mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp

trong Hiến pháp 1946:

110 Nguyễn Mạnh Hùng (2013), “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam”, tlđd, tr.24. 111 Hồ Chí Minh: Toàn tập (2000), Tập 4, Nxb. Chính trị Quốc gia, tr.430. 112 Nguyễn Mạnh Hùng (2013), “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam”, tlđd, tr.24-25.

Một là, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp 1946 được

hình thành trên cơ sở cần phải có một Chính phủ mạnh để đối phó với một Nghị viện

đa đảng, cũng như để giải quyết có hiệu quả nhiều vấn đề phức tạp của đất nước. Sau khi được thành lập, nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa đã phải đối mặt với những tình thế đa đảng, phức tạp113. Trước tình hình này, để thể hiện tinh thần “sẵn sàng đặt quyền lợi của quốc gia lên trên quyền lợi của giai cấp, hy sinh quyền lợi riêng của đảng phái cho quyền lợi chung của dân tộc”114, ngày 11/11/1945, Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Đông Dương ra nghị quyết tự giải tán (nhưng thực chất là rút vào hoạt động bí mật “để lãnh đạo kín đáo và có hiệu quả hơn”115). Đến ngày 25/11/1945, Ban chấp hành Trung ương Đảng ra Chỉ thị về “kháng chiến kiến quốc” nêu rõ một trong những nhiệm vụ quan trọng hàng đầu để củng cố và tăng cường nhà

nước là phải “xúc tiến việc đi đến Quốc hội để quy định Hiến pháp, bầu Chính phủ chính thức”116. Vì vậy, tổ chức Quốc hội là công việc hàng đầu mà Chủ tịch Hồ Chí Minh quan tâm ngay khi nước nhà mới giành được độc lập. Trong phiên họp đầu tiên

của Chính phủ lâm thời ngày 03/9/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đề ra 6 nhiệm vụ

cấp bách, một trong 6 nhiệm vụ là tổ chức Tổng tuyển cử bầu Quốc hội: “Phải bầu

ngay Quốc hội, càng sớm càng tốt. Bên trong thì Nhân dân tin tưởng thêm vào chế độ

mình. Trước thế giới Quốc hội do dân bầu ra sẽ có một giá trị pháp lý không ai có thể phủ nhận”117. Tiếp theo đó, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký hàng loạt Sắc lệnh đặt nền tảng cho Tổng tuyển cử118.

Qua một quá trình đấu tranh thương lượng, các phe phái chống đối đã thỏa

thuận hợp tác với Chính phủ và ủng hộ Tổng tuyển cử. Ngày 24/12/1945, Việt Minh,

113 Việt Nam Quốc dân đảng (Việt Quốc) do Vũ Hồng Khanh, Nguyễn Tường Tam lãnh đạo và Việt Nam Cách mạng đồng minh hội (Việt Cách) do Nguyễn Hải Thần lãnh đạo, theo quân đội Tưởng Giới Thạch kéo về nước, đánh chiếm một số tỉnh ở miền Bắc; đòi cải tổ Chính phủ, thay đổi quốc kỳ, quốc ca; rải truyền đơn, ra báo công khai chống đối Việt Minh và đòi loại bỏ thành phần cộng sản ra khỏi Chính phủ, đòi Chủ tịch Hồ Chí Minh từ chức;… 114 Đảng Cộng sản Việt Nam (1995-1996), Văn kiện Đảng toàn tập, Tập 8, Nxb. Chính trị quốc gia, tr.19-20. 115 Hồ Chí Minh: Toàn tập, Tập 6, Nxb. Chính trị quốc gia, tr.161. 116 Đảng Cộng sản Việt Nam (1986), Văn kiện Đảng về kháng chiến chống thực dân Pháp, Tập 1 (1945-1950), Nxb. Sự thật, tr.31. 117 Viện Luật học (1983), Sơ thảo Nhà nước và pháp luật Việt Nam (từ Cách mạng tháng Tám đến nay), Nxb. Khoa học xã hội, tr.41. 118 Sắc Lệnh số 14/SL ngày 08/9/1945 quy định Tổng tuyển cử bầu Quốc hội sẽ được tổ chức trong thời hạn 2 tháng; Sắc Lệnh số 39/SL ngày 26/9/1945 thành lập Ủy ban dự thảo thể lệ cuộc Tổng tuyển cử; Sắc Lệnh số 51/SL ngày 17/10/1945 quy định thể lệ cuộc Tổng tuyển cử phải được tiến hành theo lối phổ thông đầu phiếu, bầu cử trực tiếp và bí mật… Tuy nhiên, với tương quan lực lượng chính trị lúc này, công việc Tổng tuyển cử phải diễn ra trong điều kiện hết sức khó khăn: thù trong giặc ngoài, phức tạp, các phe phái đối lập tìm mọi cách tẩy chay, chống phá Tổng tuyển cử. Đối với các lực lượng chống đối, Chủ tịch Hồ Chí Minh và Chính phủ lâm thời kiên quyết đấu tranh, đồng thời cũng cố gắng nhân nhượng, hòa giải nhằm tạo bầu không khí ổn định cho Tổng tuyển cử. Ngày 18/12/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh hoãn cuộc Tổng tuyển cử (trước định vào ngày 23/12/1945) đến ngày 06/01/1946; hạn nộp đơn ứng cử kéo dài đến hết ngày 27/12/1946. Lệnh lùi ngày Tổng tuyển cử nhằm tạo điều kiện cho công việc chuẩn bị chu đáo hơn và nhất là để cho các ứng viên đều có điều kiện để nộp đơn và vận động tranh cử.

Việt Quốc, Việt Cách cùng ký tên vào bản Biện pháp đoàn kết gồm 14 điểm chính và

4 điểm phụ, trong đó nêu rõ: “ủng hộ Tổng tuyển cử Quốc hội và kháng chiến”.

Trong bản Biện pháp này còn khẳng định thừa nhận 70 ghế trong Quốc hội dành cho hai đảng Việt Quốc (50 ghế) và Việt Cách (20 ghế) mà không phải qua bầu cử119. Kỳ họp đầu tiên của Quốc hội khóa I được triệu tập vào sáng ngày 02/3/1946 tại Nhà hát

lớn thành phố Hà Nội. Phiên họp lịch sử này chỉ diễn ra trong vòng 4 tiếng đồng hồ

thì bế mạc lúc 13 giờ 10 phút. Trong phiên họp này Chủ tịch Hồ Chí Minh đề nghị

với Quốc hội mở rộng số đại biểu thêm 70 người nữa dành cho “các đồng chí ở hải ngoại về” (ý nói Việt Nam Quốc dân đảng và Việt Nam Cách mạng đồng minh hội).

Tất cả các đại biểu hiện diện đều giơ tay tán thành đề nghị của Chủ tịch Hồ Chí Minh. Các đại biểu được Quốc hội công nhận nói trên được mời vào hội trường. Như vậy,

tổng số đại biểu Quốc hội đầu tiên gồm có 403 vị. 70 đại biểu được công nhận, không qua bầu cử gọi là “đại biểu truy nhận”120.

Như vậy, để đối phó với một Nghị viện đa đảng, phức tạp thì Hiến pháp 1946

phải bảo đảm tính độc lập của quyền hành pháp so với quyền lập pháp bằng việc thiết

kế một Chính phủ cân bằng quyền lực với Nghị viện (Chủ tịch nước do Nghị viện bầu

ra nhưng không có cùng nhiệm kỳ với Nghị viện, Chủ tịch nước có quyền ban hành

các Sắc Lệnh có giá trị gần như luật, Chủ tịch nước không phải chịu trách nhiệm gì

trước Nghị viện trừ tội phản quốc,…) để tiến đến sự đối trọng và kiểm soát lại quyền

lập pháp (Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại dự luật mà Nghị

viện đã thông qua, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại việc bất

tín nhiệm Nội các,…) để thông qua đó góp phần vào việc bảo đảm sự lãnh đạo của

Đảng Cộng sản Đông Dương và bảo vệ thành quả cách mạng Việt Nam trong tình thế

đa đảng. Các nhà lập hiến năm 1946 đã khéo léo đặt ra các quy định mang tính pháp

lý để xử lý những tình huống chính trị nhạy cảm, phức tạp trên chính trường Việt

Nam lúc bấy giờ. Với việc quy định Chủ tịch nước phải được 2/3 tổng số thành viên

của Nghị viện bỏ phiếu bầu (nếu bỏ phiếu lần đầu mà không đủ thì lần thứ hai sẽ theo đa số tương đối) và trang bị cho Chủ tịch nước nhiều quyền hạn để đối phó với Nghị viện cho thấy các nhà lập hiến năm 1946 mong muốn và tin tưởng chỉ có Bác mới đủ uy tín để Nghị viện nhân dân bầu làm Chủ tịch nước, và sẽ sử dụng các quyền hạn ấy

để xử lý nhiều tình huống chính trị phức tạp và nhạy cảm theo hướng có lợi cho Cách mạng Việt Nam. Không những thế, trong một bối cảnh mà lịch sử mô tả là “ngàn cân treo sợi tóc”, là “thù trong giặc ngoài” thì nền cộng hòa non trẻ ấy rất cần một nhạc

119 Phan Đăng Thanh (2006), Tư tưởng lập hiến Việt Nam nửa đầu thế kỷ XX, Nxb. Tư pháp, tr.429. 120 Phan Đăng Thanh (2006), Tư tưởng lập hiến Việt Nam nửa đầu thế kỷ XX, tlđd, tr.432.

trưởng, một lãnh tụ, một chỉ huy đủ tầm và lực để cả dân tộc nhìn về một hướng và

đưa đất nước tiến lên.

Hai là, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp 1946 được xây dựng trên cơ sở áp dụng những nguyên lý cơ bản của học thuyết phân quyền để

hình thành cơ chế kiểm soát quyền lực giữa lập pháp với hành pháp và tạo ra chế độ

“hành pháp lưỡng đầu” - đặc trưng của chính thể cộng hòa lưỡng tính. Sự phân chia

quyền lực để tiến tới kiểm soát quyền lực thể hiện tầm vóc lớn lao có ý nghĩa thời đại

trong học thuyết phân chia quyền lực của Montesquieu. Bản chất của phân quyền không có gì khác hơn chính là sự phân công, phối hợp để tiến tới sự kiểm soát; dùng

quyền lực để kiểm soát quyền lực; nhằm mục đích không để quyền lực đi đến chỗ lạm quyền. Sự ra đời của học thuyết phân quyền “đã đánh dấu sự chuyển biến từ việc sử

dụng quyền lực dã man trong các xã hội chuyên chế sang thực thi quyền lực văn minh trong xã hội dân chủ”121. Và “Hồ Chí Minh chấp nhận sự phân quyền ấy. Gọi sự phân quyền ấy là phân công cũng được thôi, nhưng theo tôi, Hồ Chí Minh đã chấp

nhận sự phân quyền và đã khéo kết hợp hài hòa quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp…”122. Trên cơ sở vận dụng một cách sáng tạo học thuyết phân chia quyền lực vào hoàn cảnh thực tế ở nước ta lúc bấy giờ, Hiến pháp 1946 đã tạo ra chính thể cộng

hòa lưỡng tính: cả Chủ tịch nước và Thủ tướng cùng nắm hành pháp, chia sẻ quyền

hành pháp; Nghị viện có quyền bất tín nhiệm Nội các; Chủ tịch nước có quyền yêu

cầu Nghị viện thảo luận lại dự luật mà Nghị viện đã thông qua, thảo luận lại việc bất

tín nhiệm Nội các;…

- Những kinh nghiệm đƣợc rút ra từ mối quan hệ giữa lập pháp và hành

pháp trong Hiến pháp 1946:

Thứ nhất, có sự phân công rõ ràng và rành mạch chức năng, nhiệm vụ và

quyền hạn giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp. Mặc

dù, Hiến pháp 1946 không có điều luật cụ thể để gọi tên các loại quyền cấu thành của

quyền lực nhà nước nhưng tinh thần thì lập pháp được giao cho Nghị viện với chức năng chính là làm luật và giám sát hoạt động của các cơ quan khác, hành pháp là Chính phủ với nhiệm vụ quan trọng nhất là hoạch định chính sách và quản lý hành chính. Sự trao quyền cho các cơ quan khác nhau thực hiện các chức năng khác nhau

trong Hiến pháp 1946 đã thể hiện sự phân công lao động hợp lý và bảo đảm tính độc

121 Phạm Thế Lực (2008), “Ý nghĩa của lý thuyết phân quyền trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền tại Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 127. 122 Dẫn theo Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, Nxb. Tư pháp, tr.223.

lập của các cơ quan với nhau và “khẳng định nguyên tắc là các cơ quan: Nghị viện, Chính phủ, Tòa án đều là những cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước”123.

Thứ hai, Hiến pháp 1946 không chỉ phân công rõ ràng chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan mà Hiến pháp còn đặt ra vấn đề kiểm soát quyền lực

giữa lập pháp và hành pháp. Cụ thể: Hiến pháp 1946 đã xây dựng cơ chế kiểm soát

quyền lực của Nghị viện, Nghị viện không phải là cơ quan “bất khả xâm phạm”. Biểu

hiện của nó là cơ chế “đề nghị xem xét lại của Chủ tịch nước” với các luật được

thông qua bởi Nghị viện và sự bất tín nhiệm Nội các. Chủ tịch nước không chịu trách nhiệm trước Nghị viện, nhiệm kì của Chủ tịch nước là 5 năm dài hơn nhiều so với

nhiệm kì của Nghị viện nhân dân để Chủ tịch nước không bị ảnh hưởng bởi Nghị viện. Tuy vậy, quyền lực của Nghị viện cũng không vì vậy mà “nghiêng mình” trước Chủ

tịch nước vì các luật mà Chủ tịch nước yêu cầu “xem xét lại” nếu được Nghị viện

biểu quyết thông qua với số phiếu đa số tương đối thì Chủ tịch nước dù muốn hay

không cũng phải công bố luật đó của Nghị viện, tương tự với quyết định giải tán Nội

các cũng vậy; Chủ tịch nước trong mọi trường hợp không có quyền giải tán Chính

phủ lẫn Nghị viện để thể hiện sự tôn trọng tuyệt đối chủ quyền của Nhân dân, Nghị

viện chỉ bị giải tán khi chính Nghị viện tuyên bố tự giải tán.

Nghị viện kiểm soát Chính phủ qua tổ chức nhân sự và thông qua hoạt động

của chính cơ quan này (kiểm soát và phê bình, chất vấn, đặc biệt là phải từ chức khi

không còn lòng tin của Nghị viện) - cá nhân lẫn tập thể của Chính phủ đều có thể bị

Nghị viện bỏ phiếu bất tín nhiệm trừ Chủ tịch nước. Nghị viện có quyền biểu quyết

dự luật, sắc lệnh và ngân sách do Chính phủ trình. Nghị viện có quyền chất vấn thành

viên của Nội các, truy tố Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và các thành viên của Nội

các nếu họ phạm tội phản bội Tổ quốc. Tuy có kiềm chế nhưng không đối trọng quyết

liệt, khá ôn hòa: Nội các có thể bị Nghị viện bất tín nhiệm tập thể hoặc cá nhân nhưng

không có chiều ngược lại. Nghĩa là, Chính phủ không bao giờ có quyền giải tán Nghị

viện. Quy định này bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước, quyền lực nhà nước phải thuộc về Nhân dân. Chủ tịch nước có quyền phủ quyết nhưng không phủ quyết tuyệt đối mà là phủ quyết tương đối vì chỉ cần ½ Nghị viên thông qua lại thì dự luật phải được công bố bởi Chủ tịch nước. Trong vấn đề bất tín nhiệm Nội các thì

Chủ tịch nước chỉ có quyền yêu cầu xem xét lại, nếu Nghị viện vẫn tiếp tục biểu quyết với tỉ lệ như ban đầu thì Nội các trong trường hợp này đương nhiên phải bị lật đổ. Có nghĩa là, trong mọi trường hợp dù Chủ tịch nước có quyền kiềm chế các quyết

123 Trần Ngọc Đường (2011), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tlđd, tr.264.

định của Nghị viện nhưng mọi quyết định cuối cùng vẫn thuộc quyền quyết định của

Nghị viện.

Thứ ba, thông qua cơ chế phân quyền, Hiến pháp 1946 đã lột tả được bản tính

cần phải có của cơ quan lập pháp và hành pháp:

Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền quyết định những vấn đề liên quan

đến vận mệnh quốc gia và ban hành các đạo luật có ảnh hưởng đến lợi ích chung của

toàn xã hội nên tất cả các hoạt động phải tuân theo Hiến pháp và luật. Chính vì vậy,

Nghị viện cần có một tập thể người với sự bàn bạc thấu đáo, quyết sách khôn ngoan và dung hòa lợi ích đa dạng trong Nhân dân. Ngoài ra, Nghị viện theo Hiến pháp

1946 là một Nghị viện đoàn kết, dân chủ và thận trọng. Chế định Nghị viện nhân dân được quy định trong Hiến pháp 1946 thể hiện một hình thức dân chủ mới của chính

thể cộng hòa lần đầu tiên được thiết lập ở một đất nước nửa phong kiến, nửa thuộc địa.

Bản chất, tổ chức và phương thức hoạt động của Nghị viện nhân dân là phù hợp với

tình hình thực tế của Việt Nam sau Tổng tuyển cử 1946, với sự tham gia của nhiều

lực lượng chính trị trong một cơ chế dân chủ nhân dân. Việc bổ sung 70 ghế Đại biểu

Quốc hội cho Việt Nam Quốc dân đảng nhằm tập hợp các lực lượng chống đối, lôi

cuốn họ tham gia xây dựng đất nước; thực sự là sáng kiến vĩ đại về một nhà nước của dân tộc Việt Nam124.

Điều đặc biệt cần nhấn mạnh là Điều 30 Hiến pháp 1946 xác định hình thức

hoạt động rất dân chủ của Nghị viện nhân dân: “Nghị viện họp công khai, công chúng

được nghe”. Quy định này đã thể hiện sâu sắc bản chất của nhà nước Việt Nam với

tính cách là nhà nước dân chủ nhân dân. Tính dân chủ của Nghị viện trong Hiến pháp

1946 còn được thể hiện ở quy định: “Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ

đưa ra nhân dân phúc quyết, nếu 2/3 tổng số nghị viên đồng ý” (Điều 32). Để giữ cho

quyết định lập pháp của Nghị viện được cẩn trọng hơn, Điều 31 Hiến pháp 1946 quy

định: Chủ tịch nước được quyền yêu cầu Nghị viện xem xét lại các dự thảo luật đã

được thông qua; hoặc Điều 54 Hiến pháp 1946 quy định Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại việc bất tín nhiệm Nội các là cũng nhằm mục đích đảm bảo cho quyết định bất tín nhiệm Nội các của Nghị viện được thận trọng hơn. Như vậy, sự thận trọng của Nghị viện được thể hiện trong việc thông qua các luật và giải

tán Nội các được củng cố thêm bằng cơ chế “phủ quyết mềm” với các luật được thông qua bởi Nghị viện và yêu cầu “xem xét lại” quyết định bất tín nhiệm Nội các của Nguyên thủ quốc gia. Nghị viện theo Hiến pháp 1946 là Nghị viện đoàn kết vì thành viên của Nghị viện bao gồm nhiều thành phần xã hội khác nhau, đại diện cho

124 Nguyễn Văn Thảo (2006), Xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng, Nxb. Tư pháp, tr.35.

những lợi ích khác nhau. Dân chủ trong hoạt động vì Quốc hội làm việc tập thể, quyết

định theo đa số và mọi hoạt động của Nghị viện đều được thực hiện công khai.

Chính phủ theo Hiến pháp 1946 là một Chính phủ mạnh và dám chịu trách nhiệm. Thông qua các quy định về Chủ tịch nước, các nhà lập hiến đã tạo ra trong cơ

cấu quyền lực của Nhà nước lúc bấy giờ là một Chính phủ mạnh và độc lập trước

Nghị viện, có khả năng “quay ngược trở lại” kiềm chế Nghị viện, dù Nghị viện là cơ

quan lập ra và giám sát hoạt động của Chính phủ. Và vì Chính phủ là cơ quan hành

pháp phải có sự quyết đoán, nhanh nhạy và dám chịu trách nhiệm với bộ máy gọn nhẹ, ít cấp trung gian và những con người hoạt động có hiệu quả. Cụ thể, Chủ tịch nước

vừa đứng đầu Nhà nước, vừa trực tiếp chỉ đạo các hoạt động của Chính phủ. Chức năng Nguyên thủ quốc gia nhập lại với chức năng hành pháp và Chủ tịch nước thực

sự nắm quyền hành pháp. Chính phủ thực sự “là cơ quan hành chính cao nhất của

toàn quốc”. “Trong sự phân quyền ấy, mối quan tâm suốt đời của Hồ Chí Minh, theo

tôi hiểu, là xây dựng một nền hành pháp rất mạnh, rất, rất mạnh, và điều này là một kinh nghiệm lớn của loài người. Hồ Chí Minh đã nhận rõ kinh nghiệm ấy”125. Giống với một số nước khác, trong mỗi sắc lệnh của Chính phủ bên cạnh chữ ký của Chủ

tịch nước phải có chữ ký “phó thự” của một Bộ trưởng và chính người trực tiếp ký ấy mới phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện về hậu quả pháp lý của văn bản đó126.

Chính phủ dám chịu trách nhiệm ở chỗ, Chính phủ phải từ chức nếu việc bị

Nghị viện bỏ phiếu bất tín nhiệm. Trách nhiệm ở đây không chỉ của từng thành viên

Chính phủ (Bộ trưởng không còn giữ được niềm tin của Nghị viện đồng nghĩa với

việc Bộ trưởng đó phải rời khỏi chính trường) mà còn là trách nhiệm của cả tập thể

(nếu Nội các hoạt động không hiệu quả, kết quả hoạt động không làm hài lòng Nghị

viện thì Nội các phải bị giải tán để Nghị viện thành lập nên một Nội các mới hoạt

động hiệu quả và có trách nhiệm hơn) và trách nhiệm ở đây là trách nhiệm chính trị

chứ không phải là trách nhiệm pháp lý thông thường. Chính những quy định về chế

độ trách nhiệm này là cơ sở tạo nên một Chính phủ mạnh, bản lĩnh và quyết đoán.

3.1.2. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp theo mô hình tập quyền trong Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980

- Mối quan hệ phân công và phối hợp giữa lập pháp và hành pháp trong

Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980:

i). Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng) được thành lập trên cơ sở Quốc hội: Theo Hiến pháp 1959 thì Thủ tướng Chính phủ do Quốc hội quyết định cử theo

125 Dẫn theo Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, tlđd, tr.226. 126 Nguyễn Đăng Dung (1997), Luật Hiến pháp nước ngoài, tlđd, tr.68.

đề nghị của Chủ tịch nước. Các Phó Thủ tướng và các thành viên khác của Hội đồng

Chính phủ do Quốc hội quyết định cử theo đề nghị của Thủ tướng (Điều 50). Theo

Hiến pháp 1980 thì tất cả các thành viên của Hội đồng Bộ trưởng, các Phó Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, các Bộ trưởng và Chủ nhiệm Ủy ban nhà nước đều do Quốc hội

bầu ra. Trong thời gian Quốc hội không họp thì các Phó Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng,

các Bộ trưởng và Chủ nhiệm Ủy ban Nhà nước do Hội đồng Nhà nước quyết định cử.

ii). Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 quy định Quốc hội quyết định các vấn

đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Không những thế, Quốc hội còn có thể tự định ra cho mình những nhiệm vụ, quyền

hạn khác khi xét thấy cần thiết. Trong trường hợp đặc biệt, Quốc hội có thể quyết định kéo dài nhiệm kì và các biện pháp cần thiết để đảm bảo hoạt động cho mình. Với

cách quy định này thì quyền hạn của Quốc hội đã được thể chế một cách cụ thể hơn

và quyền của Quốc hội trong mối quan hệ với các cơ quan khác được tăng lên đáng

kể so với Nghị viện nhân dân. Quốc hội được quy định là cơ quan quyền lực nhà

nước cao nhất của nước ta, là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp.

iii). Theo Hiến pháp 1959, Chủ tịch nước không còn nằm trong Chính phủ mà

là một chế định riêng, tức là Nguyên thủ quốc gia được tách khỏi hành pháp. Chủ tịch

nước không còn nhiều quyền hạn như Hiến pháp 1946. Thay vào đó, Chủ tịch nước

có quyền hành pháp tượng trưng thông qua việc tham dự và chủ tọa các phiên họp của

Hội đồng Chính phủ khi xét thấy cần thiết (Điều 66 Hiến pháp 1959) nhưng không có

quyền biểu quyết, quyền công bố tình trạng đặc biệt của đất nước, quyền phê chuẩn

các hiệp ước đã kí với các nước. Như vậy, Chủ tịch nước vẫn được giữ lại trong tổ

chức Bộ máy nhà nước với vai trò là Nguyên thủ quốc gia nhưng quyền hạn của Chủ

tịch nước bị thu hẹp rất nhiều, chỉ còn đại diện cho Nhà nước, không còn điều hành

hoạt động của Chính phủ. Hoạt động của Chủ tịch nước chủ yếu “nghiêng về chức năng hành pháp tượng trưng cho sự bền vững, thống nhất của dân tộc”127. Có thể nói vai trò quan trọng nhất của Nguyên thủ quốc gia lúc bấy giờ là phối hợp ba nhánh quyền lực trong khi với Hiến pháp 1946 thì Chủ tịch nước không những có quyền nắm một nhánh quyền lực, phối hợp các nhánh quyền lực mà còn có quyền kiểm soát hoạt động của các nhánh quyền lực. Hội đồng Chính phủ được quy định “là cơ quan

chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa” (Điều 71 Hiến pháp 1959). Với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội, tính hành chính của Hội đồng Chính phủ

127 Mai Thị Thanh (2012), Hình thức nhà nước và vấn đề xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tlđd, tr.79.

mờ nhạt hơn so với Hiến pháp 1946. Hội đồng Chính phủ có sự thay đổi rất lớn về mặt tổ chức, chức năng và quyền hạn bị thu hẹp lại128.

Đến Hiến pháp 1980, Hội đồng Chính phủ đổi tên thành Hội đồng Bộ trưởng, Hội đồng Bộ trưởng trong mối quan hệ với Quốc hội chỉ được xác định là cơ quan

chấp hành đồng thời là cơ quan hành chính cao nhất của Quốc hội. Mọi quyết định

của Hội đồng Bộ trưởng đều được bàn bạc tập thể và quyết định theo đa số, vai trò

của cá nhân Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng và các Bộ trưởng rất mờ nhạt, phản ánh tư

tưởng làm chủ tập thể đã in đậm trong tổ chức và hoạt động của Bộ máy nhà nước “phản ánh một xu hướng về sự thống trị và tập trung quyền lực chứ chưa tính đến

đặc điểm yếu tố phân công lao động quyền lực giữa các cơ quan nhà nước cao nhất”129. Với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội, Hội đồng Bộ trưởng căn cứ vào Hiến pháp, các luật và pháp lệnh đề ra những nghị định, nghị quyết, quyết định,

chỉ thị và thông tư để hướng dẫn thi hành các văn bản của Quốc hội và Hội đồng Nhà

nước. Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng có quyền trình dự án luật, dự án pháp lệnh và các

dự án khác, lập dự án kế hoạch nhà nước và dự toán ngân sách nhà nước trình Quốc

hội và Hội đồng Nhà nước. Như vậy, Hội đồng Bộ trưởng bị trói buộc vào Quốc hội

và tính hành chính của Hội đồng Bộ trưởng khá mờ nhạt.

- Mối quan hệ kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp

1959 và Hiến pháp 1980:

Thứ nhất, Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 không đặt vấn đề hành pháp

kiểm soát lập pháp: hai bản Hiến pháp này đã áp dụng nguyên tắc tập quyền XHCN

và phủ nhận nguyên tắc phân quyền. Vị trí, vai trò của Quốc hội được đề cao. Quốc

hội thực sự là cơ quan quyền lực cao nhất. Các cơ quan nhà nước khác chỉ là những

cơ quan phái sinh từ Quốc hội, do Quốc hội lập ra và bãi miễn, phải báo cáo công tác

và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Không một cơ quan hay một chức danh nào

trong Bộ máy nhà nước có quyền kiểm soát hoạt động của Quốc hội (Hiến pháp 1959

tách Nguyên thủ quốc gia ra khỏi hành pháp, không còn quyền yêu cầu Quốc hội thảo luận lại dự luật mà Quốc hội đã thông qua; cơ chế tín nhiệm Chính phủ không được

128 Cụ thể, Hội đồng Chính phủ có quyền trình dự án luật, dự án pháp lệnh ra trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội; thống nhất lãnh đạo công tác của bộ và cơ quan thuộc Chính phủ, công tác của Ủy ban hành chính các cấp; chấp hành kế hoạch kinh tế và ngân sách nhà nước; quản lý nội thương, ngoại thương, văn hóa, xã hội; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, duy trì trật tự công cộng, bảo vệ lợi ích của Nhân dân; lãnh đạo việc xây dựng lực lượng vũ trang; quản lý công tác đối ngoại và công tác dân tộc; chấp hành Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; quản lý hành chính (Điều 74 Hiến pháp 1959). Trong mối quan hệ với lập pháp thì Hội đồng Chính phủ trở thành một thiết chế yếu hơn hẳn, chỉ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất và là cơ quan chấp hành của cơ quan lập pháp, trong khi Chính phủ nếu xét đúng bản chất, ngoài chức năng quản lý còn phải là cơ quan hoạch định chiến lược phát triển kinh tế của quốc gia. 129 Mai Thị Thanh (2012), Hình thức nhà nước và vấn đề xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tlđd, tr.87.

áp dụng trong bản Hiến pháp này nên Nguyên thủ quốc gia cũng không còn quyền

đưa vấn đề tín nhiệm Chính phủ ra Quốc hội thảo luận lại). Như vậy, trong mối quan

hệ với các cơ quan nhà nước ở trung ương thì Quốc hội có ưu thế gần như tuyệt đối, chỉ có Quốc hội mới có quyền giám sát và phê bình hoạt động của các cơ quan khác

mà không có chiều ngược lại.

Thứ hai, Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 chỉ đặt vấn đề lập pháp kiểm soát

hành pháp thông qua quy định: Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng) chịu trách

nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước UBTVQH (Hội đồng Nhà nước). Các đại

biểu Quốc hội có quyền chất vấn các thành viên Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng). Cơ chế tín nhiệm không còn được áp dụng trong Hiến pháp 1959 và Hiến

pháp 1980, mà thay vào đó là cơ chế bãi nhiệm, một loại trách nhiệm pháp lý căn cứ

vào hành vi sai trái, chứ không chỉ đơn giản là sự từ chức khi không còn được tín nhiệm130. Nói khác đi, Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng) không bị Quốc hội lật đổ bằng cơ chế bất tín nhiệm, thay vào đó là chế định bãi miễn từng thành viên của

Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng). Vì các nhà lập hiến trong giai đoạn này

cho rằng “Giải tán Chính phủ sẽ dẫn đến sự khủng hoảng chính trị, sự gián đoạn

không thông suốt, bế tắc quyền lực nên không bảo đảm được sự thống nhất quyền lực”131. Vì vậy, Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 không thể phát huy tinh thần trách nhiệm của các thành viên Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng), cũng như

tạo điều kiện cho Quốc hội chủ động hơn trong việc xử lý các thành viên của Hội

đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng).

- Những yếu tố tác động đến mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp

trong Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980:

Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp 1959 và Hiến pháp

1980 được xây dựng trên cơ sở nguyên tắc tập quyền XHCN. Theo tinh thần của

nguyên tắc này thì chỉ có Quốc hội - cơ quan đại diện cao nhất của Nhân dân mới có đầy đủ quyền lực nhà nước và là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Các cơ quan cấp cao khác của nhà nước chỉ là cơ quan chấp hành và tư pháp của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nên đều trực tiếp hoặc gián tiếp do nó lập ra và bãi miễn, đều

nhận được quyền lực từ nó nên đều phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước nó. Hiến pháp Liên Xô 1936 quy định: “Xô viết tối cao Liên Xô sử dụng mọi quyền hạn của Liên Xô”. Hoặc Hiến pháp Tiệp Khắc 1960 quy định: “Những cơ quan đại 130 Nguyễn Mạnh Hùng (2013), “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam”, tlđd, tr.25-26. 131 Trần Ngọc Đường, Bùi Ngọc Sơn (2013), Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về việc xây dựng và ban hành Hiến pháp, Nxb. Chính trị quốc gia, tr.56.

100

diện của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Tiệp Khắc là Quốc hội, Hội đồng dân tộc

và các Ủy ban dân tộc. Quyền lực của các cơ quan nhà nước khác đều bắt nguồn từ

các cơ quan trên”. Hiến pháp 1980 là đỉnh cao của sự tập trung quyền lực nhà nước trong tay Quốc hội, tương tự như tinh thần của Hiến pháp Liên Xô 1977: “Xô viết tối

cao Liên Xô có toàn quyền giải quyết tất cả các vấn đề thuộc quyền của Liên Xô được Hiến pháp này quy định”132.

Tư tưởng phân quyền hầu như bị phủ nhận trong Hiến pháp các nước XHCN.

Trong lời giới thiệu về Hiến pháp Tiệp Khắc 1960, Giang Gorongky đã khẳng định: “Tổ chức, hoạt động và các quan hệ tùy thuộc lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước

như Hiến pháp đã quy định, đều được xây dựng một cách lôgic trên cơ sở nguyên tắc thống nhất quyền lực nhà nước, thống nhất toàn bộ hệ thống cơ quan nhà nước mà

hạt nhân là các cơ quan đại diện từ dưới lên trên. Sự thống nhất quyền lực nhà nước

được nhấn mạnh trong Hiến pháp trước hết bằng việc xóa bỏ những tàn tích hình thức của cái gọi là phân quyền”133. Theo Hiến pháp 1980 thì nguyên tắc tập quyền XHCN được áp dụng triệt để, cùng với nó là việc xây dựng một mô hình Quốc hội có

toàn quyền. Có thể nói, tư tưởng phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa lập

pháp và hành pháp trong hai bản Hiến pháp này là mờ nhạt so với Hiến pháp 1946.

Có sự nhập nhằng giữa lập pháp và hành pháp; sự kém độc lập giữa lập pháp và hành

pháp dẫn đến bản tính của các cơ quan không được thể hiện rõ nét, sự kiểm soát một

chiều dẫn đến sự vận hành thiếu hiệu quả của Bộ máy nhà nước và “hiện tượng

không quy kết được trách nhiệm cho các cơ quan, hoặc sự khó khăn trong việc phối hợp công việc giữa các cơ quan nhà nước”134. Có thể nói với hai bản Hiến pháp này thì tư tưởng phân quyền và hạt nhân hợp lý của nó hầu như bị phủ nhận hoàn toàn,

các giá trị của Hiến pháp 1946 không được tiếp thu, kế thừa.

- Những kinh nghiệm đƣợc rút ra từ mối quan hệ giữa lập pháp và hành

pháp trong Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980:

Thứ nhất, do sự phân công quyền lực không rõ ràng nên tính độc lập của Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng) bị hạn chế. Quốc hội được đề cao và có rất nhiều quyền lực vì Hiến pháp do chính Quốc hội làm ra: “Quốc hội là nơi tập trung quyền lực vì Quốc hội có quyền ấn định tất cả các quyền khác, hay nói cách khác chính Quốc hội là người phân chia thực hiện quyền lực”135. Trong Nhà nước pháp 132 Dẫn theo Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, tlđd, tr.238. 133 Dẫn theo Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, tlđd, tr.230. 134 Nguyễn Minh Đoan, Bùi Thị Đào, Trần Ngọc Định, Trần Thị Hiền, Lê Vương Long, Nguyễn Văn Năm, Bùi Xuân Phái (2009), Một số vấn đề về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, Nxb. Chính trị quốc gia, tr.35. 135 Bùi Ngọc Sơn (2005), Góp phần nghiên cứu Hiến pháp và Nhà nước pháp quyền, Nxb. Tư pháp, tr.137.

101

quyền thì không thể có cơ quan nào nắm tất cả mọi quyền và phân chia cho các cơ

quan khác. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước trong Nhà nước pháp quyền phải xuất phát từ Hiến pháp, do Hiến pháp trao cho136. Hội đồng Bộ trưởng theo Hiến pháp 1980 chỉ là cơ quan hành chính cao nhất của Quốc hội, bị

động và lệ thuộc vào Quốc hội. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong hai

bản Hiến pháp này rất nhập nhằng, khó phân định vì có sự chồng chéo trong việc thực

hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan. Quốc hội thì bao biện, ôm

đồm can thiệp vào công việc quản lý của Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng). Trong khi đó, Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng) lại can thiệp khá sâu vào

quá trình lập pháp của Quốc hội. Về nguyên tắc thì “Sự phân công thực hiện quyền lực nhà nước không chỉ dừng lại giữa các loại cơ quan nhà nước khác nhau mà còn

bao hàm cả sự phân công trong mỗi loại cơ quan nhà nước khi thực hiện cùng một loại quyền lực”137. Mối tương quan giữa lập pháp và hành pháp nghiêng hẳn về phía Quốc hội: lập pháp và hành pháp như nhập lại thành một mà không có sự phân biệt.

Hành pháp chỉ được quan niệm là một bộ phận hoạt động dưới sự chỉ đạo của cơ quan

lập pháp.

Thứ hai, do tổ chức Bộ máy nhà nước theo mô hình tập quyền, Hiến pháp đã

đề cao vai trò của Quốc hội nên sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp dường như

mờ nhạt hơn nhiều so với Hiến pháp 1946. Chủ yếu là sự kiểm soát của Quốc hội với

Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng), Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ

trưởng) không được quyền kiểm soát Quốc hội. Biểu hiện là Quốc hội được quyền

sửa đổi, bãi bỏ các văn bản trái Hiến pháp và luật của cơ quan nhà nước ở trung ương

và Chủ tịch nước (Hội đồng Nhà nước) chỉ được quyền hợp thức hóa các quyết định

của Quốc hội; Quốc hội có quyền chất vấn các thành viên của Hội đồng Chính phủ

(Hội đồng Bộ trưởng); Quốc hội được quyền thành lập Tòa án đặc biệt để xét xử các

vụ án đặc biệt. Các Đại biểu Quốc hội chỉ bị bắt giam và truy tố nếu có sự đồng ý của

Quốc hội hoặc UBTVQH (Hội đồng Nhà nước) khi Quốc hội không họp. Trong quan hệ kiểm soát giữa các cơ quan thì hành pháp hầu như không có khả năng kiểm soát nào với lập pháp. Còn các phương thức mà hai bản Hiến pháp này trang bị cho Quốc hội giám sát tối cao Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng) thì khá chung chung,

không pháp lý rõ ràng và không mang tính khả thi.

Thứ ba, Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 đã không lột tả được bản tính cần phải có của cơ quan lập pháp và hành pháp: Quốc hội không còn thể hiện được tính 136 Nguyễn Mạnh Hùng (2013), “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam”, tlđd, tr.27. 137 Nguyễn Minh Đoan, Bùi Thị Đào, Trần Ngọc Định, Trần Thị Hiền, Lê Vương Long, Nguyễn Văn Năm, Bùi Xuân Phái (2009), Một số vấn đề về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, tlđd, tr.35.

102

thận trọng của mình trong việc ban hành các đạo luật do Quốc hội có toàn quyền

trong việc lập hiến và lập pháp (trong khi đó Nghị viện nhân dân theo Hiến pháp 1946

chỉ có quyền sửa đổi Hiến pháp và những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng thuận thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết), luật của Quốc hội không còn được

Nguyên thủ quốc gia yêu cầu “xem xét lại”. Ngoài ra, với quyền lực khá lớn của

mình và nhất là khi thiếu vắng cơ chế kiểm soát, Quốc hội có khả năng lạm quyền.

Như vậy, Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 không có những quy định nhằm ngăn

ngừa và trù liệu khả năng lạm quyền của Quốc hội và cũng không lột tả được bản chất thận trọng cần phải có của Quốc hội.

Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng) được xác định là cơ quan chấp hành của Quốc hội và tính hành chính bị lu mờ, không còn nhiều nhiệm vụ, quyền

hạn như Chính phủ trong Hiến pháp 1946. Cơ chế tín nhiệm hành pháp không còn

được áp dụng mà thay vào đó là cơ chế bãi nhiệm, tức là mức độ khắt khe hơn, chứ

không chỉ đơn giản là sự từ chức khi không còn được tín nhiệm. Hơn nữa, với tinh

thần làm chủ tập thể, vai trò của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng hoàn toàn mờ nhạt so

với Hội đồng Bộ trưởng. Hiến pháp 1980 không quy định quyền hạn cụ thể của Chủ

tịch Hội đồng Bộ trưởng. Vì vậy, chức danh này không được xem là một thiết chế

quyền lực có tính độc lập như người đứng đầu Chính phủ trong Hiến pháp 1946. Chủ

tịch Hội đồng Bộ trưởng được xem như một vị trí đứng đầu của Hội đồng, lãnh đạo

điều phối hoạt động của Hội đồng và quyền hạn cũng trong phạm vi của Hội đồng.

Do làm việc theo chế độ tập thể, Hiến pháp 1980 cũng không quy định trách nhiệm

của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng như quy định trong Hiến pháp 1946: “Thủ tướng

phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các”. Vì thế, hai bản Hiến pháp

này cũng không lột tả được bản tính quyết đoán và dám chịu trách nhiệm - vốn là bản

tính cần phải có của cơ quan hành pháp trong Nhà nước pháp quyền.

3.1.3. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp theo mô hình đổi mới: nhận thức

lại tập quyền, áp dụng những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền trong Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Hiến pháp 2013

- Mối quan hệ phân công và phối hợp giữa lập pháp và hành pháp trong

Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Hiến pháp 2013:138

i). Chính phủ được thành lập trên cơ sở của Quốc hội: Quốc hội quyết định cơ cấu tổ chức của Chính phủ thông qua việc quyết định số lượng và tên gọi của các Bộ, cơ quan ngang bộ. Quốc hội quyết định số lượng Phó Thủ tướng Chính phủ. Thủ tướng do Quốc hội bầu trong số đại biểu Quốc hội theo sự giới thiệu của Chủ tịch 138 Nguyễn Mạnh Hùng (2013), “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam”, tlđd, tr.27-29.

103

nước. Quốc hội phê chuẩn và bổ nhiệm Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên

khác của Chính phủ theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Trừ Thủ tướng ra, các

thành viên khác của Chính phủ không nhất thiết phải là đại biểu Quốc hội. Quy định này góp phần tạo ra sự độc lập của Chính phủ trước Quốc hội. Đây cũng là điểm thể

hiện rõ sự vận dụng hợp lý tư tưởng phân quyền, vì phân quyền không chỉ dừng lại ở

chỗ có sự phân chia chức năng, thẩm quyền giữa các cơ quan lập pháp và hành pháp,

mà còn ở cả việc phân chia nhân sự đảm nhiệm các chức năng ấy.

ii). Sự phân công giữa lập pháp và hành pháp: Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công

và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Với quy định này, lần đầu tiên tên gọi của ba loại quyền lực

nhà nước theo tư tưởng phân quyền được hiến định. Theo tinh thần này, Đảng và Nhà

nước ta thừa nhận sự tồn tại của ba loại quyền lực: lập pháp, hành pháp và tư pháp

trong Nhà nước ta. Các quyền được phân công cho các cơ quan nhà nước khác nhau

thực hiện để chúng có thể độc lập khi thực hiện chức năng, thẩm quyền của mình

song phải phối hợp hoạt động với nhau để bảo đảm sự thống nhất quyền lực nhà nước.

Do đó, trong Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), sự phân công, phân nhiệm

giữa Quốc hội - lập pháp, Chính phủ - hành pháp được thể hiện rõ ràng hơn nhiều so

với Hiến pháp 1980. Điều 83 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Điều

69 Hiến pháp 2013 đều quy định Quốc hội có hai tính chất “là cơ quan đại biểu cao

nhất của Nhân dân” và “là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa

xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Tuy nhiên, so với Điều 83 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ

sung năm 2001) thì Điều 69 Hiến pháp 2013 có hai điểm mới cơ bản sau đây:

Một là, Điều 69 Hiến pháp 2013 không quy định “Quốc hội là cơ quan duy

nhất có quyền lập hiến và lập pháp” mà chỉ quy định “Quốc hội thực hiện quyền lập

hiến, quyền lập pháp” (bỏ đi hai từ “duy nhất”). Với việc bỏ đi hai từ “duy nhất”,

một mặt Hiến pháp 2013 khẳng định lập hiến là một quy trình phức tạp nên cần có sự tham gia của nhiều chủ thể vào nhiều giai đoạn khác nhau của quy trình này; mặt khác, diễn đạt như thế là phù hợp với tinh thần của Hiến pháp 2013: quyền lập hiến thuộc về Nhân dân. Tuy nhiên, trong điều kiện của nước ta hiện nay thì Nhân dân tạm

ủy quyền cho Quốc hội thay mặt Nhân dân thực hiện quyền lập hiến.

Hai là, Điều 69 Hiến pháp 2013 có sự phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp (Hiến pháp 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001 coi quyền lập hiến và lập pháp là một quyền). Đây là một bước tiến cơ bản về mặt nhận thức bởi vì trong cơ chế tập XHCN thì toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân; nhưng thông qua bầu cử, Nhân dân đã trao toàn bộ quyền lực đó cho Quốc hội. Từ đây đã dẫn đến nhận thức là

104

Quốc hội phải có toàn quyền: Quốc hội vừa có quyền lập hiến, vừa có quyền lập pháp

và chính Quốc hội đứng ra phân công việc thực hiện quyền lực nhà nước, các cơ quan

nhà nước khác chỉ là cơ quan phái sinh từ Quốc hội mà thôi. Vì thế, trong cơ chế tập quyền XHCN thì Hiến pháp bị đặt ở một hệ cấp tương đương với thường luật, đều do

Quốc hội ban hành và đều là công cụ trong tay của Nhà nước để quản lý dân. Việc

phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp là một trong những yêu cầu cốt lõi

của dân chủ pháp quyền. Trong Nhà nước pháp quyền thì quyền lập hiến phải thuộc

về Nhân dân. Nhân dân sử dụng quyền lập hiến để thiết lập quyền lực nhà nước, trong đó có quyền lập pháp139. Do đó, quyền lập hiến phải đặt cao hơn quyền lập pháp và Hiến pháp phải là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất, là công cụ trong tay của Nhân dân để kiểm soát Nhà nước.

Theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) thì Chính phủ được quy

định là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính cao nhất của đất nước,

nên Chính phủ không còn được coi là một bộ phận của Quốc hội. Do vậy, hành pháp

có sự độc lập nhất định với lập pháp khi thực hiện các hoạt động có tính chất hành

pháp. Điều này cho thấy, so với Hiến pháp 1980 thì Chính phủ theo Hiến pháp 1992

(sửa đổi, bổ sung năm 2001) mặc dù vẫn là cơ quan phái sinh của Quốc hội, nhưng

Quốc hội không “ôm đồm”, làm thay công việc quản lý của Chính phủ mà chỉ tập

trung vào thực hiện tốt các chức năng của mình là lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao140. Đây là việc quán triệt quan điểm của Quốc hội không cốt ở chỗ có toàn quyền mà phải có thực quyền. Việc

quy định Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của nước ta có một ý nghĩa quan

trọng nhằm khẳng định tính độc lập tương đối của Chính phủ so với Quốc hội. Chức

năng của Chính phủ là quản lý nhà nước. Công việc này phát sinh hàng ngày, hàng

giờ cho nên cần có những quyết định nhanh chóng kịp thời, mang tính thời sự, cần có

sự tập trung và thống nhất trong quá trình quản lý. Việc quy định Chính phủ như thế

là căn cứ vào tính chất của những công việc mà Chính phủ thực hiện, từ đó mới mang lại hiệu quả trong hoạt động quản lý. Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã nhận thức rằng “việc trói chân một con ngựa sẽ hoàn toàn khác so với việc đóng yên cương cho nó” và đã dần thay thế cơ chế “trói chân” Hội đồng Bộ trưởng trong Hiến

pháp 1980 bằng cơ chế “đóng yên cương” cho Chính phủ.

Điều 94 Hiến pháp 2013 quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành

139 Trần Ngọc Đường (2014), “Chế định Quốc hội trong Hiến pháp 2013”, Bình luận khoa học Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013, Nxb. Lao động xã hội, tr.309. 140 Bùi Xuân Đức (Chủ biên) (2004), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Nxb. Tư pháp, tr.238.

105

pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc

hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”.

So với Điều 109 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) thì Điều 94 Hiến pháp 2013 đã đặt tính “hành chính cao nhất” của Chính phủ lên trước tính “chấp hành”,

điều này cho thấy Chính phủ phải được nhận thức là cơ quan được lập ra trước hết là

để thực hiện chức năng điều hành, quản lý trên cơ sở chấp hành đường lối, chủ trương

trong Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội chứ không phải là cơ quan được lập

ra chỉ để phục tùng và báo cáo công tác trước Quốc hội. Thứ hai, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Điều 94 Hiến pháp 2013 chính thức quy định Chính phủ

“thực hiện quyền hành pháp”. Khi nói Chính phủ “thực hiện quyền hành pháp” thì người ta thường nghĩ ngay đây là cơ quan có nhiệm vụ thi hành pháp luật. Nhưng thực tế thì thi hành pháp luật chỉ là một nội dung cơ bản của quyền hành pháp141.

Quy định mới này thể hiện tư duy phân công rạch ròi giữa các nhánh quyền

lực, Chính phủ nắm một loại quyền lực thực sự chứ không còn là thân phận “phái

sinh” từ Quốc hội. Với tư cách là cơ quan thực hiện một loại quyền lực nhà nước -

“quyền hành pháp” - Chính phủ được độc lập, chủ động và trách nhiệm hơn trong

việc điều hành, quản lý đất nước. Việc bổ sung này không những thể hiện bước tiến

của khoa học pháp lý ở Việt Nam trong việc phân biệt rạch ròi các khái niệm hành

pháp, hành chính mà còn khẳng định hành pháp là một trong ba nhánh quyền lực

(tương đối độc lập) trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, phù hợp với quan điểm

và nguyên tắc tổ chức của quyền lực nhà nước có sự phân công, phối hợp và kiểm

soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp,

hành pháp và tư pháp. Quy định này có mối liên quan với các quy định: Quốc hội

thực hiện quyền lập pháp (Điều 69), Tòa án thực hiện quyền tư pháp (Điều 102).

Hành pháp không chỉ đơn giản được hiểu theo nghĩa đơn thuần là tổ chức thi hành

luật mà còn được hiểu là cơ quan chủ động khởi thảo, hoạch định chính sách quốc gia

về đối nội, đối ngoại và tổ chức thực hiện các chính sách đó sau khi đã được thông qua. Hoạt động của Chính phủ là hoạt động vừa mang tính chất khởi xướng, xây dựng chính sách quốc gia (chức năng hành pháp) lại vừa phải chấp hành và điều chỉnh chính sách quốc gia sau khi được thông qua (chức năng hành chính nhà nước).

141 Theo nghĩa hiện đại thì “thực hiện quyền hành pháp” bao gồm các hoạt động chủ yếu sau: 1. Hoạch định và điều hành chính sách quốc gia; 2. Dự thảo và trình Quốc hội các dự án luật; 3. Ban hành kế hoạch, chính sách cụ thể, những văn bản dưới luật để thực thi các chủ trương, chính sách, luật đã được Quốc hội thông qua; 4. Chỉ đạo, hướng dẫn, điều hành giám sát việc thực hiện các kế hoạch, chủ trương, chính sách; 5. Thiết lập trật tự hành chính trên cơ sở của luật; 6. Phát hiện, xác minh, xử lý các vi phạm theo thẩm quyền hoặc chuyển cho Tòa án nhân dân xét xử theo trình tự, thủ tục tư pháp (Xem Kiều Đình Thụ (2014), “Chế định Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013”, Bình luận khoa học Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013, Nxb. Lao động xã hội, tr.431).

106

iii). Sự phối hợp giữa lập pháp và hành pháp: Chính phủ phải chấp hành Hiến

pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ nước ta không có quyền phủ quyết

các dự luật của Quốc hội. Chính phủ trực tiếp hoặc chỉ đạo các Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành các văn bản quy phạm quy phạm pháp luật (nghị quyết, nghị định,…) để cụ

thể hóa, chi tiết hóa và hướng dẫn việc thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của

Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. Chính phủ phân công, chỉ đạo các Bộ,

ngành tiến hành các biện pháp cụ thể để những quy định của Hiến pháp, luật, nghị

quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH được triển khai, được thực hiện trên thực tế. Bên cạnh đó, trong hoạt động của Chính phủ có quyền tác động trở

lại với Quốc hội như: Chính phủ có quyền trình dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác trước Quốc hội và UBTVQH; Thủ tướng Chính phủ có quyền tham dự các kỳ

họp của Quốc hội, đề nghị Quốc hội họp kín, đề nghị Quốc hội họp bất thường…

- Mối quan hệ kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp

1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Hiến pháp 2013:

Thứ nhất, Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã kiểm soát sự lạm

quyền của Quốc hội thông qua việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của

Quốc hội một cách cụ thể hơn và thể hiện sự tôn trọng pháp quyền hơn. Quốc hội

không còn quyền tự định cho mình hoặc giao thêm cho các cơ quan khác những

nhiệm vụ và quyền hạn ngoài Hiến pháp. Hiến pháp 2013 tiếp tục đặt ra các quy định

mới để ngăn ngừa sự lạm quyền của Quốc hội như Điều 71 quy định “Việc kéo dài

nhiệm kỳ của một khóa Quốc hội không được quá mười hai tháng, trừ trường hợp có

chiến tranh”. Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp 2013 chính thức quy định: “Quyền lực nhà

nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước

trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Theo đó, “kiểm soát

quyền lực” là một nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền và là vấn đề mới trong tổ

chức quyền lực của Nhà nước ta. Nguyên tắc này là cơ sở hiến định để tiếp tục thể

chế hóa trong quy định của các luật có liên quan. Bổ sung thêm nội dung này có ý nghĩa quan trọng trong việc trù liệu và ngăn ngừa sự lạm quyền của các cơ quan nhà nước, tránh sự tha hóa của quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Hiến pháp 2013 cũng không đặt vấn đề hành pháp kiểm soát

lập pháp. Chính phủ không có quyền phủ quyết các dự luật của Quốc hội, không có quyền đề nghị xem xét lại các quyết định của Quốc hội… Như vậy, do vẫn còn chịu ảnh hưởng của nguyên tắc tập quyền XHCN nên hai bản Hiến pháp này quy định về vấn đề kiểm soát quyền lực của Quốc hội là rất hạn chế.

Thứ hai, Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Hiến pháp 2013 chỉ đặt vấn đề lập pháp kiểm soát hành pháp thông qua các hình thức: Chính phủ chỉ phải

107

báo cáo công tác và chịu trách nhiệm trước một chủ thể duy nhất là Quốc hội. Lúc

Quốc hội không họp, Chính phủ chỉ báo cáo công tác mà không phải chịu trách nhiệm

trước Chủ tịch nước và UBTVQH (trong khi đó, theo Hiến pháp 1980 thì lúc Quốc hội không họp thì Hội đồng Bộ trưởng phải báo cáo và chịu trách nhiệm trước Hội

đồng Nhà nước). Đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Thủ tướng Chính phủ và các

thành viên khác của Chính phủ. Thông qua hoạt động giám sát, Quốc hội có quyền:

bãi nhiệm, miễn nhiễm Thủ tướng Chính phủ; phê chuẩn việc miễn nhiệm, cách chức

Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; bãi bỏ văn bản pháp luật của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ,… nếu các văn bản đó trái với

Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Đặc biệt từ năm 2001, Quốc hội được quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn,

trong đó có người đứng đầu và các thành viên khác của Chính phủ. Luật Tổ chức

Quốc hội 2014 bổ sung thêm vấn đề Quốc hội lấy phiếu tín nhiệm các thành viên của Chính phủ (Điều 12) và cho phép các thành viên của Chính phủ từ chức (Điều 10)142. - Những yếu tố tác động đến mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp

trong Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Hiến pháp 2013:

Trải qua hơn mười năm hoạt động, mô hình tổ chức Bộ máy nhà nước theo

hướng tập quyền cao độ của Hiến pháp 1980 đã thể hiện rõ sự hạn chế của nó là làm

cho Bộ máy nhà nước cồng kềnh, kém hiệu quả và kém năng động. Thực tế cho thấy,

phạm vi hoạt động của Nhà nước ta ngày càng mở rộng, công việc ngày càng nặng nề,

đa dạng và phức tạp hơn nên nếu không có sự phân công, phân nhiệm rõ ràng thì các

cơ quan nhà nước khó có thể hoạt động một cách năng động, tự chủ và có hiệu quả,

đất nước không thể thoát khỏi tình trạng khủng hoảng nghiêm trọng. Ngoài ra, đòi hỏi

của xã hội đối với Nhà nước ngày càng cao nên cách thức tổ chức Bộ máy nhà nước

cũng phải khoa học hơn thì mới đảm nhiệm được vai trò xã hội của nó. Thực trạng

trên đã dẫn tới sự đổi mới nhận thức của Đảng và Nhà nước ta mà kết quả là Hiến

pháp 1992 đã thể hiện sự vận dụng những hạt nhân hợp lý của tư tưởng phân quyền trong tổ chức Bộ máy nhà nước. Với sự vận dụng ấy, việc tổ chức quyền lực của Nhà nước đã: “Thể hiện đúng tinh thần chỉ đạo của Đảng khi sửa đổi Hiến pháp 1980: tổ chức quyền lực Nhà nước ta không tuân theo nguyên tắc phân chia quyền lực mà theo

nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, nhưng có sự phân công phân nhiệm một cách rạch ròi giữa các cơ quan. Quốc hội trong phạm vi quyền hạn của mình, phải thực hiện tốt chức năng lập pháp của mình, để có hệ thống pháp luật hoàn chỉnh phù hợp với cơ chế thị trường. Chính phủ phải quản lí nhà nước theo đúng qui định của pháp

142 Xem Điều 10, Điều 12 và Điều 13 Luật Tổ chức Quốc hội 2014.

108

luật, và cuối cùng Tòa án chỉ tuân theo pháp luật để thực hiện tốt chức năng xét xử

của mình và cứ như vậy sẽ tạo ra sự hoạt động đồng bộ của tất cả các cơ quan trong Bộ máy nhà nước”143.

Đặc biệt là Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) chính thức ghi

nhận: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã

hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân”. Như vậy, “Nhà nước pháp

quyền” đã trở thành một nguyên tắc hiến định. Trên cơ sở đó, Hiến pháp 1992 (sửa

đổi, bổ sung năm 2001) đã áp dụng những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền thông qua cơ chế phân công, phân nhiệm rạch ròi giữa các cơ quan nhà nước. Sự vận

dụng những hạt nhân hợp lý của tư tưởng phân quyền được khẳng định trong Hiến pháp bằng quy định “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối

hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp,

tư pháp” (Điều 2 Hiến pháp 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001). Với việc vận dụng

những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền để xác lập mối quan hệ giữa lập

pháp và hành pháp theo cơ chế phân công và phối hợp quyền lực, Hiến pháp 1992

(sửa đổi, bổ sung năm 2001) mặc dù vẫn khẳng định Quốc hội là cơ quan quyền lực

nhà nước cao nhất nhưng quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội theo hướng

tôn trọng tính pháp quyền hơn và xây dựng Chính phủ theo hướng độc lập, mạnh mẽ

và dám chịu trách nhiệm.

Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp 2013 tiến thêm một

bước quan trọng khi được xây dựng trên cơ sở: quyền lực thuộc về Nhân dân, phân

công rõ ràng hơn, rành mạch hơn việc thực hiện quyền lực nhà nước để tiến đến sự

kiểm soát quyền lực. Hiến pháp 2013 đã có những quy định mới nhằm thể hiện tư

tưởng quyền lập hiến thuộc về Nhân dân và bằng Hiến pháp, Nhân dân trao cho Quốc

hội thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp. Theo tinh thần

của Hiến pháp 2013 thì quyền lập hiến thuộc về Nhân dân. Lời nói đầu của Hiến pháp

2013 đã xác định rõ: “Nhân dân Việt Nam xây dựng, thi hành và bảo vệ Hiến pháp này vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”. Bên cạnh đó, nếu như Điều 146 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: “Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu

lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp”; thì Khoản 1 Điều 119 Hiến pháp 2013 sửa lại: “Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp. Mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý”. Như 143 Dẫn theo Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, tlđd, tr.243.

109

vậy, theo Hiến pháp 2013 thì Hiến pháp không phải là luật cơ bản của Nhà nước mà

là luật cơ bản của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, tức là luật cơ bản của đất nước, của Nhân dân như đúng tinh thần của Lời nói đầu Hiến pháp 2013 đã quy định144.

Với tư cách là chủ thể của quyền lực nhà nước và bằng Hiến pháp 2013, Nhân

dân phân công cho Quốc hội thực hiện quyền lập pháp (Điều 69); Chính phủ thực

hiện quyền hành pháp (Điều 94). Điều 2 Hiến pháp 2013 quy định: “Nhà nước Cộng

hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân

dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên

minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức”. Với việc viết hoa hai chữ “Nhân dân” (để khẳng định “Nhân dân” mới là chủ thể thực sự của

quyền lực nhà nước) và bổ sung thêm đoạn “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt

Nam do Nhân dân làm chủ” đã làm sâu sắc và đầy đủ hơn bản chất dân chủ của Nhà

nước ta. Với tư cách là người chủ thực sự của đất nước thì hệ quả tất yếu là chính

Nhân dân mới là chủ thể phân công việc thực hiện quyền lực nhà nước. Và bản Hiến

144 Lịch sử lập hiến của nhân loại đã cho thấy không thể quan niệm Hiến pháp là công cụ trong tay của Nhà nước để quản lý Nhân dân như thường luật mà Hiến pháp phải là công cụ trong tay của Nhân dân để kiểm soát Nhà nước. Vì vậy, quyền lập hiến phải thuộc về Nhân dân chứ không thuộc về Nhà nước. Khẳng định quyền lập hiến thuộc về Nhân dân là vấn đề cốt lõi nhất trong quy trình lập hiến bởi vì từ đây sẽ góp phần nhận thức đúng đắn về bản chất và nội dung của Hiến pháp; về thủ tục sửa đổi Hiến pháp; về hiệu lực của Hiến pháp cũng như về cơ chế bảo hiến. Về thủ tục thông qua Hiến pháp: về cơ bản Hiến pháp 2013 quy định giống với Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) là: “Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành”. Tuy nhiên, Hiến pháp 2013 có bổ sung thêm nội dung mới: “Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định”. Trưng cầu dân ý trong quy trình lập hiến là một xu hướng chung của nền lập hiến nhân loại bởi vì đây chính là phương thức thể hiện rõ nét nhất tư tưởng quyền lập hiến thuộc về Nhân dân. Nhưng để thực hiện được trưng cầu dân ý về Hiến pháp thì còn phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố khác như trình độ dân trí, tiềm lực kinh tế, tình hình an ninh của đất nước,... Trong điều kiện của nước ta hiện nay thì Hiến pháp 2013 giao cho Quốc hội tùy từng trường hợp cụ thể mà quyết định trưng cầu dân ý về Hiến pháp. Quy định này vừa có ý nghĩa đảm bảo quyền lập hiến thuộc về Nhân dân, phù hợp với xu hướng lập hiến chung của nhiều quốc gia trên thế giới; vừa phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh thực tế ở Việt Nam.

Về hiệu lực của Hiến pháp và cơ chế bảo hiến: Hiến pháp 2013 không chỉ quy định: “Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp” như Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) mà còn bổ sung thêm “Mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý”. Hiến pháp không chỉ có hiệu lực tối cao trong hệ thống pháp luật mà còn có hiệu lực tối cao trong đời sống xã hội. Lịch sử lập hiến gần 300 năm của nhân loại đã chỉ ra rằng: một xã hội dân chủ, công bằng, văn minh thì tất cả các chủ thể đều phải tuân thủ Hiến pháp và nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp. Không một chủ thể nào được đặt cao hơn Hiến pháp, đặt ngang hàng với Hiến pháp hay đặt ngoài Hiến pháp. Để Hiến pháp thực sự “là luật cơ bản của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất” và để “Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp. Mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý” thì Hiến pháp 2013 đã bổ sung thêm quy định mới về cơ chế bảo hiến ở Khoản 2 Điều 119: “Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể Nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp. Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định”. Với tinh thần quyền lập hiến thuộc về Nhân dân đã được nêu ra trong Lời nói đầu thì trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp không chỉ thuộc về các cơ quan trong Bộ máy nhà nước mà còn thuộc về toàn thể Nhân dân. Về phần mình, các cơ quan trong Bộ máy nhà nước không chỉ bảo vệ Hiến pháp thông qua quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao mà còn bảo vệ Hiến pháp thông qua cơ chế độc lập do luật định.

110

pháp 2013 chính là công cụ trong tay của Nhân dân để phân công và kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước145.

- Những kinh nghiệm đƣợc rút ra từ mối quan hệ giữa lập pháp và hành

pháp trong Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Hiến pháp 2013:

Thứ nhất, cơ chế phân công nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ

quan trong Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã được thể hiện tương đối

rõ nét: Quốc hội thực hiện chức năng của cơ quan lập pháp, hành pháp ở mức độ nhất

định đã thuộc về Chính phủ. Tuy nhiên, ở Việt Nam tính đến thời điểm trước khi Hiến pháp 2013 ra đời thì quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp không được trao một

cách độc lập và bình đẳng cho cả ba cơ quan khác nhau; chỉ có Quốc hội là duy nhất được nắm quyền lập pháp, các quyền hành pháp và tư pháp đều được thực hiện với sự

phối hợp giữa các cơ quan nhà nước. Sự phân công thực hiện quyền lực cũng không

được thực hiện một cách triệt để. Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)

quy định về quyền lực nhà nước chia thành các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp

nhưng các điều khác trong Hiến pháp không thể hiện rõ cơ quan nào là cơ quan thực

hiện quyền hành pháp và cơ quan nào thực hiện quyền tư pháp. Vậy nên có sự “nhập

nhằng” giữa các cơ quan khi thực hiện quyền lực của mình. Ví dụ, Chính phủ là cơ

quan hành pháp sẽ thực hiện chức năng quản lý và quan trọng nhất vẫn là hoạch định

chính sách hành pháp của quốc gia vì quản lý chỉ là một biểu hiện của quyền hành

pháp. Nhưng với cách quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) thì

thẩm quyền hoạch định chính sách hành pháp không thuộc về Chính phủ mà thẩm

quyền này thực chất là do Quốc hội nắm giữ.

Bắt đầu từ Hiến pháp 2013, các khái niệm quyền lập pháp, quyền hành pháp và

quyền tư pháp và đi liền với nó là việc sử dụng các thuật ngữ cơ quan lập pháp, cơ

quan hành pháp, cơ quan tư pháp để chỉ các cơ quan trong Bộ máy nhà nước được

chính thức sử dụng rộng rãi. Hiến pháp 2013 đã có sự phân công rõ ràng chức năng,

nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan nhà nước: Quốc hội thực hiện quyền lập pháp (Điều 69); Chính phủ thực hiện quyền hành pháp (Điều 94); Tòa án thực hiện quyền tư pháp (Điều 102); quy định cụ thể thẩm quyền, trách nhiệm của Chủ tịch nước trong chức năng đại diện cho Nhà nước, phối hợp với ba nhánh quyền lập pháp, hành pháp

và tư pháp. Không chỉ phân định chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn giữa các cơ quan với nhau mà Hiến pháp 2013 cũng có những quy định nhằm phân biệt trách nhiệm giữa các cơ quan này với những con người hoạt động trong cơ quan đó (phân biệt

145 Nguyễn Mạnh Hùng, Võ Hồng Tú (2016), “Điểm mới trong Hiến pháp 2013 về phân công quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp”, tlđd, tr.17-19.

111

trách nhiệm tập thể và trách nhiệm cá nhân), đặc biệt là trong hoạt động của cơ quan

hành pháp.

Thứ hai, về vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước: để thể chế hóa đường lối lãnh đạo của Đảng với Nhà nước, Hiến pháp 2013 bổ sung thêm một nội dung mới về

tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta. Đó là quyền lực nhà nước là thống nhất không

chỉ được “phân công, phối hợp” mà còn có sự “kiểm soát” trong việc thực hiện các

quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đây là nguyên tắc chi phối đến mối quan hệ

giữa các cơ quan trong khi thực hiện các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp cũng như tương quan quyền lực giữa chúng với nhau. Với quy định các cơ quan trong

quá trình hoạt động luôn bị “kiểm soát” bởi các cơ quan khác sẽ chống được căn bệnh lạm quyền, độc quyền và tha hóa quyền lực. Đây là một bước tiến lớn trong tư

duy của các nhà lập hiến, bởi với Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), mặc

dù thừa nhận có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhưng không đặt ra vấn

đề kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực.

Thứ ba, nguyên tắc tập quyền XHCN đã không được áp dụng một cách triệt

để mà thay vào đó là kết hợp giữa nguyên tắc tập quyền XHCN với việc vận dụng hạt

nhân hợp lý của học thuyết phân quyền. Với việc vận dụng những hạt nhân hợp lý của

học thuyết phân quyền để xác lập mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp theo cơ

chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực, Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung

năm 2001) và Hiến pháp 2013 có nhiều quy định mới, tiến bộ nhằm phát huy bản tính

thận trọng của Quốc hội, tôn trọng pháp quyền và phát huy sự độc lập, chủ động, kiến

tạo, mạnh mẽ và dám chịu trách nhiệm của Chính phủ - cơ quan thực hiện quyền hành

pháp. Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã kiềm chế sự lạm quyền của

Quốc hội thông qua việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội một

cách cụ thể hơn và thể hiện sự tôn trọng tính pháp quyền hơn. Quốc hội không còn

quyền tự định cho mình hoặc giao thêm cho các cơ quan khác những nhiệm vụ và

quyền hạn ngoài Hiến pháp. Với những sửa đổi tại Điều 69 và Điều 71 của Hiến pháp 2013 như đã phân tích, Quốc hội đã không còn là cơ quan có toàn quyền như trong cơ chế tập quyền mà chỉ là một cơ quan nắm giữ một loại quyền lực trong cơ cấu quyền lực.

Điều 94 Hiến pháp 2013 đã đặt tính “hành chính cao nhất” của Chính phủ lên trước tính “chấp hành”, và chính thức quy định Chính phủ “thực hiện quyền hành pháp”. Sở dĩ Hiến pháp 2013 quy định cho Chính phủ vị trí và thân phận như thế là bởi vì Chính phủ trực tiếp nhận “quyền hành pháp” từ Nhân dân, chính Nhân dân mới phân công Chính phủ thực hiện “quyền hành pháp” chứ không phải là Quốc hội như nhận thức trong cơ chế tập quyền XHCN trước đây. Bên cạnh việc khẳng định

112

Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của cả nước (chứ không phải của Quốc

hội), hai bản Hiến pháp này đã có sự phân định thẩm quyền giữa Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ - Thủ tướng146. Việc quy định rõ ràng quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ trong Hiến pháp đã tạo ra cho Thủ tướng một vị trí pháp lý độc lập và có

thực quyền trong cấu trúc quyền lực nhà nước.

Điều 110 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: “Thủ tướng

Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy

ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước”. Như vậy, trách nhiệm của Thủ tướng được xác định với hai tư cách: tư cách thay mặt Chính phủ trong việc thực hiện các

nhiệm vụ và quyền hạn của tập thể Chính phủ và tư cách cá nhân Thủ tướng trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn riêng đã được Hiến pháp quy định. Theo quy

định của Hiến pháp 2013, cơ chế chịu trách nhiệm của các thành viên Chính phủ cũng

có sự thay đổi: Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của

Chính phủ và những nhiệm vụ được giao; báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ

tướng Chính phủ trước Quốc hội… Quy định này kế thừa quy định tại Điều 54 Hiến

pháp 1946: “Thủ tướng chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các”. Ngoài

ra, Điều 70 Hiến pháp 2013 còn quy định Thủ tướng sau khi được Quốc hội bầu phải

tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp.

Theo Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980, Bộ trưởng và các thành viên khác

của Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng) chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội.

Theo Hiến pháp 1992, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ còn phải chịu

trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ. Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm

2001) đề cao trách nhiệm cá nhân Thủ tướng, Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành

viên khác theo hướng chú trọng về trách nhiệm cá nhân của từng chức danh chứ không quy định một cách chung chung về trách nhiệm tập thể như trước đây147. Theo Hiến pháp 2013, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phải chịu trách nhiệm

cá nhân trước Thủ tướng, Chính phủ và Quốc hội về ngành và lĩnh vực mà mình phụ trách. So với Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), quy định này rõ ràng hơn, cụ thể hơn: một là, quy định rõ chủ thể mà Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm; hai là, quy định rõ Bộ trưởng chịu trách nhiệm trong lĩnh vực mà mình phụ trách. Cũng như

Thủ tướng, Bộ trưởng còn “báo cáo công tác trước Nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc trách nhiệm quản lý”. Nhận thức quan trọng về những bản tính cần có của hành pháp theo Nghị quyết 51 năm 2001 về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 lại

146 Xem Điều 112 và Điều 114 Hiến pháp 1992, Điều 96 và Điều 98 Hiến pháp 2013. 147 Lê Minh Thông (2002), Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb. Khoa học xã hội, tr.157.

113

được tiến thêm một bước nữa bằng việc quy định Quốc hội có quyền bỏ phiếu tín

nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Điều 12 Luật Tổ chức

Quốc hội 2014 quy định về việc Quốc hội lấy phiếu tín nhiệm các thành viên Chính phủ và cho phép các thành viên Chính phủ từ chức (Điều 10). Với những quy định

mới này, Quốc hội sẽ chủ động hơn trong việc xử lý các thành viên của Chính phủ khi

hoạt động của họ không đáp ứng yêu cầu và từ đó làm tăng cường trách nhiệm của

các thành viên Chính phủ trước Quốc hội.

Những điểm mới này làm phát huy năng lực cá nhân, quyết đoán và chịu trách nhiệm của các thành viên Chính phủ, như vậy mới đảm bảo cho các thành viên Chính

phủ “dám nghĩ, dám làm và dám chịu trách nhiệm”.

3.2. Thực trạng quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành

pháp ở nƣớc ta hiện nay 3.2.1. Thực trạng quy định của pháp luật về sự phân công giữa lập pháp và hành

pháp ở nƣớc ta hiện nay

- Thực trạng quy định của pháp luật về sự phân công giữa lập pháp và hành pháp trong lĩnh vực lập pháp: các quy định của pháp luật hiện hành về sự

phân công giữa Quốc hội và Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp chưa thực sự rõ ràng

và hợp lý:

Thứ nhất, về chức năng của Quốc hội, Điều 69 Hiến pháp 2013 đã phân công

cho “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp…”. Tác giả cho rằng việc

phân công này không hợp lý và không phù hợp với những yêu cầu cơ bản của quyền

lập hiến và quyền lập pháp trong Nhà nước pháp quyền vì những lý do sau đây:

Một là, về quyền lập hiến: trong chế độ dân chủ, Nhân dân là chủ thể tối cao

của quyền lực. Nhà nước là tổ chức do Nhân dân lập ra, đại diện cho Nhân dân để

thực hiện chủ quyền Nhân dân. Thông qua quyền lập hiến, Nhân dân lập ra và trao

quyền cho Nhà nước, ấn định cách thức tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.

Nền lập hiến của nhân loại đã chứng minh rằng các bản Hiến pháp đều coi Nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến. Hiến pháp Hoa Kỳ 1787 tuyên bố trong Lời nói đầu: “Chúng tôi, Nhân dân Hoa Kỳ… quyết tâm chấp thuận và thiết lập bản Hiến pháp này của Hợp Chúng quốc…”148. Nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến nên quyền lập hiến là quyền nguyên thủy, nghĩa là quyền lập hiến không bị giới hạn bởi luật lệ nào, khai sinh ra các quyền khác. “Vì quyền lập hiến ấn định và tổ chức các quyền

148 Hiến pháp Ailand 1937 mở đầu: “Chúng tôi, Nhân dân Ailand… chấp thuận chế định và thiết lập bản Hiến pháp sau đây…”. Cách thức mở đầu như vậy được thể hiện ở nhiều bản Hiến pháp khác như: “Nhân dân Đức… đã lập thành Hiến pháp này”; “Chúng tôi, Nhân dân các dân tộc Liên bang Nga… chấp nhận bản Hiến pháp dưới đây của Liên Bang Nga” ; “Chúng tôi, Nhân dân Cộng hòa Hi Lạp, thông qua người đại diện quyền lực của chúng tôi chấp nhận bản Hiến pháp này”…

114

khác, vì các quyền khác đi từ quyền lập hiến, hậu quả đương nhiên là tính cách ưu tiên của quyền lập hiến”149. Quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp là những quyền phái sinh từ quyền lập hiến. Các quyền đó phải được hành xử trong khuôn khổ do quyền lập hiến ấn định. Do đó, Hiến pháp - sản phẩm của quyền

nguyên thủy phải có hiệu lực pháp lí tối cao trong mối quan hệ với các văn bản pháp

luật khác - sản phẩm của quyền phái sinh.

Điều 119 của Hiến pháp 2013 đã đặt Hiến pháp ở hệ cấp tối thượng: “Hiến

pháp là luật cơ bản của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp. Mọi hành vi vi

phạm Hiến pháp đều bị xử lý”. Mặc dù thừa nhận Hiến pháp có hiệu lực pháp lí tối cao nhưng các nhà lập hiến của Việt Nam lại mâu thuẫn ở vấn đề chủ thể của quyền

lập hiến. Chỉ khi nào thừa nhận Nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến thì mới phát

sinh hiệu lực tối cao của Hiến pháp. Nhưng quan điểm lập hiến của chúng ta mặc dù

đặt Hiến pháp ở hệ cấp pháp lí tối cao nhưng lại quy định “Quốc hội thực hiện quyền

lập hiến, quyền lập pháp…” (Điều 69). Như vậy, chúng ta đã coi Quốc hội là chủ thể

của quyền lập hiến và không có sự phân biệt chủ thể lập hiến và lập pháp. Nếu chủ

thể của quyền lập hiến và quyền lập pháp là một thì Hiến pháp không thể có hiệu lực

pháp lí tối cao. GS.TS Trần Ngọc Đường cho rằng nếu Hiến pháp giao cho Quốc hội

nhiệm vụ và quyền hạn là cơ quan có quyền lập hiến thì vô hình chung đã biến quyền

lập pháp trở thành quyền lực gốc - quyền lực “đẻ” ra quyền hành pháp và tư pháp;

quyền lực đứng trên và cao hơn các quyền khác. Đây là quy định chịu ảnh hưởng của

nguyên tắc tập quyền - nguyên tắc cơ bản trong tổ chức quyền lực nhà nước theo mô

hình Xô viết. Nếu Quốc hội là cơ quan có quyền lập hiến thì thành tựu lý luận xây

dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa mà Đảng ta đã đề ra thể hiện tập trung ở

nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát

giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” trở nên vô nghĩa150.

Hai là, về quyền lập pháp: Điều 69 Hiến pháp 2013 chính thức phân công cho Quốc hội thực hiện quyền lập pháp và Điều 70 Hiến pháp 2013 quy định thẩm quyền của Quốc hội là làm luật và sửa đổi luật. Chính vì thế, cách hiểu phổ biến ở nước ta

hiện nay, quyền lập pháp chính là quyền làm luật và sửa đổi luật. Trên thực tế, quyền lập pháp không đồng nghĩa với quy trình làm luật. Thiết kế những quy tắc xử sự cho xã hội thật ra không phải là chức năng của lập pháp mà phải là chức năng của hành

149 Nguyễn Văn Bông (1967), Luật hiến pháp và chính trị học, Sài Gòn, tr.53. 150 Trần Ngọc Đường (2011) (Chủ biên), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tlđd, tr.452-453.

115

pháp bởi lẽ Chính phủ mới là chủ thể quản lý trực tiếp và thường xuyên các quan hệ

xã hội đó. Phát hiện vấn đề cần quản lý và thiết kế giải pháp quản lý là chức năng tự

nhiên của hành pháp.

Tuy nhiên, với tư cách là cơ quan quản lý xã hội thì nhiều khả năng hành pháp

sẽ thiết kế những quy tắc thuận tiện nhất cho sự quản lý của mình và dễ có nguy cơ

ảnh hưởng đến lợi ích chung của người dân. Do đó, để đảm bảo sự khách quan thì

những quy tắc xử sự mà hành pháp thiết kế cho xã hội phải được kiểm tra, giám sát

bởi Quốc hội - đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Hoạt động lập pháp của Quốc hội thực chất là hoạt động kiểm tra, giám sát sự tương hợp giữa các giải pháp

lập pháp do Chính phủ thiết kế với lợi ích và nguyện vọng chung của xã hội. Việc kiểm tra này sẽ dẫn đến kết quả là: thông qua hay không thông qua chính sách của

Chính phủ. Như vậy, lập pháp là quyền thông qua luật chứ không phải là quyền làm luật151. Làm luật là một quy trình phức tạp đòi hỏi phải có sự tham gia và phối hợp của nhiều chủ thể vào nhiều giai đoạn khác nhau. Khởi đầu của quy trình này chính là

việc soạn thảo ra các dự án luật. Hầu hết các dự án luật hiện nay đều được Chính phủ

soạn thảo và đệ trình ra Quốc hội. Vai trò chủ yếu của Quốc hội hiện nay là thẩm tra

các dự án, thảo luận và bỏ phiếu thông qua.

Thứ hai, về việc phân định phạm vi lập pháp: với nhận thức Quốc hội là cơ

quan quyền lực nhà nước cao nhất thì quyền lập pháp của Quốc hội không bị giới hạn

trong lĩnh vực nào cụ thể. Điều này có nghĩa là quyền lập pháp của Quốc hội có thể

hướng đến bất kỳ một quan hệ nào trong xã hội. Về bản chất, Nhà nước pháp quyền là

một nhà nước mà quyền lực của nó bị giới hạn vì lợi ích của Nhân dân. Do đó, không

thể có một loại quyền lực nào mà phạm vi của nó không bị giới hạn. Với tư duy phân

công quyền lực giữa lập pháp và hành pháp thì tất yếu phải xác định phạm vi của

quyền lập pháp. Cụ thể là phải phân định phạm vi giữa quyền lập pháp của Quốc hội

với quyền lập quy của Chính phủ. Với phạm vi lập pháp bao trùm lên tất cả các quan

hệ xã hội thì điều tất yếu sẽ dẫn đến sự quá tải làm cho hoạt động lập pháp của Quốc hội trở nên hình thức152.

Thứ ba, về việc sáng kiến pháp luật: theo quy định tại Điều 84 Hiến pháp 2013 thì: “Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của

151 Trần Ngọc Đường (2011) (Chủ biên), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tlđd, tr.285. 152 Chỉ có một số ít quốc gia trên thế giới hiện nay như Anh, Nhật Bản,.. thì quyền lập pháp hầu như không bị hạn chế. Còn hầu hết Hiến pháp các nước đều đặt ra giới hạn của quyền lập pháp: đối với những nhà nước nước có cấu trúc liên bang thì quyền lập pháp của Nghị viện liên bang sẽ bị giới hạn bởi quyền lập pháp của Nghị viện tiểu bang; đối với những nhà nước có cấu trúc đơn nhất thừa nhận chế độ tự trị thì Hiến pháp sẽ phân định rõ phạm vi lập pháp giữa trung ương và vùng tự trị. Điều 34 Hiến pháp Cộng hòa Pháp 1958 có phân định phạm vi lập pháp của Nghị viện ở 15 lĩnh vực, còn lại là thuộc quyền lập quy của Chính phủ.

116

Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm

toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung

ương của tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội”. Quyền trình dự án luật

hiện nay được phân công cho nhiều chủ thể khác nhau. Tuy nhiên, trên thực tế hầu hết

các dự án luật đều được Chính phủ thông qua các Bộ, các ngành soạn thảo. Không thể

phủ nhận việc làm này có khá nhiều điểm hợp lý phù hợp với nhu cầu quản lý và

năng lực của Chính phủ.

Nhưng trong quá trình Chính phủ thông qua các Bộ, các ngành soạn thảo các

dự án luật còn khá nhiều bất cập: i). Ban soạn thảo dự án luật sẽ do Bộ có chuyên môn liên quan đến dự án luật đó thành lập. Ban soạn thảo này có thể có sự tham gia

của nhiều thành viên đến từ các cơ quan có liên quan đến dự án luật. Các thành viên

của Ban soạn thảo sẽ bắt tay ngay vào việc đặt ra các quy phạm dựa trên kinh nghiệm

vốn có của mình trong thực tiễn công tác hoặc dựa trên những kiến thức được tham

khảo từ nước ngoài mà không có sự phân tích và quyết định chính sách trong quy trình lập pháp từ trước153. Như vậy, do thiếu giai đoạn hoạch định chính sách và quyết định chính sách trong quá trình lập pháp từ trước và Ban soạn thảo các dự luật chủ

yếu xuất phát từ một Bộ hoặc một vài Bộ có liên quan nên các dự luật thường mang

tính cục bộ ngành, lợi ích nhóm. ii). Tình trạng quá tải đối với các Bộ, ngành trong

công tác soạn thảo luật, pháp lệnh làm ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng của các

dự án luật, pháp lệnh.

Thứ tƣ, về việc thẩm tra các dự án luật: sau khi đã có dự thảo luật thì Quốc

hội sẽ giao cho Hội đồng dân tộc và các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội thẩm tra.

Luật Tổ chức Quốc hội 2014 (từ Điều 69 đến Điều 79) quy định về nhiệm vụ, quyền

hạn thẩm tra các dự án luật cụ thể cũng như sự phối hợp giữa Hội đồng dân tộc và các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội trong việc thẩm tra các dự án luật có liên quan154.

153 “Đây là cách làm được ví như là cầm đèn chạy trước ô tô và ẩn chứa nhiều rủi ro vì như vậy chúng ta đã vô tình chấp nhận những chính sách được quyết định ở nước ngoài hoặc bởi những kinh nghiệm không đầy đủ và thiếu tính hệ thống của các thành viên Ban soạn thảo. Không chỉ dừng lại ở đó, với việc được trao quyền tự do sáng tác dự luật mà không bị bó hẹp bởi các chính sách đã được quyết định từ trước, các cơ quan có trách nhiệm soạn thảo chính sẽ dễ dàng gài các lợi ích cục bộ của mình vào những chính sách ẩn dấu dưới các quy phạm của dự luật. Trong trường hợp bị buộc phải chia sẻ sự độc quyền soạn thảo, rủi ro mà dự luật gặp phải sẽ là bị cơ quan chủ trì soạn thảo biến thành nơi tập hợp những sự nhân nhượng, thỏa hiệp lẫn nhau về quyền lợi hoặc về những giải pháp lập pháp mang dấu ấn riêng của từng cơ quan. Sản phẩm được làm ra sẽ là tập hợp quá nhiều những mong muốn trong cùng một đạo luật mà việc thực thi chúng đòi hỏi trở lại những nổ lực giải thích về mặt chính sách của nhiều cơ quan có liên quan khác nhau” (Xem Nguyễn Sĩ Dũng, Hoàng Minh Hiếu (2008), “Quy trình lập pháp Việt Nam: từ soạn thảo và xin ý kiến đến quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 15, tr.8). 154 Điều 63 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 quy định cụ thể việc thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội về dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết như sau: 1. Dự án, dự thảo trước khi trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thảo luận, cho ý kiến phải được Hội đồng dân tộc, Ủy ban của

117

Cơ quan thẩm tra phải làm báo cáo thẩm tra về dự án luật để trình Quốc hội,

UBTVQH xem xét. Trên cơ sở ý kiến của Quốc hội, UBTVQH, cơ quan chủ trì thẩm

tra phải phối hợp với cơ quan chủ trì xây dựng dự án và các cơ quan có liên quan phải nghiên cứu tiếp thu, chỉnh lý dự án luật để trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội xem xét quyết định155. Trên thực tế, hoạt động thẩm tra các dự án luật cũng còn tồn tại nhiều bất cập như:

i). Hiện nay pháp luật hiện hành vẫn chưa có quy định rõ ràng chủ thể nào sẽ

có quyền thẩm tra các dự án luật do Hội đồng dân tộc và các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội soạn thảo và đệ trình. Trong thực tế thì tùy theo từng dự án cụ thể mà

UBTVQH sẽ quyết định giao việc thẩm tra cho cơ quan nào. Ví dụ, dự thảo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội là do một Ủy ban lâm thời được UBTVQH thành

lập thẩm tra.

ii). Thực tế là có quá nhiều lần thẩm tra đối với một dự án luật và hệ quả là sẽ

có nhiều loại báo cáo thẩm tra như: Báo cáo thẩm tra sơ bộ, Báo cáo thẩm tra chính

thức, Báo cáo của cơ quan chủ trì thẩm tra, Báo cáo của cơ quan tham gia thẩm tra,

Báo cáo thẩm tra bằng văn bản, Báo cáo thẩm tra được phát biểu tại phiên họp thẩm

tra của UBTVQH. Song pháp luật hiện hành vẫn chưa có quy định rõ ràng về giá trị

pháp lý của các báo cáo thẩm tra cũng như cách thức viết Báo cáo thẩm tra trong

trường hợp nhiều cơ quan tham gia phối hợp thẩm tra. Pháp luật hiện hành cũng chưa

xác định rõ trong trường hợp nếu UBTVQH cho ý kiến thẩm tra mà các cơ quan trình

dự án luật là Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao,…

có ý kiến khác thì được giải quyết như thế nào.

iii). Chất lượng của các báo cáo thẩm tra của Hội đồng dân tộc hoặc của Ủy

ban thẩm tra không cao vì đa số các thành viên của cơ quan thẩm tra còn hoạt động

kiêm nhiệm nên việc họp toàn thể để thẩm tra chính thức là vô cùng khó khăn. Vì thế,

Quốc hội thẩm tra (sau đây gọi chung là cơ quan thẩm tra). Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm chủ trì thẩm tra dự án, dự thảo thuộc lĩnh vực do mình phụ trách và dự án, dự thảo khác do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội giao; tham gia thẩm tra dự án, dự thảo do cơ quan khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra theo sự phân công của Ủy ban thường vụ Quốc hội. 2. Cơ quan chủ trì thẩm tra có trách nhiệm mời đại diện Thường trực Ủy ban pháp luật, Thường trực Ủy ban về các vấn đề xã hội và đại diện cơ quan khác được phân công tham gia thẩm tra tham dự phiên họp thẩm tra để phát biểu ý kiến về những nội dung của dự án, dự thảo liên quan đến lĩnh vực do cơ quan đó phụ trách và những vấn đề khác thuộc nội dung của dự án, dự thảo. 3. Cơ quan chủ trì thẩm tra có thể mời đại diện cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học và đại diện các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản tham dự cuộc họp do mình tổ chức để phát biểu ý kiến về những vấn đề liên quan đến nội dung của dự án, dự thảo. 4. Cơ quan thẩm tra có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo báo cáo, giải trình, cung cấp thông tin, tài liệu về những vấn đề liên quan đến nội dung của dự án, dự thảo; tự mình hoặc cùng cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo tổ chức hội thảo, khảo sát về những vấn đề thuộc nội dung của dự án, dự thảo. Cơ quan, tổ chức, cá nhân được yêu cầu có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu và đáp ứng các yêu cầu khác của cơ quan thẩm tra. 155 Xem các quy định cụ thể tại Mục 3 và Mục 4 (từ Điều 63 đến Điều 72) Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015.

118

yêu cầu báo cáo thẩm tra phải phản ánh đầy đủ ý kiến của các thành viên cơ quan

thẩm tra là điều rất khó. Nội dung báo cáo thẩm tra về cơ bản chưa phân tích và nêu

rõ quan điểm của cơ quan thẩm tra về các vấn đề còn có ý kiến khác nhau, một số ý kiến thẩm tra còn chung chung chưa thuyết phục156.

Thứ năm, về việc thông qua và công bố luật: việc thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý,

thông qua và công bố một dự án luật được quy định cụ thể trong Mục 5 và Mục 6 (từ

Điều 73 đến Điều 80) của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015. Quốc hội

xem xét, thông qua dự án luật tại một hoặc hai kỳ họp Quốc hội; trường hợp dự án luật lớn, nhiều điều, khoản có tính chất phức tạp thì Quốc hội có thể xem xét, thông

qua tại ba kỳ họp. Điểm mới quan trọng trong cách thức thảo luận, xem xét một dự án luật tại Quốc hội ở nước ta từ năm 2002 đến nay là áp dụng quy trình hai lần xem xét.

Trong lần thảo luận đầu tiên, Quốc hội sẽ cho ý kiến về đối tượng, phạm vi điều chỉnh,

nội dung cơ bản và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau của dự án luật. Những ý

kiến của Quốc hội trong lần thảo luận này sẽ được Ban soạn thảo tiếp thu và chỉnh lý

để tiếp tục trình Quốc hội thông qua tại lần thảo luận tiếp theo. Trong lần thảo luận

thứ hai, Quốc hội sẽ nghe cơ quan thẩm tra báo cáo việc tiếp thu các ý kiến của đại

biểu Quốc hội và về dự thảo luật đã được chỉnh sửa sau lần góp ý đầu tiên. Cách làm

mới này đã phát huy vai trò của Quốc hội trong lần thảo luận thứ nhất là tập trung vào

các vấn đề chính sách lập pháp, nội dung cơ bản của dự án luật; còn lần thảo luận thứ

hai là tập trung vào việc tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội và kỹ thuật lập pháp.

Hiệu quả của cách làm mới này đã bước đầu được khẳng định qua số lượng lớn các dự án luật đã được Quốc hội thông qua từ năm 2003 đến nay157. Theo Điều 80 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 thì Chủ tịch nước công bố luật

chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày luật được thông qua. Đối với luật được xây dựng,

ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì Chủ tịch nước công bố luật chậm nhất là 5

ngày kể từ ngày luật được thông qua.

Thực tế việc thảo luận, thông qua cũng như công bố luật ở nước ta cũng còn nhiều bất cập như: i). Trong lúc thảo luận dự luật thì vẫn còn khá nhiều đại biểu Quốc hội dành thời gian để đọc báo cáo thẩm tra và đọc lại dự thảo luật đã được chỉnh lý. Trong khi đó, pháp luật có quy định rõ là các nội dung này phải được gửi từ rất sớm

cho các đại biểu Quốc hội. ii). Việc thảo luận dự án luật hiện nay tại phiên họp toàn thể Quốc hội thực chất là thảo luận lại những vấn đề mà các đại biểu đã góp ý trong quá trình thảo luận ở đoàn, ở tổ đại biểu. iii). Việc thảo luận các dự án luật hiện nay 156 Trần Ngọc Đường, Ngô Đức Mạnh (2008), Mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội, Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, tr.320. 157 Trần Ngọc Đường, Ngô Đức Mạnh (2008), Mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội, Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tlđd, tr.318.

119

vẫn thiên về việc thảo luận câu chữ, kỹ thuật lập pháp chứ không đi sâu vào trọng tâm

là chính sách lập pháp và các giải pháp lập pháp. iv). Việc công bố luật ở nước ta hiện

nay thì Chủ tịch nước thường căn cứ vào thời điểm bế mạc kỳ họp Quốc hội chứ không căn cứ vào thời điểm Quốc hội thông qua luật...

- Thực trạng quy định của pháp luật về sự phân công giữa lập pháp và hành pháp trong lĩnh vực hành pháp: các quy định của pháp luật hiện hành về sự

phân công giữa Quốc hội và Chính phủ trong lĩnh vực hành pháp chưa thực sự rõ ràng

và hợp lý:

Thứ nhất, về chức năng của Chính phủ: như đã phân tích, lần đầu tiên trong

lịch sử lập hiến Việt Nam, Điều 94 Hiến pháp 2013 chính thức quy định Chính phủ “thực hiện quyền hành pháp”. Điểm mới này có ý nghĩa rất quan trọng thể hiện rõ nét

tư duy phân công rành mạch giữa các nhánh quyền lực. Chính phủ là cơ quan hành

pháp, chức năng của Chính phủ là “lãnh đạo quốc gia, ấn định các mục tiêu của quốc

gia, phác thảo chương trình hành động của quốc gia. Như vậy, có thể định nghĩa quyền hành pháp là quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia”158. Hoạch định chính sách chính là việc Chính phủ phải vạch ra những mục tiêu tổng quát cho

quốc gia và cách thức, phương tiện phải sử dụng để đạt được mục tiêu đó. Với tư cách

là cơ quan trực tiếp quản lý xã hội, Chính phủ là cơ quan nắm rõ nhất những nhu cầu

của xã hội và phải có những chính sách để đáp ứng nhu cầu đó. Chính phủ phải là cơ

quan chịu trách nhiệm chính trong việc tìm ra hướng đi cho quốc gia. Trong quá trình

hoạch định, kiến tạo chính sách để tìm ra hướng đi cho quốc gia thì Chính phủ phải

phát hiện và nắm bắt các nhu cầu xã hội, phân tích và tìm giải pháp đáp ứng nhu cầu.

Các chính sách và giải pháp của Chính phủ có thể là những giải pháp cấp bách mà

Chính phủ phải trực tiếp thi hành ngay; cũng có thể là những giải pháp có tính lâu dài

mà Chính phủ phải trình cho Quốc hội thông qua dưới hình thức là các dự án luật

hoặc các dự án khác. Điều hành chính sách tức là vận dụng những phương tiện cần

thiết để thực hiện các mục tiêu đã vạch ra như: tổ chức nhân sự, bộ máy để thực thi chính sách; đặt ra các quyết định cụ thể để tổ chức thực hiện các chính sách tổng quát; tiến hành thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chính sách159.

158 Trần Ngọc Đường (2011) (Chủ biên), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tlđd, tr.303. 159 “Chính phủ là người giữ vai trò chính đối với sự thăng trầm của quốc gia, là người hoạch định chính sách tạo hướng đi cho đất nước. Đây chính là thiên chức tự nhiên của Chính phủ. Trong việc hoạch định chính sách, Chính phủ phải ấn định chính sách và điều hành chính sách. Quyền hành pháp là trung tâm của quyền lực nhà nước: quyền hành pháp vừa là đầu vào cũng vừa là đầu ra cho quyền lập pháp và quyền tư pháp. Chính vì vậy, Chính phủ - định chế đảm nhiệm quyền hành pháp chịu trách nhiệm chính về tình trạng của đất nước”. Điều 20 Hiến pháp 1958 Cộng hòa Pháp quy định: “Chính phủ Pháp xác định và thực hiện chính sách quốc gia”. Điều 146 Hiến pháp Hà Lan thì quy định: “Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo chính sách đối nội và đối ngoại của Vương

120

Tiếp nối tư duy phân công quyền lực rành mạch cho Chính phủ là cơ quan

“thực hiện quyền hành pháp” ở Điều 94 thì Điều 96 Hiến pháp 2013 bên cạnh quy

định cho Chính phủ thẩm quyền “trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội”; còn quy định cho Chính phủ thẩm quyền “đề xuất, xây

dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết

định theo thẩm quyền”. Tuy nhiên, tác giả cho rằng việc quy định thẩm quyền liên

quan đến hoạch định chính sách như vậy vẫn chưa tương xứng với vị thế hiến định

của Chính phủ. Trong nhận thức phổ biến cũng như trong các quy định của pháp luật hiện hành thì Chính phủ chưa được xác định là người hoạch định chính sách, thay vào

đó, Quốc hội mới là cơ quan hoạch định chính sách cơ bản của quốc gia. Chính phủ chỉ được xác định là người chấp hành và thực thi các chính sách cơ bản do Quốc hội

quyết định. Trên thực tế, dù không được quy định là người hoạch định chính sách cơ

bản của quốc gia nhưng Chính phủ vẫn tham gia quy trình này bằng việc trình dự án

luật và nhiều dự án khác. Có thể nói, Chính phủ là nơi khơi nguồn cho hầu hết các dự

án và Chính phủ thật sự là phủ ra các chính sách.

Thứ hai, về thẩm quyền quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước:

Một là, Hiến pháp hiện hành đã trao cho Quốc hội quyết định nhiều vấn đề

quan trọng của đất nước nhưng điều đáng nói ở đây những thẩm quyền này lại mang

tính chất hành pháp (thuộc thẩm quyền của Chính phủ) như: Quốc hội quyết định mục

tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước;

quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định chính sách dân

tộc, chính sách tôn giáo, đối ngoại, quốc phòng, an ninh. Tác giả cho rằng những vấn

đề này mang tính chất điều hành xã hội nên phải trao cho Chính phủ. Ví dụ, bản thân

Quốc hội không thể đưa ra các mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ và các giải

pháp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước mà đây phải là trách nhiệm của Bộ kế

hoạch và Đầu tư. Chính phủ phải nhận thức được sứ mạng của mình trong việc hoạch

định các chính sách và tìm ra các giải pháp để phát triển đất nước. Với tư cách là nhánh quyền lực trung tâm trong Bộ máy nhà nước, quyết định sự thăng trầm và vận mệnh của quốc gia thì Chính phủ phải có trách nhiệm hoạch định hướng đi, vạch ra chính sách và giải pháp để phát triển đất nước. Vì vậy, cần phải phân biệt rõ ràng vai

trò của Quốc hội và Chính phủ trong việc quyết định kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và những vấn đề trọng đại khác của quốc gia. Chính phủ phải là người hoạch định, thiết kế, kiến tạo, điều hành chính sách còn Quốc hội chỉ là người thông qua hay phê chuẩn. Quốc hội là diễn đàn công khai các chính sách của Chính phủ, phê bình chính quốc Hà Lan” (Xem Trần Ngọc Đường (2011) (Chủ biên), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tlđd, tr.309).

121

sách, kiểm tra sự tương hợp của chính sách với lợi ích tổng thể của Nhân dân, của đất nước160.

Hai là, Điều 96 Hiến pháp 2013 liệt kê cho Chính phủ những nhiệm vụ, quyền hạn rất cụ thể. Tác giả cho rằng sự liệt kê này cũng không hợp lý bởi lẽ Chính phủ

quản lý xã hội mà xã hội thì luôn luôn vận động và thay đổi. Do đó, sự liệt kê quá chi

tiết các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ sẽ làm cho Hiến pháp trở nên thiếu tính

ổn định vì mọi sự liệt kê thì đều không thể đầy đủ tuyệt đối. Điều 20 Hiến pháp cộng

hòa Pháp 1958 chỉ quy định Chính phủ ấn định và điều khiển chính sách quốc gia mà không liệt kê các thẩm quyền cụ thể của Chính phủ. Điều này không có nghĩa là tạo ra

một Chính phủ không có giới hạn vì thẩm quyền của Chính phủ bị giới hạn bởi thẩm quyền của Quốc hội và các cơ quan nhà nước khác. Nếu Hiến pháp đã liệt kê cụ thể

và chính xác các quyền của Quốc hội, Tòa án, của chính quyền địa phương thì các

quyền còn lại sẽ thuộc phạm vi hành pháp của Chính phủ.

3.2.2. Thực trạng phối hợp giữa lập pháp và hành pháp ở nƣớc ta hiện nay

Như đã phân tích, sự phân công giữa lập pháp và hành pháp không chỉ có ý

nghĩa đơn thuần là sự phân công lao động trong việc thực thi quyền lực mà còn ý

nghĩa đảm bảo cho sự phối hợp nhịp nhàng và kiểm soát lẫn nhau giữa hai cơ quan

này trong việc thực thi quyền lực. Sự phân công giữa Quốc hội và Chính phủ càng rõ

ràng, càng mạch lạc, càng hợp lý chính là cơ sở tạo ra sự phối hợp nhịp nhàng và hiệu

quả giữa hai nhánh quyền lực này trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền

hạn được phân công. Mỗi cơ quan phải chủ động, linh hoạt, năng động, tự giác thực

hiện tốt phần việc của mình được phân công. Sự phân công không rõ ràng hoặc hiểu

không đúng sự phân công là nguyên nhân dẫn đến tình trạng bao biện làm thay, quá

tải, hình thức, làm không đúng, không đủ, không có trách nhiệm và sẽ không đạt chất

lượng, hiệu quả công việc.

- Chính phủ quá tải trong việc xây dựng dự án luật, nhiều dự án luật phải

rút ra khỏi Chƣơng trình xây dựng luật, nhiều dự án phải xin lùi thời hạn trình dự án:

160 “Quốc hội phải đứng trên phương diện lợi ích chung của cử tri và trên phương diện ngân sách để quyết định những kế hoạch nhà nước, chính sách quan trọng của quốc gia. Quốc hội là người đại diện cho Nhân dân. Quốc hội là nơi đảm bảo những lợi ích chung của xã hội. Việc Quốc hội quyết định những kế hoạch nhà nước, những chính sách quan trọng của quốc gia thực ra chính là Quốc hội thẩm định về mặt lợi ích toàn cục của những kế hoạch, chính sách đó. Những thẩm quyền trên liên quan với quyền quyết định về ngân sách của Quốc hội. Là người nắm túi tiền của Quốc gia, Quốc hội quyết định những kế hoạch nhà nước, những chính sách quan trọng để kiểm soát việc chi tiêu cho những kế hoạch hoặc chính sách đó. Cho nên, khi quyết định những vấn đề này, Quốc hội phải đặc biệt quan tâm đến khía cạnh tài chính của vấn đề. Xem xét vấn đề từ góc độ ngân sách mới là nhiệm vụ chính yếu của Quốc hội khi quyết định những kế hoạch nhà nước, chính sách quan trọng của quốc gia” (Xem Trần Ngọc Đường (2011) (Chủ biên), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tlđd, tr.293).

122

Thành viên của Ban soạn thảo các dự án luật hiện nay thường là chuyên gia

của các Bộ, các ngành được cử vào. Điều này không chỉ dẫn đến tình trạng cục bộ

ngành mà còn dẫn đến tình trạng “không chuyên nghiệp” và “quá tải” trong việc soạn thảo các dự án luật161. Bên cạnh đó, việc chấp hành kỷ luật, kỷ cương trong việc trình các dự án luật, pháp lệnh vẫn còn hạn chế. Vẫn còn một số dự án, khi Chính phủ

trình ra UBTVQH, một số Bộ vẫn còn ý kiến khác so với tờ trình, nội dung dự thảo

luật do Chính phủ trình. Chẳng hạn như các ý kiến tham gia về nội dung quy hoạch

trong dự án Luật quy hoạch, ý kiến tham gia về việc thí điểm cấp thị thực điện tử cho người nước ngoài nhập cảnh vào Việt Nam trong dự thảo Nghị quyết của Quốc hội về

việc thực hiện thí điểm cấp thị thực điện tử cho người nước ngoài nhập cảnh vào Việt Nam. Việc tuân thủ trình tự, thủ tục ban hành văn bản trong một số trường hợp chưa

nghiêm. Có văn bản soạn thảo, ban hành không theo quy trình của Luật ban hành văn

bản quy phạm pháp luật (Nghị quyết của Quốc hội về thực hiện thí điểm cấp thị thực

điện tử cho người nước ngoài nhập cảnh vào Việt Nam). Có dự án luật vừa gửi Bộ Tư

pháp thẩm định vừa gửi lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân; trình Chính phủ cho ý kiến mặc dù chưa có ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp162...

Theo Báo cáo tình hình thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và

ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh năm 2016, nhiệm vụ năm

2017 của Bộ Tư pháp thì: một số dự án luật, pháp lệnh có những vấn đề mới, phức tạp

liên quan đến nhiều quy định của pháp luật hiện hành, cần tiếp tục nghiên cứu, đánh

giá toàn diện (Luật Quy hoạch; Luật Biểu tình). Có dự án được rút ra khỏi Chương

trình để ưu tiên cho các dự án khác cấp thiết hơn (Luật Chứng thực, Luật Về máu và

161 Theo đánh giá của TS. Thái Thị Tuyết Dung thì: “thành viên trong Ban soạn thảo là người giữ các chức danh quản lý từ cấp Vụ trưởng trở lên nên họ rất bận rộn, không có thời gian dành cho công việc soạn thảo, và việc soạn thảo sẽ được chuyển qua cho Tổ biên tập đảm nhiệm. Tuy nhiên, Ban soạn thảo các dự án luật chỉ có tính tạm thời, xong mỗi dự án luật thì sẽ giải tán, nên không phát huy được trách nhiệm cũng như tính chuyên nghiệp trong hoạt động soạn thảo luật. Việc nhiều dự án luật cùng đang soạn thảo sẽ thành lập nhiều cơ quan soạn thảo theo hình thức trên vừa không tập trung và không quy tụ được nhiều chuyên gia soạn thảo văn bản giỏi, vừa gây nên sự lãng phí về tài chính và nguồn lực. Tình trạng quá tải đối với các Bộ, ngành trong công tác soạn thảo luật ảnh hưởng đến chất lượng của dự án luật và vai trò của Chính phủ trong việc trình các dự án này. Công tác chuẩn bị cho một văn bản luật ra đời thường quá gấp gáp, thiếu thời gian tổng kết thực tiễn, đánh giá, nghiên cứu, khảo sát, hội thảo. Theo Trưởng ban Dân nguyện Quốc hội khóa XII thì nguyên nhân của tình trạng này là do các Bộ trưởng vừa phải quản lý, vừa trực tiếp chỉ đạo điều hành những sự vụ cụ thể và cũng kiêm cả chức Trưởng ban soạn thảo các dự án luật; bộ máy giúp Bộ trưởng công tác này thường là Vụ Pháp chế, mặc dù đã được đề nghị tăng cường nhưng vẫn còn hạn chế. Bộ trưởng, các Thứ trưởng trong ban này đều kiêm nhiệm, rất bận rộn. Lãnh đạo cơ quan chủ trì soạn thảo rất ít tham gia vào công tác soạn thảo, nếu có thì chủ yếu là cán bộ cấp vụ hoặc chỉ cử chuyên viên. Vì thế, thường các hội thảo phải làm ngoài giờ, ngày nghỉ nhưng cũng không mấy khi đủ thành phần. Qua các phiên họp tại UBTVQH cho thấy, có Bộ trưởng đã không thể nắm hết nội dung dự thảo luật do chính Bộ mình soạn thảo và trình ra UBTVQH, vì Bộ trưởng không thể đủ điều kiện để quán xuyến hết được”. (Xem Thái Thị Tuyết Dung (2014), “Vai trò của Chính phủ trong quá trình ban hành và thực hiện các đạo luật của Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 9, tr.43). 162 Xem Báo cáo tình hình thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi thiết thi hành luật, pháp lệnh năm 2016, nhiệm vụ năm 2017 của Bộ Tư pháp, tr.8.

123

tế bào gốc). Có dự án được rút ra khỏi Chương trình theo đề nghị của Ủy ban thường

vụ Quốc hội để có thêm thời gian nghiên cứu về một số vấn đề lớn, còn có ý kiến

khác nhau, trong đó có phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật; bảo đảm sự thống nhất giữa các cơ quan có liên quan (Luật Ban hành quyết định hành chính) hoặc để

nghiên cứu, nâng lên thành luật (Pháp lệnh Giống cây trồng (sửa đổi) và Pháp lệnh

Giống vật nuôi (sửa đổi). Có dự án Luật Phòng, chống tham nhũng (sửa đổi) được

đề nghị rút ra khỏi Chương trình để chờ sau khi có kết quả tổng kết việc thực hiện

Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí để

làm cơ sở đề xuất những chủ trương, giải pháp, nhất là giải pháp mang tính đột phá liên quan đến hoàn thiện thể chế về phòng, chống tham nhũng.

Trong khi đó, theo Báo cáo tổng kết công tác tư pháp 2017 và phương hướng,

nhiệm vụ, giải pháp công tác 2018 của Bộ tư pháp thì tình trạng xin lùi, rút dự án ra

khỏi Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh vẫn còn. Lùi thời hạn trình ba dự án (Luật

Cạnh tranh (sửa đổi); Luật Bảo vệ bí mật nhà nước; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều

của Luật Thuế bảo vệ môi trường). Rút ra khỏi Chương trình ba dự án (Luật Công an xã;

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Lao động; Luật sửa đổi, bổ sung một số

điều của Luật Lý lịch tư pháp)….

Theo đánh giá của Bộ Tư pháp thì nguyên nhân của tình trạng trên là do trong

quá trình đề xuất đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Bộ Tư pháp cũng

như cơ quan đề xuất còn chưa trù liệu hết được các yếu tố ảnh hưởng đến tiến độ và

chất lượng thực hiện Chương trình; chưa thực sự tính toán kỹ về nội dung cũng như

tác động của các chính sách trong dự án, dự thảo do các cơ quan đề xuất; còn tình

trạng “lợi ích ngành” trong xây dựng pháp luật dẫn đến ý kiến của một số bộ, cơ

quan ngang bộ liên quan chưa thực sự thống nhất. Việc xem xét, lựa chọn, sắp xếp

thứ tự ưu tiên một số dự án để đưa vào Chương trình xây dựng luật có chỗ chưa sát thực tế, có những vấn đề thực sự bức xúc lại không được đưa vào Chương trình163. Nhìn chung, Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh vẫn chưa bắt kịp và phản ánh được nhu cầu thực tế của cuộc sống, chưa có một chiến lược lập pháp hoàn chỉnh và mang tính khả thi cao. Nhu cầu lập pháp mà thực tế cuộc sống đặt ra là rất lớn trong khi khả năng lập pháp của Quốc hội là có hạn164. 163 Xem Báo cáo tình hình thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi thiết thi hành luật, pháp lệnh năm 2016, nhiệm vụ năm 2017 của Bộ Tư pháp, tr.9. 164 Đại biểu Trần Ngọc Vinh (đại biểu Quốc hội khóa XII - thành phố Hải Phòng) đã từng nhận xét về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XII trong vòng 4 năm đã phải điều chỉnh đến 5 lần như sau: “Điều đó cho thấy tính không khoa học, thiếu sự thận trọng và chấp hành không nghiêm, tính kỷ luật trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội. Dự án luật đưa vào Chương trình và rút ra khỏi Chương trình quá dễ dãi”.

124

- Chính phủ chậm trễ trong việc hƣớng dẫn thi hành luật, nhiều văn bản

hƣớng dẫn thi hành có dấu hiệu trái luật:

Theo Báo cáo của Bộ Tư pháp thì tình trạng “nợ đọng” trong việc ban hành văn bản chi tiết hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh của Chính phủ trong những năm gần đây như sau165: Trong năm 2016 (tính đến hết ngày 26/12/2016): đối với 150 văn bản quy định chi tiết thi hành các luật đã có hiệu lực, Chính phủ, Thủ tướng Chính

phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ “nợ đọng” 14 văn bản (02 quyết định, 12 thông tư)

quy định chi tiết 10 luật, pháp lệnh, chiếm 9,3%. Đối 101 văn bản quy định chi tiết 15 luật sẽ có hiệu trong năm 2017 và 2018, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ

quan ngang bộ thì có: 79/101 văn bản (39 nghị định, 02 quyết định, 32 thông tư, 06 thông tư liên tịch) vẫn đang được các bộ, cơ quan ngang bộ nghiên cứu xây dựng để

ban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành; trong số đó có 21/79 văn bản (15

nghị định, 06 thông tư) quy định chi tiết 04 luật sẽ có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2017,

đã ở tình trạng “nợ đọng”. Trong năm 2017: các Bộ, ngành đã trình ban hành hoặc

ban hành theo thẩm quyền 50 văn bản quy định chi tiết thi hành các luật, pháp lệnh

(31 nghị định, 03 quyết định của Thủ tướng Chính phủ, 17 thông tư). Tình trạng xin

lùi, rút dự án ra khỏi Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh vẫn còn. Số lượng văn bản

“nợ đọng” quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh đã có hiệu lực thuộc

thẩm quyền ban hành của các Bộ, cơ quan ngang Bộ vẫn còn (hiện nay, có 04 Bộ còn nợ

tổng số 09 thông tư), chưa đạt mục tiêu chấm dứt tình trạng nợ đọng từ năm 2017.

Không còn văn bản nợ đọng thuộc thẩm quyền ban hành của Chính phủ, Thủ tướng

Chính phủ.

Bên cạnh tình trạng “nợ đọng” trong việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi

hành luật, pháp lệnh còn có nhiều văn bản hướng dẫn thi hành có dấu hiệu trái luật,

pháp lệnh hoặc không hợp lý. Theo Báo cáo của Bộ Tư pháp về tổng kết công tác tư

pháp năm 2017 và phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp công tác năm 2018 thì chất lượng một số văn bản quy phạm pháp luật chưa cao166, số văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền được phát hiện tăng cao so với năm 2016

165 Trong năm 2014 (tính từ ngày 01/01/2014 đến ngày 27/12/2014): Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chưa ban hành là 39/87 văn bản (35 nghị định, 04 quyết định), chiếm 44,83%, trong đó có 06 nghị định ở trong tình trạng “nợ đọng”. Các bộ, cơ quan ngang bộ chưa ban hành là 61/119 văn bản (48 thông tư, 13 thông tư liên tịch), chiếm 51,26%, trong đó có 10 thông tư, 02 thông tư liên tịch ở trong tình trạng “nợ đọng”. Như vậy, trong năm 2014, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ chưa ban hành 100/206 văn bản, chiếm 48,54%, trong đó có 18 văn bản ở trong tình trạng “nợ đọng”. Trong năm 2015 (tính đến hết ngày 25/12/2015): tổng số văn bản “nợ đọng” của Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là: 33 văn bản (04 nghị định, 22 thông tư, 07 thông tư liên tịch) (Xem Phụ lục IV: Danh mục văn bản nợ ban hành, quy định chi tiết các luật đã có hiệu lực kèm theo Báo cáo số 364/BC-BTP ngày 25/12/2015 của Bộ Tư pháp). 166 Như Thông tư số 45/2017/TT-BGTVT ngày 17/11/2017 của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải (nội dung liên quan các loại giấy tờ sử dụng làm thủ tục đi máy bay)...

125

(tăng 346 văn bản). Việc tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở nhiều Bộ, ngành, địa

phương còn mang tính hình thức, không phát hiện được văn bản sai sót; chưa kịp thời

kiểm tra, chưa theo kịp được tiến độ ban hành văn bản. Một số văn bản trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền đã có kết luận kiểm tra và đôn đốc xử lý nhưng vẫn chưa

được tiến hành xử lý hoặc xử lý chưa triệt để, chưa đúng hình thức và thời hạn theo quy định. Kết quả xử lý văn bản sau rà soát còn thấp167.

- Quốc hội chậm trễ, hình thức trong việc ban hành, thông qua chính sách,

pháp luật làm Chính phủ bị động, lúng túng trong việc quản lý điều hành: như đã phân tích, Hiến pháp hiện hành đã trao cho Quốc hội quyết định nhiều vấn đề quan

trọng của đất nước nhưng điều đáng nói ở đây những thẩm quyền này lại mang tính chất hành pháp (thuộc thẩm quyền của Chính phủ) như: Quốc hội quyết định mục tiêu,

chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; quyết

định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định chính sách dân tộc,

chính sách tôn giáo, đối ngoại, quốc phòng, an ninh. Tính hình thức và sự quá tải của

Quốc hội trong việc thực hiện những công việc này có nguyên nhân từ việc Hiến pháp

167 Nguyên nhân của tình trạng trên là do: i). Các luật, pháp lệnh có nhiều nội dung giao Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quy định chi tiết nên cần ban hành một số lượng lớn văn bản quy định chi tiết. Riêng trong năm 2016, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ cần xây dựng, ban hành 251 văn bản, trong đó có 150 văn bản quy định chi tiết 32 luật, pháp lệnh đã có hiệu lực và 101 văn bản quy định chi tiết các luật sẽ có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2017 và các luật sẽ có hiệu lực sau 01/01/2017. ii). Nhiều nội dung giao quy định chi tiết là những vấn đề mới, khó, phức tạp, nội dung chính sách chưa rõ hoặc thiếu sự định hướng cụ thể về chính sách nên có nhiều ý kiến khác nhau về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản hoặc có nội dung liên quan đến luật, pháp lệnh khác đang được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, đàm phán các hiệp định, điều ước quốc tế, nên cần nhiều thời gian nghiên cứu, khảo sát, tham khảo kinh nghiệm ngoài nước dẫn đến kéo dài thời gian soạn thảo văn bản quy định chi tiết. Chẳng hạn như vấn đề lộ trình và phương thức để Việt Nam tham gia hoạt động giảm nhẹ khí nhà kính toàn cầu; điều kiện cơ sở vật chất, thiết bị, phương tiện cho tổ chức giám định tư pháp công lập về kỹ thuật hình sự, điều kiện cơ sở vật chất, trang thiết bị, phương tiện cho tổ chức giám định tư pháp công lập trong lĩnh vực pháp y, pháp y tâm thần;… Có một số nội dung không do Chính phủ đề xuất mà do các cơ quan của Quốc hội bổ sung vào trong quá trình thẩm tra, chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật nên khi xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết đã gặp nhiều khó khăn, vướng mắc. Chẳng hạn như nội dung giao định chi tiết tại khoản 4 Điều 65 Luật Đấu giá tải sản 2016, Chính phủ đang gặp nhiều lúng tung trong việc đề xuất và xây dựng văn bản hướng dẫn nội dung này. iii). Trong quá trình thực hiện vẫn chưa lường trước được những khó khăn, vướng mắc trong việc định hướng chính sách, nghiên cứu đánh giá tác động chính sách, tổ chức soạn thảo văn bản. Việc đầu tư thời gian và nguồn lực, kinh phí cho công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế, chưa phù hợp với yêu cầu, tính chất phức tạp của công việc này. Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác pháp chế, xây dựng pháp luật tuy đã được kiện toàn một bước song vẫn còn hạn chế về số lượng, thiếu tính chuyên nghiệp. iv). Việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật trong xây dựng văn bản ở một số nơi còn chưa nghiêm. Một số trường hợp, cơ quan chủ trì soạn thảo chưa thực hiện nghiêm các quy định của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về tăng cường công tác xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết như yêu cầu về việc trình dự thảo văn bản quy định chi tiết kèm theo dự án luật, pháp lệnh, nếu có nội dung giao quy định chi tiết. Tình trạng luật, pháp lệnh đã được ban hành, nhưng các cơ quan vẫn lúng túng trong việc rà soát, lập danh mục văn bản quy định chi tiết, dự kiến phân công cơ quan chủ trì soạn thảo, xác định thời hạn xây dựng, trình ban hành văn bản,... v). Công tác phối hợp giữa các bộ, cơ quan ngang bộ trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh, ban hành văn bản quy định chi tiết chưa thực sự chặt chẽ, nhất là giữa cơ quan chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh và cơ quan soạn thảo văn bản quy định chi tiết trong quá trình xây dựng, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh liên quan đến nội dung giao quy định chi tiết, thời điểm có hiệu lực của luật, pháp lệnh (Xem Báo cáo tình hình thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi thiết thi hành luật, pháp lệnh năm 2016, nhiệm vụ năm 2017 của Bộ Tư pháp, tr.9- 10).

126

đã trao cho Quốc hội quyết định những công việc vốn thuộc phạm vi quyền hành

pháp nên Quốc hội thiếu thông tin, thiếu cơ sở để quyết định.

Chính sự phân công không hợp lý này vừa tạo ra tình trạng hình thức, bao biện, làm thay công việc hành pháp của Quốc hội; vừa làm cho Chính phủ trở nên bị động,

lung túng trong việc hoạch định chính sách và điều hành chính sách trong thực tế.

“Năng lực khởi xướng, đề xuất chính sách của Chính phủ còn nhiều hạn chế. Việc

xây dựng chính sách, pháp luật còn thiếu tính chiến lược, thiếu tầm nhìn dài hạn.

Nhiều bộ, ngành, địa phương đề ra các giải pháp thi hành pháp luật hoặc đề xuất ban hành những chính sách, quy định thể hiện tính chủ quan, duy ý chí, chưa có sự khảo

sát, đánh giá thực tiễn, không tính đến điều kiện, nguồn lực thực hiện. Đặc biệt, một số chính sách liên quan đến thu hút đầu tư quá chú trọng đến lợi ích kinh tế trước mắt,

lợi ích phát triển ngành, lĩnh vực hoặc cục bộ của địa phương, chưa thực sự đảm bảo

hài hòa lợi ích quốc gia - ngành, lĩnh vực - địa phương - doanh nghiệp - cá nhân

người dân và cộng đồng dân cư dẫn tới những tác động tiêu cực lâu dài đối với sự

phát triển bền vững của đất nước và địa phương, tính khả thi của chính sách thấp, văn bản pháp luật phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần mà vẫn chưa đi vào cuộc sống”168. 3.2.3. Thực trạng quy định của pháp luật về kiểm soát giữa lập pháp và hành

pháp ở nƣớc ta hiện nay

- Sự kiểm soát của Quốc hội đối với Chính phủ nhìn chung khá hình thức,

hông đạt hiệu quả, còn nhiều bất cập:

Thứ nhất, về xét báo cáo công tác: hình thức này được quy định tại Khoản 2 Điều 70, Điều 94 và Khoản 2 Điều 95 Hiến pháp 2013169. Cụ thể hóa các quy định này, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015 đã liệt kê các loại báo cáo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ được Quốc hội xem xét170 và quy định về trình tự xem xét báo cáo171 cũng như các nội dung của nghị quyết về công tác của cơ quan có báo cáo172. Trên thực tế, sự bất cập của hình thức giám sát này thể hiện ở chỗ: i). Theo quy định của pháp luật hiện hành, các báo cáo của Chính phủ

168 Báo cáo của Ban cán sự Đảng Chính phủ về tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. 169 Khoản 2 Điều 70 Hiến pháp 2013 quy định: Quốc hội xét báo cáo công tác của Chính phủ. Điều 94, Khoản 2 Điều 95 Hiến pháp 2013 quy định: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. 170 Bao gồm: báo cáo công tác hằng năm; báo cáo công tác nhiệm kỳ và báo cáo theo từng lĩnh vực cụ thể như: về kinh tế - xã hội; về thực hiện ngân sách nhà nước, quyết toán ngân sách nhà nước; về công tác phòng, chống tham nhũng… 171 Trình tự xem xét báo cáo gồm các bước: thẩm tra, phản biện, thảo luận, tranh luận của các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội đối với hành pháp, ra nghị quyết về công tác của hành pháp. 172 Nghị quyết này bao gồm những nội dung như: đánh giá kết quả đạt được, những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của hạn chế, bất cập; trách nhiệm của cơ quan có báo cáo và người đứng đầu; thời hạn khắc phục hạn chế, bất cập; trách nhiệm thi hành của cơ quan, cá nhân…

127

được gửi đến đại biểu Quốc hội chậm nhất là 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội173 là rắt ngắn. Ngoài những báo cáo này, đại biểu Quốc hội còn phải nghiên cứu rất nhiều tài liệu khác để chuẩn bị cho kỳ họp Quốc hội như các dự án luật, dự án khác... Với số lượng các báo cáo, đề án, dự án nhiều và thời gian ngắn như vậy, các

đại biểu Quốc hội rất khó có thời gian nghiên cứu kỹ và đưa ra những đánh giá, phản

biện khách quan về nội dung báo cáo của Chính phủ. ii). Một số nội dung trong báo

cáo của Chính phủ còn chung chung, chưa có số liệu rõ ràng, đại biểu Quốc hội cũng khó có thông tin để kiểm chứng174.

Thứ hai, về xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ: hình thức

kiểm soát của Quốc hội đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ được thể hiện thông qua hai cách: giám sát trước được thể hiện thông qua hoạt động thẩm

tra của Ủy ban thường vụ Quốc hội và Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội đối

với các nghị định “không đầu” của Chính phủ. Cụ thể, theo quy định tại khoản 3

Điều 19 và Điều 95 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 thì dự thảo nghị

định này phải được Hội đồng dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc hội thẩm tra trước khi

UBTVQH xem xét, cho ý kiến và việc Chính phủ ban hành nghị định này phải được

sự đồng ý của UBTVQH. Giám sát sau thể hiện thông qua quy định tại khoản 10 Điều

70 và khoản 4 Điều 74 Hiến pháp 2013: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội có

quyền xem xét, bãi bỏ, đình chỉ các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái

với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban

thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, hình thức kiểm soát này trong thực tế còn tồn tại khá

nhiều bất cập:

Một là, quyền giám sát tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật ở đa

số các nước trên thế giới đều được quan niệm là thuộc lĩnh vực giám sát của tư pháp, tức là của Tòa án175. Tuy nhiên, Hiến pháp Việt Nam thì lại trao cho Quốc hội cả

173 Theo Điều 97 Luật Tổ chức Quốc hội 2014, các dự án luật, dự thảo nghị quyết được gửi đến đại biểu Quốc hội chậm nhất là 20 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội, còn những tài liệu khác phải được gửi đến đại biểu Quốc hội chậm nhất là 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội. Theo Điều 9 Nội quy kỳ họp Quốc hội (được ban hành kèm theo Nghị quyết 102/2015/QH13 ngày 24 tháng 11 năm 2015) thì những tài liệu khác này bao gồm các báo cáo của Chính phủ được xem xét tại kỳ họp đó. 174 Báo cáo số 215/BC-CP của Chính phủ ngày 22 tháng 5 năm 2017 về đánh giá bổ sung kết quả phát triển kinh tế - xã hội năm 2016 và tình hình triển khai nhiệm vụ những tháng đầu năm 2017, một số nội dung được đề cập theo hướng liệt kê chung chung, không có số liệu dẫn chứng, như: “Còn những tiêu cực, biểu hiện suy thoái đạo đức lối sống gây bức xúc xã hội, nhất là tình trạng bạo lực học đường và xâm hại trẻ em. Vẫn còn lãng phí trong tổ chức lễ hội, kỷ niệm ở một số nơi. Công tác quản lý cai nghiện ma túy còn bất cập”. Báo cáo số 143/BC-CP của Chính phủ ngày 19 tháng 4 năm 2017 về tình hình thực thi chính sách, pháp luật về quản lý an toàn thực phẩm giai đoạn 2011 - 2016 cũng có những nội dung rất chung chung như: “Phần lớn các cơ sở giết mổ nhỏ lẻ này tự phát, không đăng ký kinh doanh, có điều kiện cơ sở vật chất không đảm bảo điều kiện về vệ sinh thú y, an toàn thực phẩm, không có hệ thống thu gom, xử lý chất thải và nước thải gây ô nhiễm”. 175 Hiến pháp 1787 của Hoa Kỳ tuy không có quy định nào để trao cho Tòa án quyền được tuyên bố một đạo luật do Nghị viện ban hành là vi hiến và từ chối áp dụng nhưng từ án lệ nổi tiếng trong lịch sử tư pháp Hoa Kỳ “Vụ Mabury kiện Madison” thì chính thức xác lập cho Tòa án quyền này. Các nước châu Âu cũng quan niệm

128

thẩm quyền giám sát tính hợp hiến các văn bản do Chính phủ ban hành - một thẩm

quyền vốn không phải là chức năng tự nhiên của lập pháp nên trong thực tế, Quốc hội

rất ít khi thực hiện quyền này và việc thực hiện cũng khá hình thức.

Hai là, pháp luật hiện nay quy định tiêu chí để Quốc hội tiến hành giám sát và

bãi bỏ văn bản của Chính phủ là khá chung chung, không rõ ràng: “trái với Hiến

pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội”. Cách quy định này dẫn đến cách hiểu không

thống nhất về những nội dung kiểm soát của Quốc hội đối với văn bản quy phạm

pháp luật của Chính phủ. Điều 163 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 quy định nội dung giám sát văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: “sự phù hợp của

văn bản với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung của văn bản đó; sự phù hợp

của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản; sự thống nhất

giữa văn bản quy phạm pháp luật hiện hành với văn bản quy phạm pháp luật mới

được ban hành của cùng một cơ quan”. Tuy nhiên, cách quy định chung chung như

hiện nay sẽ dẫn đến cách hiểu rất hẹp về nội dung kiểm soát văn bản quy phạm pháp

luật là chỉ kiểm soát về mặt nội dung của văn bản, chứ không kiểm soát về hình thức, thẩm quyền ban hành, sự thống nhất của văn bản176.

Ba là, tại khoản 1 Điều 15 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015

đưa ra 11 nhóm vấn đề mà Quốc hội phải ban hành luật để quy định. Tuy nhiên, theo

khoản 3 Điều 19 Luật này thì Chính phủ được ban hành nghị định trong trường hợp:

“vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng

chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý

nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Trước khi ban hành nghị định này phải

được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội”. Như vậy, những vấn đề quan trọng

như việc hạn chế quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân mà theo

Hiến pháp phải do luật định thì theo quy định tại khoản 3 Điều 19 thì Chính phủ vẫn

có thể ban hành nghị định “không đầu” để điều chỉnh nếu được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Điều này sẽ dẫn đến khả năng “lấn sân” của Chính phủ đối với quyền lập pháp của Quốc hội và đặc biệt là tính hợp hiến, hợp pháp của các nghị định “không đầu” do Chính phủ ban hành.

quyền giám sát tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật thuộc về Tòa án chứ không thuộc về Nghị viện. Việc giám sát tính hợp hiến của các đạo luật do Nghị viện ban hành thường được trao cho một cơ quan bảo hiến (Tòa án Hiến pháp hoặc Hội đồng bảo hiến). Còn việc giám sát tính hợp hiến của những văn bản dưới luật cũng do Tòa án (thường là Tòa Hành chính) tiến hành bằng con đường tài phán. Nghị viện ở một số quốc gia (Anh, Mỹ,…) cũng được trao thẩm quyền giám sát các văn bản do Chính phủ ban hành nhưng Nghị viện chỉ xem xét văn bản đó có phù hợp với đường lối, chính sách của Nghị viện hay không. 176 Xem thêm: Bùi Thị Đào (2013), “Giám sát văn bản quy phạm pháp luật theo pháp luật hiện hành”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 22, tr.19.

129

Thứ ba, về thành lập Ủy ban lâm thời: theo quy định tại Điều 78 Hiến pháp

2013: “Khi cần thiết, Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời để nghiên cứu, thẩm tra

một dự án hoặc điều tra về một vấn đề nhất định”. Để cụ thể hóa quy định này, Điều 88 Luật Tổ chức Quốc hội 2014 quy định: “Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc

hội xem xét, quyết định thành lập Ủy ban lâm thời theo đề nghị của Hội đồng dân tộc,

Ủy ban của Quốc hội hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội” và Điều

17 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015 đã có những

quy định cụ thể về trình tự Quốc hội xem xét đề nghị thành lập Ủy ban lâm thời, nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban này cũng như trình tự Quốc hội xem xét báo cáo

kết quả điều tra của Ủy ban lâm thời. Phương thức kiểm soát này trên thực tế cũng tồn tại nhiều bất cập là ở nước ta trong thời gian qua, Quốc hội chưa thành lập Ủy ban

lâm thời để kiểm soát Chính phủ - mặc dù vấn đề này đã được các đại biểu Quốc hội kiến nghị nhiều lần177.

Một trong những nguyên nhân dẫn đến thực trạng trên là vì vẫn còn tồn tại tâm

lý “e ngại” việc thành lập Ủy ban lâm thời sẽ điều tra, phát hiện ra những sai phạm

của Chính phủ. Mặt khác, quy định về điều kiện để thành lập Ủy ban lâm thời theo

Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015 là phải có yêu cầu

của ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội thì Ủy ban thường vụ Quốc hội mới

trình Quốc hội quyết định thành lập Ủy ban lâm thời (trong khi đó theo Luật Hoạt

động giám sát của Quốc hội năm 2003, chỉ cần có yêu cầu của một đại biểu Quốc hội

thì Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội quyết định thành lập Ủy ban lâm thời).

Bên cạnh đó, theo Điều 78 Hiến pháp 2013, quyền thành lập Ủy ban lâm thời chỉ duy

nhất thuộc về Quốc hội. Tuy nhiên, chế độ làm việc của Quốc hội nước ta là không

thường xuyên nên lúc Quốc hội không họp thì không thể thành lập một Ủy ban lâm 177 Có thể đơn cử vài ví dụ: vào ngày 01 tháng 11 năm 2010, đại biểu Quốc hội Nguyễn Minh Thuyết đã đề nghị Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời điều tra trách nhiệm của các thành viên Chính phủ liên quan đến những sai phạm trong điều hành, quản lý kinh tế tại Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam (Vinashin). Sau đó, vào ngày 11 tháng 11 năm 2010, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã trả lời bằng công văn cho đại biểu Nguyễn Minh Thuyết với nội dung: “Kiến nghị của đại biểu Quốc hội Nguyễn Minh Thuyết phù hợp với quy định pháp luật. Tuy nhiên, vấn đề của Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Vinashin đang được các cơ quan có thẩm quyền của Đảng và Nhà nước xem xét, trong đó có việc cơ quan điều tra đang tiến hành điều tra. Vì vậy, sau khi cân nhắc kỹ nhiều mặt, Ủy ban thường vụ Quốc hội thống nhất chưa cần thiết trình Quốc hội thành lập ủy ban này”. Hay gần đây nhất, vào năm 2016, với sự cố môi trường biển ở miền Trung (cá chết hàng loạt tại vùng biển Vũng Áng (Hà Tĩnh) bắt đầu từ ngày 06 tháng 04 năm 2016 và sau đó lan ra vùng biển Quảng Bình, Quảng Trị, Thừa Thiên - Huế), đại biểu Quốc hội Trương Trọng Nghĩa đã đề nghị thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra Formosa. Nhưng sau đó, tại buổi gặp mặt các cơ quan thông tấn, báo chí tại kì họp thứ nhất, Quốc hội khóa XIV, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân đã phát biểu: “Hiện Quốc hội đang giám sát khắc phục sự cố và chưa đặt vấn đề thành lập một Ủy ban lâm thời điều tra vụ Formosa”. Xem thêm: Văn phòng Quốc hội - Viện chính sách công và pháp luật (2015), Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử Việt Nam - vấn đề và giải pháp, Nxb. Hồng Đức, tr.98; Đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm thành viên Chính phủ sau vụ Vinashin, http://dantri.com.vn/xa-hoi/de-nghi-bo-phieu-tin-nhiem-thanh-vien-chinh-phu-sau-vu-vinashin- 1288864738.htm, (truy cập ngày 07/08/2017); Đề nghị thành lập Ủy ban lâm thời điều tra Formosa, http://tuoitre.vn/de-nghi-thanh-lap-uy-ban-lam-thoi-dieu-tra-formosa-1140313.htm, (truy cập ngày 30/09/2017).

130

thời để điều tra một sai phạm nào đó. Điều này sẽ không đảm bảo được tính nhanh

chóng, kịp thời trong việc điều tra để tìm ra các minh chứng, khắc phục hậu quả.

Thứ tƣ, về quyền chất vấn: quyền này được quy định tại Điều 80 Hiến pháp 2013 và quy trình, thủ tục chất vấn được cụ thể hóa tại Điều 32 Luật Tổ chức Quốc

hội 2014, Điều 15 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015.

Một điểm mới của Hiến pháp 2013 so với Hiến pháp 1992 về chất vấn là ngoài việc

trả lời chất vấn trước Quốc hội tại kỳ họp thì trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội,

người bị chất vấn phải trả lời tại phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Điểm mới này cho thấy, Hiến pháp 2013 đã tăng cường vai trò của Ủy ban thường vụ Quốc

hội trong hoạt động chất vấn. Từ đó, đảm bảo sự kiểm soát thường xuyên của lập pháp đối với hành pháp ngay cả trong thời gian Quốc hội không họp178. Ngoài ra, trình tự thủ tục chất vấn cũng được quy định rõ ràng tiến bộ hơn, góp phần nâng cao

hiệu quả chất vấn như: người bị chất vấn không được ủy quyền cho người khác trả lời

thay; kết thúc mỗi phiên chất vấn, Quốc hội ra nghị quyết chất vấn; phiên họp chất

vấn được phát thanh, truyền hình trực tiếp… Bên cạnh những kết quả đã đạt được,

hoạt động chất vấn của Quốc hội đối với các thành viên Chính phủ vẫn còn tồn tại

những hạn chế nhất định:

Một là, do tâm lý còn “ngại đụng chạm”, “nể nang” của một số đại biểu

Quốc hội đối với các thành viên của Chính phủ và pháp luật hiện hành vẫn chưa quy

định về quyền “miễn trừ trách nhiệm” của đại biểu Quốc hội khi chất vấn. Quyền

miễn trừ trách nhiệm của đại biểu Quốc hội là việc đại biểu “không phải chịu trách

nhiệm pháp lý về những câu hỏi, chất vấn, kiến nghị, sự lựa chọn biểu quyết hay các bài phát biểu của mình khi thực hiện nhiệm vụ”179 và mục đích của việc áp dụng quyền này là để bảo vệ quyền tự do ngôn luận của các đại biểu trong quá trình thực hiện nhiệm vụ180. Với quyền miễn trừ trách nhiệm sẽ giúp đại biểu Quốc hội có thể “yên tâm” chất vấn “đến cùng” những vấn đề “nhạy cảm” mà không lo lắng về việc

bị yêu cầu giải trình hoặc bị áp lực buộc phải chịu trách nhiệm pháp lý từ các chủ thể khác có thẩm quyền. Thực tế ở nước ta, một số đại biểu Quốc hội đã bị yêu cầu “giải trình” sau khi đặt những câu hỏi chất vấn “nhạy cảm” hay có những phát biểu “đụng

178 Trương Thị Minh Thùy (2018), “Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp ở Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr.47. 179 Bryan A. Garner (Editor in Chief), Black’s Law Dictionary, 7th Edition (West Group Publishing, St. Paul, 1999), tr.1215. Dẫn từ bài viết của Hoàng Minh Hiếu (2011), “Bổ sung quy định về quyền miễn trừ trách nhiệm của đại biểu Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 13, tr.9. 180 Hoàng Minh Hiếu (2011), “Bổ sung quy định về quyền miễn trừ trách nhiệm của đại biểu Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 13, tr.10.

131 chạm” đến các Bộ, ngành181. Như vậy, việc Hiến pháp và pháp luật hiện hành chưa quy định về quyền miễn trừ trách nhiệm của đại biểu Quốc hội sẽ ảnh hưởng lớn đến tâm lý cũng như sự tự do trong các phát biểu, chất vấn của đại biểu Quốc hội182.

Hai là, vấn đề Quốc hội ra nghị quyết về việc trả lời chất vấn: Điều 15 Luật

Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015 đã quy định rất chi tiết về những nội dung trong nghị quyết chất vấn của Quốc hội183. Nhưng một nội dung khá quan trọng vẫn chưa được quy định, đó chính là sự đánh giá, thái độ cuối cùng

của Quốc hội có hài lòng hay không đối với việc trả lời chất vấn. Vấn đề đặt ra là sau khi chất vấn, nếu các đại biểu Quốc hội không hài lòng với việc trả lời chất vấn của

các thành viên Chính phủ thì sẽ giải quyết như thế nào? Bên cạnh đó, các nghị quyết chất vấn hầu như có nội dung tương tự nhau184 và chưa thể hiện một cách rõ ràng, đầy đủ những nội dung cơ bản được quy định tại Điều 15 Luật Hoạt động giám sát của

Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015 (đặc biệt là nội dung liên quan đến trách nhiệm

của người bị chất vấn; những hạn chế, bất cập và nguyên nhân, giải pháp khắc phục, thời hạn khắc phục các vấn đề được đưa ra chất vấn)185. Bởi lẽ, mục đích cuối cùng của chất vấn là để quy kết trách nhiệm, làm sáng tỏ trách nhiệm thông qua đó sẽ đánh

giá mức độ hài lòng, đo lường niềm tin của đại biểu Quốc hội đối với các thành viên

Chính phủ.

trách nhiệm với phát biểu của mình. Xem

181 Ví dụ, vào năm 2009, đại biểu Quốc hội Lê Văn Cuông chất vấn Thủ tướng về việc lãnh đạo tỉnh Hà Giang nhiều lần “phớt lờ” chỉ đạo của Thủ tướng liên quan đến vụ việc của Công ty Sông Lô. Sau đó, vị đại biểu này đã nhận được văn bản yêu cầu giải trình của Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Hà Giang. Văn bản này có hai nội dung: Một là, đại biểu Lê Văn Cuông lấy căn cứ ở đâu để khẳng định Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Giang năm lần không chấp hành chỉ đạo của Thủ tướng? Hai là, nếu không đủ căn cứ, đề nghị đại biểu Lê Văn Cuông phải có thêm: Nghĩ về dũng khí của đại biểu, http://www.daibieunhandan.vn/ONA_BDT/NewsPrint.aspx?newsI771, (truy cập ngày 26/7/2017). Hay vào năm 2014, tại phiên họp toàn thể lần 9 của Ủy ban về các vấn đề xã hội của Quốc hội, đại biểu Quốc hội Phạm Khánh Phong Lan đã có phát biểu liên quan đến chất lượng thuốc và cấp phép lưu hành thuốc, đấu thầu thuốc vào bệnh viện. Tuy nhiên, sau đó, Bộ Y tế đã gửi công văn yêu cầu báo cáo và giải trình về phát biểu này. Cụ thể, Chánh Văn phòng Bộ Y tế đã gửi công văn đề nghị Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh chỉ đạo Sở Y tế Thành phố Hồ Chí Minh báo cáo và giải trình về một số nội dung phát biểu của vị đại biểu Quốc hội này về công tác quản lý đấu thầu, nhập khẩu thuốc của Bộ Y tế. Xem thêm: Bộ Y tế đòi đại biểu Quốc hội giải trình, http://tuoitre.vn/bo-y-te-doi-dai-bieu-quoc-hoi-giai-trinh-656053.htm, (truy cập ngày 11/09/2017). 182 Trương Thị Minh Thùy (2018), “Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp ở Việt Nam”, tlđd, tr.54. 183 Theo Khoản 5 Điều 15 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015, nghị quyết về chất vấn của Quốc hội có bốn nội dung cơ bản sau: (1) Đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của người bị chất vấn, những hạn chế, bất cập và nguyên nhân liên quan đến vấn đề chất vấn; (2) Thời hạn khắc phục hạn chế, bất cập; (3) Trách nhiệm thi hành của cơ quan, cá nhân; (4) Trách nhiệm báo cáo kết quả thực hiện nghị quyết về chất vấn. 184 Cụ thể, nội dung các nghị quyết này chủ yếu khẳng định Quốc hội ghi nhận nỗ lực, các giải pháp, cam kết của Chính phủ, các Bộ trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao và ghi nhận các giải pháp khắc phục hạn chế, yếu kém mà các đối tượng này cam kết thực hiện trong thời gian tới. 185 Trương Thị Minh Thùy (2018), “Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp ở Việt Nam”, tlđd, tr.55.

132

Thứ năm, về lấy phiếu tín nhiệm: lấy phiếu tín nhiệm được quy định tại Điều 12 Luật Tổ chức Quốc hội 2014 và được cụ thể hóa trong một số văn bản khác186. Phương thức này được tiến hành định kỳ một lần trong mỗi nhiệm kỳ vào kỳ họp thường lệ cuối năm thứ ba của nhiệm kỳ. Hậu quả pháp lý của lấy phiếu tín nhiệm là:

người được lấy phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá “tín nhiệm thấp” thì có thể xin từ chức187; trường hợp người được lấy phiếu tín nhiệm có từ hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội trở lên đánh giá “tín nhiệm thấp” thì Ủy ban

thường vụ Quốc hội trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm. Trong thời gian qua, hoạt động lấy phiếu tín nhiệm đã được tiến hành trên thực tế188 và đã nhận được sự đồng tình, ủng hộ từ phía nhân dân, giúp cho người được lấy phiếu tín nhiệm nhận thấy được mức độ tín nhiệm của Quốc hội để có sự điều chỉnh, khắc phục kịp thời.

Tuy nhiên, hoạt động lấy phiếu tín nhiệm tại Quốc hội hiện nay vẫn còn tồn tại

bất cập. Đặc biệt là về cách thức tiến hành lấy phiếu tín nhiệm: theo Nghị quyết số

35/2012/QH13, việc lấy phiếu tín nhiệm được tổ chức định kỳ hàng năm kể từ năm

thứ hai của nhiệm kỳ. Sau hai lần lấy phiếu tín nhiệm, Quốc hội đã ban hành Nghị

quyết số 85/2014/QH13 quy định việc lấy phiếu tín nhiệm được tổ chức một lần trong

mỗi nhiệm kỳ vào kỳ họp thường lệ cuối năm thứ ba của nhiệm kỳ. Sự thay đổi này

được lý giải bởi những lý do: i). Nếu tổ chức lấy phiếu tín nhiệm hàng năm thì thời

gian giữa các lần lấy phiếu tín nhiệm là quá ngắn. Khoảng thời gian này không đủ để

phản ánh đúng mức độ biến chuyển trong công tác của đối tượng được lấy phiếu tín

nhiệm cũng như không đủ để đối tượng này khắc phục, sửa chữa những sai lầm,

khuyết điểm. Do đó, việc lấy phiếu tín nhiệm một lần trong mỗi nhiệm kỳ sẽ khắc

phục được hạn chế này. ii). Việc tổ chức lấy phiếu tín nhiệm vào năm thứ ba của

nhiệm kỳ Quốc hội sẽ “kết nối” kết quả lấy phiếu tín nhiệm với việc xem xét, đánh

giá cán bộ giữa nhiệm kỳ của các tổ chức Đảng, làm cơ sở cho việc quy hoạch, chuẩn

bị nhân sự cho khóa tiếp theo, đồng thời tạo sự đồng bộ với quy định về thời hạn và

186 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015; Nghị quyết số 85/2014/QH13 ngày 28 tháng 11 năm 2014 của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn; Nội quy kỳ họp Quốc hội (Ban hành kèm theo Nghị quyết số 102/2015/QH13 ngày 24 tháng 11 năm 2015); Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội (Ban hành kèm theo Nghị quyết số 08/2002/QH11 của Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ hai); Quy chế hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội (Ban hành kèm theo Nghị quyết số 27/2004/QH11 của Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 5). 187 Quy định này nhằm gợi mở cho những đối tượng được đánh giá “tín nhiệm thấp” tự quyết định việc từ chức của mình với lòng tự trọng của bản thân và đây cũng là cơ sở để cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xem xét về công tác nhân sự ở nhiệm kỳ tiếp theo. 188 Quốc hội đã tiến hành lấy phiếu tín nhiệm tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XIII (tháng 6 năm 2013) và kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIII (tháng 11 năm 2014).

133

thời điểm tổ chức lấy phiếu tín nhiệm trong cả hệ thống chính trị theo tinh thần kết luận tại Hội nghị Trung ương 9 (khóa XI)189.

Nhiều ý kiến cho rằng, việc chỉ lấy phiếu tín nhiệm một lần trong mỗi nhiệm kỳ như hiện nay thì các đối tượng bị đánh giá ở mức tín nhiệm thấp sẽ “mãi mãi bị mang tiếng là phiếu tín nhiệm thấp”190, không có cơ hội “sửa sai” và không có “quyền được ghi nhận về nỗ lực khắc phục hạn chế” của người được lấy phiếu tín nhiệm191. Mục đích của lấy phiếu tín nhiệm tại Điều 3 Nghị quyết này là “giúp người được lấy phiếu tín nhiệm thấy được mức độ tín nhiệm của mình để phấn đấu, rèn luyện, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động”. Vì thế, nếu người bị đánh giá tín

nhiệm thấp đã sửa chữa, đã nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động mà lại không có cơ hội để được Quốc hội đánh giá lại mức độ tín nhiệm thì mục đích của lấy phiếu

tín nhiệm tại Điều 3 Nghị quyết này là không đạt được. Mặt khác, việc chỉ lấy phiếu

tín nhiệm một lần trong nhiệm kỳ còn được đánh giá là quá “an toàn” với các quan chức192 và “quá muộn”193, làm giảm hiệu quả, mục đích và ý nghĩa của hoạt động lấy phiếu tín nhiệm.

Thứ sáu, về bỏ phiếu tín nhiệm: bỏ phiếu tín nhiệm được quy định tại khoản 8

Điều 70 Hiến pháp 2013, Điều 13 Luật Tổ chức Quốc hội 2014: nếu có đề nghị của

Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội hoặc của ít nhất

20% tổng số đại biểu Quốc hội; hoặc người được lấy phiếu tín nhiệm mà có từ hai

phần ba tổng số đại biểu Quốc hội trở lên đánh giá tín nhiệm thấp thì Ủy ban thường

vụ Quốc hội trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm. Nếu kết quả không được Quốc hội tín

nhiệm thì có thể từ chức, nếu không từ chức thì chủ thể đã giới thiệu Quốc hội bầu

hoặc phê chuẩn chức vụ này sẽ trình Quốc hội miễn nhiệm hoặc phê chuẩn miễn

nhiệm. Nghị quyết số 51 năm 2001 sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992

đã chính thức bổ sung thêm cho Quốc hội quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức

danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Đây được xem là văn minh chính trị, giúp

Quốc hội chủ động hơn rất nhiều trong việc xử lý các chức danh do Quốc hội bầu 189 Xem thêm: Đề nghị lấy phiếu tín nhiệm hai lần trong nhiệm kỳ, https://tuoitre.vn/de-nghi-lay-phieu-tin- nhiem-hai-lan-trong-nhiem-ky-61270m, (truy cập ngày 21/01/2018). 190 Phát biểu của nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Lê Thị Nga, Căn cứ nào mặc định tất cả được tín nhiệm? https://tuoitre.vn/can-cu-nao-de-mac-dinh-tat-ca-deu-duoc-tin-nhiem-674268959839303ehtm, (truy cập ngày 08/08/2017). 191 Phát biểu của nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Lê Thị Nga. Xem thêm: Chỉ lấy phiếu tín nhiệm một lần là tước quyền sửa sai của cán bộ, http://dantri.com.vn/xa-hoi/chi-lay-phieu-tin-nhiem-1-lan-la-tuoc-quyen- sua-sai-cua-can-bo-1417119124.htm, (truy cập ngày 21/01/2018). 192 Bảo lưu đề xuất lấy phiếu tín nhiệm 3 mức, 1 lần/nhiệm kỳ, http://dantri.com.vn/xa-hoi/bao-luu-de-xuat-lay- phieu-tin-nhiem-3-muc-1-lannhiem-ky-1414664792.htm, (truy cập ngày 21/01/2018). 193 Theo nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Lê Thị Nga: xét về thời điểm lấy phiếu là vào kỳ họp cuối của năm thứ ba, tức là sau gần 30 tháng kể từ khi được bầu hoặc phê chuẩn, là quá muộn. Xem thêm: Chỉ lấy phiếu tín nhiệm một lần là tước quyền sửa sai của cán bộ, http://dantri.com.vn/xa-hoi/chi-lay-phieu-tin-nhiem-1-lan- la-tuoc-quyen-sua-sai-cua-can-bo-1417119124.htm, (truy cập ngày 21/01/2018).

134

hoặc phê chuẩn. Tuy nhiên, thực tế là việc áp dụng quyền bỏ phiếu tín nhiệm ở nước

ta có quá nhiều bất cập và rào cản:

Một là, Hiến pháp 2013 chỉ quy định rất chung chung về bỏ phiếu tín nhiệm tại khoản 8 Điều 70 về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội. Trên cơ sở đó, Luật Tổ

chức Quốc hội 2014, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân

2015, Nghị quyết 85/2014/QH13 và các văn bản khác có những quy định hướng dẫn

chi tiết, cụ thể. Tuy nhiên, các quy định hướng dẫn này lại tạo ra những “rào cản” về

mặt pháp lý cho việc tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm. Tên gọi “bỏ phiếu tín nhiệm” là không hợp lý, không phù hợp với quan điểm chung của các quốc gia trên thế giới về

vấn đề này: như đã phân tích ở Chương 2, các quốc gia trên thế giới quan niệm bỏ phiếu tín nhiệm là việc Chính phủ chủ động đưa vấn đề tín nhiệm ra trước Quốc hội

để Quốc hội xem xét; còn bỏ phiếu bất tín nhiệm là việc Quốc hội chủ động đưa vấn

đề tín nhiệm Chính phủ ra xem xét. Do đó, cách thức mà nước ta đang áp dụng hiện

nay phải gọi là “bỏ phiếu bất tín nhiệm”.

Về đối tượng, trong khi các quốc gia trên thế giới quan niệm cơ chế tín nhiệm

và bất tín nhiệm chỉ được áp dụng trong chính thể đại nghị và một phần Chính phủ

(Thủ tướng và các Bộ trưởng) trong chính thể cộng hòa hỗn hợp với lập luận cho

rằng: trong các chính thể này thì Chính phủ được thành lập trên cơ sở niềm tin của

Nghị viện nên một khi niềm tin đã không còn thì Chính phủ phải từ chức (bỏ phiếu

tín nhiệm và bất tín nhiệm là cách thức đo lường niềm tin). Vì vậy, đối tượng của bỏ

phiếu tín nhiệm và bất tín nhiệm chỉ là các thành viên của Chính phủ và tập thể Chính

phủ. Trong khi đó, pháp luật của Việt Nam thì quy định Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm

với tất cả các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn là quá nhiều chức danh.

Đặc biệt pháp luật Việt Nam chỉ quy định bỏ phiếu tín nhiệm và bất tín nhiệm đối với

từng cá nhân thành viên của Chính phủ mà không quy định đối với tập thể Chính phủ cũng không hợp lý194.

Hai là, có khá nhiều rào cản trong việc bỏ phiếu tín nhiệm như: i). Quy định việc bỏ phiếu tín nhiệm được tiến hành khi có “kiến nghị của ít nhất hai mươi phần trăm tổng số đại biểu Quốc hội” là một quy định quá khó. Pháp luật vẫn chưa quy định cụ thể về trình tự, thủ tục để thu thập kiến nghị của ít nhất hai mươi phần trăm

tổng số đại biểu Quốc hội. “Liệu có vị đại biểu nào dám đứng ra vận động bỏ phiếu tín nhiệm đối với một người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn hay không? Chúng tôi tin chắc là sẽ không có. Vì nếu vị đại biểu Quốc hội là đảng viên mà làm 194 Theo Điều 94 Hiến pháp 2013, Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Điều 95 Hiến pháp 2013 quy định, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cùng các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ. Tuy nhiên, đó là trách nhiệm gì và hình thức nào để Quốc hội quy kết trách nhiệm đối với tập thể Chính phủ thì Hiến pháp và pháp luật hiện hành vẫn chưa quy định rõ.

135

việc này là trái với quy định của Đảng về công tác lựa chọn, giới thiệu người giữ các

chức vụ trong cơ quan nhà nước. Còn các vị đại biểu Quốc hội không phải là đảng viên thì không bao giờ làm cuộc vận động này vì biết chắc là sẽ không đạt kết quả”195. ii). Về hậu quả pháp lý, theo quy định của pháp luật hiện hành, người được đưa ra bỏ

phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm có

thể xin từ chức, nếu không từ chức thì chủ thể đã giới thiệu Quốc hội bầu hoặc phê

chuẩn chức danh này sẽ trình Quốc hội miễn nhiệm hoặc phê chuẩn miễn nhiệm. Như

vậy, theo quy định trên, việc từ chức hay không từ chức là do chính người được bỏ phiếu tín nhiệm quyết định. Trong khi đó, với thực trạng văn hóa từ chức chưa phổ biến ở nước ta hiện nay196 thì quy định này rất khó áp dụng trên thực tế.

Ngoài ra, quy định về việc chủ thể có thẩm quyền trình Quốc hội quyết định

việc bãi miễn có thể dẫn đến trường hợp: một thành viên của Chính phủ bị đưa ra bỏ

phiếu tín nhiệm và có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm

nhưng khi đưa ra Quốc hội xem xét, quyết định việc miễn nhiệm thì lại không được quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành197. Nói cách khác, quy định này có thể dẫn đến nghịch lý là: “một thành viên của Chính phủ không được Quốc hội tín nhiệm nhưng lại không bị Quốc hội bãi nhiệm”198. Với khá nhiều bất cập và rào cản nên cho đến nay, quy định về bỏ phiếu tín nhiệm vẫn chưa được tiến hành trên thực tế dù đã được đề nghị bởi một số đại biểu Quốc hội199.

Thứ bảy, về cơ chế bãi nhiệm Thủ tướng và phê chuẩn cách chức các thành

viên khác của Chính phủ: về tính chất thì cơ chế này khác với cơ chế tín nhiệm ở chỗ

đây là một loại trách nhiệm pháp lý chứ không phải là trách nhiệm chính trị. Vì vậy,

cơ sở để tiến hành bãi nhiệm Thủ tướng và phê chuẩn cách chức các thành viên khác

của Chính phủ là dựa trên hành vi sai trái, đủ yếu tố cấu thành tội phạm và phải có 195 Vũ Đức Khiển (2009), “Quy định về bỏ phiếu tín nhiệm: Từ mong muốn đến hiện thực”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 147, tr.18. 196 Phát biểu của PGS. TS. Nguyễn Trọng Phúc, nguyên Viện trưởng Viện Lịch sử Đảng, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh (Xem thêm: “Ở ta văn hóa từ chức chưa phổ biến vì tác động tâm lý”, http://vietnamnet.vn/vn/tuanvietnam/doithoai/o-ta-van-hoa-tu-chuc-chua-pho-bien-vi-tac-dong-tam-ly- 343367.html, (truy cập ngày 12/09/2017). 197 Trương Thị Minh Thùy (2018), “Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp ở Việt Nam”, tlđd, tr.59. 198 Bùi Ngọc Sơn (2006), “Bỏ phiếu tín nhiệm các thành viên Chính phủ nên kế thừa quy định của Hiến pháp 1946”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 11, tr.46. 199 Chẳng hạn, vào năm 2004, đại biểu Quốc hội Nguyễn Đức Dũng (Quốc hội khóa XI) đã đưa ra đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm nhưng việc bỏ phiếu tín nhiệm đã không được tiến hành vì chỉ có khoảng 05 đại biểu hưởng ứng. Hay vào năm 2010, khi đề cập về vấn đề tập đoàn Vinashin, đại biểu Quốc hội Nguyễn Minh Thuyết đã đề nghị Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời điều tra trách nhiệm của các thành viên Chính phủ, để cuối kỳ họp bỏ phiếu tín nhiệm Thủ tướng và một số thành viên liên quan. Nhưng sau đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã trả lời bằng công văn cho đại biểu Nguyễn Minh Thuyết rằng “chưa cần thiết trình Quốc hội việc thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra vụ Vinashin”. Xem thêm: Văn phòng Quốc hội - Viện chính sách công và pháp luật (2015), Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử Việt Nam - vấn đề và giải pháp, tlđd, tr.98; Đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm thành viên Chính phủ sau vụ Vinashin, http://dantri.com.vn/xa-hoi/de-nghi-bo-phieu-tin-nhiem- thanh-vien-chinh-phu-sau-vu-vinashin-1288864738.htm, (truy cập ngày 07/08/2017).

136

chứng cứ để chứng minh. Thủ tục để quy kết là phải tiến hành theo thủ tục tố tụng: có

điều tra, có cáo trạng và có xét xử. Chủ thể tiến hành hoạt động này phải là cơ quan tư

pháp: đây là chức năng của Thẩm phán, của quan toà chứ không phải là chức năng của Quốc hội, không phải là sở trường của Nghị viện. Do đó, Hiến pháp Việt Nam

trao cho Quốc hội quyền bãi nhiệm Thủ tướng và phê chuẩn cách chức các thành viên

khác của Chính phủ đã làm cho Quốc hội rất lung túng, bị động trong việc xử lý các

thành viên của Chính phủ và trên thực tế, Quốc hội Việt Nam chưa áp dụng hình thức

này.

- Ở nƣớc ta hiện nay vẫn chƣa có cơ chế để Chính phủ kiểm soát Quốc hội: như đã phân tích, do hoàn cảnh lịch sử và chịu ảnh hưởng của tư duy tập quyền xã hội chủ nghĩa nên vấn đề hành pháp kiểm soát lập pháp vốn đã được đề cập trong

Hiến pháp 1946 nhưng không được kế thừa trong Hiến pháp 1959, đặc biệt là trong

Hiến pháp 1980. Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Hiến pháp 2013,

với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền và tư duy phân công, phối hợp quyền

lực đã thay đổi cho tư duy tập quyền xã hội chủ nghĩa - đã đặt cơ sở quan trọng cho

việc kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung, kiểm soát lập pháp nói riêng. Tuy

nhiên, ở nước ta hiện nay, vấn đề kiểm soát quyền lực vẫn còn chịu ảnh hưởng bởi tư

duy tập quyền xã hội chủ nghĩa: ngành lập pháp có quyền kiểm soát quyền lực của

ngành hành pháp và tư pháp. Nhưng hai ngành này không thể kiểm soát quyền lực

của lập pháp: Tòa án không được quyền kiểm soát các đạo luật vi hiến của Quốc hội;

Chính phủ không được quyền phủ quyết luật, không được đề nghị giải tán Quốc

hội,… Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp năm 2013 vẫn chưa

thể hiện được nội dung kiểm soát này. Sự thiếu vắng cơ chế kiểm soát hoạt động của

Quốc hội là nguyên nhân dẫn đến tình trạng Quốc hội chậm trễ, hình thức, không cẩn

trọng trong việc thông qua luật; nhiều luật kém chất lượng, khó đi vào thực tế cuộc

sống:

Hoạt động thẩm tra đối với các dự án luật, pháp lệnh có ý nghĩa rất lớn đối với việc nâng cao chất lượng và khả năng áp dụng trong thực tế cuộc sống. Nhưng hoạt động thẩm tra dự án luật hiện nay ở nước ta nhìn chung còn nặng về hình thức và xem xét câu chữ. Những giải pháp lập pháp mà cơ quan thẩm tra đưa ra, trong nhiều

trường hợp, còn thiếu tính cụ thể, do chưa có đầy đủ thông tin kiểm định trên cả phương diện lý thuyết và thực tiễn. Việc tổ chức phối hợp giữa các cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định trong quá trình xem xét, đánh giá nội dung, chất lượng dự thảo văn bản trước khi trình Quốc hội và UBTVQH chưa được tiến hành có hiệu quả là một trong những nguyên nhân dẫn tới hệ thống pháp luật được ban hành thiếu đồng bộ, chưa có tính khả thi cao. Quy trình xem xét, thông qua luật tuy đã có những đổi mới

137

nhưng vẫn còn chậm, nhất là chất lượng chuẩn bị từng khâu chưa tốt nên chưa đáp

ứng được đòi hỏi phải ban hành nhiều luật, pháp lệnh với chất lượng cao trước yêu

cầu mới. Việc thảo luận và thông qua dự án luật tại các kỳ họp chưa dành nhiều thời gian thỏa đáng để tập trung thảo luận các vấn đề mang tính chính sách - điều mà lẽ ra, các chính khách lập pháp phải coi trọng hàng đầu200.

Việc tiếp thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội đối với các dự án luật và tình

trạng “dễ dãi” của các đại biểu khi thảo luận, thông qua luật vẫn còn là vấn đề cần

được quan tâm xem xét. Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XII xác định bao gồm 83 dự án luật và 10 dự án pháp lệnh trong chương trình chính

thức, 35 dự án luật trong chương trình dự bị. Kết thúc nhiệm kỳ thì Quốc hội khóa XII chỉ thông qua 67 luật và 14 pháp lệnh. Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của

Quốc hội khóa XIII xác định bao gồm 85 dự án luật và 06 dự án pháp lệnh trong

chương trình chính thức, 38 dự án luật và 03 dự án pháp lệnh trong chương trình dự

bị. Kết thúc nhiệm kỳ thì Quốc hội khóa XIII chỉ thông qua 100 luật và 10 pháp lệnh.

Chất lượng một số đạo luật do Quốc hội ban hành chưa cao, chỉ dừng ở các

nguyên tắc chung, mang tính chất khung, thiếu tính cụ thể. Điều này dẫn đến tình

trạng phải có nhiều văn bản dưới luật chi tiết hóa, cụ thể hóa, hướng dẫn thi hành các

đạo luật trong thực tế. Khi gặp khó khăn trong việc đưa ra một quy định cụ thể trong

các luật thì Quốc hội thường giao quyền quy định đó cho Chính phủ, thực chất đó là

việc ủy quyền lập pháp. Điều này dẫn đến tình trạng buộc hiệu lực văn bản của Quốc

hội phải phụ thuộc vào văn bản của Chính phủ và các Bộ, ngành. Chất lượng của một

số luật là vấn đề cần được quan tâm. Có luật chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn nên phải

sửa đổi, bổ sung nhiều lần; và ngược lại có vấn đề không phù hợp cuộc sống nhưng vẫn chậm được sửa đổi201.

Bên cạnh đó, ở nước ta vẫn còn khá phổ biến tình trạng luật dù đã được Quốc

hội thông qua nhưng vẫn còn nhiều sai sót và ý kiến khác nhau từ các đại biểu Quốc

hội và công luận. Có thể đơn cử vài ví dụ cụ thể:

i). Luật bảo hiểm xã hội 2014 được Quốc hội khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 8 (tháng 11/2014) và sẽ có hiệu lực từ ngày 1/1/2016. Tại Điều 60 của Luật này đã thu hẹp đối tượng hưởng bảo hiểm xã hội một lần khi chưa đủ 20 năm đóng bảo

hiểm xã hội. Quy định này đã gây tâm tư lớn và gặp phải sự phản đối mạnh mẽ từ phía người lao động. Sau khi lắng nghe, tiếp thu ý kiến của người lao động và xem xét báo cáo của Chính phủ về vấn đề này, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 200 Đinh Xuân Thảo (2011), “Một số vấn đề về đổi mới hoạt động lập pháp của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 1, tr.6. 201 Đinh Xuân Thảo (2011), “Một số vấn đề về đổi mới hoạt động lập pháp của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay”, tlđd, tr.7.

138

93/2015/QH13 về việc thực hiện chính sách hưởng bảo hiểm xã hội một lần đối với

người lao động nhằm khắc phục những sai sót của Luật bảo hiểm xã hội 2014. “Bài

học rút ra sau Nghị quyết vừa được Quốc hội thông qua là khả năng lắng nghe tiếng nói của cử tri, sự phản hồi của đối tượng bị tác động của cơ quan lập pháp. Đây thực

sự là một “điểm cộng” của Quốc hội Khóa XIII khi hầu hết đại biểu đã tiếp thu và

sẵn sàng điều chỉnh chính sách cho phù hợp với thực tế công việc và cuộc sống của

một bộ phận người lao động. Câu chuyện cũng đặt ra yêu cầu cho cơ quan quyền lực

tối cao của đất nước. Đó là việc phải nâng cao chất lượng đội ngũ những người làm luật, làm sao để họ có đủ khả năng thiết kế hệ thống luật pháp đầy đủ, đi vào cuộc sống”202.

ii). Ngày 27/11/2015, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Bộ luật Hình sự 2015

với đa số phiếu tán thành. Tuy nhiên, chỉ sau khi được Quốc hội thông qua ít lâu thì

Bộ luật này đã bị phát hiện hơn 90 lỗi và ngày 27/06/2016, UBTVQH có cuộc họp

với Trưởng đoàn đại biểu Quốc hội các tỉnh, thành và đi đến quyết định hoãn thi hành

Bộ luật Hình sự 2015, kèm theo đó là hoãn thi hành đối với ba luật khác có liên quan:

Bộ luật Tố tụng hình sự; Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự; Luật Tạm giam, tạm

giữ từ ngày 1/7/2016 đến ngày Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật hình sự năm 2015 có hiệu lực thi hành203.

iii). Việc Chính phủ đề nghị Quốc hội hoãn thông qua dự án Luật đơn vị Hành

chính - Kinh tế đặc biệt (Luật Đặc khu) từ kỳ họp thứ 5 (6/2018) sang kỳ họp thứ 6

(tháng 10/2018) để có thêm thời gian nghiên cứu, tiếp thu tối đa các ý kiến xác đáng

của các vị đại biểu Quốc hội, các cán bộ lão thành, chuyên gia, nhà khoa học và Nhân

dân nhằm hoàn thiện dự thảo luật, đảm bảo xây dựng thành công ba đặc khu, giữ vững an ninh quốc phòng và chủ quyền quốc gia204. Điều này đã thể hiện rõ trách nhiệm và sự cầu thị, lắng nghe Nhân dân của Chính phủ nhưng mặt khác nó cũng thể

hiện khâu chuẩn bị dự án, thẩm tra dự án và tiếp thu ý kiến Nhân dân trong quá trình

soạn thảo dự án này là chưa kỹ và chưa có chất lượng. Vấn đề này đã làm ảnh hưởng đến quá trình thông qua Luật này tại Quốc hội và gây ra những tác động tiêu cực đến tình hình an ninh chính trị của đất nước.

60, Luật Bảo

hội: Bài

những

người

hiểm

làm

học

cho

xã

202 Sửa Điều luật; https://tinnhanhchungkhoan.vn/phap-luat/sua-dieu-60-luat-bao-hiem-xa-hoi-bai-hoc-cho-nhung-nguoi-lam-luat- 124368.html. 203 Chính thức lùi hạn thi hành Bộ luật Hình sự 2015 để sửa lỗi; https://dantri.com.vn/xa-hoi/chinh-thuc-lui- han-thi-hanh-bo-luat-hinh-su-2015-de-sua-loi-20160630091730026.htm. 204 Quốc hội quyết định lùi thời gian thông qua Luật đặc khu; https://vov.vn/chinh-tri/quoc-hoi/quoc-hoi-quyet- dinh-lui-thoi-gian-thong-qua-luat-dac-khu-772936.vov.

139

KẾT LUẬN CHƢƠNG 3

Trong các bản Hiến pháp Việt Nam qua các thời kỳ, chỉ có Hiến pháp 1946

mới có sự phân công rõ ràng, hợp lý, có sự phối hợp nhịp nhàng giữa lập pháp và hành pháp; và đặc biệt là mới đặt vấn đề hành pháp kiểm soát lập pháp. Sự kiểm soát

này đã góp phần quan trọng vào việc bảo vệ các quyền tự do hiến định của công dân trước nguy cơ ban hành một đạo luật vi hiến từ phía lập pháp205. Vì “Kiểm soát quyền lực là yêu cầu tất yếu của mọi trật tự nhà nước pháp quyền. Mọi quyền lực đều vận

hành theo lạm quyền và lộng quyền, nên việc kiểm soát quyền lực suy cho cùng là để thực thi đúng “phân vai” của Hiến pháp và pháp luật, đảm bảo để mọi thiết chế quyền lực không vượt qua biên giới luật định”206. Có nhiều chuyên gia đã cho rằng, Hiến pháp 1946 là bản Hiến pháp đã thể hiện tư tưởng pháp quyền một cách rõ nét

nhất trong các bản Hiến pháp của nước ta từ trước đến nay. Những quy định của Hiến

pháp 1946 là chuẩn mực hiến định đầu tiên cho việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam207.

Do hoàn cảnh lịch sử và chịu ảnh hưởng của tư duy tập quyền XHCN nên vấn

đề hành pháp kiểm soát lập pháp vốn đã được đề cập trong Hiến pháp 1946 nhưng

không được kế thừa trong Hiến pháp 1959, đặc biệt là trong Hiến pháp 1980. Hiến

pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Hiến pháp 2013, với mục tiêu xây dựng

Nhà nước pháp quyền XHCN và tư duy phân công, phối hợp quyền lực đã thay đổi

cho tư duy tập quyền XHCN - đã đặt cơ sở quan trọng cho việc kiểm soát quyền lực

nhà nước nói chung, kiểm soát lập pháp nói riêng. Tuy nhiên, ở nước ta hiện nay, vấn

đề kiểm soát quyền lực vẫn còn chịu ảnh hưởng bởi tư duy tập quyền XHCN: ngành

lập pháp có quyền kiểm soát quyền lực của ngành hành pháp và tư pháp. Nhưng hai

ngành này không thể kiểm soát quyền lực của lập pháp. Mối quan hệ giữa lập pháp và

hành pháp trong Hiến pháp 2013 vẫn chưa thể hiện được nội dung này.

Trong Chương này, tác giả đã chỉ ra khá nhiều bất cập từ việc phân công đến

phối hợp và đến cả sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp ở nước ta hiện nay. Các quy định của pháp luật hiện hành về sự phân công giữa Quốc hội và Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp và hành pháp chưa thực sự rõ ràng và hợp lý. Sự phân công không rõ ràng hoặc hiểu không đúng sự phân công là nguyên nhân dẫn đến tình trạng bao

biện làm thay, quá tải, hình thức, làm không đúng, không đủ, không có trách nhiệm

205 Nguyễn Mạnh Hùng (2013), “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam”, tlđd, tr.30. 206 Nguyễn Như Phát (2011), “Nhận thức về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong các văn kiện của Đại hội XI và những vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu phát triển”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 8. 207 Nguyễn Mạnh Hùng (2011), “Nhân tố pháp quyền trong Hiến pháp năm 1946 và những giá trị cần kế thừa”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 7.

140

và sẽ không đạt chất lượng, hiệu quả công việc: i). Chính phủ quá tải trong việc xây

dựng dự án luật, nhiều dự án luật phải rút ra khỏi Chương trình xây dựng luật, nhiều

dự án phải xin lùi thời hạn trình dự án; ii). Chính phủ chậm trễ trong việc hướng dẫn thi hành luật, nhiều văn bản hướng dẫn thi hành có dấu hiệu trái luật; iii). Quốc hội

chậm trễ, hình thức trong việc ban hành, thông qua chính sách, pháp luật làm Chính

phủ bị động, lúng túng trong việc quản lý điều hành. Sự kiểm soát của Quốc hội đối

với Chính phủ nhìn chung khá hình thức, không đạt hiệu quả, còn nhiều bất cập trong

khi đó thì không có cơ chế để Chính phủ kiểm soát Quốc hội.

Do đó, việc phân công và kiểm soát quyền lực cần được cân bằng hơn, nhằm

phòng ngừa sự lạm quyền và tha hóa quyền lực. Phân công quyền lực không cân bằng, không rõ ràng thì sự kiểm soát sẽ không có hiệu lực và hiệu quả. Cân bằng và kiểm

soát quyền lực là một sự tiến bộ về khoa học và nghệ thuật cầm quyền, là một bước

tiến của văn minh nhân loại về quyền lực nhà nước. Chính vì vậy, phải sửa đổi, bổ

sung Hiến pháp để làm rõ ràng hơn, hoàn thiện tốt hơn sự phân công cân bằng và kiểm soát quyền lực nhà nước208. “Thống nhất quyền lực là yếu tố nền tảng; phân công là yếu tố quyết định; phối hợp là cách thức thực hiện sự phân công có hiệu quả còn kiểm soát là điều kiện của thống nhất lẫn phân công”209.

208 Nguyễn Mạnh Hùng (2013), “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam”, tlđd, tr.30. 209 Vũ Anh Tuấn (2012), “Bàn thêm về mối quan hệ giữa phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 5, tr.31.

141

CHƢƠNG 4:

QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT

VỀ MỐI QUAN HỆ GIỮA LẬP PHÁP VÀ HÀNH PHÁP ĐÁP ỨNG YÊU CẦU

XÂY DỰNG NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

4.1. Quan điểm hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Việt Nam

4.1.1. Việc hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và

hành pháp ở Việt Nam phải tiếp thu những tinh hoa và giá trị phổ biến của nhân loại

Một là, tinh hoa nhân loại về việc phân chia quyền lực: mặc dù các quốc gia

áp dụng học thuyết phân quyền ở những mức độ khác nhau để tạo ra các mô hình

chính thể khác nhau nhưng mẫu số chung giữa các mô hình chính thể là luôn có sự

phân chia rất rõ ràng Nghị viện là cơ quan thực hiện quyền lập pháp và Chính phủ là

cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Cho dù cả Nghị viện và Chính phủ đều do dân

trực tiếp bầu ra như trong cộng hòa tổng thống hay dân bầu ra Nghị viện rồi Nghị

viện mới thành lập ra Chính phủ như trong chính thể đại nghị thì quyền lập pháp vẫn

thuộc về Nghị viện và quyền hành pháp vẫn thuộc về Chính phủ. Và chính Nhân dân

mới là chủ thể phân chia cho Nghị viện và Chính phủ thực hiện quyền lực đó. Cả

Nghị viện và Chính phủ trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn

được phân chia thì luôn hướng đến mục đích cuối cùng là phục vụ Nhân dân - chủ thể

tối cao của quyền lực nhà nước. Đây chính là tính thống nhất của quyền lực nhà nước.

Ngay cả trong mô hình chính thể đại nghị - nơi mà Nghị viện rất được đề cao

thì người ta cũng không quan niệm rằng vì Nhân dân trực tiếp bầu ra Nghị viện nên

đã trao hết cho Nghị viện nắm giữ các loại quyền lực. Đến lượt mình, Nghị viện lập

ra Chính phủ và tạm trao lại cho Chính phủ quyền hành pháp và từ đó dẫn đến quan

niệm cho rằng Chính phủ là cơ quan phái sinh từ Nghị viện, lệ thuộc vào Nghị viện, cả Nghị viện và Chính phủ cùng nhau chia sẻ quyền hành pháp. Vì sự phân chia không rõ ràng, mạch lạc chắc chắn sẽ dẫn đến sự chồng chéo về mặt chức năng, sự bao biện, làm thay và rất khó quy kết trách nhiệm nếu có sai phạm. Không những thế,

điều này còn tạo ra sự ngộ nhận khi cho rằng vì Chính phủ được Nghị viện lập ra và nhận quyền lực từ Nghị viện nên chỉ cần phục tùng, phụng sự Nghị viện mà xa rời Nhân dân. Không thể phủ nhận đặc trưng của chính thể đại nghị là ràng buộc hành pháp vào lập pháp nhưng mục đích của sự ràng buộc này là tạo cơ sở cho lập pháp kiểm soát hành pháp hiệu quả, tránh tình trạng tùy tiện, lạm quyền của hành pháp chứ không phải để lập pháp chia sẻ quyền lực với hành pháp hay bao biện, ôm đồm, làm

142

thay công việc của hành pháp. Nói tóm lại, dù mức độ phân quyền đến đâu thì sự

phân chia quyền lực giữa lập pháp và hành pháp phải thật sự rõ ràng và trọn vẹn.

Hai là, tinh hoa nhân loại về việc phối hợp quyền lực: dù trong bất cứ chính thể nào thì giữa lập pháp và hành pháp vẫn luôn luôn có sự phối hợp nhịp nhàng để

cùng thực hiện các chức năng và mục tiêu chung của nhà nước và thậm chí là thực

hiện chức năng riêng của từng loại cơ quan. Thực tiễn sinh hoạt chính trị ở các quốc

gia đã chứng minh rằng Nghị viện dù ở bất cứ chính thể nào thì không thể thực hiện

quyền lập pháp nếu như không có sự phối hợp của Chính phủ và ngược lại, Chính phủ dù ở bất cứ chính thể nào thì không thể thực hiện quyền hành pháp nếu như không có

sự phối hợp của Nghị viện. Theo quan điểm phổ biến hiện nay thì việc Nghị viện và Chính phủ thực hiện đúng, thực hiện đủ, thực hiện có chất lượng và thực hiện có trách

nhiệm phần việc được phân chia thì đó chính là biểu hiện rõ nét nhất của sự phối hợp

quyền lực.

Sự phối hợp này có thể đầy đủ, pháp lý và công khai như trong chính thể đại

nghị hay mặc cả, thỏa thuận ngầm giữa hai nhánh quyền lực như trong cộng hòa tổng

thống. Có thể nói, chính thể cộng hòa tổng thống với đặc trưng là phân quyền triệt để

giữa các nhánh quyền lực nên là chính thể có ít sự phối hợp nhất giữa lập pháp và

hành pháp. Tuy nhiên, trong chính thể cộng hòa tổng thống mặc dù Hiến pháp hạn

chế đến mức tối đa sự can thiệp của Chính phủ vào việc thực hiện quyền lập pháp của

Nghị viện và sự can thiệp của Nghị viện vào việc thực hiện quyền hành pháp của

Chính phủ; nhưng với thông điệp liên bang mà Tổng thống đọc trước Nghị viện, với

dự án ngân sách mà Tổng thống đệ trình hàng năm trước Nghị viện và đặc biệt là

dưới tác động của đảng chính trị thì giữa Tổng thống và Nghị viện luôn có sự mặc cả,

thỏa thuận ngầm,… đã chứng minh rằng sự phối hợp giữa hai nhánh quyền lực lập

pháp và hành pháp là nhu cầu tất yếu, là xu thế không thể đảo ngược. Chính sự phối

hợp nhịp nhàng giữa lập pháp và hành pháp không những đảm bảo cho quyền lực nhà

nước được thực thi một cách có hiệu quả mà quan trọng hơn là đảm bảo quyền lực ấy luôn thống nhất thuộc về Nhân dân - chủ thể thực sự của quyền lực nhà nước.

Ba là, tinh hoa nhân loại về việc kiểm soát quyền lực: dù trong bất cứ chính thể nào thì giữa lập pháp và hành pháp luôn có sự kiểm soát chéo lẫn nhau. Lẽ đương

nhiên là các nhà lập hiến trong các chính thể luôn chú trọng đến việc tìm ra các phương thức để lập pháp kiểm soát được hành pháp một cách hiệu quả. Bởi lẽ với đặc thù của Chính phủ - cơ quan hành pháp thì nguy cơ về sự lạm quyền, tha hóa quyền lực là rất cao nên cho dù là ràng buộc Chính phủ vào Nghị viện như trong chính thể đại nghị hay để Chính phủ độc lập, cân bằng với Nghị viện như trong chính thể cộng hòa tổng thống thì mục đích cuối cùng của nhà sáng tạo ra các mô hình chính thể là

143

phải làm sao cho Nghị viện kiểm soát được Chính phủ một cách thực chất và hiệu quả

nhất. Vì thế mà các phương thức để Nghị viện kiểm soát Chính phủ trong các mô

hình chính thể là rất phong phú và đa dạng. Kinh nghiệm quý giá của vấn đề này là ở chổ các mô hình chính thể đã thiết kế được các cách thức để lập pháp kiểm soát hành

pháp rất pháp lý, rõ ràng, cụ thể, thực chất và mang tính khả thi chứ không chung

chung, “vô thưởng vô phạt”. Không những thế, các mô hình chính thể đều có những

phương thức để hành pháp kiểm soát ngược trở lại lập pháp bằng cách này hay cách

khác. Ngay cả trong chính thể đại nghị vốn dĩ được xây dựng trên nền tảng của lý thuyết “Nghị viện tối cao” nên thiết nghĩ Nghị viện sẽ được bất khả xâm phạm và

không bị kiểm soát. Nhưng trên thực tế trong chính thể này, Nghị viện hoàn toàn bị kiểm soát bởi Chính phủ và có thể gánh chịu hậu quả pháp lý bất lợi là bị giải tán

trước thời hạn. Bởi lẽ trong Nhà nước pháp quyền thì không thể chấp nhận quan điểm

suy tôn quyền lực cho một cơ quan nào đó để rồi cơ quan đó trở nên tối thượng và

không bị kiểm soát.

Bốn là, tinh hoa nhân loại về bản tính cần phải có của lập pháp và hành pháp:

chính sự phân chia rõ ràng, sự phối hợp nhịp nhàng và sự kiểm soát chéo giữa lập

pháp và hành pháp sẽ dẫn đến một hệ quả tất yếu là dù trong bất cứ chính thể nào thì

vẫn kiến tạo được một cơ quan lập pháp thận trọng để có được những đạo luật chất

lượng, những quyết định phản ánh thấu đáo đến mọi quyền lợi của nhân dân; và một

cơ quan hành pháp độc lập, quyết đoán, dám chịu trách nhiệm để hoạch định chính

sách quốc gia và điều hành quản lý đất nước. Đó là những phẩm chất cần phải có của

cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong Nhà nước pháp quyền.

4.1.2. Việc hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và

hành pháp ở Việt Nam hiện nay phải tính đến điều kiện, hoàn cảnh đặc thù của

Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Về mặt lý thuyết thì mỗi mô hình chính thể đều có những khuôn mẫu pháp lý

kinh điển nhưng việc vận dụng những khuôn mẫu đó trên thực tế ra sao thì còn phụ thuộc khá nhiều vào không gian, thời gian và yếu tố con người. Vì vậy, việc nghiên cứu mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các mô hình chính thể phải đặt những khuôn mẫu pháp lý kinh điển trong mối quan hệ biện chứng với các yếu tố

không gian, thời gian và con người cụ thể. Hệ thống chính trị của mỗi quốc gia chịu sự tác động của nhiều yếu tố như kinh tế, truyền thống văn hóa, lịch sử dân tộc, tâm lý xã hội và trình độ của mỗi nước, đặc biệt phụ thuộc vào từng thời kì lịch sử khác nhau. Không thể có một mối quan hệ hoàn hảo và duy nhất như là “mẫu số chung” cho nền lập hiến nhân loại. Tuy nhiên, chúng ta có thể tìm ra “mẫu số” cho riêng mình một khi đã thấu đáo những trải nghiệm của người khác bằng một tinh thần tự

144

chủ và phản biện cao. Đây cũng chính là bài học quý báu cho Việt Nam trong quá

trình tìm hiểu và tiếp thu kinh nghiệm quốc tế nhằm hoàn thiện mối quan hệ giữa lập

pháp và hành pháp để xây dựng thành công mô hình Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Các quan điểm, nhận thức của Đảng ta

về mô hình Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là thành tựu lý luận quan trọng

và có tính hiện thực cao bởi vì “chúng đã phản ánh các giá trị truyền thống tốt đẹp

của dân tộc Việt Nam và các giá trị dân chủ và nhân đạo mà chế độ Nhà nước pháp quyền ở nhiều nước trên thế giới đã chứng minh”210. Do đó, việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp để đáp ứng yêu cầu

xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam hiện nay phải tính đến điều kiện, hoàn cảnh đặc thù trong một bối cảnh không gian ở Việt Nam với các giá trị văn hóa

truyền thống tốt đẹp.

Cần tiếp thu kinh nghiệm về việc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực

trong Hiến pháp 1946 để hoàn thiện mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở nước

ta hiện nay. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp 1946 được xây

dựng trên cơ sở áp dụng những nguyên lý cơ bản của học thuyết phân quyền để hình

thành cơ chế kiểm soát quyền lực giữa lập pháp với hành pháp. “Cách tổ chức nhà

nước sinh thời Hồ Chí Minh qua Hiến pháp 1946 là rất Việt Nam, mang đậm dấu ấn

dân tộc và sắc thái phương Đông, đồng thời có vận dụng nhiều kinh nghiệm của

Pháp, có một phần của Mỹ về tổ chức nhà nước và các mối quan hệ quyền hạn giữa

các bộ phận chính quyền với nhau, đằng sau đó là kinh nghiệm của Anh, vì Anh đã một thời làm mẫu cho các nền dân chủ phương Tây”211. Trên cơ sở vận dụng một cách sáng tạo học thuyết phân chia quyền lực vào hoàn cảnh thực tế ở nước ta lúc bấy

giờ, Hiến pháp 1946 đã tạo ra chính thể cộng hòa lưỡng tính - một chính thể cộng hòa

rất mới mẻ và độc đáo. GS.TS Phạm Hồng Thái rất có lý khi cho rằng: “Hiến pháp

1946 không chọn nguyên mẫu các tổ chức quyền lực theo mô hình của bất kỳ nhà

nước nào, mà có cách tiếp cận khá đầy đủ cả về khía cạnh chính trị, xã hội và khía cạnh kỹ thuật tổ chức quyền lực nhà nước”212.

Bên cạnh đó, việc xây dựng mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp 1946 còn phản ánh rõ nét văn hóa truyền thống tốt đẹp của nước ta: tuy có

kiềm chế nhưng không đối trọng quyết liệt, khá ôn hòa. Nội các có thể bị Nghị viện

210 Đào Trí Úc (2009), Những định hướng lớn của nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN in trong quyển “Xây Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn hiện nay - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn”, tlđd, tr.29. 211 Dẫn theo Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, tlđd, tr.224. 212 Phạm Hồng Thái, Tổ chức quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1946 - giá trị mang tính thời đại; http://quochoi.vn/tulieuquochoi/anpham/Pages/anpham.aspx?AnPhamItemID=268.

145

bất tín nhiệm tập thể hoặc cá nhân nhưng Chính phủ không bao giờ có quyền giải tán

Nghị viện. Chủ tịch nước có quyền phủ quyết nhưng không phủ quyết tuyệt đối mà là

phủ quyết tương đối vì chỉ cần ½ Nghị viên thông qua lại thì dự luật phải được ban công bố bởi Chủ tịch nước. Trong vấn đề bất tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước chỉ

có quyền yêu cầu xem xét lại, nếu Nghị viện vẫn tiếp tục biểu quyết với tỉ lệ như ban

đầu thì Nội các trong trường hợp này đương nhiên phải bị lật đổ…

4.1.3. Việc hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và

hành pháp ở Việt Nam phải đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam

Như đã phân tích, yếu tố đảng chính trị luôn chi phối mối quan hệ giữa lập

pháp và hành pháp và làm biến dạng các chính thể. Đặc biệt, giữa nhánh quyền lập pháp và hành pháp hầu như luôn có mối quan hệ mật thiết không thể tách rời và hỗ

trợ nhau, hướng đến mục tiêu chung là làm cho hoạt động của bộ máy nhà nước ngày

càng hiệu quả hơn. Mặc dù các Đảng chính trị đã làm biến dạng các hình thức chính

thể và làm sai lệch mục đích sáng tạo ban đầu của các nhà lập hiến, nhưng quy luật

chung của mọi sự biến dạng này là nhằm tăng cường quyền lực cho hành pháp, xây

dựng một Chính phủ mạnh để có khả năng điều hành quản lý đất nước, chấm dứt thời

kỳ hoàng kim của Nghị viện.

Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng

sản Việt Nam. Sự ra đời và lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với hệ thống

chính trị nước ta là một tất yếu khách quan của lịch sử và là nhu cầu của cách mạng

Việt Nam. Thực tế cũng đã chứng minh khả năng lãnh đạo của Đảng không chỉ trong

chiến tranh giành độc lập cho dân tộc mà còn trong cả công cuộc đổi mới và hội nhập

sâu rộng với thế giới bên ngoài. Điều 4 Hiến pháp 2013 tiếp tục khẳng định Đảng

Cộng sản Việt Nam là “lực lượng lãnh đạo nhà nước và xã hội” và phải “gắn bó mật

thiết với Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân”. Không những thế, Đảng còn

phải “phục vụ Nhân dân” và “chịu trách nhiệm trước Nhân dân về các quyết định

của mình”. Như vậy, sự lãnh đạo của Đảng trong hệ thống chính trị là nhằm mục đích phục vụ Nhân dân, phát huy quyền làm chủ của Nhân dân và tập trung “xây dựng, bổ sung các thể chế và cơ chế vận hành cụ thể để đảm bảo nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân”213. Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng. Với tính chất như vậy, việc thực thi quyền lực chính trị của Đảng và Nhà nước chính là thực thi quyền lực của Nhân dân, là quyền lực phái sinh, ủy quyền từ quyền lực của Nhân dân. Quyền lực của Nhân dân là cơ sở, là nguồn gốc quyền lực của Đảng và Nhà nước. Do 213 Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.247.

146

đó, việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành

pháp ở Việt Nam phải đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam có ý nghĩa

rất quan trọng, không chỉ hướng đến việc hoàn thiện mối quan hệ này nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN phục vụ Nhân dân; mà còn hướng

đến đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trong điều kiện hệ thống chính trị nhất nguyên:

Một là, một khi đã được Nhân dân ủy quyền thì luôn có nguy cơ lạm quyền,

sai quyền và tha hóa quyền lực ở lực lượng cầm quyền và Nhân dân có thể trở nên hư

quyền và vô quyền. Để tránh nguy cơ này thì phân quyền hay phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các chủ thể được ủy quyền là một giải pháp hữu hiệu. “Vì vậy, để đảm

bảo mọi quyền lực đều thuộc về Nhân dân như đã ghi nhận trong Cương lĩnh của Đảng và trong Hiến pháp của Nhà nước thì cần phải thực hiện sự phân công và kiểm

soát quyền lực giữa Đảng và Nhà nước, giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực

thi quyền lực chính trị của Nhân dân”. Bên cạnh đó, “thể chế chính trị nhất nguyên

có thể xuất hiện nguy cơ dẫn đến độc quyền, mà độc quyền thường gắn với tha hóa.

Và từ sự tha hóa ấy lại nảy sinh xu hướng đa nguyên chính trị. Vì vậy, phân công và

kiểm soát, giám sát quyền lực được thực hiện trong thể chế nhất nguyên (một đảng

cầm quyền) chính lại là giải pháp hạn chế tha hóa quyền lực và do vậy, hạn chế xu

hướng nảy sinh đa nguyên chính trị (đa đảng cầm quyền). Bởi vì, phân quyền và kiểm

soát quyền lực chính là giải pháp dân chủ, nó sẽ hạn chế độc quyền và tha hóa. Nhất

nguyên và dân chủ là giải pháp tối ưu về đổi mới hệ thống chính trị ở nước ta hiện nay”214.

Hai là, việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập

pháp và hành pháp ở Việt Nam phải phù hợp với những thành tựu lý luận và đường

lối, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam đã đề ra trong suốt tiến trình đổi mới và

hội nhập: chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN đã được nêu ra trong

Văn kiện Hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII của Đảng Cộng sản

Việt Nam (tháng 01 năm 1994). Đến Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương khóa VIII năm 1997 đã khẳng định: “xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì nhân dân”. Chủ trương này đã đuợc cụ thể hóa trong Nghị quyết số 51 năm 2001 sửa đổi Hiến pháp 1992. Đến năm 2011, Đại hội

đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng đã thông qua Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội đã tạo tiền đề để Hiến pháp 2013 ra đời tiếp tục nhất quán tư tưởng “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”. Và đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền XHCN 214 Trần Ngọc Đường (2011) (Chủ biên), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tlđd, tr.489-490.

147

được Đại hội Đảng lần thứ XI nêu rõ là: bảo đảm quyền lực nhà nước là của Nhân

dân, tổ chức theo nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công,

phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản.

Báo cáo tổng kết một số vấn đề lý luận - thực tiễn qua 30 năm đổi mới (1986 -

2016) của Ban Chấp hành Trung ương đã chỉ ra nhiệm vụ: “Tập trung hoàn thiện và

luật hóa chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của các cơ quan

nhà nước theo tinh thần và các nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền được quy định trong Hiến pháp 2013;… xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực”. Văn

kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng tiếp tục khẳng định: “Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa do Đảng lãnh đạo là

nhiệm vụ trọng tâm của đổi mới hệ thống chính trị. Trong tổ chức và hoạt động của

Nhà nước, phải thực hiện dân chủ, tuân thủ các nguyên tắc pháp quyền và phải tạo ra

sự chuyển biến tích cực, đạt kết quả cao hơn. Xây dựng Nhà nước pháp quyền phải

tiến hành đồng bộ cả mặt lập pháp, hành pháp, tư pháp… Xác định rõ cơ chế phân

công, phối hợp thực thi quyền lực nhà nước, nhất là cơ chế kiểm soát quyền lực giữa

các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp

trên cơ sở quyền lực nhà nước là thống nhất; xác định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của mỗi quyền”215. Như vậy, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN theo nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước là một quá

trình nghiên cứu nghiêm túc, thận trọng, là thành tựu lý luận mà Đảng ta đã đúc kết

và đề ra. Việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và

hành pháp phải quán triệt và thể hiện một cách sâu sắc, toàn diện những thành tựu lý

luận và đường lối, chủ trương của Đảng trong tiến trình đổi mới và hội nhập.

4.2. Giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp

và hành pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Việt Nam 4.2.1. Các giải pháp tổng thể nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp

Thứ nhất, phải có sự nhận thức đúng đắn, đầy đủ và thống nhất nguyên tắc:

“Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.

Một là, quyền lực nhà nước thống nhất vào đâu và ai sẽ phân công việc thực hiện quyền lực cho Quốc hội và Chính phủ? Như đã trình bày, do chịu ảnh hưởng của 215 Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.175-176.

148

nguyên tắc tập quyền XHCN trong một thời gian dài theo phương châm: “Công xã

Paris không phải là cơ quan đại nghị, mà là một tập thể hành động vừa lập pháp, vừa hành pháp”216 hay “Toàn bộ chính quyền Nhà nước phải hoàn toàn chuyển về tay các Xô viết đại biểu công nhân binh sĩ và nông dân…”217 nên hiện nay vẫn còn tồn tại quan điểm cho rằng quyền lực nhà nước thống nhất vào Quốc hội và chính Quốc hội

bằng Hiến pháp đã phân công cho Chính phủ thực hiện quyền hành pháp. Với tư duy

này thì hệ quả là quyền lập hiến thuộc về Quốc hội, tính độc lập của Chính phủ trước

Quốc hội trở nên nhạt nhòa, và điều quan trọng là không đặt vấn đề kiểm soát Quốc hội từ phía Chính phủ. Những vấn đề này hoàn toàn trái với những giá trị phổ biến

của nhân loại về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền. Không thể phủ nhận là những tư tưởng về “tập thể hành động” hay “Xô viết tối cao”

của các nhà kinh điển theo chủ nghĩa xã hội có những giá trị lịch sử trong những giai

đoạn nhất định, những thời khắc cụ thể nên việc nhận thức và áp dụng những tư

tưởng này phải đặt trong những bối cảnh cụ thể của lịch sử.

Tác giả cho rằng muốn xây dựng thành công mô hình Nhà nước pháp quyền

XHCN Việt Nam thì trước hết cần quán triệt quan điểm quyền lực nhà nước phải

thống nhất ở Nhân dân và chính Nhân dân bằng Hiến pháp mới phân công cho Quốc

hội thực hiện quyền lập pháp và Chính phủ thực hiện quyền hành pháp. Ngay cả

Rousseau trong tác phẩm kinh điển “Khế ước xã hội” đã dành cả Chương II “Chủ

quyền tối cao là không thể phân chia” để phê phán học thuyết phân quyền của

Montesquieu nhưng ông vẫn nhất quyết khẳng định chủ quyền tối cao là thuộc về

Nhân dân, quyền lực nhà nước thống nhất thuộc về Nhân dân: “Chủ quyền tối cao… không thể phân chia được… bởi vì nó là của toàn thể dân chúng…”218. Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng nhiều lần khẳng định “Mọi quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân”219, “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân”220. Về vấn đề này, PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt thì khẳng định: “chỉ có thể kết luận rằng quyền lực nhà nước tập

trung thống nhất vào tay Nhân dân mà không thể có câu trả lời khác… ở Nhà nước ta tất cả quyền lực nhà nước (quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp) bắt nguồn từ Nhân dân và tập trung thống nhất vào Nhân dân; Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước một cách trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan

216 C. Mác - Ăngghen (1981): Tuyển tập (tập 2), Nxb. Sự thật, tr.405. 217 V.I. Lênin (1976): Tuyển tập (tập 34), Nxb. Tiến bộ Matxcơva, tr.307. 218 Jean Jacques Rousseau (Bản dịch của Hoàng Thanh Đạm, 1996), Bàn về khế ước xã hội, Nxb. TP. Hồ Chí Minh, tr.55-56. 219 Hồ Chí Minh (2000): Toàn tập (tập 5), Nxb. Chính trị quốc gia, tr.698. 220 Hồ Chí Minh (2000): Toàn tập (tập 9), Nxb. Chính trị quốc gia, tr.590.

149 nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”221. Điều này mới phù hợp với nguyên lý của Nhà nước pháp quyền và tư duy pháp lý hiện đại.

Cùng với việc quán triệt quan điểm quyền lực nhà nước phải thống nhất ở Nhân dân và chính Nhân dân bằng Hiến pháp mới phân công cho Quốc hội thực hiện

quyền lập pháp và Chính phủ thực hiện quyền hành pháp thì tất yếu phải chuyển

quyền lập hiến từ Quốc hội về cho Nhân dân. Hiến pháp sẽ do Quốc hội lập hiến soạn

thảo rồi phải đưa ra toàn dân phúc quyết. Quốc hội lập hiến sau đó chuyển thành

Quốc hội lập pháp hoặc phải giải tán để Nhân dân bầu Quốc hội lập pháp. Thực tiễn lịch sử lập hiến của nhân loại cho thấy việc tách bạch giữa Quốc hội lập hiến và Quốc

hội lập pháp chỉ thường xảy ra khi mà cách mạng mới thành công, các nhà nước kiểu mới bắt đầu xây dựng cho mình bản Hiến pháp đầu tiên. Hơn nữa, việc bầu ra hai

Quốc hội trong một thời gian rất ngắn là không cần thiết vì sẽ tiêu tốn nhiều thời gian,

công sức và tiền của. Vì thế, nhiều nước sử dụng mô hình Quốc hội lập hiến soạn

thảo Hiến pháp và sau khi Hiến pháp được Nhân dân phúc quyết thông qua sẽ chuyển

sang Quốc hội lập pháp. Vì vậy, khi nói trả quyền lập hiến về cho Nhân dân thì điều

này được hiểu là quy trình lập hiến phải hoàn toàn khác với quy trình lập pháp ở chỗ:

trong quy trình lập hiến thì yêu cầu bắt buộc là Hiến pháp phải được toàn dân phúc

quyết thông qua. Bên cạnh đó, thủ tục sửa đổi Hiến pháp phải hoàn toàn khác với thủ

tục sửa đổi thường luật là việc sửa đổi Hiến pháp phải được đưa ra toàn dân phúc

quyết như Hiến pháp 1946. Tóm lại, trong Lời nói đầu của Hiến pháp 2013 đã tuyên

bố Nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến, thì trong Hiến pháp nên quy định Quốc

hội chỉ có quyền lập pháp. Hiến pháp nên quy định rõ là việc thông qua Hiến pháp và

sửa đổi Hiến pháp sau khi được ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán

thành thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết.

Hai là, sự phối hợp giữa Quốc hội và Chính phủ phải được hiểu như thế nào

và giải pháp để đảm bảo sự phối hợp này? Như đã phân tích, việc đặt ra nội dung, yêu

cầu phải có sự phối hợp giữa lập pháp và hành pháp là một đặc trưng trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Điều này rất có ý nghĩa trong bối cảnh nước ta vẫn còn chịu ảnh hưởng ít nhiều của tư duy tập quyền XHCN - mọi quyền lực đều tập trung vào Quốc hội và Chính phủ chỉ là một cơ quan phái sinh, lệ thuộc vào và chịu sự chi

phối của Quốc hội. Bên cạnh đó, mặt trái của nền văn hóa cộng đồng làng xã là đã hình thành nên thói quen tùy tiện, bao biện, làm thay hay thói quen dựa dẫm, ỷ lại, đùn đẩy, né tránh trách nhiệm. Điều này cũng ảnh hưởng ít nhiều đến tác phong, lề lối, cách thức làm việc và tính chuyên nghiệp trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, 221 Nguyễn Cửu Việt, “Một số vấn đề về cải cách Bộ máy Nhà nước”, trong sách: Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Bộ máy Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, Nxb. Khoa học xã hội, tr.71-72.

150

quyền hạn được phân công của các cơ quan lập pháp, hành pháp ở nước ta. Do đó,

yêu cầu phối hợp giữa lập pháp và hành pháp phải được quán triệt một cách thống

nhất là mỗi cơ quan phải làm đúng, làm đủ, làm có chất lượng và có trách nhiệm phần việc của mình được phân công. Mọi hành vi ôm đồm, bao biện, làm thay hay dựa dẫm,

ỷ lại, đùn đẩy, né tránh trách nhiệm phải bị xem là trái với yêu cầu phối hợp quyền

lực. Để đảm bảo yêu cầu phối hợp quyền lực giữa lập pháp và hành pháp thì một mặt

phải có những giải pháp phân công rõ ràng, hợp lý giữa lập pháp và hành pháp; mặt

khác, cần ban hành quy chế làm việc của đội ngũ cán bộ, công chức khi tham gia vào các giai đoạn của quy trình lập pháp, hành pháp với nội dung quy định rõ trách nhiệm

cá nhân và kỷ luật nghiêm khi các công việc được phân công chưa đảm bảo tiến độ, chất lượng và hiệu quả.

Ba là, sự kiểm soát giữa Quốc hội và Chính phủ phải được hiểu như thế nào và

giải pháp để đảm bảo sự kiểm soát lẫn nhau giữa hai nhánh quyền lực này? Như đã

phân tích, kiểm soát lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp là một tất yếu, là một yêu

cầu cốt lõi nhằm hướng đến tự do và pháp quyền. Ở nước ta hiện nay, do vẫn còn

chịu ảnh hưởng của tư tưởng tập quyền nên mới chỉ đặt vấn đề lập pháp kiểm soát

hành pháp mà vẫn chưa đặt vấn đề hành pháp kiểm soát lập pháp. Bên cạnh đó, trong

bối cảnh một nền văn minh nông nghiệp với tâm lý trọng tình nên các phương thức

mà lập pháp kiểm soát hành pháp còn khá chung chung, hình thức, nhiều bất cập và

chưa đạt hiệu quả. Do đó, để đảm bảo yêu cầu kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp

trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam thì không chỉ chú trọng đến việc thiết

kế được các phương thức để lập pháp kiểm soát hành pháp rất pháp lý, rõ ràng, cụ thể,

thực chất và mang tính khả thi chứ không phải chỉ dừng lại ở mức độ nhắc nhở, phê

bình, rút kinh nghiệm chung chung như hiện nay; mà còn phải thiết kế được các

phương thức để hành pháp kiểm soát lại lập pháp. Các phương thức kiểm soát lẫn

nhau giữa lập pháp và hành pháp tuy không đến mức đối trọng nhau gay gắt để tranh

giành hay loại trừ nhau; nhưng chí ít phải rõ ràng, pháp lý, mang tính xây dựng giúp cho các cơ quan lập pháp, hành pháp hoạt động hiệu quả hơn, ngăn ngừa tối đa tình trạng lạm quyền, sai quyền, tha hóa quyền lực.

Thứ hai, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp phải được thiết kế rõ nét

theo một mô hình chính thể phù hợp đã được lựa chọn trước. Như đã trình bày, mỗi quốc gia khác nhau sẽ có cách vận dụng học thuyết phân chia quyền lực khác nhau thể hiện rõ nét qua mức độ phân công, phối hợp và kiểm soát giữa hai nhánh quyền lực lập pháp và hành pháp. Từ đó mới tạo ra ba mô hình chính thể với những khuôn mẫu pháp lý đặc trưng trong mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp. Do đó, các nhà lập hiến khi bắt tay vào việc xây dựng Hiến pháp nói chung, thiết kế mối quan hệ

151

giữa lập pháp và hành pháp nói riêng phải dựa trên nền tảng pháp lý của một mô hình

chính thể đã được lựa chọn trước. Mô hình chính thể này phải là nguồn cảm hứng, là

nguyên tắc, là tư tưởng có tính chất chỉ đạo xuyên suốt toàn bộ quá trình thiết kế mối quan hệ giữa hai nhánh quyền lực quan trọng này trong Hiến pháp. Qua đó sẽ tạo ra

cho mỗi quốc gia một gương mặt, một diện mạo riêng biệt nhưng về cơ bản phải

trong phạm vi khuôn mẫu pháp lý kinh điển của ba mô hình chính thể phổ biến.

Nhìn lại các bản Hiến pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam thì chỉ có Hiến

pháp 1946 mới tạo ra một chính thể cộng hòa hỗn hợp khá rõ nét. Hiện nay, cũng có nhiều chuyên gia cho rằng chính thể trong Hiến pháp 1946 chưa hẳn là cộng hòa hỗn

hợp bởi lẽ Chủ tịch nước là do Nghị viện bầu trong các Nghị sĩ và Chủ tịch nước thì không có quyền giải tán Nghị viện trước hạn (trong cộng hòa hỗn hợp thì Nguyên thủ

quốc gia phải do dân trực tiếp bầu và có quyền giải tán Nghị viện trước thời hạn). Qua kết quả của hai lần khảo sát được tác giả tiến hành trong quá trình làm Luận án222

222 Cuộc khảo sát thứ nhất được tiến hành vào tháng 5 năm 2016. Đối tượng khảo sát là sinh viên hệ chính quy cuối năm thứ 3 Trường Đại học Luật TP. HCM (khoá 38). Số lượng sinh viên tham gia cuộc khảo sát lần thứ nhất là 720. Cách thức khảo sát: sau khi học xong môn Luật Hiến pháp nước ngoài với tính chất là mộn học tự chọn và được trang bị những kiến thức cơ bản của môn học này, đặc biệt là những kiến thức có liên quan đến các mô hình chính thể trong thế giới đương đại, sinh viên được phát phiếu để trả lời 02 câu hỏi trắc nghiệm. Nội dung của phiếu khảo sát lần thứ nhất là yêu cầu sinh viên chọn một phương án trả lời đúng nhất cho 02 câu hỏi sau: Câu 1: Hình thức chính thể của nước ta theo Hiến pháp 1946 là: A. Cộng hòa đại nghị; B. Cộng hòa tổng thống; C. Cộng hòa hỗn hợp; D. Một chính thể khác. Câu 2: Hình thức chính thể của nước ta theo Hiến pháp 2013 là: A. Cộng hòa đại nghị; B. Cộng hòa tổng thống; C. Cộng hòa hỗn hợp; D. Một chính thể khác. Kết quả của lần khảo sát thứ nhất: Câu 01 có 51/720 phiếu (chiếm 7%) chọn phương án A: cộng hòa đại nghị; có 208/720 phiếu (chiếm 29%) chọn phương án B: cộng hòa tổng thống; có 439/720 phiếu (chiếm 61%) chọn phương án C: cộng hòa hỗn hợp; có 22/720 phiếu (chiếm 3%) chọn phương án D: Một chính thể khác. Câu 02 có 356/720 phiếu (chiếm 49,5%) chọn phương án A: cộng hòa đại nghị; có 18/720 phiếu (chiếm 2,5%) chọn phương án B: cộng hòa tổng thống; có 12/720 phiếu (chiếm 1,5%) chọn phương án C: cộng hòa hỗn hợp; có 334/720 phiếu (chiếm 46,5%) chọn phương án D: Một chính thể khác.

Cuộc khảo sát thứ hai được tiến hành vào tháng 5 năm 2017. Đối tượng khảo sát là sinh viên hệ chính quy cuối năm thứ 3 Trường Đại học Luật TP. HCM (khoá 39). Số lượng sinh viên tham gia cuộc khảo sát lần thứ nhất là 868. Cách thức khảo sát: sau khi học xong môn Luật Hiến pháp nước ngoài với tính chất là mộn học tự chọn và được trang bị những kiến thức cơ bản của môn học này, đặc biệt là những kiến thức có liên quan đến các mô hình chính thể trong thế giới đương đại, sinh viên được phát phiếu để trả lời 03 câu hỏi trắc nghiệm. Nội dung của phiếu khảo sát lần thứ hai là yêu cầu sinh viên chọn một phương án trả lời đúng nhất cho 03 câu hỏi sau: Câu 1: Hình thức chính thể của nước ta theo Hiến pháp 1946 là: A. Cộng hòa đại nghị; B. Cộng hòa tổng thống; C. Cộng hòa hỗn hợp; D. Một chính thể khác. Câu 2: Hình thức chính thể của nước ta theo Hiến pháp 2013 là: A. Cộng hòa đại nghị; B. Cộng hòa tổng thống; C. Cộng hòa hỗn hợp; D. Một chính thể khác. Câu 3: (chỉ dành cho những bạn sinh viên chọn phương án D để trả lời cho câu hỏi thứ 2). Bạn chọn phương án D “Một chính thể khác” cho câu hỏi “Hình thức chính thể của nước ta theo Hiến pháp 2013” là vì: A. Chính thể nước ta theo Hiến pháp 2013 là chính thể cộng hòa Xô viết; B. Chính thể nước ta theo Hiến pháp 2013 vừa mang đặc điểm của chính thể cộng hòa đại nghị, vừa mang đặc điểm của chính thể cộng hòa Xô viết; C. Chính thể nước ta theo Hiến pháp 2013 tuy có nhiều nét giống chính thể cộng hòa đại nghị hơn chính thể cộng hòa tổng thống và cộng hòa hỗn hợp nhưng lại không có những đặc điểm riêng có của chính thể đại nghị; D. Một lý do khác. Kết quả của lần khảo sát thứ hai: Câu 01 có 52/868 phiếu (chiếm 6%) chọn phương án A: cộng hòa đại nghị; có 328/868 phiếu (chiếm 38%) chọn phương án B: cộng hòa tổng thống; có 471/868 phiếu (chiếm 54%) chọn phương án C: cộng hòa hỗn hợp; có 17/868 phiếu (chiếm 2%) chọn phương án D: Một chính thể khác. Câu 02 có 328/868 phiếu (chiếm 38%) chọn phương án A: cộng hòa đại nghị; có 17/868 phiếu (chiếm 1,7%) chọn phương án B: cộng hòa tổng thống; có 11/868 phiếu (chiếm 1,3%) chọn phương án C: cộng hòa hỗn hợp; có 512/868 phiếu (chiếm 59%) chọn phương án D: Một chính thể khác. Câu 03 có 104/512 phiếu (chiếm 20,4%) chọn phương án A: Chính thể nước ta theo Hiến pháp 2013 là chính thể cộng hòa Xô viết; có 155/512

152

cho thấy: đối với câu hỏi số 1 “Hình thức chính thể của nước ta theo Hiến pháp

1946” thì đa số đối tượng được khảo sát (các bạn sinh viên cuối năm thứ ba, đã chọn

và học xong môn Hiến pháp nước ngoài, đã được trang bị những kiến thức cơ bản về các mô hình chính thể trong thế giới đương đại) đều ưu tiên chọn phương án C “Cộng

hòa hỗn hợp” với tỷ lệ quá bán (đạt 61% lần khảo sát thứ nhất và 54% lần khảo sát

thứ hai). Điều thú vị là ưu tiên lựa chọn tiếp theo của các bạn sinh viên là phương án

B “Cộng hòa tổng thống” (đạt 29% lần khảo sát thứ nhất và 38% lần khảo sát thứ

hai). Việc lựa chọn phương án này là do các bạn sinh viên đã nhìn vào hoàn cảnh thực tế nước ta vào thời điểm 1946 là Chủ tịch Hồ Chí Minh chưa chọn được ứng cử viên

Thủ tướng cho Nghị viện bầu theo quy định của bản Hiến pháp này và vai trò của Bác như một Tổng thống Mỹ. Điều đáng nói là rất ít các bạn sinh viên chọn phương án D

“Một chính thể khác” cho câu hỏi này (đạt 3% lần khảo sát thứ nhất và 2% lần khảo

sát thứ hai).

Kết quả này cho thấy dù Hiến pháp 1946 vẫn có những điểm khác so với chính

thể cộng hòa hỗn hợp (Chủ tịch nước là do Nghị viện bầu và không có quyền giải tán

Nghị viện trước thời hạn) nhưng về cơ bản vẫn phản ánh được những đặc trưng riêng

có của cộng hòa hỗn hợp (hành pháp lưỡng đầu) nên không khó khăn trong việc nhận

diện chính thể này. Quan điểm của tác giả viết Luận án này thì Hiến pháp 1946 đã tạo

ra một chính thể cộng hòa hỗn hợp khá rõ nét hoặc chí ít là đã thể hiện được những

nét đặc trưng nhất của cộng hòa hỗn hợp. Bởi lẽ đặc điểm cơ bản nhất tạo nên diện

mạo đặc thù của cộng hòa hỗn hợp chính là một nền hành pháp lưỡng đầu (có hai

phần): một phần thuộc về Nguyên thủ quốc gia được thiết kế độc lập với Nghị viện,

một phần thuộc về Thủ tướng và Nội các được thiết kế chịu trách nhiệm trước Nghị

viện. Hiến pháp 1946 về cơ bản đã thể hiện khá sinh động những nét đặc trưng riêng

có của cộng hòa hỗn hợp, còn việc kế Chủ tịch nước không do dân bầu trực tiếp hoặc

không có quyền giải tán Nghị viện trước hạn chẳng qua là những đặc điểm được các

nhà lập hiến sáng tạo, thiết kế cho phù hợp với truyền thống văn hóa và tình hình thực tế ở nước ta lúc bấy giờ.

Hiến pháp 1959 đã bắt đầu áp dụng nguyên tắc tập quyền XHCN để thiết kế mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp nên chính thể theo Hiến pháp 1959 đã mang

những đặc điểm của cộng hòa Xô viết (Quốc hội được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, xác định Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội,

phiếu (chiếm 30,3%) chọn phương án B: Chính thể nước ta theo Hiến pháp 2013 vừa mang đặc điểm của chính thể cộng hòa đại nghị, vừa mang đặc điểm của chính thể cộng hòa Xô viết; có 229/512 phiếu (chiếm 44,7%) chọn phương án C: Chính thể nước ta theo Hiến pháp 2013 tuy có nhiều nét giống chính thể cộng hòa đại nghị hơn chính thể cộng hòa tổng thống và cộng hòa hỗn hợp nhưng lại không có những đặc điểm riêng có của chính thể đại nghị; có 24/512 phiếu (chiếm 4,6%) chọn phương án D: Một lý do khác.

153

chỉ thừa nhận Quốc hội giám sát tối cao Hội đồng Chính phủ chứ không đặt vấn đề

Hội đồng Chính phủ được kiểm soát Quốc hội); bên cạnh đó, có pha trộn với vài đặc

điểm của cộng hòa đại nghị (vai trò tượng trưng, danh nghĩa của Chủ tịch nước; Hội đồng Chính phủ tuy được xác định là cơ quan chấp hành của Quốc hội nhưng vẫn có

tính độc lập tương đối, vẫn được quy định là cơ quan hành chính cao nhất của nước

Việt Nam dân chủ cộng hòa; Quốc hội có quyền lập ra và giám sát Hội đồng Chính

phủ). Hiến pháp 1980 áp dụng khá triệt để nguyên tắc tập quyền XHCN khi xây dựng

mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp nên đã tạo ra chính thể cộng hòa Xô viết khá rõ nét (Quốc hội được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, có toàn

quyền, Hội đồng Bộ trưởng được xác định là cơ quan chấp hành và là cơ quan hành chính cao nhất của Quốc hội, chỉ thừa nhận Quốc hội giám sát tối cao Hội đồng Bộ

trưởng chứ không có chiều ngược lại).

Hiến pháp 1992 và 2013 trên cơ sở nhận thức lại nguyên tắc tập quyền XHCN,

đồng thời vận dụng những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền thông qua cơ

chế phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực và có quan

điểm cho rằng chính thể trong hai bản Hiến pháp này là chính thể đại nghị. Qua kết

quả của hai lần khảo sát được tác giả tiến hành trong quá trình làm Luận án cho thấy:

đối với câu hỏi số 2 “Hình thức chính thể của nước ta theo Hiến pháp 2013” thì kết

quả cho thấy là không có một phương án lựa chọn áp đảo, mà đa số các sinh viên có

sự phân vân giữa hai phương án A “cộng hòa đại nghị” và phương án D “Một chính

thể khác”. Trong lần khảo sát thứ nhất thì phiếu khảo sát chưa có câu hỏi số 3 với tư

cách là câu hỏi phụ (Bạn chọn phương án D “Một chính thể khác” cho câu hỏi “Hình

thức chính thể của nước ta theo Hiến pháp 2013” là vì…) thì 49,5% chọn phương án

A “Cộng hòa đại nghị” so với 46,5% chọn phương án D “Một chính thể khác”.

Nhưng trong lần khảo sát thứ hai thì phiếu khảo sát đặt ra câu hỏi số 3 với tư cách là

câu hỏi phụ thì chỉ còn 38% chọn phương án A “Cộng hòa đại nghị”, trong khi đó

đến 59% chọn phương án D “Một chính thể khác” và tiếp tục trả lời câu hỏi số 3 để giải thích vì sao chọn phương án này (trong đó có 20,4% chọn phương án A: Chính thể nước ta theo Hiến pháp 2013 là chính thể cộng hòa Xô viết; có 30,3% chọn phương án B: Chính thể nước ta theo Hiến pháp 2013 vừa mang đặc điểm của chính

thể cộng hòa đại nghị, vừa mang đặc điểm của chính thể cộng hòa Xô viết; có 44,7% chọn phương án C: Chính thể nước ta theo Hiến pháp 2013 tuy có nhiều nét giống chính thể cộng hòa đại nghị hơn chính thể cộng hòa tổng thống và cộng hòa hỗn hợp nhưng lại không có những đặc điểm riêng có của chính thể đại nghị; có 4,6% chọn

154

phương án D: Một lý do khác). Điều này chứng tỏ hình thức chính thể trong Hiến pháp 2013 chưa thật sự rõ nét223.

Quan điểm của tác giả Luận án này cho rằng trong ba chính thể đang tồn tại phổ biến thì Hiến pháp 1992 và 2013 của nước ta có nhiều điểm giống với chính thể

đại nghị hơn chính thể cộng hòa tổng thống và chính thể cộng hòa hỗn hợp mà thôi.

Chưa đủ cơ sở thuyết phục để kết luận rằng chính thể trong Hiến pháp 1992 và 2013

là chính thể đại nghị vì hai bản Hiến pháp này vẫn chưa thể hiện được những đặc

trưng căn bản nhất tạo nên diện mạo khác biệt của chính thể đại nghị với các chính thể khác là: Nghị viện có quyền bất tín nhiệm lật đổ toàn bộ Chính phủ và Thủ tướng có quyền yêu cầu Nguyên thủ quốc gia giải tán Nghị viện trước hạn224, trong chính thể đại nghị thì Chủ tịch của Đảng cầm quyền (hoặc liên minh giữa các Đảng chiếm

đa số trong Nghị viện) phải là Thủ tướng. Tác giả cho rằng Hiến pháp 1992 và 2013

mang nhiều dấu ấn của chính thể đại nghị (hơn chính thể cộng hòa tổng thống và

cộng hòa hỗn hợp), và có pha trộn vài đặc điểm còn sót lại của cộng hòa Xô viết

(Quốc hội vẫn được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, vẫn chưa có cơ

chế pháp lý để kiểm soát Quốc hội).

223 Theo quan điểm của Ban biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 trong quyển sách “Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới”, xuất bản năm 2013 thì trên thế giới hiện nay có 65 quốc gia có hình thức chính thể đại nghị (trong đó có 33 nước là quân chủ đại nghị và 32 nước là cộng hòa đại nghị). Việt Nam không xếp vào chính thể cộng hòa đại nghị mà xếp vào chính thể cộng hòa XHCN cùng với 4 quốc gia khác là Trung Quốc, Cuba, Lào, Triều Tiên (xem trang 145-146). 224 Ở nước ta từ năm 2001, Quốc hội được quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với tất cả các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, trong đó có các thành viên của Chính phủ. Tuy nhiên, đây chỉ là bỏ phiếu tín nhiệm đối với một cá nhân, một thành viên của Chính phủ chứ không phải là cả tập thể Chính phủ. Hơn nữa, do nhiều nguyên nhân khác nhau mà việc bỏ phiếu tín nhiệm vẫn chưa một lần được thực hiện ở nước ta trong suốt gần 20 năm qua.

155

Câu 1: Hình thức chính thể của nƣớc ta theo Hiến pháp 1946 là:

Câu 2: Hình thức chính thể của nƣớc ta theo Hiến pháp 2013 là:

Câu 3: (chỉ dành cho những bạn sinh viên chọn phƣơng án D để trả lời cho câu hỏi thứ 2). Bạn chọn phƣơng án D “Một chính thể khác” cho câu hỏi “Hình thức chính thể của nước ta theo Hiến pháp 2013” là vì:

156

Như vậy, vấn đề đặt ra là Đảng và Nhà nước ta phải lựa chọn mô hình chính

thể trước khi soạn thảo Hiến pháp nói chung và thiết kế mối quan hệ giữa lập pháp và

hành pháp nói riêng. Mô hình chính thể này phải được xem như là một nguyên tắc, một tư tưởng có tính chất chỉ đạo trong quá trình soạn thảo Hiến pháp và Hiến pháp

phải khắc họa được những nét đặc trưng riêng có, bản chất nhất của chính thể đó, còn

những đặc điểm khác có thể vận dụng sáng tạo cho phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh

mỗi quốc gia, dân tộc. Khi soạn thảo Hiến pháp nói chung, xây dựng mối quan hệ

giữa lập pháp và hành pháp nói riêng mà không tuân theo những khuôn mẫu pháp lý kinh điển của một mô hình chính thể đã được xác định trước giống như việc “cầm

đèn chạy trước ô tô”. Trong quá trình soạn thảo Hiến pháp, tùy thuộc vào tình hình chính trị và tương quan lực lượng giữa các cơ quan nhà nước mà các nhà lập hiến mới

trao thêm quyền cho cơ quan này hay giảm bớt quyền của cơ quan kia. Cách làm Hiến

pháp như vậy chắn chắn sẽ tạo ra cho Nhà nước một gương mặt, một hình hài không

rõ nét và rất khó nhận diện.

Tác giả cho rằng chính thể cộng hòa hỗn hợp là phương án mà nước ta nên lựa

chọn để thiết kế mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp, bởi lẽ: chính thể cộng hòa

tổng thống có đặc trưng là phân chia quyền lực cứng rắn, triệt để tạo ra sự đối trọng

và chế ước giữa các nhánh quyền lực sẽ không phù hợp với tình hình chính trị và bối

cảnh văn hóa của Việt Nam. Chính thể đại nghị tuy có đặc trưng là phân quyền mềm

dẻo và ôn hòa hơn nhưng thật ra chính thể này chỉ thích hợp vào thời kỳ đầu của Cách

mạng tư sản, phản ánh tương quan lực lượng giữa các giai cấp khi làm Cách mạng tư

sản và phù hợp với tâm lý phổ biến lúc bấy giờ là đề cao Nghị viện, lo sợ sự lạm

quyền của Chính phủ, và vẫn còn ám ảnh bởi sự độc tài, phát xít của Hoàng đế.

Nhưng cùng với sự lớn mạnh của giai cấp tư sản thì lý thuyết “Hiến pháp tối cao” đã

dần dần thay thế cho lý thuyết “Nghị viện tối cao”, tư duy về việc xây dựng một

Chính phủ mạnh cũng dần dần thay thế cho tư duy xây dựng Nghị viện mạnh trong

thời kỳ đầu của Cách mạng tư sản. Chính thể đại nghị đã bắt đầu bộc lộ những hạn chế nhất định và nó đã bị thay thế ngay trên chính quốc gia được mệnh danh là khai sáng. Ngày nay, những quốc gia vẫn còn duy trì chính thể đại nghị thì thật ra đã có những biến dạng, sai lệch nhất định chứ không còn đúng như mục đích ban đầu của

các nhà lập hiến khi sáng tạo ra nó. Bên cạnh đó, theo quan điểm của tác giả thì nếu nước ta đã chọn chính thể đại nghị làm gương mặt đại diện thì Hiến pháp phải thể hiện được nét đặc trưng riêng có của chính thể này là vấn đề bất tín nhiệm lật đổ

157 Chính phủ và giải tán Nghị viện trước hạn225. Vấn đề này sẽ càng khó được chấp nhận trong bối cảnh văn hóa chính trị của Việt Nam. Hơn nữa, tác giả cho rằng chính thể

cộng hòa đại nghị sẽ tạo ra một Nguyên thủ quốc gia quá “nhạt nhòa” bên cạnh Quốc hội và Thủ tướng, không đủ mạnh, không xứng tầm Nguyên thủ để đoàn kết dân tộc

và đưa đất nước phát triển.

Trong khi đó, chính thể cộng hòa hỗn hợp đã có sự kết hợp và dung hòa được

những đặc điểm của chính thể cộng hòa đại nghị và cộng hòa tổng thống. Thực tiễn

đã chứng minh tính ưu việt của chính thể này ở chỗ dù mới được hình thành hơn nữa thế kỷ nhưng đã được 54 quốc gia chọn làm gương mặt đại diện cho mình226. Nếu chọn mô hình chính thể cộng hòa hỗn hợp thì trước hết phải thiết kế lại chế định Chủ tịch nước - Nguyên thủ quốc gia tập trung vào ba vấn đề chính sau đây: Một là, về

cách thức thành lập: theo đúng nguyên bản của chính thể cộng hòa hỗn hợp thì

Nguyên thủ quốc gia phải do Nhân dân trực tiếp bầu ra. Nhưng trong bối cảnh của

nước ta hiện nay thì có thể tiếp thu kinh nghiệm của Hiến pháp 1946 là để Quốc hội

bầu Chủ tịch nước trong số các đại biểu Quốc hội với tỷ lệ ít nhất 2/3 tổng số đại biểu

Quốc hội đồng ý. Hai là, về vị trí, vai trò của Chủ tịch nước: Chủ tịch nước vừa là

người đứng đầu Nhà nước, vừa đứng đầu Chính phủ chia sẻ quyền hành pháp với Thủ

tướng theo đó Chủ tịch nước đóng vai trò là người hoạch định chính sách hành pháp

và nắm ba lĩnh vực quan trọng của hành pháp đó là ngoại giao, an ninh và quân đội;

Thủ tướng sẽ đóng vai trò thực thi chính sách hành pháp và nắm những lĩnh vực còn

lại của hành pháp, tập trung vào việc phát triển kinh tế, xã hội cho đất nước. Ba là,

trong mối quan hệ với Quốc hội: nghiên cứu trao cho Chủ tịch nước một số quyền kiểm soát Quốc hội như quyền yêu cầu bảo hiến đối với dự thảo luật của Quốc hội227, quyền phủ quyết mềm, phủ quyết lựa chọn tức là đề nghị Quốc hội xem xét lại toàn

bộ hoặc một phần, một chương, một điều nào đó của đạo luật nhằm đảm bảo tính hợp

hiến và sự cẩn trọng, thấu đáo của Quốc hội trong việc thông qua các đạo luật; quyền

đề nghị xem xét lại một số quyết định của Quốc hội; thậm chí là quyền đề xuất với Quốc hội hoặc quyết định việc trưng cầu dân ý trong một số trường hợp. Riêng quyền

225 Theo thống kê của Ban biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 trong quyển sách “Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới”, xuất bản năm 2013 thì trên thế giới hiện nay có 65 quốc gia có hình thức chính thể đại nghị (trong đó có 33 nước là quân chủ đại nghị và 32 nước là cộng hòa đại nghị) thì đều có đặc điểm Nghị viện có quyền bất tín nhiệm lật đổ Chính phủ, ngược lại, Chính phủ có quyền đề nghị Nguyên thủ quốc gia giải tán Nghị viện trước hạn. 226 Trong đó, có những quốc gia đã từ bỏ chính thể cộng hòa tổng thống và cộng hòa đại nghị để chọn cộng hòa hỗn hợp; đa số các quốc gia trong khối XHCN trước đây khi Liên Xô tan rã đều chọn chính thể cộng hòa hỗn hợp làm gương mặt đại diện cho mình; Chủ tịch Hồ Chí Minh khi khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hòa cũng chọn chính thể cộng hòa hỗn hợp làm gương mặt đại diện cho nước ta. 227 Đỗ Minh Khôi (2014) (Chủ biên), Chế định Nguyên thủ quốc gia trong các Hiến pháp Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, tr.179.

158

giải tán Quốc hội trước hạn thì chưa phù hợp với văn hóa chính trị của nước ta và

Chủ tịch nước tạm thời vẫn do Quốc hội bầu nên không thể trao cho Chủ tịch nước

quyền giải tán Quốc hội trước thời hạn. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu và bổ sung cơ chế để Quốc hội luận tội, phế truất hoặc tham gia vào quy trình luận tội, phế truất Chủ

tịch nước.

Thứ ba, đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đảm bảo xây dựng một Quốc hội thận

trọng, thấu đáo, thực quyền trong việc thông qua luật, chính sách và giám sát hành

pháp; một Chính phủ có khả năng kiến tạo trong việc hoạch định chính sách, mạnh mẽ trong việc điều hành quản lý và dám chịu trách nhiệm. Nếu sự lãnh đạo của Đảng

Cộng sản Việt nam được xem là tất yếu, là đặc trưng của Nhà nước pháp quyền XHCN thì tất yếu phải có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa Đảng - chủ thể

được Nhân dân trao quyền lãnh đạo với Nhà nước - chủ thể được Nhân dân trao

quyền quản lý. Do đó, cần sớm ban hành một đạo luật để thể chế hóa sự phân công,

phối hợp và kiểm soát giữa Đảng với Nhà nước nói chung; giữa Đảng với Quốc hội,

Chính phủ nói riêng.

Một là, về sự phân công giữa Đảng với Quốc hội, Chính phủ: tác giả cho rằng

đạo luật này cần tập trung phân định rõ những nội dung cơ bản sau đây:

i). Phân định rõ chức năng hoạch định đường lối, chủ trương mang tính chiến

lược, ở tầm vĩ mô của Đảng với chức năng lập pháp, quyết định chính sách của Quốc

hội. Chức năng của Đảng cầm quyền bao giờ cũng là xác định đường lối mang tính

chiến lược cho sự phát triển của quốc gia, những mục tiêu và các giá trị mà quốc gia

cần phải đạt được. Đây chính là cơ sở, là tiền đề để Quốc hội ban hành pháp luật,

thông qua chính sách quốc gia. Pháp luật và chính sách quốc gia là những thể chế

pháp lý cụ thể để đạt được các mục tiêu và giá trị do Đảng đã đề ra. Với tư cách là lực

lượng lãnh đạo, Đảng phải kiểm soát được hoạt động lập pháp của Quốc hội để biến

cương lĩnh, đường lối, chủ trương của Đảng thành những quy tắc xử sự mang tính bắt

buộc chung cho toàn xã hội. Tuy nhiên, điều này không đồng nghĩa với việc Đảng bao biện làm thay công việc lập pháp, quyết định chính sách quốc gia của Quốc hội.

Ở nước ta hiện nay, vẫn còn phổ biến tình trạng đối với các đạo luật, các chính sách quốc gia thì Bộ Chính trị hoặc Trung ương Đảng quyết định, cho ý kiến trước rồi

mới đưa ra Quốc hội thông qua. Ưu điểm của cách làm này là các đạo luật và chính sách quốc gia được Quốc hội thông qua nhanh chóng do có sự tin tưởng và tâm lý ỷ lại của các Đại biểu Quốc hội là Đảng đã quyết rồi. Nhưng nhược điểm là tính dân chủ, thận trọng và thấu đáo của Quốc hội không được phát huy. Do thiếu sự tranh luận công khai tại nghị trường, thiếu ý kiến phản biện khoa học nên không thu hút được trí tuệ của các Đại biểu Quốc hội, các chuyên gia, các nhà khoa học và các tầng

159

lớp Nhân dân. Điều này làm cho các đạo luật và chính sách quốc gia ít được phân tích,

xem xét dưới nhiều góc độ và từ nhiều phương diện khác nhau trước khi được Quốc

hội thông qua. Do đó, cần phải có một đạo luật để phân định rõ ràng, minh bạch chức năng hoạch định đường lối, chủ trương mang tính chiến lược, ở tầm vĩ mô của Đảng

với chức năng lập pháp, quyết định chính sách của Quốc hội.

ii). Phân định rõ chức năng lãnh đạo mang tính chiến lược của Đảng với chức năng quản lý mang tính chiến thuật của Chính phủ228. Vai trò lãnh đạo của Đảng được thực hiện thông qua việc đề ra chủ trương, đường lối, chiến lược, sách lược, các giá trị và mục tiêu cần đạt được để điều hòa lợi ích xã hội, ổn định và phát triển xã hội.

Với ý nghĩa đó, Đảng có quyền ra các quyết sách mang tính chiến lược ở tầm vĩ mô, toàn diện, lâu dài và ổn định. Trong khi đó, vai trò của Chính phủ là quản lý các lĩnh

vực của đời sống xã hội thông qua sự cụ thể hóa những đường lối, chủ trương của

Đảng bằng những phương thức quản lý mang tính pháp lý. Với ý nghĩa đó, Chính phủ

có quyền ra các quyết định quản lý mang tính chiến thuật, mệnh lệnh để đáp ứng các

yêu cầu quản lý xã hội. Như vậy, quyết sách chiến thuật của Chính phủ là nhằm thực

hiện các giá trị và mục tiêu trong quyết sách chiến lược của Đảng. Nếu như quyết

sách chiến thuật của Chính phủ được triển khai thực hiện trực tiếp trong xã hội bằng

bộ máy hành chính thì quyết sách chiến lược của Đảng phải được thể chế hóa thành

pháp luật hoặc thông qua quyết sách chiến thuật của Chính phủ mới được thực thi

trong xã hội.

Chính phủ nắm quyền hành pháp. Quyền hành pháp được thể hiện tập trung ở

việc sử dụng lực lượng vũ trang để thực hiện sự thống trị giai cấp và quyền dùng sức

mạnh tài chính để thực hiện chức năng quản lý công. Ở các nước XHCN cũng như ở

nước ta, Đảng Cộng sản nắm giữ lực lượng vũ trang, còn Chính phủ nắm giữ nguồn lực tài chính. Sự phân định này có thể là cần thiết và hợp lý229. Với sự phân định này thì việc lựa chọn mô hình chính thể cộng hòa hỗn hợp và sự nhất thể hóa chức danh

Tổng Bí thư kiêm Chủ tịch nước là một phương án hợp lý. Bởi lẽ, với mô hình này thì Tổng Bí thư đồng thời là Chủ tịch nước sẽ nắm một nữa quyền hành pháp với vai trò hoạch định chính sách hành pháp mang tính chiến lược và nắm ba lĩnh vực công an, quân đội, ngoại giao; Thủ tướng và Nội các sẽ có vai trò đề ra các giải pháp mang

tính chiến thuật để thực thi chính sách hành pháp và sử dụng sức mạnh tài chính để tập trung phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội.

228 Trần Ngọc Đường (2011) (Chủ biên), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tlđd, tr.493, 494. 229 Trần Ngọc Đường (2011) (Chủ biên), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tlđd, tr.497.

160

iii). Phân định rõ vai trò của Đảng trong công tác cán bộ là đào tạo đội ngũ cán

bộ lãnh đạo chính trị với vai trò của Nhà nước trong công tác cán bộ là đào tạo đội

ngũ cán bộ chuyên môn hành chính. “Cán bộ lãnh đạo chính trị thuộc loại cán bộ tầm chiến lược cần có tầm nhìn, tư duy chiến lược, có tri thức liên ngành, có phương

thức và nghệ thuật hoạt động chính trị,… do vậy, Đảng phải cần tuyển chọn, đào tạo,

tiến cử vào nắm giữ những vị trí quan trọng trong bộ máy nhà nước và thường xuyên

theo dõi, quản lý loại cán bộ này để đảm bảo sự cầm quyền của Đảng. Còn cán bộ

quản lý hành chính do Nhà nước tuyển chọn, đào tạo và bố trí vào đảm nhận công việc trong bộ máy hành chính nhà nước. Nắm cán bộ tầm chiến lược thực chất là

đảng chi phối quyền lực nhà nước, bảo đảm cho Nhà nước hoạt động theo mục tiêu chiến lược của Đảng, thông qua đó kiểm soát quyền lực nhà nước”.

Bên cạnh đó, đổi mới công tác bầu cử đại biểu Quốc hội là nội dung có ý nghĩa

rất quan trọng nhằm xây dựng một Quốc hội thận trọng, thấu đáo, thực quyền trong

Nhà nước pháp quyền XHCN. “Cơ chế bầu cử như hiện nay có nhược điểm là làm

cho cử tri và người được bầu dựa dẫm, ỷ lại vào Đảng, không gắn bó mật thiết và

chịu trách nhiệm trước người đã bầu ra mình. Nên chăng các luật về bầu cử phải có

sự đổi mới theo hướng cử tri phải biết được đức và tài của ứng viên thông qua hình

thức phát biểu chương trình hành động khi vận động tranh cử. Ở mỗi khu vực bầu cử

chỉ bầu một người, nhưng có hai hoặc ba người ứng cử, trong đó có ứng viên do

Đảng cử, ứng viên do các đoàn thể của Mặt trận đề cử và ứng viên tự ứng cử hoặc dưới sự lãnh đạo của Đảng để cho các đoàn thể của Mặt trận giới thiệu ứng viên”230. Tác giả cho rằng việc tăng cường tỷ lệ đại biểu Quốc hội ngoài đảng là những chuyên

gia, các nhà khoa học, các nhà trí thức có chuyên môn, có bản lĩnh, có khả năng phản

biện khoa học sẽ góp phần đáng kể vào việc xây dựng một Quốc hội thận trọng, thấu

đáo, thực quyền trong điều kiện một Đảng cầm quyền như ở nước ta hiện nay. Một

kinh nghiệm phổ biến trong thế giới hiện đại mà chúng ta có thể học tập là một khi

đảng đã lựa chọn ứng cử viên nào thì đồng thời phê chuẩn luôn chương trình tranh cử trong đảng của ứng cử viên đó. Điều này không chỉ áp dụng cho ứng cử viên vào chức danh Nguyên thủ quốc gia, thành viên của Chính phủ, mà còn cho cả ứng cử viên vào chức danh đại biểu Quốc hội. Sau khi các ứng cử viên của Đảng trúng cử

vào các chức danh nói trên thì vai trò của Đảng có chăng chỉ là hỗ trợ về tư vấn chính sách cho những người này, chứ không quyết định chính sách trước và áp đặt cho họ.

Hai là, về sự phối hợp giữa Đảng với Quốc hội, Chính phủ: một khi đã có sự phân công rõ ràng và hợp lý giữa Đảng - chủ thể được giao quyền lãnh đạo với Quốc 230 Trần Ngọc Đường (2011) (Chủ biên), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tlđd, tr.495, 511.

161

hội, Chính phủ - chủ thể được giao quyền lập pháp và hành pháp thì yêu cầu tất yếu

được đặt ra là mỗi chủ thể phải làm đúng, làm đủ, làm có chất lượng, có trách nhiệm

phần việc của mình được phân công; khắc phục tình trạng ôm đồm, bao biện làm thay, dựa dẫm ỷ lại, đùn đẩy trách nhiệm lẫn nhau giữa các chủ thể. Pháp luật cần quy định

những chế tài cụ thể để xử lý những hành vi làm không đúng, không đủ, không kịp

thời, kém chất lượng và xử lý cả những hành vi bao biện, làm thay, đùn đẩy trách

nhiệm giữa Đảng với Quốc hội, Chính phủ trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ,

quyền hạn đã được phân công.

Ba là, về sự kiểm soát lẫn nhau giữa Đảng với Quốc hội, Chính phủ:

i). Về sự kiểm soát giữa Đảng với Quốc hội: với tư cách là lực lượng lãnh đạo có vai trò hoạch định đường lối, chủ trương mang tính chiến lược, ở tầm vĩ mô thì

Đảng có quyền ngăn chặn và loại bỏ những đạo luật, những chính sách quốc gia trái

với đường lối, mục tiêu chiến lược và những chuẩn mực giá trị do Đảng đề ra. Mặt

khác, quá trình lập pháp của Quốc hội là quá trình dân chủ thông qua việc thảo luận

rộng rãi, phản biện công khai và tiếp thu những tinh hoa trí tuệ của các chuyên gia,

các nhà khoa học, các tầng lớp Nhân dân. Qua thực hiện và mở rộng dân chủ trong

quá trình lập pháp cũng chính là quá trình thẩm định và đánh giá những đường lối,

mục tiêu chính trị của Đảng, loại bỏ những nội dung phi khoa học, trái với ý nguyện

của Nhân dân. Do vậy, việc tăng cường tỷ lệ đại biểu Quốc hội ngoài đảng là những

chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà trí thức có chuyên môn, có bản lĩnh, có khả

năng phản biện khoa học và vấn đề nhất thể hóa chức danh Tổng Bí thư kiêm Chủ

tịch nước có quyền phủ quyết mềm, phủ quyết lựa chọn, quyền yêu cầu bảo hiến đối

với dự thảo luật của Quốc hội, quyền đề nghị Quốc hội xem xét lại một số quyết định,

thậm chí có quyền đề xuất hoặc quyết định đem một đạo luật hay một chính sách

quốc gia ra trưng cầu dân ý trong trường hợp có ý kiến khác nhau giữa Đảng và Quốc

hội là những vấn đề pháp lý quan trọng cho sự kiểm soát giữa Đảng và Quốc hội.

ii). Về sự kiểm soát giữa Đảng với Chính phủ: với việc nắm quyền lãnh đạo và ra các quyết sách mang tính chiến lược, Đảng sẽ kiểm soát các hoạt động quản lý mang tính chiến thuật của Chính phủ. Ngược lại, bằng việc nắm quyền hành pháp, thực thi pháp luật và thực thi các chính sách mang tính chiến thuật, Chính phủ sẽ có

điều kiện để kiểm chứng các quyết sách chiến lược của Đảng. Việc Đảng nắm được đội ngũ cán bộ lãnh đạo chính trị là một đảm bảo cho Chính phủ hoạt động theo đúng mục tiêu chiến lược của Đảng. Nhưng khi cán bộ lãnh đạo chính trị hóa thân vào Chính phủ thì phải thông qua quy trình bầu cử hoặc bổ nhiệm, với ý nghĩa này, Chính phủ đã kiểm soát, sàng lọc và đánh giá được chất lượng đội ngũ cán bộ do Đảng quy hoạch, đào tạo. Mặt khác, trong quá trình thi hành pháp luật và bằng công tác thanh

162

tra, điều tra, Chính phủ có thể ngăn chặn và xử lý kịp thời những hành vi vi phạm

pháp luật của Đảng viên, của cán bộ lãnh đạo chính trị thuộc diện quản lý của Đảng.

Do đó, việc lựa chọn mô hình chính thể cộng hòa hỗn hợp và sự nhất thể hóa chức danh Tổng Bí thư đồng thời là Chủ tịch nước cùng chia sẻ quyền hành pháp với Thủ

tướng là một giải pháp hợp lý không chỉ nhằm đảm bảo sự kiểm soát giữa Đảng với

Chính phủ mà còn góp phần xây dựng một Chính phủ có khả năng kiến tạo trong việc

hoạch định chính sách, mạnh mẽ trong việc điều hành quản lý và độc lập, có khả năng

kiểm soát lại Quốc hội.

Bốn là, tiến hành nhất thể hóa chức danh Tổng Bí thư đồng thời là Chủ tịch

nước: như đã phân tích, với việc lựa chọn mô hình chính thể cộng hòa lưỡng tính và với việc thực hiện chủ trương Đảng hóa thân vào Nhà nước thông qua vấn đề nhất thể

hóa chức danh Tổng Bí thư đồng thời là Chủ tịch nước là những giải pháp hợp lý và

cần thiết không chỉ có ý nghĩa đổi mới mối quan hệ giữa Đảng với Quốc hội, Chính

phủ; mà còn có ý nghĩa đổi mới mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở nước ta

hiện nay. Tác giả cho rằng việc nhất thể hóa này có nhiều ý nghĩa trong bối cảnh

nước ta hiện nay như tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, tinh giảm

cán bộ, phù hợp với thông lệ quốc tế, thuận tiện trong quan hệ đối ngoại,… nhưng

quan trọng hơn hết là sự nhất thể hóa này sẽ tạo ra một chế định Nguyên thủ quốc gia

thực quyền, là một mắt xích có vai trò điều hòa, phối hợp, nối kết hoạt động giữa

Đảng với Quốc hội, giữa Đảng với Chính phủ và giữa Quốc hội với Chính phủ thông

qua các quyền cơ bản: quyền phủ quyết mềm, phủ quyết lựa chọn, quyền yêu cầu bảo

hiến đối với dự thảo luật của Quốc hội; quyền đề nghị Quốc hội xem xét lại việc bất

tín nhiệm Chính phủ, xem xét lại việc thông qua một số chính sách quan trọng quốc

gia; quyền đề xuất hoặc quyết định việc trưng cầu dân ý trong một số trường hợp;

quyền hoạch định chính sách hành pháp và nắm ba lĩnh vực công an, quân đội, ngoại

giao của hành pháp;…

4.2.2. Các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp

- Nhóm các giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về sự phân công

giữa lập pháp và hành pháp:

Thứ nhất, về quyền lập pháp: Hiến pháp nên quy định Quốc hội có quyền quyết định thông qua các đạo luật thay vì quy định Quốc hội làm luật như hiện nay thì sẽ chính xác hơn. Với cách hiểu như vậy thì quyền lập pháp mới thật sự là của Quốc hội vì chỉ có Quốc hội mới là cơ quan có quyền thông qua hay không thông qua một đạo luật. Sự phân công, phân nhiệm rõ ràng, chính xác sẽ làm cho Quốc hội không bị quá tải và trở nên thực quyền hơn. Quốc hội sẽ không bị sa đà vào những công việc

163

vốn không phải của mình và sẽ tập trung vào việc xem xét, thẩm tra, tranh luận để đi

đến kết quả cuối cùng là thông qua hay không chính sách của hành pháp.

Thứ hai, về việc phân định phạm vi lập pháp: Hiến pháp của Việt Nam có thể tham khảo kinh nghiệm này theo hướng liệt kê các lĩnh vực cụ thể, các quan hệ xã hội

cơ bản, có tính ổn định thuộc quyền lập pháp của Quốc hội như: nhân quyền cơ bản,

tổ chức quyền lực nhà nước ở trung ương và địa phương, thuế khóa, dân tộc, tôn giáo.

Chính sự phân định này sẽ làm cho sự phân công, phân nhiệm giữa Quốc hội và

Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp được rõ ràng hơn, cụ thể hơn; từ đó sẽ phát huy sự chủ động và tinh thần trách nhiệm của cả Quốc hội và Chính phủ trong lĩnh vực này.

Thứ ba, về việc sáng kiến pháp luật: Một là, cần đổi mới quy trình làm luật từ soạn thảo, xin ý kiến sang quy trình

quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách. Theo đó, Chính phủ

với tư cách là cơ quan quản lý cao nhất của cả nước sẽ sớm phát hiện các vấn đề phát

sinh trong đời sống xã hội và cần thiết phải có luật để điều chỉnh. Trên cơ sở đó,

Chính phủ phải đi tìm nguyên nhân và đề xuất các chính sách, giải pháp lập pháp. Các

chính sách, giải pháp này phải được Chính phủ thông qua thể hiện sự đồng thuận của

Chính phủ nhằm định hướng cho việc soạn thảo dự án luật và hạn chế được những lợi

ích cục bộ được cài vào dự luật trong quá trình soạn thảo. Chính sách lập pháp một

khi được Chính phủ phê chuẩn sẽ chuyển cho Ban soạn thảo độc lập. Bằng kỹ năng

và chuyên môn nghiệp vụ của mình, Ban soạn thảo có trách nhiệm cụ thể hóa và

phiên dịch nội dung chính sách lập pháp thành các quy phạm pháp luật trong bản dự

thảo. Để đảm bảo tính chính xác trong việc cụ thể hóa các chính sách trong dự thảo

luật thì sau khi hoàn thành bản dự thảo, Ban soạn thảo phải gửi cho Chính phủ xem xét lần cuối cùng để quyết định có trình hay không bản dự thảo đó ra Quốc hội231.

Hai là, Quốc hội cần nghiên cứu và ban hành quy chế đấu thầu, thuê ngoài

trong việc phân tích, hoạch định, đánh giá chính sách lập pháp và trong việc soạn thảo

dự án luật. Như đã phân tích, Chính phủ tuy có nhiều ưu thế trong việc nắm bắt nhu cầu, hoạch định chính sách lập pháp và soạn thảo các dự án luật nhưng cũng tiềm ẩn nguy cơ cục bộ ngành, không khách quan. Vì vậy, để tránh sự lệ thuộc một chiều vào sự lập luận, phân tích chính sách cũng như các giải pháp quản lý mà Chính phủ gửi

gắm trong các dự thảo luật thì Quốc hội cần phải có nguồn thông tin độc lập để kiểm chứng, đối trọng. Để có nguồn thông tin độc lập, có chất lượng chuyên môn cao, Quốc hội cần huy động được trí tuệ của các nhà khoa học, các nhà nghiên cứu, các chuyên gia đang công tác tại các cơ quan nghiên cứu độc lập bên cạnh các cơ quan, tổ 231 Xem thêm Nguyễn Sĩ Dũng, Hoàng Minh Hiếu (2008), “Quy trình lập pháp Việt Nam: từ soạn thảo và xin ý kiến đến quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách”, tlđd, tr.8.

164

chức nghiên cứu có chức năng tham mưu cho Quốc hội, Chính phủ. Bằng cơ chế đấu

thầu, thuê ngoài thì Quốc hội có thể khuyến khích, huy động đội ngũ cộng tác viên,

nhà khoa học, các chuyên gia giỏi tham gia hoạch định chính sách lập pháp, phản biện chính sách lập pháp và tham gia soạn thảo các dự án luật. Tác giả cho rằng cần

giao việc soạn thảo một dự luật cho ít nhất hai cơ quan soạn thảo độc lập để có ít nhất

hai dự án luật. Có như thế mới phát huy tính cạnh tranh, tránh tình trạng độc quyền

trong việc soạn thảo dự án luật và tạo điều kiện cho Quốc hội có sự so sánh, đối chiếu

nhằm tìm kiếm một giải pháp lập pháp tối ưu.

Ba là, cần phải có cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong thực hiện quyền trình

sáng kiến pháp luật. Việt Nam cần tham khảo kinh nghiệm của các nước trong việc xây dựng bộ máy giúp việc cho các đại biểu Quốc hội. Với chế độ thư ký giúp việc

cho đại biểu Quốc hội và một cơ sở dữ liệu về các chuyên gia trong các lĩnh vực khác

nhau để có thể trợ giúp, tư vấn, cung cấp dịch vụ nghiên cứu cho các đại biểu Quốc

hội thực hiện sáng quyền lập pháp. Bộ máy giúp việc sẽ giúp các đại biểu Quốc hội

thu thập thông tin, tài liệu và các công việc hành chính sự vụ khác để các đại biểu

Quốc hội tập trung vào các vấn đề có tính chính sách vĩ mô của một chính khách. Bên

cạnh đó, các chuyên gia có uy tín trong các lĩnh vực sẽ tham mưu cho các đại biểu về

chính sách lập pháp, củng cố cơ sở khoa học cho các dự thảo luật mà đại biểu đệ trình.

Kinh phí cần thiết cho đại biểu trình dự án luật phải là những chi phí hợp lý cho việc

thu thập thông tin, tham vấn chính sách, lấy ý kiến chuyên gia, ứng dụng công nghệ, công sức soạn thảo biên tập và các hoạt động phục vụ khác232.

Thứ tƣ, về việc thẩm tra các dự án luật:

Một là, cần kiện toàn các quy định của pháp luật có liên quan đến hoạt động

thẩm tra các dự án luật như: chủ thể nào có quyền thẩm tra các dự án luật do Hội

đồng dân tộc hoặc các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội xây dựng dự thảo

(UBTVQH tự mình thẩm tra hay thành lập một Ủy ban lâm thời để thẩm tra); quy

định rõ về giá trị pháp lý của các báo cáo thẩm tra và chỉ nên gửi cho các đại biểu Quốc hội một báo cáo thẩm tra cuối cùng, đầy đủ, súc tích và chất lượng nhất; quy định rõ trường hợp nếu UBTVQH cho ý kiến thẩm tra mà các cơ quan trình dự án luật là Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao,… có ý kiến

khác thì UBTVQH được tự mình chỉnh lý dự án luật đó rồi trình Quốc hội quyết định cuối cùng…

Hai là, Quốc hội cần nghiên cứu và ban hành quy chế đấu thầu, thuê ngoài trong việc thẩm tra dự án luật để Quốc hội có nguồn thông tin độc lập, có chất lượng 232 Xem thêm Hoàng Văn Tú (2014), “Cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 1, tr.13.

165

chuyên môn cao và huy động được trí tuệ của các nhà khoa học, các nhà nghiên cứu,

các chuyên gia đang công tác tại các cơ quan nghiên cứu độc lập bên cạnh các cơ

quan, tổ chức nghiên cứu có chức năng tham mưu cho Quốc hội. Bằng cơ chế đấu thầu, thuê ngoài thì Quốc hội có thể khuyến khích, huy động đội ngũ cộng tác viên,

nhà khoa học, các chuyên gia giỏi tham gia hoạch định chính sách lập pháp, phản

biện chính sách lập pháp và tham gia thẩm tra các dự án luật. Tác giả cho rằng cần

giao việc soạn thảo một dự luật cho ít nhất hai cơ quan thẩm tra để có ít nhất hai báo

cáo thẩm tra độc lập. Có như thế mới phát huy tính cạnh tranh, tránh tình trạng độc quyền trong việc thẩm tra dự án luật và tạo điều kiện cho Quốc hội có sự so sánh, đối

chiếu nhằm tìm kiếm một giải pháp lập pháp tối ưu. Thứ năm, về việc thông qua và công bố luật:

Một là, trong giai đoạn thảo luận và thông qua dự luật thì Quốc hội nên tập

trung vào việc thẩm định các chính sách lập pháp, tức là xác định xem các chính sách

được thể hiện trong dự thảo có đảm bảo được lợi ích của cử tri hay không. Với ý

nghĩa đó, quá trình thảo luận ở Quốc hội không phải là sự lặp lại của việc phân tích,

tìm kiếm ra các giải pháp chính sách mà phải là việc chấp nhận hay không chấp nhận

hoặc chấp nhận ở mức độ nào các chính sách do Chính phủ đề xuất trên cơ sở xem

xét đến lợi ích của cử tri. Để thực hiện được điều này thì sự tương tác giữa các đại

biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội với các cử tri là yếu tố quan trọng nhất để

làm rõ mức độ tác động của các giải pháp lập pháp với người dân hoặc các cơ quan, tổ chức có liên quan233.

Hai là, tác giả cho rằng pháp luật nên quy định thời điểm mà Chủ tịch nước

công bố luật là chậm nhất 15 ngày “kể từ ngày kết thúc kỳ họp Quốc hội” thì sẽ phù

hợp hơn với thực tế hoạt động của Quốc hội và Chủ tịch nước ở nước ta hiện nay.

Thứ sáu, về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ:

Một là, về thẩm quyền “trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự

án khác trước Quốc hội” thì trong thực tế việc đề xuất chính sách và các giải pháp để cụ thể hóa chính sách đã và đang được Chính phủ thực hiện. Vấn đề cần làm rõ hiện nay là pháp luật phải có những quy định thể hiện rõ tính độc lập, chủ động, kiến tạo và khả năng hoạch định của Chính phủ xứng đáng với vị thế của một cơ quan “thực

hiện quyền hành pháp”: “Chính phủ phải là cơ quan có quyền chủ động về mặt hiến định trong việc hoạch định trên cơ sở pháp luật và chịu trách nhiệm trước nhân dân, trước Hiến pháp và pháp luật, chứ không chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và

233 Nguyễn Sĩ Dũng, Hoàng Minh Hiếu (2008), “Quy trình lập pháp Việt Nam: từ soạn thảo và xin ý kiến đến quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách”, tlđd, tr.10.

166 càng không thể chịu trách nhiệm trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội”234. Với tư cách là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ vừa có cơ hội, vừa có trách nhiệm

chủ động đề xuất chính sách lập pháp để Quốc hội quyết định việc luật hóa và bên cạnh đó, tiếp tục duy trì tính tích cực trong việc chuẩn bị, trình Quốc hội các dự án luật235. Từ những lập luận trên, tác giả cho rằng việc xác định phạm vi lập pháp của Quốc hội hiện nay là rất cần thiết: i). Ngoài phạm vi lập pháp của Quốc hội thì Chính

phủ được chủ động lập quy; ii). Trong phạm vi lập pháp của Quốc hội mà Quốc hội

vẫn chưa có điều kiện ban hành luật để điều chỉnh thì Quốc hội nên “ủy quyền lập pháp” cho Chính phủ thay vì “ủy quyền lập pháp” cho UBTVQH như hiện nay.

Hai là, về thẩm quyền “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền”: tác giả cho rằng

Hiến pháp và các đạo luật có liên quan nên quy định rõ những chính sách nào, trong

lĩnh vực nào là do Chính phủ hoạch định, xây dựng và tự mình quyết định, tự chịu

trách nhiệm trước nhân dân, trước Quốc hội mà không cần thông qua Quốc hội; còn

chính sách nào, trong lĩnh vực nào là do Chính phủ “hoạch định, xây dựng” và phải

được “Quốc hội” “biểu quyết thông qua” hay “phê chuẩn” (chứ không chỉ là “đề

xuất”, không cần trình cho “Ủy ban Thường vụ Quốc hội”, Quốc hội cũng không

“quyết định” chính sách quốc gia mà chỉ “biểu quyết thông qua” hay “phê chuẩn”

những chính sách đã được Chính phủ hoạch định và xây dựng).

Ba là, Hiến pháp chỉ nên quy định Quốc hội có quyền biểu quyết thông qua

(hoặc phê chuẩn) mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế -

xã hội của đất nước; chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; chính sách dân

tộc, chính sách tôn giáo, đối ngoại, quốc phòng, an ninh để làm sáng tỏ trách nhiệm,

sứ mạng và sự chủ động của Chính phủ trong việc hoạch định, kiến tạo và tìm ra giải

pháp cho những vấn đề có tính chất hành pháp nêu trên.

Bốn là, Hiến pháp chỉ nên quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ dưới

dạng chung nhất: i). Hoạch định, xây dựng chính sách và pháp luật (nên quy định rõ chính sách nào do Chính phủ tự quyết còn chính sách nào phải được Quốc hội phê chuẩn, thông qua); ii). Điều hành việc thực thi chính sách, pháp luật; iii). Quản lý nhà nước; iv). Cung ứng dịch vụ công.

- Nhóm các giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về sự phối hợp

giữa lập pháp và hành pháp:

234 Đào Trí Úc (2012), Về sự cần thiết và phạm vi sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Hồng Đức, tr.97. 235 Hoàng Thị Ngân (2014), “Các quy định về Chính phủ trong Hiến pháp và việc xây dựng luật có liên quan”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 9, tr.26.

167

Thứ nhất, phải có những giải pháp phân công rõ ràng, khoa học và hợp lý

giữa lập pháp và hành pháp. Đây chính là cơ sở tạo ra sự phối hợp nhịp nhàng và hiệu

quả giữa hai nhánh quyền lực này trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được phân công.

Thứ hai, Chính phủ cần thành lập một cơ quan chuyên soạn thảo văn bản luật,

nghị định độc lập trực thuộc Chính phủ. Các Bộ chuyên ngành chỉ làm nhiệm vụ

nghiên cứu và phân tích chính sách. Khi chính sách đã được Chính phủ phê chuẩn thì

sẽ được chuyển về cơ quan chuyên môn này để thể chế hóa thành pháp luật. Với mô hình này, tính chuyên nghiệp trong công tác soạn thảo văn bản sẽ giúp đảm bảo các

dự thảo luật, nghị định chính xác hơn, có tính khả thi hơn, đồng thời khắc phục được tình trạng “lợi ích ngành” trong các văn bản cũng như tính chịu trách nhiệm đối với

các dự thảo luật, nghị định liên quan đến nhiều chủ thể khác nhau. Nhanh chóng đào

tạo và xây dựng đội ngũ chuyên gia về soạn thảo văn bản pháp luật là một trong

những nhiệm vụ trọng tâm hiện nay. Bên cạnh đó, cần quy định cơ chế tuyển dụng

khách quan và có chế độ đãi ngộ xứng đáng để thu hút những người có đủ trình độ, năng lực và trách nhiệm làm việc trong các bộ phận soạn thảo văn bản236.

Thứ ba, các Bộ, cơ quan ngang bộ tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính

trong công tác soạn thảo, trình các dự án luật, pháp lệnh, triển khai thi hành luật,

pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi tiết; đề cao vai trò, tinh thần trách nhiệm

của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, xác định rõ trách nhiệm của tổ chức, cá

nhân, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị trong công tác xây

dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết, lấy kết quả thực hiện công tác này là một

trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ theo năm

công tác và theo nhiệm kỳ. Cần ban hành quy chế làm việc của đội ngũ cán bộ, công

chức khi tham gia vào các giai đoạn của quy trình ban hành luật, nghị định với nội

dung quy định rõ trách nhiệm cá nhân và kỷ luật nghiêm khi các dự thảo luật, nghị định của Chính phủ chưa đảm bảo chất lượng237.

- Nhóm các giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về sự kiểm soát

giữa lập pháp và hành pháp:

Thứ nhất, về xét báo cáo công tác:

Một là, pháp luật nên quy định thời hạn gửi báo cáo theo hướng sớm hơn hoặc bằng thời hạn gửi các dự án luật, pháp lệnh, tức là chậm nhất là 20 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội để đảm bảo các đại biểu Quốc hội có đủ thời gian nghiên 236 Thái Thị Tuyết Dung (2014), “Vai trò của Chính phủ trong quá trình ban hành và thực hiện các đạo luật của Quốc hội”, tlđd, số 9, tr.47. 237 Thái Thị Tuyết Dung (2014), “Vai trò của Chính phủ trong quá trình ban hành và thực hiện các đạo luật của Quốc hội”, tlđd, tr.47.

168

cứu các báo cáo của Chính phủ; pháp luật cần quy định bổ sung những chế tài đối với trường hợp không gửi báo cáo đúng thời hạn238.

Hai là, pháp luật cần quy định một mẫu chung cho các báo cáo của Chính phủ như: hình thức, nội dung, các phụ lục và cách trình bày báo cáo...; hoạt động thẩm tra

của Quốc hội đối với các báo cáo của Chính phủ cần được chú trọng để đảm bảo chất

lượng các báo cáo; cần phân công trước các đại biểu Quốc hội nghiên cứu và cho ý

kiến phản biện đối với các báo cáo của Chính phủ.

Thứ hai, về xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ: Một là, về lâu dài, tác giả cho rằng cần chuyển giao chức năng kiểm soát tính

hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật cho Tòa án vì Quốc hội không phải là cơ quan áp dụng pháp luật, không phải là cơ quan giải quyết những vụ việc cụ thể.

Trong thời điểm hiện nay, Quốc hội cần thành lập một cơ quan chuyên trách trực

thuộc Ủy ban Tư pháp để tham mưu, tư vấn cho Quốc hội trong việc kiểm soát cả tính

hợp hiến và tính hợp pháp trong các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Với

mô hình này, tính chuyên nghiệp trong công tác kiểm tra văn bản sẽ giúp đảm bảo

tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành.

Nhanh chóng đào tạo và xây dựng đội ngũ chuyên gia về kiểm tra văn bản là một

trong những nhiệm vụ trọng tâm hiện nay.

Hai là, pháp luật cần quy định rõ ràng tiêu chí để Quốc hội kiểm soát các văn

bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Theo đó, nội dung này cần thể hiện đúng tinh thần của tại Điều 163 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015239, tức là bao gồm cả bốn phương diện: nội dung, hình thức, thẩm quyền và sự thống nhất giữa các

văn bản do cùng một cơ quan ban hành. Hiến pháp nên xác định rõ ràng phạm vi lập

pháp của Quốc hội theo hướng quy định những vấn đề nào phải được luật định, ngoài

phạm vi này thì Chính phủ mới được lập quy.

Thứ ba, về thành lập Ủy ban lâm thời: cần thay đổi nhận thức theo hướng mục

đích thành lập Ủy ban lâm thời chủ yếu nhằm tác động đến hoạt động quản lý của Chính phủ để Chính phủ có trách nhiệm nhanh chóng đưa ra giải pháp xử lý vấn đề được điều tra, đồng thời phòng ngừa tình trạng thiếu trách nhiệm của Chính phủ trong việc điều hành quản lý đất nước. Điều này sẽ giúp việc đề xuất thành lập Ủy ban điều

tra có thể được chấp nhận, có tính khả thi hơn trong thực tế. Bên cạnh đó, pháp luật cần bổ sung thêm chủ thể có quyền yêu cầu và quyết định việc thành lập Ủy ban lâm thời theo hướng: khi xét thấy cần thiết, theo đề nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban

238 Nguyễn Mạnh Hùng, Trương Thị Minh Thùy (2018), “Kiểm soát của cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp ở Việt Nam”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 10, tr.27. 239 Bùi Thị Đào (2013), “Giám sát văn bản quy phạm pháp luật theo pháp luật hiện hành”, tlđd, tr.19.

169

của Quốc hội hoặc đại biểu Quốc hội, UBTVQH tự mình (lúc Quốc hội không họp)

hoặc trình Quốc hội (lúc Quốc hội họp) quyết định thành lập Ủy ban lâm thời để điều

tra về một vấn đề nhất định.

Thứ tƣ, về quyền chất vấn:

Một là, pháp luật nên bổ sung thêm quyền miễn trừ trách nhiệm cho các đại

biểu Quốc hội theo hướng: đại biểu Quốc hội không thể bị bắt giam, điều tra, truy tố và xét xử vì những lời nói hay biểu quyết khi thực hiện nhiệm vụ240. Bên cạnh đó, việc quy định quyền miễn trừ trách nhiệm thường kèm theo những điều kiện rất chặt chẽ về việc thực hiện quyền này như: thời điểm bắt đầu và kết thúc áp dụng quyền,

phạm vi áp dụng quyền, việc tước quyền, nguyên tắc phát biểu của đại biểu Quốc hội (phát biểu không được mang tính chỉ trích cá nhân, vi phạm quy tắc ứng xử của đại

biểu Quốc hội)… tránh tình trạng các đại biểu Quốc hội lạm dụng quyền này để vu

khống, chỉ trích các thành viên Chính phủ. Vì thế, nếu đại biểu Quốc hội lạm dụng

quyền này thì mặc dù họ có thể không phải chịu trách nhiệm pháp lý nhưng uy tín chính trị của họ có thể bị ảnh hưởng nghiêm trọng241.

Hai là, pháp luật nên quy định rõ nghị quyết chất vấn phải thể hiện được thái

độ hài lòng hay không của Quốc hội đối với việc trả lời chất vấn; nếu không được

Quốc hội hài lòng thì hậu quả là Quốc hội sẽ tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm đối với người bị chất vấn242.

Thứ năm, về lấy phiếu tín nhiệm: pháp luật nên quy định tổ chức lấy phiếu tín

nhiệm ba lần trong mỗi nhiệm kỳ Quốc hội: lần thứ nhất vào kỳ họp thường lệ thứ 3

nhằm mục đích đánh giá mức độ tín nhiệm, đưa ra lời cảnh báo của Quốc hội đối với

các thành viên Chính phủ sau hơn một năm hoạt động; lần thứ hai vào kỳ họp thường

lệ thứ 6 nhằm mục đích ghi nhận những nổ lực sửa sai và tiếp tục đưa ra lời cảnh báo;

lần thứ ba vào kỳ họp thường lệ thứ 9 nhằm mục đích ghi nhận những nổ lực sửa sai

và quy hoạch, chuẩn bị nhân sự cho khóa mới. Sau hai lần lấy phiếu tín nhiệm được

công bố công khai trước toàn dân vào năm 2013 và 2014, phương thức kiểm soát này đã được cử tri đánh giá là “có tác động tích cực đến hiệu quả quản lý điều hành và

240 Tuy nhiên, có một số ý kiến cho rằng, việc quy định quyền miễn trừ trách nhiệm của đại biểu Quốc hội là không cần thiết vì Hiến pháp và pháp luật hiện hành đã quy định về quyền bất khả xâm phạm của đại biểu Quốc hội. Nhưng cần lưu ý rằng, bản chất của hai quyền này khác nhau. Vì quyền bất khả xâm phạm nhằm ngăn chặn các hành vi bắt giam, truy tố đại biểu Quốc hội với các lý do không chính đáng. Còn quyền miễn trừ trách nhiệm nhằm đảm bảo quyền tự do bày tỏ chính kiến của đại biểu Quốc hội. Xem thêm: Hoàng Minh Hiếu (2011), “Bổ sung quy định về quyền miễn trừ trách nhiệm của đại biểu Quốc hội”, tlđd, tr.15. 241 Hoàng Minh Hiếu (2011), “Bổ sung quy định về quyền miễn trừ trách nhiệm của đại biểu Quốc hội”, tlđd, tr.15. 242 Nguyễn Mạnh Hùng, Trương Thị Minh Thùy (2018), “Kiểm soát của cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp ở Việt Nam”, tlđd, tr.33.

170 đến đời sống nhân dân”243. Vì vậy, phương thức này nên được tiếp tục thực hiện thường xuyên như “cơm phải ăn, nước phải uống để nuôi sống một cơ thể người”244, như “lời nhắc nhở” các quan chức về trách nhiệm của họ đối với “sứ mệnh” đang đảm trách245.

Thứ sáu, về bỏ phiếu tín nhiệm:

Một là, Hiến pháp nên quy định lại đúng tên gọi của quyền này là “bỏ phiếu bất tín nhiệm” hay “bỏ phiếu không tín nhiệm” thể hiện rõ đây là phương thức Quốc hội chủ động bày tỏ thái độ tín nhiệm hay không đối với các thành viên Chính phủ và bổ sung thêm cơ chế “bỏ phiếu tín nhiệm” cho phù hợp với quan điểm chung của các

nước trên thế giới. Hiến pháp nên quy định rõ ràng, cụ thể về đối tượng, điều kiện, trình tự và hậu quả pháp lý của bỏ phiếu bất tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm để tránh tình trạng “những quy định của Hiến pháp bị vô hiệu bởi luật”246. Về đối tượng bỏ phiếu tín nhiệm và bất tín nhiệm, Hiến pháp nên tập trung vào việc Quốc hội bỏ phiếu

tín nhiệm và bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với cách thành viên của Chính phủ và bổ sung

thêm trường hợp Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với tập

thể Chính phủ.

Hai là, về điều kiện bỏ phiếu tín nhiệm, pháp luật hiện hành cần có những quy

định cụ thể về việc thu thập kiến nghị của ít nhất hai mươi phần trăm tổng số đại biểu

Quốc hội về việc bỏ phiếu tín nhiệm. Theo đó, đã có nhiều phương án được đề xuất:

khi có ý kiến bỏ phiếu tín nhiệm của một đại biểu Quốc hội thì Quốc hội phải phát phiếu lấy ý kiến của các đại biểu Quốc hội khác247 hay đại biểu Quốc hội có quyền thu thập chữ ký của các đại biểu Quốc hội khác để đạt được tỷ lệ trên248… Tác giả đồng ý với quan điểm cho rằng pháp luật nên quy định thủ tục này theo hướng: khi có

ý kiến chính thức của đại biểu Quốc hội về việc bỏ phiếu tín nhiệm thì vấn đề này sẽ

được đưa ra thảo luận tại Quốc hội. Sau đó, các đại biểu Quốc hội sẽ được phát phiếu

để lấy ý kiến có đồng ý bỏ phiếu tín nhiệm hay không. Nếu đạt tỷ lệ quy định thì sẽ

243 Phát biểu của nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Lê Thị Nga. Xem thêm: Chỉ lấy phiếu tín nhiệm một lần là tước quyền sửa sai của cán bộ, http://dantri.com.vn/xa-hoi/chi-lay-phieu-tin-nhiem-1-lan-la-tuoc-quyen- sua-sai-cua-can-bo-1417119124.htm, (truy cập ngày 21/01/2018). 244 Phát biểu của nguyên đại biểu Quốc hội Nguyễn Thị Khá. Xem thêm: Lấy phiếu tín nhiệm lãnh đạo phải đảm bảo khách quan, công khai, http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/TT_TINLAPPHAP/V, (truy cập ngày 21/01/2018). 245 Trương Thị Minh Thùy (2018), “Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp ở Việt Nam”, tlđd, tr.71. 246 Nguyễn Thị Kim Chung, Nguyễn Thị Hồng (2012), “Sửa đổi Hiến pháp về tổ chức và hoạt động của Quốc hội - nhìn từ hoạt động chất vấn của đại biểu Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 15, tr.12. 247 Phát biểu của TS. Nguyễn Sĩ Dũng. Xem thêm: Lấy phiếu tín nhiệm: sửa cho thực chất, http://tuoitre.vn/tin/chinh-tri-xa-hoi/20140224/lay-phieu-tin-nhiem-sua-cho-thuc-chat/595122.html, (truy cập ngày 09/08/2017). 248 Vũ Văn Nhiêm (2004), “Bỏ phiếu tín nhiệm: Bàn về thủ tục khả thi”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5, tr.4.

171 đưa chức danh đó ra bỏ phiếu tín nhiệm249. Về hậu quả pháp lý của bỏ phiếu tín nhiệm, pháp luật nên quy định: người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm thì phải từ chức250.

Thứ bảy, về cơ chế bãi nhiệm Thủ tướng và phê chuẩn cách chức các thành

viên khác của Chính phủ: Hiến pháp và pháp luật nên tập trung quy định việc Quốc

hội bỏ phiếu bất tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm Chính phủ cho thật hiệu quả và khả

thi để làm cơ sở cho các thành viên Chính phủ từ chức hoặc Quốc hội miễn nhiệm các

thành viên Chính phủ. Nếu các thành viên Chính phủ có dấu hiệu tội phạm thì chuyển cho cơ quan tư pháp xử lý theo đúng trình tự, thủ tục tố tụng.

Thứ tám, các giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về sự kiểm soát của hành pháp đối với lập pháp: để việc phân công và kiểm soát quyền lực được cân bằng

hơn, nhằm phòng ngừa sự lạm quyền và tha hóa quyền lực thì phải sửa đổi, bổ sung

Hiến pháp để làm rõ ràng hơn, hoàn thiện tốt hơn sự phân công cân bằng và kiểm soát

quyền lực nhà nước. Cần xây dựng chế định Nguyên thủ quốc gia thực quyền nắm

hành pháp theo mô hình chính thể cộng hòa hỗn hợp và tiến hành nhất thể hóa chức

danh Tổng Bí thư của Đảng đồng thời là Chủ tịch nước. Để Nguyên thủ quốc gia thực

sự là một mắt xích có khả năng điều hòa, phối hợp, nối kết hoạt động giữa Quốc hội

với Chính phủ thông qua các quyền cơ bản: i). Cần nghiên cứu trao cho Nguyên thủ

quốc gia được quyền phủ quyết lựa chọn, phủ quyết mềm, quyền yêu cầu bảo hiến đối

với dự thảo luật của Quốc hội; ii). Cần nghiên cứu trao cho Nguyên thủ quốc gia

quyền đề nghị Quốc hội xem xét lại việc tín nhiệm, bất tín nhiệm đối với các thành

viên Chính phủ, tập thể Chính phủ; iii). Cần nghiên cứu trao cho Nguyên thủ quốc gia

quyền đề nghị Quốc hội xem xét lại việc thông qua các chính sách quan trọng quốc

gia; iv). Nghiên cứu trao cho Nguyên thủ quốc gia quyền đề xuất với Quốc hội hoặc

quyết định việc trưng cầu dân ý đối với một dự luật hoặc một chính sách quốc gia; v).

Cần nghiên cứu xây dựng quy chế báo cáo công tác và chịu trách nhiệm của Quốc hội

trước cử tri, trước Nhân dân;…

KẾT LUẬN CHƢƠNG 4

Phân công hợp lý, rõ ràng; phối hợp nhịp nhàng và kiểm soát chéo lẫn nhau

giữa lập pháp và hành pháp là sự tiến bộ về khoa học và nghệ thuật cầm quyền, là một bước tiến của văn minh nhân loại về quyền lực nhà nước và cũng là những thành tựu lý luận quan trọng mà Đảng và Nhà nước ta đã đề ra trong quá trình xây dựng Nhà

249 Trương Thị Minh Thùy (2018), “Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp ở Việt Nam”, tlđd, tr.72. 250 Nguyễn Mạnh Hùng, Trương Thị Minh Thùy (2018), “Kiểm soát của cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp ở Việt Nam”, tlđd, tr.37.

172

nước pháp quyền XHCN. Quan điểm hoàn thiện các quy định của pháp luật về mối

quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở Việt Nam là phải tiếp thu những tinh hoa và giá

trị phổ biến của nhân loại nhưng phải tính đến điều kiện, hoàn cảnh đặc thù của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam và phải đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản

Việt Nam. Xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN theo nguyên tắc phân công, phối

hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước là một quá trình nghiên cứu nghiêm túc,

thận trọng, là thành tựu lý luận mà Đảng ta đã đúc kết và đề ra. Do đó, việc hoàn

thiện các quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp phải quán triệt và thể hiện một cách sâu sắc, toàn diện những thành tựu lý luận và đường

lối, chủ trương của Đảng trong tiến trình đổi mới và hội nhập.

Trên cơ sở đó, tác giả đã đề xuất những giải pháp tổng thể và cụ thể để hoàn

thiện các quy định của pháp luật về sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực

giữa lập pháp và hành pháp nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền

XHCN ở Việt Nam hiện nay. Theo đó, muốn xây dựng thành công mô hình Nhà nước

pháp quyền XHCN Việt Nam thì trước hết cần quán triệt quan điểm quyền lực nhà

nước phải thống nhất ở Nhân dân và chính Nhân dân bằng Hiến pháp mới phân công

cho Quốc hội thực hiện quyền lập pháp và Chính phủ thực hiện quyền hành pháp.

Cùng với việc thống nhất nhận thức vấn đề này thì tất yếu phải chuyển quyền lập hiến

từ Quốc hội về cho Nhân dân. Bên cạnh đó, việc lựa chọn mô hình chính thể cộng hòa

hỗn hợp và nhất thể hóa chức danh Tổng Bí thư của Đảng đồng thời là Chủ tịch nước

để xây dựng một chế định Nguyên thủ quốc gia thực quyền, nắm hành pháp, có khả

năng kiểm soát Quốc hội là những giải pháp cơ bản, mang tính vĩ mô, có ý nghĩa

quyết định trong việc hoàn thiện mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đáp ứng

yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta. Trên nền tảng các giải

pháp tổng thể, tác giả đã đề ra các nhóm giải pháp cụ thể để hoàn thiện quy định của

pháp luật về sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa lập pháp và hành

pháp nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay. Các giải pháp này phải được tiến hành một cách đồng bộ với một quyết tâm cao trong hệ thống chính trị dưới sự lãnh đạo của Đảng thì sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp mới đáp ứng được yêu cầu xây dựng Nhà nước

pháp quyền XHCN Việt Nam.

173

KẾT LUẬN

Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền nói chung

và Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam nói riêng mặc dù có những yêu cầu khác nhau nhưng tựu chung lại mối quan hệ này phải được xây dựng theo nguyên tắc phân

quyền hay phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực. Sự phân công quyền lực giữa

lập pháp và hành pháp phải thật sự rõ ràng, trọn vẹn, hợp lý thì sự phối hợp mới thật

sự nhịp nhàng và sự kiểm soát quyền lực mới hiệu quả và đạt yêu cầu. Phân công,

phối hợp và kiểm soát quyền lực là yêu cầu cốt lõi, cơ bản của tất cả mô hình Nhà nước pháp quyền trong lịch sử tư tưởng chính trị - pháp lý của nhân loại. Chính sự

phân công, phối hợp giữa lập pháp và hành pháp là tiền đề, là cơ sở cho sự kiểm soát chéo giữa hai nhánh quyền lực. Còn phối hợp và kiểm soát giữa hai nhánh quyền lực

là điều kiện để đảm bảo quyền lực luôn được thống nhất trên cơ sở phân công. Chính

sự phân công rõ ràng, sự phối hợp nhịp nhàng và sự kiểm soát chéo giữa lập pháp và

hành pháp đã kiến tạo được một cơ quan lập pháp thận trọng, thấu đáo và một cơ

quan hành pháp độc lập, quyết đoán, trách nhiệm. Đó là những phẩm chất cần phải có

của lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền.

Ở châu Âu lục địa với truyền thống đề cao vai trò của cơ quan lập pháp nên

Nghị viện luôn có ưu thế hơn so với các cơ quan khác. Vậy nên ở các quốc gia này,

người ta không áp dụng cứng nhắc học thuyết phân quyền mà có sự thay đổi cho phù

hợp theo hướng “mềm hóa” đi học thuyết phân quyền. Đảm bảo cho Nghị viện luôn

đóng vai trò “nổi trội” hơn trong tam giác phân quyền. Ở Mỹ lại khác, do sớm không

đi theo lý thuyết “Nghị viện tối cao” nên người Mỹ đã xây dựng cho riêng mình một

mô hình tổ chức bộ máy nhà nước có sự phân công rành mạch, phối hợp và kiểm soát

lẫn nhau giữa các cơ quan, không cơ quan nào được đặt cao hơn cơ quan nào. Từ đó

tạo ra mô hình phân quyền cứng rắn được xem là “gần gũi” nhất với học thuyết phân

quyền. Còn ở Pháp, do các nhà lập hiến lo sợ sự độc tài của Tổng thống và sự lạm

quyền của Nghị viện nên phải tổ chức bộ máy nhà nước theo kiểu kết hợp giữa mô hình phân quyền mềm dẻo và phân quyền cứng rắn, ngày càng đề cao vai trò của hành pháp để giữ cho đời sống chính trị quốc gia luôn ổn định. Về mặt lý thuyết thì mỗi mô hình chính thể đều có những khuôn mẫu pháp lý kinh điển nhưng khi nghiên

cứu mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các mô hình chính thể phải đặt những khuôn mẫu pháp lý kinh điển trong mối quan hệ biện chứng với các yếu tố không gian, thời gian và con người cụ thể.

Trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Hiến pháp 1946 là bản Hiến pháp đã thể hiện tư tưởng pháp quyền một cách rõ nét. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp 1946 được xây dựng trên cơ sở áp dụng những nguyên lý cơ bản của học

174

thuyết phân quyền để hình thành cơ chế kiểm soát quyền lực giữa lập pháp với hành

pháp. Trên cơ sở vận dụng một cách sáng tạo học thuyết phân chia quyền lực vào

hoàn cảnh thực tế ở nước ta lúc bấy giờ, Hiến pháp 1946 đã tạo ra chính thể cộng hòa lưỡng tính - một chể cộng hòa rất mới mẻ và độc đáo. Bên cạnh đó, việc xây dựng

mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp 1946 còn phản ánh rõ nét

văn hóa truyền thống tốt đẹp của nước ta. Do hoàn cảnh lịch sử và chịu ảnh hưởng

của tư duy tập quyền xã hội chủ nghĩa nên vấn đề hành pháp kiểm soát lập pháp vốn

đã được đề cập trong Hiến pháp 1946 nhưng không được kế thừa trong Hiến pháp 1959, đặc biệt là trong Hiến pháp 1980. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm

2001) và Hiến pháp 2013, với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền và tư duy phân công, phối hợp quyền lực đã thay đổi cho tư duy tập quyền xã hội chủ nghĩa - đã

đặt cơ sở pháp lý quan trọng cho việc kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung, kiểm

soát lập pháp nói riêng. Trong Luận án này, tác giả đã chỉ ra khá nhiều bất cập từ việc

phân công đến phối hợp và cả sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp ở nước ta hiện

nay. Phân công quyền lực không hợp lý, không rõ ràng thì sự phối hợp sẽ không nhịp

nhàng và tất yếu là sự kiểm soát sẽ không có hiệu quả. Trên cơ sở đó, tác giả đã đề

xuất những giải pháp tổng thể và cụ thể để hoàn thiện quy định của pháp luật về sự

phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa lập pháp và hành pháp nhằm đáp

ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay, cụ thể là:

Thứ nhất, các giải pháp tổng thể, vĩ mô bao gồm:

Một là, phải có sự nhận thức đúng đắn, đầy đủ và thống nhất nguyên tắc:

“Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các

cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Trên cơ sở

nhận thức đúng đắn và đầy đủ nguyên tắc này thì tất yếu phải chuyển quyền lập hiến

từ Quốc hội về cho Nhân dân. Để đảm bảo yêu cầu phối hợp quyền lực giữa lập pháp

và hành pháp thì một mặt phải có những giải pháp phân công rõ ràng, hợp lý giữa lập

pháp và hành pháp nhưng mặt khác, cần ban hành quy chế làm việc của đội ngũ cán bộ, công chức khi tham gia vào các giai đoạn của quy trình lập pháp, hành pháp với nội dung quy định rõ trách nhiệm cá nhân và kỷ luật nghiêm khi các công việc được phân công chưa đảm bảo tiến độ, chất lượng và hiệu quả. Các phương thức kiểm soát

lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp tuy không đến mức đối trọng nhau gay gắt để tranh giành hay loại trừ nhau nhưng chí ít phải rõ ràng, pháp lý, mang tính xây dựng giúp cho các cơ quan lập pháp, hành pháp hoạt động hiệu quả hơn, ngăn ngừa tối đa tình trạng lạm quyền, sai quyền, tha hóa quyền lực.

Hai là, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp phải được thiết kế rõ nét theo một mô hình chính thể phù hợp đã được lựa chọn trước. Theo đó, tác giả cho rằng

175

chính thể cộng hòa hỗn hợp là sự lựa chọn hợp lý để thiết kế mối quan hệ giữa lập

pháp và hành pháp ở nước ta. Nếu chọn mô hình chính thể cộng hòa hỗn hợp thì trước

hết phải thiết kế lại chế định Chủ tịch nước - Nguyên thủ quốc gia tập trung vào ba vấn đề chính sau đây: i). Về cách thức thành lập: trong tình hình hiện nay nên để

Quốc hội bầu Chủ tịch nước trong số các đại biểu Quốc hội với tỷ lệ ít nhất 2/3 tổng

số đại biểu Quốc hội đồng ý. ii). Về vị trí, vai trò của Chủ tịch nước: vừa là người

đứng đầu Nhà nước, vừa đứng đầu Chính phủ chia sẻ quyền hành pháp với Thủ tướng.

iii). Trong mối quan hệ với Quốc hội: nghiên cứu trao cho Chủ tịch nước một số quyền kiểm soát Quốc hội. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu và bổ sung cơ chế để Quốc

hội luận tội, phế truất hoặc tham gia vào quy trình luận tội, phế truất Chủ tịch nước.

Ba là, đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đảm bảo xây dựng một Quốc hội thận

trọng, thấu đáo, thực quyền trong việc thông qua luật, chính sách và giám sát hành

pháp; một Chính phủ có khả năng kiến tạo trong việc hoạch định chính sách, mạnh

mẽ trong việc điều hành quản lý và dám chịu trách nhiệm. Cần sớm ban hành một đạo

luật để thể chế hóa sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa Đảng với Nhà nước nói

chung; giữa Đảng với Quốc hội, Chính phủ nói riêng. Tiến hành nhất thể hóa chức

danh Tổng Bí thư đồng thời là Chủ tịch nước để xây dựng một chế định Nguyên thủ

quốc gia thực quyền, là một mắt xích có vai trò điều hòa, phối hợp, nối kết hoạt động

giữa Đảng với Quốc hội, giữa Đảng với Chính phủ và giữa Quốc hội với Chính phủ.

Thứ hai, các giải pháp cụ thể bao gồm:

Một là, nhóm các giải pháp cụ thể hoàn thiện quy định của pháp luật về sự phân

công giữa lập pháp và hành pháp: Hiến pháp nên quy định Quốc hội có quyền quyết

định thông qua các đạo luật thay vì quy định Quốc hội làm luật như hiện nay; cần

phân định rõ phạm vi lập pháp của Quốc hội; cần đổi mới quy trình làm luật từ soạn

thảo, xin ý kiến sang quy trình quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định

chính sách; Quốc hội cần nghiên cứu và ban hành quy chế đấu thầu, thuê ngoài trong

việc phân tích, hoạch định, đánh giá chính sách lập pháp và trong việc soạn thảo dự án luật, thẩm tra dự án luật; cần phải có cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật; trong giai đoạn thảo luận và thông qua dự luật thì Quốc hội nên tập trung vào việc thẩm định các chính sách lập pháp, tức là xác

định xem các chính sách được thể hiện trong dự thảo có đảm bảo được lợi ích của cử tri hay không; Hiến pháp chỉ nên quy định Quốc hội có quyền biểu quyết thông qua (hoặc phê chuẩn) mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo, đối ngoại, quốc phòng, an ninh để làm sáng tỏ trách nhiệm, sứ mạng và sự chủ động của Chính phủ trong việc hoạch định, kiến tạo và tìm ra giải

176

pháp cho những vấn đề có tính chất hành pháp nêu trên; Hiến pháp chỉ nên quy định

nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ dưới dạng chung nhất: i). Hoạch định, xây dựng

chính sách và pháp luật (nên quy định rõ chính sách nào do Chính phủ tự quyết còn chính sách nào phải được Quốc hội phê chuẩn, thông qua); ii). Điều hành việc thực

thi chính sách, pháp luật; iii). Quản lý nhà nước; iv). Cung ứng dịch vụ công…

Hai là, nhóm các giải pháp cụ thể hoàn thiện quy định của pháp luật về sự phối

hợp giữa lập pháp và hành pháp: phải có những giải pháp phân công rõ ràng, khoa

học và hợp lý giữa lập pháp và hành pháp. Đây chính là cơ sở tạo ra sự phối hợp nhịp nhàng và hiệu quả giữa hai nhánh quyền lực này trong việc thực hiện chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn được phân công; Chính phủ cần thành lập một cơ quan chuyên soạn thảo văn bản luật, nghị định độc lập trực thuộc Chính phủ, đào tạo và xây dựng

đội ngũ chuyên gia về soạn thảo văn bản pháp luật là một trong những nhiệm vụ trọng

tâm hiện nay; các Bộ, cơ quan ngang bộ tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính

trong công tác soạn thảo, trình các dự án luật, pháp lệnh, triển khai thi hành luật,

pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi tiết;...

Ba là, nhóm các giải pháp cụ thể hoàn thiện quy định của pháp luật về sự kiểm

soát giữa lập pháp và hành pháp: pháp luật nên quy định thời hạn gửi báo cáo của

Chính phủ cho các đại biểu Quốc hội theo hướng sớm hơn hoặc bằng thời hạn gửi các

dự án luật, pháp lệnh, tức là chậm nhất là 20 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc

hội và cần quy định một mẫu chung cho các báo cáo của Chính phủ. Về lâu dài, tác

giả cho rằng cần chuyển giao chức năng kiểm soát văn bản quy phạm pháp luật cho

Tòa án; trong thời điểm hiện nay, Quốc hội cần thành lập một cơ quan chuyên trách

trực thuộc Ủy ban Tư pháp để tham mưu, tư vấn cho Quốc hội trong việc kiểm soát

văn bản của Chính phủ; pháp luật cần quy định rõ ràng tiêu chí để Quốc hội kiểm soát

các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Cần thay đổi nhận thức theo hướng

mục đích thành lập Ủy ban lâm thời chủ yếu nhằm tác động đến hoạt động quản lý

của Chính phủ để Chính phủ có trách nhiệm nhanh chóng đưa ra giải pháp xử lý vấn đề được điều tra, đồng thời phòng ngừa tình trạng thiếu trách nhiệm của Chính phủ trong việc điều hành quản lý đất nước; pháp luật cần bổ sung thêm chủ thể có quyền yêu cầu và quyết định việc thành lập Ủy ban lâm thời theo hướng: khi xét thấy cần

thiết, theo đề nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội hoặc đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội tự mình (lúc Quốc hội không họp) hoặc trình Quốc hội (lúc Quốc hội họp) quyết định thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra về một vấn đề nhất định.

Pháp luật nên bổ sung thêm quyền miễn trừ trách nhiệm cho các đại biểu Quốc hội theo hướng: đại biểu Quốc hội không thể bị bắt giam, điều tra, truy tố và xét xử vì

177

những lời nói hay biểu quyết khi thực hiện nhiệm vụ; pháp luật nên quy định rõ nghị

quyết chất vấn phải thể hiện được thái độ hài lòng hay không của Quốc hội đối với

việc trả lời chất vấn, nếu không được Quốc hội hài lòng thì hậu quả là Quốc hội sẽ tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm đối với người bị chất vấn. Pháp luật nên quy định tổ

chức lấy phiếu tín nhiệm ba lần trong mỗi nhiệm kỳ Quốc hội; Hiến pháp nên quy

định rõ ràng, cụ thể về đối tượng, điều kiện, trình tự và hậu quả pháp lý của bỏ phiếu

bất tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm để tránh tình trạng “những quy định của Hiến

pháp bị vô hiệu bởi luật”; về đối tượng bỏ phiếu tín nhiệm và bất tín nhiệm, Hiến pháp nên tập trung vào việc Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu bất tín nhiệm

đối với cách thành viên của Chính phủ và bổ sung thêm trường hợp Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với tập thể Chính phủ; về điều kiện bỏ

phiếu tín nhiệm, pháp luật nên quy định thủ tục này theo hướng: khi có ý kiến chính

thức của đại biểu Quốc hội về việc bỏ phiếu tín nhiệm thì vấn đề này sẽ được đưa ra

thảo luận tại Quốc hội, sau đó, các đại biểu Quốc hội sẽ được phát phiếu để lấy ý kiến

có đồng ý bỏ phiếu tín nhiệm hay không, nếu đạt tỷ lệ quy định thì sẽ đưa chức danh

đó ra bỏ phiếu tín nhiệm, về hậu quả pháp lý của bỏ phiếu tín nhiệm, pháp luật nên

quy định: người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội

bỏ phiếu không tín nhiệm thì phải từ chức. Bên cạnh đó, Hiến pháp và pháp luật nên

xây dựng cơ chế để Chính phủ kiểm soát Quốc hội: i). Cần nghiên cứu trao cho

Nguyên thủ quốc gia được quyền phủ quyết lựa chọn, phủ quyết mềm, quyền yêu cầu

bảo hiến đối với dự thảo luật của Quốc hội; ii). Cần nghiên cứu trao cho Nguyên thủ

quốc gia quyền đề nghị Quốc hội xem xét lại việc tín nhiệm, bất tín nhiệm đối với các

thành viên Chính phủ, tập thể Chính phủ; iii). Cần nghiên cứu trao cho Nguyên thủ

quốc gia quyền đề nghị Quốc hội xem xét lại việc thông qua các chính sách quan

trọng quốc gia; iv). Nghiên cứu trao cho Nguyên thủ quốc gia quyền đề xuất với

Quốc hội hoặc quyết định việc trưng cầu dân ý đối với một dự luật hoặc một chính

sách quốc gia; v). Cần nghiên cứu xây dựng quy chế báo cáo công tác và chịu trách nhiệm của Quốc hội trước cử tri, trước Nhân dân;…

Các giải pháp này phải được tiến hành một cách đồng bộ với một quyết tâm cao trong hệ thống chính trị dưới sự lãnh đạo của Đảng thì sự phân công, phối hợp và

kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp mới đáp ứng được yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Với mong muốn hoàn thiện hơn nữa các quy định của Hiến pháp và pháp luật về phân công, phối hợp và kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp ở nước ta hiện nay, tác giả hy vọng Luận án sẽ là nguồn thông tin tham khảo bổ ích để các nhà lập hiến, lập pháp tiếp tục xây dựng, hoàn thiện mối quan hệ này nhằm đáp ứng được yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.

NHỮNG CÔNG TRÌNH LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ CÔNG BỐ

1. Nguyễn Mạnh Hùng (2011), Nhân tố pháp quyền trong Hiến pháp 1946 và những giá trị cần kế thừa, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 7.

2. Nguyễn Mạnh Hùng (2011), Kiểm soát lập pháp với việc bảo đảm quyền con

người, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 2.

3. Nguyễn Mạnh Hùng (2011), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến

pháp 1946, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 4. 4. Nguyễn Mạnh Hùng (2013), Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong lịch

sử lập hiến Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 9. 5. Trƣơng Đắc Linh - Nguyễn Mạnh Hùng (2013), Những điểm mới cơ bản của

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam 2013, Tạp chí Khoa học pháp

lý, số 6.

6. Nguyễn Mạnh Hùng (2014), Những điểm mới của Chương “Chính phủ” trong

Hiến pháp 2013 và việc triển khai thi hành, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 2.

7. Nguyễn Mạnh Hùng - Võ Hồng Tú (2016), Điểm mới trong Hiến pháp 2013 về

phân công quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp, Tạp chí Nghiên cứu lập

pháp, số 6.

8. Nguyễn Mạnh Hùng - Trƣơng Thị Minh Thùy (2018), Kiểm soát của cơ quan

lập pháp đối với cơ quan hành pháp ở Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và Pháp Luật, số

10.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

A. Văn iện của Đảng và Văn bản pháp luật

* Văn iện của Đảng 1. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã

hội (năm 1991, phát triển, bổ sung năm 2011).

2. Đảng cộng sản Việt Nam (1995-1996), Văn kiện Đảng toàn tập, Tập

8, Nxb. Chính trị quốc gia.

3. Đảng cộng sản Việt Nam (1986), Văn kiện Đảng về kháng chiến

chống thực dân Pháp, Tập 1 (1945-1950), Nxb. Sự thật.

4. Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn

quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội.

5. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện đại hội đại biểu toàn

quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia.

6. Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn

quốc lần thứ XII, Nxb. Chính trị quốc gia.

Hiến pháp Hợp chúng quốc Hoa Kỳ 1787.

Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức 1949.

* Văn bản pháp luật 7. 8. 9. Hiến pháp Nhật Bản 1946. 10. Hiến pháp Cộng hòa Pháp 1958. 11. Hiến pháp Liên bang Nga 1993. 12. Hiến pháp nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa 1946. 13. Hiến pháp nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa 1959. 14. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam 1980. 15. Hiến pháp năm nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam 1992

(sửa đổi, bổ sung năm 2001).

Luật Tổ chức Quốc hội 2014. Luật Tổ chức Chính phủ 2015.

16. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam 2013. 17. 18. 19. 20. Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015.

21. Nghị quyết số 85/2014/QH13 ngày 28 tháng 11 năm 2014 của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do

Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn.

22. Nội quy kỳ họp Quốc hội (Ban hành kèm theo Nghị quyết

102/2015/QH13 ngày 24 tháng 11 năm 2015).

23. Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội (Ban hành kèm theo Nghị quyết số 08/2002/QH11 của Quốc hội khóa XI, Kỳ họp

thứ hai).

24. Quy chế hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội (Ban hành kèm theo Nghị quyết số 27/2004/QH11 của Quốc hội khóa XI, Kỳ họp thứ năm).

B. Tài liệu tham khảo

* Nƣớc ngoài: 25. Bates.V.B, Bates.M, Walker.C: Legal Studies for Victoria, Volume

II, Second Edition Butterworths.

26. Nguyễn Cảnh Bình (2003), dịch và giới thiệu, Hiến pháp Mỹ được

làm ra như thế nào, Nxb. Thế giới.

27. Alex N. Dragnich (1964), Những đại chính thể ở châu Âu, Sài Gòn. 28. Roger H. Davidson và Walter J. Oleszek (2002), Người dịch: Trần Xuân Danh, Trần Xuân Giang, Minh Long, Quốc hội và các thành viên, Nxb.

Chính trị quốc gia.

29. Nhiều tác giả (2012), Người dịch: Nguyễn Đăng Dung, Phạm Hồng Thái, Vũ Công Giao, Về pháp quyền và chủ nghĩa hợp hiến - Một số tiểu luận của

các học giả nước ngoài, Nxb. Lao động xã hội.

30. Bryan A.Garner (Editor in Chief), Black’s Law Dictionary, 7th

Edition (West Group Publishing, St. Paul, 1999).

31. Andre Kaiser, “Executive Power” in Keith Dowding (ed.),

Encyclopedia of Power (London: Sage, 2011).

32. V.I. Lênin (1976): Tuyển tập (tập 34), Nxb. Tiến bộ Matxcơva. 33.

Federick George Marcham, A constitutional history of Modern England, 1485 to the present. Harper and Row, Publishers New York, Evanston

and London.

34. Các Mác và Ph.Ăngghen (1981): Tuyển tập (tập 2), Nxb. Sự thật.

35. Các Mác và Ph.Ăngghen (1993): Toàn tập, tập 5, Nxb. Chính trị

John Stuart Mill (2005), Luận về tự do, Nxb. Chính trị Quốc gia Hồ

quốc gia. 36. Chí Minh. 37. John Stuart Mill (2008), Người dịch: Nguyễn Văn Trọng, Bùi Văn

Nam Sơn, Chính thể đại diện, Nxb. Tri thức.

38. Montesquieu, The Spirit of the Laws, Translated by Thomas Nugent,

New York Hafner Publishing Company 1949.

39. Montesquieu (1996) - Tinh thần pháp luật - Người dịch: Hoàng

Thanh Đạm, Nxb. Giáo dục.

40. Clinton Rossiter (1972), Người dịch: Hoàng Mịch Điền, Trần Thái Chân, Đảng phái và chính trị ở Hoa Kỳ (Parties and politics in American), Nxb.

Jean Jacques Rousseau (1996), Bàn về khế ước xã hội, Bản dịch của Tủ sách Kim Văn. 41.

Hoàng Thanh Đạm, Nxb. TP. Hồ Chí Minh.

42. K.C. Wbeace (1962), Modern constitution - Hiến pháp tân tiến, Nxb.

Luân Đôn.

*Trong nƣớc

Giáo trình, sách chuyên khảo:

 43. Vũ Hồng Anh (2001), Tổ chức và hoạt động của Nghị viện ở một số

nước trên thế giới, Nxb. Chính trị quốc gia.

44. Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2012), Một số

vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới, Nxb. Chính trị quốc gia.

45. Nguyễn Văn Bông (1967), Luật Hiến pháp và chính trị học, Nxb. Sài

Gòn.

46. Lê Đình Chân (1975), Luật Hiến pháp khuôn mẫu dân chủ, Nxb. Sài

Gòn.

47. Lê Đình Chân (1975), Luật Hiến pháp và các định chế chánh trị,

Nxb. Sài Gòn.

48. Nguyễn Đăng Dung (1997), Luật Hiến pháp nước ngoài, Nxb. Đồng

Nai.

49. Nguyễn Đăng Dung (Chủ biên) (2001), Giáo trình Luật Hiến pháp

của các nước tư bản, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội.

50. Nguyễn Đăng Dung (2001), Luật Hiến pháp đối chiếu, Nxb. Thành

phố Hồ Chí Minh.

51. Nguyễn Đăng Dung (2002), “Thử bàn lại học thuyết phân chia

quyền lực”, Hiến pháp và bộ máy nhà nước, Nxb. Giao thông vận tải.

52. Nguyễn Đăng Dung (2004), Sự hạn chế quyền lực nhà nước, Nxb.

Đại học quốc gia Hà Nội.

53. Nguyễn Đăng Dung (2004), Tính nhân bản của Hiến pháp và bản

tính của các cơ quan nhà nước, Nxb. Tư pháp.

54. Nguyễn Đăng Dung (2007), Quốc hội Việt Nam trong Nhà nước

pháp quyền, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội.

55. Nguyễn Đăng Dung (2007), Ý tưởng về một Nhà nước chịu trách

nhiệm, Nxb. Đà Nẵng.

56. Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Chu Dương (2007), Lược giải tổ chức

bộ máy nhà nước của các quốc gia, Nxb. Tư pháp.

57. Nguyễn Đăng Dung (2009), Nhà nước là những con số cộng giản

đơn, Nxb. Lao động.

58. Nguyễn Đăng Dung, Trương Đắc Linh, Nguyễn Mạnh Hùng, Lưu Đức Quang, Nguyễn Văn Trí (2010) “Xây dựng và bảo vệ Hiến pháp, Kinh

nghiệm thế giới và Việt Nam”, Nxb. Giáo dục Việt Nam.

59. Nguyễn Đăng Dung (2012), “Quyền lực nhà nước luôn thống nhất vào Hiến pháp, xuất phát từ sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các quyền

lập pháp, hành pháp và tư pháp”, Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 - Những

vấn đề lý luận và thực tiễn - Tập 1: Những vấn đề chung về Hiến pháp và bộ máy

nhà nước, Nxb. Hồng Đức.

60. Nguyễn Đăng Dung (2012), “Chính phủ Việt Nam trong nền kinh tế

thị trường”, Những vấn đề về Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, Nxb. Dân trí.

61. Nguyễn Đăng Dung, Trịnh Quốc Toản, Đặng Minh Tuấn (Đồng chủ biên) (2016), Bình luận khoa học Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam 2013, Nxb. Chính trị quốc gia.

62. Nguyễn Đăng Dung (2017), Kiểm soát quyền lực nhà nước, Nxb.

Chính trị quốc gia.

63. Nguyễn Sĩ Dũng (2014), Tổ chức và hoạt động của Nghị viện các

nước trên thế giới, Tài liệu lưu hành nội bộ.

64. Nguyễn Sĩ Dũng (2017), Bàn về Quốc hội và những thách thức của

khái niệm, Nxb. Chính trị quốc gia sự thật.

65. Đại học Luật Hà Nội (1999), Giáo trình Lịch sử nhà nước và pháp

luật thế giới, Nxb. Công an nhân dân.

66. Bùi Tiến Đạt (2011), Chính thể “Cộng hòa lưỡng tính”: sáng tạo nhưng đầy bất trắc trong Hiến pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Đại

học Quốc gia Hà Nội.

67. Nguyễn Minh Đoan (2009) “Quyền lực nhà nước thống nhất và vấn đề phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực

nhà nước ở Việt Nam” trong Một số vấn đề về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, Nxb. Chính trị quốc gia.

68. Cao Anh Đô (2013), Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam, Nxb. Chính trị

quốc gia.

69. Bùi Xuân Đức (Chủ biên) (2004), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt

Nam, Nxb. Tư pháp.

70. Trần Ngọc Đường - Ngô Đức Mạnh (2008), Mô hình tổ chức và

phương thức hoạt động của Quốc hội, Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền xã

hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia.

71. Trần Ngọc Đường (Chủ biên) (2011), Một số vấn đề về phân công,

phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền, Nxb.

Chính trị quốc gia. 72. Trần Ngọc Đường, Bùi Ngọc Sơn (2013), Một số vấn đề lý luận và

thực tiễn về việc xây dựng và ban hành Hiến pháp, Nxb. Chính trị quốc gia.

73.

Trần Ngọc Đường (2014), “Chế định Quốc hội trong Hiến pháp 2013”, Bình luận khoa học Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam 2013, Nxb. Lao

động xã hội.

74. Nguyễn Minh Đoan, Bùi Thị Đào, Trần Ngọc Định, Trần Thị Hiền, Lê Vương Long, Nguyễn Văn Năm, Bùi Xuân Phái (2009), Một số vấn đề về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, Nxb. Chính trị quốc gia.

75. Trương Thị Hồng Hà (2009), Hoàn thiện cơ chế pháp lý đảm bảo

chức năng giám sát của Quốc hội, Nxb. Chính trị quốc gia.

76. Nguyễn Long Hải (2017), Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực

nhà nước ở Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia.

77. Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với

việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, Nxb. Tư pháp.

78. Vũ Dương Huân (chủ biên) (2002), Hệ thống chính trị Liên bang Nga: Cơ cấu và tác động đối với quá trình hoạch định chính sách đối ngoại, Nxb.

Chính trị quốc gia, Hà Nội.

79. Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây

dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam , Nxb. Tổng hợp TP. Hồ Chí Minh.

80. Nguyễn Văn Huyên (2007), Hệ thống chính trị Anh, Pháp, Mỹ (Mô

hình tổ chức và hoạt động), Nxb. Lý luận chính trị.

81. Đinh Văn Mậu (2003), Quyền lực nhà nước và Quyền công dân,

Nxb. Tư pháp.

82. Hồ Chí Minh (2000): Toàn tập, Tập 4, Nxb. Chính trị Quốc gia. 83. Hồ Chí Minh (2000): Toàn tập (tập 5), Nxb. Chính trị quốc gia. 84. Hồ Chí Minh (2000): Toàn tập (tập 6), Nxb. Chính trị quốc gia. 85. Hồ Chí Minh (2000): Toàn tập (tập 9), Nxb. Chính trị quốc gia. 86. Vũ Văn Nhiêm (chủ biên) (2016), Bình luận khoa học các điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, Nxb. Hồng Đức.

87. Lê Minh Quân (2003), “Xây dựng Nhà nước pháp quyền đáp ứng

yêu cầu phát triển đất nước theo định hướng XHCN ở Việt Nam hiện nay”, Nxb.

Chính trị quốc gia.

88. Bùi Ngọc Sơn (2005), Góp phần nghiên cứu Hiến pháp và Nhà nước

pháp quyền, Nxb. Tư pháp.

89. Phan Đăng Thanh (2006), Tư tưởng lập hiến Việt Nam nửa đầu thế

kỷ XX, Nxb. Tư pháp.

90. Mai Thị Thanh (2012), Hình thức nhà nước và vấn đề xây dựng Nhà

nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia.

91. Nguyễn Văn Thảo (2006), Xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự

lãnh đạo của Đảng, Nxb. Tư pháp.

92. Thái Vĩnh Thắng (2006), Giáo trình Luật Hiến pháp nước ngoài,

Nxb. Công an nhân dân.

93. Lê Minh Thông (2002), Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt

động của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb. Khoa học

xã hội.

94. Kiều Đình Thụ (2014), “Chế định Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013”, Bình luận khoa học Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013, Nxb.

Lao động xã hội.

95. Đào Trí Úc (2009), Những định hướng lớn của nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN in trong quyển “Xây Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn hiện nay - Một số vấn đề lý luận và thực

tiễn”, Nxb. Từ điển Bách khoa, Hà Nội.

96. Đào Trí Úc (2012), Về sự cần thiết và phạm vi sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 - Những vấn đề lý luận và thực tiễn,

Nxb. Hồng Đức.

97. Văn phòng Quốc hội (2009), Phát huy những giá trị lịch sử, chính trị, pháp lý của Hiến pháp 1946 trong sự nghiệp đổi mới hiện nay, Nxb. Chính trị

quốc gia.

98. Văn phòng Quốc hội - Trung tâm thông tin, thư viện và nghiên cứu

khoa học (2009), Tuyển tập Hiến pháp một số nước trên thế giới, Nxb. Thống kê.

99. Văn phòng Quốc hội - Viện chính sách công và pháp luật (2015), Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử Việt Nam - vấn đề và giải pháp, Nxb.

Hồng Đức.

100. Văn phòng Quốc hội (2010), Báo cáo nghiên cứu điều trần tại các

Ủy ban của Nghị viện và khả năng áp dụng ở Việt Nam, Hà Nội.

101. Viện Luật học (1983), Sơ thảo Nhà nước và pháp luật Việt Nam (từ

Cách mạng tháng Tám đến nay), Nxb. Khoa học xã hội.

102. Viện nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật (1995), Những vấn đề lý

luận cơ bản về Nhà nước và Pháp luật, Nxb. Chính trị quốc gia.

103. Viện Khoa Học Pháp Lý (2005), Thiết chế chính trị và Bộ máy nhà

nước một số nước trên thế giới, Nxb. Tư pháp.

104. Viện Ngôn ngữ học (2006), Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng. 105. Nguyễn Cửu Việt, “Một số vấn đề về cải cách Bộ máy Nhà nước”, trong sách: Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Bộ máy Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, Nxb. Khoa học xã hội.

106. Trịnh Thị Xuyến (2008), Kiểm soát quyền lực nhà nước - Một số vấn

đề lý luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia.

 107.

Bài báo trên các tạp chí Nguyễn Quang Anh (2015), “Cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước ở một số nước và những giá trị tham khảo cho Việt Nam”, Tạp chí

Nghiên cứu Lập pháp, số 6.

108. Nguyễn Cảnh Bình (2004), “Thủ tục chất vấn tại Nghị viện Anh”,

Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 7.

109. Mai Xuân Bình (2000), “Giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ

theo Hiến pháp 1958 của Cộng hòa Pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5.

110. Hoàng Minh Hiếu (2011), “Bổ sung quy định về quyền miễn trừ

trách nhiệm của đại biểu Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 13.

111. Nguyễn Thị Kim Chung, Nguyễn Thị Hồng (2012), “Sửa đổi Hiến pháp về tổ chức và hoạt động của Quốc hội - nhìn từ hoạt động chất vấn của đại

biểu Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 15.

112. Nguyễn Đăng Dung (2010), “Chức năng giám sát của Quốc hội

trong Nhà nước pháp quyền”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 22.

113. Thái Thị Tuyết Dung (2014), “Vai trò của Chính phủ trong quá trình ban hành và thực hiện các đạo luật của Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,

số 9.

114. Nguyễn Sĩ Dũng, Hoàng Minh Hiếu (2008), “Quy trình lập pháp Việt Nam: từ soạn thảo và xin ý kiến đến quyết định chính sách, dịch chính sách

và thẩm định chính sách”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 13.

115. Đỗ Tiến Dũng (2013), “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về Ủy ban

lâm thời của Nghị viện”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 13.

116. Bùi Thị Đào (2013), “Giám sát văn bản quy phạm pháp luật theo

pháp luật hiện hành”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 22.

117. Bùi Xuân Đức (2010), “Một số vấn đề đặt ra về tổ chức và hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 23.

118. Trần Ngọc Đường (2010), “Tiếp tục đổi mới Quốc hội theo định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5.

119. Trương Thị Hồng Hà (2012), “Hoạt động giám sát và các giải pháp tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập

pháp, số 8.

120. Trương Hồ Hải (2014), “Cân bằng và kiểm soát quyền lực từ góc nhìn của vụ đóng cửa Chính quyền Liên bang Mỹ”, Tạp chí Nhà nước và Pháp

luật, số 3.

121. Trương Hồ Hải (2015), “Giám sát của Quốc hội đối với tổ chức bộ máy nhà nước trên thế giới và những giá trị tham khảo cho Việt Nam”, Tạp chí Luật học, số 5.

122. Vũ Thị Mỹ Hằng (2016), “Một số giải pháp tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ”, Tạp chí Quản lý nhà nước,

số 241.

123. Đậu Công Hiệp, Thái Thị Thu Trang (2016), “Vai trò của thanh tra trong kiểm soát quyền lực đối với hệ thống cơ quan hành chính ở một số nước trên

thế giới”, Tạp chí Thanh tra, số 3.

124. Hoàng Minh Hiếu (2011), “Bổ sung quy định về quyền miễn trừ

trách nhiệm của đại biểu Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 13.

125. Nguyễn Ngọc Hiệu (2015), “Một số đặc trưng về tổ chức ngân sách

của Hoa Kỳ và Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 20.

126. Nguyễn Mạnh Hùng (2011), “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà

nước trong Hiến pháp 1946”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 4.

127. Nguyễn Mạnh Hùng (2011), “Nhân tố pháp quyền trong Hiến pháp

năm 1946 và những giá trị cần kế thừa”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 7.

128. Nguyễn Mạnh Hùng (2013), “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành

pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 9.

129. Nguyễn Mạnh Hùng, Võ Hồng Tú (2016), “Điểm mới trong Hiến pháp 2013 về phân công quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 6.

130. Vũ Đức Khiển (2009), “Quy định về bỏ phiếu tín nhiệm: Từ mong

muốn đến hiện thực”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 147.

131. Đỗ Minh Khôi (2013), “Ủy ban lâm thời - những vấn đề lý thuyết và

thực tiễn”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 17.

132. Đỗ Minh Khôi (2007), “Nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng

dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 1.

133. Phạm Thế Lực (2008), “Ý nghĩa của lý thuyết phân quyền trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền tại Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 127.

134. Hoàng Thị Ngân (2014), “Các quy định về Chính phủ trong Hiến

pháp và việc xây dựng luật có liên quan”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 9.

135. Vũ Văn Nhiêm (2004), “Bỏ phiếu tín nhiệm: Bàn về thủ tục khả

thi”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5.

136. Vũ Văn Nhiêm (2007), “Bàn thêm về vấn đề quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân công phân và phối kết hợp giữa ba quyền lập pháp,

hành pháp và tư pháp”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 6.

137. Vũ Văn Nhiêm (2014), “Sửa đổi, bổ sung pháp luật tổ chức và hoạt động của Quốc hội trong việc triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013”, Tạp chí

Khoa học pháp lý, số 2.

138. Nguyễn Như Phát (2011), “Nhận thức về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong các văn kiện của Đại hội XI và những vấn đề cần được tiếp

tục nghiên cứu phát triển”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 8.

139. Bùi Ngọc Sơn (2004), “Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền”,

Tạp chí Khoa học pháp lý, số 1.

140. Bùi Ngọc Sơn (2006), “Bỏ phiếu tín nhiệm các thành viên Chính phủ nên kế thừa quy định của Hiến pháp 1946”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số

11.

141. Bùi Ngọc Thanh (2012), “Lại bàn về bỏ phiếu tín nhiệm”, Tạp chí

Nghiên cứu lập pháp, số 10.

142. Phan Đức Thọ (2002), “Sự đóng góp của lịch sử chính trị Anh quốc trong quá trình hình thành những định chế chính trị hiện đại”, Tạp chí Nghiên cứu châu Âu, số 5.

143. Đinh Xuân Thảo (2011), “Một số vấn đề về đổi mới hoạt động lập pháp của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 1.

144. Hoàng Văn Tú (2014), “Cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong thực

hiện quyền trình sáng kiến pháp luật”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 1.

145. Vũ Anh Tuấn (2012), “Bàn thêm về mối quan hệ giữa phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Nhà

nước và Pháp luật, số 5.

146. Vũ Thư (2016), “Về kiểm soát quyền lực hành pháp trong hệ thống

quyền lực nhà nước Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 12.

147. Đào Trí Úc (2010), “Cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực theo Hiến pháp năm 1992 của nước ta”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số

148. Trần Quốc Việt (2015), “Hoạt động kiểm soát quyền hành pháp của

Nghị viện các nước Anh, Pháp, Mỹ”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 3.

149. Trần Quốc Việt (2016), “Chất vấn - hình thức kiểm soát hiệu quả của Quốc hội đối với hoạt động của Chính phủ”, Tạp chí Quản lý nhà nước, số

241.

Báo cáo, Luận văn

 150. Báo cáo của Ban cán sự Đảng Chính phủ về tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống

pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

151. Báo cáo của Ban cán sự Đảng Chính phủ về tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống

pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

152. Báo cáo của Ban cán sự Đảng Chính phủ về tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống

pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

153. Báo cáo số 215/BC-CP của Chính phủ ngày 22 tháng 5 năm 2017 về đánh giá bổ sung kết quả phát triển kinh tế - xã hội năm 2016 và tình hình triển khai nhiệm vụ những tháng đầu năm 2017.

154. Báo cáo tình hình thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi thiết thi hành luật, pháp lệnh năm 2016, nhiệm vụ năm 2017 của Bộ Tư pháp.

155. Trần Quốc Bình (2011), “Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Luận án tiến sĩ, Đại học

Quốc gia Hà Nội.

156. Đỗ Ngọc Thùy Trang (2010) “Hoàn thiện mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp”, Luận văn thạc sĩ, Trường Đại học

Luật Hà Nội.

157. Trương Thị Minh Thùy (2018), “Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp ở Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh.

Tài liệu từ Internet

 158. Đề nghị lấy phiếu tín nhiệm hai lần trong nhiệm kỳ,

https://tuoitre.vn/de-nghi-lay-phieu-tin-nhiem-hai-lan-trong-nhiem-ky-61270m, (truy cập ngày 21/01/2018).

159. Căn cứ nào mặc định tất cả được tín nhiệm? https://tuoitre.vn/can- cu-nao-de-mac-dinh-tat-ca-deu-duoc-tin-nhiem-674268959839303ehtm, (truy cập

ngày 08/08/2017).

160. Chỉ lấy phiếu tín nhiệm một lần là tước quyền sửa sai của cán bộ,

http://dantri.com.vn/xa-hoi/chi-lay-phieu-tin-nhiem-1-lan-la-tuoc-quyen-sua-sai-

cua-can-bo-1417119124.htm, (truy cập ngày 21/01/2018).

161. Bảo lưu đề xuất lấy phiếu tín nhiệm 3 mức, 1 lần/nhiệm kỳ,

http://dantri.com.vn/xa-hoi/bao-luu-de-xuat-lay-phieu-tin-nhiem-3-muc-1-

lannhiem-ky-1414664792.htm, (truy cập ngày 21/01/2018).

162. Lấy phiếu tín nhiệm lãnh đạo phải đảm bảo khách quan, công khai, cập http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/TT_TINLAPPHAP/V, (truy

ngày 21/01/2018).

163. Ở ta văn hóa từ chức chưa phổ biến vì tác động tâm lý,

http://vietnamnet.vn/vn/tuanvietnam/doithoai/o-ta-van-hoa-tu-chuc-chua-pho-

bien-vi-tac-dong-tam-ly-343367.html, (truy cập ngày 12/09/2017).

164. Lấy phiếu tín nhiệm: sửa cho thực chất, http://tuoitre.vn/tin/chinh-

tri-xa-hoi/20140224/lay-phieu-tin-nhiem-sua-cho-thuc-chat/595122.html.

165. Quyền hành pháp và quyền hành chính nhà nước cao nhất;

http://doc.edu.vn/tai-lieu/quyen-hanh-phap-va-quyen-hanh-chinh-nha-nuoc-cao- nhat-39185/.

166. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và tư pháp; soát giữa ba quyền: lập pháp, hành pháp và kiểm

http://moj.gov.vn/qt/cacchuyenmuc/ctv/news/Pages/nghien-cuu-trao- doi.aspx?ItemID=12

167. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành

pháp và tư pháp trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam;

http://moj.gov.vn/qt/cacchuyenmuc/ctv/news/Pages/nghien-cuu-trao- doi.aspx?ItemID=7

168. Sự liên tục của hành pháp và quyền lực hành chính;

http://www.hids.hochiminhcity.gov.vn/c/document_library/get_file?uuid=bd11d78

4-87c7-4423-845c-6cb502566e36&groupId=13025.

169. Quyền hành pháp và vai trò của Chính phủ trong thực hiện quyền lực nhà nước; http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/du-thao-sua-doi-nam- 1992/2013/23777/Quyen-hanh-phap-va-vai-tro-cua-Chinh-phu-trong-thuc-

hien.aspx.

C. Các trang thông tin điện tử 170. http://caicachhanhchinh.gov.vn 171. http://congan.com.vn 172. http://chinhphu.vn 173. http://dantri.com.vn 174. http://daibieunhandan.vn 175. http://duthaoonline.quochoi.vn 176. http://luatkhoa.org 177. https://moha.gov.vn 178. http://nghiencuuquocte.org 179. http://nld.com.vn 180. http://quochoi.vn 181. http://thuvienphapluat.vn 182. http://ttbd.gov.vn 183. http://tuoitre.vn 184. http://undp.org 185. http://vietnamnet.vn

PHỤ LỤC

BÁO CÁO SỐ LIỆU KHẢO SÁT NHẬN THỨC SINH VIÊN LUẬT VỀ HÌNH THỨC CHÍNH THỂ CỦA

NHÀ NƢỚC VIỆT NAM THEO HIẾN PHÁP 1946 VÀ HIẾN PHÁP 2013

1. Mục đích và nội dung hảo sát

Nhằm thu thập những thông tin khách quan về nhận thức của sinh viên luật

đối với hình thức chính thể của Nhà nước Việt Nam theo Hiến pháp 1946 và Hiến

pháp 2013 để làm số liệu cho luận án.

2. Đối tƣợng, thời gian và phƣơng thức hảo sát

Đối tượng khảo sát là sinh viên hệ chính quy cuối năm thứ 3 Trường Đại học Luật TP.HCM. Tác giả đã thực hiện 02 lần khảo sát: Lần 1 đối với khóa 38;

Lần 2 đối với khóa 39.

Phương thức khảo sát: sau khi học xong môn Luật Hiến pháp nước ngoài

với tính chất là mộn học tự chọn và được trang bị những kiến thức cơ bản của môn

học này, đặc biệt là những kiến thức có liên quan đến các mô hình chính thể trong

thế giới đương đại, sinh viên được phát phiếu để trả lời câu hỏi trắc nghiệm.

Số lượng sinh viên tham gia khảo sát: Lần 1 đối với khóa 38 là 720; Lần 2

đối với khóa 39 là 868.

Thời gian khảo sát: Lần 1 đối với khóa 38 là tháng 5/2016; Lần 2 đối với

khóa 39 là tháng 5/2017.

PHIẾU KHẢO SÁT

(Lần thứ nhất đối với sinh viên khóa 38 vào tháng 5/2016)

Anh (Chị) hãy chọn một phƣơng án trả lời đúng nhất:

Câu 1: Hình thức chính thể của nƣớc ta theo Hiến pháp 1946 là:

A. Cộng hòa đại nghị B. Cộng hòa tổng thống

C. Cộng hòa hỗn hợp D. Một chính thể khác.

Câu 2: Hình thức chính thể của nƣớc ta theo Hiến pháp 2013 là:

A. Cộng hòa đại nghị B. Cộng hòa tổng thống

C. Cộng hòa hỗn hợp D. Một chính thể khác.

PHIẾU KHẢO SÁT

(Lần thứ hai đối với sinh viên khóa 39 vào tháng 5/2017)

Anh (Chị) hãy chọn một phƣơng án trả lời đúng nhất:

Câu 1: Hình thức chính thể của nƣớc ta theo Hiến pháp 1946 là:

A. Cộng hòa đại nghị

B. Cộng hòa tổng thống

C. Cộng hòa hỗn hợp

D. Một chính thể khác.

Câu 2: Hình thức chính thể của nƣớc ta theo Hiến pháp 2013 là:

A. Cộng hòa đại nghị B. Cộng hòa tổng thống

C. Cộng hòa hỗn hợp

D. Một chính thể khác.

Câu 3: (chỉ dành cho những bạn sinh viên chọn phƣơng án D để trả lời cho

câu hỏi thứ 2). Bạn chọn phƣơng án D “Một chính thể khác” cho câu hỏi

“Hình thức chính thể của nước ta theo Hiến pháp 2013” là vì:

A. Chính thể nước ta theo Hiến pháp 2013 là chính thể cộng hòa Xô viết

B. Chính thể nước ta theo Hiến pháp 2013 vừa mang đặc điểm của chính

thể cộng hòa đại nghị, vừa mang đặc điểm của chính thể cộng hòa Xô viết

C. Chính thể nước ta theo Hiến pháp 2013 tuy có nhiều nét giống chính thể

cộng hòa đại nghị hơn chính thể cộng hòa tổng thống và cộng hòa hỗn hợp nhưng

lại không có những đặc điểm riêng có của chính thể đại nghị

D. Một lý do khác.

KẾT QUẢ KHẢO SÁT

Câu 1: Hình thức chính thể của nƣớc ta theo Hiến pháp 1946 là:

A. Cộng hòa đại nghị: Lần thứ nhất, có 51/720 phiếu (chiếm 7%); Lần thứ

hai, có 52/868 phiếu (chiếm 6%).

B. Cộng hòa tổng thống: Lần thứ nhất, có 208/720 phiếu (chiếm 29%); Lần

thứ hai, có 328/868 phiếu (chiếm 38%).

C. Cộng hòa hỗn hợp: Lần thứ nhất, có 439/720 phiếu (chiếm 61%); Lần

thứ hai, có 471/868 phiếu (chiếm 54%).

D. Một chính thể khác: Lần thứ nhất, có 22/720 phiếu (chiếm 3%); Lần thứ

hai, có 17/868 phiếu (chiếm 2%).

Câu 2: Hình thức chính thể của nƣớc ta theo Hiến pháp 2013 là:

A. Cộng hòa đại nghị: Lần thứ nhất, có 356/720 phiếu (chiếm 49.5%); Lần

thứ hai, có 328/868 phiếu (chiếm 38%).

B. Cộng hòa tổng thống: Lần thứ nhất, có 18/720 phiếu (chiếm 2,5%); Lần

thứ hai, có 17/868 phiếu (chiếm 1,7%).

C. Cộng hòa hỗn hợp: Lần thứ nhất, có 12/720 phiếu (chiếm 1,5%); Lần

thứ hai, có 11/868 phiếu (chiếm 1,3%).

D. Một chính thể khác: Lần thứ nhất, có 334/720 phiếu (chiếm 46,5%); Lần

thứ hai, có 512/868 phiếu (chiếm 59%).

Có 104/512 phiếu (chiếm 20,4%) chọn phương án A: Chính thể nước ta

theo Hiến pháp 2013 là chính thể cộng hòa Xô viết.

Có 155/512 phiếu (chiếm 30,3%) chọn phương án B: Chính thể nước ta

theo Hiến pháp 2013 vừa mang đặc điểm của chính thể cộng hòa đại nghị, vừa

mang đặc điểm của chính thể cộng hòa Xô viết.

Có 229/512 phiếu (chiếm 44,7%) chọn phương án C: Chính thể nước ta

theo Hiến pháp 2013 tuy có nhiều nét giống chính thể cộng hòa đại nghị hơn chính

thể cộng hòa tổng thống và cộng hòa hỗn hợp nhưng lại không có những đặc điểm

riêng có của chính thể đại nghị.

Có 24/512 phiếu (chiếm 4,6%) chọn phương án D: Một lý do khác.

Luận án tiến sĩ Luật học: Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

thực hiện khi xuất phát

chính những người bị

thuận

của

thể

từ

tranh,

quyết

chiến

bình

hòa

vấn

các

đối

đề

và

chính”;

quyền

pháp

hành

liên

của

lực

tục

và

trách nhiệm với phát biểu của mình. Xem

60, Luật Bảo

hội: Bài

những

người

hiểm

làm

học

cho

xã

Có thể bạn quan tâm

Tài liêu mới

AI tóm tắt

Giới thiệu tài liệu

Đối tượng sử dụng

Từ khoá chính

Nội dung tóm tắt

Giới thiệu

Về chúng tôi

Việc làm

Quảng cáo

Liên hệ

Chính sách

Thoả thuận sử dụng

Chính sách bảo mật

Chính sách hoàn tiền

DMCA

Hỗ trợ

Hướng dẫn sử dụng

Đăng ký tài khoản VIP

093 303 0098

support@tailieu.vn

Phương thức thanh toán

Theo dõi chúng tôi

Facebook

Youtube

TikTok