Luận án Tiến sĩ Luật học: Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN VĂN TUẤN

VAI TRß CñA C¸C C¥ QUAN THANH TRA NHµ NíC

Trong kiÓm so¸t viÖc thùc hiÖn quyÒn hµnh ph¸p

ë VIÖT NAM

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

: 62 38 01 01

Mã số

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: GS.TS. ĐINH VĂN MẬU

HÀ NỘI - 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan dưới đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong Luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định.

Tác giả

Nguyễn Văn Tuấn

MỤC LỤC

Trang MỞ ĐẦU....................................................................................................................................... 1

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ

TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU .....................9

1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước về các cơ quan thanh tra nhà nước ...... 9

1.2. Tình hình nghiên cứu về các cơ quan thanh tra nhà nước ở nước ngoài .21

1.3. Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu về vai trò của các cơ

quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp 35

Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA

NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP . 40

2.1. Quyền hành pháp và kiểm soát quyền hành pháp ........................... 40

2.2. Một số vấn đề lý luận về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà

nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp .......................... 47

2.3. Nội dung vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm

soát việc thực hiện quyền hành pháp...................................................... 59

2.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện vai trò của các cơ quan

thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp .... 69

Chương 3: QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN CỦA CÁC CƠ QUAN

THANH TRA VÀ THỰC TRẠNG VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA

TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM .. 76

3.1. Khái quát quá trình hình thành và phát triển của các cơ quan

thanh tra nhà nước ........................................................................... 76

3.2. Việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong

kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ............................................ 81

3.3. Đánh giá về việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà

nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ....................... 103

Chương 4: YÊU CẦU KHÁCH QUAN NHẰM PHÁT HUY VAI TRÒ CỦA CÁC

CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC

HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP, QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP PHÁT HUY VAI

TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT

VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP .............................................................. 115

4.1. Yêu cầu khách quan nhằm phát huy vai trò của các cơ quan thanh

tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ........... 115

4.2. Quan điểm phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước

trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ................................ 122

4.3. Giải pháp phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước

trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ................................ 126

KẾT LUẬN ..............................................................................................................................150

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN

LUẬN ÁN....................................................................................................................... 172

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

DANH MỤC CÁC BẢNG TRONG LUẬN ÁN

Trang

Bảng 3.1. Số liệu kết quả thanh tra hành chính của các cơ quan thanh tra nhà

nước giai đoạn 2006 - 2014................................................................................................... 88

Bảng 3.2. Tổng hợp số liệu về tỷ lệ giải quyết khiếu nại giai đoạn 2007 - 2014............92

Bảng 3.3. Phân tích kết quả giải quyết khiếu nại..............................................................96

Bảng 3.4. Kết quả phòng, chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra ...................97

nhà nước giai đoạn 2008 - 2013 ...........................................................................................97

Trang

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ TRONG LUẬN ÁN

Biểu đồ 3.1. Số tiền phát hiện sai phạm/số tiền kiến nghị thu hồi/ số tiền thu hồi

thực tế ..........................................................................................................................................89

Biểu đồ 3.2. Các sai phạm liên quan đến đất đai được phát hiện qua hoạt động

thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước.....................................................................89

Biểu đồ 3.3. Tỷ lệ phát hiện sai phạm về tiền qua hoạt động thanh tra năm 2012

giữa Thanh tra Chính phủ và thanh tra các bộ, ngành, địa phương...............................90

Biểu đồ 3.4. Tỷ lệ phát hiện sai phạm liên quan đến tiền giữa các cơ quan thanh

tra nhà nước năm 2009 ............................................................................................................90

Biểu đồ 3.5. Số vụ việc được chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra và số cá nhân

có liên quan................................................................................................................................. 91

Biểu đồ 3.6. Tỷ lệ giải quyết khiếu nại hàng năm giai đoạn 2007 - 2014 ...................92

Biểu đồ 3.7. Kiến nghị thu hồi tiền qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo giai

đoạn 2007 - 2014.......................................................................................................................93

Biểu đồ 3.8. Kiến nghị thu hồi đất qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo giai

đoạn 2007 - 2014.......................................................................................................................94

Biểu đồ 3.9. Tiền trả lại cho tập thể, cá nhân qua công tác giải quyết khiếu nại,

tố cáo giai đoạn 2007 - 2014 .................................................................................................. 94

Biểu đồ 3.10. Đất trả lại cho cá nhân qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo

giai đoạn 2007 - 2014...............................................................................................................94

Biểu đồ 3.11. Số người bị kiến nghị xử lý hành chính qua công tác giải quyết

khiếu nại, tố cáo giai đoạn 2007 - 2014 ...............................................................................95

Biểu đồ 3.12. Số vụ việc chuyển cơ quan điều tra và người có liên quan qua

công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo giai đoạn 2007 - 2014 ...........................................95

Biểu đồ 3.13. Tỷ lệ giải quyết khiếu nại đúng, sai giai đoạn 2007 - 2014...................96

Biểu đồ 3.14. Kết quả phân tích các vụ việc khiếu nại (tỷ lệ đúng sai) hàng năm

giai đoạn 2007 - 2014...............................................................................................................96

Biểu đồ 3.15. Kết quả phân tích các vụ việc tố cáo (tỷ lệ đúng sai) hàng năm

giai đoạn 2007 - 2014...............................................................................................................97

Biểu đồ 3.16. Số liệu tiền phát hiện liên quan đến tham nhũng của các cơ quan

thanh tra nhà nước trong giai đoạn 2008 - 2013 ................................................................98

Biểu đồ 3.17. Tỷ lệ thu hồi tiền từ các vụ việc tham nhũng giai đoạn 2008 -

2013 của các cơ quan thanh tra..............................................................................................98

Biểu đồ 3.18. Số liệu các vụ việc tham nhũng được phát hiện bởi cơ quan thanh

tra nhà nước giai đoạn 2008 - 2013 ......................................................................................99

Biểu đồ 3.19. Tỷ lệ chuyển hồ sơ vụ việc tham nhũng sang cơ quan điều tra

trên tổng số vụ việc phát hiện tham nhũng (2009 - 2013)...............................................99

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài Kiểm soát quyền lực nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam là một trong những vấn đề lớn đang nhận được sự quan tâm của các học giả, nhà nghiên cứu pháp lý. Mục đích của kiểm soát quyền lực nhà nước nhằm đảm bảo việc sử dụng quyền lực nhà nước đúng mục đích, có hiệu quả, quyền lực nhà nước phục vụ lợi ích nhân dân, đồng thời bảo đảm cho hoạt động của bộ máy nhà nước vận hành nhịp nhàng, thông suốt, chống lộng quyền, lạm quyền. Trong kiểm soát quyền lực nhà nước thì kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp là quan trọng nhất. Bởi vì, hành pháp nắm giữ, quản lý các nguồn lực của quốc gia, chịu trách nhiệm tổ chức thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống. Hoạt động của hệ thống hành pháp có ảnh hưởng lớn tới xã hội, tác động trực tiếp tới quyền và nghĩa vụ của công dân. Do vậy, kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp cần phải được đặc biệt quan tâm, đảm bảo cho quyền lực nhà nước không bị lạm dụng, xâm hại đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội đã được bổ sung, phát triển năm 2011 xác định: Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nhà nước ban hành pháp luật; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 và Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng khẳng định: tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các

quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Hoàn thiện cơ chế để tăng cường kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Cụ thể hóa quan điểm trên, tại Điều 2 Hiến pháp năm 2013 xác định: Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp [85].

Mặc dù các Văn kiện của Đảng và Hiến pháp đã xác định nguyên tắc trong tổ chức quyền lực nhà nước - Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Tuy nhiên, vấn đề kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp cần tiếp tục được nghiên cứu làm rõ, nhất là kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp.

Thanh tra nhà nước được ra đời từ năm 1945, các cơ quan thanh tra nhà nước thể hiện vai trò quan trọng trong bộ máy nhà nước, là công cụ sắc bén giúp thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của các cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới. Ra đời từ khi mới thành lập nước để đáp ứng yêu cầu chấn chỉnh công tác thực thi nhiệm vụ của cán bộ, công chức. Các cơ quan thanh tra có thẩm quyền tiếp nhận đơn thư, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm của công chức trong bộ máy nhà nước. Từ đó, vai trò của của các cơ quan thanh tra trong bộ máy nhà nước ngày càng được khẳng định. Sau khi đất nước được thống nhất, trải qua giai đoạn nền kinh tế tập trung quan liêu, bao cấp vai trò của các cơ quan thanh tra rất được đề cao thể hiện ở việc thành lập các cơ quan thanh tra các cấp, các ngành nhằm kiểm soát việc thực hiện các chỉ tiêu kế hoạch của nhà nước.

Từ khi đất nước đổi mới, nền kinh tế chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã đặt ra nhiều thách thức cho công tác điều hành, quản lý nền kinh tế. Hiện tượng tiêu cực, tham nhũng xẩy ra ở nhiều cấp, nhiều ngành và đã trở thành một trong những nguy cơ đe dọa sự tồn vong của chế độ.

Biểu hiện tập trung ở những lĩnh vực quản lý nguồn tiền, tài sản lớn của nhà nước như đất đai, khoáng sản, đầu tư xây dựng... trong bối cảnh đó, hàng năm các cơ quan thanh tra nhà nước đã tiến hành nhiều cuộc thanh tra, phát hiện sai phạm hàng ngàn tỷ đồng, hàng ngàn hécta đất. Thu hồi theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền thu hồi tiền, tài sản cho nhà nước, kiến nghị xử lý trách nhiệm các cá nhân, tập thể hữu quan, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Qua công tác thanh tra, các cơ quan thanh tra cũng đã phát hiện ra nhiều sơ hở trong việc thực hiện các cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật của nhà nước, kiến nghị Chính phủ, các bộ, ngành hữu quan nghiên cứu, sửa đổi bổ sung các văn bản pháp luật góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên các lĩnh vực. Tuy nhiên, việc thực hiện vai trò kiểm soát của cơ quan thanh tra đối với các cơ quan nhà nước thuộc thẩm quyền quản lý của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp có lúc chưa kịp thời, thiếu tính dự báo; việc phát hiện, xử lý vi phạm, chấn chỉnh trật tự quản lý chưa cao; việc xử lý cán bộ vi phạm còn tồn tại những hạn chế, bất cập, bên cạnh đó, một số cơ quan thanh tra cũng lại để xẩy ra hiện tượng tiêu cực, tham nhũng.

Vì vậy, đặt ra yêu cầu cấp thiết cần phải nghiên cứu làm sáng tỏ vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước (việc thực hiện quyền hành pháp) mà cụ thể là kiểm soát việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước; việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước, đảm bảo việc thực thi quyền lực hành pháp một cách đúng đắn, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, hạn chế tình trạng tiêu cực, tham nhũng. Tuy nhiên, vấn đề này lại chưa có nhiều công trình nghiên cứu.

Xuất phát từ những vấn đề nêu trên, tôi chọn đề tài “Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam”. Mong muốn kết quả nghiên cứu sẽ luận giải được cơ sở khoa học, cơ sở pháp lý và thực tiễn của việc kiểm soát thực hiện quyền hành pháp thông qua hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước, từ đó đề xuất các giải pháp phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích của Luận án là nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễn về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua việc thực hiện chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước và nước ngoài về thanh tra. Mô hình tổ chức, hoạt động một số cơ quan thanh tra trên thế giới. Từ đó, chỉ ra những những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam.

Làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn xác định vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp; nội dung vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua việc thực hiện chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng.

Đánh giá thực trạng thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, chỉ ra những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập ảnh hưởng đến việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp.

Đưa ra những quan điểm để phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp trong thời gian tới, những giải pháp cụ thể phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đề tài nghiên cứu về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp bao gồm các cơ quan thanh tra được tổ chức theo cấp hành chính là Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện; các cơ quan thanh tra được tổ chức theo ngành, lĩnh vực là Thanh tra bộ, Thanh tra sở.

3.2. Phạm vi nghiên cứu Dưới góc độ lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, Luận án tập trung nghiên cứu về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua việc thực hiện chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Trong đó tập trung vào hoạt động kiểm soát của các cơ quan thanh tra đối với các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ công vụ. Việc nghiên cứu được tiến hành trên cơ sở các văn bản pháp luật từ Hiến pháp đến Luật, Pháp lệnh, Nghị định, Thông tư và các văn kiện của Đảng đề cập đến vấn đề này. Dữ liệu nghiên cứu cũng được sử dụng ở các công trình nghiên cứu khoa học gần đây như Luận án Tiến sĩ, Luận văn Thạc sĩ, đề tài khoa học, sách tham khảo, bài nghiên cứu được đăng trên các tạp chí khoa học. Các số liệu báo cáo tổng kết hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác từ 2006 đến nay.

4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận án Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước và pháp luật xã hội chủ nghĩa; về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, chiến lược xây dựng và hoàn thiện pháp luật Việt Nam đến năm 2020; về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Tiếp thu và kế thừa các kết quả khoa học của các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến nội dung của Luận án.

Luận án được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử và được kết hợp với các phương pháp hệ thống, phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, phỏng vấn chuyên gia, khảo sát thực tiễn để kế thừa và chọn lọc những tri thức khoa học, những kinh nghiệm thực tiễn trong và ngoài nước… để làm rõ vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua việc thực hiện các chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, tạo tiền đề đề xuất quan điểm, giải pháp phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Phương pháp tư duy biện chứng, phương pháp duy vật lịch sử và phương pháp nghiên cứu đi từ cái chung đến cái riêng, từ khái quát đến cụ thể được áp dụng nghiên cứu những vấn đề lý luận về kiểm soát quyền hành pháp, vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, quá trình hình thành và phát triển của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Phương pháp phân tích được sử dụng xuyên suốt khi nghiên cứu, đánh giá về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng từ việc phân tích cơ sở lý luận vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, thực trạng thực hiện vai trò cho đến luận giải các giải pháp tăng cường vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp. Phương pháp tổng hợp được sử dụng rộng rãi trong việc nghiên cứu các công trình khoa học liên quan đến đề tài, những vấn đề lý luận về vai trò của các cơ quan thanh tra, đánh giá thực trạng vai trò của các cơ quan thanh tra để từ đó đưa ra các nhận định về những mặt tích cực, hạn chế, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Phương pháp so sánh được sử dụng trong việc nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài về tổ chức, hoạt động, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra trên thế giới; quá trình hình thành và phát triển của các cơ quan thanh tra nhà nước từ năm 1945 đến nay. Phương pháp phỏng vấn chuyên gia được áp dụng trong việc phân tích, đánh giá về thực trạng việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, quan điểm phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước, để từ đó đưa các giải pháp phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước.

5. Những đóng góp về khoa học của luận án Luận án là công trình nghiên cứu khoa học đầu tiên trình bày toàn diện, có hệ thống, có cơ sở khoa học, lý luận về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, một cơ chế kiểm soát quyền lực bên trong hệ thống hành pháp. Thể hiện ở những nội dung sau: Xây dựng những khái niệm, làm sáng tỏ cơ sở lý luận về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành

pháp; xác định rõ vị trí pháp lý của các cơ quan thanh tra trong bộ máy nhà nước; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của các cơ quan thanh tra nhà nước. Làm rõ những kết quả đạt được của các cơ quan thanh tra nhà nước trong thực hiện vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua kết quả hoạt động trên các lĩnh vực công tác của các cơ quan thanh tra nhà nước; chỉ ra những hạn chế, bất cập trong quá trình thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước. Đồng thời, chỉ rõ nguyên nhân của những hạn chế, bất cập ảnh hưởng đến việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Làm rõ yêu cầu, đòi hỏi thực tiễn khách quan nhằm phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp trong giai đoạn hiện nay như yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, yêu cầu cải cách hành chính, yêu cầu khắc phục những hạn chế, bất cập trong tổ chức, hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước, yêu cầu phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và tiến trình toàn cầu hoá.

Đưa ra quan điểm khoa học để phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp là phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp phải nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; phải đặt trong tổng thể đổi mới bộ máy nhà nước và trong mối liên hệ với các cơ chế kiểm soát quyền hành pháp khác; phải quán triệt quan điểm của Đảng về công tác thanh tra; phải khắc phục những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước thời gian qua; đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.

Đề xuất các giải pháp khoa học phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong tình hình mới. Cụ thể là: tăng cường vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước theo cấp hành chính, tăng tính hệ thống của các cơ quan thanh tra nhà nước; tiếp tục hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra; đổi mới phương thức hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước; tăng cường sự phối hợp trong hoạt động của các cơ quan thanh tra

nhà nước với các cơ quan có chức năng kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp khác; tăng cường trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước trong hoạt động thanh tra; đảm bảo các điều kiện hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước; nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về công tác thanh tra.

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án Luận án có ý nghĩa tham khảo về lý luận và thực tiễn cho quá trình hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giai đoạn hiện nay, cho việc nghiên cứu và xây dựng Chiến lược phát triển ngành thanh tra trong thời gian tới. Luận án cũng có thể làm tài liệu tham khảo hữu ích cho các nhà nghiên cứu pháp lý, sinh viên pháp lý khi nghiên cứu về các cơ quan thanh tra nhà nước, về khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam, làm tài liệu tham khảo cho những người hoạt động trong ngành thanh tra nghiên cứu, tham khảo, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; cung cấp các luận cứ khoa học cho việc đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về thanh tra.

7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận án

được thiết kế gồm 4 chương, 13 tiết.

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU

1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC VỀ CÁC CƠ QUAN

THANH TRA NHÀ NƯỚC

1.1.1. Các công trình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của các cơ

quan thanh tra nhà nước

Phạm Văn Khanh, Cơ sở lý luận và thực tiễn đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra trong điều kiện nền kinh tế nhiều thành phần ở Việt Nam [55]. Đề tài đã đề cập tới vị trí của hoạt động thanh tra trong hoạt động quản lý nhà nước, một số vấn đề về tổ chức và hoạt động thanh tra ở nước ta, đặc trưng nền kinh tế nhiều thành phần ở Việt Nam; một số quan điểm, nguyên tắc đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra ở Việt Nam, phương hướng đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra ở Việt Nam. Đề tài đã có luận giải về vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra và hoạt động thanh tra phục vụ hoạt động quản lý nhà nước. Tuy nhiên, bối cảnh nghiên cứu của đề tài trên nền tảng pháp luật là Pháp lệnh thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh thanh tra. Đề tài chưa luận giải cơ sở khoa học xác định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra nhà nước trong các lĩnh vực quản lý nhà nước về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Đề xuất đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra tại thời điểm nghiên cứu - Thời điểm Pháp lệnh thanh tra đang có hiệu lực.

Trần Đức Lượng, Đổi mới tổ chức và hoạt động hệ thống Thanh tra Nhà nước theo hướng cải cách nền hành chính nhà nước [129, tr.526-581]. Tác giả đi từ những nội dung cơ bản của cải cách nền hành chính được thể hiện trong các văn kiện của Đảng và Nhà nước để xác định các nội dung cải cách một bước nền hành chính là cải cách thể chế hành chính, cải cách thủ tục hành chính, đổi mới cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước các cấp, đẩy mạnh giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, nâng cao hiệu lực thi hành pháp luật, thiết lập trật tự, kỷ cương xã hội, kỷ luật trong bộ máy nhà nước, xây dựng và từng bước hoàn thiện chế độ công vụ. Đưa ra nội dung về tổ chức và hoạt động thanh tra theo hướng cải cách hành chính, làm rõ quan điểm của Đảng và Nhà nước về

công tác thanh tra, thực tiễn tổ chức, hoạt động thanh tra ở Việt Nam các thời kỳ lịch sử. Tác giả đề xuất nội dung, phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống thanh tra nhà nước theo hướng cải cách hành chính nhà nước gồm đổi mới nhận thức về vị trí, tổ chức của hệ thống thanh tra nhà nước trong bộ máy nhà nước; xây dựng đồng bộ và hoàn thiện hệ thống pháp luật về thanh tra; phân định lại chức năng, nhiệm vụ của thanh tra nhà nước; đổi mới công tác tuyển dụng, đào tạo và quản lý đội ngũ công chức ngành thanh tra; đẩy mạnh việc ứng dụng các thành tựu khoa học - kỹ thuật tiên tiến, trước hết là công nghệ tin học trong hoạt động của hệ thống thanh tra nhà nước. Đề tài vẫn còn có ý nghĩa trong giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên, những định hướng và nội dung cải cách hành chính nhà nước trong giai đoạn hiện nay có nhiều điểm mới đòi hỏi đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước cần tiếp tục được xem xét làm rõ cho phù hợp với tình hình mới.

Nguyễn Văn Liêm, Cơ sở khoa học xác định mô hình và cơ cấu tổ chức hệ thống thanh tra nhà nước đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính [63]. Đề tài đã nghiên cứu quan điểm, nguyên tắc xây dựng bộ máy nhà nước và cải cách hành chính nhà nước; quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin và của Đảng, Nhà nước về công tác thanh tra, theo đó thanh tra là một nội dung, một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước. “Thanh tra và quản lý là một chứ không phải là hai”, thanh tra là một phương thức thực hiện sự lãnh đạo của Đảng, Thanh tra là phương thức bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân; đánh giá thực trạng mô hình tổ chức thanh tra nhà nước các cấp theo Pháp lệnh thanh tra năm 1990; trình bày một số mô hình thanh tra, kiểm tra, giám sát của các nước. Xác định mô hình và cơ cấu tổ chức thanh tra nhà nước các cấp, phân định rõ thanh tra theo cấp hành chính và thanh tra ngành, lĩnh vực, chuyên ngành. Tuy nhiên, đề tài chưa đi sâu làm rõ mối liên hệ giữa các cơ quan thanh tra trong hệ thống, cơ sở khoa học của việc đề xuất tăng cường quyền hạn cho các cơ quan thanh tra nhà nước trong khi chưa có đánh giá toàn diện về việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra, những điểm tích cực, hạn chế trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đó.

Nguyễn Văn Liêm, Đổi mới về công chức và công vụ trong ngành thanh tra theo hướng cải cách hành chính nhà nước [129, tr.7-103]. Đề tài làm rõ

một số vấn đề cơ bản về công chức, công vụ và tình hình công chức, công vụ hiện nay; quá trình hình thành và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức ngành thanh tra, cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước; chức năng, nhiệm vụ; chức danh cán bộ, công chức thanh tra... Đặc biệt, đề tài đề xuất phương hướng xây dựng đội ngũ công chức và quy chế công vụ ngành thanh tra, theo đó thành lập cơ quan thanh tra độc lập trực thuộc Quốc hội trên cơ sở chuyển hệ thống tổ chức thanh tra theo cấp hành chính như hiện nay, thống nhất với hoạt động kiểm sát chung của Viện Kiểm sát và công an kinh tế; nội dung chính trong đổi mới công chức và quy chế công vụ trong ngành thanh tra theo hướng cải cách hành chính nhà nước, đó là đổi mới về nhận thức, quyền và nghĩa vụ của cán bộ, công chức; xác định chức danh thanh tra, xác định tiêu chuẩn, nghiệp vụ; việc tuyển dụng, bổ nhiệm, quản lý; đào tạo, bồi dưỡng, chế độ chính sách, quy chế công vụ.

Trần Đức Lượng, Thu thập, xác minh chứng cứ trong hoạt động thanh tra kinh tế của các tổ chức thanh tra [66]. Đề tài gồm ba phần, phần thứ nhất bàn về chứng cứ, đặc trưng của chứng cứ, vai trò của chứng cứ trong hoạt động thanh tra kinh tế. Phần thứ hai đánh giá thực tiễn hoạt động thu thập, xác minh chứng cứ trong thanh tra kinh tế của các tổ chức thanh tra nhà nước hiện nay, làm rõ nguồn chứng cứ trong thanh tra kinh tế, những hạn chế, bất cập trong thực tiễn hoạt động thanh tra liên quan đến các quy định về chứng cứ, việc thực thi các quyền thanh tra. Phần thứ ba kết luận và kiến nghị tác giả cho rằng, chứng cứ trong thanh tra kinh tế là những sự kiện, sự vật, tài liệu có thật, liên quan đến hoạt động kinh tế của đối tượng thanh tra do Đoàn thanh tra hoặc thanh tra viên phát hiện, thu thập trong quá trình thanh tra dùng làm căn cứ để đánh giá, kết luận về nội dung thanh tra theo yêu cầu của cuộc thanh tra kinh tế; bản chất của một cuộc thanh tra kinh tế chính là quá trình phát hiện, thu thập, xác minh chứng cứ để đưa ra nhận định, kết luận thanh tra, kiến nghị đáp ứng yêu cầu của một cuộc thanh tra, yêu cầu của cơ quan quản lý; phương tiện chứng minh trong thanh tra bao gồm: những thông tin do cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan cung cấp; tài liệu, văn bản, báo cáo, biên bản kiểm kê tài sản... Chứng cứ có vai trò hết sức quan trọng đối với chất lượng một cuộc thanh tra cũng như hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra. Thực chất quá trình tiến

hành một cuộc thanh tra là quá trình thu thập, xác minh và đánh giá chứng cứ, là sự quy nạp từ những sự kiện, sự vật, tài liệu có thật, có liên quan để đưa ra những kết luận, kiến nghị đáp ứng yêu cầu của một cuộc thanh tra.

Phạm Văn Long, Việc thực hiện thẩm quyền giải quyết của thủ trưởng các cơ quan nhà nước và trách nhiệm của các tổ chức thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính [65]. Nội dung đề tài gồm ba phần, trong đó phần thứ nhất bàn về một số khái niệm cơ bản về quản lý nhà nước, thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan nhà nước, trách nhiệm của Thanh tra Nhà nước và mối quan hệ giữa 2 hệ thống cơ quan trong giải quyết khiếu nại hành chính. Phần thứ hai - những vấn đề đặt ra trong thực tế thực hiện thẩm quyền giải quyết của thủ trưởng các cơ quan nhà nước và trách nhiệm của các tổ chức thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính. Phần thứ ba tác giả đưa ra kết luận và kiến nghị về những phương hướng, giải pháp để nâng cao chất lượng thực hiện thẩm quyền giải quyết của thủ trưởng các cơ quan nhà nước và trách nhiệm của các tổ chức thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính. Theo đó, để nâng cao hiệu lực hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại hành chính thì thủ trưởng các cấp, các ngành phải trực tiếp lãnh đạo, chỉ đạo các cơ quan thanh tra trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính; thủ trưởng các cấp, các ngành phải quan tâm đến việc thực hiện các kết luận, kiến nghị của thanh tra; hiệu quả, hiệu lực của công tác giải quyết khiếu nại hành chính phụ thuộc vào tính chủ động, tích cực trong việc thực hiện trách nhiệm giải quyết khiếu nại của các tổ chức thanh tra nhà nước.

Nguyễn Văn Thanh, Tăng cường mối quan hệ chỉ đạo phối hợp trong hệ thống các cơ quan thanh tra nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực công tác thanh tra [89]. đề tài làm rõ một số vấn đề lý luận về tính hệ thống của các cơ quan thanh tra nhà nước và tính tất yếu của việc tăng cường mối quan trong hệ thống các cơ quan thanh tra nhà nước; nội dung các mối quan hệ trong hệ thống thanh tra nhà nước bao gồm mối quan hệ giữa Thanh tra Chính phủ với các cơ quan thanh tra nhà nước khác; giữa thanh tra các bộ với nhau, giữa Thanh tra bộ với Thanh tra tỉnh, Thanh tra tỉnh với Thanh tra sở, Thanh tra huyện; Thanh tra sở với Thanh tra huyện. Gắn liền với mối quan hệ là các quyền và nghĩa vụ của các cơ quan thanh tra với nhau. Đề tài đã đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường mối quan hệ chỉ đạo, phối hợp giữa các tổ chức thanh tra trong hệ thống thanh tra

nhà nước như nâng cao vai trò của Thanh tra Chính phủ với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước về công tác thanh tra trong việc chỉ đạo phối hợp hoạt động giữa các cơ quan thanh tra nhà nước; nâng cao vai trò của Thanh tra bộ trong việc chỉ đạo phối hợp hoạt động thanh tra chuyên ngành; nâng cao vai trò của thanh tra cấp tỉnh trong việc chỉ đạo, phối hợp hoạt động thanh tra chuyên ngành; nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật thanh tra theo hướng tăng cường tính hệ thống của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Vũ Phạm Quyết Thắng, Lịch sử và truyền thống ngành Thanh tra Việt Nam [136]. Đề tài tập trung nghiên cứu lịch sử quá trình hình thành và phát triển của các cơ quan thanh tra nhà nước, bối cảnh thành lập Ban thanh tra đặc biệt, sự ra đời của các cơ quan Thanh tra bộ, ngành, địa phương; các giai đoạn phát triển của cơ quan thanh tra; chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra gắn liền với bối cảnh đất nước chiến tranh và đổi mới cơ chế quản lý nhà nước; vai trò của cơ quan thanh tra trong quá trình hoàn thiện, kiện toàn bộ máy nhà nước và vai trò trong hoạt động quản lý nhà nước; định hướng đổi mới, tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước gắn với việc thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

Quách Lê Thanh, Tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra [90]. Đề tài đã nghiên cứu các bài phát biểu và các bài viết của chủ tịch Hồ Chí Minh, nghiên cứu những tư liệu về quá trình thành lập cơ quan thanh tra đặc biệt và các văn bản tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước từ đó làm rõ tư tưởng của chủ tịch Hồ Chí Minh về công tác thanh tra, kiểm tra, chống tham ô, lãng phí, giải quyết khiếu nại, tố cáo, bệnh quan liêu và tư cách của cán bộ làm công tác thanh tra. Đề tài được kết cấu ba phần, phần một đi vào làm rõ một số vấn đề lý luận và định hướng nghiên cứu tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra: nghiên cứu tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra phải xuất phát từ tư tưởng Hồ Chí Minh về việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước dân chủ nhân dân, nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; nghiên cứu tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra trong sự thống nhất giữa các quan điểm của Người về công tác thanh tra với các quan điểm về công tác kiểm tra của Đảng; giữa sự lãnh đạo của Đảng và sự quản lý của bộ máy nhà nước; nghiên cứu tư tưởng Hồ Chí Minh

cần nghiên cứu hệ thống quan điểm của Người về công tác thanh tra, kiểm tra nói chung và những mặt công tác có tính chất truyền thống của ngành thanh tra, đó là hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và đấu tranh chống tham nhũng. Phần 2 của đề tài đi sâu làm rõ nội dung tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra gồm: quan điểm của Hồ Chí Minh về thanh tra, kiểm tra; về giải quyết khiếu nại, tố cáo; về chống tham ô, lãng phí, chống bệnh quan liêu; yêu cầu của chủ tịch Hồ Chí Minh đối với cán bộ thanh tra; học tập, vận dụng tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, chống tham ô, lãng phí và yêu cầu đối với cán bộ thanh tra viên giai đoạn hiện nay. Phần ba gồm những kết luận, kiến nghị được rút ra nhằm vận dụng tư tưởng của chủ tịch Hồ Chí Minh vào hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng trong giai đoạn hiện nay; những kiến nghị, đề xuất về hoàn thiện các văn bản pháp luật cụ thể và cơ chế chính sách nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Trần Văn Truyền, Đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành thanh tra trong cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa - Luận cứ khoa học và hoàn thiện pháp luật về thanh tra [143]. Đề tài khoa học cấp bộ trọng điểm này đã đưa ra khái niệm về tổ chức và hoạt động của ngành thanh tra; vị trí, vai trò và đặc điểm của công tác thanh tra; chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan thanh tra; quan điểm của Đảng, Nhà nước và chủ tịch Hồ Chí Minh về công tác thanh tra; quá trình phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và yêu cầu đối với công tác thanh tra; thực trạng tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước trên cơ sở Luật thanh tra năm 2004; định hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành thanh tra; các nhóm giải pháp chủ yếu nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành thanh tra trong cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; một số kiến nghị đối với việc sửa đổi Luật thanh tra năm 2004 và hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động thanh tra. Tuy nhiên, kết quả nghiên cứu chưa luận giải cơ sở khoa học của việc xác định vị trí, vai trò và chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra nhà nước; cơ cấu tổ chức của các cơ quan thanh tra nhà nước. Đề tài mới đề cập ở mức độ nhất định những nguyên nhân dẫn đến những hạn chế, bất cập trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước. Đề tài chưa xem xét thanh tra với tư cách là cơ quan

kiểm soát quyền lực hành pháp và là một bộ phận của cơ chế kiểm soát quyền lực hành pháp; vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong hệ thống các cơ quan có chức năng kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp.

Thanh tra Chính phủ, Lịch sử Thanh tra Việt Nam 1945 - 2005 [92]. Sách nghiên cứu về lịch sử hình thành và phát triển của ngành thanh tra qua các thời kỳ lịch sử theo các giai đoạn: giai đoạn 1945 - 1949 với sự ra đời của Ban thanh tra đặc biệt theo Sắc lệnh 64-SL ngày 23/11/1945, Ban thanh tra đặc biệt có nhiệm vụ được ủy nhiệm đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ. Cũng theo sắc lệnh, Ban thanh tra đặc biệt có toàn quyền: nhận các đơn khiếu nại của nhân dân; điều tra, hỏi chứng, xem xét các tài liệu giấy tờ của các Uỷ ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho công việc giám sát; đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong Uỷ ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi trước khi mang ra Hội đồng Chính phủ hay Toà án đặc biệt xét xử; tịch biên hoặc niêm phong những tang vật và dùng mọi cách điều tra để lập một hồ sơ mang một phạm nhân ra Toà án đặc biệt; giai đoạn 1949 - 1954 thành lập Ban thanh tra Chính phủ trực thuộc Thủ tướng Chính phủ; giai đoạn 1954 - 1956 không tổ chức cơ quan thanh tra; giai đoạn 1956 - 1975 thành lập Ban Thanh tra Trung ương; giai đoạn 1975 - 1990 thống nhất mô hình tổ chức cơ quan thanh tra nhà nước trên phạm vi cả nước; giai đoạn 1990 - 2005 gắn với việc thực hiện Pháp lệnh thanh tra năm 1990. Nội dung của cuốn sách đã làm rõ quá trình hình thành và phát triển của các cơ quan thanh tra nhà nước; cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra. Đặc biệt là vai trò của các cơ quan thanh tra trong việc đảm bảo thực thi chủ trương, chính sách của

Đảng, pháp luật của Nhà nước của các cơ quan, tổ chức, cá nhân; đóng góp của các cơ quan thanh tra nhà nước trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Sách cũng làm rõ quá trình phát triển đó, có những giai đoạn cơ quan thanh tra bị giải thể nhưng đó chỉ là những thời gian ngắn và khi không có các cơ quan thanh tra thì hoạt động quản lý của nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội gặp rất nhiều khó khăn, đòi hỏi phải thiết lập lại các cơ quan thanh tra nhà nước, càng khẳng định vai trò vô cùng quan trọng của các cơ quan thanh tra trong việc giúp các cơ quan nhà nước nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước của mình.

Thanh tra Nhà nước, Chủ tịch Hồ Chí Minh với công tác thanh tra [125]. Sách dựa trên những nghiên cứu và tư liệu về chủ tịch Hồ Chí Minh như Hồ Chí Minh toàn tập, Hồ Chí Minh biên nên tiểu sử, Biên bản họp Hội đồng Chính phủ để tổng hợp những nội dung liên quan quan điểm của Chỉ tịch Hồ Chí Minh về kiểm tra, kiểm soát, những huấn thị về hoạt động thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo; tổng hợp một số bài viết, nghiên cứu của những nhà nghiên cứu về quan điểm của Đảng, Nhà nước và chủ tịch Hồ Chí Minh về hoạt động thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo; tổng hợp một số tài liệu lịch sử về thanh tra. Các nhà nghiên cứu chỉ cho chúng ta thấy quan điểm của Đảng, Nhà nước và chủ tịch Hồ Chí Minh rất coi trọng công tác thanh tra và vai trò của thanh tra trong hoạt động quản lý nhà nước, trong việc đảm bảo quyền lợi của công dân.

Phạm Tuấn Khải, Cơ sở lý luận và thực tiễn của vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước ở Việt Nam [53]. Luận án Tiến sĩ đã nghiên cứu tương đối toàn diện những vấn đề lý luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước; ý nghĩa, vai trò và vị trí, mối liên hệ giữa các cơ quan thanh tra với các cơ quan quản lý, giữa hoạt động thanh tra và hoạt động quản lý; lịch sử và thực trạng tổ chức, hoạt động của thanh tra trong quản lý nhà nước; đề xuất phương hướng và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước trên cơ sở những quy định của Pháp lệnh thanh tra.

Nguyễn Thị Thương Huyền, Hoàn thiện pháp Luật thanh tra trong giai đoạn hiện nay [52]. Luận án Tiến sĩ Luật học này đã đi sâu làm rõ cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp Luật thanh tra, những khái niệm cơ bản về thanh tra, xác định pháp Luật thanh tra như một chế định của ngành Luật hành chính, đưa ra những tiêu chí cơ bản đánh giá sự hoàn thiện pháp Luật thanh tra; đi sâu phân tích, đánh giá thực trạng pháp Luật thanh tra ở nước ta hiện nay, quá trình hình thành các cơ quan thanh tra qua các giai đoạn, thực trạng pháp Luật thanh tra và thực tiễn thi hành pháp Luật thanh tra; đề xuất quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp Luật thanh tra trong giai đoạn hiện nay trên cơ sở phân tích nhu cầu khách quan của việc hoàn thiện pháp Luật thanh tra trong giai đoạn hiện nay đó là hoàn thiện pháp Luật thanh tra phải gắn với hoàn thiện thể chế tổ chức và cơ chế quản lý theo yêu cầu của cải cách hành chính, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, gắn đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ

quan thanh tra nhà nước với chiến lược phát triển ngành thanh tra, trên cơ sở tổng kết thực tiễn, những quan điểm hoàn thiện pháp Luật thanh tra, các giải pháp hoàn thiện pháp Luật thanh tra trong giai đoạn hiện nay bao gồm tổng rà soát, đánh giá pháp Luật thanh tra hiện hành, hoàn thiện nội dung và hình thức pháp Luật thanh tra. Đề tài cũng phân tích một số quy định pháp luật thực định và đưa ra một số nhận định thực hiện pháp luật hiện nay.

Nguyễn Văn Kim, Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam [59]. Luận án gồm ba phần chính và một phần tổng quan tình hình nghiên cứu về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính. Trong đó, tác giả làm rõ cơ sở lý luận về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính, kinh nghiệm nước ngoài về giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan thanh tra; đánh giá thực trạng việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính qua việc khái quát tình hình khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính từ năm 1998 đến nay, việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính, đánh giá chung về việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính; đề xuất giải pháp tăng cường vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính đó là hoàn thiện các quy định pháp luật của pháp luật để phát huy và tăng cường vai trò của các cơ quan thanh tra trong công tác tiếp công dân, tham mưu giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại; hoàn thiện các quy định pháp luật để mở rộng tính công khai, dân chủ, tạo thuận lợi cho công dân thực hiện quyền khiếu nại; kiện toàn tổ chức, tăng cường năng lực, đổi mới phương thức hoạt động của các cơ quan thanh tra trong tiếp công dân, xử lý đơn thư, giải quyết khiếu nại, quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại; nâng cao năng lực, trình độ, phẩm chất cho cán bộ thanh tra; đổi mới phương pháp, cách thức làm việc, trang bị máy móc, thiết bị cần thiết cho cán bộ, thanh tra viên, áp dụng công nghệ thông tin cho công tác tiếp công dân, xử lý đơn thư, quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; tăng cường phối hợp giữa thanh tra với các cơ quan, tổ chức trong việc tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật; tăng cường sự

lãnh đạo của cấp uỷ đảng, chính quyền đối với các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính, phát huy vai trò của các tổ chức đoàn thể trong việc tham gia giải quyết khiếu nại hành chính.

1.1.2. Các công trình nghiên cứu có đề cập đến vai trò của các cơ

quan thanh tra nhà nước trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước

Trần Đức Lượng, Hoàn thiện cơ chế thanh tra thanh tra, kiểm tra, giám sát nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước [127, tr7-330]. Đây là một công trình nghiên cứu công phu về cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nhằm phân định rõ hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát phục vụ hoạt động quản lý nhà nước. Đề tài đã đưa ra các khái niệm, mối liên hệ giữa hoạt động thanh tra, kiểm tra và giám sát; khái quát thực trạng cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát tại thời điểm nghiên cứu; đề xuất những quan điểm, nguyên tắc hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát, trong đó đề xuất phương hướng hoàn thiện từng thiết chế. Đề tài đề cập tới cơ chế thanh tra và phương hướng hoàn thiện pháp Luật thanh tra trên cơ sở pháp lệnh thanh tra. Tuy nhiên, việc đánh giá cơ chế thanh tra trên cơ sở Pháp lệnh thanh tra và những đề xuất hoàn thiện pháp Luật thanh tra chưa đề cập tới vai trò của cơ quan thanh tra với tư cách là thiết chế kiểm soát quyền lực hành pháp, chưa luận giải cơ sở khoa học của việc xác định các chức năng của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Trần Ngọc Đường, Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước [45]. Sách đã đề cập đến cơ sở lý luận về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong các kiểu nhà nước; phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam qua các thời kỳ Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992; phương hướng và giải pháp tiếp tục hoàn thiện việc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Đinh Văn Mậu, Thanh tra - quyền kiểm soát quyền lực của bộ máy hành pháp [68]. Bài nghiên cứu đã chỉ rõ thanh tra có vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong bộ máy hành pháp và đối tượng của nó là các cơ quan, chức vụ thực hiện quyền hành pháp. Quyền hành pháp và quyền thanh tra thống nhất về tổ chức nhưng khác biệt về thẩm quyền. Quyền hành pháp bảo đảm quyền của cá nhân, công dân, tổ chức, nhưng nếu quyền này không được

đảm bảo thì thanh tra có quyền đánh giá, kiểm soát; hành pháp có quyền và nghĩa vụ giải quyết các tranh chấp hành chính (khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính) giữa công dân, cơ quan, tổ chức với các cơ quan hành chính. Trong đó thanh tra có vai trò đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các quyết định hành chính, hành vi hành chính; hành pháp có quyền cưỡng chế hành chính - khi có lạm quyền thì cần có cơ quan đánh giá việc lạm quyền; hành pháp quản lý phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, để quản lý có hiệu quả thì cần có hoạt động thanh tra, kiểm tra. Hành pháp ra quyết định, thanh tra đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính.

Bùi Huy Khiên, Từ ngự sử đài dưới triều vua Lê Thánh Tông suy nghĩ về Thanh tra Chính phủ hiện nay [56]. Bài nghiên cứu đã chỉ ra cơ chế thanh tra, kiểm tra thời kỳ phong kiến qua cơ chế Ngự sử đài. Theo đó, bộ máy thanh tra, kiểm tra có khả năng thanh tra, kiểm tra được toàn bộ hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước. Bộ máy thanh tra, kiểm tra không phải là bộ phận hợp thành trong bộ máy quyền lực nhà nước (đối tượng bị thanh tra) mà là cơ quan độc lập đứng ngoài bộ máy, thực hiện chức năng, giám sát, kiểm soát quyền lực. Qua nghiên cứu cơ chế Ngự sử đài thời kỳ phong kiến, tác giả đưa ra kiến nghị tạo cơ chế độc lập cho Thanh tra Chính phủ như là cơ quan độc lập do Quốc hội thành lập, độc lập về tổ chức, hoạt động không phụ thuộc vào cơ quan hành pháp; thiết lập cơ chế kiểm soát hai vòng với hệ thống các cơ quan hành pháp cả các cơ quan trung ương và địa phương nhằm tăng cường ý thức trách nhiệm của cán bộ, công chức trong việc thực hiện nhiệm vụ công vụ được giao.

Trần Ngọc Đường, Kiểm soát quyền lực nhà nước trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam [44]. Bài nghiên cứu đã đề cập đến ý nghĩa của kiểm soát quyền lực nhà nước, nội dung cơ bản của kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta trong đó đề cập tới thanh tra - một hình thức kiểm soát quyền lực bên trong của bộ máy hành pháp.

Đinh Xuân Thảo, Vấn đề kiểm soát quyền lực trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 [135]. Tác giả của bài nghiên cứu đã đi từ những vấn đề chung của kiểm soát quyền lực nhà nước; làm sáng tỏ quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước; bình luận về cơ chế kiểm

soát quyền lực trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992, xem xét những vấn đề phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước; việc kiểm soát quyền lực nhà nước theo chiều ngang giữa lập pháp với hành pháp, giữa tư pháp với hành pháp; hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước theo chiều dọc - sự kiểm soát của nhân dân đối với cơ quan công quyền và sự phân công, phân cấp, phân quyền rõ ràng giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương với các cơ quan nhà nước ở địa phương. Tác giả đi đến kết luận, kiểm soát quyền lực là một nội dung quan trọng trong nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước đã được chứng minh và kiểm nghiệm. Trong giai đoạn hiện nay, việc tiếp tục phân công, phân nhiệm một cách rạch ròi, hợp lý, khoa học giữa ba quyền, có sự phối hợp chặt chẽ và tăng cường kiểm soát lẫn nhau trong thực thi quyền lực nhà nước, là một việc cần phải được tiến hành thường xuyên trong quá trình xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước, mà trước hết là quy định cụ thể trong Hiến pháp.

Bên cạnh các công trình nghiên cứu nêu trên, một số công trình nghiên cứu khác cũng đề cập đến chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra nhà nước được đăng trên Tạp chí Thanh tra, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Tạp chí Xây dựng Đảng...

Như vậy, có rất nhiều công trình nghiên cứu về thanh tra, tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước, vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng nhưng có rất ít công trình nghiên cứu trực tiếp về vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của các cơ quan thanh tra nhà nước. Các công trình nghiên cứu chủ yếu nghiên cứu thanh tra như một khâu trong chu trình quản lý chưa xem xét thanh tra với tư cách là một cơ chế kiểm soát quyền lực, công cụ đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa. Đặc biệt, trong hoạt động thanh tra các công trình chưa đề cập tới các hình thức hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước, chưa lý giải được cơ sở khoa học xác định nhiệm vụ quyền hạn và chức năng của các cơ quan thanh tra nhà nước mà chủ yếu nghiên cứu cơ sở pháp lý, xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước… Do vậy, việc nghiên cứu vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam cần tiếp tục được quan tâm là một hướng nghiên cứu mới nhằm làm sáng tỏ tính khoa học, tính lý luận và thực tiễn của vấn đề này.

1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ

NƯỚC Ở NƯỚC NGOÀI

1.2.1 Các công trình nghiên cứu về vai trò của cơ quan thanh tra trong bộ máy nhà nước nói chung và trong việc đảm nền hành chính hoạt động có hiệu quả nói riêng

Vivienne Thom, Thirty years improving public administration in Australia - Ba mươi năm kiện toàn hành chính công ở Australia [165]. Tác giả của bài tham luận đã nêu lên quá trình hình thành và phát triển của cơ quan Thanh tra Quốc hội Australia. Ba chức năng chính của cơ quan thanh tra đó là xác minh khiếu nại, điều tra và giám sát việc thi hành pháp luật. Một số vai trò của cơ quan thanh tra trong bộ máy nhà nước như thực hiện thanh tra thuế, thanh tra quốc phòng, thanh tra nhập cư, thanh tra việc thi hành pháp luật... Những thành quả đạt được trong thời gian qua của cơ quan thanh tra như giải quyết khiếu nại, hoàn thiện cơ chế ra quyết định của các cơ quan nhà nước, bồi thường hành chính, hoàn thiện việc quản lý tự do thông tin. Tác giả đưa ra các yếu tố đảm bảo cho các cơ quan thanh tra hoạt động có hiệu quả đó là tính độc lập của các cơ quan thanh tra; mối quan hệ với các cơ quan nhà nước và Quốc hội; không thiên vị trong giải quyết khiếu nại; có cái nhìn vấn đề một cách có hệ thống; có mạng lưới các cơ quan và đội ngũ công chức làm việc được đào tạo tốt. Những thách thức mà cơ quan thanh tra phải đối mặt trong công việc đó là duy trì sự tôn trọng, ủng hộ của Quốc hội, của các cơ quan nhà nước và công chúng. Để giải quyết thách thức này đòi hỏi cơ quan thanh tra phải có chiến lược: xác định công việc trọng tâm ưu tiên giải quyết; quá trình thực hiện nhiệm vụ phải linh hoạt và nâng cao tinh thần trách nhiệm.

Javed Sadiq Malik, The Ombudsman,s Role in Good Governance: Issues & Challenges - Vai trò của thanh tra trong nền quản trị tốt: thực trạng và thách thức [155]. Trong bài nghiên cứu, tác giả đã giới thiệu về một số cơ quan thanh tra trong khu vực Châu Á như Bộ giám sát của Cộng hoà nhân dân Trung Hoa, cơ quan thanh tra của Cộng hoà Kyrgyz, Pakistan, Malaixia, Nhật bản, Thái lan và Philippines; những vấn đề liên quan đến vị trí pháp lý, cơ chế bổ nhiệm công chức thanh tra; chức năng, nhiệm vụ cơ bản của các cơ quan thanh tra; mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra với các cơ quan nhà nước khác.

Trong đó, tác giả đề cập sâu đến cơ cấu tổ chức của các cơ quan thanh tra của Pakistan, thực trạng hoạt động và những khó khăn, thách thức mà cơ quan thanh tra phải đối mặt trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình.

Clare Lewis, Coping with changes on all fronts: Reaffirming the Ombudsman,s powers and adapting its actions- Đối phó với những thay đổi trên các lĩnh vực: Tái khẳng định thẩm quyền của cơ quan thanh tra và thích nghi với những thay đổi [153]. Đây là tham luận tại Hội nghị hiệp hội thanh tra Canada về đối phó với thay đổi trên các lĩnh vực, tại Québec, tháng 9 năm 2001. Theo tác giả, sự thay đổi chính trị, kinh tế và xã hội hiện nay đang đặt ra nhất nhiều thách thức đối với các cơ quan thanh tra. Với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra được tổ chức theo mô hình truyền thống (mô hình cơ quan thanh tra Thụy Điển được thành lập năm 1809) cần điều chỉnh cho phù hợp với tình hình mới. Tác giả cho rằng, cơ quan thanh tra là một cơ quan có thể dễ ràng điều chỉnh để thay đổi, nó là cơ chế đảm bảo cho công lý “mềm”. Tuy nhiên, thay đổi như thế nào? Tác giả đề xuất cơ quan thanh tra phải tập trung vào giải quyết những vụ việc quan trọng, nâng cao hiệu quả hoạt động của mình và loại bỏ những gánh nặng công việc vô ích. Giải quyết nhanh những vụ việc liên quan đến những vấn đề mang tính hệ thống, phát hiện và đề xuất giải pháp giải quyết những bất hợp lý trong cơ chế, chính sách, từ đó nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý chứ không chỉ tập trung vào giải quyết những vụ việc đơn lẻ. Muốn vậy, cơ quan thanh tra phải sử dụng có hiệu quả các nguồn lực sẵn có, phải linh hoạt, sáng tạo trong hoạt động của mình. Tác giả cũng đề xuất phải mở rộng quyền giám sát của cơ quan thanh tra đối với các cơ quan nhà nước, đặc biệt là các cơ quan hành pháp, người có thẩm quyền cao trong cơ quan hành pháp, đảm bảo hoạt động đúng đắn của các cơ nhà nước và các cơ quan nhà nước phải sửa chữa những sai sót của mình, thậm chí là sửa đổi các cơ chế chính sách không phù hợp.

Brian lwood, The Classical Ombudsman - An Effective reviewer of administrative decisions by Government agencies - A New Zealand perspective: Cơ quan thanh tra truyền thống - Một công cụ rà soát hiệu quả các quyết định hành chính của cơ quan hành chính - Nhìn từ góc độ của New Zealand [152]. Bài nghiên cứu được trình bày tại Khoa luật của Trường Đại học Nihon, Tokyo, Nhật Bản tháng 6/2001. Bài nghiên cứu đã tìm hiểu quá trình hình thành phát

triển các cơ quan thanh tra, đã làm rõ khái niệm, chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của cơ quan thanh tra theo mô hình truyền thống trên cơ sở mô hình cơ quan thanh tra của New Zealand. Vai trò của cơ quan thanh tra đảm bảo quyền công dân, giám sát các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao hạn chế xâm hại đến quyền lợi của công dân đảm bảo niềm tin vào cơ quan nhà nước. Qua phân tích, tác giả cũng đi đến kết luận về tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của cơ quan thanh tra và đánh giá cao vai trò không thể thay thế được của cơ quan thanh tra trong việc tăng cường ý thức trách nhiệm trong việc thực thi nhiệm vụ công vụ của công chức; giúp giải quyết khiếu nại, kiến nghị hoàn thiện chính sách nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước.

1.2.2. Các công trình nghiên cứu về vai trò của cơ quan thanh tra

trong giải quyết khiếu nại, bảo vệ quyền công dân và quyền con người

Mohammad Niazi, Ombudsman as protector of citizens, rights - Thanh tra với tư cách người bảo vệ quyền công dân [160]. Tác giả đã sơ lược về sự phát triển của cơ quan thanh tra và cho rằng, sự ra đời của cơ quan thanh tra ở hơn 120 quốc gia là chỉ dấu về sự phát triển chính trị, hoàn thiện về bộ máy nhà nước của các quốc gia. Cơ quan thanh tra với tư cách là cơ quan thẩm tra, xác minh, giải quyết các khiếu nại của công dân khi công dân bị xâm hại bởi cơ nhà nước, đã dần trở thành cơ quan bảo vệ các quyền con người. Vấn đề bảo vệ quyền con người lại trở thành một trong những nhiệm vụ chính của các cơ quan thanh tra. Tác giả phân tích quá trình hình thành chức năng giải quyết khiếu nại, phòng, chống tham nhũng của cơ quan thanh tra gắn với quá trình phát triển của bộ máy hành chính, nhu cầu kiểm soát và nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính cũng như bộ máy hành chính thông qua các ví dụ về cơ quan thanh tra của các nước như Thụy Điển, Niu Zi Lân, Đan Mạch, Na Uy...sau đó tác giả đi sâu vào trình bày vai trò của cơ quan thanh tra của nhà nước cộng hoà hồi giáo Iran trong việc bảo vệ quyền con người, các nguyên tắc hoạt động của cơ quan thanh tra. Kết luận của bài nghiên cứu, tác giả khẳng định vai trò quan trọng của cơ quan thanh tra trong bộ máy nhà nước, thúc đẩy, hoàn thiện và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, tăng cường mối liên hệ giữa nhà nước và công dân. Với cam kết của mình, cơ quan thanh tra nhà nước Iran qua thực hiện nhiệm vụ đã thúc đẩy hoàn thiện bộ máy nhà nước, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và bảo vệ quyền cho người dân.

Sunaryati Hartono, The Indonesian National Ombudsman Commission as Protector of Human Rights (2000 - 2007) - Uỷ ban Thanh tra Quốc gia In đô nê xia người bảo vệ quyền con người giai đoạn 2000 - 2007 [163]. Trong bài nghiên cứu, tác giả đã giới thiệu quá trình hình thành và cơ sở pháp lý thành lập Uỷ ban thanh tra quốc gia In đô nê xia, vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Uỷ ban. Kết quả hoạt động từ khi thành lập năm 2000 đến năm 2007, cơ quan thanh tra góp vai trò quan trọng trong việc đổi mới hệ thống cơ quan nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước; quan hệ của cơ quan thanh tra với các cơ quan nhà nước khác đặc biệt là với Uỷ ban về quyền con người; vai trò của cơ quan thanh tra trong việc bảo vệ các quyền con người ở In đô nê xia, việc sử dụng các phương thức bảo vệ quyền con người như thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại, yêu cầu cơ quan nhà nước giải quyết khiếu nại của công dân, tuyên truyền giúp người dân nâng cao ý thức pháp luật cũng như quyền lợi công dân, tham gia quá trình hoạch định các chính sách, ban hành văn bản pháp luật liên quan đến quyền công dân... Tác giả cũng đưa ra các đề xuất, kiến nghị giải pháp dài hạn và ngắn hạn nhằm phát huy vai trò của cơ quan thanh tra trong việc bảo vệ quyền con người ở Inđônêxia.

Clare Lewis, The Role of collaboration of the Ombudsman with the courts and Judiciary in the Protection of Human Rights: A Canadian

Perspective - Vai trò phối hợp của cơ quan thanh tra với Toà án và các cơ quan tư pháp trong việc bảo vệ quyền con người nhìn từ góc độ Canada [153]. Bài nghiên cứu được trình bày tại chương trình phát triển của Liên hợp quốc năm 2003 tại Azerbaijan. Trong bài nghiên cứu, tác giả đã trình bày những tranh chấp, khiếu kiện của công dân; kinh nghiệm của Thanh tra Canada và một số quốc gia trong việc phát huy vai trò của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu kiện của công dân và bảo vệ quyền con người. Tác giả cho rằng, đối với các quốc gia đang chuyển đổi sang thể chế dân chủ thì vai trò phối hợp giữa cơ quan thanh tra với toà án và cơ quan tư pháp là rất cần thiết, cơ quan thanh tra phải phát huy chức năng giám sát của mình đối với toà án và cơ quan tư pháp để bảo vệ quyền công dân, nâng cao hiệu quả hoạt động của toà án và cơ quan tư pháp, đảm bảo tính công bằng, độc lập của Toà án và cơ quan tư pháp trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình. Tác giả cũng khuyến nghị,

bên cạnh việc phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra cũng cần phát huy vai trò của Chính phủ, công chúng và các tổ chức phi chính phủ trong việc tạo môi trường pháp lý công bằng bảo vệ quyền con người.

Poonsup Piya-Anant, Thailand,s Ombudsman Office: Dynamic Process and Procedures in Complaints Redressal System - Cơ quan thanh tra của Thái Lan: trình tự, thủ tục linh động trong hệ thống sửa sai các khiếu nại [162]. Trong bài nghiên cứu tác giả trình bày vai trò của cơ quan thanh tra trong việc khuyến khích, thúc đẩy quyền khiếu nại của công dân; vai trò của cơ quan thanh tra trong quá trình giải quyết khiếu nại; cơ cấu tổ chức và hoạt động điều tra (thẩm tra, xác minh) của cơ quan thanh tra, các vụ việc cụ thể được giải quyết bởi cơ quan thanh tra; phân tích những yếu tố giúp cơ quan thanh tra thực hiện tốt nhiệm vụ như việc tái tổ chức lại các phòng điều tra, theo dõi các vụ việc giải quyết khiếu nại, các biện pháp giải quyết sự chậm trễ của các cơ quan nhà nước, khởi xướng điều tra hệ thống, tuyển dụng đội ngũ cán bộ có năng lực trình độ... Tác giả cũng đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động hoạt động của cơ quan thanh tra Thái Lan trong thời gian tới.

1.2.3. Công trình nghiên cứu về vai trò của cơ quan thanh tra trong

đấu tranh chống tham nhũng

Vu Ka Vai, Role of Ombudsman in Combating Corruption - Vai trò của Thanh tra trong đấu tranh chống tham nhũng [166]. Tác giả đã phân tích, đánh giá thực trạng quy định pháp luật về tham nhũng để từ đó làm rõ hành vi tham nhũng với những hành vi vi phạm pháp luật hành chính khác; các cơ quan tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo hành vi tham nhũng và khiếu nại, tố cáo đối với hành vi vi phạm khác của công chức; mối liên hệ, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện nhiệm vụ thanh tra, phòng, chống tham nhũng. Đặc biệt tác giả đã đi sâu làm rõ chức năng thanh tra và chống tham nhũng của Uỷ ban chống tham nhũng, tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra, cơ quan chống tham nhũng trực thuộc Uỷ ban chống tham nhũng. Việc tuyển dụng, đào tạo cán bộ làm việc tại cơ quan thanh tra, phòng, chống tham nhũng của Uỷ ban chống tham nhũng. Trình tự, thủ tục xem xét xử lý các vụ việc thuộc thẩm quyền; các vụ việc điển hình đã được thụ lý giải quyết bởi Uỷ ban chống tham nhũng trong thời gian qua. Qua đó

làm rõ vai trò của cơ quan thanh tra trong việc phối hợp với cơ quan chống tham nhũng trong việc xem xét, giải quyết các khiếu nại liên quan đến công chức và hành vi tham nhũng của công chức.

1.2.4. Các công trình nghiên cứu về chức năng của cơ quan thanh

tra và vai trò của cơ quan thanh tra trong giám sát bộ máy nhà nước

Merceditas N. Gutierre, Role and Functions of Ombudsman Offices - Vai trò và chức năng của cơ quan thanh tra [158]. Trong bài viết tác giả đề cập đến những nhiệm vụ cơ quan thanh tra, thẩm quyền thụ lý, xem xét các vụ việc cũng như các hình thức tiếp nhận các vụ việc của cơ quan thanh tra; mối quan hệ của cơ quan thanh tra với các cơ quan nhà nước khác; cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện các yêu cầu, kiến nghị của cơ quan thanh tra; những điều kiện cần để cơ quan thanh tra thực hiện nhiệm vụ của mình; những thách thức đang đặt ra đối với việc đảm bảo việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra; tác giả cũng đề xuất các bước hoàn thiện việc thực hiện chức năng của các cơ quan thanh tra trong đó tập trung vào việc đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ làm công tác thanh tra đáp ứng yêu cầu công tác; tăng cường cơ sở vật chất, trang thiết bị hiện đại phục vụ công tác thanh tra.

Tursunbay Bakir Uulu, The role and function of the Ombudsman Offices - Report of the Ombudsman (AKYIKATCHY) of the Kyrgyz Republic: Vai trò và

chức năng của cơ quan thanh tra - Báo cáo của cơ quan thanh tra Cộng hoà Kyrgyz [164] . Theo tác giả thì Hiến pháp và Luật về thanh tra là cơ sở hiến định và cơ sở pháp lý trực tiếp cho sự ra đời của cơ quan thanh tra. Cơ quan thanh tra của cộng hoà Kyrgyz là cơ quan độc lập, được Quốc hội thành lập và chịu trách nhiệm trước quốc hội. Bất cứ một sự can thiệp nào vào hoạt động thanh tra có thể sẽ phải chịu trách nhiệm hình sự hoặc trách nhiệm hành chính. Cơ sở pháp lý đảm bảo tính độc lập của cơ quan thanh tra thể hiện qua quy định trong Hiến pháp, trong Bộ luật hình sự về tội cản trở hoạt động của cơ quan thanh tra, trong Bộ luật trách nhiệm hành chính (Aministrative Responsibility Code) xử lý vi phạm hành chính về hành vi can thiệp trái pháp luật vào hoạt động của cơ quan thanh tra... Quá trình hoạt động, cơ quan thanh tra hoạt động trung lập với các đảng phái và thẩm quyền hiến định là bảo vệ quyền con người do đó ngoài việc giám sát các cơ quan nhà nước, cơ quan thanh tra còn thực hiện việc tuyên truyền nâng cao nhận

thức của người dân về quyền của họ và bảo vệ các quyền của những nhóm người có trình độ nhận thức pháp lý thấp. Quá trình thực hiện quyền giám sát các cơ quan nhà nước bảo vệ quyền con người, pháp luật Kyrgyz quy định cơ quan có quyền đặc biệt như xem xét việc thi hành các hình phạt, xem xét hoạt động của các cơ quan tư pháp... Để thực hiện nhiệm vụ của mình, cơ quan thanh tra có quyền nhận đơn khiếu nại, tố cáo và thực hiện việc thẩm tra, xác minh; có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan cung cấp thông tin, tài liệu trong quá trình xác minh; kết quả kiểm tra xác minh có thể chỉ rõ những sai phạm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân làm cơ sở để xem xét, xử lý trách nhiệm.

Alice Tai, Implementation of Ombudsman,s Finding /Recommendations: Theory and Practice - Thực hiện các kiến nghị qua phát hiện của cơ quan thanh tra lý luận và thực tiễn [151]. Trong bài nghiên cứu, tác giả tập trung vào trình bày hoạt động của một cơ quan thanh tra truyền thống với hình mẫu khởi đầu là cơ quan thanh tra Thụy Điển được thành lập năm 1809, cơ quan thanh tra được thành lập bởi Quốc hội để thực hiện việc thẩm tra, xác minh, điều tra các khiếu nại của công chúng đối với các quyết định của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Theo tác giả, quá trình phát triển ở các quốc gia khác nhau, các cơ quan thanh tra có sự khác biệt về chức năng, nhiệm vụ, nhiều cơ quan thanh tra thiên về chức năng bảo vệ quyền con người. Trong bối cảnh ở các nước Châu Á, các cơ quan thanh tra được tổ chức dưới hai mô hình cơ bản là mô hình cơ quan thanh tra nằm trong hệ thống hành pháp và cơ quan thanh tra hoạt động độc lập với hệ thống hành pháp. Tác giả cũng tập trung làm rõ hoạt động của các cơ quan thanh tra và việc thực hiện các kiến nghị của cơ quan thanh tra theo các mô hình đã nêu. Tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra thuộc hệ thống hành pháp điển hình là Bộ Giám sát hành chính Trung quốc, cơ quan giải quyết khiếu nại thuộc Văn phòng Thủ tướng Malaysia. Tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra độc lập với hệ thống hành pháp - tức là được tổ chức theo mô hình truyền thống có cơ quan thanh tra Hàn Quốc, Ôtxâylia, Niuzilân. Qua nghiên cứu, phân tích, tác giả cho rằng, để hoạt động thanh tra có hiệu quả cần đảm bảo tính độc lập trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra, tránh sự can thiệp của các cơ quan hành pháp và cơ quan là đối tượng thanh tra; đảm bảo các điều kiện cơ sở vật chất cần thiết để các cơ quan thanh tra có thể thực hiện các nghiệp vụ trong hoạt

động của mình, đặc biệt tác giả cũng nhấn mạnh cần đảm bảo cơ sở pháp lý cho hoạt động của cơ quan thanh tra và các cơ quan thanh tra cũng cần được những người đứng đầu hệ thống hành pháp tôn trọng, ủng hộ và chỉ đạo các cơ quan thực hiện các kiến nghị của cơ quan thanh tra.

Joshua J. M. Stark, Kerala Ombudsman [156]. Thanh tra Kerala sáng kiến trách nhiệm giải trình - nghiên cứu và đổi mới đối với trách nhiệm giải trình của Chính phủ, nghiên cứu về các tình huống trách nhiệm giải trình do Quỹ nghiên cứu về quản trị công của Ấn Độ thực hiện. Bài nghiên cứu được chia làm ba phần, phần thứ nhất giới thiệu chung tác giả đã trình bày lý thuyết và nguồn gốc ra đời của cơ quan thanh tra; kinh nghiệm quốc tế trong việc thành lập của cơ quan thanh tra. Phần thứ hai tác giả trình bày sự phát triển và đặc điểm của cơ quan thanh tra; việc tiếp cận cơ quan thanh tra để được giải quyết các vụ việc khiếu nại; hoạt động của cơ quan thanh tra và các vụ việc, khiếu nại thuộc thẩm quyền. Phần thứ ba tác giả đi vào đánh giá, phân tích và đưa ra kiến nghị nâng cao hiệu quả hoạt động và vai trò của cơ quan thanh tra, đó là: (1) Trao thẩm quyền đặc biệt cho các cơ quan thanh tra, cơ quan thanh tra có thể yêu cầu điều tra, buộc các bên đối thoại và có thể ban hành mệnh lệnh có tính ràng buộc pháp lý. Với thẩm quyền đặc biệt tác giả cũng đã phân tích về khả năng lạm dụng quyền lực và tham nhũng trong cơ quan thanh tra và biện pháp xử lý các trường hợp lạm dụng quyền lực. (2) Đảm bảo tính độc lập trong việc điều tra, thẩm tra, xác minh. Bởi vì, cơ quan thanh tra không trực tiếp tiến hành việc điều tra, thẩm tra, xác minh do vậy để làm rõ vụ việc, cơ quan thanh tra phải yêu cầu một cơ quan độc lập đứng ra xem xét, thẩm tra, xác minh và báo cáo lại, cơ quan này thường lại là một cơ quan hành chính. Tuy nhiên, cơ quan xác minh này còn phải thực hiện các nhiệm vụ khác. Do vậy, tác giả đề xuất trao ngân sách, tài chính và con người để cơ quan thanh tra có thể thực hiện nhiệm vụ thẩm tra, xác minh các vụ việc thuộc thẩm quyền của cơ quan thanh tra. (3) Giới hạn quyền tài phán của cơ quan thanh tra trong một phạm vi nào đó, hạn chế sự xung đột lợi ích của cơ quan thanh tra với cơ quan nhà nước khác khi mà chính cơ quan thanh tra chịu sự chi phối về tài chính, quyết định của cơ quan nhà nước đó. (4) Nâng cao nhận thức của công chúng và trách nhiệm giải trình, tác giả cho rằng nâng cao nhận thức của công chúng giúp góp phần tăng cường trách nhiệm giải trình và đảm bảo cho quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ của các

công chức trong cơ quan thanh tra được giám sát bởi công chúng. Qua bài nghiên cứu tác giả đi đến kết luận, đánh giá cao vai trò của cơ quan thanh tra, đưa ra những mặt mạnh, mặt yếu của cơ quan thanh tra Kerala, từ đó tác giả đưa ra tiêu chí đánh giá một cơ quan thanh tra hoạt động có hiệu quả cần phải có các yếu tố đó

là: năng lực thẩm tra, xác minh phục việc giải quyết các vụ việc thẩm quyền; hạn chế sự lạm dụng quyền lực trong chính cơ quan thanh tra thông qua trình tự, thủ tục giải quyết các vụ việc minh bạch; dễ ràng tiếp cận đối với công chúng và đặc biệt là quyết tâm chính trị của các cấp lãnh đạo trong việc tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan thanh tra hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình.

Jacob Soderman, How to be a good Ombudsman - Thế nào là một cơ quan thanh tra tốt [154]. Tài liệu được trình bày tại Hội nghị bồi dưỡng nâng cao công chức thanh tra Châu Âu tháng 1/2004 tại Madrid. Trong bài nghiên cứu, tác giả đã trình bày nguồn gốc ra đời cơ quan thanh tra đầu tiên tại Châu Âu và quá trình thành lập các cơ quan thanh tra tại các nước thuộc liên minh Châu Âu; ý tưởng của việc thiết lập cơ quan thanh tra là nhằm giám sát các công chức, người có thẩm quyền để đảm bảo rằng họ tuân thủ các quy định pháp luật trong quá trình thực thi nhiệm vụ, công vụ. Đây không phải là chức năng mới của nhà nước nhưng ý tưởng mới là người thực hiện quyền giám sát này độc lập với cơ quan hành pháp. Do đó, để đảm bảo tính độc lập thì cơ quan thanh tra phải được bầu bởi quốc hội. Tác giả cũng đi từ phân tích hoạt động của nền hành chính, các yếu tố ảnh hưởng đến nền hành chính và vai trò của thanh tra đảm bảo nền hành chính hoạt động có hiệu quả, những hoạt động của cơ quan thanh tra góp phần thúc đẩy hiệu quả hoạt động của nền hành chính. Những điều kiện cần để có một cơ quan thanh tra hoạt động có hiệu quả đó là làm rõ những nhiệm vụ được giao; trình tự, thủ tục thực hiện nhiệm vụ được giao và cam kết thực hiện nhiệm vụ. Bản thân hoạt động thanh tra đối mặt với nhiều thách thức, do đó quá trình tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra một trong những điều kiện quan trọng là đảm bảo tính độc lập của cơ quan thanh tra. Cơ chế bổ nhiệm, bầu chức danh trong cơ quan thanh tra phải tuân thủ trình tự, thủ tục đảm bảo cho lựa chọn việc lựa chọn người xứng đáng, việc lựa chọn được thực hiện bởi cơ quan không chịu sự giám sát của cơ quan thanh tra và quá trình lựa chọn cán bộ thanh tra cũng như hoạt động của cơ quan thanh tra không bị can thiệp bởi các cơ quan, tổ chức

khác. Tác giả cũng đưa ra khuyến nghị về việc cơ quan thanh tra nên hoạt động như thế nào cho hiệu quả và tăng cường thông tin đến công chúng về công việc của mình để nhận được sự hỗ trợ, ủng hộ của cơ quan, tổ chức và công dân trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của cơ quan thanh tra.

1.2.5. Các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức và hoạt động

của các cơ quan thanh tra ở nước ngoài

Nguyễn Văn Kim, Tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới [57]. Nghiên cứu tổng quan về tổ chức và hoạt động của thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới theo các mô hình thanh tra quốc hội; thanh tra, giám sát hành chính; thanh tra chuyên ngành. Theo đó, Thanh tra Quốc hội là mô hình khá phổ biến ở các nước Bắc Âu và Châu Mỹ, là cơ quan thuộc cơ quan quyền lực cao nhất, được thành lập trên cơ sở một đạo luật. Thanh tra Quốc hội được tổ chức gọn nhẹ như Thụy Điển có 4 thanh tra viên, Đan Mạch có 6 Thanh tra viên. Các thanh tra viên có bộ máy giúp việc. Về chức năng, nhiệm vụ, Thanh tra Quốc hội thực hiện việc giám sát hạt động của cơ quan nhà nước bao gồm các cơ quan hành chính và Toà án. Việc thực hiện chức năng thông qua giải quyết khiếu nại của công dân và tiến hành thanh tra. Quá trình thực hiện nhiệm vụ, Thanh tra Quốc hội có quyền thanh tra trụ sở cơ quan nhà nước, yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin, tài liệu... Mô hình tổ chức cơ quan thanh tra, giám sát hành chính điển hình là Trung Quốc, Ai cập. Khác với Thanh tra Quốc hội, về mặt tổ chức, cơ quan thanh tra giám sát hành chính không trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước mà trực thuộc cơ quan hành pháp. Chức năng chính là giám sát hoạt động của cơ quan hành chính. Các cơ quan này có tên gọi khác nhau như Bộ Giám sát hành chính Trung Quốc, Cơ quan giám sát hành chính Ai cập, Ban thanh tra và kiểm toán Hàn Quốc. Mô hình cơ quan thanh tra chuyên ngành, các cơ quan thanh tra chuyên ngành tồn tại song song với các cơ quan thanh tra quốc hội hoặc thanh tra giám sát hành chính, nó được thành lập ở các bộ, ngành, thực hiện nhiệm vụ thanh tra trên lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ. Kết quả nghiên cứu đi đến kết luận khẳng định về sự cần thiết của cơ quan thanh tra trong bộ máy nhà nước, mô hình của cơ quan thanh tra ở các nước phụ thuộc vào thực tiễn tổ chức thực hiện

quyền lực của mỗi nước. Tuy nhiên, về vị trí pháp lý và hoạt động, các cơ quan thanh tra có tính độc lập tương đối với các cơ quan nhà nước là đối

tượng của hoạt động thanh tra, giám sát.

Văn Tiến Mai, Sự thành lập và hoạt động của Thanh tra Quốc hội Đan Mạch [133, tr.44-61]. Bài nghiên cứu trong đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở của Thanh tra Chính phủ 1999 về tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới. Tác giả đã trình bày quá trình hình thành Thanh tra Quốc hội Đan Mạch, vị trí pháp lý, mối quan hệ của Thanh tra Quốc hội với các cơ quan nhà nước và công dân, cơ chế thành lập, bổ nhiệm, bãi nhiệm và chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra Quốc hội Đan Mạch.

Đinh Quang Tuyến, Thanh tra Quốc hội Canada [133, tr.62-80]. Chuyên đề nghiên cứu trong đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở của Thanh tra Chính phủ 1999 về tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới. Tác giả đã khái quát về việc thành lập cơ quan thanh tra thuộc Quốc hội và thanh tra ở các bang. Mục đích của Thanh tra Quốc hội là phòng, chống tệ tham nhũng, lạm quyền hoặc các sai phạm khác trong hoạt động công quyền; tăng cường tính thống nhất của pháp luật và hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra.

Vũ Văn Chiến, Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Thụy Điển [133, tr.81-113]. Bài nghiên cứu trong đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở của Thanh tra Chính phủ 1999 về tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới. Tác giả giới thiệu những vấn đề tổng quát về Thanh tra Quốc hội Thụy Điển, cơ sở cho sự ra đời của Thanh tra Quốc hội xuất phát từ quy định tại Hiến pháp Thụy Điển - Quyền lực công phải được thực thi theo luật. Bài nghiên cứu đã làm rõ quá trình thành lập, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn của Thanh tra Quốc hội, Thanh tra viên trong hoạt động thanh tra và hoạt động giải quyết khiếu nại, ảnh hưởng của Thanh tra Quốc hội và hoạt động hợp tác quốc tế của Thanh tra Thụy Điển.

Nguyễn Văn Kim, Tổ chức và hoạt động của các cơ quan kiểm tra, giám sát hành chính và kiểm tra, giám sát tài chính của Cộng hoà nhân dân Trung Hoa [133, tr.114-127]. Bài nghiên cứu trong đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở của Thanh tra Chính phủ 1999 về tổ chức và hoạt động thanh tra,

kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới. Tác giả đã nghiên cứu về tổ chức, chức năng, chức năng, nhiệm vụ và trình tự giám sát của cơ quan giám sát. Tổ chức, hoạt động kiểm tra, giám sát tài chính của Trung Quốc.

Nguyễn Văn Kim, Tổ chức và hoạt động thanh tra ở nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào [133, tr.129-134]. Bài nghiên cứu trong đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở của Thanh tra Chính phủ 1999 về tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới. Tác giả đã trình bày vị trí pháp lý, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Uỷ ban kiểm tra Đảng và Nhà nước (thực hiện hai chức năng kiểm tra Đảng và thanh tra phòng, chống tham nhũng); hoạt động của cơ quan kiểm tra Đảng và Nhà nước.

Vũ Văn Chiến, Ban Thanh tra và Kiểm toán của Hàn Quốc [133, tr.143- 165]. Bài nghiên cứu trong đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở của Thanh tra Chính phủ 1999 về tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới. Tác giả đã sơ lược lịch sử hình thành của Cơ quan thanh tra, kiểm toán Hàn Quốc (BAI), vị trí pháp lý của cơ quan Hiến định, mối quan hệ của Cơ quan thanh tra và kiểm toán với Tổng thống, Quốc hội và các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra, kiểm toán; cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và phạm vi hoạt động của Cơ quan thanh tra và kiểm toán. Phương pháp, trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra, kiểm toán; việc xử lý kết quả thanh tra, kiểm toán và các hoạt động khác của Cơ quan thanh tra và kiểm toán Hàn Quốc.

Phạm Thị Thu Hiền, Các cơ quan Tổng thanh tra của Cộng hoà Pháp [133, tr.167-200]. Bài nghiên cứu trong đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở của Thanh tra Chính phủ 1999 về tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới. Bài nghiên cứu đã làm rõ phạm vi thẩm quyền, quyền hạn và chức năng của các cơ quan Tổng thanh tra. Theo đó, ở Pháp không tồn tại cơ quan thanh tra của Chính phủ mà các cơ quan Tổng thanh tra được thành lập ở các bộ, chịu sự quản lý, điều hành trực tiếp của Bộ trưởng. Hiện nay, ở Pháp có 18 Tổng thanh tra chuyên ngành. Bài nghiên cứu cũng làm rõ mối quan hệ của Tổng thanh tra với Bộ trưởng và các cơ quan, tổ chức hữu quan; trình tự, thủ tục, nội dung và đối tượng thanh tra của các cơ quan thanh tra.

Nguyễn Văn Kim, Phạm Thị Thu Hiền, Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Đài Loan [133, tr.201-207]. Bài nghiên cứu trong đề tài nghiên cứu khoa học

cấp cơ sở của Thanh tra Chính phủ 1999 về tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới. Nội dung bài nghiên cứu trình bày về tổ chức của cơ quan thanh tra, theo đó ở Đài Loan, bên cạnh Tổng thống là 5 Viện: Viện Hành pháp, Lập pháp, Tư pháp, Thanh tra và Khảo thí. Trong số đó thì Viện Thanh tra là cơ quan được hình thành rất lâu và ngày càng hoàn thiện. Hệ thống thanh tra của Đài Loan được tổ chức độc lập, không bị chi phối bởi các cơ quan khác. Viện thanh tra Quốc gia là cơ quan độc lập. Viện có 29 uỷ viên, trong đó có một Viện trưởng, một Phó viện trưởng do Tổng thống giới thiệu và Quốc hội phê chuẩn. Viện thanh tra có nhiệm vụ thanh tra những việc làm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước kể cả Tổng thống, Quốc hội, các cơ quan hành chính, tư pháp, quốc phòng và chính quyền địa phương. Thực hiện việc xem xét đơn thư khiếu kiện gửi đến chuyển cơ quan có thẩm quyền giải quyết; kháng nghị với cơ quan có thẩm quyền về những trường hợp quan chức có sai phạm nhưng chưa được xử lý hay không được xử lý khách quan; thẩm tra về ngân sách; tổ chức kê khai tài sản cho công chức; phòng, chống tham nhũng; chỉnh đốn, giám sát cơ quan nhà nước và thực hiện hoạt động kiểm toán.

Đặng Khánh Toàn, Giới thiệu về cơ quan thanh tra Philippin [133, tr 208-214]. Bài nghiên cứu trong đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở của Thanh tra Chính phủ 1999 về tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới. Bài nghiên cứu giới thiệu lịch sử hình thành, vị trí pháp lý của cơ quan thanh tra Philippin. Theo đó, Thanh tra Philippin là cơ quan độc lập được thành lập trên cơ sở Hiến Pháp, là công cụ thực hiện đảm bảo thực hiện quyền lực nhà nước. Cơ cấu tổ chức của Thanh tra Philippin bao gồm Tổng thanh tra, Văn phòng của các phó Tổng thanh tra, cơ quan công tố. Tác giả cũng giới thiệu những nét chung về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra Philippin như điều tra, giải quyết khiếu nại, thanh tra các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước.

Vũ Công Giao, Các cơ quan giám sát độc lập trên thế giới [ 46, tr.117- 124]. Trong bài nghiên cứu tác giả đã đi từ nhận thức về các cơ quan giám sát độc lập - những cơ quan được ghi nhận trong Hiến pháp và/hoặc luật của một quốc gia với chức năng giám sát việc thực thi quyền lực công của các cơ quan nhà nước như Thanh tra, Kiểm toán, Uỷ ban công vụ...; nghiên cứu về

sự ra đời và thực trạng các cơ quan giám sát độc lập - cơ quan thanh tra Quốc hội là một dạng cơ quan giám sát độc lập được ra đời sớm và phát triển tại nhiều quốc gia trên thế giới; thẩm quyền, vị trí và cách thức hiến định cơ quan giám sát độc lập trong đó có cơ quan thanh tra tại một số nước trên thế giới như Mê hi cô, Vênêzuêla, Nam phi, Irắc, Êcuavađo và đặc biệt bài nghiên cứu đã phân loại các cơ quan giám sát độc lập để đánh giá hiệu quả hoạt động của cơ quan giám sát độc lập tương ứng với các mô hình tổ chức. Tác giả cũng đã đưa ra các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của cơ quan giám sát độc lập đó là tính chính danh, năng lực tổ chức, trách nhiệm giải trình của tổ chức, sự quan liêu, trì trệ. Tác giả cũng đi đến kết luận các cơ quan giám sát độc lập (trong đó có các cơ quan thanh tra) được thành lập ở các nước trên thế giới minh chứng về sự cần thiết của thiết chế này để giám sát quyền lực và nâng cao tính liêm chính của bộ máy nhà nước, đặc biệt những nước đang phát triển. Tuy nhiên, việc vận hành và những thách thức, khó khăn mà cơ quan này đối mặt cũng đặt ra yêu cầu cần tiếp tục hoàn thiện và tiếp tục được nghiên cứu.

Nghiên cứu về Thanh tra Quốc hội của các nước thông qua một số báo cáo hàng năm của cơ quan Thanh tra Quốc hội một số nước như Thụy Điển, Đan Mạch, Hồng Kông.... Theo kết quả nghiên cứu thì Cơ chế Ombudsman xuất hiện đầu tiên tại Nghị viện Thụy Điển vào năm 1809. Thuật ngữ “Ombudsman” có nguồn gốc từ tiếng Thụy Điển (có nghĩa là người đại diện). Tại một số quốc gia, Ombudsman tương đương với Thanh tra Quốc hội hoặc Thanh tra Nhà nước. Ombudsman có một bộ máy giúp việc, thường gọi là Văn phòng Ombudsman. Nhìn chung, chức năng chủ yếu của Ombudsman là giám sát sự công bằng và hợp pháp của bộ máy hành chính công. Hoạt động của Thanh tra Quốc hội chủ yếu là giám sát các cơ quan hành pháp và tư pháp. Hoạt động của cơ này được thực hiện chủ yếu thông qua việc tiếp nhận các khiếu nại của công dân, cơ quan, tổ chức; tiến hành điều tra các quyết định bị khiếu nại bảo vệ quyền lợi của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức và thậm chí là đề nghị xem xét trách nhiệm của quan chức hành chính có quyết định sai trái...Bản chất các hoạt động của Thanh tra Quốc hội chính là góp phần kiểm soát quyền hành pháp và tư pháp.

1.3. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU VỀ VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

1.3.1 Những vấn đề rút ra từ kết quả nghiên cứu Có thể nói rằng vấn kiểm soát quyền lực nhà nước, kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp và vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát, giám sát việc thực hiện quyền hành pháp của các cơ quan nhà nước là những vấn đề nhận được nhiều sự quan tâm trong các công trình nghiên cứu ở các cấp độ khác nhau như Luận án Tiến sĩ, Luận văn Thạc sĩ, bài nghiên cứu đăng trên các tạp chí nghiên cứu khoa học... Tuy nhiên, chưa có công trình nghiên cứu toàn diện về vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp; những nội dung thể hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp; mối liên hệ giữa hình thức kiểm soát nội bộ quyền hành pháp với các hình thức kiểm soát quyền hành pháp khác như kiểm soát của lập pháp với hành pháp, tư pháp với hành pháp, kiểm soát của Đảng với hành pháp... Những công trình chủ yếu đề cập một số khía cạnh liên quan đến vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Các công trình nghiên cứu do các tác giả nước ngoài thực hiện chủ yếu xem xét chức năng của cơ quan thanh tra trong việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, trong việc giải quyết khiếu nại, bảo vệ quyền con người, quyền công dân; trong phòng, chống tham nhũng và trong việc giám sát bộ máy nhà nước. Thông qua việc thực hiện các chức năng của mình, các cơ quan thanh tra có vai trò góp phần cùng với các cơ quan có chức năng giám sát, kiểm soát hoạt động của bộ máy nhà nước, nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, tăng cường tính liêm chính của đội ngũ cán bộ, công chức trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ.

Qua các kết quả nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước chúng ta nhận thấy: các quốc gia khác nhau với sự khác biệt về văn hoá, truyền thống pháp lý, điều kiện phát triển và cách thức tổ chức nhà nước nhưng có thể có chung những mô hình tổ chức cơ quan thanh tra theo các mô hình như Thanh tra Quốc hội, cơ quan Thanh tra Kiểm toán độc lập, cơ quan Giám sát hành chính. Tuy nhiên, có cũng phải thấy rằng mô hình tổ chức và hoạt động của thanh tra Quốc hội hiện nay chiếm ưu thế trên bình diện quốc tế. Mô hình này được tổ chức ở các nước Bắc âu, Châu Mỹ và nhiều nước Châu Á như Thụy

Điển, Đan Mạch, Canada, Anh, Parkistan... Mô hình Thanh tra Quốc hội có lịch sử hình thành và phát triển hơn một trăm năm, bắt đầu từ việc ra đời Thanh tra Quốc hội của Thụy Điển, mô hình này được nhân rộng ra hơn một trăm quốc gia khác nhau trên thế giới. Điều này cũng khẳng định ưu thế và hiệu quả hoạt động của mô hình Thanh tra Quốc hội.

Dù được tổ chức theo mô hình nào thì các cơ quan thanh tra cũng có vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua việc thực hiện các chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo; phòng, chống tham nhũng. Trong đó đặc trưng là thẩm quyền điều tra phục vụ cho việc giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo. Thẩm quyền của các cơ quan Thanh tra Quốc hội thường bao trùm lên không chỉ các cơ quan hành pháp mà còn cả các cơ quan tư pháp. Các quốc gia phát triển quan tâm hơn về vai trò của các cơ quan thanh tra trong việc bảo vệ quyền con người.

Các cơ quan thanh tra thường được tổ chức gọn nhẹ không có tính hệ thống tổ chức trực thuộc theo cấp hành chính hoặc cũng có thể tổ chức theo hệ thống. Các cơ quan này được pháp luật trao cho thẩm quyền mạnh, có tính độc lập tương đối trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, độc lập trong tổ chức và hoạt động không bị phụ thuộc vào các cơ quan là đối tượng thanh tra. Quá trình hoạt động, các cơ quan này cũng luôn ý thức về vai trò phối hợp của các cơ quan nhà nước khác và người dân để các cơ quan này hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình. Do đó, các cơ quan này luôn giữ được mối quan tâm, cảm thông từ công chúng.

1.3.2. Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về vai trò của các cơ

quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp

Trên cơ sở kế thừa những kết quả nghiên cứu tại các công trình nghiên cứu như đã trình bày ở trên, chúng ta nhận thấy còn có những nội dung cần tiếp tục được nghiên cứu để làm rõ hơn một cách có hệ thống, sâu sắc và toàn diện về vai trò các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam. Cụ thể là:

Về mặt lý luận Cần làm sáng tỏ cơ sở lý luận về kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp và vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc

thực hiện quyền hành pháp; vị trí pháp lý của các cơ quan thanh tra trong bộ máy nhà nước; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước và nội dung thể hiện vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp và các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện vai trò của cơ quan thanh tra trong việc kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp.

Về mặt thực tiễn Đánh giá khách quan, toàn diện thực trạng thực hiện vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của các cơ quan thanh tra nhà nước thông qua những kết quả đạt được của các cơ quan thanh tra nhà nước trên các lĩnh vực công tác. Chỉ ra những kết quả đạt được, những hạn chế, bất cập trong quá trình thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước. Đồng thời, chỉ rõ nguyên nhân của những hạn chế, bất cập ảnh hưởng đến việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Về định hướng phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước

trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp

Làm rõ bối cảnh kinh tế - xã hội trong và ngoài nước đặt ra yêu cầu khách quan của việc phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp trong giai đoạn hiện nay. Đưa ra quan điểm phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp. Từ đó, đề xuất các giải pháp phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong tình hình mới.

Tiểu kết chương 1

Trong thời gian qua đã có nhiều công trình nghiên cứu trong nước về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước, quá trình hình thành và phát triển của các cơ quan thanh tra nhà nước, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra và vai trò của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng và một số bài viết về cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát quyền lực nhà nước. Một số công trình nghiên cứu ở nước ngoài đã đề cập tới thanh tra và vai trò của thanh tra trong kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua việc thực hiện chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và bảo vệ quyền con người. Bên cạnh đó, có một số công trình nghiên cứu của một số nhà khoa học về các mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra một số nước trên thế giới. Tuy nhiên, chưa có một công trình nào nghiên cứu toàn diện về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam.

Qua kết quả nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước, chúng ta thấy rằng, có nhiều mô hình tổ chức cơ quan thanh tra nhà nước khác nhau trên thế giới như mô hình thanh tra Quốc hội, thanh tra độc lập và thanh tra thuộc hệ thống hành pháp. Các cơ quan thanh tra ở các nước khác nhau cũng có những chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức khác nhau nhưng có nhiều điểm tương đồng về chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Để các cơ quan thanh tra nhà nước hoạt động hiệu quả, các công trình nghiên cứu đã chỉ ra rằng, chúng ta cần tạo cho các cơ quan thanh tra một vị trí pháp lý phù hợp, đảm bảo tính độc lập trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra, không bị lệ thuộc các cơ quan nhà

nước là đối tượng thanh tra.

Ở Việt Nam, các cơ quan thanh tra nhà nước thuộc hệ thống cơ quan hành pháp, là cơ quan được thành lập từ năm 1945 theo Sắc lệnh 64-SL ngày 23/11/1945. Từ buổi ban đầu chỉ có Ban thanh tra đặc biệt, đến nay các cơ quan thanh tra nhà nước đã được thành lập ở các cấp, các ngành. Chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước cũng dần hoàn thiện, trong đó chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng là chức năng cơ bản của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Kết quả nghiên cứu cũng cho chúng ta thấy rằng, vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam cần phải được tiếp tục nghiên cứu về mặt lý luận, thực tiễn để có thể đưa ra phương hướng phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội.

Chương 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

2.1. QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ KIỂM SOÁT QUYỀN HÀNH PHÁP 2.1.1. Quyền hành pháp Quá trình nghiên cứu về quyền lực nhà nước, các nhà khoa học chính trị, pháp lý xem xét quyền lực nhà nước có thể được lượng hóa, định danh thành các loại quyền, đó là quyền ban hành các văn bản pháp luật (quyền lập pháp); quyền tổ chức thi hành các văn bản pháp luật (quyền hành pháp) và quyền tài phán (phán quyết) về các hành vi vi phạm pháp luật hay khi có tranh chấp trong việc thực thi các văn bản pháp luật (quyền tư pháp). Việc tổ chức thực hiện các quyền này tùy vào quá trình phân công lao động quyền lực, trình độ phát triển kinh tế - xã hội và truyền thống văn hóa, pháp lý của mỗi quốc gia. Ở các nhà nước phong kiến chuyên chế, các quyền nêu trên có thể tập trung vào một người hay một nhóm người. Ở trình độ phát triển cao hơn, các nhà nước tư sản trao việc thực hiện các quyền này cho các cơ quan nhà nước khác nhau, các cơ quan này bị giới hạn quyền lực và kiềm chế, đối trọng nhau.

Trên bình diện chung, quyền lập pháp được trao cho Quốc hội hay nghị viện, quyền hành pháp trao cho Chính phủ và quyền tư pháp trao cho Tòa án. Ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp mỗi quyền đóng vai trò khác nhau trong việc thực thi quyền lực nhà nước. Trong các quyền đó, quyền hành pháp giữ một vị trí, vai trò quan trọng, trung tâm của quyền lực nhà nước. Hành pháp quản lý các nguồn lực của nhà nước, tổ chức thực hiện, thi hành pháp luật. Quá trình thực hiện quyền hành pháp nó tác động lên quyền và nghĩa vụ của các đối tượng trong xã hội. Để thực hiện quyền hành pháp đòi hỏi phải tổ chức một bộ máy hành chính cần thiết, đủ lớn để thực hiện các công việc của hành pháp, đó chính là các bộ, các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.

Xuất phát từ chức năng gốc là tổ chức thực hiện luật do cơ quan lập pháp ban hành, các cơ quan hành chính nhà nước phải cụ thể hóa các luật do cơ quan lập pháp ban hành cho phù hợp với tình hình thực tế và đảm bảo việc

thực hiện pháp luật thống nhất trên phạm vi cả nước. Do vậy, một chức năng quan trọng của hành pháp chính là ban hành các văn bản pháp hướng dẫn thực hiện luật, hay còn gọi là thẩm quyền ban hành văn bản pháp quy. Cũng xuất phát từ thực tế, hành pháp là cơ quan quản lý các nguồn lực của quốc gia, cơ quan trực tiếp thực hiện luật, xử lý thường xuyên các vấn đề liên quan đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích của công dân nên hành pháp cũng có vai trò quan trọng trong việc đề xuất chính sách và sáng kiến pháp luật.

Vậy thì quyền hành pháp gồm những nội dung gì? Theo Bách khoa toàn

thư mở thì:

Quyền hành pháp là một trong ba quyền trong cơ cấu quyền lực Nhà nước, bên cạnh quyền lập pháp và quyền tư pháp. Quyền hành pháp do các cơ quan hành chính Nhà nước thực thi để đảm bảo hoàn thành chức năng và nhiệm vụ của mình. Quyền hành pháp bao gồm hai quyền: quyền lập quy và quyền hành chính [1].

Quan điểm khác thì “quyền hành pháp là quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia” [27]. Quan niệm hành pháp rộng hơn thì hành pháp gồm các hoạt động cơ bản sau: (1) Xác lập đường lối, chính sách của Chính phủ về đối nội và đối ngoại phù hợp với quy định của Hiến pháp và các luật; (2) Tổ chức thực thi các quy định của Hiến pháp và các luật bằng việc xây dựng và ban hành các văn bản pháp quy nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp và luật; (3) Xây dựng và duy trì hoạt động thường xuyên một bộ máy công quyền từ trung ương xuống địa phương nhằm điều hòa các mối quan hệ xã hội trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội nhằm đảm bảo một trật tự an toàn chung cho mọi công dân trong xã hội; (4) Tổ chức và quản lý các dịch vụ công, quản trị các tài sản thuộc sở hữu nhà nước, quản lý hành chính việc tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước; (5) Tổ chức kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước và tổ chức kiểm toán tất cả các cơ quan, tổ chức hưởng lương từ ngân sách nhà nước [137, tr.97].

Có thể thấy, khái niệm quyền hành pháp vẫn còn có nhiều quan điểm khác nhau. Dù diễn đạt dưới các hình thức khác nhau nhưng khái niệm quyền hành pháp cốt lõi chính là quyền tổ chức thực hiện các văn bản của lập pháp,

đưa pháp luật vào cuộc sống. Việc tổ chức thực hiện các văn bản của lập pháp có thể bao gồm việc cụ thể hóa các luật và áp dụng pháp luật trong thực tiễn cuộc sống. Để thực hiện tốt quyền này, hệ thống hành pháp phải tổ chức các cơ quan hành chính và có đội ngũ công chức thực thi nhiệm vụ của quyền hành pháp. Để thực hiện quyền hành pháp có hiệu quả không chỉ giao nhiệm vụ bộ máy hành chính và công chức hành chính thực hiện mà còn phải quản lý tốt bộ máy hành chính và đội ngũ công chức đó.

Từ đây cũng đặt ra yêu cầu phải quản lý, kiểm soát bộ máy hành chính, đội ngũ công chức thực thi quyền hành pháp, đảm bảo hoạt động đúng đắn của chính bộ máy hành chính. Tức là quyền thanh tra, kiểm tra trong nội bộ hệ thống hành pháp xuất phát từ yêu cầu quản lý hiệu quả nội bộ, yêu cầu của công tác quản lý, điều hành hệ thống hành pháp.

2.1.2. Kiểm soát quyền hành pháp: mục đích và nội dung Quyền hành pháp là quyền rất quan trọng, tổ chức thực hiện quyền này là khâu quan trọng nhất trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Nếu một chính sách tốt được ban hành không được tổ chức thực hiện tốt thì chính sách đó cũng không thành công. Do vậy, nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước không chỉ là vấn đề hoàn thiện chính sách, mà còn là vấn đề tổ chức thực hiện chính sách và quản lý hệ thống hành chính có hiệu quả, đảm bảo cho các cơ quan hành chính nhà nước đều hướng tới thực hiện tốt mục đích, mục tiêu của cơ quan hành chính, của bộ máy hành chính, tránh lộng quyền, lạm quyền.

Khi nói đến kiểm soát nói chung người ta thường liên tưởng đến hoạt động mang tính tiêu cực như kiểm tra, kiềm chế, theo dõi, giám sát. Đối tượng chịu sự kiểm soát thường có tâm lý không thoải mái. Tuy nhiên, chúng ta có thể thấy hoạt động kiểm soát (kiểm tra, xem xét) là hoạt động rất quan trọng của công tác quản lý nói chung, nó giúp các chủ thể quản lý đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý; giúp cho các chủ thể quản lý không bị xa rời mục tiêu quản lý và tăng cường tính gắn kết trong hệ thống.

Mục đích của việc kiểm soát quyền hành pháp trước hết cũng giống như mục đích của việc kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung là để tránh tình trạng quyền lực nhà nước bị tha hóa, hạn chế sự độc đoán, chuyên quyền, lạm

dụng quyền lực. Và cái đích hướng tới là làm cho quyền lực nhà nước được sử dụng đúng mục đích, hiệu quả phục vụ lợi ích của người dân và của xã hội. Nếu nhà nước, xã hội không kiểm soát được việc tổ chức thực hiện quyền hành pháp của bộ máy hành chính sẽ dẫn tới quyền lực nhà nước bị sử dụng sai mục đích, mang lại lợi ích cho một nhóm người, cá nhân, xâm hại đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Do đó, kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp cần phải được xem là nội dung trọng tâm của việc kiểm soát quyền lực nhà nước.

Thực tế là, hành pháp quản lý các nguồn lực quốc gia, nguồn ngân sách, quản lý tài nguyên thiên nhiên; quản lý đội ngũ cán bộ, công chức thực thi quyền hành pháp; cung cấp dịch vụ hành chính công, hoạt động của nó tác động đến công dân, cơ quan, tổ chức trong xã hội. Quá trình tổ chức thực hiện quyền hành pháp trên thực tế chứng tỏ tính trội của quyền hành pháp, nó là quyền quan trọng có tác động, ảnh hưởng trực tiếp tới vận mệnh quốc gia, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của công dân và thậm chí nó còn ảnh hưởng, tác động chi phối các quyền lập pháp, tư pháp nếu không được kiểm soát hiệu quả. Hành pháp mạnh thường thúc đẩy thực hiện có hiệu quả các chính sách, pháp luật, thúc đẩy sự phát triển của quốc gia trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội. Vậy tại sao lại phải đặt ra vấn đề kiểm soát quyền hành pháp, phải chăng người ta không muốn nó mạnh? Câu trả lời xuất phát từ chính quá trình thực hiện quyền hành pháp, đó là nguy cơ quyền hành pháp bị lạm dụng bởi bộ máy hành chính và công chức thực thi quyền hành pháp.

Theo Đại từ điển tiếng Việt thì: Kiểm soát là kiểm tra, xem xét, nhằm ngăn ngừa những sai phạm những quy định [140, tr.937]. Khái niệm này đã thể hiện nội hàm kiểm soát không chỉ là hoạt động kiểm tra, xem xét đơn thuần, mà nó có tính mục đích nhằm ngăn ngừa sai phạm của chủ thể bị kiểm tra, xem xét so với quy định nào đó. Từ khái niệm quyền hành pháp và khái niệm kiểm soát chúng ta có thể hiểu: Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp là hoạt động kiểm tra, xem xét và xử lý của chủ thể có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng bị kiểm soát trong việc ban hành văn bản hướng dẫn luật và tổ chức thực hiện pháp luật, nhằm đảm bảo các chủ thể là đối tượng bị kiểm soát thực thi đúng pháp luật.

Từ khái niệm kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, chúng ta cần làm rõ hơn các hình thức kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp. Nếu căn cứ vào mối quan hệ giữa chủ thể kiểm soát và đối tượng bị kiểm soát chúng ta có thể phân chia các phương thức kiểm soát việc thực quyền hành pháp là kiểm soát quyền lực từ bên ngoài và kiểm soát quyền lực từ bên trong hệ thống hành pháp. Kiểm soát từ bên ngoài và kiểm soát bên trong hệ thống hành pháp lại có các hình thức khác nhau, cụ thể là:

Kiểm soát quyền lực từ bên ngoài hệ thống hành pháp bao gồm: - Kiểm soát hành pháp từ các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và người dân: Quyền lực nhà nước xét về nguồn gốc xuất phát từ nhân dân, nhân dân trao quyền cho nhà nước thông qua cơ quan dân cử, cơ quan quyền lực nhà nước. Trên cơ sở đó, cơ quan quyền lực nhà nước tổ chức phân công các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Việc kiểm soát thực hiện quyền hành pháp không chỉ được thực hiện bởi các cơ quan quyền lực nhà nước mà chính những công dân cũng có quyền giám sát hành pháp thông qua các tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội mà mình là thành viên hoặc giám sát với tư cách là công dân giám sát cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực thi quyền lực nhà nước hoặc khi công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo đối với những quyết định hành chính hay những hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính.

- Kiểm soát hành pháp từ Đảng Cộng sản Việt Nam: Đảng Cộng sản Việt Nam theo Hiến pháp lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Đảng lãnh đạo thông qua việc đề cử đảng viên trong tổ chức Đảng của mình nắm giữ những vị trí quan trọng trong bộ máy Nhà nước trong đó có hệ thống hành pháp. Việc kiểm soát của Đảng đối với Nhà nước nói chung và hành pháp nói riêng thông qua phương thức kiểm soát của Đảng đối với đảng viên của mình và các tổ chức cơ sở đảng. Do đó, Đảng Cộng sản Việt Nam là người nắm giữ quyền lực nhà nước, tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước và cũng là tổ chức kiểm soát việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước thông qua hệ thống cơ sở Đảng và đảng viên trong bộ máy hành chính.

- Kiểm soát hành pháp từ các cơ quan quyền lực nhà nước: trong quá trình phân công tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp nhưng Quốc hội nắm quyền giám sát. Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp phải chịu sự giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân cùng cấp và có trách nhiệm giải trình trước Quốc hội, Hội đồng nhân dân về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Do đó, Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp bị kiểm soát bởi các cơ quan quyền lực nhà nước.

- Kiểm soát hành pháp từ các cơ quan tư pháp: trong quá trình thực hiện quyền hành pháp, các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành các quyết định hành chính, thực hiện các hành vi hành chính. Hoạt động đó làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ xã hội, ảnh hưởng đến quyền lợi của công dân, cơ quan, tổ chức. Trong những quyết định đó, có những quyết định gây tranh chấp giữa cơ quan hành chính với công dân, cơ quan, tổ chức. Để giải quyết tranh chấp này, cơ quan hành chính không thể tự mình giải quyết nếu người có quyền, lợi ích có liên quan không đồng tình. Do đó, quyền phán quyết đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính (giải quyết khiếu kiện hành chính) chính là một cách thức để cơ quan tư pháp kiểm soát việc hiện quyền hành pháp của các cơ quan hành chính nhà nước.

- Kiểm soát quyền hành pháp từ Kiểm toán nhà nước: Kiểm toán nhà nước là thiết chế bên ngoài hệ thống hành pháp, có chức năng đánh giá việc sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính của các đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước trong đó có hệ thống hành pháp (bao gồm Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp và các đơn vị khác có sử dụng ngân sách nhà nước do Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp quản lý). Do vậy, có thể nói quyền hành pháp bị kiểm soát bởi Kiểm toán nhà nước.

Kiểm soát quyền lực từ bên trong hệ thống hành pháp bao gồm: - Các cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới chịu sự kiểm soát của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên: trong quá trình tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, để thực hiện quyền hành pháp được hiệu quả đòi hỏi các cơ

quan hành chính nhà nước phải được tổ chức theo hệ thống thống nhất từ trên xuống, theo một thứ bậc hành chính, hệ thống các cơ quan này chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo trực tiếp của cơ quan cấp trên mà cao nhất là Chính phủ, tiếp đó là các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân các cấp. Các cơ quan cấp dưới chịu sự chỉ đạo, lãnh đạo của cơ quan cấp trên và chịu sự kiểm soát của các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ.

- Các cơ quan hành chính nhà nước chịu sự kiểm soát của cơ quan thanh tra nhà nước: trong quá trình tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước một nhu cầu tất yếu là xem xét, đánh giá việc tổ chức thực hiện các chính sách, pháp luật do cơ quan nhà nước ban hành, đánh giá khách quan những vấn đề liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước. Hệ thống cơ quan thanh tra hành chính nhà nước ra đời đáp ứng yêu cầu giúp thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước xem xét, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới. Giúp các cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp kiểm soát việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới và cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước thuộc quyền quản lý của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước đó. Các cơ quan thanh tra nhà nước thực hiện việc kiểm soát các cơ quan hành chính nhà nước thông qua hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

Như vậy, có nhiều phương thức kiểm soát quyền hành pháp khác nhau. Các cơ quan thanh tra nhà nước có vai trò quan trọng trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong hệ thống hành pháp, do các cơ quan thanh tra nhà nước thực hiện thông qua việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Phương thức kiểm soát quyền lực của cơ quan thanh tra có mối liên hệ với các phương thức kiểm soát quyền lực khác đó là mối liên hệ mật thiết với kiểm soát của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; mối liên hệ với phương thức kiểm soát của Đảng đối với hành pháp; mối liên hệ với kiểm soát của người dân, tổ chức xã hội đối với hành pháp...

2.2. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

2.2.1. Khái niệm các cơ quan thanh tra nhà nước và khái niệm về vai trò của các cơ quan tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp

2.2.1.1. Khái niệm các cơ quan thanh tra nhà nước Thuật ngữ Thanh tra xuất phát từ gốc tiếng La tinh là inspectorate, nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Theo từ điển Tiếng Anh thì thanh tra là kiểm tra để phát hiện, xem xét hiện trạng của đối tượng bị kiểm tra hay xem xét sự tuân thủ pháp luật hay nhiệm vụ được thực hiện có được thực hiện một cách hợp lý không [161, tr.617]. Theo Đại Từ điển tiếng Việt thì thanh tra là điều tra, xem xét để làm rõ sự việc [140, tr.1529], hay: “Thanh tra là kiểm soát xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”[150, tr.882], Từ điển tiếng Việt của Trung tâm từ điển học thì xác định thanh tra là cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, tổ chức để phát hiện và ngăn chặn những gì trái với quy định. Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể thực hiện nhất định.

Thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được sử dụng. Trong các triều đại Lý, Trần, Lê, cơ quan có chức năng giống như cơ quan Thanh tra Chính phủ ngày nay là Ngự sử đài và người đứng đầu cơ quan này là Quan ngự sử, có nhiệm vụ giúp nhà vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình. Cách mạng tháng 8 năm 1945 thành công với sự ra đời của Nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà, ngày 23/11/1945, chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban thanh tra đặc biệt, được uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ. Từ đây thuật ngữ “thanh tra” xuất hiện, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ.

Hiện nay, khái niệm thanh tra cũng đã được nghiên cứu và đề cập nhiều trong các bài nghiên cứu trên các tạp chí pháp luật, trong các bài nghiên cứu của đề tài khoa học ở các cấp. Theo đó thì: Thanh tra là việc xem xét, đánh giá việc thực hiện pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động quản lý

nhà nước, nhằm phát hiện sai sót trong hoạt động quản lý nhà nước, kiến nghị với cơ quan nhà nước biện pháp khắc phục, phòng ngừa và xử lý vi phạm; phát huy nhân tố tích cực góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân [52, tr.26].

Theo giải thích thuật ngữ thanh tra nhà nước trong Luật thanh tra năm 2004 thì hoạt động thanh tra là hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước được thực hiện theo hình thức thanh tra hành chính hoặc thanh tra chuyên ngành. Luật thanh tra năm 2010 cụ thể hóa hơn, hoạt động thanh tra được hiểu là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân (Điều 3). Đây là dấu hiệu phân biệt hoạt động thanh tra nhà nước với hoạt động thanh tra nhân dân và thanh tra nội bộ trong các doanh nghiệp nhà nước và các đơn vị sự nghiệp của nhà nước. Hoạt động thanh tra nhà nước nhân danh nhà nước, được đảm bảo bằng cơ sở pháp lý và bộ máy của các cơ quan nhà nước.

Về bản chất thì thanh tra là một phương thức kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước bên trong hệ thống hành pháp. Các cơ quan thanh tra nằm trong hệ thống hành pháp nhưng hoạt động có tính độc lập tương đối. Hoạt động thanh tra là hoạt động thực hiện quyền hành pháp. Đối tượng thanh tra cũng là các cơ quan thuộc hệ thống hành pháp. Do đó, người ta quan niệm thanh tra một chức năng của quản lý nhà nước, là cơ chế tự kiểm soát quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp [52, tr.25].

Thực hiện hoạt động thanh tra là các cơ quan thanh tra nhà nước và người có thẩm quyền ra quyết định thanh tra. Người có thẩm quyền ra quyết định thanh tra theo quy định của pháp luật là thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước và thủ trưởng cơ quan thanh tra. Xuất phát từ yêu cầu của hoạt động quản lý nhà nước khác nhau mà các cơ quan thanh tra nhà nước ở các cấp, các ngành được tổ chức có các bộ phận khác nhau. Thậm chí cơ cấu tổ chức của các cơ quan thanh tra cùng cấp cũng có sự khác biệt nhất định.

Tuy nhiên, khi nói đến các cơ quan thanh tra nhà nước thì có thể hiểu là hệ thống các cơ quan thanh tra được thành lập theo cấp hành chính và theo ngành lĩnh vực để thực hiện chức năng thanh tra. Theo quy định hiện hành thì

các cơ quan thanh tra bao gồm các cơ quan thanh tra được tổ chức theo cấp hành chính là Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện và các cơ quan thanh tra được tổ chức theo ngành, lĩnh vực là Thanh tra bộ, Thanh tra sở. 2.2.1.2. Khái niệm về vai trò của các cơ quan tra nhà nước trong kiểm

soát việc thực hiện quyền hành pháp

Xuất phát từ yêu cầu và đòi hỏi của hoạt động quản lý nhà nước, các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành việc thanh tra, kiểm tra các đối tượng là cấp dưới và các chủ thể thuộc phạm vi mình quản lý trong việc tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tuân thủ các quyết định quản lý. Tuy nhiên, do chủ thể quản lý phải thực hiện nhiều nội dung quản lý trên nhiều lĩnh vực, trong khi đó hoạt động thanh tra đòi hỏi phải có chuyên môn, hoạt động thanh tra, kiểm tra phải tuân thủ theo một trình tự, thủ tục đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng bị thanh tra. Do đó, xuất hiện nhu cầu chuyên môn hóa, phân công lao động quyền lực, cần thiết phải tổ chức đội ngũ cán bộ, công chức chuyên tiến hành hoạt động thanh tra giúp cho thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước thực hiện hoạt động thanh tra. Hoạt động phân công lao động quyền lực này cũng giúp nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra, đảm bảo tính chuyên nghiệp trong việc xem xét, đánh giá trong hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước, cũng góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Chính vì vậy, chủ thể có thẩm quyền tiến hành thanh tra trước hết là chủ thể quản lý nhà nước bao gồm Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Giám đốc sở, Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã. Sau đó, chủ thể vừa có thẩm quyền thanh tra vừa tiến hành thanh tra là các cơ quan thanh tra gồm Thanh tra Chính phủ, Thanh tra cấp tỉnh, Thanh tra cấp huyện, Thanh tra bộ và Thanh tra sở.

Từ góc độ học thuật, theo Đại từ điển Tiếng Việt thì “Vai trò” là chức năng, tác dụng của cái gì hoặc của ai trong sự vận động, phát triển của nhóm, tập thể nói chung [140, tr.1788]. Theo khái niệm này thì vai trò của một cơ quan, tổ chức được xác định gồm hai yếu tố là chức năng và tác dụng, hiệu quả mà cơ quan, tổ chức mang lại trong mối liên hệ vận động với các cơ quan, tổ chức khác. Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước thể hiện thông qua chức năng, các phương diện hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Khi nói tới vai trò của cơ quan thanh tra nhà nước là chúng ta đề cập đến những tác động, ảnh hưởng và đóng góp của cơ quan thanh tra nhà nước. Cơ quan thanh tra nhà nước trong hệ thống hành pháp nên vai trò của nó chính là những tác động, đóng góp của cơ quan thanh tra trong hệ thống hành pháp, trong hoạt động quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong phạm vi rộng, nói về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước là nói đến đóng góp, tác động và ý nghĩa của cơ quan thanh tra trong mối liên hệ với các cơ quan nhà nước trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước, phạm vi hẹp trong việc kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thì chính là những tác động, ảnh hưởng và đóng góp của cơ quan thanh tra nhà nước trong hoạt động kiểm soát quyền hành pháp khi các cơ quan này thực hiện chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

Như đã trình bày ở phần trên, thì việc tổ chức thực hiện quyền hành pháp bao gồm việc ban hành các văn bản cụ thể hóa luật; áp dụng pháp luật. Do đó, kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp là kiểm soát quá trình đưa pháp luật vào cuộc sống, mà cụ thể là kiểm soát việc cụ thể hóa các văn bản luật; kiểm soát việc áp dụng pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Thực tế thì những cơ quan, tổ chức, cá nhân này chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành

chính nhà nước. Những cơ quan, tổ chức, cá nhân khác chỉ thực hiện quyền

hành pháp khi nhà nước ủy quyền.

Đối với hoạt động kiểm soát việc cụ thể hóa các văn bản luật: công tác xây dựng các văn bản pháp quy để cụ thể hóa văn bản luật là công tác chung của hệ thống hành pháp. Thực tế khi nghiên cứu các văn bản luật thì: trong luật giao nhiệm vụ cụ thể hóa luật cho Chính phủ; trong Nghị định của Chính phủ giao nhiệm vụ cụ thể hóa nghị định cho các bộ, ngành. Nhiệm vụ cụ thể hóa luật, nghị định được giao cho nhiều cơ quan chứ không tập trung vào một cơ quan.

Theo chức năng được phân công, việc kiểm tra văn bản pháp luật được giao cho Bộ Tư pháp. Do vậy, chúng ta không đi sâu vào vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc xây dựng văn bản pháp quy của các bộ, ngành. Mặc dù vậy, nếu xét công tác xây dựng các văn bản pháp quy là nhiệm vụ của các cơ quan hành chính, đặc biệt là các bộ, ngành thì cơ quan thanh tra

lại có thẩm quyền đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ đó của cơ quan hành chính nhà nước. Thực tế là khi tiến hành thanh tra tại Tổng cục Thuế năm 2008, Thanh tra Chính phủ cũng đã kết luận về những sai sót, trách nhiệm của Bộ Tài chính, Tổng cục Thuế trong việc ban hành văn bản hướng dẫn luật nhưng lại trái luật, hay ban hành công văn có chứa quy phạm trái luật gây thất thu thuế, thiệt hại cho nhà nước. Kết luận thanh tra cũng đã kiến nghị Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo các cơ quan chức năng tăng cường kiểm soát việc ban hành văn bản do Bộ Tài chính tham mưu...

Như vậy, vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp là những tác động, ảnh hưởng và đóng góp của các cơ quan thanh tra nhà nước bao gồm Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện, Thanh tra bộ, Thanh tra sở trong việc xem xét, đánh giá và xử lý theo thẩm quyền đối với việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thông qua việc thực hiện chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

Ở Việt Nam, do các cơ quan thanh tra được đặt trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước nên vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong hệ thống hành pháp, là công cụ giúp thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước kiểm soát việc tổ chức thực hiện quyền hành pháp, vai trò đó được thể hiện thông qua hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước thực hiện chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

Nhận thức rõ về vai trò của công tác thanh tra, kiểm tra cũng như của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật, chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng chỉ rõ: Khi đã có chính sách đúng, thì sự thành công hoặc thất bại của chính sách đó là do nơi tổ chức công việc, nơi lựa chọn cán bộ và do nơi kiểm tra. Nếu ba điều ấy sơ sài, thì chính sách đúng mấy cũng vô ích [69, tr.81], người cũng chỉ rõ các yêu cầu về cách kiểm tra, người kiểm tra và cho rằng: Nếu tổ chức việc kiểm tra cho chu đáo thì cũng như có ngọn đèn “pha”. Bao nhiêu tình hình, bao nhiêu ưu điểm và khuyết điểm, bao nhiêu cán bộ chúng ta đều thấy rõ. Có thể nói

rằng: chín phần mười khuyết điểm trong công việc của chúng ta là vì thiếu sự kiểm tra. Nếu kiểm tra được chu đáo, thì công việc của chúng ta nhất định tiến bộ gấp mười gấp trăm [70, tr.637-638].

2.2.2. Vị trí của các cơ quan thanh tra trong bộ máy nhà nước Quá trình hình thành và phát triển của các cơ quan thanh tra nhà nước ở Việt Nam, các cơ quan thanh tra có thể có các tên gọi khác nhau nhưng đều được thiết kế nằm trong hệ thống hành pháp. Về mặt lý thuyết cũng như thực tiễn, thanh tra là một công cụ quan trọng của quản lý, thanh tra, kiểm tra giúp hoạt động quản lý có hiệu quả hơn. Thanh tra chính là công cụ để thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp kiểm soát việc thực hiện hoạt động quản lý của cán bộ, công chức do mình quản lý. Thanh tra gắn liền với quản lý và chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra thuộc hệ thống cơ quan quản lý. Bởi vì, chu trình quản lý bao gồm các khâu là ban hành chính sách, tổ chức thực hiện chính sách, thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chính sách; tổng kết, đánh giá và điều chỉnh chính sách. Nếu xét dưới góc độ này thì thanh tra, kiểm tra chính là một chức năng của cơ quan nhà nước, là một khâu trong chu trình quản lý.

Tổ chức cơ quan thanh tra trực thuộc hệ thống hành pháp và thực hiện chức năng thiết yếu của hoạt động quản lý đã được cụ thể hoá trong Pháp lệnh thanh tra năm 1990 sau đó là Luật thanh tra năm 2004 và tiếp tục được ghi nhận trong Luật thanh tra năm 2010 khi xác định mục đích hoạt động thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân [102, tr.117].

Các cơ quan thanh tra nằm trong bộ máy hành chính và hoạt động của các cơ quan thanh tra hướng vào kiểm soát hệ thống hành chính thể hiện trong các quy định pháp luật: Cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp (Điều 2 Luật thanh tra 2004). Các quy định về thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, của thủ trưởng cơ quan

thanh tra đã xác định đối tượng thanh tra của các cơ quan này là các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Ví dụ như đối tượng thanh tra của Thanh tra Chính phủ là các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc sự quản lý của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đó là các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, chức danh do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm; đối tượng thanh tra của Thanh tra tỉnh là các cơ quan, tổ chức cá nhân thuộc quyền quản lý của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh như cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện và các chức danh do chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bổ nhiệm...

Mặc dù các cơ quan thanh tra nhà nước nằm trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, cơ quan thanh tra cũng có tính độc lập tương đối với cơ quan hành chính nhà nước. Tính độc lập tương đối được thể hiện trong việc xây dựng, ban hành kế hoạch thanh tra ví dụ như việc Thanh tra Chính phủ tự mình ban hành kế hoạch thanh tra và tổ chức thực hiện kế hoạch thanh tra (Điều 15 Luật thanh tra năm 2010) hay những quy định cụ thể trong hoạt động của các cơ quan thanh tra mang tính chuyên môn. Hoạt động thanh tra phải tuân theo pháp luật, đảm bảo khách quan, trung thực và hoạt động này phải tuân theo một trình tự, thủ tục được quy định trong các văn bản pháp luật. Khi tiến hành thanh tra, cơ quan thanh tra phải ra quyết định thanh tra và khi kết thúc thanh tra phải có kết luận thanh tra về những nội dung thanh tra. Các cơ quan thanh tra phải chịu trách nhiệm về tính chính xác, khách quan của kết luận thanh tra. Kết luận, kiến nghị của các cơ quan thanh tra nhà nước là văn bản làm sáng tỏ những nội dung thanh tra, chỉ rõ những ưu điểm, hạn chế, khuyết điểm của đối tượng thanh tra, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan (nếu có). Kết luận thanh tra phải được công khai để cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và người dân giám sát.

Với những quy định liên quan đến hoạt động thanh tra theo quy định của Luật thanh tra năm 2010, có thể thấy rằng hoạt động của các cơ quan thanh tra có tính độc lập tương đối đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Hoạt động này mang tính chuyên môn và những quy định về trình tự, thủ tục trong hoạt động thanh tra là nhằm ngăn chặn sự can thiệp của các

cơ quan nhà nước nói chung và cơ quan hành chính nhà nước nói riêng vào hoạt động thanh tra, đảm bảo cho hoạt động thanh tra và kết luận thanh tra phản ánh đúng sự thật khách quan. Trên cơ sở kết luận thanh tra, thủ trưởng cơ quan nhà nước sẽ có xử lý và chỉ đạo thực hiện kết luận thanh tra. Khi đó, những kết luận, kiến nghị của cơ quan thanh tra sẽ buộc đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức cá nhân hữu quan phải thi hành.

Kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước ở một số nước thì vị trí của các cơ quan thanh tra nhà nước cũng có thể được xem xét dưới một góc độ hoàn toàn khác, với mặc định là các cơ quan thanh tra thực hiện chức năng thanh tra mà cụ thể là xem xét, đánh giá, kết luận về việc thực hiện chính sách, pháp luật của đối tượng thanh tra hay giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Nhưng với một vị trí là cơ quan đứng ngoài hệ thống cơ quan hành chính để thực hiện chức năng của mình. Khi đó, vai trò của cơ quan thanh tra sẽ là một phương thức kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp nhưng là phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài vào hệ thống hành pháp ví dụ như kinh nghiệm của Hàn Quốc hay một số nước theo mô hình thanh tra quốc hội.

Như vậy, có thể nói rằng, ở các nước khác nhau vị trí của các cơ quan thanh tra nhà nước có thể thiết kế ở trong hệ thống hành pháp hoặc bên ngoài hệ thống hành pháp. Ở Việt Nam, với vị trí của các cơ quan thanh tra được thiết kế bên trong hệ thống hành pháp, các cơ quan thanh tra đóng vai trò vừa là một khâu trong chu trình quản lý, vừa là công cụ kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Vị trí của các cơ quan thanh tra khác nhau sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước. Nếu thiết kế cơ quan thanh tra trong hệ thống hành pháp có thể thấy cơ quan thanh tra dễ chịu tác động, chi phối bởi chính bộ máy hành chính thông qua việc bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan thanh tra, đảm bảo về biên chế, kinh phí hoạt động của các cơ quan thanh tra. Do vậy, để bảo đảm tính độc lập tương đối của cơ quan thanh tra với cơ quan hành chính nhà nước, đảm bảo các điều kiện để cơ quan thanh tra là công cụ kiểm soát nội bộ trong hệ thống hành pháp, đảm bảo tính chỉ đạo thống nhất từ Chính phủ đối với hoạt động thanh tra cần phải tạo đảm bảo tính hệ thống của

cơ quan thanh tra nhà nước, tăng tính ngành của các cơ quan thanh tra. Khi đó cơ quan thanh tra nhà nước là công cụ kiểm soát quyền hành pháp của Chính phủ đối với hệ thống hành pháp nói chung chứ không chỉ là công cụ kiểm soát nội bộ của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp.

2.2.3. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra

nhà nước

Quá trình hình thành và phát triển các cơ quan thanh tra bắt đầu bằng việc thành lập Ban thanh tra đặc biệt ở Trung ương theo Sắc lệnh số 64/SL của chủ tịch Hồ Chí Minh ngày 23/11/1945. Tiếp theo đó, các cơ quan thanh tra được thành lập ở các bộ, ngành, địa phương. Đến nay, các cơ quan thanh tra nhà nước đã được thành lập từ trung ương đến địa phương gồm: Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra sở, Thanh tra huyện. Tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra có sự phát triển, kế thừa cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển của đất nước. Tuy nhiên, chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra ngày càng được làm sáng tỏ và cụ thể hóa. Mặc dù các cơ quan thanh tra nằm trong bộ máy hành chính nhà nước, phục vụ yêu cầu quản lý nhà nước, nhưng khi thực hiện các chức năng, nhiệm vụ thì nó là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong quản lý nhà nước.

Để thực hiện được chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của mình, các cơ quan thanh tra nhà nước đã được pháp luật giao những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể là:

Trong hoạt động thanh tra: đây là lĩnh vực hoạt động quan trọng và chính yếu của các cơ quan thanh tra nhà nước. Tùy thuộc vào vị trí của các cơ quan thanh tra nhà nước mà pháp luật trao những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể cho các cơ quan thanh tra nhà nước. Đối với những cơ quan thanh tra cấp trên thì phạm vi quyền, nghĩa vụ và tính chủ động thường lớn hơn so với cơ quan thanh tra cấp dưới. Có thể thấy những nhóm quyền, nghĩa vụ quan trọng của các cơ quan thanh tra trong hoạt động thanh tra, cụ thể là:

- Nhóm nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến việc lập kế hoạch thanh tra hàng năm và tổ chức thực hiện kế hoạch thanh tra đã được phê duyệt: kế hoạch thanh hàng năm được các cơ quan thanh tra dự kiến xây dựng để tự

mình phê duyệt (đối với Thanh tra Chính phủ) hoặc trình thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp phê duyệt (đối với thanh tra các bộ, ngành, địa phương). Đối tượng thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước là những cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Phạm vi thanh tra là phạm vi quản lý của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Các cơ quan thanh tra thành lập các Đoàn thanh tra tiến hành thanh tra, quá trình tiến hành thanh tra người ra quyết định thanh tra, trưởng Đoàn thanh tra, các thành viên khác của Đoàn thanh tra lại được pháp luật xác định những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể để thực hiện tốt nhiệm vụ thanh tra nêu trong quyết định thanh tra như quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu; quyền niêm phong tài liệu; quyết định phong tỏa tài khoản...

- Nhóm nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến hướng dẫn các cơ quan thanh tra cấp dưới xây dựng và thực hiện các công tác thanh tra; kiện toàn hệ thống bộ máy tổ chức; hướng dẫn nghiệp vụ công tác thanh tra; tổ chức thanh tra lại các vụ việc thanh tra có dấu hiệu vi phạm pháp luật của các cơ quan thanh tra cấp dưới; yêu cầu thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới tiến hành thanh tra trong phạm vi quản lý của mình khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật; chủ trì xử lý việc chồng chéo về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa cơ quan Thanh tra cấp và thanh tra ngành;

- Nhóm nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến việc kiến nghị các cơ quan nhà nước đình chỉ việc thi hành hoặc hủy bỏ quy định do bộ mình ban hành trái với quy định của cơ quan nhà nước cấp trên. Thông qua những phát hiện trong hoạt động thanh tra, có thể kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, ban hành quy định cho phù hợp với yêu cầu quản lý; kiến nghị đình chỉ hoặc hủy bỏ quy định trái pháp luật phát hiện qua công tác thanh tra; kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xem xét trách nhiệm, xử lý người thuộc quyền quản lý của mình có hành vi vi phạm pháp luật phát hiện qua thanh tra hoặc không thực hiện kết luận, quyết định xử lý về thanh tra; yêu cầu người đứng đầu cơ quan, tổ chức xem xét trách nhiệm, xử lý người thuộc quyền quản lý của cơ quan, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật phát hiện qua thanh tra hoặc không thực hiện kết luận, quyết định xử lý về thanh tra.

Trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo: khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân được ghi nhận tại Hiến pháp. Nhà nước đảm bảo để công

dân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo thông qua các quy định pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo, trong đó xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, cơ quan, tổ chức. Xét ở một khía cạnh khác, thì khiếu nại, tố cáo là một phương thức để người dân tham gia giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước. Các cơ quan thanh tra được pháp luật xác định có vai trò quan trọng trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo. Theo quy định của Luật khiếu nại, Luật tố cáo thì:

Thanh tra Chính phủ có thẩm quyền giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật. Trường hợp phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm. Đối với thanh tra các cấp thì giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp tiến hành kiểm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp khi được giao. Giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các

cơ quan thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật. Trường hợp phát hiện hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại gây thiệt hại

đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm.

Tổng Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm: xác minh nội dung tố cáo, kết luận nội dung xác minh, kiến nghị biện pháp xử lý tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ tướng Chính phủ khi được giao; xem xét, kết luận việc giải quyết tố cáo mà Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết nhưng có dấu hiệu vi phạm pháp luật; trường hợp kết luận việc giải quyết có vi phạm pháp luật thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xem xét, giải quyết lại. Chánh Thanh tra bộ, cơ quan ngang Bộ, Chánh Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Chánh Thanh tra sở, Chánh Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có trách nhiệm: xác minh nội dung tố cáo, kết luận nội dung xác minh, kiến nghị biện pháp xử lý tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp khi được giao; xem xét, kết luận việc giải quyết tố cáo mà người đứng đầu cơ quan cấp dưới trực tiếp của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp đã giải quyết nhưng có dấu hiệu vi phạm pháp luật; trường hợp có căn cứ cho rằng việc giải quyết tố cáo có vi phạm pháp luật thì kiến nghị người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp xem xét, giải quyết lại.

Trong phòng, chống tham nhũng: tham nhũng là hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn vì vụ lợi. Đấu tranh chống tham nhũng là một trong những nhiệm vụ quan trọng của hệ thống chính trị nói chung và nhà nước nói riêng. Pháp luật xác định các cơ quan thanh tra có vai trò quan trọng trong hoạt động đấu tranh phòng, chống tham nhũng. Theo đó, các cơ quan thanh tra có trách nhiệm quản lý nhà nước về công tác phòng, chống tham nhũng; tổ chức, chỉ đạo, hướng dẫn công tác thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng và phòng, chống tham nhũng trong công tác thanh tra; thanh tra việc thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng theo thẩm quyền; chủ động phối hợp với các cơ quan, tổ chức trong việc phát hiện hành vi tham nhũng; thanh tra vụ việc có dấu hiệu tham nhũng; đôn đốc việc xử lý người có hành vi tham nhũng theo quy định của pháp luật và theo phân cấp quản lý; chủ trì, phối hợp với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xây dựng hệ thống dữ liệu chung về phòng, chống tham nhũng.

2.3. NỘI DUNG VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC

TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

2.3.1. Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua hoạt

động thanh tra

Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước gồm nhiều cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức theo thứ bậc bao gồm: Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, các sở ngành; Ủy ban nhân dân cấp huyện, các phòng, ban thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện và Ủy ban nhân dân cấp xã. Bộ máy các cơ quan hành chính nhà nước phải tổ chức thực hiện các luật được Quốc hội ban hành, các văn bản pháp quy, các chỉ đạo, điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Các cơ quan hành chính nhà nước tổ chức thực hiện các văn bản, chỉ đạo điều hành đúng pháp luật, kịp thời, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Đồng thời, kiểm soát nội bộ hệ thống hành pháp là một thể thống nhất quản lý được chính mình, hoạt động thông suốt; việc chỉ đạo, điều hành trong hệ thống hành pháp được thực hiện nhanh chóng, hiệu quả; hệ thống hành chính có kỷ luật, cấp dưới tuân thủ cấp trên, mệnh lệnh hành chính được ban hành cần phải được tổ chức đồng bộ; cán bộ, công chức trong hệ thống làm hết chức trách, nhiệm vụ

được giao, tận tụy với công việc.

Ngay từ ngày mới thành lập Nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Thanh tra được xác định là công cụ quan trọng gắn liền với hoạt động chỉ đạo của Đảng và điều hành, quản lý của Chính phủ. Chủ tịch Hồ Chí Minh trong Hội nghị cán bộ thanh tra toàn miền Bắc lần thứ nhất ngày 19/4/1957, chỉ ra rằng:

Nếu Trung ương Đảng, Chính phủ có nghị quyết, chỉ thị đưa về các ngành, các địa phương, kết quả thế nào không có thanh tra khó mà biết được địa phương nào làm tốt, làm vừa, làm xấu; có làm hay không làm trên không biết; địa phương nhiều khi tự mình cũng không biết; trên không thấu dưới; dưới không thấu trên. Thanh tra là để theo dõi xem các kế hoạch, chỉ thị, chính sách đó, các địa phương đã chấp hành thế nào [125, tr.139].

Điều này có nghĩa là, các cơ quan thanh tra ra đời đáp ứng yêu cầu thiết lập cơ chế kiểm soát nội bộ hệ thống hành pháp, cải thiện việc tổ chức thực chính sách, pháp luật; tuân thủ sự chỉ đạo, điều hành; đánh giá tính hiệu quả, thực tiễn việc tổ chức thực hiện chính sách; cung cấp thông tin phản hồi về những tác động của chính sách, pháp luật trong cuộc sống.

2.3.1.1. Các cơ quan thanh tra tiến hành thanh tra giúp các cơ quan

hành chính nhà nước thực thi chính sách, pháp luật một cách thống nhất

Sau quy trình ban hành chính sách pháp luật là việc tổ chức thực hiện chính sách pháp luật. Công tác thanh tra của các cơ quan thanh tra giúp các chủ thể có trách nhiệm tổ chức thực hiện chính sách pháp luật nhận thức đúng chủ trương, chính sách, giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân nhận thức chưa đúng hoặc làm chưa đúng thì sửa chữa, khắc phục để từ đó đảm bảo việc thực thi chính sách được thông suốt, đồng bộ, thống nhất từ trên xuống, đảm bảo quyền, lợi ích chính đáng của công dân, từ đó đảm bảo nguyên tắc chế xã hội chủ nghĩa. Chính vì lẽ đó, từ những năm 1950 Sắc lệnh 261/SL thành lập Ban thanh tra trung ương của Chính phủ đã nêu rõ lý do thành lập Ban thanh tra: Để đảm bảo việc chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chính sách và mệnh lệnh của Chính phủ, để giữ gìn pháp luật và bảo vệ tài sản của Nhà nước, nay thành lập Ban thanh tra trung ương của Chính phủ nước Việt Nam dân chủ Cộng hòa [125, tr.137].

Tại Hội nghị tổng kết thanh tra toàn miền Bắc năm 1957, Chủ tịch Hồ Chí Minh nói với cán bộ, công chức ngành thanh tra: thanh tra là công tác rất quan trọng, cán bộ thanh tra giúp trên hiểu biết tình hình địa phương và cấp dưới, đồng thời cũng giúp cho các cấp địa phương kịp thời sửa chữa, uốn nắn nếu làm sai, hoặc làm chậm [125, tr.139]. Có thể nói, ngay từ những ngày mới được thành lập, các cơ quan thanh tra nhà nước đã được xem như một công cụ quan trọng giúp cho hoạt động quản lý nhà nước được thống nhất và hiệu quả. Thực tế trong quá trình hoạt động các cơ quan thanh tra đã chỉ ra cho các cơ quan nhà nước là đối tượng thanh tra không chỉ nhận thức đúng các chủ trương, chính sách, pháp luật mà còn thúc đẩy các cơ quan nhà nước bố trí các nguồn lực để tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật đáp ứng yêu cầu thực tiễn công tác quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống xã hội.

Đồng thời, kết quả công tác thanh tra cũng giúp cho các cơ quan quản lý nhà nước có thông tin phản hồi từ thực tiễn tổ chức thực hiện cơ chế, chính sách, pháp luật. Từ đó, giúp các cơ quan hành chính nhà nước, thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước lãnh đạo, chỉ đạo các cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới tổ thực hiện tốt các chủ trương, chính sách, pháp luật đã được ban hành.

Vai trò này của các cơ quan thanh tra nhà nước được pháp luật ghi nhận trong Luật thanh tra năm 2004 (Điều 3) và Luật thanh tra năm 2010 (Điều 2): Mục đích hoạt động thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

2.3.1.2. Các cơ quan thanh tra đánh giá việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật và tăng cường mối quan hệ chỉ đạo, điều hành của hệ thống hành chính

Đây là một phương diện thể hiện vai trò quan trọng của cơ quan thanh tra nhà nước góp phần kiểm soát quyền lực nhà nước, góp phần giúp các cơ quan hành chính nhà nước sử dụng các nguồn lực có hiệu quả, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Chính sách, pháp luật được ban hành, các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã tiến hành tổ chức thực hiện và đưa chính sách, pháp luật vào cuộc sống. Các cơ quan muốn xem xét, đánh giá hiệu quả của việc thực hiện chính sách, pháp luật để làm căn cứ hoạch định chính sách cũng như làm cơ sở để xem xét tiếp tục thực hiện hay dừng việc thực hiện chính sách, hoạt động thanh tra sẽ cung cấp các thông tin cần thiết cho các cơ quan hành chính thông qua kết quả thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật của các đối tượng có liên quan. Qua công tác thanh tra, phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền biện pháp khắc phục.

Bên cạnh đó, hoạt động của các cơ quan thanh tra cũng giúp tăng cường mối quan hệ chỉ đạo, điều hành giữa các cơ quan hành chính nhà nước, nhất là các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới. Bởi vì, hệ thống cơ quan hành chính nhà nước là một thể thống nhất, hoạt động trên nguyên tắc cơ quan cấp dưới chấp hành mệnh lệnh hành chính của cơ quan cấp trên. Trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách hành chính, tăng cường phân cấp quản lý nhà nước, các cơ quan thanh tra giúp thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp thanh tra việc tuân thủ chính sách, pháp luật, chỉ đạo, điều hành của cơ quan cấp dưới cũng như việc thực hiện các nhiệm vụ được giao, hạn chế quan liêu, tham nhũng, cửa quyền, tăng cường mối liên hệ giữa các cơ quan hành chính các cấp.

2.3.1.3. Các cơ quan thanh tra phát hiện và xử lý vi phạm pháp luật theo thẩm quyền, phát huy nhân tố tích cực góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước

Đây là phương diện thể hiện rõ nhất vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp. Thông qua hoạt động thanh tra, các cơ quan thanh tra phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật của các đối tượng thanh tra. Cũng chính vì vậy mà nhiều người đánh đồng vai trò của các cơ quan thanh tra là phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật. Khi đánh giá vai trò của các cơ quan thanh tra người ta cũng thường lấy dẫn chứng số liệu về việc các cơ quan thanh tra phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, kết quả xử lý về mặt kinh tế, xử lý cán bộ...Điều này cũng lý giải tại sao nhiều cơ quan thanh tra tập trung hoạt động thanh tra đối với các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp có quản lý tiền, tài sản nhằm phát hiện và xử lý về mặt kinh tế, làm nổi bật những thành tích thanh tra, chưa quan tâm đúng mức tới những vai trò khác của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Các cơ quan thanh tra nhà nước khi tiến hành thanh tra các đối tượng thanh tra là các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc hệ thống hành pháp hoặc thuộc phạm vi quản lý của hệ thống hành pháp, phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật sẽ tiến hành xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý. Hoạt động này của các cơ quan thanh

tra góp phần đảm bảo trật tự, kỷ cương trong hoạt động quản lý nhà nước, tăng cường trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ.

Qua công tác thanh tra, các cơ quan thanh tra phát hiện những cách làm mới, những tiến bộ, tích cực trong việc tổ chức thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra. Các cơ quan thanh tra ghi nhận, báo cáo và đề xuất, kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền có biện pháp phát huy, nhân rộng những nhân tố tích cực, thậm chí có chủ trương, chính sách để khuyến khích, phát triển những mô hình kinh tế - xã hội mới phù hợp với thực tiễn, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội.

Chính vì lẽ đó, ngay từ những ngày mới thành lập Ban thanh tra đặc biệt, chủ tịch Hồ Chí Minh đã nhắc nhở: các cơ quan thanh tra chẳng những kiểm tra chống lãng phí, tham ô mà còn phải chống quan liêu, mệnh lệnh để giúp các cơ quan nhà nước cải tiến công tác, giữ gìn kỷ luật, thực hành dân chủ, góp phần củng cố bộ máy nhà nước. Phát hiện những việc lãng phí, tham ô chẳng những báo cáo với Trung ương và Chính phủ biết và giải quyết mà còn giúp cho các cấp lãnh đạo các ngành, các cấp và cán bộ, nhân viên tìm ra những nguyên nhân của nó, những biện pháp tích cực để khắc phục và cải tiến công tác [125, tr.141].

2.3.2. Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua việc

thực hiện chức năng giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền

Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp và được cụ thể hóa trong các văn bản như Luật khiếu nại, Luật tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành. Thực chất, khiếu nại, tố cáo chính là một phương thức kiểm soát quyền lực, một hình thức tạo thuận lợi cho người dân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước, cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, khi công dân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo thì các cơ quan nhà nước tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến việc thực hiện chức trách,

nhiệm vụ của đội ngũ cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính nhà nước. Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước lại có ý nghĩa quan trọng trong việc xem xét, đánh giá việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của cán bộ, công chức.

Với chức năng có từ ngày mới thành lập và kinh nghiệm hàng chục năm thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền, các cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành việc xác minh, kết luận những nội dung khiếu nại, tố cáo khi được giao. Những kết luận, kiến nghị của các cơ quan thanh tra làm rõ đúng, sai, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, đề xuất phương án xử lý đối với các khiếu nại, tố cáo. Kết quả xác minh, kết luận của các cơ quan thanh tra sẽ giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp nắm bắt được những việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của cơ quan cấp dưới và người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước cấp dưới cũng như nắm được những thông tin, kiến nghị của người dân trong việc thực hiện các chủ trương, chính sách của nhà nước và của địa phương từ đó đưa ra biện pháp xử lý kịp thời và chấn chỉnh hoạt động quản lý nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới.

Có thể nói, thông qua việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo, các cơ quan thanh tra nhà nước góp phần tích cực giúp thủ trưởng cơ quan nhà nước cùng cấp kiểm soát việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước cấp dưới. Đồng thời, ghi nhận được những phản ánh, kiến nghị của nhân dân, góp phần giải quyết những vấn đề của các cơ quan quản lý và những vấn đề mang tính xã hội, đảm bảo giữ gìn trật tự, ổn định xã hội. Từ đó, tích cực kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước và nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, giải quyết thỏa đáng những kiến nghị, phản ánh của nhân dân.

2.3.3. Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua việc tổ chức thực hiện các biện pháp phòng chống tham nhũng trong hệ thống các cơ quan hành pháp

Tham nhũng là việc lợi dụng chức vụ, quyền hạn vì vụ lợi [117, tr.34]. Cán bộ, công chức lợi dụng chức vụ, quyền hạn để vụ lợi thì đó là tham nhũng

trong khu vực công. Vấn đề đấu tranh phòng, chống tham nhũng cũng là một hình thức đấu tranh phòng ngừa lạm dụng quyền lực công. Phòng, chống tham nhũng trong hệ thống hành pháp hướng tới kiểm soát việc tổ chức thực hiện quyền lực hành pháp đúng mục đích, phục vụ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.

Các cơ quan thanh tra nhà nước là một trong những cơ quan được giao chức năng phòng, chống tham nhũng trong bộ máy nhà nước nói chung và hệ thống hành pháp nói riêng. Hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước trong phòng, chống tham nhũng là xây dựng và tổ chức thực hiện các biện pháp phòng, chống tham nhũng thể hiện qua việc xây dựng các văn bản trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc tự mình ban hành theo thẩm quyền các văn bản về phòng, chống tham nhũng; tổ chức thực hiện các biện pháp phòng ngừa tham nhũng như kê khai tài sản, thu nhập; kiểm tra việc kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức; thanh tra, kiểm tra việc công khai, minh bạch tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước.

Các cơ quan thanh tra nhà nước cũng trực tiếp thực hiện một số hoạt động phòng, chống tham nhũng như tiếp nhận và giải quyết các tố cáo tham nhũng theo thẩm quyền, thanh tra trách nhiệm cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc tổ chức thực hiện các biện pháp phòng, chống tham nhũng.

Hoạt động của các cơ quan thanh tra trong việc phòng, chống tham nhũng có tác dụng hạn chế sự lạm dụng quyền lực, phòng ngừa vi phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước nói chung và hệ thống hành pháp nói riêng.

2.3.4. Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua hoạt động quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng

Thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng là biện pháp đảm bảo thực hiện có hiệu quả hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Công tác này giúp cho các cơ quan thanh tra, người có thẩm quyền trong cơ quan thanh tra nhận thức đúng và thực hiện đúng chức trách, nhiệm vụ của mình, tăng cường kiểm soát nội bộ hệ thống cơ quan có vai trò kiểm

soát việc thực hiện quyền hành pháp, từ đó nâng cao hiệu quả việc kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Nội dung quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng bao gồm: hoạt động tham mưu cơ quan nhà nước có thẩm quyền và tự mình theo thẩm quyền ban hành các văn bản pháp quy quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật thanh tra, Luật khiếu nại, Luật tố cáo và Luật phòng, chống tham nhũng; tuyên truyền, phổ biến pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; đào tạo, bồi dưỡng cán bộ làm công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; thanh tra, kiểm tra các cấp, các ngành trong việc thực hiện các quy định pháp luật về thanh tra, khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tổng kết kinh nghiệm về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng; hợp tác quốc tế về thanh tra, khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Cụ thể là:

- Tham mưu cơ quan nhà nước có thẩm quyền và tự mình theo thẩm

quyền ban hành các văn bản pháp quy quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành

Luật thanh tra, Luật khiếu nại, Luật tố cáo và Luật phòng, chống tham nhũng: xuất phát từ chức năng của các cơ quan thanh tra nhà nước được giao quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, các cơ quan thanh tra nhà nước tham mưu cho thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp trong việc xây dựng chính sách, pháp luật, ban hành các văn bản theo thẩm quyền trong lĩnh vực này. Cụ thể như Thanh tra Chính phủ là cơ quan chủ trì giúp Chính phủ xây dựng Luật thanh tra, Luật khiếu nại, Luật tố cáo và Luật phòng, chống tham nhũng và các nghị định hướng dẫn thi hành luật; ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành theo thẩm quyền. Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra sở, Thanh tra huyện tham mưu với thủ trưởng cơ quan cùng cấp ban hành những văn bản cụ thể hóa việc thực hiện pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng trong phạm vi quản lý nhà nước của mình, phối hợp với Thanh tra Chính phủ trong việc xây dựng các văn bản pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

- Tuyên truyền, hướng dẫn và tổ chức thực hiện các quy định pháp Luật thanh tra, khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng: đây là hoạt động quan trọng giúp thúc đẩy việc đưa pháp luật vào cuộc sống, giúp các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm phải thực hiện luật hiểu rõ hơn quyền, nghĩa vụ của mình, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Thanh tra Chính phủ thực hiện việc tuyên truyền, phổ biến, hướng dẫn các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và thanh tra các cấp, các ngành về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Thanh tra các bộ, ngành, địa phương giúp thủ trưởng cơ quan nhà nước cùng cấp thực hiện tuyên tuyên truyền và tổ chức thực hiện pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

- Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức làm công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng: để tổ chức thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao, các cơ quan thanh tra nhà nước phải có một đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện các nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức thanh tra có ảnh hưởng rất lớn đến việc thực hiện các nhiệm vụ được giao. Do vậy, các cơ quan thanh tra phải thường xuyên tiến hành đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức của mình đảm bảo đáp ứng yêu cầu thực tiễn, không chỉ có trình độ, chuyên môn, nghiệp vụ mà còn phải có phẩm chất chính trị tốt. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói: “cán bộ thanh tra như cái gương cho người ta soi mặt, gương mờ thì soi không được. Vì thế, cán bộ thanh tra phải rèn luyện đạo đức cách mạng” [125, tr.73].

- Thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng: bên cạnh việc thực hiện các nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật, các cơ quan thanh tra còn có nhiệm vụ tiến hành thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của chính những cơ quan thanh tra cấp dưới và những người có liên quan. Công tác thanh tra, kiểm tra này rất có ý nghĩa, nó tăng cường trách nhiệm của các cơ quan thanh tra cấp dưới trong việc thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng,

chống tham nhũng, đồng thời cũng giúp các cơ quan nhà nước khác, nhất là thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có ý thức trách nhiệm cũng như quan tâm đến việc thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra nhà nước.

- Tổng hợp và tổng kết công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo

và phòng, chống tham nhũng: đây là một trong những nhiệm vụ quan trọng của công tác quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Qua công tác tổng hợp giúp các cơ quan thanh tra và các cơ quan quản lý nhà nước nắm được tình hình thực tiễn việc tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật; những mặt tích cực, hạn chế của pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng và dự báo được tình hình trong thời gian tới. Công tác tổng kết thực tiễn cũng giúp cho các cơ quan thanh tra những bài học kinh nghiệm để thực hiện tốt hơn nhiệm vụ được giao.

- Hợp tác quốc tế về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng: đây là một trong những hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan thanh tra nhà nước, đặc biệt là đối với Thanh tra Chính phủ. Hợp tác quốc tế giúp các cơ quan thanh tra tăng cường giao lưu với các cơ quan thanh tra của của các nước trên thế giới. Hợp tác quốc tế cũng sẽ giúp các cơ quan thanh tra có nhiều kinh nghiệm hay trong việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Hợp tác quốc tế còn giúp các cơ quan thanh tra có cơ sở để nghiên cứu, đề xuất hoàn thiện pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng đáp ứng yêu cầu của thời kỳ hội nhập khu vực và quốc tế của Việt Nam.

Có thể thấy, các cơ quan thanh tra có vai trò rất quan trọng trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua việc thực hiện chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Các cơ quan này thường xuyên thanh tra, kiểm tra, đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ công vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân theo chức năng, nhiệm vụ quyền hạn được giao. Qua đó kịp thời phòng ngừa những vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức đồng thời cũng kịp thời uốn nắn những cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm, cần thiết thì xử lý những vi phạm để làm gương cho những

người khác không vi phạm, không lạm dụng quyền lực của nhà nước vì mục đích riêng. Góp phần đảm bảo cho chủ trương, chính sách được thi hành nghiêm chỉnh, bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, phòng, chống bệnh quan liêu, tham nhũng, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.

Tóm lại, vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước trong nội bộ hệ thống hành pháp có hiệu quả. Các cơ quan thanh tra thuộc hệ thống cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Hoạt động của nó hướng vào nội bộ hệ thống hành pháp, giúp cơ quan quản lý nhà nước, thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước kiểm soát việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ cán bộ, công chức do mình quản lý. Từ khi thành lập Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa năm 1945 cho tới nay thì các cơ thanh tra nhà nước đều được xác định là cơ quan thuộc bộ máy cơ quan hành pháp. Thậm chí trước đó, các triều đại phong kiến cơ quan có chức năng thanh tra cũng gần với hoạt động hành pháp, giúp nhà vua cai trị có hiệu quả bộ máy quan lại tại các địa phương. Vai trò của cơ quan thanh tra có thể tóm lại trong mục đích của hoạt động thanh tra không chỉ nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục mà còn giúp phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

2.4. CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN VIỆC THỰC HIỆN VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

Với vai trò là công cụ, thiết chế có chức năng kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong, đặc biệt là kiểm soát quyền lực theo chiều dọc giữa Trung ương và địa phương, cấp trên và cấp dưới, các cơ quan thanh tra nhà nước đóng vai trò quan trọng đảm bảo sự chỉ đạo, điều hành tập trung, thống nhất chỉ đạo từ Trung ương đến địa phương; đảm bảo cho cơ chế, chính sách pháp luật được

thực hiện nhất quán, thống nhất trên phạm vi cả nước, đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Các thiết chế thanh tra cũng giúp đảm bảo kỷ cương, kỷ luật hành chính, công vụ nâng cao hiệu quả công tác của đội ngũ cán bộ, công chức, góp phần xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hành chính phục vụ nhân dân có hiệu quả.

Để nâng cao việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, chúng ta cần xác định rõ những yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước, từ đó có biện pháp đảm bảo việc thực hiện hiệu quả vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước. Nghiên cứu lý luận và thực tiễn cho thấy một số yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, cụ thể là:

Thứ nhất, vị trí của các cơ quan thanh tra nhà nước trong bộ máy nhà nước. Vị trí của một cơ quan rất quan trọng, nó trả lời cho câu hỏi cơ quan đó nằm ở đâu trong mối tương quan với các cơ quan nhà nước khác trong bộ máy nhà nước. Nó cũng xác lập, thể hiện vị thế của cơ quan khi thực hiện nhiệm vụ được giao. Về mặt hình thức, khi một cơ quan có vai trò quan trọng thì thường nó có một vị trí cao tương xứng. Vị trí của cơ quan thanh tra có ảnh hưởng rất lớn tới việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và chức năng của chính các cơ quan thanh tra nhà nước. Khi các cơ quan thanh tra thuộc hệ thống hành pháp, với chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, các cơ quan thanh tra có thẩm quyền ra quyết định thanh tra và kết luận những nội dung đã được thanh tra, đánh giá việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, đây chính là một phương thức kiểm soát quyền lực trong nội bộ hệ thống hành pháp.

Khi chúng ta đặt vị trí cơ quan thanh tra trong bộ máy hành pháp thì vai trò của các cơ quan thanh tra là vai trò kiểm soát nội bộ, khi cơ quan thanh tra được đặt ở ngoài hệ thống hành pháp như là cơ quan của Quốc hội hay tổ chức thành cơ quan độc lập tiến hành thanh tra đối với các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước thì vai trò này là vai trò kiểm soát từ bên ngoài vào hệ thống hành pháp. Kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra trên thế giới cũng cho thấy,

tùy vào các điều kiện kinh tế -xã hội, văn hóa, lịch sử và truyền thống pháp lý mà cơ quan thanh tra có thể được đặt độc lập, trực thuộc Quốc hội hay là cơ quan thuộc bộ máy hành chính nhà nước. Ở các vị trí khác nhau, các cơ quan thanh tra có những thẩm quyền khác nhau để thực hiện chức năng, vai trò của mình. Thứ hai, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra. Chức năng của một cơ quan, tổ chức sẽ quyết định lĩnh vực hoạt động của cơ quan tổ chức trong mối liên hệ với các cơ quan nhà nước khác. Để thực hiện được chức năng, các cơ quan, tổ chức phải được trao nhiệm vụ, quyền hạn nhất định. Đối với các cơ quan thanh tra nhà nước, với chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, pháp luật đã trao cho các cơ quan thanh tra nhà nước quyền hạn nhất định phù hợp với từng chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra. Có nghĩa là cần phải tính toán với từng chức năng cụ thể, các cơ quan thanh tra cần được trao các quyền năng phù hợp, đảm bảo việc thực hiện tốt nhiệm vụ được giao.

Thứ ba, tổ chức bộ máy thanh tra nhà nước và năng lực, trình độ của

cán bộ, công chức làm công tác thanh tra.

Tổ chức của bộ máy thanh tra nhà nước và năng lực, trình độ đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thanh tra cũng có ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước và việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước. Các cơ quan thanh tra có bộ máy hợp lý, cơ cấu tổ chức phù hợp, đội ngũ cán bộ, công chức có năng lực chuyên môn, phẩm chất chính trị tốt và nhiệt tình trong công việc thì việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ sẽ đảm bảo hiệu quả, phát huy được vai trò của mình trong bộ máy nhà nước nói chung và trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp nói riêng. Trong trường hợp cơ quan thanh tra không được tổ chức hợp lý, đội ngũ cán bộ, công chức không có kỹ năng, nghiệp vụ thanh tra và chuyên môn sâu thì hiệu quả thanh tra sẽ không đảm bảo. Do vậy, các cơ quan thanh tra cần phải có ý thức trong việc thường xuyên kiện toàn bộ máy, cơ cấu tổ chức hợp lý, thường xuyên đào tạo và đào tạo lại các kỹ năng, chuyên môn, nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thanh tra để bảo hoạt động thanh tra được chuyên nghiệp, nhanh chóng, không làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra.

Thứ tư, mối quan hệ, tác động của các cơ quan nhà nước khác.

Khi các cơ quan thanh tra được đặt trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thì mặt tích cực của hoạt động thanh tra không chỉ là công cụ kiểm soát quyền lực nhà nước của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước mà còn là công cụ phục vụ hiệu quả hoạt động chỉ đạo, điều hành của chính thủ trưởng cơ quan hành chính. Nhưng hoạt động của cơ quan thanh tra cũng tiềm ẩn nguy cơ bị chi phối, can thiệp bởi các cơ quan nhà nước trong hệ thống cơ quan hành chính, đặc biệt là sự chi phối mang tính chủ quan của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước. Do vậy, việc thiết kế mô hình tổ chức, vị trí pháp lý và quy định hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước phải tính toán mối quan hệ hài hòa giữa cơ quan thanh tra với thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, giữa cơ quan thanh tra với các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra. Cần phải đảm bảo tính độc lập tương đối, không gian hoạt động chủ động của các cơ quan thanh tra nhà nước trong hoạt động thanh tra, hạn chế sự can thiệp vào quá trình thanh tra và ra kết luận thanh tra, làm ảnh hưởng đến tính trung thực, khách quan của các kết luận thanh tra.

Thứ năm, các điều kiện đảm bảo cho tổ chức và hoạt động của các cơ

quan thanh tra nhà nước.

Các cơ quan thanh tra nhà nước cần phải được đảm bảo về cơ sở pháp lý, đó là những quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước. Căn cứ vào những quy định pháp luật đó, các cơ quan thanh tra nhà nước được thiết lập và hoạt động trong khuôn khổ quy định của pháp luật. Nếu những quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước hợp lý, phù hợp với thực tiễn thì các cơ quan thanh tra sẽ phát huy tốt vai trò của mình. Nếu những quy định đó không phù hợp với thực tiễn thì sẽ cản trở việc phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Các cơ quan thanh tra phải được đảm bảo về kinh phí, điều kiện cơ sở vật chất, phương tiện làm việc để hoàn thành nhiệm vụ được giao. Hoạt động của các cơ quan thanh tra là hoạt động chuyên môn, có đặc thù thường xuyên phải đi công tác xa trụ sở để tiến hành thanh tra, xác minh, giải quyết khiếu nại, tố cáo tại các địa phương. Tiền chi cho công tác phí, phương tiện làm việc lớn hơn so với các cơ quan nhà nước khác. Do những đặc thù nêu trên

nên việc đảm bảo về kinh phí và điều kiện làm việc cho các cơ quan thanh tra, Đoàn thanh tra là rất quan trọng. Nếu thực hiện theo cơ chế khoán kinh phí trên cơ sở biên chế được giao sẽ có ảnh hưởng nhất định đến việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Các cơ quan thanh tra cũng cần được sự ủng hộ của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, tạo điều kiện thuận lợi trong hoạt động thanh tra, có chỉ đạo kịp thời các kiến nghị của các cơ quan thanh tra nhà nước. Cần được sự ủng hộ, giúp đỡ từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác để cơ quan thanh tra hoàn thành nhiệm vụ được giao.

Thứ sáu, phương pháp thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan

thanh tra nhà nước.

Đây là yếu tố cũng rất quan trọng tác động đến hiệu quả hoạt hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước và việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước. Hoạt động thanh tra mang tính chuyên môn, phải đảm bảo tính kịp thời, khách quan, trung thực phải đến tận nơi, xem tận chỗ nên hoạt động thanh tra phải có phương pháp, cách thức phù hợp. Quá trình hình thành và phát triển của các cơ quan thanh tra nhà nước đã giúp cho các cơ quan thanh tra dần hoàn thiện các phương pháp, nghiệp vụ trong hoạt động của mình.

Kết luận thanh tra, kết luận xác minh nội dung khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng ảnh hưởng tác động tới uy tín của các cơ quan nhà nước, ảnh hưởng đến sinh mệnh chính trị của cán bộ, công chức là đối tượng thanh tra. Do đó, phương pháp thực hiện chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng phải đảm bảo tính chính xác, khách quan.

Tiểu kết chương 2

Việc nghiên cứu cơ sở lý luận về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp rất quan trọng, ảnh hưởng đến hướng nghiên cứu của đề tài. Chương 2 của Luận án đã triển khai nghiên cứu vấn đề này qua việc làm rõ: nội dung quyền hành pháp, kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp; một số vấn đề lý luận về vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp; nội dung vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp; các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp.

Tổ chức thực hiện quyền hành pháp là khâu quan trọng trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Quyền hành pháp cốt lõi là quyền tổ chức thực hiện các văn bản của lập pháp, đưa pháp luật vào cuộc sống, tác động lên hành vi của các chủ thể bị quản lý nhằm đạt được mục đích đã đặt ra, bảo vệ lợi ích của giai cấp cầm quyền. Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức thực hiện quyền hành pháp cho thấy quyền này thường bị lạm dụng. Do vậy, kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp để quyền lực nhà nước không bị lạm dụng là một nhu cầu tất yếu của các nhà nước hiện đại. Các cơ quan thanh tra nhà nước thuộc hệ thống hành pháp nhưng có vai trò quan trọng trong việc kiểm soát việc tổ chức thực hiện quyền hành pháp thông qua việc thực hiện chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Đây là cơ chế kiểm soát quyền lực trong nội bộ hệ thống hành pháp.

Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp là những tác động, ảnh hưởng và đóng góp của các cơ quan thanh tra nhà nước bao gồm Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện, Thanh tra bộ, Thanh tra sở trong việc xem xét, đánh giá và xử lý theo thẩm quyền đối với việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan

hành chính nhà nước thông qua việc thực hiện chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

Các phương diện thể hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp có thể nói đến là các cơ quan thanh tra tiến hành thanh tra giúp các cơ quan hành chính nhà nước thực thi chính sách, pháp luật một cách thống nhất; đánh giá việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật và tăng cường mối quan hệ chỉ đạo, điều hành của hệ thống hành chính; xử lý vi phạm pháp luật theo thẩm quyền, phát huy nhân tố tích cực góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Bên cạnh đó là kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua việc thực hiện chức năng giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền các khiếu nại, tố cáo; tổ chức thực hiện các biện pháp phòng chống tham nhũng trong hệ thống các cơ quan hành pháp và quản lý nhà nước trên các lĩnh vực nêu trên.

Vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra; tổ chức, hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước cũng như trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của cán bộ làm công tác thanh tra và các điều kiện đảm bảo cho các cơ quan thanh tra, phương pháp thực hiện nhiệm vụ là những yếu tố tác động đến hiệu quả việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp.

Chương 3 QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA VÀ THỰC TRẠNG VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM

3.1. KHÁI QUÁT QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA CÁC

CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC

3.1.1. Quá trình hình thành và phát triển vai trò của các cơ quan

thanh tra nhà nước từ năm 1945 đến năm 1954

Sau khi cách mạng tháng 8 thành công, Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa được thành lập, trong những ngày đầu xây dựng chính quyền nhân dân, Chính phủ đã nhận được kiến nghị, phản ánh của các tầng lớp nhân dân về những việc làm sai trái của nhân viên trong bộ máy chính quyền các cấp, nhất là ở các địa phương. Để giải quyết những kiến nghị, phản ánh chính đáng của các tầng lớp nhân dân, ngày 04/10/1945, Chính phủ đã bàn về vấn đề thành lập tổ chức thanh tra. Đồng thời, trong lúc chờ đợi có một sắc lệnh thành lập Ban thanh tra, Chính phủ trao thẩm quyền cho cơ quan nhà nước cấp trên quyền xét xử cấp dưới và đề nghị Bộ Nội vụ (nay là Bộ Công an) lập một Uỷ ban Thanh tra hành chính để đi điều tra công việc hành chính ở các địa phương. Sau đó chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban thanh tra đặc biệt, Ban thanh tra được ủy nhiệm đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các các Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ. Cũng theo sắc lệnh, Ban thanh tra đặc biệt có toàn quyền: Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân; điều tra, hỏi chứng, xem xét các tài liệu giấy tờ của các Ủy ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho công việc giám sát; đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong Ủy ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi trước khi mang ra Hội đồng Chính phủ hay Toà án đặc biệt xét xử; tịch biên hoặc niêm phong những tang vật và dùng mọi cách điều tra để lập một hồ sơ mang một phạm nhân ra Toà án đặc biệt.

Giai đoạn này, Ban thanh tra đặc biệt ra đời nhằm kiểm soát các bộ và Ủy ban nhân dân các cấp, cơ quan Thanh tra bộ kiểm soát các công việc và cơ

quan thuộc bộ. Các cơ quan thanh tra được đảm bảo tính độc lập tương đối, nhất là quy trình bổ nhiệm các chức danh thanh tra nhằm đảm bảo tính độc lập nhất định trong việc thực hiện nhiệm vụ của mình, tránh sự can thiệp của các cơ quan nhà nước khác.

Các cơ quan thanh tra nhà nước được đề cao với những chức năng, nhiệm vụ quan trọng và cũng được trao cho những thẩm quyền mạnh như Ban thanh tra đặc biệt có toàn quyền điều tra, truy tố, đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong Ủy ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi trước khi mang ra Hội đồng Chính phủ hay Tòa án đặc biệt xét xử… Vai trò kiểm soát quyền lực nhà nước của thanh tra đối với các cơ quan và công chức nhà nước được đề cao hơn bao giờ hết nhằm đảm bảo cho việc quản lý điều hành của Chính phủ và các bộ ngành được thông suốt, chống lộng quyền, lạm quyền của các cấp chính quyền, nhất là cấp chính quyền cơ sở. Cơ cấu tổ chức của Thanh tra Chính phủ rất gọn nhẹ, xác định rõ những chức danh quan trọng và những chức danh đó được sắc lệnh quy định và bổ nhiệm bởi sắc lệnh của Chủ tịch Chính phủ nhằm đảm bảo tính độc lập cũng như nhân danh quyền lực nhà nước và có một vị trí cao trong bộ máy Nhà nước. 3.1.2. Giai đoạn từ năm 1956 đến 1975 Để đáp ứng tình hình mới, ngày 28/3/1956, Chủ tịch nước đã ký Sắc lệnh số 261/SL về việc thành lập Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà. Sắc lệnh này thay thế Sắc lệnh số 138-B/SL ngày 18/12/1949. Nhiệm vụ của Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ là tiến hành thanh tra công tác của các bộ, các cơ quan hành chính và chuyên môn các cấp, các doanh nghiệp của Nhà nước; thanh tra việc thực hiện các kế hoạch Nhà nước, việc sử dụng, bảo quản tài sản Nhà nước, chống phá hoại, tham ô và lãng phí.

Chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan thanh tra có sự điều chỉnh cho phù hợp với tình hình mới, sau khi có sự ra đời của Viện Kiểm sát nhân dân thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ. Theo đó, Ủy ban Thanh tra của Chính phủ là cơ quan của Hội đồng Chính phủ có trách nhiệm giữ gìn kỷ luật Nhà nước bảo đảm chấp hành nghiêm chỉnh các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước bằng

cách thường xuyên thanh tra việc chấp hành các chủ trương, chính sách ấy trong các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, các ủy ban hành chính địa phương, các cơ quan chuyên môn, sự nghiệp, các xí nghiệp quốc doanh và các hợp tác xã.

3.1.3. Giai đoạn 1975 - 1990 Sau khi đất nước được hoàn toàn giải phóng, hệ thống thanh tra đã được hình thành trên phạm vi cả nước, theo đó hệ thống các cơ quan thanh tra nhà nước bao gồm Ủy ban Thanh tra của Chính phủ; Ban thanh tra các bộ, ngành; Ủy ban thanh tra cấp tỉnh; Ủy ban thanh tra cấp huyện. Các cơ quan thanh tra nhà nước với chức năng, nhiệm vụ được quy định cụ thể theo Nghị định 165/CP, là giúp thủ trưởng cơ quan nhà nước kiểm soát hoạt động của các cơ quan thuộc quyền quản lý của thủ trưởng cùng cấp.

Đánh giá lại cơ sở pháp lý và thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giai đoạn này, các văn bản pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan thanh tra nhà nước ngày càng được hoàn thiện. Tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra cũng có nhiều điểm mới phù hợp với tình hình đổi mới bộ máy nhà nước, sự hình thành các cơ quan nhà nước mới cũng như phù hợp với hoàn cảnh thực tế. Giai đoạn này, các cơ quan thanh tra nhà nước chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Chính phủ, bộ máy tổ chức của các cơ quan thanh tra ngày càng hoàn thiện, quan niệm về thanh tra cũng có nhiều điểm mới, nhất là chức danh thanh tra viên được tăng cường nhiều hơn.

3.1.4. Giai đoạn 1990 - 2004 Qua hơn bốn mươi năm thành lập và phát triển, cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xác định vai trò cơ quan thanh tra trong bộ máy nhà nước đã được khẳng định. Từ tổng kết thực tiễn hoạt động, Thanh tra Chính phủ, Chính phủ đã đề xuất và Hội đồng Nhà nước đã thông qua Pháp lệnh thanh tra năm 1990. Pháp lệnh thanh tra ra đời quy định về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước. Có thể nói, đây là văn pháp lý quan trọng của ngành thanh tra, một văn bản có giá trị pháp lý cao điều chỉnh về tổ chức và hoạt động của một hệ thống cơ quan nhà nước, khẳng định vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Pháp lệnh thanh tra là sự tiếp nối phát triển có tính kế thừa các văn bản pháp luật điều chỉnh trong lĩnh vực thanh tra điều chỉnh tương đối toàn diện về tổ chức, mối quan hệ giữa các cơ quan thanh tra với nhau và giữa cơ quan thanh tra với các cơ quan quản lý nhà nước. Xác lập thẩm quyền thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra. Pháp lệnh cũng trao cho các cơ quan thanh tra thẩm quyền tương xứng trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình. Đặc biệt, Pháp lệnh đã có những đảm bảo về mặt pháp lý, tính độc lập về mặt tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra như việc bổ nhiệm chức danh người đứng đầu của các cơ quan thanh tra nhà nước; cụ thể hóa phạm vi, đối tượng thanh tra… Về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước: lần đầu tiên chức năng của cơ quan thanh tra nhà nước được nhấn mạnh trên hai khía cạnh, đó là chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra và thực hiện quyền thanh tra trên phạm vi cả nước. Nó cũng thể hiện tinh thần đánh giá cao vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước, đề cao tính hệ thống của các cơ quan thanh tra nhà nước như những quy định về cơ chế bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan thanh tra và thẩm quyền thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước.

3.1.5. Giai đoạn 2004 đến nay Quá trình thực hiện Pháp lệnh thanh tra 1990 sau hơn mười năm đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập đòi hỏi phải nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động các cơ quan thanh tra cho phù hợp với tình hình mới. Cơ sở cho việc tổ chức các cơ quan thanh tra nhà nước căn cứ vào Hiến pháp 1980 đó là cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, cơ chế này chưa đẩy mạnh phân cấp cho địa phương và tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra phục vụ trực tiếp mô hình tổ chức nhà nước đó. Trong khi đó, Hiến pháp 1992 ra đời có sự đổi mới trong cách thức tổ chức nhà nước, cụ thể hoá Hiến pháp là các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước, đặc biệt là Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, văn bản thể hiện sự phân cấp mạnh mẽ trong hoạt động quản lý nhà nước nói chung. Sự ra đời của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, trong đó thể hiện thẩm quyền của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trong việc bổ nhiệm chức vụ lãnh đạo cấp sở. Quy định này khác với quy định trong Pháp lệnh thanh tra năm 1990, do đó quy định trong

pháp Luật thanh tra về cơ bản không còn phù hợp với tình hình thực tế. Bên cạnh đó là sự điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương như điều chỉnh chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân các cấp. Vì vậy, cần thiết phải nghiên cứu sửa đổi, bổ sung mô hình tổ chức, hoạt động của cơ quan thanh tra cho phù hợp với Hiến pháp cũng như các văn bản pháp luật hiện hành.

Chính vì vậy, Chính phủ trình Quốc hội và Quốc hội đã thông qua Luật thanh tra năm 2004 quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước. Theo tinh thần của Luật thì tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước lần đầu tiên được thể chế hóa bằng văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao và quy định tương đối đầy đủ về tổ chức các cơ quan thanh tra nhà nước; nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước; hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Tiếp tục kế thừa những nhân tố hợp lý của Luật thanh tra 2004, để đảm bảo nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước nói chung và các cơ quan thanh tra chuyên ngành nói riêng, Quốc hội đã thông qua Luật thanh tra năm 2010, Luật thanh tra 2010 tập trung sửa đổi những quy định liên quan đến thẩm quyền của các cơ quan thanh tra nhà nước, tăng cường vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước, đảm bảo sự độc lập tương đối trong quá trình thanh tra và độc lập của cơ quan thanh tra với thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, đặc biệt là những quy định liên quan đến hoạt động thanh tra chuyên ngành.

Sự ra đời của Luật thanh tra năm 2004 và Luật thanh tra năm 2010 ghi nhận và làm sáng tỏ vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước với vai trò là cơ quan tham mưu, giúp việc cho các cơ quan quản lý nhà nước, gắn hoạt

động thanh tra với hoạt động quản lý nhà nước và cơ quan thanh tra nhà nước chịu sự chỉ đạo trực tiếp, toàn diện hơn bởi cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp, giai đoạn này thể hiện tinh thần phân cấp trong hoạt động thanh tra trong mối liên hệ với hoạt động phân cấp hoạt động quản lý nhà nước nói chung. Luật thanh tra 2010 tiếp tục ghi nhận tinh thần của phân cấp quản lý nhà nước, nhưng hài hòa thẩm quyền của cơ quan thanh tra vừa đảm bảo là cơ quan phục vụ hoạt động quản lý đảm bảo tính độc lập tương đối trong hoạt động thanh tra,

xác định vai trò của cơ quan thanh tra không chỉ là cơ quan tham mưu mà còn có vai trò quan trọng như là cơ quan chuyên môn đánh giá các cơ quan nhà nước khác, giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp kiểm soát việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới hay cơ quan thuộc quyền quản lý trực tiếp của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp.

Có thể thấy, quá trình hình thành và phát triển của các cơ quan thanh tra trải qua nhiều thăng trầm. Tuy nhiên, sau mỗi bước thăng trầm càng cho thấy vai trò quan trọng của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc kiểm soát quyền lực hành pháp, đảm bảo trật tự, kỷ luật, kỷ cương hành chính, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước.

3.2. VIỆC THỰC HIỆN VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ

NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

3.2.1. Việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm

soát quyền hành pháp thông qua hoạt động thanh tra

3.2.1.1. Giúp các cơ quan hành chính nhà nước thực thi chính sách,

pháp luật một cách thống nhất

Luật thanh tra đã xác định mục đích của hoạt động thanh tra. Trong đó, một trong những mục đích quan trọng là hoạt động thanh tra giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật. Thực hiện Luật thanh tra, trong những năm qua, các cơ quan thanh tra đã tiến hành hàng chục ngàn cuộc thanh tra đối với các đối tượng là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội. Các cuộc thanh tra tập trung vào các lĩnh vực quản lý nhà nước của các bộ, ngành, địa phương như công tác quản lý, sử dụng đất đai; đầu tư xây dựng; mua sắm công; tài chính và ngân sách nhà nước; quản lý doanh nghiệp của Nhà nước; cổ phần hoá doanh nghiệp của Nhà nước; sử dụng ngân sách, tài sản của Nhà nước; trong lĩnh vực giáo dục, y tế…

Hoạt động thanh tra có thể được thực hiện thông qua chương trình, kế hoạch thanh tra hoặc thanh tra đột xuất. Thanh tra theo kế hoạch được tiến hành theo kế hoạch đã được phê duyệt từ trước. Thanh tra đột xuất được tiến hành khi phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật, theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng

hoặc do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền giao. Hoạt động thanh tra bắt đầu từ việc ra quyết định thanh tra và kết thúc về mặt pháp lý khi có kết luận thanh tra. Hoạt động thanh tra phải tuân thủ theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ được quy định bởi pháp luật.

Nghiên cứu các kết luận thanh tra của Thanh tra Chính phủ; kết luận của thanh tra các bộ, ngành và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương gửi về Thanh tra Chính phủ thời gian qua cho thấy: các cơ quan thanh tra khi tiến hành thanh tra và ra kết luận thanh tra thường làm rõ đặc điểm tình hình, những nét khái quát chung về đối tượng thanh tra như cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ; làm rõ kết quả thanh tra trong đó xác định rõ tình hình thực hiện chính sách, pháp luật liên quan đến nội dung thanh tra; những sai phạm cụ thể trong việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ; đánh giá những ưu điểm, thiếu sót, khuyết điểm của đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức hữu quan trong việc tổ chức thực chính sách, pháp luật, nhiệm vụ được giao; kiến nghị, đề xuất với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có biện pháp sửa chữa, khắc phục những sai phạm đã được phát hiện qua công tác thanh tra; hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật có liên quan để khắc phục những sơ hở, hạn chế vương mắc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật; xem xét, xử lý trách nhiệm của cá nhân, cơ quan, tổ chức hữu quan để xẩy ra những sai phạm đã được phát hiện qua công tác thanh tra.

Qua thanh tra, các cơ quan thanh tra cũng đã giúp các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức hữu quan nhận thức

đúng chính sách, pháp luật để từ đó rút kinh nghiệm trong việc tổ chức, thực hiện chính sách, pháp luật; các cơ quan thanh tra cũng đã xác định rõ những sai phạm về mặt kinh tế, hướng dẫn cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan các biện pháp khắc phục, thu hồi lại tiền, tài sản bị sử dụng sai mục đích, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.

Tuy nhiên, nghiên cứu các kết luận thanh tra cũng cho thấy nhận thức của một số cơ quan thanh tra và một bộ phận công chức thanh tra về vai trò hướng dẫn, giúp đỡ đối tượng thanh tra trong việc tổ chức thực hiện đúng chính sách, pháp luật còn hạn chế. Thể hiện trong một số quyết định thanh tra

chưa tập trung vào việc tiến hành thanh tra trách nhiệm của đối tượng thanh tra thực hiện chính sách, pháp luật; trách nhiệm quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội mà lại tập trung vào thanh tra các doanh nghiệp, đơn vị quản lý kinh tế. Một số kết luận thanh tra chưa toàn diện, chưa chỉ rõ được những hạn chế, bất cập trong việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật; những hạn chế, vướng mắc, bất cập của chính sách, pháp luật; chưa đề xuất được các biện pháp hoàn thiện cơ chế, chính sách.

3.2.1.2. Đánh giá việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật và tăng cường mối quan hệ chỉ đạo, điều hành của hệ thống hành chính

Thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao, hàng năm các cơ quan thanh tra đã tiến hành hàng chục nghìn cuộc thanh tra trên phạm vi cả nước. Hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra được thực hiện chủ yếu trên cơ sở kế hoạch thanh tra hàng năm. Trong đó, việc xác định nội dung thanh tra, đối tượng thanh tra căn cứ vào tình hình kinh tế - xã hội của địa phương; tình hình khiếu nại, tố cáo; chỉ đạo của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp và hướng dẫn của cơ quan thanh tra nhà nước cấp trên. Bên cạnh các cuộc thanh tra được tiến hành trên cơ sở kế hoạch thanh tra, các cơ quan thanh tra còn tiến hành các cuộc thanh tra theo Kế hoạch thanh tra chuyên đề diện rộng hay thanh tra đột xuất khi phát hiện dấu hiệu vi phạm pháp luật.

Đối với những cuộc thanh tra do cơ quan thanh tra tiến hành theo chương trình, kế hoạch thanh tra thì việc đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các đối tượng thanh tra sẽ giúp phục vụ trực tiếp yêu cầu của công tác quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội của các cơ quan quản lý nhà nước. Do đặc thù của các cuộc thanh tra theo kế hoạch thanh tra thường dàn trải trên nhiều lĩnh vực, nên các thông tin ghi nhận được từ kết quả các cuộc thanh tra thường toàn diện trên nhiều lĩnh vực khác nhau. Tuy nhiên, việc phát hiện những sơ hở trong cơ chế, chính sách, pháp luật của các cơ quan thanh tra thông qua hoạt động thanh tra theo chương trình, kế hoạch thường không được nhiều. Do đó, đánh giá việc thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật thông qua hoạt động này chưa thực sự đạt

hiệu quả cao. Một số cơ quan thanh tra có khả năng đánh giá việc thực hiện chính sách, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật phải kể đến như Thanh tra Chính phủ, thanh tra một số bộ, ngành như Bộ Tài chính, Bộ Tài nguyên và Môi trường, thể hiện ở những kiến nghị hoàn thiện cơ chế, chính sách của những cơ quan này trong các kết luận thanh tra đã được ban hành. Ví dụ:

Thời gian qua, Thanh tra Chính phủ đã tiến hành nhiều cuộc thanh tra đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân và hướng dẫn thanh tra các bộ, ngành, địa phương thực hiện nhiều cuộc thanh tra theo thẩm quyền nhằm đánh giá việc thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội. Đặc biệt, Thanh tra Chính phủ đã tiến hành một số cuộc thanh tra lớn như thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật của Tổng cục Thuế, Thanh tra Tổng cục Hải quan, thanh tra quản lý nhà nước về quản lý và sử dụng đất đai tại một số địa phương. Qua công tác thanh tra Thanh tra Chính phủ đã phát hiện cụ thể là:

Tại cuộc thanh tra tại Tổng cục Thuế về việc tuân thủ pháp luật về thuế, quản lý sử dụng kinh phí và đầu tư, mua sắm tài sản của ngành thuế giai đoạn 2005-2007, kết quả thanh tra đã có những phát hiện những sai phạm của Bộ Tài chính, Tổng cục Thuế liên quan đến thực hiện pháp luật về thuế từ đó Thanh tra Chính phủ đã có kết luận về từng nội dung sai phạm, kiến nghị với Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo các cơ quan chức năng tăng cường hơn nữa hiệu quả kiểm tra đối với các văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Tài chính tham mưu trình Chính phủ ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền để tránh tình trạng ban hành văn bản trái hoặc không phù hợp với Luật, Nghị định; đề xuất Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo Bộ Tài chính và các bộ ngành, hữu quan tham mưu cho Chính phủ xây dựng các quy định về khoán biên chế và kinh phí đồng bộ; đối với Bộ Tài chính, đề nghị soát xét để chấn chỉnh kịp thời những sơ hở trong quy trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của bộ, đặc biệt là phân cấp cho các đơn vị chức năng của Bộ trong việc ban hành các công văn có chứa các quy phạm pháp luật liên quan đến quản lý thuế...

Thanh tra Chính phủ thời gian qua cũng đã tiến hành thanh tra việc quản lý và sử dụng đất đai tại một số địa phương như thanh tra việc quy hoạch sử

dụng đất đai tại tỉnh Tây Ninh, việc quản lý và sử dụng đất tại Thành phố Đà Nẵng, Hà Nội; thanh tra việc chấp hành pháp luật trong lĩnh vực ngân hàng; giáo dục... Qua công tác thanh tra đã phát hiện nhiều sai phạm. Từ những kết quả thanh tra, phát hiện những sai phạm trong việc tổ chức thực hiện các chính sách, pháp luật, Thanh tra Chính phủ cũng đã có những kiến nghị với Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương nghiên cứu sửa đổi, bổ sung những quy định pháp luật chưa phù hợp với thực tiễn hay chỉ ra những sơ hở trong cơ chế, chính sách bị lợi dụng để trục lợi, làm thất thoát tiền, tài sản của nhà nước, ảnh hưởng đến lợi ích chính đáng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Thanh tra bộ Tài chính thời gian qua đã triển khai nhiệm vụ thanh tra trên tất cả lĩnh vực quan trọng như: quản lý điều hành ngân sách địa phương; quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản; tài chính tại các đơn vị hành chính sự nghiệp; việc chấp hành pháp luật về thuế, niêm yết và kinh doanh chứng khoán, bảo hiểm… Qua công tác thanh tra đã phát hiện nhiều sai phạm, kịp thời kiến nghị, đề xuất, kiến nghị với Chính phủ, Bộ Tài chính và các bộ, ngành, địa phương sửa đổi nhiều cơ chế, chính sách liên quan đến quy định về ưu đãi, miễn giảm thuế nhập khẩu; việc quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng ....

Bên cạnh các cuộc thanh tra theo chương trình, kế hoạch thanh tra và thanh tra đột xuất, các cơ quan thanh tra còn tiến hành thanh tra theo kế hoạch thanh tra chuyên đề diện rộng về một vấn đề nào đó để đánh giá toàn diện thực trạng việc thực hiện một chủ trương, chính sách của Nhà nước. Các cơ quan thanh tra tiến hành thanh tra chuyên đề diện rộng theo thẩm quyền hoặc theo ủy quyền của các cơ quan thanh tra cấp trên. Những hoạt động thanh tra này có thể được tiến hành trên cơ sở một kế hoạch thanh tra riêng, trong đó xác định rõ mục đích, yêu cầu, nội dung, phạm vi và đối tượng thanh tra. Trong những năm qua, Thanh tra Chính phủ và các bộ, ngành đã hướng dẫn thanh tra chuyên đề diện rộng trong một số lĩnh vực như: Thanh tra chuyên đề cổ phần hóa doanh nghiệp, Thanh tra chuyên đề diện rộng về thu, quản lý và sử dụng Quỹ Bảo hiểm xã hội trên phạm vi cả nước năm 2010; thanh tra diện rộng về tài nguyên và môi trường…Kết quả triển khai thanh tra chuyên đề diện rộng về việc thu, quản lý và sử dụng Quỹ Bảo hiểm xã hội đã cung cấp cho Quốc hội, Chính phủ, các bộ, ngành bức tranh chung về việc

thực hiện các quy định pháp luật về bảo hiểm cụ thể như: phát hiện những vi phạm về bảo hiểm xã hội và bảo hiểm y tế: việc chậm đóng, nợ đọng bảo hiểm xã hội và bảo hiểm y tế có chiều hướng gia tăng; một số địa phương vi phạm về thực hiện chế độ bảo hiểm như giải quyết sai chế độ, chậm thời lệch hồ sơ, đến tuổi nghỉ hưu chưa được hưởng chế độ; giải quyết không đúng chế độ, sai đối tượng, không đủ thủ tục trong thực hiện chế độ thai sản, ốm đau; việc thực hiện các quy định về bảo hiểm y tế cũng có nhiều vi phạm như thống kê chi phí khám chữa bệnh không đúng; nhiều hồ sơ không có giám định; có tình trạng cho mượn thẻ bảo hiểm; việc đấu thầu mua thuốc không hiệu quả, việc thẩm định giá có nhiều sai sót dẫn đến những thiệt hại về mặt kinh tế -xã hội. Từ những phát hiện được qua công tác thanh tra diện rộng, kết quả thanh tra việc thực hiện pháp luật về bảo hiểm xã hội của các cơ quan hữu quan, Thanh tra Chính phủ, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội đã báo cáo Chính phủ, Quốc hội đề xuất sửa đổi, bổ sung pháp luật về bảo hiểm xã hội, trước hết là sửa đổi toàn diện Luật bảo hiểm xã hội…

Năm 2014, Thanh tra Chính phủ đã xây dựng Kế hoạch thanh tra chuyên đề diện rộng về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, trái phiếu Chính phủ. Tham gia kế hoạch này bao gồm Thanh tra Chính phủ, thanh tra các các bộ, ngành, địa phương. Đối tượng thanh tra là các cơ quan, tổ chức, cá nhân, cấp có thẩm quyền liên quan đến việc lập, thẩm định, phê duyệt phân bổ và sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước, trái phiếu Chính phủ. Mục đích của hoạt động thanh tra này nhằm phát hiện những sơ hở, yếu kém, vi phạm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các cơ quan, tổ chức cá nhân khác trong việc thực hiện các dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, trái phiếu Chính phủ; chấn chỉnh và tăng cường trách nhiệm của các cơ quan lập, thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư thuộc thẩm quyền; xác định rõ trách nhiệm của từng cấp, từng cơ quan trong việc để phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản trong thời gian qua. Qua thanh tra, kiến nghị điều chỉnh những tồn tại, bất cập về cơ chế, chính sách trong quản lý dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu Chính phủ nhằm tăng cường quản lý đầu tư, xử lý và giảm nợ đọng xây dựng cơ bản. Đồng thời, đề xuất với Chính phủ có chế tài xử lý nghiêm các vi phạm về quản lý, sử dụng vốn đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu Chính phủ.

3.2.1.2. Phát hiện và xử lý vi phạm pháp luật theo thẩm quyền, phát huy

nhân tố tích cực góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước

Thực hiện nhiệm vụ thanh tra, trong những năm qua các cơ quan thanh tra nhà nước đã phát hiện nhiều vi phạm về kinh tế, đã kiến nghị thu hồi về ngân sách nhà nước hàng chục ngàn tỷ đồng, hàng trăm ngàn ha đất… Báo cáo kết quả thanh tra của ngành thanh tra hàng năm đưa ra các con số phát hiện và xử lý sai phạm là rất lớn, nhất là những sai phạm về kinh tế, có những cuộc thanh tra phát hiện số tiền sai phạm lên đến hàng ngàn tỷ đồng cụ thể như: Thanh tra Chính phủ kết luận thanh tra tại Tổng cục Thuế tổng số tiền phát hiện qua thanh tra (giai đoạn 2005-2007) là 3.11.330 triệu đồng; kết luận thanh tra việc cổ phần hóa Tổng công ty xuất nhập khẩu xây dựng Việt Nam năm 2008 đề nghị thu của Vinaconex JSC và các đơn vị thành viên về ngân sách nhà nước hơn là 1.415 tỷ đồng và đề xuất Bộ Tài chính và các cơ quan hữu quan xử lý gần 800 tỷ đồng…

Các cơ quan thanh tra đã xử lý các vi phạm theo thẩm quyền và chuyển các vụ việc cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác để xử lý. Kết quả thanh tra không chỉ phát hiện và xử lý về mặt kinh tế, trách nhiệm cá nhân mà đã góp phần bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Nghiên cứu các kết luận thanh tra cho thấy, các kết luận thanh tra cũng có đánh giá, ghi nhận những kết quả thực hiện tốt nhiệm vụ, công vụ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Vì vậy, đa số các kết luận thanh tra đã làm cho các đối tượng thanh tra “tâm phục, khẩu phục”, từ đó nâng cao hiệu quả việc thực hiện các kết luận, kiến nghị của các

cơ quan thanh tra nhà nước.

Để có thể có đánh giá cụ thể hơn, toàn diện hơn về thực trạng thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp đặc biệt là kết quả thanh tra phát hiện và xử lý vi phạm pháp luật, chúng ta xem xét toàn diện kết quả hoạt động thanh tra của Thanh tra Chính phủ, thanh tra các bộ, ngành, địa phương thời gian qua thông qua số liệu báo cáo kết quả công tác thanh tra giai đoạn 2006 - 2014 như sau:

Bảng 3.1. Số liệu kết quả thanh tra hành chính của các cơ quan thanh tra nhà nước giai đoạn 2006 - 2014

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2008

2006

2007

13.782

13.819

8.875

9685

8921

7072

11.412

14.067

14.928

Năm Số cuộc thanh tra hành chính được triển khai

7.815

27.922,77

8.507

31.130

25.225

8059

Số tiền phát hiện sai phạm qua thanh tra (tỷ đồng)

7.053,418 và 287.847 USD

3.808,376

7.027,53

3.567,1

5.123

29.860

25.225

13777

Số tiền kiến nghị thu hồi từ sai phạm (tỷ đồng)

6.382,763 và 5.478.583 USD 3.550,446 và 207.923 USD

8.327,165 và 1.261.806 USD 6.008,251 và 696.708 USD

3.475,895

3.355,44

493,25

21.549

7.850

11.346

10.483,76

12.308

27.862

286.408

3.653

1682,6

2.777 11.312m2 nhà

6.419,72

2.565

1.708

21.693

11.845

1.533

428

1355,9

214,12

175,8

2.307

981

1.275

2.906

234/2.300

237/1.751

103.405

830/2.849

1.363/2.180

1.033/2.212

1.586/2.675

2073/15449

92/198

153/200

66/99

95/

62/

83/102

59/104

72/75

55/

Số tiền thu hồi thực tế (tỷ đồng) Sai phạm liên quan đến đất đai được phát hiện qua công tác thanh tra (hécta) Kiến nghị thu hồi đất đai qua công tác thanh tra (hécta) Đất đai đã được thu hồi qua công tác thanh tra (hécta) Xử lý hành chính (Tập thể/Cá nhân) Chuyển cơ quan điều tra xem xét xử lý hình sự (Vụ/cá nhân)

Nguồn: [93, 95, 96, 97, 100, 104, 110, 116, 124]

Nghiên cứu kết quả hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà

nước cho chúng ta một số đánh giá, nhận xét:

Kết quả hoạt động thanh tra hành chính của các cơ quan thanh tra phát hiện sai phạm liên quan đến tiền, đất đai rất lớn, kiến nghị thu hồi lượng tiền, tài sản hàng nghìn tỷ. Tuy nhiên, tỷ lệ thu hồi thực tế trung bình khoảng 20- 25%, có những năm tỷ lệ thu hồi chỉ dưới 10%.

(ĐVT: Tỷ đồng)

14000

12000

10000

Số tiền phát hiện sai phạm

8000

Số tiền kiến nghị thu hồi

6000

Số tiền thu hồi thực tế

4000

2000

0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Biểu đồ 3.1. Số tiền phát hiện sai phạm/số tiền kiến nghị thu hồi/ số tiền thu hồi thực tế

Nguồn: [93, 95, 96, 97, 100, 104, 110, 116, 124] (ĐVT: hécta)

25000

20000

Sai phạm được phát hiện

15000

Kiến nghị thu hồi

10000

Thực tế thu hồi

5000

0 2006

2008

2010

2012

2014

Biểu đồ 3.2. Các sai phạm liên quan đến đất đai được phát hiện qua hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước

Nguồn: [93, 95, 96, 97, 100, 104, 110, 116, 124] Trong việc phát hiện sai phạm, tỷ lệ phát hiện sai phạm của các cơ quan thanh tra rất khác nhau. Tỷ lệ phát hiện sai phạm này cũng phản ánh vị thế của các cơ quan thanh tra khi được tạo sự chủ động thì sẽ có hiệu quả cao hơn.

Thanh tra các bộ, ngành, địa phương 8%

Thanh tra Chính phủ 92%

Biểu đồ 3.3. Tỷ lệ phát hiện sai phạm về tiền qua hoạt động thanh tra năm 2012 giữa Thanh tra Chính phủ và thanh tra các bộ, ngành, địa phương

Nguồn: [93, 95, 96, 97, 100, 104, 110, 116, 124]

Thanh tra địa phương 7%

Thanh tra Chính phủ 49%

Thanh tra bộ, ngành 44%

Biểu đồ 3.4. Tỷ lệ phát hiện sai phạm liên quan đến tiền giữa các cơ quan thanh tra nhà nước năm 2009

Nguồn: [93, 95, 96, 97, 100, 104, 110, 116, 124] Việc phát hiện các sai phạm của các cơ quan thanh tra đối với lĩnh vực đất đai luôn chiếm một tỷ lệ lớn (hàng năm các cơ quan thanh tra phát hiện sai phạm hàng trăm nghìn ha đất). Những sai phạm về kinh tế rất lớn nhưng số lượng cán bộ, công chức bị xử lý còn ít. Việc chuyển hồ sơ chuyển cơ quan điều tra xử lý hình sự có xu hướng giảm.

(ĐVT: Vụ việc/người)

200

150 Số lượng vụ việc chuyển cơ quan điều tra

100 Số cá nhân có liên quan

50

0 2006

2008

2012

2014

Biểu đồ 3.5. Số vụ việc được chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra và số cá nhân có liên quan

Nguồn: [93, 95, 96, 97, 100, 104, 110, 116, 124] 3.2.2. Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua hoạt

động giải quyết khiếu nại, tố cáo

Được xác định là một trong những chức năng chính của các cơ quan thanh tra nhà nước, chức năng giải quyết khiếu nại, tố cáo và tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo được các cơ quan thanh tra nhà nước thực hiện từ khi mới thành lập cơ quan thanh tra nhà nước. Thực tiễn cũng cho thấy, các cơ quan thanh tra nhà nước phải dành nhiều thời gian, công sức cho hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền.

Cùng với quá trình xây dựng và phát triển bộ máy hành chính nhà nước, các cơ quan thanh tra nhà nước có vai trò quan trọng trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo. Pháp luật hiện nay trao cho các cơ quan thanh tra nhà nước thực hiện nhiệm vụ giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và tham mưu cho thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo thông qua hoạt động thẩm tra, xác minh nội dung khiếu nại, tố cáo. Trên cơ sở kết quả thẩm tra, xác minh nội dung khiếu nại, tố cáo thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định giải quyết khiếu nại và xử lý tố cáo. Do vậy, không phải tất cả, nhưng kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước có sự đóng góp rất lớn của các cơ quan thanh tra nhà nước. Hoạt động xác minh, kết luận các vụ việc liên quan đến khiếu nại, tố cáo của

các cơ quan thanh tra nhà nước có thể được tiến hành thông qua hoạt động xác minh trực tiếp nhưng cũng có thể được tiến hành thông qua hoạt động của một Đoàn thanh tra. Kết quả xác minh nội dung khiếu nại, tố cáo có đánh giá quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, nhận định, kiến nghị, đề xuất phương án giải quyết khiếu nại, tố cáo.

Qua kết quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo chúng ta thấy các cơ quan thanh tra có vai trò rất quan trọng trong việc giúp thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước xác minh, kết luận nội dung khiếu nại, tố cáo từ đó thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có cơ sở ra quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền.

Bảng 3.2. Tổng hợp số liệu về tỷ lệ giải quyết khiếu nại giai đoạn 2007 - 2014

(ĐVT:Vụ việc)

Vụ việc giải quyết 77771 62833 64025 70040 60821 54738

Số vụ việc tiếp nhận 89118 74378 76798 81105 69685 64070

Năm 2007 2008 2009 2010 2011 2012

39013 30738 459979

43932 36452 535538

2013 2014 Tổng

Nguồn: [4, 6, 8, 10, 12, 15, 17, 19]

100000

80000

Vụ việc tiếp nhận thuộc thẩm quyền

60000

Vụ việc giải quyết

40000

20000

0 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Biểu đồ 3.6. Tỷ lệ giải quyết khiếu nại hàng năm giai đoạn 2007 – 2014

Nguồn: [4, 6, 8, 10, 12, 15, 17, 19]

Qua việc tiếp nhận đơn thư khiếu nại, tố cáo, phán ảnh, kiến nghị, tham mưu với thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước giải quyết khiếu nại, các cơ quan thanh tra nhà nước đã giúp bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.

Bảng 3.3. Thống kê số liệu kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo giai đoạn 2007 – 2014

Chuyển cơ quan

Kiến nghị xử lý hành

Năm

Trả lại đất cho công dân

Kiến nghị thu hồi đất (Héc ta)

chính

(ha)

điều tra (vụ/người)

Kiến nghị thu hồi tiền (ĐVT tỷ đồng) 30,309

244,9

Trả lại tiền cho tập thể, công dân (tỷ) 20,94

513

(người) 826

35/69

2007

81,535

216

65,99

33,9

876

23/

2008

359,71

616,25

182,32

206,85

986

74/114

2009

70,193

104,1

58,732

255,3

506

23/54

2010

65,970

105

369,749

159

857

44/65

2011

145,584

223,885

348

841

69/246

2012

1083

675

28/89

2013

24,8

10,6

81,6

20,2

83/39

2014

594 Nguồn: [4, 6, 8, 10, 12, 15, 17, 19] (ĐVT: Tỷ đồng)

400

350

300

250

200 Kiến nghị thu hồi qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo

150

100

50

0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Biểu đồ 3.7. Kiến nghị thu hồi tiền qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo giai đoạn 2007 – 2014

Nguồn: [4, 6, 8, 10, 12, 15, 17, 19]

(ĐVT: héc ta)

700

600

500

400

300 Kiến nghị thu hồi đất

200

100

0 2007

2009

2011

2013

Biểu đồ 3.8. Kiến nghị thu hồi đất qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo giai đoạn 2007 – 2014

Nguồn: [4, 6, 8, 10, 12, 15, 17, 19]

1200

1000

800

600 Tiền trả lại cho tập thể, cá nhân (tỷ)

400

200

0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Biểu đồ 3.9. Tiền trả lại cho tập thể, cá nhân qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo giai đoạn 2007 – 2014

Nguồn: [4, 6, 8, 10, 12, 15, 17, 19] (ĐVT: héc ta)

600

500

400

300 Đất trả lại công dân

200

100

0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Biểu đồ 3.10. Đất trả lại cho cá nhân qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo giai đoạn 2007 - 2014

Nguồn: [4, 6, 8, 10, 12, 15, 17, 19]

1000

800

600 Số người bị kiến nghị xử lý hành chính

400

200

0 2007

2009

2011

2013

Biểu đồ 3.11. Số người bị kiến nghị xử lý hành chính qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo giai đoạn 2007 – 2014

Nguồn: [4, 6, 8, 10, 12, 15, 17, 19]

250

200

150 Vụ việc Người liên quan

100

50

0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Biểu đồ 3.12. Số vụ việc chuyển cơ quan điều tra và người có liên quan qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo giai đoạn 2007 – 2014

Nguồn: [4, 6, 8, 10, 12, 15, 17, 19] Cũng qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, các cơ quan thanh tra đã chỉ ra những hạn chế của hoạt động quản lý nhà nước trên các lĩnh vực như tỷ lệ ban hành các quyết định hành chính ảnh hưởng trực tiếp đến công dân còn nhiều sai sót thể hiện qua số liệu về tỷ lệ khiếu nại, tố cáo đúng của công dân, cơ quan, tổ chức...

Bảng 3.3. Phân tích kết quả giải quyết khiếu nại

(ĐVT: Vụ việc)

Năm

Khiếu nại sai

Tố cáo sai

Khiếu nại đúng

Tố cáo đúng

Vụ việc giải quyết

6720 8688 18510 21474 22067 18028 17281 16794

Tố cáo đúng một phần 1104 1206 1813 1859 1742 2443 2362 1670

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

1127 1407 3600 2645 3879 4167 3240 4255 24320 14199

621 663 1229 880 952 1021 952 811 7129

15858 2007 16050 2008 38132 2009 39498 2010 39048 2011 31655 2012 28062 2013 28448 2014 Tổng 236751

Khiếu nại đúng một phần 5250 3888 2852 5470 3496 3287 10301 9321 6642 10766 7258 5384 9145 7836 6573 6700 6927 7631 6037 4744 6554 5476 6177 6736 48946 129562 59846 Tổng 45659

Tố cáo đúng 16%

Khiếu nại đúng 21%

Khiếu nại có đúng, có sai 25%

Tố cáo đúng một phần 31%

Tố cáo sai 53%

Khiếu nại sai 54%

Biểu đồ 3.13. Tỷ lệ giải quyết khiếu nại đúng, sai giai đoạn 2007 - 2014

25000

20000

15000

Khiếu nại đúng

Khiếu nại sai

10000

Khiếu nại có đúng, có sai

5000

0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Biểu đồ 3.14. Kết quả phân tích các vụ việc khiếu nại (tỷ lệ đúng sai) hàng năm giai đoạn 2007 – 2014

(ĐVT: vụ việc)

Tố cáo đúng

Tố cáo sai

Tố cáo có đúng, có sai

4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Biểu đồ 3.15. Kết quả phân tích các vụ việc tố cáo (tỷ lệ đúng sai) hàng năm giai đoạn 2007 – 2014

Nguồn: [4, 6, 8, 10, 12, 15, 17, 19] 3.2.3. Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp qua hoạt động

phòng, chống tham nhũng

Phòng, chống tham nhũng là nhiệm vụ chung của các cơ quan nhà nước và hệ thống chính trị. Trong các cơ quan nhà nước có chức năng phòng, chống tham nhũng thì các cơ quan thanh tra nhà nước ở các bộ, ngành, địa phương có trách nhiệm giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước về công tác phòng, chống tham nhũng và thực hiện chức năng phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật, riêng cơ quan Thanh tra Chính phủ thực hiện nhiệm vụ giúp Chính phủ quản lý nhà nước về công tác phòng, chống tham nhũng và thực hiện nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật.

Bảng 3.4. Kết quả phòng, chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra nhà nước giai đoạn 2008 - 2013

Năm

Số tiền kiến nghị thu hồi (tỷ)

Số tiền đã thu hồi (tỷ)

Số vụ việc tham nhũng

Số đối tượng có liên quan

Vụ việc chuyển cơ quan điều tra

Số tiền phát hiện liên quan đến tham nhũng (tỷ)

5,504 74,85 633,7 267,411 104,592 354 378,660

2,962 55,2 633,7 263,370 104,592 354 371,975

- 22,78 122,2 79,530 - 299,6 80,059

- 150 133 150 89 45 567

- 431 193 320 107 99 1150

28 68 21 76 24 26 243

2008 2009 2010 2011 2012 2013 Tổng

Nguồn: [5, 7, 9, 11, 13, 16, 18, 20]

Qua phân tích các số liệu cho thấy: Trong bối cảnh tình hình tham nhũng hiện nay, kết quả phát hiện tham nhũng của các cơ quan thanh tra nhà nước là khá khiêm tốn. Kết quả phát hiện tham nhũng cũng chiếm tỷ lệ nhỏ trong tỷ lệ phát hiện sai phạm của các cơ quan thanh tra nhà nước. Tỷ lệ thu hồi tiền liên quan đến tham nhũng cũng chiếm tỷ trọng thấp. Tuy nhiên, về mặt kinh tế thì số tiền liên quan đến tham nhũng được phát hiện, xử lý có xu hướng tăng trong những năm gần đây.

(ĐVT: Tỷ đồng)

700

600 Phát hiện tiền liên quan đến tham nhũng

500

400

300 Tiền kiến nghị thu hồi liên quan đến tham nhũng

200 Thực tế thu hồi tiền liên quan đến tham nhũng

100

0 2008

2009

2010

2011

2012

2013

Biểu đồ 3.16. Số liệu tiền phát hiện liên quan đến tham nhũng của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giai đoạn 2008 - 2013

Tiền thu hồi được 22%

Tiền không thu hồi được 78%

Biểu đồ 3.17. Tỷ lệ thu hồi tiền từ các vụ việc tham nhũng giai đoạn 2008 - 2013 của các cơ quan thanh tra

(ĐVT: vụ việc)

Số vụ việc tham nhũng được phát hiện

Số cá nhân có liên quan

Số vụ việc chuyển cơ quan điều tra

450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

2009

2010

2011

2012

2013

Biểu đồ 3.18. Số liệu các vụ việc tham nhũng được phát hiện bởi cơ quan thanh tra nhà nước giai đoạn 2008 – 2013

(ĐVT: vụ việc)

120

100

80 Số vụ việc chuyển cơ quan điều tra

60 Số vụ việc xử lý khác

40

20

0 2009

2010

2011

2012

2013

Số vụ việc chuyển cơ quan điều tra 43%

Số vụ việc xử lý khác 57%

Biểu đồ 3.19. Tỷ lệ chuyển hồ sơ vụ việc tham nhũng sang cơ quan điều tra trên tổng số vụ việc phát hiện tham nhũng (2009 - 2013)

100

Có thể thấy hoạt động phòng, chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra nhà nước thời gian qua đạt được những thành tựu nhất định, góp phần quan trọng trong việc phát hiện xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; chấn chỉnh hoạt động của các cơ quan nhà nước; hoạt động thanh tra góp phần kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của các cơ quan hành chính nhà nước.

3.2.3 Thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong công tác thanh

tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng

Xây dựng các văn bản pháp luật về thanh tra, khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng: trong những năm gần đây, đặc biệt từ giai đoạn 2004 đến nay, các cơ quan thanh tra đã nghiên cứu đề xuất xây dựng rất nhiều các văn trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và tự mình ban hành nhiều văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, cụ thể là: giai đoạn 2004-2014, Thanh tra Chính phủ đã chủ trì soạn thảo trình Chính phủ và Chính phủ trình Quốc hội ban hành 11 Luật quy định về thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; chủ trì xây dựng và trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành hơn 20 nghị định và 04 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ hướng dẫn thi hành các luật như nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật thanh tra, Luật khiếu nại, Luật tố cáo, Luật phòng, chống tham nhũng, Luật tiếp công dân, nghị định về minh bạch tài sản, thu nhập, nghị định quy định về sự tham gia của xã hội trong phòng, chống tham nhũng...; Thanh tra Chính phủ đã xây dựng và ban hành các thông tư, quyết định của Tổng Thanh tra Chính phủ hướng dẫn các nghị định và hướng dẫn nghiệp vụ về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Căn cứ vào Luật của Quốc hội, Nghị định của Chính phủ và các văn bản hướng dẫn của Thanh tra Chính phủ, thanh tra các bộ, ngành địa phương cũng đề xuất trình Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành các văn bản về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra trên các lĩnh vực công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng như việc cụ thể hóa các quy trình giải quyết khiếu nại, tố cáo, quy trình xử lý đơn thư, chuẩn hóa các quy trình nghiệp vụ theo tiêu chuẩn ISO...

101

Thể chế về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng ngày càng được hoàn thiện. Các luật, nghị định, thông tư và các văn bản hướng dẫn được ban hành đã tạo hành lang pháp lý quan trọng cho tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước. Những quy định về tổ chức các cơ quan thanh tra ngày càng cụ thể; vai trò của các cơ quan thanh tra trong việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý vi phạm pháp luật ngày càng được đề cao; vai trò của các cơ quan thanh tra trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng được chi tiết hóa; vai trò của các cơ quan thanh tra trong công tác phòng, chống tham nhũng cũng được ghi nhận và ngày càng phát huy vai trò quan trọng.

Tuyên truyền, hướng dẫn thực hiện các quy định pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng: nhận thức ý nghĩa, tầm quan trọng của công tác tuyên truyền, hướng dẫn việc thực hiện các quy định pháp luật, trong những năm qua các cơ quan thanh tra đã tích cực, chủ động tiến hành tuyên truyền, giáo dục pháp luật về thanh tra, khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân, đặc biệt đối với đội ngũ công chức làm công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng và người dân. Đối với những văn bản pháp luật mới được ban hành, Thanh tra Chính phủ và thanh tra các bộ, ngành, địa phương có kế hoạch học tập, quán triệt. Thanh tra Chính phủ cũng đã tham mưu trình Thủ tướng Chính phủ ký ban hành và cho tổ chức thực hiện một số Đề án tuyên truyền như Đề án tuyên truyền, phổ biến pháp Luật khiếu nại, tố cáo cho cán bộ, nhân dân ở xã, phường, thị trấn; Đề án đưa nội dung phòng, chống tham nhũng vào các cơ sở giáo dục, đào tạo, bồi dưỡng. Kết quả của các hoạt động tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật đã giúp cán bộ, công chức làm công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo nhận thức đúng pháp luật để phối hợp đưa pháp luật vào cuộc sống; giúp nhân dân nâng cao kiến thức pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình, đồng thời phối hợp với các cơ quan thanh tra để các cơ quan thanh tra hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao. Bên cạnh việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật, các cơ quan thanh tra cũng đã tăng cường công tác hướng dẫn nghiệp vụ công tác thanh tra, giải

102

quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng để đảm bảo việc áp dụng pháp luật được thống nhất và đúng pháp luật.

Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho công chức làm công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo: việc đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ, nghiệp vụ cho công chức của các cơ quan thanh tra thời gian qua luôn được các cơ quan thanh tra nhà nước quan tâm tạo điều kiện. Với vai trò là cơ quan quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng trong phạm vi cả nước, Thanh tra Chính phủ đã tổ chức bồi dưỡng hàng vạn cán bộ thanh tra hành chính và chuyên ngành. Thanh tra Chính phủ đã phối hợp với Học viện Hành chính Quốc gia phối hợp mở chuyên ngành đào tạo chuyên ngành thanh tra cho công chức trong ngành và người học ngoài ngành có nhu cầu. Kết quả công tác đào tạo, bồi dưỡng đã giúp công chức thực hiện hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng trong các cơ quan thanh tra nhà nước có kỹ năng nghiệp vụ trong việc thực hiện nhiệm vụ công tác, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước.

Công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng: thời gian qua, nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước, Thanh tra Chính phủ đã hướng dẫn thanh tra các bộ, ngành, địa phương và tự mình tổ chức nhiều cuộc thanh tra, kiểm tra trách nhiệm trong việc thực hiện pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng đối với thủ trưởng cơ quan nhà nước. Đồng thời, tăng cường kiểm tra việc xây dựng, tổ chức thực hiện chương trình, kế hoạch thanh tra; việc tổ chức thực hiện các quy định pháp luật của ngành đối với các cơ quan thanh tra nhà nước. Qua công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thủ trưởng các cơ quan nhà nước và thủ thủ trưởng các cơ quan thanh tra đã giúp các cơ quan nhà nước và các cơ quan thanh tra tăng cường ý trách nhiệm, nghiêm chỉnh thực hiện các quy định pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Từ đó, nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

103

Tổng kết thực tiễn công tác và hợp tác quốc tế về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng: thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của mình, các cơ quan thanh tra nhà nước thường xuyên tổng kết công tác thực tiễn để báo cáo cơ quan nhà nước có thẩm quyền như Chính phủ, Quốc hội; tổng kết thực tiễn, nghiên cứu khoa học áp dụng vào công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Đồng thời, tăng cường hợp tác quốc tế, học hỏi kinh nghiệm nước ngoài trong việc thực thi nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Từng bước đưa hoạt động của ngành thanh tra hội nhập với khu vực và quốc tế, nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước nói riêng và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước nói chung.

Tóm lại, quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng gồm nhiều hoạt động có quan hệ mật thiết với nhau, nó có ảnh hưởng tác động rất lớn đến hiệu quả việc thực hiện các chức năng của các cơ quan thanh tra nhà nước. Trong những năm qua, Thanh tra Chính phủ và thanh tra các bộ, ngành, địa phương đã có nhiều nỗ lực, cố gắng nhằm thực hiện tốt công tác quản lý nhà nước trên các lĩnh vực công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của mình.

3.3. ĐÁNH GIÁ VỀ VIỆC THỰC HIỆN VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

3.3.1. Kết quả đạt được và ưu điểm Với sự ra đời của Ban thanh tra đặc biệt năm 1945, quá trình hình thành và phát triển của các cơ quan thanh tra nhà nước trải qua nhiều giai đoạn khác nhau gắn liền với những giai đoạn lịch sử phát triển của bộ máy nhà nước. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng dần được hoàn thiện. Thông qua việc thực hiện chức năng của mình, các cơ quan thanh tra thể hiện vai trò rất quan trọng trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Khái quát kết quả đạt được và ưu điểm trong việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước là:

104

- Đối với việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước thông qua hoạt động thanh tra: điểm nổi bật nhất thể hiện những kết quả đạt được, ưu điểm của các cơ quan thanh tra nhà nước trong thời gian qua trong hoạt động thanh tra là khả năng phát hiện những sai phạm về mặt kinh tế thông qua hoạt động thanh tra. Bên cạnh đó, các cơ quan thanh tra tiến hành thanh tra đã giúp các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra nhận thức đúng pháp luật, khắc phục những sai sót, thậm chí sửa đổi các quyết định quản lý cho phù hợp với chủ trương, chính sách, pháp luật của nhà nước; qua công tác thanh tra, các cơ quan thanh tra phát hiện nhiều sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật, kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp xử lý; phát huy nhân tố tích cực, nhân tố mới phù hợp với thực tiễn để nghiên cứu, khuyến khích phát triển. Có thể thấy, giai đoạn 2006-2014 các cơ quan thanh tra đã phát hiện những sai phạm lớn về kinh tế hơn 130.489 tỷ, hơn 356.520 hecta đất, từ đó thu hồi theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi tiền, tài sản cho nhà nước, kiến nghị xử lý trách nhiệm các cá nhân, tập thể hữu quan, đảm bảo pháp chế, xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

- Đối với việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo: qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và tham mưu giải quyết khiếu nại, tố cáo các cơ quan thanh tra đã giúp các cơ quan hành chính nhà nước phát hiện những hoạt động sai trong hoạt động quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội, giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đánh giá việc thực hiện chính sách pháp luật và đề xuất xử lý trách nhiệm tập thể, cá nhân sai phạm, chấn chỉnh công tác quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước. Đặc biệt, qua hoạt động xác minh, kết luận những vụ việc khiếu nại, tố cáo của các cơ quan thanh tra, các cơ quan hành chính nhà nước có một kênh thông tin đầy đủ, toàn diện và độc lập với các cơ quan chuyên môn đã tham mưu các vụ việc để xẩy ra khiếu nại, tố cáo. Các cơ quan thanh tra đã đề xuất nhiều biện pháp xử lý khiếu nại, tố cáo, nhất là những vụ việc khiếu nại, tố cáo phức tạp, đông người tiềm ẩn nhiều nguy cơ bất ổn an ninh, chính trị và trật tự an toàn xã hội. Từ đó, góp phần bảo vệ lợi ích chính đáng của công dân, cơ quan, tổ chức và của Nhà nước.

105

- Trong hoạt động phòng, chống tham nhũng: các cơ quan thanh tra nhà nước đã phát hiện một số lượng lớn tiền, tài sản liên quan đến tham nhũng, kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi tiền, tài sản cho nhà nước, đồng thời cũng đã đề xuất xử lý trách nhiệm tập thể, cá nhân để xẩy ra tiêu cực, tham nhũng. Kết quả phòng, chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra giai đoạn 2008-2013 là đã phát hiện hơn 567 vụ việc tham nhũng, phát hiện hơn 378 tỷ đồng liên quan đến tham nhũng, kiến nghị thu hồi gần 372 tỷ đồng, chuyển cơ quan điều tra 243 vụ việc. Kết quả này góp phần tích cực vào việc nâng cao ý thức, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước về công tác phòng, chống tham nhũng và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước nói chung.

- Trong hoạt động quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng: điểm sáng trong công tác này là kết quả hoàn thiện thể chế về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, thể hiện qua số lượng các văn bản luật, nghị định mà Thanh tra Chính phủ chủ trì xây dựng trình Quốc hội, Chính phủ ban hành; những văn bản ban hành của Thanh tra Chính phủ liên quan đến những quy định mang tính nghiệp vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Tổng số văn bản từ luật của Quốc hội, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ và thông tư, quyết định chứa quy phạm của Tổng thanh tra được ban hành trong giai đoạn 2004-2014 hơn 120 văn bản. Từ những quy định trên, thanh tra các bộ, ngành, địa phương đã có những quy định cụ thể nhằm thực hiện tốt nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng tại bộ, ngành, địa phương mình. Bên cạnh công tác xây dựng thể chế, công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật; đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho công chức ngành thanh tra; tổng kết thực tiễn, nghiên cứu khoa học thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng cũng đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ. Hàng trăm hội nghị tuyên truyền, phổ biến pháp luật đã được các cơ quan thanh tra tổ chức trong thời gian qua; các cán bộ làm công tác thanh tra thường xuyên được bồi dưỡng nghiệp vụ công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Ngành thanh tra đã tiến

106

hành rà soát, tập hợp hóa và in nhiều ấn phẩm nghiên cứu khoa học của toàn ngành phục vụ tốt công tác nghiên cứu khoa học về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

Từ những kết quả hoạt động trên từng lĩnh vực cụ thể có thể thấy, hoạt động kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của các cơ quan thanh tra đạt được nhiều tiến bộ, đã góp phần tổ chức thực hiện tốt các chủ trương, chính sách, pháp luật; sử dụng có hiệu quả các nguồn lực phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội.

3.3.2. Hạn chế, bất cập Bên cạnh những kết quả đạt được nêu trên, các cơ quan thanh tra nhà nước trong quá trình thực hiện vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp còn bộc lộ một số hạn chế, bất cập. Cụ thể như sau:

- Hạn chế, bất cập trong việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh

tra nhà nước thông qua hoạt động thanh tra:

+ Hoạt động thanh tra có lúc, có nơi chưa kịp thời. Một số quyết định thanh tra có niên hạn thanh tra dài, thậm chí nhiều quyết định thanh tra của cơ quan thanh tra đối với các chương trình, dự án đã kết thúc. Do vậy, những sai phạm được phát hiện qua công tác thanh tra khó có khả năng khắc phục. Những lãng phí, thất thoát khó có khả năng thu hồi lại cho Nhà nước.

+ Hoạt động thanh tra thời gian qua còn tập trung nhiều vào các hoạt động thanh tra kinh tế - xã hội như thanh tra các doanh nghiệp, các chương trình, dự án. Chưa chú trọng đúng mức tới hoạt động thanh tra trách nhiệm của các chủ thể quản lý nhà nước trên các lĩnh vực nhạy cảm dễ xẩy ra tiêu cực, tham nhũng. Các kết luận thanh tra chưa có nhiều kiến nghị về sửa đổi, bổ sung hay hoàn thiện cơ chế chính sách. Hoạt động thanh tra chưa có tính dự báo cao để phục vụ có hiệu quả cho công tác chỉ đạo, điều hành, định hướng, hoạch định cơ chế, chính sách.

+ Nhiều vụ việc vi phạm chậm bị phát hiện và xử lý, gây thiệt hại lớn cho Nhà nước, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Hoạt động thanh tra mang tính kiểm soát, giúp các cơ quan quản lý nhà nước thiết lập các trật tự quản lý chưa hiệu quả. Biểu hiện công tác quản lý nhà nước trên một số lĩnh vực còn nhiều yếu kém, chưa được

107

thanh tra hoặc hiệu quả thanh tra thấp như lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai, khoáng sản; quản lý y tế, giáo dục, giá cả...

- Hạn chế, bất cập trong việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo: mặc dù rất nỗ lực trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền và tham mưu với thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong giải quyết khiếu nại, tố cáo, nhưng số lượng vụ việc khiếu nại, tố cáo còn tồn đọng tương đối lớn. Những vụ việc khiếu nại, tố cáo đông người, khiếu nại, tố cáo tồn đọng, kéo dài thậm chí là gay gắt vẫn rất phức tạp, tiềm ẩn nhiều nguy cơ bất ổn về trật tự an toàn xã hội. Hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo phát hiện nhiều sai phạm trong công tác quản lý nhà nước nhưng việc xử lý trách nhiệm tập thể, cá nhân còn rất hạn chế thể hiện là giai đoạn 2007 - 2014, các cơ quan nhà nước thụ lý giải quyết 459.979 vụ việc khiếu nại của công dân đối với các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền cơ quan hành chính nhà nước, tỷ lệ khiếu nại đúng trung bình là 21%, khiếu nại có đúng có sai là 25%, chỉ có 54% khiếu nại của người dân là sai. Trong khi đó số liệu về số cán bộ bị kiến nghị xử lý hành chính giai đoạn 2007 - 2014 chỉ có 5.665 cán bộ, công chức. Kỷ cương, kỷ luật hành chính trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo chưa nghiêm. Nhiều vụ việc giải quyết khiếu nại, tố cáo tồn đọng kéo dài, đã có chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ nhưng địa phương vẫn chậm trễ giải quyết.

- Hạn chế, bất cập trong việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra thông qua hoạt động phòng, chống tham nhũng: hiệu quả hoạt động phòng, chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra chưa cao, thể hiện ở khả năng phát hiện và xử lý tham nhũng thấp. Tỷ lệ thu hồi tiền, tài sản tham nhũng từ các vụ việc tham nhũng của các cơ quan thanh tra rất thấp. Mặc dù là một trong những chức năng quan trọng của các cơ quan thanh tra nhà nước nhưng công tác phòng, chống tham nhũng chưa được quan tâm đúng mức, hoạt động phòng chống tham nhũng của các cơ quan thanh nhà nước mới tập trung vào hoạt động thanh tra trách nhiệm về phòng, chống tham nhũng. Công khai, minh bạch trong tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước chưa được thực hiện nghiêm chỉnh; việc kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức còn mang tính hình thức; việc xử lý trách nhiệm người đứng đầu cơ quan, đơn

108

vị, tổ chức để xẩy ra tham nhũng còn ít; thiếu chế tài mạnh xử lý tài sản, thu nhập không minh bạch; chưa kiểm soát có hiệu quả thu nhập của cán bộ, công chức. Có thể thấy, kết quả công tác phòng, chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra còn rất hạn chế thể hiện trong phần thực trạng kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp qua hoạt động phòng, chống tham nhũng (3.2.3).

- Hạn chế, bất cập trong việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh

tra nhà nước thông qua hoạt động quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng: bên cạnh những kết quả tích cực từ công tác xây dựng thể chế của ngành thanh tra, công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật, bồi dưỡng nghiệp vụ, tổng kết thực tiễn, hoạt động quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng còn tồn tại một số hạn chế, bất cập. Cụ thể là:

+ Công tác xây dựng các văn bản pháp luật còn chậm, chất lượng văn bản pháp luật còn chưa cao nên thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung sau một thời gian ngắn ban hành. Ví dụ: Luật khiếu nại, tố cáo được ban hành năm 1998 được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2005; Luật phòng, chống tham nhũng được ban hành năm 2005 được sửa đổi, bổ sung năm 2007 và năm 2012; Luật thanh tra được ban hành năm 2004 được thay thế bằng Luật thanh tra năm 2010...

+ Công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng mới chỉ tập trung vào các đối tượng là cán bộ, công chức chưa tuyên truyền sâu rộng cho các đối tượng là các cơ quan, tổ chức ngoài nhà nước và đặc biệt là chưa tuyên truyền bài bản đến các tầng lớp nhân dân, nên chưa tạo được sự cảm thông, phối hợp tích cực các cơ quan, tổ chức và nhân dân trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

+ Công tác tổng kết thực tiễn, bồi dưỡng nghiệp vụ cho công chức làm công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng mới được quan tâm về chiều rộng chưa chú trọng vào chiều sâu. Nội dung tổng kết thực tiễn, bồi dưỡng nghiệp vụ chưa tập trung vào các chuyên đề mang tính nghiệp vụ, chuyên môn mà chủ yếu tập trung hướng dẫn các quy định pháp luật về trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

109

+ Hoạt động nghiên cứu khoa học chưa mang tính định hướng trong việc hoàn thiện cơ sở lý luận, pháp lý cho tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước. Hoạt động này chưa gắn chặt với hoạt động tổng kết thực tiễn và xây dựng pháp luật của ngành. Biểu hiện là một số đề tài nghiên cứu mang tính bình luận những quy định pháp luật mới được ban hành.

3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập 3.3.3.1. Nguyên nhân khách quan - Cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh nhà nước tồn tại những hạn chế, bất cập, thường xuyên thay đổi. Các cơ quan thanh tra nhà nước được tổ chức theo cấp hành chính bao gồm Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện và theo ngành, lĩnh vực gồm Thanh tra bộ, Thanh tra sở. Nhưng mối quan hệ giữa các cơ quan thanh tra chưa mang tính hệ thống. Hoạt động của các cơ quan thanh tra có sự chồng chéo giữa Thanh tra Chính phủ với thanh tra của các bộ, ngành; giữa thanh tra các bộ, ngành với nhau; giữa Thanh tra Chính phủ với thanh tra các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; giữa thanh tra các bộ, ngành với thanh tra của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Chồng chéo hoạt động giữa Thanh tra tỉnh với thanh tra Thanh tra sở; Thanh tra tỉnh với Thanh tra huyện; giữa Thanh tra sở với Thanh tra bộ. Tính độc lập, tự chịu trách nhiệm trong hoạt động thanh tra chưa được đề cao. Ví dụ 1: Một tập đoàn kinh tế do Bộ Công thương quản lý thì cơ quan này thuộc thẩm quyền thanh tra của Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ Tài chính, Thanh tra của Bộ Công thương. Ví dụ 2: Khi tiến hành thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật tại Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam (Vinashin) năm 2011, Thanh tra Chính phủ phát hiện từ năm 2006 đến trước khi tiến hành cuộc thanh tra này, có ít nhất 12 cuộc thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, giám sát đối với các hoạt động của Tập đoàn Vinashin do các cơ quan thanh tra, kiểm tra của Đảng, Nhà nước và các tổ chức nghề nghiệp tiến hành. Trong đó có 04 cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành của Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư; 03 cuộc giám sát, kiểm tra của cơ quan Đảng, Quốc hội; 04 cuộc kiểm toán độc lập do Kiểm toán quốc tế KPMG thực hiện kiểm toán đối với báo cáo tài chính hàng năm của Tập đoàn Vinashin; 01 cuộc thanh tra của Thanh tra Chính phủ về đầu tư xây dựng 03 phòng thí nghiệm trọng điểm quốc gia [106, tr.2].

110

- Quá trình chuyển đổi nền kinh tế tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa làm phát sinh nhiều quan hệ mới chưa được pháp luật điều chỉnh hoặc chậm được điều chỉnh, hoạt động quản lý nhà nước nhà nước còn nhiều yếu kém nên làm phát sinh nhiều tiêu cực, tham nhũng; khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, căn cứ để xử lý trách nhiệm tập thể, cá nhân để xẩy ra sai phạm thiếu hoặc không rõ ràng. Do vậy, hiệu quả của công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng chưa cao.

- Quá trình hoàn thiện bộ máy nhà nước có sự điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước, có tình trạng chồng chéo trong hoạt động của các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, nhưng sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ chưa thực sự tích cực. Dẫn đến không cơ quan nào chịu trách nhiệm trong việc để xẩy ra các sai phạm.

- Quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao. Hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng liên quan đến việc đánh giá trách nhiệm của cán bộ, công chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cũng như việc thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, các cơ quan thanh tra khi kiểm tra, xem xét, phát hiện sai phạm thì kiến nghị cơ quan có thẩm quyền biện pháp xử lý, các cơ quan thanh tra không có thẩm quyền xử lý mạnh, trực tiếp như tạm đình chỉ công tác của đối tượng thanh tra... Nhiều trường hợp cơ quan, tổ chức là đối tượng thanh tra không hợp tác với Đoàn thanh tra. Các biện pháp chế tài đảm bảo cho hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng còn thiếu và yếu nên cũng ảnh hưởng đến việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước. Bên cạnh đó, hoạt động thanh tra còn phụ thuộc nhiều vào mối quan hệ với thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. 3.3.3.2. Nguyên nhân chủ quan - Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước chưa ý thức đầy đủ về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước: các cơ quan thanh tra nhà nước nằm trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, đặt dưới sự chỉ đạo của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Vì vậy, các cơ quan thanh tra chịu tác

111

động ảnh hưởng rất lớn từ thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp. Một số nơi, tại một số thời điểm thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước chưa ý thức được vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc giúp kiểm soát các cơ quan, cán bộ thuộc quyền quản lý của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ. Thủ trưởng cơ quan nhà nước còn can thiệp vào việc xem xét, đánh giá, kết luận của các cơ quan thanh tra nhà nước, chưa tạo điều kiện cho các cơ quan thanh tra nhà nước hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao.

- Năng lực, trình độ của đội ngũ công chức làm công tác thanh tra trong các cơ quan thanh tra nhà nước còn hạn chế: lĩnh vực thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng là những lĩnh vực rất rộng. Công chức làm công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng phải có kiến thức chuyên môn sâu, rộng và am hiểu thực tiễn. Khi tiến hành thanh tra, các đối tượng thanh tra thường là những người rất sâu về chuyên môn nghiệp vụ trong lĩnh vực công tác của họ. Trong khi đó, công chức thanh tra thường chỉ am hiểu sâu một hoặc một số lĩnh vực cụ thể. Vì vậy, khả năng phát hiện và xử lý các sai phạm của một số cơ quan thanh tra chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn.

- Một số cơ quan thanh tra chưa thực sự tích cực, chủ động trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Một số cơ quan thanh tra còn né tránh, ngại va chạm nên đã không làm hết chức trách, nhiệm vụ được giao. Biểu hiện là chưa có sự chủ động trong công tác xây dựng kế hoạch thanh tra, lựa chọn đối tượng thanh tra; việc chỉ đạo hoạt động các Đoàn thanh tra còn lúng túng, việc ban hành kết luận thanh tra còn tâm lý ỉ lại, chưa mạnh mẽ trong việc tự quyết và tự chịu trách nhiệm khi ban hành kết luận thanh tra; công tác theo dõi, kiểm tra, đôn đốc xử lý sau thanh tra chưa được chú trọng; việc tuân thủ các trình tự, thủ tục thanh tra chưa được đề cao nên còn hiện tượng kết luận chậm, kết luận thanh tra không được công khai, minh bạch theo quy định.

- Hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra có lúc, có nơi chưa có trọng tâm, trọng điểm. Các cơ quan thanh tra chưa tập trung đúng mức vào nhiệm vụ thanh tra trách nhiệm của cơ quan, tổ chức cũng như người đứng

112

đầu cơ quan, tổ chức như bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Ủy ban nhân dân các cấp, chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước được giao. Trong khi bộ máy hành chính nhà nước tăng cường phân cấp quản lý cho các cơ quan hành chính các cấp thì các cơ quan thanh tra phải là công cụ sắc bén giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong việc kiểm tra, thanh tra, đánh giá hiệu quả việc thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước được phân cấp. Đây là nhiệm vụ cần phải được đặc biệt coi trọng. Tuy nhiên, các cơ quan thanh tra nhà nước hiện nay chủ yếu tập trung vào hoạt động thanh tra kinh tế - xã hội, thanh tra các đơn vị kinh tế mà chưa quan tâm đúng mức tới hoạt động thanh tra trách nhiệm, giám sát việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính cũng như hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước.

- Công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo chưa được thực hiện có hiệu quả: công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về thanh tra, khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng mặc dù được sự quan tâm của các cơ quan thanh tra nhà nước nhưng chưa được đầu tư đúng mức. Do vậy, hiểu biết pháp Luật thanh tra, khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của cán bộ, công chức cũng như người dân còn hạn chế, dẫn tới tình trạng người dân không biết tự bảo vệ quyền lợi của mình, cán bộ, công chức giải quyết khiếu nại, tố cáo không đúng quy định của pháp luật, hiệu quả công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng bị ảnh hưởng không nhỏ. Chưa khuyến khích được người dân tham gia phối hợp với các cơ quan thanh tra trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

113

Tiểu kết chương 3

Nghiên cứu thực trạng vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp cho chúng ta thấy bức tranh toàn cảnh về cơ sở pháp lý xác định vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp gắn với quá trình hình thành và phát triển của các cơ quan thanh tra nhà nước; thực tiễn thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra nhà nước trên các lĩnh vực công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp. Có thể nói, cơ sở pháp lý cho việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp được hình thành khá sớm; các cơ quan thanh tra nhà nước qua công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo đã phát hiện và xử lý nhiều sai phạm của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, thu hồi một khối lượng lớn tiền và tài sản cho nhà nước; đã góp phần bảo vệ lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.

Bên cạnh những mặt tích cực đã đạt được thời gian qua, quá trình thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra cũng bộc lộ những mặt hạn chế, bất cập như hoạt động thanh tra có lúc chưa kịp thời, còn tập trung chủ yếu vào các đối tượng là doanh nghiệp, cơ quan quản quản lý tiền, tài sản của nhà nước, chưa chú trọng vào hoạt động thanh tra trách nhiệm của các chủ thể quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội; nhiều vụ việc vi phạm pháp luật chậm bị phát hiện, gây thiệt hại lớn về tài sản cho Nhà nước. Hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo còn tồn đọng nhiều, tỷ lệ phát hiện sai phạm lớn nhưng xử lý trách nhiệm cán bộ để xẩy ra sai phạm còn ít. Công tác phòng, chống tham nhũng chưa đạt được mục tiêu, yêu cầu đề ra là ngăn chặn, tiến tới đẩy lùi tham nhũng. Công tác quản lý nhà nước về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng cũng còn những hạn chế như tiến độ xây dựng các văn bản pháp luật chậm, chất lượng chưa cao, tuyên truyền, phổ biến pháp luật chưa sâu rộng đến các tầng lớp nhân dân...

114

Nguyên nhân của thực trạng nêu trên là cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt

động của các cơ quan thanh nhà nước tồn tại những hạn chế, bất cập, thường xuyên thay đổi; mối quan hệ giữa các cơ quan thanh tra chưa mang tính hệ thống; hoạt động của các cơ quan thanh tra có sự chồng chéo. Quá trình chuyển đổi nền kinh tế tập trung quan liên bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa làm phát sinh nhiều quan hệ mới chưa được pháp luật điều chỉnh phù hợp hoặc chậm được điều chỉnh; quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao. Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước chưa ý thức đầy đủ về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước. Năng lực trình độ của đội ngũ công chức làm công tác thanh tra trong các cơ quan thanh tra nhà nước còn hạn chế...

Từ những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp đặt ra yêu cầu cần phải có giải pháp cụ thể để phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong tình hình mới.

115

Chương 4 YÊU CẦU KHÁCH QUAN NHẰM PHÁT HUY VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP, QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP PHÁT HUY VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

4.1. YÊU CẦU KHÁCH QUAN NHẰM PHÁT HUY VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

4.1.1. Yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam Nhà nước pháp quyền với những đặc trưng cụ thể, đặc biệt đề cao vai trò quan trọng của pháp luật và việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Với vai trò là cơ quan kiểm soát quyền lực nhà nước ở bên trong hệ thống hành pháp, các cơ quan thanh tra nhà nước đã, đang được giao những nhiệm vụ quan trọng nhằm đảm bảo góp phần xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Các cơ quan thanh tra nhà nước góp phần đảm bảo cho các yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền, hay đảm bảo các đặc trưng tính tối cao của pháp luật được thực thi, đảm bảo yêu cầu pháp chế, các hành vi vi phạm pháp luật phải được xử lý nghiêm minh, giúp bộ máy hành chính quản lý nhà nước bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế.

Các cơ quan thanh tra nhà nước, thông qua việc thực hiện vai trò thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng... góp phần đảm bảo lợi ích của nhà nước và các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân không bị xâm phạm. Đây không chỉ là cơ quan phát hiện, xử lý vi phạm của cơ quan nhà nước mà còn là cơ quan giúp các cơ quan, tổ chức và đặc biệt là công dân bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị các cơ quan nhà nước xâm hại thông qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền và quản lý nhà nước về khiếu nại, tố cáo. Đặc biệt, qua hoạt động thanh tra, các cơ quan thanh tra nhà nước góp phần giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước -

116

cơ quan tiếp xúc trực tiếp với dân, cung cấp các dịch vụ công cho công dân, đảm bảo cho quyền lực nhà nước không bị lạm dụng, các cơ quan nhà nước chấp hành, tuân thủ pháp luật.

4.1.2. Yêu cầu cải cách hành chính, tăng cường phân cấp quản lý nhà

nước và điều chỉnh chức năng của các cơ quan trong bộ máy nhà nước

Cải cách hành chính là một trong những nội dung quan trọng của đổi mới bộ máy nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước. Trong những năm qua, thực hiện các nghị quyết của Đảng về đổi mới bộ máy nhà nước và cải cách hành chính, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định về Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010, trong đó xác định 4 trụ cột lớn trong hoạt động cải cách hành chính là cải cách thể chế; cải cách bộ máy hành chính, đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức; cải cách tài chính công. Quá trình cải cách hành chính đã đạt được những kết quả nhất định. Song song với cải cách hành chính, hoạt động phân cấp quản lý nhà nước cũng được đẩy mạnh, thể hiện qua các văn bản pháp luật trao thẩm quyền của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã trong hoạt động quản lý nhà nước như hoạt động phân cấp quản lý đầu tư, cấp phép đầu tư, thành lập doanh nghiệp... Quá trình phân cấp quản lý nhà nước cho các địa phương gắn liền với việc trao quyền chủ động quản lý các nguồn lực cho địa phương như phân cấp quản lý đất đai, ngân sách... đã tạo sự chủ động của địa phương trong việc phát triển kinh tế, xã hội.

Tuy nhiên, quá trình cải cách hành chính và thực hiện phân cấp quản lý bộc lộ một số hạn chế, bất cập. Cải cách hành chính, tăng cường phân cấp chưa được kiểm soát hiệu quả bởi các công cụ thanh tra, kiểm tra, dẫn tới việc buông lỏng quản lý của một số cơ quan Trung ương đối với ngành, lĩnh vực của mình quản lý; bộ, ngành Trung ương chưa kiểm soát được quá trình thực hiện nhiệm vụ phân cấp cho các cơ quan nhà nước ở địa phương; chính quyền địa phương vì lợi ích địa phương ban hành các chính sách, quyết định trái quy định pháp luật mang lại lợi ích cục bộ của địa phương mình.

Từ những vấn đề phát sinh trong quá trình cải cách hành chính, phân cấp quản lý nhà nước thời gian qua, chúng ta nhận thấy rằng, phải gắn việc phân

117

cấp quản lý, với việc xác định rõ trách nhiệm trong quá trình thực hiện thẩm quyền được phân cấp đó; phải nâng cao vai trò và hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra nhà nước với tư cách là công cụ của cơ quan Trung ương quản lý đối với các cơ quan địa phương, cơ quan cấp trên với cơ quan cấp dưới.

Bên cạnh đó, đổi mới bộ máy nhà nước với sự ra đời một số cơ quan mới và điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của một số cơ quan nhà nước có ảnh hưởng, tác động đến vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp. Cụ thể là:

Sự ra đời của cơ quan Kiểm toán nhà nước theo quy định của Luật kiểm toán là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Kiểm toán nhà nước có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước... Hoạt động này có nhiều điểm tương đồng với hoạt động thanh tra tài chính và có chung đối tượng với cơ quan thanh tra là các cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của nhà nước do Chính phủ và ủy ban nhân dân các cấp quản lý.

Việc điều chỉnh chức năng và thẩm quyền của toà án nhân dân các cấp trong việc tiếp nhận, thụ lý và giải quyết các vụ án hành chính: theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Toà án chỉ giới hạn ở một số vụ việc. Tuy nhiên, theo quy định của Luật tố tụng hành chính thì thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính của Toà án được mở rộng đối với tất cả các vụ việc hành chính khi người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước và có đơn khởi kiện vụ việc đến cơ quan toà án. Với việc mở rộng thẩm quyền của Toà án, sẽ có nhiều vụ việc người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án, chấm dứt theo đuổi vụ việc khiếu nại đến các cơ quan hành chính nhà nước, giảm tải cho các cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết các khiếu nại hành chính. Vai trò của các cơ quan thanh tra trong việc tham mưu, xác minh, kết luận làm rõ nội dung khiếu nại làm cơ sở để thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định giải quyết khiếu nại được chia sẻ.

118

Từ những đổi mới bộ máy nhà nước, cải cách hành chính, sự ra đời của Kiểm toán nhà nước và bổ sung nhiệm vụ của tòa án nhân dân các cấp trong giải quyết các khiếu kiện hành chính đã tác động đến chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của các cơ quan thanh tra nhà nước. Vấn đề này đặt ra nhu cầu cần phải xác định rõ chức năng trọng tâm của các cơ quan thanh tra nhà nước trong hoạt động thanh tra, phục vụ tốt yêu cầu quản lý nhà nước, phát huy vai trò của cơ quan có chức năng kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp trong nội bộ bộ máy hành chính nhà nước cũng như kiểm soát đội ngũ cán bộ, công chức. Chức năng này phải là chức năng thiết yếu khi mà nhà nước đẩy mạnh phân cấp quản lý cho địa phương. Các cơ quan nhà nước cấp trên cần tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm tra, cần trao quyền chủ động cho các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ kiểm soát quyền lực hành pháp và xử lý các vi phạm pháp luật hành chính. Việc phân định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra khi xuất hiện cơ quan kiểm toán và điều chỉnh chức năng nhiệm vụ của cơ quan toà án đòi hỏi tăng cường phối hợp giữa các cơ quan thanh tra và các cơ quan nêu trên trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao.

4.1.3. Yêu cầu khắc phục những hạn chế, bất cập trong tổ chức,

hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước

Quá trình hình thành và phát triển của các cơ quan thanh tra nhà nước đã đóng góp tích cực vào sự thành công của sự nghiệp cách mạng, trong những năm qua các cơ quan thanh tra thể hiện vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước và suốt trong quá trình đó, các cơ quan thanh tra nhà nước luôn được xác định là cơ quan thuộc hệ thống hành pháp. Tuy nhiên, quá trình tổ chức thực hiện các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước bộc lộ một số hạn chế, bất cập. Cụ thể là: bất cập trong việc xây dựng định hướng chương trình, kế hoạch thanh tra chưa được cụ thể hoá; chưa có cơ chế theo dõi, kiểm tra việc thực hiện chương trình, kế hoạch thanh tra cũng như đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước. Bên cạnh đó, quy định của Luật không xác định rõ thời gian có hiệu lực của Kế hoạch thanh tra nên có địa phương đã ra quyết định thanh tra trước thời điểm kế hoạch thanh tra của năm sau có hiệu lực. Hoạt động thanh tra cũng bộc lộ những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện

119

như cơ chế ra quyết định thanh tra, kiểm tra, kiểm soát hoạt động của Đoàn thanh tra..., còn tình trạng chồng chéo trong hoạt động thanh tra giữa các cơ quan thanh tra nhà nước như chồng chéo trong hoạt động của Thanh tra Chính phủ với Thanh tra Tài chính và thanh tra các bộ, ngành trong việc thanh tra các tổng công ty, tập đoàn do Thủ tướng Chính phủ thành lập nhưng giao cho các bộ quản lý. Vì vậy, cần thiết phải tìm ra phương thức giải quyết phù hợp khắc phục những tồn tại, hạn chế trên.

Bên cạnh đó, cơ chế quản lý và bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan thanh tra nhà nước và mối liên hệ giữa các cơ quan thanh tra nhà nước với nhau tồn tại những hạn chế, bất cập, tính ràng buộc thấp. Vai trò của cơ quan thanh tra cấp trên với cơ quan thanh tra cấp dưới không rõ ràng, tính chỉ đạo điều hành mang tính hệ thống yếu. Do đó, tính thống nhất của ngành và thực hiện vai trò kiểm soát của hệ thống cơ quan thanh tra với các cơ quan nhà nước khác yếu. Dễ ràng nhận thấy việc phân cấp quản lý nhà nước đồng thời phân cấp luôn hoạt động thanh tra, kiểm tra, nên cần phải làm rõ hơn vị trí pháp lý và vai trò của các cơ quan thanh tra trong quá trình thực hiện hoạt động kiểm soát các cơ quan hành chính...

4.1.4. Yêu cầu phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội

chủ nghĩa

Thực hiện công cuộc đổi mới kinh tế từ Đại hội Đảng lần thứ VI năm 1986, nền kinh tế của nước ta có bước chuyển từ nền kinh tế quản lý theo cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp với các khâu từ sản xuất, phân phối hàng hoá do nhà nước quyết định sang nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, sau này được cụ thể hoá và rút ngắn lại thành khái niệm nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Nếu như nền kinh tế tập trung, quan liêu bao cấp thì thành phần kinh tế chủ yếu là kinh tế nhà nước và kinh tế tập thể. Nền kinh tế sản xuất, kinh doanh theo kế hoạch và chỉ tiêu pháp lệnh nhà nước, vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong đó là công cụ kiểm soát hoạt động sản xuất, kinh doanh cũng như sự vận hành của nền kinh tế. Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, khi nhà nước thực hiện quản lý kinh tế thông qua các công cụ

120

định hướng là pháp luật và các chính sách kinh tế thì vai trò của các cơ quan thanh tra phải là hàn thử biểu giúp cho các cơ quan quản lý đưa ra các chính sách kinh tế phù hợp, phải là công cụ cung cấp các dữ liệu giúp đánh giá và điều chỉnh chính sách kinh tế một cách có hiệu quả.

Mặc dù, nền kinh tế chuyển đổi sang mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với sự tham gia đa dạng của các thành phần kinh tế như doanh nghiệp nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty tư nhân, hợp tác xã, hộ gia đình, cá nhân... nhưng trong những thành phần kinh tế đó thì khối doanh nghiệp nhà nước, kinh tế nhà nước vẫn quản lý, sở hữu một khối lượng tài sản lớn của nhà nước và xã hội. Cơ chế quản lý đối với khối doanh nghiệp nhà nước còn lúng túng và chưa rõ ràng. Việc phân cấp quản lý vốn, tài sản nhà nước không tương xứng với trách nhiệm cần phải chịu khi để xẩy ra sai phạm.

Việc kiểm soát các doanh nghiệp này trong việc bảo toàn, phát triển vốn cũng như thực hiện mục tiêu của doanh nghiệp, chỉ tiêu, kế hoạch là một nhiệm vụ nặng nề, nhiệm vụ đó đòi hỏi vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước nâng cao trình độ, năng lực cán bộ, phương pháp kiểm soát nhằm đáp ứng yêu cầu mới, là công cụ để nhà nước quản lý kinh tế, là công cụ bảo vệ lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức và lợi ích của nhà nước đồng thời phát huy mặt tích cực của nền kinh tế thị trường. Đây là một trong những nhiệm vụ vừa quan trọng vừa cấp bách, nhằm đảm bảo việc sử dụng nguồn lực của quốc gia một cách có hiệu quả, hạn chế tình trạng tham nhũng, lũng loạn thị trường ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của người dân và lợi ích của xã hội.

4.1.5. Yêu cầu của tiến trình toàn cầu hoá và hội nhập quốc tế Song song với quá trình đổi mới kinh tế - xã hội, đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước là quá trình chúng ta hội nhập kinh tế, chính trị với khu vực và quốc tế. Trước xu thế toàn cầu hoá, đất nước ta dần hội nhập khu vực ASEAN và hội nhập với kinh tế quốc tế khi chúng ta gia nhập tổ chức thương mại thế giới WTO. Với sự hội nhập ngày càng sâu vào kinh tế thế giới, chúng ta tham gia tích cực hơn vào chuỗi giá trị toàn cầu, với sự tham gia tích cực hơn vào các tổ chức quốc tế cũng như là thành viên của các

121

công ước quốc tế, Việt Nam phải thực sự nghiêm túc trong việc thực hiện các cam kết quốc tế. Từ đó, đặt ra yêu cầu nội luật hoá cũng như tổ chức thực hiện trên thực tế các cam kết quốc tế.

Quá trình toàn cầu hóa đã, đang và sẽ tác động đến Việt Nam theo cả hướng tích cực và tiêu cực. Tích cực là thúc đẩy quá trình đổi mới cơ cấu tính tế, xã hội theo hướng chuyên môn hóa, tận dụng được lợi thế cạnh tranh của Việt Nam, thúc đẩy việc sử dụng có hiệu quả các nguồn lực, phát triển kinh tế xã hội, thúc đẩy nền kinh tế, xã hội năng động hơn. Tuy nhiên, nó cũng cũng có những mặt tiêu cực, nếu không được quản lý hiệu quả, quá trình này gia tăng khoảng cách giàu nghèo, thúc đẩy việc khai thác quá mức các nguồn tài nguyên thiên nhiên, khoáng sản; ô nhiễm môi trường... Với các cơ quan thanh tra nhà nước sẽ chịu tác động trực tiếp từ những cam kết, điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia, ký kết liên quan trực tiếp đến lĩnh vực thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

Bên cạnh đó, một trong những vấn đề phát sinh thời gian qua, đó là quá trình tham gia các điều ước quốc tế, nhất là tham gia Tổ chức thương mại thế giới, ký kết các hiệp định thương mại, bảo hộ đầu tư song phương, các cơ quan nhà nước Việt Nam đang đối mặt với những vụ kiện quốc tế từ các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, điển hình là những vụ kiện liên quan đến đất đai khi nhà đầu tư không thực hiện cam kết đầu tư theo tiến độ bị cơ quan nhà nước Việt Nam thu hồi đất, những doanh nghiệp nước ngoài kiện các cơ quan nhà nước, cơ quan quản lý kinh tế; các doanh nghiệp nước ngoài trốn thuế, chuyển giá sang nước khác để thu lợi bất chính các loại thuế của nhà nước...

Vấn đề này đặt ra vai trò của các cơ quan thanh tra phối hợp với các cơ quan nhà nước trong việc giúp các cơ quan quản lý nhà nước có những cảnh báo nhằm hạn chế những sai sót, cẩu thả hay thậm chí là sai lầm trong quá trình quản lý nhà nước trong lĩnh vực đầu tư, gây thiệt hại về mặt kinh tế cho nhà nước. Các cơ quan thanh tra nhà nước giúp cơ quan quản lý nhà nước quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo cũng cần phải đổi mới để đáp ứng yêu cầu của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức cá nhân, đồng thời hạn chế những thiệt hại hay rắc rối cho nhà nước khi quản lý các doanh nghiệp nước

122

ngoài, hạn chế những vụ kiện hay những tranh chấp quốc tế mà Chính phủ Việt Nam là đối tượng của vụ kiện, vai trò ở đây là vai trò tháo gỡ, hoà giải giữa các cơ quan nhà nước với các cơ quan, doanh nghiệp nước ngoài làm hạn chế những vụ kiện có thể gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước.

4.2. QUAN ĐIỂM PHÁT HUY VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA

NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

Phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước là một nhu cầu tất yếu trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Trước các yêu cầu khách quan của công tác cải cách hành chính, đổi mới tổ chức, hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước, yêu cầu phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và tiến trình toàn cầu hóa, hội nhập quốc tế phải có quan điểm phù hợp nhằm phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp. Cụ thể là:

4.2.1. Phát huy vai trò các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp phải nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước

Hoạt động quản lý thực chất là sự phân công lao động nhằm liên kết và phối hợp hoạt động chung của con người nhằm đạt được mục đích quản lý. Quản lý nhà nước theo nghĩa rộng được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước. Theo nghĩa hẹp thì quản lý nhà nước được thực hiện bởi các cơ quan hành chính nhà nước, nó chính là hoạt động chấp hành, điều hành trên cơ sở pháp luật và để thi hành pháp luật. Hoạt động quản lý nhà nước là hoạt động rất quan trọng nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống, hiện thực hoá các mục tiêu chính trị của giai cấp cầm quyền; điều hành phát triển kinh tế xã hội theo định hướng và cung cấp dịch vụ công cho công dân, cơ quan, tổ chức.

Các cơ quan thanh tra nhà nước được xác định có vai trò quan trọng trong việc kiểm soát nội bộ hệ thống hành pháp. Thông qua việc thực hiện các chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng các cơ quan thanh tra chỉ ra những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật; giúp các cơ quan nhà nước nhận thức đúng pháp luật và thực hiện nghiêm các quy định của pháp luật; phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật

123

đảm bảo tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Kết quả thanh tra đã giúp các cơ quan quản lý nhà nước sửa chữa những sai sót, hoàn thiện cơ chế, chính sách, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Đồng thời, thanh tra cũng giúp cho thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đánh giá việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới.

Do đó, khi đặt vấn đề phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong bộ máy nhà nước nói chung và trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp nói riêng phải nhằm góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, thúc đẩy việc tổ chức thực hiện các chính sách phù hợp với tình hình thực tiễn, hỗ trợ các doanh nghiệp phát triển, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của công dân, cơ quan, tổ chức và lợi ích của Nhà nước. Để làm được việc đó, các cơ quan thanh tra không chỉ xem xét, đánh giá việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật có đi vào thực tiễn không mà còn phải chỉ ra những rủi ro và các nguy cơ tiềm ẩn trong quá trình thực hiện chính sách, nhất là những chủ trương, chính sách lớn, tác động ảnh hưởng tới người dân theo chiều hướng tiêu cực.

4.2.2. Phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp phải đặt trong tổng thể đổi mới bộ máy Nhà nước và trong mối liên hệ với các cơ chế kiểm soát quyền hành pháp khác

Hiến pháp 2013 đã được Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 28/11/2013. Hiến pháp đã thể chế hóa Cương lĩnh của Đảng về xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, kế thừa những hạt nhân hợp lý của các bản Hiến pháp trước đó. Hiến pháp có những quy định rõ hơn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Triển khai thực hiện Hiến pháp 2013, các cơ quan nhà nước đang rà soát, nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan trong bộ máy nhà nước.

Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp phải trên cơ sở tổng thể đổi mới bộ máy nhà nước, làm rõ mối quan hệ giữa các cơ quan

124

thanh tra nhà nước với các cơ quan hành chính nhà nước; quan hệ giữa các cơ quan thanh tra với các cơ quan nhà nước có chức năng kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp khác như Quốc hội, Tòa án, Kiểm toán nhà nước.

4.2.3. Phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp phải quán triệt quan điểm của Đảng về công tác thanh tra và Hiến pháp năm 2013

Điều 4 Hiến pháp năm 2013 xác định: Đảng Cộng sản Việt Nam - Đội tiên phong của giai cấp công nhân, đồng thời là đội tiên phong của nhân dân lao động và của dân tộc Việt Nam, đại biểu trung thành lợi ích của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, lấy chủ nghĩa Mác - Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh làm nền tảng tư tưởng, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Đảng Cộng sản Việt Nam gắn bó mật thiết với nhân dân, phục vụ nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân về những quyết định của mình. Các tổ chức của Đảng và đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.

Đảng Cộng sản Việt Nam là Đảng cầm quyền ở Việt Nam, đây là một thực tiễn khách quan không thể phủ nhận. Do vậy, đặt vấn đề phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước cần phải đặt trong bối cảnh Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo Nhà nước được thực hiện bằng nhiều biện pháp khác nhau, một trong những biện pháp đó là chỉ đạo cơ quan nhà nước thể chế hoá quan điểm của Đảng vào các quy định pháp luật của nhà nước. Do vậy, phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong bộ máy nhà nước cần phải quán triệt quan điểm của Đảng về công tác thanh tra. Quan điểm này được thể hiện tập trung trong các văn kiện của Đảng như Nghị quyết, Chỉ thị của Trung ương Đảng và Bộ Chính trị về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

4.2.4. Phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp phải khắc phục những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước thời gian qua

Thời gian qua, các cơ quan thanh tra thực hiện vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp trong nội bộ hệ thống hành pháp bộc lộc một số

125

hạn chế, bất cập như hoạt động thanh tra có lúc chưa kịp thời; việc đánh giá thực hiện chủ trương, chính sách còn hạn chế, kết quả thanh tra thiếu tính dự báo khó khăn, vướng mắc; vai trò phát hiện và xử lý vi phạm, chấn chỉnh trật tự quản lý chưa cao; tỷ lệ xử lý trách nhiệm của cán bộ chưa tương xứng với những sai phạm được phát hiện; hiệu quả hoạt động phòng, chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra chưa cao.

Những hạn chế, bất cập nêu trên do những nguyên nhân khách quan và chủ quan như tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt động của các cơ quan thanh tra chưa hợp lý; thiếu sự quan tâm thỏa đáng của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước...Do vậy, để phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp cần có giải pháp khắc phục những hạn chế, bất cập trong việc xác định tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước.

4.2.5. Phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức

Xuất phát từ chức năng của các cơ quan thanh tra nhà nước từ khi mới thành lập được giao nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo của người dân đối với cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước. Quá trình phát triển các cơ quan thanh tra đã chuyển từ cơ quan có thẩm quyền giải quyết sang cơ quan có thẩm quyền tham mưu giải quyết khiếu nại, tố cáo, đặc biệt là việc thẩm tra, xác minh, kết luận nội dung khiếu nại, tố cáo phục vụ trực tiếp cho thủ trưởng cơ quan nhà nước trong việc ra quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo.

Đối với khiếu nại hành chính của công dân, cơ quan, tổ chức: các cơ quan thanh tra nhà nước luôn có vai trò rất quan trọng. Hiện nay, các cơ quan thanh tra không phải là một cấp giải quyết khiếu nại, nhưng với vai trò là cơ quan thẩm tra, xác minh nội dung khiếu nại, các cơ quan xác định rõ nội dung vụ việc khiếu nại, quá trình giải quyết khiếu nại, việc ban hành quyết định hành chính ảnh hưởng trực tiếp đến người khiếu nại là đúng hay sai, trách nhiệm của cơ quan nhà nước và đề xuất với cơ quan có thẩm quyền giải quyết phương án đảm bảo lợi ích của người khiếu nại và áp dụng đúng pháp luật.

126

Đối với tố cáo của công dân: việc tố cáo của công dân đối với bất cứ một hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào là một kênh thông tin quan trọng bên cạnh kênh tự phát hiện vi phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước. Tiếp nhận, giải quyết tố cáo giúp các cơ quan nhà nước có cơ hội xem xét, xác minh nội dung tố cáo từ đó xử lý người có hành vi vi phạm, đảm bảo pháp chế và khôi phục lại trật tự pháp lý, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Quá trình đó, các cơ quan thanh tra thẩm tra, xác minh nội dung tố cáo để đưa ra kết luận về nội dung tố cáo, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cũng như đề xuất biện pháp xử lý. Trên cơ sở đó, thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp đưa ra quyết định giải quyết phù hợp với tình hình thực tiễn, đảm bảo lợi ích của nhà nước và xử lý nghiêm minh những hành vi vi phạm pháp luật, nhất là những vi phạm của cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.

Với chức năng có cơ sở khoa học, cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn, việc phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra gắn với việc bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức là hết sức đúng đắn, phù hợp với yêu cầu thực tiễn hiện nay.

4.3. GIẢI PHÁP PHÁT HUY VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA

NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

Xuất phát từ các quan điểm của Đảng và Nhà nước, từ thực tiễn tổ chức, hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước, trong điều kiện Đảng và Nhà nước ta xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đề cao vai trò của pháp luật trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, để thực hiện được các quan điểm phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, đòi hỏi chúng ta phải xác định các giải pháp thực hiện. Tăng cường vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước theo cấp hành chính, làm rõ hơn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra; đổi mới phương thức hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước; tăng cường nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của công chức thanh tra; nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về công tác thanh tra; tăng cường trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước trong hoạt động

127

thanh tra; tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý phục vụ nâng cao hiệu quả hoạt động công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra nhà nước. Cụ thể là:

4.3.1. Tăng cường vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước theo

cấp hành chính, tăng tính hệ thống của các cơ quan thanh tra nhà nước

Các cơ quan thanh tra nhà nước hiện nay bao gồm Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra sở, Thanh tra huyện. Trong đó, các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính, thực hiện nhiệm vụ thanh tra hành chính là Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện. Thanh tra bộ, Thanh tra sở là cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực, thực hiện nhiệm vụ thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Hoạt động thanh tra hành chính nhằm hướng vào nội bộ hệ thống hành chính, kiểm soát việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ, công vụ của công chức, đó chính là phương thức kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp trong nội bộ hệ thống hành pháp. Đối với hoạt động thanh tra chuyên ngành, hướng tới việc thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật chuyên môn, kỹ thuật chuyên ngành của tất cả các đối tượng trong xã hội, hoạt động này hướng ra ngoài hệ thống hành chính, mang tính kiểm tra chuyên ngành. Vị trí của các cơ quan thanh tra nhà nước là nằm trong hệ thống hành pháp và được xác định là cơ quan hành chính nhà nước.

Nghiên cứu kết quả hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước (đã được phân tích cụ thể trong Chương 3 của Luận án) trong những năm qua cho thấy, các cơ quan thanh tra nhà nước ở các cấp khác nhau có hiệu quả hoạt động rất khác nhau. Trong đó, hiệu quả hoạt động của Thanh tra Chính phủ là rất đáng ghi nhận, hàng năm theo kế hoạch Thanh tra Chính phủ chỉ tiến hành từ 27-48 cuộc thanh tra, nhưng cơ quan này phát hiện số tiền sai phạm là rất lớn, năm 2009 phát hiện số tiền sai phạm 49% toàn ngành (12.208,8 tỷ đồng) [97, tr.2], năm 2012 phát hiện số tiền sai phạm chiếm 92% toàn ngành (47.262 tỷ đồng, kiến nghị thu hồi 17.750 tỷ đồng; kiến nghị xuất toán, loại khỏi giá trị quyết toán và xử lý khác 29.562 tỷ đồng) [110, tr.1]. Đạt được kết quả này có nguyên nhân cụ thể sau:

128

Thứ nhất, Thanh tra Chính phủ có phạm vi thanh tra rộng, đối tượng thanh tra là các bộ, ngành và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nên phạm vi thanh tra với các đối tượng trên rộng hơn so với các cơ quan thanh tra nhà nước khác.

Thứ hai, hoạt động của Thanh tra Chính phủ chủ động hơn so với Thanh tra bộ và Thanh tra tỉnh. Việc lựa chọn đối tượng thanh tra do Thanh tra Chính phủ thực hiện, Thủ tướng Chính phủ chỉ phê duyệt định hướng thanh tra. Vì vậy, Thanh tra Chính phủ có điều kiện thuận lợi hơn trong việc lựa chọn lĩnh vực hoạt động dễ xẩy ra tiêu cực, tham nhũng để thanh tra phòng ngừa vi phạm và phát hiện, xử lý vi phạm.

Thứ ba, vị trí của Thanh tra Chính phủ tương đối độc lập so với các cơ quan, tổ chức, cá nhân bị thanh tra. Do vậy, khi tiến hành thanh tra và ra kết luận thanh tra được chủ động hơn so với các cơ quan thanh tra nhà nước khác. Trong khi đó, hiệu quả hoạt động thanh tra hành chính của các cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực chưa cao. Các cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực chưa tích cực, chủ động trong việc tiến hành thanh tra hành chính đối với các

đối tượng thanh tra thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước là bộ trưởng và giám đốc sở. Kết quả thanh tra hành chính của các cơ quan thanh tra này với các đối tượng thanh tra thường không phát hiện sai phạm hoặc phát hiện rất ít các sai phạm. Nguyên nhân của tình trạng này là do:

Thứ nhất, các cơ quan Thanh tra bộ, Thanh tra sở chịu sự chỉ đạo tương đối toàn diện của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước là bộ trưởng và giám đốc sở. Kế hoạch thanh tra phải do bộ trưởng, giám đốc sở phê duyệt. Do vậy,

các cơ quan thanh tra này khó có sự chủ động trong hoạt động thanh tra.

Thứ hai, đối tượng thanh tra hành chính của Thanh tra bộ, Thanh tra sở là cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý trực tiếp của bộ trưởng, giám đốc sở. Mối quan hệ giữa Thanh tra bộ, Thanh tra sở với đối tượng thanh tra là những đơn vị trong cùng một cơ quan.

Bên cạnh đó, kết luận thanh tra của Thanh tra bộ, Thanh tra sở liên quan trực tiếp đến việc đánh giá hoạt động chấp hành chính sách, pháp luật của các đối tượng thanh tra. Tuy nhiên, các đối tượng này lại thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo chỉ đạo trực tiếp của bộ trưởng, giám đốc sở.

129

Do vậy, hoạt động thanh tra hành chính của các cơ quan Thanh tra bộ, Thanh tra sở dễ bị chi phối, tác động bởi các yếu tố bên ngoài, khó đảm bảo tính chính xác, khách quan, hiệu quả hoạt động thanh tra không cao.

Đối với Thanh tra tỉnh và Thanh tra huyện có một số điểm tương đồng với Thanh tra Chính phủ về vị trí pháp lý tương đối độc lập với đối tượng thanh tra, chỉ tiến hành hoạt động thanh tra hành chính - hoạt động thanh tra hướng vào nội bộ hệ thống hành chính, không tiến hành thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, các cơ quan thanh tra này lại chịu sự chi phối nhiều hơn của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp là Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện.

Từ thực tế nêu trên, cần tăng cường phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước theo cấp hành chính (Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện) trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp. Xác định các cơ quan thanh tra theo cấp có vai trò chính trong việc kiểm soát nội bộ hệ thống hành chính. Từ đó, nghiên cứu sắp xếp lại các cơ quan thanh tra nhà nước đảm bảo cơ cấu hợp lý, tập trung, tăng cường biên chế cho các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính. Đồng thời, làm rõ phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính, làm rõ đối tượng chịu sự thanh tra của các cơ quan thanh tra. Cụ thể là:

Phân định rõ Thanh tra Chính phủ chịu trách nhiệm theo dõi, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; cơ quan, tổ chức, cá nhân do Thủ tướng Chính phủ thành lập, bổ nhiệm; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Thanh tra cấp tỉnh chịu trách nhiệm theo dõi, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của giám đốc sở, thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh; cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyên quản lý trực tiếp của chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Ủy ban nhân dân huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện.

Thanh tra huyện theo dõi, thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc huyện; cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý

130

của chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện; Ủy ban nhân dân cấp xã, chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã.

Song song với đó, cần tiếp tục làm rõ mối quan hệ giữa các cơ quan thanh tra đặc biệt là mối quan hệ giữa Thanh tra Chính phủ với Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện, Thanh tra bộ và Thanh tra sở. Tăng cường tính hệ thống, tính ngành giữa các cơ quan thanh tra nhà nước, để cơ quan thanh tra là công cụ kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đối với hệ thống hành pháp; các cơ quan thanh tra nhà nước cấp trên có thẩm quyền lớn hơn trong việc chỉ đạo cơ quan thanh tra nhà nước cấp dưới, thẩm quyền bổ nhiệm chánh thanh tra, các chức danh chuyên môn như thanh tra viên, thanh tra viên chính, thanh tra viên cao cấp. Làm rõ hơn thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, hạn chế sự chồng chéo trong hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước như hiện nay.

Bên cạnh đó, cần có quy định đảm bảo tính độc lập tương đối với của cơ quan thanh tra với cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp như quyền tự mình ban hành kế hoạch thanh tra hàng năm của các cơ quan thanh tra, đảm bảo về mặt pháp lý và cơ sở vật chất cho hoạt động của các cơ quan thanh tra không bị chi phối, can thiệp trái pháp luật của thủ trưởng cơ quan nhà nước.

4.3.2. Tiếp tục hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các

cơ quan thanh tra nhà nước

Mặc dù pháp luật quy định các cơ quan thanh tra nhà nước thực hiện chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của các cơ quan thanh tra, chức năng thanh tra vẫn là chức năng cơ bản của các cơ quan thanh tra nhà nước khác, nó có những đặc trưng phân biệt cơ quan thanh tra với cơ quan nhà nước khác. Hoạt động thanh tra cũng là hoạt động chủ yếu của các cơ quan thanh tra nhà nước, nó thể hiện rõ nhất vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, minh chứng là kết quả thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước được cụ thể hóa trong Chương 3 của Luận án. Do vậy, chức năng này cần phải được các cơ quan thanh tra nhà nước tiếp tục phát huy trong thời gian tới.

131

Về chức năng của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại, tố cáo: đối với chức năng giải quyết khiếu nại, tố cáo, vai trò của các cơ quan thanh tra được san sẻ cho các cơ quan nhà nước khác khi Luật khiếu nại, Luật tố cáo mở ra quy định có thể giao cơ quan nhà nước khác thực hiện việc xác minh nội dung, khiếu nại, tố cáo. Đồng thời, việc mở rộng thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa án đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan nhà nước (theo quy định của Luật tố tụng hành chính) cũng góp phần giảm tải cho các cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, khi mà một lượng lớn những khiếu nại hành chính được chuyển qua tòa án giải quyết.

Tuy nhiên, thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cho thấy cần thiết phải có một cơ quan tiến hành thẩm tra, xác minh, kết luận về những nội dung khiếu nại, tố cáo. Cơ quan này cần độc lập với cơ quan tham mưu về mặt chuyên môn làm phát sinh vụ việc khiếu nại, tố cáo. Ví dụ: chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành một quyết định hành chính liên quan đến đất đai theo tham mưu của Phòng Tài nguyên và Môi trường Huyện. Quyết định hành chính đó bị người dân khiếu nại. Nếu giao nhiệm vụ thẩm tra, xác minh và kiến nghị giải quyết vụ việc khiếu nại đó cho Phòng Tài nguyên và Môi trường của huyện thì khó có thể đảm bảo tính khách quan, minh bạch trong việc giải quyết khiếu nại. Trường hợp này, giao việc thẩm tra, xác minh và tham mưu giải quyết cho cơ quan thanh tra là hợp lý.

Do vậy, với chức năng vốn có và kinh nghiệm của các cơ quan thanh tra trong lĩnh vực này, việc tiếp tục giao chức năng giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền và tham mưu công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cho các cơ quan thanh tra nhà nước là hợp lý, đảm bảo tính khách quan, chuyên nghiệp trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo.

Về chức năng phòng, chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra nhà nước: pháp luật quy định Thanh tra Chính phủ có thẩm quyền quản lý nhà nước về công tác phòng, chống tham nhũng, các cơ quan thanh tra nhà nước khác có thẩm quyền tham mưu cho thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp về công tác phòng, chống tham nhũng theo thẩm quyền. Đồng thời, các cơ quan thanh tra thực hiện hoạt động phòng, chống tham nhũng theo thẩm

132

quyền. Tuy nhiên, pháp luật về phòng, chống tham nhũng còn tồn tại nhiều hạn chế, bất cập. Những quy định về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra nhà nước trong lĩnh vực phòng, chống tham nhũng nêu trên chưa được cụ thể hóa. Do vậy, cần tiếp tục hoàn thiện những quy định pháp luật về phòng, chống tham nhũng và chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra nhà nước trong phòng, chống tham nhũng. Các cơ quan thanh tra phải có thẩm quyền đủ mạnh trong công tác phòng, chống tham nhũng như thẩm quyền khởi tố điều tra ban đầu đối với vụ án tham nhũng. Bên cạnh đó, hoàn thiện những quy định pháp luật về kê khai tài sản, thu nhập, giải trình việc kê khai tài sản, thu nhập; kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức; xử lý tài sản không minh bạch, không giải trình được và xử lý người kê khai tài sản, thu nhập không trung thực. Hoàn thiện những quy định pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo tham nhũng theo hướng đơn giản hóa thủ tục tiếp nhận và xử lý tố cáo, có cơ chế bảo vệ người tố cáo tham nhũng phù hợp. Quy định cụ thể những biện pháp đảm bảo cho các cơ quan thanh tra trong công tác phòng, chống tham nhũng.

Hoạt động thanh tra mang tính chuyên môn nhất định, do vậy cần có những quy định tạo thuận lợi cho các cơ quan thanh tra khi tiến hành thanh tra chỉ tuân theo pháp luật, tránh sự can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra. Đồng thời, thiết lập các quy định tăng cường tính tự chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ thanh tra, tăng cường kiểm soát nội bộ cơ quan thanh tra để tránh lạm dụng quyền lực trong quá trình tiến hành hành thanh tra nhằm vụ lợi. Bên cạnh đó, cần làm rõ giá trị pháp lý của kết luận thanh tra và trách nhiệm của các cơ quan thanh tra khi để xẩy ra tình trạng vi phạm pháp luật của đối tượng thanh tra nhưng các cơ quan thanh tra chậm phát hiện, gây ra những hậu quả khó hoặc không thể khắc phục được.

Thực tiễn hoạt động của các cơ quan thanh tra cho thấy, các cơ quan thanh tra phát hiện nhiều sai phạm. Tuy nhiên, tỷ lệ xử lý cả về kinh tế và trách nhiệm cá nhân còn rất hạn chế. Nhiều vụ việc vi phạm pháp luật có dấu hiệu tội phạm, các cơ quan thanh tra chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra nhưng không được xử lý thỏa đáng. Do vậy, để tăng cường hiệu quả công tác

133

thanh tra, tăng cường tính răn đe đối với các đối tượng có hành vi vi phạm pháp luật, đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật, nghiên cứu trao thẩm quyền khởi tố ban đầu đối với những vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật hình sự phát hiện qua công tác thanh tra cho các cơ quan thanh tra nhà nước.

Như vậy, để phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước, đặc biệt là vai trò của các cơ quan thanh tra được tổ chức theo cấp hành chính cần phải rà soát đánh giá các nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước để đề xuất với cơ quan nhà nước có thẩm quyền điều chỉnh cho phù hợp với tình hình thực tiễn. Trao cho các cơ quan thanh tra những thẩm quyền phù hợp để đảm bảo các cơ quan thanh tra thực hiện tốt nhiệm vụ được giao. Quy định cụ thể hơn các biện pháp đảm bảo và chế tài xử lý vi phạm trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Tiếp tục cụ thể hóa những quy định liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước, người đứng đầu cơ quan thanh tra nhà nước, trưởng Đoàn thanh tra và các thành viên khác của Đoàn thanh tra; hoàn thiện những

quy định về việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra, quy định về việc sử dụng con dấu trong hoạt động của Đoàn thanh tra.

4.3.3. Đổi mới phương thức hoạt động của các cơ quan thanh tra

nhà nước

Các cơ quan thanh tra nhà nước cần đổi mới phương thức hoạt động thanh tra, tăng cường hoạt động thanh tra trách nhiệm quản lý nhà nước của thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước thay vì tiến hành các cuộc thanh tra về những nội dung đơn lẻ. Bởi vì, khi các cơ quan thanh tra trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước sẽ tạo sức ép lên các thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước là các bộ trưởng, chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, các sở ngành trong việc thực hiện tốt chức trách nhiệm vụ của mình. Từ đó sẽ góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra, thúc đẩy nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên các lĩnh vực.

Các cơ quan thanh tra nhà nước cần phải tăng cường hoạt động thanh tra đánh giá việc thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật để tìm ra những

134

hạn chế, bất cập của cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật trên từng lĩnh vực quản lý nhà nước của Chính phủ. Từ đó, tham mưu với Chính phủ, các bộ,

ngành, địa phương điều chỉnh cơ chế, chính sách, pháp luật nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, hiệu quả sử dụng các nguồn lực của đất nước.

Các cơ quan thanh tra cũng cần phải xác định những lĩnh vực dễ xẩy ra tiêu cực, tham nhũng để từ đó chủ động, tích cực đưa vào chương trình, kế hoạch thanh tra góp phần kịp thời phát hiện và xử lý các vi phạm pháp luật, chấn chỉnh hoạt động quản lý nhà nước. Hoạt động thanh tra phải có trọng tâm, trọng điểm hướng tới những mục tiêu của hoạt động quản lý, bám sát nhiệm vụ chính trị, những định hướng lớn của Đảng và Nhà nước trong việc phát triển kinh tế - xã hội.

Các cơ quan thanh tra phải đồng hành cùng các cơ quan quản lý, qua công tác thanh tra phải giúp dự báo những vấn đề phát sinh, thông qua các hoạt động nắm bắt thông tin thường xuyên các đối tượng thanh tra, để từ đó đưa ra những khuyến nghị với các cơ quan quản lý nhà nước, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.

Hoạt động thanh tra có liên quan đến đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ chuyên môn của các cơ quan nhà nước. Hoạt động thanh tra có phạm vi rất rộng, đòi hỏi chuyên môn cao ở nhiều lĩnh vực. Số lượng biên chế công chức thanh tra làm việc trong các cơ quan thanh tra nhà nước có hạn, không thể bao quát tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước. Do vậy, các cơ quan thanh tra cần phải có biện pháp linh hoạt thu hút được những người có chuyên môn cao tham gia hoạt động thanh tra như mời, trưng tập cộng tác viên thanh tra.

Về cách thức hoạt động thanh tra và kiểm soát hoạt động thanh tra: cùng với quá trình hình thành và phát triển của các cơ quan thanh tra nhà nước, phương thức hoạt động của các cơ quan thanh tra cũng có những bước hoàn thiện. Hiện nay, các cơ quan thanh tra thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng thông qua những hoạt động của Đoàn thanh tra, đoàn kiểm tra, tổ kiểm tra, xác minh nội dung khiếu nại, tố cáo...tương ứng với mỗi hình thức hoạt động thì nó phù hợp với những hoạt

135

động khác nhau. Những cán bộ tham gia các đoàn, tổ khác nhau thì có các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể khác nhau. Trong những hình thức nêu trên thì hình thức thực hiện hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo thông qua Đoàn thanh tra là một hình thức phổ biến và có nhiều ưu điểm hơn. Bởi vì, cơ sở pháp lý cho việc thành lập Đoàn thanh tra; nhiệm vụ, quyền hạn của trưởng Đoàn thanh tra và các thành viên khác của Đoàn thanh tra; quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra; quyền và nghĩa vụ của các đối tượng có liên quan được pháp luật quy định tương đối đầy đủ và toàn diện. Thực tiễn cho thấy, đối với những nhiệm vụ thanh tra, giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo phức tạp thì tổ chức Đoàn thanh tra là phương thức phù hợp và mang lại hiệu quả cao. Do vậy, các cơ quan thanh tra cần phải vận dụng các phương pháp tiến hành các hoạt động cho phù hợp với tình hình thực tiễn, nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

4.3.4. Tăng cường sự phối hợp trong hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước với các cơ quan có chức năng kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp khác

Như đã trình bày tại Chương 2, thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước trong nội bộ hệ thống hành pháp. Có nhiều cơ quan, tổ chức có chức năng kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp khác như Quốc hội, Tòa án, Kiểm toán, Kiểm tra của Đảng... Do vậy, các cơ quan thanh tra cần có sự phối hợp với những cơ quan có chức năng kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp nêu trên trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, đồng thời hạn chế sự chồng chéo hoạt động giữa các cơ quan nhà nước. Cụ thể là:

Tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan thanh tra với cơ quan Kiểm

tra Đảng: do đặc thù của Hệ thống chính trị ở Việt Nam, Đảng Cộng sản Việt

Nam lãnh đạo Nhà nước và xã hội, Ủy ban Kiểm tra Đảng hướng tới kiểm tra

các cơ sở Đảng và đảng viên trong bộ máy nhà nước, trong đó có bộ máy hành

136

chính nhà nước. Trong khi đó, các cơ quan thanh tra nhà nước cũng hướng tới

kiểm soát nội bộ hệ thống hành chính nhà nước. Mặc dù hai hoạt động khác

nhau nhưng đối tượng thanh, kiểm tra có thể là một, đóng hai vai vừa là đảng

viên, vừa là công chức trong bộ máy hành chính nhà nước. Vì vậy, cần phải

tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan thanh tra với các cơ quan kiểm tra

Đảng. Cụ thể là phối hợp giữa Thanh tra Chính phủ với Ủy ban Kiểm tra

Trung ương, giữa thanh tra các cấp với Ủy ban kiểm tra các cấp. Cần phải

phối hợp trong việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, kiểm tra; phối

hợp trong hoạt động thanh tra, kiểm tra; phối hợp trong việc trao đổi thông tin,

kết quả thanh tra, kiểm tra; trong việc xem xét trách nhiệm của đảng viên,

công chức vi phạm pháp luật. Điều đó, giúp hạn chế sự chồng chéo trong hoạt

động giữa hoạt động thanh tra, kiểm tra, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công

tác thanh tra, kiểm tra.

Tăng cường phối hợp giữa hoạt động thanh tra và hoạt động kiểm toán:

theo quy định của Luật kiểm toán nhà nước 2005 thì hoạt động kiểm toán của

Kiểm toán nhà nước là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn,

trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực

và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Hoạt

động thanh tra khác với hoạt động kiểm toán. Tuy nhiên, xét dưới góc độ tổng

thể thì các cơ quan này tiến hành các hoạt động trên cùng một đối tượng, đặc

biệt là trùng nhau về đối tượng là các doanh nghiệp nhà nước, các cơ quan

hành chính nhà nước và cơ quan, tổ chức có sử dụng ngân sách nhà nước.

Thực tế này, dẫn tới các doanh nghiệp và các cơ quan, tổ chức hàng năm phải

tiếp nhiều Đoàn thanh tra, kiểm toán. Nhiều đoàn lại xem xét, đánh giá về

cùng một vấn đề, nhất là vấn đề tài chính.

Do vậy, các cơ quan thanh tra phải phối hợp với Kiểm toán nhà nước

trong việc xây dựng kế hoạch thanh tra, kiểm toán nhằm hạn chế sự chồng

chéo, trùng lắp trong hoạt động, gây khó khăn cho cơ quan, tổ chức, cá nhân là

đối tượng của cơ quan thanh tra, kiểm toán. Đặc biệt, nghiên cứu sửa đổi Luật

137

thanh tra, Luật kiểm toán trong đó xác định rõ phạm vi hoạt động của từng cơ

quan, không để tình trạng chồng chéo như hiện nay. Trước mắt, Thanh tra

Chính phủ cần phối hợp với Kiểm toán nhà nước xây dựng cơ chế phối hợp xử

lý chồng chéo trong hoạt động thanh tra, kiểm toán; trao đổi thông tin, kinh

nghiệm giữa cơ quan thanh tra và kiểm toán, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt

động của từng cơ quan, không gây phiền hà, sách nhiễu cho cơ quan, tổ chức,

cá nhân là đối tượng của thanh tra, kiểm toán.

Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan thanh tra với các cơ quan điều tra, kiểm sát, tòa án: các cơ quan thanh tra trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thanh tra phát hiện sai phạm của các đối tượng thanh tra. Trong những sai phạm đó, có những sai phạm hành chính, sai phạm có dấu hiệu tội phạm. Để đảm bảo không bỏ lọt tội phạm và xử lý nghiêm những hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động quản lý nhà nước, các cơ quan thanh tra cần phải tăng cường phối hợp với các cơ quan điều tra và kiểm sát để chuyển hồ sơ những vụ việc thanh tra có dấu hiệu tội phạm để cơ quan điều tra xem xét khởi tố, điều tra và cơ quan kiểm sát giám sát quá trình điều tra của cơ quan điều tra, truy tố người có hành vi vi phạm pháp luật đảm bảo trật tự quản lý nhà nước. Trong điều kiện tăng cường công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng thì sự phối hợp giữa các cơ quan thanh tra, điều tra, kiểm sát cần phải được tăng

cường hơn nữa. Các cơ quan điều tra, truy tố, xét xử cũng phải tăng cường phối hợp với các cơ quan thanh tra để xem xét, tổng hợp các số liệu tội phạm để báo cáo Quốc hội và các cơ quan nhà nước khác có thẩm quyền. Đồng thời, qua đó có những nhận định, đánh giá về tình hình vi phạm pháp luật, có biện pháp chủ động phối hợp các lực lượng nhằm đấu tranh phòng ngừa tội phạm nói riêng và vi phạm pháp luật nói chung.

Tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan thanh tra với các đoàn giám sát của Quốc hội khi các đoàn giám sát thực hiện nhiệm vụ giám sát các vấn đề kinh tế - xã hội. Đặc thù của công tác thanh tra giúp cho các cơ quan thanh tra nhà nước có nhiều thông tin, đánh giá về các vấn đề kinh tế - xã hội đã được phát hiện qua công tác thanh tra. Để giúp các đoàn giám sát của Quốc

138

hội có thêm các thông tin, tư liệu phục vụ hoạt động giám sát các chuyên đề, thì các cơ quan thanh tra có thể chủ động phối hợp giúp các đoàn giám sát cung cấp thông tin, tài liệu.

4.3.5. Tăng cường trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan quản lý

nhà nước trong hoạt động thanh tra

Hoạt động thanh tra là hoạt động quan trọng nhằm cung cấp cho các cơ quan quản lý nhà nước những thông tin phản hồi về việc tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật làm cơ sở cho các cấp chính quyền ra các quyết định quản lý phù hợp với tình hình thực tiễn. Đồng thời, hoạt động thanh tra giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước quản lý, kiểm soát bộ máy hành chính cấp dưới của mình đảm bảo cho hoạt động của bộ máy nhà nước được nhịp nhàng, hoạt động quản lý có hiệu quả. Do đó, thủ trưởng cơ quan quản lý cần phải nhận thức rõ vai trò quan trọng của các cơ quan thanh tra nhà nước, quan tâm đúng mực đến công tác thanh tra, có sự chỉ đạo các cơ quan thanh tra bám sát yêu cầu quản lý khi tiến hành hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, để cho hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước phục vụ trực tiếp và có hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước.

Để phát huy được vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước, với tư cách là một công cụ quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước cũng như với vai trò là cơ quan kiểm soát quyền lực nằm trong hệ thống hành pháp, đòi hỏi có sự đánh giá khách quan vai trò của cơ quan này trong hoạt động quản lý nhà nước, tăng cường trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan nhà nước cùng cấp trong công tác thanh tra, tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan thanh tra nhà

nước thực hiện tốt nhiệm vụ được giao, đảm bảo không gian hoạt động, nhưng hạn chế sự can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Bởi vì, hiệu quả hoạt động của cơ quan thanh tra không chỉ phụ thuộc vào những quy định liên quan đến thẩm quyền của cơ quan thanh tra nhà nước mà còn phụ thuộc rất lớn vào thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, vì cơ quan thanh tra được đặt trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp.

139

4.3.6. Đảm bảo các điều kiện hoạt động của các cơ quan thanh tra

nhà nước

Để phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát

việc thực hiện quyền hành pháp cần phải đảm bảo các điều kiện hoạt động của

các cơ quan thanh tra nhà nước. Các điều kiện này bao gồm:

Một là, đảm bảo các điều kiện cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động

của các cơ quan thanh tra nhà nước. Đó là những quy định pháp luật xác định

cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà

nước; mối quan hệ của giữa các cơ quan thanh tra nhà nước, giữa cơ quan

thanh tra nhà nước với các cơ quan quản lý nhà nước; phương thức hoạt động

của các cơ quan thanh tra nhà nước, quyền hạn, nghĩa vụ của người ra quyết

định thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra và trách nhiệm của đối tượng thanh

tra cũng như các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan. Hiện nay, những quy

định này đang dần được hoàn thiện. Tuy nhiên, còn nhiều quy định hạn chế,

bất cập cần sửa đổi, bổ sung liên quan đến Luật thanh tra, Luật phòng, chống

tham nhũng như đã được đề cập ở phần trên.

Hai là, đảm bảo về cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc và kinh phí

hoạt động cho các cơ quan thanh tra nhà nước. Như đã trình bày ở phần các

yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra

nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, do đặc thù của các

cơ quan thanh tra thường xuyên phải đi công tác xa, tiến hành thanh tra tại nơi

làm việc của đối tượng thanh tra; hoạt động của Đoàn thanh tra cũng thường

xuyên phải di chuyển. Do vậy, cần phải đảm bảo kinh phí hoạt động cho các

cơ quan thanh tra nhà nước phù hợp với đặc thù công tác, không nên thực hiện

khoán chi theo biên chế như các cơ quan nhà nước khác.

Bên cạnh đó, cần có sự quan tâm của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà

nước, tạo điều kiện cho các cơ quan thanh tra thực hiện tốt chức năng,

nhiệm vụ của mình. Trao quyền chủ động cho các cơ quan thanh tra và tăng

cường trách nhiệm của các cơ quan thanh tra, cán bộ thanh tra trong việc

140

thực hiện nhiệm vụ chuyên môn của mình. Kịp thời giải quyết, xử lý các

yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan thanh tra nhằm đảm bảo tính nghiêm

minh của pháp luật.

4.3.7. Nâng cao năng lực, trình độ đội ngũ công chức làm công tác

thanh tra

Năng lực, trình độ của đội ngũ công chức làm công tác thanh tra là một trong những yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra. Như đã trình bày ở chương 3, hoạt động thanh tra rất rộng, đòi hỏi am hiểu nhiều chuyên môn sâu. Tuy nhiên, công chức làm việc trong các cơ quan thanh tra nhà nước, nhất là thanh tra cấp huyện rất mỏng, có những huyện chỉ có 2-3 công chức làm công tác thanh tra, tham mưu giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Do vậy, để nâng cao hiệu quả công tác thanh tra nói chung và thực hiện vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp nói riêng, cần phải nâng cao chất lượng đội ngũ công chức làm công tác thanh tra, để công chức làm công tác thanh tra là người vừa có chuyên môn sâu vừa am hiểu pháp luật và thực tiễn. Để giải quyết vấn đề này cần nhiều giải pháp cụ thể như:

- Thanh tra Chính phủ và thanh tra các bộ, ngành, địa phương xây dựng trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc ban hành theo thẩm quyền các quy định về tiêu chuẩn để chuẩn hóa các chức danh làm việc trong các cơ quan thanh tra nhà nước. Khẩn trương xây dựng và tổ chức thực hiện Đề án vị trí việc làm trong các cơ quan thanh tra nhà nước. Xác định rõ những điều kiện, tiêu chuẩn về mặt chuyên môn, nghiệp vụ; những kiến thức pháp lý cơ bản phải biết và phẩm chất đạo đức, lối sống của công chức trong các cơ quan

thanh tra nhà nước.

- Việc tuyển dụng, điều động, luân chuyển công chức làm công tác

thanh tra phải đảm bảo các điều kiện, tiêu chuẩn theo quy định. Tăng cường

công tác đào tạo, bồi dưỡng nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức

làm công tác thanh tra. Việc bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ và đào tạo lại

cần phải được tiến hành thường xuyên. Thí điểm và tiến tới áp dụng thi tuyển

141

cạnh tranh các chức danh chuyên môn, vị trí lãnh đạo trong các cơ quan thanh

tra nhà nước nhằm nâng cao tinh thần tự giác học hỏi, nâng cao trình độ

chuyên môn, nghiệp vụ của cán bộ, công chức làm công tác thanh tra, giải

quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

- Thanh tra Chính phủ và thanh tra các bộ, ngành, địa phương nghiên cứu

hoàn thiện các quy trình nghiệp vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và

phòng, chống tham nhũng cho các cơ quan thanh tra nhà nước: đây là một trong

những yêu cầu cấp thiết để nâng cao hiệu quả công tác thanh tra. Quá trình hoàn

thiện pháp luật về thanh tra ngày càng tạo sức ép đối với các cơ quan thanh tra,

phải tiến hành thanh tra trong thời gian ngày càng ngắn lại nhưng tính phức tạp

trong hoạt động thanh tra trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội ngày càng tăng. Nhất

là khi Việt Nam tham gia hội nhập sâu rộng vào quá trình toàn cầu hóa.

- Thanh tra Chính phủ và thanh tra các bộ, ngành, địa phương phải

thường xuyên tổng kết thực tiễn công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố

cáo, phòng, chống tham nhũng để rút kinh nghiệm trong việc tổ chức thành

lập đoàn; việc chỉ đạo, điều hành Đoàn thanh tra; những vấn đề cần lưu ý, kinh

nghiệm khi triển khai thực hiện công tác của các cơ quan thanh tra nhà nước;

những vấn đề cần phải rút kinh nghiệm, phải tiếp tục hoàn thiện nhằm nâng

cao hiệu quả công tác của các cơ quan thanh tra nhà nước. Đặc biệt, các cơ

quan thanh tra phải tổng kết thực tiễn công tác thanh tra trên các lĩnh vực cụ

thể như kinh nghiệm phát hiện những sai phạm trong quá trình thanh tra quản

lý và sử dụng đất đai, khoáng sản; sai phạm trong việc quản lý và sử dụng

ngân sách nhà nước; sai phạm trong việc thực hiện chính sách bảo hiểm xã

hội; trong việc thực hiện các chính sách an sinh xã hội; trong việc đầu tư xây

dựng; trong việc đấu thầu; trong giáo dục đào tạo; trong việc thực hiện các dự

án, công trình giao thông; trong việc sử dụng vốn ODA; trong lĩnh vực tài

chính - ngân hàng; trong lĩnh vực y tế….

- Ngành thanh tra cần xây dựng Chiến lược phát triển ngành thanh tra,

xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức gắn với các chương trình đào tạo, bồi

142

dưỡng đáp ứng yêu cầu thực tiễn, phải chuẩn hóa đội ngũ cán bộ về mặt

chuyên môn và nghiệp vụ, thường xuyên đào tạo, bồi dưỡng và đạo tạo lại đội

ngũ cán bộ công chức phục vụ công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo

và phòng chống tham nhũng. Bên cạnh đó, có chính sách thu hút đội ngũ

chuyên gia thuộc các lĩnh vực tham gia công tác thanh tra để cán bộ thanh tra

có điều kiện học hỏi thêm kinh nghiệm. Bởi vì, hoạt động của các cơ quan

thanh tra mang nặng tính chuyên môn, nghiệp vụ đa ngành, đa lĩnh vực. Nếu

chuyên môn nghiệp vụ không tốt thì không thể đáp ứng yêu cầu thực tiễn.

- Thực hiện nghiêm chỉnh các chuẩn mực đạo đức công chức ngành thanh tra. Gắn việc thực hiện chuẩn mực đạo đức này với việc học tập theo tấm gương đạo đức Hồ Chí Minh nhằm nâng cao phẩm chất đạo đức cán bộ, công chức ngành thanh tra trong việc thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích chính đáng của công dân, cơ quan, tổ chức.

- Xây dựng và thực hiện cơ chế thu hút nhân tài, người có năng lực, trình độ làm việc trong các cơ quan thanh tra nhà nước. Có cơ chế đãi ngộ phù hợp với công chức thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng như những quy định về phụ cấp theo nghề, theo

công tác được phân công.

4.3.8. Tăng cường trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan thanh tra

nhà nước và công chức trong các cơ quan thanh tra nhà nước

Thời gian qua xuất hiện tình trạng một số cơ quan thanh tra chưa thực sự chủ động trong việc thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Hiện tượng một số công chức trong các cơ quan thanh tra nhà nước vi phạm chuẩn mực đạo đức, thậm chí có một số hiện tượng tiêu cực, tham nhũng trong việc thực hiện nhiệm vụ. Ví dụ: vụ việc lợi dụng chức vụ quyền hạn trong khi thi hành công vụ, đưa hối lộ và nhận hối lộ của Đoàn thanh tra do Thanh tra Chính phủ thực hiện tại Tổng công ty dầu khí năm 2006, nhiều thành viên trong Đoàn thanh tra đã phải chịu trách nhiệm hình sự hay vụ việc nhận hối lộ của các thành viên Đoàn thanh tra (Thanh tra

143

tỉnh Nam Định) tại Công ty Xây dựng dịch vụ và Hợp tác lao động thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn năm 2005…Do vậy, để khắc phục tình trạng này cần phải thực hiện một số giải pháp cụ thể là:

- Thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên tăng cường thực hiện thanh tra, kiểm tra việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra; tổ chức thực hiện chương trình kế hoạch thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước cấp dưới, đề cao vai trò, trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan thanh tra trong việc thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

- Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước phải tăng cường hoạt động giám sát, kiểm tra hoạt động của các Đoàn thanh tra. Thường xuyên yêu cầu Đoàn thanh tra báo cáo việc thực hiện nhiệm vụ thanh tra để nắm bắt, giải quyết kịp thời những khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện nhiệm vụ của Đoàn thanh tra. Đồng thời, tăng cường các biện pháp quản lý nội bộ cơ quan thanh tra, quản lý hoạt động của Đoàn thanh tra và cán bộ làm công tác thanh tra để quyền thanh tra không bị lạm dụng, cán bộ làm công tác thanh tra không vi phạm pháp luật, tiêu cực, tham nhũng và không tuỳ tiện trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

Bởi vì, hoạt động thanh tra thường tiếp xúc với những môi trường kinh tế, cán bộ làm công tác thanh tra nếu không có bản lĩnh vững vàng dễ bị sa ngã, vi phạm pháp luật. Thanh tra Chính phủ nghiên cứu hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát hoạt động của Đoàn thanh tra đảm bảo cho hoạt động thanh tra phải tuân theo pháp luật, không làm cản trở hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra. Đảm bảo cho trình tự, thủ tục và quy trình nghiệp vụ phải được tuân thủ, hạn chế những sai sót và vi phạm pháp luật trong hoạt động thanh tra.

- Hoàn thiện các biện pháp chế tài nhằm tăng cường trách nhiệm của cơ quan thanh tra và công chức trong cơ quan thanh tra khi thực hiện nhiệm vụ. Xử lý trách nhiệm của cơ quan thanh tra, thủ trưởng cơ quan thanh tra và thành viên của các Đoàn thanh tra khi tiến hành thanh tra các đối tượng thanh tra không phát hiện ra sai phạm, nhưng sau đó cơ quan nhà nước khác phát hiện sai phạm.

144

- Có biện pháp khuyến khích, động viên để các cơ quan thanh tra,

Đoàn thanh tra tập trung tăng cường phát hiện những sơ hở trong cơ chế

chính sách, pháp luật đề xuất với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp

khắc phục, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả việc thực hiện chính sách pháp

luật, đảm bảo công bằng và khuyến khích những nhân tố tích cực, những

người tốt việc tốt.

4.3.9. Tiếp tục nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về công tác

thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng

Từ những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập

trong việc thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu

nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, cần phải có giải pháp tiếp tục nâng

cao hiệu quả quản lý nhà nước về công tác này. Cụ thể là:

- Nâng cao chất lượng, hiệu quả xây dựng các văn bản pháp luật về

thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Đây là

những văn bản quan trọng thiết lập cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của

các cơ quan thanh tra nhà nước. Tuy nhiên, các văn bản này thời gian qua

thường xuyên bị sửa đổi, bổ sung sau một thời gian ngắn ban hành. Do vậy, để

khắc phục tình trạng này, lãnh đạo Thanh tra Chính phủ và thanh tra các bộ,

ngành, địa phương phải quan tâm hơn đến công tác này. Quá trình nghiên cứu,

xây dựng các văn bản pháp luật phải trên cơ sở tổng kết thực tiễn, phải thu hút

được những chuyên gia pháp lý trong và ngoài ngành thanh tra tham gia soạn

thảo, biên tập. Cần có cơ chế thuê chuyên gia có nhiều kinh nghiệm chuyên

môn, nghiệp vụ và đặc biệt là tham khảo ý kiến các nhà khoa học pháp lý đang

giảng dạy tại các trường có chuyên ngành luật.

- Nâng cao hiệu quả hoạt động tuyên truyền, phổ biến pháp luật về

thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng: các cơ

quan thanh tra nhà nước cũng phải tăng cường hoạt động tuyên truyền, phổ

biến pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham

nhũng cho người dân, các cơ quan, tổ chức và cả cán bộ, công chức trong bộ

145

máy nhà nước để nâng cao nhận thức pháp luật, thực hiện tốt các quy định

pháp luật. Đồng thời, tranh thủ sự ủng hộ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân

đối với các cơ quan thanh tra nhà nước trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của

mình. Đây phải được coi là một trong những giải pháp rất có hiệu quả, bởi vì

đối với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình các cơ quan thanh tra

nhà nước rất cần có sự phối hợp của công dân, cơ quan, tổ chức trong việc tạo

điều kiện cung cấp thông tin, tài liệu, chứng cứ cho các cơ quan thanh tra

trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và

phòng, chống tham nhũng.

- Nâng cao hiệu quả hoạt động nghiên cứu khoa học về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng: các cơ quan thanh tra nhà nước cần phải khuyến khích công chức làm nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng tham gia vào nghiên cứu khoa học, tổng kết thực tiễn công tác của ngành. Thanh tra Chính phủ cần đổi mới công tác nghiên cứu khoa học, tăng cường việc mời các chuyên gia pháp lý ngoài ngành phối hợp nghiên cứu lý luận về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng. Hoạt động nghiên cứu khoa học cần phải đi trước một bước hoạt động xây dựng và hoàn thiện thể chế về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Có sự quan tâm tháo gỡ khó khăn về mặt kinh phí đảm bảo cho nghiên cứu khoa học.

- Thanh tra Chính phủ và thanh tra các bộ, ngành, địa phương cần tăng cường hiệu quả hoạt động hợp tác quốc tế về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng học hỏi những kinh nghiệm hay trong công tác chuyên môn, nâng cao năng lực chuyên môn, nghiệp vụ cho các cơ quan thanh tra nhà nước và cán bộ, công chức trong các cơ quan thanh tra nhà nước. Từ đó, nâng cao hiệu quả công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp.

146

4.3.10. Tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý phục vụ nâng cao hiệu quả hoạt động công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra nhà nước

Như đã trình bày tại Chương 3 của Luận án, một trong những nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong việc phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong thời gian qua là trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế, quá trình hội nhập kinh tế, nhiều quan hệ xã hội phát sinh nhưng pháp luật chưa kịp điều chỉnh hoặc pháp luật thường xuyên thay đổi nên việc áp dụng pháp luật của các cơ quan thanh tra nhà nước trong hoạt động quản lý nhà nước còn nhiều hạn chế, bất cập ảnh hưởng đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Dẫn đến trong hoạt động thanh tra các cơ quan thanh tra không có cơ sở pháp lý để đề xuất biện pháp xử lý trách nhiệm tập thể, cá nhân khi phát hiện những hạn chế bất cập nêu trên. Vấn đề này đòi hỏi khi muốn phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước, phải tiếp tục hoàn thiện pháp luật trên các lĩnh vực quản lý nhà

nước nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, đồng thời tạo cơ sở pháp lý cần thiết để xác định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong hoạt động quản lý nhà nước của mình.

Song song với việc hoàn thiện pháp luật quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, để khắc phục những tồn tại, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước, cũng cần phải tiếp tục hoàn thiện những quy định pháp luật liên quan đến hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Cụ thể như sửa đổi Luật thanh tra và những văn bản hướng đẫn thi hành nhằm khắc phục những hạn chế trong tổ chức các cơ quan thanh tra, hoàn thiện những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra; về việc xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện kế hoạch thanh tra; làm rõ hơn giá trị pháp lý của kết luận thanh tra; các biện pháp bảo đảm cho hoạt động thanh tra và cơ chế giải quyết những khiếu nại, tố cáo trong hoạt động thanh tra… Sửa đổi pháp luật về phòng, chống tham nhũng, làm rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan

147

thanh tra nhà nước trong công tác phòng, chống tham nhũng; xây dựng cơ chế phòng, chống tham nhũng có hiệu quả…

Bên cạnh những giải pháp nêu trên, để phát huy hiệu quả vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp cũng rất cần sự phối hợp của các cơ quan nhà nước khác, tạo điều kiện cho các cơ quan thanh tra nhà nước thực hiện tốt nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Khi các cơ quan thanh tra thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, thì cũng sẽ góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước khác, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân.

148

Tiểu kết chương 4

Thanh tra có vai trò quan trọng trong bộ máy nhà nước, đặc biệt là trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp. Trong giai đoạn hiện nay, trước yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, yêu cầu cải cách hành chính, yêu cầu khắc phục những hạn chế, bất cập trong tổ chức, hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước, yêu cầu phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tiến trình toàn cầu hoá và hội nhập quốc tế cần tiếp tục phát huy mạnh mẽ hơn nữa vai trò của các cơ quan thanh tra trong việc kiểm soát quyền hành pháp, một công cụ kiểm soát từ bên trong hệ thống hành pháp.

Quá trình đó cần làm sáng tỏ quan điểm phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp đó là phát huy vai trò các cơ quan thanh tra phải nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; phải đặt trong tổng thể đổi mới bộ máy nhà nước và trong mối liên hệ với các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước khác; phải quán triệt quan điểm của Đảng về công tác thanh tra; phải khắc phục những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước thời gian qua; đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.

Từ quan điểm phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp cần đưa ra các giải pháp để hiện thực hoá quan điểm đã đặt ra. Đó là, tăng cường vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước theo cấp hành chính, hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra; đổi mới phương thức hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước; tăng cường sự phối hợp trong hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước với các cơ quan có chức năng kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp khác; tăng cường trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước trong hoạt động thanh tra; đảm bảo các điều kiện hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước; nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về công tác thanh tra bao gồm: nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thanh tra, hoàn thiện quy trình nghiệp vụ và thường xuyên tổng kết thực tiễn hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham

149

nhũng; tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo của thủ trưởng cơ quan thanh tra; tăng cường quản lý, kiểm soát hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước, hoạt động của Đoàn thanh tra và công tác đảm bảo cho hoạt động thanh tra; đẩy mạnh hợp tác quốc tế và tuyên truyền, phổ biến pháp luật về thanh tra tạo sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước từ đó nâng cao hiệu quả công tác thanh tra; tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý phục vụ nâng cao hiệu quả hoạt động công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra nhà nước.

150

KẾT LUẬN

Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp là vấn đề rất được quan tâm trong việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước nói chung và quyền hành pháp nói riêng. Quyền hành pháp cốt lõi chính là quyền tổ chức thực hiện các văn bản của lập pháp, đưa pháp luật vào cuộc sống, tác động lên hành vi của các chủ thể bị quản lý nhằm đạt được mục đích đã đặt ra, bảo vệ lợi ích của giai cấp cầm quyền. Việc tổ chức thực hiện các văn bản của lập pháp có thể bao gồm việc cụ thể hóa các luật và áp dụng pháp luật trong thực tiễn cuộc sống.

Để thực hiện tốt quyền này, hệ thống hành pháp phải tổ chức các cơ quan hành chính và có đội ngũ công chức thực thi nhiệm vụ của quyền hành pháp. Hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước ở Việt Nam gồm nhiều cơ quan

hành chính nhà nước được tổ chức theo thứ bậc nhất định từ Chính phủ, các bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, các sở ngành, Ủy ban nhân dân cấp huyện, phòng, ban thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện và Ủy ban nhân dân cấp xã.

Với bộ máy các cơ quan nhà nước được tổ chức ở các cấp hành chính như vậy, một trong những yêu cầu đảm bảo nền hành chính mạnh đó là bộ máy hành chính phải là một thể thống nhất quản lý được chính mình, hoạt động thông suốt; việc chỉ đạo, điều hành trong hệ thống hành pháp được thực hiện nhanh chóng, hiệu quả; hệ thống hành chính có kỷ luật, cấp dưới tuân thủ cấp trên, mệnh lệnh hành chính được ban hành cần phải được tổ chức đồng bộ; cán bộ, công chức trong hệ thống làm hết chức trách, nhiệm vụ được giao, tận tụy với công việc. Từ đó, việc tổ chức triển khai chính sách, pháp luật của Chính phủ sẽ đảm bảo hiệu quả.

Kiểm soát tính hiệu quả của bộ máy hành chính Nhà nước là một yêu cầu quan trọng để đảm bảo tính chính đáng của bộ máy hành chính nhà nước. Muốn vậy, thủ trưởng cơ quan hành chính Nhà nước phải có bộ phận, cơ quan chuyên trách thường xuyên kiểm tra, đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ công vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của mình để từ đó kịp thời phòng ngừa những vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức đồng thời

151

cũng kịp thời uốn nắn, xử lý nghiêm minh những cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật.

Quá trình hình thành và phát triển của các cơ quan thanh tra nhà nước, các cơ quan thanh tra là một phần của hệ thống hành pháp nhưng có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong hệ thống hành pháp. Việc kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan thanh tra nhà nước được thực hiện thông qua việc thực hiện các chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

Kết quả công tác thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước cung cấp thông tin quan trọng phục vụ cho quản lý điều hành của Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà nước, đồng thời nó là căn cứ để xem xét, xử lý các hành vi vi phạm, điều chỉnh cơ chế chính sách, nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước... Thực tiễn thực hiện vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, kiểm soát nội bộ trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan thanh tra hàng năm phát hiện và xử lý nhiều vụ việc vi phạm pháp luật, tham mưu giải quyết hàng chục nghìn vụ việc khiếu nại, tố cáo, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa.

Tuy nhiên, quá trình thực hiện vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra nhà nước cũng bộc lộ một số hạn chế, bất cập như việc thực hiện vai trò kiểm soát có lúc chưa kịp thời; đánh giá việc thực hiện chủ trương, chính sách còn hạn chế, kết quả thanh tra thiếu tính dự báo; phát hiện, xử lý vi phạm và chấn chỉnh trật tự quản lý chưa cao... Luận án đã chỉ ra những nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước như cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt của các cơ quan thanh tra nhà nước tồn tại những hạn chế, bất cập, thường xuyên thay đổi; chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra còn chồng chéo; quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao; thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước chưa ý thức đầy đủ về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước, công tác quản lý nhà nước về công tác thanh tra hiệu quả chưa cao.

152

Từ những nhìn nhận về những yêu cầu khách quan nhằm phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp và những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước, tác giả đã đưa ra một số quan điểm phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp. Luận án đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp như tăng cường vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước theo cấp hành chính, hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra; đổi mới phương thức hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước; tăng cường sự phối hợp trong hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước với các cơ quan có chức năng kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp khác; tăng cường trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước trong hoạt động thanh tra; đảm bảo các điều kiện hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước; nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về công tác thanh tra và tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý phục vụ nâng cao hiệu quả hoạt động công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra nhà nước.

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

1. Nguyễn Văn Tuấn (2006), “Mấy suy nghĩ hoàn thiện chế định tội phạm về

tham nhũng”, Tạp chí Thanh tra, (5) tr 14-15.

2. Nguyễn Văn Tuấn (2006), Tài liệu tập huấn về Luật phòng, chống tham nhũng, Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và Luật khiếu nại, tố cáo, Nxb Văn hóa dân tộc, sách đồng tác giả, do Nguyễn Văn Kim chủ biên.

3. Nguyễn Văn Tuấn (2007), “Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố

cáo”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (5), tr 22-26, 35.

4. Nguyễn Văn Tuấn (2008), “Đấu tranh chống tham nhũng cần chiến lược dài hạn - Fighting corruption needs a long - term strategy”, Tạp chí VietNam Law, (167), pp 4-6.

5. Nguyễn Văn Tuấn (2010), “Đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính hiện nay ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (11), tr 37-41, 54.

6. Nguyễn Văn Kim, Nguyễn Văn Tuấn (2012), “Bàn về Nguyên tắc tuân theo pháp luật trong hoạt động thanh tra”, Tạp chí Thanh tra, (12), tr 22-24.

7. Nguyễn Văn Tuấn (2013), “Những yếu tố đặc trưng của hoạt động thanh

tra chuyên ngành”, Tạp chí Thanh tra, (12), tr 22-24.

8. Nguyễn Văn Tuấn (2014), “Bàn về vai trò của thanh tra trong bộ máy nhà

nước”, Tạp chí Thanh tra, (1), tr 23-25.

9. Nguyễn Văn Tuấn (2014), “Một số ý kiến đóng góp về chiến lược phát

triển ngành thanh tra”, Tạp chí Thanh tra, (9), tr 12-14.

10. Nguyễn Văn Tuấn (2014), “Một số ý kiến đóng góp về chiến lược phát

triển ngành thanh tra”, Tạp chí Thanh tra, (10), tr 12-14.

11. Nguyễn Văn Tuấn (2014), “Một số ý kiến đóng góp về chiến lược phát

triển ngành thanh tra”, Tạp chí Thanh tra, (11), tr 15-17.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

Tài liệu tiếng Việt

1. Bách khoa toàn thư mở, tại trang https://vi.wikipedia.org/wiki/Quy%E1-

%BB%81n_h%C3%A0nh_ph%C3%A1p, [truy cập ngày 30/3/2015].

2. Bộ Chính trị (2002), Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 2/01 về một số nhiệm

vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới, Hà Nội.

3. Bộ Chính trị (2005), Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5 về Chiến lược xây

dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam định hướng đến năm 2020, Hà Nội.

4. Chính phủ (2007), Báo cáo công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 2007,

Hà Nội.

5. Chính phủ (2007), Báo cáo công tác phòng, chống tham nhũng năm 2007,

Hà Nội.

6. Chính phủ (2008), Báo cáo công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 2008,

Hà Nội.

7. Chính phủ (2008), Báo cáo công tác phòng, chống tham nhũng năm 2008,

Hà Nội.

8. Chính phủ (2009), Báo cáo công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 2009,

Hà Nội.

9. Chính phủ (2009), Báo cáo công tác phòng, chống tham nhũng năm 2009,

Hà Nội.

10.Chính phủ (2010), Báo cáo công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo năm

2010, Hà Nội.

11.Chính phủ (2010), Báo cáo công tác phòng, chống tham nhũng năm 2010,

Hà Nội.

12.Chính phủ (2011), Báo cáo công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 2011,

Hà Nội.

13.Chính phủ (2011), Báo cáo công tác phòng, chống tham nhũng năm 2011,

Hà Nội.

14.Chính phủ (2011), Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 8/11 ban hành chương

trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020, Hà Nội.

15.Chính phủ (2012), Báo cáo công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 2012,

Hà Nội.

16.Chính phủ (2012), Báo cáo công tác phòng, chống tham nhũng năm 2012,

Hà Nội.

17.Chính phủ (2013), Báo cáo công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 2013,

Hà Nội.

18.Chính phủ (2013), Báo cáo công tác phòng, chống tham nhũng năm 2013,

Hà Nội.

19.Chính phủ (2014), Báo cáo công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 2014,

Hà Nội.

20.Chính phủ (2014), Báo cáo công tác phòng, chống tham nhũng năm 2014,

Hà Nội.

21.Chương trình tăng cường năng lực tổng thể ngành thanh tra (POSCIS) (2008), Chuẩn mực và công cụ đánh giá hoạt động của cơ quan nhà nước khung pháp lý và thực tiễn tại Hoa Kỳ, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

22.Bùi Mạnh Cường (2006), Nâng cao năng lực trao đổi thông tin trong các

cơ quan thanh tra nhà nước, Nxb Lao động, Hà Nội.

23.Bùi Mạnh Cường (2013), Tư tưởng Hồ Chí Minh về vấn đề tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 24.Nguyễn Đăng Dung (2005), Sự hạn chế quyền lực, Nxb Đại học Quốc gia,

Hà Nội.

25.Nguyễn Đăng Dung (chủ biên) (2006), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt

Nam, Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội.

26.Nguyễn Đăng Dung (2008), Nhà nước là những con số cộng đơn giản,

Nxb Lao động - Xã hội, Hà Nội.

27.Nguyễn Đăng Dung (2009), Quyền hành pháp và quyền hành chính nhà

nước cao nhất, tại trang http://www.youth.ueh.edu.vn/hoctap-

/ocw/Luat%20kinh%20te/Quyen%20hanh%20phap.pdf, [truy cập

ngày 30/3/2015].

28.Đại học Luật Hà Nội (2002), Giáo trình lịch sử nhà nước và pháp luật Việt

Nam, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.

29.Đại học Luật Hà Nội (2003), Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật,

Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.

30.Đại học Luật Hà Nội (2006), Giáo trình thanh tra và giải quyết khiếu nại,

tố cáo, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.

31.Đại học Luật Hà Nội (2007), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Nxb

Công an nhân dân, Hà Nội.

32.Đại học Luật Hà Nội (2007), Giáo trình Luật Tố tụng hành chính, Nxb

Công an nhân dân, Hà Nội.

33.Đại học Quốc gia Hà Nội - Khoa Luật, Giáo trình Lý luận chung về Nhà

nước và Pháp luật, Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội.

34.Đại học Quốc gia Hà Nội - Khoa Luật, Tinh thần pháp luật của

Mongtexkio, Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội.

35.Đảng Cộng sản Việt Nam (1987), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần

thứ VI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

36.Đảng Cộng sản Việt Nam (1991), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần

thứ VII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

37.Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần

thứ VII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

38.Đảng Cộng sản Việt Nam (1997), Văn kiện Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp

hành Trung ương khóa VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

39.Đảng Cộng sản Việt Nam (2000), Các Nghị quyết của Trung ương Đảng

năm 1996 - 1999, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

40.Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần

thứ IX, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

41.Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần

thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

42.Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần

thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

43.Nguyễn Minh Đoan (2009), Một số vấn đề về tổ chức thực hiện quyền lực

nhà nước, Sách tham khảo, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

44.Trần Ngọc Đường (2011), Kiểm soát quyền lực nhà nước trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tại trang http://vietnameselawconsultancy.com/vietnamese/content/browse.php

?action=shownews&topicid=1601, [truy cập ngày 30/3/2015]. 45.Trần Ngọc Đường (2011), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm

soát quyền lực nhà nước, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

46.Vũ Công Giao (2013), “Các cơ quan giám sát độc lập trên thế giới”, Tạp

chí Nghiên cứu lập pháp, (2+3), tr 117-124.

47.Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh (2001), Lý luận chung về Nhà

nước và Pháp luật, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

48.Học viện Hành chính (2010), Giáo trình Luật hành chính và Tài phán

hành chính Việt Nam, Nxb Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội.

49.Học viện Hành chính Quốc gia (2014), Tài liệu bồi dưỡng ngạch chuyên

viên chính, quyển 1, 2, Nxb Bách khoa, Hà Nội.

50.Nguyễn Huy Hoàng (2004), Đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh tra bộ, thanh tra chuyên ngành, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Viện Nghiên cứu nhà nước và pháp luật, Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Hà Nội.

51.Nguyễn Thị Hồi (2003), Kinh nghiệm nước ngoài về kiểm soát quyền lực

nhà nước, giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.

52.Nguyễn Thị Thương Huyền (2009), Hoàn thiện pháp Luật thanh tra trong giai đoạn hiện nay, Luận án Tiến sĩ Luật học, Viện Nhà nước và Pháp luật, Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Hà Nội.

53.Phạm Tuấn Khải (1996), Cơ sở lý luận và thực tiễn của vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học, Đại học Khoa học xã hội và nhân văn, Đại học Quốc gia, Hà Nội.

54.Phạm Tuấn Khải (1998), Những vấn đề pháp lý cơ bản của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước ở Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.

55.Phạm Văn Khanh (1995), “Cơ sở lý luận và thực tiễn đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra trong điều kiện nền kinh tế nhiều thành phần ở Việt Nam”, đề tài khoa học cấp bộ, Thanh tra Chính phủ, Hà Nội.

56.Bùi Huy Khiên (2013), “Từ ngự sử đài dưới triều vua Lê Thánh Tông suy nghĩ về Thanh tra Chính phủ hiện nay”, Tạp chí Thanh tra, (3), tr10-12. 57.Nguyễn Văn Kim (2002), Tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám

sát của một số nước trên thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

58.Nguyễn Văn Kim (2011), “Xử lý các hành vi vi phạm pháp Luật khiếu nại, tố

cáo những vấn đề lý luận và thực tiễn”, đề tài khoa học cấp bộ, Hà Nội.

59.Nguyễn Văn Kim (2012), Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật, Viện Nhà nước và Pháp luật, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.

60.Trần Hậu Kiêm (2001), “Cơ sở khoa học của việc xây dựng nội dung chương trình, giáo trình giảng dạy của Trường Cán bộ thanh tra đáp ứng yêu cầu đào tạo, bồi dưỡng cho cán bộ, thanh tra viên trong thời gian tới”, đề tài khoa học cấp bộ, Thanh tra Chính phủ, Hà Nội. 61.Konad, Adennage và Sfitung (2002), Nhà nước pháp quyền, Nxb Chính trị

quốc gia, Hà Nội.

62.Nguyễn Vũ Quỳnh Lâm (2006), “Phân cấp trong thanh tra, một nội dung của cải cách hành chính trong lĩnh vực thanh tra”, đề tài khoa học cấp cơ sở, Thanh tra Chính phủ, Hà Nội.

63.Nguyễn Văn Liêm (1999), “Cơ sở khoa học xác định mô hình và cơ cấu tổ chức hệ thống thanh tra nhà nước đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính”, đề tài khoa học cấp bộ, Thanh tra Chính phủ, Hà Nội. 64.Lê Hồng Liêm (chủ biên) (2011), Công tác kiểm tra, giám sát của Đảng với phòng, chống tham nhũng ở nước ta hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

65.Phạm Văn Long (2006), “Việc thực hiện thẩm quyền giải quyết của thủ trưởng các cơ quan nhà nước và trách nhiệm của các tổ chức thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính”, đề tài khoa học cấp bộ, Thanh tra Chính phủ, Hà Nội.

66.Trần Đức Lượng (1999), “Thu thập, xác minh chứng cứ trong hoạt động thanh tra kinh tế của các tổ chức thanh tra”, đề tài khoa học cấp bộ, Thanh tra Chính phủ, Hà Nội.

67.Văn Tiến Mai (2012), “Nâng cao hiệu quả công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về thanh tra, khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của Thanh tra Chính phủ”, đề tài khoa học cấp bộ, Hà Nội.

68.Đinh Văn Mậu (2011), Thanh tra - quyền kiểm soát quyền lực của bộ máy http://thanhtravietnam.vn/vi-VN/News/- trang

tại hành pháp, diendanthanhtra/2010/09/3038.aspx.

69.Hồ Chí Minh (1996), Toàn tập, tập 10, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 70.Hồ Chí Minh (2011), Toàn tập, tập 5, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 71.Hồ Chí Minh (2002), Toàn tập, tập 10, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 72.Nhà xuất bản Khoa học - Xã hội (1985), Đại Việt sử ký toàn thư, tập 2, Hà Nội. 73.Nhà xuất bản Văn hóa - Thông tin (2014), Từ điển tiếng Việt, , Hà Nội. 74.Oxford, Longman và Cambridge (2011), Từ điển Anh - Việt, Nxb Từ điển

bách khoa, Hà Nội.

75.Pocket English Dictionary (2010), Từ điển Anh - Việt, Nxb Từ điển bách

khoa, Hà Nội.

76.Lưu Văn Quảng (2009), Xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở

Việt Nam hiện nay, tại trang http://thongtinkhcndaklak.vn:81/-

kqncvn2012/Các_van_de_KHXH/Toan_van/7402.pdf, [truy cập ngày

30/2/2015].

77.Lưu Văn Quảng (2009), “Xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước

ở Việt Nam hiện nay”, đề tài khoa học cấp bộ, Học viện Chính trị

Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.

78.Lê Minh Quân (chủ biên) (2010), Nhà nước trong hệ thống chính trị ở Việt

Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

79.Lê Minh Quân, Bùi Việt Hương (đồng chủ biên) (2012), Về quyền lực

trong quản lý nhà nước hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

80.Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1992), Hiến pháp

năm 1992, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

81.Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1993), Luật Tổ chức

nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia,

Hà Nội.

82.Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2004), Luật thanh tra,

Hà Nội.

83.Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2005), Luật Kiểm

toán nhà nước, Hà Nội.

84.Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2010), Luật thanh tra,

Hà Nội.

85.Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2013), Hiến pháp

năm 2013, Hà Nội.

86.Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2013), Luật tiếp

công dân, Hà Nội.

87.Nguyễn Duy Quý, Nguyễn Tất Viễn (đồng chủ biên) (2008), Nhà nước

pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân - Lý

luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

88.Lê Hồng Sơn (chủ biên) (2013), Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ kiểm soát thủ

tục hành chính, Nxb Tư pháp, Hà Nội.

89.Nguyễn Văn Thanh (2005), “Tăng cường mối quan hệ chỉ đạo phối hợp

trong hệ thống các cơ quan Thanh tra nhà nước nhằm nâng cao hiệu

quả, hiệu lực công tác thanh tra”, đề tài khoa học cấp bộ, Thanh tra

Chính phủ, Hà Nội.

90.Quách Lê Thanh (2006), “Tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra”,

đề tài khoa học cấp bộ, Thanh tra Chính phủ, Hà Nội.

91.Thanh tra Chính phủ (2004), Cơ chế giám sát, kiểm toán và thanh tra ở

Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội.

92.Thanh tra Chính phủ (2005), Lịch sử Thanh tra Việt Nam 1945 - 2005,

Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

93.Thanh tra Chính phủ (2006), Báo cáo tổng kết công tác năm 2006 và

phương hướng nhiệm vụ năm 2007 của ngành thanh tra, Hà Nội.

94.Thanh tra Chính phủ (2006), Tài liệu tập huấn về Luật Phòng, chống tham

nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và Luật khiếu nại, tố

cáo, Nxb Văn hóa dân tộc, Hà Nội.

95.Thanh tra Chính phủ (2007), Báo cáo tổng kết công tác năm 2007 và

phương hướng nhiệm vụ năm 2008 của ngành thanh tra, Hà Nội.

96.Thanh tra Chính phủ (2008), Báo cáo tổng kết công tác năm 2008 và

phương hướng nhiệm vụ năm 2009 của ngành thanh tra, Hà Nội.

97.Thanh tra Chính phủ (2009), Báo cáo tổng kết công tác năm 2009 và

phương hướng nhiệm vụ năm 2010 của ngành thanh tra, Hà Nội.

98.Thanh tra Chính phủ (2009), Kết luận thanh tra giải quyết khiếu nại, tố

cáo năm 2008, Hà Nội.

99.Thanh tra Chính phủ (2009), Kết luận thanh tra kinh tế - xã hội năm 2008,

Hà Nội.

100. Thanh tra Chính phủ (2010), Báo cáo tổng kết công tác năm 2010 và

phương hướng nhiệm vụ năm 2011 của ngành thanh tra (Gắn với

đánh giá thực hiện công tác thanh tra giai đoạn 2006 - 2010), Hà Nội.

101. Thanh tra Chính phủ (2010), Báo cáo tổng kết thi hành Luật khiếu nại, tố cáo,

Hà Nội.

102. Thanh tra Chính phủ (2010), Những nội dung cơ bản của Luật thanh tra

năm 2010, Nxb Lao động - Xã hội, Hà Nội.

103. Thanh tra Chính phủ (2010), Thanh tra Việt Nam 65 năm xây dựng và

phát triển, Hà Nội.

104. Thanh tra Chính phủ (2011), Báo cáo tổng kết công tác năm 2011 và

phương hướng nhiệm vụ năm 2012 của ngành thanh tra, Hà Nội.

105. Thanh tra Chính phủ (2011), Công ước của Liên hợp quốc về chống tham

nhũng và tham gia của Việt Nam, Nxb Lao động - Xã hội, Hà Nội.

106. Thanh tra Chính phủ (2011), Kết luận thanh tra việc chấp hành chính

sách, pháp luật tại Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam, Hà Nội.

107. Thanh tra Chính phủ (2011), Lịch sử thanh tra Việt Nam 1945 - 2010,

Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

108. Thanh tra Chính phủ (2011), Tăng cường công khai, minh bạch theo quy

định của Luật thanh tra năm 2010 góp phần đảm bảo thực hiện

UNCÁC, Nxb Lao động, Hà Nội.

109. Thanh tra Chính phủ (2012), Báo cáo sơ kết 5 năm triển khai thực hiện

Luật Phòng, chống tham nhũng, Hà Nội.

110. Thanh tra Chính phủ (2012), Báo cáo tổng kết công tác năm 2012 và

phương hướng nhiệm vụ năm 2013 của ngành thanh tra, Hà Nội.

111. Thanh tra Chính phủ (2012), Báo cáo tổng kết thực hiện công tác tiếp công

dân (Phục vụ việc nghiên cứu, xây dựng Luật Tiếp công dân), Hà Nội.

112. Thanh tra Chính phủ (2012), Kết luận thanh tra trách nhiệm của Chủ tịch

UBND thành phố Đà Nẵng trong việc chấp hành pháp luật về thanh

tra, khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, thanh tra một số dự

án đầu tư có liên quan đến việc quản lý sử dụng đất, Hà Nội.

113. Thanh tra Chính phủ (2012), Một số vấn đề về tham nhũng và nâng cao

hiệu quả công tác phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam, Nxb Lao động,

Hà Nội.

114. Thanh tra Chính phủ (2012), Những nội dung cơ bản của Luật khiếu nại

năm 2011, Nxb Lao động - Xã hội, Hà Nội.

115. Thanh tra Chính phủ (2012), Những nội dung cơ bản của Luật Tố cáo

năm 2011, Nxb Lao động - Xã hội, Hà Nội.

116. Thanh tra Chính phủ (2013), Báo cáo tổng kết công tác năm 2013 và

phương hướng nhiệm vụ năm 2014 của ngành thanh tra, Hà Nội.

117. Thanh tra Chính phủ (2013), Hệ thống các văn bản về phòng, chống

tham nhũng, Nxb Lao động - Xã hội, Hà Nội.

118. Thanh tra Chính phủ (2013), Tài liệu bồi dưỡng nghiệp vụ thanh tra viên

cao cấp năm 2013, quyển 1, 2, 3, Hà Nội.

119. Thanh tra Chính phủ (2013), Thanh tra lại - Những vấn đề lý luận và

thực tiễn, Nxb Thanh niên, Hà Nội.

120. Thanh tra Chính phủ (2014), Báo cáo kết quả bước đầu triển khai thanh

tra chuyên đề diện rộng về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng

từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, trái phiếu Chính phủ, Hà Nội.

121. Thanh tra Chính phủ (2014), Báo cáo tóm tắt sơ kết công tác thanh tra 6

tháng đầu năm 2014 và phương hướng, nhiệm vụ công tác 6 tháng

cuối năm 2014, Hà Nội.

122. Thanh tra Chính phủ (2014), Một số kinh nghiệm quốc tế về công tác

phòng, chống tham nhũng, Nxb Lao động - Xã hội, Hà Nội.

123. Thanh tra Chính phủ (2014), Những nội dung cơ bản của Luật Tiếp công dân năm 2013 và Nghị định hướng dẫn thi hành, Nxb Lao động - Xã hội, Hà Nội.

124. Thanh tra Chính phủ (2015), Báo cáo tổng kết công tác năm 2014 và phương hướng nhiệm vụ năm 2015 của ngành thanh tra, Hà Nội. 125. Thanh tra Nhà nước (2002), Chủ tịch Hồ Chí Minh với công tác thanh tra,

Hà Nội.

126. Thanh tra Nhà nước (2003), Kỷ yếu nghiên cứu khoa học thanh tra 1992

- 2002, tập I, Hà Nội.

127. Thanh tra Nhà nước (2003), Kỷ yếu nghiên cứu khoa học thanh tra

1992 - 2002, tập II - A, Hà Nội.

128. Thanh tra Nhà nước (2003), Kỷ yếu nghiên cứu khoa học thanh tra

1992 - 2002, tập III, Hà Nội.

129. Thanh tra Nhà nước (2003), Kỷ yếu nghiên cứu khoa học thanh tra

1992 - 2002, tập IV, Hà Nội.

130. Thanh tra Nhà nước (2003), Kỷ yếu nghiên cứu khoa học thanh tra

1992 - 2002, tập V, Hà Nội.

131. Thanh tra Nhà nước (2003), Kỷ yếu nghiên cứu khoa học thanh tra

1992 - 2002, tập VI, Hà Nội.

132. Thanh tra Nhà nước (2003), Kỷ yếu nghiên cứu khoa học thanh tra

1992 - 2002, tập VII, Hà Nội.

133. Thanh tra Nhà nước (2003), Kỷ yếu nghiên cứu khoa học thanh tra

1992 - 2002, tập VIII, Hà Nội.

134. Thanh tra Nhà nước (2004), Những nội dung cơ bản của Luật thanh tra,

Hà Nội.

135. Đinh Xuân Thảo (2013), “Vấn đề kiểm soát quyền lực trong dự thảo sửa

đổi Hiến pháp 1992”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (1+2), tr. 4-12.

136. Vũ Phạm Quyết Thắng (2005), “Lịch sử và truyền thống ngành Thanh tra Việt

Nam”, đề tài khoa học cấp bộ trọng điểm, Thanh tra Chính phủ, Hà Nội.

137. Thái Vĩnh Thắng (2011), Tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước, Nxb

Tư pháp, Hà Nội.

138. Thủ tướng Chính phủ (2001), Quyết định số 136-QĐ/TTg ngày 17/9 phê

duyệt chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010, Hà Nội.

139. Huỳnh Phong Tranh (2012), “Đổi mới phương pháp, nâng cao hiệu quả,

hiệu lực thanh tra”, Tạp chí Thanh tra, (1), tr.2-4.

140. Trung tâm Ngôn ngữ và văn hoá Việt Nam, Bộ Giáo dục và Đào tạo (1998), Đại từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hoá - Thông tin, Hà Nội.

141. Trung tâm Từ điển học (2011), Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng. 142. Trung tâm Từ điển học (2014), Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng. 143. Trần Văn Truyền (2009), “Đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành thanh tra trong cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa - Luận cứ khoa học phục vụ sửa đổi Luật thanh tra và hoàn thiện pháp Luật thanh tra”, đề tài khoa học cấp bộ trọng điểm, Hà Nội.

144. Trần Quốc Trượng (1994), “Thanh tra với cuộc đấu tranh chống tham

nhũng hiện nay”, đề tài khoa học cấp bộ, Thanh tra Chính phủ, Hà Nội.

145. Trường Cán bộ thanh tra (2013), Tài liệu bồi dưỡng nghiệp vụ thanh tra

viên chính năm 2013, quyển 1, 2, Nxb Lao động - Xã hội, Hà Nội.

146. Trường Đại học Luật Hà Nội (2011), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt

Nam, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.

147. Nguyễn Văn Tuấn (2014), “Một số ý kiến góp ý về chiến lược phát triển

ngành thanh tra”, Tạp chí Thanh tra, (09 + 10), tr.12-14.

148. Nguyễn Văn Tuấn (2014), “Một số ý kiến đóng góp về chiến lược phát

triển ngành thanh tra”, Tạp chí Thanh tra, (11), tr.15-17.

149. Viện Khoa học vùng Nam bộ (2013), Từ điển tiếng Việt, Nxb Từ điển

bách khoa, Hà Nội.

150. Viện Ngôn ngữ (1997), Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng.

Tài liệu tiếng Anh

151. Alice Tai (2007), The 10th Asian ombudsman association conference “Implementation of Ombudsman,s Finding /Recommendations: Theory and Practice” Mélia Ha Noi, April 25-28, Government Inspectorate.

152. Brian lwood (2001), The Classical Ombudsman - An Effective reviewer

of administrative decisions by Government agencies - A New Zealand

http://www.google.com.vn/url?sa=- perspective, tại trang

t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CB0QFjAA&url=htt

p%3A%2F%2Fwww.theioi.org%2Fdownloads%2F72sah%2FIOI%25

20Canada_Occasional%2520paper%252076_Brian%2520Elwood_Th

e%2520Classical%2520Ombudsman%2520%2520An%2520Effective

%2520Reviewer%2520of%2520Administrative%2520Decisions%252

0By%2520Government%2520Agencies%2520%2520A%2520New%

2520Zealand%2520Perspective_2001.pdf&ei=7BkZVbGuJ4Lv8gXsj

4Jg&usg=AFQjCNEWJx93d6IXmrdkD3EMaJFtA-zFwA&sig2=wK-

dw4bBhgkLaElswFMCww, [truy cập ngày 30/3/2015].

153. Clare Lewis (2003), The Role of collaboration of the Ombudsman with

Canadian Perspective, tại

the courts and Judiciary in the Protection of Human Rights: A trang http://www.google.com.vn/url- ?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CBsQFjAA&url

=http%3A%2F%2Fwww.theioi.org%2Fdownloads%2Ff7suj%2FIOI

%2520Canada_Occasional%2520Paper%252079_Clare%2520Lewis_

The%2520Role%2520of%2520Collaboration%2520of%2520the%252

0Ombudsman%2520with%2520the%2520Courts%2520and%2520Jud

iciary%2520in%2520the%2520Protection%2520of%2520Human%25

20Rights%253A%2520A%2520Canadian%2520Perspective.pdf&ei=

3BcZVbCwA5Hm8AWq24DoAg&usg=AFQjCNHRlZuGC5Yx2Lfm

pS1na4qc2BC0dQ&sig2=eNm81mx3B2S4wiMXpCoFA&bvm=bv.8

9381419,d.dGc, [truy cập ngày 30/3/2015].

154. Jacob Soderman (2004), How to be a good Ombudsman - Paper presented at Conference of European Ombudsmen in Higher Education, Madrid,

January 12B13, http://www.google.- tại trang

com.vn/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CBsQF

jAA&url=http%3A%2F%2Fwww.theioi.org%2Fdownloads%2Fa38c1

%2FIOI%2520Canada_Occasional%2520paper%252080_Jacob%2520S

%25C3%25B6derman_How%2520to%2520be%2520a%2520Good%25

20Ombudsman_EN.pdf&ei=ZxAZVeflLsPy8QWU_YDAAQ&usg=AF

QjCNF0kOWAcSFlihpqRcjm4EmAs3m_A&sig2=8db2iCJWc3MRjgq

quJV_aw&bvm=bv.89381419,d.dGc, [truy cập ngày 30/3/2015]. 155. Javed Sadiq Malik (2007), The 10th Asian ombudsman association conference “The Ombudsman,s Role in Good Governance: Issues & Challenges” Mélia Ha Noi, April 25-28, Government Inspectorate.

156. Joshua J. M. Stark (2010), Kerala Ombudsman - Thanh tra Kerala; sáng

kiến trách nhiệm giải trình - nghiên cứu và đổi mới đối với trách

nhiệm giải trình của Chính phủ, nghiên cứu về các tình huống trách

nhiệm giải trình do Quỹ nghiên cứu về quản trị công của Ấn Độ thực http://www.accountabilityindia.in/sites/default- trang tại

hiện, /files/the_kerala_ombudsman.pdf, [truy cập ngày 30/3/2015]. 157. KOICA (2014), 2014 BAI,s Preparation Workshop fof the KOICA-

Luận án Tiến sĩ Luật học: Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN VĂN TUẤN

VAI TRß CñA C¸C C¥ QUAN THANH TRA NHµ N­íC

Trong kiÓm so¸t viÖc thùc hiÖn quyÒn hµnh ph¸p

ë VIÖT NAM

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

: 62 38 01 01

Mã số

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2015

Trang MỞ ĐẦU....................................................................................................................................... 1

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ

TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU .....................9

Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA

NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP . 40

Chương 3: QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN CỦA CÁC CƠ QUAN

THANH TRA VÀ THỰC TRẠNG VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA

TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM .. 76

Chương 4: YÊU CẦU KHÁCH QUAN NHẰM PHÁT HUY VAI TRÒ CỦA CÁC

CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC

HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP, QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP PHÁT HUY VAI

TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT

VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP .............................................................. 115

KẾT LUẬN ..............................................................................................................................150

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN

LUẬN ÁN....................................................................................................................... 172

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

Trang

1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC VỀ CÁC CƠ QUAN

THANH TRA NHÀ NƯỚC

1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ

NƯỚC Ở NƯỚC NGOÀI

1.3. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU VỀ VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

2.2. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

2.3. NỘI DUNG VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC

TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

2.4. CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN VIỆC THỰC HIỆN VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

3.1. KHÁI QUÁT QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA CÁC

CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC

3.2. VIỆC THỰC HIỆN VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ

NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

Bảng 3.1. Số liệu kết quả thanh tra hành chính của các cơ quan thanh tra nhà nước giai đoạn 2006 - 2014

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2008

2006

2007

Năm Số cuộc thanh tra hành chính được triển khai

14000

12000

10000

Số tiền phát hiện sai phạm

8000

Số tiền kiến nghị thu hồi

6000

Số tiền thu hồi thực tế

4000

2000

0

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Biểu đồ 3.1. Số tiền phát hiện sai phạm/số tiền kiến nghị thu hồi/ số tiền thu hồi thực tế

25000

20000

Sai phạm được phát hiện

15000

Kiến nghị thu hồi

10000

Thực tế thu hồi

5000

0

2006

2008

2010

2012

2014

VAI TRß CñA C¸C C¥ QUAN THANH TRA NHµ NíC