Luận án Tiến sĩ Quản lý xây dựng: Nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC XÂY DỰNG

Nguyễn Tấn Vinh

NÂNG CAO HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ

HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Quản lý xây dựng Mã số: 9580302

LUẬN ÁN TIẾN SỸ

Hà Nội - Năm 2021

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC XÂY DỰNG

Nguyễn Tấn Vinh

NÂNG CAO HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ

HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Quản lý xây dựng

Mã số: 9580302

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

1. PGS. TS. ĐINH ĐĂNG QUANG

2. TS. TRẦN HỒNG MAI

Hà Nội - Năm 2021

i

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của bản thân với sự giúp

đỡ của các cán bộ hướng dẫn, các thông tin, dữ liệu, số liệu phục vụ nghiên cứu trong

luận án là trung thực, có nguồn gốc và được trích dẫn rõ ràng. Đề tài luận án không

trùng lặp với bất kỳ công trình khoa học nào đã được công bố.

Tác giả luận án

Nguyễn Tấn Vinh

ii

LỜI CẢM ƠN

Xin trân trọng gửi lời cảm ơn chân thành tới Ban Giám hiệu trường Đại học

Xây dựng, đặc biệt là các cán bộ, giảng viên Khoa Kinh tế và Quản lý xây dựng,

Khoa Đào tạo sau đại học đã giúp đỡ và tạo điều kiện thuận lợi để nghiên cứu sinh

hoàn thành khóa học và luận án này. Nghiên cứu sinh xin đặc biệt trân trọng và cảm

ơn chân thành đối với PGS. TS. Đinh Đăng Quang và TS. Trần Hồng Mai, hai

người Thầy đã trực tiếp hướng dẫn, chỉ bảo tận tình, giúp đỡ nghiên cứu sinh hoàn

thành luận án.

Nghiên cứu sinh cũng xin trân trọng cảm ơn các cơ quan quản lý nhà nước,

các viện nghiên cứu, các trường đại học đã quan tâm giúp đỡ, tạo điều kiện cho nghiên

cứu sinh trong quá trình nghiên cứu, cảm ơn các đồng nghiệp, bạn bè và gia đình đã

luôn ở bên cạnh động viên, chia sẻ khó khăn, thường xuyên trao đổi kiến thức, học

thuật, hỗ trợ về mặt tinh thần, cảm ơn các chuyên gia trong lĩnh vực quản lý xây dựng

đã chia sẻ những kinh nghiệm, các số liệu, tài liệu về quản lý nhà nước về hợp đồng

xây dựng sử dụng vốn nhà nước giúp nghiên cứu sinh có thêm cơ sở lý luận, thực tiễn

để hoàn thành luận án.

Xin trân trọng cảm ơn!

iii

MỤC LỤC

Lời cam đoan .............................................................................................................. i

Danh mục các chữ viết tắt ....................................................................................... vi

Danh mục các bảng ............................................................................................... viii

Danh mục các hình vẽ .............................................................................................. ix

MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1

1. Lý do lựa chọn đề tài ............................................................................................... 1

2. Mục đích và mục tiêu nghiên cứu ........................................................................... 2

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................................................................... 3

4. Cơ sở khoa học của nghiên cứu .............................................................................. 4

5. Hướng tiếp cận và phương pháp nghiên cứu của luận án ....................................... 4

6. Những đóng góp khoa học và điểm mới của luận án .............................................. 7

7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài ................................................................ 8

8. Kết cấu của luận án ................................................................................................. 8

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ............................................................ 9

1.1. Các công trình nghiên cứu trong nước ................................................................. 9

1.1.1. Hiệu lực quản lý nhà nước ................................................................................ 9

1.1.2. Hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước .................................................... 12

1.1.3. Quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng ....................................................... 14

1.1.4. Vốn đầu tư xây dựng, vốn nhà nước ............................................................... 18

1.2. Các công trình nghiên cứu nước ngoài .............................................................. 19

1.2.1. Quản lý nhà nước về đầu tư công ................................................................... 19

1.2.2. Quản lý hợp đồng xây dựng ............................................................................ 22

1.3. Khoảng trống nghiên cứu ................................................................................... 25

1.4. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án ...................................................................... 26

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ................................................................................................................................... 28

2.1. Lý luận chung về hiệu lực và hiệu lực quản lý nhà nước .................................. 28

2.1.1. Khái niệm về hiệu lực ..................................................................................... 28

2.1.2. Khái niệm về quản lý nhà nước và chức năng của quản lý nhà nước ............. 30

iv

2.1.3. Khái niệm về hiệu lực quản lý nhà nước và các tiêu chí đánh giá hiệu lực quản lý nhà nước ................................................................................................................ 32

2.1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực quản lý nhà nước .................................. 37

2.2. Lý luận chung về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ........................... 38

2.2.1. Khái niệm về hợp đồng và hợp đồng xây dựng .............................................. 38

2.2.2. Khái niệm về vốn nhà nước và hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ... 41

2.3. Cơ sở lý luận hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ........................................................................................................................... 44

2.3.1. Khái niệm và nội dung quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn ................................................................................................................ 44 nhà nước

2.3.2. Khái niệm hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà ................................................................................................................ 48 nước

2.3.3. Tiêu chí đánh giá hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ............................................................................................................. 49

2.3.4. Các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước .................................................................................................... 52

2.4. Một số kinh nghiệm quốc tế trong quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng ... 60

2.4.1. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng sử dụng vốn công .... 60

2.4.2. Xây dựng hệ thống văn bản pháp lý về hợp đồng xây dựng ........................... 62

2.4.3. Thanh tra, kiểm tra đối với hợp đồng xây dựng .............................................. 65

2.4.4. Bài học kinh nghiệm quốc tế có thể nghiên cứu áp dụng đối với Việt Nam .. 67

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM .................. 71

3.1. Thực trạng mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật về hợp đồng xây dựng . 71

3.1.1. Hệ thống pháp luật điều chỉnh trực tiếp về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước hiện hành .......................................................................................................... 71

3.1.2. Hệ thống pháp luật điều chỉnh về hợp đồng xây dựng ở Việt Nam ngày càng được hoàn thiện ......................................................................................................... 73

3.1.3. Những hạn chế, tồn tại của hệ thống pháp luật về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam ......................................................................................... 74

3.2. Thực trạng mức độ tuân thủ các quy định pháp luật về hợp đồng xây dựng ..... 85

3.3. Phân tích ảnh hưởng của các nhân tố tới hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ............................................................................... 94

v

3.3.1. Ảnh hưởng của nhóm nhân tố năng lực, chất lượng của quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước tới hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ............................................................................... 94

3.3.2. Ảnh hưởng của khả năng tiếp nhận điều khiển của đối tượng quản lý tới hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ..................... 111

3.3.3. Kết quả điều tra, khảo sát mức độ ảnh hưởng của các nhân tố đến hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước .................................... 113

CHƯƠNG 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM ........................................................................................................ 119

4.1. Quan điểm đề xuất giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam ......................................................... 119

4.2. Những yêu cầu đặt ra đối với công tác nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng trong giai đoạn tới ................................................................... 120

4.3. Đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ............................................................................................. 121

4.3.1. Bổ sung, sửa đổi một số quy định pháp luật về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 121

4.3.2. Nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ............................................................................. 130

4.3.3. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra nhằm kịp thời phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ............. 135

4.3.4. Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thuộc các chủ thể tham gia hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước .................................................................................... 138

4.3.5. Áp dụng mô hình tư vấn quản lý hợp đồng trong đầu tư xây dựng sử dụng vốn nhà nước nhằm đảm bảo tính tuân thủ pháp luật về hợp đồng xây dựng ............... 141

4.3.6. Xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước .............................................................................................................. 143

KẾT LUẬN ............................................................................................................ 147

DANH MỤC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ ................................................................................................................ 150

TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................... 151

PHỤ LỤC 1 ....................................................................................................... PL1-1

PHỤ LỤC 2 ....................................................................................................... PL2-1

vi

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Chữ viết tắt Nội dung đầy đủ

BGTVT Bộ Giao thông vận tải

BKHĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Bộ Tài chính BTC

Bộ Xây dựng BXD

Cơ quan CQ

Cơ quan nhà nước CQNN

Đầu tư xây dựng ĐTXD

EPC Thiết kế - Cung cấp - Xây dựng (Engineering, Procurement and Construction)

EU Liên minh châu Âu (European Union)

FIDIC Hiệp hội Quốc tế các kỹ sư tư vấn (Fédération Internationale des Ingénieurs Conseils’)

GDP Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product)

HEC Tổng Công ty Tư vấn Xây dựng Thủy lợi Việt Nam

HĐXD Hợp đồng xây dựng

HLQL Hiệu lực quản lý

HTKT Hạ tầng kỹ thuật

ICOR Hệ số sử dụng vốn (Incremental Capital Output Ratio)

IMF Quỹ tiền tệ quốc tế (International Monetary Fund)

KTNN Kiểm toán nhà nước

KT-XH Kinh tế - Xã hội

NCS Nghiên cứu sinh

NSNN Ngân sách nhà nước

ODA Hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development Assistance)

PECC Công ty cổ phần tư vấn điện

PMU Ban quản lý dự án (Project Management Unit)

vii

Chữ viết tắt Nội dung đầy đủ

Đối tác công tư (Public - Private Partnership) PPP

Quản lý dự án QLDA

Quản lý hợp đồng QLHĐ

QLHĐXD Quản lý hợp đồng xây dựng

Quản lý nhà nước QLNN

Tổng Công ty Tư vấn thiết kế giao thông vận tải TEDI

Tổng mức đầu tư TMĐT

Trách nhiệm hữu hạn TNHH

Thanh tra chính phủ TTCP

Ủy ban nhân dân UBND

Vốn nhà nước VNN

Tổng công ty Tư vấn xây dựng Việt Nam VNCC

Văn phòng định giá (Valuation Office Agency) VOA

Hệ thống ngành kinh tế của Việt Nam VSIC

Xây dựng cơ bản XDCB

Xây dựng công trình XDCT

viii

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1: Xếp hạng tần suất và hậu quả xảy ra ........................................................ 52

Bảng 2.2: Mức độ hiệu lực quản lý nhà nước theo rủi ro vi phạm pháp luật ........... 52

Bảng 3.1. Tổng hợp hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh trực tiếp hợp đồng xây

dựng sử dụng vốn nhà nước ...................................................................................... 71

Bảng 3.2. Tổng hợp nội dung các vướng mắc cơ bản trong áp dụng các quy định pháp

luật về hợp đồng xây dựng ........................................................................................ 81

Bảng 3.3. Tổng hợp các vi phạm quy định pháp luật về hợp đồng xây dựng sử dụng

vốn nhà nước tại một số tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước ........................ 86

Bảng 3.4: Tổng hợp vi phạm quy định pháp luật về hợp đồng xây dựng tại 2 dự án

nhiên liệu sinh học của Tập đoàn PVN ..................................................................... 88

Bảng 3.5: Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước về hợp đồng xây

dựng sử dụng vốn nhà nước ...................................................................................... 96

Bảng 3.6: Cơ cấu các đối tượng khảo sát ................................................................ 113

Bảng 3.7: Mức độ liên quan và kinh nghiệm công tác của đối tượng khảo sát ...... 114

Bảng 3.8: Kết quả phân tích, xử lý số liệu mức độ ảnh hưởng của các nhân tố .... 116

ix

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ

Hình 0.1: Khung nghiên cứu của luận án .................................................................... 5

Hình 1.1: Các chủ thể tham gia quản lý hợp đồng thực hiện dự án PPP .................. 14

Hình 1.2: Nội hàm của công tác quản lý ................................................................... 20

Hình 1.3: Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý hợp đồng xây dựng ............................ 24

Hình 2.1: Mối quan hệ giữa hiệu lực và hiệu quả ..................................................... 30

Hình 2.2: Các tiêu chí đánh giá hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử

dụng vốn nhà nước .................................................................................................... 37

Hình 2.3: Mối quan hệ giữa các nhóm nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực quản lý nhà

nước ........................................................................................................................... 38

Hình 2.4: Phân loại hợp đồng xây dựng .................................................................... 40

Hình 2.5: Các cơ quan có chức năng quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng

vốn nhà nước ở Việt Nam ......................................................................................... 45

Hình 2.6: Các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây

dựng sử dụng vốn nhà nước ...................................................................................... 60

Hình 2.7: Sự phối hợp giữa các cơ quan QLNN đối với dự án đầu tư công tại Vương

quốc Anh ................................................................................................................... 61

Hình 2.8. Mô hình quản lý hợp đồng xây dựng ở Nhật Bản ..................................... 63

Hình 3.1: Cơ quan có chức năng ban hành văn bản pháp luật .................................. 95

Hình 3.2: Hệ thống thanh tra, kiểm tra đối với hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà

nước ......................................................................................................................... 108

Hình 3.3. Mức độ ảnh hưởng của nhóm nhân tố năng lực, chất lượng của quản lý nhà

nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ............................................... 115

Hình 3.4. Mức độ ảnh hưởng của nhân tố đến hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng

xây dựng sử dụng vốn nhà nước ............................................................................. 117

Hình 4.1: Sơ đồ tiền kiểm công tác phân chia gói thầu .......................................... 122

Hình 4.2: Mô hình tư vấn quản lý hợp đồng xây dựng ........................................... 142

MỞ ĐẦU

1. Lý do lựa chọn đề tài

Hoàn thiện công tác quản lý nhà nước (QLNN) là hoạt động thường xuyên, lâu

dài của mỗi quốc gia để nâng cao hiệu quả, sức cạnh tranh của nền kinh tế nhằm thích

ứng với bối cảnh toàn cầu hoá và hội nhập kinh tế quốc tế ngày một sâu rộng [45].

Là một nền kinh tế đang trong quá trình chuyển đổi mạnh mẽ, Chính phủ Việt Nam

xác định nâng cao vai trò và hiệu lực quản lý kinh tế của nhà nước là một trong những

nội dung chủ yếu để phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

[8]. Trong những năm gần đây, vai trò của QLNN trong lĩnh vực xây dựng được Đảng

và Chính phủ rất quan tâm vì đó là yếu tố quyết định trong việc tạo ra cơ sở vật chất

kỹ thuật cho nền kinh tế góp phần quan trọng làm thay đổi chuyển dịch cơ cấu kinh

tế của một quốc gia, thúc đẩy sự tăng trưởng và phát triển kinh tế của Việt Nam. Đối

với một quốc gia đang phát triển như Việt Nam, đầu tư xây dựng sử dụng vốn nhà

nước (VNN) là một vấn đề hệ trọng vì mức đầu tư cao được kỳ vọng đem lại mức

tăng trưởng cao. Theo số liệu thống kê từ năm 2010 đến năm 2018 cho thấy tỷ lệ đầu

tư bằng VNN cho các dự án xây dựng ở Việt Nam trung bình hàng năm lên tới xấp

xỉ 10,3% Tổng sản phẩm quốc nội (GDP), đây là tỷ lệ cao hơn hẳn các quốc gia trong

khu vực Đông Nam Á khác trong giai đoạn phát triển tương tự như Việt Nam, ví dụ

Philippine, Indonesia, … [38]. Tuy nhiên, đầu tư xây dựng bằng nguồn VNN ở nước

ta vẫn được coi là còn nhiều yếu kém, hiệu quả không cao và là một trong những rào

cản về động lực tăng trưởng chính của nền kinh tế. Vì vậy, nâng cao hiệu quả đầu tư

xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước phải luôn là một trong những ưu tiên hàng đầu,

điều đó phụ thuộc phần lớn vào hiệu quả của hoạt động QLNN đối với lĩnh vực này.

Hiện nay, hiệu quả đầu tư xây dựng sử dụng VNN ở Việt Nam được nhiều nhà

nghiên cứu, học giả nhận định còn nhiều hạn chế thông qua các chỉ số kinh tế như là

Hệ số sử dụng vốn (ICOR), tỷ lệ giải ngân đầu tư công, ... Một trong những nguyên

nhân chủ yếu là sự yếu kém trong công tác QLNN về xây dựng nói chung và hiệu lực

QLNN nói riêng đối với hợp đồng xây dựng (HĐXD) sử dụng VNN còn thấp, chưa

đáp ứng được yêu cầu.

Hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN đóng vai trò chi phối gần như toàn bộ

quá trình đầu tư xây dựng của dự án đầu tư xây dựng sử dụng VNN và mang tính

quyết định đến thành công của dự án đầu tư xây dựng. Việc quản lý HĐXD nói chung,

quản lý HĐXD sử dụng VNN nói riêng là rất quan trọng, đòi hỏi nhiều cơ quan nhà

nước có chức năng cùng phối hợp thực hiện thông qua chức năng, nhiệm vụ của tổ

chức.

Trên thực tế, hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở nước ta còn thấp có

nhiều nguyên nhân khác nhau nhưng nguyên nhân chính mang tính bao trùm là sự

yếu kém trong QLNN về HĐXD, từ việc xây dựng thể chế, chính sách; hướng dẫn

thi hành; cơ chế phối hợp, phân công, phân cấp trong bộ máy; đến cơ chế thanh tra,

kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực HĐXD sử dụng VNN. Những hạn

chế trong quản lý đã dẫn đến nhiều hệ lụy là sai phạm về kinh tế xảy ra một cách khá

phổ biến trong các dự án được thanh tra và kiểm toán; hàng loạt các dự án đầu tư xây

dựng đội vốn lên hàng ngàn tỉ đồng, dẫn đến thất thoát, lãng phí... Chính vì vậy, có

thể nói sự hạn chế của hiệu lực QLNN về HĐXD nói chung và HĐXD sử dụng VNN

nói riêng là một trong những nguyên nhân làm cho thị trường xây dựng xuất hiện các

yếu tố bất ổn, ảnh hưởng xấu đến sự tăng trưởng kinh tế, gây lãng phí nguồn lực quốc

gia và xã hội; không đáp ứng được hiệu quả xã hội đối với mục tiêu đầu tư các công

trình phục vụ phát triển kinh tế và phục vụ cộng đồng, v.v...

Xuất phát từ những tồn tại trong thực tiễn của công tác QLNN về HĐXD sử

dụng VNN ở nước ta, nghiên cứu sinh (NCS) lựa chọn đề tài “Nâng cao hiệu lực

quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam” cho

luận án tiến sỹ của mình.

2. Mục đích và mục tiêu nghiên cứu

a. Mục đích nghiên cứu:

Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây

dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam.

b. Mục tiêu nghiên cứu:

- Nghiên cứu cơ sở lý luận về hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN nhằm

làm sáng tỏ thêm nội hàm của hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN gồm:

(i) Một số khái niệm liên quan đến nội dung nghiên cứu,

(ii) Chất lượng QLNN về HĐXD,

(ii) Hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN.

- Đánh giá thực trạng của hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN; chỉ rõ những

hạn chế và nguyên nhân ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu lực QLNN về HĐXD.

- Nghiên cứu, tổng kết kinh nghiệm quốc tế về QLNN về HĐXD sử dụng vốn

đầu tư công (kinh nghiệm của một số quốc gia phát triển có nhiều kinh nghiệm trong

lĩnh vực QLNN về HĐXD) làm cơ sở nhận định, tổng kết một số kinh nghiệm Việt

Nam có thể nghiên cứu, học tập nâng cao hiệu lực của QLNN về HĐXD sử dụng

VNN.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

a. Đối tượng nghiên cứu: Hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử

dụng vốn nhà nước.

b. Phạm vi nghiên cứu:

Phạm vi về nội dung nghiên cứu

- Do chuyên ngành của luận án là quản lý xây dựng nên nội dung nghiên cứu

của luận án sẽ tập trung vào hiệu lực QLNN, biểu hiện thông qua mức độ hoàn thiện

hệ thống pháp luật và mức độ tuân thủ quy định pháp luật.

- Luận án tập trung nghiên cứu hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN theo

yêu cầu về đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả đầu tư xây dựng. Vì vậy, luận án

không đi sâu nghiên cứu lĩnh vực quản lý HĐXD theo các nghiệp vụ hay kỹ thuật

chuyên môn liên quan của các loại HĐXD (hợp đồng thi công xây dựng, hợp đồng

lắp đặt thiết bị, hợp đồng tư vấn xây dựng, ...).

- VNN được nghiên cứu trong luận án chỉ bao gồm các nguồn vốn được quy

định tại các Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13, Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13,

Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 và Luật Xây dựng số 50/2014/QH13.

Phạm vi về không gian nghiên cứu: Quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử

dụng vốn nhà nước tại Việt Nam.

Phạm vi về thời gian nghiên cứu: Tập trung nghiên cứu, thu thập số liệu phục

vụ nghiên cứu trong giai đoạn từ năm 2014 đến nay.

4. Cơ sở khoa học của nghiên cứu

Để giải quyết vấn đề cần nghiên cứu, luận án đã sử dụng các cơ sở khoa học

- Cơ sở lí luận về hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN: Luận án làm rõ khái

niệm, bản chất của hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN, nội dung QLNN, quản

lý HĐXD, quản lý VNN. Luận án hệ thống hóa và tập hợp các chỉ tiêu đánh giá hiệu

lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN, các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về

HĐXD sử dụng VNN.

- Cơ sở pháp lý: Luận án đã tập hợp các văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu

trong công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN nhằm đánh giá tình hình thực hiện và

chấp hành chính sách pháp luật, hiệu lực của công tác QLNN.

- Cơ sở thực tiễn: Thông qua kinh nghiệm quốc tế và phân tích, đánh giá thực

tiễn hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN tại Việt Nam trong thời gian vừa qua

nhằm xác định được các tồn tại, hạn chế và nguyên nhân từ đó đề xuất các giải pháp

nhằm nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN.

5. Hướng tiếp cận và phương pháp nghiên cứu của luận án

a. Hướng tiếp cận nghiên cứu

Luận án thực hiện trên cơ sở các hướng tiếp cận sau:

- Tiếp cận hệ thống: Nghiên cứu công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN được

đặt trong tổng thể cấu trúc QLNN về xây dựng nói chung. Tránh tình trạng nghiên

cứu chỉ tập trung trong lĩnh vực HĐXD ở trạng thái biệt lập, tĩnh tại mà không xem

xét đến các ngành, lĩnh vực khác (như là thanh tra, kiểm tra, …).

- Tiếp cận đa chiều: Công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN có nội hàm

nghiên cứu rất rộng, đa dạng nên cần có cách tiếp cận đa chiều, trong đó nhấn mạnh

nội dung và cách thức quản lý, các nhân tố ảnh hưởng. Cách tiếp cận này cho phép

lượng hóa các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về HĐXD; giảm thiểu và khắc

phục quan điểm phiến diện hoặc không nhận diện được đầy đủ các nhân tố tác động

đến hiệu lực QLNN trong hoạt động xây dựng nói chung.

- Tiếp cận lịch sử: Đánh giá công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN với bối

cảnh, điều kiện cụ thể của nước ta trong từng thời kỳ, lý giải thực trạng và đề xuất

giải pháp phù hợp với thực tiễn Việt Nam trong thời gian tới.

Với hướng tiếp cận như trên, NCS xây dựng khung nghiên cứu của luận án để

Tổng quan các công trình NCKH có liên quan đến đề tài luận án

Tìm khoảng trống nghiên cứu đối với hiệu lực QLNN về HĐXD

Xác định các nội dung nghiên cứu đối với hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

Xây dựng cơ sở lý luận và phân tích thực tiễn để thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu

Xác định tiêu chí đánh giá và các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

Nghiên cứu tài liệu tham khảo trong và ngoài nước, thực tiễn và kinh nghiệm quốc tế về QLNN về HĐXD

Thu thập thông tin, tài liệu sơ cấp và thứ cấp phục vụ nghiên cứu

Xử lý, phân tích thông tin, đánh giá những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân của hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

Đánh giá hiệu lực và mức độ ảnh hưởng của các nhân tố tới hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

Xây dựng quan điểm và định hướng đề xuất giải pháp trong luận án

Kết hợp lý luận và thực tiễn điều kiện Việt Nam về hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở Việt Nam

hoàn thành nhiệm vụ nghiên cứu được thể hiện ở hình 0.1:

Hình 0.1: Khung nghiên cứu của luận án

NCS thực hiện nghiên cứu đề tài luận án theo trình tự và các nội dung được thể

hiện tại khung nghiên cứu tại hình 0.1, cụ thể như sau:

Bước 1: Tổng kết các công trình nghiên cứu khoa học về các nội dung liên quan

đến luận án để xác định khoảng trống trong nghiên cứu của đề tài luận án, từ đó xác

định các bước tiếp theo trong nghiên cứu đảm bảo mục tiêu của luận án.

Bước 2: Tổng hợp nguồn tài liệu tham khảo trong và ngoài nước có các nội dung

về vấn đề cần sử dụng trong nghiên cứu, kết hợp kinh nghiệm quốc tế về QLNN về

HĐXD để xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn làm căn cứ nghiên cứu xác định tiêu

chí đánh giá và các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN.

Bước 3: Thu thập thông tin, tài liệu sơ cấp và thứ cấp về các nội dung của tiêu

chí đánh giá, nhân tố ảnh hưởng đã xác định ở bước 2 để phân tích, đánh giá hiệu lực

và phân tích mức độ ảnh hưởng của các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về

HĐXD sử dụng VNN. Từ đó, tổng kết những tồn tại, hạn chế, tìm ra nguyên nhân

chủ yếu làm suy giảm hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN.

Bước 4: Kết hợp lý luận và thực tiễn đối với điều kiện về QLNN về HĐXD sử

dụng VNN ở Việt Nam để xây dựng các quan điểm làm cơ sở đề xuất cụ thể các giải

pháp nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở nước ta.

Các nội dung nghiên cứu theo các bước sẽ được cụ thể hóa ở các chương trong

luận án, trong đó hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN được phân tích dưới tác

động của các nhân tố về môi trường pháp luật, hoạt động của cơ quan và công tác

thanh tra, kiểm tra giám sát của Nhà nước. Luận án xây dựng các tiêu chí đánh giá

hiệu lực QLNN, phân tích nội hàm của từng nội dung, nhân tố ảnh hưởng và đề xuất

các giải pháp thực thi trong thực tiễn.

b. Phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng 5 phương pháp nghiên cứu cơ bản sau đây:

(1) Phương pháp điều tra khảo sát: Sử dụng mẫu phiếu điều tra, thu thập thông

tin, ý kiến đánh giá của các đối tượng là chủ thể, cá nhân liên quan đến đối tượng

nghiên cứu làm cơ sở đánh giá đối với nội dung nghiên cứu của luận án. Các mẫu

phiếu khảo sát được tập trung vào các đối tượng liên quan trực tiếp và gián tiếp đến

công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN;

(2) Phương pháp thống kê: Tổng hợp các số liệu, thông tin phục vụ cho quá

trình phân tích, đánh giá các nội dung nghiên cứu. Luận án sử dụng phương pháp

thống kê nhằm xây dựng cơ sở cho việc phân tích mức độ ảnh hưởng của các nhân tố

tới hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN;

(3) Phương pháp phân tích tổng hợp: Khai thác thông tin thứ cấp liên quan đến

hiệu lực của công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN để tổng kết về cơ sở lý luận,

thực tiễn của việc đề xuất các giải pháp. Phương pháp phân tích tổng hợp, sử dụng

phiếu khảo sát để đánh giá mức độ ảnh hưởng của các nhân tố có liên quan đến hiệu

lực QLNN về HĐXD;

(4) Phương pháp so sánh, đối chiếu: Hiệu lực QLNN về HĐXD được nghiên

cứu so sánh, đối chiếu với mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, hiệu quả đầu tư xây

dựng ở Việt Nam. Phương pháp so sánh, đối chiếu đánh giá khách quan mức độ hiệu

lực của QLNN, từ đó đưa ra những quan điểm, đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu

lực công tác này;

(5) Phương pháp kế thừa: Tham khảo, kế thừa sử dụng những kết quả đã được

nghiên cứu trước đây có liên quan đến nhiệm vụ nghiên cứu của luận án để bổ sung

vào luận điểm, vận dụng trong luận án.

6. Những đóng góp khoa học và điểm mới của luận án

- Luận án đã tổng quan các nghiên cứu và hệ thống hóa những cơ sở lý luận và

thực tiễn về QLNN và hiệu lực QLNN đối với HĐXD sử dụng VNN: làm rõ và phân

biệt được những khái niệm, làm rõ bản chất của hiệu lực QLNN đối với HĐXD sử

dụng VNN ở Việt Nam, chỉ rõ nội dung của QLNN về hợp đồng xây dựng, phân tích

sự khác biệt giữa hiệu quả và hiệu lực quản lý, xây dựng được các tiêu chí đánh giá

hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN.

- Luận án đã hệ thống và khái quát hóa được nội dung, quan điểm, mục đích

QLNN về HĐXD sử dụng VNN thông qua hệ thống các văn bản pháp luật đã được

ban hành trong các giai đoạn phát triển ở Việt Nam. Xác định được các vấn đề còn

tồn tại trong hệ thống quy định pháp luật làm hạn chế hiệu lực QLNN về HĐXD sử

dụng VNN.

- Tác giả luận án đã tiến hành khảo sát và đánh giá về thực trạng hiệu lực QLNN

về HĐXD sử dụng VNN. Qua phân tích định lượng mức độ ảnh hưởng của các nhân

tố tới hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN. Luận án đã đề xuất được 5 giải pháp

đồng bộ nhằm nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN tại Việt Nam.

7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

a. Ý nghĩa khoa học

Luận án góp phần bổ sung phương pháp luận trong việc quản lý HĐXD sử dụng

VNN, nhằm nâng cao hiệu lực QLNN trong lĩnh vực xây dựng nói chung, QLNN đối

với HĐXD nói riêng, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư xây dựng từ nguồn VNN.

b. Ý nghĩa thực tiễn

Nghiên cứu đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử

dụng VNN phù hợp với thực tiễn về QLNN, quản lý đầu tư xây dựng sử dụng VNN

tại Việt Nam hướng tới đảm bảo mục tiêu phát triển kinh tế nói chung và nâng cao

hiệu quả đầu tư xây dựng.

Kết quả nghiên cứu của luận án có thể là tài liệu tham khảo cho các cơ quan

QLNN, đơn vị đại diện nhà nước ký kết HĐXD sử dụng VNN. Bên cạnh đó, kết quả

nghiên cứu có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo trong giảng dạy, học tập tại các cơ

sở đào tạo chuyên ngành quản lý xây dựng.

8. Kết cấu của luận án

Ngoài Mở đầu, Kết luận, Kiến nghị và các phụ lục, nội dung nghiên cứu của

Luận án gồm 4 chương chính được cấu trúc như sau:

• Chương 1: Tổng quan các công trình nghiên cứu khoa học có liên quan đến

đề tài luận án

• Chương 2: Cơ sở lý luận và thực tiễn về hiệu lực quản lý nhà nước đối với

hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

• Chương 3: Thực trạng hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử

dụng vốn nhà nước ở Việt Nam

• Chương 4: Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về

hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam.

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU

KHOA HỌC CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1.1. Các công trình nghiên cứu trong nước

Theo tổng kết của nghiên cứu sinh, hiện nay chưa có một công trình nghiên cứu

tổng thể và chuyên sâu nào đối với nội dung hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

mà chỉ dừng lại ở một số công trình nghiên cứu các vấn đề đơn lẻ liên quan gián tiếp

đến luận án. Các nhà nghiên cứu, học giả chủ yếu tập trung nghiên cứu về hiệu lực

QLNN trong lĩnh vực tài chính và lĩnh vực giáo dục, nghiên cứu mối quan hệ của

việc quản lý HĐXD giữa chủ đầu tư và nhà thầu (không phải nghiên cứu về QLNN

về HĐXD), nghiên cứu hoàn thiện chính sách về HĐXD, … Bên cạnh đó, luận án đã

tổng hợp và phân tích các bài viết trên tạp chí, tham luận tại các diễn đàn, hội thảo

khoa học, báo cáo chuyên đề của các Bộ, ngành (Bộ Kế hoạch và Đầu tư (BKHĐT),

Bộ Tài chính (BTC), Bộ Giáo thông vận tải (BGTVT), Bộ Xây dựng (BXD), …), cơ

quan chuyên môn (Viện nghiên cứu, Hiệp hội nghề nghiệp) có liên quan gián tiếp đến

nội dung nghiên cứu của luận án. Nhìn chung, phần lớn các nghiên cứu đều phản ánh

tư duy từ góc độ quản lý về HĐXD giữa chủ đầu tư và nhà thầu, chỉ ra những tồn tại,

bất cập của hệ thống pháp luật, bộ máy QLNN, hệ thống quản lý kinh tế còn yếu (như

là chưa có quy định về đơn vị quản lý hợp đồng chuyên nghiệp, hoạt động quản lý

hợp đồng chưa được coi là một nội dung chính của quản lý dự án đầu tư xây dựng,

...).

1.1.1. Hiệu lực quản lý nhà nước

Một số nghiên cứu khoa học tập trung vào nội dung “hiệu quả” mà không phải

là “hiệu lực”. Việc phân định một cách rõ ràng giữa hiệu lực và hiệu quả là không

đơn giản, hay nói cách khác, ranh giới giữa hiệu lực và hiệu quả mang tính tương đối.

Hiệu quả và hiệu lực là hai cách diễn đạt ngôn ngữ về những kết quả, tác dụng, tác

động đạt được từ một hoạt động.

Nâng cao hiệu lực QLNN trong đầu tư xây dựng nói chung là vấn đề cấp bách

đối với Việt Nam trong bối cảnh chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế hiện nay. Tăng

cường tính hiệu lực của QLNN trong quản lý HĐXD sử dụng VNN cũng là một nội

dung quan trọng và rất cần phải có các giải pháp đồng bộ và toàn diện. Nghiên cứu

trong lĩnh vực giáo dục đại học, tác giả Nguyễn Thị Thu Hà (2012) đã nghiên cứu về

“Nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về giáo dục đại học” [13]. Luận án có một số

nội dung nghiên cứu liên quan đến hiệu lực QLNN. Mặc dù các đối tượng nghiên cứu

là khác nhau, tuy nhiên cách tiếp cận và khái niệm về hiệu lực QLNN có một số nét

tương đồng. Tác giả Nguyễn Thị Thu Hà đã nghiên cứu và đề xuất được 6 tiêu chí

đánh giá hiệu lực QLNN về giáo dục đại học ở Việt Nam, đó là: (i) Năng lực xây

dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật về giáo dục đại học, (ii) Có chiến lược

hội nhập quốc tế, xây dựng một số cơ sở giáo dục đại học xuất sắc và một số ngành

mũi nhọn được thừa nhận trong khu vực và quốc tế, (iii) Có cơ chế tài chính nhằm đa

dạng hóa nguồn lực để phát triển giáo dục đại học, (iv) Bộ máy QLNN về giáo dục

đại học phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đối tượng quản lý, (v) Có khả năng

tổ chức thực hiện tốt các quy định của pháp luật về giáo dục đại học. Người đứng đầu

cơ sở giáo dục đại học phải có kinh nghiệm giảng dạy, có năng lực quản lý và am

hiểu giáo dục đại học; (vi) thực hiện tốt giám sát, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật

về giáo dục đại học [13].

Đối với nội dung hiệu quả, hiệu lực quản lý trong công tác thanh tra tài chính

tại Việt Nam, tác giả Nguyễn Văn Bình (2011) đã nghiên cứu trong luận án tiến sỹ

“Nâng cao hiệu quả, hiệu lực thanh tra tài chính dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn

nhà nước ở Việt Nam”. Tác giả đã hệ thống hóa, phân tích và bổ sung khái niệm về

hiệu lực, hiệu quả hoạt động thanh tra tài chính dự án đầu tư xây dựng sử dụng VNN;

xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá và nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả, hiệu lực

thanh tra tài chính dự án đầu tư xây dựng sử dụng VNN. Tác giả làm rõ một cách có

hệ thống những khiếm khuyết trong cơ chế hoạt động thanh tra, kiểm tra tài chính của

nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng; làm rõ nguyên nhân sự chồng chéo về

chức năng, nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra tài chính dự án sử dụng VNN; những hạn

chế trong tổ chức thực hiện cuộc thanh tra và xử lý kết quả thanh tra tài chính. Kết

quả nghiên cứu của luận án đề xuất được 3 nhóm giải pháp với nhiều kiến nghị nhằm

nâng cao hiệu quả, hiệu lực thanh tra tài chính dự án đầu tư xây dựng sử dụng VNN

ở Việt Nam [3].

Trong lĩnh vực QLNN về thương mại điện tử, tác giả Nguyễn Đức Tài (2014)

đã nghiên cứu trong luận án “Giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước đảm bảo

an toàn trong thương mại điện tử ở Việt Nam” [34]. Nội dung nghiên cứu của tác giả

tiếp cận hiệu lực QLNN đối với lĩnh vực thương mại. Tác giả đã hệ thống hóa và góp

phần bổ sung cơ sở lý luận về hiệu lực QLNN và an toàn trong thương mại điện tử

dựa vào cơ sở lý luận về kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Trên cơ sở

cách tiếp cận mới, luận án đã phân tích, đánh giá thực trạng những nội dung cơ bản

của hiệu lực QLNN đảm bảo an toàn cho thương mại điện tử. Luận án đã đề xuất,

khuyến nghị các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực QLNN đảm bảo an toàn trong

thương mại điện tử ở Việt Nam giai đoạn 2011-2015, tầm nhìn 2025 trong điều kiện

hội nhập kinh tế quốc tế. Trong đó, phương hướng xây dựng hệ thống pháp lý có tính

hiệu lực, hiệu quả đảm bảo an toàn cho thương mại điện tử ở Việt Nam là những đóng

góp mới và có giá trị thực tiễn cao.

Công trình nghiên cứu khoa học cấp bộ của nhóm tác giả Nguyễn Đình Hòa và

Phan Văn Thường (2018) về “Nội dung, phương pháp đánh giá tính kinh tế, hiệu lực

và hiệu quả trong kiểm toán đầu tư công” cũng nghiên cứu gián tiếp, một phần nội

dung về hiệu lực trong công tác kiểm toán. Việc nghiên cứu các nội dung và phương

pháp đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong thực tiễn kiểm toán đang là vấn

đề đặc biệt quan trọng đối với Kiểm toán nhà nước do các luồng quan điểm khác nhau

về hoạt động kiểm toán. Theo kết luận của hội đồng, đề tài chưa làm rõ được vai trò,

vị trí của đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong kiểm toán đầu tư công (cả

trong lý thuyết, thực trạng và giải pháp) trong tổng thể hoạt động kiểm toán của kiểm

toán nhà nước [16]. Tuy vậy, mặc dù các tiêu chí để đánh giá tính hiệu lực trong kiểm

toán đầu tư công chưa được nghiên cứu thấu đáo, cần được hoàn hiện thêm nhưng đề

tài cũng góp phần xây dựng cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá tính hiệu lực của công

tác kiểm toán. Bên cạnh đó, một số bài viết trong kỷ yếu hội thảo về “Thực trạng

và giải pháp về nâng cao hiệu quả vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước” (2008) đã khái

quát được thực trạng hiệu quả vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước: từ cơ chế phân cấp,

công tác quy hoạch, lập kế hoạch, thực hiện dự án, quyết toán vốn đầu tư cho đến

đánh giá đầu tư từ ngân sách nhà nước (NSNN). Các bài viết cũng đưa ra các chỉ tiêu

đánh giá hiệu quả vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước và các giải pháp nhằm tăng cường

hiệu quả đầu tư. Tuy nhiên, ở mức độ các bài viết để tham gia hội thảo, nên các nghiên

cứu này chỉ mang tính chất khái quát cơ bản nhất thực trạng về hiệu quả sử dụng vốn

đầu tư từ NSNN, những vấn đề nổi cộm và giải pháp khắc phục chung nhằm nâng

cao hiệu quả đầu tư từ ngân sách nhà nước [4].

Tiếp cận theo hướng nghiên cứu về QLNN nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư xây

dựng từ nguồn VNN, tác giả Bùi Mạnh Cường (2012) nghiên cứu trong luận án tiến

sỹ với đề tài “Nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách nhà nước

ở Việt Nam”. Tác giả luận án đã xây dựng một hệ thống chỉ tiêu đánh giá và phương

pháp đánh giá hiệu quả đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN toàn diện cả về định

tính, định lượng. Trên cơ sở hệ thống chỉ tiêu đánh giá đó, luận án đã áp dụng để phân

tích, đánh giá thực trạng hiệu quả hoạt động đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN ở

Việt Nam trong giai đoạn 2005-2010. Tuy nhiên, do thời điểm nghiên cứu của luận

án đã lâu và phạm vi nghiên cứu chỉ tập trung vào việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn

nên luận án không đề cập đến nội dung QLNN với các chức năng cơ bản trong lĩnh

vực hoạt động xây dựng [10]. Bên cạnh đó, tác giả Lê Thế Sáu đã nghiên cứu về hiệu

quả đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước trong luận án “Hiệu quả dự án đầu tư bằng

vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bắc Giang” (2012). Luận án tiến sĩ thuộc

chuyên ngành kinh tế đã rút ra những kết luận tương đồng với các nghiên cứu về hiệu

quả dự án đầu tư bằng vốn NSNN. Kết quả nghiên cứu đã cho thấy hiệu quả dự án

đầu tư bằng vốn NSNN còn thấp so với kỳ vọng, được chứng minh qua mức độ tác

động còn yếu của dự án đầu tư đến tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế,

tạo việc làm… Từ đó, luận án đưa ra tám nhóm giải pháp mới cho việc nâng cao hiệu

quả dự án trên địa bàn tỉnh Bắc Giang [32]. Trong các giải pháp được đề xuất, nhóm

giải pháp cải cách sửa đổi bổ sung văn bản chính sách, cách thức quản lý trong quá

trình đầu tư và giải pháp đổi mới công tác quản lý vốn của các dự án đầu tư, đổi mới

cơ chế quản lý đầu tư dự án sử dụng VNN là những nội dung có thể gián tiếp sử dụng

tham khảo trong luận án.

1.1.2. Hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

Liên quan đến nội dung tổng quan về hợp đồng, tác giả Phạm Hữu Nghị (1996)

đã nghiên cứu trong luận án tiến sỹ “Chế độ hợp đồng trong nền kinh tế thị trường ở

Việt Nam trong giai đoạn hiện nay” [24]. Luận án đã nghiên cứu một cách có hệ

thống các quy định về hợp đồng kinh tế, các yếu tố chi phối chế độ hợp đồng kinh tế

để làm sáng tỏ bản chất của hợp đồng kinh tế trong điều kiện kinh tế thị trường, đổi

mới và hoàn thiện chế độ hợp đồng kinh tế ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Tác

giả đã có những quan điểm, đánh giá sâu sắc về các quy định và khái niệm hợp đồng,

chủ thể hợp đồng, thành lập hợp đồng, điều kiện có hiệu lực của hợp đồng, thực hiện

hợp đồng,... giải quyết tranh chấp hợp đồng kinh tế. Tuy nhiên, do luận án thực hiện

theo chuyên ngành luật kinh tế nên tác giả chỉ nghiên cứu đối với chế độ hợp đồng

kinh tế, chứ không nghiên cứu về hợp đồng dân sự nói chung, cụ thể đối với HĐXD

nói riêng.

Tiếp cận về nội dung HĐXD thì trong luận án tiến sỹ “Hiệu lực của hợp đồng

theo quy định của pháp luật Việt Nam” của tác giả Lê Minh Hùng (2010) đã nghiên

cứu những nội dung cơ bản của hợp đồng trên khía cạnh của lĩnh vực tư pháp. Tác

giả đánh giá và phân tích khá chi tiết về những khái niệm cơ bản, những nội dung chủ

yếu trong hợp đồng nói chung, đặc biệt là nội dung liên quan đến hiệu lực thực hiện

hợp đồng. Tác giả hệ thống hóa được những vấn đề liên quan đến hợp đồng, cơ chế

quản lý hợp đồng và thực hiện hợp đồng. Có thể nói, pháp luật về hợp đồng và hiệu

lực của hợp đồng càng hoàn thiện thì việc giao kết và thực hiện hợp đồng của các chủ

thể ngày càng thuận lợi. Kết quả nghiên cứu của tác giả cho thấy cần thiết phải có

giải pháp để điều chỉnh (kéo dài) thời gian hiệu lực của hợp đồng theo quy định của

pháp luật và cần thiết phải có nội dung quản lý thực hiện hợp đồng nhằm đảm bảo

việc hiệu lực của hợp đồng không bị kéo dài dẫn đến những tác động tiêu cực đến dự

án hoặc công việc [18].

Xuất phát từ quan điểm quản lý hợp đồng sử dụng VNN, tác giả Ngô Thế Vinh

(2015) đã có quan điểm khá tương đồng đề cập trong bài viết “Quản lý thực hiện hợp

đồng dự án đối tác công tư ở Việt Nam trong lý luận và thực tiễn thời gian qua”. Bài

viết đã chỉ ra việc cần thiết phải thực hiện nội dung quản lý thực hiện hợp đồng dự

án đối tác công tư (PPP) nhằm nâng cao hiệu lực QLNN đối với các dự án PPP [48].

Xuyên suốt trong quá trình thực hiện dự án xây dựng, hợp đồng kinh tế đóng vai trò

như một khung pháp lý quy định trách nhiệm và quyền lợi của các bên tham gia dự

án. Theo quan điểm và cách tiếp cận của tác giả, quản lý HĐXD là một trong những

yếu tố quan trọng góp phần quyết định đến hiệu quả của dự án đầu tư xây dựng. Mục

tiêu của quản lý hợp đồng là sử dụng các biện pháp, nguồn lực để đảm bảo việc thực

hiện hợp đồng thuận lợi ở mức tối đa và kết thúc với kết quả tốt nhất. Chính vì vậy,

HĐXD sử dụng VNN hay hợp đồng dự án PPP nói riêng cũng cần thiết áp dụng nội

dung quản lý hợp đồng (QLHĐ). Hiện nay ở Việt Nam chưa có các tổ chức/công ty

quản lý dự án chuyên nghiệp mà công tác này được tự thực hiện bởi các bên tham gia

dự án (chủ đầu tư, nhà thầu) và chịu sự giám sát của các đơn vị quản lý nhà nước

giám sát, kiểm tra

Cơ quan QLNN (Thanh tra, Kiểm toán,…)

(thanh tra, kiểm toán, …) như hình 1.1.

Nhà đầu tư/ Doanh nghiệp dự án Chủ đầu tư (Ban QLDA, Đại diện CQNNCTQ, …) Hợp đồng dự án đối tác công tư

Hình 1.1: Các chủ thể tham gia QLHĐ thực hiện dự án PPP

Nguồn: [48]

Do vậy, xét trên phương diện dự án PPP, không chỉ cơ quan nhà nước có thẩm

quyền là đối tác thực hiện dự án với nhà đầu tư tư nhân và các cơ quan QLNN có liên

quan (Vụ chuyên ngành thuộc bộ, thanh tra, kiểm toán, ...) đều cần có vai trò giám

sát, kiểm tra việc thực hiện hợp đồng dự án. Chủ đầu tư có trách nhiệm quản lý thực

hiện hợp đồng ở vai trò đối tượng tham gia thực hiện dự án, còn các cơ quan QLNN

thì quản lý thực hiện hợp đồng trên khía cạnh quản lý hành chính nhà nước. Đây là

các công việc hoàn toàn khác nhau và có mục tiêu chung là góp phần nâng cao hiệu

quả dự án, giảm thất thoát lãng phí trong quá trình thực hiện dự án PPP nói riêng và

dự án xây dựng nói chung [48].

1.1.3. Quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng

Đối với phương diện quản lý VNN, luận án tiến sỹ “Nghiên cứu một số giải

pháp nâng cao chất lượng quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình sử dụng vốn nhà

nước” [12] của tác giả Nguyễn Minh Đức (2012) đã nghiên cứu và nhìn nhận ra một

nội dung nâng cao năng lực sử dụng các công cụ quản lý dự án trong việc theo dõi,

giám sát quá trình thực hiện dự án. Đó là việc giám sát dự án giúp theo dõi, đo lường

và đánh giá, chấn chỉnh việc thực hiện nhằm đảm bảo cho các mục tiêu, kế hoạch của

dự án được hoàn thành một cách có hiệu quả. Giám sát việc thực hiện dự án không

chỉ nhằm phát hiện các sai sót, ách tắc trong hoạt động của dự án để có giải pháp xử

lý kịp thời mà còn nhằm tìm kiếm các cơ hội, tiềm năng có thể khai thác để tận dụng,

thúc đẩy dự án nhanh chóng đạt tới mục tiêu dự tính.

Cũng trên quan điểm về QLNN đối với vốn nhà nước, cụ thể là vốn ngân sách

nhà nước, tác giả Tạ Văn Khoái đã nghiên cứu trong luận án tiến sỹ “Quản lý nhà

nước đối với dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước ở Việt Nam” (2009). Tác

giả đã phân tích và đánh giá các dự án sử dụng vốn NSNN có những yêu cầu và đặc

điểm hoàn toàn khác so với dự án sử dụng vốn tự có của doanh nghiệp, vốn tư nhân.

Để nâng cao hiệu quả QLNN đối với các công trình sử dụng vốn ngân sách, tác giả

đã đề xuất một số giải pháp về (i) Kiện toàn bộ máy và cán bộ quản lý dự án đầu tư

xây dựng, (ii) Đổi mới mô hình và phương thức quản lý dự án, (iii) Hoàn thiện cơ chế

chính sách, khuôn khổ pháp luật về quản lý dự án, (iv) Đổi mới việc hoạch định phát

triển dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước, (v) Tăng cường kiểm tra, kiểm

soát dự án [21]. Xét trên quan điểm QLNN về vốn đầu tư xây dựng, tác giả Hồ Thị

Hương Mai (2015) nghiên cứu luận án Quản lý nhà nước về vốn đầu tư trong phát

triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị Hà Nội. Tác giả nhận định công tác QLNN về

vốn đầu tư cho kết cấu hạ tầng giao thông chưa hiệu quả, gánh nặng đầu tư vẫn đặt

lên NSNN. Luận án đã làm rõ lý luận về QLNN về vốn đầu tư trong phát triển kết

cấu hạ tầng giao thông đô thị từ khái niệm, nội dung, tiêu chí đánh giá QLNN vốn

đầu tư từ khâu lập kế hoạch, huy động, phân bổ, thanh quyết toán và đặc biệt làm rõ

vai trò của công tác kiểm tra, giám sát trong toàn bộ quy trình quản lý. Tác giả phân

tích năm nhóm các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN về vốn đầu tư trong phát triển kết

cấu hạ tầng giao thông đô thị [23]. Tác giả gợi mở một hướng nghiên cứu khác biệt

đó là việc tăng cường QLNN theo dòng di chuyển của vốn đầu tư xây dựng.

Cùng với cách tiếp cận nghiên cứu như tác giả Bùi Mạnh Cường (2012), nhưng

tác giả Hồ Hoàng Đức nghiên cứu trong luận án tiến sỹ chuyên ngành kinh tế “Quản

lý nhà nước trên lĩnh vực đầu tư xây dựng trong cơ chế kinh tế thị trường có định

hướng XHCN” tại trường Đại học Luật Hà Nội [11]. Giá trị tham khảo lớn nhất của

luận án này là cung cấp một khung lý luận về QLNN đối với đầu tư xây dựng. Trong

đó luận án đã làm rõ những nội dung như khái niệm, sự cần thiết, nguyên tắc và các

nội dung của QLNN. Phần đánh giá thực trạng về đầu tư xây dựng tuy thời gian diễn

ra từ hơn 10 năm trước (giai đoạn 2000-2010) song cũng đã hệ thống hóa được công

tác QLNN trong lĩnh vực này, giúp cho nghiên cứu có một khung đánh giá và phân

tích tổng quan, đa chiều hơn. Hơn nữa, những bất cập trong lĩnh vực đầu tư xây dựng

cơ bản (XDCB) ở Việt Nam trong giai đoạn đó hầu như vẫn chưa được khắc phục

triệt để ở thời điểm hiện tại và vì thế, những giải pháp đưa ra trong luận án này vẫn

còn nguyên giá trị cho đến hiện nay [11].

Luận án tiến sỹ kinh tế: “Nghiên cứu một số vấn đề về quản lý dự án đầu tư xây

dựng cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam” của tác giả Lê Thanh Hương (năm 2005),

Trường Đại học Giao thông vận tải Hà Nội. Nội dung của luận án này đi sâu vào

nghiên cứu cách thức và cơ chế quản lý các dự án đầu tư xây dựng trong hạ tầng giao

thông với nguồn vốn từ trung ương, địa phương và vốn hỗ trợ phát triển chính thức

(ODA). Luận án cũng đã nhận diện rất nhiều những tiêu cực diễn ra trong xây dựng

hạ tầng giao thông ở Việt Nam như lãng phí, thất thoát, kém chất lượng, thậm chí có

dấu hiệu tham nhũng…Tuy vậy, luận án không tập trung vào vấn đề QLNN mà bao

gồm cả quản lý của chủ đầu tư và các ban quản lý dự án [19]. Cùng quan điểm về

quản lý xây dựng dự án công, tác giả Phạm Sỹ Liêm (2013) đưa ra khái niệm “thể

chế giám quản xây dựng” nhằm nâng cao hiệu quả QLNN đối với các dự án sử dụng

vốn ngân sách. Để có thể hoàn thiện chất lượng nguồn nhân lực giám quản đủ sức

đảm đương công việc, sớm chuyển các Ban quản lý dự án (PMU) thuộc các Bộ

chuyên ngành như Bộ Xây dựng, Bộ Giao thông vận tải, và của các tỉnh, thành phố,

… thành đơn vị hoạt động giám quản xây dựng chuyên nghiệp [21].

Công trình nghiên cứu của nhóm tác giả Nguyễn Quang Thái và Vũ Tuấn Anh

với tên đề tài “Đầu tư công - Thực trạng và tái cơ cấu” (2012). Trên cơ sở phân tích

thực trạng về đầu tư công của Việt Nam, nhóm tác giả đã phân tích những ưu, khuyết

điểm trong chính sách và thực tiễn quản lý đầu tư công trong thời gian qua

ở Việt Nam, qua đó đề xuất ý tưởng nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam

[35]. Đề tài nghiên cứu “Các chế tài hạn chế phòng ngừa và xử lý lãng phí thất thoát

trong đầu tư xây dựng” (2007) của tác giả Phạm Sỹ Liêm đã đề xuất các chế tài xử

lý những đối tượng không thực hiện đúng quy định pháp luật gây lãng phí, thất thoát,

tham nhũng trong quá trình thực hiện đầu tư xây dựng, đề xuất bổ sung hoàn chỉnh

cơ chế chính sách liên quan đến đầu tư xây dựng [22]. Công trình nghiên cứu “Chống

thất thoát lãng phí trong đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách: Phân tích từ góc

độ của Kiểm toán nhà nước” của tác giả Hồ Minh Thế vào năm 2010. Bài nghiên cứu

đã nhận diện một số vấn đề thường gặp gây thất thoát lãng phí trong đầu tư XDCB từ

nguồn vốn NSNN qua thực tiễn hoạt động kiểm toán nhà nước (KTNN). Từ đó đề ra

giải pháp hoàn thiện công tác phòng chống thất thoát lãng phí trong đầu tư công ở

Việt Nam [37].

Nghiên cứu từ các giáo trình, sách chuyên khảo, tạp chí và hội thảo khoa học

chuyên đề cho thấy, Giáo trình Lý luận hành chính nhà nước (2010) đã đưa ra khái

niệm về QLNN, đề cập đến cả 3 chức năng cơ bản của QLNN, đó là: (1) Chức năng

lập pháp do cơ quan lập pháp thực hiện; (2) Chức năng hành pháp (chấp hành và điều

hành) do hệ thống hành chính nhà nước đảm nhiệm; (3) Chức năng tư pháp do cơ

quan tư pháp thực hiện. Giáo trình cũng đưa ra những đặc trưng của QLNN để phân

biệt với các hoạt động quản lý khác [14]. Bên cạnh đó, Giáo trình Đại cương về Quản

lý nhà nước (2011) đã đưa ra khái niệm về quản lý hành chính nhà nước như một bộ

phận trong QLNN. Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động hành chính của cơ quan

thực thi quyền lực nhà nước (quyền hành pháp) để quản lý, điều hành các lĩnh

vực của đời sống xã hội theo quy định của pháp luật. QLNN bao gồm có 2 chức năng

cơ bản: (1) Lập pháp được thực hiện bằng việc ban hành các văn bản quy phạm pháp

luật để hướng dẫn thực hiện pháp luật; (2) Tổ chức, điều hành, phối hợp các hoạt

động kinh tế - xã hội để đưa luật pháp vào đời sống. Các cơ quan hành chính nhà

nước thực thi quyền hành pháp, không có quyền lập pháp và tư pháp nhưng góp phần

quan trọng vào quá trình lập pháp và tư pháp [44].

1.1.4. Vốn đầu tư xây dựng, vốn nhà nước

Liên quan đến cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB, luận án tiến sĩ kinh tế

“Đổi mới cơ chế sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước” (2004)

của tác giả Trần Văn Hồng đã nghiên cứu cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB

của nhà nước trước khi Luật Ngân sách nhà nước 2002 được ban hành và có hiệu lực

[17]. Luận án đã phân tích những lỗ hổng của cơ chế quản lý cũ từ đó chỉ ra tính cấp

bách cần phải đổi mới cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB nhằm xóa bỏ bao

cấp, nâng cao trách nhiệm đối với chủ đầu tư, hạn chế tối đa sự can thiệp hành chính

của các cơ quan nhà nước, đảm bảo hiệu quả đầu tư, tăng trách nhiệm giải trình trong

quản lý ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, luận án tiến sĩ kinh tế của tác giả Võ Văn

Cần (Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh) với đề tài “Nghiên cứu cơ chế

kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước

ở Việt Nam” (2014) đã phân tích, đánh giá hiệu quả hệ thống kiểm tra, giám sát đầu

tư XDCB nguồn NSNN ở Việt Nam, những nhân tố tác động đến hiệu quả hoạt động

hệ thống kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN ở Việt Nam. Luận án

đã phân tích hạn chế yếu kém trong các tổ chức bộ máy kiểm tra, giám sát; xác định

rõ những tồn tại, hạn chế trong hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tư XDCB thuộc nguồn

vốn NSNN. Từ đó, luận án đã đề xuất các giải pháp thích hợp hoàn thiện cơ chế kiểm

tra, giám sát vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN, góp phần hoàn thiện thể chế

nhà nước quản lý đầu tư công ở Việt Nam [5].

Nghiên cứu về quản lý VNN, tác giả Mai Công Quyền (2015) đã nghiên cứu

nội dung “Quản lý của nhà nước đối với vốn nhà nước tại các tổng công ty xây dựng

nhà nước” trong luận án tiến sỹ tại trường Đại học Kinh tế quốc dân [31]. Luận án đã

phân tích, đánh giá nội dung quản lý VNN thông qua các công cụ và đòn bẩy kinh tế

là không phù hợp với điều kiện Việt Nam. Việc quản lý VNN tại các tổng công ty

xây dựng nhà nước cần được thực hiện theo nguyên tắc thị trường, bình đẳng giữa

các doanh nghiệp tư nhân và doanh nghiệp có sử dụng VNN. Chính sự bất bình đẳng,

có sự phân biệt như hiện nay đã tạo ra môi trường đầu tư không bình đẳng. Trong đó,

nguyên nhân lớn nhất dẫn đến tình trạng kém hiệu lực, hiệu quả của các tổng công ty

xây dựng nhà nước là sự chấp hành các quy định, chính sách và pháp luật của nhà

nước chưa cao; công tác bảo toàn và phát triển vốn của nhà nước chưa được quan tâm

đúng mức. Luận án đã đề xuất phương án thành lập 1 cơ quan chuyên trách (Ủy ban

quản lý, giám sát doanh nghiệp nhà nước trực thuộc chính phủ). Để giám sát các tổng

công ty xây dựng nhà nước, luận án đề xuất bổ sung hệ thống các chỉ tiêu định tính

bao gồm mức độ tuân thủ của doanh nghiệp nhà nước đối với chính sách, quy định

pháp luật về quản lý VNN; thời gian hoàn thành trách nhiệm đóng góp kinh tế - xã

hội, kết quả thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được nhà nước giao,… bên cạnh các

chỉ tiêu giám sát định lượng [31].

Tiếp cận theo hướng chính sách pháp luật, tác giả Trịnh Quang Bắc (2017) đã

nghiên cứu trong luận án tiến sỹ “Vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản

có vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam”. Luận án đã hệ thống hóa được thực trạng

vi phạm pháp luật trong đầu tư XDCB có vốn ngân sách nhà nước theo 3 giai đoạn

của quá trình đầu tư xây dựng từ năm 2010-2014. Tác giả nhận định nguyên nhân

của vi phạm pháp luật trong đầu tư XDCB có vốn ngân sách là do hạn chế của hệ

thống pháp luật trong đầu tư xây dựng, do cơ chế quyết định đầu tư, do cơ chế quản

lý, giám sát sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng. Tác giả cũng đề xuất việc

phải hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật về đầu tư xây dựng; giáo dục nâng cao

ý thức trách nhiệm, năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác đầu tư XDCB có vốn ngân

sách nhà nước. Bên cạnh đó, giải pháp tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, hoạt

động của các lực lượng đấu tranh phòng, chống vi phạm là hết sức quan trọng [2].

Kết quả nghiên cứu của tác giả đã chỉ ra được sự thiếu hoàn thiện của hệ thống pháp

luật đối với công tác QLNN về đầu tư xây dựng cơ bản.

1.2. Các công trình nghiên cứu nước ngoài

1.2.1. Quản lý nhà nước về đầu tư công

Do đặc điểm kinh tế - xã hội, đặc điểm về thể chế chính trị nên cách thức quản

lý các HĐXD ở các nước là khác nhau. Để đánh giá hiệu quả đầu tư công, bài viết

“Investing in Public Investnent, An Index of Public Investment Efficiency” - Khảo sát

đầu tư công, một chỉ tiêu của hiệu quả đầu tư công của các tác giả Era Babla Norris

và các cộng sự - IMF (tháng 2/2011), đã đề xuất một số chỉ số mới bao quát toàn bộ

quá trình quản lý đầu tư công qua bốn giai đoạn khác nhau: Thẩm định dự án, lựa

chọn dự án, thực hiện đầu tư và đánh giá đầu tư. Khảo sát được tiến hành gồm 71

nước, trong đó có 40 nước có thu nhập thấp, 31 nước có thu nhập trung bình. Chỉ số

này cho phép đánh giá, so sánh các khu vực, các quốc gia có chính sách tương tự

nhau, đặc biệt là những nơi mà nỗ lực cải cách trong đầu tư công được ưu tiên [55].

Các chỉ số này có liên quan đến việc quản lý dự án (có sự phân tích gián tiếp nội dung

liên quan đến quản lý hợp đồng) nhằm đảm bảo công tác giám sát quản lý của cơ

quan nhà nước có hiệu lực, công tác đầu tư có hiệu quả.

Trong cuốn sách chuyên khảo về kiến thức Quản lý (Management) của tác giả

Stephen P. Robbins và Mary Coulter (2012) đã trình bày những kiến thức cơ bản về

nội hàm công tác quản lý nói chung, có sự phân tích cụ thể về hiệu lực và hiệu quả

của hoạt động quản lý. Để hoàn thành các hoạt động để đạt được mục tiêu của tổ chức

chỉ xem xét hiệu quả là chưa đủ mà cần xem xét trên khía cạnh gắn liền với hiệu lực.

Hiệu quả

Hiệu lực

Đạt được mục tiêu

Sử dụng nguồn lực

Quản lý hướng tới:

- Tiết kiệm tài nguyên (hiệu quả cao) - Đạt được mục tiêu cao (hiệu lực cao)

Hình 1.2: Nội hàm của công tác quản lý

Hiệu quả cao và hiệu lực cao thường đi đôi với nhau.

Nguồn: [63]

Hiệu quả (Efficiency) được thể hiện thông qua việc có được sản phẩm (đầu ra)

nhiều nhất từ nguyên liệu (đầu vào) ít nhất. Bởi vì, các nhà quản lý phải đương đầu

với sự hạn chế của đầu vào, bao gồm các tài nguyên như con người, tiền bạc và thiết

bị với yêu cầu phải sử dụng hiệu quả các nguồn lực tài nguyên đó. Quản lý thường

được xem là “làm điều đúng đắn - doing things right”, không được lãng phí nguồn

lực sản xuất. Hiệu lực (Effectivness) thường được xem như là “làm đúng thứ phải

làm-doing the right things”, đó là làm những việc sẽ giúp tổ chức đạt được các mục

tiêu.

Công trình nghiên cứu của Bernard Myers và Thomas Laursen về “Public

Investment Management in the EU (Quản trị đầu tư công ở Liên minh châu Âu - EU)

đã tổng kết lại toàn bộ kinh nghiệm quản lý đầu tư công của 10 nước thành viên EU

từ giai đoạn 2000 đến 2006, trong đó chủ yếu khảo sát kinh nghiệm của 2 nước Anh

và Ireland [51]. Đây là các nước có nền kinh tế phát triển, song lại là những nước dẫn

đầu về nợ công hiện nay. Vì vậy, kinh nghiệm của các quốc gia này sẽ giúp Việt Nam

tham khảo và chọn phương pháp quản lý thích hợp cho trường hợp của mình.

Một số học giả nước ngoài cũng nghiên cứu về QLNN đối với đầu tư xây dựng,

hoạt động đầu tư công. Công trình nghiên cứu của các tác giả Anand Rajaram, Tuan

Minh Le, Nataliya Biletska và Jim Brumby nghiên cứu về phân tích việc đánh giá

quản trị đầu tư công có tiêu đề “A diagnostic framework for assessing public

investment management” (2010) là sản phẩm nghiên cứu trong quá trình làm việc tại

Ngân hàng thế giới (World Bank) từ năm 2005 đến 2007 trong lĩnh vực nghiên cứu

về chính sách tài chính cho tăng trưởng và phát triển của các quốc gia. Nghiên cứu

đã chỉ ra 8 đặc trưng cơ bản của công tác QLNN đến đầu tư xây dựng thông qua một

hệ thống đầu tư công tốt. Mặc dù nghiên cứu không đưa ra phương pháp quản lý tốt

nhất cho quản lý đầu tư công, nhưng các tác giả đã chỉ ra những rủi ro chính và gợi ý

một chu trình hệ thống cho quản trị đầu tư công [49]. Trên một khía cạnh khác, bài

nghiên cứu của Yu Nannam và Mi Jianing (2012) từ Trường Quản lý, Học viện Công

nghệ Harbin Trung Quốc với tiêu đề “Đầu tư cơ sở hạ tầng của nhà nước, tăng trưởng

kinh tế và lựa chọn chính sách: trường hợp của Trung Quốc” đã đánh giá những ảnh

hưởng của đầu tư XDCB của nhà nước đến tăng trưởng kinh tế trên cơ sở xem xét

chính sách đầu tư cơ sở hạ tầng [66]. Tương tự như Việt Nam, Trung Quốc là một đất

nước đang phát triển và nhu cầu về XDCB cũng rất lớn nhằm đáp ứng mục tiêu tăng

trưởng kinh tế. Mặc dù không phân tích chi tiết đến nội dung quản lý HĐXD, tuy

nhiên nghiên cứu cũng phân tích gián tiếp vai trò QLNN đối với hoạt động đầu tư

xây dựng cơ sở hạ tầng của nhà nước. Do vậy, nghiên cứu này rất có ích cho luận án

trong việc phân tích nội dung QLNN đối với đầu tư xây dựng, hoạch định các chính

sách đầu tư cho cơ sở hạ tầng công cộng.

Tác giả Irja Hyväri đã nghiên cứu trong luận án “Project management

effectiveness in different organizational conditions” (Hiệu quả quản lý dự án trong

các điều kiện tổ chức khác nhau) năm 2007 tại trường Đại học Kinh tế Helsinki, Phần

Lan. Tác giả nghiên cứu trên 14 tiêu chí của một người quản lý dự án nhằm đánh giá

mức độ chính xác của kết quả nghiên cứu và cho thấy xếp hạng tầm quan trọng của

các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý dự án. Bên cạnh đó, tác giả nghiên cứu

và nhận thấy cách thức quản lý dự án theo phương pháp ma trận (matrix method) và

phương pháp nhóm (group method) ảnh hưởng tích cực và nâng cao hiệu quả quản lý

dự án nhất so với một số phương pháp khác [57]. Mục đích của nghiên cứu về cách

thức quản lý dự án nhằm đánh giá các nhân tố thành công/thất bại trong quản lý dự

án và kiểm tra các mối quan hệ giữa các nhân tố này xét trong cơ cấu, tổ chức của đối

tượng nghiên cứu.

1.2.2. Quản lý hợp đồng xây dựng

Một số học giả có các nghiên cứu chuyên sâu về HĐXD, về quản lý hợp đồng

trong các hoạt động kinh tế và đây cũng là một nguồn tài liệu tham khảo quan trọng,

góp phần xây dựng cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn trong luận án. Luận án tiến sỹ

“Cost management for underground infrastructure projects: a case study on cost

increase and its causes” (Quản lý chi phí trong các dự án hạ tầng kỹ thuật ngầm:

trường hợp nghiên cứu đối với các dự án vượt chi phí và nguyên nhân) của Peter

Lundman (2011). Tác giả đã phân tích được các khía cạnh khác nhau về nguyên nhân

vượt chi phí thực hiện công việc. Một trong những giải pháp mà tác giả đề xuất để

giảm thiểu tình trạng vượt chi phí trong các dự án xây dựng ở Thụy Điển là áp dụng

hình thức quản lý thực hiện hợp đồng nhằm quản lý đồng bộ, thống nhất và nâng cao

tính hiệu quả quản lý chi phí trong công tác xây dựng [62]. Bên cạnh đó, luận án

“Risk management in construction projects: a comparative study of the different

procurement options in Sweden” (Quản lý rủi ro trong các dự án xây dựng: So sánh

với điều kiện của Thụy Điển) của Ekaterina Osipova (2008) tại trường Đại học Luleå

University of Technology (Thụy Điển) [54]. Luận án không trực tiếp phân tích về

quản lý HĐXD nhưng có đề cập đến nội dung nghiên cứu này. Quản lý rủi ro đóng

vai trò quan trọng trong việc thực hiện dự án xây dựng trên khía cạnh chi phí, thời

gian và chất lượng. Tác giả đã nghiên cứu và nhận thấy hình thức hợp đồng có ảnh

hưởng đến công tác quản lý thực hiện hợp đồng và hiệu quả của dự án.

Trong quyển sách “Fundamentals of Building Contract Management (Những

nội dung cơ bản của quản lý HĐXD công trình) của đồng tác giả Thomas E. Uher và

Philip Davenport xuất bản lần đầu năm 2002, tác giả nghiên cứu về các lý thuyết

chung của quản lý hợp đồng, tổng hợp và phân tích đặc điểm của công trình xây dựng.

Qua quá trình thực tế, kinh nghiệm công tác, hai tác giả đã đưa ra các nội dung quan

trọng của quản lý HĐXD trong các điều kiện đa dạng của thị trường [64]. Tiếp cận

về HĐXD theo giai đoạn, tác giả Charles S. Phillips (1999) đã xuất bản quyển sách

Construction Contract Administration (Quản trị hợp đồng xây dựng) trình bày những

nội dung cơ bản của công tác quản lý HĐXD theo giai đoạn của dự án [53]. Một dự

án xây dựng thành công được hoàn thành một cách an toàn, đúng thời hạn và trong

phạm vi ngân sách; đáp ứng hiệu suất được thiết kế và không xảy ra sự cố hay tranh

chấp nào đều có sự tác động của công tác quản lý HĐXD. Theo cách tiếp cận các đối

tượng có liên quan đến HĐXD, tác giả John Adriaanse (2016) đã xuất bản quyển sách

“Construction Contract Law - The Essentials” (Luật hợp đồng xây dựng - Những

điều chủ yếu, bản chất) lần đầu tiên vào năm 2005 và được tái bản nhiều lần sau đó

vào các năm 2007, 2010, 2016. NCS đã tìm hiểu quyển tái bản lần thứ 4 vào năm

2016 và nhận thấy tác giả có cách tiếp cận về quản lý HĐXD có nhiều điểm tương

đồng với Việt Nam. Tác giả phân tích những nội dung cơ bản, cốt lõi của HĐXD từ

giai đoạn biên soạn hợp đồng, thực hiện hợp đồng cũng như trách nhiệm của các bên

có liên quan đến HĐXD [58]. HĐXD sử dụng VNN phụ thuộc vào nhiều yếu tố và

những yếu tố này tạo nên sự khác biệt lớn so với các loại hợp đồng khác, như là tính

pháp lý quy định việc cam kết thực hiện hợp đồng, thời gian thực hiện, sự phức tạp

của công trình xây dựng và quy mô xây dựng, giá trị hợp đồng cũng như khối lượng

công việc, … Chính vì vậy việc phân bổ và quản trị được các vấn đề khi thực hiện

HĐXD cần được tiếp cận theo hướng mở rộng hơn là chỉ tập trung vào các bên cam

kết thực hiện hợp đồng. Trên cơ sở đó, tác giả phân tích vai trò của hệ thống pháp lý,

điều kiện kinh tế cũng như trách nhiệm của bên thứ 3 đóng vai trò quan trọng, ảnh

hưởng lớn đến việc thực hiện HĐXD. Tác giả Brian Greenhalgh (2017) đã phân tích

những nội dung liên quan đến quản lý HĐXD tại Vương quốc Anh trong quyển sách

Giới thiệu về Quản lý hợp đồng xây dựng - Introduction to Construction Contract

Management xuất bản lần đầu tiên năm 2017. Các tiếp cận của tác giả Brian

Greenhalgh có sự tương đồng với tác giả John Adriaanse về vai trò của chính sách

pháp lý đối với công tác quản lý hợp đồng. Trong đó nội dung quản lý hợp đồng được

tiếp cận theo 3 giai đoạn của công tác xây dựng: chuẩn bị xây dựng, thi công xây

dựng và kết thúc xây dựng. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý hợp đồng được phân

tích theo 5 nhân tố ảnh hưởng bao gồm: điều kiện hợp đồng, sự biến động của tiền tệ,

khả năng huy động vốn, sự hoàn thiện của chính sách và mức độ chuyên nghiệp của

tư vấn [52].

Hình 1.3: Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý hợp đồng xây dựng

Nguồn: [52]

Theo nghiên cứu của tác giả Brian Greenhalgh cho thấy, mức độ ổn định của

chính sách pháp luật có vai trò quan trọng đối với công tác quản lý hợp đồng. Sự hoàn

thiện chính sách được thể hiện qua các văn bản pháp luật, quy định về biên soạn hợp

đồng, quy định trách nhiệm của các bên liên quan thực hiện hợp đồng, quy định về

đơn vị có trách nhiệm quản lý hợp đồng,… Các chính sách này được biên soạn và

công bố áp dụng bởi các cơ quan QLNN theo các cấp khác nhau tại Vương quốc Anh

[52].

1.3. Khoảng trống nghiên cứu

Từ tổng quan các công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế liên quan đến nội

dung hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN của luận án, nghiên cứu sinh nhận

thấy một số khoảng trống kiến thức cần được tiếp tục nghiên cứu như sau:

(i) Chưa có công trình nghiên cứu toàn diện nào trong và ngoài nước đối với nội

dung hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN. Các công trình nghiên cứu được tổng

hợp cho thấy chỉ tiếp cận theo một, hai nội dung đơn lẻ mà chưa tập trung chi tiết như

hướng nghiên cứu của luận án.

(ii) Các công trình nghiên cứu đã phần nào giải quyết được một phần cơ sở lý

luận trong toàn bộ nội dung nghiên cứu của luận án, như là hiệu lực, quản lý, HĐXD,

VNN. Mặc dù, các tác giả tiếp cận theo các hướng nghiên cứu khác nhau, phục vụ

các mục tiêu nghiên cứu khác nhau tuy nhiên tổng hợp các nội dung nghiên cứu cho

thấy chưa có công trình nghiên cứu cụ thể nào về hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng

VNN, đặc biệt là các công trình nghiên cứu trong nước. Các học giả nước ngoài theo

các điều kiện kinh tế xã hội của quốc gia nghiên cứu thường tập trung vào quản lý

đầu tư, một số tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công.

(iii) Các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến HĐXD chủ

yếu nghiên cứu về quản lý HĐXD với đối tượng là chủ đầu tư, nhà thầu và tư vấn

chưa đề cập chi tiết đến hoạt động quản lý của cơ quan QLNN. Quản lý hợp đồng

được tiếp cận chủ yếu theo giai đoạn đầu tư xây dựng, theo chủ thể trực tiếp tham gia

thực hiện hợp đồng mà chưa có nghiên cứu vĩ mô liên quan đến chủ thể cơ quan có

chức năng QLNN (đối tượng quản lý ở tầm vĩ mô).

(iv) Còn thiếu vắng các nghiên cứu đánh giá mức độ ảnh hưởng của các nhân

tố tới hiệu lực QLNN về HĐXD. Chưa có một công trình nghiên cứu khoa học nào

liên quan đến phân tích định lượng các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN nói

chung, hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN nói riêng.

1.4. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

Từ những khoảng trống kiến thức đã chỉ ra trên đây, NCS nhận thấy đề tài luận

án của NCS “Nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn

nhà nước ở Việt Nam” không trùng lặp với các công trình khoa học đã công bố và rất

cần thiết trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng ở nước ta hiện nay.

Để đạt được mục đích nghiên cứu đã đề ra, luận án của NCS sẽ tập trung vào

việc thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu chính sau đây:

Thứ nhất, hệ thống hóa lý thuyết nhằm làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về

vấn đề hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN;

Thứ hai, xác định rõ nội dung và công cụ của QLNN về HĐXD sử dụng VNN;

Thứ ba, phân tích, đánh giá khách quan thực trạng hiệu lực QLNN về HĐXD

sử dụng VNN ở Việt Nam, chỉ rõ những hạn chế, tồn tại trong hoạt động QLNN đã

và đang làm suy giảm tính hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở nước ta;

Thứ tư, phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng

VNN ở nước ta;

Thứ năm, đề xuất các giải pháp khả thi nhằm nâng cao hiệu lực QLNN về

HĐXD sử dụng VNN phù hợp với thực tiễn phát triển của thị trường xây dựng ở Việt

Nam và thông lệ quốc tế tầm nhìn đến năm 2030.

TÓM TẮT CHƯƠNG 1

Trong chương 1, tổng quan các công trình nghiên cứu khoa học có liên quan

đến đề tài, luận án đã giải quyết được một số vấn đề sau:

- Luận án đánh giá những kết quả đạt được của các công trình nghiên cứu trong

và ngoài nước có liên quan đến nội dung nghiên cứu (các luận án tiến sỹ, công trình

nghiên cứu được đăng trên tạp chí khoa học, sách chuyên khảo). Kết quả cho thấy,

chưa có công trình nghiên cứu khoa học đầy đủ nào về lý luận và thực tiễn công tác

hiệu lực QLNN đối với HĐXD sử dụng VNN. Chỉ có một số công trình nghiên cứu

cụ thể từng khía cạnh đơn lẻ, như quản lý HĐXD, QLNN nói chung. Một số khác thì

nghiên cứu các vấn đề liên quan đến mối quan hệ giữa các chủ thể trong quản lý

HĐXD (chủ đầu tư và nhà thầu xây dựng). Các nghiên cứu này thuộc các chuyên

ngành khác nhau, hoặc chỉ liên quan một phần đến đề tài nghiên cứu.

- Luận án đã tìm ra những khoảng trống trong các công trình khoa học đã

nghiên cứu về hiệu lực QLNN đối với HĐXD sử dụng VNN, chỉ ra những nội dung

mà các công trình khoa học nghiên cứu đã được thực hiện chưa giải quyết hoặc đã

giải quyết nhưng chưa thấu đáo.

- Luận án đã xây dựng được các nhiệm vụ nghiên cứu cần thực hiện để đạt mục

tiêu nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở Việt Nam, gồm: (i) hệ thống

hóa lý thuyết nhằm làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn; (ii) xác định rõ nội dung

và công cụ; (iii) phân tích, đánh giá khách quan thực trạng, chỉ rõ những hạn chế, tồn

tại làm suy giảm tính hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở nước ta; (iv) phân

tích các nhân tố ảnh hưởng và (v) đề xuất các giải pháp khả thi nhằm nâng cao hiệu

lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN.

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ

HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG

SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC

2.1. Lý luận chung về hiệu lực và hiệu lực quản lý nhà nước

2.1.1. Khái niệm về hiệu lực

Theo Từ điển Tiếng Việt “hiệu lực” có thể hiểu theo hai nghĩa: (i) Thứ nhất,

hiệu lực có nghĩa là “tác dụng thực tế, đúng như yêu cầu”. Hiệu lực của một mệnh

lệnh, khi công bố mọi người phải thực hiện; (ii) Thứ hai, hiệu lực là “giá trị thi hành”

[40]. Trong thực tiễn thường gặp đối với các văn bản pháp luật, như là “đạo luật này

có hiệu lực”, “hiệp ước này có hiệu lực từ ngày ký”. Trong Từ điển Luật học, “hiệu

lực” được hiểu là hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật. Khái niệm “hiệu lực”

trong luật học còn được xem xét ở những yếu tố về thời gian thi hành và không gian

nhất định. Hiệu lực theo thời gian, tức là giới hạn hiệu lực về mặt thời gian của văn

bản quy phạm pháp luật đối với các quan hệ xã hội được văn bản quy phạm pháp luật

đó điều chỉnh. Hiệu lực thi hành, tức là hiệu lực ở thời điểm các chủ thể quan hệ pháp

luật có nghĩa vụ thực hiện các quy định của pháp luật. Hiệu lực trong không gian, tức

là phạm vi có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật về mặt địa lý [46].

Một số nhà nghiên cứu cho rằng, hiệu lực nói chung là khả năng và tác dụng

thực tế của một cơ quan, một tổ chức, một nhà nước trong thực hiện chức năng quản

lý của mình. Hiệu lực biểu hiện sức mạnh điều khiển của chủ thể quản lý đối với đối

tượng quản lý. Sức mạnh điều khiển này phụ thuộc vào sự lựa chọn và tổ chức các

công cụ điều khiển của chủ thể, đồng thời sức mạnh này còn chịu ảnh hưởng vào khả

năng tiếp nhận sự tác động của đối tượng bị điều khiển, bị quản lý. Như vậy, nói đến

hiệu lực là nói đến tác dụng thực tế của một cái gì đó; nói đến thời điểm, thời gian,

không gian áp dụng một văn bản quy phạm pháp luật nào đó; nói đến sức mạnh điều

khiển của một tổ chức, cơ quan nào đó.

Nói đến hiệu lực QLNN luôn gắn với hiệu lực của văn bản pháp luật, theo đó

hiệu lực của văn bản pháp luật được hình thành gồm hai nội dung: hiệu lực của văn

bản pháp luật được hình thành trên cơ sở pháp luật gọi là (i) hiệu lực pháp lý và hình

thành trên cơ sở đời sống xã hội gọi là (ii) hiệu lực thực tế của văn bản pháp luật.

(i) Hiệu lực pháp lý của văn bản pháp luật được xem xét dưới hai góc độ: một

là coi văn bản là một chỉnh thể độc lập; hai là coi mỗi văn bản là một bộ phận trong

hệ thống. Xét từ góc độ mỗi văn bản là một chỉnh thể độc lập, hiệu lực pháp lý của

văn bản quy phạm pháp luật bao gồm ba nội dung là hiệu lực theo thời gian, hiệu lực

theo không gian và hiệu lực theo đối tượng tác động. Xét từ góc độ coi mỗi văn bản

pháp luật là một bộ phận trong hệ thống thì giữa các văn bản luôn có sự tác động qua

lại, chi phối lẫn nhau và lúc này hiệu lực pháp lý của văn bản này có thể ảnh hưởng

tới hiệu lực pháp lý của văn bản khác, đây gọi là hiệu lực theo hệ cấp văn bản.

(ii) Hiệu lực thực tế của văn bản pháp luật phụ thuộc vào các yếu tố như: việc

tổ chức thực hiện, tính khả thi của văn bản và thể hiện trong việc văn bản đó tác động

vào các quan hệ xã hội, biến ý đồ của nhà làm luật thành hiện thực… Việc tổ chức

văn bản trong đời sống xã hội là rất quan trọng, là phương tiện không thể thiếu để

hiện thực hóa các quy định của pháp luật vào đời sống xã hội.

Từ sự phân tích trên, có thể thấy hiệu lực và hiệu lực pháp lý của văn bản pháp

luật còn nhiều quan điểm, tranh luận khác nhau. Tuy nhiên, có một điểm chung là

hiệu lực pháp lý của văn bản pháp luật chính là khả năng hay giá trị tác động của văn

bản vào các quan hệ xã hội được hình thành trên cơ sở pháp luật. Hiệu lực pháp lý

của văn bản pháp luật sẽ được xem xét trên ba yếu tố là thời gian, không gian và đối

tượng tác động.

Hiệu lực khác với hiệu quả, song giữa chúng lại có mối quan hệ chặt chẽ với

nhau. “Hiệu quả” theo Từ điển Tiếng Việt có nghĩa là “cái đạt được của mọi việc,

mọi hành động” hay là “kết quả như yêu cầu của việc làm mang lại” [47]. Trong Từ

điển Bách khoa Việt Nam, “hiệu quả” được hiểu là “kết quả mong muốn, cái sinh ra

kết quả mà con người chờ đợi và hướng tới, nó có nội dung khác nhau ở những lĩnh

vực khác nhau”, chẳng hạn như hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, hiệu quả môi trường,

hiệu quả sử dụng vốn, hiệu quả sử dụng lao động, ...[39]. Nói đến hiệu quả là nói đến

tương quan giữa kết quả thu được với chi phí bỏ ra để đạt được kết quả đó. Ở góc độ

QLNN, hiệu quả của QLNN là “kết quả cụ thể đạt được trong quá trình pháp luật tác

động vào các quan hệ xã hội nhằm đạt được mục đích và yêu cầu đặt ra”. Hiệu quả

là kết quả của hiệu lực. Vì vậy, khi xem xét hiệu lực, ta có thể xem xét biểu hiện cuối

cùng của nó là hiệu quả.

Kết quả

Quyền lực

Hiệu quả Hiệu lực

Năng lực

Chi phí

Hình 2.1: Mối quan hệ giữa hiệu lực và hiệu quả

Nguồn: [63]

Hiệu lực và hiệu quả là chuẩn mực biểu thị quyền lực và năng lực tổ chức thực

hiện của chủ thể trong hoạt động hướng tới mục tiêu cụ thể. Hiệu lực, hiệu quả liên

quan đến quyền lực, năng lực, kết quả và chi phí.

2.1.2. Khái niệm về quản lý nhà nước và chức năng của quản lý nhà nước

Quản lý là hoạt động điều khiển, là sự tác động của chủ thể quản lý tới đối tượng

quản lý nhằm đạt mục tiêu quản lý. Hoạt động này phổ biến trong tất cả các lĩnh vực,

các cấp độ khác nhau, từ quản lý trong một gia đình, đến quản lý một doanh nghiệp,

một ngành kinh tế, một địa phương, một vùng lãnh thổ,… Dù ở phạm vi, cấp độ nào

thì quản lý cũng thể hiện quyền lực, quyền uy của chủ thể quản lý đối với đối tượng

quản lý. Đó là sự bắt buộc đối tượng quản lý phải chấp hành quyết định do chủ thể

quản lý đưa ra. Mục đích của quản lý là điều khiển đối tượng quản lý về trạng thái

mong muốn của chủ thể quản lý. Chủ thể quản lý thông qua các công cụ quản lý tác

động đến đối tượng quản lý để nhằm đạt mục tiêu đề ra, mục đích mong muốn [23].

QLNN là một dạng của quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước

và sử dụng pháp luật, chính sách để điều chỉnh hành vi cá nhân, tổ chức trên tất cả

các mặt của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm

phục vụ nhân dân, duy trì ổn định và phát triển xã hội. Vì vậy, theo nghĩa rộng thì

QLNN có 3 chức năng cơ bản của QLNN, đó là:

(i) Chức năng lập pháp do cơ quan lập pháp thực hiện;

(ii) Chức năng hành pháp (chấp hành và điều hành) do hệ thống hành chính nhà

nước đảm nhiệm;

(iii) Chức năng tư pháp do cơ quan tư pháp thực hiện.

Hiểu theo nghĩa hẹp, QLNN là hoạt động hành chính của cơ quan thực thi quyền

lực nhà nước (quyền hành pháp) để quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã

hội theo quy định của pháp luật [11]. Theo đó, quản lý hành chính nhà nước là hoạt

động quản lý được giới hạn trong các cơ quan hành pháp, đó là Chính phủ và uỷ ban

nhân dân các cấp; hệ thống các cơ quan: quyền lực, xét xử và kiểm sát thực hiện

quyền lập pháp và tư pháp không thuộc hệ thống quản lý hành chính nhà nước [15].

Nếu tiếp cận khái niệm dưới góc độ này thì QLNN bao gồm có 2 chức năng cơ bản:

(i) Lập pháp được thực hiện bằng việc ban hành các văn bản quy phạm pháp

luật để hướng dẫn thực hiện pháp luật;

(ii) Tổ chức, điều hành, kiểm tra, giám sát các hoạt động áp dụng luật pháp vào

đời sống xã hội.

QLNN là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do các cơ quan nhà nước thực

hiện nhằm xác lập một trật tự ổn định, phát triển xã hội theo những mục tiêu mà nhà

nước xác định. QLNN được thể hiện thông qua hoạt động của cả bộ máy nhà nước từ

lập pháp, hành pháp đến tư pháp vận hành như một thực thể thống nhất. Những nội

dung cụ thể của hoạt động QLNN thường liên quan hữu cơ với nhau trong hoạt động

nhà nước nói chung (lập pháp, hành pháp và tư pháp). Để thực hiện chức năng, nhiệm

vụ của mình, các chủ thể của QLNN cần [11]:

(i) Xác lập những quy tắc xử sự bằng văn bản pháp luật trong những vấn đề thuộc

thẩm quyền của mình (lập pháp).

(ii) Tiến hành hoạt động điều hành mà nội dung là áp dụng quy phạm pháp luật

(hành pháp).

(iii) Tiến hành hoạt động thanh tra, kiểm tra, đánh giá hành vi xử sự của các bên

tham gia quan hệ pháp luật và áp dụng các biện pháp tác động có tính chất bắt buộc

trong những trường hợp pháp luật quy định (tư pháp).

Các chủ thể QLNN thường kết hợp sử dụng các hình thức quản lý khác nhau

trong hoạt động của mình. Trong thực tiễn, hiện nay các hình thức quản lý bằng thanh

tra, kiểm tra đang được sử dụng rộng rãi nhưng xu hướng chung là việc sử dụng chính

sách pháp luật ngày càng phổ biến hơn trong hoạt động của các chủ thể QLNN. Điều

đó hoàn toàn phù hợp với phương hướng và nội dung cải cách nền hành chính quốc

gia hiện nay.

Để đảm bảo hoạt động QLNN đáp ứng đúng mục tiêu phát triển thì đòi hỏi

QLNN được vận hành bởi bộ máy các cơ quan nhà nước hoạt động hiệu quả, cùng

với đó là công tác ban hành chính sách pháp luật đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Bên cạnh

đó, không thể bỏ qua chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát việc chấp hành, tuân thủ

các quy định của pháp luật. Nội dung này thể hiện sự nghiêm minh của pháp luật

cũng như là thước đo của quyền lực nhà nước [11]. Như vậy, để thực hiện chức năng

QLNN, hoạt động QLNN bắt buộc phải bao gồm các nội hàm sau: (i) Tổ chức bộ

máy QLNN, (ii) Ban hành và thực thi hệ thống pháp luật ; (iii) Hoạt động thanh tra,

kiểm tra về thực thi quy định pháp luật.

2.1.3. Khái niệm về hiệu lực quản lý nhà nước và các tiêu chí đánh giá hiệu

lực quản lý nhà nước

2.1.3.1. Khái niệm hiệu lực quản lý nhà nước

Hiệu lực quản lý luôn liên quan đến chủ thể quản lý, đối tượng quản lý và mục

tiêu quản lý. Hiệu lực quản lý là khả năng điều khiển, chi phối đối tượng quản lý theo

mục tiêu đã đề ra và được đo bằng mức độ khác biệt giữa trạng thái thực tế với trạng

thái mong muốn. Chính vì thế có thể chỉ ra ba đặc trưng cơ bản của hiệu lực quản lý

như sau:

(i) Hiệu lực quản lý phụ thuộc vào khả năng sử dụng quyền lực để điều khiển,

chi phối đối tượng quản lý của chủ thể quản lý (bộ máy quản lý);

(ii) Hiệu lực quản lý biểu hiện ở mức độ tiếp nhận, thi hành và tuân thủ các tác

động điều khiển của chủ thể quản lý ở phía đối tượng quản lý;

(iii) Hiệu lực quản lý còn biểu hiện ở mức độ đạt được mục đích, mục tiêu của

chủ thể quản lý [33].

Khái niệm “hiệu lực quản lý nhà nước” đã được sử dụng nhiều trong các văn

bản và các công trình nghiên cứu khoa học ở Việt Nam. Để làm rõ khái niệm “hiệu

lực quản lý nhà nước” cần phải phân tích nội dung, nội hàm khái niệm “hiệu lực” và

ở góc độ xem xét, đối chiếu với khái niệm “hiệu quả” và “hiệu quả quản lý nhà nước”.

Như vậy, “hiệu lực quản lý nhà nước” có thể được nhận định là sự thực hiện đúng,

kịp thời, có kết quả theo chức năng, nhiệm vụ được giao và tuân thủ pháp luật của

đối tượng bị quản lý nhằm đạt được các mục tiêu mà Nhà nước đề ra. Khi xem xét

cùng với nội hàm của QLNN thì hiệu lực QLNN là chuẩn mực biểu thị quyền lực nhà

nước và năng lực tổ chức thực tiễn của bộ máy QLNN. Hiệu lực QLNN có liên quan

đến quyền lực nhà nước, năng lực bộ máy quản lý và kết quả QLNN trong thực tiễn

cuộc sống [43].

a. Quyền lực nhà nước là đặc điểm nổi bật của QLNN ở mọi lĩnh vực, đặc điểm

này biểu hiện ở 3 nội dung cơ bản là: tư cách pháp nhân trong quản lý, công cụ và

phương pháp quản lý, quan hệ thứ bậc trong quản lý, cụ thể là:

(1) Để thực hiện QLNN thì cơ quan QLNN phải đáp ứng yêu cầu về tính hợp

pháp trong quản lý, phải có chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn rõ ràng.

(2) Công cụ QLNN là các quy định pháp luật. Cơ quan QLNN có chức năng

nhiệm vụ ban hành các văn bản dưới luật mang tính pháp lý (gọi là văn bản pháp quy)

để tổ chức chỉ đạo trực tiếp các đối tượng quản lý thuộc thẩm quyền. Hoạt động này

của cơ quan QLNN gọi là hoạt động điều hành. Hoạt động chấp hành của đối tượng

quản lý và hoạt động điều hành của cơ quan QLNN phải thực hiện đúng thẩm quyền

và thứ bậc pháp lý đã được nhà nước quy định.

(3) Phương pháp chủ yếu để QLNN là phương pháp hành chính tổ chức. Pháp

luật, pháp quy là sự cụ thể hóa chính sách của nhà nước. Vì vậy, đây chính là hành

lang pháp lý cho việc triển khai các hoạt động QLNN, bảo đảm tính quyền lực nhà

nước trong quản lý. Sự phân cấp rõ ràng và mệnh lệnh - phục tùng là biểu hiện rõ

nhất của tính quyền lực trong QLNN [41].

b. Năng lực tổ chức thực tiễn của cơ quan QLNN thể hiện ở cách tổ chức hoạt

động của bộ máy QLNN và khả năng chỉ đạo các đối tượng quản lý thực hiện các văn

bản pháp luật và pháp quy. Các bộ phận cấu thành bộ máy QLNN và con người quản

lý phải có mối quan hệ với nhau, hợp tác chặt chẽ nhằm thực hiện chức năng nhiệm

vụ chung của bộ máy trên cơ sở phân công, phân nhiệm rõ ràng. Năng lực điều hành

của bộ máy quản lý phải tương ứng với khối lượng công tác và số lượng đối tượng

quản lý. Năng lực tổ chức thực tiễn còn phụ thuộc vào trình độ cán bộ quản lý, nguồn

lực được huy động để tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật và pháp quy [41].

c. Kết quả công tác QLNN là quá trình cơ quan QLNN sử dụng quyền lực nhà

nước để điều chỉnh các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người cho phù

hợp với quy luật và làm thay đổi trạng thái ban đầu của nó sang trạng thái mới tốt

hơn, đúng với mục đích dự kiến [41].

Như đã phân tích ở trên, sức mạnh điều khiển chịu ảnh hưởng vào khả năng tiếp

nhận của đối tượng bị điều khiển, do đó hiệu lực QLNN còn thể hiện ở việc đối tượng

quản lý có làm đúng, làm nghiêm chỉnh, làm kịp thời các quyết định quản lý đưa ra

hay không. Quyết định của cơ quan quản lý đưa ra mà đối tượng quản lý gặp lúng

túng, không biết làm thế nào, mỗi đối tượng hiểu và làm theo một cách khác nhau thì

chứng tỏ quyết định quản lý đó có hiệu lực thấp hoặc không có hiệu lực.

Hiện nay, khái niệm hiệu lực QLNN thường bị gắn liền với khái niệm hiệu quả

QLNN. Tuy nhiên, trong thực tế có một số trường hợp, văn bản quy phạm pháp luật

có thể đạt được hiệu lực nhưng lại không đạt được hiệu quả. Từ sự phân tích trên, có

thể đưa ra khái niệm về hiệu lực QLNN là: hiệu lực QLNN một mặt thể hiện ở mức

độ thực hiện đúng chức năng, quyền lực của cơ quan QLNN khi ban hành các quyết

định đúng thẩm quyền, phù hợp với quy luật khách quan để tác động tích cực đến mọi

lĩnh vực hoạt động của xã hội và ở khả năng tiếp nhận của đối tượng quản lý để thực

hiện nghiêm túc các quyết định của cơ quan QLNN trong thực tế nhằm đạt được mục

tiêu đã đặt ra. Mặt khác, hiệu lực QLNN còn được thể hiện ở kết quả hữu ích thực tế

của hoạt động QLNN tác động đến đối tượng quản lý.

2.1.3.2. Tiêu chí đánh giá hiệu lực quản lý nhà nước

Theo từ điển Tiếng Việt, tiêu chí là “tính chất, dấu hiệu làm căn cứ để nhận biết,

xếp loại một sự vật, một khái niệm”, có thể hiểu chung rằng, tiêu chí đánh giá hiệu

lực là tập hợp những tính chất, dấu hiệu làm căn cứ để nhìn nhận, đánh giá kết quả,

tác dụng (tác động) của sức mạnh điều khiển [40]. Việc đánh giá hiệu lực một cách

chính xác, toàn diện là rất khó khăn [33], không thể dựa vào sự so sánh thuần tuý về

số học để đánh giá. Hơn nữa, trong một số trường hợp hiệu lực thường được thể hiện

sau một thời gian dài, không thể hiện cụ thể tại thời điểm đánh giá, do vậy khó có thể

đánh giá một cách đầy đủ tính hiệu lực tại một thời điểm nào đó. Những khó khăn

khách quan này tác động đến quá trình đánh giá hiệu lực, nó chi phối, tạo ra những

đặc trưng của các tiêu chí đánh giá.

Trên thực tế, các tiêu chí sử dụng để đánh giá hiệu lực bao gồm tiêu chí định

tính và tiêu chí định lượng, trong đó tiêu chí định tính là chủ yếu. Tiêu chí định lượng

là những chỉ số đầu vào và đầu ra của hoạt động có thể tính toán được bằng số lượng

cụ thể để so sánh về mặt số học. Tiêu chí định tính là những dấu hiệu, mức độ, biểu

hiện,... không thể đo đếm được bằng số lượng, không thể so sánh được về mặt số học

giữa trước và sau khi tiến hành hoạt động đánh giá. Vì vậy, không thể không sử dụng

những tiêu chí định tính nếu muốn đánh giá hiệu lực một cách đầy đủ, toàn diện [50].

Đối với đánh giá hiệu lực QLNN không thể tách rời với lý luận về đánh giá hiệu lực

nói chung. Vì vậy, để đánh giá hiệu lực QLNN cũng phải dựa trên các tiêu chí đánh

giá hiệu lực bao gồm các tiêu chí định tính và tiêu chí định lượng như đã nêu trên.

Tuy nhiên, đối với đặc trưng của QLNN thì các tiêu chí đánh giá hiệu lực được xây

dựng trên cơ sở sau [50]:

a. Tiêu chí đánh giá hiệu lực hoạt động QLNN dựa trên kinh nghiệm thực tiễn

(khoa học thực chứng). Đánh giá hiệu lực QLNN trên cơ sở tổng kết thực tiễn, dựa

vào những kết quả đích thực mà hoạt động QLNN mang lại hoặc những chuyển biến

tích cực trong thực tiễn công tác QLNN để xem xét đánh giá trong một khoảng thời

gian nhất định.

b. Tiêu chí sử dụng để đánh giá hiệu lực QLNN có độ chính xác tương đối. Mỗi

tiêu chí sử dụng để đánh giá hiệu lực có giá trị khác nhau và tuỳ thuộc vào góc độ

đánh giá khác nhau. Những tiêu chí về khắc phục những lỗ hổng, hoàn thiện cơ chế

chính sách quản lý thường có ý nghĩa quan trọng hơn đối với các cơ quan QLNN,

góp phần nâng cao hiệu lực QLNN.

Từ những phân tích nêu trên cho thấy, việc xác định những tiêu chí đánh giá

hiệu lực hoạt động QLNN chủ yếu dựa trên tổng kết kinh nghiệm thực tiễn, mang

tính chủ quan và tương đối. Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, vì

vậy quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân công giữa các cơ quan nhà

nước để thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhà nước quản lý đất

nước và xã hội theo pháp luật. Theo đó, mọi hoạt động QLNN được tổ chức và hoạt

động trong khuôn khổ hiến pháp và pháp luật. Hiến pháp và pháp luật luôn giữ vai

trò điều chỉnh những mối quan hệ cơ bản đối với toàn bộ hoạt động nhà nước và hoạt

động xã hội, quyết định tính hợp hiến và hợp pháp của mọi tổ chức và hoạt động của

bộ máy nhà nước. Như vậy, để đánh giá hiệu lực QLNN chính là đánh giá sức mạnh

của nhà nước thông qua công cụ điều khiển là hệ thống pháp luật. Để đánh giá hiệu

lực QLNN cần được tập trung đánh giá theo hai tiêu chí, bao gồm:

(1) Mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật, tiêu chí này thể hiện vào chất

lượng của quy định pháp luật, cụ thể là sự đồng bộ, bao quát, toàn diện của pháp luật

thực hiện chi phối, điều khiển đến mọi hoạt động xã hội. Mức độ hoàn thiện của pháp

luật còn được xem xét ở góc độ chồng chéo, thiếu nhất quán giữa các quy định pháp

luật điều chỉnh đối với một đối tượng.

(2) Mức độ tuân thủ các quy định pháp luật do cơ quan QLNN ban hành của

đối tượng quản lý. Tiêu chí này thể hiện sức mạnh của hoạt động điều khiển của chủ

thể quản lý đối với đối tượng quản lý, có thể hiểu mức độ tuân thủ cao thể hiện quyền

lực nhà nước mạnh, QLNN có tính hiệu lực cao và ngược lại.

Trong luận án, như đã nêu trong phạm vi nghiên cứu ở phần Mở đầu của luận

án, NCS cũng sẽ tập trung đánh giá hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở Việt

Nam theo 2 tiêu chí này ở chương 3.

Các tiêu chí đánh giá hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN được xây dựng

như trên có thể tổng quát như hình 2.2 như sau:

Mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật Hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước Mức độ tuân thủ các quy định pháp luật

Hình 2.2: Các tiêu chí đánh giá hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng

sử dụng vốn nhà nước

Nguồn: Nghiên cứu sinh tổng hợp

2.1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực quản lý nhà nước

Xuất phát từ khái niệm về "hiệu lực QLNN" đã được xác định tại tiểu mục 2.13.1

trên và xem xét "hiệu lực QLNN" là hình thức của quyền lực nhà nước thì hiệu lực

QLNN không chỉ phụ thuộc vào chủ thể là cơ quan QLNN mà còn phụ thuộc vào

khách thể là đối tượng quản lý. Như vậy, hiệu lực của QLNN phụ thuộc vào hai nhóm

nhân tố sau:

(1) Năng lực, chất lượng của nền hành chính (tổng hợp các nhân tố về chất lượng

hoạt động của bộ máy QLNN; năng lực tổ chức thực tiễn của cơ quan QLNN; chất

lượng công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định pháp luật của đối

tượng quản lý).

(2) Khả năng tiếp nhận điều khiển của đối tượng quản lý (khả năng cập nhật

pháp luật, nhận thức pháp luật của đối tượng quản lý).

Có nhiều cách diễn giải khác nhau về nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN,

nhưng tổng quan các công trình nghiên cứu đã chỉ ra 2 nhóm nhân tố ảnh hưởng đến

hiệu lực QLNN kể trên có mối quan hệ hữu cơ và tác động lẫn nhau trong một khuôn

khổ thể chế, như hình 2.3.

Năng lực, chất lượng của nền hành chính (tổng hợp các nhân tố về chất lượng hoạt động của bộ máy QLNN, năng lực tổ chức thực tiễn của cơ quan QLNN, chất lượng công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của nhà nước)

Khả năng tiếp nhận điều khiển của đối tượng quản lý (khả năng cập nhật pháp luật, nhận thức pháp luật của đối tượng quản lý)

Hình 2.3: Mối quan hệ giữa các nhóm nhân tố ảnh hưởng đến

hiệu lực quản lý nhà nước

Nguồn: Nghiên cứu sinh tổng hợp

Việc xác định chính xác mức độ ảnh hưởng của các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu

lực QLNN là rất cần thiết để nhận định được toàn diện và chính xác tầm quan trọng

của từng nhân tố tác động đến hiệu lực QLNN để từ đó làm cơ sở để thực hiện các

giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực QLNN theo hướng tập trung cho khâu QLNN còn

yếu và duy trì, phát huy những mặt mạnh đang được thực hiện.

2.2. Lý luận chung về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

2.2.1. Khái niệm về hợp đồng và hợp đồng xây dựng

2.2.1.1. Khái niệm hợp đồng

Theo Điều 385 Bộ Luật dân sự sửa đổi quy định “Hợp đồng là sự thỏa

thuận giữa các bên về việc xác lập, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ dân sự”

[30]. Hợp đồng được quy định trong các văn bản pháp luật khác có liên quan phải

tuân theo những quy định về hợp đồng của Luật dân sự. Hợp đồng là thỏa thuận được

luật pháp “bảo hộ” và là căn cứ để tòa án xem xét khi có tranh chấp xảy ra khi mà

các bên không tự hòa giải được.

2.2.1.2. Khái niệm hợp đồng xây dựng

Theo quy định tại khoản 1 Điều 138 Luật Xây dựng năm 2014 đã quy định

HĐXD là hợp đồng dân sự được thỏa thuận bằng văn bản giữa bên giao thầu và bên

nhận thầu để thực hiện một phần hay toàn bộ công việc trong hoạt động đầu tư xây

dựng [27]. Quan hệ giữa các chủ thể liên quan trong hoạt động xây dựng là mối quan

hệ dân sự và được ràng buộc bằng sự thỏa thuận giữa các bên. Do đó HĐXD cũng

mang tính “pháp luật tự nguyện” như đối với hợp đồng kinh tế nói chung. Vì vậy, tại

Điều 2 Nghị định số 37/2015/NĐ-CP đã quy định về khái niệm HĐXD như sau:

“Hợp đồng xây dựng là hợp đồng dân sự được thỏa thuận bằng văn bản giữa bên

giao thầu và bên nhận thầu để thực hiện một phần hay toàn bộ công việc trong hoạt

động đầu tư xây dựng” [7]. HĐXD được xác lập cho các công việc như tư vấn đầu tư

xây dựng; thi công xây dựng; cung cấp lắp đặt thiết bị; ….

Khi quy định về HĐXD, Nghị định số 63/2014/NĐ-CP không đưa ra khái niệm

trực tiếp về HĐXD mà chỉ đưa ra nguyên tắc chung về hợp đồng được ký kết sau khi

đấu thầu, bao gồm cả HĐXD sử dụng VNN, như sau: Hợp đồng được ký kết giữa các

bên là hợp đồng dân sự; được thỏa thuận bằng văn bản để xác lập trách nhiệm của

các bên trong việc thực hiện toàn bộ phạm vi công việc thuộc hợp đồng [6]. Hợp đồng

đã được các bên ký kết, có hiệu lực và phù hợp với quy định của pháp luật là văn bản

pháp lý ràng buộc trách nhiệm của các bên trong quá trình thực hiện hợp đồng. Trên

phương diện QLNN về hoạt động xây dựng nói chung và HĐXD sử dụng VNN nói

riêng, luận án tiếp cận thống nhất theo các giai đoạn chuẩn bị hợp đồng; giai đoạn

thực hiện hợp đồng và giai đoạn kết thúc hợp đồng. Việc đánh giá hiệu lực QLNN về

HĐXD theo các giai đoạn thực hiện sẽ phân tách trách nhiệm, quyền hạn của các cơ

quan có chức năng QLNN, đảm bảo sự đánh giá khách quan, chính xác nhất về hiệu

lực QLNN.

Nghị định số 37/2015/NĐ-CP đã phân loại hợp đồng xây dựng theo 3 tiêu chí

phân loại, đó là: theo hình thức giá hợp đồng; theo tính chất công việc và theo quan

hệ hợp đồng (hình 2.4).

a. Theo tính chất, loại công việc thì HĐXD gồm các loại: hợp đồng tư vấn xây

dựng; hợp đồng thi công xây dựng công trình; hợp đồng cung cấp thiết bị công nghệ;

hợp đồng thiết kế và thi công xây dựng công trình; hợp đồng thiết kế và cung cấp

thiết bị công nghệ; hợp đồng cung cấp thiết bị công nghệ và thi công xây dựng công

trình; hợp đồng thiết kế - cung cấp thiết bị công nghệ và thi công xây dựng công trình;

hợp đồng tổng thầu chìa khóa trao tay; hợp đồng cung cấp nhân lực, máy và thiết bị

thi công và các loại HĐXD khác.

b. Theo mối quan hệ quản lý HĐXD gồm các loại: hợp đồng thầu chính; hợp

đồng thầu phụ; hợp đồng tổng thầu; hợp đồng giao khoán nội bộ; HĐXD có yếu tố

nước ngoài.

c. Theo hình thức giá hợp đồng gồm các loại: hợp đồng trọn gói; hợp đồng theo

Theo quan hệ hợp đồng

Theo tính chất loại công việc

• Thầu chính • Thầu phụ • Giao khoán nội bộ • Có yếu tố nước ngoài

• Tư vấn xây dựng • Thi công xây dựng • Cung cấp thiết bị • Hỗn hợp • Khác

đơn giá; hợp đồng theo thời gian; hợp đồng theo giá kết hợp.

Theo hình thức giá hợp đồng

• Giá trọn gói • Đơn giá cố định • Đơn giá điều chỉnh • Thời gian • Giá kết hợp

Hợp đồng xây dựng

Hình 2.4: Phân loại hợp đồng xây dựng Nguồn: [7]

Phân loại HĐXD như quy định hiện nay tại Nghị định số 37/2015/NĐ-CP cơ

bản đã bao quát được các mối quan hệ trong các thoả thuận dân sự về đầu tư xây dựng

giữa các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng. Tuy nhiên trên thực tế, công trình xây

dựng là một loại hàng hoá đặc biệt, có nhiều đặc điểm rất riêng như gắn với địa điểm

xây dựng, thời gian xây dựng kéo dài, cần huy động nguồn lực lớn để sản xuất, v.v..

công trình xây dựng được phân loại theo các loại hình công trình như công trình dân

dụng; công trình giao thông.... Quy định về phân loại HĐXD hiện hành lại không

phân biệt về những nội dung này. Bên cạnh đó quy định phân loại HĐXD chưa có

phân biệt về nguồn vốn sử dụng cho đầu tư xây dựng mà áp dụng chung, mặc dù đối

với mỗi nguồn vốn khác nhau như vốn ngân sách, vốn đầu tư phát triển của doanh

nghiệp nhà nước,v.v... có các quy định khác nhau về tạm ứng, thanh toán, quyết toán

vốn. Vì vậy, đây là một trong những bất cập trong phân loại HĐXD hiện nay cần

được nghiên cứu, đánh giá và hoàn thiện trong thời gian tới.

2.2.2. Khái niệm về vốn nhà nước và hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà

nước

2.2.2.1. Khái niệm vốn nhà nước

Khái niệm “vốn nhà nước” trong các quy định pháp luật ở Việt Nam hiện đang

có sự thiếu thống nhất, tuỳ theo các nhóm đối tượng bị điều chỉnh của từng chính

sách pháp luật cụ thể mà khái niệm “vốn nhà nước” đang được định nghĩa tại các

Luật như Luật Đầu tư năm 2005; Luật Đấu thầu năm 2013; Luật Thực hành tiết kiệm,

chống lãng phí năm 2013; Luật Xây dựng năm 2014; Luật Đầu tư công năm 2014

hay như tại Nghị quyết số 49/2010/QH12 của Quốc hội cũng có định nghĩa VNN

tương đối khác biệt [25, 26] . Tuy nhiên, về cơ bản khái niệm “vốn nhà nước” được

hiểu là bao gồm vốn ngân sách nhà nước, công trái quốc gia, trái phiếu chính phủ,

trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi

của các nhà tài trợ, vốn từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp, vốn tín dụng đầu tư

phát triển của nhà nước, vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn vay được bảo đảm

bằng tài sản của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước, giá trị

quyền sử dụng đất [28, 29].

Từ khái niệm về VNN cho thấy sự đa dạng về các nguồn vốn. Tuy nhiên, hiện

nay các quy định pháp luật về HĐXD sử dụng VNN lại chưa quy định chi tiết nội

dung này. Việc phân biệt các nguồn vốn khác nhau là tương đối phức tạp. Các văn

bản trên đều có cách giải thích khác nhau về “vốn nhà nước”, đó là chưa kể đến các

quy định, hướng dẫn của Chính phủ về quản lý tài chính trong các doanh nghiệp nhà

nước. Việc thống nhất về thuật ngữ hoặc thống nhất cách hiểu, tiếp cận về thuật ngữ

là yếu tố quan trọng định hướng cho việc nghiên cứu trong luận án. Xuất phát từ mục

tiêu, đối tượng, phạm vi nội dung nghiên cứu của luận án là HĐXD thì khái niệm

VNN sẽ được xác định theo các quy định của pháp luật về đầu tư xây dựng mà cụ thể

là Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13, Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 và Luật

Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13; Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 và các Nghị

định hướng dẫn có liên quan quy định việc quản lý hoạt động đầu tư xây dựng phù

hợp với loại nguồn vốn sử dụng, phù hợp với đặc thù và giai đoạn cụ thể của dự án.

Như vậy, thuật ngữ “vốn nhà nước” được sử trong nghiên cứu của luận án sẽ bao

gồm: “vốn ngân sách nhà nước; vốn công trái quốc gia; vốn trái phiếu Chính phủ;

vốn trái phiếu chính quyền địa phương; vốn hỗ trợ phát triển chính thức; vốn vay ưu

đãi của nhà tài trợ nước ngoài; vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước; vốn đầu

tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước;

các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư; vốn tín dụng do Chính

phủ bảo lãnh; vốn vay được bảo đảm bằng tài sản nhà nước; vốn đầu tư phát triển

của doanh nghiệp nhà nước; vốn từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; giá trị quyền

sử dụng đất của cơ quan tổ chức, doanh nghiệp nhà nước góp vốn để đầu tư xây

dựng”.

2.2.2.2. Khái niệm hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

Hiện tại, pháp luật Việt Nam chưa có văn bản nào đưa ra định nghĩa trực tiếp

về HĐXD sử dụng VNN mà chỉ có khái niệm đơn lẻ về HĐXD, về VNN được quy

định tại Luật Xây dựng, Luật Ngân sách nhà nước, Luật đầu tư công. Việc chưa thể

chế hóa, phân loại hợp đồng theo nguồn vốn sử dụng là một trong những bất cập đối

với công tác QLNN về HĐXD bởi vì mỗi loại nguồn vốn cần có một cơ chế quản lý

khác nhau, chính sách pháp luật điều tiết hoạt động thực thi hợp đồng khác nhau,

không thể áp dụng chung một chính sách đối với các nguồn vốn. Trên cơ sở lý luận

về “hợp đồng xây dựng” và “vốn nhà nước” đã tổng kết, phân tích nêu trên, luận án

đề xuất thống nhất quan điểm về HĐXD sử dụng VNN xuyên suốt trong quá trình

nghiên cứu. Đặc điểm quản lý kinh tế ở Việt Nam có những đặc thù của thể chế xã

hội chủ nghĩa nên hợp đồng sử dụng VNN là đối tượng được quản lý, giám sát rất

chặt chẽ để đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả trong việc sử dụng VNN. Xét trên

quan điểm chịu sự điều tiết của pháp luật trong việc sử dụng nguồn VNN, HĐXD sử

dụng VNN ở Việt Nam là một hợp đồng dân sự, có một số đặc điểm sau:

(i) HĐXD sử dụng VNN buộc phải tuân thủ các quy định chặt chẽ của pháp luật

về đầu tư xây dựng và pháp luật về vốn nhà nước. Ví dụ, các hợp đồng này phải tuân

thủ theo một khuôn mẫu chặt chẽ do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành

(hợp đồng mẫu). Đây là một trong những đặc điểm nổi bật nhất, khác biệt so với

HĐXD có sử dụng nguồn vốn khác. Hiện nay, các HĐXD sử dụng VNN phải chịu

sự điều chỉnh trực tiếp của Nghị định số 63/2014/NĐ-CP và Nghị định số

37/2015/NĐ-CP.

(ii) HĐXD sử dụng VNN điều chỉnh mối quan hệ về việc xác lập, thay đổi hoặc

chấp dứt quyền lợi và nghĩa vụ dân sự giữa Chủ đầu tư và nhà thầu xây dựng trong

hoạt động xây dựng sử dụng VNN, cụ thể là:

- Chủ đầu tư (Bên A) được quy định tại Luật Xây dựng năm 2014, được xác

định là “Cơ quan, tổ chức được người quyết định đầu tư giao quản lý, sử dụng vốn

để đầu tư xây dựng”. Căn cứ vào điều kiện cụ thể của từng dự án sử dụng VNN, người

quyết định đầu tư dự án giao cho đại diện chủ đầu tư là các ban quản lý dự án đầu tư

xây dựng chuyên ngành, ban quản lý dự án đầu tư xây dựng khu vực hoặc các chủ

thể đại diện cơ quan nhà nước khác.

- Nhà thầu xây dựng (Bên B) được quy định tại Luật Xây dựng năm 2014, được

xác định là tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện năng lực hoạt động xây dựng khi tham

gia quan hệ hợp đồng trong hoạt động đầu tư xây dựng để thực hiện một phần hoặc

toàn bộ công việc xây dựng hoặc tư vấn trong dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn

VNN.

(iii) HĐXD sử dụng VNN chịu sự quản lý, điều tiết chặt chẽ hơn so với các

HĐXD sử dụng vốn khác. Đặc điểm này được thể hiện việc Chính phủ phải ban hành

một văn bản pháp luật quy định riêng về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự

nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn ngân sách nhà nước (Thông tư số 08/2016/TT-

BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính).

Từ những cơ sở lý luận trên cùng với mục tiêu, phạm vi nghiên cứu của luận

án, NCS tiếp cận vấn đề QLNN về HĐXD từ nhận thức rằng“Hợp đồng xây dựng sử

dụng vốn nhà nước là hợp đồng dân sự thỏa thuận bằng văn bản, được bảo hộ bằng

pháp luật về việc xác lập, thay đổi hoặc chấp dứt quyền lợi và nghĩa vụ dân sự giữa

Chủ đầu tư và Nhà thầu để thực hiện một phần hoặc toàn bộ công việc về thi công

xây dựng; cung cấp, lắp đặt thiết bị và tư vấn đầu tư xây dựng của dự án xây dựng

được đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước”.

2.3. Cơ sở lý luận hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng

vốn nhà nước

2.3.1. Khái niệm và nội dung quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử

dụng vốn nhà nước

QLNN về HĐXD sử dụng VNN là một trong những hoạt động QLNN quan

trọng, góp phần đảm bảo mục tiêu sử dụng VNN trong đầu tư xây dựng có hiệu quả

cao. QLNN về HĐXD sử dụng VNN phải có các đặc trưng và nội hàm của QLNN

nói chung như đã phân tích ở trên. Theo đó, chủ thể quản lý là các cơ quan nhà nước

có chức năng và được giao nhiệm vụ điều hành về mối quan hệ của các bên liên quan

trong HĐXD, còn đối tượng quản lý là các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng tại

các dự án đầu tư xây dựng được đầu tư bằng VNN. Mối quan hệ giữa các chủ thể bị

quản lý thông qua HĐXD sử dụng VNN. Cơ quan QLNN làm nhiệm vụ thực thi

quyền lực nhà nước nhằm điều chỉnh mối quan hệ trong HĐXD giữa các bên tham

gia HĐXD để đảm bảo những mục tiêu mà nhà nước xác định khi đầu tư xây dựng

bằng VNN. Đối với HĐXD sử dụng VNN thì QLNN được thể hiện thông qua các

hoạt động quản lý như sau:

(1) Xác lập những quy tắc xử sự giữa các bên tham gia HĐXD bằng văn bản

pháp luật điều chỉnh về HĐXD như Luật Xây dựng, Luật Ngân sách nhà nước, Luật

Đầu tư, Luật đầu tư công,…

(2) Tổ chức hướng dẫn, phổ biến các chính sách giúp các đối tượng có liên

quan thực hiện, áp dụng quy định pháp luật về HĐXD tại các dự án đầu tư xây dựng

sử dụng VNN.

(3) Thực hiện thanh tra, kiểm tra, đánh giá việc áp dụng quy định của pháp luật

về HĐXD của các bên tham gia hoạt động xây dựng tại các đầu tư xây dựng sử dụng

VNN.

Trên cơ sở lý luận về nội hàm chung của hoạt động QLNN đã nghiên cứu tại

tiểu mục 2.1.2.2 thì QLNN về HĐXD cũng bao gồm: (i) Tổ chức bộ máy QLNN về

HĐXD sử dụng VNN; (ii) Ban hành và thực thi hệ thống pháp luật về HĐXD; (iii)

Hoạt động thanh tra, kiểm tra về thực thi quy định pháp luật về HĐXD sử dụng VNN.

2.3.1.1. Tổ chức bộ máy cơ quan quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử

dụng vốn nhà nước

Bộ máy cơ quan có chức năng QLNN về HĐXD sử dụng VNN bao gồm các

chủ thể với các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ giữa các chủ thể. Bộ

máy cơ quan có chức năng QLNN về HĐXD sử dụng VNN bao gồm từ Quốc hội là

cơ quan lập pháp, Chính phủ (Bộ Kế hoạch đầu tư, Bộ Xây dựng, Bộ Tài chính),

Kiểm toán nhà nước, Thanh tra Chính phủ, UBND các cấp và các cơ quan chuyên

môn ở mỗi cấp,...

Quốc hội

Kiểm toán Nhà nước

Chính phủ

Chính quyền địa phương (UBND tỉnh, thành phố, huyện, …)

Thanh tra chính phủ

Các Bộ chuyên ngành (Bộ TC, KH&ĐT, GTVT, XD, …)

Các đơn vị có chức năng QLNN (Tổng cục, Cục, Vụ, …)

Thanh tra chuyên ngành

Các Sở chuyên ngành

Hình 2.5: Các cơ quan có chức năng quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng

sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam

Nguồn: Nghiên cứu sinh tổng hợp

Mỗi cơ quan trong bộ máy này thực hiện chức năng riêng biệt, đảm nhận quản

lý một hoặc một số khâu trong toàn bộ quá trình thực hiện QLNN đối với HĐXD sử

dụng VNN thông qua việc ban hành, giám sát từ việc lập kế hoạch mời thầu, lựa chọn

nhà thầu, thực hiện HĐXD, kiểm soát chất lượng công trình, quyết toán vốn, thanh

tra giám sát...

Trong việc xây dựng bộ máy QLNN, một trong những điều quan trọng là phải

thiết lập một cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong bộ

máy đó. Xét trên khía cạnh QLNN, phối hợp là một phương thức, một hình thức, một

quy trình kết hợp hoạt động của các cơ quan, tổ chức lại với nhau để bảo đảm cho các

cơ quan, tổ chức này thực hiện được đầy đủ, hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ, quyền

hạn được giao, nhằm đạt được các lợi ích chung. Phối hợp tồn tại trong suốt quá trình

quản lý, mục tiêu cuối cùng của phối hợp là tạo ra sự thống nhất đồng thuận, bảo đảm

chất lượng và hiệu quả trong quản lý. Nói khác đi, phối hợp là phương thức thực hiện

các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể trong QLNN.

Trong tổ chức bộ máy QLNN về HĐXD sử dụng VNN, công tác cán bộ là nhân

tố then chốt. Việc bố trí cán bộ trong bộ máy quản lý về nguyên tắc phải đủ về số

lượng, đúng năng lực, chuyên môn, sở trường theo từng vị trí việc làm trong các cơ

quan QLNN.

2.3.1.2. Ban hành hệ thống chính sách, pháp luật về hợp đồng xây dựng sử dụng

vốn nhà nước

QLNN về HĐXD sử dụng VNN cần nhiều loại quy định mang tính pháp lý. Các

văn bản pháp luật của nhà nước liên quan đến lĩnh vực HĐXD bao gồm các luật, nghị

định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, các thông tư của các bộ

như: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Xây dựng, Bộ Tài chính,… các quyết định của bộ

chủ quản nhằm đưa ra các quy định và hướng dẫn cụ thể việc quản lý về HĐXD sử

dụng VNN trong đầu tư xây dựng công trình chuyên ngành. Những quy định này tập

trung vào các nội dung sau:

- Những quy định về nguồn VNN dành cho HĐXD;

- Những quy định về đấu thầu;

- Biên soạn mẫu HĐXD;

- Quản lý HĐXD (đàm phán thương thảo, thực hiện, điều chỉnh hợp đồng);

- Nghiệm thu, thanh toán, quyết toán HĐXD;

Ngoài những quy định trong văn bản pháp luật như trên, hệ thống văn bản pháp

quy còn tác động tới HĐXD dưới dạng các quyết định, chỉ thị… thể hiện rõ quan

điểm của nhà nước trong lĩnh vực này. Đối với HĐXD sử dụng VNN, quan điểm của

nhà nước về chức năng QLNN mang tính chất khác biệt so với HĐXD sử dụng nguồn

vốn khác. Tuy nhiên, Nhà nước khuyến khích các tổ chức, cá nhân liên quan đến

HĐXD thuộc các dự án đầu tư xây dựng sử dụng các nguồn vốn khác áp dụng quy

định như đối với HĐXD sử dụng VNN. Để điều chỉnh các hoạt động về HĐXD sử

dụng VNN, Nhà nước thường ban hành các quyết định, chỉ thị mang tính hành chính

và bắt buộc thực thi như:

- Kiểm soát chất lượng công trình, kiểm soát tiến độ, kiểm soát chi phí và đảm

bảo an toàn lao động trong thực hiện HĐXD;

- Chỉ thị yêu cầu tăng cường/ siết chặt quản lý HĐXD sử dụng VNN nhằm

chống lãng phí, thất thoát vốn;

- Chỉ thị về giải quyết nợ đọng trong thanh quyết toán HĐXD sử dụng VNN;

Trong QLNN về đầu tư xây dựng nói chung và QLNN về HĐXD nói riêng,

pháp luật có vai trò vô cùng quan trọng. Bởi vì, pháp luật chính là biện pháp, là hành

lang khuôn khổ để nhà nước quản lý chặt chẽ, nghiêm minh đối với HĐXD sử dụng

VNN. Căn cứ vào đó các chủ đầu tự thực hiện quản lý HĐXD theo định hướng và

quy định của nhà nước, tránh những rủi ro, lãng phí, thất thoát VNN, ngăn ngừa tham

ô, tham nhũng VNN. Hơn thế nữa, pháp luật là cơ sở tạo nên sự tin cậy của các nhà

tài trợ quốc tế. Một quốc gia muốn thu hút được nhiều nguồn vốn ưu đãi cho các hoạt

động đầu tư trong nước, cần phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện, nghiêm minh

như một lời cam kết với các nhà tài trợ rằng quốc gia được vay vốn sẽ sử dụng vốn

đúng mục đích và có hiệu quả. Như vậy, hệ thống pháp luật về HĐXD là khuôn khổ

để định hướng, hướng dẫn, tạo lập môi trường cho việc tiến hành các hoạt động đầu

tư xây dựng đúng mục tiêu, mục đích đề ra.

2.3.1.3. Thanh tra, kiểm tra về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

- Quan niệm về hoạt động thanh tra ở mỗi quốc gia và mỗi thời kỳ lịch sử có thể

khác nhau, nhưng đều có những điểm chung là: Luôn gắn liền với QLNN với tư cách

là một chức năng, một khâu hay một công cụ quản lý; luôn mang tính quyền lực nhà

nước, thực hiện sự tác động của chủ thể QLNN (cơ quan QLNN) lên các đối tượng

bị quản lý. Vì vậy, có thể hiểu một cách chung nhất: Hoạt động thanh tra là hoạt

động gắn liền với QLNN, thực hiện quyền lực kiểm soát của nhà nước trong quản lý

kinh tế - xã hội. Trong nền kinh tế thị trường, chủ thể QLNN tác động vào đối tượng

một cách gián tiếp thông qua công cụ chính sách, pháp luật và tác động trực tiếp vào

các đối tượng, khách thể quản lý thông qua công cụ thanh tra.

- Thanh tra, kiểm tra là một khâu quan trọng trong toàn bộ chu trình QLNN đối

với HĐXD sử dụng VNN. Kiểm tra nhằm tìm ra những mặt ưu điểm; những nhân tố

mới, tích cực để phát huy; đồng thời phát hiện những sai lệch của đối tượng quản lý

để uốn nắn kịp thời. Mặt khác, qua kiểm tra có thế phát hiện những điểm bất cập, bất

hợp lý trong cơ chế, chính sách QLNN về HĐXD để kịp thời sửa đổi cho phù hợp.

2.3.2. Khái niệm hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng

vốn nhà nước

Hiệu lực QLNN đối với HĐXD sử dụng VNN trước hết biểu hiện ở mức độ tiếp

nhận, thi hành và tuân thủ của các tổ chức, cá nhân (là chủ thể thực hiện HĐXD và

của hệ thống hành chính) đối với các quyết định quản lý của Nhà nước trong lĩnh vực

xây dựng. Nếu các văn bản quy phạm pháp luật về HĐXD của Nhà nước được ban

hành mà phần đông các đối tượng có liên quan không nắm được (không biết) thì điều

đó thể hiện hiệu lực QLNN về HĐXD hạn chế. Nếu các văn bản quy phạm pháp luật

về một nội dung liên quan đến HĐXD đã được Nhà nước ban hành, chẳng hạn, về

nội dung đảm bảo điều kiện kỹ thuật khi ký kết hợp đồng, chất lượng hồ sơ thanh

quyết toán,... đã có hiệu lực thi hành mà không được các cá nhân, tổ chức có liên

quan thực hiện hay thực hiện qua loa, đại khái thì cũng có nghĩa là hiệulực QLNN về

nội dung HĐXD đó còn hạn chế.

Trên thực tế, ta còn thấy có trường hợp Luật Xây dựng năm 2014 quy định nội

dung về HĐXD, nhưng lại không được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban

hành các văn bản hướng dẫn kịp thời. Điều đó thể hiện tính chấp hành của hệ thống

hành chính công, thể hiện hiệu lực QLNN về hoạt động xây dựng nói chung, về

HĐXD nói riêng còn hạn chế. Trên các phương tiện truyền thông có đề cập một số

hành vi như “xem thường pháp luật”, “hệ thống quy định pháp luật chưa đầy đủ, chặt

chẽ”,... đó chính là những biểu hiện ý thức chấp hành, mức độ chấp hành, tuân thủ

pháp luật trên thực tế chưa cao - điều này cũng thể hiện hiệu lực QLNN còn hạn chế.

Hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN còn được biểu hiện ở mức độ đạt được các

mục đích, mục tiêu của Nhà nước đặt ra trong lĩnh vực đầu tư xây dựng. Trên cơ sở

tổng kết các lý luận có liên quan, nghiên cứu sinh tiếp cận khái niệm: hiệu lực quản

lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước là mức độ thực hiện đúng

chức năng, quyền lực của cơ quan quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng khi ban

hành các quyết định đúng thẩm quyền và sự tuân thủ các quyết định này của đối

tượng quản lý tại các dự án xây dựng được đầu tư bằng vốn nhà nước nhằm đạt mục

tiêu đầu tư.

2.3.3. Tiêu chí đánh giá hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử

dụng vốn nhà nước

Để xác định được chính xác nhất hiệu lực QLNN đòi hỏi việc đánh giá phải dựa

trên các tiêu chí cụ thể. Nghiên cứu xác định các tiêu chí đánh giá hiệu lực QLNN về

HĐXD phải trên cơ sở lý luận đánh giá hiệu lực QLNN nói chung đã được nghiên

cứu ở tiểu mục 2.1.3.2 của luận án. Khi áp dụng các tiêu chí đánh giá chung vào đối

tượng nghiên cứu cụ thể là HĐXD sử dụng VNN thì bắt buộc phải bao quát được

những đặc trưng của HĐXD sử dụng VNN đã được làm sáng tỏ trong các nghiên cứu

tổng kết trên. Vì vậy, hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN cũng cần được tập

trung đánh giá theo hai tiêu chí, cụ thể là:

(1) Mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật về HĐXD sử dụng VNN.

Như đã phân tích ở mục 2.1.3.2 thì tiêu chí này được đánh giá bằng chất lượng

của hệ thống quy định pháp luật, đó là sự đồng bộ, chặt chẽ, đầy đủ và minh bạch của

các văn bản pháp luật về HĐXD sử dụng VNN. Đồng thời đánh giá những nội dung

chồng chéo, thiếu nhất quán, khả năng phản ánh thực tế của các văn bản pháp luật

đối với đối tượng bị quản lý. Đối với pháp luật về HĐXD nếu trong thực tiễn xuất

hiện nhiều tình huống, trường hợp chưa được quy định cụ thể về quy tắc ứng xử của

các bên liên quan có nghĩa pháp luật về HĐXD chưa hoàn thiện. Việc đánh giá theo

tiêu chí này chủ yếu trên cơ sở kinh nghiệm thực tiễn để xác định mức độ của hiệu

lực QLNN vì để đưa ra kết luận cuối cùng còn phải xem xét về mức độ phức tạp, thiệt

hại kinh tế hay hậu quả của các khoảng trống trong quy định pháp luật chưa được lấp

đầy. Ví dụ thực tế hiện nay là các quy định pháp luật về hình thức HĐXD theo hợp

đồng tổng thầu (EPC) còn nhiều bất cập dẫn đến hàng loạt dự án đầu tư xây dựng

bằng VNN có sai phạm trong quá trình triển khai thực hiện, dẫn đến các hệ lụy tiêu

cực như trường hợp đối với Dự án đường sắt đô thị Cát Linh - Hà Đông (Hà Nội);

Dự án Mở rộng nhà máy Gang thép Thái Nguyên; Dự án Nhiệt điện Thái Bình 2; Dự

án Ethanol Phú Thọ;…

Chất lượng của các quy định, chế tài trong hệ thống pháp luật về HĐXD sử

dụng VNN đảm bảo sự minh bạch, phù hợp với thực tiễn của các quy định pháp luật

đối với đối tượng quản lý, hay hiểu cách khác là các quy định pháp luật có áp dụng

được vào thực tiễn hay không. Đây là tính chính xác của các thông tin điều khiển

trong khoa học quản lý, khi thông tin điều khiển thiếu chính xác sẽ dẫn đến sự lúng

túng, rối loạn trong hoạt động của đối tượng. Đối với công cụ QLNN là các quy định

pháp luật khi thiếu chính xác hoặc sai lệch với thực tiễn sẽ làm cho đối tượng quản

lý gặp nhiều vướng mắc trong quá trình chấp hành, thực thi và áp dụng theo. Đây là

thuộc tính rõ ràng, minh bạch, dễ hiểu và dễ áp dụng vào thực tiễn các quy định pháp

luật trong quá trình các bên liên quan tham gia HĐXD tại các dự án đầu tư xây dựng

được đầu tư bằng VNN. Các quyết định của cơ quan QLNN được đối tượng quản lý

thực hiện đúng, kịp thời, ít xảy ra vướng mắc hoặc lúng túng chứng minh hoạt động

QLNN có hiệu lực cao.

Chất lượng quy định pháp luật có thể được thể hiện qua các vướng mắc của đối

tượng quản lý khi áp dụng quy định pháp luật được ban hành. Đối với HĐXD sử dụng

VNN đó là số lượng câu hỏi, thắc mắc của các bên liên quan đến HĐXD khi triển

khai bắt đầu từ khâu chuẩn bị hợp đồng, thực hiện hợp đồng và kết thúc hợp đồng,

cũng như đối với các quy định liên quan khác. Tiêu chí đánh giá hiệu lực quản lý nhà

nước không chỉ tổng kết số lượng vướng mắc đơn thuần tương ứng với số lượng các

quy định mà phải xem xét về số lượng câu hỏi đối với từng nội dung cụ thể để đánh

giá chính xác chất lượng văn bản quy phạm, pháp luật.

(2) Mức độ tuân thủ các quy định pháp luật về HĐXD tại dự án xây dựng được

đầu tư bằng VNN của các chủ thể tham gia HĐXD (đối tượng quản lý).

Tiêu chí này biểu hiện về mức độ quyền lực của cơ quan QLNN trong quá trình

thực hiện hoạt động điều hành theo chức năng QLNN về HĐXD thông qua công cụ

QLNN là các văn bản pháp luật và pháp quy. Tiêu chí này sẽ được xác định bằng

định lượng số HĐXD vi phạm các quy định pháp luật điều chỉnh về HĐXD như đấu

thầu; ký kết hợp đồng; điều chỉnh hợp đồng hoặc các quy định về thanh toán, quyết

toán hợp đồng. Tiêu chí này được xác định thông qua kết quả thanh tra, kiểm tra về

đầu tư xây dựng tại các dự án xây dựng được đầu tư bằng VNN. Số lượng các HĐXD

có vi phạm khi áp dụng các quy định pháp luật được sử dụng để tham chiếu với thước

đo về mức độ hiệu lực làm cơ sở đánh giá hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

là cao hay thấp.

Như đã phân tích ở tiểu mục 2.1.3.2, hiện nay việc đánh giá hiệu lực QLNN tại

Việt Nam chủ yếu dựa trên tổng kết kinh nghiệm thực tiễn, mang tính chủ quan theo

chủ thể đánh giá và có độ chính xác tương đối. Do vậy kết quả đánh giá thường mang

tính chất cảm tính. Xuất phát từ thực tiễn như vậy, NCS sử dụng phương pháp đánh

giá tổng hợp dựa trên kết quả sự theo dõi, rà soát, phân tích, dự đoán về khả năng xảy

ra những nguy cơ, sự tác động gây ảnh hưởng xấu tới kết quả QLNN về HĐXD để

xây dựng tiêu chí đánh giá hiệu lực QLNN. Trên cơ sở số các vi phạm quy định pháp

luật về HĐXD đã được phát hiện theo kết quả thanh tra, kiểm tra của cơ quan chức

năng để đánh giá mức độ hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN.

Việc đánh giá hiệu lực của công tác thanh tra đã được đề cập và nghiên cứu

trong luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Văn Bình (2011)“Nâng cao hiệu quả, hiệu

lực thanh tra tài chính dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam” [3].

Kết quả nghiên cứu của tác giả cho thấy hiệu lực QLNN có mối quan hệ giữa tần xuất

xảy ra hiện tượng và hậu quả có sự liên hệ với nhau. Theo đó, mức độ của hiệu lực

được nhận định theo ba cấp độ tuỳ thuộc vào tính chất nghiêm trọng và khả năng xảy

ra của các vi phạm pháp luật.

Bảng 2.1: Xếp hạng tần suất và hậu quả xảy ra

Tần suất xảy ra Hậu quả xảy ra

Thường xuyên, gần như chắc chắn xảy ra Rất nghiêm trọng

Thỉnh thoảng, có thể xảy ra Nghiêm trọng

Ít khi, có thể xảy ra nhưng ít Ít nghiêm trọng

Nguồn: [3,59]

Trên cơ sở lý luận đã trình bày ở trên, phân tích các tài liệu nghiên cứu về mối

liên hệ giữa công tác quản lý, hoạt động thanh tra, kiểm tra và số lượng các sai phạm,

thiếu sót, NCS tổng hợp việc đánh giá hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN sẽ

thực hiện với kết quả định lượng như sau:

Bảng 2.2: Mức độ hiệu lực quản lý nhà nước theo rủi ro vi phạm pháp luật

Tỷ lệ phần trăm (%) Mức độ hiệu lực

< 10 Hiệu lực cao Tỷ lệ vi phạm theo nội dung

quy định được phát hiện theo 10 - 30 Hiệu lực trung bình

kết quả thanh tra, kiểm tra >30 Hiệu lực thấp

Nguồn: Nghiên cứu sinh tổng hợp

2.3.4. Các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng

sử dụng vốn nhà nước

Nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu lực QLNN có nhiều cách diễn

giải khác nhau. Tuy nhiên, các nhân tố này đã được nghiên cứu sinh tổng kết và phân

tích ở tiểu mục 2.1.4 của luận án. Như vậy, các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu lực QLNN

về HĐXD sử dụng VNN cũng được xác định theo hai nhóm nhân tố, cụ thể như sau:

(1) Năng lực, chất lượng của QLNN về HĐXD sử dụng VNN (chất lượng hoạt

động của bộ máy QLNN; năng lực tổ chức thực tiễn của cơ quan QLNN; chất lượng

công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật của các chủ thể tham gia

HĐXD).

(2) Khả năng tiếp nhận điều khiển của đối tượng quản lý (năng lực cập nhật quy

định pháp luật về HDXD; nhận thức pháp luật của các chủ thể tham gia HĐXD).

Việc phân tích, đánh giá ảnh hưởng của các nhân tố tới hiệu lực QLNN về

HĐXD sử dụng VNN được thực hiện theo từng nhân tố cụ thể như sau:

2.3.4.1. Năng lực, chất lượng của quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử

dụng vốn nhà nước

a. Chất lượng hoạt động bộ máy quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng

sử dụng vốn nhà nước

Chất lượng hoạt động của bộ máy QLNN về HĐXD sử dụng VNN ảnh hưởng

trực tiếp tới chất lượng của các quy định pháp luật về HĐXD sử dụng VNN được ban

hành và khả năng kiểm soát của các cơ quan QLNN về việc thực thi pháp luật về

HĐXD của các chủ đầu tư và nhà thầu xây dựng trong quá trình thực hiện dự án, qua

đó ảnh hưởng gián tiếp tới hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN.

Ảnh hưởng của chất lượng hoạt động của bộ máy QLNN về HĐXD sử dụng

VNN tới hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN biểu hiện qua sự tác động của 3

nhân tố thành phần sau:

(i) Phân công, phân cấp quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn

nhà nước

Sự hợp lý hay không hợp lý trong phân công, phân cấp QLNN về HĐXD sử

dụng VNN ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng hoạt động của bộ máy QLNN, qua đó

ảnh hưởng gián tiếp tới hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN. Phân công, phân

cấp trong hoạt động QLNN là một nội dung quan trọng được đề cập và cụ thể hoá

một cách có hệ thống và nhất quán trong hệ thống chính trị hiện nay tại Việt Nam.

Tuy nhiên, phân công, phân cấp phải phù hợp với đặc thù QLNN trong từng ngành,

lĩnh vực.

HĐXD là công cụ quan trọng để kiểm soát chi phí đầu tư xây dựng công trình

sử dụng VNN. Nếu xuất phát theo trục quản lý dọc về QLNN về HĐXD thì phân

công, phân cấp trong QLNN về HĐXD sẽ tác động đến hiệu lực QLNN của đối tượng

này. Một số nội dung liên quan nếu chỉ tập trung về một đầu mối là Bộ Ngành chủ

quản thì hiệu lực quản lý HĐXD sẽ không cao, nó sẽ làm giảm đi sự chủ động của

các cơ quan thực thi cấp dưới, ví dụ: Sở Xây dựng các địa phương. Bên cạnh đó, một

số nội dung thuộc phạm trù QLNN về HĐXD như các biểu mẫu về hợp đồng cần có

sự tương thích kết nối với thông lệ quốc tế thì việc phân quyền cho các tổ chức xã hội

nghề nghiệp sẽ góp phần nâng cao hiệu quả tổng thể QLNN về HĐXD

(ii) Phối hợp giữa các cơ quan trong hệ thống bộ máy quản lý nhà nước về hợp

đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước.

Sự phối hợp chặt chẽ hay không chặt chẽ giữa các cơ quan QLNN trong hệ

thống bộ máy QLNN về HĐXD sử dụng VNN ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng

hoạt động của bộ máy QLNN, qua đó ảnh hưởng gián tiếp tới hiệu lực QLNN về

HĐXD sử dụng VNN.

Hiệu lực QLNN về HĐXD là tác động mang tính tổng thể, trong đó của chủ

thể là các cơ quan QLNN đóng vai trò quan trọng. Theo Luật Xây dựng năm 2014 thì

Bộ Xây dựng chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất QLNN trong

hoạt động đầu tư xây dựng trong đó có nội dung HĐXD. Sự phối hợp giữa các cơ

quan QLNN về HĐXD sử dụng VNN ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng hoạt động

của các cơ quan QLNN, theo đó tác động không nhỏ đến hiệu lực, đó là:

Thứ nhất: là sự phối hợp ngang cấp giữa các cơ quan QLNN. Bên cạnh bộ chủ

quản là Bộ Xây dựng thì hoạt động đầu tư xây dựng được diễn ra phổ biến tại các bộ

quản lý công trình xây dựng chuyên ngành như Bộ Giao thông vận tải đối với công

trình giao thông, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đối với công trình nông

nghiệp và thủy lợi, Bộ Công Thương đối với công trình hầm mỏ, dầu khí, nhà máy

điện, đường dây tải điện, trạm biến áp và các công trình công nghiệp chuyên ngành,

Bộ Quốc phòng, Bộ Công an đối với các công trình thuộc lĩnh vực quốc phòng, an

ninh. Như vậy, khi đánh giá hiệu lực QLNN về HĐXD, nếu chỉ riêng Bộ Xây dựng

thực hiện đầu mối mà không có sự phối hợp của các bộ quản lý công trình xây dựng

chuyên ngành thì không đánh giá được toàn diện.

Thứ hai: là sự phối hợp giữa cơ quan QLNN cấp trên và cấp dưới trong QLNN

về HĐXD. Ở đây là giữa các bộ, cơ quan ngang bộ với các sở, ngành địa phương,

ban quản lý dự án đầu tư xây dựng chuyên ngành. Đây không chỉ đơn thuần là mối

quan hệ mang tính chỉ đạo, nó còn bao gồm sự phối hợp quản lý để đạt được hiệu lực

QLNN chung về HĐXD sử dụng VNN.

(iii) Chất lượng nguồn nhân lực (công chức, viên chức) thực hiện công tác quản

lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước.

Chất lượng nguồn nhân lực (sự am hiểu pháp luật, tinh thần trách nhiệm, trình

độ và năng lực chuyên môn, ...) ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng hoạt động của bộ

máy QLNN, qua đó tác động tới hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN [9].

Chất lượng nguồn nhân lực luôn là nhân tố quyết định hiệu lực, hiệu quả QLNN.

Một nền hành chính chuyên nghiệp chỉ có thể hình thành trên cơ sở xây dựng và phát

triển nguồn nhân lực tương ứng mang tính chuyên nghiệp. Trình độ, năng lực chuyên

môn của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức phụ thuộc trước hết vào chất lượng và

chuyên môn đào tạo. Ở góc độ hiệu lực QLNN về HĐXD, chất lượng nguồn nhân lực

thể hiện ở 03 khía cạnh như sau [9] :

- Trực tiếp tham gia xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh

đối tượng HĐXD. Sự hiểu biết, kinh nghiệm thực tế trình độ chuyên môn của công

chức, viên chức tham gia soạn thảo ảnh hưởng đến chất lượng soạn thảo văn bản quy

phạm pháp luật.

- Hướng dẫn thực hiện, giải đáp những vấn đề còn chưa rõ của quy định pháp

luật về HĐXD trong quá trình thực hiện của các chủ thể tham gia HĐXD. Sự kịp thời

hướng dẫn và có nội dung hướng dẫn chi tiết, đúng nội dung từ những người thực thi

công vụ góp phần nâng cao hiệu lực thực thi của quy định pháp luật.

- Năng lực và kiến thức nghề nghiệp trong việc phát hiện các sai phạm, hành vi

không tuân thủ các quy định pháp luật về HĐXD của công chức thanh tra, kiểm tra.

Bên cạnh đó, có khả năng kiến nghị sửa đổi, hoàn thiện các bất cập trong chính sách

pháp luật hiện hành về HĐXD sử dụng VNN.

b. Năng lực tổ chức thực tiễn của cơ quan quản lý nhà nước về hợp đồng

xây dựng sử dụng vốn nhà nước

(i) Chất lượng công tác tổ chức soạn thảo, ban hành quy định pháp luật:

Trong hoạt động quản lý nhà nước, văn bản quy phạm pháp luật luôn đóng vai

trò quan trọng. Văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan hành chính nhà nước ban

hành không chỉ là công cụ để triển khai đưa pháp luật vào đời sống thực tế, mà còn

là công cụ để tổ chức các hoạt động cụ thể của các cơ quan nhà nước. Nếu chất lượng

công tác tổ chức, soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật được đảm bảo thì

sẽ nâng cao được chất lượng hoạt động quản lý nhà nước và ngược lại. Hệ quả của

tình trạng tổ chức soạn thảo, ban hành văn bản kém chất lượng, trái thẩm quyền và

trái pháp luật, sai thể thức là khá nặng nề, để lại nhiều hệ lụy mà trước hết là làm

giảm hiệu lực quản lý nhà nước; gây tốn kém về tiền bạc và thời gian của các đối

tượng quản lý khi phải có trách nhiệm thực thi vì khó hiểu, khó thực hiện, thậm chí

khi thực hiện không áp dụng được vào thực tiễn. Chính vì vậy, hoạt động xây dựng

pháp luật có tác động, ảnh hưởng lớn đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN.

Để xây dựng một hệ thống pháp luật về HĐXD sử dụng VNN thống nhất, đồng bộ,

khả thi, hiệu lực, hiệu quả thì đòi hỏi phải có quy trình xây dựng và ban hành văn bản

hết sức chặt chẽ. Chất lượng của công tác tổ chức soạn thảo, ban hành quy định pháp

luật được thể hiện thông qua hành vi pháp luật, sự tuân thủ pháp luật của từng chủ

thể có thẩm quyền trong quá trình xây dựng pháp luật, đó là sự nghiêm chỉnh thực

hiện đúng, đủ, kịp thời các quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục xây dựng và ban

hành văn bản quy định pháp luật.

(ii) Chất lượng công tác phổ biến quy định pháp luật:

Bên cạnh nhân tố chất lượng công tác tổ chức soạn thảo, ban hành thì việc phổ

biến các nội dung, hướng dẫn áp dụng quy định pháp luật đối với các chủ thể, đối

tượng quản lý là hết sức quan trọng. Công tác này được xem như là “cầu nối” đưa

quy định pháp luật vào cuộc sống. Các cơ quan QLNN cũng như các đơn vị có chức

năng thường xuyên đẩy mạnh chất lượng công tác phổ biến pháp luật, bằng nhiều

hình thức đa dạng, phong phú, góp phần phổ biến chi tiết, đầy đủ các quy định pháp

luật nhằm nâng cao hiểu biết, ý thức chấp hành pháp luật của các đối tượng bị tác

động. Chính vì vậy, công tác này đã được cụ thể hóa bằng Luật phổ biến, giáo dục

pháp luật (Luật số 14/2012/QH13).

Công tác phổ biến quy định pháp luật cần được thay đổi thường xuyên, cập nhật

các hình thức truyền đạt tiên tiến, phù hợp với từng nội dung, đặc điểm của đối tượng

tiếp nhận thông tin. Cán bộ làm công tác phổ biến, giáo dục pháp luật phải thường

xuyên được củng cố, kiện toàn, bồi dưỡng về chính trị, nghiệp vụ để chất lượng tuyên

truyền ngày càng được nâng lên. Bên cạnh đó, các hoạt động kiểm tra, đánh giá cần

được tăng cường nhằm hoàn thiện, khắc phục những tồn tại, hạn chế trong quá trình

tuyên truyền, phổ biến pháp luật. Từ đó hướng tới tập trung tuyên tuyền, giới thiệu

các nội dung có liên quan trực tiếp, gián tiếp, các quy định pháp luật có liên quan.

c. Chất lượng của công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định

pháp luật về về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

Hoạt động thanh tra, kiểm tra là một trong ba nội dung cơ bản của QLNN, với

nhiệm vụ kiểm soát việc tuân thủ quy định pháp luật của đối tượng quản lý. Vì vậy,

chất lượng của công tác thanh tra, kiểm tra ảnh hưởng trực tiếp tới hiệu lực QLNN,

chất lượng tốt sẽ đảm bảo phản ánh khách quan, chính xác tính hiệu lực của QLNN

và ngược lại. Chất lượng công tác thanh tra, kiểm tra được thể hiện, cụ thể như sau:

(i) Tần suất thanh tra, kiểm tra hàng năm của cơ quan QLNN thể hiện mức độ

quản lý, bao quát, giám sát của cơ quan QLNN đối với hoạt động đầu tư xây dựng.

Công tác thanh tra, kiểm tra thường xuyên và liên tục sẽ phát hiện các sai sót (nếu có)

trong quá trình thực hiện. Tuy nhiên, trên thực tế, công tác này chỉ được thực hiện

với một số lượng dự án đầu tư xây dựng nhất định.

(ii) Phương pháp thanh tra, kiểm tra được áp dụng của cơ quan quản lý nhà

nước. Kết luận thanh tra là văn bản quan trọng nhất của cuộc thanh tra, phản ánh toàn

diện, đầy đủ về kết quả của cuộc thanh tra, là cơ sở pháp lý để đánh giá mức độ tuân

thủ pháp luật, sai phạm (nếu có) trong hoạt động ĐTXD. Vì vậy, phương pháp thanh

tra, kiểm tra được lựa chọn áp dụng phù hợp khi thực hiện thanh tra, kiểm tra với

từng đối tượng cụ thể có ý nghĩa quyết định đến kết quả thanh tra, kiểm tra. Hiện nay,

phương pháp thanh tra, kiểm tra được áp dụng chủ yếu đối với hoạt động đầu tư xây

dựng nói chung là phương pháp "hậu kiểm" để phát hiện vi phạm đã xảy ra, nên chưa

có tính chất ngăn ngừa đã phần nào làm giảm hiệu lực của pháp luật.

(iii) Tính minh bạch và công khai trong hoạt động thanh tra, kiểm tra. Công

khai trong hoạt động và minh bạch về kết quả là nguyên tắc quan trọng nâng cao chất

lượng, hiệu quả hoạt động thanh tra, kiểm tra. Thực hiện nguyên tắc công khai, cụ

thể là công khai kết luận thanh tra, kiểm tra nhằm đảm bảo tính trung thực và khách

quan hoạt động thanh tra, kiểm tra, tránh bị tác động bởi những cá nhân, cơ quan nhà

nước có thẩm quyền làm ảnh hưởng đến tính trung thực, khách quan của hoạt động

thanh tra và kiểm tra. Kết quả thanh tra, kiểm tra bị sai lệch sẽ ảnh hưởng tiêu cực

đến sự nghiêm minh, các chế tài của hệ thống pháp luật, vì vậy sẽ ảnh hưởng xấu,

làm giảm hiệu lực của QLNN.

2.3.4.2. Năng lực tiếp nhận điều khiển của chủ thể tham gia hợp đồng xây dựng

sử dụng vốn nhà nước

a. Khả năng cập nhật quy định pháp luật của chủ thể tham gia hợp đồng

xây dựng sử dụng vốn nhà nước

Trong chu trình quản lý, việc tiếp nhận kịp thời các thông tin điều khiển của đối

tượng quản lý đóng vai trò quan trọng đến hiệu quả của quản lý. Đối với QLNN về

HĐXD sử dụng VNN là việc cập nhật kịp thời các quy định pháp luật của các chủ thể

tham gia HĐXD thuộc dự án đầu tư xây dựng sử dụng VNN. Hệ thống quy định pháp

luật Việt Nam luôn trong trạng thái biến động tích cực theo chiều hướng ngày càng

hoàn thiện, các chính sách pháp luật thường xuyên được xây dựng mới hoặc rà soát,

sửa đổi, bổ sung để thay thế các chính sách pháp luật đã ban hành. Các chính sách

pháp luật điều chỉnh về đầu tư xây dựng nói chung và HĐXD hay những nội dung

liên quan đến VNN luôn thay đổi.

Trong thời gian từ năm 2003 đến nay, pháp luật liên quan đến HĐXD sử dụng

VNN luôn được ban hành, cập nhật, thay đổi. Luật Xây dựng lần đầu tiên được ban

hành vào năm 2003, tiếp theo đó Quốc hội đã ban hành Luật số 38/2009/QH12 Luật

sửa đổi, bổ sung một số điều liên quan đến đầu tư xây dựng vào năm 2009. Ngày

07/05/2010, Chính phủ ban hành Nghị định số 48/2010/NĐ-CP về hợp đồng trong

hoạt động xây dựng. Ngày 11/12/2013, Chính phủ ban hành Nghị định số

207/2013/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 48/2010/NĐ-CP.

Tiếp sau đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày 22/4/2015 quy

định chi tiết về hợp đồng xây dựng. Như vậy, đối tượng quản lý là các chủ thể tham

gia HĐXD (chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng, nhà thầu xây dựng, tư vấn đầu tư xây

dựng) phải luôn cập nhật những thay đổi của hệ thống quy định pháp luật để tuân thủ,

chấp hành kịp thời các quy định này thì mới đảm bảo được mục tiêu của QLNN.

Đồng thời đây cũng là nhân tố tác động trực tiếp đến tính hiệu lực của quy định pháp

luật. Khi quy định pháp luật mới được ban hành nhưng các chủ thể tham gia HĐXD

không được cập nhật hoặc cập nhật chậm trễ sẽ dẫn đến tình trạng vẫn áp dụng các

quy định cũ đã hết hiệu lực, như vậy sẽ vi phạm quy định pháp luật hiện hành và ảnh

hưởng tiêu cực đến hiệu lực của QLNN. Chính vì vậy, khả năng tiếp cận, cập nhật

các quy định pháp luật của chủ thể tham gia HĐXD sử dụng VNN là một trong những

nhân tố ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực QLNN nói chung, quản lý về HĐXD sử

dụng VNN nói riêng.

b. Nhận thức về pháp luật của chủ thể tham gia hợp đồng xây dựng sử dụng

vốn nhà nước

Hiệu lực QLNN không chỉ phụ thuộc vào sự tác động của chủ thể quản lý mà

còn phụ thuộc vào đối tượng quản lý mà trực tiếp là khả năng tiếp nhận sự điều khiển

của đối tượng bị quản lý, trong đó khả năng hiểu biết, tư duy đúng về pháp luật của

đối tượng quản lý đóng vai trò quan trọng. Trong thực tiễn hoạt động QLNN về

HĐXD sử dụng VNN, đối tượng quản lý là các cá nhân đóng vai trò là chủ đầu tư dự

án đầu tư xây dựng, nhà thầu xây dựng và tư vấn đầu tư xây dựng cơ bản được đào

tạo và làm việc trong các lĩnh vực khác nhau, nhưng không phải chuyên môn về pháp

luật. Vì vậy, theo đánh giá sơ bộ thì khả năng hiểu biết, nhận thức về pháp luật của

các nhóm đối tượng này phần nào hạn chế so với chuyên gia được đào tạo chuyên

môn sâu về pháp luật. Trường hợp, nhận thức đúng, đầy đủ về một quy định pháp

luật cụ thể của các chủ thể (đối tượng bị quản lý) sẽ ảnh hưởng đến việc tuân thủ,

chấp hành đúng, kịp thời quy định đó. Vì vậy, nhân tố nhận thức pháp luật ảnh hưởng

trực tiếp đến tính hiệu lực của văn bản pháp luật được ban hành, hay nói khác là ảnh

hưởng trực tiếp hiệu lực QLNN.

Từ phân tích trên, 2 nhóm nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử

dụng VNN được phân tách gồm 10 nhân tố thành phần ảnh hưởng tới hiệu lực QLNN

Phối hợp giữa các CQ QLNN

Chất lượng nguồn nhân lực

Phân công, phân cấp trong QLNN

Chất lượng công tác soạn thảo VBPL

Chất lượng công tác phổ biến VBPL

Tần suất thanh tra, kiểm tra

Phương pháp thanh tra, kiểm tra được áp dụng

Tính minh bạch, công khai của kết quả thanh tra kiểm tra

Chất lượng hoạt động của bộ máy QLNN về HĐXD sử dụng VNN

Chất lượng của công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định pháp luật về HĐXD sử dụng VNN

Năng lực tổ chức thực tiễn của QLNN về HĐXD sử dụng VNN

về HĐXD sử dụng VNN được hệ thống hóa như hình 2.6 dưới đây:

Hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

Năng lực, chất lượng của quản lý nhà nước về HĐXD sử dụng VNN

Nhận thức về pháp luật của chủ thể tham gia HĐXD sử dụng VNN

Khả năng tiếp nhận của các chủ thể tham gia hợp đồng xây dựng Khả năng cập nhật quy định pháp luật của chủ thể tham gia HĐXD sử dụng VNN

Hình 2.6: Các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu lực quản lý nhà nước về

hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

2.4. Một số kinh nghiệm quốc tế trong quản lý nhà nước về hợp đồng xây

dựng

2.4.1. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng sử dụng vốn đầu

tư công

Việc quản lý đầu tư công tại Vương quốc Anh được thực hiện theo đặc điểm

của hệ thống chính trị nền dân chủ vận hành theo chế độ quân chủ lập hiến. Tổ chức

bộ máy nhà nước tại Vương quốc Anh được chia thành 3 nhóm: cơ quan lập pháp

(nghị viện), cơ quan hành pháp (chính phủ) và cơ quan tư pháp (tòa án).

Kho bạc Hoàng gia Anh (HM Treasury) là một trong những đơn vị nhà nước

trực thuộc chính phủ, có trách nhiệm chính trong việc quản lý đầu tư công, sử dụng

vốn đầu tư công. Việc quản lý vốn đầu tư công chủ yếu được thực hiện dựa trên

nguyên tắc hiệu quả đầu tư, có sự so sánh đánh giá với các kênh thông tin khác nhau

[56]. Cơ quan QLNN chỉ kiểm soát việc sử dụng nguồn vốn nhà nước trên phạm vi

“vĩ mô”, tức là đảm bảo việc thực hiện dự án đầu tư xây dựng theo đúng các nguyên

Chính phủ Vương quốc Anh

Vụ hạ tầng và dự án (Infras. & Project Authority)

Kho bạc Hoàng gia (HM Treasury)

Vụ pháp chế (Gov. Legal Department)

Văn phòng định giá (Valuation Office Agency)

Dự án đầu tư công

tắc chung, tính hiệu quả của dự án (hình 2.7)

Hình 2.7: Sự phối hợp giữa các cơ quan QLNN đối với dự án đầu tư công

tại Vương quốc Anh

Nguồn: [1], tổng hợp bởi nghiên cứu sinh

Kho bạc Hoàng gia Anh là đơn vị quản lý ngân sách, tài chính công và đóng vai

trò quan trọng trong việc rà soát và phê duyệt các dự án sử dụng vốn đầu tư công tại

Vương quốc Anh thông qua các phòng chuyên môn chức năng như là đơn vị đánh giá

dự án, đơn vị tài chính hạ tầng kỹ thuật, đơn vị chính sách, …Trong đó, đơn vị chính

sách (Policy Team) có trách nhiệm quản lý các chương trình, kế hoạch và phê duyệt

các dự án đầu tư công ở Vương Quốc Anh. Chức năng của đơn vị này là đảm bảo các

dự án có hiệu quả về tài chính và phù hợp với kế hoạch phát triển của đất nước [65].

Kho bạc Hoàng gia Anh có trách nhiệm ban hành Mẫu hợp đồng chuẩn trong

đầu tư xây dựng theo hình thức sáng kiến tài chính tư nhân (gọi tắt là SoPC), làm cơ

sở để soạn thảo hợp đồng giữa nhà nước và nhà thầu xây dựng trong thực tiễn, đồng

thời thống nhất chung nhận thức về hợp đồng nói riêng và lồng ghép các chủ trương,

chính sách tài chính của Chính phủ Anh trong hoạt động xây dựng. Bản SoPC đầu

tiên được xuất bản tháng 7/1999, đến nay đã có 4 phiên bản SoPC được ban hành,

được cập nhật sửa đổi một số điểm để phù hợp với thực tế áp dụng tại Vương Quốc

Anh (SoPC 4 được ban hành tháng 3/2012).

Vụ Hạ tầng và dự án (PA) là cơ quan chuyên môn trực thuộc chính phủ có trách

nhiệm đầu tư xây dựng các dự án có quy mô lớn (đường sắt, trường học, bệnh viện,

nhà ở, quốc phòng và công nghệ thông tin, …) có vai trò trong việc đầu tư xây dựng

các công trình đảm bảo tính hiệu quả đầu tư xây dựng sử dụng vốn đầu tư công thông

qua “Bộ chỉ tiêu đánh giá tính hiệu quả dự án”.

Văn phòng định giá (VOA) hỗ trợ chính phủ trong việc định giá và giám sát đầu

tư. Trách nhiệm của VOA tập trung vào 2 nhiệm vụ cốt lõi là định giá các dự án đầu

tư xây dựng sử dụng vốn công, khảo sát và đánh giá hơn 2.200 dự án đầu tư công

hàng năm tại Vương quốc Anh, Scotlad và xứ Wales [65].

Vụ pháp chế (GLD) có trách nhiệm hỗ trợ chính phủ trong việc kiểm soát tính

pháp lý của các dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn công, cung cấp tư vấn pháp lý về

phát triển, thiết kế và thực thi các chính sách và quyết định của chính phủ, soạn thảo

các văn bản dưới luật và làm việc với luật sư nghị viện về chính sách pháp luật và đại

diện cho chính phủ tại tòa án.

Bốn đơn vị kể trên đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý đầu tư công tại

Vương quốc Anh. Các đơn vị này có sự phân công trách nhiệm cụ thể và phối hợp

chặt chẽ dưới sự điều hành của Chính phủ nhằm đảm bảo hiệu quả đầu tư xây dựng.

Đây là kinh nghiệm quý báu đối với công tác tổ chức bộ máy QLNN cho Việt Nam.

2.4.2. Xây dựng hệ thống văn bản pháp lý về hợp đồng xây dựng

Qua nghiên cứu cho thấy, hầu hết các nước đều có Luật Xây dựng, các luật khác

như Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, … để các cơ quan QLNN quản lý, điều chỉnh các

quan hệ trong HĐXD. Nghiên cứu sinh đã tổng hợp được một số kinh nghiệm của

các nước trong xây dựng hệ thống văn bản pháp lý về HĐXD như sau:

2.4.2.1. Kinh nghiệm của Nhật Bản

Hoạt động quản lý đầu tư xây dựng tại Nhật Bản có nhiều nét tương đồng với

Việt Nam, tuy nhiên phương thức quản lý tiến bộ và hoàn thiện, chi tiết hơn khá

nhiều. Hiện nay, Chính phủ Nhật Bản đang hỗ trợ Bộ Xây dựng - Việt Nam hoàn

thiện các chính sách quản lý nhà nước thông qua dự án “Tăng cường năng lực trong

phát triển các công cụ quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng”. Hoạt động

quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng tại Nhật Bản đã được chuyên nghiệp hóa,

thống nhất từ các cấp quản lý đến chủ thể thực hiện hợp đồng.

Quản lý HĐXD được luật hóa trong Luật Kinh doanh xây dựng Nhật Bản. Do

thể chế nhà nước và hành lang pháp lý xây dựng ở Nhật Bản đã hoàn chỉnh nên việc

quản lý HĐXD nhằm đảm bảo các bên tham gia hợp đồng thực hiện nghiêm túc các

điều khoản đã ký kết. Điều 18, Luật Kinh doanh Xây dựng Nhật Bản có quy định các

bên liên quan trong HĐXD cần xây dựng hợp đồng dựa trên sự bình đẳng và thực

hiện trách nhiệm của mình một cách trung thực và thật thà [61]. Ở Nhật Bản, khi

tranh chấp xảy ra mọi vấn đề đều được giải quyết trên cơ sở niềm tin và trung thực

giữa chủ đầu tư và nhà thầu, đây là sự khác biệt cơ bản so với các nước khác trên thế

giới. Xuất phát từ quan điểm như vậy, quản lý HĐXD được thực hiện theo hình thức

mô hình tư vấn, một nghề nghiệp được xã hội công nhận (hình 2.8).

Hợp đồng tư vấn

Hợp đồng xây dựng

Kiểm soát từ giai đoạn chuẩn bị, thực hiện đến kết thúc

Chủ đầu tư

Tư vấn quản lý hợp đồng

Nhà thầu

Hình 2.8. Mô hình quản lý hợp đồng xây dựng ở Nhật Bản

Nguồn: [60, 61], Nghiên cứu sinh tổng hợp

Luật pháp Nhật Bản quản lý chặt chẽ các trường hợp gian lận, trốn tránh trách

nhiệm trong hoạt động xây dựng (nếu vi phạm bị phạt rất nặng hoặc vĩnh viễn không

thể tiếp tục tham gia hoạt động xây dựng). Do vậy, mối quan hệ giữa chủ đầu tư và

nhà thầu trong xây dựng thường được thực hiện dựa trên mô hình three actors (quan

hệ ba bên), tức là quan hệ dân sự giữa hai bên tham gia hợp đồng và tư vấn quản lý

hợp đồng. Mô hình này trở thành yêu cầu tất yếu trong quá trình xây dựng tại Nhật

Bản. Người quản lý hợp đồng là người hỗ trợ chủ đầu tư giám sát quá trình thực hiện

hợp đồng xây dựng trong suốt thời gian dự án xây dựng. Khi có vấn đề xảy ra trong

quá trình thực hiện dự án, thực hiện hợp đồng xây dựng, tư vấn quản lý hợp đồng có

trách nhiệm đề xuất các giải pháp để giải quyết không chỉ là phương pháp kỹ thuật

mà còn là các phương pháp xử lý hợp đồng. Vai trò của tư vấn quản lý hợp đồng rất

quan trọng trong hoạt động xây dựng tại Nhật Bản [60].

Ở Nhật Bản, quản lý HĐXD không chỉ là quản lý chung chung mà cốt lõi của

vấn đề chính là quản lý toàn bộ dự án (khác với công việc của cán bộ quản lý dự án -

project management). Chủ đầu tư có thể trực tiếp quản lý HĐXD hoặc thuê đơn vị tư

vấn quản lý HĐXD nhằm đáp ứng được mục tiêu của dự án. Tư vấn quản lý dự án là

những chuyên gia kiểm soát những thay đổi về giá, thời gian và tiến độ thi công, còn

chuyên gia quản lý hợp đồng là người kiểm soát từ giai đoạn chuẩn bị và thực hiện

dự án theo hợp đồng đã được ký kết. Do vậy, chuyên gia quản lý hợp đồng thường

phải nắm đầy đủ kiến thức từ chính sách pháp lý, kỹ thuật xây dựng cũng như kinh

nghiệm, khả năng xử lý các tranh chấp, xung đột trong quá trình thực hiện HĐXD.

Theo GS. Shunji Kusayanangi quản lý hợp đồng xây dựng ở Nhật Bản là giải pháp

kiểm soát phòng chống tham nhũng, thất thoát trong xây dựng. Tham nhũng xảy ra

khi thương thảo trên cơ sở hợp đồng không đầy đủ, hợp đồng một phía và hầu hết các

vấn đề không được đem ra giải quyết công khai mà xử lý đằng sau hậu trường [61].

Kinh nghiệm của Nhật Bản cho thấy tham nhũng xuất hiện nhiều vào những năm

1990 nhưng hiện nay không còn nhiều nữa vì hầu hết các HĐXD ở Nhật Bản được

thương thảo trên cơ sở trung thực, được ràng buộc bởi luật pháp rất chặt chẽ. Phần

lớn các dự án sử dụng dịch vụ quản lý hợp đồng là các dự án công, đòi hỏi tính minh

bạch và hiệu quả trong đầu tư xây dựng.

2.4.2.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc

Qua các tài liệu tham khảo cho thấy, mô hình quản lý HĐXD được áp dụng ở

các nước khi thực hiện ở Trung Quốc được gọi là mô hình giám quản. Vào cuối năm

1985, Bộ Xây dựng Trung Quốc tổ chức hội nghị cải cách thể chế quản lý XDCB

nhằm nghiên cứu và tìm ra các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng quản lý dự án

đầu tư xây dựng. Đến tháng 7/1988, Bộ Xây dựng Trung Quốc ban hành thông tư về

triển khai thí điểm công tác tư vấn quản lý dự án và giám sát xây dựng, gọi tắt là công

tác giám quản. Từ năm 1995, Bộ Xây dựng Trung Quốc đã ban hành “Quy định giám

lý công trình xây dựng”, nêu rõ nội dung chủ yếu của giám lý là khống chế vốn đầu

tư, thời hạn và chất lượng công trình xây dựng, tiến hành quản lý hợp đồng và phối

hợp quan hệ giữa các bên hữu quan [20].

Tổ chức giám quản xây dựng là các công ty trách nhiệm hữu hạn hay công ty

cổ phần có đăng ký kinh doanh dịch vụ giám quản, thuộc loại kinh doanh có điều

kiện phải có chứng chỉ hành nghề tại Trung Quốc. Tổ chức giám quản không được

nhận thầu xây dựng, kinh doanh vật tư xây dựng và máy xây dựng. Hợp đồng giám

quản xây dựng được ký kết giữa chủ đầu tư và đơn vị giám quản thuộc dạng hợp đồng

ủy quyền, là một trong 12 loại hợp đồng dân sự thông dụng được quy định trong mục

12, Chương XVIII Bộ luật Dân sự Trung Quốc năm 2005. Quan hệ giữa chủ đầu tư

và đơn vị giám quản là quan hệ ủy quyền và được ủy quyền; còn quan hệ giữa đơn vị

giám quản với nhà thầu thiết kế, nhà thầu xây dựng là quan hệ giám quản và bị giám

quản. Loại hợp đồng ủy quyền này có liên quan đến bên thứ 3, khác với hợp đồng

dịch vụ mà chủ đầu tư ký với các nhà thầu thiết kế, hợp đồng thi công xây dựng ký

với nhà thầu xây dựng, hợp đồng mua bán ký với các nhà cung cấp thiết bị,… do vậy

Bộ Xây dựng Trung Quốc đã ban hành Mẫu hợp đồng ủy quyền giám quản công trình

xây dựng nhằm quản lý HĐXD một cách hiệu quả [66].

2.4.3. Thanh tra, kiểm tra đối với hợp đồng xây dựng

Hiện nay trên thế giới có rất nhiều mô hình tổ chức nhà nước và hệ thống pháp

luật khác nhau, nhằm giám sát, kiểm tra hoạt động của các cơ quan hành pháp. Các

nước thiết lập cơ chế kiểm tra, giám sát bằng việc thành lập các cơ quan chức năng

có vai trò, nhiệm vụ nhất định trong bộ máy QLNN. Do yêu cầu hoạt động quản lý,

thể chế, đặc điểm về kinh tế, chính trị - xã hội mà mỗi quốc gia thành lập cơ quan

kiểm tra, thanh tra khác nhau.

2.4.3.1. Kinh nghiệm của Malaysia

Việc quản lý HĐXD được chính phủ Malaysia thực hiện gián tiếp thông qua các

công ty kiểm toán độc lập để tiến hành kiểm toán báo cáo tài chính của các đơn vị

kiểm toán của kiểm toán nhà nước sau khi thực hiện kiểm toán việc quyết toán các

HĐXD. Do đặc điểm về bộ máy QLNN về xây dựng nên việc này rất thiết thực tại

Malaysia vì nâng cao hiệu lực của kiểm toán nhà nước trong việc kiểm toán hoạt động

(một chức năng mới quy định trong Luật Kiểm toán nhà nước của Malaysia hiện nay),

nhất là trong bối cảnh đội ngũ cán bộ, kiểm toán viên còn thiếu về số lượng và hạn

chế về năng lực chuyên môn, trong khi số lượng đơn vị hoạt động trong lĩnh vực xây

dựng cần phải kiểm toán lại quá nhiều. Thêm vào đó, nhu cầu xác nhận tính đúng đắn

của các số liệu tài chính đang dần chuyển thành nhu cầu đánh giá kinh tế, hiệu quả

và hiệu lực của các chương trình hoạt động và trách nhiệm giải trình tài chính của cán

bộ quản lý đầu ngành.

Chính phủ Malaysia thành lập các văn phòng kiểm toán thường trú tại một số

cơ quan nhà nước, sử dụng kinh phí ngân sách lớn dành cho đầu tư xây dựng và dễ

phát sinh tiêu cực. Việc này sẽ giúp kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán liên tục

ngày từ đầu năm tài chính (kiểm toán trước và kiểm toán trong kỳ), giám sát thường

xuyên [3]

2.4.3.2. Kinh nghiệm của Pháp

Ở Pháp, không tồn tại cơ quan Thanh tra Chính phủ mà thành lập cơ quan Tổng

thanh tra chuyên ngành ở một số bộ có quy mô lớn. Tùy vào vị trí, vai trò và tầm quan

trọng, các tổng thanh tra chuyên ngành được phân thành các cấp độ khác nhau: cấp

độ tối cao, cấp độ cao, cấp độ trung bình và cấp độ thấp. Trong đó, cơ quan Tổng

thanh tra xây dựng là một trong bốn cơ quan Tổng thanh tra chuyên ngành ở cấp độ

tối cao, có nhiều quyền hạn. Đặc biệt, cơ quan tổng thanh tra xây dựng ngày nay giữ

vị trí quan trọng trong hoạt động xây dựng của nền hành chính đầu tư xây dựng của

Pháp, với uy tín không thể phủ nhận so với các cơ quan khác.

Phương thức thanh tra xây dựng ở Pháp đã được đổi mới cùng với quá trình

phát triển của thị trường xây dựng. Trước đây, hoạt động thanh tra chủ yếu là kiểm

tra sau quá trình kết thúc HĐXD (hậu kiểm); chủ yếu là xem xét cụ thể theo từng nội

dung đã thực hiện của HĐXD. Tuy nhiên, hiện nay công tác thanh tra đã dần dần

chuyển sang hình thức cùng giám sát các hoạt động thực hiện HĐXD (tiền kiểm).

Ngày nay, công tác thanh tra tập trung nhiều hơn đến các hoạt động diễn ra trong quá

trình thực hiện hợp đồng (thanh tra trong) nhằm kịp thời phát hiện những hoạt động

cần điều chỉnh và những quy định cần sửa đổi; việc kiểm tra, xem xét mang tính tổng

thể hơn. Các thanh tra viên không chỉ đóng vai trò phán quyết mà còn đóng vai trò

cố vấn. Hoạt động thanh tra xây dựng mang tính thường xuyên (tính kế hoạch) nhiều

hơn mang tính đột xuất theo vụ việc nhằm tạo nên sự “răn đe” nhất định (coi trọng

mục tiêu phòng ngừa) đối với các hành vi sai trái trong việc thực hiện HĐXD sử dụng

vốn công. Hoạt động thanh tra xây dựng không chỉ tiến hành thanh tra trực tiếp tại

các đơn vị mà còn tiến hành các hoạt động nghiên cứu, điều tra, phân tích theo từng

chuyên đề cụ thể được bộ trưởng giao. Thanh tra xây dựng không chỉ nhằm nhận xét

hay sửa chữa, khắc phục mà còn tham gia giải quyết các vấn đề chung, liên quan đến

sự phát triển, phù hợp với công tác QLNN về HĐXD. Thanh tra xây dựng không chỉ

được coi là cơ quan giám sát, là công cụ quản lý của bộ trưởng mà còn được coi là

cơ quan chất xám, tham mưu đắc lực cho bộ trưởng [3].

2.4.4. Bài học kinh nghiệm quốc tế có thể nghiên cứu áp dụng đối với Việt

Nam

Trên cơ sở từ một số kinh nghiệm thực tiễn của các nước đối với công tác QLNN

về HĐXD tại các dự án sử dụng vốn đầu tư công cho thấy hiệu lực QLNN được thể

hiện thông qua các nhân tố pháp luật, bộ máy QLNN về đầu tư công cũng như cách

thức thanh tra, kiểm tra việc sử dụng nguồn vốn đầu tư công đảm bảo tính hiệu quả,

có thể tổng kết như sau:

a. Tùy theo các nước có điều kiện thể chế chính trị khác nhau mà cách thức

QLNN đối với HĐXD sử dụng vốn công là khác nhau. Tuy nhiên, xét về bản chất

của công tác QLNN cho thấy sự gắn liền trách nhiệm của từng cơ quan, phân công

phân cấp cụ thể sẽ góp phần tạo thành hệ thống quản lý minh bạch, rõ ràng.

b. Theo mục tiêu quản lý vốn đầu tư công, các nước đều ban hành chính sách

nhằm tạo lập môi trường, hành lang pháp lý đầu tư xây dựng thông thoáng, giám sát,

đánh giá tính hiệu lực quản lý thông qua kết quả thực hiện dự án. Kinh nghiệm của

Nhật Bản, Vương quốc Anh, Trung Quốc cho thấy, Nhà nước kiểm soát thông qua

kết quả thực hiện sẽ giúp chủ đầu tư có thể sử dụng các kỹ năng quản lý, kinh nghiệm,

trình độ khoa học công nghệ một cách linh hoạt để thực hiện dự án đầu tư xây dựng

sử dụng vốn công nhằm đáp ứng hiệu quả dự án. Trường hợp các chủ thể có liên quan

(chủ đầu tư, nhà thầu xây dựng, đơn vị tư vấn) vi phạm, để xảy ra các vấn đề thất

thoát, lãng phí sẽ bị phạt rất nghiêm khắc, ảnh hưởng đến thương hiệu, giá trị hoạt

động của đơn vị, tổ chức. Với cơ chế, kiểm soát chất lượng đầu ra cùng chính sách

pháp lý chặt chẽ sẽ tác động tích cực đến hiệu lực QLNN về đầu tư công nói chung,

HĐXD sử dụng vốn đầu tư công nói riêng. Kinh nghiệm này đã được phân tích và

đánh giá khá tốt tại các nước có trình độ kinh tế phát triển. Đây là một trong những

gợi mở, hướng đi nghiên cứu cho việc đề xuất áp dụng có chọn lọc tại điều kiện Việt

Nam.

c. Từ kinh nghiệm của Pháp và Malaysia cho thấy, cần thiết phải có sự phân

định rõ ràng trách nhiệm của các cơ quan QLNN trong hệ thống thanh tra, kiểm tra

về HĐXD. Tùy theo mỗi nước có nhiều loại hình kiểm tra, thanh tra khác nhau, một

nước có thể duy trì một hoặc nhiều loại hình kiểm tra, thanh tra nhưng việc kiểm tra,

thanh tra từ bên ngoài và trong nội bộ các cơ quan QLNN không thay thế cho nhau

mà phối hợp, hỗ trợ lẫn nhau. Hoạt động cơ quan kiểm tra chuyên nghiệp (thanh tra,

kiểm toán nhà nước) có tính độc lập và chuyên nghiệp cao; các tổ chức này có những

quyền hạn lớn để thực thi nhiệm vụ và độc lập trong hoạt động.

- Luật Xây dựng của một số nước (Nhật Bản, Trung Quốc,…) đều quy định

trách nhiệm, vai trò của các cơ quan QLNN về HĐXD. Việc QLNN được thể hiện

qua các nội dung quản lý và thường được đánh giá theo mục tiêu QLNN để đảm bảo

hiệu quả đầu tư xây dựng, là các yếu tố như đảm bảo chất lượng công trình, tiến độ

thi công, giá thành và an toàn lao động.

Đối với trường hợp áp dụng tại Việt Nam, có thể rút ra một số bài học cụ thể

như sau:

Một là, cần có một quy định cụ thể cho từng khâu QLNN về HĐXD, các phương

pháp đánh giá, kỹ thuật đánh giá và các chỉ tiêu đánh giá cụ thể cho từng giai đoạn

thực hiện HĐXD sử dụng VNN. Việc xác định rõ nhiệm vụ quản lý sẽ góp phần nâng

cao hiệu lực QLNN về HĐXD.

Hai là, cần sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan chức năng QLNN. Các cơ

quan đánh giá, kiểm tra, thanh tra giúp cho các cơ quan QLNN về HĐXD sử dụng

VNN có thông tin, kế thừa và phản hồi để ngày càng hoàn thiện quản lý và nâng cao

hiệu lực quản lý HĐXD.

Ba là, chú trọng hơn trong việc tuyển dụng và đào tạo công chức, viên chức,

cán bộ quản lý chuyên nghiệp tham gia QLNN về HĐXD. Nhân tố con người được

xác định là nhân tố trung tâm của công tác quản lý.

Bốn là, quy định trách nhiệm rõ ràng trong từng cơ quan, đơn vị QLNN về

HĐXD. Đề cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan chức năng quản lý, quy định

trách nhiệm cụ thể đối với từng vị trí công chức, viên chức, cán bộ trong bộ máy

QLNN về HĐXD.

Năm là, tăng cường tính hiệu lực của việc đánh giá và sử dụng kết quả sau đánh

giá. Các đánh giá không chỉ được sử dụng để rút kinh nghiệm cho các năm sau, mà

đặc biệt phải nghiêm túc quy định rõ trách nhiệm của các sai phạm, thất thoát do quản

lý. Đây là cơ sở cho các thưởng phạt nhằm tránh lặp lại sai phạm trong quản lý hợp

đồng trong đầu tư xây dựng sử dụng VNN tại Việt Nam.

TÓM TẮT CHƯƠNG 2

Nội dung nghiên cứu tại chương 2 đóng vai trò là cơ sở khoa học cơ bản cho

đề tài luận án, là cơ sở thực hiện các bước nghiên cứu tiếp theo. Để đảm bảo thực

hiện theo đúng mục tiêu và phạm vi nghiên cứu, trong chương 2 NCS đã tập trung

giải quyết các vấn đề cơ bản sau:

(1) Luận giải các khái niệm về hiệu lực, hiệu lực quản lý, quản lý nhà nước và

hiệu lực QLNN và tiêu chí đánh hiệu lực QLNN

(2) Luận giải các khái niệm về hợp đồng, hợp đồng xây dựng, vốn nhà nước

và HĐXD sử dụng VNNtheo các đặc điểm, phân loại hợp đồng cần chú ý để nâng

cao hiệu quả quản lý dự án đầu tư xây dựng.

(3) Xây dựng cơ sở khoa học của các khái niệm QLNN về HĐXD sử dụng

VNN, hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN, đưa ra được 02 tiêu chí đánh giá và

08 nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN.

(4) Nghiên cứu kinh nghiệm về QLNN về HĐXD sử dụng VNN của một số

quốc gia có nền kinh tế phát triển, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm có thể học tập và

áp dụng phù hợp với thực tiễn ở Việt Nam.

Những nội dung về cơ sở lý luận trên sẽ được NCS vận dụng, phân tích, đánh

giá thực trạng hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở Việt Nam được nghiên cứu

trong chương tiếp theo của luận án (Chương 3).

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VỀ HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

3.1. Thực trạng mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật về hợp đồng xây

dựng

3.1.1. Hệ thống pháp luật điều chỉnh trực tiếp về hợp đồng xây dựng sử dụng

vốn nhà nước hiện hành

Thực hiện “Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam

đến năm 2010, định hướng đến năm 2020” theo Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày

24/5/2005 của Bộ Chính trị, thời gian qua hệ thống pháp luật về hợp đồng ngày càng

được hoàn thiện đáp ứng yêu cầu của quá trình phát triển đất nước. Hệ thống pháp

luật về HĐXD sử dụng VNN nói chung đã thể hiện tốt quan điểm, chủ trương, đường

lối của Đảng, Nhà nước đối với lĩnh vực xây dựng, phù hợp yêu cầu khách quan, đáp

ứng đòi hỏi từ thực tiễn. Hiện nay, hệ thống pháp luật có liên quan đến HĐXD sử

dụng VNN là rất lớn như Luật Đầu tư công; Luật Đấu thầu; Luật Xây dựng; Luật

Ngân sách; Luật Đất đai;… cùng với rất nhiều văn bản có tính pháp quy như nghị

định, thông tư hướng dẫn các luật. Tuy nhiên, với đối tượng nghiên cứu của luận án,

thì hệ thống pháp luật trực tiếp điều chỉnh về HĐXD sử dụng VNN hiện hành được

áp dụng hiện nay được tổng hợp như Bảng 3.1 như sau:

Bảng 3.1. Tổng hợp hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh trực tiếp

hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

STT Danh mục văn bản pháp luật

1 Luật Thời điểm có hiệu lực Cơ quan ban hành

1.1 Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013 1.2 Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014 01/7/2014 Quốc hội 01/01/2015 Quốc hội

15/8/2014 Chính phủ

2 Nghị định 2.1 Nghị định số 63/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà thầu

2.2 Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày 22/4/2015 quy định 15/6/2015 Chính phủ chi tiết về hợp đồng xây dựng

STT Danh mục văn bản pháp luật

Thời điểm có hiệu lực Cơ quan ban hành 3 Thông tư

3.1 Thông tư số 10/2015/TT-BKHĐT ngày 26/10/2015 quy 10/12/2015 BKHĐT định chi tiết về kế hoạch lựa chọn nhà thầu

3.2 Thông tư số 03/2015/TT-BKHĐT ngày 06/5/2015 quy 01/7/2015 BKHĐT định chi tiết lập hồ sơ mời thầu xây lắp

01/8/2015 BKHĐT 3.3 Thông tư số 05/2015/TT-BKHĐT ngày 16/6/2015 quy định chi tiết lập hồ sơ mời thầu mua sắm hàng hóa

15/4/2015 BKHĐT

3.4 Thông tư số 01/2015/TT-BKHĐT ngày 14/02/2015 quy định chi tiết lập HS mời quan tâm, Hồ sơ mời thầu, HSYC dịch vụ tư vấn

22/12/2015 BKHĐT

3.5 Thông tư số 11/2015/TT-BKHĐT ngày 27/10/2015 quy định chi tiết lập hồ sơ yêu cầu đối với chỉ định thầu, chào hàng cạnh tranh

15/8/2016 BKHĐT

3.6 Thông tư số 07/2016/ TT-BKHĐT ngày 29/6/2016 quy định chi tiết lập hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu mua sắm hàng hóa đối với đấu thầu qua mạng

09/9/2016 BKHĐT

3.7 Thông tư số 10/2016/ TT-BKHĐT ngày 22/7/2016 quy định chi tiết việc giám sát, theo dõi và kiểm tra hoạt động đấu thầu

01/10/2016 BKHĐT

3.8 Thông tư số 11/2016/ TT-BKHĐT ngày 26/7/2016 hướng dẫn lập hồ sơ mời thầu thiết kế, cung cấp hàng hóa và xây lắp (EPC)

3.9 Thông tư số 07/2016/TT-BXD ngày 10/3/2016 hướng 01/5/2016 BXD dẫn điều chỉnh giá hợp đồng xây dựng

01/5/2016 BXD 3.10 Thông tư số 08/2016/TT-BXD ngày 10/3/2016 hướng dẫn một số nội dung về hợp đồng tư vấn xây dựng

3.11 Thông tư số 09/2016/TT-BXD ngày 10/3/2016 hướng 01/5/2016 BXD dẫn hợp đồng thi công xây dựng công trình

20/02/2017 BXD

3.12 Thông tư số 30/2016/TT-BXD ngày 30/12/2016 hướng dẫn hợp đồng thiết kế - cung cấp thiết bị công nghệ và thi công xây dựng công trình

Nguồn: Nghiên cứu sinh tổng hợp

Hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh về HĐXD sử dụng VNN hiện hành đã

cơ bản bao trùm được các nội dung cần thiết để thực hiện QLNN với đối tượng quản

lý là HĐXD. Đây là kết quả của quá trình hoàn thiện pháp luật Việt Nam qua các giai

đoạn phát triển. Kế thừa các quy định pháp luật về HĐXD sử dụng VNN của giai

đoạn trước, hệ thống pháp luật hiện hành về HĐXD sử dụng VNN đã làm rõ được

thêm về các loại hợp đồng, phân định được quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham

gia hợp đồng, cũng như các chủ thể có liên quan. Nhìn chung, đã được các chủ thể có

liên quan đánh giá là đã góp phần quan trọng trong việc đẩy nhanh tiến độ, bảo đảm

chất lượng và tiết kiệm chi phí đầu tư của dự án đầu tư xây dựng, góp phần chống

thất thoát, lãng phí, giảm đáng kể nợ đọng vốn trong xây dựng; đảm bảo tính công

bằng giữa các chủ thể và nâng cao hiệu quả đầu tư của dự án đầu tư xây dựng.

3.1.2. Hệ thống pháp luật điều chỉnh về hợp đồng xây dựng ở Việt Nam ngày

càng được hoàn thiện

Theo Luật Ban hành văn bản pháp luật năm 2015, hiện nay các văn bản quy

phạm pháp luật nói chung trong đó có các văn bản pháp luật về HĐXD đã được soạn

thảo, ban hành theo quy trình được luật hóa. Quy trình xây dựng văn bản quy phạm

pháp luật đã có nhiều đổi mới, tạo chuyển biến tích cực cả về chất lượng văn bản và

kỹ thuật lập pháp, như là hồ sơ trình dự thảo luật phải kèm theo dự thảo các nghị định

hướng dẫn; hồ sơ trình dự thảo nghị định phải kèm theo các thông tư hướng dẫn chi

tiết,... Từ đó, việc ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp

lệnh kịp thời hơn; công tác giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản pháp luật bước đầu có

chuyển biến tích cực; công tác phổ biến, tuyên truyền, giáo dục pháp luật, trợ giúp

pháp lý được triển khai đồng bộ hơn với nhiều hình thức phong phú đã góp phần nâng

cao nhận thức, ý thức tôn trọng và chấp hành pháp luật.

Hệ thống pháp luật từ luật, nghị định, thông tư về HĐXD sử dụng VNN đã được

thể chế hóa trên các khía cạnh khác nhau, tạo thành môi trường pháp luật thống nhất,

đồng bộ, toàn diện. Theo thống kê về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan

về hoạt động đầu tư xây dựng nói chung thì bao gồm 08 Luật; 15 Nghị định và 42

Thông tư. Trong đó, chỉ tách riêng những văn bản có điều chỉnh trực tiếp các nội

dung về HĐXD và VNN thì đã có 02 luật; 02 nghị định và 12 thông tư. Hệ thống quy

phạm pháp luật đã cơ bản bao quát được các nội dung cần phải tổ chức QLNN về

HĐXD sử dụng VNN theo các giai đoạn hình thành, thực hiện đến kết thúc HĐXD

cũng như bao quát theo phạm vi, hình thức hay quy định về ứng xử đối với các tình

huống trong quan hệ hợp đồng.

Thời gian qua, các văn bản pháp luật điều chỉnh về HĐXD đã được tập trung

hoàn thiện và có sự đổi mới mạnh mẽ, góp phần đưa hoạt động xây dựng dần đi vào

nền nếp, nâng cao năng lực hoạt động xây dựng, tạo thị trường minh bạch và môi

trường cạnh tranh lành mạnh giữa các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng... Đặc

biệt, Luật Xây dựng năm 2014 (thay thế Luật Xây dựng năm 2003) và các văn bản

hướng dẫn thi hành đã có nhiều nội dung đổi mới căn bản, mang tính đột phá trong

quản lý HĐXD. Chế định về hợp đồng xây dựng ngày càng được hoàn thiện, bảo đảm

tuân thủ pháp luật về dân sự, quy định rõ nguyên tắc ký kết hợp đồng; hiệu lực của

hợp đồng; các loại hợp đồng xây dựng, nội dung hồ sơ hợp đồng xây dựng; tạm dừng,

chấm dứt, thưởng phạt hợp đồng; bồi thường thiệt hại do vi phạm và giải quyết tranh

chấp hợp đồng xây dựng; thanh toán, quyết toán, thanh lý hợp đồng xây dựng... Chất

lượng các quy định pháp luật về HĐXD được cải thiện, quản lý chặt chẽ, nâng cao

hiệu lực quản lý theo từng giai đoạn phát triển của đất nước. Các cơ quan QLNN có

thẩm quyền về xây dựng, ban hành văn bản pháp luật HĐXD như Quốc hội, Chính

phủ, bộ, ngành đã nghiên cứu, ban hành nhiều chính sách nhằm nâng cao hiệu lực

QLNN về HĐXD, đáp ứng kịp thời những đòi hỏi từ thực tiễn phát triển đất nước.

3.1.3. Những hạn chế, tồn tại của hệ thống pháp luật về hợp đồng xây dựng

sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam

Bên cạnh những chuyển biến tích cực của hệ thống pháp luật góp phần cải thiện

làm tăng hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN thì vẫn tồn tại không ít những hạn

chế cản trở, làm suy giảm hiệu lực QLNN. Đây là những khiếm khuyết về tính bao

quát, chặt chẽ, tường minh của các quy định pháp luật trong hệ thống, cụ thể như sau:

3.1.3.1. Một số tồn tại, bất cập trong hệ thống pháp luật về hợp đồng xây dựng

sử dụng vốn nhà nước bộc lộ qua thực tế công tác quản lý nhà nước về hợp đồng xây

dựng

Trong thực tiễn của hoạt động xây dựng ở nước ta thời gian qua đã nảy sinh một

số vấn đề khó khăn vướng mắc trong công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN do

thiếu những quy định phù hợp trong hệ thống pháp luật hiện hành phần nào đã làm

suy giảm tính hiệu lực của QLNN về HĐXD sử dụng VNN, bao gồm:

a. Chưa quy định chi tiết về phân chia gói thầu xây dựng phù hợp đặc điểm,

điều kiện thực tế của dự án đầu tư xây dựng

Việc phân chia dự án thành các gói thầu một cách hợp lý sẽ góp phần nâng cao

hiệu quả kinh tế cho gói thầu, dự án, giảm thời gian, chi phí và nguồn lực cho chủ

đầu tư, nhà thầu và cả xã hội. Nguyên tắc phân chia dự án thành các gói thầu đã được

quy định tại Điều 33 Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13. Tại điểm c khoản 3 Điều 4

của Thông tư số 10/2015/TT-BKHĐT ngày 26/10/2015 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư

quy định chi tiết về kế hoạch lựa chọn nhà thầu quy định phần công việc thuộc kế

hoạch lựa chọn nhà thầu phải ghi rõ số lượng gói thầu và nội dung của từng gói thầu

và giải trình các nội dung đó. Tuy nhiên, những quy định pháp luật này mới chỉ dừng

lại ở nguyên tắc chung, vẫn thiếu vắng quy định, hướng dẫn chi tiết mang tính kỹ

thuật về việc phân chia gói thầu thế nào là hợp lý. Ảnh hưởng trước tiên của việc

phân chia gói thầu không hợp lý là lãng phí trong khâu tổ chức đấu thầu. Hiện nay,

quy trình tổ chức lựa chọn nhà thầu đã từng bước được hoàn thiện trong hệ thống

pháp luật. Theo đó, các trình tự thủ tục được các chuyên gia đánh giá là tương đối

đầy đủ và chặt chẽ. Trường hợp có quá nhiều gói thầu trong một dự án buộc phải tổ

chức công tác lựa chọn nhà thầu tương ứng với số gói thầu theo kế hoạch đấu thầu,

lãng phí về thời gian cho công tác đăng thông tin, chi phí cho tổ chuyên gia đấu thầu…

kéo dài thời gian thực hiện dự án. Thời gian qua, vẫn còn nhiều tồn tại trong công tác

phân chia gói thầu xây dựng như sau:

(1) Chia tách gói thầu không hợp lý

- Chia nhỏ gói thầu theo kiểu “chia phần”, mỗi nhà thầu “quen biết” trúng một

phần. Trường hợp này xảy ra rõ nét ở công trình đường giao thông, hạ tầng kỹ thuật

theo tuyến. Ví dụ điển hình là tại gói thầu đường giao thông và hệ thống cấp điện,

nước sạch và nước thải tại một số dự án đầu tư xây dựng khu công nghiệp và nhà máy

chế biến, bảo quản do Tổng công ty Lương thực Miền nam làm chủ đầu tư, theo kết

luận số 2734/KL-TTCP ngày 25/9/2015 của Thanh tra Chính phủ về Việc chấp hành

quy định pháp luật về quản lý, sử dụng vốn và tài sản tại Tổng công ty Lương thực

miền nam.

- Chia gói thầu lớn thành các gói thầu dưới 5 tỷ đồng để hướng đến các nhà thầu

nhỏ, thường là các nhà thầu địa phương đã có mối quan hệ, không phải cạnh tranh

với các nhà thầu lớn. Thực trạng này xuất phát từ quy định tại khoản 3 Điều 6 Nghị

định số 63/2014/NĐ-CP. Tuy nhiên, trường hợp này cũng hay được các chủ đầu tư

vận dụng để tạo ra việc phân chia gói thầu với quy mô không hợp lý.

- Chia nhỏ 1 gói thầu thuộc hạn mức phải đấu thầu rộng rãi thành các gói thầu

nhỏ thuộc hạn mức được chỉ định thầu để tiến hành chỉ định thầu, giảm cạnh tranh

trong đấu thầu, theo quy định đây là hành vi bị cấm trong đấu thầu.

Theo thống kê của nghiên cứu sinh trên một số Báo Đấu thầu trong giai đoạn

2014 đển nay cho thấy có khá nhiều trường hợp chia nhỏ gói thầu chưa hợp lý thời

gian qua. Dự án Xây dựng mới các trạm biến áp quận Nam Từ Liêm giai đoạn 1 (năm

2016) chia nhỏ 03 gói thầu có nội dung tương tự như nhau về kỹ thuật để thực hiện

chỉ định thầu. Gói thầu Hoàn trả hè đường công trình xây dựng mới các trạm biến áp

khu vực Mễ Trì, Phú Đô, Xuân Phương có giá gói thầu là hơn 633,8 (triệu đồng); Gói

thầu Hoàn trả hè đường công trình xây dựng mới các Trạm biến áp khu vực Đại Mỗ,

Mỹ Đình có giá gói thầu là 528,1 (triệu đồng); Gói thầu Hoàn trả hè đường công trình

xây dựng mới các Trạm biến áp khu vực Mễ Trì, Tây Mỗ, Đại Mỗ, Mỹ Đình, Cầu

Diễn có giá gói thầu là 767,9 (triệu đồng). Nếu gộp 03 gói thầu này lại thành 01 gói

thầu thì giá gói thầu là: 1929,8 (triệu đồng) (lớn hơn hạn mức 01 tỷ đồng) thì phải

thực hiện đấu thầu rộng rãi. Một số dự án khác có quy mô nhỏ cũng xảy ra trường

hợp chia nhỏ gói thầu để chỉ định thầu như Dự án chỉnh trang cáp thông tin đi trên

trụ điện do Công ty Điện lực Củ Chi là chủ đầu tư, Dự án Phát triển đô thị loại vừa

Việt Nam - Tiểu dự án Thành phố Vinh…

(2) Tính kết nối trong công tác phân chia gói thầu còn nhiều bất cập

- Một trong những nguyên tắc cơ bản của việc phân chia gói thầu xây dựng trong

dự án xuất phát từ tính chất kỹ thuật, trình tự thực hiện. Ở một số dự án sử dụng VNN

thời gian vừa qua, tiến độ công trình bị chậm trễ do việc phân chia gói thầu mà chưa

tính toán hợp lý, chưa tính đến sự kết nối giữa các gói thầu. Trường hợp dự án phân

chia 01 gói thầu, nếu lựa chọn được nhà thầu tổng thầu có năng lực sẽ mang lại hiệu

quả cao hơn về tiến độ do tổng thầu hoàn toàn chủ động về các nguồn lực thực hiện

trong các giai đoạn, chủ động có kế hoạch phân bổ, điều tiết hợp lý. Công trình vì thế

sẽ có được sự đồng bộ trong hệ thống quản lý chất lượng, giảm thiểu việc gián đoạn

do chuyển giao giữa các nhà thầu ở bước sau trong trường hợp chia nhiều gói thầu.

Về chi phí cũng đạt hiệu quả tốt hơn bởi tiết kiệm được các phần chi phí quản lý

chung cho toàn bộ công trình.

- Một số trường hợp chủ đầu tư cố ý chia nhỏ gói thầu để nhà thầu ruột mặc dù

không đáp ứng yêu cầu năng lực nhưng vẫn được giao thầu, dẫn đến việc khi thi công

đồng loạt các gói thầu nhỏ, nhà thầu sẽ không đảm bảo tiến độ, chất lượng. Trong

một số trường hợp phân chia nhiều gói thầu trong cùng dự án dẫn đến trường hợp nhà

thầu thi công xây dựng ở giai đoạn sau phải chờ nhà thầu thi công giai đoan trước,

hoặc biện pháp thi công và chất lượng thi công của nhà thầu giai đoạn trước gây ảnh

hưởng đến giai đoạn sau như: các vị trí chờ kỹ thuật không hợp lý, thiết bị nâng hạ

(cần trục tháp, vận thăng…) đã được lắp đặt của nhà thầu ở giai đoạn thi công trước

phải tháo dỡ để lắp đặt thiết bị thi công của nhà thầu giai đoạn sau. Đặc biệt, đối với

công trình có thiết kế hệ thống kỹ thuật công trình hiện đại như những tòa nhà thông

minh với hệ thống điều khiển tự động thì rất cần thiết có sự đồng bộ trong các giai

đoạn thi công để đảm bảo hiệu quả vận hành của dự án.

b. Chưa quy định cụ thể việc áp dụng hình thức hợp đồng xây dựng phù

hợp với tính chất, loại công việc theo đặc thù của gói thầu

Như đã phân tích ở trên về tầm quan trọng của công tác phân chia gói thầu xây

dựng thì việc quy định, hướng dẫn việc lựa chọn áp dụng hình thức HĐXD phù hợp

với đặc thù của gói thầu cũng đóng vai trò quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả

đầu tư xây dựng. Tuy nhiên, trong hệ thống quy định pháp luật hiện nay vẫn bỏ trống

hướng dẫn chi tiết nội dung này, dẫn đến trong thực tế phát sinh việc áp dụng hình

thức HĐXD không phù hợp với đặc thù nguồn vốn, tiến độ hay yêu cầu kỹ thuật của

gói thầu. Thực trạng này đã dẫn đến rất nhiều hệ luỵ tiêu cực về hiệu quả kinh tế cũng

như rủi ro pháp lý cho các chủ thể tham gia HĐXD. Đặc biệt nổi cộm đó là tình trạng

lợi dụng sự thiếu chặt chẽ và đồng bộ của pháp luật đối với HĐXD theo hình thức

tổng thầu EPC.

Hợp đồng EPC thông thường chỉ phù hợp với dự án đầu tư xây dựng hoặc công

trình có quy mô lớn, có hạ tầng và các hệ thống phức tạp như lĩnh vực năng lượng,

dầu khí, khai khoáng… Các hợp đồng EPC thường phức tạp và yêu cầu có trình độ

chuyên môn, kiến thức đặc biệt, có các phương án công nghệ linh hoạt, sáng tạo.

Thực tiễn quản lý về hợp đồng EPC thời gian qua ở Việt Nam cho thấy, đối với những

dự án có quy mô lớn, tính chất phức tạp hoặc có sự tham gia của nhà thầu nước ngoài,

thường có những rủi ro pháp lý tranh chấp về phát sinh chi phí thực hiện hợp đồng

EPC, kéo dài tiến độ dự án, … dự án Nhiệt điện Duyên Hải 3 mở rộng, dự án nhiệt

điện Sông Hậu 1 và dự án nhiệt điện Long Phú 1… Đặc biệt là hậu quả gây thất thoát,

lãng phí không nhỏ VNN tại một số dự án đầu tư xây dựng nhiên liệu sinh học tại

Tập đoàn Dầu khí Việt Nam.

Trong thời gian qua, việc áp dụng phổ biến hình thức hợp đồng EPC trong khi

các điều kiện để đảm bảo tính khả thi của việc thực hiện hợp đồng EPC lựa chọn chưa

đáp ứng như năng lực về tài chính, kỹ thuật, yếu tố con người của nhà thầu không

phù hợp… Điều này đã để lại những hệ lụy không dễ khắc phục cho nền kinh tế, kéo

dài thời gian thực hiện dự án, lãng phí các nguồn lực.

c. Một số vấn đề nảy sinh trong thực tiễn quản lý nhà nước về hợp đồng

xây dựng sử dụng vốn nhà nước chưa được pháp luật quy định

Bên cạnh những khoảng trống lớn ở trên về quy định pháp luật đối với HĐXD

sử dung VNN, thì trong thực tiễn cũng đã xuất hiện một số nội dung chưa được pháp

luật quy định cụ thể, đó là:

(1) Theo quy định của Luật Xây dựng năm 2014 và Nghị định số 37/2015/NĐ-

CP, chưa có quy định riêng cho những HĐXD thực hiện những gói thầu đơn giản, có

quy mô nhỏ, vì vậy các HĐXD cho gói thầu đơn giản, quy mô nhỏ vẫn phải tuân thủ

đầy đủ các nội dung như một hợp đồng quy mô lớn, phức tạp hoặc thông thường.

Điều này dẫn đến làm phức tạp hóa đối tượng hợp đồng này, việc QLNN của các cơ

quan chức năng đối với đối tượng này vẫn phải đảm bảo đầy đủ các nội dung và quy

trình như đối với các HĐXD thông thường. Bên cạnh đó các chủ thể tham gia và có

liên quan đến loại HĐXD này vẫn phải đảm bảo tuân thủ đầy đủ các quy định của

pháp luật như đối với các HĐXD thông thường. Đây là một lãng phí lớn về thời gian

và nguồn lực của cả cơ quan QLNN và các chủ thể khi tham gia HĐXD sử dụng

VNN.

(2) Theo quy định của Nghị định số 37/2015/NĐ-CP và các thông tư hướng dẫn

chưa có quy định cụ thể về việc lựa chọn hình thức giá HĐXD phù hợp với đặc thù

của gói thầu. Đây là một nội dung kinh tế - kỹ thuật rất quan trọng quyết định đến

hiệu quả của HĐXD. Theo quy định thì việc lựa chọn hình thức giá HĐXD đã được

quyết định trong kế hoạch lựa chọn nhà thầu của từng gói thầu trong cả dự án và điều

kiện áp dụng các loại giá HĐXD được quy định tại khoản 5, Điều 15 Nghị định số

37/2015/NĐ-CP cho các loại hợp đồng trọn gói; hợp đồng theo đơn giá cố định; hợp

đồng theo đơn giá điều chỉnh và giá hợp đồng theo thời gian. Tuy nhiên, trong thực

tế theo số liệu của Kiểm toán nhà nước về kết quả kiểm toán tại 33 tập đoàn kinh tế,

tổng công ty, công ty nhà nước (Bảng PL2.2 Phụ lục 2) về nội dung sử dụng vốn cho

đầu tư xây dựng thì hầu hết các gói thầu đều áp dụng hình thức hợp đồng theo giá

điều chỉnh và kết quả là HĐXD thường được điều chỉnh giá lớn hơn giá gói thầu được

phê duyệt và cũng là một trong nguyên nhân dẫn đến phổ biến tình trạng điều chỉnh

tổng mức đầu tư của nhiều dự án sử dụng VNN thời gian qua.

Thực trạng này nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan, nguyên nhân khách

quan là sự biến động không ngừng của thị trường xây dựng, ảnh hưởng trực tiếp đến

giá vật liệu xây dựng, giá nhân công,... nguyên nhân chủ quan đó là sự thay đổi thường

xuyên của quy định liên quan trực tiếp đến HĐXD như xác định và quản lý chi phí

đầu tư xây dựng, về HĐXD, thanh toán vốn đầu tư xây dựng,... của các cơ quan

QLNN trong quá trình thực hiện nhiệm vụ QLNN theo lĩnh vực được phân công. Tuy

nhiên không thể phủ nhận thực tế là phần lớn các gói thầu sử dụng VNN tại các doanh

nghiệp nhà nước thực hiện đầu tư xây dựng thời gian qua, đặc biệt là đối với loại hình

công trình dân dụng hoàn toàn có thể áp dụng hình thức HĐXD trọn gói đối với

trường hợp thi công xây dựng có quy mô nhỏ, thời gian xây dựng ngắn và khi đã đảm

bảo các điều kiện nhưng Chủ đầu tư vẫn lựa chọn áp dụng hình thức HĐXD theo đơn

giá điều chỉnh gây ra lãng phí rất lớn về thời gian, nguồn lực để thực hiện các thủ tục

để điều chỉnh như: lập dự toán điều chỉnh, thẩm tra, thẩm định, phê duyệt dự toán

điều chỉnh, thương thảo, ký kết phụ lục HĐXD,...

3.1.3.2. Một số tồn tại, bất cập về chất lượng của các quy định trong hệ thống

pháp luật về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước bộc lộ qua thực tế áp dụng

các quy định pháp luật của các bên liên quan

Thực trạng chất lượng các quy định, chế tài trong hệ thống pháp luật về HĐXD

sử dụng VNN được phản ảnh qua các vướng mắc của các chủ thể và các bên liên quan

khi tham gia HĐXD trong quá trình chấp hành các quy định pháp luật về HĐXD sử

dụng VNN. Theo báo cáo tổng kết công tác hàng năm của Cục Kinh tế xây dựng - Bộ

Xây dựng từ năm 2015 đến 2019, nội dung thực hiện nhiệm vụ trả lời văn bản hướng

dẫn các vướng mắc trong áp dụng các quy định pháp luật về HĐXD các chủ thể tham

gia HĐXD và các bên liên quan thì được đánh giá với nội dung quy định chi tiết về

HĐXD của Luật Xây dựng năm 2014 tại Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày

22/4/2015 quy định chi tiết về HĐXD và các thông tư hướng dẫn (Bảng 3.2) đã cụ

thể được các loại hợp đồng, phân định được quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham

gia hợp đồng, cũng như các chủ thể có liên quan. Nhìn chung, các quy định pháp luật

được ban hành, hoành thiện theo quá trình thực tiễn đã được các chủ thể có liên quan

đánh giá là đã góp phần quan trọng trong việc đẩy nhanh tiến độ, bảo đảm chất lượng

và chi phí của dự án đầu tư xây dựng công trình, góp phần chống thất thoát, lãng phí,

giảm đáng kể nợ đọng vốn trong xây dựng; đảm bảo tính công bằng giữa các chủ thể

và nâng cao hiệu quả đầu tư của dự án đầu tư xây dựng công trình. Tuy nhiên, trong

thời gian áp dụng vừa qua, các quy định này đã bộc lộ một số điểm không còn phù

hợp với thực tiễn, tạo ra các vướng mắc trong quá trình áp dụng các quy định, phần

nào đã ảnh hưởng đến hoạt động xây dựng tại nhiều dự án đầu tư xây dựng, các vướng

mắc này được tổng kết cơ bản như sau:

Bảng 3.2. Tổng hợp nội dung các vướng mắc cơ bản trong áp dụng các quy định

pháp luật về hợp đồng xây dựng

Tỷ lệ phần trăm (%) trên tổng số lượng văn bản trả lời các chủ thể tham gia HĐXD TT Nội dung các vướng mắc chủ yếu khi áp dụng quy định về HĐXD 2015 2016 2017 2018 2019

1 Về điều chỉnh HĐXD 8,3 15,6 12,6 26,5 24,1

2 Về điều chỉnh giá HĐXD 61,2 69,5 58,3 42,1 39,7

3 Về tạm ứng, thanh toán HĐXD 21,6 9,5 18,5 22,8 24,2

4 Về xử lý tranh chấp HĐXD 5,2 3,2 7,9 8,4 9,5

5 Về thưởng, phạt HĐXD 3,7 2,2 2,7 0,2 2,5

Nguồn: Nghiên cứu sinh tổng hợp

Những vướng mắc của các chủ thể khi áp dụng các quy định về HĐXD được

phản ảnh về Cục Kinh tế xây dựng có nội dung chủ yếu như sau:

a. Mẫu thuẫn, chồng lấn giữa quy định của Luật Xây dựng và Luật Đấu thầu

(1) Mẫu thuẫn về quy định điều chỉnh hợp đồng xây dựng

Hiện nay đang tồn tại mẫu thuẫn trong quy định về điều chỉnh hợp đồng giữa

Nghị định số 37/2015/NĐ-CP và Luật Đấu thầu, cụ thể là quy định tại Nghị định số

37/2015/NĐ-CP “việc điều chỉnh HĐXD chỉ được áp dụng trong thời gian thực hiện

hợp đồng”. Theo quy định này thì thờỉ gian thực hiện hợp đồng có thể kéo dài đến

giai đoạn bảo hành, quyết toán, thanh lý hợp đồng vì khi đó nhà thầu mới hoàn thành

nghĩa vụ theo hợp đồng. Tuy nhiên theo quy định tại khoản 7 điều 35 của Luật Đấu

thầu thì việc điều chỉnh hợp đồng chỉ được áp dụng “trong thời gian hợp đồng còn

hiệu lực”. Theo đó, thời gian hợp đồng còn hiệu lực không bao gồm thời thực hiện

nghĩa vụ bảo hành. Sự không thống nhất trong quy định này đã dẫn đến những cách

hiểu khác nhau khi xảy ra tranh chấp và là vướng mắc phổ biến khi áp dụng trong

thực tiễn.

(2) Chồng lấn về hướng dẫn mẫu hợp đồng xây dựng giữa Luật Xây dựng và

Luật Đấu thầu

Trong quan hệ hợp đồng nói chung hay HĐXD nói riêng, những nội dung được

thoả thuận giữa các bên tham gia hợp đồng là vô cùng quan trọng để phân định rõ

quyền lợi, nghĩa vụ và trách nhiệm của các bên, nội dung này được pháp luật bảo hộ.

Tuy nhiên, hiện nay các chủ thể tham gia HĐXD sử dụng VNN đang rất lúng túng

khi đang hiện hành 2 mẫu hợp đồng xây dựng khác nhau, do 2 cơ quan nhà nước có

thẩm quyền ban hành. Đó là, "mẫu hợp đồng thi công xây lắp" do Bộ Kế hoạch Đầu

tư hướng dẫn tại Thông tư số 03/2015/TT-BKHĐT ngày 06/5/2015 quy định chi tiết

lập hồ sơ mời thầu xây lắp và "mẫu hợp đồng thi công xây dựng" do Bộ Xây dựng

hướng dẫn tại Thông tư số 09/2016/TT-BXD hướng dẫn hợp đồng thi công xây dựng.

Thông tư số 03/2015/TT-BKHĐT hướng dẫn Nghị định số 63/2014/NĐ-CP, còn

Thông tư số 09/2016/TT-BXD hướng dẫn Nghị định số 37/NĐ-CP.

Cả 2 mẫu hợp đồng đều sử dụng cho HĐXD đối với thi công xây dựng, nhưng

lại có những khác biệt về nội dung, kết cấu và thiết kế các điều khoản của hợp đồng.

Mẫu hợp đồng thi công xây lắp của Thông tư số 03/2015/TT-BKHĐT được xây dựng

trên các căn cứ pháp lý hướng dẫn Luật Đấu thầu với 8 điều, kèm theo các điều kiện

chung; điều kiện cụ thể; ... và chi tiết theo các nội dung về quản lý thời gian, quản lý

chất lượng, quản lý chi phí,... Còn mẫu hợp đồng thi công xây dựng công trình của

Thông tư số 09/2016/TT-BXD lại được thiết kế theo các căn cứ pháp lý hướng dẫn

Luật Xây dựng và điều khoản của hợp đồng với 25 điều chi tiết theo các nội dung cơ

bản về quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của các bên,...

b. Quy định chưa chặt chẽ, tường minh về các trường hợp phát sinh trong

quan hệ hợp đồng giữa các chủ thể

(1) Về quy định điều chỉnh giá hợp đồng thi công xây dựng

Nghị định số 37/2015/NĐ-CP quy định không điều chỉnh giá hợp đồng cho phần

tạm ứng hợp đồng vượt mức tạm ứng tối thiểu, khi phải áp dụng quy định này các

bên tham gia hợp đồng thường gặp vướng mắc trong việc xác định, tính toán lại các

tỷ trọng hoặc cách thức áp dụng công thức điều chỉnh giá đảm bảo phù hợp với quy

định nêu trên do việc tạm ứng hợp đồng có thể được thực hiện nhiều lần theo tiến độ

thực hiện công việc. Ngoài ra, giá trị tạm ứng hợp đồng được thu hồi qua các kỳ thanh

toán tiếp theo nên giá trị, tỷ lệ tạm ứng hợp đồng sẽ giảm dần theo thời gian thực hiện

hợp đồng. Do đó, việc áp dụng quy định trên sẽ không phù hợp với các giai đoạn sau

khi đã thu hồi tạm ứng, giá trị tạm ứng còn lại dưới mức tạm ứng tối thiểu.

(2) Về quy định tạm ứng hợp đồng xây dựng

Theo quy định tại Nghị định số 37/2015/NĐ-CP thì “mức tạm ứng hợp đồng

không được vượt quá 50% giá trị hợp đồng tại thời điểm ký kết (bao gồm cả dự phòng

nếu có)”. Trong thực tiễn thực hiện, không ít chủ đầu tư đã sử dụng tối đa mức tạm

ứng này, tạo điều kiện cho đơn vị thi công để chiếm dụng vốn từ ngân sách nhà nước.

Tình trạng này thường xảy ra khá nhiều vào thời điểm kết thúc năm tài chính, thời

điểm khóa sổ quyết toán ngân sách năm giải ngân tài chính.

Bên cạnh đó, các quy định về tạm ứng hợp đồng lại chưa gắn với tiến độ thi

công xây dựng nên có nhiều trường hợp với mức tạm ứng 50% giá trị hợp đồng (nhất

là với những hợp đồng có giá trị lớn hàng chục, trăm tỷ đồng) thì phải một khoảng

thời gian rất dài sau đó thì giá trị khối lượng thi công hoàn thành của nhà thầu mới

đạt giá trị tạm ứng này. Vì vậy, điều này dẫn đến nguồn tạm ứng không hoàn toàn

phục vụ cho công trình, nhiều trường hợp để nhà thầu sử dụng nguồn kinh phí này để

đảo nợ hoặc sử dụng cho các mục đích khác, không sử dụng đúng mục đích trong dự

án, công trình.

(3) Về quy định xử lý tranh chấp hợp đồng xây dựng

Hiện nay, các thông tư hướng dẫn Luật Đấu thầu và các nghị định có liên quan,

thông tư hướng dẫn Luật Xây dựng và các nghị định liên quan chưa có quy định

hướng dẫn chi tiết trong giải quyết khiếu nại, tranh chấp HĐXD. Trong khi đó, Nghị

định số 37/2015/NĐ-CP mới chỉ có “vẻn vẹn” 02 Điều (Điều 44 và 45) quy định về

nội dung giải quyết khiếu nại, tranh chấp HĐXD. Xét từ góc độ dung lượng và phạm

vi hướng dẫn thì nội dung này là chưa đầy đủ, chi tiết làm cơ sở để các bên áp dụng

và giải quyết, đặc biệt đối với các hợp đồng sử dụng VNN do tính pháp lý chưa chặt

chẽ, đầy đủ. Điều này đã tạo ra khoảng trống tranh chấp, khiếu nại giữa chủ đầu tư

và nhà thầu trong quá trình thực hiện HĐXD.

3.1.3.3. Tính thống nhất trong hệ thống pháp luật chưa đáp ứng yêu cầu đã làm

giảm hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước trên

thực tế

Hiện nay, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đầu tư xây dựng

chung, trong đó có các quy định về HĐXD còn chưa bảo đảm tính thống nhất trong

QLNN, các quy định vẫn dàn trải ở nhiều văn bản luật và dưới luật, chồng chéo, thiếu

đồng bộ, thiếu chế tài, gây khó khăn trong triển khai thực hiện.

Các văn bản hướng dẫn dưới luật do nhiều cơ quan chủ trì soạn thảo, thường

ban hành chậm, tính ổn định thấp, thường xuyên thay đổi. Thực tế hiện nay, các quan

hệ trong HĐXD được điều chỉnh bởi rất nhiều luật và văn bản dưới luật, như: Luật

Xây dựng và các quy định về HĐXD do Bộ Xây dựng chủ trì; Luật Đấu thầu và các

văn bản quy định về đấu thầu do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì; Luật Ngân sách nhà

nước và các văn bản hướng dẫn về thanh toán, quyết toán vốn đầu tư (kể cả vốn sự

nghiệp có tính chất đầu tư),... do Bộ Tài chính chủ trì; v.v... Từ đó dẫn tới có sự chồng

chéo, mâu thuẫn về nội dung quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật, đặc

biệt là chồng chéo quy định về quản lý chi phí, quản lý tài chính dự án đầu tư sử dụng

VNN. Một ví dụ điển hình của tồn tại này là khái niệm “nốn nhà nước” đang được

quy định theo các nội dung khác nhau:

+ Tại Luật Đầu tư công năm 2014 quy định: “Vốn nhà nước là vốn đầu tư phát

triển từ ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư

phát triển của nhà nước và vốn đầu tư khác của nhà nước”.

+ Tại Luật Đấu thầu năm 2013 quy định: “Vốn nhà nước bao gồm vốn ngân

sách nhà nước; công trái quốc gia, trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa

phương; vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; vốn từ

quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước; vốn

tín dụng do Chính phủ bảo lãnh; vốn vay được bảo đảm bằng tài sản của nhà nước;

vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước; giá trị quyền sử dụng đất”.

+ Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí cũng có quy định: “Vốn nhà nước

bao gồm vốn ngân sách nhà nước,vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh và vốn tín dụng

đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và

các vốn khác do Nhà nước quản lý”.

+ Nghị quyết số 49/2010/QH12 của Quốc hội quy định: “Vốn nhà nước bao

gồm vốn ngân sách nhà nước; vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu

tư phát triển của Nhà nước; vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và vốn

khác do Nhà nước quản lý”.

+ Điều 60, Luật Xây dựng 2014 quy định vốn nhà nước bao gồm: vốn ngân sách

nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính

quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của nhà tài trợ

nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư từ nguồn thu để

lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay

khác của ngân sách địa phương để đầu tư, vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn

vay được bảo đảm bằng tài sản nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà

nước, vốn từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp, giá trị quyền sử dụng đất của cơ

quan, tổ chức, doanh nghiệp nhà nước góp vốn để đầu tư xây dựng.

3.2. Thực trạng mức độ tuân thủ các quy định pháp luật về hợp đồng xây

dựng

Việc đánh giá thực trạng hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN theo tiêu chí

về mức độ tuân thủ các quy định pháp luật sẽ được thực hiện trên cơ sở lý luận đã

được nghiên cứu sinh làm rõ tại mục 2.3.3. Việc định lượng sẽ căn cứ theo kết quả

tổng hợp số liệu trong các Kết luận của Thanh tra Chính phủ tại 13 tập đoàn kinh tế

và tổng ty nhà nước trong thời gian vừa qua mà đối tượng thanh tra là các dự án đầu

tư xây dựng mà các tập đoàn, tổng công ty này đã và đang thực hiện đầu tư (Bảng

PL2.1 Phụ lục 2). Thanh tra Chính phủ đã thực hiện thanh tra 125 dự án đầu tư xây

dựng tại 13 tập đoàn kinh tế và tổng ty nhà nước với số vốn đầu tư xây dựng là 3.090

tỷ VNĐ và 17 tỷ USD, các kết luận thanh tra này đã có những con số đáng lo ngại về

sử dụng VNN với thực trạng vi phạm pháp luật và thất thoát, lãng phí trong đầu tư

xây dựng nói chung. Đối với nội dung các vi phạm pháp luật về HĐXD cũng là hiện

tượng phổ biến trong các kết luận thanh tra này. Các vi phạm thường xảy ra được

nhận diện là trong việc lựa chọn nhà thầu xây dựng; ký kết HĐXD; tạm ứng hợp

đồng; bão lãnh hợp đồng; chậm tiến độ; nghiệm thu, thanh toán; điều chỉnh hợp đồng,

những vi phạm này được tổng hợp theo Bảng 3.3. Việc đánh giá mức độ tuân thủ

pháp luật về HĐXD sử dụng VNN cũng sẽ được thực hiện trên cơ sở tổng hợp định

lượng số HĐXD có vi phạm pháp luật về HĐXD được phát hiện, đồng thời đối chiếu

với xếp loại mức độ rủi ro đã được xây dựng tại mục 2.3.3 làm cơ sở đánh giá hiệu

lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN.

Bảng 3.3. Tổng hợp các vi phạm quy định pháp luật về HĐXD sử dụng vốn nhà

nước tại một số tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước

TT Nội dung vi phạm Số HĐXD có vi phạm Tỷ lệ (%) Mức độ hiệu lực

1 Về lựa chọn nhà thầu xây dựng

- Thực hiện chỉ định thầu sai quy định 31,7 Thấp 166

- Chọn nhà thầu không đủ năng lực 29,8 Trung bình 157

2 Về ký kết hợp đồng xây dựng

- Ký HĐXD sau khi thực hiện 316 60,2 Thấp

- Ký HĐXD khi chưa đáp ứng đủ điều kiện 247 47,1 Thấp

- Vi phạm lựa chọn hình thức HĐXD 171 32,5 Thấp

3 Về tạm ứng, bão lãnh HĐXD

- Vi phạm về tạm ứng HĐXD 221 42,1 Thấp

- Vi phạm về bảo lãnh HĐXD 104 19,8 Trung bình

4 Về chậm tiến độ theo HĐXD đã ký 332 63,3 Thấp

5 Về điều chỉnh HĐXD sai quy định 206 39,2 Thấp

- Điều chỉnh về khối lượng 276 52,6 Thấp

- Điều chỉnh về tiến độ 402 76,5 Thấp

- Điều chỉnh giá HĐXD 344 65,5 Thấp

6 Về nghiệm thu, thanh toán

- Nghiệm thu sai khối lượng 172 32,8 Thấp

- Thanh toán sai quy định 87 16,5 Trung bình

Nguồn: Tổng hợp từ Bảng PL 2.1, Phụ lục 2

Qua tổng hợp đánh giá về mức độ rủi ro của các vi phạm pháp luật về HĐXD

sử dụng VNN, có thể nhận định hiệu lực QLNN về HĐXD còn tương đối yếu trong

các hoạt động điều hành đối với các nội dung về lựa chọn nhà thầu xây dựng và điều

chỉnh giá hợp đồng, đặc biệt là hiệu lực QLNN rất thấp trong chấp hành quy định

pháp luật ở các HĐXD thực hiện theo hình thức hợp đồng EPC tại các dự án thuộc

tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN), Tập đoàn hoá chất Việt Nam hay Tổng công ty

thép Việt Nam. Ví dụ điển hình là tại 02 dự án đầu tư xây dựng nhà máy Nhiên liệu

sinh học của Tập đoàn Dầu khí Việt Nam theo Kết luận thanh tra số 2634/KL-TTCP

ngày 3/10/2016 của Thanh tra Chính phủ về việc đầu tư các dự án nhiên liệu sinh học

có vốn góp của Tập đoàn Dầu khí Việt Nam và các đơn vị thành viên, như sau:

Bảng 3.4: Tổng hợp vi phạm quy định pháp luật về HĐXD tại 2 dự án nhiên liệu sinh học của Tập đoàn PVN

Nội dung

Dự án Nhiên liệu sinh học Phú Thọ

Dự án Nhiên liệu sinh học Dung Quất

STT 1 2

Công ty CP NLSH dầu khí miền trung 1.493,019 tỷ đồng 1.886,019 tỷ đồng (tăng 393,969 tỷ đồng) 2.124,025 tỷ đồng (chưa quyết toán dự án) PTSC/ALFA LAVAL

Công ty CP Hoá dầu và NLSH dầu khí 1.317,5 tỷ đồng 2.484,93 tỷ đồng (tăng 1.167,43 tỷ đồng) 1.534,556 tỷ đồng (dự án đang dở dang) PVC/ALFA LAVAL

Chủ đầu tư Tổng mức đầu tư Tổng mức đầu tư điều chỉnh Tổng số tiền đã thanh toán Liên danh nhà thầu thi công Tình trạng các dự án/nhà máy Đầu tư dở dang; dừng thi công từ tháng 11/2011 Đã đầu tư xong nhưng không vận hành thương mại được Vi phạm quy định pháp luật về hợp đồng xây dựng

3 4 5 6 6.1 Việc chỉ định thầu thực hiện

Nhà thầu không đủ kinh nghiệm và năng lực thực hiện

gói thầu EPC

6.2 Đàm phán hợp đồng EPC

6.3

Nhà thầu không đủ kinh nghiệm và năng lực thực hiện Khi ký hợp đồng EPC, nhà thầu chưa thực hiện thiết kế kỹ thuật tổng thể theo quy định Không thông qua đại hội cổ đông

Khi ký hợp đồng EPC, nhà thầu chưa thực hiện thiết kế kỹ thuật tổng thể theo quy định

Phê duyệt nội dung và ký kết hợp đồng EPC

6.4 Điều chỉnh hợp đồng EPC

- Điều chỉnh tăng 67 triệu USD không có cơ sở

6.5 Thực hiện hợp đồng EPC

- Cho phép nhà thầu miễn bảo lãnh thực hiện hợp đồng và bão lãnh tạm ứng trái quy định - Thanh toán hợp đồng vượt giá trị gói thầu trong TMĐT điều chỉnh - 34/36 hạng mục chậm tiến độ trên 24 tháng

- Không đủ cơ sở điều chỉnh - Nhà thầu tự ý điều chỉnh 09 hạng mục với 14.312.599 USD trái quy định - Cho phép nhà thầu miễn bảo lãnh thực hiện hợp đồng và bão lãnh tạm ứng trái quy định - Chuyển giao thực hiện hợp đồng cho thầu phụ là PVC-HN - Thiếu hồ sơ quản lý chất lượng - Thiếu hồ sơ thanh toán

Nguồn: Kết luận thanh tra số 2634/KL-TTCP ngày 3/10/2016 của Thanh tra Chính phủ

89

Những vi phạm về công tác lựa chọn nhà thầu; điều chỉnh giá hợp đồng hay

nghiệm thu, thanh toán xảy ra tại hầu hết các dự án đầu tư xây dựng. Theo Kết luận

của Thanh tra Chính phủ tại 31 dự án của Tổng công ty Đường sắt Việt Nam với số

vốn lên đến 14.497.535 triệu đồng thì đều có sai phạm như việc tổ chức đấu thầu có

nhiều sai sót; việc đấu thấu các dự án hầu hết đều chậm, không đăng tải các thông tin

đấu thầu theo đúng quy định; tại một số dự án, chủ đầu tư phê duyệt kế hoạch đấu

thầu khi chưa có dự toán được duyệt, tiêu chuẩn đánh giá hồ sơ dự thầu không đồng

nhất, …Theo Thông báo số 636/TB-KTNN ngày 18/12/2017 về kết quả kiểm toán

đối với Tập đoàn hoá chất Việt Nam, có một số đơn vị thực đấu thầu vẫn chưa tuân

thủ quy định của Luật Đấu thầu như không lập, thẩm định,phê duyệt dự toán công

trình; lập hồ sơ mời thầu không chặt chẽ; mua sắm không trong kế hoạch đầu tư xây

dựng; không đấu thầu đối với gói thầu bắt buộc đấu thầu,…; công tác nghiệm thu,

thanh quyết toán HĐXD chưa đúng với khối lượng hoàn công, thanh quyết toán sai

đơn giá, nghiệm thu thanh toán chưa đủ hồ sơ, thủ tục, các công trình còn chậm so

với tiến độ trong hợp đồng. Hay tại Tập đoàn dầu khí Việt Nam áp dụng hình thức

chỉ định thầu tại dự án Nhà máy Nhiệt điện Thái Bình 2 khi chưa đảm bảo điều kiện

theo quy định của pháp luật với gói thầu EPC; Công ty Xăng dầu Khu vực II, có 23

gói thầu có giá trị > 5 tỷ đồng nhưng thực hiện chỉ định thầu; có 09 gói thầu >2 tỷ

đồng thì lại thực hiện chào hàng cạnh tranh; Tổng công ty Thuốc lá Việt Nam chỉ

định thầu nhưng không tiến hành lập, thẩm định, phê duyệt dự toán… Vi phạm về lụa

chọn còn xảy ra tại các dự án đầu tư xây dựng cảng của Tổng công ty Hàng hải Việt

Nam. Theo kết luận của Thanh tra Chính phủ thì tại 14 dự án cảng gồm 01 cảng cạn,

01 cảng sông và 12 cảng biển đều có vi phạm như: chỉ định thầu vượt thẩm quyền;

điều chỉnh giá hợp đồng thiếu cơ sở pháp lý (Dự án xây dựng Cảng trung chuyển

quốc tế Vân Phong; dự án đầu tư cảng Sài Gòn - Hiệp Phước; 4 cảng thuộc khu vực

Cái Mép - Thị Vải và Bến cảng 2,3,4 Cái Lân).

Những vi phạm về điều chỉnh giá hợp đồng, nghiệm thu, thanh toán hợp đồng

xuất hiện khá phổ biến tại các dự án đầu tư xây dựng như Dự án Kho Vân Phong; dự

án Kho Hải dương (Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam); dự án Dây chuyền xi măng Hà

89

Tiên 2; Dự án Dây chyền xi măng Bút Sơn 2; Dây chuyền mới của xi măng Bỉm sơn;

dự án xi măng Bình Phước; dự án đường vào Khu công nghiệp Quận 9; dự án Thuỷ

điện Đăk Sin 1; dự án Nhà máy Đạm Ninh Bình; dự án nhà máy Đạm Hà Bắc; Dự án

DAP Hải Phòng; …

Một ví dụ điển hình cho thực trạng này là tại Dự án Mở rộng sản xuất giai đoạn

2 - Công ty Gang thép Thái nguyên, theo Kết luận của Thanh tra Chính phủ tại Kết

luận số 167/KL-TTCP ngày 14/02/2019 thì tại dự án này có những sai phạm nghiêm

trọng về những nội dung sau:

- Việc lập, thẩm định, phê duyệt kế hoạch đấu thầu và việc thực hiện lựa chọn

nhà thầu gói thầu EPC số 01#. Kế hoạch đấu thầu của dự án được phê duyệt, điều

chỉnh 6 lần, kết quả thanh tra cho thấy: không lập kế hoạch đấu thầu cho toàn bộ dự

án theo quy định của Luật Đấu thầu; nội dung trình và thẩm định kế hoạch đấu thầu

không đầy đủ, không theo của các Thông tư hướng dẫn đấu thầu; một số gói thầu

được phê duyệt trong kế hoạch đấu thầu nhưng không phù hợp với báo cáo nghiên

cứu khả thi được duyệt về nội dung và giá gói thầu; một số gói thầu thuộc kế hoạch

đấu thầu được lập không có cơ sở; một số gói thầu thuộc kế hoạch đấu thầu có dấu

hiệu chia nhỏ không đúng quy định.

- Về sơ tuyển Gói thầu số 01# (dây chuyền công nghệ luyện kim khu vực Lưu

Xá), kết quả thanh tra cho thấy: việc lập, phê duyệt hồ sơ mời thầu sơ tuyển gói thầu

số 01# không đúng quy định về yêu cầu số liệu tài chính, hồ sơ kinh nghiệm, tiêu

chuẩn đánh giá về năng lực kỹ thuật, năng lực tài chính; hồ sơ mời sơ tuyển không

yêu cầu nhà thầu nộp bảo lãnh dự thầu theo quy định.

- Về đấu thầu Giai đoạn1 gói thầu EPC 01#, kết quả thanh tra cho thấy: hồ sơ

mời thầu giai đoạn 1 được lập, thẩm định, phê duyệt không đúng quy định; hồ sơ mời

thầu không bao gồm đầy đủ tiêu chuẩn đánh giá cho cả 3 phần E; P và C, tiêu chí

đánh giá không theo thang điểm. Về tiêu chuẩn đánh giá phần P, không nêu các yêu

cầu về khả năng đáp ứng (số lượng, chất lượng và tính năng kỹ thuật hàng hoá) trong

hồ sơ mời thầu, đặc tính kinh tế - kỹ thuật của hàng hoá, tiêu chuẩn sản xuất và các

nội dung khác, …; về tiêu chuẩn đánh giá đối với phần C không nêu các yêu cầu (mức

độ đáp ứng đối với các yêu cầu về kỹ thuật, chất lượng vật tư, thiết bị) trong hồ sơ

thiết kế…; về tiêu chuẩn đánh giá về tài chính, thương mại không nêu những tiêu

chuẩn đưa về một mặt bằng để xác định giá đánh giá như thời gian sử dụng, công suất

thiết kế, tiêu chuẩn chất lượng sản phẩm, nguồn gốc hang hoá nêu trong hồ sơ dự

thầu; chi phí vận hành, duy tu, bảo dưỡng, …; về phạm vi cung cấp, yêu cầu kỹ thuật

không nêu cụ thể yêu cầu đối với các nội dung như điều khoản tham chiếu đối với tư

vấn thiết kế, quản lý, vận hành, chuyển giao, các yêu cầu về công suất, hiệu suất,

công nghệ và yêu cầu làm rõ nguồn gốc hàng hóa và công nghệ, các yêu cầu về chất

lượng, tiến độ công trình…;về tiến độ, chỉ yêu cầu tổng tiến độ gói thầu là 30 tháng,

yêu cầu nhà thầu xây dựng biểu đồ tổng tiến độ cho các phần mà không yêu cầu cụ

thể những mốc tiến độ quan trọng như: tiến độ cung cấp thiết kế, thiết bị, xây dựng,

chạy thử, nghiệm thu bàn giao…

- Về đấu thầu Giai đoạn 2 Gói thầu EPC 01#, kết quả thanh tra cho thấy: Hồ

sơ mời thầu giai đoạn 2 được lập, thẩm định, phê duyệt không đúng quy định Luật

Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu xây dựng theo Luật Xây dựng về tiêu chuẩn đánh giá

(đói với cả 03 phần E, P, C), yêu cầu về gói thầu EPC số 01# (yêu cầu về tư vấn thiết

kế, xây lắp và cung cấp thiết bị); việc đánh giá Hồ sơ dự thầu giai đoạn 2 không đúng

quy định Luật Đấu thầu, không trình và phê duyệt danh sách nhà thầu đạt yêu cầu về

kỹ thuật theo quy định; thẩm định Báo cáo kết quả lựa chọn nhà thầu không đúng quy

định.

- Việc đàm phán ký kết Hợp đồng EPC số 01#, kết quả thanh tra cho thấy: tổ

chuyên gia không lập, trình và TISCO (Công ty cổ phần Gang thép Thái Nguyên)

không phê duyệt kế hoạch và nội dung thương thảo hoàn thiện hợp đồng theo quy

định; việc đàm phán hoàn thiện hợp đồng giữa TISCO và MCC (Công ty Tập đoàn

xây lắp luyện kim Trung Quốc) không có các nội dung quan trọng như: (1) phạm vi

công việc, nhiệm vụ cụ thể, yêu cầu về tiến độ nộp báo cáo đối với các công việc

thuộc Phần E; (2) phạm vi cung cấp (danh mục hàng hóa, số lượng, chủng loại, đặc

tính kỹ thuật…); tiến độ cung cấp (biểu tên hàng hóa, số lượng, địa điểm cung cấp…);

yêu cầu kỹ thuật (danh sách các nhà cung cấp, giấy phép bán hàng, dịch vụ kỹ thuật

kèm theo như lắp đặt, chạy thử, đào tạo, phụ tùng thay thế…); quy trình mua sắm bao

gồm việc đệ trình hồ sơ về kỹ thuật, tiêu chuẩn, nhà cung cấp, thời gian đặt hàng thiết

bị, thời gian thông quan thiết bị để TISCO phê duyệt làm căn cứ cho nhà thầu thực

hiện và kiểm soát việc mua sắm đảm bảo đúng yêu cầu kỹ thuật thuộc Phần P; (3)

phạm vi công việc, tiến độ thực hiện và các yêu cầu về kỹ thuật thuộc Phần C; (4)

thời gian nộp bảo lãnh thực hiện hợp đồng, bảo lãnh tạm ứng để có cơ sở đàm phán

lập tiến độ tổng thể và các mốc tiến độ quan trọng của hợp đồng EPC; (5) tiến độ tổng

thể và các mốc tiến độ thực hiện hợp đồng; (6) tham gia của tư vấn như theo kế hoạch

đấu thầu được duyệt (gói thầu số 9); (7) không ghi lại bằng biên bản nội dung đàm

phán.

+ Hợp đồng EPC số 01# có một số nội dung không chặt chẽ: chỉ quy định tiến

độ là 30 tháng kể từ ngày hợp đồng có hiệu lực mà không quy định cụ thể các mốc

tiến độ và ngày hoàn thành, không quy định tiến độ cụ thể của Dự án (chi tiết đối với

từng phần công việc) theo quy định tại Điều GCC 9.3 – Chương trình tiến độ (điều

kiện chung), SCC38 (điều kiện riêng) và phù hợp với tiến độ tổng thể của dự án được

phê duyệt là vi phạm quy định; không quy định cụ thể tiêu chuẩn kỹ thuật của dự án;

không quy định đầy đủ danh sách nhà cung cấp; quy trình mua sắm thiết bị (Phần P).

- Việc TISCO, MCC ký Hợp đồng thầu phụ và các Phụ lục Hợp đồng, kết quả

thanh tra cho thấy: TISCO ký 06 Phụ lục hợp đồng, TISCO thỏa thuận gia hạn L/C,

gia hạn thời gian thực hiện hợp đồng, sửa đổi điều khoản thanh toán và gia hạn hiệu

lực thanh toán L/C, vi phạm quy định Hợp đồng EPC số 01#. Việc TISCO ký các phụ

lục hợp đồng trên đã vi phạm nghiêm trọng quy định của pháp luật về đầu tư, nội

dung của Hợp đồng EPC số 01#, gây bất lợi cho TISCO và ảnh hưởng đến tiến độ,

chất lượng công trình. Đây là nguyên nhân dẫn đến dự án chậm tiến độ, phát sinh

tăng tổng mức đầu tư gây lãng phí, thất thoát vốn đầu tư. Thực tế, VINAICON (Tổng

công ty cổ phần xây dựng công nghiệp Việt Nam), các nhà thầu phụ Việt Nam gặp

nhiều khó khăn khi lắp đặt các thiết bị công nghệ mà MCC thiết kế, chế tạo.

- Việc TISCO, MCC ký Hợp đồng với VINAINCON thực hiện Phần C, Kết

quả kiểm tra cho thấy: sử dụng số liệu tổng hợp giá trị Phần C do VINAINCON lập

chi phí phát sinh Phần C 15.572.734 USD không có cơ sở nhưng vẫn trình các bộ,

Thủ tướng Chính phủ phê duyệt là thiếu trách nhiệm, báo cáo cơ quan có thẩm quyền

số liệu không có căn cứ; cùng MCC ký hợp đồng thầu phụ giao cho VINAINCON,

các nhà thầu phụ khác thực hiện Phần C và thanh toán giá trị Phần C theo giá trị điều

chỉnh là hành vi cố ý làm trái quy định của pháp luật về đầu tư, không đúng nội dung

Hợp đồng EPC số 01#; ký Hợp đồng với các nhà thầu phụ thực hiện Phần C nhưng

lại bao gồm một số nội dung công việc thuộc Phần P (Chi phí lắp đặt thiết bị công

nghệ thuộc trách nhiệm của MCC) và thanh toán cho nhà thầu phụ chi phí này với

giá trị lớn.

+ Thỏa thuận để MCC được hưởng phí quản lý giá trị Phần C với số tiền là

708.343 USD (1,65%/42.929.901 USD) là vi phạm quy định của Hợp đồng EPC số

01#, gây thất thoát vốn đầu tư.

+ Ký tiếp hợp đồng với các nhà thầu phụ khác (khi VINAINCON không thực

hiện hợp đồng) thực hiện Phần C và đứng ra thanh toán theo đơn giá điều chỉnh là vi

phạm quy định của pháp luật về đầu tư, Hợp đồng EPC số 01#.

Theo kết luận thanh tra thì những sai phạm của dự án, ngoài những nguyên nhân

xuất phát từ cố ý làm trái các quy định nhà nước về đầu tư xây dựng cũng như quy

định về HĐXD, thì còn phải xác nhận nguyên nhân xuất phát từ chính bản thân hệ

thống pháp luật còn nhiều bất cập do thay đổi quá nhiều, còn chồng chéo và chưa có

những quy định cụ thể, chi tiết cho đối tượng là HĐXD theo hình thức EPC có quy

mô lớn, tính chất phức tạp, kéo dài,…

Một số nguyên nhân dẫn đến thực trạng mức độ tuân thủ, chấp hành quy định

pháp luật thấp làm suy giảm hiệu lực QLNN về HĐXD đã được Thanh tra Chính phủ

đề cập, thì còn phải kể đến nguyên nhân chưa có quy định về chế tài xử lý sai phạm

đủ mạnh. Trong hệ thống pháp luật về đầu tư xây dựng nói chung và cụ thể đối với

HĐXD thì các chế tài xử lý sai phạm còn chưa rõ, thiếu đồng bộ, chưa đủ mạnh để

răn đe, gây khó khăn cho hoạt động quản lý, hoạt động thanh tra. Mặc dù cơ chế quản

lý thường xuyên sửa đổi, bổ sung nhưng trên thực tế vẫn chưa hoàn thiện về trách

nhiệm, chế tài xử lý vi phạm, gây khó khăn cho công tác QLNN. Trách nhiệm về kinh

tế, hành chính và hình sự của các cơ quan, đơn vị, cá nhân trong quan hệ về HĐXD

(người có thẩm quyền quyết định đầu tư, các chủ đầu tư, ban quản lý dự án, tư vấn

giám sát, các nhà thầu,...) chưa rõ ràng và đầy đủ. Khi phát hiện sai phạm, cơ quan

QLNN rất khó khăn trong việc làm rõ trách nhiệm để kiến nghị xử lý,... Thực tế cho

thấy, những hành vi vi phạm quy định pháp luật như: Lập, phê duyệt kế hoạch lựa

chọn nhà thầu sai quy định, vi phạm về đấu thầu, ký kết hợp đồng, thực hiện không

đúng theo HĐXD đã ký kết, tạm ứng hợp đồng, nghiệm thu khối lượng, thanh toán

HĐXD sai quy định,v.v... hầu như rất khó quy kết trách nhiệm để áp dụng biện pháp

xử lý do quy định về trách nhiệm và hệ thống chế tài xử lý các sai phạm chưa được

luật hoá một cách đầy đủ, rõ ràng hoặc chưa đủ sức răn đe sai phạm. Khi phát hiện

sai phạm gây thất thoát VNN thì chưa có hình phạt bổ sung ngoài việc xử lý thu hồi

hoặc giảm trừ thanh quyết toán. Bên cạnh đó, quy định về xử phạt vi phạm hành chính

trong hoạt động xây dựng chưa bao quát hết các hành vi vi phạm của tổ chức tư vấn,

đơn vị thẩm định, đơn vị kiểm toán độc lập, người có thẩm quyền quyết định đầu tư...

3.3. Phân tích ảnh hưởng của các nhân tố tới hiệu lực quản lý nhà nước về

hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

3.3.1. Ảnh hưởng của nhóm nhân tố năng lực, chất lượng của quản lý nhà

nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước tới hiệu lực quản lý nhà nước

về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

3.3.1.1. Ảnh hưởng của chất lượng hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước tới

hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

a. Ảnh hưởng của phân công, phân cấp quản lý nhà nước trong việc ban

hành chính sách pháp luật có liên quan về HĐXD ở Việt Nam

HĐXD sử dụng VNN chịu sự điều tiết của hệ thống pháp luật về đầu tư xây

dựng, hợp đồng xây dựng, vốn nhà nước và các quy định khác có liên quan tùy theo

đặc điểm, tính chất của hoạt động xây dựng. Việc QLNN về HĐXD sử dụng VNN

được phân công theo chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan. Theo quy định tại Điều

4 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì các cơ quan có chức năng ban hành

chính sách pháp luật có liên quan về HĐXD ở Việt Nam được hình thành ở 2 cấp:

cấp Trung ương và cấp địa phương:

- Cấp Trung ương (gồm Quốc hội, Chính phủ, bộ và cơ quan ngang bộ) quản lý

theo chức năng ban hành chính sách pháp luật,

- Cấp địa phương (gồm UBND cấp tỉnh, thành phố, sở xây dựng) quản lý theo

chức năng là hướng dẫn, thi hành.

Từ chức năng cơ bản này, các cơ quan có chức năng QLNN về HĐXD được

hình thành theo 2 trục dọc, từ cấp trung ương đến cấp địa phương, mỗi trục thể hiện

một chức năng của công tác QLNN.

Quốc hội

Chính phủ

Chính quyền địa phương (UBND tỉnh, thành phố, huyện, …) Các Bộ chuyên ngành (Bộ TC, KH&ĐT, GTVT, XD, …)

Hình 3.1: Cơ quan có chức năng ban hành văn bản pháp luật

Nguồn: Nghiên cứu sinh tổng hợp

Xét trong mối quan hệ tổng thể của hệ thống bộ máy QLNN, các cơ quan QLNN

đều có chức năng, nhiệm vụ khác nhau đối với việc ban hành chính sách, quản lý việc

thực hiện đối với HĐXD sử dụng VNN, được quy định theo luật hoặc các nghị định

theo phân cấp quản lý. Tuy nhiên, việc phân công trách nhiệm cụ thể, sự phối hợp

giữa các đơn vị trong việc thực hiện chức năng QLNN còn hạn chế.

Việc phân công, phân cấp của hệ thống chính trị từ trung ương đến địa phương

trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến

HĐXD sử dụng VNN đã từng bước xác định rõ ràng hơn. Chính phủ thực hiện nhiệm

vụ ban hành các nghị định hướng dẫn luật và giao nhiệm vụ cụ thể theo từng nội dung

cho các Bộ, ngành tiếp tục hướng dẫn bằng các thông tư theo đúng thẩm quyền được

quy định tại Luật Tổ chức Chính phủ (Luật số 76/2015/QH13 ngày 19/6/2015). Các

soạn thảo, ban hành các thông tư hướng dẫn nghị định của Chính phủ theo nhiệm vụ,

thẩm quyền quy định tại Nghị định số 86/2017/NĐ-CP đối với Bộ Kế hoạch đầu tư;

Nghị định số 81/2017/NĐ-CP đối với Bộ Xây dựng và Nghị định số 87/2017/NĐ-CP

đối với Bộ Tài chính. Các chức năng và nhiệm vụ cơ bản của các cơ quan QLNN về

HĐXD sử dụng VNN được tổng hợp theo bảng 3.5 dưới đây:

Bảng 3.5: Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước

về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

Chức năng, nhiệm vụ Chính phủ Bộ KH & ĐT Bộ Xây dựng Bộ Tài chính UBND các cấp Sở xây dựng

Ban hành luật Quốc hội ✓

Ban hành nghị định

✓

Ban hành thông tư

✓

Các quyết định, chỉ thị mang tính chất đặc thù Thanh tra, kiểm tra ✓ ✓ ✓

✓

Nguồn: Nghiên cứu sinh tổng hợp

Đối với nội dung HĐXD sử dụng VNN, các cơ quan có chức năng QLNN liên

quan đến HĐXD được tổng hợp tại Bảng 3.5. Đối với UBND tỉnh, thành phố và Sở

Xây dựng ban hành các quyết định thực hiện HĐXD, quy chế triển khai thực hiện

HĐXD, như là Quyết định số 1491/QĐ-UBND ngày 10/3/2014 của UBND thành phố

Đà Nẵng ban hành quy chế triển khai thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình:

xây dựng nút giao thông khác mức tại nút ngã ba huế theo hình thức hợp đồng xây

dựng - chuyển giao (hợp đồng BT), ...

Việc phân định nhiệm vụ và quyền hạn như trên chỉ mang tính chất tương đối,

vì có những cơ quan thực hiện một hoặc nhiều chức năng liên quan QLNN về HĐXD

sử dụng VNN. Chẳng hạn, theo chức năng nhiệm vụ về QLNN, cấp trung ương (Quốc

hội, Chính phủ, bộ và cơ quan ngang bộ) vừa có chức năng ban hành chính sách pháp

luật, vừa có chức năng thanh tra, kiểm tra hoạt động chấp hành pháp luật. Đối với cấp

địa phương, chỉ có chức năng chủ yếu là kiểm tra, thanh tra việc chấp hành quy định

pháp luật về HĐXD đối với dự án đầu tư xây dựng do địa phương thực hiện trên phạm

vi địa phương mình quản lý. Đồng thời chưa có sự phân định rõ ràng trong chức năng

quản lý nhà nước giữa một số cơ quan quản lý nhà nước. Theo phân công của Chính

phủ thì hiện nay có nhiều bộ, ngành tham gia QLNN về hoạt động đầu tư xây dựng

trong đó những nội dung liên quan đến HĐXD như Bộ Kế hoạch và Đầu tư (chủ trì

QLNN về phân bổ vốn đầu tư, đấu thầu), Bộ Tài chính (chủ trì QLNN về tài chính

đầu tư xây dựng, kiểm soát thanh toán, quyết toán HĐXD), Bộ Xây dựng (QLNN về

một số nội dung của HĐXD như giá HĐXD, về tạm ứng, nghiệm thu, về chất lượng

công trình,...), dễ gây ra tình trạng chồng lấn về chức năng, nhiệm vụ hoặc tạo ra

những lỗ hổng; sự phối hợp thiếu thường xuyên, đôi khi thiếu thống nhất, làm giảm

hiệu quả hoạt động QLNN của các cơ quan theo thẩm quyền. Vì vậy, đã ảnh hưởng

trực tiếp làm giảm hiệu lực của QLNN.

Từ thực tiễn đó cho thấy, công tác QLNN về HĐXD chưa thực sự chặt chẽ, còn

có sự chồng chéo và chưa khách quan trong công tác quản lý. Mặc dù, bộ máy QLNN

về hoạt động xây dựng đã được kiện toàn khá đầy đủ nhưng việc phân công chức

năng, nhiệm vụ còn chưa rõ ràng đã dẫn đến việc giảm hiệu lực quản lý của nhà nước.

Đó là trên thực tế, Bộ chuyên ngành vừa thực hiện công tác biên soạn Luật, Nghị định

và trình Quốc hội, Chính phủ ban hành theo thẩm quyền sẽ tạo sự thiếu minh bạch

trong việc hoạch định chính sách, giám sát không chặt chẽ về các bất cập trong việc

thực hiện HĐXD sử dụng VNN. Đây cũng là một trong những nguyên nhân tạo ra

hạn chế, tồn tại của hệ thống pháp luật về HĐXD sử dụng VNN đã phân tích ở tiểu

mục 3.1.1.1 của luận án.

Hiện nay, việc sắp xếp, kiện toàn cơ cấu tổ chức của bộ máy QLNN đang được

nghiên cứu, thực hiện nhằm nâng cao hiệu lực QLNN nói chung và QLNN về HĐXD

nói riêng. Khi Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 có hiệu lực

đã bổ sung và làm rõ nhiều vấn đề liên quan đến tính chất, chức năng, nhiệm vụ,

quyền hạn của Chính phủ. Theo đó, khi mà mối quan hệ giữa nhà nước - thị trường

và xã hội ngày càng được xác định rõ ràng thì trong cơ cấu tổ chức của Chính phủ sẽ

phải có sự biến chuyển, đổi mới theo hướng tinh gọn hơn, tập trung hơn vào quản lý

vĩ mô, hoạch định chính sách, giảm bớt các nội dung mang tính tác nghiệp, quản lý,

điều hành trực tiếp và phân định rõ trách nhiệm quản lý giữa Trung ương và địa

phương. Việc xác định phạm vi ngành, lĩnh vực phụ trách của bộ còn có điểm chưa

hợp lý, nhiều lĩnh vực còn giao thoa nên không xác định rõ được trách nhiệm của cơ

quan chủ trì [42]. Theo Báo cáo của Chính phủ, đến tháng 5/2017, vẫn còn 18 vấn đề

còn có sự giao thoa, chồng chéo giữa các bộ, ngành [36]. Trên thực tế, đối với nội

dung HĐXD sử dụng VNN đang được 3 bộ chuyên ngành có liên quan, như là Bộ Kế

hoạch và Đầu tư quản lý về mẫu thương thảo hợp đồng; Bộ Xây dựng quy định về

HĐXD; Bộ Tài chính quy định về sử dụng vốn ngân sách. Chính cơ chế “chủ trì, phối

hợp” đã dẫn đến hình thành nhiều tổ chức phối hợp liên ngành và tình trạng đùn đẩy

trách nhiệm QLNN giữa các cơ quan khi có xung đột, bất cập xảy ra đối với nội dung

quản lý.

b. Ảnh hưởng của sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong

việc ban hành chính sách pháp luật liên quan đến HĐXD sử dụng VNN

(i) Sự phối hợp ngang

Đối với thực hiện nhiệm vụ ban hành chính sách pháp luật, theo Luật Tổ chức

chính phủ thì trong nhiệm vụ QLNN về HĐXD sẽ được thực hiện bởi các bộ chức

năng nghiên cứu soạn thảo để Chính phủ trình Quốc hội thông qua. Cụ thể là Bộ Kế

hoạch và Đầu tư soạn thảo Luật Đấu thầu; Bộ Xây dựng soạn thảo Luật Xây dựng;

Bộ Tài Chính soạn thảo Luật Ngân sách. Đồng thời không thể thiếu vai trò của Bộ

Tư pháp với nhiệm vụ là cơ quan thẩm định chính sách pháp luật.

Chính phủ hướng dẫn thi hành các luật thì do các bộ trên soạn thảo trình Chính

phủ ban hành. Trong quá trình nghiên cứu, soạn thảo các luật, nghị định đều có sự

tham gia của các bộ và cơ quan ngang bộ khác là thành viên Chính phủ nếu có chức

năng, nhiệm vụ chịu sự tác động của các chính sách này (cử cán bộ công chức tham

gia ban soạn thảo, tổ biên tập).

Về công tác soạn thảo thông tư hướng dẫn nghị định sẽ do các bộ chịu trách

nhiệm, các cơ quan chuyên môn là các cục, vụ chức năng đảm nhiệm. Đối với một

thông tư cụ thể sẽ do một đơn vị chịu trách nhiệm nhưng có sự tham gia của các đơn

vị khác trong bộ nếu có chức năng chịu sự tác động của thông tư đó. Ở cấp bộ thì

công tác thẩm định thông tư sẽ do vụ pháp chế của bộ đó thẩm định.

Đối với công tác thanh tra, kiểm tra về HĐXD sự phối hợp giữa các cơ quan

thanh tra được thực hiện thông qua việc phân công lĩnh vực thanh tra, kiểm tra; trao

đổi thông tin; xử lý kết quả thanh tra, kiểm tra đối với các đối tượng chịu thanh tra,

kiểm tra. Ở cấp Chính phủ, phối hợp ngang là giữa Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán

nhà nước, Bộ Công an và các bộ, cơ quan ngang bộ là chủ quản hoặc có trách nhiệm

liên quan đến đối tượng thực hiện HĐXD sử dụng VNN (chủ đầu tư, ban quản lý dự

án trực thuộc, ...). Ở cấp bộ, phối hợp ngang là giữa các cơ quan thanh tra chuyên

ngành: Thanh tra xây dựng (Bộ Xây dựng; thanh tra (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và

Đầu tư, Bộ Giao thông vận tải,…). Ở cấp địa phương là thanh tra của các sở chức

năng (sở xây dựng, sở giao thông vận tải, sở công thương,…).

(ii) Sự phối hợp dọc

Trong công tác QLNN, sự phối hợp dọc giữa các cơ quan chính là mối quan hệ

phân cấp giữa các cơ quan đó. Phân cấp quản lý được coi là một nội dung cơ bản để

nhằm cải thiện chức năng và tăng cường trách nhiệm của cơ quan. Điều này giúp

giảm tải khối lượng công việc cho Chính phủ và các cơ quan Trung ương, quá trình

phân cấp cũng tạo thêm sự chủ động cho các bộ, ngành và địa phương (các cấp) trong

việc thực hiện nhiệm vụ phù hợp với thẩm quyền và yêu cầu nhiệm vụ của mình.

Hiện nay, việc phân cấp trong QLNN về HĐXD được thực hiện theo nhiệm vụ của

các cơ quan ở các cấp, việc phân cấp tương ứng với công tác soạn thảo, ban hành

chính sách pháp luật, cũng như công tác thanh tra, kiểm tra về HĐXD như đã nêu

trên. Phân cấp giữa các cơ quan được thực hiện theo Luật Đầu tư công số

39/2019/QH14 ngày 13/6/2019, hiện nay là văn bản pháp lý cao nhất quy định về

việc phân cấp trong quản lý đầu tư công nói chung, quản lý đầu tư xây dựng bằng

VNN, trong đó có nội dung về HĐXD.

Có thể nói, bộ máy QLNN về HĐXD đã tương đối hoàn thiện hơn so với trước

đây. Tuy vậy, vẫn tồn tại hạn chế ở sự phối hợp giữa các bộ ngành, cơ quan, giữa các

cấp trong bộ máy quản lý. Đây là một hạn chế không chỉ giới hạn trong mô hình

QLNN về HĐXD sử dụng VNN mà còn trong toàn hệ thống QLNN về kinh tế ở Việt

100

Nam. Sự phối hợp vừa lỏng lẻo lại vừa chồng chéo giữa các bộ, ngành trong QLNN

dẫn đến tình trạng không hiệu quả, “xung đột” chính sách, đúng với bộ này nhưng lại

sai với bộ kia; hoặc cùng một vấn đề nhưng hướng dẫn thực hiện khác nhau v.v...

Hạn chế này thể hiện rõ nhất ở cơ chế phối hợp giữa các cơ quan trong hệ thống thanh

kiểm tra, giám sát còn chồng chéo, nhiều đầu mối: Quốc hội, Thanh tra Chính phủ,

Thanh tra Bộ Xây dựng, Thanh tra Bộ Tài chính, Thanh tra Bộ Kế hoạch và Đầu tư,

Kiểm toán nhà nước..., về nguyên tắc các cơ quan này hoạt động độc lập và mỗi cơ

quan bị chi phối bởi quy định pháp luật khác nhau, song đều thực hiện một mục tiêu

chung là kiểm tra sự tuân thủ các quy định pháp luật về đầu tư xây dựng... Do các cơ

quan này không có sự phối hợp với nhau trong việc xây dựng kế hoạch kiểm tra, giám

sát hàng năm nên dẫn đến trùng lắp, chồng chéo, gây quá tải cho đối tượng bị giám

sát. Việc nhiều cơ quan cùng thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát như nhau nhưng

lại thiếu sự phân công phối hợp gây nên tình trạng chồng chéo, lãng phí nguồn lực và

khó quy trách nhiệm khi xảy ra tiêu cực, thất thoát, lãng phí. Ngoài ra đây cũng chính

là khoảng trống trong việc giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan trong hệ thống kiểm

tra, giám sát.

Thực trạng về sự phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền đã làm giảm chất

lượng của QLNN, sự chống chéo, trùng lắp và thậm trí là xung đột trong các hoạt

động đã cản trở đáng kể sự thống nhất, thông suốt của chuỗi hoạt động QLNN và trực

tiếp làm giảm hiệu lực QLNN về HDXD sử dụng VNN. Nguyên nhân này xuất phát

do tổ chức bộ máy các cơ quan QLNN chưa đảm bảo tính ổn định lâu dài đã ảnh

hưởng đến việc thực hiện nhiệm vụ theo chức năng và thẩm quyền.

Việt Nam đang trong quá trình cải cách hành chính, hướng tới xây dựng nhà

nước pháp quyền XHCN, do đó luôn có sự biến động trong cơ cấu tổ chức bộ máy

các cơ quan QLNN theo chức năng. Hiện nay, chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức

của các bộ, ngành được quy định tại các nghị định của Chính phủ theo nhiệm kỳ do

Quốc hội bầu chọn. Thực tế cho thấy, Chính phủ nhiệm kỳ 2016-2021 được thành lập

vào tháng 5/2016 nhưng phải đến 2017 thì các bộ, cơ quan ngang bộ là thành viên

Chính phủ mới được chính thức về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức. Điều đó

101

có nghĩa là các bộ phải thực hiện nhiệm vụ cũ và bộ máy tham mưu cũ trong hơn 12

tháng. Tiếp theo đó, sau khi có nghị định này thì các bộ sẽ thực hiện phân công về

chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của các cơ quan trực thuộc. Sự thiếu đồng bộ

và ổn định lâu dài về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của các cơ quan QLNN

là một trong những nguyên nhân ảnh hưởng đến hoạt động công vụ của các cơ quan

này và cũng phần nào ảnh hưởng tới công tác xây dựng, thực thi pháp luật làm giảm

hiệu lực trong QLNN.

c. Ảnh hưởng của chất lượng nguồn nhân lực (công chức) thực hiện công

tác quản lý nhà nước về HĐXD sử dụng VNN

Từ khi bắt đầu tiến hành đổi mới kinh tế đất nước, cùng với việc hoàn thiện

hành lang pháp lý thì chất lượng đội ngũ cán bộ QLNN luôn được quan tâm và nâng

cao năng lực. Đội ngũ cán bộ QLNN về xây dựng có vai trò quan trọng trong việc

định hướng, điều tiết và quản lý hoạt động xây dựng trên phạm vi cả nước. Lực lượng

cán bộ QLNN về xây dựng ngày càng được kiện toàn từ cấp Trung ương đến địa

phương.

Theo các số liệu tổng kết của Vụ Tổ chức cán bộ - Bộ Xây dựng, hiện nay đội

ngũ nhân lực tham gia hoạt động QLNN về xây dựng trên toàn quốc là khoảng 20.600

người chiếm 6,4 % tổng số nguồn nhân lực ngành xây dựng. Trong đó, khối công

chức, viên chức ngành xây dựng ở địa phương (bao gồm công chức hành chính cấp

tỉnh, cấp huyện, công chức địa chính xây dựng cấp xã) chiếm tỷ trọng khá lớn, hơn

98% công chức tham gia hoạt động QLNN về xây dựng; công chức khối cơ quan Bộ

Xây dựng chỉ chiếm tỷ lệ 1,74% (357 người). Tuy nhiên đội ngũ công chức tham gia

trực tiếp công tác xây dựng pháp luật về HĐXD chỉ có 25 người tại Cục Kinh tế xây

dựng và Vụ Pháp chế, chiếm 0,12% tổng số công chức tham gia QLNN về xây dựng,

đây là con số rất khiêm tốn đã phần nào phản ánh thực tế chất lượng QLNN hiện nay

về HĐXD. Đa số công chức có trình độ đại học và trên đại học, trong đó, số có trình

độ trên đại học là 29,1%. Tuy nhiên tình trạng làm việc không đúng chuyên môn được

đào tạo đã và đang là hiện tượng khá phổ biến, chỉ có 47,12% được đào tạo các chuyên

102

ngành có liên quan đến xây dựng. Trình độ QLNN của công chức không đều và chưa

tương xứng với yêu cầu, nhiệm vụ.

Đối với đội ngũ công chức trong hệ hống QLNN về xây dựng ở địa phương là

khoảng 20.300 người bao gồm công chức các sở xây dựng, sở kiến trúc quy hoạch;

các phòng quản lý đô thị/phòng kinh tế và hạ tầng. Có thể nói so với mặt bằng chung

và yêu cầu QLNN về xây dựng trên địa bàn, chất lượng nói chung và trình độ chuyên

môn của đội ngũ công chức khối địa phương nhìn chung chưa cao. Đáng chú ý là

trong số 20.300 công chức nói trên trên địa bàn cả nước có tới 3.730 người chưa qua

đào tạo chuyên nghiệp từ trung cấp trở lên (chiếm18,46%); Trong số 16.481 người

có trình độ đào tạo từ trung cấp trở lên chỉ có 4.098 người được đào tạo các chuyên

ngành có liên quan đến xây dựng (chiếm 24,86%). Một ví dụ điển hình về chất lượng

đội ngũ công chức QLNN về xây dựng tại cấp huyện là với gần 700 đơn vị hành chính

cấp huyện trên cả nước có 4.842 công chức làm nhiệm vụ QLNN về xây dựng, trung

bình mỗi đơn vị có khoảng 07 người, tuy nhiên số công chức này không chỉ làm công

tác QLNN về xây dựng mà còn đảm nhiệm nhiều công tác khác theo chức năng của

đơn vị, thì đây là một lực lượng khá mỏng.

Chất lượng nguồn nhân lực thực hiện QLNN về xây dựng đang bộc lộ một số

hạn chế làm giảm chất lượng QLNN, đồng thời cũng ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu

lực của QLNN, như sau:

Thứ nhất, tình trạng “vừa thừa, vừa thiếu” đang diễn ra khá phổ biến, nhất là

công chức QLNN ở cấp trung ương và địa phương; thừa công chức có trình độ đại

học nhưng chưa được đào tạo về quản lý xây dựng nói chung và thiếu công chức

chuyên sâu về HĐXD đáp ứng yêu cầu về QLNN.

Thứ hai, một số lượng công chức đang làm nhiệm vụ QLNN, nhưng chưa được

đào tạo cơ bản, sắp xếp vị trí công việc chưa phù hợp với năng lực. Vẫn còn tình trạng

công chức chưa đáp ứng tiêu chuẩn bồi dưỡng, còn thiếu các chứng chỉ bồi dưỡng về

kiến thức QLNN, kiến thức chuyên môn về xây dựng khi thực hiện công việc. Một

số lượng không nhỏ công chức ở địa phương do chưa được trang bị, cập nhật những

kiến thức và kỹ năng cần thiết nên việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong QLNN

103

chưa thực sự đạt hiệu quả như mong muốn.

Với thực trạng chất lượng của đội ngũ công chức QLNN về xây dựng nói chung

và trực tiếp tham gia công tác QLNN về HĐXD hiện nay, có thể thấy để đáp ứng yêu

cầu về QLNN trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường với mục tiêu tăng cường

hiệu lực của QLNN thì việc nâng cao chất lượng của đội ngũ công chức cần phải

thường xuyên và liên tục với trọng tâm đào tạo, bồi dưỡng kiến thức chuyên môn về

pháp luật, về QLNN, về xây dựng và HĐXD.

3.3.1.2. Ảnh hưởng của năng lực tổ chức thực tiễn của cơ quan quản lý nhà nước về

hợp đồng xây dựng tới hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn

nhà nước

a. Ảnh hưởng của công tác tổ chức soạn thảo, ban hành quy định pháp luật

Chất lượng của công tác tổ chức soạn thảo, ban hành quy định pháp luật đóng

vai trò quan trọng, quyết định đến sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật, ảnh hưởng

trực tiếp đến hiệu lực QLNN. Chất lượng của công tác này cao sẽ góp phần nâng cao

chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật và ngược lại. Thời gian vừa qua, công

tác tổ chức soạn thảo văn bản pháp luật của các cơ quan QLNN đã dần dần đi vào nề

nếp và từng bước có tính chuyên nghiệp hơn theo quy định của Luật ban hành văn

bản pháp luật (Luật số 80/2015/QH13) và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày

14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật

ban hành văn bản pháp luật. Theo đó, việc soạn thảo và ban hành các nghị định, thông

tư quy định về những nội dung liên quan đến HĐXD sử dụng VNN đã cơ bản tuân

thủ theo đúng quy trình, trình tự các bước bắt buộc phải thực hiện từ lập kế hoạch,

đánh giá tác động, dự thảo, lấy ý kiến, ban hành và phổ biến. Nhiều văn bản quy phạm

pháp luật liên quan đến HĐXD sử dụng VNN đã được ban hành, nhưng trong quá

trình áp dụng vào thực tiễn phát sinh bất cập thì đã được các bộ, ngành đã tiến hành

rà soát, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ những văn bản, thủ tục hành chính không còn

phù hợp nhằm làm cho hệ thống pháp luật này ngày càng phù hợp với yêu cầu thực

tiễn.

104

Tuy nhiên, thực tế cho thấy vẫn còn tình trạng chậm ban hành các văn bản hướng

dẫn thực hiện luật. Việc các cơ quan QLNN được giao nhiệm vụ xây dựng và ban

hành các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thực hiện các bộ luật liên quan đến

đầu tư xây dựng nói chung và HĐXD sử dụng VNN nói riêng là chậm, không đảm

bảo tính kịp thời, đồng bộ của hệ thống văn bản pháp luật. Cụ thể như, mặc dù Luật

Xây dựng ban hành năm 2014 và có hiệu lực từ 01/1/2015, nhưng phải đến ngày

22/4/2015 Chính phủ mới ban hành Nghị định số 37/2015/NĐ-CP về HĐXD và có

hiệu lực từ ngày 15/6/2015. Bên cạnh đó, phải đến hết năm 2016 thì Bộ Xây dựng

mới ban hành đầy đủ 04 Thông tư hướng dẫn Nghị định số 37/2015/NĐ-CP. Đối với

Nghị định số 139/2017/NĐ-CP về xử lý vi phạm trật tự trong xây dựng phải hơn 2

năm sau mới được ban hành theo dự kiến của Chính phủ. Đối với Luật Đầu tư công,

tình hình hướng dẫn thực hiện còn chậm hơn. Cũng có hiệu lực cùng với Luật Xây

dựng, song cho đến nay mới chỉ 2/5 nghị định được ban hành nhằm hướng dẫn thực

hiện. Trong khi đó, Luật Đầu tư công là luật lần đầu được ban hành, điều chỉnh những

vấn đề đang rất cấp bách trong nền kinh tế hiện nay, có rất nhiều các nội dung mới

cần được cụ thể và chi tiết hơn nhằm hướng dẫn các chủ thể quản lý và thực hiện đầu

tư. Việc chậm ban hành các văn bản hướng dẫn sẽ khiến cho tinh thần mới của các

luật chậm đi vào đời sống và do đó không kịp thời tác động đến thực trạng kinh tế,

ảnh hưởng không nhỏ làm giảm hiệu lực của QLNN về HĐXD sử dụng VNN. Thực

trạng này xuất phát từ những nguyên nhân, như sau:

(1) Công tác đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng văn bản pháp luật

về HĐXD còn chưa nghiêm túc và đảm bảo tính khoa học.

Trình độ của cán bộ thực thi công tác quản lý nhà nước về HĐXD sử dụng VNN

chưa cao. Trình độ của đội ngũ công chức chưa đáp ứng được với yêu cầu, nhiệm vụ

của công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN, đặc biệt là hạn chế về kỹ năng nghiệp

vụ chuyên sâu trong công tác thẩm định liên quan đến những nội dung của pháp luật

về hợp đồng. Những cán bộ trực tiếp phần lớn phải có kiến thức chuyên môn về lĩnh

vực đầu tư xây dựng và hợp đồng, song một bộ phận lại chỉ được trang bị kiến thức

về kinh tế mà thiếu trình độ nghiệp vụ, chuyên môn về công tác kỹ thuật nên gặp

105

nhiều khó khăn trong thực thi chức trách, nhiệm vụ. Còn đối với những cán bộ có

bằng về luật và không có bằng chuyên ngành thì lại thiếu kiến thức chuyên ngành

trong lĩnh vực đầu tư xây dựng nên cũng gặp khó khăn trong việc tiếp cận những nội

dung quản lý về HĐXD. Bên cạnh đó, sự hiểu biết, khả năng phân tích chính sách,

dự báo tác động của văn bản, chính sách đối với đời sống kinh tế - xã hội, kiến thức

về hội nhập, thương mại quốc tế… của một bộ phận cán bộ còn hạn chế. Đội ngũ cán

bộ, chuyên gia có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ chuyên sâu còn thiếu, trong khi

đó, công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN đòi hỏi cán bộ vừa phải có khả năng lý

luận, nắm vững những vấn đề cơ bản về kỹ thuật và tuy duy lập pháp lại vừa có năng

lực thực tiễn, phát hiện và phân tích vấn đề để khái quát hóa thành những quy định

áp dụng chung.

(2) Chưa có cơ chế cá nhân chịu trách nhiệm và giải trình một cách rõ ràng

Trách nhiệm giải trình là cốt lõi của quan hệ công việc giữa một tổ chức với cơ

quan quản lý và công chúng, đặc biệt quan trọng trong những lĩnh vực có quan hệ tới

lợi ích của số đông công chúng, chẳng hạn chính sách công hay những hoạt động sử

dụng ngân sách công. Thuật ngữ trách nhiệm giải trình là sự thừa nhận về trách nhiệm

đối với mọi hành động, mọi sản phẩm, mọi quyết định hay chính sách trong việc lãnh

đạo, quản lý, và thực hiện công việc; gắn với nghĩa vụ báo cáo, giải thích, biện minh

cho mọi hậu quả của những việc đã hoặc sẽ làm. Thời gian qua, đã có rất nhiều những

sai phạm xảy ra trong công tác quản lý về HĐXD sử dụng VNN mà luận án đã chỉ ra

trong phần thực trạng như nợ đọng; nhiều công trình ngàn tỉ xây xong không sử dụng

gây lãng phí ngân sách; nhiều dự án dang dở kéo dài nhiều năm, nợ công tăng cao,

thâm hụt ngân sách nặng nề, quyết toán vượt gấp nhiều lần dự toán... Tuy vậy, chưa

có cơ quan hay cá nhân nào đứng ra nhận trách nhiệm và giải trình cho tất cả những

yếu kém này trong công tác quản lý đầu tư. Dường như, việc chỉ ra các sai phạm và

mức độ sai phạm là việc của thanh tra, kiểm toán song ai là người chịu trách nhiệm

thì lại chưa có cơ chế.

(3) Điều kiện vật chất phục vụ cho công tác soạn thảo, ban hành pháp luật còn

nhiều hạn chế. Theo quy định thì để xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan

106

chủ trì soạn thảo phải thực hiện rất nhiều hoạt động như: tổng kết tình hình thi hành

pháp luật, khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội, tổ chức nghiên cứu thông tin,

tư liệu liên quan đến dự thảo; chuẩn bị đề cương, biên soạn, chỉnh sửa dự thảo; lấy ý

kiến của các tổ chức, cá nhân có liên quan… Mỗi hoạt động này muốn triển khai có

hiệu quả cần phải có kinh phí. Đồng thời, việc rà soát, hệ thống hóa và kiểm tra văn

bản quy phạm pháp luật cũng đòi hỏi kinh phí để bảo đảm thực hiện. Tuy nhiên, kinh

phí phục vụ cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chưa đáp ứng với

yêu cầu triển khai thực hiện nhiệm vụ được giao, mức chi đối với công tác soạn thảo

văn bản không còn phù hợp với điều kiện thực tiễn.

b. Ảnh hưởng của chất lượng công tác phổ biến quy phạm pháp luật

Việc chấp hành, tuân thủ quy định pháp luật có ý nghĩa quyết định đến mức độ

hiệu lực QLNN, trong đó ý thức chấp hành của đối tượng quản lý phần lớn phụ thuộc

công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật, đây là công tác không thể tách rời trong

hoạt động xây dựng pháp luật. Hiện nay, công tác này phải thực hiện theo Luật Phổ

biến, giáo dục pháp luật số 14/2012/QH13. Đối với công tác phổ biến pháp luật về

lĩnh vực HĐXD trong những năm qua đã được đẩy mạnh làm chuyển biến nhận thức,

từng bước nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của đội ngũ công chức QLNN và các

chủ thể tham gia HĐXD. Sau khi Luật Đấu thầu 2013, Luật Xây dựng 2014 và tiếp

theo là hàng loạt các nghị định, thông tư hướng dẫn được ban hành, công tác tuyên

truyền, phổ biến hệ thống quy định pháp luật này đã được triển khai rộng khắp cả

nước. Công tác phổ biến, giáo dục pháp luật được thực hiện theo kế hoạch, chương

trình cụ thể với nhiều hình thức, biện pháp thực hiện phù hợp với từng nhóm đối

tượng và điều kiện của địa bàn thực hiện.

Thời gian qua công tác tuyên truyền, phổ biến về các văn bản quy phạm pháp

luật liên quan đến HĐXD sử dụng VNN có bước tiến lớn. Các tổ chức, cá nhân hoạt

động xây dựng được cập nhật thường xuyên, kịp thời về những thay đổi của hệ thống

văn bản quy phạm pháp luật về HĐXD. Hoạt động đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ

chuyên môn về đấu thầu, HĐXD,... được các cơ sở đào tạo tổ chức thường xuyên và

mở rộng phạm vi đối tượng đào tạo, góp phần nâng cao nhận thức của xã hội đối với

107

pháp luật về xây dựng nói chung và đối với HĐXD nói riêng. Căn cứ vào phạm vi

quy định pháp luật mà công tác này được thực hiện phù hợp với các đối tượng khác

nhau. Đối với nội dung về đấu thầu được thực hiện phổ biến theo Thông tư số

03/2016/TT-BKHĐT ngày 05/5/2016 của Bộ Kế hoạch Đầu tư quy định chi tiết đối

với hoạt động đào tạo, bồi dưỡng về đầu thầu. Hiện nay là Thông tư số 04/2019/TT-

BKHĐT ngày 04/1/2019 quy định chi tiết đối với hoạt động đào tạo, bồi dưỡng và

thi sát hạch cấp chứng chỉ hoạt động về đầu thầu. Công tác này được thực hiện theo

hình thức đào tạo ngắn ngày cho đội ngũ cán bộ chuyên môn về đầu thầu là công

chức, viên chức, người lao động. Đối với các quy định pháp luật về HĐXD trong hệ

thống của Luật Xây dựng thì công tác phổ biến được thực hiện theo hình thức bồi

dưỡng kiến thức tại các lớp tập huấn mỗi khi có thay đổi về quy định pháp luật. Hình

thức phổ biến pháp luật này được tổ chức rộng khắp cả nước và các bộ, ngành với

chương trình độc lập hoặc lồng ghép với việc phổ biến pháp luật khác. Nội dung quy

định pháp luật về HĐXD cũng là một nội dung trong chương trình đào tạo để sát hạch

cấp chứng chỉ hành nghề định giá xây dựng. Thực hiện công tác phổ biến, giáo dục

pháp luật là đội ngũ báo cáo viên pháp luật các cấp từ trung ương đến địa phương

theo quy định của Thông tư số 10/2016/TT-BTP ngày 22/10/2016 của Bộ Tư pháp

quy định về báo cáo viên pháp luật và tuyên truyền viên pháp luật. Các báo cáo viên

pháp luật phải đáp ứng các yêu cầu theo quy định và phải được Bộ Tư pháp công

nhận.

Thời gian qua, công tác phổ biến pháp luật về HĐXD đã được thực hiện cơ bản

tốt về chiều rộng lẫn chiều sâu góp phần tích cực nâng cao chất lượng hoạt động

QLNN cũng như tăng cường hiệu lực của QLNN nói chung và QLNN về HĐXD sử

dụng vốn nhà nước nói riêng. Tuy nhiên, từ thực tế sự thiếu ổn định của hệ thống

pháp luật về xây dựng với sự thay đổi liên tục của các văn bản mang tính pháp quy

do các cơ quan QLNN ban hành đã phần nào ảnh hưởng tiêu cực đến kết quả trung

của công tác phổ biến pháp luật.

108

3.3.1.3. Ảnh hưởng của chất lượng công tác thanh tra, kiểm tra tới hiệu lực

quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

Hiện nay, chức năng thanh tra, kiểm tra đối với hoạt động đầu tư xây dựng sử

dụng VNN nói chung được thực hiện ở nhiều cơ quan, tổ chức và ở nhiều cấp khác

nhau từ trung ương đến địa phương. Mặc dù chưa có quy định cụ thể về công tác

thanh tra, kiểm tra đối với HĐXD sử dụng VNN, tuy nhiên công tác thanh tra, kiểm

tra dự án đầu tư xây dựng, việc chấp hành các quy định pháp luật cũng gián tiếp ảnh

hưởng đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN. Về cơ bản, hệ thống thanh tra,

kiểm tra của Nhà nước được chia thành 3 nhánh chính như trong hình 3.2.

Hệ thống thanh tra, kiểm tra trung ương

Hệ thống kiểm tra giám sát nội bộ

Hệ thống kiểm tra giám sát của các tổ chức dân cử

Hệ thống thanh tra, kiểm tra của Nhà nước

Quốc hội Thanh tra nhà nước Cơ quan quản lý nhà nước

Hội đồng nhân dân Thanh tra chuyên ngành Chủ đầu tư

Kiểm toán nhà nước

Hình 3.2: Hệ thống thanh tra, kiểm tra đối với hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

Nguồn: Nghiên cứu sinh tổng hợp

Phạm vi của thanh tra hoạt động đầu tư xây dựng các công trình sử dụng VNN

là rất rộng, được phân loại theo những góc độ khác nhau như theo quy mô và tính chất

của dự án; theo nguồn vốn đầu tư; theo chuyên đề trong đầu tư xây dựng. Tuy nhiên chưa

có quy định về thanh tra theo chuyên đề về HĐXD. Chất lượng thanh tra, kiểm tra

việc chấp hành pháp luật của các chủ thể tham gia HĐXD sử dụng VNN thời gian

được biểu hiện qua các nhân tố sau:

a. Ảnh hưởng của số lượng và tần suất thanh tra, kiểm tra được thực hiện

của cơ quan quản lý nhà nước theo chức năng

109

Trong những năm gần đây, số lượng và tần suất các cuộc thanh tra, kiểm tra

chuyên ngành được thực hiện thường xuyên, nhưng không hiệu quả. Qua số liệu tổng

kết của các cơ quan chức năng thanh tra, kiểm toán cho thấy hàng năm số lượng các

cuộc kiểm tra, thanh tra, kiểm toán là rất lớn. Nếu tính kế hoạch của Kiểm toán nhà

nước (50-60% đối tượng sử dụng nguồn VNN) với tần suất kiểm tra, thanh tra của

các cơ quan Thanh tra Chính phủ, thanh tra bộ, thanh tra tỉnh, thanh tra sở, thanh

huyện thì tần suất kiểm tra giám sát các đối tượng từ 1,86 lần đến 3,23 lần trong một

năm [3]. Tần suất kiểm tra giám sát lớn ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của

đối tượng kiểm tra, giám sát; tốn thời gian, công sức của đơn vị kiểm tra, giám sát.

b. Ảnh hưởng của phương pháp thanh tra, kiểm tra được áp dụng

Hiện tại, các đơn vị thanh tra, kiểm toán mất khá nhiều thời gian, nguồn lực cho

công tác này. Thời gian bình quân mỗi cuộc thanh tra, kiểm toán tại đơn vị sử dụng

VNN trong đầu tư xây dựng khoảng 1,5-2 tháng/cuộc, số lượng tham gia đoàn từ 4-

5 người cho đến vài chục người/đoàn) [3]. Mặt khác, do thiếu phương pháp và cơ chế

thu thập, phân tích thông tin kiểm tra giám sát từ xa nên hoạt động thanh tra, kiểm

toán chủ yếu vẫn áp dụng phương pháp thanh tra, kiểm tra trực trực tiếp tại đơn vị

được thanh tra, kiểm tra. Việc tiếp xúc trực tiếp với đơn vị quá nhiều trong khi chưa

có cơ chế kiểm soát minh bạch, trung thực của các tổ chức này cũng đã phát sinh

những tiêu cực giữa cơ quan thanh tra, kiểm toán với các đối tượng sử dụng VNN

làm giảm hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN.

c. Ảnh hưởng của sự minh bạch và công khai trong công tác thanh tra,

kiểm tra các dự án đầu tư xây dựng nói chung và HĐXD sử dụng VNN nói riêng

Hiện nay trong các luật có liên quan đều quy định Thanh tra Chính phủ hay

Kiểm toán nhà nước đều phải công khai kết luận thanh tra, kiểm toán trên phương

tiện thông tin đại chúng. Tuy nhiên thực tế, các cơ quan thanh tra, kiểm tra đã không

công bố đầy đủ các kết luận thanh tra, kiểm tra; hoặc nếu có chỉ mang tính hình thức,

rất đơn giản sơ lược và cũng chưa có chế tài bắt buộc các cơ quan này phải thực hiện.

Một bằng chứng rất rõ ràng là trong quá trình triển khai luận án này, nghiên cứu sinh

đã truy cập vào các website của Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Xây dựng, Bộ Tài chính,

110

Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán nhà nước... để thu thập tài liệu cần thiết về thanh tra,

kiểm toán về đầu tư xây dựng, song hầu như không có được kết quả như mong muốn.

Các tư liệu về thanh tra, kiểm toán có được và sử dụng trong luận án này đều phải thu

thập từ những nguồn khác.

Thời gian vừa qua hoạt động thanh tra, kiểm tra của các cơ quan chức năng đối

với các dự án đầu tư xây dựng sử dụng VNN đã phát hiện được nhiều sai phạm về

HĐXD, góp phần quan trọng vào việc chống thất thoát, lãng phí VNN và chống suy

giảm hiệu lực QLNN trong lĩnh vực này. Các vi phạm quy định pháp luật về HĐXD tại

các dự án đầu tư xây dựng sử dụng VNN được phát hiện ngày một càng kịp thời; qua đó

đã kiến nghị xử lý thu hồi và giảm thanh toán vốn đầu tư nhà nước hàng nghìn tỷ đồng,

tạo được sức ép nhất định đối với những hành vi sai phạm gây thất thoát, lãng phí vốn

đầu tư. Thông qua số liệu về các vi phạm tại các dự án đầu tư xây dựng sử dụng VNN,

các cơ quan QLNN có thể dự báo diễn biến thực tế và tương lai để có các quyết sách phù

hợp. Việc xác định mức độ thất thoát, lãng phí VNN là khó khăn nhưng các cơ quan có

thể trên cơ sở kết quả thanh tra, kiểm toán để đánh giá mức độ thất thoát, lãng phí vốn

đầu tư. Theo thống kê tại 33 Báo cáo kết quả kiểm toán của Kiểm toán nhà nước (Phụ

lục 2) với tổng giá trị các HĐXD được kiểm toán là 1.077,419 tỷ đồng, số tiền vi

phạm được phát hiện và kiến nghị giảm trừ là 154,652 tỷ đồng, chiếm 14,29% giá trị

khối lượng được kiểm toán (Bảng PL2.2 Phụ lục 2). Đây rõ ràng là một con số rất lớn,

mang tính cảnh báo đối với các cơ quan QLNN và đặt ra yêu cầu đối với các cơ quan

thanh tra phải nâng cao hiệu quả, hiệu lực hoạt động nhằm ngăn chặn, đẩy lùi sai phạm,

thất thoát, lãng phí vốn đầu tư của nhà nước.

Nhìn chung, công tác thanh tra trong những năm qua đã có chuyển biến tích

cực. Hoạt động thanh tra đã bám sát mục tiêu phục vụ QLNN. Kết quả thanh tra các

dự án đầu tư xây dựng, trong đó có nội dung về HĐXD, đã có sự tác động tích cực

đối với công tác QLNN về đầu tư xây dựng. Một mặt nó cho thấy thực trạng yếu kém,

vi phạm quy định pháp luật trong đầu tư xây dựng nói chung và HĐXD sử dụng VNN

nói riêng diễn ra ở một số lĩnh vực, ở các giai đoạn của HĐXD và chỉ ra được những

bất cập của cơ chế, chính sách quản lý để từ đó góp phần hoàn thiện hệ thống pháp

111

luật.

3.3.2. Ảnh hưởng của khả năng tiếp nhận điều khiển của đối tượng quản lý

tới hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

3.3.2.1. Ảnh hưởng của khả năng cập nhật pháp luật của chủ thể tham gia hợp

đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

Chủ thể tham gia HĐXD sử dụng VNN được xác định bao gồm chủ đầu tư, nhà

thầu xây dựng và tư vấn đầu tư xây dựng, đây là đội ngũ nguồn nhân lực mạnh mẽ

của ngành xây dựng. Đội ngũ này rất đa dạng về vị trí công tác là công chức, viên

chức thuộc chủ đầu tư là cơ quan nhà nước, người lao động tại các doanh nghiệp xây

dựng, tổ chức tư vấn đầu tư xây dựng. Theo số liệu tổng kết của Viện Kinh tế xây

dựng - Bộ Xây dựng về công tác đào tạo, bồi dưỡng phổ biến pháp luật từ năm 2014

đến 2019 do Viện tổ chức độc lập, đồng tổ chức hoặc cử báo cáo viên pháp luật là

cán bộ của Viện tham gia giảng dạy tại các bộ, ngành, địa phương (cấp tỉnh, cấp

huyện) và các doanh nghiệp thì với 350 lớp với khoảng 95.000 học viên đang công

tác tại các ban quản lý dự án, doanh nghiệp xây dựng, doanh nghiệp tư vấn đầu tư

xây dựng, thì khả năng cập nhật kiến thức, thông tin về pháp luật của nhóm đối tượng

này là khá cao. Đây là nhân tố tích cực góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả của

hoạt động QLNN, đồng thời làm tăng hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở

Việt Nam. Kết quả này xuất phát từ một số nguyên nhân cơ bản như sau:

- Trình độ chuyên môn của đội ngũ nhân lực ngành xây dựng không ngừng được

nâng cao, theo số liệu tổng kết của Viện Kinh tế xây dựng thì có trên 75% số học viên

được đào tạo có trình độ đại học và trên đại học.

- Chất lượng công tác phổ biến pháp luật của cơ quan QLNN ngày càng được

nâng cao, như đã phân tích tại mục 3.3.1.2 của luận án. Đồng thời đây cũng là kết quả

của công tác tổ chức soạn thảo, ban hành pháp luật được thực hiện theo quy định tại

Luật Ban hành văn bản pháp luật số 80/2015/QH13 phải thực hiện lấy ý kiến góp ý

công khai, rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng đối với dự thảo văn bản

pháp luật đang được xây dựng. Qua đó, việc cập nhật thông tin pháp luật của xã hội

nói chung và nhóm đối tượng là các chủ thể tham gia HĐXD sử dụng VNN là kịp

112

thời và chính xác.

- Với sự bùng nổ của công nghệ thông tin hiện nay và sự phát triển mạnh mẽ

của các trang mạng xã hội (facebook; viber; zalo, youtube,...) và các diễn đàn chuyên

môn về pháp luật, về hợp đồng xây dựng trên mạng internet, ... là những kênh thông

tin vô cùng hữu ích để các chủ thể (đối tượng bị quản lý) có thể dễ dàng tiếp cận,

thường xuyên được cập nhật thông tin về pháp luật nói nói, pháp luật về hợp đồng

xây dựng nói riêng. Điều này tác động trực tiếp và tích cực đến hoạt động chuyên

môn của nhóm đối tượng này.

3.3.2.2. Ảnh hưởng của trình độ nhận thức đúng các quy định pháp luật về hợp

đồng xây dựng của chủ thể tham gia hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

Nhận thức pháp luật của đối tượng quản lý có ý nghĩa quyết định đến việc tuân

thủ, chấp hành quy định pháp luật. Theo đó, quy định pháp luật khi ban hành được

đối tượng quản lý hiểu đúng sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến hành động đúng của đối tượng

sẽ làm tăng khả năng hiệu lực của văn bản pháp luật đó. Đối với nhóm đối tượng quản

lý là các chủ thể chủ đầu tư, nhà thầu xây dựng và tư vấn đầu tư xây dựng việc nhận

thức pháp luật cao hay thấp sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử

dụng VNN. Với trình độ được đào tạo của các chủ thể như đã tổng kết ở tiểu mục

3.3.2.1 thì nhận thức pháp luật của nhóm đối tượng này là khá cao so với mặt bằng

chung của Việt Nam hiện nay. Cũng theo tổng kết của Viện Kinh tế xây dựng về công

tác đào tạo để tham gia sát hạch cấp chứng chỉ đấu thầu, chứng chỉ hành nghề định

giá xây dựng thì trên 90% học viên trả lời đúng 100% các câu hỏi trắc nghiệm về

pháp luật đầu tư xây dựng trong đó có các quy định pháp luật liên quan đến HĐXD.

Qua đó có thể thấy nhận thức pháp luật của các chủ thể tham gia HĐXD ngày càng

tăng, cũng đã góp phần nâng cao hiệu lực QLNN.

Tuy nhiên, trong thực tế việc nhận thức pháp luật về HĐXD còn hạn chế xuất

phát từ chính những tồn tại, bất cập hệ thống pháp luật hiện nay. Theo Phó Chủ tịch

Quốc hội Uông Chu Lưu phát biểu tại Hội thảo Định hướng xây dựng và hoàn thiện

hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn 2050 tại Hà Nội ngày 04/9/2019

thì hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay "còn thiếu tính ổn định, nhiều lĩnh vực các

113

văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung trong thời gian ngắn, dẫn đến

khó khăn trong áp dụng pháp luật. Tính thống nhất của hệ thống pháp luật chưa cao,

còn tồn tại những văn bản mâu thuẫn, chồng chéo". Với đặc thù của lĩnh vực ĐTXD,

các HĐXD được thực hiện trong thời gian dài, chịu tác động và điều chỉnh của nhiều

quy định pháp luật thuộc các lĩnh vực khác nhau và luôn có sự thay đổi về các quy

định. Đặc biệt là các quy định về chuyển tiếp áp dụng quy định luôn gây ra khó khăn,

vướng mắc thực hiện do cách hiểu khác nhau cùng về một nội dung quy định của

pháp luật của các chủ thể tham gia HĐXD.

3.3.3. Kết quả điều tra, khảo sát mức độ ảnh hưởng của các nhân tố đến hiệu

lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

Để đánh giá mức độ ảnh hưởng của các nhân tố đến hiệu lực QLNN về HĐXD

sử dụng VNN hiện nay, NCS xây dựng mẫu phiếu điều tra gồm 7 câu hỏi, đồng thời

lập danh sách và phát phiếu điều tra cho 350 đối tượng có kiến thức chuyên môn liên

quan đến nội dung nghiên cứu của luận án để khảo sát, phỏng vấn. Các đối tượng

điều tra được chia thành 05 nhóm chính là: (i) Cơ quan quản lý nhà nước (công chức,

viên chức thực hiện nhiệm vụ QLNN về HĐXD); (ii) Chủ đầu tư (ban quản lý dự án);

(iii) Nhà thầu xây dựng; (iv) Thanh tra; và (v) Chuyên gia nghiên cứu (chi tiết xem

Phụ lục 1).

Phiếu điều tra khảo sát ý kiến của đối tượng điều tra về các nhân tố ảnh hưởng

đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN trên cơ sở lý luận đã nghiên cứu và thực

tiễn hiện nay. Kết quả điều tra khảo sát thu thập được 318 phiếu (32 phiếu không hợp

lệ, không sử dụng vào thống kê xử lý số liệu), bao gồm 33,02% số phiếu thuộc về các

cơ quan quản lý nhà nước, 27,99% số phiếu là của các chủ đầu tư, … trong lĩnh vực

HĐXD, quản lý kinh tế, đầu tư xây dựng, như Bảng 3.6.

Bảng 3.6: Cơ cấu các đối tượng khảo sát

Đối tượng khảo sát Số lượng (người) Tỷ lệ (%)

Cơ quan quản lý nhà nước 105 33,02

Chủ đầu tư 89 27,99

Nhà thầu xây dựng 61 19,18

114

37 Thanh tra 11,64

26 Chuyên gia nghiên cứu 8,18

318 Tổng cộng 100,00

Kết quả xử lý số liệu cho thấy, phần lớn các đối tượng điều tra đều có kiến thức,

kinh nghiệm và quan điểm khách quan về các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực quản

lý nhà nước. Do vậy, có thể khẳng định chất lượng của đối tượng điều tra rất cao, kết

quả thông tin thu được là tin cậy, có giá trị nghiên cứu nhất định. Về kinh nghiệm và

mức độ liên quan đến công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN cho thấy phần lớn

các chuyên gia được khảo sát đều có kinh nghiệm quản lý, hoạt động trong lĩnh vực

xây dựng liên quan trên 10 năm, chiếm tỷ lệ lớn nhất (45,2%) và liên quan trực tiếp

đến nội dung khảo sát (30,50 %) (Bảng 3.7).

Bảng 3.7: Mức độ liên quan và kinh nghiệm công tác của đối tượng khảo sát

Số năm kinh nghiệm công tác Tổng cộng Mức độ liên quan đến công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN < 5 năm 5-10 năm > 10 năm

Liên quan trực tiếp 26 26 45 97 (30,5%)

Liên quan gián tiếp 52 51 88 191 (60,1%)

Không liên quan 15 4 11 30 (9,4%)

Tổng cộng 93 (29,2%) 81 (25,4%) 144 (45,2%) 318 (100%)

Theo kết quả phân tích, phần lớn các đối tượng được hỏi đều lựa chọn mức độ

công việc là liên quan gián tiếp đến công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN (chiếm

tỷ lệ 60,1%) do đặc điểm công việc (thuộc đối tượng chủ đầu tư và nhà thầu) và do

quan điểm khác nhau về cách hiểu hiệu lực QLNN. Cụ thể đối với trường hợp khảo

sát tại BGTVT và một số sở xây dựng địa phương, chuyên gia được khảo sát cho rằng

việc QLNN về HĐXD chỉ đơn thuần là mối quan hệ giữa chủ đầu tư và nhà thầu, vai

trò của CQNN là không liên quan hoặc chỉ liên quan gián tiếp (chủ yếu tập trung đối

với trường hợp chuyên gia có số năm kinh nghiệm < 5 năm, chiếm tỷ lệ khoảng 2,5%).

Điều này cho thấy nhận thức của một số bộ phận cán bộ công chức, viên chức về khái

niệm hiệu lực QLNN về HĐXD vẫn còn hạn chế.

115

Đối với các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

cho thấy trong nhóm nhân tố năng lực, chất lượng của QLNN về HĐXD, các chuyên

gia được khảo sát có những quan điểm khác nhau về các nhân tố thành phần. Tuy

nhiên, các ý kiến đều tập trung vào nhân tố chất lượng công tác tổ chức soạn thảo,

ban hành quy định pháp luật (giá trị trung bình của mức độ ảnh hưởng là 4,8), và chất

lượng nguồn nhân lực (công chức, viên chức) thực hiện công tác QLNN (giá trị trung

bình của mức độ ảnh hưởng là 4,5) và chất lượng công tác phổ biến quy định pháp

luật (giá trị trung bình của mức độ ảnh hưởng là 4,3). Giá trị trung bình mức độ ảnh

Phân công, phân cấp trong quản lý Nhà nước về hợp đồng xây dựng

Phối hợp giữa các cơ quan quản lý Nhà nước

Số hợp đồng xây dựng vi phạm hoặc không vi phạm pháp luật về xây …

Số hợp đồng xây dựng đã thực hiện hoặc không thực hiện theo kết luận …

Chất lượng nguồn nhân lực (công chức, viên chức) thực hiện công …

Số lượng dự án được hoặc không được thanh tra hàng năm

Chất lượng công tác tổ chức soạn thảo, ban hành quy định pháp luật

Chất lượng công tác phổ biến quy định pháp luật

hưởng của các nhân tố được tổng hợp tại hình 3.3. như sau:

Hình 3.3. Mức độ ảnh hưởng của nhóm nhân tố năng lực, chất lượng của quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

Từ kết quả phân tích cho thấy vai trò của công tác thanh tra, kiểm tra chưa

được đánh giá cao, không có nhiều tác động lớn đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử

dụng VNN theo các ý kiến đánh giá của đối tượng khảo sát. Các nhân tố của công tác

thanh tra, kiểm tra có giá trị ảnh hưởng thấp nhất so với các nhân tố của công tác

khác. Thậm chí kết quả đánh giá nhân tố “Phương pháp thanh tra, kiểm tra được áp

dụng” chỉ có mức độ ảnh hưởng trung bình là 1,5. Điều này cho thấy chính sách quản

116

lý hậu kiểm còn tồn tại một số hạn chế nhất định. Việc nghiên cứu, xem xét các giải

pháp nhằm nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, chất lượng công tác tổ chức, soạn

thảo ban hành quy định pháp luật, chất lượng công tác phổ biến quy định pháp luật là

rất quan trọng. Kết quả đánh giá này là cơ sở định hướng cho các giải pháp đề xuất

của luận án trong quá trình nghiên cứu.

So sánh mức độ ảnh hưởng của các nhóm nhân tố năng lực, chất lượng của

QLNN về HĐXD sử dụng VNN (gọi tắt là Nhân tố 1) và Nhóm nhân tố khả năng tiếp

nhận điều khiển của đối tượng quản lý (năng lực, trình độ chuyên môn của nguồn

nhân lực thực hiện quản lý HĐXD - gọi tắt là Nhân tố 2), cho thấy có sự chênh lệch

không đáng kể (Bảng 3.8).

Bảng 3.8: Kết quả phân tích, xử lý số liệu mức độ ảnh hưởng của các nhân tố

Thông số Nhân tố 1 Nhân tố 2

N (Số phiếu) 318 318

Trung bình (Mean) 4.26 4.04

Số trung bình (Median) 4.000 4.000

Độ lệch chuẩn (Std. Deviation) .528 .7497

Mức độ ảnh hưởng tối thiểu (Minimum) 3.0 2.0

Mức độ ảnh hưởng tối đa (Maximum) 5.0 5.0

Phần lớn các ý kiến đánh giá đều cho rằng có mối quan hệ tương hỗ giữa chủ

thể quản lý và đối tượng quản lý thông qua sự tương tác qua lại giữa chất lượng soạn

thảo văn bản pháp luật và khả năng tiếp nhận của đối tượng quản lý. Chất lượng của

QLNN về HĐXD sử dụng VNN đóng vai trò quan trọng (có mức độ ảnh hưởng 4,26)

tuy nhiên khả năng tiếp nhận quy định pháp luật của đối tượng quản lý cũng là một

trong những nhân tố ảnh hưởng lớn đến hiệu lực QLNN (mức độ ảnh hưởng 4,04).

Sự chênh lệch không đáng kể giữa hai nhân tố này cho thấy bên cạnh việc tập trung

vào công tác QLNN như đã phân tích ở Chương 2 thì cần thiết phải quan tâm, xem

xét và có sự đánh giá phù hợp với đối tượng bị quản lý, các chủ thể tiếp nhận sự tác

động quản lý nhà nước và được thể hiện tại hình 3.4.

4.26

4.30

4.04

4.20

4.10

117

4.00

3.90

Nhóm nhân tố năng lực, chất lượng của chủ thể quản lý nhà nước

Nhóm nhân tố khả năng tiếp nhận điều khiển của đối tượng quản lý

Hình 3.4. Mức độ ảnh hưởng của nhân tố đến hiệu lực quản lý nhà nước về hợp

đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

Tổng hợp các số liệu điều tra, khảo sát dựa trên ý kiến chuyên gia cho thấy mức

độ định lượng của các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng

VNN. Đây là cơ sở quan trọng để đối chiếu với cơ sở lý luận về hiệu lực QLNN cũng

như thực trạng đang diễn ra tại Việt Nam hiện nay. Kết quả phân tích là cơ sở định

hướng cho việc nghiên cứu, đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực QLNN về

HĐXD sử dụng VNN tại Việt Nam.

118

TÓM TẮT CHƯƠNG 3

Trong chương 3, NCS đã thực hiện nghiên cứu thực trạng hiệu lực QLNN về

HĐXD sử dụng VNN ở Việt Nam trong giai đoạn 2014 đến 2020 trên cơ sở đánh giá

bằng 02 tiêu chí, đó là:

(i) Thực trạng mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật về hợp đồng xây dựng

(ii) Thực trạng mức độ tuân thủ các quy định pháp luật về hợp đồng xây dựng

Thông qua các tiêu chí này, NCS đã tổng kết hệ thống quy định pháp luật điều

chỉnh về hợp đồng xây dựng và điều chỉnh đối với vốn nhà nước, đặc biệt điều chỉnh

đối tượng nghiên cứu của luận án là HĐXD sử dụng VNN. NCS đã tổng kết, đánh

giá và xác định được những thành công và những hạn chế, tồn tại của các quy định

pháp luật trên. Đồng thời, NCS đã tổng kết, đánh giá về mức độ tuân thủ các quy định

pháp luật của các đối tượng quản lý (chủ đầu tư, nhà thầu xây dựng, tư vấn đầu tư

xây dựng) trên cơ sở 13 kết luận của Thanh tra Chính phủ và 30 báo cáo của Kiểm

toán nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng (ĐTXD) sử dụng VNN tại một số

tập đoàn kinh tế và tổng công ty, công ty nhà nước được giao thực hiện đầu tư. Qua

đó nhận định chính xác về mức độ tuân thủ các quy định pháp luật của nhóm đối

tượng quản lý.

Trên cơ sở phân tích ảnh hưởng của các nhân tố tới hiệu lực QLNN về HĐXD

sử dụng VNN và điều tra, khảo sát mức độ ảnh hưởng. NCS đã xác định được những

nội dung của các quy định pháp luật cũng như thực tiễn còn hạn chế, bất cập làm suy

giảm hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở nước ta. Đây là một trong những

căn cứ quan trọng để NCS đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác QLNN về HĐXD

sử dụng VNN ở nước ta nhằm nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở

Việt Nam sẽ được trình bày trong chương 4 dưới đây của luận án.

119

CHƯƠNG 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

4.1. Quan điểm đề xuất giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về

hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam

Nhu cầu đầu tư xây dựng sử dụng VNN ngày càng cao, trong khi đó những tồn

tại và bất cập trong QLNN về vốn đầu tư chậm chuyển biến, đã đặt ra những yêu cầu

đối với công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN. Một mặt đòi hỏi phải quản lý chặt

chẽ việc sử dụng hiệu quả đồng vốn đầu tư xây dựng, tiết kiệm, đem lại hiệu quả kinh

tế - xã hội; mặt khác phải tạo ra môi trường đầu tư xây dựng thông thoáng, thu hút và

sử dụng hiệu quả các nguồn lực đầu tư xây dựng phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế

- xã hội.

Nhà nước đóng vai trò tạo lập môi trường pháp lý và cơ chế chính sách thuận

lợi nhằm thu hút nguồn lực và khuyến khích chủ thể tham gia hoạt động xây dựng,

phát triển kinh tế - xã hội một cách bền vững. Công tác QLNN về HĐXD sử dụng

VNN đạt hiệu quả cao sẽ góp phần kiểm soát chi phí, tiết kiệm và giảm thất thoát,

lãng phí trong đầu tư xây dựng, nâng cao hiệu quả đầu tư xây dựng công trình. Vì

vậy, quan điểm đặt ra đối với nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN cần

có cách tiếp cận mới, phù hợp với thực tiễn phát triển của ngành xây dựng trong giai

đoạn hiện nay và sắp tới, trên cơ sở tăng cường sức mạnh của thiết chế QLNN nhưng

đồng thời phải tạo lập được môi trường phát triển lành mạnh, minh bạch với sự phát

huy tối đa các nguồn lực để phát triển. Việc nâng cao hiệu lực về quản lý HĐXD sử

dụng VNN được đề xuất trên cơ sở các quan điểm sau:

Quan điểm thứ nhất: Nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN phải

có sự nhận thức đúng đắn và đầy đủ hơn về vị trí, vai trò QLNN hướng tới đảm bảo

mục tiêu đầu tư hiệu quả, chống thất thoát lãng phí, giúp cho hoạt động xây dựng

theo đúng chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước. Công tác này đòi hỏi sự

đồng tâm, hợp lực của cả hệ thống chính trị gắn với quá trình đổi mới quản lý kinh tế

bảo đảm tính hệ thống của các cơ quan QLNN.

120

Quan điểm thứ hai: bộ máy QLNN liên quan đến HĐXD sử dụng VNN phải

phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, phạm vi của các cơ quan quản lý có

liên quan, hạn chế tối đa sự chồng chéo, trùng lắp trong hoạt động; Các cơ quan có

chức năng QLNN phải được phân cấp theo ngành, theo lĩnh vực nhằm thực hiện tốt

chức năng, thẩm quyền QLNN về HĐXD.

Quan điểm thứ ba: việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý HĐXD sử

dụng VNN phải được xây dựng trên cơ sở hoàn thiện đổi mới chính sách về xác định

và quản lý chi phí đầu tư xây dựng. Theo đó cần quy định cụ thể, minh bạch về từng

loại hợp đồng sử dụng nguồn VNN khắc phục tình trạng quy định chồng chéo trong

quản lý các nguồn VNN như hiện nay. Việc nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử

dụng VNN phải đảm bảo tính đồng bộ của các quy định pháp luật, phù hợp với thông

lệ quốc tế, điều kiện hội nhập và đáp ứng tốt các yêu cầu từ thực tiễn.

Quan điểm thứ tư: đổi mới công tác thanh tra, kiểm toán theo hướng kiểm tra

giám sát mục tiêu của đầu tư xây dựng, giảm thiểu nghiệp vụ thanh tra, kiểm toán chi

tiết cứng nhắc theo hệ thống công cụ xác định giá HĐXD như hiện nay.

4.2. Những yêu cầu đặt ra đối với công tác nâng cao hiệu lực quản lý nhà

nước về hợp đồng xây dựng trong giai đoạn tới

Trên cơ sở các quan điểm về đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực

QLNN về HĐXD sử dụng VNN như trên, thì các giải pháp phải đáp ứng tốt các yêu

cầu sau:

(1) Nhu cầu ĐTXD sử dụng VNN ngày càng cao, trong khi đó những tồn tại

và bất cập trong QLNN về vốn đầu tư chậm chuyển biến, đã đặt ra những yêu cầu

chuyển biến tích cực đối với công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN. Một mặt phải

quản lý chặt chẽ việc sử dụng hiệu quả đồng vốn ĐTXD, tiết kiệm, đem lại hiệu quả

kinh tế - xã hội; mặt khác phải tạo ra môi trường ĐTXD thông thoáng, thu hút và sử

dụng hiệu quả các nguồn lực đầu tư xây dựng phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế -

xã hội. Phải nâng cao chất lượng, hiệu quả, hiệu lực quản lý của các cơ quan QLNN

về xây dựng nói chung và quản lý hợp đồng xây dựng nói riêng để tiết kiệm nguồn

vốn, tiết kiệm các nguồn lực của xã hội.

121

(2) Phân cấp QLNN về ĐTXD nói chung và HĐXD sử dụng VNN nói riêng,

tiếp tục được tăng cường đặt ra yêu cầu đối với công tác QLNN ở từng cấp, từng

ngành, phải phát huy được vai trò là công cụ kiểm soát, giám sát việc thực hiện cơ

chế chính sách, phục vụ cho công tác QLNN. Các cơ quan QLNN phải đổi mới, nâng

cao năng lực, hiệu quả hoạt động để có đủ khả năng quản lý tốt về HĐXD sử dụng

VNN, phát hiện và sửa đổi những tồn tại, bất cập trong bộ máy quản lý; có như vậy

thì việc nâng cao hiệu lực QLNN mới có hiệu quả.

(3) Là một quốc gia đang phát triển, với nguồn lực từ Nhà nước giành cho

ĐTXD còn hạn chế, việc tăng cường đa dạng hoá các nguồn lực xã hội cho ĐTXD là

yêu cầu khách quan. Để phát huy có hiệu quả các nguồn lực này, công tác QLNN về

HĐXD sử dụng VNN phải thực sự phát huy vai trò là công cụ thiết yếu của QLNN,

nhằm tạo ra môi trường đầu tư minh bạch, thông thoáng. Vì vậy, cần có những giải

pháp tạo cho các cơ quan QLNN này các điều kiện về sự độc lập, khung khổ pháp lý

và các công cụ thực thi cần thiết, cùng với đội ngũ cán bộ công chức, viên chức có

đủ năng lực để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao.

4.3. Đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng

xây dựng sử dụng vốn nhà nước

Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, kết quả phân tích ảnh hưởng của các nhân tố

đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN và trên cơ sở các quan điểm định hướng,

nghiên cứu sinh đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng

VNN nhằm đáp ứng những yêu cầu đặt ra đối với phát triển công nghiệp xây dựng

của Việt Nam trong thời gian tới.

4.3.1. Bổ sung, sửa đổi một số quy định pháp luật về hợp đồng xây dựng sử

dụng vốn nhà nước

4.3.1.1. Đối với quy định pháp luật điều chỉnh ở giai đoạn chuẩn bị hợp đồng

a. Sửa đổi, bổ sung quy định về lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu xây dựng

Quy định pháp luật về HĐXD hiện nay chưa có sự liên kết trong các quy định

giữa công tác phân chia gói thầu xây dựng với công tác quản lý HĐXD, xuất phát từ

khâu công tác lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu chưa quy định cụ thể việc phân chia

122

các gói thầu xây dựng phù hợp với đặc điểm, tính chất, yêu cầu kỹ thuật,.. của gói

thầu và của dự án đầu tư xây dựng. Với quy định này sẽ giúp bổ sung, hoàn thiện hệ

thống pháp luật cũng như góp phần nâng cao hiệu quả quản lý HĐXD. Theo đó, cần

nghiên cứu bổ sung quy định về phân chia gói thầu xây dựng với các nội dung cơ bản

như sau:

(1) Kiểm soát chặt chẽ công tác lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu đối với dự án

sử dụng VNN. Theo quy định tại Luật Đấu thầu năm 2013 thì chủ đầu tư có trách

nhiệm trình duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu lên người có thẩm quyền xem xét, phê

duyệt. Như vậy, ý tưởng ban đầu hình thành số lượng gói thầu thuộc dự án hoàn toàn

do của chủ đầu tư đề xuất để người quyết định đầu tư phê duyệt. Những tồn tại trong

công tác phân chia gói thầu xây dựng trong dự án sử dụng VNN thời gian qua có

nguyên nhân xuất phát từ giai đoạn này. Quy định về phân chia gói thầu mới chỉ dừng

ở các nguyên tắc cơ bản mang tính định hướng trong Thông tư số 10/2015/ TT-

BKHĐT chưa hướng dẫn chi tiết mang tính kỹ thuật phù hợp với đặc thù của từng dự

án và gói thầu xây dựng. Theo đó, cần quy định về nội dung tiền kiểm trong công tác

lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu với chu trình như sau (Hình 4.1):

Giai đoạn tiền kiểm

Người có thẩm quyền

Chủ đầu tư Tổ chức thẩm định

Thẩm định kế hoạch lựa chọn nhà thầu Phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu Phân chia gói thầu (Lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu)

Tính chất kỹ thuật Trình tự thực hiện Tính đồng bộ của dự án Quy mô gói thầu hợp lý

Hình 4.1: Sơ đồ về chu trình tiền kiểm công tác phân chia gói thầu

123

Theo chu trình tiền kiểm này thì phải tổ chức việc thẩm định kế hoạch lựa chọn

nhà thầu trên cơ sở so sánh, đối chiếu sự phù hợp của từng gói thầu với cả dự án về:

tính chất kỹ thuật của gói thầu; trình tự thực hiện các gói thầu trong dự án; tính đồng

bộ của các gói thầu với nhau và với cả dự án; quy mô của gói thầu được phân chia có

phù hợp với tiến độ tổng thể của dự án, kế hoạch bố trí vốn, năng lực thi công theo

mặt bằng chung,…. Người có thẩm quyền chỉ được phép phê duyệt kế hoạch lựa chọn

nhà thầu trên cơ sở kết quả thẩm định kế hoạch lựa chọn nhà thầu của tổ chức thẩm

định là cơ quan chuyên môn theo phân cấp về thẩm định dự án ĐTXD tương ứng.

Kết quả thẩm định phải chỉnh sửa, hoàn thiện sau thẩm định đáp ứng được các yêu

cầu khả thi thực hiện dự án theo mục tiêu.

Các khâu tiền kiểm về lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu cần được thực hiện chặt

chẽ, đánh giá đầy đủ các yếu tố, căn cứ để phân chia gói thầu xây dựng. Tổ chức được

giao thẩm định kế hoạch lựa chọn nhà thầu có trách nhiệm lập báo cáo thẩm định để

trình người có thẩm quyền với trách nhiệm phản biện đầy đủ, tránh hình thức và thủ

tục. Đặc biệt là người có thẩm quyền phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu cần đủ

tầm và trách nhiệm khi phê duyệt đúng, kiểm soát những nội dung bất hợp lý ngay

trong giai đoạn tiền kiểm này.

(2) Hoàn thiện quy định pháp luật đối với công tác lập kế hoạch lựa chọn nhà

thầu với những chế tài cụ thể làm công cụ kiểm soát việc phân chia gói thầu trong dự

án ngay trong bước lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu. Khi hiệu quả quản lý HĐXD của

dự án không đạt được, dẫn đến tiến độ và chất lượng công trình không đảm bảo, chi

phí đầu tư xây dựng vượt ngoài kiểm soát thì vẫn tồn tại một khoảng trống quy định

trách nhiệm của chủ đầu tư khi phân chia gói thầu không hợp lý, trách nhiệm của cơ

quan thẩm định kế hoạch lựa chọn nhà thầu khi chưa làm tròn trách nhiệm phản biện

và trách nhiệm của người có thẩm quyền phê duyệt khi chưa nghiên cứu, xem xét kỹ

lưỡng trước khi phê duyệt.

Để thực hiện giải pháp này cần sửa đổi, bổ sung quy định về lập kế hoạch lựa

chọn nhà thầu trong Luật Đấu thầu năm 2013 và Nghị định số 63/2014/NĐ-CP. Theo

đó, Chính phủ có thể giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành thông tư độc lập hướng

124

dẫn phân chia gói thầu xây dựng thuộc dự án đầu tư xây dựng hoặc sửa đổi, bổ sung

nội dung này trong Thông tư số 10/2015/TT-KHĐT.

b. Sửa đổi, bổ sung các quy định về đấu thầu, lựa chọn nhà thầu

Lựa chọn nhà thầu bằng hình thức đấu thầu trong hoạt động xây dựng là để phát

huy mặt mạnh của cơ chế cạnh tranh nhằm đạt được các mục tiêu là công trình có

chất lượng tốt, giá cả hợp lý và thời gian xây dựng ngắn. Muốn vậy thì công tác đấu

thầu phải tuân thủ nghiêm ngặt các nguyên tắc công khai, công bằng, minh bạch.

Theo đó pháp luật trong đấu thầu phải hướng dẫn, quy định để các chủ thể hoạt động

đấu thầu như chủ đầu tư, nhà thầu, tư vấn lựa chọn nhà thầu… phải thực hiện công

khai, minh bạch đối với toàn bộ quá trình đấu thầu từ lập kế hoạch đấu thầu đến khi

giao thầu ký kết hợp đồng với nhà thầu. Để nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử

dụng VNN, thì rất cần khắc phục một số tồn tại bất cập trong pháp luật về đấu thầu

hiện nay, một số giải pháp cụ thể như sau:

(1) Khắc phục tình trạng cùng một nội dung nhưng lại được nhiều luật điều

chỉnh như đối với HĐXD hiện nay đều do cả các văn bản hướng dẫn Luật đấu thầu

và Luật xây dựng quy định. Trong đó có những nội dung hướng dẫn lại khác nhau,

tình hình đó đang gây nhiều vướng mắc khi thực hiện. Chẳng hạn về mẫu hợp đồng

xây lắp đều được hướng dẫn tại Thông tư số 03/2015/TT-BKHĐT và Thông tư số

09/2016/TT-BXD. Vì vậy, chỉ nên quy định ở một văn bản pháp quy để đảm bảo tính

thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.

Theo đó cần sửa đổi theo hướng loại bỏ hướng dẫn về Mẫu hợp đồng xây lắp

tại Thông tư số 03/2015/TT-BKHĐT ngày 06/5/2015 của Bộ Kế hoạch Đầu tư, vì

mẫu hợp đồng thi công xây dựng theo hướng dẫn của Thông tư số 09/2016/TT-BXD

được thiết kế đảm bảo nguyên tắc của hợp đồng dân sự với các điều khoản về quyền,

nghĩa vụ, trách nhiệm của các bên tham gia. Đồng thời cũng thể hiện được những nội

dung về chất lượng, giá hợp đồng, tiến độ, ...

(2) Sửa đổi, bổ sung các quy định điều chỉnh một số nội dung chủ yếu của công

tác đấu thầu như: cơ chế xác minh tính khả thi của HĐXD; cơ chế thực hiện ưu đãi

đối với nhà thầu; chế độ trách nhiệm của nguời có thẩm quyền quyết định áp dụng

125

các hình thức chỉ định thầu, đấu thầu hạn chế trong hoạt động xây dựng.

Nội dung này cần tích hợp vào Nghị định mới thay thế Nghị định số

63/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều

của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà thầu.

(3) Bổ sung quy định chặt chẽ về điều kiện năng lực của bên mời thầu, đồng

thời đẩy mạnh hoạt động thanh tra, kiểm tra công tác tổ chức đấu thầu, công tác

thương thảo, đàm phán và ký kết hợp đồng tại các dự án đầu tư bằng VNN nhằm tăng

cuờng hơn nữa hiệu quả sử dụng công cụ đấu thầu trong quản lý đầu tư xây dựng.

Nguyên nhân xuất phát từ pháp luật hiện hành về đấu thầu chưa có quy định đầy đủ

về quá trình đàm phán, thương thảo hợp đồng nên cũng làm ảnh hưởng không nhỏ

tới kết quả quản lý HĐXD. Do thị trường xây dựng là thị trường có tính mở, có sự

cạnh tranh giữa các nhà thầu, nên các nhà thầu xây dựng phải cạnh tranh quyết liệt

với nhau và thu hút sự quan tâm của bên mời thầu bằng mọi khả năng, phương tiện.

Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chưa quy định rõ cơ chế kiểm tra quá trình đàm phán,

thương thảo HĐXD của chủ đầu tư và nhà thầu nên vô hình chung đã càng làm tăng

thêm mối quan hệ không bình đẳng giữa bên mời thầu và bên dự thầu. Chính sự bất

cập này của pháp luật là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng có

nhiều chủ đầu tư không quan tâm đến việc biên soạn hợp đồng, nâng cao năng lực,

trình độ của bộ máy quản lý HĐXD làm ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu lực QLNN về

HĐXD.

Giải pháp này được thực hiện với việc sửa đổi, bổ sung Nghị định số

63/2014/NĐ-CP và Thông tư số 01/2015/TT-BKHĐT ngày 14/2/2015 của Bộ Kế

hoạch và Đầu tư quy định chi tiết về lập hồ sơ mời quan tâm, Hồ sơ mời thầu và Hồ

sơ yêu cầu dịch vụ tư vấn.

c. Bổ sung quy định pháp luật về hình thức quản lý dự án, quản lý hợp

đồng xây dựng phù hợp với hình thức lựa chọn nhà thầu

(1) Bổ sung quy định cho phép các chủ đầu tư lựa chọn hình thức quản lý HĐXD

để phù hợp với hình thức lựa chọn nhà thầu. Quy định như vậy nhằm mục đích tạo

thuận lợi cho chủ đầu tư, nhà thầu trong việc thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhưng

126

vẫn đảm bảo những yêu cầu cơ bản về quản lý HĐXD, đảm bảo chất luợng công

trình, tiến độ thi công, cạnh tranh bình đẳng và chống thất thoát VNN. Theo quy định

của pháp luật về đấu thầu, khi một cơ quan, tổ chức áp dụng hình thức đấu thầu hạn

chế thì các điều khoản hợp đồng phải bảo đảm thu được hiệu quả cao hơn khi áp dụng

hình thức đấu thầu rộng rãi. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là dựa trên cơ sở nào để xác

định tính hợp lý của HĐXD so với các trường hợp khác. Hiện nay, pháp luật đấu thầu

chưa điều chỉnh những vấn đề này một cách cụ thể, hợp lý. Để thực hiện giải pháp

này cần sửa đổi, bổ sung các Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính

phủ quy định về Quản lý dự án đầu tư xây dựng; Nghị định số 42/2017/NĐ-CP sửa

đổi Nghị định số 59/2015/NĐ-CP. Bên cạnh đó cũng cần phải bổ sung nội dung này

vào Nghị định số 63/2014/NĐ-CP và Thông tư số 10/2015/TT-BKHĐT ngày

26/10/2015 quy định chi tiết về kế hoạch lựa chọn nhà thầu.

(2) Cần bổ sung quy định về đảm bảo yêu hình thức tư vấn quản lý HĐXD

chuyên nghiệp. Hiện nay tại Việt Nam, quản lý hợp đồng được coi là một trong những

tác nghiệp của công tác quản lý dự án, chưa có tính độc lập chuyên nghiệp như tại

các nước phát triển. Việc quy định chi tiết về phạm vi áp dụng hình thức tư vấn quản

lý HĐXD chuyên nghiệp áp dụng đối với những trường hợp cụ thể là những dự án

đầu tư thực hiện bằng nguồn VNN sẽ góp phần nâng cao trách nhiệm của mỗi cơ

quan, tổ chức, doanh nghiệp trong hệ thống quản lý HĐXD, đồng thời quy định trách

nhiệm của các cơ quan quản lý, doanh nghiệp trong việc xây dựng kế hoạch đào tạo,

nâng cao trình độ năng lực của các tổ chức tư vấn quản lý HĐXD tương xứng với

nhiệm vụ mới, sẵn sàng cho quá trình hội nhập quốc tế nhằm phát huy vai trò của đội

ngũ các tổ chức tư vấn xây dựng nuớc ta trong đầu tư xây dựng.

Để thực hiện giải pháp này cần sửa đổi, bổ sung các Nghị định số 59/2015/NĐ-

CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ quy định về quản lý dự án đầu tư xây dựng; Nghị

định số 42/2017/NĐ-CP sửa đổi Nghị định số 59/2015/NĐ-CP và các Thông tư của

Bộ Xây dựng gồm: Thông tư số 16/2016/TT-BXD ngày 30/6/2016 của Bộ Xây dựng

hướng dẫn thực hiện một số Điều của Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015

của Chính phủ về hình thức tổ chức quản lý dự án đầu tư xây dựng; Thông tư số

127

17/2016/TT-BXD của Bộ Xây dựng hướng dẫn về năng lực của tổ chức, cá nhân tham

gia hoạt động xây dựng và Thông tư số 24/2016/TT-BXD ngày 01/9/2016 của Bộ

Xây dựng về sửa đổi, bổ sung một số điều của các thông tư liên quan đến quản lý dự

án đầu tư xây dựng.

(3) Bổ sung quy định đáp ứng yêu cầu về kiến thức, kỹ năng quản lý HĐXD

trong cấp chứng chỉ hành nghề quản lý HĐXD hoặc điều kiện hoạt động xây dựng.

Bởi lẽ, về vấn đề năng lực của nhà thầu, trên cơ sở tinh thần của Luật Xây dựng, Luật

Doanh nghiệp, pháp luật đầu tư xây dựng hiện hành đã quy định điều kiện đối với

nhà thầu hoạt động xây dựng từ hình thức cấp chứng chỉ hành nghề xây dựng sang

quy định các điều kiện hoạt động xây dựng. Tuy nhiên, trình độ, năng lực của đội ngũ

cán bộ quản lý HĐXD của nhà thầu ở nước ta thực tế không đồng đều. Bên cạnh đó,

các cơ quan QLNN chưa có cơ chế hiệu quả để đảm bảo việc giám sát hoạt động của

nhà thầu được chặt chẽ và thường xuyên. Do đó, nếu quy định về điều kiện cấp chứng

chỉ hoạt động xây dựng cho nhà thầu không có yêu cầu về kiến thức, kỹ năng quản

lý HĐXD thì việc quản lý về HĐXD sẽ khó mà đạt được kết quả tốt. Chính vì lẽ đó,

bên cạnh các quy định về tiêu chuẩn, điều kiện hành nghề của các doanh nghiệp tư

vấn, xây dựng thì Nhà nước cần xem xét bổ sung quy định về công tác quản lý HĐXD.

Quy định này vừa phù hợp với thông lệ quốc tế, vừa thích hợp với trình độ phát triển

của đội ngũ nhà thầu nuớc ta hiện nay.

Vì vậy, cần sửa đổi bổ sung các Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015

của Chính phủ quy định về Quản lý dự án đầu tư xây dựng; Nghị định số 42/2017/NĐ-

CP sửa đổi Nghị định số 59/2015/NĐ-CP và Thông tư số 17/2016/TT-BXD về hướng

dẫn về năng lực của tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng và Thông tư số

24/2016/TT-BXD ngày 01/9/2016 về sửa đổi, bổ sung một số điều của các thông tư

liên quan đến quản lý dự án đầu tư xây dựng.

4.3.1.2. Sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật điều chỉnh ở giai đoạn thực

hiện HĐXD

a. Sửa đổi, bổ sung quy định về điều chỉnh hợp đồng xây dựng

Quy định thống nhất về khái niệm “thời gian thực hiện hợp đồng” và “thời gian

128

hiệu lực của hợp đồng” giữa các Nghị định số 63/2014/NĐ-CP và Nghị định số

37/2015/NĐ-CP cùng với các Thông tư của Bộ KHĐT và Bộ XD hướng dẫn các Nghị

định này. Chỉ quy định duy nhất về “hiệu lực hợp đồng” áp dụng trong điều chỉnh giá

HĐXD. Theo đó, thời gian thực hiện hợp đồng là số ngày tính từ ngày hợp đồng có

hiệu lực đến ngày các bên hoàn thành nghĩa vụ theo quy định trong hợp đồng, trừ thời

gian thực hiện nghĩa vụ bảo hành (nếu có).

Vì vậy, cần phải sửa đổi Nghị định số 37/2015/NĐ-CP và Thông tư số

07/2016/TT-BXD ngày 10/3/2016 của Bộ Xây dựng hướng dẫn điều chỉnh giá hợp

đồng xây dựng.

b. Sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật về xử lý tranh chấp hợp đồng xây

dựng

Trong giai đoạn tới, các cơ quan nhà nước có chức năng ban hành pháp luật cần

sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật, các giải pháp hoàn thiện các quy định về xử

lý tranh chấp HĐXD như sau:

(1) Nghiên cứu, tổng kết để xây dựng, ban hành thông tư độc lập về hướng dẫn

giải quyết khiếu nại, tranh chấp HĐXD. Trong đó, cần quy định rõ các nội dung về

nguyên tắc giải quyết tranh chấp, trình tự giải quyết tranh chấp, xử lý các tình huống

khiếu nại tranh chấp, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể hợp đồng trong xử lý khiếu

nại tranh chấp.

(2) Để phù hợp với thông lệ quốc tế trong giải quyết tranh chấp hợp đồng theo

phương thức ngoài trọng tài/tòa án, cần nghiên cứu tham khảo các quy định về khiếu

nại, tranh chấp và trọng tài nêu trong Mẫu điều kiện HĐXD do FIDIC soạn thảo

(phiên bản hài hòa Multi Development Bank - MDB 2010) để đưa vào các quy định

pháp luật trong nước về quản lý hợp đồng làm cơ sở áp dụng, trong đó bổ sung các

quy định liên quan đến ban xử lý tranh chấp.

(3) Đối với những dự án có quy mô lớn, tính chất phức tạp hoặc có sự tham gia

của nhà thầu nước ngoài, cần bổ sung công tác tư vấn quản lý HĐXD làm cơ sở lựa

chọn đơn vị có chuyên môn về pháp luật hợp đồng và đầu tư xây dựng nói chung để

quản lý và cảnh báo những rủi ro pháp lý liên quan đến hợp đồng.

129

Những nội dung của giải pháp này cần bổ sung vào Luật Đấu thầu năm 2013,

Luật Xây dựng năm 2014 và các Nghị định số 63/2014/NĐ-CP và Nghị định số

37/2015/NĐ-CP. Theo đó, Chính phủ giao Bộ Xây dựng ban hành thông tư hướng

dẫn xử lý tranh chấp trong HĐXD.

4.3.1.3. Hoàn thiện quy định pháp luật về hợp đồng xây dựng theo hình thức

tổng thầu (EPC).

Trong thời gian tới cần bổ sung quy định nguyên tắc khi sử dụng hình thức hợp

đồng EPC trong hệ thống quy định pháp luật về quản lý dự án, đấu thầu và HĐXD

với các nội dung như sau:

(1) Hợp đồng EPC chỉ áp dụng đối với những dự án, gói thầu xây dựng cần rút

ngắn thời gian thực hiện; những dự án, gói thầu xây dựng có yêu cầu cao về kỹ thuật,

công nghệ và phải đảm bảo tính đồng bộ từ khâu thiết kế, cung cấp thiết bị, thi công

xây dựng công trình đến khâu đào tạo vận hành, chuyển giao công nghệ, bảo hành,

bảo trì công trình. Việc áp dụng hợp đồng EPC phải do người có thẩm quyền quyết

định đầu tư xem xét, quyết định nhưng phải đảm bảo nguyên tắc mang lại hiệu quả

cao hơn cho dự án. Không áp dụng hợp đồng EPC trong trường hợp có thể tách thành

các gói thầu riêng biệt như thiết kế (E), cung cấp hàng hóa (P) và xây lắp (C) hoặc

tách thành gói thầu thiết kế và cung cấp hàng hóa (EP), gói thầu xây lắp (C) để tạo

điều kiện cho các doanh nghiệp trong nước có thể tham gia đấu thầu và thực hiện gói

thầu. Xuất phát từ thực tiễn các dự án đầu tư xây dựng có quy mô lớn, yêu cầu cao

về kỹ thuật, công nghệ thường phải đấu thầu quốc tế, như vậy các nhà thầu trong

nước khó cạnh tranh về năng lực tài chính, kinh nghiệm,... Với quy định này sẽ tạo

cơ hội cho nhà thầu trong nước được tham gia vào các dự án đầu tư xây dựng có quy

mô lớn, kỹ thuật phức tạp để tĩnh luỹ kinh nghiệm, nâng cao năng lực cạnh tranh

trong tương lai.

(2) Bổ sung các quy định cụ thể về nội dung thỏa thuận chi tiết giữa các bên

trước khi ký kết hợp đồng EPC đối với các nội dung như: phạm vi công việc dự kiến

thực hiện; vị trí xây dựng, hướng tuyến công trình, loại, cấp công trình, quy mô công

suất và phương án sản phẩm được lựa chọn, năng lực khai thác sử dụng; các yêu cầu

130

về thiết kế xây dựng; các phương án công nghệ, kỹ thuật, thiết bị và thương mại, xuất

xứ thiết bị; phương án kết nối hạ tầng kỹ thuật; các giải pháp về xây dựng, vật liệu

chủ yếu; yêu cầu quản lý chất lượng; danh mục và mức độ áp dụng các tiêu chuẩn,

quy chuẩn; kế hoạch tiến độ thực hiện và các mốc thời gian hoàn thành; phân định

trách nhiệm giữa bên giao thầu và bên nhận thầu…

(3) Người có thẩm quyền quyết định đầu tư phải căn cứ vào đặc điểm, tính chất

và quy mô của từng dự án, gói thầu EPC để lựa chọn hình thức giá hợp đồng cho phù

hợp, nhưng phải đáp ứng điều kiện áp dụng các loại giá hợp đồng theo quy định và

chịu trách nhiệm về tính hiệu quả của dự án trước pháp luật. Đối với gói thầu EPC áp

dụng loại hợp đồng trọn gói thì không cần thiết phải thẩm định, phê duyệt dự toán

xây dựng vì việc thanh toán hợp đồng sẽ theo tỷ lệ % sau khi hoàn thành các hạng

mục tương ứng. Quy định này sẽ tạo ra sự sáng tạo của nhà thầu trong giai đoạn thiết

kế nhằm tối ưu hóa thiết kế, đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án với tổng chi phí không

đổi. Trường hợp gói thầu EPC áp dụng loại hợp đồng khác hình thức trọn gói (như

hợp đồng đơn giá cố định hoặc giá điều chỉnh) thì cần thiết phải có công tác lập, thẩm

định, phê duyệt dự toán xây dựng làm cơ sở điều chỉnh đơn giá hoặc giá hợp đồng.

Để thực hiện giải pháp này cần phải sửa đổi, bổ sung về Luật Đấu thầu năm

2013, Luật Xây dựng năm 2014, sửa đổi, bổ sung Nghị định số 63/2014/NĐ-CP, Nghị

định số 59/2015/NĐ-CP, Nghị định số 42/2017/NĐ-CP sửa đổi Nghị định số

59/2015/NĐ-CP và Nghị định số 37/2015/NĐ-CP. Theo đó thì Bộ KHĐT và BXD

cũng phải sửa các Thông tư hướng dẫn các Nghị định trên.

4.3.2. Nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước về

hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

4.3.2.1. Nâng cao chất lượng đánh giá tác động của văn bản pháp luật

Hiệu lực QLNN về HĐXD được xác định thông qua chất lượng công tác ban

hành văn bản pháp luật, trong đó công tác đánh giá tác động của văn bản pháp luật

đóng vai trò then chốt. Xuất phát từ thực tiễn chính sách pháp luật được trình bày tại

Chương 3 cho thấy khoảng trống về chất lượng văn bản pháp luật do các cơ quan

QLNN ban hành. Chính vì vậy, việc nâng cao chất lượng đánh giá tác động của văn

131

bản pháp luật là giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực QLNN về hoạt động đầu tư xây

dựng nói chung, HĐXD sử dụng VNN nói riêng.

Đánh giá tác động văn bản pháp luật liên quan đến HĐXD là công tác cần được

triển khai, thực hiện liên tục từ giai đoạn dự thảo văn bản pháp luật cho đến khi áp

dụng thực tiễn, tổng kết quá trình thực hiện để sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện văn bản

pháp luật. Đánh giá tác động văn bản pháp luật đòi hỏi sự đánh giá toàn diện về chi

phí, hệ quả những tác động có thể xảy ra đối với các nhóm chịu ảnh hưởng khi thực

hiện hoạt động đầu tư xây dựng, các chủ thể có liên quan hoặc gián tiếp bị ảnh hưởng

từ sự thay đổi chính sách hoặc pháp luật. Đánh giá tác động chính sách giúp đưa ra

nhiều phương án khác nhau, nghiên cứu, phân tích, đánh giá, so sánh tác động của

các giải pháp đó, lựa chọn chính sách, cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền để

có thể lựa chọn được giải pháp tốt nhất. Phương pháp này thiết lập các tiêu chí để

đánh giá và so sánh các tác động đó.

Đánh giá tác động chính sách về HĐXD sử dụng VNN cần được tiến hành đối

với tất cả những thay đổi về chính sách, pháp luật có ảnh hưởng tới doanh nghiệp,

các nhóm chủ thể, nhóm lợi ích. Nói một cách tổng thể, đánh giá tác động chính sách

cần được thực hiện trong các trường hợp khi các phương án về chính sách đang được

xem xét có thể sẽ có ảnh hưởng tới một nhóm cụ thể trong hoạt động đầu tư xây dựng

hoặc tới toàn bộ các chủ thể có liên quan gián tiếp. Phải đánh giá tác động của bất kỳ

văn bản nào có phạm vi điều chỉnh rộng hoặc có thể gây ra hệ quả đáng kể. Để đánh

giá được chính xác nhất tác động của chính sách về HĐXD sử dụng VNN đòi hỏi 3

yếu tố sau:

+ Các cơ quan nhà nước, đơn vị biên soạn, ban hành chính sách cần phải khảo

sát, đánh giá thực trạng trạng thái các quan hệ xã hội liên quan đến HĐXD sử dụng

VNN thông qua việc thu thập, phân tích, đánh giá các thông tin qua nhiều kênh khác

nhau, như là cơ quan nhà nước, đối tượng chịu sự tác động, công luận, tổ chức xã hội,

kết quả nghiên cứu khoa học, kết quả điều tra xã hội học,... Qua việc nắm bắt thực

trạng, cơ quan đánh giá tác động chính sách cần trả lời các câu hỏi như: thực trạng

như thế nào? Bản chất của thực trạng? Nhu cầu thực tế? Nhu cầu từ phía QLNN? Xu

132

hướng vận động của vấn đề (quan hệ xã hội) trong việc áp dụng chính sách? Chính

sách sẽ điều chỉnh, giải quyết vấn đề nào? Trả lời được các câu hỏi này sẽ giúp cho

các cơ quan QLNN có thẩm quyền, cơ quan đánh giá tác động chính sách trong quá

trình xây dựng dự thảo văn bản pháp luật về HĐXD sử dụng VNN, đánh giá được

thực tiễn quản lý cũng như nhu cầu cần điều chỉnh, từ đó đánh giá được tác động của

văn bản pháp luật.

+ Xác định các tác động mà văn bản pháp luật tạo ra để đánh giá xem tác động

của văn bản pháp luật có thực sự phù hợp hay không, cần có sự so sánh lợi thế, rủi ro

(đối với các chủ thể có liên quan) của mỗi chính sách. Điều này giúp các cơ quan có

thẩm quyền đánh giá toàn diện được tác động của chính sách tạo lợi thế cho xã hội,

cho tổ chức, cá nhân có liên quan nhưng lại có thể gây rủi ro cho QLNN. Cần dự báo

khả năng áp dụng của chính sách đưa ra có phù hợp với thực tế hay không, liệu rằng

có đảm bảo tính khả thi hay không. Tính toán tác động của chính sách đối với kinh

tế, chính trị, nhà nước, công dân, trước mắt, lâu dài, đa số/thiểu số, ... trên cơ sở đó

để tổng hợp, so sánh các giải pháp để đi đến lựa chọn phương án ban hành nội dung

văn bản pháp luật cuối cùng.

+ Cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần lấy ý kiến góp ý về văn bản pháp luật

trước quá trình ban hành và trong quá trình thực hiện. Đây là yêu cầu quan trọng trong

việc đánh giá tác động của văn bản pháp luật. Trong việc tổ chức lấy ý kiến tham gia

xây dựng, ban hành văn bản pháp luật cần chú trọng ý kiến của các cơ quan, tổ chức,

cá nhân (các nhà khoa học chuyên ngành) và đặc biệt là đối tượng chịu sự tác động

của văn bản pháp luật HĐXD sử dụng VNN.

4.3.2.2. Nâng cao chất lượng công tác tổ chức soạn thảo, ban hành văn bản

pháp luật

Công tác hoàn thiện các văn bản luôn gắn với quá trình đổi mới về cơ chế, về

bộ máy và con người, trong quá trình đổi mới, nhiều nhân tố mới xuất hiện, nhà nước

đã thể chế thành những văn bản, quy trình. Việc hoàn thiện các văn bản là một yêu

cầu thường xuyên được đặt ra. Việc giao kế hoạch thực hiện các văn bản quy phạm

pháp luật hiện nay là một hình thức hữu hiệu trong việc đôn đốc các cơ quan QLNN

133

triển khai xây dựng các cơ chế, quy định, quy phạm trong đó phần lớn nhiều vấn đề

về đầu tư, nâng cao hiệu quả đầu tư được triển khai thực hiện.

Thực tế ở nước ta là các hoạt động kinh tế - xã hội sau khi có luật thì đều phải

chờ nghị định của Chính phủ và thông tư của các bộ, ngành hướng dẫn mới thực sự

thực hiện được. Nghị định, thông tư được ban hành để hướng dẫn luật thường chậm

trễ. Sự chậm trễ ban hành các văn bản hướng dẫn luật thể hiện sự yếu kém trong công

tác quản lý nhà nước về lĩnh vực chính sách, pháp luật của các cơ quan QLNN, làm

hạn chế, ảnh hưởng tới hiệu lực, hiệu quả của QLNN đối với dự án đầu tư xây dựng

sử dụng VNN nói chung, trong đó là HĐXD nói riêng.

Để khắc phục tình trạng luật chờ nghị định, nghị định chờ thông tư như đã và

đang diễn ra hiện nay. Cần thực hiện nghiêm túc và có chế tài đối với quy định khi

các cơ quan bộ và ngang bộ, các uỷ ban của Quốc hội được Quốc hội, Chính phủ giao

nhiệm vụ dự thảo luật thì trình dự thảo luật phải dự thảo nghị định, trình dự thảo nghị

định phải kèm thông tư hướng dẫn. Khi luật được Quốc hội nhất trí thông qua thì các

nghị định, thông tư đã dự thảo chỉ cần điều chỉnh lại cho đúng và thống nhất với luật

là có thể ban hành kịp thời ngay sau khi luật có hiệu lực thi hành.

Khi thực hiện theo các đề xuất này sẽ có tác động đến công tác xây dựng chính

sách pháp luật hiện nay như: tăng cường trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, các

cá nhân khi tham gia vào dự thảo luật; luật mang tính khả thi cao hơn bởi nó được dự

thảo, xem xét ngay cho cả hướng thực thi sau này thể hiện trong nghị định và thông

tư dự thảo. Đồng thời chấm dứt được tình trạng chậm trễ việc ban hành các văn bản

hướng dẫn luật tạo điều kiện cần thiết, thuận lợi nâng cao hiệu lực QLNN đối với dự

án đầu tư xây dựng sử dụng VNN nói chung và HĐXD nói riêng.

4.3.2.3. Thực hiện quản lý hợp đồng xây dựng theo nguồn vốn

Thực tiễn về hoạt động xây dựng sử dụng VNN ở Việt Nam cho thấy tồn tại

một bất cập trong công tác QLNN đó là một chính sách quản lý được áp dụng cho

nhiều loại nguồn vốn khác nhau. Mặc dù có cùng chung tên “vốn nhà nước”, tuy

nhiên về bản chất 9 loại nguồn vốn cấu thành VNN có đặc điểm khác nhau, thu từ

các nguồn khác nhau. Do vậy, việc quản lý HĐXD sử dụng VNN cần thiết phải có

134

sự phân biệt theo từng nguồn vốn. Hiện nay, hệ thống pháp luật Việt Nam chưa có sự

phân định rõ về nội dung này, đây là một trong những rào cản do chính sách, pháp

luật khiến cho công tác quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng gặp một số khó khăn

nhất định.

Từ kết quả phân tích các nhân tố ảnh hưởng cho thấy tiêu chí mức độ chấp

hành các quy định pháp luật về hợp đồng (trong đó ở giai đoạn chuẩn bị và kết thúc

hợp đồng) đóng vai trò quan trọng, ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng

VNN. Cùng với đó là kinh nghiệm trong công tác QLNN về vốn đầu tư công tại mục

2.4 cho thấy, cần thiết phải hoàn thiện hệ thống quy định pháp luật về HĐXD cũng

như mô hình quản lý HĐXD nói riêng, quản lý đầu tư xây dựng nói chung theo mục

tiêu hiệu quả đầu tư. Theo đó, các cơ quan QLNN sẽ tập trung quản lý HĐXD theo

mô hình sản phẩm, quản lý mục tiêu đầu tư, hiệu quả đầu tư của dự án thay vì quản

lý chi tiết từ định mức đơn giá (yếu tố cấu thành nên giá HĐXD) như hiện nay. Cụ

thể là:

(1) Sau khi dự án đầu tư xây dựng đã được xác định tổng mức đầu tư thì cơ quan

quản lý nhà nước cần áp dụng cơ chế quản lý là “hậu kiểm”. Các chính sách, pháp

luật chỉ tập trung điều tiết và quản lý ở giai đoạn chuẩn bị hợp đồng và kết thúc

HĐXD. Cơ quan QLNN giao quyền tự chủ cho chủ đầu tư (đại diện nhà nước) triển

khai thực hiện dự án. Như mô hình của Vương Quốc Anh cho thấy, cơ quan QLNN

chỉ đặt ra “đầu bài” của dự án và kiểm tra kết quả thực hiện, chứ không can thiệp sâu

vào quá trình triển khai, thực hiện dự án ở giai đoạn xây dựng. Chính sách QLNN về

HĐXD giao quyền tự chủ cho chủ đầu tư được chủ động phân chia các gói thầu xây

dựng, sử dụng khoa học công nghệ, kỹ năng quản lý nhằm thực hiện dự án một cách

hiệu quả, tối ưu nhất. Cơ quan QLNN chỉ song hành, giám sát việc thực hiện dự án

đảm bảo theo quy định của pháp luật.

(2) Quy định pháp luật chỉ tập trung vào các mẫu hợp đồng, quy định chặt chẽ

các điều khoản cam kết nhằm tạo môi trường pháp lý chặt chẽ giúp chủ đầu tư lựa

chọn được nhà thầu thực hiện công việc một cách thuận lợi và tốt nhất. Việc ký kết

hợp đồng thực hiện dự án được ràng buộc chặt chẽ, đảm bảo sự nghiêm minh của

135

pháp luật. Trường hợp chủ đầu tư có thể kết thúc dự án với các chỉ tiêu tốt hơn so với

dự kiến ban đầu (thời gian xây dựng, tiết kiệm chi phí, hiệu quả dự án) thì có chính

sách khen thưởng nhất định hoặc ưu tiên cộng điểm “uy tín”cho chủ đầu tư trong việc

thực hiện các dự án tiếp theo.

Việc áp dụng hình thức quản lý hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước theo

hình thức ”quản lý mục tiêu” sẽ giảm thiểu được sự can thiệp cứng nhắc của các cơ

quan QLNN vào hoạt động xây dựng (vốn đòi hỏi sự linh hoạt với thực tiễn), gắn

trách nhiệm QLNN vào từng cán bộ công chức, đơn vị chuyên môn trong việc chuẩn

bị dự án, giảm thiểu thời gian thẩm định cũng như nâng cao chất lượng đề xuất thực

hiện dự án. Chủ đầu tư có nhiều cơ hội để áp dụng các giải pháp nhằm tiết kiệm chi

phí, nâng cao hiệu quả đầu tư xây dựng, hiệu quả sử dụng nguồn VNN.

4.3.3. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra nhằm kịp thời phát hiện và xử

lý các hành vi vi phạm pháp luật về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

Công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về HĐXD sử dụng VNN

cần được đổi mới theo hướng kiểm tra theo mục tiêu, hiệu quả dự án đầu tư xây dựng.

Đây là nội dung cốt lõi trong hoạt động giám sát, quản lý nhằm đảm bảo hiệu lực

QLNN về HĐXD sử dụng VNN. Để thực hiện được cần thực hiện một số giải pháp

cụ thể như sau:

(1) Cơ quan thanh tra, kiểm tra cần tăng cường theo dõi, giám sát song song với

hoạt động đầu tư xây dựng để thường xuyên cập nhật thông tin về HĐXD sử dụng

VNN; phối hợp chặt chẽ công tác thanh tra, kiểm tra với công tác giám sát đầu tư xây

dựng.

Việc thu thập, cập nhật thông tin thường xuyên về các dự án đầu tư xây dựng

là rất cần thiết đối với các cơ quan thanh tra, nhằm phục vụ cho việc lựa chọn dự án

xây dựng kế hoạch thanh tra hằng năm và triển khai các cuộc thanh tra đột xuất nếu

thấy cần thiết. Trong công tác thanh tra, đối tượng thanh tra của mỗi cơ quan thanh

tra chính là đối tượng quản lý theo thẩm quyền của cấp, ngành tương ứng. Các cơ

quan thanh tra thường bị động, lúng túng trong việc lựa chọn đối tượng hoặc dự án

cần thanh tra; nguyên nhân chính là chưa nắm được đầy đủ thông tin về đối tượng,

136

dự án theo thẩm quyền quản lý cấp mình, ngành mình. Các cơ quan thanh tra, kiểm

tra cần thường xuyên cập nhật kết quả tự kiểm tra, tự giám sát, đánh giá đầu tư của

các chủ đầu tư và người có thẩm quyền quyết định đầu tư, coi kết quả tự kiểm tra,

giám sát, đánh giá đầu tư là nguồn thông tin thường xuyên, thiết yếu phục vụ cho hoạt

động thanh tra.

(2) Thực hiện tốt chức năng QLNN về hoạt động thanh tra; tăng cường mối

quan hệ phối hợp trong hoạt động để khắc phục ngay tình trạng chồng chéo, trùng lắp

giữa các cơ quan thanh tra. Đối với bất cập này, ngoài nguyên nhân từ thể chế còn có

nguyên nhân từ công tác QLNN. Vì vậy, Thanh tra Chính phủ, với chức năng chủ

yếu là QLNN về công tác thanh tra, cần phát huy hơn nữa vai trò giúp Chính phủ

QLNN về công tác thanh tra trên phạm vi cả nước; đảm bảo sự lãnh đạo thống nhất

về chuyên môn, nghiệp vụ từ khâu xây dựng kế hoạch, triển khai các cuộc thanh tra

đến khâu xử lý những vấn đề sai phạm sau kết luận thanh tra. Thanh tra Chính phủ

cần thường xuyên chỉ đạo, hướng dẫn, điều phối đối với hoạt động thanh tra của các

cơ quan thanh tra cấp dưới; chỉ đạo thanh tra các tỉnh, thanh tra các bộ chuyên nghành

(Tài chính, Xây dựng, KH&ĐT) tiến hành công tác thanh tra HĐXD sử dụng VNN.

Thanh tra Chính phủ cần thường xuyên tổ chức giao ban, kể cả giao ban với các cơ

quan QLNN, nhằm thống nhất trong mối quan hệ chỉ đạo giữa thủ trưởng cơ quan

thanh tra cấp trên và thủ trưởng cơ quan QLNN cùng cấp đối với các cơ quan thanh

tra.

Tăng cường sự phối hợp trong hoạt động thanh tra của cơ quan thanh tra cấp

trên đối với cơ quan thanh tra cấp dưới trong việc thanh tra, kiểm tra các dự án do thủ

trưởng cơ quan QLNN cấp dưới quyết định đầu tư. Hạn chế các cuộc thanh tra do cấp

có thẩm quyền ký kết luận thanh tra đồng thời là cấp quyết định đầu tư dự án. Tăng

cường phối hợp liên ngành trong quá trình tổ chức triển khai kế hoạch thanh tra đối

với các dự án tiến hành thanh tra toàn diện.

(3) Chú trọng phát hiện những tồn tại, bất cập của cơ chế, chính sách pháp luật

về HĐXD sử dụng VNN trong công tác thanh tra, kiểm tra để kiến nghị, đề xuất hoàn

thiện. Công tác QLNN có ba chức năng cơ bản là: Ban hành cơ chế, chính sách;

137

hướng dẫn tổ chức thực hiện cơ chế, chính sách và thanh tra, kiểm tra việc thực hiện

cơ chế, chính sách. Vì vậy, hoạt động thanh tra phải có mối liên hệ chặt chẽ với việc

ban hành và hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách; hoạt động thanh tra phải phát

hiện, tổng kết được những bất cập, hạn chế của cơ chế, chính sách trong từng lĩnh

vực QLNN. Hoạt động thanh tra không chỉ hướng vào tìm kiếm sai phạm của các đơn

vị mà quan trọng hơn phải tập trung đánh giá được thực trạng cơ chế, chính sách để

tham mưu, tư vấn cho cơ quan QLNN. Đây cũng thể hiện mục tiêu quan trọng và lâu

dài của hoạt động thanh tra là phòng ngừa sai phạm. Đầu tư xây dựng nói chung và

HĐXD sử dụng VNN nói riêng, là một lĩnh vực đặc thù, phức tạp, dễ thất thoát, lãng

phí; do đó đòi hỏi hoạt động thanh tra lĩnh vực này phải phát hiện những hạn chế,

những lỗ hổng trong cơ chế, chính sách quản lý để tham mưu, đề xuất với cơ quan

nhà nước sửa đổi, bổ sung cho phù hợp.

Kết quả thanh tra là một kênh thông tin quan trọng đối với các cơ quan QLNN

về tình hình thực tiễn. Để rút ra được những vấn đề lớn, những đánh giá về cơ chế,

chính sách quản lý, các cơ quan thanh tra ngoài việc phải tăng cường số cuộc thanh

tra chuyên đề, thanh tra chính sách như đã nêu ở phần trên, cần chủ động tổng kết

những sơ hở, thiếu sót trong cơ chế, chính sách và hệ thống văn bản quy phạm pháp

luật liên quan để đề xuất, tham mưu kịp thời cho các cơ quan QLNN hướng hoàn

thiện;

(4) Siết chặt chế tài, xử lý nghiêm minh, công bằng đối với những hành vi vi

phạm gây thất thoát, lãng phí vốn đầu tư của nhà nước và đặc biệt tăng cường phối

hợp tổ chức thực hiện các kết luận, kiến nghị thanh tra tài chính dự án đầu tư xây

dựng. Bổ sung, hoàn thiện đảm bảo mọi sai phạm đều có chế tài xử lý và chế tài phải

nghiêm minh, tương xứng với mức độ và tính chất của hành vi sai phạm, như: phạt

tiền, kỷ luật hành chính, không cho nhà thầu tham gia xây dựng các dự án sử dụng

VNN trong thời gian nhất định, đăng tin trên các phương tiện thông tin đại chúng,

chuyển hồ sơ sang cơ quan tố tụng hình sự, v.v... Quy định rõ hơn trách nhiệm của

các cơ quan, đơn vị trong thực thi kết luận thanh tra, nhất là trong việc xử lý các hành

vi vi phạm pháp luật về HĐXD gây thất thoát, lãng phí VNN. Bổ sung quy định trách

138

nhiệm của các cơ quan chủ quản đầu tư đối với việc xử lý sai phạm của đơn vị cấp

dưới trực thuộc theo kết luận của cơ quan thanh tra sẽ giúp cho kết luận thanh tra có

tính hiệu lực cao hơn; đồng thời, cần xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ

quan, tổ chức và cá nhân tham gia thực hiện HĐXD sử dụng VNN để có căn cứ quy

kết, kiến nghị xử lý sai phạm khi thanh tra; đặc biệt là trách nhiệm của người có thẩm

quyền quyết định đầu tư, chủ đầu tư và nhà thầu tư vấn, nhà thầu xây lắp...

(5) Công khai, minh bạch kết quả thanh tra và kết quả chấp hành kết luận thanh

tra, kết quả xử lý vi phạm sau thanh tra. Cần thiết bổ sung quy định (hướng dẫn) cụ

thể hơn về trách nhiệm, nội dung, hình thức công khai kết quả thanh tra và kết quả

xử lý sau thanh tra về HĐXD tại các dự án đầu tư xây dựng sử dụng VNN. Quy định

rõ trách nhiệm của các cơ quan thanh tra khi ban hành kết luận thanh tra ngoài việc

gửi kết luận thanh tra cho cơ quan, đơn vị là đối tượng thanh tra, phải gửi cho các cơ

quan QLNN về HĐXD (Bộ Xây dựng) và cơ quan QLNN về hoạt động thanh tra

(Thanh tra Chính phủ); đồng thời gửi cho Ban chỉ đạo phòng chống tham nhũng, cơ

quan kiểm tra của Đảng cùng cấp để tổng hợp, phối hợp theo dõi, xử lý.

Kết luận thanh tra, những báo cáo tổng hợp định kỳ về kết quả thanh tra tài

chính dự án đầu tư và tình hình chấp hành kết luận thanh tra cần được chủ động thông

tin cho báo chí và đăng công khai trên các website của các cơ quan thanh tra và Cổng

thông tin điện tử Thanh tra Chính phủ. Định kỳ nên tổ chức họp báo về kết quả thanh

tra và việc chấp hành kết luận thanh tra. Bên cạnh quy định về công khai cũng cần có

biện pháp, chế tài để hạn chế những trường hợp lợi dụng kết quả thanh tra để gây chia

rẽ, mất đoàn kết trong các cơ quan, đơn vị được thanh tra.

4.3.4. Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thuộc các chủ thể tham gia hợp

đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

Việc nâng cao trình độ, ý thức của cán bộ quản lý hợp đồng trong công việc.

Đây là nhiệm vụ liên quan đến việc quản lý tài chính ngân sách, quản lý tiền thuế của

người dân. Chính vì vậy, ở các nước phát triển, cán bộ quản lý hợp đồng sử dụng

VNN nói chung, HĐXD nói riêng, đều là những người có ý thức cao trong công tác.

Những cán bộ, chuyên gia này đều hoạt động độc lập (theo mô hình tư vấn) và đóng

139

góp tích cực vào hiệu quả đầu tư xây dựng, giảm thất thoát lãng phí, phát huy được

vai trò của người kiểm soát HĐXD.

Bên cạnh việc đào tạo nguồn nhân lực cho cơ quan QLNN, thì để nâng cao hiệu

lực quản lý HĐXD cần phải xem xét đến đối tượng là nhà thầu xây dựng và tư vấn

đầu tư xây dựng. Để thực thi pháp luật được hiệu quả bên cạnh việc hoàn thiện các

quy định pháp luật về HĐXD sử dụng VNN, không chỉ cần nâng cao năng lực và

trình độ của các cán bộ, công chức làm việc trong cơ quan QLNN có liên quan thì

việc tuyên truyền, phổ biến các quyền và nghĩa vụ theo pháp luật đối với các nhà thầu

cũng có vai trò rất quan trọng. Theo đó, bản thân các chủ thể trong HĐXD sử dụng

VNN cần phải biết được các quyền và nghĩa vụ của mình khi tham gia ký kết và thực

hiện hợp đồng cũng như biết cách để tự bảo vệ mình khi người khác có hành vi xâm

phạm quyền lợi hợp pháp của mình.

Mặc dù nhân lực của nhà thầu xây dựng, của tổ chức tư vấn, v. v. là đối tượng

quản lý của chủ thể QLNN nhưng trong công tác QLNN về dự án đầu tư xây dựng sử

dụng VNN nói chung và HĐXD sử dụng VNN nói riêng, các cơ quan nhà nước quản

lý về xây dựng có trách nhiệm rất lớn trong việc phổ biến, cập nhật các quy định pháp

luật có liên quan cho các đơn vị nhà thầu và các tổ chức tư vấn xây dựng, nhất là các

quy định pháp luật mới ban hành hoặc được sửa đổi, bổ sung, nhằm không ngừng

nâng cao nhận thức đúng đắn về các quy định pháp luật, giảm thiểu các sai phạm do

thiếu hiểu biết pháp luật, góp phần nâng cao hiệu lựlwcQLNN về HĐXD sử dụng

VNN.

Sự phối hợp, cộng tác chặt chẽ với các cơ quan QLNN về xây dựng của các

trường, cơ sở đào tạo chuyên ngành xây dựng trong công tác soạn thảo văn bản pháp

luật và tuyên truyền, phổ biến quy định pháp luật về HĐXD là giải pháp cần thiết và

quan trọng để (i) Nâng cao khả năng cập nhật quy định pháp luật của chủ thể tham

gia HĐXD sử dụng VNN và (ii) Nâng cao nhận thức về pháp luật của chủ thể tham

gia HĐXD sử dụng VNN.

Kinh nghiệm của quốc tế chỉ ra rằng phần lớn các công ty tư vấn quản lý HĐXD

đều có lực lượng chuyên gia giàu kinh nghiệm về quản lý HĐXD. Các chuyên gia

140

này thường bắt đầu từ một thời gian dài hoạt động trong lĩnh vực xây dựng, tích lũy

đủ kinh nghiệm về hợp đồng (FIDIC, hợp đồng với chính phủ, các hợp đồng quốc tế)

có khả năng trong việc giải thích, phân tích và hỗ trợ đánh giá độc lập của hợp đồng

về các vấn đề tài chính và hoạt động xây dựng. Kinh nghiệm của Mỹ, Malaysia, Ấn

độ, ... cho thấy việc đào tạo chuyên gia về quản lý HĐXD là rất cần thiết. Đây là một

lĩnh vực chuyên môn cần được đào tạo bài bản, hoạt động chuyên môn có điều kiện

nên cần được đào tạo và cấp chứng chỉ theo quy định.

Một số trường đại học quốc tế đã có đào tạo chuyên ngành quản lý hợp đồng

xây dựng (Master of Science Construction Contract Management), chương trình được

thiết kế dựa trên quan niệm chuyên gia quản lý hợp đồng xây dựng sẽ đánh giá và lựa

chọn một hệ thống hợp đồng phù hợp nhất với yêu cầu công việc, phù hợp với kinh

tế, pháp lý, chi phí, thời gian và yêu cầu chất lượng và quản lý dự án một cách hiệu

quả nhất. Chuyên gia có kiến thức trong các nguyên tắc và điều kiện của pháp luật

xây dựng và các khía cạnh hoạt động của việc đầu tư xây dựng dự án khác nhau và

quy định của hợp đồng. Chương trình đào tạo về quản lý hợp đồng xây dựng cần có

một số nội dung chính sau:

(i) Hợp đồng xây dựng: bồi dưỡng những kiến thức cơ bản về hợp đồng xây

dựng, các điều khoản hợp đồng, cam kết, trách nhiệm của các bên đối với hợp đồng

kinh tế. Kiến thức về biên soạn hợp đồng, ràng buộc pháp lý cũng như các nội dung

có liên quan đến công tác xây dựng.

(ii) Quản lý dự án xây dựng: các nội dung liên quan đến quản lý dự án xây

dựng (chi phí, tiến độ, chất lượng, an toàn lao động và môi trường). Đánh giá tình

trạng hiện trạng của việc thực hiện dự án và nắm rõ các quy trình thực hiện dự án để

lập kế hoạch quản lý dự án và kiểm soát dự án. Đánh giá các thay đổi liên quan đến

thiết kế, thi công xây dựng, mua sắm vật tư, thiết bị an toàn lao động, …

(iii) Luật hợp đồng, Tranh chấp & Sản phẩm hợp đồng: các nội dung liên quan

đến pháp lý của hợp đồng kinh tế, xử lý tranh chấp cũng như nghiệm thu, bàn giao

sản phẩm hợp đồng xây dựng

(iv) Lập kế hoạch xây dựng: kiến thức về lập tiến độ xây dựng, quản lý và điều

141

phối hoạt động xây dựng.

(v) Pháp luật về xây dựng: nghiên cứu chuyên sâu về các Luật có liên quan

đến công tác xây dựng.

(vi) Quá trình triển khai dự án xây dựng: kiến thức về lập và thực hiện dự án

đầu tư xây dựng, kiến thức về

(vii) Kinh tế dự án: kiến thức kinh tế, tài chính, đánh giá hiệu quả kinh tế xã

hội trong dự án đầu tư xây dựng.

(viii) Hệ thống quản lý thông tin: cách thức và kỹ năng quản lý dự án xây dựng,

quản lý hợp đồng xây dựng bằng công nghệ thông tin, ứng dụng phần mềm.

(ix) Nghiên cứu thống kê và Nghiên cứu hoạt động: cung cấp các kiến thức về

thống kê, phân tích cho cán bộ quản lý hợp đồng xây dựng.

4.3.5. Áp dụng mô hình tư vấn quản lý hợp đồng trong đầu tư xây dựng sử

dụng vốn nhà nước nhằm đảm bảo tính tuân thủ pháp luật về hợp đồng xây dựng

Tính hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN phụ thuộc nhiều vào bộ máy tổ

chức quản lý như đã nghiên cứu và phân tích tại mục 3.3 ở trên. Để nâng cao hiệu lực

QLNN đòi hỏi không chỉ các cơ quan QLNN có chức năng quản lý trực tiếp, mà còn

cần thiết sự tham gia của các chủ thể thực hiện HĐXD sử dụng VNN. Xuất phát từ

kinh nghiệm của Nhật Bản và một số nước phát triển cho thấy mô hình quản lý HĐXD

chuyên nghiệp là một trong những nhân tố quan trọng góp phần nâng cao hiệu lực

quản lý về HĐXD. Do vậy, nghiên cứu sinh đề xuất đổi mới phương thức quản lý dự

án như hiện nay theo hướng chuyên môn hóa, kết hợp với chương trình đào tạo về

chuyên gia quản lý HĐXD như là một nghề nghiệp chính thức. Giải pháp này cần

được áp dụng đồng bộ với việc sửa đổi Nghị định số 59/2015/NĐ-CP, theo đó bổ

sung loại hình tư vấn quản lý HĐXD vào danh sách các hoạt động tư vấn xây dựng

được pháp luật công nhận.

Quản lý HĐXD không chỉ là quản lý chung chung mà là một nội dung cụ thể

của công tác quản lý toàn bộ dự án (khác với công việc của cán bộ quản lý dự án -

project management). Người quản lý dự án là người kiểm soát tổng thể những thay

đổi về chất lượng, giá, tiến độ, an toàn lao động và môi trường, còn quản lý hợp đồng

142

là người kiểm soát những nội dung trên theo các thoả thuận trong hợp đồng từ giai

đoạn chuẩn bị và thực hiện dự án theo hợp đồng đã được ký kết.

Thể chế về quản lý HĐXD là một trong những giải pháp kiểm soát phòng chống

tham nhũng, thất thoát trong xây dựng, một trong những nhân tố để đánh giá hiệu lực

QLNN về HĐXD. Kinh nghiệm quốc tế đã chỉ ra rằng tham nhũng xảy ra khi thương

thảo trên cơ sở hợp đồng không đủ, hợp đồng một phía và hầu hết các vấn đề không

được đem ra giải quyết công khai mà xử lý đằng sau hậu trường [4]. Mô hình tư vấn

quản lý hợp đồng sẽ làm giảm được yếu tố tham nhũng, vì hầu hết các HĐXD sẽ được

thương thảo trên cơ sở trung thực, được ràng buộc bởi luật pháp rất chặt chẽ. Phần

lớn các dự án sử dụng VNN đều được coi là các dự án công, đòi hỏi tính minh bạch

và hiệu quả trong đầu tư xây dựng rất cao. Chính vì vậy, tư vấn quản lý hợp đồng như

hình 4.2 sẽ khắc phục được bất cập hiện nay.

Chủ đầu tư

Hợp đồng tư vấn Hợp đồng tư vấn

Hợp đồng xây dựng

Điều kiện, rủi ro, pháp lý

Tư vấn quản lý hợp đồng

Tư vấn quản lý dự án (chi phí, tiến độ, chất lượng, an toàn lao động và môi trường) Tư vấn giám sát (kỹ thuật xây dựng)

Nhà thầu

Hình 4.2: Mô hình tư vấn quản lý hợp đồng xây dựng

Tư vấn quản lý HĐXD được đề xuất trên cơ sở quan điểm xoay quanh thuật ngữ

CoST (còn gọi là Sáng kiến minh bạch trong lĩnh vực xây dựng - Construction Sector

Transparency Initiative). Mục tiêu của sáng kiến minh bạch trong lĩnh vực xây dựng

là nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình của bên mời thầu và nhà thầu đối với các nội

dung thực hiện trong hợp đồng, nhằm nâng cao chất lượng công trình xây dựng của

dự án khu vực công thông qua việc nâng cao tính cạnh tranh, minh bạch, giải trình

với bên quản lý HĐXD. Khó khăn của sáng kiến minh bạch trong lĩnh vực xây dựng

143

là ở chỗ phải cân bằng 2 nhu cầu: (i) nhu cầu phải minh bạch hơn, thường được mọi

người ủng hộ, và (ii) phải xây dựng một hệ thống giám sát có tính khả thi. Nếu áp

dụng sáng kiến minh bạch trong lĩnh vực xây dựng không hiệu quả, công khai thông

tin quá ít sẽ không mang lại tác dụng gì và tạo ra cơ hội cho các quan chức và nhà

thầu tham nhũng, chống lại việc tăng cường minh bạch.

Nghiên cứu về đặc điểm mô hình, thể chế quản lý HĐXD trên thế giới cho thấy

khi tranh chấp hợp đồng xảy ra đối với dự án xây dựng, các nhà quản lý hợp đồng

phải phân tích định lượng (tìm ra các vấn đề thay đổi hợp đồng, khẳng định sự cần

thiết xử lý các vấn đề về thay đổi giá và đơn giá, từ đó làm rõ tính chất về quyền trong

hợp đồng) và đưa ra những phân tích định tính, tức là phải phân tích vấn đề ảnh hưởng

đến hiệu quả, định lượng thay đổi giá và thời gian, từ đó làm rõ những vi phạm về

hợp đồng. Tranh chấp hợp đồng được giải quyết dựa trên sự theo dõi của người quản

lý hợp đồng nhằm định lượng hóa chi phí và thời gian cho các bên tham gia hợp đồng.

Vai trò của cán bộ tư vấn quản lý hợp đồng là khác biệt với cán bộ quản lý dự án.

4.3.6. Xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn

nhà nước

Cách mạng công nghiệp lần thứ 4 (CMCN 4.0) đang ngày càng hiện hữu với

những tác động mạnh mẽ, sâu rộng tới mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội. Hiện nay,

nhiều ngành kinh tế tại Việt Nam đang thực hiện chuyển đổi số và thúc đẩy ứng dụng

công nghệ số nhằm nâng cao năng suất, chất lượng, hiệu quả, năng lực cạnh tranh

ngành như giao thông vận tải và logistics, nông nghiệp, tài chính – ngân hàng (thuế,

hải quan, kho bạc, chứng khoán), y tế, giáo dục, năng lượng, tài nguyên và môi

trường, sản xuất công nghiệp. Đẩy nhanh tiến trình chuyển đổi số trong từng ngành,

từng lĩnh vực có ý nghĩa sống còn, là cơ hội để phát triển các ngành, lĩnh vực; nâng

cao năng lực, thứ hạng của ngành, lĩnh vực nói riêng và quốc gia nói chung. Ngành

xây dựng muốn không bị tụt hậu và nâng cao thứ hạng trong thời gian tới thì thúc đẩy

chuyển đổi số, ứng dụng công nghệ số là giải pháp sống còn. Chuyển đổi số ngành

xây dựng trong đó có lĩnh vực ĐTXD cần tập trung vào việc xây dựng hệ thống cơ

sở dữ liệu số đồng bộ. Đây cũng chính là triển khai thực hiện Nghị quyết số 52-

144

NQ/TW ngày 27/9/2019 của Bộ Chính trị về một số chủ trương, chính sách chủ động

tham gia cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư, trong đó có đặt mục tiêu phát triển

mạnh mẽ kinh tế số; phát triển nhanh và bền vững dựa trên khoa học - công nghệ, đổi

mới sáng tạo và nhân lực chất lượng cao.

Trong thời gian vừa qua, cũng như thời gian tới, các dự án ĐTXD sử dụng vốn

nhà nước vẫn chiếm tỷ trọng lớn trong nền kinh tế. Công tác nâng cao hiệu lực, hiệu

quả của công tác QLNN trong ĐTXD là yêu cầu cấp bạch. Với thực trạng các dự án

ĐTXD sử dụng VNN còn tồn tại nhiều hạn chế như chậm tiến độ; vượt tổng mức đầu

tư; chất lượng tại một số dự án không đáp ứng yêu cầu thiết kế, yêu cầu sử dụng; suất

vốn đầu tư cao; ... . Kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới cho thấy việc xây dựng

cơ sở dữ liệu về ĐTXD sử dụng vốn công đã tạo ra những thay đổi đột phá trong

ngành xây dựng như rút ngắn tiến độ thực hiện, tiết kiệm chi phí đầu tư, giảm thiểu

lãng phí, đảm bảo an toàn trong các khâu, bảo vệ môi trường, nâng cao chất lượng,

năng suất lao động.

Việc xây dựng cơ sở dữ liệu về HĐXD trong hệ thống dữ liệu ĐTXD sử dụng

VNN sẽ là công cụ rất hữu ích cho công tác QLNN góp phần tích cực nâng cao hiệu

lực, hiệu quả của công tác này. Cơ sở dữ liệu này phải có khả năng kết nối, chia sẻ,

dùng chung và tích hợp được với hệ thống dữ liệu số quốc gia. Trong đó cần cập nhật

toàn bộ và thường xuyên các thông tin của từng dự án ĐTXD đã và đang triển khai

như: chủ trương đầu tư, báo cáo tiền khả thi, báo cáo khả thi, thiết kế cơ sở, tổng mức

đầu tư, kế hoạch lựa chọn nhà thầu, dự toán xây dựng, dự toán gói thầu, kết quả đấu

thầu, HĐXD đã ký kết, tiến độ, điều chỉnh HĐXD, ....., quyết toán HĐXD, ... . Xây

dựng cơ sở dữ liệu sẽ có vai trò hết sức quan trọng, cụ thể là:

(1) Cập nhật các thông tin cơ bản về HĐXD sẽ tạo lập nên một hệ cơ sở thống

nhất từ Trung ương đến địa phương để dùng chung nhằm cung cấp đầy đủ, chính xác,

kịp thời thông tin phục vụ công tác QLNN.

(2) Cơ sở dữ liệu là căn cứ quan trọng để các cơ quan QLNN nghiên cứu, đề

xuất cải cách hành chính rút ngắn thời gian xử lý, giảm chi phí, tiết kiệm nguồn lực

của nhà nước, nâng cao chất lượng QLNN.

145

(3) Cơ sở dữ liệu về HĐXD được xây dựng với mục tiêu, kết nối chia sẻ thông

tin với các cơ sở dữ liệu về ĐTXD chuyên ngành của các ngành, lĩnh vực trên toàn

quốc, làm tăng khả năng khai thác, cập nhật thông tin, hạn chế tối đa sự trùng lặp

thông tin, giảm chi phí đầu tư từ ngân sách nhà nước đối với hạ tầng công nghệ thông

tin của các cơ sở dữ liệu chuyên ngành.

(4) Cơ sở dữ liệu sẽ góp phần tăng cường tính công khai, minh bạch trong

QLNN cũng như ĐTXD sử dụng VNN. Đây cũng là kênh thông tin hữu ích để các

chủ thể tham gia HĐXD khai thác để vận dụng, học hỏi áp dụng đối với dự án ĐTXD

của mình.

146

TÓM TẮT CHƯƠNG 4

Trên cơ sở kết quả nghiên cứu ở các chương 1, 2 và 3, xuất phát từ quan điểm

đề xuất giải pháp cũng như những yêu cầu đối với nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD

sử dụng VNN, NCS đã đề xuất sáu (06) giải pháp nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD

sử dụng VNN ở Việt Nam, trong đó 03 giải pháp cho cơ quan QLNN, 02 giải pháp

đối với đối tượng quản lý và 01 giải pháp hỗ trợ, như sau:

Các giải pháp cho cơ quan QLNN, bao gồm:

(1) Bổ sung, sửa đổi một số quy định pháp luật về HĐXD sử dụng VNN.

(2) Nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan QLNN về HĐXD sử dụng

VNN.

(3) Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra nhằm kịp thời phát hiện và xử lý

các vi phạm pháp luật về HĐXD sử dụng VNN

Các giải pháp cho đối tượng quản lý, bao gồm:

(1) Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thuộc các chủ thể tham gia về HĐXD

sử dụng VNN.

(2) Áp dụng mô hình tư vấn quản lý hợp đồng trong ĐTXD sử dụng VNN nhằm

đảm bảo tính tuân thủ pháp luật về HĐXD.

Giải pháp hỗ trợ là "Xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về HĐXD sử dụng VNN"

147

KẾT LUẬN

Nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở Việt Nam là nội dung

nghiên cứu hết sức cần thiết và phù hợp với thực tiễn hiện nay. Hoạt động xây dựng

ngày càng phát triển, hội nhập với quốc tế gắn với yêu cầu tiết kiệm, hiệu quả trong

đầu tư sử dụng vốn nhà nước. Do đó luận án đã thực hiện nghiên cứu, đánh giá một

cách hệ thống, khoa học các nội dung có liên quan đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử

dụng VNN nhằm đạt được mục đích nghiên cứu. Hiệu lực QLNN là nội dung được

các cấp lãnh đạo quản lý quan tâm, đề cập đến trong các chính sách quản lý vĩ mô

của nhà nước, tuy nhiên việc phân tích, đánh giá các tiêu chí để nâng cao hiệu lực

QLNN còn chưa được nghiên cứu đầy đủ, giải pháp áp dụng chưa gắn với cơ sở khoa

học và thực tiễn quản lý tại Việt Nam.

Trên cơ sở sử dụng những phương pháp nghiên cứu, xác định phạm vi, đối

tượng, nghiên cứu phù hợp với mục tiêu nghiên cứu, kết hợp những phân tích dựa

trên nhiều cơ sở khoa học lý luận và thực tiễn, luận án đóng góp một số nội dung mới

về hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN tại Việt Nam hiện nay. Luận án đã giải

quyết được một số nội dung như sau:

Thứ nhất: tổng quan các nghiên cứu trong nước và ở nước ngoài về QLNN đối

với đầu tư xây dựng nói chung, về hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN nói riêng

và tìm ra khoảng trống trong các nghiên cứu.

Thứ hai: hệ thống hóa, bổ sung, hoàn thiện cơ sở lý luận về hiệu lực QLNN về

HĐXD sử dụng VNN; tổng kết kinh nghiệm của một số nước trên thế giới để rút ra

bài học kinh nghiệm mà Việt nam có thể áp dụng.

Thứ ba: phân tích thực trạng chỉ ra những vấn đề còn tồn tại, bất cập trong các

nội dung của QLNN tác động trực tiếp tới tính hiệu lực của lực QLNN về HĐXD sử

dụng VNN và những nguyên nhân của những tồn tại, bất cập.

Thứ tư: khảo sát và phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về

HĐXD sử dụng VNN, làm cơ sở đề xuất các nhóm giải pháp nâng cao hiệu lực lực

QLNN về HĐXD sử dụng VNN, bao gồm:

148

- Hoàn thiện quy định pháp luật về HĐXD sử dụng VNN, trong đó ưu tiên

nghiên cứu, đề xuất sửa đổi các quy định pháp luật điều chỉnh trực tiếp về HĐXD sử

dụng VNN.

- Nâng cao chất lượng hoạt động của các cơ quan QLNN về HĐXD sử dụng

VNN, tập trung đối với việc đổi mới công tác soạn thảo, ban hành quy định pháp luật;

đổi mới phương thức ban hành văn bản pháp luật đồng bộ và hiệu quả; thực hiện quản

lý hợp đồng xây dựng theo nguồn vốn.

- Đổi mới hoạt động thanh tra, kiểm tra việc chấp hành chính sách pháp luật

HĐXD sử dụng VNN, đề xuất tăng cường theo dõi, giám sát song song với hoạt động

đầu tư xây dựng; tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan trong hoạt động thanh tra.

- Tăng cường công tác đào tạo nguồn nhân lực, nâng cao chất lượng cán bộ công

chức, viên chức QLNN; đào tạo gắn liền với đổi mới chương trình đào tạo chuyên

sâu, chuyên nghiệp trong lĩnh vực quản lý HĐXD.

- Áp dụng mô hình tư vấn quản lý HĐXD sử dụng VNN. Quản lý HĐXD được

xem xét, áp dụng như một nghề nghiệp chính thức, được xã hội thừa nhận như một

số nước phát triển trên thế giới hiện nay.

- Xây dựng cơ sở dữ liệu về HĐXD sử dụng VNN trong hệ thống cơ sở dữ liệu

về ĐTXD quốc gia là cấp bách trong xu hướng số hoá toàn cầu và cải cách hành chính

của Việt Nam.

Một số kiến nghị

Trên cơ sở kết quả nghiên cứu của luận án, nghiên cứu sinh nhận thấy các giải

pháp được đề xuất trên cơ sở khoa học và phù hợp với thực tiễn QLNN về HĐXD sử

dụng VNN hiện nay. Tuy nhiên, với nhận thức rằng để các giải pháp đề xuất trong

luận án được ứng dụng đồng bộ trong thực tiễn, đáp ứng được yêu cầu nâng cao hiệu

lực QLNN về HĐXD ở nước ta trong thời gian tới thì cần phải có thêm sự hỗ trợ của

Quốc hội, Chính phủ, Bộ Giáo dục và Đào tạo, các Trường đại học, Học viện và cả

các chủ đầu tư và nhà thầu xây dựng liên quan đến việc hoàn thiện các quy định pháp

luật và nâng cao thêm nhận thức cũng như trình độ chuyên môn nghiệp vụ về quản

149

lý HĐXD sử dụng VNN của đội ngũ nhân lực quản lý HĐXD. Theo đó, NCS có một

số kiến nghị như sau:

- Đối với Quốc hội: cần sửa đổi thống nhất giữa các Luật Đầu tư công, Luật

Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật phòng chống

tham nhũng và những Nghị quyết của Quốc hội để đảm bảo sự thống nhất về nội dung

của VNN. Sửa đổi bổ sung Luật Đấu thầu và Luật Xây dựng những nội dung quy

định về hình thức hợp đồng EPC như giải pháp của luận án.

- Đối với Chính phủ, Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư: cần sửa đổi bổ sung

Nghị định số 63/2014/NĐ-CP; Nghị định số 37/2015/NĐ-CP; Nghị định số

59/2015/NĐ-CP và các Thông tư hướng dẫn những Nghị định trên để đảm bảo sự

thống nhất, đồng bộ, đổi mới các quy định về lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu, mẫu

HĐXD, điều chỉnh hợp đồng.

- Đối với Bộ Giáo dục và Đào tạo, các Trường đại học, Học viện: sớm nghiên

cứu chương trình đào tạo, bổ sung các kiến thức chuyên môn, pháp luật về HĐXD,

quản lý HĐXD như một số nước đã đào tạo và áp dụng trong thực tiễn.

- Đối với các Chủ đầu tư, Nhà thầu xây dựng: cần thay đổi nhận thức về quản

lý HĐXD, áp dụng hình thức tư vấn quản lý hợp đồng.

Với kết quả nghiên cứu của luận án, trên cơ sở xác định các nhân tố ảnh hưởng

tới hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN, NCS dự kiến các công trình nghiên cứu

tiếp theo của NCS trong tương lai sẽ tập trung vào việc chuẩn hoá “Báo cáo đánh giá

tác động của quy định pháp luật về HĐXD sử dụng VNN” trong đó áp dụng các tiêu

chí đánh giá hiệu lực QLNN (kết hợp với phân tích định tính và định lượng các nhân

tố ảnh hưởng tới hiệu lực) về HĐXD sử dụng VNN nhằm tạo ra một kênh thông tin

quan trọng, có hiệu quả phục vụ công tác tham mưu, soạn thảo, hoàn thiện và ban

hành quy định pháp luật về HĐXD ở nước ta.

150

DANH MỤC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ

1. Nguyễn Tấn Vinh, Ngô Thế Vinh (2015), “Quản lý thực hiện hợp đồng dự

án đối tác công tư ở Việt Nam trong lý luận và thực tiễn thời gian qua”, Tạp chí Kinh

tế xây dựng (ISSN 1859-4921), số 02/2015, trang 09-13.

2. Nguyễn Tấn Vinh (2017), “Kinh nghiệm quản lý hợp đồng xây dựng quốc

tế và xu hướng tiếp cận ứng dụng tại Việt Nam”, Tạp chí Kinh tế xây dựng (ISSN 1859-

4921), số 01/2017, trang 09-14.

3. Nguyễn Tấn Vinh (2018), “Ảnh hưởng của phân chia gói thầu đến hiệu quả

quản lý hợp đồng xây dựng”, Tạp chí Kinh tế xây dựng (ISSN 1859-4921), số 02/2018,

trang 04-09.

4. Nguyễn Tấn Vinh (2019), “Nâng cao hiệu quả đầu tư xây dựng sử dụng vốn

nhà nước thông qua tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước đối với hợp đồng xây

dựng”, Tạp chí Kinh tế xây dựng (ISSN 1859-4921), số 02/2019, trang 04-10.

151

TÀI LIỆU THAM KHẢO

I. Tài liệu tham khảo tiếng Việt

1. Vũ Thành Tự Anh (2015), Quản lý và phân cấp quản lý đầu tư công: Thực

trạng ở Việt Nam và Kinh nghiệm quốc tế, Giáo trình chương trình Fulbright

2. Trịnh Quang Bắc (2017), Vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có

vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam, Luận án tiến sỹ Luật, chuyên ngành Lý luận và

lịch sử nhà nước và pháp luật, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.

3. Nguyễn Văn Bình (2011), Nâng cao hiệu quả, hiệu lực thanh tra tài chính dự

án đầu tư xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam, Luận án Tiến sỹ Kinh tế, Học

viện Tài chính

4. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2008), Kỷ yếu hội thảo “Thực trạng và giải pháp về

nâng cao hiệu quả vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước”

5. Võ Văn Cần (2014), Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn Đầu tư XDCB

thuộc nguồn vốn NSNN ở Việt Nam, Luận án tiến sỹ Đại học Ngân hàng thành phố

Hồ Chí Minh

6. Chính phủ (2014), Nghị định số 63/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014 quy định chi

tiết thi hành một số điều của Luật đấu thầu về lựa chọn nhà thầu

7. Chính phủ (2015), Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày 22/4/2015 quy định chi

tiết về hợp đồng xây dựng

8. Chính phủ (2018), Chỉ thị số 26/CT-TTg ngày 4/9/2018 về đẩy mạnh hội nhập

kinh tế quốc tế theo hướng hiệu lực và hiệu quả hơn

9. Trần Thanh Cương (2016), Nâng cao chất lượng cán bộ quản lý kinh tế vĩ mô:

Một số yêu cầu đặt ra, Tạp chí Tài chính, tháng 5/2016

10. Bùi Mạnh Cường (2012), Nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển từ nguồn vốn

ngân sách nhà nước ở Việt Nam, Luận án tiến sỹ Kinh tế chính trị, Đại học Kinh tế,

Đại học Quốc gia Hà Nội

11. Hồ Hoàng Đức (2005), Quản lý nhà nước trên lĩnh vực đầu tư xây dựng trong

cơ chế kinh tế thị trường có định hướng XHCN, Luận án tiến sỹ, Đại học Luật Hà Nội

152

12. Nguyễn Minh Đức (2012), Nghiên cứu một số giải pháp nâng cao chất lượng

quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình sử dụng vốn nhà nước, Luận án tiến sỹ

Kinh tế, Trường Đại học Xây dựng

13. Nguyễn Thị Thu Hà (2012), Nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về giáo dục

đại học, Luận án tiến sỹ Luật học, Chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp

luật, Đại học Quốc gia Hà Nội.

14. Nguyễn Hữu Hải (2010), Giáo trình Lý luận Hành chính nhà nước, Học viện

hành chính quốc gia

15. Học viện quản lý giáo dục (2008), Tài liệu bồi dưỡng cán bộ quản lý, công

chức nhà nước ngành giáo dục và đào tạo - Phần 2: Nhà nước và Quản lý hành chính

nhà nước; Quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo.

16. Nguyễn Đình Hòa, Phan Văn Thường (2018), Nội dung, phương pháp đánh

giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong kiểm toán đầu tư công, Đề tài NCKH cấp

Bộ Tài chính

17. Trần Văn Hồng (2002), Đổi mới cơ chế sử dụng vốn đầu tư XDCB của nhà

nước, Luận án Tiến sĩ kinh tế, Học viện Tài chính

18. Lê Minh Hùng (2010), Hiệu lực của hợp đồng theo quy định của pháp luật

Việt Nam, Luận án tiến sỹ Luật, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh

19. Lê Thanh Hương (2005), Nghiên cứu một số vấn đề về quản lý dự án đầu tư

xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam, Luận án tiến sỹ Trường Đại học Giao

thông vận tải Hà Nội

20. Phạm Sỹ Liêm (2013), Áp dụng thể chế giám quản xây dựng dự án công, Hội

thảo khoa học quốc tế Kinh tế và quản lý xây dựng - Những vấn đề lý luận và thực

tiễn

21. Tạ Văn Khoái (2009), Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng từ

ngân sách nhà nước ở Việt Nam, Luận án tiến sỹ Kinh tế, Học viện Hành chính quốc

gia

22. Phạm Sỹ Liêm (2007), Đề tài nghiên cứu “Các chế tài hạn chế phòng ngừa

và xử lý lãng phí thất thoát trong đầu tư xây dựng”, Tổng Hội xây dựng Việt Nam

153

23. Hồ Thị Hương Mai (2015), Quản lý nhà nước về vốn đầu tư trong phát triển

kết cấu hạ tầng giao thông đô thị Hà Nội, Luận án tiến sỹ Kinh tế, Học viện Chính

trị quốc gia Hồ Chí Minh

24. Phạm Hữu Nghị (1996), Chế độ hợp đồng trong nền kinh tế thị trường ở Việt

Nam trong giai đoạn hiện nay, Luận án Phó tiến sỹ khoa học Luật học, Viện Nghiên

cứu nhà nước và Pháp luật, Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn quốc gia

25. Quốc hội (2013), Luật Đấu thầu, Luật số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013

26. Quốc hội (2014), Luật Đầu tư công, Luật số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014

27. Quốc hội (2014), Luật Xây dựng, Luật số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014

28. Quốc hội (2014), Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất,

kinh doanh tại doanh nghiệp, Luật số 69/2014/QH13 ngày 26/11/2014

29. Quốc hội (2015), Luật Ngân sách nhà nước, Luật số 83/2015/QH13 ngày

26/6/2015

30. Quốc hội (2015), Bộ Luật Dân sự, Luật số 91/2015/QH13 ngày 24/11/2015

31. Mai Công Quyền (2015), Quản lý nhà nước đối với vốn nhà nước tại các

tổng công ty xây dựng nhà nước, Luận án tiến sỹ, Trường Đại học Kinh tế quốc dân

32. Lê Thế Sáu (2012), Hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước

trên địa bàn tỉnh Bắc Giang, Luận án tiến sỹ, Trường Đại học Kinh tế quốc dân

33. Vũ Thanh Sơn (2009), Một số vấn đề về hiệu lực quản lý nhà nước ở Việt

Nam, Tạp chí Tổ chức nhà nước Số 5/2009

34. Nguyễn Đức Tài (2014), Giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước đảm

bảo an toàn trong thương mại điện tử ở Việt Nam, Luận án tiến sỹ chuyên ngành

Thương mại, Viện Nghiên cứu Thương mại - Bộ Công Thương

35. Nguyễn Quang Thái, Vũ Tuấn Anh (2012), Đầu tư công - Thực trạng và tái

cơ cấu, Tạp chí kinh tế Phát triển. Chuyên đề tái cấu trúc đầu tư công

36. Thanh tra Chính phủ (2018), Báo cáo chuyên đề kết quả thanh tra, kiểm tra

hoạt động xây dựng

37. Hồ Minh Thế (2010), Chống thất thoát lãng phí trong đầu tư XDCB từ vốn

ngân sách: Phân tích từ góc độ của Kiểm toán nhà nước, Tạp chí Nghiên cứu khoa

học kiểm toán

154

38. Tổng cục thống kê (2019), Báo cáo tình hình phát triển kinh tế xã hội của

Việt Nam giai đoạn 2010-2018

39. Từ điển Bách khoa Việt Nam 2005, Nhà xuất bản Từ điển Bách khoa

40. Từ điển tiếng Việt (1994), Trung tâm từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản khoa

học Xã hội

41. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2010), Báo cáo kết quả giám sát việc thực hiện

chính sách, pháp luật về thành lập trường, đầu tư và đảm bảo chất lượng đào tạo đối

với giáo dục đại học (văn bản số 29/BC-UBTVQH12 ngày 26/5/2010).

42. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2017), Báo cáo kết quả giám sát việc thực hiện

chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn

2011-2016 của Quốc hội

43. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (2017), Chuyên đề: Tổng quan về hiệu lực quản

lý nhà nước, Tài liệu phục vụ Báo cáo kỳ họp Quốc hội

44. Nguyễn Thị Kim Uyên (2011), Giáo trình Đại cương về quản lý nhà nước

45. Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, IX, X, XI của Đảng

46. Viện Khoa học pháp lý (2016), Từ điển Luật học

47. Viện Ngôn ngữ học (2016), Từ điển tiếng Việt, NXB Hồng Đức

48. Ngô Thế Vinh (2015), Quản lý thực hiện hợp đồng dự án đối tác công tư ở

Việt Nam trong lý luận và thực tiễn thời gian qua, Tạp chí Kinh tế xây dựng, số

2/2015

II. Tài liệu tham khảo tiếng nước ngoài

49. Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska và Jim Brumby (2010), A

Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management, World Bank

report, 2010

50. Azhar Manzoor (2014), A Look at Efficiency in Public Administration: Past

and Future (https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/2158244014564936)

51. Bernard Myers và Thomas Laursen (2008), Public Investment Management

in the EU

52. Brian Greenhalgh (2017), Introduction to Construction Contract

Managementm

155

53. Charles S. Phillips (1999), Construction Contract Administration, Littleton:

Society for Mining, Metallurgy & Exploration, Incorporated, Aug. 1999

54. Ekaterina Osipova (2008), Risk management in construction projects a

comparative study of the different procurement options in Sweden, Doctoral Thesis

at Luleå University of Technology

55. Era Babla Norris, Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills and Chris

Papageorgiou (2011), Investing in Public Investnent, An Index of Public Investment

Efficiency

56. Infrastructure and Projects Authority (2020), IPA Annual Report on Major

Project 2018-2019, United Kingdom

57. Irja Hyväri (2007), Project management effectiveness in different

organizational conditions, Doctoral Thesis at Helsinki School of Economics – Acta

Universitatis Oeconomicae Helsingiensis, ISBN 987-952-488-092-3

58. John Adriaanse (2016), Construction Contract Law - The Essentials, Nhà

xuất bản Palgrave, ISBN 978-1-137-00958-6

59. Li, B.Akintoye, A.Edwards & Hardcastle (2005), The allocation of risk in

PPP/PFI construction projects in the UK, International Journal of Project

Management, 23(1), p 25-35.

60. Morgan, D. Bryan (2005), International Construction Contract Management:

An alphabetical reference guide 1st Edition

61. Odd Sjøholt (1999), Construction Management in Japan, Project report -

Norwegian Building Research Institute

62. Peter Lundman (2011), Cost management for underground infrastructure

projects: a case study on cost increase and its causes, Doctoral Thesis at Helsinki

School of Economics - Acta Universitatis Oeconomicae Helsingiensis, ISBN 987-91-

7439-217-3

63. Stephen P. Robbins và Mary Coulter (2012), Management, ISBN 978-0-13-

216384-2

156

64. Thomas E.Uher và Philip Davenport (2002), Fundamentals of Building

Contract Management

65. United Kingdom, website http://www.gov.uk

66. Yu Nannam và Mi Jianing (2012), Public infrastructure investment,

economic growth and policy choice: evidence from China, School of Management,

Harbin Institute of Technology, Harbin China.

PL1-1

PHỤ LỤC 1

MẪU PHIẾU VÀ ĐỐI TƯỢNG ĐIỀU TRA KHẢO SÁT

VỀ NỘI DUNG NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN

PL1-2

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC XÂY DỰNG KHOA ĐÀO TẠO SAU ĐẠI HỌC

PHIẾU KHẢO SÁT

NÂNG CAO HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC

Kính gửi Quý Anh/Chị,

Tôi xin phép được giới thiệu đến Anh/Chị, tôi tên là Nguyễn Tấn Vinh đang là Nghiên cứu sinh tại Trường Đại học Xây dựng. Tôi đang thực hiện đề tài “Nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt nam”, chuyên ngành Quản lý xây dựng.

Phiếu thu thập thông tin dưới đây phục vụ cho việc xây dựng cơ sở thực tiễn, hoàn thiện nội dung nghiên cứu cho đề tài của tôi. Các ý kiến đóng góp của Anh/Chị sẽ có ý nghĩa rất to lớn trong việc giúp tôi hoàn thiện luận án với chất lượng khoa học cao. Tôi xin cam đoan các thông tin do Anh/Chị cung cấp trong bảng câu hỏi chỉ sử dụng cho mục đích nghiên cứu trong đề tài, các thông tin được cung cấp sẽ được bảo mật nghiêm ngặt và sẽ không được công bố cho bên thứ ba trong bất kỳ trường hợp và hoàn cảnh nào.

Rất mong Anh/Chị dành chút thời gian điền các thông tin nghiên cứu. Trân trọng cảm ơn Anh/Chị.

I. THÔNG TIN CHUNG

1. Họ và tên: ...........................................................Vị trí việc làm: ......................... 2. Đơn vị công tác: ................................................................................................... 3. Chuyên ngành đào tạo: ……………………………………………..…….…... 4. Độ tuổi của anh/chị: ……...…………Số năm kinh nghiệm: .............................. 5. Hiện tại Anh/Chị công tác trong vai trò nào của lĩnh vực xây dựng:

 Quản lý nhà nước  Nhà thầu xây dựng  Tư vấn đầu tư xây dựng  Chủ đầu tư  Nhà nghiên cứu  Khác: ........................................

6. Công việc chuyên môn của Anh/Chị có liên quan đến công tác quản lý nhà

nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước hay không?

 Liên quan trực tiếp  Liên quan gián tiếp  Không liên quan

II. KHẢO SÁT CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC

7. Anh/Chị đánh giá như thế nào về mức độ ảnh hưởng của các nhân tố đến hiệu

lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước.

PL1-3

Mức độ ảnh hưởng: 1. Hoàn toàn không ảnh hưởng 2. Ít ảnh hưởng 3. Ảnh hưởng một phần 4. Ảnh hưởng lớn 5. Ảnh hưởng quyết định

Mức độ ảnh hưởng TT Nhân tố ảnh hưởng

1 2 3 4 5

A Nhóm nhân tố năng lực, chất lượng của quản lý nhà nước

về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

1 Chất lượng hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước

1.1 Phân công, phân cấp trong quản lý nhà nước về hợp đồng

xây dựng

1.2 Phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước

1.3 Chất lượng nguồn nhân lực (công chức, viên chức) thực

hiện công tác quản lý nhà nước

2 Năng lực tổ chức thực tiễn của cơ quan quản lý nhà nước

2.1 Chất lượng công tác tổ chức soạn thảo, ban hành quy định

pháp luật

2.2 Chất lượng công tác phổ biến quy định pháp luật:

3 Chất lượng công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

3.1 Tần suất thanh tra, kiểm tra

3.2 Phương pháp thanh tra, kiểm tra được áp dụng

3.3 Tính minh bạch, công khai của kết quả thanh tra, kiểm tra

B Nhóm nhân tố khả năng tiếp nhận điều khiển của đối

tượng quản lý (năng lực, trình độ chuyên môn của nguồn nhân lực thực hiện quản lý hợp đồng xây dựng)

Thông tin liên hệ:

Nếu Anh/Chị có ý kiến đóng góp, yêu cầu làm rõ các nội dung chi tiết xin vui lòng liên hệ theo thông tin sau: Điện thoại: 0912391233

- Nghiên cứu sinh: Nguyễn Tấn Vinh - Email: vinhvkt@gmail.com - Địa chỉ: Viện Kinh tế xây dựng, Bộ Xây dựng Số 20, phố Thể Giao, Hai Bà Trưng, Hà Nội.

Xin chân thành cảm ơn Anh/Chị đã tham gia vào cuộc khảo sát của tôi.

PL1-4

TỔNG HỢP SỐ LƯỢNG PHIẾU CỦA CÁC CHUYÊN GIA THAM GIA KHẢO SÁT, PHỎNG VẤN

STT Cơ quan công tác của các chuyên gia khảo sát, phỏng vấn Số phiếu khảo sát

I CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC 120

I.1 Bộ Xây dựng 16

Cục Kinh tế xây dựng 1 9

Cục Quản lý hoạt động xây dựng 2 3

Vụ Pháp chế 3 2

Vụ Kế hoạch Tài chính 4 2

I.2 Bộ Giao thông vận tải 15

Cục Quản lý xây dựng và chất lượng giao thông vận tải 1 5

Vụ Kế hoạch - Đầu tư 2 2

Vụ Đối tác công - tư 3 1

Tổng cục Đường bộ Việt Nam 4 4

Cục Hàng không Việt Nam 5 3

I.3 Bộ Tài chính 4

Vụ Đầu tư 1 3

Vụ Ngân sách nhà nước 2 1

I.4 Bộ Kế hoạch và Đầu tư 10

Vụ Giám sát và thẩm định đầu tư 1 4

Cục Quản lý đấu thầu 2 6

I.5 Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn 7

1 Cục Quản lý xây dựng công trình. 7

I.6 Bộ Công thương 5

1 Cục Điện lực và Năng lượng tái tạo 5

I.7 Sở Xây dựng các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương 63

II CHỦ ĐẦU TƯ 92

1 Các Ban Quản lý dự án công trình giao thông 16

2 Các Ban Quản lý các công trình điện lực (năng lượng) 18

3 20 Các Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình nông nghiệp và phát triển nông thôn

PL1-5

STT Cơ quan công tác của các chuyên gia khảo sát, phỏng vấn Số phiếu khảo sát

Các Ban QLDA chuyên ngành trực thuộc tỉnh, thành phố 38 4

Tổng công ty Đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam 6 5

5 6 Tổng Công ty Phát triển hạ tầng và Đầu tư tài chính Việt Nam VIDIFI

III NHÀ THẦU XÂY DỰNG 67

Tổng công ty phát triển nhà Hà Nội 5 1

Tổng công ty Sông Đà 5 2

Tổng công ty Hà Nội 6 3

Tổng công ty LICOGI 8 4

Tổng công ty COMA 9 5

Tổng công ty Bạch Đằng 7 6

Tổng công ty Sông Hồng 8 7

Công ty Xây dựng công trình hàng không (ACC) 9 8

Tổng công ty Xây dựng đường thủy 6 9

10 4 Tổng công ty xây dựng công trình nông nghiệp và phát triển nông thôn

IV THANH TRA 39

Thanh tra Bộ Xây dựng 16 1

Thanh tra Bộ Tài chính 4 2

Thanh tra Bộ Kế hoạch và Đầu tư 5 3

Thanh tra Bộ Giao thông 2 4

Thanh tra Chính phủ 7 5

Kiểm toán nhà nước 5 6

V CHUYÊN GIA NGHIÊN CỨU 32

Viện Kinh tế xây dựng 16 1

Viện Chiến lược và phát triển giao thông vận tải 9 2

Học Viện cán bộ quản lý xây dựng và đô thị 7 3

TỔNG CỘNG 350

PL2-1

PHỤ LỤC 2

DANH MỤC KẾT LUẬN THANH TRA VÀ BÁO CÁO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

ĐỐI VỚI MỘT SỐ TẬP ĐOÀN KINH TẾ, TỔNG CÔNG TY NHÀ NƯỚC

PL2-2

Bảng PL2.1: Báo cáo kết luận của thanh tra Chính phủ

STT Danh mục báo cáo Số hiệu văn bản

1 147/KL-TTCP

2 2222/KL-TTCP

3 2181/KL-TTCP

4 343/KL-TTCP

5 864/KL-TTCP

6 124/KL-TTCP

7 3205/KL-TTCP

8 2734/KL-TTCP

9 811/KL-TTCP

Kết luận thanh tra việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại Tập đoàn Hoá chất Việt Nam Kết luận thanh tra Việc chấp hành quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại Tổng công ty Đường sắt Việt Nam và một số đơn vị thành viên Kết luận thanh tra Việc chấp hành quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại Tập đoàn Điện lực Việt Nam Kết luận thanh tra Việc chấp hành quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại Tập đoàn Sông Đà Kết luận thanh tra Việc chấp hành quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại Tổng công ty Hàng hải Việt Nam Kết luận thanh tra Việc chấp hành quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại Tập đoàn dầu khí Việt Nam Việc chấp hành quy định của pháp luật trong một số hoạt động sản xuất kinh doanh của Công ty TNHH MTV Thuốc lá Thăng Long Kết luận thanh tra Việc chấp hành quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại Tổng công ty Lương thực Miền Nam và một số đơn vị thành viên Kết luận thanh tra Việc chấp hành quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại Tổng công ty Đầu tư phát triển nhà và đô thị

856/KL-TTCP

10 Kết luận thanh tra Việc chấp hành quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại Tập đoàn Bưu chính - Viễn thông Việt Nam

2105/KL-TTCP

11 Kết luận thanh tra Về việc chấp hành chính sách, pháp luật và thực hiện nhiệm vụ đối với Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước

1571/KL-TTCP

12 Kết luận thanh tra Việc chấp hành quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam và một số đơn vị thành viên

366/KL-TTCP 13 Kết luận thanh tra Việc quản lý, khai thác và kinh doanh than tại Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam

PL2-3

Bảng PL2.2: Báo cáo kết luận của Kiểm toán nhà nước

STT Danh mục báo cáo Số hiệu văn bản

1 144/TB-KTNN

2 40/TB-KTNN

3 193/TB-KTNN

4 55/TB-KTNN

5 6 460/TB-KTNN 153/TB-KTNN

7 44/TB-KTNN

8 431/TB-KTNN

9 363/TB-KTNN Báo cáo tài chính và các hoạt động liên quan đến quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước của Tổng công ty Thép Việt Nam - CTCP Báo cáo tài chính và các hoạt động liên quan đến quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước của Tổng công ty Thuốc lá Việt Nam - Công ty TNHH MTV Báo cáo tài chính và các hoạt động liên quan đến quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước của Tập đoàn Dầu khí Việt Nam Báo cáo tài chính và các hoạt động liên quan đến quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước năm 2015 của Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam Đoàn kiểm toán Tổng công ty Công nghiệp Xi măng Việt Nam Báo cáo tài chính và các hoạt động liên quan đến quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước năm 2014 của Tổng công ty Du lịch Sài Gòn TNHH MTV Đoàn kiểm toán: Tổng công ty Thương mại Sài Gòn - TNHH MTV Đoàn kiểm toán Tổng công ty Đầu tư và phát triển công nghiệp - TNHH MTV Đoàn kiểm toán: Tổng công ty cấp nước Sài Gòn - TNHH MTV

301/TB-KTNN

10 Báo cáo tài chính, các hoạt động liên quan đến quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước của Tổng công ty Nông nghiệp Sài Gòn - TNHH MTV

11 Đoàn kiểm toán: Tổng công ty Địa ốc Sài Gòn - TNHH MTV 12 Đoàn kiểm toán: Tổng công ty Cơ khí giao thông vận tải Sài 11/TB-KTNN 600/TB-KTNN Gòn - TNHH MTV

199/TB-KTNN

53/TB-KTNN

13 Báo cáo tài chính, các hoạt động liên quan đến quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước của Tập đoàn Điện lực Việt Nam 14 Báo cáo tài chính và các hoạt động liên quan đến quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước của Tổng công ty xây dựng Sài Gòn - TNHH MTV

PL2-4

STT Danh mục báo cáo Số hiệu văn bản

297/TB-KTNN

15 Báo cáo tài chính và các hoạt động liên quan đến quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước của Tổng công ty văn hoá Sài Gòn - TNHH MTV

16 Báo cáo tài chính và các hoạt động liên quan đến quản lý, sử 190/TB-KTNN dụng vốn và tài sản nhà nước của Tổng công ty Khánh Việt

149/TB-KTNN

17 Báo cáo tài chính và các hoạt động liên quan đến quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước của Tổng công ty Đầu tư tài chính nhà nước thành phố Hồ Chí Minh

316/TB-KTNN

18 Báo cáo tài chính và các hoạt động l iên quan đến quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại Công ty Mẹ - Tổng công ty Hàng không Việt Nam - CTCP

35/TB-KTNN

19 Báo cáo tài chính và các hoạt động liên quan đến quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước của Tổng công ty Thương mai Hà Nội

425/TB-KTNN

57/TB-KTNN 138/TB-KTNN

20 Báo cáo tài chính và các hoạt động liên quan đến quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước của Tổng công ty vận tải Hà Nội 21 Đoàn kiểm toán Tổng công ty Đầu tư và phát triển nhà Hà Nội 22 Báo cáo tài chính và các hoạt động liên quan đến quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước của Tổng công ty Bến Thành - TNHH MTV

23 Báo cáo tài chính năm 2015 của Tổng công ty công nghiệp 253/TB-KTNN thực phẩm Đồng Nai

24 Đoàn kiểm toán: Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản 457/TB-KTNN Việt Nam

25 Báo cáo kiểm toán Công ty TNHH MTV Thương mại và Đầu 218/KTNN-TH tư Khánh Hoà

116/TB-KTNN

26 Báo cáo tài chính và các hoạt động liên quan đến quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước của Tổng công ty In - Bao bì Liksin - TNHH MTV

27 Đoàn kiểm toán Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam 28 Đoàn kiểm toán Tập đoàn Hoá chất Việt Nam 29 Đoàn kiểm toán Tổng công ty Đầu tư phát triển hạ tầng đô thị 435/TB-KTNN 636/TB-KTNN 625/TB-KTNN UDIC - TNHH MTV

30 Đoàn kiểm toán Tập đoàn dệt may Việt Nam 419/TB-KTNN

Luận án Tiến sĩ Quản lý xây dựng: Nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam

Luận án với mục tiêu đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam. Mời các bạn cùng tham khảo luận án để nắm chi tiết hơn nội dung nghiên cứu.

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC XÂY DỰNG

Nguyễn Tấn Vinh

NÂNG CAO HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ

HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Quản lý xây dựng Mã số: 9580302

LUẬN ÁN TIẾN SỸ

Hà Nội - Năm 2021

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC XÂY DỰNG

Nguyễn Tấn Vinh

NÂNG CAO HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ

HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Quản lý xây dựng

Mã số: 9580302

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

1. PGS. TS. ĐINH ĐĂNG QUANG

2. TS. TRẦN HỒNG MAI

Hà Nội - Năm 2021

i

ii

iii

iv

v

vi

vii

viii

DANH MỤC CÁC BẢNG

ix

Khả năng tiếp nhận điều khiển của đối tượng quản lý (khả năng cập nhật pháp luật, nhận thức pháp luật của đối tượng quản lý)

Quốc hội

Chính phủ

Nội dung

Dự án Nhiên liệu sinh học Phú Thọ

Dự án Nhiên liệu sinh học Dung Quất

STT 1 2

89

89

✓

✓

✓

✓

✓

✓

✓

✓

✓

Chủ đầu tư

Hợp đồng xây dựng

Tư vấn quản lý hợp đồng

Tư vấn quản lý dự án (chi phí, tiến độ, chất lượng, an toàn lao động và môi trường) Tư vấn giám sát (kỹ thuật xây dựng)

Nhà thầu

DANH MỤC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ

TÀI LIỆU THAM KHẢO

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC XÂY DỰNG KHOA ĐÀO TẠO SAU ĐẠI HỌC

PHIẾU KHẢO SÁT

Kính gửi Quý Anh/Chị,

TỔNG HỢP SỐ LƯỢNG PHIẾU CỦA CÁC CHUYÊN GIA THAM GIA KHẢO SÁT, PHỎNG VẤN

DANH MỤC KẾT LUẬN THANH TRA VÀ BÁO CÁO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

ĐỐI VỚI MỘT SỐ TẬP ĐOÀN KINH TẾ, TỔNG CÔNG TY NHÀ NƯỚC

Có thể bạn quan tâm

Tài liêu mới

AI tóm tắt

Giới thiệu tài liệu

Đối tượng sử dụng

Từ khoá chính

Nội dung tóm tắt

Giới thiệu

Về chúng tôi

Việc làm

Quảng cáo

Liên hệ

Chính sách

Thoả thuận sử dụng

Chính sách bảo mật

Chính sách hoàn tiền

DMCA

Hỗ trợ