Luận án tiến sĩ Kinh tế: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nghiên cứu trường hợp tỉnh Ninh Bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

-------------

NGUYỄN TỬ ĐỨC THỌ

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

-------------

NGUYỄN TỬ ĐỨC THỌ

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH

Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng

Mã số : 62.34.02.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: 1, TS. PHẠM VĂN KHOAN

2. PGS., TS. TRẦN VĂN GIAO

HÀ NỘI - 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan bản Luận án là công trình nghiên cứu

của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong Luận án là trung thực và

có nguồn gốc rõ ràng.

Tác giả Luận án

Nguyễn Tử Đức Thọ

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các chữ viết tắt

Danh mục các bảng, biểu đồ

MỞ ĐẦU

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN

1 19

SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ

NƯỚC

1.1.1. Ngân sách nhà nước

1.1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước

1.1.1.2. Thu, chi ngân sách nhà nước và vay nợ cho ngân sách

nhà nước

1.1.1.3. Quy trình quản lý ngân sách nhà nước

1.1.2. Hệ thống ngân sách nhà nước

19 19 19 20 22 25

1.2. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.2.2. Hình thức phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.2.3. Căn cứ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.2.4. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

25 25 27 28 30

1.2.5. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước.

1.2.6. Lợi ích và bất lợi của phân cấp quản lý ngân sách nhà

nước

1.2.7. Đo lường mức độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 47

1.2.7.1. Những chỉ tiêu định lượng đo lường mức độ phân cấp

quản lý ngân sách nhà nước

1.2.7.2. Những chỉ tiêu định tính đo lường mức độ phân cấp

47 48

quản lý ngân sách nhà nước

1.2.8. Những yếu tố ảnh hưởng đến kết quả phân cấp quản lý

ngân sách nhà nước

1.2.8.1. Những điều kiện tiên quyết để phân cấp quản lý NSNN

đạt hiệu quả

1.2.8.2. Sự công bằng giữa các cấp chính quyền tác động đến

phân cấp quản lý NSNN

1.3. KINH NGHIỆM PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA

MỘT SỐ NƯỚC VÀ MỘT SỐ ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM - BÀI HỌC CÓ

1.2.8.3. Sự ổn định vĩ mô tác động đến phân cấp quản lý NSNN 52 53

THỂ ÁP DỤNG CHO TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH

1.3.1. Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của

một số nước ASEAN

1.3.1.1. Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của Thái Lan

1.3.1.2. Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của Indonesia

1.3.2. Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của

một số tỉnh ở Việt Nam

53 53 56 59

1.3.2.1. Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách địa phương

của tỉnh Thái Bình

1.3.2.2. Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách địa phương

của tỉnh Hưng Yên

1.3.3. Bài học từ kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách nhà

nước của một số nước ASEAN và một số tỉnh ở Việt Nam có thể áp

dụng cho phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trường hợp tỉnh

Ninh Bình

1.3.3.1. Bài học từ kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của

Thái Lan, Indonesia có thể áp dụng cho phân cấp quản lý ngân sách

nhà nước của Trung ương cho chính quyền địa phương (trong đó có

tỉnh Ninh Bình)

1.3.3.2. Bài học từ kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách ở

tỉnh Thái Bình và tỉnh Hưng Yên có thể áp dụng cho tỉnh Ninh Bình

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN

61 62 62 64 65 66

SÁCH NHÀ NƯỚC NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH

BÌNH

2.1. NHỮNG ĐẶC ĐIỂM THUẬN LỢI VÀ KHÓ KHĂN VỀ ĐIỀU

KIỆN TỰ NHIÊN, KINH TẾ - XÃ HỘI TÁC ĐỘNG ĐẾN PHÂN CẤP QUẢN

LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH

2.1.1. Những đặc điểm thuận lợi về điều kiện tự nhiên, kinh tế -

xã hội tác động đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trường

hợp tỉnh Ninh Bình

2.1.2. Những đặc điểm khó khăn về điều kiện tự nhiên, kinh tế

- xã hội tác động đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trường

hợp tỉnh Ninh Bình

2.2. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH, GIAI ĐOẠN 2011- 2017

2.2.1. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 – 2016

2.2.1.1. Thực trạng thiết kế hệ thống ngân sách nhà nước

trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 – 2016

2.2.1.2. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của

69 69 69 70

Trung ương cho tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 –

2016

2.2.1.2.1.Thực trạng phân cấp của Trung ương về ban hành chính

sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi ngân sách cho tỉnh Ninh Bình,

thời kỳ ổn định ngân sách 2011 – 2016

2.2.1.2.2.Thực trạng phân cấp của Trung ương về nguồn thu, thực

hiện bổ sung, vay nợ và xác định nhiệm vụ chi ngân sách cho tỉnh Ninh

Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 – 2016

2.2.1.2.3.Thực trạng phân cấp của Trung ương về quy trình quản

lý ngân sách nhà nước cho tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách

2011 - 2016

2.2.1.3. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp

chính quyền địa phương ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách

2011 – 2016

2.2.1.3.1. Thực trạng phân cấp nguồn thu và bổ sung ngân sách

cho các cấp chính quyền địa phương ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định

ngân sách 2011 – 2016

2.2.1.3.2. Thực trạng phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách cho các

100

cấp chính quyền địa phương ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách

2011 – 2016

2.2.2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trường hợp tỉnh

Ninh Bình năm 2017

2.2.2.1. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của Trung ương

115 115

cho tỉnh Ninh Bình năm 2017

2.2.2.2. Phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền

địa phương ở tỉnh Ninh Bình năm 2017

2.3. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH

NHÀ NƯỚC TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH, GIAI ĐOẠN 2011 - 2017

2.3.1. Những kết quả đạt được trong phân cấp quản lý ngân

sách nhà nước trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách

119 124 124

2011 – 2016 và năm 2017

2.3.1.1. Những kết quả đạt được trong phân cấp quản lý NSNN

của Trung ương cho tỉnh Ninh Bình

2.3.1.2. Những kết quả đạt được trong phân cấp quản lý NS

giữa các cấp CQĐP tỉnh Ninh Bình

2.3.2. Những hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách nhà

nước trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 –

124 125 127

2016 và năm 2017

2.3.2.1. Những hạn chế trong phân cấp quản lý NSNN của

Trung ương cho tỉnh Ninh Bình

2.3.2.2. Những hạn chế trong phân cấp quản lý NS giữa các cấp

127 128

CQĐP tỉnh Ninh Bình

2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế trong phân cấp quản lý

ngân sách nhà nước trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định

130

ngân sách 2011 – 2016 và năm 2017

2.3.3.1. Nguyên nhân của hạn chế trong phân cấp quản lý

NSNN của Trung ương cho tỉnh Ninh Bình

2.3.3.2. Nguyên nhân của những hạn chế trong phân cấp quản

lý NS giữa các cấp CQĐP tỉnh Ninh Bình

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2

Chương 3: GIẢI PHÁP PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ

NƯỚC TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH

3.1. PHƯƠNG HƯỚNG, MỤC TIÊU VÀ QUAN ĐIỂM VỀ PHÂN CẤP

QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH,

130 132 135 136 136

THỜI KỲ 2017 - 2020 TẦM NHÌN ĐẾN NĂM 2030

3.1.1. Phương hướng về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn đến năm

136

2030

3.1.2. Mục tiêu và quan điểm về phân cấp quản lý ngân sách

nhà nước trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn

141

đến năm 2030

3.1.2.1. Mục tiêu phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trường

hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn đến năm 2030

3.1.2.2. Quan điểm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

141 142

trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn đến năm

2030

3.2. GIẢI PHÁP PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH, THỜI KỲ 2017 - 2020 TẦM NHÌN ĐẾN

143

NĂM 2030

3.2.1. Giải pháp về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của

143

Trung ương cho tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn đến

năm 2030

3.2.1.1. Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có liên

quan đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

3.2.1.2. Hoàn thiện việc phân cấp trong quy trình quản lý ngân

sách nhà nước

3.2.1.3. Thay đổi phương thức xác định tỷ lệ phân chia các

khoản thu giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương, bổ

sung cơ chế chuyển giao ngân sách từ địa phương có thặng dư về

Trung ương

3.2.1.4. Tăng dần thẩm quyền quyết định chế độ, định mức thu

chi ngân sách cho chính quyền cấp tỉnh

3.2.1.5. Thiết kế hệ thống NSĐP chỉ gồm 2 cấp – NS cấp tỉnh,

thành phố trực thuộc Trung ương và NS cấp cơ sở

3.2.1.6. Phân cấp quản lý ngân sách gắn với quản lý ngân sách

theo kết quả thực hiện nhiệm vụ và kế hoạch tài chính 5 năm, kế

143 147 148 152 154 162

hoạch tài chính – ngân sách nhà nước 3 năm

3.2.2. Giải pháp về phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp

chính quyền địa phương ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm

165

nhìn đến năm 2030

3.2.2.1. Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp quy về phân cấp

quản lý ngân sách địa phương tỉnh Ninh Bình

3.2.2.2. Hoàn thiện việc phân cấp nguồn thu, số bổ sung ngân

165 168

sách địa phương tỉnh Ninh Bình

3.2.2.3. Hoàn thiện việc phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách địa

phương tỉnh Ninh Bình

3.2.2.4. Tăng cường tính công khai, minh bạch; kiểm tra chặt

chẽ việc quản lý và phân cấp quản lý ngân sách địa phương tỉnh Ninh

170 171

Bình

3.2.2.5. Nâng cao trình độ cán bộ, công chức tài chính- ngân

sách các cấp tỉnh Ninh Bình

3.2.3. Tổ chức thực hiện các giải pháp phân cấp quản lý ngân

sách nhà nước trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm

175 178

nhìn đến năm 2030

3.3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ĐỂ THỰC HIỆN CÁC GIẢI PHÁP PHÂN

CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH

180

BÌNH, THỜI KỲ 2017 - 2020 TẦM NHÌN ĐẾN NĂM 2030

3.3.1. Kiến nghị với Trung ương

3.3.2. Kiến nghị với chính quyền tỉnh Ninh Bình

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3

KẾT LUẬN

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ

180 181 183 184 187

LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

188 197

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CBCC Cán bộ, công chức

CQĐP Chính quyền địa phương

CQTW Chính quyền Trung ương

GTGT Giá trị gia tăng

HCNN Hành chính nhà nước

HĐND Hội đồng nhân dân

Ngân sách

NSĐP Ngân sách địa phương

NSNN Ngân sách nhà nước

NSTW Ngân sách Trung ương

TNDN Thu nhập doanh nghiệp

TNCN Thu nhập cá nhân

UBND Ủy ban nhân dân

XDCB Xây dựng cơ bản

DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu

Trang

Nội dung

Bảng 2.1 Tổng hợp số thực thu NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh

Bình, thời kỳ 2011 – 2016

Bảng 2.2

Các khoản thu NSĐP tỉnh Ninh Bình được phân cấp và

các khoản thu bổ sung từ NSTW, thời kỳ 2011 - 2016

Bảng 2.3

Nợ của chính quyền địa phương tỉnh Ninh Bình tính

đến 31/12/2016

Bảng 2.4

Tổng số chi NSĐP tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

81 82

Bảng 2.5 Mức độ tương xứng giữa các khoản thu được phân cấp và tổng chi của NSĐP tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 –

Bảng 2.6

2016 So sánh chi chuyển nguồn sang năm sau và chi đầu tư

phát triển NSĐP tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

Bảng 2.7

Các khoản thu NS cấp tỉnh được phân cấp và các

khoản thu bổ sung cân đối thực sự từ NSTW của NS

cấp tỉnh ở Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

Bảng 2.8

Các khoản thu NS cấp huyện được phân cấp và các

khoản thu bổ sung cân đối thực sự từ NS cấp tỉnh của

NS cấp huyện trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011

– 2016

Bảng 2.9

Số bổ sung cân đối từ NS cấp tỉnh cho NS huyện của

từng huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trên địa bàn

92 93

tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

Bảng 2.10 Các khoản thu NS cấp xã được phân cấp và các khoản

thu bổ sung cân đối từ NS cấp trên của NS cấp xã trên

địa bàn tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

Bảng 2.11 Thu bổ sung có mục tiêu từ NS cấp trên của các cấp

NSĐP tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

Bảng 2.12 Tỷ trọng số thu được hưởng theo phân cấp của từng cấp

NSĐP trong tổng số các khoản thu phân cấp cho NSĐP

tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 - 2016

Bảng 2.13

Số tuyệt đối và tỷ trọng nguồn thu của từng cấp NS ở

địa phương trong tổng số các nguồn thu của NSĐP tỉnh

Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

Bảng 2.14 Tổng số chi NS cấp tỉnh ở Ninh Bình, thời kỳ 2011 –

101

2016

Mức độ tương xứng giữa các khoản thu được phân cấp

Bảng 2.15

102

và tổng chi của NS cấp tỉnh ở Ninh Bình, thời kỳ 2011

Bảng 2.16

– 2016 So sánh chi chuyển nguồn sang năm sau và chi đầu tư

103

phát triển NS cấp tỉnh ở Ninh Bình, thời kỳ 2011 - 2016

Bảng 2.17 Tổng số chi NS cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ

103

2011 – 2016

Mức độ tương xứng giữa các khoản thu được phân cấp

Bảng 2.18

105

và tổng chi của NS cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ

Bảng 2.19

2011 – 2016 So sánh chi chuyển nguồn sang năm sau và chi đầu tư

phát triển NS cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011

105

- 2016

Bảng 2.20 Tổng số chi NS cấp xã ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 –

106

2016

Bảng 2.21 Mức độ tương xứng giữa các khoản thu được phân cấp

107

và tổng chi của NS cấp xã ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ

2011 – 2016

Bảng 2.22

So sánh chi chuyển nguồn sang năm sau và chi đầu tư

phát triển NS cấp xã ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 -

108

2016

Bảng 2.23

Chi thường xuyên cho giáo dục của các cấp NSĐP tỉnh

109

Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

Bảng 2.24

Chi thường xuyên cho y tế của các cấp NSĐP tỉnh

Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

112

Bảng 2.25

Chi tiêu của từng cấp NS và tỷ trọng trong tổng chi tiêu

114

NSĐP tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 -2016

Bảng 2.26 Dự toán Trung ương phân cấp nguồn thu, số bổ sung và

118

nhiệm vụ chi cho NSĐP tỉnh Ninh Bình, năm 2017

Bảng 2. 27 Tình hình dự toán phân cấp nguồn thu, số bổ sung và

nhiệm vụ chi giữa các cấp NSĐP ở tỉnh Ninh Bình, năm

120

2017

Bảng 2. 28 Dự toán các khoản chi thường xuyên cho giáo dục-đào

tạo, y tế của NSĐP, NS cấp tỉnh và NS huyện ở tỉnh

123

Ninh Bình, năm 2017

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

Số hiệu

Trang

Nội dung

Biểu đồ 2.1: Tổng thực thu NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, thời

kỳ 2011 - 2016

Biểu đồ 2.2: Tổng chi NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, thời kỳ

2011 - 2016

1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

MỞ ĐẦU

Phân cấp quản lý NSNN là một lĩnh vực quan trọng của phân cấp quản lý

nhà nước. Mỗi cấp chính quyền được phân cấp chỉ có thể độc lập thực hiện và

thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ được giao khi họ chủ động có được các

nguồn lực cần thiết và có quyền đưa ra các quyết định chi tiêu.

Trên phương diện lý thuyết cũng như thực tiễn, phân cấp quản lý NSNN

đã được thừa nhận là phương thức quan trọng để nâng cao hiệu quả quản lý

NSNN; từ đó, đảm bảo giải quyết kịp thời các nhiệm vụ quản lý nhà nước ở các

cấp chính quyền từ Trung ương đến cơ sở.

Một trong các vấn đề đặc biệt quan trọng của phân cấp quản lý NSNN là

phân cấp quản lý NSNN đối với một tỉnh cụ thể. Trong những năm qua, sau khi

được Trung ương phân cấp, việc phân cấp quản lý NSĐP (phân cấp quản lý NS

giữa chính quyền cấp tỉnh với chính quyền cấp huyện và cấp xã) trên địa bàn tỉnh

Ninh Bình đã bám sát Luật NSNN, đặc điểm của địa phương và thu được những

kết quả đáng ghi nhận. Nguồn thu và nhiệm vụ chi của từng cấp CQĐP đã được

quy định cụ thể, rõ ràng. CQĐP đã bước đầu chủ động trong việc xây dựng và

phân bổ NS cấp mình, chủ động khai thác tiềm năng, thế mạnh của địa phương.

Việc bố trí chi tiêu NS bước đầu hiệu quả hơn, hạn chế tình trạng cấp trên can

thiệp sâu vào công việc của cấp dưới. Tuy nhiên, trong xu hướng toàn cầu hóa,

hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực, bối cảnh kinh tế trong nước và trên địa bàn

tỉnh Ninh Bình có nhiều thay đổi, cải cách hành chính địa phương được thực hiện

ngày càng mạnh mẽ đã dẫn đến phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh

Bình cũng phải thay đổi, hoàn thiện theo.

Điều này cho thấy việc đánh giá một cách khách quan, toàn diện thực

trạng phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình trong thời gian vừa

qua, chỉ ra những hạn chế để có được những giải pháp đúng đắn hoàn thiện phân

cấp quản lý NS đối với địa phương là một đòi hỏi cấp thiết. Tuy đã có một số

công trình nghiên cứu của các nhà khoa học về phân cấp quản NSNN giữa

CQTW và CQĐP ở Việt Nam, nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu, đánh

giá một cách toàn diện về phân cấp quản lý NSNN đối với trường hợp tỉnh Ninh

Bình, giai đoạn 2011 – 2017, định hướng 2017- 2020 tầm nhìn đến năm 2030.

Trước những yêu cầu bức thiết về lý luận và thực tiễn của việc phân cấp

quản lý NSNN đối với trường hợp tỉnh Ninh Bình, nghiên cứu sinh lựa chọn đề

tài "Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nghiên cứu trường hợp tỉnh Ninh

Bình” làm luận án tiến sĩ của mình.

Trong luận án, cụm từ “phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nghiên cứu

trường hợp tỉnh Ninh Bình” (hoặc nói gọn lại là “phân cấp quản lý ngân sách

nhà nước trường hợp tỉnh Ninh Bình”) được sử dụng với nghĩa bao hàm 2 vấn đề

lớn: (1) Phân cấp quản lý NSNN của Trung ương cho tỉnh Ninh Bình; (2) Sau khi

được Trung ương phân cấp, trên địa bàn của mình, tỉnh Ninh bình thực hiện phân

cấp quản lý NS giữa các cấp chính quyền tỉnh, huyện (bao gồm cả thành phố

2. MỤC ĐÍCH VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU

thuộc tỉnh) và xã (bao gồm cả phường, thị trấn).

Mục đích nghiên cứu của Luận án:

Xây dựng cơ sở lý luận và căn cứ thực tiễn để đề xuất hệ thống các giải

pháp khả thi nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN đối với trường hợp tỉnh

Ninh Bình trong thời kỳ 2017- 2020 tầm nhìn đến năm 2030.

Nhiệm vụ nghiên cứu của Luận án:

- Hệ thống hoá làm rõ hơn lý luận về phân cấp quản lý NSNN, trong đó có

phân cấp quản lý NS giữa các cấp CQĐP.

- Sau khi xem xét việc phân cấp quản lý NSNN của Trung ương cho tỉnh

Ninh Bình, luận án tập trung phân tích và đánh giá một cách khoa học về thực

trạng phân cấp quản lý NS giữa các cấp CQĐP của tỉnh Ninh Bình hiện nay; làm

rõ những kết quả, hạn chế và nguyên nhân của tình hình.

- Đưa ra định hướng, mục tiêu, quan điểm và hệ thống các giải pháp khả

thi nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN đối với trường hợp tỉnh Ninh Bình

3. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

trong thời kỳ mới, tính đến năm 2020 tầm nhìn tới năm 2030.

Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận về phân cấp

quản lý NSNN (có lưu ý đến phân cấp quản lý NS giữa các cấp CQĐP); thực tiễn

về phân cấp quản lý NSNN của Trung ương cho một địa phương (tỉnh) cụ thể và

phân cấp quản lý NS giữa các cấp CQĐP của tỉnh đó.

Phạm vi nghiên cứu:

Nội dung nghiên cứu:

Trước tiên, luận án nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN của Trung

ương cho một địa phương (tỉnh) cụ thể, với ba nội dung cơ bản là: (1) ) Phân cấp

thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn và định mức NSNN. (2)

Phân cấp quản lý nguồn thu, điều hòa bổ sung NS, vay nợ và nhiệm vụ chi NS.

(3) Phân cấp thực hiện quy trình quản lý NS. Sau nữa, luận án tập trung nghiên

cứu về phân cấp quản lý NS giữa cấp tỉnh với cấp huyện và cấp xã của tỉnh đó

với nội dung chủ yếu là: Phân cấp quản lý nguồn thu, điều hòa bổ sung NS, và

nhiệm vụ chi NS.

Không gian nghiên cứu: Luận án nghiên cứu đối với trường hợp tỉnh Ninh

Bình và khảo sát kinh nghiệm của một số quốc gia, một số tỉnh trong nước về

phân cấp quản lý NS.

Thời gian nghiên cứu: Thực tiễn về phân cấp quản lý NSNN của Trung

ương cho tỉnh Ninh Bình và phân cấp quản lý NS giữa các cấp CQĐP ở tỉnh

Ninh Bình được nghiên cứu trong giai đoạn 2011 – 2017. Định hướng, mục tiêu,

quan điểm và các giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN đối

với trường hợp tỉnh Ninh Bình trong thời gian tới được xác định đến năm 2020

4. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN

tầm nhìn đến năm 2030.

Trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy

vật lịch sử, trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các phương pháp

nghiên cứu cụ thể sau:

- Phương pháp phân tích, tổng hợp:

Tác giả áp dụng phương pháp này để phân tích lý thuyết về quản lý và

phân cấp quản lý NSNN thành những mặt, những bộ phận, những mối quan hệ

theo lịch sử thời gian để nhận thức, phát hiện và khai thác các khía cạnh khác

nhau của lý thuyết, từ đó chọn lọc những thông tin cần thiết phục vụ cho đề tài

nghiên cứu; đồng thời liên kết những mặt, những bộ phận từ lý thuyết đã thu thập

được thành một chỉnh thể để tạo ra cơ sở lý luận về phân cấp quản lý NSNN, đặc

biệt là phân cấp quản lý NSĐP ở một tỉnh. Kết hợp lý luận với thực tế, đem lý

luận phân tích thực tế, từ phân tích thực tế, tác giả đã rút ra những đánh giá, và

tổng hợp lại đưa ra những kết luận, những đề xuất mang tính khoa học, phù hợp

với lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình.

- Phương pháp lịch sử:

Tác giả sử dụng phương pháp này để tiếp cận và khai thác vấn đề phân cấp

quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2011 - 2017. Xem xét bối

cảnh lịch sử, tìm hiểu các nguồn tư liệu có liên quan đến phân cấp quản lý

NSNN. Trên cơ sở đó tác giả xây dựng khung lý thuyết của đề tài luận án. Trong

phạm vi nghiên cứu của đề tài này, việc tìm hiểu những tư liệu liên quan đến

phân cấp quản lý NSNN đối với trường hợp tỉnh Ninh Bình là rất quan trọng,

nhằm có các căn cứ để nghiên cứu quá trình phân cấp quản lý NSNN trường hợp

tỉnh Ninh Bình hiện nay. Qua việc nghiên cứu, tìm ra các vấn đề còn vướng mắc

về lý luận và thực tiễn, đề xuất những giải pháp phân cấp quản lý NSNN đối với

trường hợp tỉnh Ninh Bình cho phù hợp.

- Phương pháp so sánh: Tác giả sử dụng phương pháp này để làm rõ sự

giống và khác nhau, ưu điểm, hạn chế của các vấn đề nghiên cứu, từ đó có các đề

xuất phù hợp nhằm đạt mục tiêu nghiên cứu.

- Phương pháp kế thừa khoa học: Tác giả sử dụng những kết quả nghiên

cứu có liên quan đã được công bố trong và ngoài nước để hoàn thiện cơ sở lý

5. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

LUẬN ÁN

luận và các giải pháp của luận án.

5.1. Tình hình nghiên cứu trong nước

Từ khi thực hiện đường lối đổi mới cho đến nay, Việt Nam đã từng bước

đẩy mạnh việc thực hiện phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa

phương và giữa các cấp CQĐP. Trung ương đã có những giải pháp tích cực, cụ

thể trong việc tăng cường phân cấp nhiều hơn, rõ hơn các nhiệm vụ, thẩm quyền

cho CQĐP và giữa các cấp CQĐP trên các lĩnh vực tài chính - NS, kế hoạch -

đầu tư, đất đai tài nguyên, y tế, văn hoá, giáo dục, tổ chức cán bộ, v.v...

Việc đẩy mạnh hơn nữa phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương với

địa phương và trao nhiều quyền hơn cho các cấp chính quyền trong quản lý

NSNN, đáp ứng yêu cầu của công cuộc cải cách hành chính đang là vấn đề được

nhiều nhà khoa học nghiên cứu. Tuy nhiên, còn nhiều nội dung liên quan đến

phân cấp quản lý NSNN cần được nghiên cứu thêm như: phân cấp về thẩm

quyền quyết định về NS, thẩm quyền ban hành cơ chế chính sách về NS, phân

cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSĐP của một tỉnh, v.v...

Đã có một số công trình nghiên cứu liên quan tới vấn đề phân cấp quản lý

NSNN, NSĐP trên các phương diện khác nhau. Đây là những tài liệu tham khảo

có giá trị, phục vụ rất hiệu quả trong việc nghiên cứu đề tài này. Điển hình là các

công trình sau:

5.1.1. Các Luận án tiến sĩ:

5.1.1.1. Trần Thị Diệu Oanh (2012), Luận án tiến sĩ “Phân cấp quản lý và

địa vị pháp lý của CQĐP trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam”

[53].

Tác giả đã phân tích làm rõ quan niệm khoa học về phân cấp quản lý và

những khái niệm có liên quan; đánh giá thực trạng phân cấp quản lý và địa vị

pháp lý của CQĐP trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam; đề

xuất các giải pháp đẩy mạnh phân cấp trên cơ sở quan điểm tiếp cận mới về quan

hệ giữa CQTW và CQĐP để từ đó xác định rõ hơn địa vị pháp lý của CQĐP ở

nước ta đáp ứng yêu cầu nền kinh tế thị trường, cải cách bộ máy nhà nước và xây

dựng nhà nước pháp quyền.

5.1.1.2. Mai Đình Lâm (2012), Luận án tiến sỹ "Tác động của phân cấp

tài khóa đến tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam" [34].

Tác giả đã sử dụng mô hình thực nghiệm có bổ sung thêm biến giải thích

là độ mở kinh tế (đo lường bằng tổng kim ngạch xuất nhập khẩu của địa phương)

để giải thích thêm cho tăng trưởng kinh tế ở các địa phương. Nghiên cứu sử dụng

dữ liệu trong giai đoạn 2000-2011 với phương pháp hồi qui sử dụng dữ liệu

bảng. Kết luận của nghiên cứu là phân cấp quản lý NSNN có ảnh hưởng tích cực

đến tăng trưởng kinh tế và biến bổ sung cũng có ý nghĩa giải thích cho tăng

trưởng kinh tế các địa phương ở Việt Nam.

5.1.1.3. Tô Thiện Hiền (2012), Luận án tiến sĩ “Nâng cao hiệu quả quản lý

NSNN tỉnh An Giang giai đoạn 2011 – 2015 và tầm nhìn đến 2020” [52].

Trong Luận án, tác giả có một phần nghiên cứu về phân cấp quản lý

NSNN giữa trung ương và địa phương trong trường hợp cụ thể là tỉnh An Giang.

Thực trạng phân cấp quản lý NSNN giữa tỉnh, huyện và xã ở tỉnh An Giang về

cơ bản giống như luật định. Tuy nhiên, tình trạng mất cân đối NSNN của các cấp

chính quyền là phổ biến. Luận án cũng xem xét mối quan hệ giữa các cấp chính

quyền theo quy trình quản lý NS từ lập dự toán, chấp hành, quyết toán NS và các

khuyến nghị giải pháp nhằm cải thiện hiệu quả quản lý NSNN của tỉnh An

Giang.

5.1.1.4. Lê Toàn Thắng (2013), Luận án tiến sĩ "Phân cấp quản lý NSNN

ở Việt Nam hiện nay" [33].

Tác giả đã nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam dựa trên

góc độ lý thuyết hành chính công, đã đánh giá phân cấp quản lý NSNN ở Việt

Nam theo bốn nội dung: Phân cấp thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách,

tiêu chuẩn và định mức NSNN; Phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi

NSNN; Phân cấp thực hiện quy trình quản lý NSNN; Phân cấp trong giám sát,

thanh tra, kiểm toán NSNN. Trên cơ sở đó nghiên cứu cũng đề xuất các giải pháp

và các điều kiện để thực hiện giải pháp tăng cường phân cấp cho các địa phương

ở Việt Nam.

5.1.1.5. Nguyễn Xuân Thu (2015), Luận án Tiến sĩ “Phân cấp quản lý

NSĐP ở Việt Nam” [41].

Tác giả đã làm rõ tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến quản trị nhà

nước của CQĐP trong trường hợp CQĐP ở Việt Nam, cụ thể như sau: (1) Khẳng

định các nội dung phân cấp quản lý NSĐP có tác động khác nhau đến từng khía

cạnh quản trị nhà nước của CQĐP; phân cấp NSĐP có tác động tích cực đến chất

lượng cung ứng dịch vụ công, minh bạch và hiệu suất của bộ máy hành chính

nhưng lại có tác động tiêu cực đến chi phí không chính thức, tiếp cận và sở hữu

đất đai. (2) Khẳng định tăng cường phân cấp cho chính quyền cấp dưới trong

cung cấp hàng hóa, dịch vụ công sẽ giúp phân bổ nguồn lực hiệu quả cũng phù

hợp trong trường hợp CQĐP được tổ chức thành ba cấp. (3) Phát hiện kết quả tác

động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước của CQĐP phụ thuộc

vào sự phân cấp quản lý NS theo từng nhiệm vụ chi, khả năng kiểm soát của

chính quyền cấp trên đối với chính quyền cấp dưới và năng lực của chính quyền

được phân cấp.

Những đề xuất mới rút ra từ kết quả nghiên cứu: (1) Phân cấp cho chính

quyền cấp huyện cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công mang tính địa phương và

không đòi hỏi lợi thế về qui mô; chuyển giao lại cho chính quyền cấp tỉnh những

nhiệm vụ chi mà cấp huyện thực hiện không hiệu quả; phân định chi tiết từng

nhiệm vụ chi cho từng cấp CQĐP. (2) Điều chỉnh phương thức chia sẻ nguồn thu

thuế GTGT, thuế TNDN giữa NSTW và NSĐP; chuyển thuế tài nguyên, thuế

bảo vệ môi trường thành khoản thu phân chia giữa các cấp CQĐP; xây dựng một

danh mục nguồn thu bắt buộc mà CQĐP phải tuân thủ và một danh mục các

nguồn thu mở mà các địa phương có thể tự lựa chọn nguồn thu và quyết định

thuế suất hay mức thu. (3) Xác định lại phạm vi vay nợ của CQĐP và giới hạn nợ

của CQĐP cần được xây dựng dựa trên khả năng trả nợ.

5.1.1.6. Nguyễn Thị Thanh (2017), Hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư

XDCB sử dụng nguồn vốn NS của thành phố Hà Nội đến năm 2020, Luận án tiến

sĩ, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân [40].

Tác giả đã đưa ra những luận giải về cơ sở lý luận phân cấp quản lý đầu tư

XDCB sử dụng nguồn NSNN, cụ thể: (1) Nội dung phân cấp quản lý đầu tư

XDCB nguồn vốn NS, bao gồm: Phân cấp trong công tác quy hoạch; phân cấp

trong công tác lập kế hoạch đầu tư XDCB; phân cấp trong công tác phân bổ và

giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB; phân cấp trong chuẩn bị đầu tư, phê duyệt,

thẩm định và quyết định đầu tư dự án; phân cấp trong công tác quyết toán, theo

dõi, kiểm tra, giám sát công trình đầu tư. (2) Những nhân tố có thể ảnh hưởng

đến kết quả công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB, gồm: Các văn bản pháp

luật tác động đến quá trình phân cấp quản lý đầu tư XDCB; sự tác động của các

quy định phân cấp nguồn vốn NSNN cũng như tổ chức và cơ chế vận hành của

bộ máy quản lý Nhà nước đến quá trình phân cấp đầu tư XDCB của các địa

phương.

Trên cơ sở kết quả nghiên cứu về phân cấp quản lý đầu tư xây dựng sử

dụng nguồn NSNN, tác giả đã chỉ ra rằng khung phân cấp quản lý NS của Nhà

nước cũng như thể chế pháp lý hay các văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp

đầu tư đã chi phối đến các quyết định đầu tư, dự toán thu chi và phân bổ NS từ

đó tác động mạnh mẽ đến công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng

nguồn NSNN; thêm vào đó, đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước cũng

như sự minh bạch của CQĐP cũng tác động lớn đến những chủ trương đầu tư của

địa phương, và do đó cũng ảnh hưởng đến công tác phân cấp quản lý đầu tư

XDCB sử dụng nguồn NSNN.

Từ đó, tác giả đã đề ra 4 nhóm giải pháp chính: (1) Hoàn thiện khung phân

cấp quản lý đầu tư XDCB trong tổng thể phân cấp quản lý NSNN; (2) Tăng

cường phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và điều hòa NSNN; (3) Tăng cường

phân cấp trong quy trình NS và (4) Tăng cường công tác cán bộ, trách nhiệm giải

trình và phối hợp. Bên cạnh đó, luận án cũng đề xuất thêm nhóm giải pháp nhằm

tiến tới minh bạch hóa quá trình phân cấp, thực hiện phù hợp với chích sách phát

triển của thành phố cũng như nâng cao năng lực của CQĐP.

5.1.2. Sách, các bài báo, chuyên đề:

5.1.2.1. Cuốn sách “Phân cấp quản lý nhà nước - Lý luận và thực tiễn"

của tác giả Võ Kim Sơn, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, năm 2004 [66].

Đây là một cuốn sách bổ ích với những phân tích cặn kẽ các vấn đề lý luận

về phân cấp quản lý nhà nước như các quan niệm về phân cấp cùng sự bình luận

về các hình thức phân cấp quản lý nhà nước. Tác giả đã phân tích tình hình phân

cấp quản lý HCNN ở Việt Nam từ năm 1945 đến năm 2003 và rút ra những nhận

xét, đánh giá. Đặc biệt, dựa trên kinh nghiệm của một số nước, tác giả có đưa ra

một số kiến nghị về phân cấp quản lý NSNN cho Việt Nam: (1) Phân cấp quản lý

NSNN phải được xem xét như là một cách thay đổi mang tính hệ thống, vì quá

trình này tác động đến nhiều đối tượng, nhiều loại cơ quan và nhiều cấp. (2) Phân

cấp quản lý NSNN phải theo chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà

nước. (3) Phải có Chính phủ có năng lực để theo dõi và đánh giá phân cấp quản

lý NSNN của các cấp chính quyền (Trung ương, địa phương) để có sự đánh giá

ai có thể trao quyền quản lý NSNN. (4) Cần có sự phân cấp ở các mức độ khác

nhau giữa các cơ quan quản lý nhà nước ở đô thị và nông thôn do khả năng tìm

kiếm nguồn thu và chi khác nhau. (5) Phân cấp quản lý NSNN phải gắn liền với

việc quy định rõ ràng về thuế. (6) Phân cấp quản lý NSNN phải dựa trên một

chiến lược tổng thể, dài hạn và nhất quán, không vì tính huống. (7) Đơn giản hóa

những quy định phân cấp quản lý NSNN cho các cấp để tạo cơ hội cho các cấp

dễ thực hiện và gắn liền với hạn chế của địa phương về năng lực. (8) Mô hình

phân cấp, chuyển giao nhiệm vụ và trách nhiệm quản lý NSNN giữa các cấp

chính quyền phải phù hợp với mục tiêu của cải cách theo hướng phân cấp. Tránh

sự tập trung vào một cấp mới. (9) Phải có NS cứng (cái mà CQĐP đó có) và linh

hoạt. (10) Mối quan hệ giữa các cấp CQĐP trong phân cấp và chuyển giao quyền

và nhiệm vụ quản lý NSNN cần được đảm bảo ổn định và thích ứng với điều

kiện phát triển của các cấp CQĐP. (11) Phải có cơ sở pháp lý để bảo vệ phân

cấp, chuyển giao quyền, nhiệm vụ quản lý NSNN; đồng thời Chính phủ và chính

quyền các cấp phải thực hiện đúng cam kết phân cấp quản lý NSNN đã được

trao.

5.1.2.2. Cuốn sách “Phân cấp quản lý NSNN cho chính quyền điạ phương:

Thực trạng và giải pháp” của tác giả Lê Chi Mai, Nhà xuất bản Chính trị quốc

gia, năm 2006 [31].

Nguyên cứu về phân cấp quản lý NSNN cho CQĐP, tác giả đã sử dụng dữ

liệu nghiên cứu của 2 tỉnh là Lạng Sơn và Đà Nẵng để minh họa cho các nhận

xét về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam. Trong nghiên cứu này, phân cấp

quản lý NSNN được xem xét trên các khía cạnh: phân cấp nhiệm vụ chi và

nguồn thu; phân cấp thẩm quyền trong quyết định chế độ, định mức phân bổ và

chi tiêu NS; phân cấp về qui trình NS. Theo đó, các giải pháp được đưa ra là tăng

cường phân cấp nhiệm vụ chi cho CQĐP, trong đó nhấn mạnh đến cải thiện minh

bạch trách nhiệm chi tiêu NS của các cấp và phân cấp trách nhiệm chi tiêu tương

ứng với nguồn thu được phân cấp. Đối với phân cấp nguồn thu, nghiên cứu ủng

hộ quan điểm tạo ra một số nguồn thu tự có cho CQĐP bằng việc trao quyền tự

chủ thuế cho CQĐP từng bước và ở mức độ hạn chế; cải tiến cách phân chia giữa

trung ương và địa phương đối với một số loại thuế nhằm đảm bảo tính công

bằng. Về hệ thống điều hòa NS, cần hoàn thiện phương pháp tính toán số bổ

sung theo công thức có tính ổn định và công khai, bổ sung mục tiêu cần có căn

cứ khách quan và rõ ràng; quy định rõ hơn về vay nợ của địa phương. Đối với hệ

thống định mức phân bổ và chi tiêu NS ở địa phương, cần điều chỉnh cho phù

hợp với biến động thực tế, đảm bảo mỗi địa phương có đủ năng lực để cung cấp

các dịch vụ công thiết yếu ở mức độ trung bình. Và cuối cùng, nghiên cứu cũng

đề xuất quan điểm tăng cường phân cấp trong qui trình NS, trong đó trọng tâm là

tách bạch NSTW với NSĐP, xóa bỏ tính lồng ghép trong thực hiện NS.

5.1.2.3. Cuốn sách “Điều hòa NS giữa Trung ương và địa phương” do tác

giả Bùi Đường Nghiêu làm chủ biên, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, 2006 [7].

Nội dung của cuốn sách bàn về vấn đề điều hòa NS giữa Trung ương và

địa phương, vai trò của cơ chế điều hòa NS, đánh giá thực trạng của cơ chế điều

hòa NS liên quan đến phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi NS, cơ chế xác định tỷ

lệ phân chia nguồn thu NS, cơ chế bổ sung NS, nhóm tác giả cũng đề cập đến

giải pháp hoàn thiện cơ chế điều hòa NSNN ở Việt Nam.

5.1.2.4. Công trình với tên đề tài: “Thực hiện tốt sự phân cấp giữa CQTW

với CQĐP " do Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương thực hiện năm

2005 [65]. Công trình đã xem xét, phân tích xu thế phân cấp trong cải cách

HCNN hiện nay, trong đó lý giải các nguyên nhân khiến phân cấp trở thành xu

thế tất yếu của thời đại ngày nay, đặc biệt trong bối cảnh cải cách HCNN. Nhóm

tác giả cũng phân tích các ưu điểm và nhược điểm của phân cấp cùng các điều

kiện tiến hành phân cấp thành công trên thực tế. Công trình đã phân tích thực

trạng phân cấp quản lý nhà nước thông qua việc xem xét những chủ trương về

phân cấp quản lý từ Trung ương xuống địa phương; đánh giá tình hình phân cấp

giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh trên một số lĩnh vực như: quy hoạch, kế

hoạch; đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng cơ sở; NS; quản lý đất đai, tài nguyên,

khoáng sản; quản lý doanh nghiệp nhà nước; quản lý các đơn vị cung ứng dịch

vụ công; về tổ chức bộ máy và nhân sự. Công trình có đánh giá thực trạng phân

cấp trong quản lý NS ở Việt Nam trong thời gian vừa qua nhưng mới chỉ mang

nét chấm phá, khái quát. Dựa trên những đánh giá và bài học rút ra, nhóm nghiên

cứu đề xuất 5 nhóm giải pháp đẩy mạnh phân cấp, bao gồm: Nhận thức đúng

việc phân cấp trong hệ thống HCNN; làm rõ nội dung quản lý nhà nước trong cơ

chế thị trường của mỗi cấp trong hệ thống bộ máy quản lý nhà nước; phân định

rõ vị trí, chức năng, nhiệm vụ mỗi cấp trong hệ thống hành chính; thực hiện

nghiêm túc các nguyên tắc đã được quy định về phân cấp và tăng cường đào tạo,

bồi dưỡng CBCC các cấp CQĐP.

5.1.2.5. Công trình với tên đề tài: “Nghiên cứu,tổng hợp quá trình hướng

dẫn xây dựng, triển khai và đánh giá kết quả thực hiện các đề án phân cấp

quản lý nhà nước thuộc các ngành, lĩnh vực (giai đoạn 2004 - 2007)" do Ban chủ

nhiệm chương trình 121, Bộ Nội vụ thực hiện năm 2007 [1]. Công trình đã trình

bày cơ sở cho việc tổ chức xây dựng các đề án; việc chỉ đạo hướng dẫn xây dựng

và triển khai thực hiện các đề án phân cấp quản lý nhà nước. Đặc biệt, công trình

đã đánh giá khái quát, tổng hợp kết quả thực hiện các đề án phân cấp quản lý nhà

nước đối với các ngành, lĩnh vực ở Việt Nam giai đoạn 2004 -2007. Tuy nhiên,

là một đề tài đánh giá việc phân cấp quản lý nhà nước đối với các ngành, lĩnh

vực nên không tập trung sâu vào phân cấp quản lý NSNN.

5.1.2.6. Ngân hàng thế giới (2005), “Phân cấp ở Đông Á: Để CQĐP phát

huy tác dụng, Nhà xuất bản Văn hoá thông tin [36].

Cuốn sách đã cung cấp nhiều vấn đề mang tính lý thuyết về phân cấp và

được làm rõ qua việc nghiên cứu thực tế ở một số nước Đông Bắc Á và Đông

Nam Á như: Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc, Indonesia, Philippines, Thái Lan

và Việt Nam. Nhóm tác giả cho rằng giữa phân cấp và quản lý tài chính công có

một sự tác động qua lại tương hỗ. Hoạt động trong cả quá trình phân cấp hành

chính phụ thuộc vào sự tương tác với các khía cạnh chính trị và tài chính của quá

trình phân cấp. Tuy nhiên, cuốn sách không đi sâu phân tích các khía cạnh của

phân cấp quản lý NSNN.

5.1.2.7. “Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2005 - quản lý và điều hành ”

của Ngân hàng thế giới tại Việt Nam phát hành [35]. Báo cáo này tập trung vào

việc phân tích những vấn đề về tài chính công, quản lý công và chính sách công.

Trong đó, nội dung cuốn sách bàn về thuế, phí và lệ phí, quy trình NS, NS cho

các chương trình mục tiêu quốc gia, tài sản và nợ, chống tham nhũng, công tác

lập kế hoạch v.v. Đặc biệt trong phần quản lý công có đề cập đến nội dung phân

cấp NS và sự tham gia của người dân trong quản lý NSNN ở Việt Nam.

5.1.2.8. “Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2010 - Các thể chế hiện đại”

của Ngân hàng thế giới tại Việt Nam ấn hành [37]. Báo cáo tập trung vàp việc

phân cấp, trao quyền và trách nhiệm giải trình, hai khía cạnh của thể chế hiện đại

và là những khía cạnh quan trọng nhất của Việt Nam trong hai thập kỷ vừa qua.

Để tìm hiểu những tác động của quá trình phân cấp và trao quyền, nhóm nghiên

cứu tiến hành các hoạt động như : (1) Phân tích những tác động do quá trình

phân cấp đem lại, buộc các cơ quan hành chính trung ương phải tự điều chỉnh khi

các trách nhiệm và chức năng được trao cho cấp dưới; (2) Nghiên cứu xem xét

thực tiễn việc phân cấp và trao quyền về mặt địa lý cho chính quyền cấp dưới;

(3) Nghiên cứu thực tiễn việc phân cấp về chức năng cho các đơn vị cung ứng

dịch vụ công, đặc biệt là dịch vụ hành chính công, dịch vụ y tế, giáo dục; (4)

Phân tích tầm quan trọng ngày càng tăng của hệ thống pháp luật và tư pháp mà

vai trò của những hệ thống này đang thay đổi trong quá trình thực hiện phân cấp;

(5) Xem xét các hình thức mới và những thay đổi trong việc kiểm soát quá trình

phân cấp từ phía các cơ quan chống tham nhũng, các tổ chức xã hội dân sự, các

phương tiện thông tin đại chúng và Quốc hội.

5.1.2.9. Bùi Thị Mai Hoài (2009) với bài nghiên cứu "Vận dụng mô hình

Tiebout vào phân cấp tài khóa ở Việt Nam" đăng trong Tạp Chí Phát triển Kinh

tế, số 3 [9] đã khái quát mô hình lý thuyết phân cấp quản lý NSNN của Tiebout

và đánh giá mô hình phân cấp quản lý NSNN của Việt Nam, đưa ra các luận giải

về sự khác biệt giữa thực tiễn phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam so với mô

hình Tiebout.

5.1.2.10. Vũ Như Thăng, Lê Thị Mai Liên (2013), Bàn về phân cấp NS ở

Việt Nam, Tạp chí tài chính, số 5 [72].

Trong bài viết, các tác giả đã nêu ra tóm tắt các kết quả đã đạt được, những

hạn chế trong phân cấp quản lý NSNN; đồng thời đưa ra các gợi ý chính sách về

phân cấp nhiệm vụ chi, phân cấp nguồn thu, chuyển giao NS giữa Trung ương và

địa phương, và vấn đề vay nợ của địa phương.

5.1.2.11. Ngoài ra, còn có nhiều tài liệu nghiên cứu khác liên quan đến

phân cấp quản lý NSNN. Chẳng hạn như:

Vũ Thành Tự Anh (2013), Phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam nhìn từ

góc độ thể chế, Báo cáo theo yêu cầu của Ủy Ban Kinh Tế của Quốc hội Việt

Nam [73].

Vũ Như Thăng, các cộng sự (2012), Báo cáo chuyên đề nghiên cứu phân

cấp quản lý NSNN ở Việt Nam: thực trạng và định hướng đổi mới, Dự án Tăng

cường năng lực quyết định và giám sát NS của các cơ quan dân cử Việt Nam của

UB tài chính và NS của Quốc hội [71].

Các công trình nghiên cứu của Ủy ban Tài chính - NS của Quốc hội; tài

liệu của một số chương trình, dự án của các tổ chức nước ngoài và quốc tế tại

Việt Nam - DANIDA (Đan Mạch), SIDA (Thụy Điển), KAS (CHLB Đức), SDC

(Thuỵ Sỹ), ADB (Ngân hàng phát triển châu Á), WB (Ngân hàng thế giới), thông

qua việc tài trợ nghiên cứu phân cấp quản lý ở một số địa phương, bộ, ngành đã

xây dựng được các báo cáo tổng kết tình hình phân cấp quản lý nhà nước và đưa

ra một số khuyến nghị về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước ở nước ta hiện

nay. Thêm vào đó, nhiều tổ chức quốc tế và các cơ quan đã tổ chức các Hội thảo

trong và ngoài nước bàn về đổi mới cơ chế quản lý, đẩy mạnh phân công, phân

cấp trong quản lý NS và thu hút được sự quan tâm của nhiều nhà quản lý và nhà

khoa học.

5.2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài

So với các nghiên cứu trong nước thì các nghiên cứu ở nước ngoài về phân

cấp quản lý NSNN có nhiều hơn và đa dạng hơn. Căn cứ vào tiêu chí tác động

của phân cấp quản lý NSNN có thể phân chia các nghiên cứu đó thành các loại

như sau:

5.2.1. Các nghiên cứu về tác động của phân cấp quản lý NSNN đến hiệu

suất của khu vực công và phúc lợi xã hội.

Phân cấp quản lý NSNN sẽ làm gia tăng phúc lợi xã hội thông qua hai

kênh:(1) Phân bổ nguồn lực hiệu quả: CQĐP có mối quan hệ gần gũi với người

dân địa phương nên có thể đưa ra các chính sách khác nhau để đáp ứng tốt hơn

sở thích và lợi ích của người dân so với CQTW. (2) Cạnh tranh giữa các CQĐP:

Nếu chi phí cung cấp hàng hóa công cộng được tài trợ bởi thuế giao cho địa

phương, người dân sẽ lựa chọn địa phương phù hợp nhất với sở thích của họ

bằng cách “bỏ phiếu bằng chân” theo lý thuyết đã trình bày trong công trình:

Tiebout, M. Charles (1956), A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of

Political Economy, 64: 416-24 [85]. Cạnh tranh giữa các CQĐP trong việc cung

cấp hàng hóa công dẫn đến có thể đạt được hiệu quả Pareto trong phân bổ nguồn

5.2.2. Các nghiên cứu về tác động của phân cấp quản lý NSNN đến tăng

lực.

trưởng kinh tế .

* Các nghiên cứu khẳng định phân cấp quản lý NSNN đem lại hiệu quả

tích cực đến tăng trưởng kinh tế, có thể kể đến các công trình:

Martinez-Vazquez, Jorge and Jameson Boex(2001), The Design of

Equalization Grants: Theory and Applications, World Bank Institute and

Georgia State University School of Policy Studies [79].

Martinez-Vazquez, J. and MacNab, R. M. (2003), Fiscal Decentralization

and Economic Growth, World Development,Volume 31, Issue 9, September

2003, Pages 1597–1616 [80].

* Các nghiên cứu khẳng định phân cấp quản lý NSNN có thể làm tổn hại

đến hiệu quả kinh tế, điển hình là:

Trong công trình của Prud’homme, R. (1994), On the Dangers of

Decentralization, Policy Research Working Paper Series. No. 1252. Washington,

DC: World Bank [82], đã có lưu ý rằng nhiều khi CQĐP đi ngược lại với mục

tiêu chính sách của CQTW. Ví dụ, CQĐP có thể tăng chi tiêu hoặc tăng thuế

trong khi CQTW đang nỗ lực giảm chi tiêu hay giảm thuế.

Trong công trình của Bogoev, Ksente (1991), The dangers of

decentralization: the experience of Yugoslavia, Foundation Journal Public

Finance, 1991, p. 99-112 [74], Nam Tư – một chính phủ có sự phân cấp quản lý

NSNN rất mạnh đã được sử dụng để minh họa CQTW đã không thể thực hiện

được chính sách tài khóa trong bối cảnh lạm phát cao và bất ổn kinh tế vĩ mô.

Ở một khía cạnh khác, phân cấp quản lý NSNN sẽ thúc đẩy các CQĐP vay

nợ và dẫn đến khủng hoảng nợ quốc gia.

Công trình Tanzi (1995), Fiscal Federalism and Decentralization: A

Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects, Annual World Bank

Conference on Development Economics, pp. 295-316 [84] đã chỉ ra rằng: Khủng

hoảng tài khóa ở một số nước đang phát triển như Brazil và Argentina là do gia

tăng vay nợ của các CQĐP dẫn đến gia tăng nợ quốc gia.

5.2.3. Các nghiên cứu về tác động của phân cấp quản lý NSNN đến ổn

định kinh tế vĩ mô.

Phân cấp quản lý NSNN được cho là có tác động thúc đẩy ổn định kinh tế

vĩ mô nhờ giảm bớt các chi phí thông tin, chi phí hoạt động trong cung ứng dịch

vụ, và thúc đẩy khu vực tư nhân phát triển nếu kỷ luật tài khóa được thực thi một

cách nghiêm ngặt như ở các nước phát triển. Trong trường hợp ngược lại, khi

mức độ tuân thủ kỷ luật tài khóa kém, phân cấp quản lý NSNN sẽ tạo ra mất cân

bằng tiền tệ, tài khóa và làm suy yếu tăng trưởng kinh tế. Điển hình cho các

nghiên cứu thuộc nhóm này là công trình:

Shah, Anwar (2006), Fiscal decentralization and macroeconomic

management, International Tax and Public Finance, Volume 13, Issue 4, pp 437-

462 [83].

5.2.3. Các nghiên cứu về tác động của phân cấp quản lý NSNN đến hiệu

quả quản trị nhà nước của CQĐP.

Trong công trình của Inman, Robert.P and Rubinfeld, Daniel L (1997),

Rethinking Federalism, Journal Economic Perpectives, Volume 11 (4), page 43-

64 [78], các tác giả khẳng định phân cấp quản lý NSNN giúp khuyến khích sự

tham gia và dẫn đến trách nhiệm giải trình cao hơn của nhà nước. Cũng có nhiều

nghiên cứu thực hiện nhằm kiểm chứng mối quan hệ giữa phân cấp quản lý

NSNN và quản trị nhà nước. Một số nhà nghiên cứu tập trung vào mối quan hệ

giữa phân cấp quản lý NSNN và tham nhũng, chẳng hạn các công trình:

Fisman, R.and R. Gatti (2002), Decentraliation andCorruption: Evidence

from US FederalTransfer Programs.Public Choice,Vol 113,No1/2,pp 25-35 [75].

Gurgur,T. and A. Shah(2005), Localization and corruption: panacea or

pandora’s box? World BankPolicy ResearchWorking aper Series,No. 3486 [76].

Một số nhà nghiên cứu khác lại xem xét phân cấp quản lý NSNN như là

một chỉ số của quản lý hành chính công theo khía cạnh tham gia của người dân,

minh bạch của các quy định của luật pháp, ví dụ các công trình:

Huther, J. and A. Shah(1998), Applying a Simple Measure of Good

Governance to the Debate of Fiscal Decentralization,World Bank Policy

Research Working Paper Series, No. 1894 [77].

Mello, L. and M. Barenstein (2001), Fiscal Decentralization and

Governance: A Cross-Country Analysis, IMF Working Paper Series. No. 01/71.

Washington, DC: International Monetary Fund [81].

Các kết luận rút ra từ các nghiên cứu này là khá đa dạng, tuy nhiên luận

điểm phân cấp quản lý NSNN giúp cải thiện chất lượng quản trị nhà nước được

khá nhiều nghiên cứu ủng hộ.

5.3."Chỗ trống" trong nghiên cứu về phân cấp quản lý ngân sách nhà

nước

Như mục 5.1 và 5.2 ở trên đã trình bày, có rất nhiều công trình khoa học

nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN, hoặc nghiên cứu một nội dung trong số

các nội dung của phân cấp quản lý NSNN, nhưng chưa có công trình nào trùng

lặp về tên đề tài, đối tượng, phạm vi nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu như tác

6. KẾT CẤU CỦA LUẬN ÁN

giả đã lựa chọn.

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục các công trình của tác giả đã

công bố liên quan đến luận án, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục, kết cấu

của Luận án gồm 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nghiên

cứu trường hợp tỉnh Ninh Bình

Chương 3: Giải pháp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trường hợp

tỉnh Ninh Bình

Chương 1:

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ

1.1. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1.1. Ngân sách nhà nước [22]

1.1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước

Trong hoạt động kinh tế - xã hội, “NS” thường được hiểu là một kế hoạch

ước tính số tiền thu chi của một chủ thể.

Dưới chế độ phong kiến, những khoản chi tiêu cho mục đích công cộng

(làm đường, đắp đê, xây dựng quân đội, ...) không có sự tách biệt với những

khoản chi tiêu cho gia đình nhà vua. Khi giai cấp tư sản xuất hiện và có đại diện

tại nghị viện (đại diện cho người dân) thì xuất hiện yêu cầu phải tách bạch rõ

ràng khoản chi tiêu cho mục đích công cộng và chi tiêu cho gia đình nhà vua, từ

đó làm nảy sinh khái niệm NSNN. Thuật ngữ NSNN đã được đưa vào Hiến pháp

của nước Anh từ cuối thế kỷ thứ 17 và cho đến ngày nay thì có trong Hiến pháp

của tất cả các nước.

Theo Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), NSNN bao gồm tất cả

các khoản chi tiêu và các khoản thu của Chính phủ, được trình lên cơ quan lập

pháp xem xét và phê duyệt trước khi bắt đầu một năm NS mới.

Tuy nhiên việc tăng cường vai trò can thiệp của nhà nước trong các lĩnh

vực kinh tế - xã hội đã dẫn đến những thay đổi trong quan niệm về NS theo nghĩa

rộng hơn: Quốc hội có quyền kiểm soát và phê duyệt NS và sử dụng NS như một

công cụ để đảm bảo trách nhiệm của Chính phủ trong việc sử dụng nguồn lực;

NS là một công cụ của Chính phủ để vận hành các chính sách. Phạm vi của NS

phụ thuộc vào phạm vi hoạt động của Chính phủ, bao gồm cả các khoản thu và

chi

Khác với NS của các chủ thể khác (hộ gia đình, doanh nghiệp, tổ chức xã

hội, v.v...), từ các quan niệm trên có thể khái niệm về NSNN theo các góc nhìn

khác nhau: Về kinh tế, đó là là một công cụ chính sách kinh tế của quốc gia; về

chính trị, NSNN được các đại biểu của dân giám sát, phê duyệt; về luật pháp,

NSNN là một văn bản pháp luật được phê duyệt bởi cơ quan quyền lực nhà nước,

còn cơ quan hành pháp là người thực hiện; về mặt quản lý, NSNN là căn cứ để

quản lý tài chính trong các đơn vị sử dụng NS.

1.1.1.2. Thu, chi ngân sách nhà nước và vay nợ cho ngân sách nhà

nước

Thu NSNN

Thu NSNN là hoạt động tài chính của Nhà nước được xác lập bằng hệ

thống chính sách, luật pháp do Nhà nước ban hành dựa trên cơ sở quyền lực

chính trị của Nhà nước đối với các chủ thể khác trong xã hội để huy động một bộ

phận giá trị của cải xã hội hình thành quỹ NSNN nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu

của Nhà nước.

Với thông lệ quốc tế, phân loại theo nội dung kinh tế, các khoản thu

NSNN bao gồm: (1) Các loại thuế, phí, lệ phí; (2) Các khoản đóng góp xã hội;

(3) Tài trợ; (4) Các khoản thu khác.

Về thu NSNN cần đặc biệt lưu ý: Thuế, phí, lệ phí là các khoản thu thường

xuyên; còn thuế là nguồn thu chủ yếu của NSNN. Các khoản thu còn lại giữ vai

trò quan trọng trong việc cùng thuế, phí, lệ phí tạo lập nên NSNN, đặc biệt là

trong điều kiện thu có nhiều khó khăn và chi ngày càng gia tăng.

Chi NSNN

Chi NSNN là quá trình phân bổ và sử dụng NSNN nhằm thực hiện các

nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ.

Với thông lệ quốc tế, phân loại theo nội dung kinh tế, chi NSNN bao gồm:

(1) Chi thường xuyên là những khoản chi có thời hạn tác động ngắn,

thường dưới một năm. Nhìn chung, đây là các khoản chi chủ yếu phục vụ cho

chức năng quản lý và điều hành xã hội một cách thường xuyên của Nhà nước

trong các lĩnh vực như: Quản lý nhà nước, quốc phòng, an ninh, sự nghiệp giáo

dục đào tạo, y tế, văn hoá thông tin, thể dục thể thao, khoa học công nghệ, v.v...

(2) Chi đầu tư phát triển là những khoản chi có thời hạn tác động dài,

thường trên một năm, hình thành nên những tài sản vật chất có khả năng tạo

được nguồn thu, trực tiếp làm tăng cơ sở vật chất của đất nước. Các khoản chi

đầu tư phát triển bao gồm: Chi đầu tư XDCB các công trình kết cấu hạ tầng kinh

tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn; chi mua hàng hoá, vật tư dự trữ của

Nhà nước; đầu tư hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp, các quỹ và đầu tư vào tài sản;

góp vốn cổ phần liên doanh vào các doanh nghiệp cần thiết phải có sự tham gia

của Nhà nước; chi cho các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án của nhà nước.

(3) Các khoản chi khác bao gồm những khoản chi NSNN còn lại như: Chi

trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Nhà nước vay, chi viện trợ, chi cho vay, chi

bổ sung quỹ dự trữ tài chính, v.v...

Vay nợ cho NSNN

Các quốc gia thường bị áp lực về gia tăng chi tiêu, trong khi khả năng tăng

thu NSNN là rất khó khăn. Trong điều kiện thu không đủ chi thì NSNN bị bội

chi. Về cơ bản, các quốc gia trên thế giới thường sử dụng các nguồn bù đắp bội

chi NSNN như sau:

Vay nợ trong nước

Vay nợ trong nước thường được thực hiện thông qua việc chính phủ phát

hành công cụ nợ trên thị trường tài chính trong nước. Biện pháp dễ triển khai,

tránh bị ảnh hưởng từ bên ngoài, cung cấp cho thị trường tài chính một khối

lượng hàng hóa có quy mô lớn, chất lượng cao, ít rủi ro, không làm giảm dự trữ

ngoại hối. Vì vậy, biện pháp này được coi là một cách hiệu quả để kiềm chế lạm

phát trước mắt. Tuy nhiên, nó có thể làm gia tăng tỷ lệ lạm phát trong tương lai

nếu tỷ lệ nợ trên GDP liên tục tăng. Khả năng vay của Nhà nước bị giới hạn

trọng phạm vi lượng tiết kiệm của khu vực tư. Nếu vay quá nhiều trong nước sẽ

làm tăng lãi suất thị trường trong nước, tạo ra sự chèn lấn đầu tư của khu vực tư,

và cái vòng nợ - trả lãi - bội chi sẽ làm tăng mạnh các khoản nợ công.

Vay nợ ngoài nước

Chính phủ có thể vay nợ nước ngoài từ các chính phủ nước ngoài, các định

chế tài chính quốc tế như Ngân hàng thế giới (WB), Qũy Tiền tệ Quốc tế (IMF),

Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), các tổ chức liên chính phủ, tổ chức quốc

tế, v.v... Đây là là biện pháp bù đắp bội chi không trực tiếp gây sức ép lạm phát

cho nền kinh tế, bổ sung cho nguồn vốn thiếu hụt trong nước, góp phần thúc đẩy

phát triển kinh tế -xã hội. Tuy nhiên, vay nước ngoài phụ thuộc vào đối tác cho

vay, chịu sự ràng buộc, áp đặt bởi nhiều điều kiện về chính trị, quân sự, kinh tế,

v.v... Nếu vay nước ngoài quá nhiều sẽ kéo theo vấn đề phụ thuộc nước ngoài.

Nếu sử dụng tiền vay nợ không hiệu quả sẽ làm tăng áp lực trả nợ, gián tiếp gây

sức ép lạm phát.

1.1.1.3. Quy trình quản lý ngân sách nhà nước

Theo thông lệ quốc tế, quy trình quản lý NSNN là toàn bộ các hoạt động

của 3 khâu: (1) Chuẩn bị và quyết định NSNN; (2) Chấp hành NSNN; (3) Kiểm

toán và đánh giá NSNN.

Chuẩn bị và quyết định NS phải hoàn thành trước khi bắt đầu năm NS.

Chấp hành NS được thực hiện trong năm NS. Kiểm toán và đánh giá thực hiện

sau khi năm NS kết thúc. Đây là quy trình quản lý đã được hình thành từ lâu

trong lịch sử, gắn liền với quyền quyết định và giám sát của Quốc hội về NSNN.

Ở Việt Nam, khâu thứ 3 của quy trình quản lý NSNN được gọi là khâu quyết

toán NSNN.

Về mặt thời gian, quy trình quản lý NSNN là một khoảng thời gian tính từ

khi bắt đầu xây dựng dự toán NS cho đến khi phê duyệt và công bố quyết toán

NS.

Về mặt không gian, quy trình quản lý NSNN diễn ra ở tất cả các cơ quan

nhà nước, các đơn vị sử dụng NSNN từ trung ương đến địa phương.

Về mặt nội dung, quy trình quản lý NSNN bao gồm:

Chuẩn bị và quyết định dự toán NS hàng năm.

Trong khâu chuẩn bị dự toán, cơ quan hành pháp dự báo thu, chi NSNN

trên phạm vi cả nước từ Trung ương đến địa phương; ban hành các văn bản

hướng dẫn xây dựng dự toán, triển khai xây dựng dự toán, trình bản dự toán NS

lên cơ quan quyền lực nhà nước xem xét, quyết định.

Theo thông lệ quốc tế, quá trình chuẩn bị dự toán NS được thực hiện bởi

sự kết hợp của 2 phương pháp. Phương pháp thứ nhất: Dự toán NS được xây

dựng từ cấp trên và áp đặt cho cấp dưới; phương pháp thứ hai: Dự toán NS được

xây dựng từ cấp dưới rồi đệ trình lên cấp trên, sau đó cấp trên và cấp dưới thảo

luận để điều chỉnh dự toán. Quyết định dự toán là bước công việc tiếp theo, bao

gồm các nội dung: Thẩm tra dự thảo NS; Thảo luận và quyết định NS.

Chấp hành dự toán NS.

Chấp hành dự toán NS là quá trình thực hiện tổng hợp các biện pháp kinh

tế, tài chính và hành chính để biến các chỉ tiêu thu, chi ghi trong dự toán trở

thành hiện thực. Chấp hành dự toán phải tuân thủ kỷ luật tài khoá tổng thể; đảm

bảo hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động.

Nội dung chấp hành dự toán NS gồm: Chấp hành dự toán thu NS, chấp

hành dự toán chi NS và hoạt động quản lý quĩ NS.

Để tổ chức chấp hành dự toán NS thành công, đòi hỏi phải có sự tuân thủ

nghiêm minh pháp luật về NSNN, sự vào cuộc của tất cả các cơ quan, đơn vị, cá

nhân như: Cơ quan thu (Thuế, Hải quan,...); cơ quan tài chính, cơ quan quản lý

quỹ NSNN; ngân hàng nơi người nộp thuế mở tài khoản; tổ chức, cá nhân có

nghĩa vụ nộp NSNN; các đơn vị sử dụng NSNN; v.v... Đặc biệt, sự lãnh đạo, chỉ

đạo của các cấp chính quyền giữ vai trò vô cùng quan trọng trong việc tổ chức

chấp hành dự toán NS.

Kiểm toán và đánh giá NS.

Sau khi kết thúc năm NS, cơ quan hành pháp lập báo cáo quyết toán trình

cơ quan quyền lực nhà nước phê chuẩn. Để có căn cứ xem xét, cơ quan quyền

lực nhà nước sử dụng báo cáo đánh giá của cơ quan Kiểm toán nhà nước, báo

cáo thẩm tra của các cơ quan giúp việc, báo cáo đánh giá của khu vực xã hội dân

sự (nếu có). Các báo cáo đó đánh giá về tính tuân thủ, hiệu quả và tác động của

thu chi NS đối với hoạt động kinh tế - xã hội. Căn cứ vào các báo cáo quyết toán

và các báo cáo đánh giá, cơ quan quyền lực nhà nước sẽ thảo luận để phê chuẩn

quyết toán NS.

Về mối quan hệ quyền lực, quy trình quản lý NSNN là quá trình cụ thể hóa

quyền lực nhà nước trong lĩnh vực tài chính -NS của cơ quan quyền lực nhà nước

(Quốc hội, HĐND) và cơ quan chấp hành (Chính phủ, UBND).

Về chủ thể tham gia: Các cơ quan nhà nước ở tất cả các cấp đều tham gia

vào quy trình quản lý NSNN với những quyền hạn và trách nhiệm cụ thể ở từng

giai đoạn của quy trình quản lý NSNN. Ngoài ra, còn phải kể đến các cơ quan, tổ

chức, đơn vị, cá nhân khác có liên quan đến NSNN.

Thời gian của một năm NS là 12 tháng. Các mốc thời gian bắt đầu và kết

thúc 1 năm NS ở các quốc gia không giống nhau. Ví dụ: Tại Anh, năm NS bắt

đầu từ ngày 01/4 năm nay và kết thúc vào cuối ngày 31/3 năm sau; tại Pháp, Việt

Nam, năm NS bắt đầu từ ngày 01/01 và kết thúc vào cuối ngày 31/12 hàng năm.

Nhưng quy trình quản lý NSNN vẫn không hề thay đổi.

1.1.2. Hệ thống ngân sách nhà nước

Nhà nước ở các quốc gia được tổ chức thành hệ thống chính quyền các cấp

từ trung ương đến cơ sở. Mỗi cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước thực hiện

chức năng nhiệm vụ được giao trên một địa bàn hành chính - lãnh thổ nhất định,

luôn phải có đội ngũ cán bộ công chức, viên chức, cơ sở vật chất và các phương

tiện tài chính. Hệ thống chính quyền nhà nước, địa vị pháp lý cũng như các chức

năng nhiệm vụ về quản lý nhà nước của các cấp chính quyền là yếu tố cơ bản,

quyết định, đòi hỏi phải xây dựng được một hệ thống NSNN phù hợp. “Hệ thống

NSNN là tập hợp các cấp ngân sách từ Trung ương đến địa phương, được xây

dựng theo mối quan hệ chiều dọc, dựa trên những nguyên tắc nhất định để đảm

bảo sự hoạt động thống nhất của từng cấp trong toàn bộ hệ thống và đạt được

mục tiêu của hệ thống” [22, tr84].

Cấp NSNN được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền. Ở những nước có

nhà nước liên bang, hệ thống NS thường có 3 cấp: NS liên bang, NS bang và

NSĐP. Ở những nước có nhà nước đơn nhất, hệ thống NS thường bao gồm

NSTW và NSĐP. NSĐP là toàn bộ các khoản thu NSNN được phân cấp, thu bổ

1.2. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC [8], [22], [36], [37],

sung từ NS cấp trên và các khoản chi NSNN của cấp địa phương.

1.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

[85]

Vào những năm 1980 của thế kỷ trước, tăng trưởng kinh tế thế giới bắt

đầu đình trệ cùng với các cuộc khủng hoảng nợ của các nước Mỹ Latinh đã đặt ra

nhiều nghi vấn về tính hiệu quả đối với sự can thiệp quá sâu của nhà nước. Để

khắc phục tính kém hiệu quả của nhà nước Trung ương, nhiều quốc gia đã thực

hiện phân cấp, các cấp CQĐP được chia sẻ nhiều quyền lực hơn và CQTW tập

trung thực hiện các nhiệm vụ vĩ mô, trọng yếu của nhà nước. Xu hướng phân cấp

cũng còn được chi phối bởi một loạt các nhân tố như: nỗ lực tinh giảm bộ máy

hành chính Trung ương, cắt giảm NS, tăng cường tự do hoá kinh tế và định

hướng thị trường.

Phân cấp quản lý NSNN là một nội dung trọng yếu của phân cấp quản lý

nhà nước - sự chuyển giao quyền và trách nhiệm của CQTW cho các cấp chính

quyền bên dưới. Tuy vậy, phân cấp quản lý NSNN là một khái niệm phức tạp,

không có sự thống nhất hoàn toàn về cách hiểu. Thuật ngữ “phân cấp quản lý

NSNN’’ thường nhấn mạnh việc phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp

chính quyền; nhưng nó cũng bao hàm các thẩm quyền quản lý và quyền quyết

định về NS giữa các cấp chính quyền nhà nước. NSNN thực chất là công cụ tài

chính để phục vụ cho sự thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền nhà

nước. Chính quyền nhà nước được phân cấp, phân quyền thì công cụ tài chính

này cũng phải được tổ chức cho phù hợp với cơ cấu tổ chức của chủ thể sử dụng

nó. Nếu có sự phân cấp về quản lý kinh tế - xã hội cho các cấp chính quyền thì

cũng phải phân cấp tương ứng về NS. Bởi vì, nếu không có quyền tự quản tương

ứng về tài chính thì không thể có cơ sở vật chất cho việc thực hiện những quyền

tự quản về kinh tế - xã hội. Phân cấp quản lý kinh tế - xã hội là tiền đề, điều kiện

quyết định phân cấp quản lý NSNN và ngược lại, nếu phân cấp quản lý NSNN

phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, sẽ giúp các cấp chính quyền thực

hiện tốt các nhiệm vụ kinh tế - xã hội của mình. Đây là hai mặt của một quá

trình thống nhất, quan hệ mật thiết với nhau, bổ sung cho nhau, thúc đẩy nhau

phát triển tích cực nếu nhận thức và vận dụng chúng hợp quy luật.Thực tiễn cho

thấy, nếu không có phân công trách nhiệm rõ ràng giữa các cấp chính quyền

bằng cơ chế phân cấp quản lý kinh tế - xã hội phù hợp thì không có được cơ chế

phân cấp quản lý NSNN đúng; ngược lại, nếu không có được cơ chế phân cấp

quản lý NSNN đúng, sẽ gây khó khăn cho chính quyền thực hiện yêu cầu quản lý

nhà nước về kinh tế - xã hội. Như vậy, phân cấp quản lý NSNN là hệ quả tất yếu

của phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Nếu thoát ly mối quan hệ này thì phân cấp

quản lý NSNN không có ý nghĩa kinh tế - xã hội, gây cản trở cho quản lý nhà

nước và sự phát triển kinh tế - xã hội.

Từ việc phân tích trên, tác giả luận án cho rằng: Phân cấp quản lý NSNN

là việc phân chia nguồn lực, nhiệm vụ chi cùng với việc xác định phạm vi,

trách nhiệm, quyền hạn quản lý và quyết định về NS giữa các cấp chính quyền

nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội.

Sự cần thiết của phân cấp quản lý NSNN chính là do những lợi ích mà

phân cấp quản lý NSNN mang lại (sẽ được nghiên cứu ở mục 1.2.6): Thúc đẩy

CQĐP nâng cao năng lực quản lý và tinh thần phục vụ nhân dân; tăng phúc lợi

xã hội cho các địa phương và toàn thể quốc gia; giúp ổn định kinh tế vĩ mô.

1.2.2. Hình thức phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý NSNN là nhằm thúc đẩy CQĐP thực hiện các nhiệm vụ

kinh tế - xã hội đã được phân cấp. Chính vì vậy, quá trình phân cấp quản lý

NSNN cũng được diễn ra như phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, bao gồm các

hình thức sau:

Tản quyền (deconcentration): Là hình thức giao quyền quyết định, chức

năng quản lý cụ thể vốn thuộc cơ quan Trung ương cho các cơ quan đại diện

CQTW ở các địa phương, trong khi quyền lực và trách nhiệm về pháp lý vẫn

thuộc hệ thống cơ quan Trung ương. Đây là hình thức có mức độ phân cấp bằng

không nếu nhìn từ mối quan hệ giữa các cấp chính quyền, vì việc chuyển giao

nhiệm vụ, quyền hạn chỉ diễn ra trong nội bộ chính quyền cấp trên. Cơ quan

Trung ương đại diện tại địa phương chỉ là đơn vị dự toán của NS cấp trên.

Uỷ quyền (delegation): Là hình thức CQĐP được CQTW giao quyền hạn

và trách nhiệm điều hành trên địa bàn địa phương, tuy nhiên CQTW vẫn chịu

trách nhiệm về các quyết định. Ví dụ, phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam mang

đậm dấu ấn của hình thức ủy quyền. Theo các Luật NSNN năm 1996 (sửa đổi bổ

sung năm 1998), năm 2002 và năm 2015, nguồn thu, nhiệm vụ chi NS được phân

chia giữa các cấp chính quyền, nhưng mọi quyền quyết định quan trọng về

NSNN đều tập trung ở CQTW (quyền quy định về chính sách thuế, các định mức

chi tiêu chủ yếu, quyết định dự toán, quyết toán NSNN,v.v...)

- Trao quyền (devolution): là sự phân giao quyền hạn, nhiệm vụ, phương

tiện vật chất v.v… từ CQTW cho các cấp CQĐP thực hiện. CQĐP được tự quyết

định các vấn đề của địa phương trên cơ sở luật pháp. CQTW thực hiện sự kiểm

tra hoạt động của địa phương thông qua hệ thống pháp luật. Đây là hình thức

đảm bảo tính độc lập cao nhất của CQĐP.

Hình thức trao quyền có mức độ phân cấp cao nhất thường được áp dụng ở

mô hình nhà nước liên bang. Ngược lại, các hình thức phân cấp ở mức độ thấp

hơn thường được áp dụng trong mô hình nhà nước đơn nhất. Nhưng thường thì

phân cấp quản lý NSNN có sự lồng ghép giữa các hình thức khác nhau.

1.2.3. Căn cứ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Để thực hiện phân cấp quản lý NSNN nói chung và NSĐP nói riêng, cần

phải dựa trên các căn cứ sau:

Căn cứ vào hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý NSNN

Các quốc gia trên thế giới đều ban hành những quy định pháp luật để thực

hiện quản lý xã hội. Để quản lý NSNN có hiệu quả thì Nhà nước ban hành hệ

thống những quy định pháp luật có liên quan đến việc tổ chức và quản lý NSNN,

trong đó có những quy định cụ thể về phân cấp quản lý NSNN.

Trong hệ thống những quy định pháp luật về NSNN thì Luật NSNN là văn

bản pháp luật quy định tập trung nhất những vấn đề có liên quan đến quản lý

NSNN và phân cấp quản lý NSNN. Thông thường trong Luật NSNN sẽ có những

quy định về hệ thống NSNN có những cấp nào, thẩm quyền của các cơ quan

quản lý nhà nước là gì, quy định về phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN

của các cấp NS, những quy định về cách thức quản lý NSNN và trách nhiệm của

các cơ quan nhà nước ở Trung ương như Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan ở

địa phương như cơ quan quyền lực và cơ quan HCNN, những quy định về giám

sát và kiểm toán NSNN,v.v...

Căn cứ vào tổ chức bộ máy nhà nước

NS là phương tiện tài chính để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà

nước. Vì vậy, tổ chức bộ máy nhà nước, địa vị pháp lý cũng như các chức năng

nhiệm vụ của các cấp chính quyền là căn cứ cơ bản để xây dựng hệ thống NS. Ở

đơn vị hành chính nào, chính quyền bao gồm đủ cả 2 cơ quan – cơ quan quyền

lực nhà nước và cơ quan HCNN - thì tổ chức tương wings một cấp NS. Ở đơn vị

hành chính nào, chính quyền chỉ có cơ quan HCNN thì tổ chức là một đơn vị dự

toán của NS cấp trên.

Căn cứ vào khả năng cung cấp hàng hóa công cộng của các cấp chính

quyền

Nguồn lực là khan hiếm, do đó lý thuyết Tiebout cũng như thực tiễn đã

chỉ ra rằng cấp chính quyền nào làm tốt việc cung cấp những hàng hóa công cộng

nào thì hãy giao cho cấp chính quyền đó. Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi

NS là để cung cấp hàng hóa công cộng với chi phí thấp nhất nhưng chất lượng

cao nhất, đồng thời đáp ứng nhu cầu, sở thích của người dân địa phương.

Căn cứ vào đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của vùng lãnh thổ

Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của các vùng lãnh thổ khác nhau có thể

dẫn đến chênh lệch về GDP, GDP tính bình quân trên đầu người, về thu nhập và

chi tiêu, về tỷ lệ hộ nghèo, v.v...Vì vậy, khi phân cấp thu chi, điều hòa và bổ

sung NS cần tính đến thuận lợi cũng như khó khăn của từng địa phương để phát

triển cân đối giữa các vùng, miền và đảm bảo công bằng cho người dân thụ

hưởng các hàng hóa công cộng.

1.2.4. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Từ khái niệm về phân cấp quản lý NSNN nói chung và phân cấp quản lý

NSĐP nói riêng, xét dưới góc độ mối quan hệ quyền lực giữa Trung ương - địa

phương, giữa cấp tỉnh – các cấp bên dưới, các nước đều thừa nhận phân cấp quản

lý NS bao gồm ba nội dung chủ yếu sau:

(1) Xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của các cấp chính quyền

trong việc ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi NS.

(2) Phân chia nguồn lực (từ thu NS, điều hòa và bổ sung NS, vay nợ) và

xác định nhiệm vụ chi.

(3) Xác định quyền hạn và trách nhiệm của các cấp chính quyền nhà nước

trong quá trình thực hiện quy trình quản lý NS.

Nội dung vật chất của hoạt động NS bao gồm: Thu; Chuyển giao NS giữa

các cấp chính quyền; vay nợ; và chi tiêu. Ví dụ, việc xác định quyền hạn và trách

nhiệm của CQĐP và CQTW trong từng nhiệm vụ chi được thể hiện thông qua

quá trình thực hiện quy trình quản lý NSNN. Tương tự, việc xác định phạm vi,

trách nhiệm và quyền hạn của các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính

sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi NSNN cũng chính là việc xác định

thẩm quyền quyết định của các cấp chính quyền đối với từng khoản thu, chi.

Các nội dung cụ thể về phân cấp quản lý NS:

Thứ nhất: Xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của các cấp

chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định

mức thu chi NS

Về chế độ, chính sách trong phân cấp quản lý NSNN cần làm rõ những

vấn đề sau: Cơ quan Nhà nước nào có thẩm quyền ra các chế độ, chính sách,

định mức, tiêu chuẩn thu, chi và đó là những loại chế độ nào?

Về nguyên tắc, những chính sách, chế độ nào đã do Trung ương quy định

thì các cấp CQĐP tuyệt đối không được tự điều chỉnh hoặc vi phạm. Ngược lại,

Trung ương cũng phải tôn trọng thẩm quyền của các địa phương, tránh can thiệp

làm mất đi tính tự chủ của họ.

Từ phân tích về các hình thức phân cấp quản lý NSNN đã đề cập ở trên có

thể thấy: Ở các nước áp dụng hình thức Trao quyền (devolution) – thường là các

nước liên bang – mức độ phân cấp đảm bảo tính độc lập cao nhất cho CQĐP.

CQĐP có thể tự đặt ra các sắc thuế và quy định tiêu chuẩn, chế độ định mức chi

tiêu. Ở những nước áp dụng hình thức Uỷ quyền (delegation) thì quyền quyết

định ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi NS quan

trọng thuộc về Trung ương, còn địa phương chủ yếu chỉ được giao trách nhiệm

và quyền hạn điều hành quản lý NS.

Thứ hai: Phân chia nguồn lực (từ thu NS, điều hòa và bổ sung NS, vay

nợ) và xác định nhiệm vụ chi

Phân cấp nguồn thu NS

Phân cấp nguồn thu cho một cấp chính quyền là việc chuyển giao quyền

và trách nhiệm cho cấp chính quyền đó về việc nuôi dưỡng, huy động và sử dụng

nguồn thu để thực hiện nhiệm vụ chi. Việc phân cấp nguồn thu cần phải tương

ứng với nhiệm vụ chi, cân bằng được mối quan hệ lợi ích – chi phí của người

nộp thuế, hạn chế tác động rủi ro của thuế, giảm thiểu chi phí hành chính trong

quản lý và thu thuế. Phân cấp nguồn thu còn nhằm để đảm bảo sự công bằng

giữa các cấp CQĐP và Trung ương về tài chính cũng như sự bình đẳng giữa các

vùng.

Nguồn thu của NSNN chủ yếu là thuế. Nguồn thu từ thuế luôn bị giới hạn.

Nếu một cấp NS nào đó được nhận nhiều hơn thì các cấp NS khác sẽ ít đi vì khả

năng tăng thuế rất hạn chế. CQĐP các cấp khó đưa ra được nhiều sắc thuế địa

phương vì công dân địa phương sẽ không ủng hộ. Vì vậy, chuyển giao một sắc

thuế cho CQĐP luôn đòi hỏi phải xem xét trên 2 mặt: Khả năng thu và quản lý

thu. CQĐP, đặc biệt là CQĐP cấp cơ sở thường gặp khó khăn về năng lực. Đó

cũng là một lý do để Trung ương không muốn chuyển giao cho địa phương các

nhiệm vụ, quyền hạn về thuế. Chính phủ thường cho rằng Trung ương thu thuế

sẽ hiệu quả hơn là giao cho địa phương, nhất là địa phương cấp cơ sở.

Về lý thuyết, nguồn thu của CQĐP là từ:

(1) Các khoản thu được phân cấp, bao gồm:

- Các khoản thu địa phương được hưởng 100%;

- Các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ % với CQTW hoặc CQĐP cấp

trên.

(2) Bổ sung từ Trung ương hoặc CQĐP cấp trên.

Các khoản thu được phân cấp của CQĐP cần được coi trọng, đó là cách

thức thể hiện mức độ tự chủ về tài chính của CQĐP các cấp và mức độ cân đối

chung giữa các cấp NS về tài chính.

Nguồn thu của địa phương càng lớn, chính quyền càng phải có trách

nhiệm báo cáo với công dân địa phương. Công dân sẽ tích cực nộp thuế hoặc tạo

nguồn tài chính cho CQĐP khi họ thấy rõ được lợi ích từ việc nộp thuế của họ.

Từ đó sẽ tạo nên hoạt động có hiệu quả hơn khi giao cho CQĐP tạo nguồn thu

của địa phương. Khi trao cho CQĐP trách nhiệm, quyền hạn về một số sắc thuế,

đặc biệt phải lưu ý các vấn đề sau:

Thứ nhất: CQĐP cần được trao quyền về một số loại thuế địa phương mà

họ hiểu rõ và có thể quản lý hiệu quả nhất. Chẳng hạn thuế thu nhập từ lương,

thuế tài sản. Những loại thuế như thuế GTGT, thuế lợi nhuận kinh doanh nếu để

lại cho CQĐP thu sẽ gặp khó khăn vì năng lực, cách thức thu thập thông tin hạn

chế.

Thứ hai: Sự cam kết, ủng hộ của công dân trong việc nộp thuế.

Thứ ba: Quyền hạn của CQĐP định ra thuế suất.

Ở nhiều quốc gia, nhà nước thực hiện chính sách trao cho CQĐP quyền

thuế độc lập. Mức độ độc lập và các loại thuế được trao có sự khác nhau giữa các

nước. Việc trao quyền đó sẽ tạo cơ hội cho CQĐP xử lý được hài hòa các mối

quan hệ trong việc tạo ra nguồn thu phù hợp với điều kiện thị trường ở địa

phương.

Trao cho CQĐP quyền về thuế tương đối độc lập cũng là cách thức giải

quyết mẫu thuẫn giữa trách nhiệm phải chi của địa phương và sự không thích

ứng của nguồn thu. Thuế địa phương, phần được chia từ các loại thuế chia chung

với các cấp chính quyền khác, cùng các nguồn thu khác là cách làm hiệu quả và

phổ biến hiện nay ở nhiều nước để giải quyết mối quan hệ và tạo sự cân bằng thu

chi. Đi liền với việc chuyển giao thu thuế địa phương có thể dần dần cắt giảm

phần chuyển giao giữa các cấp chính quyền. CQĐP có nhiều quyền hơn về thuế

thì họ cũng phải chịu áp lực nhiều hơn từ công dân địa phương. Đó chính là cách

nâng cao hiệu quả của thuế được thu, tránh được sự đi vòng vèo của các nguồn

thu. Nói cách khác, đó là sự gia tăng các loại thuế cho địa phương và hạn chế

phần thuế mà địa phương phải thu hộ và sau đó lại được phân phối lại cho địa

phương.

CQĐP có thể được trao một số quyền như: Ấn định cơ sở tính thuế và thuế

suất, quy định mức thu phí dịch vụ. Mức độ cao nhất của phân cấp quyền hạn về

thu NSNN là CQĐP được phép tự đặt ra các khoản thu.

Cần lưu ý là khi phân cấp về nguồn thu NS, thường gặp một số cản trở

(1) Cản trở theo mối quan hệ dọc. Do phần lớn thuế thuộc về Trung ương

hoặc cấp trên nên CQĐP thường gặp khó khăn liên quan đến trách nhiệm phải

chi. Ở một số nước, Trung ương hoặc cấp trên thường đưa về địa phương những

nhiệm vụ thuộc Trung ương hoặc cấp trên nhằm giảm áp lực NS của mình,

nhưng lại không chuyển NS về cho địa phương. Sự không phù hợp nguồn thu và

các khoản chi do mối quan hệ dọc (quan hệ trên - dưới) có thể làm cho việc sử

dụng NS không hiệu quả hoặc làm cho nhiều hoạt động kinh tế, đầu tư khó thực

hiện và có thể tạo ra sự chênh lệch giữa các vùng.

(2) Cản trở ngang. Đó là sự không bình đẳng giữa các đơn vị hành chính

cùng cấp, các vùng khác nhau có thể thu chi rất khác nhau. Bổ sung của Trung

ương hoặc cấp trên có thể hạn chế sự không bình đẳng đó, nhưng vấn đề lại là ở

chỗ Trung ương hoặc cấp trên có chuyển giao hay không, cơ chế chuyển giao và

thời điểm chuyển giao NS. CQĐP thường không muốn cung cấp các hàng hóa

công cộng vượt ra khỏi địa giới hành chính của mình và thường cung cấp dưới

khả năng. Chuyển giao tài chính từ Trung ương hoặc cấp trên có thể hỗ trợ việc

cung cấp hàng hóa công cộng vượt ra ngoài địa giới.

Để khắc phục những cản trở dọc và ngang nói trên rất cần phải có cơ chế

phân cấp quản lý NSNN hợp lý, rõ ràng, minh bạch và đòi hỏi Trung ương,

CQĐP cấp trên và CQĐP cấp dưới tôn trọng thực hiện.

Điều hòa và bổ sung NS

Năng lực thu NS ở các địa phương thường khác nhau, do đó phân cấp

nguồn thu và nhiệm vụ chi có thể gây ra mất cân bằng về tài chính. Nhiệm vụ chi

của CQĐP không cân bằng với nguồn thu của địa phương được gọi là mất cân

bằng theo chiều dọc. Khả năng tài chính của các địa phương khác nhau nhưng

phải thực hiện các nhiệm vụ chi như nhau được gọi là mất cân bằng theo chiều

ngang. Để giải quyết sự mất cân bằng giữa thu và chi NS của các cấp chính

quyền, cần phải có cơ chế điều hòa và bổ sung NS. Có thể thực hiện theo các giải

pháp:

(1) Để lại nguồn thu để giải quyết vấn đề cân bằng theo chiều dọc hoặc

điều tiết nguồn thu từ nơi có nguồn thu cao đến nơi có nguồn thu thấp để giải

quyết vấn đề cân đối theo chiều ngang.

(2) Bổ sung NS: Bổ sung trọn gói không điều kiện để tạo cân bằng thu chi

của các cấp chính quyền; hoặc bổ sung có mục tiêu. Nguồn bổ sung có thể lấy từ

NS cấp này chi cho NS cấp khác hoặc thông qua một quỹ điều hòa NS.

Theo thông lệ quốc tế, khi chuyển giao (điều hòa và bổ sung) NS giữa các

cấp chính quyền cần phải chú ý:

- Chuyển giao phải được xác định khách quan, công khai, minh bạch theo

những quy định cụ thể. Thiết kế chuyển giao cần được Trung ương quyết định.

- Phải ổn định tương đối một số năm. Muốn vậy, đòi hỏi phải thiết kế được

mục tiêu, lượng NS chuyển giao cũng như công việc được chuyển giao.

- Công thức tính chuyển giao cần rõ ràng, dựa vào các yếu tố khả thi và

đơn giản.

Phân cấp vay nợ cho CQĐP

Việc thiếu hụt nguồn tài chính của địa phương trong một số trường hợp là

không tránh khỏi (ví dụ, khi suy thoái kinh tế làm giảm nguồn thu nhưng nhu cầu

chi lại tăng; khi cần đầu tư lớn mà nguồn thu lại nhỏ; khi thời điểm thu và thời

điểm chi không khớp nhau,...). Phân cấp thẩm quyền vay nợ cho CQĐP là để giải

quyết tình huống này. Tuy nhiên, cần có cơ chế để đảm bảo CQĐP và cử tri của

địa phương chỉ được vay trong một giới hạn hợp lý và phải tự chịu trách nhiệm

về quyết định vay và trả nợ tiền vay.

Về mặt lý thuyết, là một thực thể có tư cách pháp nhân công pháp nên

CQĐP có thể thực hiện các quyền vay vốn trên thị trường tài chính trong và

ngoài nước. Tuy nhiên, do năng lực tài chính của CQĐP hạn chế nên việc vay nợ

đó gặp nhiều khó khăn. Trong nhiều trường hợp, phải nhờ vào sự bảo lãnh của

CQTW thì CQĐP mới có thể vay được.

Vấn đề vay nợ và tiếp cận thị trường tài chính trong và ngoài nước luôn là

vấn đề quan tâm của CQĐP các nước. Do hạn chế về nguồn lực và năng lực quản

lý nên các nước thường thành lập một số quỹ để có thể kiểm soát việc vay vốn

của CQĐP. Ví dụ, quỹ phát triển cộng đồng, quỹ phát triển nhà ở là những dạng

của thị trường tài chính có thể giúp CQĐP vay và để Trung ương hay cơ quan

hành chính cấp trên có thể kiểm soát được các khoản vay.

Thị trường tài chính và mối quan hệ giữa người cho vay và người đi vay là

mối quan hệ chứa nhiều mục đích. Nếu thể chế cho vay mang tính can thiệp của

Nhà nước thì khó có thể đảm bảo hoạt động cho vay bình đẳng theo cơ chế thị

trường. Người đi vay thường có nhiều và đủ thông tin hơn về những dự án mà họ

vay tiền, kể cả khả năng rủi ro thanh toán cho các khoản vay. Trong khi đó,

người cho vay lại hạn chế khi tiếp cận thông tin và điều kiện thực tế của người

vay. Cho vay đối với CQĐP các cấp đòi hỏi phải có sự kiểm soát chặt chẽ của

người cho vay, đặc biệt là các ngân hàng thương mại của nhà nước.

Phân cấp quản lý NS và trao quyền tự chủ đi vay, nếu không có sự bảo

lãnh của Trung ương thì đòi hỏi CQĐP phải đánh giá cụ thể hơn năng lực tài

chính (các khoản thu) của mình. Nếu CQTW thực hiện bảo lãnh mà CQĐP

không tuân thủ kỷ luật tài chính thì có thể dẫn đến khủng hoảng nợ vay của

CQĐP như đã xảy ra ở một số nước.

Để được trao quyền vay vốn trên thị trường tài chính không cần có sự bảo

lãnh, CQĐP cần xây dựng được đủ năng lực thẩm định và thực hiện các dự án

đầu tư. Đây là hạn chế lớn nhất của CQĐP nhiều nước, trong đó có Việt Nam.

Phân cấp nhiệm vụ chi NS

Nhiệm vụ chi NS được xây dựng dựa trên cơ sở trách nhiệm cung cấp các

hàng hóa công cộng của các cấp chính quyền. Phân cấp nhiệm vụ chi cho biết

“Ai là nhà sản xuất, sản xuất cái gì và cho ai” trong việc cung ứng các hàng hóa

công cộng. Chúng cần rõ ràng, minh bạch, không chồng chéo giữa các cấp, đảm

bảo hiệu quả về kinh tế, công bằng về tài chính, nâng cao trách nhiệm giải trình

và hiệu lực quản lý. Việc cho phép CQĐP có quyền ở mức nhất định trong lựa

chọn các khoản chi hoặc quyết định các định mức chi tiêu là một trong những

tiêu chí để đánh giá mức độ phân cấp nhiệm vụ chi NS.

Phân cấp mở rộng được sự tham gia của công dân địa phương trong các

chương trình, dự án phát triển. Điều có tính cốt lõi là càng gần với địa phương,

với cộng đồng thì trách nhiệm báo cáo sẽ càng tạo động lực chi tiêu tiết kiệm,

hiệu quả để cung cấp hàng hóa công cộng cho cộng đồng.

Để phân cấp nhiệm vụ chi NS, cần thực hiện nguyên tắc: Dịch vụ ai cung

cấp tốt hơn thì người đó cung cấp và quyền chi thuộc về họ.

Dựa trên nguyên tắc chọn người tốt nhất để trao nhiệm vụ chi, khi thiết kế

chính sách cần phải quan tâm đến các sản phẩm được tạo ra bởi CQTW và

CQĐP. Trung ương phải đưa ra cơ chế kiểm soát hoạt động cung cấp dịch vụ do

mình thực hiện hoặc tạo ra sự khuyến khích để CQĐP thực hiện có hiệu quả.

Trung ương và địa phương đều có những vấn đề cần ưu tiên của mình.

Nhiều vấn đề ưu tiên của Trung ương có độ tràn (phạm vi ảnh hưởng) lớn, mang

tầm khu vực; trong khi đó, ưu tiên của địa phương lại mang tính cục bộ. Cần căn

cứ vào độ tràn và mức độ ưu tiên địa phương để có thể chuyển giao nhiệm vụ chi

cho địa phương hay để lại Trung ương.

CQĐP các cấp phải chịu trách nhiệm báo cáo với cơ quan cấp trên về

những hoạt động được cấp trên ủy quyền thực hiện; và phải chịu trách nhiệm báo

cáo với cử tri khu vực bầu cử về nhiều hoạt động.

Thứ ba: Xác định quyền hạn và trách nhiệm của các cấp chính quyền

nhà nước trong quá trình thực hiện quy trình quản lý NS

Ở các nước, trong quy trình quản lý NSNN có rất nhiều cơ quan nhà nước

các cấp, tổ chức và cá nhân tham gia, vì vậy pháp luật của các nước đều quy định

rõ nhiệm vụ quyền hạn của các cơ quan nhà nước các cấp và trách nhiệm, nghĩa

vụ của tổ chức, cá nhân về NSNN.

Trong phân cấp quản lý NSNN theo hình thức trao quyền (devolution),

CQĐP được độc lập ở mức cao nhất. CQĐP có thể tự quyết định NSĐP của mình

trên cơ sở quy định của pháp luật; hệ thống NSNN không mang tính lồng ghép –

Quốc hội chỉ phê chuẩn dự toán và quyết toán NSTW; Hội đồng cấp địa phương

phê chuẩn dự toán và quyết toán của NSĐP cấp mình.

Trong phân cấp quản lý NSNN theo hình thức uỷ quyền (delegation), địa

phương chủ yếu chỉ được giao trách nhiệm và quyền hạn điều hành quản lý NS.

Hội đồng cấp địa phương tuy có quyền phê chuẩn dự toán và quyết toán NSĐP

cấp mình nhưng không “dứt mạch”. NSĐP các cấp phải được tổng hợp cùng

NSTW để thành NSNN (hệ thống NSNN mang tính lồng ghép). Chỉ sau khi

NSNN được Quốc hội phê chuẩn thì địa phương mới biết được NSĐP do mình

phê chuẩn đã được thừa nhận về mặt pháp lý hay chưa.

1.2.5. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước.

Từ những phân tích mang tính lý thuyết về phân cấp quản lý NSNN đã đề

cập ở trên, có thể xây dựng những nguyên tắc mang tính lý luận để thực hiện

phân cấp quản lý NSNN ở các nhà nước đơn nhất như sau:

Thứ nhất: Phân cấp quản lý NS phải phù hợp và đồng bộ với phân cấp

tổ chức bộ máy chính quyền nhà nước

Việc tổ chức bộ máy chính quyền nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước

(trong đó có phân cấp quản lý NS) được quy định trong Hiến pháp. Hệ thống

NSNN gồm NSTW và NSĐP. NSĐP gồm NS của các cấp CQĐP. “Cấp CQĐP”

gồm có cơ quan quyền lực và cơ quan HCNN được tổ chức ở các đơn vị hành

chính.

Quá trình phân cấp quản lý NSNN nói chung, NSĐP nói riêng còn cần

phải chú ý đến quan hệ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ. Kết

hợp giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ là một trong những

nguyên tắc quan trọng trong quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội ở các quôc gia.

Quản lý theo ngành là hoạt động quản lý ở các đơn vị, các tổ chức kinh tế,

văn hóa, xã hội có cùng cơ cấu kinh tế-kỹ thuật hay hoạt động với cùng một mục

đích giống nhau nhằm làm cho hoạt động của các tổ chức, đơn vị này phát triển

một cách đồng bộ, nhịp nhàng, đáp ứng được yêu cầu của nhà nước và xã hội.

Hoạt động quản lý theo ngành được thực hiện với hình thức, qui mô khác nhau,

có thể trên phạm vi toàn quốc, trên một vùng lãnh thổ. Tính lãnh thổ ở các địa

phương thể hiện trong việc coi địa phương là một vùng lãnh thổ có những đặc

trưng, đặc điểm nhất định (đặc điểm địa lý, tự nhiên, kinh tế, thổ ngữ, văn hóa,

làng nghề,..) nhằm phân biệt nó với các vùng đất khác. Yêu cầu quản lý theo

lãnh thổ đảm bảo sự phát triển tổng thể các ngành, các lĩnh vực, các mặt hoạt

động chính trị - khoa học, văn hoá - xã hội trên một đơn vị hành chính lãnh thổ

nhằm thực hiện sự quản lý toàn diện và khai thác tối đa, có hiệu quả cao nhất

mọi tiềm năng trên lãnh thổ, không phân biệt ngành, thành phần kinh tế, cấp nhà

nước quản lý trực tiếp.

Cần phải chú ý tôn trọng nguyên tắc này để phân bổ NS cho các ngành,

các địa phương phù hợp với chính sách phân cấp quản lý nhà nước.

Thứ hai: NSTW và NS mỗi cấp CQĐP được phân cấp nguồn thu và

nhiệm vụ chi cụ thể

Vấn đề cơ bản và được tất cả các cấp chính quyền quan tâm nhất trong

phân cấp quản lý NSNN là nguồn thu, nhiệm vụ chi, Vì vậy, Luật NSNN của

các nước đều quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi của NSTW và NSĐP.

Nhiệm vụ chi thuộc NS cấp nào do NS cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực

hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi NS phải có giải pháp bảo đảm nguồn

tài chính phù hợp với khả năng cân đối của NS từng cấp; việc quyết định đầu tư

các chương trình, dự án sử dụng vốn NS phải bảo đảm trong phạm vi NS theo

phân cấp.

Thứ ba: Trên địa bàn cả nước, đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW và

tính chủ động của NSĐP. Trên địa bàn tỉnh, đảm bảo vai trò chủ đạo của NS

cấp tỉnh và tính chủ động của NS các cấp bên dưới.

Đây là nguyên tắc xây dựng mối quan hệ giữa NSTW và NSĐP, giữa các

cấp chính quyền ở địa phương. Mối quan hệ hợp lý giữa các cấp NS có ý nghĩa

rất quan trọng trong vận hành hệ thống NS.

Ở đây có 2 vấn đề cần làm rõ : Thế nào là chủ đạo? Thế nào là chủ động?

Vai trò chủ đạo của NSTW là do vị trí, vai trò của CQTW trong hệ thống

chính quyền nhà nước quyết định. NSTW giữ vai trò chủ đạo nghĩa là: (1)

Nguồn thu chủ yếu của NSNN tập trung vào NSTW để bảo đảm thực hiện được

các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia như: Các dự án đầu tư phát

triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội có tác động đến cả nước hoặc nhiều địa

phương; các chương trình, dự án quốc gia; các chính sách xã hội quan trọng;

điều phối hoạt động kinh tế vĩ mô của đất nước; bảo đảm quốc phòng, an ninh,

đối ngoại. (2) NSTW là trung tâm điều hoà trong hệ thống NSNN, đảm bảo chi

bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu cho NS các địa phương.

Thông qua NSTW, Chính phủ chi phối, đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất

trong hoạt động tài chính công và thực hiện điều tiết đối với hoạt động kinh tế -

xã hội của quốc gia. Tuy nhiên, nếu tập trung quá mức quyền hạn NS vào cấp

Trung ương thì sẽ dẫn đến hạn chế sự chủ động của CQĐP. Chính vì vậy, trong

phân cấp quản lý NSNN cần phân chia nguồn lực, nhiệm vụ chi cùng với việc

xác định phạm vi, trách nhiệm, quyền hạn quản lý và quyết định về NS cho

CQĐP đến mức hợp lý để đảm bảo tính chủ động của địa phương.

Trong đời sống xã hội, “chủ động” thường được hiểu là: Tự mình quyết

định hành động theo những dự tính của mình mà không bị chi phối bởi người

khác hoặc hoàn cảnh bên ngoài. Nhưng địa phương không phải là quốc gia, mà

chỉ là một bộ phận của quốc gia, nên chủ động của CQĐP chỉ có thể được hiểu là

tự mình quyết định trong phạm vi quyền hạn được phân cấp, không được phép

vượt ra khỏi quy định của pháp luật và sự kiểm soát của Trung ương. Vì vậy, có

thể hiểu NSĐP được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những

nhiệm vụ chi được giao, nghĩa là nguồn thu được phân cấp phải tương xứng với

nhiệm vụ chi, CQĐP được quyền quyết định sử dụng NS của mình để thực hiện

những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trật tự an

toàn xã hội trong phạm vi đã được giao.

Vai trò chủ đạo của NS cấp tỉnh thể hiện ở chỗ: Nguồn lực chủ yếu đã

được phân cấp cho địa phương được đưa vào NS cấp tỉnh để thực hiện những

nhiệm vụ trọng yếu của tỉnh; NS cấp tỉnh là trung tâm điều hòa của NSĐP (bao

gồm cấp tỉnh và các cấp bên dưới). Để phát huy sự chủ động của chính quyền

cấp cơ sở, cũng không thể tập trung quyền hạn NS quá mức vào cấp tỉnh, cần

phải phân cấp nguồn thu đảm bảo cho cấp dưới chủ động thực hiện nhiệm vụ chi

được giao.

Thứ tư: Phân cấp quản lý NS phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh

tế - xã hội và trình độ quản lý của chính quyền nhà nước các cấp

Như đã phân tích ở trên, sự phân cấp về quản lý kinh tế - xã hội cho các

cấp chính quyền đòi hỏi phải có quyền tự quản tương ứng về tài chính để thực

hiện những quyền tự quản về kinh tế - xã hội. Phân cấp quản lý kinh tế - xã hội là

tiền đề, điều kiện quyết định phân cấp quản lý NS và ngược lại, nếu phân cấp

quản lý NS phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, sẽ giúp các cấp chính

quyền thực hiện tốt các nhiệm vụ kinh tế - xã hội được giao.

Lý thuyết Tiebout đã chỉ ra rằng cấp chính quyền nào làm tốt việc cung

cấp những hàng hóa công cộng nào thì hãy giao cho cấp chính quyền đó. Vì vậy,

phân cấp quản lý NS cần phù hợp với năng lực quản lý của các cấp chính quyền,

bao gồm năng lực về quản lý, phát triển nguồn thu và thực hiện các nhiệm vụ chi

NS. Điều đó sẽ phát huy lợi ích của phân cấp quản lý NS, nâng cao hiệu quả

phân bổ và sử dụng NS.

Thứ năm: Đảm bảo tính hiệu quả

Nguyên tắc về tính hiệu quả trong phân cấp quản lý NSNN bao hàm 2 nội

dung cơ bản là tính hiệu quả kinh tế và tính hiệu suất. Tính hiệu quả kinh tế đòi

hỏi phải đạt được kết quả cụ thể với đầu vào nguồn NS là nhỏ nhất. Tính hiệu

suất là yêu cầu đạt được kết quả tốt nhất có thể với nguồn NS đầu vào đã xác

định trước.

Tính hiệu quả trong phân cấp quản lý NSNN thể hiện ở hai khía cạnh là

hiệu quả chung do những quy định pháp luật về phân cấp quản lý NSNN tạo ra

và hiệu quả khi xem xét những chi phí trong quá trình thực hiện phân cấp quản lý

NSNN. Ở khía cạnh thứ nhất có liên quan chặt chẽ đến phạm vi phân giao quản

lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN. Phân cấp quản lý thu NSNN là phải đạt

được mục tiêu là thu đúng, thu đủ, thu kịp thời các khoản thu theo quy định với

chi phí là thấp nhất. Phân cấp quản lý chi NSNN phải đánh giá cấp NSNN nào

chi là hiệu quả nhất, thuận lợi nhất. Ở khía cạnh thứ hai cho thấy là thêm một cấp

NSNN là phát sinh thêm chi phí quản lý điều hành của cấp đó và của cả cấp khác

có liên quan như hoạt động kiểm tra, giám sát, phê duyệt NSNN. Do vậy cần

phải xây dựng hệ thống NSNN với các cấp NSNN trung gian ít nhất.

Tính hiệu quả trong phân cấp quản lý NSNN được thể hiện là có sự phân

công trách nhiệm chi NSNN rõ ràng, gắn nguồn lực với trách nhiệm và gắn trách

nhiệm với quyền hạn của từng cấp.

Hiệu quả phân cấp quản lý NSNN yêu cầu phải phân định rõ ràng mỗi cấp

chính quyền cần chịu trách nhiệm về những khoản chi NSNN nào. Theo đó mỗi

dịch vụ công cộng nên được cung cấp bởi cấp quản lý nào để sử dụng hết lợi ích

và trang trải được các chi phí của việc cung cấp dịch vụ công cộng đó. Như vậy

Trung ương và địa phương cần phải chịu trách nhiệm cung cấp các dịch vụ công

cộng một cách nhanh nhất, đáp ứng tốt nhất các nhu cầu của nhân dân và với chi

phí rẻ nhất.

Nguồn lực NSNN dành cho địa phương phải tương ứng với chi phí cần

thiết mà địa phương đó phải bỏ ra để cung cấp các dịch vụ công cộng. Sự gắn bó

này được thể hiện thông qua việc thảo thuận chia sẻ về việc thu thuế và khoản bổ

sung NS có điều kiện hoặc theo mục tiêu. Những nguồn lực này phải ổn định và

dễ dự đoán để tạo điều kiện thuận lợi cho việc lập kế hoạch và quản lý

NSNNmột cách hiệu quả nhất.

Trách nhiệm chi tiêu của Trung ương và địa phương cũng cần được gắn

kết với quyền hạn của họ trong việc quản lý nguồn thu và chi NS của cấp mình.

Địa phương sẽ quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NS của cấp mình có hiệu quả

hơn nếu như địa phương được phân cấp một mức độ quyền hạn cần thiết trong

việc sử dụng nguồn lực đó. Việc phân cấp quản lý NSNN phải gắn liền với việc

giao quyền kiểm soát cần thiết và quyền chủ động cho địa phương trong việc

cung cấp các dịch vụ công cộng có chất lượng và hiệu quả cao.

Thứ sáu: Đảm bảo tính công bằng

Công bằng trong phân cấp quản lý NSNN được đặt ra là vì:

(1) Giữa các địa phương trong một quốc gia có những đặc điểm tự nhiên,

xã hội, trình độ phát triển kinh tế khác nhau. Những quy định về phân cấp quản

lý NSNN đơn giản áp dụng như nhau cho tất cả các địa phương rất có thể sẽ dẫn

tới những bất công bằng, tạo ra khoảng cách chênh lệch ngày càng lớn về điều

kiện phát triển giữa các địa phương.

(2) NSNN có được là từ sự đóng góp của người dân trên cả nước thông

qua các phương thức khác nhau. Do đó, có thể các khoản đóng góp của người

dân nơi này đôi khi lại được Nhà nước thu về ở một nơi khác, dẫn đến việc

nguồn thu phát sinh chỉ ở một địa phương nào đó. Vì thế nó không phản ánh

đúng mức độ đóng góp của địa phương đó cho Nhà nước. Việc phân cấp nguồn

thu và nhiệm vụ chi NSNN giữa Trung ương và địa phương là công cụ chủ yếu

để thực hiện việc điều hoà trong toàn bộ hệ thống NSNN. Nhà nước đóng vai trò

là người điều phối thông qua NSTW bằng phương thức bổ sung NS. Bổ sung NS

có thể là bổ sung để cân đối NS hoặc bổ sung NS có mục tiêu. Quy định này cho

phép điều tiết các nguồn lực giữa các địa phương với nhau để tạo điều kiện cùng

nhau phát triển.

Thứ bảy: Đảm bảo tăng cường hiệu lực quản lý, kiểm soát NSNN

Vấn đề quan trọng đối với bất kỳ hệ thống NSNN nào là phải giảmthiểu

những thất thoát có thể xảy ra sau khi thực hiện phân cấp quản lý NSNN. Để

đảm bảo tăng cường hiệu lực quản lý, kiểm soát NSNN thì cần xây dựng một

thiết chế kiểm soát NSNN có mức độ độc lập cao hơn, cũng như có thẩm quyền

xử lý các vi phạm trong quản lý NS. Thiết chế này cho phép ngăn ngừa những

sai phạm trong các quyết định về NS của các cấp chính quyền cũng như phát

hiện các vi phạm dẫn đến lãng phí, tham nhũng trong quá trình quản lý sử dụng

NSNN.

Kiểm toán nhà nước là cơ quan có chức năng quan trọng nhất để thực hiện việc kiểm soát NSNN. Tuy nhiên để kiểm toán và xử lý thực sự có chất lượng thì cơ quan này phải có cơ cấu tổ chức bộ máy hoạt động đặc biệt. Cơ quan này thường chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Quốc hội, nếu không công tác kiểm toán NSNN trở thành hình thức và kém hiệu quả.

Thứ tám: Nâng cao năng lực quản lý, trách nhiệm giải trình của địa

phương

Khi quyết định mức độ phân cấp quản lý NSNN, trách nhiệm thu thuế và nhiệm vụ chi NS cho địa phương thì Trung ương cần phải có đánh giá về năng lực quản lý của địa phương. Năng lực quản lý NS của địa phương bao gồm: năng lực ra quyết định về NS, năng lực tổ chức thực hiện thu chi NS và năng lực giám sát NS.

Năng lực giải trình của CQĐP bao gồm việc giải trình trước người dân địa phương và giải trình với Trung ương. Trách nhiệm giải trình trước người dân địa phương là yêu cầu quan trọng để đảm bảo cho CQĐP phải quản lý NSĐP một

các có hiệu quả, đáp ứng nhu cầu của người dân địa phương. Trách nhiệm giải trình của địa phương với Trung ương là việc giải trình của địa phương về hiệu quả của việc sử dụng nguồn lực tài chính đã được phân cấp quản lý cho địa phương. Bởi nguồn lực tài chính và hoạt động chi NS của địa phương cũng là một phần của nguồn lực tài chính quốc gia, nguồn lực tài chính này là để cho địa phương thực hiện nhiệm vụ của quốc gia.

1.2.6. Lợi ích và bất lợi của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý NS sẽ đem lại những lợi ích tích cực, nhưng cũng có thể đem lại một số bất lợi nhất định cho quản lý nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội. Điều này có thể được lý giải như sau:

Những lợi ích của phân cấp quản lý NSNN

Thứ nhất: Thúc đẩy CQĐP nâng cao năng lực quản lý và tinh thần phục

vụ nhân dân.

Phân cấp làm cho CQĐP hiểu dân, gần dân hơn so với Trung ương; đồng thời, người dân cũng hiểu CQĐP hơn là hiểu CQTW. Tình hình này cũng tương tự nếu đề cấp đến chính quyền cấp tỉnh và cấp cơ sở. Điều đó dẫn đến việc CQĐP có thể cung cấp được những hàng hóa công cộng đáp ứng tốt hơn nhu cầu cụ thể, đa dạng của người dân; nhưng cũng thúc đẩy lãnh đạo địa phương nâng cao tính trách nhiệm và giải trình đối với người dân, nâng cao tinh thần dân chủ và sự tham gia của người dân.

Lý thuyết "Bỏ phiếu bằng chân" của Charles M. Tiebout cho rằng: Người dân có thể di chuyển tự do giữa các địa phương, các CQĐP sẽ cạnh tranh với nhau trong việc cung ứng hàng hóa công cộng địa phương để cho mật độ dân số của địa phương mình ở mức thích hợp, do đó có thể đạt được sự phân bổ tối ưu nguồn lực. Trong phạm vi quyền hạn, trách nhiệm của mình, CQĐP sẽ nỗ lực đưa ra các chính sách kinh tế - xã hội, nêu cao tinh thần phục vụ nhân dân tốt nhất nhằm nâng cao thành tích trong con mắt người dân. Phân cấp một mặt có thể làm cho địa phương tự chủ hơn trong công việc quản lý cũng như tài chính; mặt khác, phân cấp cũng làm giảm bớt khối lượng công việc, giải quyết các sự vụ của những nhà lãnh đạo cấp cao, ở các bộ ở Trung ương để tập trung hơn vào chính sách.

Thứ hai: Tăng phúc lợi xã hội cho các địa phương và toàn thể quốc gia.

Phân bổ nguồn lực trong khu vực công chủ yếu là theo ý chí chính trị. Nhu cầu về hàng hóa công cộng rất khác nhau giữa các vùng, các tầng lớp nhân dân và các cá nhân. CQTW chỉ cung cấp được tốt những hàng hóa công cộng quốc gia, chung cho mọi vùng và mọi người dân, không cung cấp được tốt hàng hóa công cộng địa phương. Nếu chỉ để Trung ương cung cấp toàn bộ hàng hóa công cộng thì sẽ làm giảm tổng phúc lợi xã hội của tổng hàng hóa công cộng. Nếu phân cấp cho các địa phương cung cấp hàng hóa công cộng địa phương thì không những tăng phúc lợi của địa phương mà còn tăng tổng phúc lợi xã hội quốc gia. Người dân có thể di chuyển tự do giữa các địa phương, CQĐP sẽ cạnh tranh với nhau trong việc cung cấp hàng hóa công cộng. Sự cạnh tranh và tự do di chuyển của người dân, cùng với cơ chế cung cấp hàng hóa công cộng, kết quả có thể đạt được hiệu quả Pareto trong phân bổ nguồn lực. Nếu giao cho cấp tỉnh thực hiện phân cấp quản lý NSĐP giữa cấp tỉnh và các cấp bên dưới

Thứ ba: Giúp ổn định kinh tế vĩ mô.

Lý thuyết phân quyền của Musgrave và Oates cho rằng: Chức năng ổn định kinh tế vĩ mô và tái phân phối thu nhập giao cho CQTW; chức năng phân bổ nguồn lực giao cho cả Trung ương và địa phương – Trung ương cung cấp hàng hóa công cộng quốc gia, còn địa phương cung cấp hàng hóa công cộng địa phương. Phân cấp quản lý NSNN sẽ làm giảm chi phí thông tin, chi phí hoạt động trong cung cấp hàng hóa công cộng, thúc đẩy khu vực tư nhân phát triển, cải thiện tăng trưởng kinh tế trong dài hạn; thúc đẩy sự độc lập của ngân hàng Trung ương với chính phủ, đảm bảo tính độc lập của các chính sách tiền tệ. Vì vậy ổn định kinh tế vĩ mô sẽ được cải thiện.

Những bất lợi của phân cấp quản lý NSNN

Thứ nhất: Có thể làm giảm hiệu quả

Một khi thể chế của một quốc gia đang ở tình trạng yếu kém thì lãnh đạo các địa phương rất khó đáp ứng nhu cầu của người dân. Trong điều kiện đó, nếu phân cấp mạnh thì có thể thúc đẩy tính cục bộ địa phương, tăng cường vay nợ, đầu tư tràn lan, dẫn đến lãng phí lớn và khủng hoảng nợ quốc gia. Do đó muốn đẩy mạnh phân cấp quản lý NSNN cần phải có một thể chế hữu hiệu có tính minh bạch, trách nhiệm giải trình cao.

Thứ hai: Có thể làm gia tăng mất công bằng về tài chính

Mất công bằng về tài chính giữa Trung ương và địa phương do việc thu thuế không tương xứng với chi tiêu của địa phương. Bất bình đẳng về tài chính giữa các địa phương xuất phát từ những khác biệt trong thu NS giữa các địa phương khác nhau. Từ đó, các công dân ở cùng một nước có thể hưởng các dịch vụ công khác nhau tùy theo địa bàn mà họ sinh sống. Sự chênh lệch về mức độ và chất lượng các dịch vụ công lại kéo theo sự bất bình đẳng về thu nhập, v.v…

Thứ ba: Có thể làm gia tăng thất thoát, lãng phí nguồn lực ở địa phương

Phân cấp quản lý NSNN, trong đó có phân cấp quản lý NSĐP, giao cho CQĐP bên dưới nhiều quyền hơn, kiểm soát của Trung ương đối với địa phương hoặc của tỉnh với cấp dưới nới lỏng hơn. Nếu CQĐP cấp dưới có năng lực yếu kém, thiếu trách nhiệm thì sẽ tạo ra nhiều cơ hội tham nhũng, lãng phí hơn. Phân cấp quản lý NSNN, trong đó có phân cấp quản lý NSĐP có thể không đạt được hiệu quả phân bổ nguồn lực công.

1.2.7. Đo lường mức độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.2.7.1. Những chỉ tiêu định lượng đo lường mức độ phân cấp quản lý

ngân sách nhà nước

Để đo lường mức độ phân cấp quản lý NSNN đã có những công trình

nghiên cứu của các tác giả như: Oates (1972), Zang & Zou (1998), Robert

M.McNab(2001), Halder (2007). Các nhà nghiên cứu thường sử dụng thu NS của

CQĐP và chi NS của CQĐP như là các chỉ số để đo lường. Các chỉ số đo lường

cụ thể thường được sử dụng là:

(1) Tỷ lệ thu NS được phân cấp của CQĐP: Được xác định bằng tỷ lệ

giữa tổng thu NSĐP được phân cấp với tổng thu NSNN. Cần lưu ý là: Tổng thu

NSĐP được phân cấp không bao gồm số bổ sung NS từ CQTW cho CQĐP.

CQĐP được đề cập đến trong tỷ lệ này là tổng hợp tất cả các địa phương của

quốc gia (ví dụ, ở Việt Nam là 63 tỉnh).

(2) Tỷ lệ chi tiêu của CQĐP: Được xác định bằng tỷ lệ giữa tổng chi

NSĐP với tổng chi NSNN. Để tránh tính trùng, tổng chi NSĐP đã loại bỏ phần

chuyển giao của CQTW cho CQĐP để thực hiện các nhiệm vụ của CQTW. Tổng

chi NSNN được đo bằng tổng chi của CQĐP và CQTW, trong đó không tính đến

phần trợ cấp hay bổ sung NS từ CQTW cho CQĐP vì nó thuộc phạm vi NS của

CQĐP và đảm bảm khoản chi này chỉ được ghi một lần. CQĐP được đề cập đến

trong tỷ lệ này là tổng hợp tất cả các địa phương của quốc gia (ví dụ, ở Việt Nam

là 63 tỉnh).

Trong trường hợp nghiên cứu phân cấp quản lý NS cho một địa phương

cụ thể, để xác định mức độ tương xứng giữa thu và chi đã phân cấp cho địa

phương đó, có thể sử dụng chỉ số Tỷ lệ các khoản thu NS được phân cấp so với

tổng chi NS của một địa phương cụ thể. Chỉ số đó được xác định bằng cách lấy

tổng các khoản thu được phân cấp chia cho tổng các khoản chi của địa phương

cụ thể. Ví dụ, tổng các khoản thu được phân cấp của một tỉnh (hoặc huyên, xã)

chia cho tổng các khoản chi của tỉnh (hoặc huyện, xã) đó.

Ở những nước NSĐP có 3 cấp (tỉnh, huyện, xã), để đo lường mức độ phân

cấp quản lý NSĐP ở một tỉnh cụ thể, có thể sử dụng những chỉ tiêu tương tự như

đã nêu trên. Tỷ lệ chi NS của chính quyền cấp huyện được xác định bằng tỷ lệ

giữa tổng chi NS cấp huyện (gộp tất cả chi NS cấp huyện của các huyện trong

tỉnh) với tổng chi NSĐP toàn tỉnh; Tỷ lệ thu NS của chính quyền cấp huyện được

xác định bằng tỷ lệ giữa tổng thu NS cấp huyện (gộp tất cả thu NS cấp huyện của

các huyện trong tỉnh) với tổng thu NSĐP toàn tỉnh. Tỷ lệ chi NS của chính quyền

cấp xã, Tỷ lệ thu NS của chính quyền cấp xã có cách tính tương tự như của cấp

huyện.

1.2.7.2. Những chỉ tiêu định tính đo lường mức độ phân cấp quản lý

ngân sách nhà nước

Các chỉ tiêu định lượng đã đề cập ở trên có ưu điểm là dễ sử dụng, tính

khả thi cao do dữ liệu dễ thu thập và nó phản ánh được qui mô NS của CQĐP

hay tầm quan trọng của từng NSĐP trong nền kinh tế. Tuy nhiên, các chỉ tiêu này

cũng có sự hạn chế đáng kể: (1) Không cho thấy quyền hạn của CQĐP trong

thực hiện các khoản thu, chi NS. (2) Không phân biệt các nguồn thu là thuế hay

các nguồn thu không phải thuế. (3) Ngoài ra, cách đo lường này còn có vấn đề

khi sử dụng để so sánh mức độ phân cấp quản lý NSNN giữa hai quốc gia hay

hai địa phương với nhau. Khi so sánh hai quốc gia hay hai địa phương với nhau,

nếu tỷ lệ giữa thu hay chi NS của CQĐP với tổng thu hay chi NSNN là như nhau

thì chúng ta có thể dễ dàng kết luận mức độ phân cấp quản lý NSNN ở hai quốc

gia hay hai địa phương này là như nhau. Tuy nhiên trên thực tế mức độ phân cấp

quản lý NSNN còn phụ thuộc vào số lượng các CQĐP ở mỗi quốc gia hay số

lượng các đơn vị chính quyền cấp dưới của mỗi CQĐP.

Vì những hạn chế của chỉ tiêu định lượng đo lường phân cấp quản lý

NSNN theo tỷ lệ thu NS và tỷ lệ chi NS của CQĐP, nhiều chỉ tiêu định tính đã

được bổ sung.

Ngân hàng thế giới (2004) đã đưa ra cách đo lường phân cấp quản lý

NSNN bao gồm các chỉ số định lượng như đã nêu trên và các chỉ số định tính bổ

sung: (1) Khung nhiệm vụ liên quan đến chi NS của CQĐP và CQTW; (2) Khung

nhiệm vụ liên quan đến thu NS của CQĐP và CQTW; (3) Khung qui định về

chuyển giao NS giữa các cấp chính quyền; (4) Khung qui định về vay nợ của

CQĐP.

Các chỉ số định tính này cho phép đánh giá phân cấp quản lý NSNN ở

nhiều khía cạnh khác nhau. Ví dụ, khung nhiệm vụ liên quan đến thu NS sẽ cho

biết cấp chính quyền nào chịu trách nhiệm cho các nhiệm vụ trong thực hiện các

nguồn thu như: xây dựng thuế suất, công cụ thu và xây dựng bộ máy hành chính

thuế.

Dựa vào cách tiếp cận của Ngân hàng thế giới, có thể điều chỉnh các chỉ số

đo lường nói trên cho phù hợp với điều kiện của từng quốc gia, địa phương để

đánh giá mức độ phân cấp quản lý NS.

1.2.8. Những yếu tố ảnh hưởng đến kết quả phân cấp quản lý ngân

sách nhà nước [69]

Lợi ích của phân cấp quản lý (trong đó có phân cấp quản lý NSNN) chỉ có

thể đạt được khi thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp hợp lý và đòi hỏi phải có

những điều kiện nhất định. Đó là lý do giải thích tại sao nhiều nước nhận thức

được lợi ích của phân cấp nhưng vẫn chưa muốn phân cấp cho CQĐP và cũng

giải thích tại sao một số nước không có CQĐP đại diện (không có hội đồng) mà

thay vào đó là cơ quan hành chính mang tính tản quyền.

Nhiều công trình nghiên cứu đã chỉ ra rằng, các nhà chính trị là người dẫn

dắt quá trình phân cấp, nhưng nếu các nhà quản lý tác nghiệp hàng ngày cùng

các nhà chính trị đều nhận thức được đầy đủ về về lợi ích của phân cấp thì họ sẽ

liên kết để thúc đẩy mạnh hơn quá trình phân cấp. Trong phân cấp quản lý

NSNN, các nhà chính trị và cộng đồng dân cư có điều kiện tham gia nhiều hơn

vào quá trình quản lý NS và các nhà quản lý NS có thể đưa ra những quyết định

tốt hơn về sử dụng NS.

1.2.8.1. Những điều kiện tiên quyết để phân cấp quản lý NSNN đạt hiệu

quả

Phân cấp quản lý NSNN cho CQĐP các cấp đòi hỏi CQĐP các cấp phải

chuẩn bị cho mình điều kiện để tiếp nhận sự phân cấp. Đồng thời Trung ương,

CQĐP cấp trên cần hỗ trợ CQĐP cấp dưới có đủ được những điều kiện đó. Các

công trình nghiên cứu tổng kết kinh nghiệm phân cấp cho CQĐP của các nước

đã chỉ ra những điều kiện tiên quyết cần có. Đó là:

Thứ nhất: Tăng cường năng lực thực thi quản lý NSNN của CQĐP các

cấp.

Thứ hai: Thiết kế một cách khoa học được mối quan hệ đối tác giữa Trung

ương, CQĐP cấp trên và CQĐP cấp dưới thực hiện nhiệm vụ quản lý NS được

chuyển giao.

Thứ ba: Có con người, vật lực và nguồn tài chính cần thiết đảm bảo cho

hoạt động thực thi nhiệm vụ quản lý NS của CQĐP.

Thứ tư: Mở rộng sự tham gia của công dân thông qua cơ quan đại diện và

các tổ chức quần chúng.

Thứ năm: Hoàn thiện việc đánh giá thông tin kinh tế và xã hội để đưa ra

được các quyết định hợp lý cho cả nước và từng địa phương.

Thứ sáu: Phân cấp phải gắn kết quyền tự chủ về tài chính - NS với thẩm quyền cung ứng dịch vụ công và chức năng của CQĐP. Nhờ tự chủ về tài chính, các nhà lãnh đạo địa phương mới có thể đảm bảo nguồn tài chính cho các quyết định của mình, cũng như đảm bảo thực hiện các cam kết trước cử tri.

Thứ bảy: Người dân tại địa phương phải được thông tin đầy đủ về chi phí cho các dịch vụ công, các phương án lựa chọn để cung cấp dịch vụ công, các nguồn lực mà địa phương hiện có để người dân có thể tham gia vào quá trình ra quyết định, nhất là quyết định về NS một cách thực chất.

Thứ tám: Phải có cơ chế lấy ý kiến của người dân trong cộng đồng để họ có thể trình bày nguyện vọng của mình, hơn nữa, buộc các đại biểu dân cử phải có trách nhiệm đối với các nguyện vọng đó. Có như vậy, người dân mới tích cực tham gia vào quá trình phân cấp.

Thứ chin: Phải có cơ chế buộc CQĐP phải báo cáo công khai hoạt động

và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động để nhân dân có thể giám sát họ.

Thứ mười: Phải thiết lập các công cụ cho phân cấp (chẳng hạn: khung

pháp lý, bộ máy tổ chức, thiết kế hệ thống NS v.v…).

1.2.8.2. Sự công bằng giữa các cấp chính quyền tác động đến phân cấp

quản lý NSNN

Vấn đề công bằng giữa các cấp NS là yếu tố cần thiết, quan trọng để phân cấp quản lý NSNN thành công. Nếu một nhiệm vụ được chuyển giao từ Trung ương, CQĐP cấp trên cho CQĐP cấp dưới luôn bị đối xử mang tính thứ bậc thì nhiệm vụ đó có thể không được thực hiện tốt. Đây là một vấn đề tương đối phổ biến ở các nước. Nhiệm vụ, trách nhiệm được chuyển giao nhưng không được chuyển giao phù hợp với quyền hạn và nguồn lực. Cấp chuyển giao vẫn giữ lại cho mình những gì vốn đã có về quyền hạn và nguồn lực; trong khi đó, cấp được chuyển giao muốn thực hiện được nhiệm vụ như cấp chuyển giao đã thực hiện

thì phải có nhiều quyền hạn và nguồn lực hơn. Đó chính là nguyên nhân tại sao một số nhiệm vụ khi phân cấp, cấp dưới thực hiện có thể chất lượng kém hơn so với trước khi chuyển giao (do cấp trên thực hiện).

Một vấn đề khác của sự không công bằng trong thực hiện nhiệm vụ nhà nước là năng lực của đội ngũ công chức. Do tính chất lịch sử, nhiệm vụ của địa phương là do người địa phương thực hiện. Công chức cao cấp, có chuyên môn sâu thường không làm việc ở địa phương. CQĐP cấp càng thấp (cấp cơ sở) càng có đội ngũ công chức với trình độ chuyên môn ngạch bậc thấp. Để đẩy mạnh phân cấp cần hạn chế sự không công bằng đó, cần xây dựng và thực hiện chiến lược phát triển đội ngũ công chức có trình độ đồng đều làm việc trong hệ thống các cơ quan nhà nước (trong đó có các cơ quan chuyên môn về tài chính – NS) từ Trung ương đến cơ sở căn cứ vào nhu cầu của công việc. Điều đó sẽ tạo thuận lợi cho việc phân cấp, chuyển giao nhiệm vụ từ cấp trên xuống cấp dưới.

Nếu thực hiện tốt việc cung cấp hàng hóa công cộng sẽ tạo cơ hội để nhiều người dân tiếp cận đến các hàng hóa đó. Các hàng hóa công cộng chuyển giao cho CQĐP cung cấp đồng thời với việc CQĐP được quyền quy định các loại phí, lệ phí một cách hợp lý có thể tạo ra sự công bằng hơn trong việc sử dụng chúng.

1.2.8.3. Sự ổn định vĩ mô tác động đến phân cấp quản lý NSNN

Ổn định kinh tế vĩ mô là sự giảm thiểu những biến động trong ngắn hạn của các chỉ số kinh tế ở tầm quốc gia như tỷ lệ lạm phát, tỷ giá, tốc độ tăng trưởng GDP, tỷ lệ thất nghiệp, v.v... Có sự ổn định vĩ mô thì mới có được niềm tin của người dân, doanh nghiệp và phát triển nền kinh tế bền vững. Và từ đó, cũng mới có thể vận hành trôi chảy các chính sách của Nhà nước, trong đó có việc phân cấp quản lý NSNN. Kinh nghiệm của thế giới đã chỉ ra rằng, tình hình chính trị, kinh tế - xã hội bất ổn thì những điều kiện tiên quyết để phân cấp quản lý NSNN có kết quả như đã đề cập ở mục 1.2.7.1 sẽ không được tuân thủ. Vì vậy, ổn định kinh tế, chính trị của quốc gia và các địa phương là một trong các yếu tố vô cùng quan trọng để phân cấp quản lý NSNN thành công.

Tại tất cả các quốc gia, phân cấp, chuyển giao nhiệm vụ cho CQĐP cần phải đảm bảo không vượt ra khỏi tầm kiểm soát của chính quyền cấp trên, để không dẫn đến vấn đề “địa phương hóa”, tạo mầm mống chia tách và bất ổn.

1.3. KINH NGHIỆM PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA

MỘT SỐ NƯỚC VÀ MỘT SỐ ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM - BÀI HỌC CÓ THỂ ÁP

DỤNG CHO TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH

1.3.1. Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của một số

nước ASEAN [36]

1.3.1.1. Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của Thái Lan

Tháng 11 năm 1999, Thái Lan ban hành một đạo luật quan trọng về phân

cấp là Luật Kế hoạch và trình tự phân cấp (Act of Decentralization Plan and

Procedures). Căn cứ vào đạo luật này, một uỷ ban đặc biệt bao gồm đại diện của

cơ quan chính phủ, CQĐP và giới chuyên môn, có tên gọi là Uỷ ban Phân cấp

quốc gia đã được thành lập và có nhiệm vụ đề ra kế hoạch phân cấp và cũng qui

định rõ chức năng, quyền hạn hành chính, thu thuế và phí giữa CQTW và CQĐP.

Về hình thức, ở Thái Lan có ba cấp chính quyền là CQTW, chính quyền

tỉnh và chính quyền cơ sở. Nhưng về thực chất, có 5 kiểu cơ quan tự chủ địa

phương: ở thành thị có thành phố, quận (tiếng Thái là Thesaban), ở nông thôn có

các Cơ quan hành chính tỉnh, cơ quan hành chính xã (Tambon) và các uỷ ban vệ

sinh môi trường hay còn gọi là các hạt vệ sinh. Mỗi hình thức cơ quan tự chủ địa

phương này đều hoạt động theo một đạo luật riêng. Những hình thức cơ quan tự

chủ địa phương của Thái Lan đã tồn tại từ lâu, kể từ hiến pháp quân chủ lập hiến

đầu tiên của Thái Lan năm 1933. Mặc dù ở Thái Lan cũng có huyện nhưng

huyện không phải là cơ quan hành chính độc lập mà thuộc thẩm quyền hành

chính của Cơ quan hành chính tỉnh.

Điểm đáng chú ý trong quá trình phân cấp của Thái Lan là sự thành lậpcác

CQĐP ở cơ sở với tư cách là cơ quan tự chủ, hay còn gọi là Tambon, tương

đương như xã ở Việt Nam. Sau 2 năm thực hiện đạo luật phân cấp, số cơ quan

hành chính xã đã tăng từ 2761 lên đến 6746. Và kể từ sau hiến pháp 1997, rất

nhiều hạt vệ sinh đã được nâng cấp lên thành Cơ quan hành chính Tambon, hoặc

thành Thesaban. Điểm đáng chú ý nữa là những cơ quan tự chủ địa phương này

hoạt động độc lập với nhau và chỉ chịu sự giám sát của CQTW thông qua Cục

CQĐP thuộc Bộ Nội vụ.

Đạo luật phân cấp đã cố gắng phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của cáccơ

quan tự chủ địa phương. Chẳng hạn như trong lĩnh vực dịch vụ công, Cơ quan

hành chính Xã có nhiệm vụ: 1) cải tạo và duy tu đường sá, nước và nước thải, 2)

dịch vụ công 3) xây dựng và duy tu bảo dưỡng, còn Cơ quan hành chính Tỉnh có

nhiệm vụ 1) điều phối và phối hợp các Cơ quan tự chủ địa hương khác trong

vùng, 2) cải tạo và duy tu các kênh đường thủy trong đất liền kết nối với các khu

vực tự chủ địa phương khác, 3) thiết lập và duy trì hệ thống xử lý nước thải

thống nhất, 4) hỗ trợ chính phủ hay các cơ quan tự chủ địa phương khác trong

việc phát triển địa phương.

Đạo luật phân cấp cũng qui định rõ mọi nhiệm vụ, chức năng hay trách

nhiệm nào thuộc phạm vi trách nhiệm của CQTW nếu trùng với những chức

năng của CQĐP qui định trong luật phân cấp thì phải được chuyển giao cho

CQĐP.

Tuy nhiên, vẫn còn có nhiều điểm trùng nhau trong chức năng và quyền

hạn giữa các cơ quan CQĐP. Ví dụ cả cơ quan hành chính tỉnh và cơ quan hành

chính xã đều có nhiệm vụ phát triển công nghiệp, du lịch, văn hoá, thể thao địa

phương, bảo vệ nhóm người dễ bị tổn thương, phòng chống thiên tai, duy trì an

ninh khu vực, bảo tồn tài nguyên thiên nhiên.

Về phân cấp NS, CQĐP được thu khá nhiều loại thuế. Chẳng hạn như Cơ

quan hành chính xã được phép thu thuế nhà đất, thuế GTGT, thuế hàng hóa và

các loại phí sử dụng.

Thành công nổi bật của phân cấp ở Thái Lan là tăng tính tự chủ của chính

quyền cơ sở, mà trong đó phải kể đến tự chủ trong chi tiêu với nguồn thu tăng

lên. Tuy nhiên, tỷ lệ chi tiêu tăng lên của CQĐP là nhờ có khoản NS và tài trợ

tăng lên được chuyển đồng thời với các nhiệm vụ từ CQTW xuống. Nội dung

công việc chủ yếu liên quan đến những những khoản chi tiêu cho những dịch vụ

công có qui mô nhỏ như cải tạo đường sá, cầu cống, kênh mương thuỷ lợi, cấp và

thoát nước. Việc chuyển giao quyền hạn thu thuế vẫn chưa được thực hiện.

Mặc dù vậy, sự chi phối của CQTW đối với CQĐP ở Thái Lan vẫn còn rất

mạnh. Có thể nói “tỉnh” ở Thái Lan không hẳn là một cơ quan hành chính địa

phương mà chỉ là một cơ quan đóng tại cơ sở của CQTW và chịu trách nhiệm

giám sát CQĐP trong phạm vi tỉnh đó. Người đứng đầu cơ quan hành chính tỉnh

(Thị trưởng) có những quyền hạn như 1) phê chuẩn kế hoạch phát triển 5 năm

của các cơ quan tự chủ, 2) phê duyệt NS hàng năm và NS bổ sung, 3) mở rộng,

gia hạn và giải thể hội đồng địa phương, và 4) bổ nhiệm, bãi nhiệm người đứng

đầu các cơ quan chấp hành các cơ quan tự chủ và thành viên của các uỷ ban chấp

hành.

Có một số vấn đề như: các kế hoạch chuyển giao nguồn nhân lực chưa

được tiến hành. Những đối tượng nằm trong diện phải chuyển thành công chức

địa phương có biểu hiện phản đối ngấm ngầm và công khai. Do vậy, điều này có

vẻ khó thực hiện trong thực tế.

Hơn nữa, quá trình phân cấp ở Thái Lan về thực chất là sự tản quyền dưới

danh nghĩa phân cấp. Cụ thể là trong lĩnh vực giáo dục và y tế khuynh hướng rõ

ràng là theo hướng tản quyền. Bộ giáo dục đang có kế hoạch chia đất nước thành

295 “khu giáo dục” dựa trên đơn vị huyện, và thành lập các “cơ quan giáo dục” ở

những vùng này và uỷ quyền cho họ về giáo dục địa phương.

Bộ Y tế cũng có kế hoạch chia các dịch vụ y tế khu vực thông qua việc

thiết lập một “Uỷ ban Y tế vùng” ở mỗi tỉnh với thành viên từ các cơ quan tự chủ

địa phương và các tổ chức tư nhân. Điều này có lẽ chỉ để giải quyết tình trạng tập

trung quá mức về giáo dục và y tế của Trung ương chứ không phải là phân cấp.

Tuy nhiên, nó cũng có mặt tích cực là thúc đẩy cạnh tranh, các sáng kiến

địa phương, tính hiệu quả và chất lượng dịch vụ tốt hơn bằng việc uỷ quyền cho

các cơ quan được thiết lập tại địa phương.

Một điểm cần chú ý nữa là Tambon (xã) được coi là đơn vị hành chính độc

lập nhưng dân số thường quá nhỏ, năng lực tài chính yếu nên phân cấp thường

dẫn đến cung cấp dịch vụ công không hiệu quả theo qui mô.

1.3.1.2. Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của Indonesia

Nhiều đạo luật liên quan đến phân cấp mà quan trọng nhất là đạo luật phân

cấp số 22/1999 đã được ban hành và phân cấp đã trở thành chính sách quốc gia

của Indonesia với trọng tâm đặt nhiều hơn vào CQĐP.

Các đơn vị hành chính ở Indonesia bao gồm: tỉnh, châu/thành phố, huyện,

thị xã, thị trấn và làng xã. Nhưng CQĐP gồm 3 cấp có địa vị tự chủ là: tỉnh là

cấp thứ nhất, tiếp đến là châu/thành phố và dưới cùng là xã. Huyện tuy là đơn vị

hành chính nhưng không có địa vị tự chủ mà là đơn vị trực thuộc của tỉnh. Trước

khi thực hiện phân cấp, cấp tỉnh có quyền hạn bác bỏ hay đình chỉ việc thực hiện

của cấp thứ hai. Mặc dù cơ cấu thứ bậc của các cấp CQĐP không thay đổi,

nhưng sau khi phân cấp ở Indonesia không còn mối quan hệ theo chiều dọc như

vậy nữa mà hai cấp này có địa vị tự chủ như nhau. Tỉnh với tư cách là đơn vị tự

chủ có quyền hạn liên quan đến quản lý liên châu hay, liên thành phố, hay những

quyền hạn khác mà không thể giải quyết trong phạm vi một châu, chẳng hạn như

các công trình công cộng, giao thông vận tải, thông tin liên lạc, rừng và trồng

rừng.

Phân cấp đặt trọng tâm nhiều hơn vào cấp chính quyền châu/thành phố.

Những lĩnh vực thuộc quyền hạn của cấp chính quyền này bao gồm:

những dự án công trình công cộng, y tế, giáo dục, văn hoá, nông nghiệp, vận tải

và thông tin liên lạc, công nghiệp và thương mại, đầu tư phát triển, môi trường,

quản lý đất đai, hợp tác xã và nguồn nhân lực. Các thành phố cũng chịu trách

nhiệm về phòng cháy chữa cháy, vệ sinh, công viên và lập kế hoạch để đáp ứng

tốt hơn nhu cầu của chính họ.

Một điểm đáng chú ý nữa là trước khi phân cấp, các bộ đều thành lập

những đơn vị ngành dọc ở dưới cơ sở và thực hiện các chức năng tản quyền.

Sau phân cấp, những đơn vị cơ sở này về nguyên tắc đã được xoá bỏ hoặc

được nhập vào các đơn vị tương ứng của CQĐP, trừ những lĩnh vực an ninh quốc

phòng, quan hệ quốc tế, tư pháp, tài chính tiền tệ, tôn giáo. Một trong những

nguyên nhân dẫn đến việc loại bỏ những đơn vị này là: với cơ cấu theo ngành

dọc, họ chỉ chú ý đến lợi ích cục bộ của bộ mình ở Trung ương, là nơi cấp NS

chủ yếu, chứ không thực hiện sự phối hợp giữa các ngành với nhau. Hơn nữa,

CQĐP cũng có những bộ phận có nhiệm vụ tương tự như những đơn vị cơ sở của

các bộ. Sự phối hợp giữa hai loại đơn vị này rất kém, làm giảm hiệu quả của nền

hành chính công. Bởi vậy việc loại bỏ những đơn vị cơ sở của các bộ ngành

không chỉ trao quyền tự chủ nhiều hơn cho CQĐP mà còn tăng tính hiệu quả của

quản lý hành chính công.

Về mặt tài chính, CQĐP giờ đây có nhiều nguồn thu độc lập hơn, có quyền

tự cân đối và đi vay. Chẳng hạn như các châu và thành phố có thể tự mình đặt ra

một số loại thuế và tỷ lệ nguồn thu của họ trong nguồn thu của tỉnh đã cao hơn so

với trước đây. CQĐP được hình thành các quĩ tự cân đối, hay là phần NS được

phân bổ cho CQĐP từ nguồn thu của CQTW. Quĩ này bao gồm nguồn thu chia

theo tỷ lệ, phân bổ NS cho mục đích chung và khoản phân bổ NS cho mục đích

đặc biệt. CQĐP còn được nhận một tỷ lệ trong nguồn thu từ dầu lửa, khí đốt và

những tài nguyên thiên nhiên khác, thuế đất và tài sản, thuế đánh vào quyền mua

bán đất và nhà cửa, và thuế thu nhập. Tỷ lệ phân chia này phụ thuộc vào loại

nguồn thu. Ví dụ đối với thu từ dầu lửa, 85% thuộc về CQTW và 15% thuộc về

CQĐP. Trong số 15% đó, 3% thuộc về tỉnh có khai thác dầu, 6% thuộc về

châu/thành phố sản xuất dầu và 6% còn lại dành cho các châu/thành phố khác

trong tỉnh.

CQĐP cũng có thể đi vay từ CQTW, từ các ngân hàng và các tổ chức phi

ngân hàng, có thể phát hành trái phiều CQĐP nếu họ được hội đồng địa phương

chấp thuận. CQĐP không thể trực tiếp vay nước ngoài nhưng có thể vay thông

qua CQTW.

CQĐP sử dụng khoản phân bổ NS cho mục đích chung để cung cấp dịch

vụ công. Khoảng 25% nguồn thu trong nước được phân bổ cho mục đích sử dụng

này của CQĐP. Khoản phân bổ NS này về thực chất là bổ sung của CQTW và

CQĐP có toàn quyền sử dụng quĩ này. Nó được phân bổ trên cơ sở tính toán nhu

cầu và tiềm năng kinh tế của từng địa phương. Tuy nhiên, có một vấn đề là trong

số những dịch vụ về phúc lợi, giáo dục và cơ sở hạ tầng, người ta chưa phân biệt

được loại dịch vụ nào cần được cung cấp thống nhất, loại nào cần cân nhắc đến

sự khác biệt của điều kiện địa phương.

Thành công nổi bật nhất của phân cấp ở Indonesia là nó không gặp bất cứ

sự phản kháng nào, mặc dù còn có tranh cãi về mức độ phân cấp. Ngay cả các bộ

của CQTW mà về tiềm năng có thể mất bớt quyền hạn và do đó là mất đi đặc lợi

của mình nhưng cũng không có tiếng nói phản đối công khai.

Với sự phân cấp mạnh mẽ hơn, CQĐP nhận được sự tự chủ nhiều hơn và

đặc biệt là sự mở rộng quyền hạn của các hội đồng địa phương. CQTW giờ đây

không còn can thiệp vào CQĐP về mặt nhân sự, chẳng hạn như bầu thị trưởng.

Nhờ đó, các hội đồng địa phương có quyền quyết định mức lương của các thành

viên hội đồng và nhiều hội đồng đã được tăng lương, thậm chí có nơi tăng lên

gấp đôi.

Tuy nhiên, sau khi thực hiện phân cấp, những vùng giàu có tài nguyên

thiên nhiên thường bày tỏ sự không thoả mãn và cho rằng phạm vi phân cấp vẫn

còn quá hạn chế.

Việc CQĐP được phép định ra các loại thuế và phí có thể làm tăng nguồn

thu trước mắt của họ nhưng nếu những loại thuế và phí này không được tính toán

cân nhắc kỹ trên cơ sở hợp lý sẽ làm tổn hại đến các hoạt động kinh doanh của

địa phương và về lâu dài sẽ dẫn đến tác động xấu.

1.3.2. Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách địa phương của một

số tỉnh ở Việt Nam

1.3.2.1. Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách địa phương của tỉnh

Thái Bình

Ngày 9/9/2016, Sở Tài chính Thái Bình đã tổ chức Hội nghị thảo luận về

phân cấp quản lý NSĐP giai đoạn 2017 – 2020, trong Báo cáo Hội nghị có đánh

giá kinh nghiệm phân cấp quản lý NSĐP thời kỳ đã qua (2011 – 2016) của tỉnh

Thái Bình.

Cùng với quá trình phát triển kinh tế của địa phương trong những năm

qua, kinh tế xã hội của các huyện, thành phố, các xã, phường, thị trấn cũng đang

từng bước được đổi mới, phát triển, cơ chế phân cấp quản lý NSĐP cho thời kỳ

ổn định 2011 - 2016 cũng đã được bổ sung, điều chỉnh phù hợp với điều kiện

kinh tế - xã hội, từng vùng, từng địa phương và nội dung được quy định chi tiết

rõ ràng hơn.

Về thu NS các cấp: Đối với các khoản thu phân chia đã phân chia thành 2

nhóm đơn vị hành chính (nhóm có điều kiện kinh tế phát triển khá, nhóm có điều

kiện phát triển kinh tế thấp hơn), phân chia lĩnh vực thu ngoài quốc doanh thành

2 đối tượng thu (thu từ doanh nghiệp; thu từ hộ gia đình, cá nhân); phân chia

nguồn thu tiền sử dụng đất thành 3 loại hình (thu từ hộ gia đình cá nhân theo giá

quy định; thu từ các doanh nghiệp nộp 1 lần; thu từ đấu giá, đất thương phẩm)

ngoài ra còn quy định chi tiết rõ ràng từng khoản thu phân chia thuộc từng lĩnh

vực thu…

Về chi NS các cấp: Được quy định rõ ràng nhiệm vụ chi đầu tư XDCB cho

các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn.

Đối với nguồn thu từ quỹ đất thương phẩm được phân chia cho xã thì được đầu

tư trên địa bàn xã, nguồn thu được phân chia cho huyện thì cấp huyện quản lý

đầu tư trên địa bàn huyện theo kế hoạch của UBND tỉnh. Chi NS cấp xã có

nhiệm vụ chi sự nghiệp giao thông, kiến thiết đô thị do cấp xã quản lý, chi cho

công tác khuyến nông, lâm, ngư thuộc cấp xã quản lý, chi hoạt động của tổ chức

cơ sở Đảng.

Bên cạnh những thành công và kết quả đạt được, cơ chế phân cấp quản lý

NS ở địa phương cũng còn có những tồn tại, vướng mắc đáng kể, thể hiện trên

một số nội dung cơ bản sau:

+ Đối với nhóm nguồn thu 100%: Tuy cả 3 cấp NS ở địa phương đều có

các khoản thu phân chia 100%. Tuy vậy NS cấp tỉnh lại được phân cấp hưởng

100% nhiều khoản thu nhất, trong đó có 2 khoản thu có tính ổn định và có tỷ

trọng lớn ở địa phương (thuế tài nguyên, tiền thuê đất). Nguồn thu 100% của NS

cấp huyện và NS cấp xã là những khoản thu còn lại, đây là những nguồn thu

không chắc chắn và không phụ thuộc tăng trưởng kinh tế, hầu hết không có tính

chất thuế: đặc biệt là khoản thu tại xã (thu từ quỹ đất công ích, hoa lợi công

sản…). Trong điều kiện địa phương đang thu hút đầu tư, quy hoạch đô thị, quy

hoạch cụm công nghiệp, nhiều diện tích đất đã bị thu hồi… đã làm cho nguồn thu

hàng năm không ổn định, thậm chí có xu hướng giảm dần.

+ Đối với nhóm các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ:

Đối với 5 khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP: Sau khi phân chia tỷ

lệ với TW, địa phương đã thực hiện phân chia tỷ lệ còn lại cho 3 cấp NS ở địa

phương, trong đó NS cấp huyện, NS cấp xã chỉ được phân chia các khoản thu

(thuế GTGT, thuế TNDN, thuế TTĐB) thuộc lĩnh vực thu ngoài quốc doanh; NS

cấp tỉnh hưởng các khoản thu còn lại thuộc các lĩnh vực thu từ doanh nghiệp nhà

nước do TW quản lý, doanh nghiệp nhà nước do địa phương quản lý, thu từ lĩnh

vực đầu tư nước ngoài, thuế TNCN, phí xăng dầu. Đây là những khoản thu chủ

yếu trong tổng thu nội địa ở địa phương, chính vì vậy có thể khẳng định đây là

nguyên nhân chính gây bị động trong điều hành NS, không khuyến khích các địa

phương chủ động khai thác và nuôi dưỡng nguồn thu trên địa bàn.

Việc xác định tỷ lệ phần trăm (%) các khoản thu phân chia giữa 3 cấp NS

ở địa phương còn mang tính ước lượng, chưa có đầy đủ những căn cứ; như là dự

báo tình hình sản xuất kinh doanh dịch vụ của doanh nghiệp, hộ gia đình, cá

nhân; xác định nghĩa vụ nộp NSNN; ý thức chấp hành chính sách thu trên địa

bàn của mỗi địa phương,... Chính vì vậy việc xác định tỷ lệ phần trăm các khoản

thu phân chia giữa các cấp NS ở địa phương chưa đạt được sự công bằng và

khách quan.

Cơ chế phân cấp ở địa phương đã quy định cụ thể nhiệm vụ chi cho từng

cấp NS trên các lĩnh vực, tuy vậy kết quả chi hàng năm cho thấy nhiệm vụ chi ở

NS cấp tỉnh còn chiếm tỷ trọng cao, NS cấp huyện trung bình, còn NS cấp xã vẫn

ở mức thấp, đã làm hạn chế tính chủ động, linh hoạt của chính quyền cấp dưới

trong việc quản lý điều hành NS, ảnh hưởng đến việc thực hiện nhiệm vụ phát

triển kinh tế - xã hội của địa phương.

1.3.2.2. Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách địa phương của tỉnh

Hưng Yên

Trong Báo cáo của Hội nghị thảo luận về phân cấp quản lý NSĐP, giai

đoạn 2017 – 2020, do Sở Tài chính Hưng Yên tổ chức ngày 27/9/2016, có đánh

giá kinh nghiệm phân cấp quản lý NSĐP của tỉnh Hưng Yên thời kỳ 2011 –

2016.

Hội nghị đã đánh giá Hưng Yên là một trong những tỉnh còn nghèo, vì thế

việc quản lý phân bổ chi tiêu NSNN hợp lý, hiệu quả rất quan trọng cho phát

triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Trong những năm gần đây, hàng năm nguồn thu

NS cấp tỉnh chiếm tỷ trọng trên 55% tổng thu NSĐP của tỉnh, nguồn thu NS cấp

huyện chiếm trên 30% và còn lại là nguồn thu NS cấp xã. Trong chi tiêu của

NSĐP, chi tiêu NS cấp tỉnh lớn (chiếm trên 57%). Công tác phân cấp quản lý

NSĐP trên địa bàn tỉnh đã có những bước tiến mới. Hưng Yên đã phân định

được rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi của mỗi cấp NS; tăng cường và đề cao vai trò

của chính quyền cấp dưới trong việc điều hành và quản lý NSĐP trên địa bàn, tỷ

trọng thu, chi NS trong tỉnh đang dần chuyển đổi theo hướng tăng tỷ trọng NSĐP

cho cấp dưới, và giảm tỷ trọng của cấp tỉnh. Bên cạnh đó, công tác quyết toán đã

dần đi vào nề nếp với chất lượng ngày càng được nâng cao hơn.

Tuy nhiên phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn cũng đã bộc lộ một số hạn

chế nhất định như: sự quyết định dự toán, điều chỉnh dự toán và quyết toán

NSĐP ở các cấp còn trùng lặp về thẩm quyền quyết định, tỷ lệ phân cấp thu - chi

NS chưa giúp điều hòa sự phát triển kinh tế - xã hội giữa các huyện, xã trong

tỉnh,…

1.3.3. Bài học từ kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN của một số

nước ASEAN và một số tỉnh ở Việt Nam có thể áp dụng cho phân cấp quản

lý ngân sách nhà nước trường hợp tỉnh Ninh Bình

1.3.3.1. Bài học từ kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của Thái

Lan, Indonesia có thể áp dụng cho phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của

Trung ương cho chính quyền địa phương (trong đó có tỉnh Ninh Bình)

Thứ nhất: Tất cả các nước thực hiện phân cấp đều được thể chế hoá bằng

hiến pháp và các đạo luật riêng. Mặc dù hệ thống hành chính ở cả ba nước nói

trên khác nhau và không giống với Việt Nam nhưng phân cấp đều nhằm mục

đích tăng quyền tự chủ cho cấp chính quyền cơ sở, là cấp gần dân nhất.

Thứ hai: Cần phân biệt rõ những dịch vụ được cung cấp bởi CQĐP với

những dịch vụ do CQTW cung cấp để từ đó phân định trách nhiệm về mặt hành

chính. Tuy nhiên, điều này không hề đơn giản. Trong nhiều trường hợp hệ thống

giám sát chính thức (chế độ đại diện) có trách nhiệm đảm nhận những quyền hạn

được chuyển giao lại không hoạt động tốt. Để khuyến khích sự tham gia của

người dân và nâng cao trách nhiệm tài chính, cần có một số hệ thống giám sát

không chính thức, bổ sung cho chế độ đại diện chính thức. Một hướng giải quyết

là công khai minh bạch để tăng sự giám sát của dân. Ngoài ra cũng cần xây dựng

những cách thức mới để xác định đúng thứ tự ưu tiên trong số các kế hoạch, dự

án phát triển của địa phương.

Thứ ba: Để phối hợp lợi ích và kế hoạch phát triển của các đơn vị tự chủ

cơ sở hoặc chính quyền cơ sở, cần có biện pháp thúc đẩy sự hợp tác giữa các cấp

CQĐP, giữa chính quyền và người dân.

Thứ tư: Cần nhận thức rõ rằng thực hiện phân cấp có nghĩa là vai trò của

CQTW chuyển từ chỗ là người cung cấp dịch vụ sang giám sát và phối hợp việc

cung cấp dịch vụ hiệu quả của CQĐP.

Thứ năm: Điều cực kỳ quan trọng là phải nâng cao được trách nhiệm tài

chính của CQĐP trước người dân. Bởi vậy phải có những biện pháp tăng cường

nguồn thu cho địa phương, chẳng hạn như cho phép địa phương thu những loại

thuế liên quan đến tài sản.

Thứ sáu: Nếu quá trình phân cấp diễn ra nhanh chóng mà không có sự chú

ý thỏa đáng đến phân phối lại thu nhập sẽ làm cho khoảng cách giàu nghèo gia

tăng. Bởi vậy, cần xây dựng cơ chế điều tiết về mặt NS giữa các CQĐP để ngăn

chặn sự bất bình đẳng gia tăng thêm giữa các khu vực. Những vùng kém phát

triển hơn phải có những chính sách ưu đãi hơn. Cơ chế điều tiết NS phải được

xây dựng trên cơ sở khách quan, hợp lý và được đồng thuận. Cần loại bỏ những

hình thức đàm phán bí mật giữa một địa phương với Trung ương. Cơ chế điều

tiết nên do CQTW quyết định, hay một tổ chức trung lập chẳng hạn như một uỷ

ban phụ trách vấn đề liên chính quyền. Một mặt cơ chế điều tiết phải bảo đảm ổn

định hàng năm để các CQĐP có thể lên kế hoạch NS phù hợp, mặt khác nó cũng

phải linh hoạt để tránh được tình trạng tài chính xấu của địa phương gây ảnh

hưởng đến sự ổn định kinh tế vĩ mô. Hai điều kiện mâu thuẫn nhau này có thể

giải quyết khi đặt tỷ lệ điều tiết ở một mức nhất định so với nguồn thu của quốc

gia và tỷ lệ này sẽ được đánh giá lại thường xuyên thông qua những đàm phán

chính thức. Nếu công thức phân bổ càng đơn giản và càng dễ thực hiện càng tốt.

Thứ bảy: Quá trình phân cấp diễn ra mạnh đã mang lại quyền tự chủ nhiều

hơn cho chính quyền cấp cơ sở nhưng cũng dẫn đến hiện tượng cục bộ địa

phương. Do đó cần tăng cường sự giám sát của cả cấp trên và của nhân dân địa

phương

Thứ tám: Cần nâng cao năng lực của CQĐP và quan tâm đến các tổ chức

phi chính phủ (NGO). Các tổ chức tài trợ quốc tế thường liên hệ trực tiếp đến

CQĐP và NGO. Khung khổ pháp luật, năng lực của những tổ chức này cần được

mở rộng. Các nguồn tài trợ hay các chương trình dành cho địa phương tùy thuộc

nhiều vào năng lực của đội ngũ cán bộ CQĐP và hoạt động của NGO.

1.3.3.2. Bài học từ kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách ở tỉnh Thái

Bình và tỉnh Hưng Yên có thể áp dụng cho tỉnh Ninh Bình

Mở rộng phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh là một chủ trương đúng

đắn, những tồn tại nảy sinh từ phân cấp chủ yếu là do thiết kế và thực hiện phân

cấp chưa tốt. Để tạo ra động lực phát triển cho các địa phương, khi phân cấp

quản lý NSĐP cần lưu ý:

Thứ nhất: Tránh can thiệp quá sâu của cấp tỉnh làm giảm tính chủ động,

linh hoạt và tăng sự phụ thuộc của các cấp chính quyền huyện, xã.

Thứ hai: Cần có sự phối hợp đồng bộ trong phân cấp quản lý NSĐP trên

địa bàn tỉnh.

Thứ ba: Đảm bảo sự rõ ràng trong phân cấp giữa cấp tỉnh, cấp huyện và

cấp xã.

Thứ tư: Phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội, quốc phòng, an

ninh và năng lực quản lý của mỗi cấp tỉnh, huyện, xã trên địa bàn.

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1

Trong Chương 1, tác giả đã hệ thống hóa, phân tích làm rõ thêm được cơ

sở lý luận về phân cấp quản lý NSNN (có lưu ý đến phân cấp quản lý NSĐP). Cụ

thể là: (1) Các vấn đề cơ bản về NSNN và Hệ thống NSNN. (2) Các vấn đề lý

luận về phân cấp quản lý NSNN (Khái niệm, Hình thức, Căn cứ, Nội dung,

Nguyên tắc; v.v...). (3) Kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN của một số nước

và một số địa phương ở Việt Nam có thể áp dụng cho phân cấp quản lý NSNN

trường hợp tỉnh Ninh Bình.

Từ phân tích ở Chương 1 cho phép rút ra một số kết luận chủ yếu sau:

Phân cấp quản lý NSNN là một cách thức, một giải pháp cơ bản để phát

huy tính chủ động, sáng tạo của địa phương; tăng cường năng lực quản lý nhà

nước của các cấp chính quyền; tăng hiệu quả sử dụng NSNN và cung ứng tốt

nhất hàng hóa công cộng cho nhân dân.

Phân cấp quản lý NSNN phải phù hợp và đồng bộ với phân cấp tổ chức bộ

máy chính quyền nhà nước; mỗi cấp CQĐP được phân cấp nguồn thu và nhiệm

vụ chi cụ thể; đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW và tính chủ động của NSĐP; ở

mỗi tỉnh, đảm bảo vai trò chủ đạo của NS cấp tỉnh và tính chủ động của NS các

cấp bên dưới; phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và trình độ quản lý

của chính quyền nhà nước các cấp; v.v...

Để phân cấp quản lý NSNN thành công cần phải có những điều kiện cần

thiết như: Kinh tế và chính trị ổn định, thiết kế hệ thống NS, khung pháp lý, năng

lực quản lý của CQĐP, v.v... Và phải thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp phù hợp

với điều kiện của đất nước và các địa phương trong từng thời kỳ. Đó có thể là các

giải pháp liên quan đến quyền quyết định chính sách, chế độ về NS; các giải

pháp về phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi; điều hòa và bổ sung NS; vay nợ;

phân định trách nhiệm quyền hạn của các cơ quan đơn vị trong quy trình quản lý

NSNN, v.v...

Chương 2:

THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

2.1. NHỮNG ĐẶC ĐIỂM THUẬN LỢI VÀ KHÓ KHĂN VỀ ĐIỀU KIỆN TỰ

NHIÊN, KINH TẾ - XÃ HỘI TÁC ĐỘNG ĐẾN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH

NHÀ NƯỚC TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH

NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH

2.1.1. Những đặc điểm thuận lợi về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội

tác động đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trường hợp tỉnh Ninh

Bình

Sau đây là những đặc điểm thuận lợi cơ bản:

Thứ nhất: Vị trí địa lý. Ninh Bình nằm ở vùng cửa ngõ miền bắc Việt

Nam, cách thủ đô Hà Nội 93 km, là nơi tiếp nối giao lưu kinh tế và văn hoá giữa

lưu vực sông Hồng với lưu vực sông Mã, giữa vùng đồng bằng Bắc Bộ với vùng

rừng núi Tây Bắc, nằm gần các địa bàn kinh tế trọng điểm phía Bắc với tuyến

hành lang Hà Nội - Hải Phòng - Quảng Ninh.

Thứ hai: Giao thông tương đối phát triển. Đến nay, cùng với các tuyến

đường quốc lộ như: 1A, 10, tuyến đường cao tốc qua Ninh Bình, đường ĐT 477,

đường kết nối cao tốc cầu Giẽ - Ninh Bình; đường giao thông Bái Đính đi Kim

Sơn; các tuyến tỉnh lộ, huyện lộ trên địa bàn tỉnh cũng đã được đầu tư xây dựng,

nâng cấp, mở rộng, theo hướng hiện đại; các tuyến đường giao thông liên xã, liên

thôn được đầu tư nâng cấp, mở rộng, xây dựng hoàn chỉnh.

Thứ ba: Tỉnh có nhiều tài nguyên thích hợp để phát triển các vùng nguyên

liệu cho các ngành công nghiệp chế biến thủy hải sản, hoa quả xuất khẩu hay các

loại nông sản, thủ công mỹ nghệ, đặc biệt là tài nguyên đá vôi và các loại khoáng

sản phù hợp để phát triển công nghiệp vật liệu xây dựng. Đá vôi là nguồn tài

nguyên khoáng sản lớn nhất của Ninh Bình. Với những dãy núi đá vôi khá lớn,

chạy từ Hoà Bình, theo hướng tây bắc – đông nam, dài hơn 40 km, diện tích trên

1.2000ha, trữ lượng hàng chục tỷ mét khối đá vôi và hàng chục triệu tấn đôlômít.

Thứ tư: Có nhiều danh thắng, di tích lịch sử-văn hoá với các loại hình kiến

trúc, nghệ thuật, tín ngưỡng, tôn giáo rất phong phú; mật độ tương đối dày, phân

bố rộng khắp từ vùng đồi núi tới đồng bằng, ven biển. Có thể kể ra như Quần thể

danh thắng Tràng an, Tam Cốc- Bích Động; di tích lịch sử văn hoá tâm linh Cố

đô Hoa Lư; chùa Bái Đính; nhà thờ đá Phát Diệm v.v…

Thứ năm: Là tỉnh nhỏ, nhưng Ninh Bình phát triển toàn diện, kinh tế tăng

trưởng khá, bình quân giai đoạn 2011 -2016 đạt trên 11,7%/năm, gấp 2 lần bình

quân chung của cả nước; chuyển dịch mạnh cơ cấu kinh tế, tỷ trọng ngành công

nghiệp đạt 48%, dịch vụ 40%, nông nghiệp chỉ còn 12%; thu NS tăng, năm 2016

đạt 6.676 tỷ đồng, xuất khẩu trên 1 tỉ USD; xây dựng nông thôn mới đứng tốp

đầu cả nước với 50% số xã đạt chuẩn. Công tác cải cách hành chính được chỉ đạo

thực hiện quyết liệt, nhất là thực hiện một cửa, một cửa liên thông. An sinh xã

hội, việc làm được quan tâm; giáo dục và đào tạo tăng cả quy mô và chất lượng;

an ninh chính trị được giữ vững.

Thứ sáu: Tỉnh Ninh Bình có 2 thành phố thuộc tỉnh là thành phố Ninh

Bình và thành phố Tam Điệp có mức độ phát triển kinh tế khá. Trong đó, thành

phố Ninh Bình là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa, khoa học và du lịch

của tỉnh.

Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội thuận lợi, sản xuất kinh doanh phát

triển thì khả năng tích lũy để chi cho đầu tư phát triển càng cao. Như vậy cơ chế

phân cấp quản lý NSNN cũng phải thay đổi cho phù hợp. Khi thực hiện phân cấp

quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình cần khuyến khích được tính chủ động,

tinh thần sáng tạo của chính quyền các cấp tỉnh, huyện và xã để khai thác tốt các

tiềm năng, lợi thế nói trên. Kinh tế phát triển thì thu NSNN trên địa bàn sẽ tăng

cao và bền vững. Đồng thời chi NSNN của các cấp chính quyền phải quán triệt tinh

thần hiệu quả và tiết kiệm, gia tăng đầu tư thúc đẩy được những thuận lợi nói trên.

2.1.2. Những đặc điểm khó khăn về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội

tác động đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trường hợp tỉnh Ninh

Bình

Những đặc điểm khó khăn cơ bản, gồm có:

Thứ nhất: Địa hình tỉnh Ninh Bình bị sông, núi chia cắt mạnh, vùng núi có

độ dốc lớn, đồng bằng nằm ven biển nên hàng năm tỉnh chịu nhiều thiên tai như

bão, lụt... gây những trở ngại nhất định cho phát triển kinh tế - xã hội. Vùng đồi

núi chiếm gần 30% diện tích của tỉnh, chủ yếu thuộc huyện Nho Quan, phía Bắc

và Đông Bắc huyện Gia Viễn.

Thứ hai: Quy mô kinh tế tỉnh Ninh Bình còn nhỏ, nhiều lĩnh vực còn lạc

hậu; vẫn là tỉnh nhận 50% hỗ trợ từ NSTW; thu nhập bình quân đầu người của

Ninh Bình chỉ đạt khoảng 40 triệu đồng, trong khi mức bình quân chung của cả

nước khoảng 49 triệu đồng. Tỷ lệ dân số phụ thuộc vào nông nghiệp còn lớn, lao

động trong lĩnh vực này vẫn chiếm 70%. Nông nghiệp công nghệ cao và các mô

hình sản xuất hàng hóa của tỉnh còn ít. Tỉnh cũng chưa khai thác đầy đủ và hiệu

quả tiềm năng phát triển du lịch, đóng góp của du lịch vào GDP còn thấp.

Thứ ba: Có ít doanh nghiệp tư nhân mạnh về tài chính và quy mô sản xuất

kinh doanh lớn, thiếu các nhà quản lý doanh nghiệp giỏi và công nhân kỹ thuật

lành nghề, đặc biệt là nguồn nhân lực chất lượng cao nhằm đáp ứng yêu cầu phát

triển của nền sản xuất tiên tiến, hiện đại.

Thứ tư: Nguy cơ ảnh hưởng đến môi trường có dấu hiệu tăng, nhất là ở các

dòng sông, môi trường nông thôn, nguồn rác thải trong sản xuất và sinh hoạt.

Thứ năm: Chênh lệch về phát triển kinh tế - xã hội giữa đô thị và nông

thôn, giữa vùng núi và đồng bằng còn lớn.

Những khó khăn nói trên cùng nhiều nguyên nhân khác đã dẫn đến trình

độ phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Ninh Bình còn thấp so với nhiều tỉnh khác

trong cả nước. Tích lũy đầu tư từ nội bộ nền kinh tế tỉnh còn thấp, sự phát triển

giữa các huyện lại không đồng đều. Vì vậy, khi thực hiện phân cấp quản lý

NSNN, tỉnh Ninh Bình rất cần sự hỗ trợ của NSTW; còn NS cấp huyện, cấp xã

của tỉnh rất cần sự hỗ trợ của NS cấp trên. Sự hỗ trợ này là cần thiết để đảm bảo

cho các cấp CQĐP cân đối được NS và đảm bảo cho sự phát triển công bằng

2.2. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH, GIAI ĐOẠN 2011 – 2017

giữa các huyện, thành phố thuộc tỉnh; các xã, phường và thị trấn.

2.2.1. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trường hợp

tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 – 2016

2.2.1.1. Thực trạng thiết kế hệ thống ngân sách nhà nước trường hợp

tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 – 2016

Hệ thống NSNN ở Việt Nam bao gồm NSTW và NSĐP. NSĐP lại bao

gồm NS cấp tỉnh, NS cấp huyện và NS cấp xã. NS cấp tỉnh là tên gọi chung cho

NS của chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. NS cấp huyện là

tên gọi chung cho NS của chính quyền cấp huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh,

thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. NS cấp xã là tên gọi chung

cho NS của chính quyền cấp xã, phường và thị trấn. Mối quan hệ giữa các cấp

NS được thiết kế theo các nguyên tắc đã được quy định trong Luật NSNN.

Do hệ thống NSNN ở Việt Nam mang tính lồng ghép nên trong Nghị định

60/2003/NĐ-CP [10, Điều 5], Chính phủ đã quy định một số thuật ngữ được

dùng trong quản lý và phân cấp quản lý NSNN như sau: (1) NSĐP tỉnh, thành

phố trực thuộc trung ương (gọi chung là NS tỉnh), bao gồm NS cấp tỉnh và NS

của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực

thuộc trung ương. (2) NS huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố

thuộc thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là NS huyện), bao gồm NS cấp

huyện và NS của các xã, phường, thị trấn. (3) NS các xã, phường, thị trấn (gọi

chung là NS cấp xã).

Như vậy, khi nghiên cứu thực tiễn phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam

cần phải nhìn dưới 2 góc độ:

Dưới góc độ chưa lồng ghép: Hệ thống NSNN ở Việt Nam bao gồm

NSTW và NSĐP, còn NSĐP bao gồm NS cấp tỉnh, NS cấp huyện và NS cấp xã.

Dưới góc độ lồng ghép: Hệ thống NSNN ở Việt Nam bao gồm NSTW và

NSĐP. Còn NSĐP (NS tỉnh) bao gồm NS cấp tỉnh và NS huyện; NS huyện bao

gồm NS cấp huyện và NS cấp xã; NS cấp xã là NS cấp cơ sở.

Nhìn dước góc độ chưa lồng ghép, NSĐP tỉnh Ninh Bình là NS của 1

trong 63 CQĐP cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. NSĐP tỉnh Ninh

Bình bao gồm: (1) NS cấp tỉnh. (2) NS cấp huyện ở 6 huyện (Nho Quan, Gia

Viễn, Hoa Lư, Yên Khánh, Yên Mô, Kim Sơn) và 2 thành phố thuộc tỉnh (thành

phố Tam Điệp, thành phố Ninh Bình). (3) NS cấp xã ở 121 xã, 17 phường và 7

thị trấn của 6 huyện và 2 thành phố nói trên [21,tr15].

2.2.1.2. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của Trung

ương cho tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 – 2016

2.2.1.2.1.Thực trạng phân cấp của Trung ương về ban hành chính sách,

chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi ngân sách cho tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn

định ngân sách 2011 – 2016

Theo Luật NSNN, trong phân cấp quản lý NSNN, mọi quyền quyết định

quan trọng về NSNN đều tập trung ở CQTW, như quy định về chính sách thuế,

các định mức chi tiêu chủ yếu, quyết định dự toán, phê chuẩn quyết toán NSNN,

v.v...

Tuy nhiên, Luật NSNN cho phép HĐND cấp tỉnh (trong đó có Ninh Bình)

quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp NS ở địa

phương; quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa NS các cấp CQĐP đối

với phần NSĐP được hưởng từ các khoản thu theo quy định của Luật NSNN và

các khoản thu phân chia giữa các cấp NS ở địa phương; quyết định thu phí, lệ phí

và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật; quyết định

nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ NS ở địa phương; quyết định cụ thể đối

với một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NS theo quy định khung của Chính

phủ; quyết định các chế độ chi NS đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc

thù ở địa phương.

Ngoài thẩm quyền riêng nói trên của HĐND tỉnh, HĐND các cấp chỉ có

thẩm quyền về tổ chức thực hiện.

Như vậy, thẩm quyền ban hành chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức

thu chi NS ở địa phương rất hạn chế và chỉ tập trung ở chính quyền cấp tỉnh.

Chính quyền cấp huyện và cấp xã không được giao thẩm quyền này.

Về thu NS: Trong phạm vi thẩm quyền được giao, CQĐP đã ban hành một

cách đồng bộ các văn bản pháp quy liên quan đến thu NSĐP, có thể kể ra như:

Nghị quyết số 22/2011/NQ-HĐND ngày 15/12/2011 của HĐND tỉnh ban

hành Quy định danh mục về mức thu và quản lý, sử dụng các khoản phí và lệ phí

trên địa bàn tỉnh Ninh Bình của 23 loại phí và 15 loại lệ phí.

Nghị quyết số 01/2014/NQ-HĐND ngày 16/7/2014 của HĐND tỉnh về

việc ban hành Quy định mức thu, tỷ lệ phần trăm (%) nộp NSNN và để lại đơn vị

thu các khoản phí, lệ phí trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.

V.v...

Về chi NS: Trong phạm vi thẩm quyền được phân cấp, chính quyền tỉnh

Ninh Bình đã ban hành đầy đủ, kịp thời các văn bản trong lĩnh vực chi NS, điển

hình như:

Nghị quyết số 22/2010/ NQ-HĐND ngày 24/12/2010 của HĐND tỉnh ban

hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSĐP năm 2011.

Nghị quyết số 23/2010/ NQ-HĐND ngày 24/12/2010 của HĐND tỉnh ban

hành nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư NSĐP tỉnh Ninh Bình

giai đoạn 2011 - 2015.

Quyết định số 01/2014/QĐ-UBND ngày 20/01/2014 ban hành Quy định

trình tự, thủ tục, nội dung và mức chi hỗ trợ một phần chi phí khám, chữa bệnh

cho người nghèo trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.

V.v...

Đề cập chung cả thu và chi NS có các văn bản như: Nghị quyết số

03/2010/NQ-HĐND ngày 27/7/2010 về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ

lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa NS các cấp CQĐP trên địa bàn

tỉnh; Nghị quyết số 28/2012/NQ-HĐND ngày 20/12/2012 sửa đổi, bổ sung một

số khoản tại quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm

(%) phân chia các khoản thu giữa NS các cấp CQĐP ban hành kèm theo Nghị

quyết số 03/2010/NQ-HĐND ngày 27/7/2010 của HĐND tỉnh Ninh Bình.

V.v...

Nhận xét:

HĐND tỉnh và UBND tỉnh Ninh Bình đã kịp thời ban hành các văn bản

pháp quy liên quan đến thu chi NSĐP đúng với thẩm quyền được phân cấp, phù

hợp với yêu cầu quản lý ở địa phương. Đây là một trong những điều kiện tiền đề,

là công cụ quan trọng được các cấp chính quyền và nhân dân tỉnh Ninh Bình sử

dụng để quản lý NSĐP trong những năm qua. Số lượng các văn bản pháp quy do

chính quyền tỉnh Ninh Bình ban hành khá nhiều, đã được đưa đầy đủ lên Cổng

thông tin điện tử “Cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản pháp luật”, trang dành cho

tỉnh Ninh Bình.

2.2.1.2.2.Thực trạng phân cấp của Trung ương về nguồn thu, thực hiện bổ

sung, vay nợ và xác định nhiệm vụ chi ngân sách cho tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn

định ngân sách 2011 – 2016

(1)Tình hình thu NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình

Tình hình thu NSNN được thể hiện qua Bảng 2.1. Bảng này chỉ tính “số

thực thu” - phản ánh thành tích công tác thu của riêng từng năm. Không tính các

khoản thu năm nay nhưng thực ra đã thu vào NS của các năm trước như: Thu kết

dư năm trước, thu chuyển nguồn từ năm trước; không tính các khoản thu để lại

đơn vị chi quản lý qua NSNN; không tính số bổ sung từ Trung ương cho địa

phương.

Bảng 2.1: Tổng hợp số thực thu NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình,

thời kỳ 2011 – 2016

Năm

Nội dung

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Tổng số thực thu

6.676.000

NSNN trên địa bàn

3.407.465

2.556.466

3.056.714

3.155.111

4.333.248

Thu từ thuế, phí, lệ phí

và thu khác (không kể

4.746.523

1.688.041

1.859.114

2.188.322

2.293.440

2.694.973

thu từ xuất nhập khẩu)

Thu tiền sử dụng đất

700.000

1.119.169

435.337

651.584

881.573

543.146

Thu

từ xuất nhập

1.229.477

khẩu

262.015

600.255

318.525

756.702

216.808

Đơn vị: Triệu đồng

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Để thấy trực quan hơn, có thể biểu diễn Bảng 2.1 dưới dạng Biểu đồ 2.1.

Biểu đồ 2.1:

8.000.000

7.000.000

6.000.000

5.000.000

4.000.000

Series 1

3.000.000

2.000.000

1.000.000

Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015 Năm 2016

Tổng thực thu NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011-2016 Đơn vị tính: Triệu đồng

Tổng thực thu NSNN trên địa bàn năm 2015 của tỉnh Ninh Bình đã tăng

27,17% so với năm 2011, năm 2016 tăng 54% so với năm 2015 (đây là mức tăng

rất cao, chưa từng có ở tỉnh Ninh Bình, sẽ được giải thích thêm ở phía dưới).

Tổng thực thu NSNN trên địa bàn tỉnh năm 2012, 2013 và 2014 so với năm 2011

bị sụt giảm là do thu tiền sử dụng đất sụt giảm; còn thu từ thuế, phí, lệ phí và thu

khác liên tục tăng qua các năm. Đặc biệt tốc độ tăng thu thuế, phí, lệ phí bình

quân đạt trên 12,7%/năm; cơ cấu thu đã có chuyển biến theo chiều hướng tích

cực, các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí và thu khác nội địa (không kể thu tiền sử

dụng đất và thu từ xuất, nhập khẩu) chiếm tỷ trọng ngày càng lớn trong tổng thực

thu NSNN trên địa bàn (năm 2011 chiếm tỷ trọng 49%, năm 2015 chiếm 62,2%,

năm 2016 chiếm 58,4%). Tốc độ tăng thu từ thuế, phí, lệ phí và thu khác nội địa

cao hơn tốc độ tăng thu NSNN trên địa bàn. Đây là nguồn tài chính thường

xuyên, chiếm tỷ trọng chủ yếu trong việc đảm bảo cho sự phát triển kinh tế - xã

hội, giữ vững quốc phòng, an ninh và ổn định chính trị của tỉnh.

Số thu tiền sử dụng đất năm 2011 có số thực hiện cao nhất trong 6 năm

2011 - 2016, lý do bởi năm 2011 giá trị bất động sản cao nhất và là năm có số

lượng đấu giá quyền sử dụng đất nhiều, các năm 2012, 2013 và 2014 thị trường

bất động sản gần như đóng băng, số lượng giao dịch về đất ít nên số thu tiền sử

dụng đất thấp, năm 2015 và 2016 thị trường bất động sản có xu hướng phục hồi

nên số thu tiền sử dụng đất đạt khá.

Đối với các khoản thu từ hoạt động xuất nhập khẩu, mặc dù NSĐP không

được hưởng (NSTW hưởng 100%) nhưng địa phương sẽ được thưởng nếu vượt

thu nên cũng được tỉnh rất quan tâm chỉ đạo thực hiện.

Như trên đã nói, tổng thực thu NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình năm

2016 đã tăng 54% so với năm 2015, vượt 39,5% dự toán HĐND tỉnh giao, đạt

6.676.000 tỷ đồng, là mức thu cao nhất từ trước đến nay.

Có thể giải thích như sau: (1) Sản xuất công nghiệp là ngành chủ lực có

thế mạnh đóng góp lớn vào số thu NSNN trên địa bàn của tỉnh, đặc biệt là sản

xuất ô tô của Tập đoàn Hyundai Thành Công, số thu năm 2016 đạt 1.600 tỷ

đồng, là mức đóng góp lớn nhất cho địa phương, chưa từng có từ trước tới nay

của tập đoàn này. Bên cạnh đó, ngành sản xuất xi măng là ngành truyền thống

của tỉnh vẫn phát huy được thế mạnh, đóng góp cho NSNN năm 2016 khoảng

300 tỷ đồng. Một lĩnh vực nữa đóng góp số thu tương đối lớn cho NSNN, đó là

lĩnh vực kinh doanh xăng dầu, số nộp NS năm 2016 đạt 600 tỷ đồng, trong đó chỉ

riêng số thu thuế bảo vệ môi trường đối với kinh doanh xăng dầu đã là 380 tỷ

đồng. (2) Do được phân cấp hợp lý, CQĐP các cấp trên địa bàn tỉnh đã chủ động

chỉ đạo quyết liệt ngay từ đầu năm với nhiều giải pháp thu NS công khai, công

bằng, minh bạch, đúng quy định của pháp luật. Qua đó đã động viên được các tổ

chức, cá nhân cộng đồng doanh nghiệp hưởng ứng, tích cực sản xuất kinh doanh

và chấp hành thực hiện nghiêm túc nghĩa vụ nộp thuế cho nhà nước.

(2) Phân cấp về thu và bổ sung từ NSTW cho NSĐP tỉnh Ninh Bình

Bảng 2.2 thể hiện tình hình thu và số bổ sung từ Trung ương cho tỉnh Ninh

Bình.

Bảng 2.2: Các khoản thu NSĐP tỉnh Ninh Bình được phân cấp

và các khoản thu bổ sung từ NSTW, thời kỳ 2011 - 2016

NỘI DUNG

2011

2012

2013

2014

2015

2016

1.Cáckhoảnthu

2.779.404

2.262.305

2.793.729

2.773.962

3.485.132

5.336.523

NSĐPđượcphâncấp

-CáckhoảnthuNSĐP

1.426.798

754.465

1.124.687

1.043.219

1.393.905

2.013.080

hưởng100%

-CáckhoảnthuNSĐP

1.352.606

1.507.840

1.669.042

1.730.743

2.091.227

3.323.443

hưởngtheotỷlệ%

2.Thu BS từ NSTW

2.293.697

3.058.037

3.080.264

3.866.006

3.682.906

-Thu BS cân đối

1.180.856

1.352.980

1.771.948

2.098.398

2.058.970

3.329.619 1.893.793

-Thu BS có mục tiêu

1.112.841

1.705.057

1.308.316

1.767.608

1.623.936

1.435.826

3.SosánhThuBS

42,5%

60,0%

63,4%

75,6%

59,1%

35,5%

cânđối/Cáckhoản

thuNĐPđượcphâncấp

ĐV tính: Triệu đồng

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Qua Bảng 2.2 có thể thấy các khoản thu NSĐP được phân cấp có xu

hướng tăng (giảm) gần giống như số thực thu NSNN trên địa bàn (thể hiện ở

Bảng 2.1). Các khoản thu NSĐP được phân cấp năm 2012, 2013 và 2014 so với

năm 2011 bị sụt giảm hoặc tăng không đáng kể là do thu tiền sử dụng đất sụt

giảm. Bắt đầu từ năm 2015, các khoản thu NSĐP được phân cấp đã tăng lên

đáng kể, đặc biệt là năm 2016 đã tăng ở mức rất cao. Đây là dấu hiệu đáng mừng

về thu NS và phân cấp thu NS ở Ninh Bình.

Hàng năm các khoản thu NSĐP được phân cấp vẫn không đảm bảo được

số chi, phải nhận bổ sung cân đối từ NSTW. Tuy nhiên, cũng có dấu hiệu đáng

mừng: Tỷ lệ số thu bổ sung so với số thu đã được phân cấp của NSĐP, bắt đầu từ

năm 2015 đã có xu hướng giảm xuống (năm 2016 chỉ còn 35,5%, thấp nhất trong

cả thời kỳ 2011 -2016).

Số thu NSĐP tỉnh Ninh Bình hưởng theo phân cấp thường gần bằng số thu

nội địa (do phần thu nội địa NSTW hưởng 100% thấp); còn thu từ xuất nhập

khẩu, NSĐP không được hưởng. Tuy nhiên. tốc độ tăng của các khoản thu mà

NSĐP hưởng 100% có xu hướng tăng chậm hơn so với tốc độ tăng các khoản thu

NS chung, do các sắc thuế được phân chia 100% cho NSĐP có hiệu suất thu

thấp. Như vậy, phần lớn thu NSĐP tỉnh Ninh Bình đến từ khoản thu phân chia

theo tỷ lệ phần trăm và số bổ sung từ Trung ương.

Quy mô các khoản bổ sung có mục tiêu của Trung ương cho NSĐP tỉnh

Ninh Bình từ 2011 đến 2016 luôn được mở rộng có tác động tích cực trong việc

thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội của địa phương, giảm được nghèo và thu hẹp

bất bình đẳng NS theo chiều ngang.

(3) Vay nợ của NSĐP tỉnh Ninh Bình

Trong phân cấp NSĐP tỉnh Ninh Bình, chỉ có NS cấp tỉnh được phép vay

nợ khi cần thiết. Tình hình vay nợ của NS cấp tỉnh thể hiện qua các báo cáo

quyết toán NSĐP như sau: Năm 2011 vay 30 tỷ đồng; năm 2012: 505 tỷ đồng;

năm 2013: 375 tỷ đồng; năm 2014: 260 tỷ đồng; năm 2015: 20 tỷ đồng; năm

2016: 380 tỷ đồng. Bảng 2.3 thể hiện tình hình nợ CQĐP tính đến cuối năm

2016.

Bảng 2.3: Nợ của chính quyền địa phương tỉnh Ninh Bình

tính đến 31/12/2016

Đơn vị: Triệu đồng

Tỷ lệ

Chỉ tiêu Kế hoạch Thực TH/KH T

hiện (%) T

I Số dư nợ CQĐP cuối ngày 31/12/2015 678.935 678.935 100

1 Dư nợ vay đầu tư các công trình theo khoản 3

100 Điều 8 Luật NSNN 489.000 489.000

- Vay Ngân hàng Phát triển Việt Nam 489.000 489.000 100

2 Dư nợ vay đầu tư vào các dự án có khả năng

hoàn vốn của địa phương 189.935 189.935

- Vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ 189.935 189.935 100 100

II Số phát sinh nợ vay CQĐP trong năm 2016 380.000 380.000 100

1 Vay đầu tư các công trình theo khoản 3 Điều

100 8 Luật NSNN 380.000 380.000

Vay Kho bạc nhà nước 200.000 200.000 100 -

Vay Ngân hàng Phát triển Việt Nam 180.000 180.000 100 -

III Số trả nợ trong năm 2016 405.030 581.030 143

1 Nguồn trả nợ từ NS cấp tỉnh 405.030 581.030 143

Trả nợ các khoản vay đầu tư các công trình -

theo khoản 3 Điều 8 Luật NSNN 397.030 573.030 144

Vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ 8.000 8.000 100 -

2 Chi tiết trả nợ 405.030 581.030 143

- Gốc 402.000 578.000 144

- Lãi - - -

- Phí 3.030 3.030 100

IV Số dư nợ CQĐP đến cuối ngày 31/12/2016 656.935 480.935 73

1 Dư nợ vay đầu tư các công trình theo khoản 3 475.000 299.000 63

Điều 8 Luật NSNN

- Vay Ngân hàng Phát triển Việt Nam 475.000 299.000 63

2 Dư nợ vay đầu tư vào các dự án có khả năng

hoàn vốn của địa phương 181.935 181.935 100

- Vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ 181.935 181.935 100

V Tỷ lệ dư nợ vay theo khoản 3 Điều 8 trên

tổng mức vốn đầu tư XDCB trong nước 47,3% 29,8%

năm 2016 của NS cấp tỉnh

(Nguồn: Báo cáo của UBND tỉnh về Nợ của CQĐP tỉnh Ninh Bình năm

2016)

Qua bảng số liệu trên cho thấy: Tỷ lệ dư nợ vay theo khoản 3 Điều 8 Luật

NSNN 2002 trên tổng mức vốn đầu tư XDCB trong nước năm 2016 của NS cấp

tỉnh, số thực tế (29,8%) vẫn còn thấp so với số kế hoạch (47,3%); số trả nợ năm

2016 vượt kế hoạch đề ra (đạt 143%). Tiền trả nợ được lấy từ NS cấp tỉnh.Theo

báo cáo của UBND tỉnh, tổng dư nợ 480,935 tỷ đồng cuối ngày 31/12/2016 được

sử dụng như sau: 299 tỷ đầu tư cho kiên cố hóa kênh mương, đầu tư các dự án

đường giao thông nông thôn, trạm bơm điện phục vụ sản xuất nông nghiệp, cơ sở

nuôi trồng thủy sản, cơ sở hạ tầng làng nghề nông thôn; 181,935 tỷ đầu tư cho dự

án cấp nước vệ sinh và sức khỏe nông thôn Đồng bằng sông Hồng.

Ngoài báo cáo về nợ của CQĐP cấp tỉnh năm 2016 nói trên, UBND tỉnh

còn có báo cáo về nợ đọng XDCB của NS cấp huyện và NS cấp xã với số liệu

vào cuối ngày 31/12/2016 như sau:

- Nợ đọng XDCB thuộc NS cấp huyện: 2.671,108 tỷ đồng (trong đó lớn

nhất là: Thành phố Ninh Bình nợ 1.312,997 tỷ đồng, Kim Sơn: 385,963 tỷ đồng,

Nho Quan: 365,246 tỷ đồng; ít nhất là Gia Viễn: 54,957 tỷ đồng).

- Nợ đọng XDCB thuộc NS cấp xã: 1.038,924 tỷ đồng (trong đó các xã đạt

chuẩn nông thôn mới nợ 637, 603 tỷ đồng).

Nhận xét:

(1) Tỉnh Ninh Bình đã đạt được các điều kiện về vay nợ như qui định trong

Luật NSNN 2002 và các văn bản hướng dẫn. Tuy nhiên, nợ của CQĐP thể hiện ở

Bảng 2.3 mới chỉ là các khoản nợ theo qui định, phạm vi chưa bao quát hết nghĩa

vụ trả nợ của địa phương, bởi vì các huyện, xã còn nợ đọng XDCB khá lớn. (2)

Thiếu rõ ràng về người chịu trách nhiệm cuối cùng cho các khoản nợ. Trong các

qui định của Luật, chưa có qui định cụ thể đối với trường hợp địa phương không

trả được nợ. (3) Quỹ Đầu tư phát triển Ninh Bình (vốn điều lệ 500 tỷ đồng) được

thành lập theo Quyết định số 2782/QĐ-UBND ngày 26/12/2003 của UBND tỉnh

Ninh Bình để tiếp nhận các nguồn vốn từ NSNN, huy động các nguồn vốn nhàn

rỗi thuộc các thành phần kinh tế, các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước, vốn

viện trợ, tài trợ và các nguồn vốn khác để đầu tư phát triển kinh tế - xã hội của

tỉnh Ninh Bình. Điều này đòi hỏi cần có sự kiểm soát chặt chẽ vì về bản chất đó

chính là các khoản nợ của CQĐP. (4) Nguồn trả nợ gốc và lãi được đảm bảo từ

NS cấp tỉnh, nếu việc đi vay hôm nay không làm gia tăng năng lực và cơ sở thuế

cho ngày mai thì vòng lẩn quẩn nợ là khó tránh được. (5) Luật Đầu tư công 2014

có hiệu lực từ 01/01/2015 coi nợ đọng XDCB trong đầu tư công là sự vi phạm

quy định của pháp luật. Tuy nhiên, năm 2015 và 2016, nợ đọng XDCB của NS

cấp huyện năm 2016 vẫn phát sinh thêm 949,227 tỷ đồng; cấp xã thêm 312,996

tỷ đồng. Nợ đọng XDCB ở tỉnh Ninh Bình tuy đã bớt căng thẳng so với trước

đây, nhưng để giải quyết dứt điểm sẽ còn khó khăn, đòi hỏi phải có sự vào cuộc

quyết liệt của CQĐP các cấp.

(4) Phân cấp nhiệm vụ chi cho NSĐP tỉnh Ninh Bình

Tổng hợp số liệu về chi NSĐP tỉnh Ninh Bình thời kỳ 2011 - 2016 được

thể hiện ở Bảng 2.4. Trong bảng này chỉ tính các khoản thực chi là “Chi đầu tư

phát triển”, “Chi thường xuyên”, “Chi Chương trình mục tiêu Quốc gia và

Chương trình Chính phủ” (thuật ngữ được dùng trong biểu mẫu quyết toán của

NSĐP, do Trung ương quy định). Không tính các khoản tuy gọi là “chi”, nhưng

chưa thật sự đã chi cho kinh tế - xã hội của địa phương, như: Chi chuyển nguồn

sang năm sau, ...

Tổng chi NSĐP năm 2016 tăng 60,9% so với năm 2011, trong đó chi cho

đầu tư phát triển tăng 20,2%, chi thường xuyên tăng 92%. Tốc độ tăng chi đầu

tư phát triển tăng thấp hơn tốc độ chi thường xuyên là do chi thường xuyên chủ

yếu là chi tiền lương, mỗi khi tăng mức lương tối thiểu sẽ kéo theo tăng các

khoản phụ cấp, đóng góp BHXH cho người lao động, v.v....

Để thấy một cách trực quan hơn, có thể biểu diễn bảng 2.4 dưới dạng Biểu

đồ 2.2.

Bảng 2.4: Tổng số chi NSĐP

tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

Năm

Nội dung

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Tổng số chi NSĐP

4.892.901 6.308.795 6.324.280 6.303.338 7.105.099 8.752.689

1. Chi đầu tư phát triển

1.566.385 1.380.251 1.703.227

961.983 1.426.929 2.841.165

2. Chi thường xuyên

2.512.653 3.451.861 3.896.679 4.213.803 4.616.112 4.748.666

3. Chi CTMTQG & CT

813.863 1.476.683

724.374

1.127.552 1.062.058 1.162.858

Chính phủ

Đơn vị: Triệu đồng

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Biểu đồ 2.2: Tổng chi NSĐP tỉnh Ninh Bình,

thời kỳ 2011 - 2016

Tổng chi NSĐP (chỉ tính Chi ĐTPT + Chi TX + Chi CTMTQG & CT Chính phủ)

Series 1

10.000.000 9.000.000 8.000.000 7.000.000 6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0

Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015 Năm 2016

Để xác định mức độ tương xứng giữa thu và chi đã phân cấp cho NSĐP

tỉnh Ninh Bình, có thể sử dụng chỉ số Tỷ lệ các khoản thu NS được phân cấp so

với tổng chi NS của một địa phương cụ thể đã được đề cập ở Chương 1.

Bảng 2.5: Mức độ tương xứng giữa các khoản thu được phân cấp và

NỘI DUNG

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2.779.404

2.262.305

2.793.729

2.773.962

3.485.132 5.336.523

1.Cáckhoảnthu NSĐPđượcphâncấp (đv tính: Triệu đồng) 2.Tổng chi NSĐP (đv

4.892.901

6.308.795 6.324.280

6.303.338

7.105.099

8.752.689

tính: Triệu đồng)

3.Mức độ tương xứng

56,8

35,9

44,2

44,0

49,0

61,0

giữa thu và chi (%)

tổng chi của NSĐP tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

(Tính toán dựa vào Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh

Ninh Bình. Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm

2016 do UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm

2017)

Nhìn vào số liệu tính toán được của Bảng 2.5, có thể thấy thời kỳ 2011 –

2016, mức độ phân cấp nguồn thu cho NSĐP tỉnh Ninh Bình vẫn ở mức thấp so

với nhiệm vụ chi, thường ở mức dưới 50%. Vậy có cách gì để Trung ương phân

cấp thu nhiều hơn cho NSĐP nói chung và NSĐP tỉnh Ninh Bình nói riêng? Giải

pháp cho vấn đề này sẽ được tác giả trình bày ở Chương 3.

Trong phân cấp quản lý NS của Trung ương cho tỉnh Ninh Bình có vấn đề

đáng lưu ý là: Tuy nhận bổ sung lớn từ Trung ương nhưng “chi chuyển nguồn

sang năm sau” của NSĐP rất lớn. “Chi chuyển nguồn sang năm sau” thực ra vẫn

là một khoản tiền chưa thực sự chi (vẫn còn trong tồn quỹ NS ở Kho bạc Nhà

nước để sang năm sau chi). Trong thời kỳ 2011 – 2016, chi đầu tư phát triển và

chi thường xuyên đều vượt dự toán được giao lúc đầu năm (trong năm phải điều

chỉnh tăng dự toán chi), nhưng chi chuyển nguồn sang năm sau thường lớn hơn

cả chi đầu tư phát triển, thậm chí năm 2014 còn gấp 2, 2 lần chi đầu tư phát triển

(thể hiện ở Bảng 2.6). Có những khoản chi chuyển nguồn sang năm sau là hợp

lý. Nhưng nếu chi chuyển nguồn tràn lan và quá nhiều sẽ gây đọng vốn. Nếu

chuyển nguồn do nhiệm vụ chi không đúng hoặc nhiệm vụ chi đúng mà thực

hiện sai nguyên tắc dẫn đến tạm ứng treo; thủ tục XDCB nhiêu khê, thẩm tra

dích dắc, dẫn đến khó, chậm triển khai, không có khối lượng thanh toán nên phải

chuyển; cơ quan tài chính chậm phân bổ kinh phí v.v... thì rất cần được chấn

chỉnh và có giải pháp khắc phục.

Bảng 2.6: So sánh chi chuyển nguồn sang năm sau

Năm

2016

2011

2012

2013

2014

2015

Nội dung

1.Chi đầu

tư phát

triển (đv tính: Triệu

1.566.385 1.380.251 1.703.227

961.983 1.426.929 2.841.165

đồng)

2.Chi chuyển nguồn

sang năm sau (đv tính:

2.514.317 1.752.450 1.619.241 2.116.592 1.617.922 2.369.283

Triệu đồng)

3.So sánh chi chuyển

nguồn sang năm sau

1,60 lần

1,27 lần

0,95 lần

2,20 lần

1,13 lần

0,83 lần

với Chi đầu tư phát

triển

và chi đầu tư phát triển NSĐP tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

2.2.1.2.3.Thực trạng phân cấp của Trung ương về quy trình quản lý ngân

sách nhà nước cho tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 - 2016

Quy trình quản lý NSĐP (trong đó có tỉnh Ninh Bình) nằm trong quy trình

quản lý NSNN thống nhất đã được Trung ương quy định, bao gồm ba giai đoạn:

Lập dự toán NS, Chấp hành NS và Quyết toán NS.

Trong quy trình quản lý NSNN, Trung ương đã phân cấp cho các cấp

CQĐP tỉnh Ninh Bình như sau:

Hàng năm, HĐND các cấp trên địa bàn tỉnh Ninh Bình thực hiện: (1)

Quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn, dự toán thu chi NSĐP (gồm cấp

mình và các cấp CQĐP bên dưới). (2) Quyết định phân bổ dự toán NS cấp mình.

(3) Phê chuẩn quyết toán NSĐP (gồm cấp mình và các cấp CQĐP bên dưới). (4)

Quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện NSĐP (gồm cấp

mình và các cấp CQĐP bên dưới). (5) Quyết định điều chỉnh dự toán NSĐP

trong trường hợp cần thiết (gồm cấp mình và các cấp CQĐP bên dưới). (6) Giám

sát việc thực hiện NS đã được HĐND quyết định.

Riêng HĐND tỉnh còn thực hiện các công việc sau: (1) Quyết định việc

phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp NS ở địa phương. (2) Quyết định

tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa NS các cấp CQĐP đối với phần NSĐP được

hưởng từ các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa NSTW và NSĐP và các

khoản thu phân chia giữa các cấp NS ở địa phương. (3) Quyết định thu phí, lệ phí

và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật. (4) Quyết định

cụ thể một số định mức phân bổ NS, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi theo quy

định của Chính phủ. (5) Quyết định mức huy động vốn theo quy định của Luật

NSNN.

UBND tỉnh, huyện, thành phố thuộc tỉnh và các xã, phường, thị trấn ở

Ninh Bình thực hiện: (1) Lập dự toán NSĐP, phương án phân bổ NS cấp mình;

dự toán điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết, trình HĐND cùng cấp

quyết định và báo cáo cơ quan HCNN, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. (2)

Lập quyết toán NSĐP trình HĐND cùng cấp phê chuẩn và báo cáo cơ quan

HCNN, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. (3) Kiểm tra nghị quyết của HĐND

cấp dưới về tài chính - NS. (4) Căn cứ vào nghị quyết của HĐND cùng cấp,

quyết định giao nhiệm vụ thu, chi NS cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc; nhiệm

vụ thu, chi, mức bổ sung cho NS cấp dưới và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa

các cấp NS ở địa phương đối với các khoản thu phân chia; quy định nguyên tắc

bố trí và chỉ đạo thực hiện dự toán NS đối với một số lĩnh vực chi được HĐND

quyết định. (5) Tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thực hiện ngân NSĐP. (6)

Phối hợp với các cơ quan nhà nước cấp trên trong việc quản lý NSNN trên địa

bàn. (7) Chỉ đạo cơ quan tài chính địa phương chủ trì phối hợp với các cơ quan

liên quan giúp UBND thực hiện nhiệm vụ về NSNN.

Riêng UBND cấp tỉnh còn phải lập và trình HĐND cùng cấp quyết định tỷ

lệ phần trăm (%) phân chia giữa NS các cấp CQĐP đối với phần NSĐP được

hưởng từ các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa NSTW và NSĐP và các

khoản thu phân chia giữa các cấp NS ở địa phương.

Các đơn vị dự toán của NSĐP tỉnh Ninh Bình thực hiện: (1) Tổ chức lập

dự toán thu, chi NS thuộc phạm vi quản lý, thực hiện phân bổ dự toán NS được

giao cho các đơn vị trực thuộc và điều chỉnh phân bổ dự toán theo thẩm quyền.

(2) Tổ chức thực hiện dự toán thu, chi NS được giao. (3 Duyệt quyết toán đối với

các đơn vị dự toán cấp dưới.

Tổ chức, cá nhân thực hiện: (1) Nộp đầy đủ, đúng hạn các khoản thuế, phí,

lệ phí và các khoản phải nộp khác vào NS. (2) Trường hợp được Nhà nước trợ

cấp, hỗ trợ vốn và kinh phí theo dự toán được giao thì phải quản lý, sử dụng các

khoản vốn và kinh phí đó đúng mục đích, đúng chế độ, tiết kiệm, có hiệu quả và

quyết toán với cơ quan tài chính; (3) Chấp hành đúng quy định của pháp luật về

kế toán, thống kê và công khai NS.

Từ các báo cáo tổng kết của CQĐP tỉnh Ninh Bình có thể rút ra một số

nhận xét về phân cấp trong quy trình quản lý NSNN cho các cấp chính quyền ở

tỉnh, thời kỳ ổn định NS 2011 – 2016, như sau:

Thứ nhất: CQĐP các cấp trên địa bàn tỉnh đều có quyết tâm cao trong việc

chỉ đạo, điều hành NSĐP. Đặc biệt, CQĐP cấp tỉnh luôn có sự quan tâm chỉ đạo

quyết liệt ngay từ đầu năm với nhiều giải pháp công khai, công bằng, minh bạch,

đúng quy định của pháp luật.

Thứ hai: Việc lập dự toán NS của các cấp CQĐP ở tỉnh đã có nhiều tiến

bộ. Dự toán thu, chi NS sát thực tế hơn so với trước. Nhưng vẫn còn hiện tượng

một số địa phương lập dự toán thu thấp, chi cao để dễ điều hành, lấy thành tích.

Có hiện tượng giấu nguồn thu phát sinh: Xã giấu huyện, huyện giấu tỉnh, v.v...

Thứ ba: Việc chấp hành về thu, chi NS đã đạt được kết quả tốt hơn so với

trước. Nhưng quản lý NS còn để xảy ra thất thu, chi tiêu sai chế độ, thậm chí có

sự tùy tiện, sai phạm ở nhiều cấp.

Thứ tư: Công tác quyết toán NS của các cấp CQĐP đã từng bước được

nâng cao về mặt chất lượng. Tuy nhiên, ở một vài địa phương, thời gian gửi báo

cáo quyết toán còn chưa kịp thời; việc thuyết minh, giải trình quyết toán, việc

xác định chi chuyển nguồn, kết dư NS chưa đảm bảo quy định,…

2.2.1.3. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính

quyền địa phương ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 – 2016

Phân cấp quản lý NSNN có 3 nội dung: (1) Xác định phạm vi, trách nhiệm

và quyền hạn của các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế

độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi NS. (2) Phân chia nguồn lực (thu NS, điều hòa

và bổ sung NS, vay nợ) và xác định nhiệm vụ chi. (3) Xác định quyền hạn và

trách nhiệm của các cấp chính quyền nhà nước trong quá trình thực hiện quy

trình quản lý NS. Nhưng, nội dung (1) và (3) Trung ương đã quy định cụ thể đối

với tất cả các cấp NS, từ Trung ương đến cơ sở; đồng thời, vay nợ của NS cấp

tỉnh chính là vay nợ của NSĐP tỉnh – chúng đã được nghiên cứu ở mục 2.2.1.2.

Vì vậy, mục 2.2.1.3 sẽ chỉ còn phải nghiên cứu: Thực trạng phân cấp nguồn thu,

thực hiện bổ sung, xác định nhiệm vụ chi cho NS các cấp CQĐP ở tỉnh Ninh

Bình, thời kỳ ổn định NS 2011 – 2016.

2.2.1.3.1. Thực trạng phân cấp nguồn thu và bổ sung ngân sách cho các

cấp CQĐP ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 – 2016

Nguồn thu để phân chia giữa NS cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã ở tỉnh Ninh

Bình bao gồm hai nhóm:

- Nhóm 1: Nguồn thu NS cấp tỉnh, NS cấp huyện và NS cấp xã hưởng

100%.

- Nhóm 2: Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%). Bao gồm: (1)

Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSTW và NSĐP, phần

NSĐP hưởng được coi như 100% và đem phân chia cho NS cấp tỉnh, NS cấp

huyện và NS cấp xã; (2) Các khoản thu (ngoài các khoản ở mục (1)) phân chia

cho NS cấp tỉnh, NS cấp huyện và NS cấp xã.

Từ năm 2011 đến năm 2016, phân cấp nguồn thu giữa các cấp NSĐP ở

Ninh Bình thực hiện theo Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND ngày 27/7/2010

của HĐND tỉnh về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%)

phân chia các khoản thu giữa NS các cấp CQĐP trên địa bàn tỉnh, Nghị quyết số

28/2012/NQ-HĐND ngày 20 tháng 12 năm 2012 sửa đổi bổ sung Nghị quyết

03/2010/NQ-HĐND (Xem PHỤ LỤC 1A và 1B).

Nhận xét:

Thứ nhất: Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND (kể cả Nghị quyết số

28/2012/NQ-HĐND sau đó) đã được xây dựng dựa trên các cơ sở sau:

- Các văn bản pháp luật liên quan, áp dụng cho thời kỳ ổn định NS 2011 –

2016.

- Dựa trên sự đánh giá việc thực hiện phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và

tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa NS các cấp CQĐP trên địa bàn

tỉnh của thời kỳ ổn định NS trước (2007 -2010); và tình hình kinh tế-xã hội tỉnh

Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016.

- Đặc biệt, tại Tờ trình số 38/TT-UBND ngày 13/7/2010 của UBND tỉnh

đã phân tích kỹ những yếu tố tích cực cần kế thừa về phân cấp nguồn thu, nhiệm

vụ chi, tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu của thời kỳ trước; đồng thời

trình HĐND tỉnh cơ chế mới cho thời kỳ 2011-2016.

- Dựa trên Báo cáo thẩm tra của Ban Kinh tế và NS, ý kiến thảo luận của

các đại biểu HĐND tỉnh.

Thứ hai: Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND và Nghị quyết số

28/2012/NQ-HĐND đã bám sát lý thuyết về phân cấp quản lý NSNN, Luật

NSNN 2002 và đặc điểm điều kiện tự nghiên, kinh tế -xã hội của tỉnh Ninh Bình.

Về mặt lý thuyết, nguồn thu NSĐP hưởng 100% thường là thuế tài sản, thuế nhà

đất, một số loại phí, lệ phí từ dịch vụ địa phương, phí phương tiện, phí cầu

đường… Đây là những sắc thuế có số thu thuế thường ít biến động (do cơ sở thuế

có tính ổn định cao) và thường gắn với các lợi ích trực tiếp của các dịch vụ mà

CQĐP cung cấp. Các loại thuế được phân chia giữa Trung ương và địa phương

thường bao gồm các loại thuế như thuế GTGT, thuế TNCN, thuế TNDN.

Thứ ba: Phần lớn các khoản thu phân chia giữa các cấp CQĐP tỉnh Ninh

Bình được áp dụng nguyên tắc: Tỷ lệ phân chia một khoản thu cụ thể cho NS cấp

huyện (hoặc xã) là như nhau giữa các huyện (hoặc xã); hai khoản thu khác nhau

thì áp dụng hai tỷ lệ phân chia khác nhau. Chính vì vậy, đối với NS cấp huyện

và cấp xã, có thể vừa có khoản thu được phân chia với tỷ lệ nhỏ hơn 100%, lại

vừa được nhận số bổ sung cân đối từ NS cấp trên. Cách phân chia này khác với

cách của Trung ương. Bởi vì, trong việc phân chia nguồn thu giữa NSTW và

NSĐP có 2 điểm: (1) Tất cả các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP cho

một tỉnh cụ thể được áp dụng chung một tỷ lệ (ví dụ, thời kỳ 2011-2016, tỷ lệ

phân chia cho Hà Nội là 42%, Vĩnh Phúc 60%). (2) Đối với các tỉnh, thành phố

trực thuộc Trung ương sau khi đã được chia lại 100% các khoản thu phân chia

giữa NSTW và NSĐP, mà nhiệm vụ chi theo quy định vẫn lớn hơn nguồn thu

NSĐP được hưởng, thì NSTW sẽ thực hiện bổ sung cân đối cho NSĐP tương

ứng với số chênh lệch thiếu giữa nguồn thu và nhiệm vụ chi. Như vậy, các tỉnh

có tỷ lệ phân chia nhỏ hơn 100% thì không có thu bổ sung cân đối từ NSTW; chỉ

những tỉnh có tỷ lệ phân chia bằng 100% mà thu chưa đủ chi thì mới được nhận

bổ sung cân đối từ NSTW.

Thứ tư: Áp dụng Luật NSNN 2002, Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND

đưa ra cơ chế: Các cấp NSĐP vượt thu (phần các cấp NSĐP được hưởng) thì

được tăng chi tương ứng; các huyện, thành phố có số thu nộp NSNN vượt cả về

tổng số và số phân chia về NS cấp tỉnh so với dự toán do HĐND tỉnh giao thì

được NS tỉnh cấp lại 100% (sau đó điều chỉnh lại là 80%) số vượt thu tiền sử

dụng đất và 50% số vượt thu các khoản thu cân đối chi thường xuyên sau khi đã

trừ phần làm lương theo quy định. Cơ chế đó có tác dụng khuyến khích các cấp

CQĐP từ tỉnh đến huyện, xã quan tâm khai thác, nuôi dưỡng nguồn thu, tăng

cường công tác thu NS, phấn đấu thu vượt dự toán.

Phân cấp nguồn thu và bổ sung từ NSTW cho NS cấp tỉnh ở Ninh Bình

Tình hình phân cấp nguồn thu cho NS cấp tỉnh ở Ninh Bình thể hiện ở

Bảng 2.7.

Bảng 2.7: Các khoản thu NS cấp tỉnh được phân cấp

và các khoản thu bổ sung cân đối thực sự từ NSTW của NS cấp tỉnh

ở Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

NỘI DUNG

2011

2012

2013

2014

2015

2016

1.CáckhoảnthuNS

1.494.529 1.445.172 1.757.566 1.783.316 2.148.999 3.576.509

cấptỉnhđượcphâncấp

-CáckhoảnthuNScấp tỉnh

395.388

218.623

376.353

359.841

440.029

734.856

hưởng100%

-CáckhoảnthuNScấp tỉnh

1.099.141 1.226.549 1.381.213 1.423.475 1.708.970 2.841.653

hưởngtheotỷlệ%

2.Thu BSCĐ thực sự từ

329.679

507.298

903.747

1.230.197 1.190.769

1.025.592

từ

NSTW = BSCĐ

NSTW – BSCĐ cho cấp

huyện

3.SosánhthuBS

22,1%

35,1%

51,4%

69,0%

55,4%

28,7%

cânđốithựcsự/Cáckhoản

thuNScấptỉnh

đượcphâncấp

ĐV tính: Triệu đồng

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Ghi chú về cách tính số thu bổ sung cân đối thực sự từ NS cấp trên của

các cấp NS ở địa phương trong các Bảng 2.7, 2.8 của Luận án: Giả sử Trung

ương bổ sung cân đối cho tỉnh 200, tỉnh bổ sung cân đối cho huyện 90, huyện bổ

sung cân đối cho xã 30 thì thực sự NS cấp tỉnh được bổ sung cân đối là 200 – 90

= 110; NS cấp huyện thực sự được bổ sung cân đối là 90 – 30 = 60; NS cấp xã

thực sự được bổ sung cân đối là 30.

Qua Bảng 2.7 có thể thấy các khoản thu NS cấp tỉnh được phân cấp có xu

hướng tăng đều qua các năm. Các khoản thu NS cấp tỉnh được phân cấp không bị

ảnh hưởng đáng kể do thu tiền sử dụng đất sụt giảm của năm 2012, 2013 và

2014. Bắt đầu từ năm 2015, các khoản thu NS cấp tỉnh được phân cấp đã tăng lên

đáng kể, đặc biệt là năm 2016 có mức tăng cao nhất chưa từng có. Đây là dấu

hiệu đáng mừng về thu và phân cấp thu cho NS cấp tỉnh, làm cho NS cấp tỉnh

giữ được vai trò chủ đạo đối với các cấp NS bên dưới ở Ninh Bình.

Hàng năm, các khoản thu NS cấp tỉnh được phân cấp vẫn không đủ để chi,

vẫn phải nhận bổ sung cân đối của Trung ương. Tuy nhiên, cũng có dấu hiệu

đáng mừng: Tỷ lệ số thu bổ sung cân đối so với số thu đã được phân cấp của NS

cấp tỉnh, bắt đầu từ năm 2015 đã có xu hướng giảm xuống (năm 2016 chỉ còn

28,7%, thấp nhất trong cả thời kỳ 2011 -2016). Có thể thấy, phần lớn số thu NS

cấp tỉnh ở Ninh Bình đến từ khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm và số bổ

sung từ Trung ương.

Về bổ sung có mục tiêu của NSTW cho tỉnh sẽ được đề cập ở Bảng 2.11

phía dưới (cùng với bổ sung có mục tiêu từ NS cấp trên của NS huyện, NS xã).

Phân cấp nguồn thu và bổ sung từ NS cấp tỉnh cho NS cấp huyện ở tỉnh

Ninh Bình

Tình hình phân cấp nguồn thu cho NS cấp huyện ở Ninh Bình thể hiện ở

Bảng 2.8.

Bảng 2.8: Các khoản thu NS cấp huyện được phân cấp

và các khoản thu bổ sung cân đối thực sự từ NS cấp tỉnh của

NS cấp huyện trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

NỘI DUNG

2011

2012

2013

2014

2015

2016

1.CáckhoảnthuNS

1.081.627

659.795

874.991

809.953 1.059.324 1.422.227

cấphuyệnđượcphâncấp

-CáckhoảnthuNScấp

848.875

400.867

608.964

525.457

716.713

980.316

huyện hưởng100%

-CáckhoảnthuNScấp

232.752

258.928

266.027

284.496

342.611

441.911

huyện hưởngtheotỷlệ%

2.ThuBSCĐ thực sự từ

488.960

656.531

599.487

528.835

495.589

491.722

NScấptỉnh = BSCĐ từ

NScấptỉnh – BSCĐ cho

cấp xã

3.Sosánhthu

60.7%

90,9%

60,4%

61,2%

46,4%

34,4%

BSCĐthựcsự/Cáckhoản

thuNScấphuyện

đượcphâncấp

ĐV tính: Triệu đồng

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Qua Bảng 2.8 có thể thấy các khoản thu NS cấp huyện được phân cấp bị

sụt giảm mạnh vào năm 2012, sau đó phục hồi dần, nhưng đến năm 2015 vẫn

chưa bằng năm 2011. Đó là do thu tiền sử dụng đất sụt giảm của năm 2012, 2013

và 2014.

Có điều đáng chú ý, khác biệt so với thu NSĐP tỉnh và NS cấp tỉnh là: Số

thu được phân cấp 100% cho NS cấp huyện thường gấp từ 1,5 đến 2 lần (năm

2016 là 2,2 lần) số thu NS cấp huyện được hưởng theo tỷ lệ phần trăm (%). Đây

là dấu hiệu tốt của việc phân cấp cho cấp huyện – lấy thu tại huyện để chi tại

huyện.

Hàng năm, các khoản thu NS cấp huyện được phân cấp vẫn không đủ để

chi, vẫn phải nhận bổ sung cân đối của tỉnh. Tuy nhiên, cũng có dấu hiệu đáng

mừng: Tỷ lệ số thu bổ sung cân đối so với số thu đã được phân cấp của NS cấp

huyện, bắt đầu từ năm 2015 đã có xu hướng giảm xuống (năm 2016 chỉ còn

34,4%, thấp nhất trong cả thời kỳ 2011 -2016). Rõ ràng là, phần lớn số thu NS

cấp huyện ở Ninh Bình đến từ khoản thu NS cấp huyện được hưởng 100% và số

bổ sung từ cấp trên.

Tình hình số bổ sung từ NS cấp tỉnh cho NS huyện của từng huyện, thị xã,

thành phố thuộc tỉnh trên địa bàn tỉnh Ninh Bình thể hiện ở Bảng 2.9.

Bảng 2.9: Số bổ sung cân đối từ NS cấp tỉnh cho NS huyện của từng

huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trên địa bàn tỉnh Ninh Bình,

thời kỳ 2011 – 2016

Huyện, thị xã, TP

Năm 2011

Năm 2012

Năm 2013

Năm 2014

Năm 2015

Năm 2016

thuộc tỉnh

Tổng số

851.177

845.682

868.201

1 H. Nho Quan

194.446

193.116

198.335

2 H. Gia Viễn

117.170

115.647

119.513

3 H. Hoa Lư

71.470

71.143

72.869

4 H. Yên Khánh

144.017

144.046

146.897

5 H. Yên Mô

125.137

124.655

127.640

6 H. Kim Sơn

148.683

147.319

151.657

7 TP Tam Điệp

50.284

49.796

51.290

(trước 4/2015 là thị

xã)

8 TP Ninh Bình

Đơn vị: Triệu đồng

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Có thể nhận thấy, thời kỳ 2011 – 2016, NS huyện (lồng ghép NS cấp

huyện và NS các xã bên dưới) của các huyện Nho Quan, Kim Sơn, Yên Khánh,

Yên Mô, Gia Viễn phải nhận bổ sung cân đối lớn từ NS cấp tỉnh (từ 125 tỷ đồng

đến gần 200 tỷ đồng). Đồng thời, thành phố Ninh Bình đã tự cân đối được NS,

không cần nhận bổ sung cân đối từ NS cấp tỉnh. Ngoài ra, tất cả các huyện, thị

xã, thành phố thuộc tỉnh đều được nhận bổ sung có mục tiêu từ NS cấp tỉnh mỗi

năm hàng trăm tỷ đồng. Số bổ sung có mục tiêu từ NS cấp tỉnh có tác dụng giúp

các huyện, thành phố phát triển kinh tế - xã hội một cách công bằng hơn. (Số bổ

sung có mục tiêu cho NS cấp huyện được trình bày ở phía dưới, tại Bảng 2.11).

Phân cấp nguồn thu và bổ sung từ NS cấp huyện cho NS cấp xã ở tỉnh

Ninh Bình

Tình hình phân cấp nguồn thu và số bổ sung cân đối cho NS cấp xã ở tỉnh

Ninh Bình thể hiện ở Bảng 2.10.

Bảng 2.10: Các khoản thu NS cấp xã được phân cấp

và các khoản thu bổ sung cân đối từ NS cấp trên của NS cấp xã

trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

NỘI DUNG

2011

2012

2013

2014

2015

2016

1.CáckhoảnthuNS

337.787

203.248

157.329

161.172

180.693

276.809

cấpxãđượcphâncấp

-CáckhoảnthuNScấp

182.535

134.966

139.370

157.921

237.163

297.908

xãhưởng100%

-CáckhoảnthuNScấpxã

20.713

22.363

21.802

22.772

39.646

39.879

hưởngtheotỷlệ%

2.ThuBSCĐtừNScấptrên 194.646

246.195

339.366

372.612

376.479

379.241

3.SosánhthuBS

95,8%

156,5%

210,6%

206,2%

136,0%

112,3%

cânđối/Cáckhoản

thuNScấpxã

ĐV tính: Triệu đồng

đượcphâncấp = (2) : (1)

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Qua Bảng 2.10 có thể thấy các khoản thu NS cấp xã được phân cấp bị sụt

giảm mạnh vào năm 2012, sau đó phục hồi dần, và đến năm 2015 thì vượt năm

2011. Đó là do thu tiền sử dụng đất sụt giảm của năm 2012, 2013 và 2014.

Có điều đáng chú ý là: Số thu được phân cấp 100% cho NS cấp xã thường

gấp trên 6 lần (năm 2016 là 7,5 lần) số thu NS cấp xã được hưởng theo tỷ lệ %.

Đây là dấu hiệu tốt của việc phân cấp cho cấp xã – lấy thu tại xã để chi tại xã.

Hàng năm, các khoản thu NS cấp xã được phân cấp vẫn không đủ để chi,

vẫn phải nhận bổ sung cân đối của huyện. Tuy nhiên, cũng có dấu hiệu đáng

mừng: Tỷ lệ số thu bổ sung so với số thu đã được phân cấp của NS cấp xã, bắt

đầu từ năm 2015 đã có xu hướng giảm xuống (năm 2016 chỉ còn 112,3%, thấp

nhất trong 5 năm 2012 -2016). Rõ ràng là, phần lớn số thu NS cấp xã ở Ninh

Bình đến từ khoản thu NS cấp xã được hưởng 100% và số bổ sung từ cấp trên.

Đến đây, vấn đề số bổ sung có mục tiêu của các cấp NSĐP sẽ được đề

cập chung ở Bảng 2.11.

“Số bổ sung có mục tiêu” khác với “số bổ sung cân đối” ở chỗ: Số bổ sung

cân đối được nhập chung vào các khoản thu khác để tài trợ cho tổng số chi

chung, nhưng số bổ sung có mục tiêu chỉ được dùng để chi cho những mục tiêu

đã được chỉ định cụ thể; số bổ sung cân đối được ổn định trong cả thời kỳ ổn

định NS (3 – 5 năm), còn số bổ sung có mục tiêu được tính hàng năm.

Bảng 2.11: Thu bổ sung có mục tiêu từ NS cấp trên của các cấp NSĐP

tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015

2016

1.112.841

1.705.057

1.308.316

1.767.608

1.623.936

1.435.826

CủaNScấptỉnh

479.400

1.119.545

1.345.541

1.717.333

1.926.698

1.978.043

CủaNScấphuyện

324.095

374.031

367.204

344.634

619.034

695.841

CủaNScấpxã

1.916.336

3.198.633

3.021.061

3.829.575

4.169.668

4.109.710

Tổngcộng

(doanhsốtínhtrùng)

Đơn vị tính: Triệu đồng

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Qua Bảng 2.11, có thể thấy tất cả thu bổ sung có mục tiêu của cấp xã là để

chi cho cấp xã. Thu bổ sung có mục tiêu của NS cấp tỉnh chính là toàn bộ thu bổ

sung có mục tiêu từ NSTW của NSĐP toàn tỉnh, nhưng NS cấp tỉnh còn phải cấp

bổ sung có mục tiêu cho NS cấp huyện. Điều này cũng diễn ra tương tự đối với

NS cấp huyện. Dòng “Tổng cộng” của Bảng 2.11 là doanh số tính trùng lắp.

Tuy nhiên, nó lại có tính rõ ràng, không bù trừ khi quyết toán. Có điều rất đáng

lưu ý trong Bảng 2.11 là: Năm 2013, 2015 và 2016, NS cấp tỉnh cấp bổ sung có

mục tiêu cho NS cấp huyện lớn hơn cả số bổ sung có mục tiêu mà NSTW cấp

cho NSĐP. Điều đó thể hiện sự rất quan tâm của cấp tỉnh đối với các huyện trong

việc phân chia nguồn lực NS.

Quy mô các khoản bổ sung có mục tiêu của NS cấp trên cho NS cấp dưới

từ 2011 đến 2016 luôn được ổn định hoặc mở rộng, cùng với NSĐP có tác động

tích cực trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương, phục

vụ tốt cho việc xây dựng nông thôn mới ở Ninh Bình, giảm được nghèo và thu

hẹp bất bình đẳng NS giữa các vùng trong tỉnh.

Chương trình mục tiêu Quốc gia về xây dựng nông thôn mới giai đoạn

2010 – 2020 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 800/QĐ-

TTg ngày 04/6/2010. Theo Báo cáo của UBND tỉnh về kết quả thực hiện Chương

trình mục tiêu Quốc gia xây dựng nông thôn mới tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2011

– 2016, sự hỗ trợ của Trung ương và tỉnh đã tạo nguồn lực để các cấp CQĐP bên

dưới triển khai thực hiện chương trình có hiệu quả, đồng thời tạo động lực để các

tố chức và người dân tham gia chung sức đóng góp tiền của, công sức, đất đai để

xây dựng nông thôn mới. Cụ thể: (1) Nhóm công việc nhà nước hỗ trợ 100%:

Công tác quy hoạch, đào tạo bồi dưỡng tập huấn tuyên truyền và Đào tạo nghề

cho lao động nông thôn thực hiện tốt và mang lại kết quả. (2) Nhóm hỗ trợ hoạt

động quản lý tại các đơn vị của tỉnh, huyện và xã đã đáp ứng được yêu cầu hoạt

động. (3) Nhóm công việc hỗ trợ một phần: Rõ nhất ở các nội dung nhà nước và

nhân dân cùng làm (như hỗ trợ nhà văn hóa thôn kinh phí đáp ứng được 58% nhu

cầu; hỗ trợ dồn điền đổi thửa đã đáp ứng được 92%; hỗ trợ xi măng làm đường

giao thông nông thôn đã đóng góp được 30% kinh phí làm đường...).

Tổng nguồn vốn huy động cho xây dựng nông thôn mới toàn tỉnh thời kỳ

2011 -2016 ước đạt 19.970.872 triệu đồng, trong đó vốn NS và vốn có nguồn gốc

NS đạt 7.015.370 triệu đồng chiếm 35,2% (vốn NS trực tiếp là 2.717.580 triệu

đồng, chiếm 13,6 %); vốn tín dụng 34.099.635 triệu đồng, chiếm 20,5%; vốn

doanh nghiệp 1.256.800 triệu đồng, chiếm 6,3%; vốn nhân dân tham gia là

7.220.232 triệu đồng chiếm 36,0%; vốn khác: 379.104 triệu đồng chiếm 2,0%.

Đến hết năm 2016 có 60 xã của tỉnh đạt danh hiệu “xã đạt chuẩn nông

thôn mới”. Bình quân số tiêu chí đạt chuẩn/xã là 15,5 tiêu chí (tăng 10,5 tiêu

chí/xã so với năm 2011), không còn xã đạt chuẩn dưới 6 tiêu chí theo Bộ Tiêu

chí Quôc gia nông thôn mới; kết quả lấy ý kiến về sự hài lòng của người dân ở

các xã đạt chuấn nông thôn mới đều đạt tỷ lệ hài lòng trên 90% [60, Phần

A,I.1.2].

Để đo lường thêm sự phân cấp thu, tác giả luận án đã lập Bảng 2.12 tính

tỷ trọng số thu được hưởng theo phân cấp của từng cấp NS ở địa phương trong

tổng số các khoản thu phân cấp cho NSĐP tỉnh Ninh Bình; Bảng 2.13 tính số

tuyệt đối và tỷ trọng nguồn thu của từng cấp NS ở địa phương trong tổng số các

nguồn thu của NSĐP tỉnh Ninh Bình.

Bảng 2.12: Tỷ trọng số thu được hưởng theo phân cấp của từng cấp

NSĐP trong tổng số các khoản thu phân cấp cho NSĐP tỉnh Ninh Bình,

thời kỳ 2011 - 2016

2011

2012

2013

2014

2015

2016

53,8

63,9

62,9

64,3

61,7

CủaNScấptỉnh

67,0

38,9

29,2

31,3

29,2

30,4

CủaNScấphuyện

26,6

7,3

6,9

5,8

6,5

7,9

CủaNScấpxã

6,4

100,0

Tổng cộng

100,0

ĐV tính: %

(Tính toán dựa vào Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh

Ninh Bình. Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm

2016 do UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm

2017)

Như vậy, trong tổng số các khoản thu phân cấp cho địa phương Ninh Bình

được hưởng, NS cấp tỉnh nắm giữ khoảng 63%, NS cấp huyện khoảng 30% và

NS cấp xã khoảng 7%. Điều này làm cho NS cấp trên luôn giữ vai trò chủ đạo

đối với các cấp NS bên dưới trên địa bàn tỉnh ngay trong cách phân chia các

khoản thu phân cấp cho NSĐP được hưởng. Đây là việc làm rất đúng và thận

trọng của tỉnh. Bởi vì, nếu cấp tỉnh nắm phần lớn nguồn lực, nhưng chỉ nắm

nguồn từ bổ sung cân đối của Trung ương, còn các khoản thu NSĐP được hưởng

theo phân cấp chủ yếu để cho cấp huyện và xã nắm thì tính chủ động của NS cấp

tỉnh sẽ kém đi.

Bảng 2.13: Số tuyệt đối và tỷ trọng nguồn thu của từng cấp NS ở địa

phương trong tổng số các nguồn thu của NSĐP tỉnh Ninh Bình,

thời kỳ 2011 – 2016

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2.457.649

2.537.982

2.624.088

3.063.788

3.037.006

4.059.884

CủaNScấptỉnh

(48,4%)

(47,7%)

(44,7%)

(46,2%)

(42,4%)

(46,8%)

2.678.241

1.893.463

2.004.796

2.382.163

2.858.692

3.193.389

CủaNScấphuyện

ĐV tính số tuyệt đối: Triệu đồng

(40,3%)

(37,3%)

(37,7%)

(40,6%)

(39,8%)

(36,8%)

721.989

777.555

867.742

897.939

1.272.322

1.412.869

CủaNScấpxã

(14,3%)

(14,6%)

(14,7%)

(13,5%)

(17,8%)

(16,4%)

5.073.101

5.320.342

5.873.993

6.639.968

7.168.038

8.666.142

Tổng cộng

(100%)

(Tính toán dựa vào Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh

Ninh Bình. Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm

2016 do UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm

2017)

Ghi chú: Trong Bảng 2.13 này “Số bổ sung thực sự từ NS cấp trên” của một cấp

NS = Số bổ sung từ NS cấp trên trừ (-) Số bổ sung cho NS cấp dưới. Số bổ sung

từ NS cấp trên cho NS cấp dưới bao gồm Số bổ sung cân đối và Số bổ sung có

mục tiêu. Nguồn thu của một cấp NS = số thu được phân cấp + số bổ sung thực

sự từ NS cấp trên. Nguồn thu của NSĐP = số thu được phân cấp + số thu bổ sung

từ NSTW.

Nhìn vào Bảng 2.13 có thể thấy, từ 2011 – 2016, nguồn thu của tất cả các

cấp tỉnh, huyện, xã tăng đều qua các năm. Trong điều kiện thị trường bất động

sản bị biến động mạnh, số thu được phân cấp của NSĐP năm 2012, 2013 và

2014 bị giảm về số tuyệt đối so với năm 2011, nhưng nguồn thu để đảm bảo số

chi của từng cấp NS ở địa phương vẫn được tăng đều thì đây quả là một thành

tích tốt trong phân cấp quản lý NSĐP và sự quan tâm chỉ đạo của cấp trên. NS

100

từng cấp được đảm bảo nguồn thu để chủ động chi tiêu, đồng thời NS cấp tỉnh,

cấp huyện vẫn luôn giữ được vai trò chủ đạo đối với các cấp NS bên dưới. NS

cấp tỉnh nắm giữ khoảng 55%, NS cấp huyện nắm giữ khoảng 34% - 35%, NS

cấp xã nắm giữ khoảng 10% - 11% tổng số nguồn thu của NSĐP.

Điểm đáng chú ý là, ở tỉnh Ninh Bình trong thời kỳ 2011 – 2016, việc

phân cấp nguồn thu cho NS xã được tăng cường nhiều hơn, theo đó NS xã được

hưởng tối thiểu 70% đối với các khoản thu: thuế nhà đất (đã được thay bởi thuế

sử dụng đất phi nông nghiệp); thuế chuyển quyền sử dụng đất (đã được thay

bằng thuế TNCN từ chuyển quyền sử dụng đất); thuế sử dụng đất nông nghiệp; lệ

phí trước bạ nhà, đất. Khoản thu tiền sử dụng đất cũng được điều chỉnh theo

hướng tăng tỷ lệ (%) phân chia cho NS cấp huyện, cấp xã để có thêm nguồn đầu

tư xây dựng cơ sở hạ tầng theo phân cấp, khuyến khích đẩy mạnh đấu giá quyền

sử dụng đất và giao đất có thu tiền. Nhờ vậy, đã khuyến khích các xã tăng cường

công tác quản lý tài chính, phấn đấu tăng thu, sử dụng NS tiết kiệm và hiệu quả.

Tóm lại, việc phân cấp nguồn thu thời kỳ 2011 – 2016 ở tỉnh Ninh Bình đã

có sự điều chỉnh theo hướng mở rộng phân cấp một số khoản thu cho NS cấp

huyện, NS cấp xã nhằm tăng cường nguồn lực tài chính cho NS cấp dưới, tạo sự

chủ động và khuyến khích chính quyền cấp huyện, cấp xã quản lý, khai thác

nguồn thu gắn với nuôi dưỡng nguồn thu. Nguồn thu được tập trung chủ yếu vào

NS cấp tỉnh nhằm cung ứng nguồn tài chính đảm bảo vai trò chủ đạo của NS cấp

tỉnh ở địa phương.

2.2.1.3.2. Thực trạng phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách cho các cấp

CQĐP ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 – 2016

Từ năm 2011 đến năm 2016, phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp NSĐP ở

Ninh Bình thực hiện theo Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND ngày 27/7/2010 của

HĐND tỉnh về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân

chia các khoản thu giữa NS các cấp CQĐP trên địa bàn tỉnh, (xem PHỤ LỤC

101

1A). Nghị quyết số 28/2012/NQ-HĐND ngày 20 tháng 12 năm 2012 chỉ sửa đổi

một số quy định về phân cấp nguồn thu, không sửa đổi gì liên quan đến quy định

phân cấp nhiệm vụ chi của Nghị quyết 03/2010/NQ-HĐND.

Nhận xét: Nhiệm vụ chi của các cấp NSĐP được HĐND tỉnh Ninh Bình

phân cấp là tương tự nhau, chỉ khác ở cấp độ phạm vi là thuộc tỉnh, huyện hoặc

xã.

Tình hình chi NS cấp tỉnh được thể hiện qua Bảng 2.14.

Bảng 2.14: Tổng số chi NS cấp tỉnh ở Ninh Bình,

thời kỳ 2011 – 2016

Năm

Nội dung

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Tổng số chi NS cấp

2.393.554 3.402.614 2.931.799 3.127.411 3.146.750 4.184.430

tỉnh

1. Chi đầu tư phát triển

590.706

559.907

643.339

291.476

379.465 1.249.342

2. Chi thường xuyên

1.006.198 1.395.165 1.588.010 1.736.910 1.755.946 1.875.088

3. Chi CTMTQG & CT

796.650 1.447.542

700.450 1.099.025 1.011.339 1.060.000

Chính phủ

Đơn vị: Triệu đồng

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Trong khi chi thường xuyên NS cấp tỉnh tăng qua các năm thì chi đầu tư

phát triển NS cấp tỉnh lại tỏ ra không có tính ổn định. Chi thường xuyên luôn

luôn lớn hơn chi đầu tư phát triển. Chi CTMTQG &CT Chính phủ của NS cấp

tỉnh có xu hướng tăng qua các năm.

Để xác định mức độ tương xứng giữa thu và chi đã phân cấp cho NS

cấp tỉnh ở Ninh Bình, có thể sử dụng chỉ số Tỷ lệ các khoản thu NS được phân

cấp so với tổng chi NS của một địa phương cụ thể đã được đề cập ở Chương 1.

102

Bảng 2.15: Mức độ tương xứng giữa các khoản thu được phân cấp và

NỘI DUNG

2011

2012

2013

2014

2015

2016

1.CáckhoảnthuNS

1.494.529 1.445.172 1.757.566 1.783.316 2.148.999 3.576.509

cấptỉnhđượcphâncấp

2.Tổng chi NS cấp tỉnh

2.393.554 3.402.614 2.931.799 3.127.411 3.146.750

4.184.430

(đv tính: Triệu đồng)

3.Mức độ tương xứng

62,4

42,5

60,0

57,0

68,3

85,5

giữa thu và chi (%)

tổng chi của NS cấp tỉnh ở Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Như phần trên đã phân tích, thời kỳ 2011 – 2016, mức độ phân cấp nguồn

thu cho NSĐP tỉnh Ninh Bình so với nhiệm vụ chi, thường ở mức khoảng 50%

(riêng năm 2016 đạt mức 61,0%). Nhưng nhìn vào Bảng 2.15, có thể thấy đối với

NS cấp tỉnh, mức độ này cao hơn, thường ở mức trên 60% (riêng năm 2016 đạt

mức 85,5%). Điều này đã thể hiện rõ nét việc coi trọng nguyên tắc “NS cấp tỉnh

giữ vai trò chủ đạo” trong hệ thống NSĐP. Khi mức độ tương xứng giữa thu và

chi của NS cấp tỉnh cao hơn mức độ tương xứng giữa thu và chi của chung toàn

bộ NSĐP thì tất nhiên mức độ đó của NS cấp huyện và cấp xã sẽ thấp hơn mức

chung (sẽ được xem xét ở phía dưới).

Liên quan đến phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của HĐND tỉnh Ninh

Bình cho NS cấp tỉnh thời kỳ 2011 – 2016 có vấn đề đặc biệt đáng lưu ý là: Chi

chuyển nguồn của NS cấp tỉnh lớn gấp nhiều lần chi đầu tư phát triển của NS

cấp tỉnh; nhiều nhất là 5,2 lần (năm 2014), ít nhất là 1,2 lần (năm 2016) (xem

Bảng 2.16). Cần khắc phục nguyên nhân gây chuyển nguồn bất hợp lý quá lớn,

trong khi nhu cầu chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên ngày càng lớn. Trong

103

3 cấp NS ở địa phương thì tình trạng chi chuyển nguồn quá lớn tập trung nhiều

nhất ở cấp tỉnh. Đây là điều rất đáng trăn trở: Cấp tỉnh giữ vai trò chủ đạo, làm

gương cho các cấp bên dưới, nhưng lại không làm tốt việc này nhất.

Bảng 2.16: So sánh chi chuyển nguồn sang năm sau

Năm

Nội dung

2011

2012

2013

2014

2015

2016

1.Chi đầu

tư phát

triển (đv tính: Triệu

590.706

559.907

643.339

291.476

379.465 1.249.342

đồng)

2.Chi chuyển nguồn

sang năm sau (đv tính:

2.020.203 1.399.305 1.391.667 1.501.311

837.791 1.470.828

Triệu đồng)

3.So sánh chi chuyển

nguồn sang năm sau

3,4 lần

2,5 lần

2,2 lần

5,2 lần

2,2 lần

1,2 lần

với Chi đầu tư phát

triển

và chi đầu tư phát triển NS cấp tỉnh ở Ninh Bình, thời kỳ 2011 - 2016

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Tình hình chi NS cấp huyện được thể hiện qua Bảng 2.17.

Bảng 2.17: Tổng số chi NS cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình,

thời kỳ 2011 – 2016

Năm

Nội dung

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Tổng số chi NS cấp

1.791.366 2.097.303 2.516.709 2.294.795 2.715.201 3.236.429

huyện

1. Chi đầu tư phát triển

661.049

524.276

807.324

454.360

560.454

985.236

Đơn vị: Triệu đồng

104

2. Chi thường xuyên

1.126.354 1.556.843 1.697.991 1.815.463 2.104.208 2.161.193

3. Chi CTMTQG & CT

3.963

16.184

11.394

24.972

50.539

90.000

Chính phủ

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Chi thường xuyên NS cấp huyện tăng qua các năm, chi đầu tư phát triển

NS cấp huyện không có tính ổn định. Chi thường xuyên cũng luôn luôn lớn hơn

chi đầu tư phát triển từ 2 – 3 lần. Chi CTMTQG &CT Chính phủ của NS cấp

huyện có xu hướng tăng qua các năm. Nhờ việc tăng cường phân cấp nguồn thu

và các chính sách về thưởng vượt thu (đặc biệt là cấp lại cho cấp huyện 100%

vượt thu tiền sử dụng đất phần NS cấp tỉnh so dự toán HĐND tỉnh giao) đã giúp

cho cấp huyện có nguồn để thực hiện các nhiệm vụ chi. Số chi NS cấp huyện

tăng cả về tổng chi NS cũng như chi thường xuyên. Đối với cấp huyện, tổng chi

NS năm 2016 gấp 1,8 lần so với năm 2011, trong đó chi thường xuyên gấp gần 2

lần. Tốc độ chi thường xuyên của NS cấp huyện tăng cao là do trong thời kỳ này

tỉnh đã tập trung bố trí nguồn NS để chi thực hiện các chế độ chính sách, đảm

bảo an sinh xã hội ở huyện, đặc biệt là từ năm 2015 - 2016.

Để xác định mức độ tương xứng giữa thu và chi đã phân cấp cho NS cấp

huyện ở Ninh Bình, có thể sử dụng chỉ số Tỷ lệ các khoản thu NS được phân

cấp so với tổng chi NS của một địa phương cụ thể đã được đề cập ở Chương 1.

105

Bảng 2.18: Mức độ tương xứng giữa các khoản thu được phân cấp và

NỘI DUNG

2011

2012

2013

2014

2015

2016

1.422.227

1.CáckhoảnthuNS

1.081.627

659.795

874.991

809.953 1.059.324

cấphuyệnđượcphâncấp

2.Tổng chi NS cấp huyện (đv tính: Triệu

1.791.366 2.097.303 2.516.709 2.294.795

2.715.201

3.236.429

đồng)

3.Mức độ tương xứng

60,4

31,5

34,8

35,3

39,0

44,0

giữa thu và chi (%)

tổng chi của NS cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Nhìn vào Bảng 2.18 có thể thấy mức độ phân cấp nguồn thu cho NS cấp

huyện so với nhiệm vụ chi thường ở mức 35 - 40% (riêng năm 2011 đạt mức

60,4% - đây là năm có số thu về tiền sử dụng đất cao; còn năm 2016 đạt 44,0%).

Liên quan đến phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của HĐND tỉnh Ninh

Bình cho NS cấp huyện thời kỳ 2011 – 2016 cũng có vấn đề đáng lưu ý là: Chi

chuyển nguồn của NS cấp huyện cũng khá lớn, có năm vượt chi đầu tư phát triển

30%. Tuy vậy mức độ chi chuyển nguồn cũng đỡ hơn là của NS cấp tỉnh. (Xem

Bảng 2.19).

Bảng 2.19: So sánh chi chuyển nguồn sang năm sau và chi đầu tư

Năm

Nội dung

2011

2012

2013

2014

2015

2016

1.Chi đầu

tư phát

triển (đv tính: Triệu

661.049

524.276

807.324

454.360

560.454

925.236

đồng)

phát triển NS cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 - 2016

106

2.Chi chuyển nguồn

sang năm sau (đv tính:

426.508

320.667

198.623

574.490

721.659

770.562

Triệu đồng)

3.So sánh chi chuyển

nguồn sang năm sau

0,7 lần

0,6 lần

0,3 lần

1,3 lần

0,8 lần

với Chi đầu tư phát

triển

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Tình hình chi NS cấp xã được thể hiện qua Bảng 2.20.

Bảng 2.20: Tổng số chi NS cấp xã ở tỉnh Ninh Bình,

thời kỳ 2011 – 2016

Năm

Nội dung

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Tổng số chi NS cấp xã

707.981

808.878

888.101

881.132 1.243.148 1.331.830

1. Chi đầu tư phát triển

314.630

296.068

252.564

216.147

487.010

606.497

2. Chi thường xuyên

380.101

499.853

610.678

661.430

755.958

712.385

3. Chi CTMTQG & CT

13.250

12.957

24.859

3.555

180

12.858

Chính phủ

Đơn vị: Triệu đồng

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Chi thường xuyên NS cấp xã tăng liên tục qua các năm, chi đầu tư phát

triển lúc tăng, lúc giảm không ổn định. Chi để thực hiện CTMTQG và CT Chính

phủ không ổn định và có xu hướng giảm. Đối với NS cấp xã, tổng chi NS năm

2015 gấp 1,8 lần so với năm 2011, trong đó chi đầu tư phát triển gấp 1,5 lần, chi

107

thường xuyên gấp 2 lần. Năm 2016, tổng chi NS gấp 1,9 lần năm 2011, trong đó

chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên cũng đều tăng 1,9 lần. Tốc độ chi thường

xuyên của NS cấp xã tăng cao là do trong thời kỳ này đã được tập trung bố trí

nguồn NS để chi thực hiện các chế độ, chính sách, đảm bảo an sinh xã hội tại cơ

sở.

Để xác định mức độ tương xứng giữa thu và chi đã phân cấp cho NS cấp

xã ở tỉnh Ninh Bình, có thể sử dụng chỉ số Tỷ lệ các khoản thu NS được phân

cấp so với tổng chi NS của một địa phương cụ thể đã được đề cập ở Chương 1.

Bảng 2.21: Mức độ tương xứng giữa các khoản thu được phân cấp và

NỘI DUNG

2011

2012

2013

2014

2015

2016

1.CáckhoảnthuNS cấp

337.787

203.248

157.329

161.172

180.693

276.809

xã đượcphâncấp

2.Tổng chi NS cấp xã

707.981

808.878

888.101

881.132

1.243.148

1.331.830

(đv tính: Triệu đồng)

3.Mức độ tương xứng

28,7

19,5

18,1

20,5

22,3

25,4

giữa thu và chi (%)

tổng chi của NS cấp xã ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Nhìn vào Bảng 2.21 có thể thấy mức độ phân cấp nguồn thu cho NS cấp

xã so với nhiệm vụ chi thường ở mức 19-25%.

Vấn đề chi chuyển nguồn của NS cấp xã ở tỉnh Ninh Bình không gặp phải

vấn đề lớn như ở cấp tỉnh và cấp huyện (xem Bảng 2.22). So với chi đầu tư phát

triển, chi chuyển nguồn sang năm sau chỉ chiếm từ 10 – 20%. Nhưng trong quản

lý NS cũng cần phải chú ý hạn chế những khoản chi chuyển nguồn không đáng

có.

108

Bảng 2.22: So sánh chi chuyển nguồn sang năm sau và chi đầu tư

Năm

Nội dung

2011

2012

2013

2014

2015

2016

1.Chi đầu

tư phát

triển (đv tính: Triệu

314.630

296.068

252.564

216.147

487.010

606.587

đồng)

2.Chi chuyển nguồn

sang năm sau (đv tính:

67.606

32.478

24.859

40.791

58.472

127.893

Triệu đồng)

3.So sánh chi chuyển

nguồn sang năm sau

0,2 lần

0,1 lần

0,2 lần

0,1 lần

0,2 lần

với Chi đầu tư phát

triển

phát triển NS cấp xã ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 - 2016

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Để thấy đầy đủ hơn bức tranh phân cấp nhiệm vụ chi NSĐP tỉnh Ninh

Bình, cần đi sâu phân tích việc phân cấp nhiệm vụ chi để cung cấp hàng hóa

công cộng của các cấp chính quyền. Trong luận án, tác giả chỉ lấy phân cấp

nhiệm vụ chi thường xuyên cho giáo dục và y tế để làm ví dụ minh họa. Giáo dục

và y tế là hai trong số những hàng hóa công cộng quan trọng nhất mà chính

quyền nhà nước cung cấp cho nhân dân.

Giáo dục công lập (hiểu theo nghĩa hẹp, không bao gồm đào tạo và dạy

nghề) ở tỉnh Ninh Bình được phân cấp quản lý như sau: (1) Các trường Trung

học phổ thông công lập, trường phổ thông có nhiều cấp học (trong đó có cấp học

trung học phổ thông) là các đơn vị trực thuôc Sở Giáo dục. Các trường được giao

tự chủ tài chính, tự bảo đảm được một phần chi thường xuyên. Phần chi thường

xuyên còn thiếu được NS cấp tỉnh đảm bảo. (2) Các trường Trung học cơ sở,

109

Tiểu học, Mầm non là các đơn vị trực thuộc Phòng Giáo dục (cơ quan chuyên

môn của UBND các huyện). Các trường cũng được giao tự chủ tài chính, tự bảo

đảm được một phần chi thường xuyên. Phần chi thường xuyên còn thiếu được

NS cấp huyện đảm bảo. (3) NS cấp xã chỉ được phân cấp chi hỗ trợ cho giáo dục

mầm non và giáo dục khác do xã quản lý (chi hỗ trợ: Lễ khai giảng; Tổng kết

năm học; Ngày Nhà giáo Việt Nam; Ngày Quốc tế phụ nữ; Ngày Phụ nữ Việt

Nam; Tết Trung thu; Tết Thiếu nhi; một số hoạt động hè và các hoạt động mang

tính chất không thường xuyên).

Thực trạng chi thường xuyên cho giáo dục của các cấp NSĐP thể hiện ở

Bảng 2.23:

Bảng 2.23: Chi thường xuyên cho giáo dục của các cấp NSĐP

tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

Năm

Nội dung

2011

2012

2013

2014

2015

2016

I.Tổng số chi TX cho

801.722 1.178.919 1.295.403 1.416.697 1.620.768 1.557.752

GD của NSĐP

1.Chi TX cho GD từ NS

139.102

179.907

197.772

218.734

230.222

226.389

cấp tỉnh

2. Chi TX cho GD từ

651.010

986.557 1.085.078 1.180.210 1.361.002 1.313.575

NS cấp huyện

3. Chi TX cho GD từ

11.610

12.455

12.553

17.753

29.544

17.788

NS cấp xã

II.Tổng chi TX của

2.512.653 3.451.861 3.896.697 4.213.803 4.616.112 4.748.665

NSĐP

III. Tỷ lệ chi TX cho

GD trên tổng chi TX

31,9

34,1

33,2

33,6

35,1

32,8

của NSĐP (%)

ĐV tính: Triệu đồng

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

110

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Từ bảng số liệu trên có thể thấy, tỉnh Ninh Bình đã rất quan tâm đến giáo

dục. Chi thường xuyên cho giáo duc tăng đều đều qua các năm. Riêng năm 2016

giảm đi 63.016 triệu đồng so với năm 2015. Chi thường xuyên cho giáo dục

chiếm từ 33-34% chi thường xuyên của NSĐP và tập trung chủ yếu ở cấp

huyện. Đây là một trong số các điều kiện quan trọng, mang tính quyết định để

Ninh Bình nâng cao chất lượng giáo dục toàn diện. Theo Báo cáo của UBND

tỉnh Ninh Bình năm 2016, tỷ lệ huy động trẻ mầm non đến trường ở độ tuổi nhà

trẻ đạt từ 56%-57% dân số độ tuổi, ở độ tuổi mẫu giáo đạt 97% -98,7% dân số độ

tuổi, riêng trẻ 5 tuổi luôn đạt trên 99,8%; huy động 99,9% trẻ 6 tuổi vào lớp 1.

Chất lượng chăm sóc và giáo dục trẻ mầm non luôn được quan tâm. Đối với giáo

dục tiểu học, tỷ lệ học sinh học 2 buổi/ngày tăng dần qua từng năm học, đến nay

đạt 96,4%. 100% học sinh từ lớp 3 đến lớp 5 được học tiếng Anh theo chương

trình mới. Các trường trung học tiếp tục đổi mới phương pháp dạy học nhằm

phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo và vận dụng kiến thức, kỹ năng của

học sinh, tăng cường kỹ năng thực hành, phân hoá theo năng lực học sinh. Kết

quả những năm gần đây, có từ 79%-85% học sinh tốt nghiệp THCS vào lớp 10

THPT. Chất lượng giáo dục ở khối THPT cũng không ngừng được nâng cao.

Nhiều năm liền, kết quả tốt nghiệp THPT và điểm bình quân các môn thi tuyển

sinh Đại học, Cao đẳng của học sinh Ninh Bình luôn thuộc diện một trong các

tỉnh dẫn đầu cả nước [60, Phần A, I.2].

Có thể nói, phân cấp chi thường xuyên của NSĐP (gắn liền với phân cấp

quản lý nhà nước về giáo dục) của tính Ninh Bình, thời kỳ 2011 -2016, đã đạt

được một số kết quả: (1) Phát huy được tính chủ động và chịu trách nhiệm của

CQĐP cấp gần dân (cấp huyện) đối với sự nghiệp phát triển giáo dục từ mầm

non đến trung học cơ sở . (2) Giao quyền tự chủ cho các cơ sở giáo dục, đồng

111

thời điều chỉnh tăng học phí theo lộ trình chuyển học phí thành giá dịch vụ giúp

chi thường xuyên của NS cho giáo dục bớt căng thẳng. (3) Giúp CQĐP các cấp

chủ động hơn trong việc lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội; (4) Góp phần

giảm tải khối lượng công việc cho Sở Giáo dục và Đào tạo và vì vậy giúp cho Sở

và các cơ sở giáo dục tập trung hơn vào quản lý chuyên môn.

Tuy nhiên, với cơ chế phân cấp như trên, Sở Gáo dục và Đào tạo muốn

biết trước tổng kinh phí hoạt động của toàn ngành giáo dục trong tỉnh theo năm,

để chủ động lập kế hoạch phát triển giáo dục sẽ khó khăn. Vì vậy, rất cần sự phối

hợp tốt giữa ngành giáo dục và ngành tài chính. Nếu không có sự phối hợp tốt, sẽ

dẫn đến tình trạng “Nhà nước giao gậy, nhưng có hai người cầm hai đầu”. Một

hạn chế lớn trong chi thường xuyên của NS cho giáo dục cả nước (trong đó có

tỉnh Ninh Bình), đó là 80% để chi lương (mặc dù mức lương giáo viên không

phải là cao), chỉ còn lại 20% để chi cho hoạt động dạy học.

Hoạt động y tế công lập ở tỉnh Ninh Bình được phân cấp quản lý như sau:

(1) Tất cả các cơ sở y tế tuyến tỉnh và tuyến huyện đều trực thuộc Sở Y tế. Trạm

y tế xã trực thuộc Trung tâm y tế huyện; nhân viên y tế thôn bản do Trạm Y tế xã

quản lý. Các cơ sở y tế công lập từ tuyến tỉnh đến tuyến xã đều là những đơn vị

sự nghiệp tự chủ tài chính, đảm bảo được một phần chi thường xuyên. Phần chi

thường xuyên còn thiếu của các cơ sở y tế do NS cấp tỉnh đảm bảo. (2) NS cấp

huyện chi thường xuyên cho hoạt động y tế do cấp huyện quản lý (chi hỗ trợ y tế

tuyến huyện về công tác tuyên truyền phòng chống dịch bệnh; Ngày Thày thuốc

Việt nam; Ngày Quốc tế phụ nữ; Ngày Phụ nữ Việt Nam;...). (3) NS cấp xã chi

thường xuyên cho hoạt động y tế do xã quản lý (chi hỗ trợ y tế tuyến xã về công

tác tuyên truyền phòng chống dịch bệnh; Ngày Thày thuốc Việt nam; Ngày Quốc

tế phụ nữ; Ngày Phụ nữ Việt Nam;...). Thực trạng chi thường xuyên cho y tế

của các cấp NSĐP thể hiện ở Bảng 2.24:

112

Bảng 2.24: Chi thường xuyên cho y tế của các cấp NSĐP

tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016

Năm

Nội dung

2011

2012

2013

2014

2015

2016

I.Tổng số chi TX cho

310.892

388.140

467.228

496.463

517.215

557.692

YT của NSĐP

1.Chi TX cho YT từ NS

255.555

357.934

462.871

492.230

510.052

546.009

cấp tỉnh

2. Chi TX cho YT từ NS

51.632

27.791

2.591

2.200

2.825

3.269

cấp huyện

3. Chi TX cho YT từ NS

3.705

2.415

1.766

2.033

4.338

8.324

cấp xã

II.Tổng chi TX của

2.512.653 3.451.861 3.896.697 4.213.803 4.616.112 4.748.665

NSĐP

III. Tỷ lệ chi TX cho

YT trên tổng chi TX

12,4

11,2

12,0

11,8

11,2

11,7

của NSĐP (%)

ĐV tính: Triệu đồng

(Nguồn: Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh Ninh Bình.

Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm 2016 do

UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm 2017)

Từ bảng số liệu trên có thể thấy: (1) Tỉnh Ninh Bình cũng rất quan tâm

đến y tế. Chi thường xuyên cho y tế tăng đều qua các năm. Chi thường xuyên

cho y tế chiếm từ 11-12% chi thường xuyên của NSĐP và tập trung chủ yếu ở

cấp tỉnh. Y tế là dịch vụ công gắn liền với sức khỏe (tính mệnh) con người, đòi

hỏi yêu cầu kỹ thuật chất lượng và công bằng cao, do đó tỉnh phân cấp cho cấp

huyện và cấp xã rất hạn chế (điều này khác với lĩnh vực giáo dục, tỉnh đã phân

cấp mạnh cho huyện, để cấp chính quyền gần dân hơn cung cấp dịch vụ giáo dục

phổ cập). (2) Hàng hóa công cộng y tế chủ yếu do cấp tỉnh cung cấp sẽ đảm bảo

được tốt hơn tính công bằng cho nhân dân trong tỉnh. Đồng thời, Sở Y tế cũng

113

nắm chắc được tổng kinh phí hoạt động của ngành y tế tỉnh. (3) Giao quyền tự

chủ cho các cơ sở y tế, đồng thời điều chỉnh tăng viện phí theo lộ trình để chuyển

viện phí thành giá dịch vụ giúp chi thường xuyên của NS cho y tế bớt căng

thẳng.

Việc đảm bảo chi thường xuyên NSĐP cho y tế đã góp phần quan trọng

vào việc chăm sóc toàn diện sức khỏe nhân dân. Theo Báo cáo của UBND tỉnh

Ninh Bình năm 2016, mạng lưới y tế từ tỉnh đến cơ sở không ngừng được củng

cố, kiện toàn, phát triển, lớn mạnh cả về số lượng, quy mô và chất lượng. Đặc

biệt, các cơ sở khám, chữa bệnh tuyến tỉnh tăng nhanh. Bệnh viện Đa khoa tỉnh

với quy mô 700 giường bệnh và 6 bệnh viện chuyên khoa có quy mô từ 100 đến

400 giường bệnh đã được xây dựng; số giường bệnh/vạn dân không ngừng tăng

lên, hiện nay đạt 26,8 giường bệnh/vạn dân. Các cơ sở khám, chữa bệnh từ tuyến

huyện trở lên đều được trang bị khá đầy đủ các máy móc, thiết bị hiện đại. Mạng

lưới y tế cơ sở được tăng cường, đến nay 100% xã, phường, thị trấn có trạm y tế;

73,8% số xã, phường, thị trấn được công nhận chuẩn quốc gia về y tế giai đoạn

2011-2020; 73,2% trạm y tế có bác sỹ làm việc… Công tác y tế dự phòng,

phòng, chống dịch bệnh được quan tâm và đạt được nhiều thành tựu quan trọng.

Những năm gần đây không có dịch bệnh nguy hiểm, dịch bệnh lớn xảy ra trên

địa bàn tỉnh. Chương trình tiêm chủng mở rộng, phòng, chống các bệnh truyền

nhiễm, phòng, chống suy dinh dưỡng trẻ em được tuyên truyền và triển khai

đồng bộ, rộng khắp, nhận thức của người dân được nâng lên. Đến nay, trên 98%

trẻ em được tiêm chủng đầy đủ; tỷ lệ suy dinh dưỡng trẻ em dưới 5 tuổi giảm

xuống còn 13,5% (năm 2016)... [60, Phần A,I.2]

Để đo lường sự phân cấp chi, trên cơ sở vận dụng linh hoạt các chỉ số đã

được đề cập ở Chương 1, tác giả luận án lập Bảng 2.25 tính chi tiêu của từng cấp

NS và tỷ trọng trong tổng chi tiêu NSĐP tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 -2016.

114

Bảng 2.25: Chi tiêu của từng cấp NS và tỷ trọng trong tổng chi tiêu

NSĐP tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 -2016

Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015 Năm 2016

CủaNScấptỉnh

2.393.554 (49.0%)

3.402.614 (54,0%)

2.931.799 (46.3%)

3.127.411 (50,0%)

3.146.750 (44,3%)

4.184.430 (47,8%)

CủaNScấphuyện

1.791.366 (37,0%)

2.097.303 (33,2%)

2.516.709 (40.0%)

2.294.795 (36,4%)

2.715.201 (38,2%)

3.236.429 (37,0%)

CủaNScấpxã

707.981 (14,0%)

808.878 (12,8%)

888.101 (13,7%)

881.132 (13,6%)

1.243.148 (17,5%)

1.331.830 (15,2%)

Tổng cộng

4.892.90 (100,0%)

6.308.795 (100,0%)

6.336.609 (100,0%)

6.303.338 (100,0%)

7.105.099 (100,0%)

8.752.689 (100%)

Đơn vị tính số tuyệt đối: Triệu đồng

(Tính toán dựa vào Báo cáo quyết toán NS các năm 2011 - 2015, UBND tỉnh

Ninh Bình. Riêng số liệu năm 2016 được lấy trong Báo cáo quyết toán NS năm

2016 do UBND tỉnh lập để trình HĐND tỉnh phê chuẩn vào kỳ họp cuối năm

2017)

Nhìn vào Bảng 2.25 có thể thấy, từ 2011 – 2016, các khoản chi của tất cả

các cấp tỉnh, huyện, xã hầu như đều tăng qua các năm (cá biệt mới có năm giảm

đi chút ít so với năm trước). Trong điều kiện thị trường bị biến động mạnh, số

thu được phân cấp của NSĐP năm 2012, 2013 và 2014 bị giảm về số tuyệt đối so

với năm 2011, nhưng nguồn để đảm bảo số chi của từng cấp NS ở địa phương

vẫn được tăng thì đây quả là một thành tích tốt trong quản lý và phân cấp quản lý

NSĐP và sự quan tâm chỉ đạo của cấp trên. NS từng cấp được đảm bảo nguồn

thu để chủ động chi tiêu, đồng thời NS cấp tỉnh, cấp huyện vẫn luôn giữ được vai

trò chủ đạo đối với các cấp NS bên dưới. NS cấp tỉnh nắm giữ khoảng 51%, NS

cấp huyện nắm giữ khoảng 35%, NS cấp xã nắm giữ khoảng 14% tổng số các

khoản chi NSĐP. Nhìn chung, việc phân cấp nhiệm vụ chi NSĐP tỉnh Ninh Bình

đã nhất quán với nguyên tắc lý thuyết về nhiệm vụ chi NS. Nhiệm vụ được giao

ở các cấp CQĐP là tương xứng với khu vực địa lý và người hưởng lợi.

Qua Bảng 2.13 và 2.25 có thể thấy vai trò chủ đạo của NS cấp tỉnh, của

115

NS cấp huyện đối với NS của chính quyền các cấp bên dưới cả về thu và chi;

đồng thời các cấp NS bên dưới đều được phân cấp tương đối hợp lý để đảm bảo

tính chủ động trong việc thu và chi. Số liệu ở Bảng 2.13 và 2.25 có quan hệ chặt

chẽ với nhau, thể hiện mối quan hệ giữa phân cấp nguồn thu và phân cấp nhiệm

vụ chi. Chẳng hạn, trong thực tiễn NS cấp tỉnh nắm giữ khoảng 55% nguồn thu

NSĐP nhưng chỉ thực hiện được khoảng 51% nhiệm vụ chi NSĐP, bởi vì trong

quản lý NS thời kỳ 2011 – 2016, NS cấp tỉnh chi chuyển nguồn rất lớn – đó là

khoản chưa thực sự chi . v.v...

Tóm lại, việc phân cấp thu, chi NSĐP thời kỳ 2011 – 2016 ở tỉnh Ninh

Bình đã có sự điều chỉnh theo hướng mở rộng phân cấp cho NS cấp huyện, NS

cấp xã. NS cấp tỉnh và NS cấp huyện đã làm tốt vai trò chủ đạo của mình đối với

NS các cấp bên dưới. Việc phân cấp đã tạo sự chủ động và khuyến khích chính

quyền cấp huyện, cấp xã quản lý, khai thác nguồn thu gắn với nuôi dưỡng nguồn

thu, thực hiện tốt nhiệm vụ chi.

2.2.2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trường hợp tỉnh Ninh

Bình năm 2017

2.2.2.1. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của Trung ương cho tỉnh

Ninh Bình năm 2017

Phân cấp quản lý NSNN của Trung ương cho tỉnh Ninh Bình từ năm 2017

được thực hiện theo Luật NSNN 2015 như mọi tỉnh khác. Luật NSNN 2015 tiếp

tục tăng cường phân cấp quản lý NS, phát huy tính chủ động của NS các cấp

CQĐP trong quản lý và sử dụng NSNN. Đồng thời, để khắc phục một số tồn tại

về phân cấp quản lý NSNN của Luật NSNN 2002, Luật NSNN 2015 đã có một

số nội dung thay đổi.

116

Về phân cấp nguồn thu giữa NSTW và NSĐP

Đối với phân cấp nguồn thu: (1) Khoản thuế TNDN đơn vị hạch toán toàn

ngành, theo Luật NSNN 2002 là khoản thu NSTW hưởng 100%; Luật NSNN

2015 quy định là khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP. (2) Quy định toàn

bộ tiền thu từ xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch thu khác phải nộp vào

NSNN và phân cấp rõ do cơ quan nhà nước thuộc cấp nào thu thì NS cấp đó

hưởng (Luật NSNN 2002 chưa quy định rõ). (3) Phân định cụ thể và rõ ràng đối

với các khoản thu hồi vốn của Nhà nước đầu tư tại các tổ chức kinh tế; thu cổ

tức, lợi nhuận được chia. (4) Luật NSNN 2015 quy định: Thu từ hoạt động xổ số

kiến thiết là nguồn thu NSĐP được hưởng 100%; đồng thời, không sử dụng để

xác định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia nguồn thu giữa NSTW và NSĐP hoặc

xác định số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP. (5) Kết thúc năm NS, trường

hợp NSĐP hụt thu so với dự toán cấp trên giao do nguyên nhân khách quan, thì

NS cấp trên hỗ trợ NS cấp dưới theo khả năng của NS cấp trên.Trường hợp đặc

biệt có phát sinh nguồn thu từ dự án mới đi vào hoạt động trong thời kỳ ổn định

NS làm NSĐP tăng thu lớn thì số tăng thu phải nộp về NS cấp trên. (6) Luật

NSNN 2002 quy định: Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa các cấp

NS được ổn định trong cả thời kỳ ổn định NS. Nhưng Luật NSNN 2015 quy định

cứng hơn: Trong thời kỳ ổn định NS, không thay đổi tỷ lệ phần trăm (%) phân

chia các khoản thu giữa các cấp NS.

Điều hòa và bổ sung NS

Luật NSNN 2002 quy định số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP được

ổn định bằng số tuyệt đối trong suốt thời kỳ ổn định NS, dẫn đến các địa phương

có nguồn thu thấp sẽ rất khó khăn. Luật NSNN 2015 đã sửa lại là: Căn cứ khả

năng cân đối của NS cấp trên, cơ quan có thẩm quyền quyết định tăng thêm số bổ

sung cân đối NS từ NS cấp trên cho NS cấp dưới .Về số bổ sung có mục tiêu từ

NS câp trên cho NS cấp dưới, để khắc phục tồn tại và đảm bảo tính chủ động của

NSĐP, Luật NSNN 2015 bổ sung quy định cụ thể 04 nhóm nhiệm vụ được NS

117

cấp trên bổ sung có mục tiêu. Tổng mức hỗ trợ vốn đầu tư phát triển hàng năm

của NSTW cho NSĐP tối đa không vượt quá 30% tổng chi đầu tư XDCB của

NSTW.

Về phân cấp vay nợ cho CQĐP

Luật NSNN 2015 đã quy định NS cấp tỉnh được bội chi và bội chi của NS

cấp tỉnh được tổng hợp vào bội chi NSNN. Khống chế mức giới hạn vay của

NSĐP tính trên số thu NSĐP được hưởng theo phân cấp, thay vì khống chế mức

huy động trên chi đầu tư XDCB

Về phân cấp nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP

Luật NSNN 2015 đã bổ sung quy định HĐND tất cả các cấp có thêm

nhiệm vụ, quyền hạn “Quyết định danh mục các chương trình, dự án thuộc kế

hoạch đầu tư trung hạn nguồn NSNN của NS cấp mình; quyết định chương trình,

dự án đầu tư quan trọng của địa phương được đầu tư từ nguồn vốn NSNN”.

Luật NSNN 2015 quy định chỉ phân cấp nhiệm vụ nghiên cứu khoa học

cho cấp tỉnh, còn các cấp huyện, xã không có nhiệm vụ chi cho nghiên cứu khoa

học. Trong phân cấp nhiệm vụ chi đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải có

nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông công lập các cấp, điện chiếu

sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi

công cộng khác.

Về thẩm quyền quyết định NSĐP, Luật NSNN 2015 kế thừa Luật NSNN

2002 về thẩm quyền của HĐND, UBND các cấp trong việc Quyết định NSĐP,

đồng thời quy định bổ sung: NS xã, thị trấn được phân chia nguồn thu từ thuế

nhà đất, thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh, thuế sử dụng đất nông

nghiệp thu từ hộ gia đình, lệ phí trước bạ nhà đất để bảo đảm chủ động thực hiện

các nhiệm vụ chi của xã. Việc quyết định tỷ lệ phần trăm (%) cho NS xã hưởng

do HĐND cấp tỉnh quyết định.

118

Dự kiến Trung ương phân cấp nguồn thu, số bổ sung và nhiệm vụ chi cho

NSĐP năm 2017 được thể hiện ở Bảng 2.26.

Bảng 2.26: Dự toán Trung ương phân cấp nguồn thu, số bổ sung và

nhiệm vụ chi cho NSĐP tỉnh Ninh Bình, năm 2017

Đv: Triệu đồng

*Tổng thu NSNN trên địa bàn tỉnh: 5.985.000

1.Tổng thu NSĐP

6.933.641

6.631.477

Nội dung thu Số tiền Nội dung chi Số tiền

2.Các khoản thu NSĐP

4.151.100

- Chi ĐTPT

903.676

được phân cấp

-Các khoản thu NSĐP

1.100.580

-Chi TX

4.838.397

được hưởng 100%

-Các khoản thu NSĐP

3.050.520

-Chi khác

889.404

được hưởng theo tỷ lệ %

3.Thu BS từ NSTW

2.782.541

-Thu BS cân đối

2.314.537

-Thu BS có mục tiêu

468.004

Chênh lệch thu chi NSĐP (bội thu NS cấp tỉnh): 302.164, dùng để:

-Trả nợ gốc tiền vay: 302.164

-Trả nợ NH phát triển: 188.000

-Trả nợ WB chương trình nước sạch nông thôn: 14.164

- Hoàn ứng Quỹ dự trữ TC: 100.000

Mức độ tương xứng giữa các khoản thu được phân cấp và Tổng chi NSĐP = Tỷ lệ giữa các

khoản thu NSĐP được phân cấp so với Tổng chi NSĐP = 62,6%

1.Tổng chi NSĐP

119

(Nguồn: Dự toán NSNN tỉnh Ninh Bình 2017, UBND tỉnh Ninh Bình)

Nhận xét: (1) Dự toán NSĐP được xây dựng với thu lớn hơn chi 302.164

triệu đồng, nghĩa là NS cấp tỉnh bội thu 302.164 triệu đồng (dự toán NS các cấp

bên dưới, thu = chi). Vì bội thu nên không đặt vấn đề vay nợ để bù đắp bội chi;

ngược lại, dùng bội thu để trả nợ tiền vay từ các năm trước. (2) Năm 2017, dự

toán tổng thu NSNN trên địa bàn 5.985.000 là con số thấp. Bởi vì số thực hiện

tổng thu NSNN trên địa bàn năm 2016 đã đạt 6.676.000 triệu đồng. (3) Năm

2016, các khoản thu được phân cấp đã đảm bảo được 61,0% tổng chi NSĐP. Vì

vậy, năm 2017 dự toán 62,6% là vừa phải, có tính khả thi. (4) Số thực chi NSĐP

năm 2015 đã đạt 7.105.099 triệu đồng; năm 2016 đạt 8.752.689 triệu đồng. Vì

vậy, năm 2017 dự toán chỉ chi 6.631.477 triệu đồng đòi hỏi tỉnh Ninh Bình sẽ

phải phấn đấu rất cao, phải có giải pháp quyết liệt để tiết kiệm chi. (5) Tuy có

một số quy định về phân cấp quản lý NSNN trong Luật NSNN 2015 thay đổi,

hoàn thiện hơn so với trong Luật NSNN 2002, nhưng dự toán năm 2017 nói lên

tình hình phân cấp quản lý NS cho tỉnh Ninh Bình xu hướng không có biến động

lớn.

2.2.2.2. Phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền địa

phương ở tỉnh Ninh Bình năm 2017

Ngày 14/12/2016, HĐND tỉnh đã ra Nghị quyết số 34/2016/NQ-HĐND

“Ban hành quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%)

phân chia các khoản thu giữa NS các cấp CQĐP tỉnh Ninh Bình” áp dụng cho

thời kỳ ổn định NS tính từ năm 2017 (xem PHỤ LỤC 2).

Nhận xét: (1) Căn cứ pháp lý để xây dựng Nghị quyết số 34/2016/NQ-

HĐND bao gồm: Luật Tổ chức CQĐP ngày 19/6/2015; Luật NSNN ngày

25/6/2015; Luật Phí và Lệ phí ngày 25/11/2015; Đề nghị của UBND tỉnh Ninh

Bình tại Tờ trình số 169/TTr-UBND ngày 30/11/2016 về việc phân cấp nguồn

thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa NS các

120

cấp CQĐP tỉnh Ninh Bình, Báo cáo thẩm tra của Ban Kinh tế - NS và ý kiến thảo

luận của các đại biểu HĐND tỉnh Ninh Bình. (2) Việc phân cấp quản lý NSĐP

tỉnh Ninh Bình từ khi áp dụng Luật NSNN 2002 và Luật NSNN 2015 là khá bài

bản, phù hợp với lý thuyết về phân cấp quản lý NSNN và Luật NSNN. Nghị

quyết số 34/2016/NQ-HĐND đã kế thừa những điểm tích cực còn phù hợp của

Nghị quyết 03/2010/NQ-HĐND và Nghị quyết 28/2012/NQ-HĐND. (3) Trong

Nghị quyết số 34/2016/NQ-HĐND có một điểm đáng chú ý là: Thời kỳ 2011 –

2016, thành phố Ninh Bình có thặng dư, nhưng không có cơ chế điều tiết về NS

cấp tỉnh. Thành phố Ninh Bình là địa bàn tập trung số lượng lớn các doanh

nghiệp ngoài quốc doanh, các tổ chức, cá nhân có hoạt động sản xuất kinh doanh

của tỉnh nên số thu thuế GTGT hàng năm rất lớn so với các huyện, thành phố còn

lại. Vì vậy, từ năm 2017, khoản thuế GTGT nói trên ở thành phố Ninh Bình phải

phân chia cho NS cấp tỉnh 15%, NS thành phố 85%; trong khi đó, ở các huyện và

thành phố Tam Điệp phân chia cho NS cấp huyện 100%.

Tình hình dự toán phân cấp giữa các cấp NSĐP ở tỉnh Ninh Bình, năm

2017 được tổng hợp trong Bảng 2.27.

Bảng 2. 27: Tình hình dự toán phân cấp nguồn thu, số bổ sung và

nhiệm vụ chi giữa các cấp NSĐP ở tỉnh Ninh Bình, năm 2017

NỘI DUNG

NSĐP

NS cấp tỉnh

NS huyện

A,Các khoản thu được phân cấp và số bổ sung từ NS cấp trên của

NSĐP, NS cấp tỉnh và NS huyện

1.Các khoản thu NS

4.151.100

3.075.212

1.075.888

được phân cấp

2.Tỷ trọng các khoản

100% =

74,1% =

25,9% =

thu NS được phân cấp

3.075.212 4.151.100

1.075.888 4.151.100

trong Tổng các khoản

thu được phân cấp của

Đv tính số tuyệt đối: Triệu đồng

121

NSĐP

2.204.259

3.Thu BS từ NS cấp

2.782.541

trên

4.Tổng nguồn thu =

3.280.147 =

Các khoản thu được

1.075.888

phân cấp + Thu BS từ

+2.204.259

6.933.641 = 4.151.100 + 2.782.541

3.653.494 = 3.075.212 + 2.782.541 - 2.204.259

cấp trên – BS cho cấp

dưới

5. Tỷ trọng nguồn thu

100% =

52,7% =

47,3%=

trong Tổng thu NSĐP

6.933.641 6.933.641

3.280.147 6.933.641

3.653.494 6.933.641

6.Tỷ trọng các khoản

59,8% =

84,2% =

32,8% =

thu được phân cấp so

với tổng nguồn thu của

4.151.100 6.933.641

3.075.212 3.653.494

1.075.888 3.280.147

từng cấp NS

B.Tổng số chi NSĐP, NS cấp tỉnh và NS huyện

- Tổng số chi

6.631.447

3.351.330

3.280.147

100%=

50,5%=

49,5%=

-Tỷ trọng số chi trong

Tổng chi NSĐP

6.631.447 6.631.447

3.280.147 6.631.447

3.351.330 6.631.447

C.Mức độ tương xứng giữa các khoản thu được phân cấp và tổng chi

của NSĐP, NS cấp tỉnh và NS huyện

Tỷ

lệ so sánh các

62,6% =

32,8% =

91,2% =

khoản thu được phân

cấp và tổng chi

4.151.100 6.631.447

3.075.212 3.351.330

1.075.888 3.280.147

Số BSCĐ của tỉnh cho các huyện, thành phố thuộc tỉnh: (1) TP. Ninh Bình:

96.714, TP. Tam Điệp: 144.582, Hoa Lư: 158.067. (2) Các huyện còn lại có

số BSCĐ từ 289.547 đến 418.829 (Nho Quan cao nhất).

(Nguồn: Dự toán NSNN tỉnh Ninh Bình 2017, UBND tỉnh Ninh Bình)

Từ bảng số liệu trên cho thấy:

(1) Các khoản thu được phân cấp của NS cấp tỉnh chiếm 74,1% tổng các

122

khoản thu được phân cấp của NSĐP; còn lại 25,9% là của NS huyện (lồng ghép

NS cấp huyện và NS các xã).

(2) Nguồn thu NS cấp tỉnh chiếm 52,7% Tổng thu NSĐP; còn lại 47,3% là

của NS huyện.

(3) Dự toán các khoản thu NSĐP được phân cấp chiếm 59,8% tổng nguồn

thu NSĐP; của NS cấp tỉnh chiếm 84,2% tổng thu NS cấp tỉnh; của NS huyện

chiếm 32,8% tổng thu NS huyện.

(4) Tỷ trọng nguồn thu trong tổng thu NSĐP của NS cấp tỉnh là 52,7%;

còn lại 47,3% là của NS huyện.

(5) NS cấp tỉnh chiếm 50,5% nhiệm vụ chi NSĐP; còn lại 49,5% là của

NS huyện.

(6) Mức độ tương xứng giữa các khoản thu được phân cấp của NSĐP với

tổng chi NSĐP là 62,6%; giữa các khoản thu được phân cấp của NS cấp tỉnh với

tổng chi NS cấp tỉnh là 91,2%; giữa các khoản thu được phân cấp của NS huyện

với tổng chi NS huyện là 32,8%.

(7) Thời kỳ ổn định NS tính từ năm 2017, tất cả các huyện thành phố

thuộc tỉnh đều phải nhận bổ sung cân đối từ NS cấp tỉnh.

Nhận xét: Từ những chỉ tiêu đã tính toán được, tác giả luận án cho rằng:

(1) Việc phân cấp của tỉnh cho các cấp NSĐP là tích cực. NS cấp tỉnh luôn giữ

phần lớn các khoản thu được Trung ương phân cấp cho địa phương, cũng như

phần lớn tổng nguồn thu NSĐP. NS cấp tỉnh cũng đảm nhiệm quá nửa nhiệm vụ

chi của NSĐP; phần còn lại là của NS cấp huyện của 8 huyện, thành phố thuộc

tỉnh và NS xã của 145 xã, phường, thị trấn. Vì vậy, NS cấp tỉnh có đủ khả năng

giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống NSĐP ở tỉnh Ninh Bình. Đồng thời các cấp

NS bên dưới cũng được phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi một cách hợp lý.

Tổng nguồn lực và nhiệm vụ chi của các cấp bên dưới ít hơn của NS cấp tỉnh,

nhưng không quá nhiều. (2) Xu hướng phân cấp từ năm 2017 là tiếp tục của xu

123

hướng phân cấp thời kỳ 2011 – 2016.

Việc phân cấp nhiệm vụ chi để cung cấp hàng hóa công cộng giáo dục-

đào tạo và y tế của các cấp CQĐP thể hiện ở Bảng 2.28.

Bảng 2. 28: Dự toán các khoản chi thường xuyên

cho giáo dục-đào tạo, y tế của NSĐP, NS cấp tỉnh

NỘI DUNG

NS cấp tỉnh

NS huyện

NSĐP

Tổng chi TX

4.838.397

1.Chi TX cho GDĐT

- Số tiền

1.840.300

407.913

1.432.387

- Tỷ trọng trong tổng

38% =

8,4% =

29,6% =

407.913

chi TX NSĐP

1.840.300 4.838.397

4.838.397

1.432.387 4.838.397

2.Chi TX cho SN Y tế

613.036

- Số tiền

595.123

17.913

12,7% =

- Tỷ trọng trong tổng

12,3% =

0,4% =

613.036

17.913

595.123

chi TX NSĐP

4.838.397

và NS huyện ở tỉnh Ninh Bình, năm 2017

(Nguồn: Dự toán NSNN tỉnh Ninh Bình 2017, UBND tỉnh Ninh Bình)

Từ Bảng trên cho thấy: Năm 2017 chi cho giáo dục đào tạo chiếm 38% chi

thường xuyên NSĐP và tập trung chủ yếu ở huyện. Chi thường xuyên cho y tế

chiếm 12,7% chi thường xuyên NSĐP và tập trung tuyệt đại bộ phận ở cấp tỉnh.

Như vậy, tinh thần phân cấp để cung cấp hàng hóa công cộng giáo dục và y tế

cho nhân dân tiếp tục được kế thừa thời kỳ 2011 – 2016.

124

2.3. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ

NƯỚC TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH, GIAI ĐOẠN 2011 - 2017

2.3.1. Những kết quả đạt được trong phân cấp quản lý ngân sách nhà

nước trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 – 2016 và năm 2017

Với việc nghiên cứu đã trình bày ở trên về thực trạng phân cấp quản lý

NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình thời kỳ ổn định NS 2011 - 2016, và năm 2017

có thể thấy một số kết quả cơ bản đã đạt được như sau:

2.3.1.1. Những kết quả đạt được trong phân cấp quản lý NSNN của

Trung ương cho tỉnh Ninh Bình

Thứ nhất: Trên cơ sở phân cấp của Trung ương, chính quyền tỉnh Ninh

Bình đã thực hiện tốt quyền được quyết định một số loại phí, lệ phí, chế độ, tiêu

chuẩn, định mức chi NSĐP; quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ

lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa NS các cấp CQĐP. Chính quyền cấp

tỉnh đã ban hành kịp thời và đầy đủ các văn bản quy phạm pháp luật có liên

quan. Chất lượng các văn bản được đánh gia tốt, phù hợp thực tiễn và đúng thẩm

quyền.

Thứ hai:Đã phân cấp nhiều hơn cho tỉnh Ninh Bình về nguồn thu và nhiệm

vụ chi NS.

Thứ ba: Trong lĩnh vực chi NS cho đầu tư phát triển, địa phương được

phân cấp ngày càng lớn hơn trong quyết định các dự án đầu tư XDCB từ nguồn

vốn NSNN.

Thứ tư: Phân cấp quản lý NSNN đã ngày càng dựa trên các căn cứ có tính

khoa học hơn.

Thứ năm: Quá trình đẩy mạnh phân cấp quản lý NSNN đã trao cho tỉnh

Ninh Bình sự chủ động hơn trong quản lý NS, năng lực quản lý NSĐP được nâng

cao.

125

2.3.1.2. Những kết quả đạt được trong phân cấp quản lý NS giữa các

cấp CQĐP tỉnh Ninh Bình

Thứ nhất: Phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh đã làm tăng tính cạnh

tranh, tính chủ động tích cực của CQĐP cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã hơn trước.

Việc quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi và ổn định tỷ lệ phần trăm

phân chia các khoản thu NS theo Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND và Nghị

quyết số 28/2012/NQ-HĐND đã tạo điều kiện cho các địa phương chủ động hơn

trong việc xác định và phân bổ, sử dụng các nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ

chi đã được phân cấp, hạn chế một phần tư tưởng trông chờ hay phụ thuộc vào

NS cấp trên. Việc quản lý điều hành NS đã có nhiều tiến bộ, sử dụng NSĐP đã đi

vào nề nếp, chủ động và hiệu quả hơn, hạn chế tình trạng cấp trên can thiệp vào

công việc của cấp dưới. Đây là nhân tố quan trọng đảm bảo cho sự phát triển

kinh tế - xã hội, giữ vững quốc phòng, an ninh và ổn định chính trị của tỉnh. Đặc

biệt, HĐND tỉnh đã từng bước phân cấp mạnh nguồn thu và nhiệm vụ chi cho

NS cấp xã. NS cấp xã dần khẳng định vị trí quan trọng trong NSĐP. Quy mô thu

NS xã tăng dần qua các năm. Cấp xã đã chủ động hơn, hạn chế tình trạng trông

chờ vào số thu bổ sung của NS cấp huyện. NS cấp xã đã có dự toán thu chi thực

sự và điều hành theo dự toán, giảm dần tình trạng lập dự toán chiếu lệ, hình thức.

Tình trạng nợ, đi vay để chi đã giảm. Các khoản thu, chi NS xã được quản lý qua

KBNN theo đúng trình tự và thủ tục quy định. Nhờ đó đã góp phần hạn chế và

ngăn ngừa được những tiêu cực trong quản lý NS cấp xã.

Nghị quyết số 34/2016/NQ-HĐND đã kế thừa những điểm tích cực của

Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND và Nghị quyết số 28/2012/NQ-HĐND nên

kết quả trên từ năm 2017 tiếp tục được phát huy.

Thứ hai: Phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh đã khuyến khích các địa

phương phấn đấu tăng thu NS để có nguồn đảm bảo chi tiêu.

Các cấp CQĐP đã quan tâm, chăm lo đầu tư phát triển, tạo môi trường cho

126

sản xuất kinh doanh để tạo thêm nguồn thu cho NS; coi thu NS là công tác trọng

tâm để tập trung chỉ đạo và đôn đốc, đảm bảo thu đúng, thu đủ theo quy định của

pháp luật. Vì vậy, hàng năm số thu nội địa của NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh

Bình năm sau cao hơn năm trước và đều vượt dự toán do Bộ Tài chính giao:

Năm 2011 đạt 124%, năm 2012: 112%, năm 2013: 119%, năm 2014: 132%, năm

2015: 146%. Đặc biệt, năm 2016 số thu đạt mức chưa từng có từ trước đến nay.

Số thu nội địa là nguồn quyết định số thu của NSĐP (chỉ một phần nhỏ số thu

nội địa trên địa bàn tỉnh Ninh Bình thuộc về NSTW, thu Hải quan là khoản thu

100% của NSTW). Tốc độ tăng thu từ thuế, phí và lệ phí của NS cao hơn tốc độ

tăng thu NSNN trên địa bàn.

Nghị quyết số 34/2016/NQ-HĐND đã kế thừa những điểm tích cực của

Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND và Nghị quyết số 28/2012/NQ-HĐND nên

tác giả cho rằng kết quả trên từ năm 2017 sẽ tiếp tục được phát huy.

Thứ ba: Phân cấp quản lý NSĐP góp phần tăng cường trách nhiệm của

CQĐP các cấp từ tỉnh xuống cơ sở. Việc quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ

chi và chỉ cấp tỉnh mới có thẩm quyền ban hành các chính sách chế độ thu, chi

(trong giới hạn được Trung ương phân cấp) đã góp phần hạn chế và đi đến xóa

bỏ tình trạng các địa phương cấp dưới quy định các khoản thu, chi trái với quy

định pháp luật.

Thứ tư: Việc trao quyền nhiều hơn cho CQĐP trong quyết định các vấn đề

về NS đòi hỏi địa phương phải tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình

trong thực hiện NS. Các cấp CQĐP tỉnh Ninh Bình đã thực hiện tốt hơn hơn tính

công khai minh bạch trong quản lý, điều hành NS, hạn chế một bước tình trạng “

xin – cho” trong phân bổ dự toán NS.

Nhìn chung, cơ chế phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình,

thời kỳ 2011 – 2016 và thời kỳ từ năm 2017, đã bám sát lý thuyết về phân cấp

quản lý NSNN, Luật NSNN, đặc điểm về tự nhiên, kinh tế - xã hội của địa

127

phương và được đặt trong tổng thể điều kiện chung của cả nước. CQĐP đã bước

đầu chủ động trong việc xây dựng và phân bổ NS cấp mình, chủ động khai thác

tiềm năng, thế mạnh của địa phương và bố trí chi tiêu NS hiệu quả hơn.

2.3.2. Những hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 – 2016 và năm

2017

Như đã phân tích ở các phần trên, Luật NSNN 2015 đã khắc phục được

một số hạn chế trong các quy định về phân cấp quản lý NSNN của Luật NSNN

2002. Do đó, trong phần này tác giả chỉ nêu ra những hạn chế cơ bản đã tồn tại

trong phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2011 - 2016,

mà ngay cả khi áp dụng Luật NSNN 2015 từ năm 2017 vẫn cần phải tiếp tục

khắc phục.

2.3.2.1. Những hạn chế trong phân cấp quản lý NSNN của Trung ương

cho tỉnh Ninh Bình

Thứ nhất: Phân cấp quản lý NSNN tác động đến hiệu quả sử dụng NSNN

còn hạn chế; tính chủ động của CQĐP tỉnh Ninh Bình tuy đã hơn trước nhưng

còn chưa cao.

Thứ hai: Tình trạng thiếu công bằng trầm trọng về thu chi NSĐP giữa các

tỉnh (Ninh Bình cũng là một trong số đó) đã kéo dài hàng chục năm. Sự mất cân

đối giữa các vùng thể hiện rõ trong đóng góp vào thu NSNN, trong tỷ lệ chi

NSNN và nhận bổ sung cân đối từ NSTW. Trong tổng số thu dự toán NSNN

năm 2016 là hơn 1 triệu tỷ đồng thì 6 tỉnh, thành Đông Nam bộ phải đảm đương

trên 42%; 11 tỉnh thành đồng bằng sông Hồng (trong đó có tỉnh Ninh Bình) gánh

vác hơn 30%; 14 tỉnh miền núi phía Bắc đóng góp vỏn vẹn hơn 3,6%, v.v..

Thứ ba: Bất cập trong phân cấp thực hiện quy trình NSNN. Chẳng hạn:

Việc quyết định dự toán và phân bổ NS còn trùng lắp. Dự toán NSNN phải được

lập từ xã lên huyện, huyện lên tỉnh, tỉnh lên Trung ương để Quôc hội quyết định

128

và khi giao nhiệm vụ thu, chi lại theo chiều ngược lại nên đây là một quy trình

hết sức phức tạp, dẫn tới tình trạng dự toán NS giao cho các đơn vị NS cấp dưới

khó bảo đảm về chất lượng cũng như thời gian theo quy định. Khi Quốc hội

quyết định dự toán NSNN là đã bao gồm cả NSTW và NSĐP. Theo quy định thì

HĐND quyết định dự toán NS cấp mình. Nhưng thật ra, HĐND chỉ bỏ phiếu

thông qua các nguồn thu và nhiệm vụ chi theo sự phân bổ, giao dự toán của cấp

trên,…

Thứ tư: Công tác giám sát, kiểm tra NSNN của Trung ương và tỉnh Ninh

Bình chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn.

2.3.2.2. Những hạn chế trong phân cấp quản lý NS giữa các cấp CQĐP

tỉnh Ninh Bình

Thứ nhất: Hạn chế trong việc ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn,

định mức thu chi NS.

Chính quyền cấp tỉnh chỉ có quyền quyết định một số ít loại phí, lệ phí

theo phân cấp của Chính phủ và được quy định mức thu một số loại phí, lệ phí

trong khung pháp luật quy định. Nguồn thu từ các loại phí, lệ phí này trên thực tế

là rất nhỏ trong tổng thu NSĐP (ở Ninh Bình chiếm khoảng 2-3%).

Có những chế độ chi Chính phủ giao các Bộ hướng dẫn khung, HĐND

quyết định mức chi cụ thể, nhưng do các Bộ chưa hướng dẫn, hướng dẫn chậm

nên HĐND cũng không thể tự quyết định dù là cần thiết đối với địa phương.

HĐND chỉ họp 2 kỳ/năm, trừ trường hợp đặc biệt có kỳ họp đột xuất. Vì vậy,

một số chế độ chi NS đã được Trung ương ban hành khung cần thực hiện ngay

nhưng do không trùng thời gian kỳ họp nên UBND cũng không tổ chức thực hiện

được chính sách một cách kịp thời.

Thứ hai: Hạn chế trong phân cấp nguồn thu NSĐP, số bổ sung và vay nợ

của NSĐP, thể hiện ở những điểm cơ bản dưới đây: (1) Khi phân cấp nguồn thu

cho các cấp NS ở tỉnh Ninh Bình đã xảy ra tình trạng các khoản thu được phân

129

cấp không đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ chi, cấp trên phải bổ sung ở mức cao

cho cấp dưới. Vấn đề đặt ra là hệ thống phân chia các khoản thu NSĐP của Ninh

Bình đã hoàn toàn hợp lý chưa? (2) Luật NSNN 2015 đã sửa đổi lại: Mức dư nợ

vay của NSĐP phải khống chế theo tỷ lệ tính trên số thu NSĐP được hưởng theo

phân cấp. Tuy nhiên, trong Luật NSNN 2015 vẫn chưa có quy định cơ chế ràng

buộc rõ ràng về trách nhiệm trả nợ vay của NSĐP. Ví dụ: Nếu NS cấp tỉnh ở

Ninh Bình không trả được nợ vay thì xử lý thế nào?

Thứ ba: Hạn chế trong phân cấp nhiệm vụ chi NSĐP, thể hiện ở những

điểm cơ bản sau: (1) Quy định phân cấp nhiệm vụ chi NS phải phù hợp với phân

cấp quản lý kinh tế - xã hội, nhưng hiện nay phân cấp quản lý kinh tế - xã hội đối

với một số nhiệm vụ, lĩnh vực vẫn còn có lúc chưa được quy định chi tiết rõ

ràng, cụ thể. Có nhiệm vụ là của cấp dưới nhưng kinh phí thì vẫn ngầm để ở cấp

trên. Hoặc có khi nhiệm vụ là của mình nhưng cấp trên lại giao cho cấp dưới

thực hiện và không chuyển kinh phí cho cấp dưới. (2) Luật NSNN (2002, 2015)

cho phép cấp tỉnh được quyết định phân cấp nhiệm vụ chi cho các cấp NS trực

thuộc (huyện, xã), nhưng mặt khác lại phân cấp cụ thể nhiệm vụ chi đầu tư xây

dựng các trường phổ thông công lập, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông

đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng cho thị xã, thành phố

thuộc tỉnh nên đã phần nào hạn chế quyền chủ động của chính quyền cấp tỉnh.

Việc khống chế các tỷ lệ cứng đối với chi cho lĩnh vực giáo dục đào tạo, khoa

học công nghệ… đã gây khó khăn cho các địa phương trong bố trí, sử dụng

nguồn kinh phí cho hai lĩnh vực này. (3). Phân cấp chi NS chưa gắn liền với việc

cung cấp các dịch vụ công cộng ở địa phương mà chủ yếu vẫn được phân bổ dựa

trên hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ NS theo yếu tố đầu vào, gây thất thoát,

lãng phí. Mặc dù Luật NSNN 2015 đã đưa ra quy định giao cho Chính phủ quy

định việc thực hiện quản lý NS theo kết quả thực hiện nhiệm vụ (khoản 15 Điều

25), nhưng vấn đề này vẫn chưa được giải quyết đầy đủ. (4) Việc thực hiện thời

130

kỳ ổn định NS như Luật NSNN (2002, 2015) cũng làm hạn chế nguồn lực của

các tỉnh, trong đó có tỉnh Ninh Bình, do tỉnh tăng thu thì được tăng chi trong thời

kỳ ổn định NS, song qua mỗi thời kỳ ổn định thì tỷ lệ điều tiết về NSTW bắt

buộc phải tăng lên. Ngoài ra, trong thời kỳ ổn định NS, một số nhiệm vụ được

Trung ương chuyển về cho địa phương nhưng không được Trung ương tính bổ

sung dự toán chi từ Trung ương cho địa phương. Đây là tác nhân làm cho cấp

tỉnh cũng có việc làm tương tự đối với cấp huyện, xã. (5) Luật NSNN (2002,

2015) quy định không được dùng NS của cấp này để chi nhiệm vụ của cấp khác

(trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ) nhưng thực tế nhiều địa

phương, trong đó có Ninh Bình, phải hỗ trợ kinh phí đầu tư xây dựng công trình,

hỗ trợ an sinh xóa đói giảm nghèo cho địa phương bạn theo chương trình hợp

tác.

Thứ tư: Hạn chế trong phân cấp quy trình quản lý NSĐP. Đây là hạn chế

chung, vì phân cấp thực hiện quy trình NSNN là do Trung ương quy định. Quy

trình quản lý NSĐP nằm trong quy trình chung về quản lý NSNN. Ví dụ: (1) Khi

HĐND quyết định dự toán NS phải căn cứ vào dự toán NS đã được cấp trên giao.

(2) Việc tổng hợp dự toán cấp trên phải chờ tổng hợp dự toán NS cấp dưới. (3)

Việc phê chuẩn quyết toán NS của cấp trên phụ thuộc vào việc phê chuẩn quyết

toán của NS cấp dưới. Cơ quan tài chính cấp trên phải giải trình trước HĐND

cùng cấp cả những vấn đề liên quan đến quyết toán của các cấp NS bên dưới.

2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế trong phân cấp quản lý ngân

sách nhà nước trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ ổn định ngân sách 2011 –

2016 và năm 2017

2.3.3.1. Nguyên nhân của hạn chế trong phân cấp quản lý NSNN của

Trung ương cho tỉnh Ninh Bình

Thứ nhất: Địa phương mới chỉ được tăng quyền về tổ chức thực thi và

quản lý NS, còn thẩm quyền quyết định vẫn thuộc về Trung ương. Điều đó dẫn

131

đến những hạn chế như: Tính chủ động của CQĐP đã hơn trước nhưng chưa cao;

HĐND có thẩm quyền quyết định dự toán NS cấp mình, nhưng chưa được Trung

trao dứt khoát nên đã đưa ra quy trình quản lý NSNN phức tạp và chồng chéo;

v.v...

Thứ hai: Phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam từ trước đến nay luôn gắn

liền với phương thức quản lý NS theo các khoản mục đầu vào. Tuy Luật NSNN

2015 đã quy định là chi NSNN phải gắn với kết quả công việc. Nhưng vẫn còn

rất thiếu các biện pháp cần thiết để có thể đo lường được kết quả công việc của

các cấp chính quyền, các cơ quan, đơn vị và cá nhân có liên quan đến chi NS. Do

không gắn chi tiêu với kết quả công việc, không đo lường được hiệu quả chi tiêu,

nên các địa phương luôn tìm cách chi nhiều hơn, thậm chí không cần thiết để

được Trung ương bổ sung NS nhiều hơn, tỷ lệ phân chia các khoản thu NS cho

mình có lợi hơn. Trong điều kiện như vậy, việc phân cấp quản lý NSNN sẽ khó

đạt được hiệu quả và công bằng

Thứ ba: Có nhiều nguyên nhân dẫn đến mất cân đối và thiếu công bằng

trong thu chi NSNN ở nước ta suốt nhiều thập kỷ qua. Nguyên nhân khách quan

là: Mức độ tập trung kinh tế quá lớn vào một số trung tâm và khoảng cách chênh

lệch phát triển giữa các tỉnh thành, giữa các vùng miền quá lớn. Nguyên nhân

chủ quan là cơ chế phân cấp quản lý NSNN giữa Trung ương và địa phương còn

bất cập khi chưa thể khuyến khích tính chủ động của đại đa số tỉnh trong thu chi

NSNN, giảm bớt sự phụ thuộc quá lớn vào NSTW, đồng thời lại làm suy giảm

động lực và điều kiện tăng thu cũng như nuôi dưỡng nguồn thu cho một số ít tỉnh

thành có khả năng tự cân đối NS. Vấn đề này sẽ được đề cập rõ hơn ở Chương 3.

Thứ tư: Một số nguyên nhân khác. Chẳng hạn: (1) Lập dự toán NSNN

thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn với

nguồn lực. Luật NSNN 2015 đã quy định về kế hoạch tài chính 05 năm, kế hoạch

tài chính - NSNN 03 năm, nhưng đây là vấn đề còn rất mới, nên triển khai trong

132

thực tiễn còn rất khó khăn. Dự toán NSNN chất lượng không cao sẽ dẫn đến việc

phân cấp quản lý NSNN kém chính xác, ví dụ: Số bổ sung cân đối của NS cấp

trên cho NS cấp dưới được tính theo dự toán ở năm đầu thời kỳ ổn định NS. Số

bổ sung cân đối NS dù kém chính xác thì vẫn được “ổn định” trong suốt thời kỳ

ổn định NS v.v... (2) Quy định về công khai NSNN đã có nhưng thực hiện chưa

đạt được như mong muốn, làm cho công khai thiếu minh bạch.

2.3.3.2. Nguyên nhân của những hạn chế trong phân cấp quản lý NS

giữa các cấp CQĐP tỉnh Ninh Bình

Thứ nhất: Quyền tự chủ về thu, chi NS của địa phương (trong đó có tỉnh

Ninh Bình) còn hạn chế: Các nguồn thu được phân chia 100% cho NSĐP thường

là những sắc thuế có hiệu suất thu thấp và không bền vững. Địa phương không

thể thay đổi thuế suất các sắc thuế, và càng không thể tự quyết định ban hành sắc

thuế của địa phương trong khung cho phép của Trung ương (Việt Nam chưa có

Luật thuế địa phương). Quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu

chưa cao. Hãy cho phép CQĐP tự chủ trong việc ra các quyết định chi tiêu theo

ưu tiên của địa phương, miễn là phải phù hợp với chiến lược và mục tiêu phát

triển của quốc gia.

Thứ hai: Cơ chế phân chia các khoản thu NSĐP tỉnh Ninh Bình vẫn chưa

hoàn thiện. Vấn đề này sẽ được phân tích rõ ở Chương 3.

Thứ ba:Trên thực tế, khi phân cấp nguồn thu cho các cấp NS ở địa phương

(trong đó có tỉnh Ninh Bình) thường xảy ra tình trạng phân cấp nguồn thu không

đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ chi. Hai tình trạng thường hay xảy ra khi phân

cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho cấp dưới là giao việc nhưng không giao tiền

hoặc là nhiệm vụ chi của cấp trên lại giao cấp dưới thực hiện nhưng không giao

tiền cho cấp dưới theo quy định.

Thứ tư: Như trên đã nói, quản lý NSNN nói chung và NSĐP tỉnh Ninh

Bình nói riêng cho đến nay vẫn áp dụng mô hình kiểu truyền thống, không gắn

133

giữa kinh phí đầu vào với kết quả đầu ra, chủ yếu quan tâm đến lợi ích hàng năm,

không có tầm nhìn trung hạn, NS bị phân bổ dàn trải, trong điều kiện đó việc

phân cấp quản lý NSĐP sẽ không tránh được hạn chế. Luật NSNN 2015 đã quy

định về việc gắn chi tiêu với kết quả công việc và lập kế hoạch tài chính trung

hạn, nhưng trong thực tế việc triển khai còn gặp khó khăn, chưa có kết quả để

khẳng định.

Thứ năm: Nguyên ngân của hạn chế trong phân cấp thực hiện quy trình

quản lý NSĐP ở tỉnh Ninh Bình cũng giống như đối với quy trình quản lý NSNN

nói chung. Tính phức tạp, chồng chéo trong quy trình quản lý NSĐP có thể được

giảm bớt nếu chính quyền cấp dưới được phân cấp nhiều quyền hơn, cấp trên

không can thiệp sâu vào công việc của cấp dưới.

Thứ sáu: Tại Việt Nam, hệ thống NSĐP có 3 cấp: Cấp tỉnh, cấp huyện và

cấp xã. Nếu thực hiện cải cách hành chính, áp dụng kinh nghiệm quốc tế, nếu

thiết kế được hệ thống NSĐP chỉ gồm 2 cấp thì quy trình quản lý NSĐP nói

riêng, NSNN nói chung sẽ bớt đi sự phức tạp và chồng chéo rất nhiều. Vấn đề

này sẽ được phân tích rõ hơn ở Chương 3.

Thứ bảy: Việc thực hiện công khai, minh bạch phải được đảm bảo trong

tất cả các giai đoạn từ quá trình soạn thảo đến thẩm định, ban hành và tổ chức

thực hiện chính sách, pháp luật về phân cấp quản lý NSĐP. Tuy nhiên, cơ chế về

công khai, minh bạch và việc tổ chức thực hiện chưa đáp ứng được yêu cầu.

Thứ tám: Công tác kiểm tra việc quản lý và phân cấp quản lý NSĐP, phát

hiện và chấn chỉnh những vi phạm về chế độ chính sách ở một số đơn vị còn

mang tính hình thức. Việc phối hợp công tác giữa các cơ quan kiểm tra còn có

tính chồng chéo, trùng lắp. v.v…

Thứ chín: Trình độ cán bộ quyết định việc phân cấp quản lý. Phân cấp tới

đâu, phân cấp việc gì và phân cấp như thế nào là những vấn đề khó đối với tất cả

các cấp từ tỉnh đến huyện, xã. Năng lực, trình độ cán bộ về quản lý tài chính NS

134

ở tỉnh Ninh Bình còn hạn chế so với yêu cầu, nhất là cán bộ quản lý tài chính NS

ở cấp xã. Thiếu trình độ quản lý sẽ khó hoàn thành nhiệm vụ được phân cấp;

thiếu trong sáng sẽ tính toán việc gì có lợi, dễ làm thì cấp trên giữ lại, việc gì dễ,

khó khăn sẽ giao cho cấp dưới, v.v...

Thứ mười: Các nguyên nhân khác như: (1) Chế độ, chính sách, tiêu chuẩn,

định mức của nhà nước chưa được ban hành đầy đủ, kịp thời, chậm sửa đổi, bổ

sung cho phù hợp với thực tế. (2) Các địa phương nhận bổ sung cân đối từ NS

cấp trên thường có tốc độ tăng thu nhỏ hơn tốc độ tăng chi NS, số bổ sung cân

đối có xu hướng tăng lên để đáp ứng các nhiệm vụ chi mới (ví dụ, chi trợ giúp xã

hội, bảo hiểm y tế cho người nghèo, trẻ em dưới 6 tuổi, v.v...). (3) Nhiều vấn đề

kinh tế - xã hội mới phát sinh nhưng chưa được giải quyết kịp thời, dẫn đến phân

cấp quản lý NSĐP có những lúc chưa đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế - xã

hội.

135

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2

Trong chương này, tác giả đã phân tích những đặc điểm thuận lợi và khó

khăn về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội tác động đến phân cấp quản lý NSNN

trường hợp tỉnh Ninh Bình. Tiếp theo tác giả tập trung, đi sâu vào phân tích thực

trạng phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2011 – 2017

(thời kỳ ổn định NS 2011 – 2016 áp dụng Luật NSNN 2002, và năm 2017 bắt

đầu áp dụng Luật NSNN 2015).

Phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình bao gồm 2 vấn đề lớn:

Thứ nhất: Phân cấp quản lý NSNN của Trung ương cho NSĐP tỉnh Ninh Bình.

Thứ hai: Phân cấp quản lý NS giữa các cấp CQĐP ở tỉnh Ninh Bình.

Cả hai vấn đề trên đều thuộc phạm vi và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận

án. Tuy nhiên vấn đề thứ hai được tập trung nghiên cứu nhiều hơn.

Để giải quyết vấn đề thứ nhất, tác giả phân tích thực trạng phân cấp của

Trung ương cho tỉnh Ninh Bình với 3 nội dung cơ bản là: (1) Phân cấp thẩm

quyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn và định mức NSNN. (2) Phân

cấp nguồn thu, số bổ sung, vay nợ và nhiệm vụ chi NSNN. (3) Phân cấp thực

hiện quy trình quản lý NSNN. Nội dung (1), (3) và việc vay nợ của CQĐP đã

được Trung ương quy định cụ thể trong Luật NSNN và được nghiên cứu khi giải

quyết vấn đề thứ nhất. Do đó, để giải quyết vấn đề thứ hai, tác giả chỉ phân tích

thực trạng phân cấp nguồn thu, số bổ sung, và nhiệm vụ chi NS giữa các cấp

CQĐP ở tỉnh Ninh Bình.

Trên cơ sở đó, tác giả đã đánh giá kết quả, hạn chế trong phân cấp quản lý

NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình thời kỳ 2011 – 2016 và năm 2017, đồng thời

chỉ ra những nguyên nhân của hạn chế. Những đánh giá về thực trạng, đặc biệt là

những nguyên nhân hạn chế trong phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh

Bình là căn cứ thực tiễn sinh động để tác giả đề xuất các giải pháp phân cấp quản

lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình trong thời gian tới.

136

Chương 3:

GIẢI PHÁP PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

3.1. PHƯƠNG HƯỚNG, MỤC TIÊU VÀ QUAN ĐIỂM VỀ PHÂN CẤP QUẢN

LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH, THỜI KỲ 2017 -

2020 TẦM NHÌN ĐẾN NĂM 2030

TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH

3.1.1. Phương hướng về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trường

hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn đến năm 2030

Là một tỉnh đang trên đà phát triển mạnh, Ninh Bình đặt ra mục tiêu trong

trung và dài hạn là phát triển nhanh, bền vững, phấn đấu đạt tốc độ tăng trưởng

kinh tế cao hơn mức bình quân chung của khu vực Đồng bằng sông Hồng. Căn

cứ vào tình hình thực tiễn và định hướng phát triển kinh tế - xã hội của địa

phương, có thể dự báo trong thời kỳ 2017 -2020, tầm nhìn đến năm 2030, các

yếu tố sau đây sẽ tác động mạnh đến phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Ninh Bình:

(1) Quy mô NSĐP tỉnh Ninh Bình sẽ tăng lên cùng với sự phát triển kinh

tế - xã hội của địa phương và cả nước.

Trong Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Ninh Bình giai

đoạn 2016-2020, chính quyền tỉnh đã đề ra 15 mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội

chủ yếu, trong đó: Tăng trưởng kinh tế bình quân hơn 8,0%/năm; tổng vốn đầu

tư toàn xã hội 22.000 tỷ đồng/năm; đến năm 2020 cơ cấu kinh tế (theo GRDP,

giá hiện hành): công nghiệp - xây dựng 48% - dịch vụ 42% - nông, lâm nghiệp,

thuỷ sản 10%; GRDP/người năm 2020: 77 triệu đồng; kim ngạch xuất khẩu

1.500 triệu USD; doanh thu du lịch đạt 3.000 tỷ đồng,.. Để đạt được các mục tiêu

đó, tỉnh Ninh Bình xác định đột phá vào 3 mũi nhọn, gồm: (a) Phát triển kết cấu

hạ tầng đồng bộ; nâng cao chất lượng, hiệu quả du lịch, dịch vụ; (b) Ban hành cơ

chế quản lý; cải cách hành chính; thu hút đầu tư và (c) Đào tạo, bồi dưỡng, nâng

137

cao chất lượng nguồn nhân lực, thu hút tài năng. Đồng thời tỉnh cũng đề ra các

chương trình trọng tâm để thực hiện.

Bối cảnh kinh tế thế giới có những diễn biến khó lường, kinh tế trong nước

gặp nhiều thách thức nhưng mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô ở Việt Nam vẫn đạt

được. Trong trung và dài hạn, NSĐP tỉnh Ninh Bình sẽ tương đối ổn định và tăng

trưởng cùng với nền kinh tế địa phương và của cả nước. Quy mô NSĐP tăng lên

đòi hỏi phải có những quy định phân cấp quản lý NSĐP hợp lý hơn để khai thác,

nuôi dưỡng nguồn thu, quản lý chi tiêu hiệu quả, góp phần vào thực hiện các

mục tiêu kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng trên địa bàn.

(2) Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam được thực hiện ngày càng

mạnh và có chiều sâu.

Ngày nay, cải cách hành chính, trong đó có vấn đề phân cấp quản lý nhà

nước được coi như một động lực mạnh mẽ để thúc đẩy tăng trường kinh tế, phát

triển dân chủ và các mặt khác của đời sống xã hội Việt Nam. Trong phân cấp

quản lý nhà nước, Trung ương sẽ tập trung vào việc xây dựng chính sách, bảo

đảm sự thống nhất về thể chế, giải quyết những vấn đề lớn của quốc gia, còn

những việc thuộc phạm vi địa phương thì do địa phương giải quyết. Luật Tổ

chức CQĐP 2015 đã phân định rõ thẩm quyền giữa Trung ương, địa phương và

giữa các cấp chính quyền nhằm cụ thể hóa Điều 112 Hiến pháp năm 2013. Theo

đó, để tạo cơ sở pháp lý cho việc phân cấp, phân quyền, ủy quyền cho CQĐP,

Luật Tổ chức CQĐP 2015 đã quy định các nguyên tắc phân định thẩm quyền,

các trường hợp phân quyền, phân cấp và ủy quyền. Việc phân định thẩm quyền

được thực hiện trên cơ sở 6 nguyên tắc: (a) Bảo đảm quản lý nhà nước thống

nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực;

bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia; (b) Phát huy

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở các đơn vị hành chính trong việc

thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp

luật; (c) Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ,

138

phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa CQĐP các cấp đối với các hoạt

động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ; (d) Việc phân định thẩm quyền phải

phù hợp với điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của các

ngành, lĩnh vực; (e) Những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành

chính cấp xã trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của CQĐP cấp huyện;

những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp huyện trở lên

thì thuộc thẩm quyền giải quyết của CQĐP cấp tỉnh; những vấn đề liên quan đến

phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp tỉnh trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết

của cơ quan nhà nước ở trung ương, trừ trường hợp luật, nghị quyết của Quốc

hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính

phủ có quy định khác; (f) CQĐP được bảo đảm nguồn lực để thực hiện các

nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong

phạm vi được phân quyền, phân cấp.

Phân cấp quản lý nhà nước là nhân tố kéo theo và quyết định phân cấp

quản lý NSNN. Ngược lại, thực hiện phân cấp quản lý NSNN phù hợp sẽ tạo

điều kiện cho phân cấp quản lý nhà nước được thực hiện tốt hơn.

Từ thực trạng phân cấp quản lý NSNN và từ những dự báo trên, có thể

đưa ra Phương hướng phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình,

thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn đến năm 2030 như sau:

Thứ nhất: Trao cho cấp tỉnh quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và

quản lý nguồn thu. Việc tăng cường quyền tự chủ về nguồn thu cho cấp tỉnh là

đòi hỏi khách quan phù hợp với yêu cầu về phân cấp quản lý NSNN nói chung

và NSĐP nói riêng, đồng thời cũng tạo ra nguồn thu tương xứng hơn với nhiệm

vụ chi của mỗi cấp CQĐP.

Thứ hai: Cho phép cấp tỉnh được quyền quyết định các chế độ và định

mức chi tiêu theo nguyên tắc về kỷ luật tài khóa tổng thể. Trao cho các cấp

CQĐP quyền tự chủ trong quyết định chi tiêu.

139

Cấp chính quyền nào cung cấp dịch vụ công nào có hiệu quả nhất thì trao

cho cấp chính quyền đó. Cần tránh cùng một nhiệm vụ giao cho quá nhiều cấp

mà không có ranh giới rõ ràng. Trao quyền tự chủ trong chi tiêu cho địa phương

có thể được thực hiện từng bước. Chẳng hạn, cho phép cấp huyện, xã quyết định

chi tiêu theo thứ tự ưu tiên của cấp mình, nhưng phải phù hợp với chiến lược của

tỉnh và quốc gia.

Thứ ba: Chính sách phân cấp quản lý nhà nước của Việt Nam đã có phân

biệt về đặc điểm đặc thù giữa đô thị và nông thôn, vì vậy phân cấp quản lý

NSNN, NSĐP cần phải dựa vào sự khác biệt giữa chính quyền đô thị và chính

quyền nông thôn.

Luật Tổ chức CQĐP 2015 đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính

quyền đô thị có sự khác biệt với chính quyền nông thôn. Theo đó, nhiệm vụ,

quyền hạn của CQĐP ở thành phố, thị xã ngoài việc quyết định các vấn đề của

địa phương như đối với địa bàn nông thôn, còn tập trung quyết định các vấn đề

quy hoạch phát triển đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị, quản lý và tổ chức

đời sống dân cư đô thị... Bên cạnh đó, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP quận và

phường đã được điều chỉnh cho phù hợp với yêu cầu quản lý thống nhất, liên

thông trong khu vực nội thành, nội thị tại các đô thị v.v... Trong điều kiện phân

cấp quản lý nhà nước đã xem xét sự khác biệt giữa chính quyền đô thị và chính

quyền nông thôn thì phân cấp quản lý NSNN, NSĐP cũng phải tính đến sự khác

biệt đó, nhằm làm cho phân cấp quản lý NSNN, NSĐP phù hợp với phân cấp

quản lý kinh tế - xã hội.

Thứ tư: Phân cấp quản lý NSNN gắn với quản lý NSNN theo kết quả thực

hiện nhiệm vụ và kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch tài chính – NSNN 3 năm,

kế hoạch đầu tư trung hạn nguồn NSNN.

Để quản lý hiệu quả việc sử dụng NS, Luật NSNN 2015 đã giao Chính

phủ quy định việc thực hiện quản lý NS theo kết quả thực hiện nhiệm vụ. Đồng

140

thời Luật NSNN 2015 cũng quy định về kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch tài

chính – NSNN 3 năm, Luật Đầu tư công 2014 quy định về kế hoạch đầu tư trung

hạn nguồn NSNN. Việc lập các kế hoạch đó giúp đạt được 3 mục tiêu lớn của

quản lý chi tiêu NSNN: tính tuân thủ tài khóa, hiệu suất phân bổ và hiệu suất kỹ

thuật. Tuy nhiên, đây là những vấn đề lần đầu tiên Việt Nam thực hiện, do đó sẽ

phải mất một khoảng thời gian không ngắn để có thể triển khai thành công trong

thực tiễn.

Gắn với những phương thức quản lý mới nói trên, sẽ giúp xác định được

chính xác hơn nhu cầu chi và phân định nguồn thu NS phù hợp cho từng cấp

chính quyền trong khoảng thời gian trung hạn (3 – 5 năm), nhờ đó phân cấp quản

lý NSNN đạt được tốt hơn mục tiêu đặt ra.

Thứ năm: Giảm sự phức tạp, chồng chéo trong quy trình quản lý NSNN.

Trao cho các cấp CQĐP quyền tự chủ và quyền quyết định lớn hơn về NS

của cấp mình và độc lập tương đối với NS cấp trên. Mọi vấn đề liên quan đến

lập, chấp hành và quyết toán của cấp NS nào thì do cấp NS đó quyết định. NS

cấp trên chỉ tổng hợp NS cấp dưới vào NSNN chung.

Trong trung và dài hạn, cần nghiên cứu thiết kế hệ thống NSĐP chỉ gồm 2

cấp. Khi đó, NSĐP tỉnh Ninh Bình sẽ chỉ còn 2 cấp: NS cấp tỉnh và NS cấp cơ

sở. Tính lồng ghép của NSĐP, NSNN sẽ trở nên đơn giản hơn và quy trình quản

lý NSĐP, NSNN sẽ hiệu quả hơn.

Thứ sáu: Tiếp tục tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về

NS của Trung ương và CQĐP.

Trong hệ thống pháp luật của nước ta hiện nay, các quy định về công khai,

minh bạch NS đã khá đầy đủ. Tuy vậy, hoạt động NS được công khai nhưng

chưa minh bạch. Ví dụ, cuối năm 2016, chính quyền thành phố Hồ Chí Minh tỏ

ra bất ngờ trước kế hoạch Trung ương giảm tỷ lệ NS mà địa phương này được

giữ lại (từ 23% xuống còn 17%). Đó là vì, mặc dù tỷ lệ phân chia NS của tất cả

141

các tỉnh, thành được công khai hàng năm nhưng công thức để tính toán và đưa ra

những tỷ lệ này lại chưa thật minh bạch.

Những thông tin NS đã được công khai chỉ có ý nghĩa khi chúng được

minh bạch hóa, đáp ứng nhu cầu của người sử dụng theo số lượng, chất lượng và

kịp thời. Công khai, minh bạch các hoạt động NS sẽ “làm sạch” tình hình tài

chính công, tránh được khủng hoảng nợ, gây lạm phát vì chi tiêu lãng phí, thất

thoát. Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về chi tiêu NS đầy đủ sẽ khiến

người dân có niềm tin khi Trung ương và các cấp CQĐP đưa ra những đề xuất về

các dự án đầu tư có sử dụng vốn NSNN. Vì vậy, việc đẩy mạnh phân cấp chỉ có

thể đạt được mục tiêu hiệu quả khi gắn liền với tính minh bạch và trách nhiệm

giải trình của Trung ương và CQĐP.

3.1.2. Mục tiêu và quan điểm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn đến năm 2030

3.1.2.1. Mục tiêu phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trường hợp tỉnh

Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn đến năm 2030

Mục tiêu của phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam đã được xác định rõ

trong Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/06/2004 của Chính phủ “Về việc

tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền

tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương” và gần đây nhất là Nghị quyết số 21/NQ-

CP ngày 21/03/2016 của Chính phủ “Về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính

phủ và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương”.

Phân cấp quản lý NSNN là một lĩnh vực quan trọng của phân cấp quản lý

nhà nước, do đó mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN cũng phải được xác định

sao cho thống nhất với mục tiêu của phân cấp quản lý nhà nước. Tác giả luận án

cho rằng, mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN của Trung ương cho tỉnh Ninh

Bình và giữa các cấp CQĐP ở tỉnh Ninh Bình là:

142

Phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

các cấp CQĐP tỉnh Ninh Bình trên cơ sở phân định rõ, cụ thể quyền hạn, trách

nhiệm, nguồn thu, nhiệm vụ chi của mỗi cấp; bảo đảm vai trò chủ đạo của NSTW

trong hệ thống NSNN, vai trò chủ đạo của NS cấp tỉnh trong hệ thống NSĐP tỉnh

Ninh Bình; tăng cường kỷ luật, kỷ cương để nâng cao hiệu quả quản lý NS phục

vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở

địa phương trong điều kiện nền kinh tế thị trường đang hội nhập khu vực và quốc

tế ngày càng sâu, rộng.

3.1.2.2. Quan điểm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trường

hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn đến năm 2030

Trên cơ sở lý luận về phân cấp quản lý NSNN và phân tích thực trạng

phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình, tác giả luận án cho rằng,

muốn thực hiện được phương hướng và mục tiêu phân cấp quản lý NSNN trường

hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn đến năm 2030, cần phải quán

triệt các quan điểm sau đây:

Thứ nhất: Bảo đảm vai trò chủ đạo của NSTW trong hệ thống NSNN và

vai trò chủ đạo của NS cấp tỉnh trong hệ thống NSĐP ở tỉnh Ninh Bình. Bảo đảm

quản lý thống nhất của Trung ương; đồng thời phát huy quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của chính quyền các cấp ở tỉnh Ninh Bình trong việc thực hiện các

nhiệm vụ quản lý NSNN trên địa bàn theo quy định của pháp luật.

Thứ hai: Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh

thổ, phân định rõ những nhiệm vụ quản lý NSNN của ngành với nhiệm vụ quản

lý NSNN của các cấp CQĐP ở tỉnh Ninh Bình.

Thứ ba: Bảo đảm nguyên tắc hiệu quả, việc nào, cấp nào sát thực tế hơn,

giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân thì

giao cho cấp đó thực hiện; phân cấp phải rõ việc, rõ địa chỉ, rõ trách nhiệm, gắn

với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp.

143

Thứ tư: Phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai

đoạn, đặc thù của ngành, lĩnh vực, điều kiện và khả năng phát triển của từng khu

vực, vùng lãnh thổ, với từng loại hình đô thị, nông thôn, với xu thế hội nhập khu

vực và quốc tế.

Thứ năm: Phải bảo đảm tương ứng giữa nhiệm vụ chi với nguồn lực NS;

phải đồng bộ, ăn khớp giữa các ngành, lĩnh vực có liên quan.

Thứ sáu: Bảo đảm quyền và trách nhiệm của HĐND, UBND các cấp ở

tỉnh Ninh Bình trong việc thực hiện các nhiệm vụ NS được phân cấp; đồng thời

3.2. GIẢI PHÁP PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRƯỜNG

HỢP TỈNH NINH BÌNH, THỜI KỲ 2017 - 2020 TẦM NHÌN ĐẾN NĂM 2030

phát huy dân chủ rộng rãi để nhân dân tham gia quản lý NSNN.

3.2.1. Giải pháp về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của Trung

ương cho tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn đến năm 2030

3.2.1.1. Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có liên quan

đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Nhiều văn bản pháp luật mới có liên quan đến phân cấp quản lý NSNN đã

được ban hành, ví dụ như: Hiến pháp (2013) có hiệu lực từ 1/1/2014; Luật Tổ

chức CQĐP (2015) có hiệu lực từ 1/1/2016; Luật Đầu tư công (2014) có hiệu lực

từ 1/1/2015; Luật NSNN (2015) có hiệu lực từ 1/1/2017; Luật Phí và lệ phí

(2015) có hiệu lực từ 1/1/2017; Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của các Luật

về thuế (2014) có hiệu lực từ 1/1/2015; Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của

luật thuế GTGT, Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt và Luật Quản lý thuế (2016) có hiệu

lực từ 1/7/2016, v.v... Tuy nhiên, trong phân cấp quản lý NSNN cho các địa

phương (trong đó có tỉnh Ninh Bình) bấy lâu nay vẫn còn có những vấn đề chưa

được giải quyết trong quy định của pháp luật.

144

Vấn đề thứ nhất: Trung ương nên ban hành Luật Thuế bất động sản để

điều tiết bớt phần giá trị tăng thêm từ bất động sản không do đầu tư của người sử

dụng bất động sản mang lại để tạo thêm nguồn thu chủ động cho NSĐP.

Ở một số nước, chính quyền tách bất động sản thành nhà ở và đất ở và

tương ứng là hai sắc thuế riêng: Thuế nhà ở và thuế sử dụng đất ở. Ngay từ khi

có Pháp lệnh về thuế nhà đất năm 1992, Việt Nam cũng đã thể hiện quan điểm

này khi quy định tại Điều 1: “Thuế nhà, đất là thuế thu đối với nhà và đối với đất

ở, đất xây dựng công trình.Trong tình hình hiện nay, tạm thời chưa thu thuế nhà

và chưa quy định về thuế nhà”.

Có quan điểm cho rằng nhà ở thuộc quyền sở hữu của người dân nên

không thể đánh thuế. Đó là một quan điểm chưa đúng. Nhà nước phải đánh thuế,

nhưng không phải đánh vào nhà ở mà là vào việc sử dụng hạ tầng và tiện ích

công cộng của chủ nhà thể hiện qua giá nhà. Người chủ ở đấy là người đang sử

dụng hạ tầng, tiện ích công cộng. Người đã sử dụng hạ tầng, tiện ích công cộng

thì phải trả tiền (qua thuế), đó là một điều công bằng. Việc đánh thuế nhà là cần

thiết, bởi có như vậy mới phát triển được hạ tầng và các tiện ích công cộng của

địa phương (ở nông thôn cũng như đô thị, nhưng đặc biệt là ở đô thị).

Cho đến nay, Việt Nam vẫn chưa có thuế nhà, mới chỉ có thuế sử dụng đất.

Mức thuế sử dụng đất phi nông nghiệp rất thấp, chỉ 0,03% giá nhà nước quy

định, trong khi ở các nước khác là 1 - 1,5% giá thị trường. Việc mức thuế thấp

như vậy khiến cho người đóng thuế không có cảm giác là mình đang phải mang

trách nhiệm đóng thuế, bởi với mức thuế chỉ khoảng 200.000 – 300.000 đồng/

năm không đáng kể so với tổng thu nhập của một người, chưa kể là một gia

đình.Vì vậy, tăng thuế là để người sử dụng đất có động lực khai thác nhằm sinh

lợi, không mua tích trữ để đất nằm im.

Dù mang lại ảnh hưởng tích cực nhưng cũng chưa thể tăng mạnh ngay lập

tức mức thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, bởi nó có thể gây sốc. Nên tăng dần

145

dần để người dân hình thành tư duy thuế bất động sản chính là từ thu nhập của

mình, ảnh hưởng đến thu nhập của mình, đến mức phải cân nhắc trước khi ra

quyết định mua một bất động sản. Có thể tăng từ 0,03% giá nhà nước quy định

lên 0,15%, rồi thay đổi từ đánh thuế theo giá nhà nước quy định đến đánh thuế

theo giá nhà nước phù hợp thị trường v.v...

Trong tương lai, theo tác giả, Việt Nam cần nghiên cứu xây dựng Luật

Thuế bất động sản để vừa tạo ra nguồn thu quan trọng cho NSNN vừa đảm bảo

cho thị trường bất động sản phát triển lành mạnh. Bất động sản cố định ở một vị

trí, không di chuyển sang địa phương khác được, nên thuế bất động sản là loại

thuế địa phương, được phân cấp cho NSĐP.

Vấn đề thứ hai: Trong Luật NSNN cần có quy định riêng về quản lý NS

của chính quyền đô thị (thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố thuộc thành

phố trực thuộc Trung ương, thành phố thuộc tỉnh, thị xã và thị trấn).

Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu

hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành

chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh

tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội

thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn. Vì vậy,

nhiệm vụ của chính quyền đô thị có nhiều điểm khác biệt so với nhiệm vụ của

chính quyền nông thôn – nơi dân cư sinh sống có mật độ thấp và chủ yếu hoạt

động trong lĩnh vực nông nghiệp. Hiện nay, tỉnh Ninh Bình có các đơn vị hành

chính đô thị là: Thành phố Ninh Bình, thành phố Tam Điệp và 7 thị trấn.

Chính quyền đô thị nói chung có trách nhiệm cung cấp nhiều dịch vụ hơn

so với chính quyền nông thôn. Xét ở góc độ quản lý NS, những đặc điểm của đô

thị được phản ảnh qua quy mô và tính phức tạp của chi tiêu NS. Chính quyền đô

thị phải có năng lực tài chính lớn hơn so với chính quyền nông thôn và do vậy

phải có quyền tự chủ tài chính lớn hơn để thực hiện trách nhiệm cung cấp hàng

146

hóa, dịch vụ công cho xã hội đô thị. Không thể đồng nhất nhiệm vụ chi tiêu của

chính quyền đô thị và CQĐP nói chung. Cách phân loại chi tiêu của Luật NSNN

2015 chưa phản ảnh rõ được chức năng phân định cho chính quyền đô thị. Theo

tác giả, nhiệm vụ chi của chính quyền đô thị cần tập trung vào : Cơ sở hạ tầng,

giao thông; nguồn nhân lực có trình độ cao; các thiết chế về văn hóa (công viên,

giải trí, nhà hát…); điện, nước, xử lý nước thải, thu gom rác; cảnh sát và lực

lượng phản ứng nhanh; phòng cháy, chữa cháy; nhà ở, chăm sóc y tế v.v…

Sự tập trung cao nhu cầu đặc biệt trong đô thị đòi hỏi chính quyền đô thị

phải thiết kế một chính sách chi tiêu công hợp lý. Những đô thị lớn, nơi quy tụ

nhiều doanh nghiệp, thì chính quyền đô thị cần chú trọng tăng cường đầu tư vào

cơ sở hạ tầng, phát triển nguồn nhân lực, phát triển mạng lưới giao thông và bưu

chính viễn thông. Các đô thị còn phải cung cấp các dịch vụ công liên quan đến

nâng cao chất lượng cuộc sống, mà có tính chất thu hút các nguồn lực con người

từ các địa phương khác quy tụ vào để phục vụ cho phát triển kinh tế, thương mại

của đô thị. Do vậy, các khoản chi tiêu về phát triển các thiết chế văn hóa, giao

thông, điện nước, môi trường... cần được chú trọng hơn. Sự tập trung càng cao về

những nhu cầu đặc biệt trong đô thị cũng đòi hỏi chi tiêu càng nhiều các dịch vụ

xã hội, dịch vụ nhà ở, dịch vụ chăm sóc y tế, chống đói nghèo. Tập trung dân số

càng cao nghĩa là dịch vụ cảnh sát càng chú trọng đặc biệt hơn. Mật độ dân số

càng dày thì nhu cầu chi mua sắm trang thiết bị phòng cháy chữa cháy càng lớn

v.v...

Vấn đề thứ ba: Các quy định về nợ của CQĐP cần được cụ thể hơn.

Luật Quản lý nợ công 2009 sắp tới sẽ được sửa đổi. Để đảm bảo an toàn

bền vững nợ công, tác giả cho rằng cần phải bổ sung quy định về các điều kiện

vay của chính quyền địa phương. Đối với vay để đầu tư phát triển kinh tế - xã hội

thuộc nhiệm vụ chi của NSĐP phải đáp ứng 4 điều kiện sau: (1) Dự án đã hoàn

thành thủ tục đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư công và các quy định

của pháp luật có liên quan, thuộc danh mục đầu tư công trung hạn đã được

147

HĐND cùng cấp quyết định. (2) Có kế hoạch vay theo từng nguồn vốn để đầu tư

theo quy định của Luật NSNN 2015, Luật Đầu tư công được HĐND cùng cấp

quyết định và gửi Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư để theo dõi, tổng hợp,

trình cấp có thẩm quyền quyết định. (3) Trường hợp vay thông qua phát hành trái

phiếu thì đề án phát hành trái phiếu phải được Bộ Tài chính chấp thuận bằng văn

bản trước khi thực hiện. (4) Trị giá khoản vay, phát hành trái phiếu phải trong

hạn mức trần dư nợ và bội chi của NSĐP theo quy định của Luật NSNN 2015.

Lộ trình thực hiện giải pháp 3.2.1.1: Việc chuẩn bị điều kiện để thực hiện

giải pháp nên thực hiện ngay từ bây giờ (điều tra, khảo sát, nghiên cứu, hội thảo,

tuyên truyền, lấy ý kiến nhân dân, lập đề án, v.v..). Khoảng 3 – 5 năm nữa, khi

đã có cơ sở lý luận và thực tiễn đầy đủ, vững chắc thì đặt vấn đề ban hành mới

hoặc sửa đổi, bổ sung các văn bản luật đã có (tránh việc chuẩn bị không chu đáo

để xảy ra trường hợp luật ban hành chưa kịp áp dụng đã phải sửa đổi như Bộ

Luật hình sự 2015 vừa qua).

3.2.1.2. Hoàn thiện việc phân cấp trong quy trình quản lý ngân sách

nhà nước

Tác giả cho rằng, ở Việt Nam khó xóa bỏ tính lồng ghép của NSNN nếu

chừng nào còn áp dụng nguyên tắc song trùng trực thuộc trong tổ chức hệ thống

chính quyền nhà nước. Tuy nhiên, có thể hoàn thiện việc phân cấp trong quy

trình quản lý NSNN để giảm sự phức tạp, chồng chéo.

Theo Luật NSNN 2015, khi xem xét dự toán NSNN, Quốc hội quyết định

“tổng số chi NSNN, bao gồm chi NSTW và chi NSĐP, chi tiết theo chi đầu tư

phát triển, chi dự trữ quốc gia, chi thường xuyên, chi trả nợ lãi, chi viện trợ, chi

bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng NS. Trong chi đầu tư phát triển và chi

thường xuyên có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục - đào tạo và dạy nghề;

khoa học và công nghệ”. HĐND quyết định “Dự toán chi NSĐP, bao gồm chi

NS cấp mình và chi NSĐP cấp dưới, chi tiết theo chi đầu tư phát triển, chi

148

thường xuyên, chi trả nợ lãi, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng NS.

Trong chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên có mức chi cụ thể cho các lĩnh

vực giáo dục - đào tạo và dạy nghề, khoa học và công nghệ”. Các quy định này

được kế thừa từ những thời kỳ trước. Trong trung và dài hạn, một khi cả CQTW

và CQĐP các cấp đều đủ mạnh, Trung ương nên trao nhiều quyền hơn cho địa

phương. Khi đó, Quốc hội chỉ quyết định chi tiết chi NSTW mà không cần quyết

định chi tiết chi NSĐP; HĐND các cấp tự quyết định chi tiết chi NS của cấp

mình. Trao quyền như vậy rõ ràng là tính phức tạp trong quy trình quản lý NSNN

đã đơn giản hơn, tính trùng lặp đã bớt đi. Tất nhiên dự toán NS cấp dưới vẫn phải

tổng hợp vào dự toán NS cấp trên; dự toán NSĐP tổng hợp vào dự toán NSTW

thành dự toán NSNN,v.v...

Lộ trình thực hiện giải pháp 3.2.1.2: Giải pháp liên quan đến việc sửa đổi

Luật NSNN. Nhưng, Luật NSNN 2015 vừa mới được ban hành, đặt vấn đề sửa

đổi ngay là không khả thi. Nên theo lộ trình sau: Chuẩn bị điều kiện để thực hiện

giải pháp từ bây giờ (ví dụ như: Thực hiện thí điểm, lấy ý kiến nhân dân.v.v...);

khoảng 3 – 5 năm nữa, khi mà Luật NSNN 2015 đã được đi vào thực tiễn cuộc

sống thì đánh giá, bổ sung và sửa đổi.

3.2.1.3. Thay đổi phương thức xác định tỷ lệ phân chia các khoản thu

giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương, bổ sung cơ chế chuyển

giao ngân sách từ địa phương có thặng dư về Trung ương

Ở hầu hết các nước, việc phân chia NS đều dựa trên nguyên tắc xác lập

một tỉ lệ phân chia cố định cho từng khoản thu thuộc nhóm các khoản thu phân

chia và áp dụng cho tất cả các địa phương. Chẳng hạn, Trung Quốc quy định tỉ lệ

chia sẻ phân biệt giữa các loại thuế giữa NSTW và NSĐP như thuế GTGT 75%

và 25%; thuế kinh doanh 3% và 97%; thuế chứng khoán 97% và 3%; thuế TNCN

60% và 40%; thuế TNDN 60% và 40%. Indonesia quy định tỉ lệ phân chia nguồn

thu giữa NSTW và NSĐP đối với thuế TNCN là 80% và 20% (trong đó tỉnh 8%,

huyện 12%); thuế bất động sản 9% và 91% v.v…

149

Trong khi đó, ở Việt Nam việc phân chia NS lại dựa trên nguyên tắc xác

lập một tỉ lệ phân chia áp dụng chung đối với tất cả các khoản thu thuộc nhóm

các khoản thu phân chia và được xác định riêng cho từng tỉnh trong từng thời kỳ

ổn định NS. Cách phân chia hiện tại tạo ra hiệu ứng “bi kịch tài nguyên chung” ,

là nguyên nhân khiến các tỉnh, thành tìm mọi cách tăng chi để giảm đóng góp

cho NSTW. Không chỉ các tỉnh thâm hụt NS tìm cách tăng chi để được bổ sung

thêm NS từ Trung ương, mà ngay cả các tỉnh thặng dư NS cũng tìm cách tăng chi

để giảm tỉ lệ đóng góp. Cuộc đua tăng chi để giảm tỉ lệ đóng góp tất yếu dẫn đến

bội chi NSNN ngày càng tăng. Nợ công sẽ ngày một tăng nếu tiếp tục duy trì

cách phân chia này. Không chỉ Hà Nội hay TP.Hồ Chí Minh mong muốn được

giữ lại NSĐP nhiều hơn để chi cho phát triển với lý do là thủ đô hay đầu tàu kinh

tế, mà những tỉnh, thành nhỏ hơn như Đà Nẵng, Bình Dương hay Quảng Ninh

cũng muốn giữ lại càng nhiều càng tốt để phát triển cơ sở hạ tầng cho địa phương

mình. Để cân đối NS giữa các địa phương, một số tỉnh thành sẽ bị “ép” đóng góp

cho NSTW. Điều này không ít thì nhiều sẽ khiến những tỉnh, thành này có cảm

giác bất bình đẳng.

Tác giả cho rằng, Việt Nam cần thiết và hoàn toàn có thể chuyển sang áp

dụng tỉ lệ phân chia cứng đối với từng khoản thu phân chia cho tất cả các tỉnh,

thành như đa số các nước trên thế giới đang làm.

Để xác định được các tỷ lệ phân chia này, cần phải căn cứ vào nhiều yếu

tố như: (1) Hiệu suất của từng nguồn thu, từng sắc thuế. (2) Thống kê kinh

nghiệm về số thu trong quá khứ của địa phương. (3) Diện chịu thuế của từng sắc

thuế tính trên nhiều địa bàn khác nhau. (4) Thu nhập bình quân đầu người của địa

phương. (5) Nhiệm vụ chi NSĐP. (6) Các dự báo về thu thuế, chi NSNN, tăng

trưởng kinh tế, tăng trưởng dân số v.v...

Cơ chế xác định tỷ lệ phân chia theo từng khoản thu phải được công khai

và thực hiện ổn định trong thời kỳ ổn định NS (5 năm) và tỷ lệ được áp dụng

thống nhất đối với tất cả các địa phương trong cả nước. Việc áp dụng tỉ lệ phân

150

chia cứng đối với từng khoản thu phân chia cho tất cả các tỉnh một cách công

khai, thống nhất và thực hiện trong cả thời kỳ ổn định NS có các ưu điểm sau: (1)

Tạo ra thế bình đẳng về nghĩa vụ thuế đối với tất cả các địa phương. Những địa

phương có thặng dư NS sẽ tìm cách phát triển cơ sở thuế để tăng nguồn thu, qua

đó được giữ lại cho địa phương mình nhiều hơn để chi cho đầu tư phát triển. Các

tỉnh này sẽ có động lực xây dựng kế hoạch chi tiêu dài hạn một cách hiệu quả để

không những đảm bảo cân đối NS mà còn nuôi dưỡng được nguồn thu trong

tương lai. Trong khi đó các tỉnh thâm hụt NS sẽ bị đối diện với một nguồn bổ

sung cứng từ Trung ương. Để có thể mở rộng NS chi tiêu, các tỉnh này buộc phải

sử dụng NS có hiệu quả hơn và cũng phải tìm cách phát triển cơ sở thuế để gia

tăng nguồn thu. Kết quả là tỉ lệ bổ sung từ NSTW sẽ giảm dần. Nhà nước sẽ có

điều kiện tốt hơn để cân đối NS cũng như có nhiều nguồn lực hơn để sử dụng

cho các mục tiêu phát triển quốc gia. (2) Tạo ra sự ổn định về chính sách cho địa

phương khi áp dụng các biện pháp phát triển kinh tế và tăng thu NSNN một cách

bền vững.

Hiện nay, những địa phương thu không đủ chi được mở rộng tỷ lệ phân

chia các khoản thu phân chia lên đến 100% và NSTW cấp bổ sung cân đối, còn

những địa phương có thặng dư NS sẽ bị tự động chuyển giao về NSTW thông

qua tỷ lệ phân chia các khoản thu phân chia cho địa phương nhỏ hơn 100% (ví

dụ, Hà Nội từ năm 2017 được phân chia 32%, thành phố Hồ Chí Minh 17%).

Nếu áp dụng tỉ lệ phân chia cứng đối với từng khoản thu phân chia cho tất cả các

tỉnh, thành sẽ đòi hỏi phải thay đổi cơ chế chuyển giao NS. Bởi vì, với cơ chế đó

sẽ có những tỉnh có thặng dư NS. Vấn đề đặt ra là phải bổ sung quy định vào

Luật NSNN để có cơ chế chuyển giao NS ngược từ địa phương cho Trung ương

(đối với những địa phương có thặng dư NS) cùng với cơ chế chuyển giao NS xuôi

từ Trung ương cho địa phương (trong trường hợp địa phương bị thâm hụt). Ví

dụ, để chuyển giao thặng dư NSĐP về NSTW có thể thực hiện bằng cách áp

dụng tỷ lệ phân chia về Trung ương theo biểu tỷ lệ lũy tiến đối với phần thặng

151

dư. Không thể chuyển giao thặng dư NSĐP về NSTW bằng cách điều chỉnh

giảm tỷ lệ phân chia một số khoản thu cho NSĐP thặng dư, bởi vì trong cơ chế

phân chia mới nói trên, tỷ lệ phân chia mỗi khoản thu cụ thể đều được áp dụng

chung cho tất cả các tỉnh. Số bổ sung cân đối được xác định bằng chênh lệch

thiếu giữa “tổng chi NSĐP” và “tổng các khoản thu NSĐP được phân cấp”. Tỷ lệ

phân chia phần thặng dư NSĐP về Trung ương và số bổ sung cân đối cho NSĐP

được xác định cho năm đầu của mỗi thời kỳ ổn định NS và giữ ổn định trong

suốt thời kỳ ổn định NS. Sau mỗi thời kỳ ổn định NS, các tỉnh có thặng dư NS

phải tăng dần tỷ lệ phân chia về Trung ương; các tỉnh thâm hụt NS phải thực hiện

giảm dần tỷ lệ bổ sung cân đối từ NSTW so với tổng chi NSĐP.

Phương thức xác định tỷ lệ phân chia các khoản thu giữa NSTW và NSĐP

được thay đổi lại cho hợp lý hơn sẽ dẫn đến nâng cao được tính chủ động, tính

tích cực của địa phương. Từ đó, việc tiến hành phân cấp quản lý NS giữa các cấp

CQĐP (cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã) sẽ hiệu quả hơn. Tuy nhiên, khi chuyển

sang cách tính mới phải thận trọng để không xảy ra những cú sốc. Ví dụ, phải

tính toán làm sao để cân đối NS của các địa phương năm đầu thời kỳ chuyển đổi

vẫn không bị ảnh hưởng gì đáng kể, số bổ sung cân đối từ trung ương cho các

tỉnh thâm hụt tuy bị tăng lên nhưng Trung ương cần hỗ trợ kịp thời; đối với các

tỉnh trước đây thặng dư thì sau khi phân chia ít nhất thu cũng phải đủ chi, không

phải nhận bổ sung cân đối từ Trung ương. Nếu làm được như vậy, cơ chế tỷ lệ

phân chia mới sẽ dần dần phát huy tác dụng.

Lộ trình thực hiện giải pháp 3.2.1.3: Để phân cấp quản lý NSNN giữa

Trung ương và địa phương, Luật NSNN 2015 đã quy định cứng: “Tỷ lệ phần

trăm (%) phân chia các khoản thu giữa các cấp NS là tỷ lệ phần trăm (%) mà

từng cấp NS được hưởng trên tổng số các khoản thu phân chia giữa các cấp NS”

[45, Điều 4, Khoản 24] và “Trong thời kỳ ổn định NS: Không thay đổi tỷ lệ phần

trăm (%) phân chia các khoản thu giữa các cấp NS” [45,Điều 9, Khoản 7]. Như

vậy, giải pháp thay đổi phương thức xác định tỷ lệ phân chia các khoản thu giữa

152

NSTW và NSĐP đòi hỏi phải sửa đổi Luật NSNN. Ngoài ra, cơ chế chuyển giao

NS từ địa phương có thặng dư về Trung ương lại hoàn toàn chưa có trong Luật

NSNN. Tác giả đề nghị lộ trình sau: Chuẩn bị điều kiện để thực hiện giải pháp từ

bây giờ (ví dụ như: Điều tra, khảo sát, nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, hội thảo,

tuyên truyền, lấy ý kiến các địa phương và nhân dân, lập đề án, v.v..); khoảng 3

– 5 năm nữa, khi mà thời kỳ ổn định NS hiện nay đã kết thúc và Luật NSNN 2015

đã được đi vào thực tiễn cuộc sống thì đánh giá, bổ sung và sửa đổi.

3.2.1.4. Tăng dần thẩm quyền quyết định chế độ, định mức thu chi ngân

sách cho chính quyền cấp tỉnh

Để tăng cường quyền tự chủ về nguồn thu cho địa phương, tác giả cho

rằng có thể trao cho HĐND cấp tỉnh quyền thay đổi thuế suất một số sắc thuế

trong khung quy định của Trung ương, hoặc về dài hạn ở mức tự chủ cao hơn là

HĐND cấp tỉnh có thể được quyết định ban hành sắc thuế của địa phương trong

khung cho phép của Trung ương. Sắc thuế địa phương ngoài việc thỏa mãn các

nguyên tắc chung của mọi sắc thuế, còn cần thỏa mãn thêm một số nguyên tắc:

(1) Cơ sở thuế phải bất biến, nghĩa là công dân, hoạt động và đồ vật phải tương

đối cố định, không hay di chuyển giữa các địa phương. Nguyên tắc này nhằm

đảm bảo địa phương này không đánh thuế lên công dân, hoạt động và đồ vật vốn

là của địa phương khác. (2) Nguồn thu ổn định, nghĩa là quy mô dân số địa

phương và quy mô các hoạt động, đồ vật không bị thay đổi thường xuyên.

Nguyên tắc này nhằm đảm bảo thu NS của địa phương không bị biến động. (3)

Nguồn thu phân bố đồng đều giữa các địa phương. Nguyên tắc này nhằm đảm

bảo nguồn thu NS giữa các địa phương không quá chênh lệch. (4) CQĐP phải có

trách nhiệm tài chính. Nguyên tắc này nhằm đảm bảo CQĐP không lạm dụng

quyền hạn thuế của mình để đánh thuế quá mức.

Trong thực tế, khó có sắc thuế nào đảm bảo đầy đủ các nguyên tắc đòi hỏi

cho nó. Vì thế, sắc thuế nào càng thỏa mãn nhiều nguyên tắc, thì càng xứng đáng

được lựa chọn. Ví dụ, có thể xếp thuế tài nguyên (trừ thu từ dầu khí), thuế sử

153

dụng đất phi nông nghiệp, thuế sử dụng đất nông nghiệp vào diện thuế địa

phương. Trong thực tiễn, HĐND cấp tỉnh đã từng được quyết định những loại

phí, lệ phí mang tính chất địa phương theo phân cấp và các nguyên tắc do Trung

ương quy định (Pháp lệnh Phí và lệ phí 2001, Luật Phí và lệ phí 2015). Đây có

thể được coi là một bước đệm để khi được trao quyền quy định thuế suất một số

sắc thuế trong khung của Trung ương thì địa phương cũng không thấy ngỡ

ngàng. Ví dụ, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp hiện nay có mức thu rất thấp,

nếu trao cho địa phương quyền quy định mức thu trong khung của Trung ương

thì cũng không có cú sốc nào xảy ra. Cứ áp dụng từ từ như vậy thì giải pháp sẽ đi

vào cuộc sống.

Hiện nay, HĐND cấp tỉnh được trao thẩm quyền: (1) Quyết định cụ thể

đối với một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NS theo quy định khung của

Chính phủ. (2) Quyết định các chế độ chi NS đối với một số nhiệm vụ chi có tính

chất đặc thù ở địa phương ngoài các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do

Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành để thực hiện

nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội trên địa bàn,

phù hợp với khả năng cân đối của NSĐP, NSTW không hỗ trợ. Riêng những chế

độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước khi quyết định phải có ý

kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội và các

bộ quản lý ngành, lĩnh vực trực tiếp. Chậm nhất 10 ngày làm việc, kể từ ngày

HĐND cấp tỉnh quyết định ban hành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh gửi Bộ Tài chính

và các bộ, ngành liên quan chế độ chi NS đặc thù ở địa phương để tổng hợp và

giám sát việc thực hiện.

Như vậy, các định mức chi NS trao cho HĐND tỉnh quyết định gồm 2

nhóm: (1) Nhóm định mức chi HĐND tỉnh quyết định theo quy định khung của

Chính phủ. (2) Nhóm định mức chi HĐND tỉnh tự quyết định tùy khả năng cân

đối của NSĐP.

154

Nếu chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu bị lạc hậu, không sát với thực

tiễn thì sẽ tạo ra những sơ hở để các đơn vị sử dụng NS lợi dụng, làm thất thoát,

lãng phí. Để ngăn chặn hiện tượng đó, cần phải tăng cường phân cấp trách

nhiệm và thẩm quyền quyết định về định mức chi tiêu NS cho cấp tỉnh. Theo thời

gian, một khi có thể trao quyền nhiều hơn cho cấp tỉnh, Trung ương cần rà soát

các định mức chi tiêu để xử lý theo hướng: Chuyển dần một số định mức chi do

Trung ương quyết định sang nhóm định mức chi do HĐND tỉnh quyết định theo

quy định khung của Chính phủ; chuyển một số định mức thuộc nhóm định mức

chi do HĐND tỉnh quyết định theo quy định khung của Chính phủ sang nhóm

định mức chi do HĐND tỉnh tự quyết định.

Lộ trình thực hiện giải pháp 3.2.1.4: Giải pháp “tăng dần thẩm quyền

quyết định chế độ, định mức thu chi NS cho chính quyền cấp tỉnh” liên quan đến

nhiều văn bản pháp luật. Có thể theo lộ trình sau: Chuẩn bị điều kiện để thực

hiện giải pháp từ bây giờ (ví dụ như: Điều tra, khảo sát, nghiên cứu kinh nghiệm

quốc tế, hội thảo, tuyên truyền, lấy ý kiến các địa phương và nhân dân, lập đề

án, v.v..); khoảng 3 – 5 năm nữa, khi mà cơ sở lý luận và thực tiễn đã đầy đủ thì

ban hành mới hoặc bổ sung và sửa đổi các văn bản pháp luật liên quan đã được

ban hành.

3.2.1.5. Thiết kế hệ thống NSĐP chỉ gồm 2 cấp – NS cấp tỉnh, thành

phố trực thuộc Trung ương và NS cấp cơ sở

Nếu áp dụng kinh nghiệm quốc tế, Việt Nam có thể thiết kế hệ thống

NSĐP chỉ gồm 2 cấp: NS cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và NS cấp

cơ sở. Bỏ bớt được một cấp NS trung gian sẽ làm cho quy trình quản lý NSĐP

nói riêng và quy trình quản lý NSNN nói chung đơn giản đi rất nhiều, từ đó tăng

được hiệu quả quản lý NSNN.

Vấn đề đặt ra là: Việt Nam có nên thiết kế hệ thống NSĐP chỉ gồm 2 cấp

hay không? Điều kiện cần và đủ để thiết kế hệ thống NSĐP gồm 2 cấp là gì?

155

Để giải quyết vấn đề này, tác giả thực hiện phân tích về tổ chức hệ thống

CQĐP trong tương lai.

Hiến Pháp năm 2013 có một điểm mới rất quan trọng là đã quy định để tạo

cơ sở cải cách cơ bản đối với CQĐP theo hướng mô hình tổ chức đa dạng, không

rập khuôn cứng nhắc. Hiến pháp 2013 quy định: “CQĐP được tổ chức ở các đơn

vị hành chính… Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với

đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật

định” [42,Điều 111]. Theo đó, Hiến pháp đã có sự phân biệt, không đồng nhất

đơn vị hành chính với cấp CQĐP. Đơn vị hành chính thì có CQĐP, nhưng không

phải tất cả các đơn vị hành chính đều là cấp chính quyền. Có đơn vị là cấp

CQĐP, có đơn vị chỉ thuần túy được lập ra để quản lý như là một cấp quản lý

hành chính. Còn cấp chính quyền thì phải được hiểu là một loại đơn vị lãnh thổ

hoàn chỉnh mà trong tổ chức phải có hai thiết chế là HĐND (thiết chế đại diện)

và UBND (thiết chế chấp hành) và bản thân từng cấp đó cũng không tổ chức rập

khuôn mà phải “được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo,

đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”.

Hiến Pháp 2013 không quy định cứng là CQĐP ở các đơn vị hành chính

gồm có HĐND và UBND. Nhưng Luật Tổ chức CQĐP 2015 đã quy định cụ thể

CQĐP ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; huyện, quận, thị xã, thành phố

thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; xã, phường, thị

trấn; đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đều gồm có HĐND và UBND.

NSĐP ở Việt Nam bao gồm NS của đơn vị hành chính các cấp có HĐND

và Uỷ ban nhân dân. Như vậy, muốn thiết kế hệ thống NSĐP chỉ gồm 2 cấp thì

phải thôi không tổ chức HĐND ở đơn vị hành chính địa phương nào đó (ví dụ

huyện, quận và phường). Nếu một đơn vị hành chính không tổ chức HĐND thì

đơn vị hành chính đó là đơn vị dự toán của NS cấp trên trực tiếp.

156

Vận dụng kinh nghiệm quốc tế, Việt Nam bắt đầu thí điểm bỏ HĐND

huyện, quận và phường từ ngày 25/4/2009, nhưng do đây là vấn đề mới, khó,

phức tạp, ý kiến còn khác nhau nên đến 1/1/2016 đã dừng thí điểm (đây là ngày

Luật Tổ chức CQĐP 2015 bắt đầu có hiệu lực). Tuy nhiên, tác giả cho rằng,

trong tương lai, theo xu hướng của thời đại và phát triển của đất nước, vấn đề

không tổ chức HĐND huyện, quận và phường nhất định sẽ được thực hiện. Khi

đó chỉ cần sửa đổi Luật Tổ chức CQĐP 2015 và những luật có liên quan mà

không cần sửa đổi Hiến pháp 2013.

Lý do để không tổ chức HĐND huyện, quận và phường có thể lý giải như

Thứ nhất: Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường là kế thừa kinh

nghiệm của lịch sử xây dựng chính quyền nhân dân ở Việt Nam từ năm 1945.

Sau cách mạng tháng Tám thành công, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban

hành Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 về tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính,

Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã,

thành phố.

Có thể nói, Sắc lệnh số 63 và 77 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành là

văn bản pháp lý đầu tiên về tổ chức chính quyền nhân dân ở Việt Nam. Các quy

định trong Sắc lệnh số 63 và 77 về tổ chức chính quyền nhân dân ở nông thôn và

ở các thành phố còn giữ nguyên giá trị đến ngày nay. Theo các Sắc lệnh này,

huyện (ở nông thôn), quận và phường (ở đô thị) không tổ chức HĐND mà chỉ tổ

chức Ủy ban hành chính (tức UBND ngày nay).

Thứ hai: Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường là để tổ chức hợp lý

CQĐP đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính.

Lý do không bỏ HĐND tỉnh là hiện nay CQĐP ở Việt Nam có 3 cấp tỉnh,

huyện, xã. Ranh giới giữa CQTW và CQĐP được xác định từ cấp tỉnh. Mọi sự

điều hành của Trung ương đến cấp huyện, cấp xã đều phải thông qua cấp tỉnh.

157

Trung ương không thể bỏ qua cấp tỉnh để chỉ đạo điều hành công việc trực tiếp

xuống cấp huyện và cấp xã. Các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là nơi bắt

đầu của chế độ tự quản địa phương. Những vấn đề quan trọng và những vấn đề

tự chủ chung của một tỉnh được xác định và giải quyết ở HĐND cấp tỉnh, cơ

quan đại diện cho nhân dân cả tỉnh. Do đó, sự tồn tại HĐND cấp tỉnh là sự cần

thiết tất yếu.

Lý do để tiến tới không tổ chức HĐND huyện: Hiện nay, trong ba cấp

hành chính địa phương ở Việt Nam, cấp huyện là cấp trung gian. Ở đơn vị hành

chính huyện, chính quyền đã từng được tổ chức lúc có đầy đủ cả HĐND và

UBND, lúc lại chỉ có UBND. Không tổ chức HĐND huyện sẽ đảm bảo cho bộ

máy HCNN thông suốt hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, gần dân, sát dân, phục

vụ nhân dân tốt hơn, nhân dân được tiếp xúc trực tiếp với UBND, được UBND

trực tiếp nghe các ý kiến phản ánh tâm tư, nguyện vọng của mình và được

UBND trực tiếp giải quyết các vấn đề bức xúc của mình. Không tổ chức HĐND

huyện là một giải pháp quan trọng để chuyển từ hình thức dân chủ đại diện sang

hình thức dân chủ trực tiếp nhằm phát huy quyền làm chủ và quyền dân chủ trực

tiếp của người dân, đồng thời đề cao trách nhiệm của UBND trước người dân.

Lý do không bỏ HĐND xã là HĐND xã được tổ chức ở các đơn vị hành

chính lãnh thổ tự nhiên, gắn kết chặt chẽ với dân cư ở cơ sở, là cầu nối giữa nhà

nước với nhân dân, là nơi nhân dân thực hiện quyền làm chủ và tự quản của

mình. Mọi chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng đều do chính quyền xã tổ

chức triển khai thực hiện đến từng người dân.

Không tổ chức HĐND ở quận, phường là để tổ chức chính quyền nhân dân

theo mô hình chính quyền đô thị. Do đặc điểm, đặc thù, đặc trưng riêng và do

yêu cầu, nhiệm vụ quản lý khác với địa bàn nông thôn, đòi hỏi chính quyền đô

thị phải hết sức tập trung, hết sức thống nhất, hết sức năng động và nhanh nhạy

trong điều hành, giải quyết công việc, giải quyết các bức xúc của người dân. Do

đó ở các đô thị (các thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố, thị xã thuộc

158

tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương) chỉ tổ chức một cấp

chính quyền gồm có HĐND và UBND còn ở các quận, phường chỉ tổ chức

UBND. Đây là sự kế thừa có chọn lọc những quy định về tổ chức chính quyền

nhân dân ở các thị xã, thành phố nêu trong Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 do

Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành. Đồng thời đây là sự vận dụng hợp lý kinh

nghiệm tổ chức chính quyền đô thị của các nước trên thế giới vào Việt Nam

trong quá trình hội nhập sâu vào khu vực và quốc tế.

Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường là để nâng cao hiệu lực, hiệu

quả của CQĐP, để CQĐP phục vụ tốt hơn, có trách nhiệm hơn với người dân địa

phương.

Thư ba: Không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường không hề làm mất

đi quyền đại diện, quyền dân chủ của nhân dân.

Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường cũng không sợ người dân mất

quyền dân chủ, mất người đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân. Người

dân thành phố vẫn còn ít nhất 2 đại biểu là đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND

Thành phố. Người dân ở nông thôn còn ít nhất 3 người đại biểu là đại biểu Quốc

hội, đại biểu HĐND tỉnh và đại biểu HĐND cấp xã đại diện cho mình, giám sát

và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường là tinh giản một bộ phận tổ

chức trong bộ máy CQĐP, không hề làm mất đi quyền dân chủ, quyền làm chủ

của nhân dân, không làm yếu đi chính quyền của nhân dân, ngược lại làm cho

chính quyền mạnh hơn, bộ máy chính quyền gần dân, sát dân, phục vụ nhân dân

tốt hơn.

Thứ tư: Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường vẫn bảo đảm việc

giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước trên địa bàn.

Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường, hoạt động giám sát vẫn được

đảm bảo bằng cách tăng cường thẩm quyền giám sát cho đại biểu Quốc hội, đoàn

159

đại biểu Quốc hội, cho HĐND và đại biểu HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc

trung ương, giám sát nhân dân của Mặt trận; của các đoàn thể nhân dân và giám

sát trực tiếp của người dân, giám sát của các phóng viên báo, đài, tạp chí và đặc

biệt là giám sát, kiểm tra của các cấp ủy, đồng thời tăng cường thanh tra, kiểm tra

của các cơ quan hành chính cấp trên, của các cơ quan kiểm toán độc lập...

Thứ năm: Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường đáp ứng yêu cầu

xây dựng nền kinh tế thị trường.

Nhiệm vụ quản lý nhà nước về kinh tế ở tầm vĩ mô thuộc CQTW. Các cấp

CQĐP chủ yếu bàn và quyết các giải pháp chỉ đạo, thực hiện; chức năng hoạch

định chính sách có mức độ và chủ yếu tập trung ở HĐND cấp tỉnh. Xây dựng

nền kinh tế thị trường yêu cầu phải tôn trọng các quy luật khách quan của thị

trường, yêu cầu cần giảm thiểu sự can thiệp của CQĐP vào thị trường. Nếu vẫn

để tồn tại HĐND huyện, quận, phường là để thêm tầng, nấc trung gian trong chỉ

đạo điều hành, phát sinh thêm các thủ tục hành chính gây phiền hà cho người dân

và doanh nghiệp, ảnh hưởng đến sự phát triển của kinh tế thị trường.

Thứ sáu: Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường đáp ứng các yêu cầu

xây dựng nhà nước pháp quyền, phù hợp với thời đại khoa học công nghệ phát

triển.

Trong nhà nước pháp quyền, nhà nước quản lý tất cả các lĩnh vực của đời

sống, kinh tế XH bằng pháp luật. Khi mọi người dân, mọi cán bộ công chức, viên

chức nhà nước sống và làm việc theo pháp luật thì cũng không cần nhiều tổ chức,

nhiều cơ quan đại diện giám sát, kiểm tra, bộ máy quản lý nhà nước sẽ tinh giản,

chức năng giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước sẽ giảm để chuyển giao cho

các tổ chức xã hội. Đồng thời dân chủ trong xã hội, chuyển giao từ hình thức dân

chủ gián tiếp, dân chủ đại diện sang dân chủ trực tiếp.

Hơn thế nữa, khi khoa học công nghệ phát triển, nhất là công nghệ thông

tin, các phương tiện thông tin đại chúng theo hướng hiện đại, hoạt động của các

160

cơ quan nhà nước ngày càng công khai dân chủ, người dân có thể đối thoại trực

tiếp với Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, với CQĐP các cấp qua báo, đài truyền

hình, đài phát thanh, báo điện tử, mạng Internet. Trong điều kiện đó không nhất

thiết phải có nhiều cấp HĐND, nhiều đại biểu HĐND như hiện nay.

Thứ bảy: Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường sẽ tinh giản bộ máy,

biên chế, giảm các chi phí cho hoạt động của CQĐP.

Mục tiêu lớn nhất của việc không tổ chức HĐND huyện, quận, phường là

đổi mới, tổ chức hợp lý CQĐP, đảm bảo tính thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của

bộ máy HCNN, phục vụ đắc lực người dân và doanh nghiệp. Nhưng việc đó

cũng dẫn đến tinh giản được biên chế, tiết kiệm được nguồn kinh phí đáng kể chi

từ NSNN.

Thứ tám: Kết quả thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận,

phường thời gian qua (từ 25/04/2009 đến 31/12/2015) tuy chưa được đánh giá

một cách thống nhất, còn có nhiều ý kiến khác nhau, nhưng bước đầu đã thể hiện

được chủ trương của Nhà nước ta là đúng.

Sau 6 năm 8 tháng thí điểm, việc không tổ chức HĐND huyện, quận,

phường ở 67 huyện, 32 quận, 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc

Trung ương đã cho thấy: CQĐP ở các nơi đó đã được tổ chức hợp lý hơn, sự

khác nhau giữa tổ chức chính quyền đô thị và nông thôn được phân biệt rõ hơn,

hoạt động của các cơ quan nhà nước trên địa bàn quận, huyện, phường được tăng

cường, quyền dân chủ của người dân vẫn được đảm bảo, quyền dân chủ trực tiếp

của người dân được mở rộng, kinh tế xã hội tiếp tục ổn định và phát triển, v.v...

Qua sự phân tích ở trên, rõ ràng là Việt Nam trong tương lai nên tiếp tục

nghiên cứu và đi đến không tổ chức HĐND huyện, quận và phường, có nghĩa là

CQĐP chỉ gồm có 2 cấp: Chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung

ương và chính quyền cấp cơ sở. Khi đó ở đơn vị hành chính huyện, quận,

phường chỉ có UBND (là cơ quan hành chính thuộc cấp trên). Theo cách diễn đạt

161

của Hiến pháp 2013, khi đó ở huyện, quận, phường có “chính quyền” huyện,

quận, phường chứ không phải “cấp chính quyền” huyện, quận, phường.

Hệ quả tất yếu của việc CQĐP chỉ có 2 cấp là: Hệ thống NSĐP cũng chỉ

gồm 2 cấp. Đó là NS cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và NS cấp cơ sở.

NS cấp cơ sở bao gồm: NS thành phố thuộc tỉnh, NS thành phố thuộc thành phố

trực thuộc Trung ương, NS thị xã, NS thị trấn và NS xã. UBND huyện trở thành

đơn vị dự toán của NS cấp tỉnh, UBND quận trở thành đơn vị dự toán của NS

cấp thành phố trực thuộc Trung ương, UBND phường là đơn vị dự toán cấp dưới

của đơn vị dự toán quận (nếu ở thành phố trực thuộc Trung ương) hoặc là đơn vị

dự toán của NS thành phố thuộc tỉnh, NS thành phố thuộc thành phố trực thuộc

Trung ương, NS thị xã.

Khi đó NSĐP ở tỉnh Ninh Bình sẽ gồm NS cấp tỉnh và NS cấp cơ sở. NS

cấp cơ sở ở tỉnh Ninh Bình gồm có: NS thành phố (ở thành phố Ninh Bình và

thành phố Tam Điệp), NS xã (ở 121 xã) và NS thị trấn (ở 7 thị trấn). Như vậy,

trong tương lai, Việt Nam nên thiết kế hệ thống NSĐP chỉ gồm 2 cấp. Điều kiện

cần và đủ để thiết kế hệ thống NSĐP gồm 2 cấp là tồn tại hệ thống CQĐP gồm 2

cấp.

Lộ trình thực hiện giải pháp 3.2.1.5: Chuẩn bị điều kiện để thực hiện giải

pháp từ bây giờ (ví dụ như: nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, hội thảo,..); khoảng

5 năm nữa (2022), khởi động lại việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện,

quận, phường. Khoảng năm 2025, tổ chức đánh giá, lập đề án. Khoảng từ năm

2027 sửa đổi, bổ sung, ban hành các văn bản pháp luật có liên quan. Khoảng

năm 2028 bắt đầu tổ chức thực hiện không tổ chức HĐND huyện, quận, phường.

162

3.2.1.6. Phân cấp quản lý ngân sách gắn với quản lý ngân sách theo kết

quả thực hiện nhiệm vụ và kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch tài chính –

ngân sách nhà nước 3 năm

Vấn đề đặt ra ở đây là: Vì sao phân cấp quản lý NSNN phải gắn và gắn

như thế nào với quản lý NS theo kết quả thực hiện nhiệm vụ, với kế hoạch tài

chính 05 năm, kế hoạch tài chính - NSNN 03 năm (gọi chung là kế hoạch tài

chính – NS trung hạn) ?

Luật NSNN 2015 đã quy định về quản lý NS theo kết quả thực hiện nhiệm

vụ và kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch tài chính – NSNN 3 năm. Nhưng cách

thức phân cấp quản lý NSNN trong thực tiễn vẫn như trong điều kiện quản lý NS

theo đầu vào và lập dự toán NSNN từng năm một (thể hiện qua việc phân cấp

quản lý NSNN cho thời kỳ ổn định NS bắt đầu từ năm 2017). Rõ ràng đây là một

vấn đề cần xem xét.

Quản lý NSNN theo kết quả thực hiện nhiệm vụ là việc lập, phân bổ, chấp

hành, quyết toán NSNN trên cơ sở xác định rõ kinh phí NS gắn với nhiệm vụ,

dịch vụ, sản phẩm cần hoàn thành với khối lượng, số lượng và chất lượng, tiêu

chuẩn kỹ thuật theo quy định. Với phương thức quản lý NSNN mới này, theo

đánh giá của các chuyên gia trên thế giới, chi tiêu NS sẽ hiệu quả hơn, tiết kiệm

hơn.

Kế hoạch tài chính 05 năm được lập cùng với kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội 05 năm, xác định mục tiêu tổng quát, mục tiêu cụ thể về tài chính -

NSNN; các định hướng lớn về tài chính, NSNN; số thu và cơ cấu thu nội địa, thu

dầu thô, thu cân đối từ hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu; số chi và cơ cấu chi đầu

tư phát triển, chi trả nợ, chi thường xuyên; định hướng về bội chi NS; giới hạn nợ

nước ngoài của quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; các giải pháp chủ yếu để thực

hiện kế hoạch. Kế hoạch tài chính - NSNN 03 năm được lập hằng năm cho thời

gian 03 năm, trên cơ sở kế hoạch tài chính 05 năm, được lập kể từ năm dự toán

163

NS và 02 năm tiếp theo, theo phương thức cuốn chiếu. Nội dung gồm: dự báo về

các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, những chính sách NS quan trọng; dự báo về số thu, chi

và cơ cấu thu, chi; dự báo về số bội chi NS; xác định các nguyên tắc cân đối

NSNN và thứ tự ưu tiên phân bổ nguồn lực NS, trần chi tiêu cho các lĩnh vực,

nhiệm vụ chi đầu tư phát triển, chi trả nợ, chi thường xuyên; dự báo về nghĩa vụ

nợ dự phòng và các giải pháp chủ yếu để thực hiện kế hoạch trong thời hạn 03

năm.

Theo Ngân hàng thế giới, việc áp dụng kế hoạch tài chính – NS trung hạn

có những ưu điểm sau đây: (1) Phân bổ hiệu quả các nguồn lực công. Kế hoạch

tài chính - NS trung hạn tạo điều kiện sử dụng NS một cách hợp lý trong phạm vi

trần chi tiêu, phân bổ hiệu quả nguồn lực tài chính công phù hợp với các chính

sách và ưu tiên chiến lược của Chính phủ trong một không gian tài khóa nhiều

năm. Từ đó, tăng tính hiệu quả trong quản lý NS về mặt kỹ thuật, đặc biệt là hiệu

quả của chi phí đầu tư và chi tiêu. (2) Tăng cường kỷ luật tài khóa. Kế hoạch tài

chính - NS trung hạn góp phần tăng cường kỷ luật tài khóa tổng thể thông qua

việc ước tính nguồn lực khả dụng trong trung hạn, qua đó xác định mức trần chi

tiêu cho từng ngành, lĩnh vực. Do đó, chính sách tài khóa theo Kế hoạch tài

chính - NS trung hạn có thể khắc phục được những tồn tại, hạn chế của chính

sách tài khóa truyền thống hay lập NS hàng năm. (3) Kế hoạch tài chính - NS

trung hạn góp phần tăng cường công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình

trong quản lý và sử dụng NSNN. (4) Kế hoạch tài chính - NS trung hạn góp phần

phân tích, đánh giá và cải thiện những vấn đề tồn tại trong việc huy động và phân

bổ nguồn lực, điều chỉnh chính sách chiến lược ưu tiên và những mất cân đối

giữa nguồn lực và đề xuất chi tiêu công của các ngành, các lĩnh vực, qua đó xác

định rõ nhu cầu chi tiêu công. Kế hoạch tài chính - NS trung hạn giúp cho việc

lập kế hoạch và thực hiện chính sách tài khóa thuận lợi hơn và có sự gắn kết tốt

hơn với các mục tiêu tài khóa trung hạn, gắn kết kế hoạch phát triển kinh tế - xã

hội với việc phân bổ nguồn lực NSNN thực hiện các nhiệm vụ chi tiêu NS.

164

Như vậy, khi áp dụng phương thức quản lý NS theo kết quả thực hiện

nhiệm vụ, cùng với với kế hoạch tài chính – NS trung hạn, việc xác định nhu nhu

cầu chi của các cấp chính quyền và từng cơ quan, đơn vị sẽ chuẩn xác hơn trước.

Điều đó dẫn đến việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp chính quyền

sẽ phù hợp hơn. Ngược lại, phân cấp quản lý NSNN hợp lý sẽ làm cho quản lý

NSNN theo kết quả thực hiện nhiệm vụ, việc lập kế hoạch tài chính – NS trung

hạn (cấp quốc gia và địa phương) được tốt hơn. Chính vì vậy, cần phải gắn phân

cấp quản lý NSNN với quản lý NSNN theo kết quả thực hiện nhiệm vụ và kế

hoạch tài chính – NS trung hạn.

Cách thức gắn phân cấp quản lý NSNN với quản lý NSNN theo kết quả

thực hiện nhiệm vụ và kế hoạch tài chính – NS trung hạn như thế nào? Theo tác

giả, các việc cần làm là: (1) Xác định rõ chính quyền mỗi cấp phải làm gì, trách

nhiệm đến đâu trong việc quản lý NSNN theo kết quả thực hiện nhiệm vụ và lập

kế hoạch tài chính – NS trung hạn. Chẳng hạn, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ

quan thuộc Chính phủ và cơ quan khác ở Trung ương có nhiệm vụ ban hành các

định mức kỹ thuật - kinh tế làm cơ sở cho việc quản lý NS theo kết quả thực hiện

nhiệm vụ thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; Quốc hội quyết định kế hoạch tài

chính 5 năm của Quốc gia; HĐND cấp tỉnh quyết định kế hoạch tài chính 05 năm

của địa phương; HĐND các cấp quyết định danh mục các chương trình, dự án

thuộc kế hoạch đầu tư trung hạn nguồn NSNN của NS cấp mình; quyết định

chương trình, dự án đầu tư quan trọng của địa phương được đầu tư từ nguồn vốn

NSNN. (2) Rà soát, xây dựng lại phương pháp xác định tỷ lệ phân chia các

khoản thu giữa các cấp NS, số bổ sung của NS cấp trên cho NS cấp dưới,

v.v...cho phù hợp với việc áp dụng phương thức quản lý NSNN theo kết quả thực

hiện nhiệm vụ và kế hoạch tài chính – NS trung hạn. Ví dụ, trong điều kiện chỉ

lập dự toán NSNN từng năm, số bổ sung cân đối NS được xác định theo dự toán

năm đầu thời kỳ ổn định và được ổn định trong suốt thời kỳ ổn định NS (hằng

năm được tăng thêm, tùy theo khả năng cân đối NS của cấp trên). Trong điều

165

kiện lập NS hàng năm theo phương pháp cuốn chiếu trong 3 năm, việc xác định

số bổ sung cân đối NS có nên “khoán” như vậy nữa không hay sẽ xác định hàng

năm trong quá trình cuốn chiếu? (3) Để gắn kết phân cấp quản lý NSNN với các

phương thức quản lý mới nói trên nhằm tạo ra một cấp độ chất lượng cao hơn

trong quản lý NSNN, trong thời gian tới cần phải bổ sung thêm các văn bản

hướng dẫn cụ thể, tổ chức tập huấn triển khai, xây dựng hạ tầng công nghệ thông

tin, đội ngũ cán bộ quản lý với tư duy và trình độ đủ để tiếp cận với tình hình

mới.

Lộ trình thực hiện giải pháp 3.2.1.6: Chuẩn bị điều kiện để thực hiện giải

pháp từ bây giờ (ví dụ như: nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, hội thảo,..); đến khi

kết thúc thời kỳ ổn định NS (bắt đầu từ năm 2017) thì triển khai áp dụng.

3.2.2. Giải pháp về phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính

quyền địa phương ở tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn đến năm

2030

3.2.2.1. Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp quy về phân cấp quản lý

ngân sách địa phương tỉnh Ninh Bình

Ở Việt Nam hiện nay, việc hoàn thiện thể chế vẫn tiếp tục là giải pháp căn

cơ để triển khai tốt nhiệm vụ tài chính - NS trong thời gian tới, nên công tác pháp

chế tài chính phải luôn có những đổi mới, cải cách để nâng cao chất lượng công

việc. Đồng thời phải chú trọng tăng cường kiểm tra văn bản để kịp thời phát hiện

sai phạm và đề xuất xử lý; đẩy mạnh tuyên truyền các Luật ngay từ khâu soạn

thảo để tranh thủ đồng thuận từ các đối tượng thi hành; đề xuất các giải pháp để

tổ chức thực thi v.v...

Hiện nay, Nghị quyết số 34/2016/NQ-HĐND đã kế thừa những nội dung

còn đáp ứng yêu cầu của Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND và Nghị quyết

28/2012/NQ-HĐND, đồng thời bổ sung một số nội dung mới cho phù hợp với

Luật NSNN 2015 và tình hình thực tiễn của địa phương. Văn bản quy phạm pháp

166

luật này là công cụ quan trọng để giúp địa phương tổ chức phân cấp quản lý

NSĐP hiện nay. Tuy nhiên, văn bản này vẫn có một số điểm cần phải hoàn thiện

thêm. Tác giả xin đóng góp như sau:

Thứ nhất: Về tên gọi và nội dung Nghị quyết của HĐND tỉnh Ninh Bình

liên quan đến phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi.

Trước mỗi thời kỳ ổn định NS, HĐND tỉnh đều có Nghị quyết ban hành

Quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia

các khoản thu giữa NS các cấp CQĐP”; Nghị quyết ban hành Quy định về định

mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSĐP và Nghị quyết ban hành Quy định

về định mức phân bổ dự toán chi đầu tư NSĐP. Tác giả cho rằng 3 Nghị quyết

này nên kết hợp làm một với tên gọi là “Nghị quyết về phân cấp nguồn thu,

nhiệm vụ chi giữa các cấp NSĐP và định mức phân bổ chi NSĐP của tỉnh Ninh

Bình thời kỳ ...”

Có thể giải thích như sau: Xác định “tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các

khoản thu” là một nội dung trong vấn đề “phân cấp nguồn thu”. Xác định định

mức phân bổ dự toán chi thường xuyên, chi đầu tư cho các cấp NSĐP là thuộc

nhóm các công việc “phân cấp nhiệm vụ chi”. Vì vậy, ghép 3 Nghị quyết nói trên

thành một Nghị quyết sẽ tạo điều kiện dễ nắm bắt, dễ áp dụng trong thực tiễn.

Hơn nữa, Nghị quyết đã ghép cũng ngắn gọn, chỉ khoảng 10 – 12 trang A4.

HĐND thành phố Hà Nội cũng đã từng có Nghị quyết Số 16/2010/NQ-HĐND

“về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp NS và định mức phân bổ chi

NS thành phố Hà Nội giai đoạn 2011 – 2015” – đây là kinh nghiệm mà tỉnh Ninh

Bình nên tham khảo áp dụng.

Thứ hai: Nghị quyết số 34/2016/NQ-HĐND không đưa ra các nguyên tắc

phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Ninh Bình. Tác giả cho rằng, để tăng cường tính

minh bạch, trách nhiệm giải trình, trong Chương 1 “Quy định chung” cần có

thêm quy định các nguyên tắc phân cấp NSĐP tỉnh Ninh Bình. Ví dụ như: NS

167

mỗi cấp CQĐP được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; NS cấp tỉnh giữ

vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi của tỉnh, hỗ trợ các huyện,

thành phố chưa cân đối được NS v.v…

Thứ ba: Nếu hiểu thời hạn phê chuẩn báo cáo quyết toán NS cấp huyện,

NS cấp xã cũng là một việc cụ thể cần xác định khi phân cấp quản lý NSĐP thì

trong Nghị quyết của HĐND tỉnh có thể quy định thêm về thời hạn này.

Luật NSNN năm 2015 quy định: “HĐND cấp tỉnh quy định cụ thể thời hạn

phê chuẩn quyết toán NS cấp xã, cấp huyện và quy định cụ thể thời hạn UBND

gửi báo cáo quyết toán NS đến Ban của HĐND cùng cấp để thẩm tra; đồng thời

gửi cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; thời hạn UBND báo cáo Thường trực

HĐND cùng cấp quyết toán NSĐP để cho ý kiến trước khi trình HĐND” [45,

Điều 69, Khoản 5].

Tác giả cho rằng Nghị quyết của HĐND tỉnh Ninh Bình có thể quy định

như sau: (1) Thời hạn UBND cấp xã, cấp huyện gửi báo cáo quyết toán NS đến

Ban của HĐND cùng cấp để thẩm tra; đồng thời gửi cơ quan tài chính cấp trên

trực tiếp chậm nhất là 10 ngày trước khi báo cáo Thường trực HĐND cùng cấp.

(2) Thời hạn UBND cấp xã, cấp huyện báo cáo Thường trực HĐND cùng cấp

quyết toán NSĐP để cho ý kiến trước khi trình HĐND phiên họp gần nhất chậm

nhất là 10 ngày trước khi trình kỳ họp HĐND xem xét, phê duyệt. (3) Thời hạn

chậm nhất là 31 tháng 7 năm sau, HĐND cấp xã, cấp huyện phê chuẩn quyết

toán NSĐP. Chậm nhất 05 ngày làm việc kể từ ngày HĐND phê chuẩn, UBND

cấp xã, cấp huyện gửi báo cáo quyết toán NS đến cơ quan tài chính cấp trên trực

tiếp để thẩm tra, tập hợp trình HĐND phê duyệt theo Luật định.

Lộ trình thực hiện giải pháp 3.2.2.1: Chuẩn bị điều kiện để thực hiện giải

pháp từ bây giờ (ví dụ như: nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, kinh nghiệm các địa

phương, hội thảo,..); đến khi kết thúc thời kỳ ổn định NS (bắt đầu từ năm 2017)

thì triển khai áp dụng.

168

3.2.2.2. Hoàn thiện việc phân cấp nguồn thu, số bổ sung ngân sách địa

phương tỉnh Ninh Bình

Cơ chế phân cấp nguồn thu theo Nghị quyết số 34/2016/NQ-HĐND có 2

vấn đề cần phải hoàn thiện thêm.

Thứ nhất: Các khoản thuế, phí, lệ phí nếu thuộc loại phân chia giữa các

cấp NSĐP thì nên áp dụng tỷ lệ phần trăm (%) phân chia như nhau đối với cùng

một khoản thu cho NS cùng cấp của các địa phương.

Ví dụ, khoản thuế T được phân chia cho NS cấp tỉnh và NS cấp huyện.

Nếu NS cấp tỉnh hưởng 20% thì NS cấp huyện của tất cả các huyện, thành phố

thuộc tỉnh đều phải được hưởng như nhau là 80%. Không nên có quy định:

“Khoản thuế T: Riêng đối với thành phố X, NS cấp tỉnh 30%, NS thành phố X

70%; đối với các huyện, thành phố còn lại: NS cấp tỉnh 20%, NS cấp huyện

80%”.

Vấn đề này đã được tác giả lý giải ở mục 3.2.1.3.

Theo Luật (NSNN 2002, 2015), thuế GTGT (trừ thuế GTGT thu từ hàng

hóa nhập khẩu) là khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSTW và

NSĐP. Phần NSĐP tỉnh Ninh Bình được hưởng được coi như 100% và thực hiện

phân chia giữa các cấp NSĐP. Nghị quyết số 34/2016/NQ-HĐND đã quy định:

Từ năm 2017, đối với thành phố Ninh Bình phân chia cho NS cấp tỉnh 15%, NS

thành phố 85%; đối với các huyện và thành phố Tam Điệp phân chia cho NS cấp

huyện 100%. Lý do để HĐND tỉnh quy định như vậy: Thành phố Ninh Bình là

địa bàn tập trung số lượng lớn các doanh nghiệp ngoài quốc doanh, các tổ chức,

cá nhân có hoạt động sản xuất kinh doanh của tỉnh Ninh Bình nên số thu thuế

GTGT hàng năm là rất lớn so với các huyện, thành phố còn lại của tỉnh. Để đảm

bảo nguyên tắc NS cấp tỉnh giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ

chi của tỉnh, điều hòa hỗ trợ các huyện còn nhiều khó khăn, nguồn thu thấp nhằm

đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các huyện, thành phố và cũng khuyến

169

khích thành phố Ninh Bình tăng cường công tác thu để đảm bảo nhiệm vụ chi

phát triển kinh tế - xã hội.

Tác giả cho rằng, với quy định như trên, thành phố Ninh Bình sẽ cảm thấy

như bị áp đặt, thiếu công bằng. Đặc biệt là thời kỳ 2011 -2016 NS thành phố

Ninh Bình có thặng dư, nhưng sau khi áp dụng Nghị quyết 34/2016/NQ-HĐND

lại phải nhận bổ sung cân đối từ NS cấp tỉnh 96.714 triệu đồng (dự toán năm

2017). Chỉ là một trường hợp, chưa ảnh hưởng gì nhiều. Nhưng nếu sự “phân

biệt” được áp dụng rộng rãi thì nguyên tắc công bằng sẽ bị vi phạm, cơ chế xin

cho dễ nảy sinh. Một cơ chế tốt cần ngăn chặn được mầm mống phát sinh tiêu

cực.

Mong muốn thành phố Ninh Bình phải chia sẻ với các huyện còn khó khăn

là hoàn toàn đúng, nhưng chính quyền tỉnh Ninh Bình không nên quy định như

vậy mà hãy thông qua cơ chế xử lý số thặng dư NS của cấp dưới.

Riêng về khoản thu tiền sử dụng đất: Do đất đai có yếu tố “địa tô” nên việc

HĐND tỉnh Ninh Bình quy định tỷ lệ % phân chia có phân biệt giữa các thành

phố, các huyện lại là hợp lý.

Thứ hai: Bổ sung cơ chế xử lý số thặng dư của NS cấp dưới

Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND và Nghị quyết số 34/2016/NQ-HĐND

đã áp dụng cơ chế xác lập một tỉ lệ phân chia cố định cho từng khoản thu thuộc

nhóm các khoản thu phân chia và áp dụng cho tất cả các địa phương cấp dưới

(Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND chỉ trừ ra khoản thu tiền sử dụng đất; còn

Nghị quyết số 34/2016/NQ-HĐND trừ ra thêm một vài khoản khác) nên NS cấp

huyện và NS cấp xã có thể được nhận bổ sung cân đối từ NS cấp trên mà tỷ lệ

phân chia của một số khoản thu vẫn nhỏ hơn 100%; hoặc có thặng dư NS nhưng

vẫn được hưởng tỷ lệ phân chia ở mức cao. Trong số 8 huyện, thành phố thuộc

tỉnh, thời kỳ 2011 – 2016, thành phố Ninh Bình đã tự cân đối được NS, có thặng

dư, không cần nhận bổ sung cân đối từ NS cấp tỉnh. Tuy nhiên, từ trước đến nay,

170

các Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND và Nghị quyết số 34/2016/NQ-HĐND

mới chỉ có quy định mang tính nguyên tắc về số bổ sung từ NS cấp trên cho NS

cấp dưới và không có điều khoản nào quy định về cách xử lý số thặng dư của NS

cấp dưới. Vì vậy, tác giả đề nghị HĐND tỉnh Ninh Bình cần đưa thêm quy định

về cách xử lý số thặng dư NS của cấp dưới vào trong Nghị quyết của HĐND

tỉnh. Nếu phần thặng dư nhỏ thì để chính quyền cấp dưới sử dụng cho chi đầu tư

phát triển; nếu lớn đến mức nhất định thì phải chuyển bớt về NS cấp trên. Để

chuyển về NS cấp trên, HĐND tỉnh có thể quy định thực hiện bằng cách áp dụng

biểu tỷ lệ % lũy tiến đối với phần thặng dư.

Cần lưu ý phân biệt sự khác nhau giữa “số thặng dư NS” và “số vượt thu

NS”. Số thặng dư NS là chênh lệch tổng thu NS lớn hơn tổng chi NS; còn số

vượt thu NS là chênh lệch số thu NS thực hiện lớn hơn số thu NS dự toán. Cơ

chế xử lý số thặng dư NS vì thế hoàn toàn khác với cơ chế xử lý số vượt thu NS.

Lộ trình thực hiện giải pháp 3.2.2.2: Chuẩn bị điều kiện để thực hiện giải

pháp từ bây giờ (ví dụ như: nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, kinh nghiệm các địa

phương, hội thảo,..); đến khi kết thúc thời kỳ ổn định NS (bắt đầu từ năm 2017)

thì triển khai áp dụng.

3.2.2.3. Hoàn thiện việc phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách địa phương

tỉnh Ninh Bình

Nhìn chung việc phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp NSĐP tỉnh Ninh

Bình về cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của từng

cấp chính quyền. Tuy nhiên, phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư phát triển của các cấp

NSĐP còn một số điểm chưa rõ ràng, có khi còn chồng chéo. Do vậy cần rà soát

lại các quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội hiện hành để xác định rõ các

nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội của mỗi cấp chính quyền. Theo tinh thần đó,

cần hoàn thiện phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư phát triển NSĐP như sau:

171

(1) Các chương trình, dự án thuộc cấp nào quản lý, NS cấp đó chi đầu tư

phát triển và đảm bảo gắn kết giữa chi đầu tư và chi thường xuyên.

(2) Các dự án có tính chất quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội,

nằm trong quy hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, đáp ứng các quy

định quản lý nhà nước về đầu tư công, NS cấp dưới đã bố trí chi nhưng không đủ

nguồn hoặc cần tập trung nguồn lực để thực hiện hoàn thành sớm, nhằm phát huy

tốt nhất hiệu quả đầu tư, tuỳ theo khả năng cân đối của NS cấp trên, việc hỗ trợ

vốn đầu tư xây dựng thực hiện bằng cách bổ sung có mục tiêu cho NS cấp dưới

hoặc bố trí trong nguồn vốn đầu tư phát triển của NS cấp trên.

(3) Đối với các dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt chủ trương hỗ trợ

vốn, trong đó phần vốn hỗ trợ từ NS cấp trên đã được thỏa thuận bằng văn bản,

NS của cấp được hỗ trợ phải chủ động cân đối và bố trí vốn hàng năm (bao gồm

vốn đối ứng) để thực hiện theo kế hoạch. (4) Thực hiện lồng ghép hợp lý các

nguồn vốn đầu tư phát triển thuộc NS các cấp nhằm đảm bảo đầu tư đồng bộ,

thiết thực, hiệu quả, tránh lãng phí.

Ngoài ra, cần có cơ chế qui trách nhiệm phân bổ NS cho người đứng đầu

chính quyền các cấp và xây dựng hệ thống giám sát, đánh giá các khoản chi tiêu

công ở các cấp CQĐP.

Lộ trình thực hiện giải pháp 3.2.2.3: Chuẩn bị điều kiện để thực hiện giải

pháp từ bây giờ (ví dụ như: nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, kinh nghiệm các địa

phương, hội thảo,..); đến khi kết thúc thời kỳ ổn định NS (bắt đầu từ năm 2017)

thì triển khai áp dụng.

3.2.2.4. Tăng cường tính công khai, minh bạch; kiểm tra chặt chẽ việc

Công khai và minh bạch là 2 khái niệm gần nhau nhưng không đồng nhất.

quản lý và phân cấp quản lý ngân sách địa phương tỉnh Ninh Bình

Công khai là đảm bảo thông tin được chia sẻ. Minh bạch là đảm bảo sự rõ ràng,

không chỉ đáp ứng được tính công khai mà còn đảm bảo khả năng tiếp cận được

172

thông tin. Muốn có minh bạch thì mức độ công khai phải đầy đủ, rõ ràng. Công

khai, minh bạch luôn gắn liền với trách nhiệm, vì có trách nhiệm mới có xu

hướng công khai và đảm bảo các điều kiện cho công khai, minh bạch.

Công khai, minh bạch là nguyên tắc cơ bản của quản lý NSNN. Nghị định

số 163/2016/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật NSNN 2015

đã dành riêng ra Chương 6 ”Công khai NSNN, giám sát của cộng đồng về

NSNN’’ để quy định chi tiết về vấn đề này.Tuy nhiên, trong hoạt động quản lý

và phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Ninh Bình hiện nay vẫn tồn tại những quan hệ

mang tính chất xin - cho; còn những biểu hiện quan liêu, cửa quyền, lợi dụng vị

trí công tác phục vụ lợi ích cá nhân. Do đó, việc nâng cao tính công khai, minh

bạch trong hoạt động quản lý và phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Ninh Bình là một

yêu cầu cấp bách hiện nay.

Biện pháp nhằm tăng cường công khai, minh bạch trong phân cấp quản lý

NSĐP tỉnh Ninh Bình bao gồm:

Thứ nhất: Tăng cường sự tham gia của nhân dân tỉnh Ninh Bình vào hoạt

động quản lý NS của CQĐP.

Sự tham gia của nhân dân vào hoạt động quản lý NS của CQĐP không chỉ

làm cho các quyết định về NS của CQĐP được ban hành sát với thực tế mà còn

là cơ sở tăng cường tính minh bạch của hệ thống CQĐP. Sự tham gia của người

dân tỉnh Ninh Bình trong quản lý NS của CQĐP được thể hiện ở những khía

cạnh sau đây: (1) Tăng cường sự tham gia của nhân dân trong việc ra các quyết

định về NS của CQĐP các cấp. (2) Đề cao vai trò của công dân trong đánh giá

hoạt động của CQĐP. (3) Tăng cường và đa dạng hóa các hình thức giám sát,

phản hồi của các tổ chức và công dân đối với hoạt động của cơ quan CQĐP và

các dịch vụ công do CQĐP cung cấp.

Thứ hai: Tích cực tuyên truyền, triển khai thực hiện tốt Luật Tiếp cận

thông tin.

173

Ngày 06/4/2016, Quốc hội đã ban hành Luật Tiếp cận thông tin (có hiệu

lực từ ngày 01/7/2018). Luật này quy định về việc thực hiện quyền tiếp cận

thông tin của công dân, nguyên tắc, trình tự, thủ tục thực hiện quyền tiếp cận

thông tin, trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan nhà nước trong việc bảo đảm quyền

tiếp cận thông tin của công dân.

Luật Tiếp cận thông tin đã được xây dựng theo cả hai hướng: (1) Nhà

nước có nghĩa vụ cung cấp thông tin cho công dân để công dân có thể tiếp cận

thông tin một cách dễ dàng và chủ động; (2) Công dân yêu cầu cơ quan nhà nước

cung cấp những thông tin mà họ quan tâm. Tuy đây là hai hướng khác nhau

nhưng đều thể hiện nguyên tắc nhất quán, đó là các cơ quan nhà nước có trách

nhiệm cung cấp thông tin và công dân có quyền yêu cầu từ phía các cơ quan nhà

nước. Luật đã xác định rõ những loại thông tin nào thuộc danh mục bí mật,

những thông tin nào thuộc loại cấm. Công dân có thể tiếp cận được mọi thông tin

mà họ cần ngoài danh mục cấm để tham gia và giám sát hoạt động của các cơ

quan nhà nước. Đồng thời công dân cũng phải có nghĩa vụ tuân thủ quy định của

pháp luật về tiếp cận thông tin; không làm sai lệch nội dung thông tin đã được

cung cấp; không xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức hoặc

của người khác khi thực hiện quyền tiếp cận thông tin.

Thứ ba: Ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động quản lý của

CQĐP.

Ở nhiều nước, công nghệ thông tin được coi là công cụ hữu hiệu để hạn

chế tham nhũng, nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm của các cơ quan nhà

nước. Ứng dụng công nghệ thông tin có thể được thực hiện thông qua các khía

cạnh sau: (1) Cung cấp các loại thông tin của chính quyền cho công dân, các nhà

doanh nghiệp ngay tại cổng internet; (2) Trao đổi thông tin giữa chính quyền và

công dân, các nhà doanh nghiệp, các tổ chức khác thông qua mạng dưới hình

thức: e.mail; đường dây nóng qua internet; (3) Cung cấp các loại dịch vụ hành

chính, pháp lý cho công dân, doanh nghiệp.

174

Thứ tư: Phát huy vai trò của các phương tiện truyền thông đại chúng.

Các phương tiện truyền thông đóng vai trò quan trọng trong việc truyền tải

thông tin tới các cá nhân trong xã hội, tạo diễn đàn tranh luận cho công chúng,

thúc đẩy sự giao tiếp giữa các cá nhân và nhóm người khác nhau, đồng thời góp

phần định hướng dư luận. Do đó, các phương tiện truyền thông đại chúng là một

công cụ quan trọng để người dân có thể tiếp cận thông tin của các cơ quan nhà

nước một cách chính xác và khách quan nhất. Bằng các hoạt động của mình, các

phương tiện truyền thông có thể gây áp lực thông qua dư luận để thúc đẩy nhanh

tiến trình và nội dung minh bạch hóa hoạt động của các cơ quan nhà nước.

Quản lý phải có kiểm tra, quản lý mà không kiểm tra thì coi như không có

quản lý. Nhìn chung, các cuộc kiểm tra về tài chính – NS trên địa bàn tỉnh Ninh

Bình đã được thực hiện tương đối tốt. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt

được vẫn còn một số tồn tại như: Chất lượng, hiệu quả một số cuộc giám sát,

kiểm tra còn hạn chế; việc xử lý kỷ luật người vi phạm có vụ việc còn chậm;

công tác nắm tình hình địa bàn, lĩnh vực được phân công, phụ trách chưa sâu;

việc thực hiện kết luận sau các cuộc giám sát, kiểm tra còn hạn chế, hiệu quả

chưa cao.

Trong thời gian tới, công tác giám sát, kiểm tra cần được tăng cường và

cải tiến hơn, đặc biệt là kiểm toán thu, chi NSĐP. Kiểm toán Nhà nước kiểm

toán báo cáo tài chính và kiểm toán tuân thủ, nhưng đẩy mạnh hơn nữa loại hình

kiểm toán hoạt động.Theo tác giả cần lưu ý một số nội dung sau: (1) Kiểm tra

các văn bản quản lý, sử dụng và phân cấp quản lý NSĐP do HĐND tỉnh và

UBND tỉnh đã ban hành. (2) Kiểm tra công tác lập, điều chỉnh dự toán và phân

bổ NSĐP. (3) Kiểm tra công tác thẩm định, xét duyệt báo cáo quyết toán NSĐP.

Lộ trình thực hiện giải pháp 3.2.2.4: Đây là giải pháp cần được thực hiện

thường xuyên. Định kỳ có đánh giá, rút kinh nghiệm để tiếp tục thực hiện ngày

một tốt hơn.

175

3.2.2.5. Nâng cao trình độ cán bộ, công chức tài chính- ngân sách các

cấp tỉnh Ninh Bình

Việc phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Ninh Bình thành công đến mức độ nào

là hoàn toàn phụ thuộc vào năng lực của CBCC (trong đó trước tiên là CBCC

ngành tài chính -NS) từ cấp tỉnh đến cơ sở. CBCC cấp tỉnh phải có kiến thức

rộng và hiểu sâu về những vấn đề mang tính chất sống còn ở cấp huyện và xã;

phải biết vì lợi ich chung mà phân quyền cho cấp dưới. Nhưng, nếu CBCC cấp

dưới có năng lực kém thì không thể phát huy tính chủ động, sáng tạo và do đó

không thể hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao.

Đến nay, cơ bản đội ngũ CBCC các cấp trên địa bàn tỉnh đã có đủ trình độ

chuyên môn, lý luận chính trị và năng lực để thực hiện các nhiệm vụ được giao.

Tuy nhiên, so với yêu cầu ngày càng cao của tình hình mới thì trình độ, năng lực

của đội ngũ đó còn nhiều hạn chế. Để nâng cao trình độ CBCC tài chính - NS,

tỉnh Ninh Bình cần thực hiện một số biện pháp sau:

Thứ nhất: Vấn đề tuyển dụng CBCC tài chính - NS:

Để đáp ứng yêu cầu về quản lý và thực hiện công vụ đối với lĩnh vực tài

chính - NS của tỉnh Ninh Bình thì đội ngũ CBCC tài chính phải ngang tầm với

các tỉnh trong cả nước. Vì vậy, cần nâng cao chất lượng ngay từ khi tuyển dụng.

Đối với CBCC tuyển dụng mới, cần tăng tỷ lệ tốt nghiệp đại học chính quy, tốt

nghiệp chuyên ngành kinh tế gắn với nhiệm vụ quản lý tài chính. Nâng dần điều

kiện về ngoại ngữ, tin học để đảm bảo đáp ứng yêu cầu công việc trong thời kỳ

hội nhập kinh tế. Đồng thời, xây dựng tiêu chuẩn tuyển dụng cho từng đơn vị

đảm bảo sự phù hợp giữa chuyên ngành tốt nghiệp với chức năng, nhiệm vụ, vị

trí công việc để lựa chọn ứng viên có năng lực, trình độ chuyên môn phù hợp

đăng ký dự tuyển. Cải tiến nội dung thi tuyển, hình thức tuyển dụng, đảm bảo lựa

chọn được nhân lực có kiến thức, có tư duy, kỹ năng tốt, phù hợp với lĩnh vực,

công việc cần tuyển.

176

Thứ hai: Vấn đề sử dụng và chính sách đãi ngộ đối với CBCC tài chính -

NS:

CBCC ngành tài chính - NS hưởng lương theo quy định của Nhà nước nên

chính sách thu hút nhân tài bằng hình thức tăng thu nhập qua lương, thưởng hoặc

tuyển thẳng không qua thi, xét tuyển không thể thực hiện được như đối với khối

doanh nghiệp. Vì vậy, trong khi Nhà nước chưa có cơ chế mới về việc thu hút

nhân lực, trước mắt tỉnh Ninh Bình cần thực hiện việc: Khuyến khích, tạo điều

kiện cho cán bộ đi học tập nâng cao trình độ trong và ngoài nước, bồi dưỡng cập

nhật và nâng cao kiến thức, kỹ năng, nghiệp vụ thông qua hỗ trợ các khoản học

phí. Đồng thời đưa vào quy hoạch chức danh lãnh đạo và xem xét bổ nhiệm

những cán bộ có năng lực làm việc tốt, tạo môi trường làm việc cho cán bộ an

tâm công tác, phục vụ lâu dài trong ngành Tài chính. Cần có kế hoạch đào tạo,

bồi dưỡng CBCC giai đoạn 2017 – 2020, tầm nhìn đến năm 2030 để cụ thể hóa

và thực hiện mục tiêu phát triển nhân lực từng giai đoạn và hàng năm. Chú trọng

đào tạo cả diện rộng và đào tạo chuyên môn sâu một cách có hệ thống. Làm cho

CBCC của ngành Tài chính coi việc học tập, bồi dưỡng vừa là trách nhiệm, nghĩa

vụ bắt buộc hàng năm để phục vụ hoạt động công vụ vừa là quyền lợi của cá

nhân trong việc trau dồi, bổ sung tri thức của bản thân.

Thứ ba: Coi trọng việc nâng cao năng lực đội ngũ CBCC cấp xã (trong đó

có công chức tài chính – NS):

Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định: “Cấp xã là gần gũi dân nhất, là nền

tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi công việc đều xong xuôi”.

Để xây dựng cấp xã vững mạnh, thực sự là nền tảng của chế độ, là nền móng của

tòa nhà xã hội, vấn đề có ý nghĩa quyết định là phải xây dựng đội ngũ CBCC cấp

xã có phẩm chất, năng lực tốt, phương pháp, tác phong công tác khoa học đáp

ứng yêu cầu nhiệm vụ.

177

Để nâng cao chất lượng đội ngũ CBCC chính quyền cấp xã, tỉnh Ninh

Bình có thể thực hiện các biện pháp sau: (1) Đề nghị Trung ương hoàn thiện chế

độ, chính sách đối với đội ngũ CBCC chính quyền cấp xã. Chế độ đãi ngộ đối

với CBCC chính quyền cấp xã ở nước ta còn hạn chế, việc trả lương chưa thực

sự gắn với vị trí việc làm và hiệu quả công việc. Trong thời gian tới, cần tiếp tục

nghiên cứu và hoàn thiện chính sách để CBCC yên tâm và tâm huyết trong công

tác. Đặc biệt, cần có chế độ với những CBCC cấp xã thôi công tác trước tuổi về

hưu do chưa đạt chuẩn và năng lực, trình độ hạn chế, tuổi đời cao; chế độ hỗ trợ

cho cán bộ luân chuyển; (2) Hoàn thiện công tác phân tích công việc, xác định vị

trí việc làm và xây dựng khung năng lực đối với các vị trí chức danh. Tiêu chuẩn

chức danh hiện nay đã bộc lộ một số điểm không còn phù hợp với thực tiễn của

các khu vực, vùng miền khác nhau; nặng về định tính, thiếu các tiêu chuẩn định

lượng. Do đó, việc cần thiết hiện nay là phải hoàn thiện công tác phân tích công

việc, xác định vị trí việc làm và xây dựng khung năng lực đối với các vị trí chức

danh, coi đây là công cụ quan trọng nhất trong quản lý CBCC. (3) Hoàn thiện

công tác thu hút, quy hoạch và sử dụng CBCC. Đẩy mạnh việc tuyển dụng sinh

viên tốt nghiệp cao đẳng, đại học chính quy có chuyên môn phù hợp về công tác

tại các xã, phường, thị trấn. Tổ chức thi tuyển công chức đảm bảo khách quan,

công bằng và mang tính cạnh tranh cao. Chỉ đưa vào quy hoạch hoặc giới thiệu

để bầu vào chức danh cán bộ những người có đủ tiêu chuẩn, không bố trí những

cán bộ không có khả năng hoàn thành nhiệm vụ, xử lý nghiêm khắc đối với

những người không chấp hành chủ trương điều động, luân chuyển của cấp có

thẩm quyền. (4) Nâng cao hiệu quả công tác đào tạo, bồi dưỡng. Các địa phương

cần chủ động xây dựng kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ CBCC cấp xã trong

từng năm và cả nhiệm kỳ; gắn bồi dưỡng về chính trị - chuyên môn với giáo dục

phẩm chất, ý thức tinh thần trách nhiệm của CBCC; tăng cường đào tạo theo vị

trí việc làm. Nâng cao chất lượng đội ngũ giảng viên; đổi mới phương pháp

giảng dạy; tăng cường quản lý chất lượng đào tạo và cơ sở vật chất, trang thiết bị

178

phục vụ cho đào tạo; phối hợp với một số cơ sở đào tạo uy tín để nâng cao chất

lượng đào tạo. (5) Hoàn thiện công tác kiểm tra, đánh giá, khen thưởng và kỷ

luật.Công tác kiểm tra, đánh giá, khen thưởng và kỷ luật có ý nghĩa rất quan

trọng đối với việc nâng cao chất lượng CBCC cấp xã. Thông qua hoạt động này

nhằm phát hiện những tiêu cực, bất cập nảy sinh từ cán bộ và công tác cán bộ.

Qua đó, động viên khen thưởng những nhân tố tích cực, xử lý kịp thời những sai

phạm, củng cố lòng tin của nhân dân đối với chính quyền. Việc đánh giá CBCC

phải đảm bảo nội dung, quy trình theo quy định, công khai, dân chủ với tiêu

chuẩn rõ ràng, minh bạch. Gắn đánh giá với công tác tự phê bình, phê bình và

thực hiện nghiêm túc việc tổ chức lấy phiếu tín nhiệm với các chức danh chủ

chốt; tạo điều kiện để nhân dân tích cực tham gia giám sát, đánh giá và góp ý cho

đội ngũ CBCC. Kiên quyết xử lý nghiêm những cán bộ vi phạm, nhiều khuyết

điểm, không hoàn thành nhiệm vụ được giao.

Lộ trình thực hiện giải pháp 3.2.2.5: Đây là giải pháp cần được thực hiện

thường xuyên. Định kỳ có đánh giá, rút kinh nghiệm để tiếp tục thực hiện ngày

một tốt hơn.

3.2.3. Tổ chức thực hiện các giải pháp do luận án đề xuất về phân cấp

quản lý ngân sách nhà nước trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020

tầm nhìn đến năm 2030

Để áp dụng các giải pháp đã được đưa ra trong luận án, tác giả cho rằng

cần có sự đánh giá tác động của từng giải pháp hoặc nhóm giải pháp đến phân

cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình. Những giải pháp cụ thể, không

đòi hỏi phải sửa đổi, bổ sung những quy định của Trung ương, gắn liền với thực

tiễn của tỉnh Ninh Bình thì có thể triến khai sớm, vì quyền quyết định thuộc về

chính quyền cấp tỉnh. Nhưng, những giải pháp về phân cấp quản lý NSNN đòi

hỏi phải sửa đổi, bổ sung văn bản pháp luật của Trung ương thì không thể triển

khai ngay được, phải chờ quyết định của Trung ương. Ngoài điều đáng chú ý đó

179

ra thì nói chung, tất cả các giải pháp đều phù hợp với nhau, có thể tác đông tích

cực cùng chiều đến phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình.

Các giải pháp đã được đưa ra trong luận án muốn trở thành hiện thực thì

cần phải được Trung ương và CQĐP tỉnh Ninh Bình ủng hộ và được vận dụng

phù hợp với quy định của Trung ương về phân cấp quản lý nhà nước nói chung

và phân cấp quản lý NSNN nói riêng; phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội ở địa

phương. Trong quá trình phân cấp cần lưu ý:

Về phương pháp triển khai: CQĐP triển khai thông qua hai hoạt động cơ

bản: (1) Ban hành các văn bản để thực hiện, chẳng hạn như quyết định, quy định,

chương trình, kế hoạch… (2) Triển khai thực hiện bằng các hoạt động cụ thể.

Căn cứ của việc phân cấp: Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực

hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, CQĐP cấp trên được quyền

phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên

tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của

mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác.

Hình thức của việc phân cấp: Việc phân cấp phải được quy định trong

văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước phân cấp.

Điều kiện để đảm bảo thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân cấp:

Cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho CQĐP hoặc

cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết

khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp.

Trách nhiệm của cơ quan phân cấp và cơ quan được phân cấp: Cơ quan

phân cấp chịu trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền

hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn

mà mình phân cấp. Cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ

quan nhà nước có thẩm quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân

cấp.

180

Để đảm bảo hiệu quả của việc phân cấp giữa CQĐP cấp trên cho CQĐP

cấp dưới, khi xem xét, quyết định phân cấp, cơ quan phân cấp phải chú ý đến các

vấn đề trên, tránh trường hợp phân cấp tràn lan, thực hiện không đồng bộ, không

đảm bảo điều kiện thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp dẫn đến việc áp

3.3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ĐỂ THỰC HIỆN CÁC GIẢI PHÁP PHÂN CẤP

QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRƯỜNG HỢP TỈNH NINH BÌNH, THỜI KỲ

2017 - 2020 TẦM NHÌN ĐẾN NĂM 2030

dụng pháp luật tùy tiện, không hiệu quả.

3.3.1. Kiến nghị với Trung ương

Hiến pháp 2013 có hiệu lực từ 1/1/2014, Luật Đầu tư công 2014 có hiệu

lực từ 1/1/2015, Luật Tổ chức CQĐP 2015 có hiệu lực từ 1/1/2016, Luật NSNN

2015 có hiệu lực từ 1/1/2017. Bước vào thời kỳ mới, việc phân cấp quản lý nhà

nước nói chung và phân cấp quản lý NSNN nói riêng có nhiều thay đổi và chịu

sự chi phối của những văn bản pháp luật này cũng như nhiều văn bản pháp luật

khác có liên quan. Vì vậy, việc chỉ đạo, hướng dẫn, giám sát và kiểm tra của

Trung ương là vô cùng quan trọng.

Trong thời kỳ 2007 -2020 tầm nhìn đến năm 2030, rà soát hệ thống văn

bản quy phạm pháp luật để Quốc hội ban hành mới, sửa đổi, bổ sung một số

điểm của một số luật có liên quan đến các giải pháp mà luận án đã đưa ra, như:

Ban hành Luật Thuế bất động sản; sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức CQĐP để

không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; sửa đổi, bổ sung Luật NSNN, v.v...

Chính phủ có Nghị định, các Bộ có Thông tư hướng dẫn thực hiện phân cấp

thuộc lĩnh vực do mình phụ trách v.v...

Chính phủ chịu trách nhiệm về phân cấp quản lý nhà nước (trong đó có

phân cấp quản lý NSNN) giữa Chính phủ và CQĐP.

Bộ Tài chính chịu trách nhiệm về nội dung phân cấp quản lý NSNN.

181

Bộ Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm về nội dung phân cấp quản lý

đầu tư công theo quy định của Luật Đầu tư công.

Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành có liên quan chịu trách

nhiệm về nội dung hoàn thiện cơ chế gắn với phân cấp quản lý CBCC, viên

chức; theo dõi, đôn đốc việc triển khai thực hiện phân cấp quản lý của các Bộ,

ngành và địa phương để điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ

chức, biên chế công chức cho phù hợp với quá trình thực hiện phân cấp quản lý

nhà nước từng ngành, lĩnh vực.

Các Bộ, cơ quan ngang Bộ khác tiếp tục hoàn thiện thể chế, chính sách:

(1) Rà soát các văn bản và đề xuất hoặc ban hành văn bản theo thẩm quyền để

sửa đổi, bổ sung, thay thế cho phù hợp với các nội dung phân cấp cho địa

phương, kết hợp với phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cơ

quan trong từng cấp thuộc hệ thống các cơ quan HCNN. (2) Công khai, minh

bạch hóa các hoạt động quản lý nhà nước. (3) Định kỳ hàng năm kiểm tra, giám

sát, đánh giá việc thực hiện các nội dung đã thực hiện phân cấp quản lý nhà nước

về ngành, lĩnh vực để có biện pháp kịp thời sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh cho phù

hợp với khả năng và điều kiện thực hiện phân cấp của từng vùng, miền, địa

phương trong từng giai đoạn.

3.3.2. Kiến nghị với chính quyền tỉnh Ninh Bình

Phân cấp quản lý NS giữa các cấp CQĐP ở tỉnh Ninh Bình gắn với đổi

mới phân cấp quản lý kinh tế - xã hội của tỉnh; phù hợp với điều kiện, khả năng

phát triển kinh tế - xã hội của địa phương trong từng giai đoạn, đặc thù của

ngành, lĩnh vực, điều kiện và khả năng phát triển của từng khu vực, lãnh thổ, loại

hình đô thị và nông thôn; phù hợp với quy định của pháp luật; phù hợp với trình

độ quản lý của mỗi cấp; đảm bảo vai trò chủ đạo của NS cấp tỉnh, tính chủ động

của NS cấp huyện, NS cấp xã. Chính quyền cấp tỉnh tăng cường chỉ đạo, hướng

182

dẫn, giám sát và kiểm tra đối với cấp dưới về việc thực hiện nhiệm vụ đã được

phân cấp.

Trong thời kỳ 2007 -2020 tầm nhìn đến năm 2030, rà soát hệ thống văn

bản quy phạm pháp luật đã được ban hành thuộc thẩm quyền chính quyền địa

phương để HĐND tỉnh ban hành mới, sửa đổi, bổ sung Nghị quyết có liên quan

đến các giải pháp mà luận án đưa ra. UBND tỉnh ban hành các quyết định để

thực hiện Nghị quyết của HĐND tỉnh . Các Sở ban hành các văn bản hành chính

thuộc thẩm quyền để chỉ đạo, tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật

của Trung ương và chính quyền cấp tỉnh v.v...

UBND tỉnh chịu trách nhiệm về phân cấp quản lý nhà nước (trong đó có

phân cấp quản lý NSĐP) giữa cấp tỉnh và các cấp CQĐP bên dưới.

Các Sở thường xuyên rà soát, tham mưu hoàn thiện thể chế, chính sách

phù hợp với mục tiêu, nguyên tắc, nội dung phân cấp quản lý NSNN và phù hợp

với tình hình thực tiễn của tỉnh. Trong đó:

Sở Tài chính chịu trách nhiệm về nội dung phân cấp quản lý NSĐP tại

Sở Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm về nội dung phân cấp quản lý

tỉnh, trên cơ sở hướng dẫn cụ thể của Bộ Tài chính.

đầu tư công theo quy định của Luật Đầu tư công; quy định về công tác quản lý

dự án sử dụng vốn đầu tư công, quản lý đầu tư xây dựng trên địa bàn tỉnh.

Các Sở và UBND các huyện, thành phố thuộc tỉnh có quy chế phối hợp

chặt chẽ để các Sở có đủ thông tin xây dựng được kế hoạch phát triển ngành một

cách hợp lý. Ngược lại, UBND huyện, thành phố cũng có đầy đủ, kịp thời thông

tin để xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Nhiệm vụ được

giao gắn liền với kinh phí NS được cấp. Đây là điều kiện để các ngành, các cấp

thực hiện tốt nhiệm vụ.

183

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3

Dựa trên cơ sở lý lý luận về phân cấp quản lý NSNN, đánh giá về thực

trạng phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình từ năm 2011 - 2017,

tác giả đã đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trường

hợp tỉnh Ninh Bình trong thời gian tới năm 2020 tầm nhìn đến năm 2030. Các

giải pháp mang tính tổng thể từ việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý

NSNN nhằm tạo khung khổ pháp lý chặt chẽ trong việc xác định rõ thẩm quyền

của Trung ương và CQĐP cấp tỉnh; thẩm quyền của các cấp chính quyền tỉnh,

huyện và xã trong quản lý NSĐP tỉnh Ninh Bình.

Tác giả đề xuất các giải pháp phân cấp quản lý NSNN của Trung ương cho

tỉnh Ninh Bình, nhưng cũng là chung cho tất cả các tỉnh và thành phố trực thuộc

Trung ương; các giải pháp cụ thể về phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Ninh Bình.

Giải pháp gắn liền với nội dung phân cấp quản lý NS: phân cấp thẩm quyền ban

hành chính sách, tiêu chuẩn, định mức NS; phân cấp nguồn thu, số bổ sung, vay

nợ, nhiệm vụ chi NS; phân cấp trong thực hiện quy trình quản lý NS.

Tác giả cũng đưa ra một số kiến nghị với Trung ương và chính quyền tỉnh

Ninh Bình để tạo điều kiện thực hiện các giải pháp trong thực tiễn có hiệu quả.

184

KẾT LUẬN

Những kết quả đã đạt được về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam được

nhiều chuyên gia đánh giá là đã phát huy tính chủ động, sáng tạo của các cấp

chính quyền, giúp khai thác có hiệu quả các nguồn thu tại địa phương, đáp ứng

ngày càng tốt hơn nhiệm vụ chi, nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý Nhà nước,

thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, phục vụ tốt hơn nhu cầu phát

triển và lợi ích của nhân dân. Tuy nhiên, để phân cấp quản lý NSNN được hiệu

quả hơn, Nhà nước cần có những việc làm cụ thể và cần sự thay đổi mạnh mẽ

hơn. Việc phân cấp quản lý NSNN của Trung ương cho tỉnh và giữa các cấp

CQĐP ở tỉnh như thế nào đang là một vấn đề không nhỏ đối với tỉnh Ninh Bình

cũng như nhiều địa phương khác trong cả nước hiện nay.

Trên cơ sở bám sát mục đích, nhiệm vụ, đối tượng, phạm vi nghiên cứu và

vận dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu, luận án đã có những đóng góp

mới sau đây:

Về mặt lý luận:

Hệ thống hóa làm sáng tỏ hơn cơ sở lý luận về phân cấp quản lý NSNN.

Khung lý thuyết được xây dựng gồm có: (1) NSNN và hệ thống NSNN. (2) Lý

luận về phân cấp quản lý NSNN bao gồm các nội dung cụ thể như: Khái niệm,

hình thức, căn cứ, nội dung, nguyên tắc, lợi ích và bất lợi của phân cấp, đo lường

mức độ phân cấp và những yếu tố ảnh hưởng đến kết quả phân cấp.

Để làm rõ hơn những nhận định mang tính lý luận về phân cấp quản lý

NSNN, luận án nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN ở một số nước trên thế

giới, kinh nghiệm phân cấp quản lý NSĐP của một số tỉnh ở Việt Nam, từ đó rút

ra các bài học kinh nghiệm cho phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh

Bình.

185

Về mặt thực tiễn:

Khái quát, phân tích những đặc điểm thuận lợi và khó khăn về điều kiện tự

nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Ninh Bình tác động đến phân cấp quản lý NSNN.

Trên cơ sở các quy định về khung pháp lý, các nguồn tài liệu của chính

quyền tỉnh Ninh Bình và các nguồn khác, luận án phân tích thực trạng phân cấp

quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình, giai đoạn 2011 – 2017, gồm 2 vấn đề

lớn: (1) Phân cấp của Trung ương cho tỉnh Ninh Bình với 3 nội dung cơ bản: (a)

Phân cấp thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn và định mức

NSNN; (b) Phân cấp nguồn thu, số bổ sung, vay nợ và nhiệm vụ chi NSNN; (c)

Phân cấp thực hiện quy trình quản lý NSNN. (2) Phân cấp giữa các cấp CQĐP ở

tỉnh Ninh Bình với nội dung cơ bản là phân cấp nguồn thu, số bổ sung, và nhiệm

vụ chi NS. Trên cơ sở đó, tác giả đã đánh giá kết quả, hạn chế trong phân cấp

quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình thời kỳ 2011 – 2017, đồng thời chỉ ra

những nguyên nhân của hạn chế. Đánh giá về thực trạng và những nguyên nhân

hạn chế trong phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình là căn cứ thực

tiễn sinh động để tác giả đề xuất các giải pháp phân cấp quản lý NSNN trong

thời gian tới.

Về giải pháp và kiến nghị:

Trên cơ sở đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh

Ninh Bình giai đoạn 2011 - 2017, phương hướng, mục tiêu phân cấp quản lý

NSNN trường hợp tỉnh Ninh Bình, thời kỳ 2017 – 2020 tầm nhìn đến năm 2030,

tác giả đề xuất 6 quan điểm, sau đó là 6 nhóm giải pháp Trung ương phân cấp

cho tỉnh Ninh Bình (và các tỉnh, thành khác), 5 nhóm giải pháp về phân cấp quản

lý NSĐP ở tỉnh Ninh Bình và đề xuất một số kiến nghị để thực hiện các giải

pháp.

Do phạm vi nghiên cứu chỉ dừng lại đối với một tỉnh, tình hình kinh tế xã

hội của đất nước có nhiều thay đổi nhanh chóng, vì thế kết quả nghiên cứu của

186

luận án khó tránh khỏi hạn chế. Tác giả kính mong nhận được sự chỉ dẫn của các

nhà khoa học và các bạn đọc quan tâm đến đề tài. Tác giả xin trân trọng cám ơn.

187

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ

LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

1/ Nguyễn Tử Đức Thọ (2016), Một số vấn đề lý luận cơ bản về phân cấp

quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh, Tạp chí Nghiên cứu Tài chính Kế toán, số 12

(161) 2016, tr29-31.

2/ Nguyễn Tử Đức Thọ (2017), Phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh

Ninh Bình – Một số hạn chế và hướng hoàn thiện, Tạp chí Nghiên cứu Tài chính

Kế toán, số 01 (162) 2017, tr27-30.

188

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

Tài liệu trong nước

1. Ban chủ nhiệm chương trình 121, Bộ Nội vụ (2007),“Nghiên cứu,

tổng hợp quá trình hướng dẫn xây dựng, triển khai và đánh giá kết

quả thực hiện các đề án phân cấp quản lý nhà nước thuộc các ngành,

lĩnh vực (giai đoạn 2004 - 2007)" .

2. Bộ Tài chính (2010), Thông tư số 202/2010/TT - BTC về việc phân

cấp thực hiện dự toán NS cho giai đoạn 2011 - 2015.

3. Bộ Tài chính (2016), Thông tư số 91/2016/TT-BTC Hướng dẫn xây

dựng dự toán NSNN năm 2017

4. Bộ Tài chính (2016), Thông tư số 326/2016/TT-BTC Quy định về tổ

chức thực hiện dự toán NSNN năm 2017

5. Bộ Tài chính (2016), Thông tư số 342/2016/TT-BTC Quy định chi tiết

và hướng dẫn một số điều của Nghị định 163/2016/NĐ-CP ngày

21/12/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của

Luật NSNN.

6. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2017), Thông tư số 01/TT-BKHĐT Hướng

dẫn quy trình lập kế hoạch đầu tư cấp xã thực hiện các chương trình

mục tiêu quốc gia.

7. Bùi Đường Nghiêu (2006), “Điều hòa NS giữa Trung ương và địa

phương” , Nhà xuất bản chính trị quốc gia.

8. Bùi Tiến Hanh, Phạm Thị Hoàng Phương (2016), Giáo trình Quản lý

Tài chính công, Học viện Tài chính.

9. Bùi Thị Mai Hoài (2009), Vận dụng mô hình Tiebout vào phân cấp

tài khóa ở Việt Nam, Tạp Chí Phát triển Kinh tế, số 3.

189

10. Chính phủ Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam (2003), Nghị định

số 60/2003/NĐ-CP Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật

NSNN

11. Chính phủ Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam (2015), Nghị định

số 136/2015/NĐ-CP Hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu

tư công

12. Chính phủ Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam (2015), Nghị định

số 120/2016/NĐ-CP Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số

điều của Luật Phí và lệ phí.

13. Chính phủ Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam (2016), Nghị quyết

số 21/NQ-CP Về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy

ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

14. Chính phủ Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam (2016), Nghị định

số 163/2016/NĐ-CP Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật

NSNN.

15. Chính phủ Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam (2017), Nghị định

số 31/2017/NĐ-CP Ban hành Quy chế lập, thẩm tra,quyết định kế

hoạch tài chính 05 năm địa phương, kế hoạch đầu tư công trung hạn

05 năm, kế hoạch tài chính – NSNN 03 năm địa phương, dự toán và

phân bổ NSĐP, phê chuẩn quyết toán NSĐP hàng năm.

16. Chính phủ Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam (2017), Nghị định

số 45/2017/NĐ-CP Quy định chi tiết lập kế hoạch tài chính 05 năm

và kế hoạch tài chính – NSNN 03 năm.

17. Cục Thống kê Ninh Bình (2011), Niên giám thống kê 2011.

18. Cục Thống kê Ninh Bình (2012), Niên giám thống kê 2012.

19. Cục Thống kê Ninh Bình (2013), Niên giám thống kê 2013.

20. Cục Thống kê Ninh Bình (2014), Niên giám thống kê 2014.

190

21. Cục Thống kê Ninh Bình (2015), Niên giám thống kê 2015.

22. Hoàng Thị Thúy Nguyệt, Đào Thị Bích Hạnh (2016), Giáo trình Lý

thuyết Quản lý Tài chính công, Học viện Tài chính.

23. Hoàng Thị Chinh Thon và cộng sự (2010), Tác động của chi tiêu

công đến tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam, Bài nghiên cứu NC -19,

Trung tâm nghiên cứu kinh tế và chính sách, Đại học kinh tế, Đại

học quốc gia Hà Nội.

24. HĐND tỉnh Ninh Bình (2010), Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND Về

việc Ban hành Quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ

phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa NS các cấp CQĐP

25. HĐND tỉnh Ninh Bình (2010), Nghị quyết số 27/2010/NQ-HĐND Về

việc ban hành Quy định về phân cấp quản lý tài sản nhà nước và tài

sản được xác lập quyền sở hữu của nhà nước thuộc phạm vi quản lý

của tỉnh Ninh Bình.

26. HĐND tỉnh Ninh Bình (2011), Nghị quyết số 15/2011/NQ-HĐND Về

việc thông qua Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế-xã hội tỉnh Ninh

Bình đến năm 2020.

27. HĐND tỉnh Ninh Bình (2012), Nghị quyết số 28/2012/NQ-HĐND Về

việc sửa đổi, bổ sung một số Khoản tại Quy định về phân cấp nguồn

thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu

giữa NS các cấp CQĐP ban hành kèm theo Nghị quyết

số 03/2010/NQ-HĐND.

28. HĐND tỉnh Ninh Bình (2016), Nghị quyết số 32/2016/NQ-HĐND Về

việc quyết định dự toán thu, chi và phân bổ NSNN tỉnh Ninh Bình

năm 2017

191

29. HĐND tỉnh Ninh Bình (2016), Nghị quyết số 34/2016/NQ-HĐND

Ban hành quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần

trăm phân chia các khoản thu giữa NS các cấp CQĐP tỉnh Ninh Bình

30. Lê Chi Mai (2006), Phân cấp quản lý NSNN cho chính quyền điạ

phương: Thực trạng và giải pháp, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia.

31. Lê Chi Mai (2011), Quản lý chi tiêu công, Nhà xuất bản Chính trị

quốc gia

32. Lê Thị Thanh (2013), Phân cấp NS và kỷ luật tài khóa: nhìn từ góc

độ thể chế, Tạp chí Tài chính, số 5.

33. Lê Toàn Thắng (2013), Phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay,

Luận án tiến sĩ quản lý công, Học viện Hành chính.

34. Mai Đình Lâm (2012), Tác động của phân cấp tài khóa đến tăng

trưởng kinh tế ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ, Trường Đại học Kinh tế

Thành phố Hồ Chí Minh.

35. Ngân hàng thế giới (2005) ,“Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2005 -

quản lý và điều hành ”, Nhà xuất bản Văn hóa thông tin.

36. Ngân hàng thế giới (2005), Phân cấp ở Đông Á: Để CQĐP phát huy

tác dụng, Nhà xuất bản Văn hoá thông tin.

37. Ngân hàng thế giới (2010), “Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2010 -

Các thể chế hiện đại”, Nhà xuất bản Văn hoá thông tin.

38. Ngân hàng thế giới (2011), Cải cách thuế ở Việt Nam: Hướng tới một

hệ thống hiệu quả và công bằng hơn, Nhà xuất bản Văn hoá thông tin.

39. Nguyễn Thị Hải Hà (2013), Nhận diện một số bất cập trong phân cấp

quản lý NSNN, Tạp chí Tài chính, số 5.

40. Nguyễn Thị Thanh (2017), Hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư

XDCB sử dụng nguồn vốn NS của thành phố Hà Nội đến năm 2020,

Luận án tiến sĩ, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân.

192

41. Nguyễn Xuân Thu (2015), Phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam, Luận

án tiến sĩ, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân.

42. Quốc hội nước Cộng Hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2013), Hiến

pháp

43. Quốc hội nước Cộng Hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2014), Luật

Đầu tư công.

44. Quốc hội nước Cộng Hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2002), Luật

NSNN.

45. Quốc hội nước Cộng Hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2015), Luật

NSNN.

46. Quốc hội nước Cộng Hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2015), Luật

Phí và lệ phí.

47. Quốc hội nước Cộng Hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2006), Luật

Quản lý thuế (ban hành năm 2006; được sửa đổi, bổ sung một số điều

vào các năm 2012, 2014).

48. Quốc hội nước Cộng Hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2015), Luật Tổ

chức CQĐP.

49. Stiglitz, Joseph E. (1995), Kinh tế học công cộng, Nhà xuất bản Khoa

học kỹ thuật.

50. Thủ tướng Chính phủ (2016), Quyết định số 40/2015/QĐ-TTg Ban

hành nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển

nguồn NSNN giai đoạn 2016 – 2020.

51. Thủ tướng Chính phủ (2016), Quyết định số 46/2016/QĐ-TTg Về việc

ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm

2017.

193

52. Tô Thiện Hiền (2012), Nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An

Giang giai đoạn 2011 – 2015 và tầm nhìn đến năm 2020, Luận án

tiến sĩ, Trường Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh.

53. Trần Thị Diệu Oanh (2012), “Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của

CQĐP trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam”, Luận

án tiến sĩ, Học viện Khoa học Xã hội.

54. Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP tại Việt Nam (2013), Nợ

công và tính bền vững ở Việt Nam: Quá khứ, hiện tại và tương lai,

Nhà xuất bản Tri Thức.

55. UBND tỉnh Ninh Bình (2012), Quyết định số 04/2012/QĐ-UBND Về

việc phân cấp và ủy quyền quản lý dự án đầu tư bằngcác nguồn

vốn trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.

56. UBND tỉnh Ninh Bình (2014), Quyết định Số 10/2014/QÐ-UBND Về

việc ban hành Quy định về phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và

CBCC, viên chức, lao động tỉnh Ninh Bình

57. UBND tỉnh Ninh Bình (2016), Đề án số 16/ĐA-UBND về xây dựng

nông thôn mới tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2017 – 2020.

58. UBND tỉnh Ninh Bình (2016), Đề án số 26/ĐA-UBND về việc phân

cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các

khoản thu giữa NS các cấp CQĐP tỉnh Ninh Bình.

59. UBND tỉnh Ninh Bình (2012, 2013, 2014, 2015, 2016), Báo cáo

quyết toán NSĐP năm 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 và dự thảo

quyết toán NSĐP 2016.

60. UBND tỉnh Ninh Bình (2016), Báo cáo tình hình kinh tế - xã hội năm

2016, phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội năm 2017.

61. Ủy ban Tài chính - NS Quốc Hội (2008), Báo cáo nghiên cứu so sánh

quy trình NSNN của Việt Nam với các nước có điều kiện tương đồng ,

194

Dự án VIE 02/008

62. Ủy ban Tài chính - NS Quốc Hội (2011), Báo cáo chuyên đề nghiên

cứu đổi mới tài chính công ở Việt Nam: Thực trạng và định hướng

đến năm 2020, Tài liệu dự án.

63. Ủy ban Tài chính - NS Quốc Hội (2011), Cẩm nang về minh bạch tài

khóa, Tài liệu dự án.

64. Ủy ban Tài chính - NS Quốc Hội (2011), Kỷ yếu hội thảo quốc tế về

cải cách tài khóa ở các quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi và bài học

cho Việt Nam, Tài liệu dự án.

65. Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế trung ương (2005), Thực hiện tốt sự

phân cấp giữa CQTW với CQĐP, Hà Nội.

66. Võ Kim Sơn (2004), Phân cấp quản lý nhà nước – Lý luận và thực

tiễn, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia.

67. Võ Thành Hưng, Đinh Xuân Hà (2013), "Định hướng áp dụng kế

hoạch tài chính và kế hoạch chi tiêu trung hạn ở Việt Nam", Tạp chí

Tài chính, số 5

68. Vũ Cương (2006), Kinh tế và Tài chính công, Đại học kinh tế quốc

dân, Nhà xuất bản Thống kê

69. Vũ Huy Từ (1998), Quản lý khu vực công, Nhà xuất bản Khoa học và

kỹ thuật, Hà Nội

70. Vũ Như Thăng, các cộng sự (2011), Báo cáo chuyên đề nghiên cứu

đổi mới tài chính công ở Việt Nam: thực trạng và định hướng đến

năm 2020, Dự án Tăng cường năng lực quyết định và giám sát NS

của các cơ quan dân cử Việt Nam của Uỷ ban tài chính và ngân sách

của Quốc hội.

71. Vũ Như Thăng, các cộng sự (2012), Báo cáo chuyên đề nghiên cứu

phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam: thực trạng và định

195

hướng đổi mới, Dự án Tăng cường năng lực quyết định và giám sát

ngân sách của các cơ quan dân cử Việt Nam của UB tài chính và

ngân sách của Quốc hội.

72. Vũ Như Thăng, Lê Thị Mai Liên (2013), Bàn về phân cấp ngân sách

ở Việt Nam, Tạp chí tài chính, số 5.

73. Vũ Thành Tự Anh (2013), Phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam nhìn

từ góc độ thể chế, Báo cáo theo yêu cầu của Ủy Ban Kinh Tế của

Quốc hội Việt Nam.

Tài liệu nước ngoài

74. Bogoev, Ksente (1991), The dangers of decentralization: the

experience of Yugoslavia, Foundation Journal Public Finance, 1991,

p. 99-112

75. Fisman, R. and R. Gatti (2002), Decentraliation and Corruption:

Evidence from US Federal Transfer Programs.Public Choice, Vol

113, No1/2, pp 25-35.

76. Gurgur, T. and A. Shah (2005), Localization and corruption:

panacea or pandora’s box? World Bank Policy Research Working

Paper Series,No. 3486

77. Huther, J. and A. Shah(1998), Applying a Simple Measure of Good

Governance to the Debate of Fiscal Decentralization,World Bank

Policy Research Working Paper Series, No. 1894

78. Inman, Robert.P and Rubinfeld, Daniel L (1997), Rethinking

Federalism, Journal Economic Perpectives, Volume 11 (4), page 43-

64.

79. Martinez-Vazquez, Jorge and Jameson Boex(2001), The Design of

Equalization Grants: Theory and Applications, World Bank Institute

196

and Georgia State University School of Policy Studies.

80. Martinez-Vazquez, J. and MacNab, R. M. (2003),"Fiscal

Decentralization and Economic Growth", World

Development,Volume 31, Issue 9, September 2003, Pages 1597–

1616.

81. Mello, L. and M. Barenstein (2001),Fiscal Decentralization and

Governance: A Cross-Country Analysis, IMF Working Paper Series.

No. 01/71. Washington, DC: International Monetary Fund.

82. Prud’homme, R. (1994), On the Dangers of Decentralization, Policy

Research Working Paper Series. No. 1252. Washington, DC: World

Bank.

83. Shah, Anwar (2006), "Fiscal decentralization and macroeconomic

management", International Tax and Public Finance, Volume 13,

Issue 4, pp 437-462

84. Tanzi (1995), Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of

Some Efficiency and Macroeconomic Aspects, Annual World Bank

Conference on Development Economics, pp. 295-316.

85. Tiebout, M. Charles (1956), A Pure Theory of Local

Expenditures, Journal of Political Economy, 64: 416-24.

86. Richard, A., & Daniel, T. (Eds.) (2001). Managing Public Expenditure

A Reference Book for Transition Countries: A Reference Book for

Transition Countries. OECD Publishing.

197

PHỤ LỤC 1A

Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND ngày 27/7/2010 của Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình về việc ban hành Quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương

\--\___,

HQr OONC NHAru nAru coN(;

riNH

r{oA xA Hof CHU NCHie vttT NAM f)$c l0p - T$ do - Hgnh phric

ryrH yNlr 03/20 t 0/NQ-I{DND

Ninh Binh, ngiv 27 thdng 7 ndnt t0 t0

d vigc Ban hinh

ilr"Jrtt3,i.Y6}leuao thu, nhiim vs chi

"r,

,i, rl li phin triim 1V,y ptan cnia cde khoin thu giila- ngin sdch cric c6p chtnh quydn dia phuo.ng

nel o0ruc xuAx nAn rinu NINH nixn xn6e xtr, KV Hep rHU't3

c6n cu l.uqt 'l'o cht'rc llgi d6ng nlr6n dfrn va uy ban nhfrn d6n ngiy

2611112003: l.uit Ngdn siich Nhii nuric ngiy l6/l2l?OO2;

CIn cr? Nehi dlnh st OOI:OO3IND.CP ngiy 06t6t2OO3 cua Chinh phu quy dinh chi tidt vA hrdng din rhi hanh l.u{r Ng6n .s{ch Nhd nudc; Nshi dinh s6 69/2009/ND-CP ngdy ti/B/2o09 c0a chfnh phu quy dlnh b6 rung re quy hoqch sri dr,rng dAt, giti d6t, tlru h6i ddt, b6i rhu, g, hd tro vi t6i dinh cu;

cEn cri Quydt dinh sii 40t?ot0leD-Tt'g ngiy rztstzot0 cua't'h0 tusng Chinh phu vi vifc ban hinh euy chd nriu vE cluin lji, sri-dqng eui phrlt rri6n aAr: Qry6t dinh so ttttolgt)-'l"r'g'ngiy 0t/6/2010 cua 't hti tugrg chinh phri ph6 duygt chuong trinh inlic' riiri eu6c gia v0 xriy dpng n6ng rh6n nroi giai donn 20 r 0-2020:

xet ai rrghi cua tJy ban nhAn din tinh rgi 'l'o trinh sri lsltt-UBND ngAy l3l7l2ol0 vt phfin c6p ngudn thu; nhifrn v1r chi va tj, lg phin rr6m (%) phan chia cdc kho6n thu giila nghn sdch c6c c6p chlnh quydn dia phuong rinh Ninh Binh; 86o cdo thdm rra cua Ban Kinh rd vi Ngin s6ch vA yi tilin thAo lugn cta cdc dgi bi6u H$i ddng nhdn ddn tinh,

--.---"\.

Quvtr NGHIr

lr:'1ph6n cep ngudn thu, nhigm vU chi vA ti Ig thu gifra ngin sdch cdc cdp chlnh quy€n dia d'inh ngdn sdch ru nEm ngan sdch z0 t I (co

Di&u l. Ban hanh euy Ahh ph6n trilm (%') phdn chia c{c khorin phuong, 6p dUng uong rhoi ki On Quy itinh chi tiil kirn theo).

nilu 2. Nghi quy6t nay thay ttr6 Ngtri quy6t s6 zatzoo6Ne-HDND ngiy w712006 cria HOi cdng nhin dtur tinh vd vi0c phan c6pngudn thu, nhiQrn vp

chi vit ti l$ phin trhrr- (Yo) phin chia cic khodn thu giita c6c'cdp ngin sdch rr6n dia bin tinh Ninh Binh; Nghi quyiit sii llz:ooenro-ru*o *ur-irr, 2/?006 cua I tgi ddng nhin din unlr r.ci sua d6i Nghi qu)a6t sii,24.;f0oolN-e-l |DND nga). l:/7/1006 c"0u.llQi dirng nhdn din r,ntr *Ii ri€c:Rhin cdp ngu6nit ,i nn,gm r.9 chi va ty 19 phin trim (%) phdn chia cdc khoin rhu gita:cri9-c6p ngin sach tren

din quy,it ndry:

Di&u J. Giao ui ban nhin din tinh 16 chric rhgc hifn Nghi quy6t niy. Diiu 4. Thuong truc Hqi ddne nhAn d6n tinh; cdc ban c[a l{c.}i d6ng nh6n .rinh;'cric dni bi6u Hoi d6ng nian aan ;; ;;;, srit vigc thpc hien Nghi Di\ 5. r'lstti quy6t hny duqi Hoi d6ne nh6n d6n tinh Ninh Binh khori xll. k-i hop thr'r r.r rh6ng qua ngd1. 7?t7t20r0 r.a co hi(u rpc rhi hanh sau r0 ng6y k0 tu ngiy kf ban hAnh./z€

CHU TICH

huonrg r.lr eutic lrqir:

Nlrd nhfin: - tI) tlun 'l - Cltirrh plru: ' vllu plr0ng euth h0ii vrn phorrg clr inh ptru: ' il(l I Ai chirrlr: Clrc kirlnr lrn VB(tPPf - nO 'l'rr ptrrip: r - []an I'hutrng.r.tr Tinlr rr;: - l)oHrr Dgi biiiu eurrc IrOi rinh: - "l'lrudmg tr$c IIDND tinh: - l,llND rinh: UBM'|-I'Q)VN rirrh: - ('i$ rloi bidu IIDNI) rinh kh6l Xll:

"*z#ffi ffi

T9 Nh$t Th6t

- Vl' t IBND trrrh: - ('iic rti: 't'ili chinlr: 'l'u phrip: ' ' . ('uc l'hrrtt lttrltr ' f'hrlrilrg r,tru llDNt). If ltNt) cric tru.r.}u. t'x. l'lr: '('rirtg tr6o tinh: Dni P'l'&'t'll trnh: Ba.r Nirrh Uirilr: - l.tru V'f. PC'l'Ilr)Nl).

c0N(; lI()A xA Hor cHu Ncrrln vl*r NAM

HOl a0ru(; NlrArv nnru TiWNII

vl phfin cdp ngudn thu, nh-ifm9,-T,?i[T- phin tr{m (,%) phiachia c6c khorf,n rhu giila ngffn sdch c6c.dp .r,int quyBn ,i" ni,-,,u" (Ktm theo Nghi qu-f ir rd oltzotu/NQ-HEND ngd.v'2znn,t0 ciia HDND tinh)

t00%l:

-." ';"

urt pnr rneo quy dir

vtil cria euy dinh nay)n6p'ul; dil;;".ii;ioi,.'ri,

l '9' Thu r"]lr^ggne^ quv dinh 6i Khoin r-oiEr-e

cd| Ihoin thu nsiln sdch theo qu.v dinh cfin phtip tu(rt cdp finh hming |" t' t' 'rierf;-qho thu6 r'i bdn nhi s thu6c so h0u rrhi ndrc. t.:;(;,tc khorirr ihu surroar dc.r,g xti s6 kidn rhidr;,or r*u, srich cdptinh. r 3. r'hu,r,ei,iui,r,ti,u, .mi.;;;;;';d;qil; ili6u sn Ner,i l[1i-f:f,:"'lil,1ile;'cil;'i ;iil oii iinn'i'ii ,iei,; h,#81in thi hfnh t.4. vifn ,:q lh:lq hodn rgi cria ciic t6 chrrrc vd cri nhin 0 nudc ngoii t4rc . ! ti€p cho ng6n srich cip tini. l 's. cric khorin phi, rg phi (kh6ng ki cric' khodn phi theo quy dinh tai Muc l '6' Thu tir hoat dong su nghiep ngp vio ng6n srich c6p tinh. 1.7. Huy ct0ng c0a c6c t6 chuc, cri nh6n ngp ,ao ngdn uich cip tinh. nru, ,i;l'ffnf:, tr,r nguvfn cta cdc td chfc, cd nh6n trong ,a ngoii nu6c cho fir. tI xiv d[e c6c c6ng *inh kdt ciiu ha ting theo 'GiNeil;drh"ffi #1. I'10' Thud m6n bai thu tu doal!.nglieq nhi nudc Trung uorg, doa'h nehiep nha nuoc aia.prruong' ili"qr,+n"JI[;U, tu nudrc ngo6i, cdc doanh nghi*p ngoii qu6".diyr, ,"d;;;,.h,r.: .n"ti,.9 ho.t dgng san xudt kinh doanh khac, deirg ky rc r.rt.i

"iplnt rao ngf,n sdch cip tinh.

l.t l. Thu f6t au nggn s6ch cdp tinh. ,l

. tl )-r tl

tv,

_!.

''r

jJd'

..'t.

t. /,.,'*. \

,i i , nln (, ,,): , t *,t ) "'1 , ,. i

I. 12. cdc khorin jrh?r 1g6rn ca phat an toin giao th6ng), tich thu, kh6ng kd

phAn da phin chia cho ngan slch cdp'huygn, ng6n ilch cAp ,d-

1.13. Cdc klroalt tttattlt lj rrii san. thu khdc cria ngin srich ngp vdo ngin

siich cip tinh.

ch'l-rung uong. 1.15. Thu chuyen ngu6n tt ng6nisrich cdp rfnh ntrm trudc sang ng6n sdch

ip tinh n6rn sau. cep un

2, cdc *hofin thu phan chia thco .t! t0 niln trdni (%d sifra ngfrn sdch Trung 3rong, ngdn sich ciip tinh, ngdn sfich cfrp huyQn, ngfrn.sdch cdp xd (theo qu.rl dinh tqti Myc k'lll cuo Quv clinh niv).

khring co kha narrg tlru htii vrin dir

",ip

Ill. Nhiim vu chi cria ngin sdch cip tinh: l. Chi itiu tr pttdt triine l.l. Chi driu ttr xa.1'dlnrgciic'cring trinlr kir cdu hir ting kinh tii - xi hQi t,nlr quan l!. 1.2. ('hi tliu tu va tr6 trp v6n cho doanh nghiSp cdc tti qhuc kinh t6, cdc t6

chuc tAi chinh cua Nhi nuoc.

1.3. Cdc khoan chi dAu tu ktric. 2, Chi thutng.ru.ydn, 2.1. Cric hogt dQng.sr,r nghigp gi6o clpc , dio t4o, dny nghE, y t6, xi hQi, v6n hod thdng tin. vtrn ht2c ngh( thuft. rhi dpc thd thao. klioa hq! cong nghg rn6i trudng do c{p tinh qurin l1i

l,l

- Cirio dpc ph6 thtlrr*u trunB hgc. ph6 th6ng dAn tgc ngi tri, cdc rrung tdm

. gido dgc thudrng xuyOn va ciic hopr dgng gitio dpc khric thugc tinh; - Ph6ng bfnh, chita benh vA cdc hqt dflng y rd kh6c; - chi cric trqi xi hgi, cr?u t6 xE hQi, cfru d6i, phong ch6ng cdc tf n6n xil h6i

vi c6c hogt dgng xn hQi khCc thuqc rinh;

- BAo t6n, bio ting, thu vifn, biriu diEn nghf thufit vi c{c hopr dgng v6n

horl kh6c thu0c tinh;

- PhAt thanh truyin hinh vd c6c hogt dQng th6ng tin khAc; ' - nti duong. huin luygn vien, v{n- d0ng vi€n c6c dgi tuydn cdp tinh, cic giii thi d{u cdp tinh, quan lf c6c co so rtri duclth6 rhao va-nodaong ihd auc ttrd thao khdc do ciip tinh quAn li;

- Nghi6n cfru khoa hgc, fmg dUng tidn b0 k] thuft, cdc hqt dQng sU nghigp

khoa hgc cdng nghe khric;

- Cdc hoet d$ng sU nghigp vi mdi truong thuQc c6p tinh qu6n U;

r I

--.

lu: bdo du0ng, s*a ch&a ciu duong vi c6c toan giao

- Cric sg nghigp kh6c do cip tinh qurin ly. 2'?' Cric sg nghifp kinh t6 do c6c cs quan cdp tinh qudn rj; - sqr nghigp giao thdng: D.lv c6ng rrinh giao th6ng khric: r[p bi6n brio vi .a. uien phdt ilil;;n thdng trdn cdc tuydn dorngl

- sg nghi+q."none nghigp, thuy rgi. ngrr nghifp, r6rn nghigp: Duy ru, bdo dudng cdc tuvdn de, cfc .6lg iiinr, ir,"i ini:;fi;;rn n6ng nghisp, r6rn nghiep, ngu nghigp, c6ng t6c khuyin- n6ng, r.r,rycr. ra,n-, iiry6n ngu, chi khoanh nu6i, bao vg ngutin l(rilhuy ,rn,iro ho, ffiil.,.ffiffi ,hg; - Do dnc, lf,p bnn d6 vA lrru tr0 hd so dia chinh; - Diiu tra co bdn; - Cdc sr,r nghifp kinh tti.khdc. 2.3. Hogt d0ng cda ciic co quan nha nrr6c c6p tdnh. 2.4. l loqr dOng cdc crr qu*n cdp tinh c.,a Ding cqng sdn vi*t Nam. 2.5. Hoqt dOne cria c6c cq qu.an cdp tinh ctia Uy ban Mtt, trin .r6

qu6c vift !,One ;,rr'lli ir,i ,;ffi:i,I cil .r,ilr ii.i vigt Nam,

lrgc sin sing chi6n d6u rong mQt

Nam, Doin 'r'hanh ,]:l ]lOi l.i6n hiqp Phu ntl Vifr rvlri, irOi rvOng,O;f'rie,'*0,n. - 2.6. Qu6c pho1g, an ninh vi trgt tf an rodn xfr hgi. - Quiic ph6ng: + Hudn luy0n d6n qurin ru v€l , + Hogt dflng. cria cric don vi t., vs,thuong sd trucng hqp dAc$iftrheo,quy di;i, .ir;BO driJ*u"*, + XAy ifng phuong An phdng thri khu vgc:

khi tii' qudn trang, qudn duns cho tvc luqrrg dan

ouur,Jrl,nffil'ff;,,:iill'

' --

+ chi hoar dgng qudc phong khric- rheo quy dinh ctia chinh ph*. - An ninh vd trfr tg an toin xfr hQi: + H6 trg chiin dich phong ngua, phong ch6ng cric lo6i tgi phqm; + H6 trg c6c chi6n dich eit gin an ninh vi trit tf sn toAn xfr h0i; + HA trg cho c6ng t6c phdng ch6y chita cfray; + H5 uq so k6t, tdng k6t phong t.ao qrin .n** brio vf an ninh rii qu6c; bi:rA, ao, cong cp cho tpc tuqng c6ng an c6p xf,. I l|y.,ran1 l'l;,l'"tr'i'.*il},: :11* :t'--^l-lo i' da;ii*' J Jnii ,.u h'i ; t6

Iy. .{p tinh quin Iy.

,t.

2.10. 'l'rq giil theo chinh s6ch cua Nhi nuoc. 2.1 l. Crlc ktroiin chi khiic theo quy dinh cua phrlp luft. l. Chi trd g6c. lai tiin hu1,d$ng cho dAu tu theo quy dinh tqi Khoin 3 DiAu

8 Luflr Ng6n srich Nhd nuoc.

, , ,:

4. Chi bti surrg Quy'' D1r trir tii chinh ctra tinh. 5. Chi bd sung cho ng6rt sdch cdp huyfn 6. Chi chuy€n ngudn tu ngdn sich c6p finh nam tru6c sang ng6n sdch cip

tinh nirn sau.

lV. Ngudn thu ctia ngf,n srlch cdp huyen. t. Crtc hhoiitt thu theo quy tllltl!.ciiu,phdp lu\t ngfrn sdch cip huy(n

hrcing 100%.

l.l, 'l'hu6 mdn bii, trulruc{ mOn bdi thu.tir -c6g h0 k.int.-d-eantl.tren-diabarL i I *e vi thud rn6n bii thu tir doanh nghiQp. nhi. nudc Trung uc,ng. doanh nghigp nhi l-nE0c dia,phuong. doanh ng,hi$p c6 v6n dflu tu nudc ngoii,,c6c doanh nghigp ngoAi qu6c doanh vii crtc td chuc, cd nh,an co hoet dqng sdn xu6t kinh doanh khdc, ding tcy le khai nQp thuri vdo ngAn sdch iip tinh.

l.2,l.ephi truric bg. kh6ng f6 t9 pfri tnroc ba nhA d6t.

1.3.

'l'hu tu'hottr tlong xti s6 kiSrr thi,"it trtn dia bin hgyen,

t.4. Vifn trp khong lrrtan lqri cua circ to chuc vai r,:i nh6n o nuoc ngoai trgc

ti6p cho ng6n sach cip [ttr1'-cirt.

1.5. Circ khoun phi. lf phi 1kti6ng,k:r-r etic khodrr phi,rheb quy dinh Bi Mqc

Vltl cdra Quy dinh niy) nQn vilo ngfin sdch c6p huygn.

t.6. 'l'hu tu hogt dQng sg nghi(pin$p'vAo ngdn sAch c6p huygn. t.7. I'luy dQng cua c6c tii chitc, cd nhin nfp vio ngAn srich cAp huygn. ;. 1.8. E6ng gop ty ngr.rygn cua ciic t6 ch&c. cri nh6n trong vi ngodi nudc cho

ngAn sich cip huygn

1.9. Cdc khoAn phqt. tlch thu ngp ngdn sdch cdp huy$n. 1.10. 'l'hu kiit du ugin sdch c6p huyQn. l.l l. Cric khodn thanh lj tdi sdn, thu khric cua ng6n s6ch ngp vAo ngAn

sdch cdp huyqn.

l. 12. 'l'hu b6 sung tu ngdn sdch cip tinh. : t.13. Thu chuydn nguiin tir ngln sich cdp huyfn ntrm trudc sang ngin sdch

cip huyfn nim sau.

7',,

?i Thdn dp huy

ff 'rd ,n, Qa

'ml (%) gttu ngiln sdch ngtfrn sich cdi xa $heo

2. Cdc *hortn thu plAn,ghla theg t! 11 Trung ufrng, ngfrn sdch idp finhi ,' ngfin'"srtih c

V, Nhi$m vqp chi cua ng0n g$ch c{p huyfin:

e -. --)

xn hfli theo ph6n cdp. gliaUihAt nh6n df,n_rinh.

hoc

l. chi diu tu phrir tri€n: cni oau.lu.{.. c6ng trinh kdt c6u hq ting kinh 16 - l. Chi thtrdmg xuyin. l.l. Cric hogr dqng sr nghigp girio dr,rc - d6o tso: - ciio dyc nrtim non c6ng lip, girio dgc,ti6u hgc, gi6o dpc pho th6ng rrung co so vA cric ho3t dqng girio dpc kfiac Aocdp t,uyin'qlirin tf; - cli dio t1o, bdi duong vi c{c hoar dgng dio tgo khic do c6p huygn qudn

'', .n lli.

?,?. Cdc hoar dQng sp nghifp y tC,.rn6i tru&ng, v5n hori th6ng tin, th6 dqc

I thd

thao, truydn thanh;rtiyt; ffiijr'.4p huyfn qu6n ly.

- su nehi$l

$il.l

un toin giuo thring ciic tuyGn .l,ur,,g do huyfn ;r; i;,

2,3. c{c hoqt dpng sr,r nghigp kinh t6 do c.ic rton vi cdp huygn quain ry: - su nghi0q ndng ngtrigp, r6m nghigp, ngu nghigp, thuj rgi, thuc hifn c6ng ;[l}l,n nong, khuyEn r-a,",'lr,rydn-nsu. Lai re'?r,rrl'ral.]pi,ii .i'p .r,. huyen rhting; I)uy tu bdo.crudng vd rrip cric bign phrip drim bao - su nghi0p kidn thi& thi chinlr: Duy tu brio du&ng he thring den chidu *nq via hl, h9 thring ciip, tho6t nu6c, girJ ;rOre , aani'tao ,ilini ,noi ;"ed Jo ,r,i ,a c6c ss nshiep -i3L lliiililil,fn ;ill"n,

-l'0

chfrc hudn luyfn c6n b0 d6n quin tU v0;

- Sp nghigp kinh t6 khric theo quy dlnh cria phdp tugr. 2.4. Qu6c phdng an ninh vi trft tp an rodn xil hQi. - Qu6c phong: + Cdng tric girio dr,rc qu6c phong toin ddn; + c6ng tric tuydn qufrn vi d6n ti6p qu6n nh6n hoan rhanh nghia vu tro vd; + DinB kj quin nh6n dU bi: + + Cdc hogr rtgng qu6ri sp khdc rheo quy ilinh ctia ph6p luflt. - An ninh vi trit tg an todn xi hgi: + Tuy.n truydn, gi6o dpc phong rao quAn chring bao vf an ninh; t" + H6 rs cric chidn dich gi* gln an ninh, trat ru * ;;;;. + Ha fiv so k€t'

t6ng k6t cdc phong trao guin chrirng br;; an ninh 16

qu6c;

+ H6 rg c6c hogt

2.7. Hopt cl$ng c0a co quan .6p huyQn cria Uf ban Mft.trfln Td qu6c ViQt Nam, Eodn Thanh nien CQng sin H6 Chi Minh, HOi Cyu chitin binh Vi€t Nam, HQi Li6n higp Phs n& Vift Nam, H$i N6ng d6n Vigt Nam.

2.8. H6 trg.cAc 16 chuc chinh tri xd hQi - nghi nghi€p;

t6 chtic xa hQi; t6

, :

ch[rc xtr hgi - nghd nghi$p trgc thr.rpc c6p hu1,r,rn, ; 1.9. ('iic ktroan chi khirc cua ciip hu-rgrr.

3. Chi b6 sun-u cho ngAn sdch cdp xd.

4. Chi chuyin ngudn tu ng6n sdch'crip*ruyqn nirn trusc sang ngin srich

, cip huyQn nim sau.

Vl. Ngu6n thu ctia ngin srf,ch c6p xfi. t. Cic khoiitt thu theo quy ttlnh ctiu phtip lufir ngdn sdch cip xii hu'ii'ng

100%.

l.l. Thu6 rndn bAi thu tir c6c hs ki1!$nf,11Q11*{iebfu1.lL 1,2. Cdc khoAn phi, l( phi (kh0ng k6 cdc khoan phi theo quy dinh tli Msc

VIII c0a Quy dinh nAy) ngp vio ngin s6ch cip xi.

1.3. 'l'hu tir qu! dAt c6ng iclr vi hoa lqri c6ng srin khrlc ngp vio ngfin s6ch

cap xa.

1..1.

'l'hu tir hout rt$ng su nglri(.p nrip r lio rrgtn srich ciip xn.

1.5. Virrln trg klrting lrodn liri cua dric to chuc va cri nhfln o nuttc ngoAi trgc

, tidp cho ngrin siich cip xi.

1.6. Cric kliodn dting g6p nQp ngin siich cdp xI.

1.7. D6ng g6p tU nguygn cua cic t6 chuc, c6 nhin trong vdr ngoii nu6c cho

ngAn s6ch cip xfr.

1.8. Thu b6 sung tu ngin s6ch cAp huygn.

1.9. Cdc khodn phgt, tich thu ngp rrgirr sdch cAp x6. I .10. 'l'hu k6r du ngin sich xf,. I .l I . Cic khoin thanh lj tAi sdn. thu khdc cia ngin sdch do xi trpc ti6p

quin ly, n$p ngAn srich Nhi nuoc.

t .12. 'l'hu chuydn ngudn tu ng6n srich cip xi nim trudc sang ng6n sdch c6p

xi nim sau.

2, Cdc kho,in thu phdn chla rheo tj ff phln fidm (%) SiilT ngdn sdch Trung &ongt ngfra sdch cdp tinh, ngin sdch cip huy€n, ngiln sdch cdpxd (theo quy ttinh tqi Muc YIfi cia Ay dinh ndy).

VIt. Nhiem ytr chi ciir ng0n s{ch c{p xfi: l. Chi dAu tu phAt tri6n: Cni eAu tir c6c c6ng trinh k6t cdu hs tAng kinh td -

xn hfli theo phtn cfip cria Ui ban nhin d6n tinh.

2. Chi thu0rng xuy0n:

mong trn' tne du(

2'1. chi h6 trq cho girio dyc rnim non, gido dgc khric do xfr gudn ry. 2'2' Chi hogt.dSng y t6, rndi truong, vxn lrod. th6ng tin. thii dpc, rhd rhao

truyAn thanh c6ng tec xai6i do xe qudn ly. ,

2.3- Quin ry, duy ru, bio du&ng ciic c6ng trinh ki6n truc, tii sin, ciic c6ng

trinh giao thdng, ph6c tqi do xe quan li.

2.4. Ho6t d$ng cua cdc co quan Nhri nudc cdp xi. 2.5. Hoar dQne co quan D6ng cgng s6n Vigt Narn cdp x6. 2.6. l-loqt dp:g ::i..1. :g.q$n M{,tr{n 16 quiSc Vist Nam, Eoin Thanh ni6n cgng sdn I'r6-ctri Minh. r{oi csu chidn !inr,-v'io, Narn. Hqi Li6n higp php nrI Visrt Nurrr. I ltii Nffng drin Vir"ri Noin o.iip ..i.

3.7. ('6ng tric rlair: quin tp'r,'0, tr{t ty a, toiur xi rroi:

- Df,ng ky nghia vg qudrr .sr,r. dua rhanh ni6n lern clrong lirn nglria vu quan

truydn v$n dQng phong trao quin chring bio vg an ninh, trft tp, an

toan xa #,1u"

-'E'-'-

- Hoqt d$ng brio vg tngr rg, an ninh o co sd. 1.8. I I3 rr1 cric rii chdrc chinh rr.i xfr h6i - nghd nghigp; td chrrrc xfr hOi;

'te "qr' t

chr?c xfr hgi - nghi nghigp trpc thuflc cdp xi. 2.9. Cric khorin clri kh6c cta cdp xi. 3' chi chuydn ngudn ru ngin sdch cdp xfi ndrn truuc sang ng6n srich cdp xi

ntrm sau,

. v'I' Cric krroin ,I., r!r.-r

l:I__din-h ciia ph-rp rugt phiin chie theo ri rg pfln trim (%) giii.a nge{ ,i.i irung uffig, ngf;n srich c6p tinh, ng6n sdch cip huyin, ng6n srictr cIp..xt: . '- ---r' -""5r r'-xrr l. Khodn thu phfrn chia thco..ti t€ rltn ffdm (vo) grfia ngan sdch rrung lntrr,;[*^;;;a; phuong dusc h,rong dusc

htuig hod nhflp

-.a.

- Thu tir cric df:l

ttunS vd ngdn sdch trra phwns: tinh bing roao/ova phih chia;ita.e. .ap ngtui s6ch nhu sau: kh6,,1,'ilil1;rii,'1,ffi lixh1"'**iTiif iicll,,,f,,i,,,"* - ,'hu t& doanh nghifp nhi nudc Tlung u** doanh nghifp nrri nuoc dla phuung' doanh nghifp ,iio oiu ru nu6c ,igoai, go1r1 nghi€p ngoai qu6c doanh vi cdc to ttrtrc,'.ri nhii ki-6c cO rroqio-'O"n;ir -ra, kinh doanh, oEng ky k6 khai nsp thu6 vdo ng6n sa.rr .ap ti"h phil;i. ir," .ean s6ch cdp tinh r@%; Tsli€p ngoii gir6c doanh va cdc td chuc, cd nh6n khric c6 hqt d0ng sdn xudt rcintr-aoJrrr,'ae"j r./ tJ u,.r'"op thu6 vio ngin s6ch c6p huyfn phf,n chia cho ngfln,C;h;$huyfn t00vo; ' Thu tri ctic hs san xu{t kinh doanh tr6n dia ban c6c xE, phucmg, thi trdn:

+ TrEn itia bin c6c xe, thi tr6n.phin chia cho ng6n s6ch cdp huygn 300/0,

ngin sdch cdp xd 70o/o: * -l'rr!n

dia bin cdc phuong phfln chia cho ngfrn srich c6p huyfn E0%, ng6n

sdch phuong2}oh.

1.2. r-hu6 thu nhfp doanh nghigp, khdng ki thuri thu nhflp doanh nghifp cria cic. d9" ,.i hqch to6n todrn nginh vi thuaS thu nh{p doanh nghigp thu tu trolt dQne x6 s6 ki6n thiiit:

' Thu tir cAc doanh nghisp. nhi.nudc Trung uffig, doanh nghirp nhA nu0c dia. ph.uon.S, {oa$ pshien .9 y6n 911 ,u nudc ngoii, ciic doanh ,[nigp ngoAi gu6c doanh vA cic t6 ch&c, cd nh6n khdc c6 ho6 dgng sin xudt kinh doanh, dlng !i !e khai nQp thu6 vio ngin sich cdp tinh phin cfiia cho ngin sich c6p tinfi l00/y'o;

- Thu tir c6c doanh nghigp ngodri qu6c doanh vi c6c t6. ch(rc, cd nhin kh6c c6 hoal dOng san xttit kinlr doanlr, dqng ki k0 kliai nqp thu6 vio ngin srich cdp huylrn phin chia c'ho ngiirr sirch cip htryfir l$Ao,.b.

1.3. l'hut"i thu nh{p cu nltiin lngriai 'l'lru0 rhu rrh{p tu chuydrr nhugng b6r ttg$ sin vi 'l"hud thu nlrap.ru,[ogr a0ng srin xu6t'kinh doanh cga cd nhenylnan chia 100% cho ng6n sdch cdp tinh.

1.4. Thud ti€u

thy d{c bigt rhu til dich vg, hlrg ho6 san xu6t trong nu6c, khdng k6 thuii ti6u thp d6c biet thu tri honi itqng xO r[ fiiin thi6t, ph6n chia cho ngf,n sdch cdp tinh IOO%.

1.5. Phi xing diu ph6n chia cho ngf,n stich cAp tinh I OO%. . 2, ctic khodn thu phfrn chio gita cdc clp ngdn sdch ttio phuvng. 3.1. 'l'hu6 nhi ddt phan chia ,gho.rrgin srich'cdp huyqn 30yo, ng6n s6ch cdp

xE 70%. .J

2.2.'l'hud tAi nguy8n. ' 'fhue tei nguyen nuoc: Phfrn chia ngfln s{ch cdp tfnh 100%: ' Thu6 trii nguy0n khdc (kh6ng bao gdm tdi nguy€n nuria): phdn chia cho

ngf,n sich c6p tinh 40%, ngdn sach cip huyfn s}oh,nlan sach c6p xa tovr.

+ o6i voi sii phi do cdc xi, phuong, thi trdn thu: phin chia cho ng6n sdch

2.3, Phi bio v9 mdi tru&ng a6i voi nu6c rhrii. - Phi bio v0 mdi tru&ng a6i voi nudc thii sinh hogt, phAn ngp ng6n scch: + O6i vdi s6 phi thu qua gi6 nudo sgch do C6ng ty TNHH nrgt thfuih vi6n klnh dornh nudc qch Ninh Blnh vi c6c d* yi cdp nu6c sgch thu tr€n dia btn cd9 huyfn, thi xil, thinh ph6: Phin chia cho cii rintr 5ff/0, ng6n s6ch cip ituven 5V/o; . c6p xe l00o/o.

- Phi bao vf rn6i tru&nq atii vdi,nusc thai c6ng nghifp, phtur nOp ngin

s6ch ph0n chia cho ngin sdch cdp tinh t007o.

2'4' Thu6

dyle t6t n61e nghigp: phin chia cho ng6n s6ch ciip huy€n

1u 30%; ng6n srich c6p xd tOy". "./'

. 2.5. L9 phf tru6c bA nhi dAt: ^ Tr6n dia bin cdc xi, thi trdn ph6n chia cho ng6n srich c6p huyfn 30yo,

ngdn s6ch c6p xd 70%; \-/' - T'rin dia hrin cdc

phuong phan chia cho ngrin sdch cdp huygn g1yo,ngin

srich phrr(rng J0l.i,.

Ga phi th{rn quan danh lam

,,:*n.r!:ln

,0x,ffiHil':Hr';r"r

2,7. phf bio ve m6i rruo'lg a6i uti khai thcc khodng ,an,- J"' o6i voi r,rv-el Ilg qrrn, huyfn ciaViEn vi thi x6 Tam Di0p: ph6n chia cho ngin s6ch cdp tinh 30%, ng6n sdch .dp fruye"'SOy_'rge;;;h.f iniiii"" 'o6i vdi cric.lryen Hoa Lu, y6n,Kh6nh, !€n.M6. Kim sqn vd thinh phd Ninh Binh: phin clia-cho ng6n sich cdp tinh'loio,;s;;';il;;i;;r;1, 3ayo, ti thu nhflp ca nhf,n tir chuydn nh(uqng bet d$ng sdn ph6n ch ia cho

ngan

,rl5r..rr rrslrll

vcrP nu

2,9.'l'hud

ngAn sdch ciip xfr 4O%. 2.8. 'l'hud t.6- r hue thu nhflp'ca nhf,n tir chuydn nhuqrn iln sdch ciip hiiy$n 7lit,ngdn sriclr .d;;';'6,ni{ i thu nhep cd nhirr ru lro{rr dOng sdn :

g sdn xudt kinh doanh cua c nhdn:

crip h

0n 3AYo,

ngen sdch cip xfr ?0%; 1_-

ngf,n sich phuon g ZAoh.

'ndAt, 16 cdn

lni

thuc hien phtn chia cho ng6n sdch cdp:trnr, io'i,'i'*uliJrr'.ip uy$n 50Yo,

.,vtr. _\,r15 dett ./turxt l\IllIl uual :T:*,tcn_djltan ciic .\ri, ttri triin phan chia cho ngen siich { Thu tr€n dia bin cdc phuorg phen chia cho ng6n sdch ciip uy$n 8004, " 1' l?;Ii:h:.,hu.'adt:eu lli trjch, 3oorild lflp eug phrit tri 2.1lJitln su dgng ddt. At.

thhh ph6 qutn tf phen chia cho ngen ,i.i;p-;r;;ioo,rt,

) rl,-

t6 dhr?c,thlnh tr;:, *a'r,,oi;;;;#'i*t,ii'iiiil co quan Eing, Doin'th€,'c6c nu&c vd ci{c don vi thu€ ddt, sti tion y;u;g lr6,'ii., dusc tirgiaoo{,,'ilu'gii qgyin sti dsng ddr sau khi rrir di chiphi n^qr.j, qrru. cho.vigc thu. hdi vi giao dlt theo quv djnh. tru di khoiin rrrch 30% ae rap ["/pr,iiirie" ii,,'r] .in r*i nop NSNN vi dugc phAn chia nhu sau: + Thu tri cdt c6 tii sin thanh ty Fn adt do c{c cs quan trrugc trnh quan rf vi clc losi dit khric ngoii di*n ,i.r, eiilry.li,ffie, chia cho ng&r sdch c6p huyfn, cAp xe dudi de/phan .iii.-.rro ng&r s6ch tinh l00o/o; + Thu t& dit c6 tii stn thanh ri tr6n e{ do c{c co quan thuQc huyfn, thi xE, + Thu tt dc. c6 di srin thanh rf 11611 cdt do cdc co quan thugc x6, phuong,

thi t#n qurin tf ph6n

"r,i",r,, ;** A;i;;ffi;. '

- O6i voi diga tich dit khrlc (ngoai a6t tgi y I trdn:dAy) s6 ti6n su dpng ddt

thu dugc tir giao ddt, dtiu gi6 quyrin sri dgng ddt :

. + Chi phi v0 din bri gidi ph6ng mflt blng va chi phi dAu tu xdy dyng co sd

ha ting kh6ng vugt qui 35Yo;

to0% va

thsc hien ph6n

r'Trich l5% de lep Qui phrit tri0n d6t; + 56 con lai duss nOp vio NSNN dugc tinh bing

chia giEa ngan s'e.h c6c cip nhu sau, '

t',t",-'

V"l nh0n chia

ph6

NIi clp 'tihh

llul $n, thi ril, thirnh ;'

NS c{p huvGn

'r.

NS li9t[-u

i,i

60/o

50%

',1

Thirnh phd Ninh llinh Thl rI Tem Di$p

lllrrh vA

20Vo

5OYa

30%

zi,r,

30%

50%

40o/o

4A%

Cdc phuong Blic Ssn, xI Y0n Rinh Xf, Quang Ssn vi phucrng 'l'iiy Stm Cdp xf, Y0n Smr. D6ng Son

20%

lluS'in I lou l.u' l'hi triin 'l'lti0rr 'l'tirr

4A%

3()%,

30%

Cilc xu Nirrlr llori. Nirrh Xrriin

"7{lo/o

3rl%

Cilc .til crirr h.ri

4A%

30%

7UYo

2A%

Tlrn,

e0%

4A%

t0%

Huyfn Kim $io'n C{c xil Kinr 'l'iin, Dinh llo6. VItn }liii. Kinr Mi. C6n 'l'hoi yq$ir6nt}inhMinh,.,.i..t..,., C6s x0 Kinr Trung. Kirn Hai. Xudn Thi€n. ChCt Binh, I tdi Ninh. Kirn Dinh. Y0n M$r Cdc xi An Hoi. Htng Ti6n. Nhu HoA. Quang Thi$n, Ddng Huong, Kirn Chfnh. Y0n Lflc, Lai Thilft Kim

40%

Cdc xil Thugng Ki$m. [.uu Phusng. Tin Thinh vd thi udn PhAr Di0m

xfr: D0ng Phong. Lgng Phong,

lOYo

40%

500/o

Hgyfn Nho Qurn Thi r*in Nho Quun vA cric L+c Van

lOYo

3V/o

6tr/o

-.H-

g4!" S-Fq',., rIStL 9-$. -$tggg Clc xI llrech Blnh Ki Phu, Ph0 [nng, yln Phrrurrg, Vf,n lbgng, Thsnh [gs, Th{-e,r,g Heth $if Igp..QS[B !g1 . *, . q&-$$.t'I.fl!...-........r..--....,.E'..-.--,r.-l---*'.eryE#rt|

lV/o

Ihidr.Ms" ylc.{c xg 9sJtms'gb rde-@,!$p

I}a/o

45%

(iin

tu%

40o/o

50%

lutt,

e0%

''iI' r\runn

t0%

45%

4s%

lOYo

90%

t0%

2s%

6s%

t0%

3s%

ss%

t(r%

t){)Vo

Iluyfn t'Gn Khrfinh cdc xe Khrinh Pht. Khdnh An. Khanh cu. Khrinh v[n, Khrinh Nhqc vi thi trdn ien Nint Xe Khdnh C6ng cdc xf, Khrinh Thinh. Khdnh Thuy. Khil,h J.idn Cric .xfr con I+i Iluygn Y0n llt0 ('ric xtr Y0, l)0,g. \'fn 'l'triii. yirr .l,rrinrr ('dc sii. thi trrirr cnrr liri

l0o/o

.)t)Yy. J

*\] *a, melfi ffaili,,: lidl",, vust thu ngsn sdctr cdp rrnh do cric huygn, rhi

piii voi crrc huygn, thi .xtr, tlrtn! phii co s6 thu nep. NSNN

s6 va s6 phin tt'i".'di!it'tla.r.,

'ugt

"ip.rini

ph,i.

huygn, rhi xa. thrinh prra r.i, L'lr# tru phffn rnrn ruJng theo quy dinh.

",i.

cii v,i tting ,o ,-oiiu',oan ao HDND tinh giao lsau khi da loai trir phin gii" ;;A;. thue quan-iltr, nQp t4i Kho bsc nhi nu6c huyfn, thi x5; s6 thu fiar .*e tr,lin..hi nii'n,io";'r6.thu ctia ngan sacn cric cdp :|fiffff::iil;ff,[l'ff,H,n'ffiillTl* irnh qua xrsrurv) thi thrc hi€n + Vugt thu tiiln sri dsng adt: cip rqi rlo%cho cdc huyfn, thj x6, rrrinh ) + vust rhu cric khodn thu celjiii chi.thuong'xuy6n: ciip rgi 50% cho cric \ / / v*- cfra c., quon Thu6, co qusn Kho bsc nhi nrrfc .6p , x;Iffi ff r,',*T?qld#,*}i*t[+tr*qf**liirrl+t Itr*I1il,lT;;:nn,Uli$;, coquan Kho b3c nhi nudc c6c cip, *J*r:HT,,':ffi-il#-

m-l#nlt{[tt r,os,ai?;;;;#?Iiil::,,-fl :i;ill}.ilffi 1,,#,ilii,"_1T'llj[,,o,,,n theo quv dinh c.a pr,ap rra,'ii.,o;'.i* nhi€m ;,rlil:h:o q,,y€t dinh giao dp totin hine n'm cua }l-iNil;il;' odng. il; 'd; lu.' *nu nudc tinh vri sd rei chinh ngav sau rhi.ugr'rD ,i"ir'Ji luv.liinrril;"; todn ngin s6ch, rirn co so d6 thrc hien phiin .rri.-.i. u,ri, ir,I ,iu" fi;n J;h?c c6p theo quy dfu,h.

- Chi cqc thu6 c6c huyQn, $i xf;, thinh ph6 U$o c6o UBND ctng cip danh sdch cic doanlr nghi0p ngoii qu6c doanh vir cdc t6 chtc, cri nhin c6 hogt d0ne SXKD kh{c, dAnB lri k€ k}rai n$p thud vio ngEn.sich c6p huyQn theo quy dinh cua phip luir (dugc giao nhifm vg thu.thgg Quydt dinh giao d\r to6n hing nlm cua iini{D cic huyQn, thi xtr, thAnh phii)t ddng.gtii Kho bec nhi nudc vA Phong Tii chinh kC hogch ciic huygn. thi xi, thdrnh ph6 ngal qau khi TJBND cic huyin, thi xi. thAnh ph6 c6 quy6r dinh giao du todn ngin sich hirng n{m. lim ccr so d€ thlrc hi$n phf,n chia c6c'khodn thu giBa ngin srich cdc cdp theo quy dinh.

, - Khg bgc nhA nudc cAc cip cin cri danh sich doanh nghiQp do c,o quan thu6 gui

Trong ndm ngin sdch, n6u c6 sg thay ddi doanh nghiep n$p thuii vio ngin sdch tinh ho{c ngin sAch huy$n thi vin thuc hi€n ti 16 ph0n chia c6c khodn thu c0a doanh nghi$p d6 nhu diu nlm. Truong hqp c6 doanh nghiqp mdi thAnh lAp, co quan thu6 c6 trich nhiQm cung cAp kip thUi cho Kho. b4c nhi nusc lim cin ct thuc hiQn phin chia cAc khoAn thu gi0a ngfln sich cdc c6p theo quy dinh.fr6'

Tp Nh$t Thfi

PHỤ LỤC 1B Nghị quyết số 28/2012/NQ-HĐND ngày 20/12/2012 của Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình về việc sửa đổi, bổ sung một số khoản tại Quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương ban hành kèm theo Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND ngày 27/7/2010 của Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình

HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự do - Hạnh phúc

TỈNH NINH BÌNH

Ninh Bình, ngày 20 tháng 12 năm 2012

Số: 28/2012/NQ-HĐND

NGHỊ QUYẾT

Về việc sửa đổi, bổ sung một số Khoản tại Quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương ban hành kèm theo Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND ngày 27/7/2010 của Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình

HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH NINH BÌNH

KHOÁ XIII, KỲ HỌP THỨ 6

Căn cứ Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ngày 26/11/2003, Luật Ngân sách nhà nước ngày 16/12/2002, Luật Thuế bảo vệ môi trường ngày 15/11/2010, Luật Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp ngày 17/6/2010;

Căn cứ Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ quy

định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước;

Căn cứ Thông tư số 188/2010/TT-BTC ngày 22/11/2010 của Bộ trưởng Bộ Tài chính Quy định tiêu thức phân cấp nguồn thu và phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương;

Xét đề nghị của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình tại Tờ trình số 147/TTr- UBND ngày 12/12/2012 về việc sửa đổi, bổ sung một số điểm tại Quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương ban hành kèm theo Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND ngày 27/7/2010 của Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình; Báo cáo thẩm tra của Ban Kinh tế và Ngân sách và ý kiến thảo luận của các đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh,

QUYẾT NGHỊ:

Điều 1. Sửa đổi, bổ sung một số Khoản tại Quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương ban hành kèm theo Nghị quyết số 03/2010/NQ- HĐND ngày 27/7/2010 của Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình, như sau:

1. Sửa đổi Khoản 1.5 Khoản 1 Mục VIII: “1.5. Thuế bảo vệ môi trường (không bao gồm khoản thu thuế bảo vệ môi

trường từ hoạt động xuất, nhập khẩu) phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 100%”.

2. Sửa đổi, bổ sung các Khoản 2.1, Khoản 2.2, Khoản 2.6, Khoản 2.7

Khoản 2 Mục VIII:

“2.1. Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp phân chia cho ngân sách cấp huyện

30%, ngân sách cấp xã 70%.

2.2. Thuế Tài nguyên: - Thuế Tài nguyên nước: Phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 100%; - Thuế Tài nguyên khác (không bao gồm thuế tài nguyên nước): + Thu từ các doanh nghiệp nhà nước Trung ương, doanh nghiệp nhà nước địa phương, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp ngoài quốc doanh và các tổ chức có sản xuất kinh doanh khác, đăng ký kê khai nộp thuế vào ngân sách cấp tỉnh theo quy định của pháp luật phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 100%.

+ Thu từ các doanh nghiệp ngoài quốc doanh và các tổ chức có sản xuất kinh doanh khác, đăng ký kê khai nộp thuế vào ngân sách cấp huyện theo quy định của pháp luật phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 40%; ngân sách cấp huyện 50%; ngân sách cấp xã 10%.

2.6. Phí tham quan danh lam thắng cảnh - Thu từ đấu giá gói thầu quyền thu phí tại hai tuyến du lịch Đình Các - Tam Cốc và Bích Động - Động Tiên - Xuyên Thuỷ Động thuộc khu du lịch Tam Cốc - Bích Động phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 100%.

- Phí tham quan danh lam thắng cảnh (không gồm hai tuyến du lịch Đình Các-Tam Cốc và Bích Động - Động Tiên - Xuyên Thuỷ Động thuộc khu du lịch Tam Cốc - Bích Động) phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 50%, ngân sách cấp huyện 30%, ngân sách cấp xã 20%.

2.7. Phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản - Thu từ các doanh nghiệp nhà nước Trung ương, doanh nghiệp nhà nước địa phương, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp ngoài quốc doanh và các tổ chức có sản xuất kinh doanh khác, đăng ký kê khai nộp thuế vào

ngân sách cấp tỉnh theo quy định của pháp luật phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 100%.

- Thu từ các doanh nghiệp ngoài quốc doanh và các tổ chức có sản xuất kinh doanh khác, đăng ký kê khai nộp thuế vào ngân sách cấp huyện theo quy định của pháp luật phân chia như sau:

+ Đối với các huyện Nho Quan, Gia Viễn và thị xã Tam Điệp: Phân chia cho

ngân sách cấp tỉnh 30%, ngân sách cấp huyện 50%, ngân sách cấp xã 20%.

+ Đối với các huyện Hoa Lư, Yên Khánh, Yên Mô, Kim Sơn và thành phố Ninh Bình: Phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 30%, ngân sách cấp huyện 30%, ngân sách cấp xã 40%”.

3. Sửa đổi nội dung vượt thu tiền sử dụng đất tại Mục IX “Vượt thu tiền sử dụng đất: Cấp lại 80% cho các huyện, thị xã, thành phố”. Điều 2. Nghị quyết này được Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình khoá XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 20/12/2012, có hiệu lực thi hành sau 10 ngày kể từ ngày được thông qua và thực hiện từ năm ngân sách 2013.

Điều 3. Giao Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình tổ chức thực hiện Nghị quyết này. Điều 4. Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, các ban của Hội đồng nhân dân tỉnh, các vị đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh giám sát việc thực hiện Nghị quyết này./.

CHỦ TỊCH

Nguyễn Tiến Thành

PHỤ LỤC 2

Nghị quyết số 34/2016/NQ-HĐND ngày 14/12/2016 của HĐND tỉnh Ninh Bình “Ban hành quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa NS các cấp

chính quyền địa phương tỉnh Ninh Bình”

HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH NINH BÌNH --------

CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự do - Hạnh phúc ---------------

Số: 34/2016/NQ-HĐND

Ninh Bình, ngày 14 tháng 12 năm 2016

NGHỊ QUYẾT

BAN HÀNH QUY ĐỊNH PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI VÀ TỶ LỆ PHẦN TRĂM (%) PHÂN CHIA CÁC KHOẢN THU GIỮA NGÂN SÁCH CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TỈNH NINH BÌNH

HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH NINH BÌNH KHÓA XIV, KỲ HỌP THỨ 3

Căn cứ Luật Tổ chức chính quyền địa phương ngày 19/6/2015;

Căn cứ Điểm c Khoản 9 Điều 30 Luật Ngân sách nhà nước ngày 25/6/2015;

Căn cứ Luật Phí và Lệ phí ngày 25/11/2015;

Xét đề nghị của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình tại Tờ trình số 169/TTr-UBND ngày 30/11/2016 về việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương tỉnh Ninh Bình, Báo cáo thẩm tra của Ban Kinh tế - Ngân sách và ý kiến thảo luận của các đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh.

QUYẾT NGHỊ:

Điều 1. Ban hành Quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương tỉnh Ninh Bình, áp dụng trong thời kỳ ổn định ngân sách từ năm ngân sách 2017 (có Quy định chi tiết kèm theo).

Điều 2. Nghị quyết này được Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình khóa XIV kỳ họp thứ 3 thông qua ngày 14/12/2016, có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2017 và thay thế Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND ngày 27/7/2010 của Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình về việc ban hành Quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương, Nghị quyết số 28/2012/NQ-HĐND ngày 20/12/2012 của Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình về việc sửa đổi, bổ sung một số khoản tại Quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân

chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương ban hành kèm theo Nghị quyết số 03/2010/NQ-HĐND ngày 27/7/2010 của Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình.

Điều 3. Giao Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình tổ chức thực hiện Nghị quyết này.

Điều 4. Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, các ban của Hội đồng nhân dân tỉnh, các đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh giám sát việc thực hiện Nghị quyết này./.

CHỦ TỊCH Trần Hồng Quảng

Nơi nhận: - Ủy ban Thường vụ Quốc hội; - Chính phủ; - Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chính phủ; - Bộ Tài chính, - Cục KTVBQPPL - Bộ Tư pháp; - Ban Thường vụ Tỉnh ủy; - Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh; - TTHĐND, UBND, UBMTTQVN tỉnh; - Các Ban của HĐND tỉnh; - Các đại biểu HĐND tỉnh khóa XIV; - VP Tỉnh ủy, VP HĐND tỉnh, VP UBND tỉnh; - Các sở, ban, ngành, đoàn thể của tỉnh; - Ban Thường vụ các huyện, thành ủy; - TTHĐND, UBND, UBMTTQVN các huyện, thành phố; - Công báo tỉnh, Đài PT - TH tỉnh, Báo Ninh Bình; - Lưu: VT, phòng CTHĐND.

QUY ĐỊNH

PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI VÀ TỶ LỆ PHẦN TRĂM (%) PHÂN CHIA CÁC KHOẢN THU GIỮA NGÂN SÁCH CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TỈNH NINH BÌNH (Ban hành kèm theo Nghị quyết số 34/2016/NQ-HĐND ngày 14/12/2016 của HĐND

tỉnh Ninh Bình)

Chương I

QUY ĐỊNH CHUNG

Điều 1. Phạm vi điều chỉnh

Quy định này quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương tỉnh Ninh Bình.

Điều 2. Đối tượng áp dụng

Quy định này áp dụng với cơ quan quản lý nhà nước và tổ chức, cá nhân có liên quan đến thực hiện phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương tỉnh Ninh Bình.

Điều 3. Ngân sách địa phương tỉnh Ninh Bình

1. Ngân sách tỉnh: Bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, thành phố thuộc tỉnh.

2. Ngân sách huyện, thành phố (gọi chung là ngân sách cấp huyện): Bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách của các xã, phường, thị trấn.

3. Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).

Chương II

PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI VÀ TỶ LỆ PHẦN TRĂM (%) PHÂN CHIA CÁC KHOẢN THU GIỮA NGÂN SÁCH CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TỈNH NINH BÌNH

Mục 1. PHÂN CẤP NGUỒN THU NGÂN SÁCH CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN

Điều 4. Các khoản thu ngân sách cấp tỉnh hưởng 100%

1. Thu từ cho thuê và bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước.

2. Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết, kể cả hoạt động xổ số điện toán nộp ngân sách cấp tỉnh.

3. Thu từ quỹ dự trữ tài chính của tỉnh.

4. Thu từ viện trợ không hoàn lại của các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài trực tiếp cho ngân sách cấp tỉnh theo quy định của pháp luật.

5. Thu lệ phí do các cơ quan nhà nước cấp tỉnh thực hiện thu.

6. Thu phí từ các hoạt động dịch vụ do các cơ quan nhà nước cấp tỉnh quản lý thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; thu các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập cấp tỉnh, doanh nghiệp nhà nước địa phương và các tổ chức được cơ quan nhà nước cấp tỉnh giao thực hiện thì được phép trích lại một phần hoặc toàn bộ, phần còn lại thực hiện nộp ngân sách theo quy định của pháp luật về phí, lệ phí và quy định của pháp luật có liên quan.

7. Thu từ huy động đóng góp từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân nộp vào ngân sách cấp tỉnh theo quy định của pháp luật.

8. Thu thuế môn bài theo Luật ngân sách 2015 (Lệ phí môn bài theo Luật Phí và Lệ phí ngày 25/11/2015) từ các doanh nghiệp nhà nước trung ương, doanh nghiệp nhà nước địa phương, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, các doanh nghiệp ngoài quốc doanh và các tổ chức, cá nhân có sản xuất kinh doanh khác, đăng ký kê khai nộp thuế vào ngân sách cấp tỉnh theo quy định của pháp luật.

9. Thu kết dư ngân sách cấp tỉnh.

10. Thu từ xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch thu khác theo quy định của pháp luật do các cơ quan nhà nước trực thuộc cấp tỉnh thực hiện và nộp theo quy định của pháp luật.

11. Thu từ bán tài sản nhà nước do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc cấp tỉnh quản lý.

12. Các khoản thu hồi vốn của ngân sách địa phương đầu tư tại các tổ chức kinh tế; thu cổ tức, lợi nhuận được chia tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên có vốn góp của nhà nước do Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình làm chủ sở hữu; thu phần lợi nhuận sau thuế còn lại sau khi trích lập các quỹ của doanh nghiệp nhà nước do Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình đại diện chủ sở hữu.

13. Thu từ cấp quyền khai thác khoáng sản phần ngân sách địa phương được hưởng theo quy định của pháp luật.

14. Thu từ tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc cấp tỉnh xử lý.

15. Thu tiền để bảo vệ, phát triển đất trồng lúa.

16. Các khoản thu khác nộp vào ngân sách cấp tỉnh theo quy định của pháp luật.

17. Thu bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương.

18. Thu chuyển nguồn của ngân sách cấp tỉnh từ năm trước chuyển sang.

Điều 5. Các khoản thu ngân sách cấp huyện hưởng 100%

1. Thu thuế môn bài theo Luật ngân sách 2015 (Lệ phí môn bài theo Luật Phí và Lệ phí ngày 25/11/2015), trừ thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh trên địa bàn xã, phường, thị trấn và thuế môn bài thu từ các doanh nghiệp nhà nước trung ương, doanh nghiệp nhà nước địa phương, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, các doanh nghiệp ngoài quốc doanh và các tổ chức, cá nhân có sản xuất kinh doanh khác, đăng ký kê khai nộp thuế vào ngân sách cấp tỉnh.

2. Thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà đất.

3. Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết, kể cả hoạt động xổ số điện toán nộp ngân sách cấp huyện.

4. Thu từ bán tài sản nhà nước do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc cấp huyện quản lý.

5. Thu từ viện trợ không hoàn lại của các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài trực tiếp cho ngân sách cấp huyện theo quy định của pháp luật.

6. Thu phí từ các hoạt động dịch vụ do các cơ quan nhà nước cấp huyện quản lý thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; thu các khoản phí từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập cấp huyện quản lý và các tổ chức được cơ quan nhà nước cấp huyện giao thực hiện thì được phép trích lại một phần hoặc toàn bộ, phần còn lại thực hiện nộp ngân sách theo quy định của pháp luật về phí, lệ phí và quy định của pháp luật có liên quan.

7. Thu lệ phí do các cơ quan nhà nước cấp huyện thực hiện thu (trừ khoản thu Lệ phí môn bài tại Khoản 1 Điều 6)

8. Thu từ xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch thu khác theo quy định của pháp luật do các cơ quan nhà nước trực thuộc cấp huyện thực hiện và nộp theo quy định của pháp luật.

9. Thu từ tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc cấp huyện xử lý.

10. Thu từ huy động đóng góp từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân nộp vào ngân sách cấp huyện theo quy định của pháp luật.

11. Các khoản thu khác nộp vào ngân sách cấp huyện theo quy định của pháp luật.

12. Thu kết dư ngân sách cấp huyện.

13. Thu bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp tỉnh.

14. Thu chuyển nguồn của ngân sách cấp huyện từ năm trước chuyển sang.

Điều 6. Các khoản thu ngân sách cấp xã hưởng 100%

1. Thu thuế môn bài theo Luật ngân sách 2015 (Lệ phí môn bài theo Luật Phí và Lệ phí ngày 25/11/2015) từ cá nhân, hộ kinh doanh trên địa bàn xã, phường, thị trấn.

2. Thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản khác nộp vào ngân sách cấp xã.

3. Thu từ viện trợ không hoàn lại của các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài trực tiếp cho ngân sách cấp xã theo quy định của pháp luật.

4. Thu từ huy động đóng góp từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân nộp vào ngân sách cấp xã theo quy định của pháp luật.

5. Thu từ bán tài sản nhà nước do cấp xã trực tiếp quản lý.

6. Thu lệ phí do cấp xã thực hiện thu.

7. Thu từ xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch thu khác theo quy định của pháp luật do cấp xã thực hiện.

8. Thu phí từ các hoạt động dịch vụ do cấp xã thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động sự nghiệp cấp xã và các tổ chức được cấp xã giao thực hiện thì được phép trích lại một phần hoặc toàn bộ, phần còn lại thực hiện nộp ngân sách theo quy định của pháp luật về phí, lệ phí và quy định của pháp luật có liên quan.

9. Thu từ tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước do cấp xã xử lý.

10. Các khoản thu khác nộp vào ngân sách cấp xã theo quy định của pháp luật.

11. Thu kết dư ngân sách cấp xã.

12. Thu bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp huyện.

13. Thu chuyển nguồn của ngân sách cấp xã từ năm trước chuyển sang.

Mục 2. NHIỆM VỤ CHI NGÂN SÁCH CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN

Điều 7. Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp tỉnh

1. Chi đầu tư phát triển, gồm:

a) Chi đầu tư cho các dự án do tỉnh quản lý theo các lĩnh vực quy định tại Khoản 2 Điều này.

b) Chi đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của địa phương theo quy định của pháp luật.

c) Các khoản chi đầu tư khác theo quy định của pháp luật.

2. Chi thường xuyên, gồm các khoản chi:

a) Chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo và dạy nghề.

b) Chi sự nghiệp khoa học và công nghệ.

c) Chi quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, phần giao tỉnh quản lý.

d) Chi sự nghiệp y tế, dân số và gia đình.

e) Chi sự nghiệp văn hóa thông tin.

f) Chi sự nghiệp phát thanh, truyền hình.

g) Chi sự nghiệp thể dục, thể thao.

h) Chi sự nghiệp bảo vệ môi trường.

i) Chi cho các hoạt động kinh tế, gồm: Hoạt động bảo trì, quản lý sử dụng, khai thác kết cấu hạ tầng giao thông do cơ quan nhà nước cấp tỉnh thực hiện; hoạt động bảo vệ, nuôi trồng, chăm sóc, bảo dưỡng, sửa chữa, vận hành, khai thác trong nông nghiệp, lâm nghiệp, diêm nghiệp, thủy sản, thủy lợi; định canh, định cư và phát triển nông thôn do cơ quan nhà nước cấp tỉnh thực hiện; hoạt động quản lý sử dụng, khai thác đất đai; tài nguyên; khí tượng thủy văn; biến đổi khí hậu; đo đạc và bản đồ; biển và hải đảo do cơ quan nhà nước cấp tỉnh thực hiện;

hoạt động điều tra cơ bản; quy hoạch; xúc tiến đầu tư, thương mại, du lịch và các hoạt động kinh tế khác.

j) Chi hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh, cơ quan cấp tỉnh của Đảng cộng sản Việt Nam; Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam cấp tỉnh.

k) Chi hỗ trợ hoạt động cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp cấp tỉnh theo quy định của pháp luật.

l) Chi đảm bảo xã hội, bao gồm cả chi thực hiện các chính sách xã hội theo quy định của pháp luật.

m) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.

3. Chi trả nợ lãi, phí và chi phí phát sinh khác từ các khoản tiền do chính quyền cấp tỉnh vay.

4. Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của tỉnh.

5. Chi chuyển nguồn sang năm sau của ngân sách cấp tỉnh.

6. Chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp huyện.

Điều 8. Nhiệm vụ chi ngân sách cấp huyện

1. Chi đầu tư phát triển gồm: Chi đầu tư cho các công trình, dự án theo phân cấp của Ủy ban nhân dân tỉnh và đảm bảo nguyên tắc đối với thành phố phải có nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông công lập các cấp, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và công trình phúc lợi công cộng khác.

2. Chi thường xuyên, gồm:

a) Chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo và dạy nghề.

b) Chi quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội thuộc quyền quản lý của cấp huyện.

c) Chi sự nghiệp y tế, dân số và gia đình.

d) Chi sự nghiệp văn hóa thông tin.

e) Chi sự nghiệp phát thanh, truyền hình.

f) Chi sự nghiệp thể dục thể thao.

g) Sự nghiệp bảo vệ môi trường.

h) Chi cho các hoạt động kinh tế gồm: Hoạt động bảo trì, quản lý sử dụng, khai thác kết cấu hạ tầng giao thông phân cấp cho huyện quản lý; hoạt động bảo vệ, nuôi trồng, chăm sóc, bảo dưỡng, sửa chữa, vận hành, khai thác trong nông nghiệp, lâm nghiệp, diêm nghiệp, thủy sản, thủy lợi; định canh, định cư và phát triển nông thôn thuộc quyền quản lý của cấp huyện; hoạt động quản lý sử dụng, khai thác đất đai; tài nguyên; khí tượng thủy văn; biến đổi khí hậu; đo đạc và bản đồ; biển và hải đảo phân cấp cho huyện quản lý; hoạt động sự nghiệp thị chính (duy tu, bảo dưỡng hệ thống đèn chiếu sáng, vỉa hè, hệ thống cấp thoát nước, giao thông nội thị, công viên và các sự nghiệp thị chính khác) và các hoạt động kinh tế khác.

i) Chi hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước cấp huyện, cơ quan cấp huyện của Đảng cộng sản Việt Nam; Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam cấp huyện.

j) Chi hỗ trợ hoạt động cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp cấp huyện theo quy định của pháp luật.

k) Chi đảm bảo xã hội, bao gồm cả chi thực hiện các chính sách xã hội theo quy định của pháp luật.

l) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.

3. Chi chuyển nguồn sang năm sau của ngân sách cấp huyện.

4. Chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp xã.

Điều 9. Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp xã

1. Chi đầu tư phát triển gồm: Chi đầu tư cho các công trình, dự án theo phân cấp của Ủy ban nhân dân tỉnh.

2. Chi thường xuyên, gồm:

a) Chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo và dạy nghề.

b) Chi quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội thuộc quyền quản lý của cấp xã.

c) Chi sự nghiệp y tế, dân số và gia đình.

d) Chi sự nghiệp văn hóa thông tin.

e) Chi sự nghiệp phát thanh, truyền thanh.

f) Chi sự nghiệp thể dục, thể thao.

g) Chi sự nghiệp bảo vệ môi trường.

h) Chi cho các hoạt động kinh tế, gồm: Hoạt động bảo trì, quản lý sử dụng, khai thác kết cấu hạ tầng giao thông phân cấp cho cấp xã quản lý; hoạt động bảo vệ, nuôi trồng, chăm sóc, bảo dưỡng, sửa chữa, vận hành, khai thác trong nông nghiệp, lâm nghiệp, diêm nghiệp, thủy sản, thủy lợi; định canh, định cư và phát triển nông thôn thuộc quyền quản lý của cấp xã; hoạt động quản lý sử dụng, khai thác đất đai; tài nguyên; khí tượng thủy văn; biến đổi khí hậu; đo đạc và bản đồ; biển và hải đảo phân cấp cho cấp xã quản lý và các hoạt động kinh tế khác.

i) Chi cho các hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước cấp xã, cơ quan cấp xã của Đảng cộng sản Việt Nam; Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam cấp xã.

j) Chi hỗ trợ hoạt động cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp cấp xã theo quy định của pháp luật.

k) Chi đảm bảo xã hội, bao gồm cả chi thực hiện các chính sách xã hội theo quy định của pháp luật.

l) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.

3. Chi chuyển nguồn sang năm sau của ngân sách cấp xã.

Mục 3. TỶ LỆ PHẦN TRĂM (%) PHÂN CHIA CÁC KHOẢN THU GIỮA NGÂN SÁCH CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN

Điều 10. Tỷ lệ phân chia giữa các cấp ngân sách các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương (phần ngân sách địa phương được hưởng được coi như 100%)

1. Đối với khoản thu từ thuế giá trị gia tăng, bao gồm cả thuế giá trị gia tăng của các nhà thầu phụ phát sinh từ các hoạt động dịch vụ phục vụ hoạt động thăm dò và khai thác dầu, khí (trừ thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hóa nhập khẩu; thuế giá trị gia tăng từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu, khí và thuế giá trị gia tăng thu từ hoạt động xổ số kiến thiết) được phân chia như sau:

a) Thu từ các doanh nghiệp nhà nước của Trung ương, doanh nghiệp nhà nước địa phương, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp ngoài quốc doanh và các tổ chức, cá nhân có sản xuất kinh doanh khác có đăng ký kê khai

nộp thuế vào ngân sách cấp tỉnh theo quy định của pháp luật phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 100%.

b) Thu từ các doanh nghiệp ngoài quốc doanh và các tổ chức, cá nhân có sản xuất kinh doanh khác có đăng ký kê khai nộp thuế vào ngân sách cấp huyện theo quy định của pháp luật phân chia như sau:

Đối với các khoản thu tại các huyện và thành phố Tam Điệp: Phân chia cho ngân sách cấp huyện 100%;

Đối với các khoản thu thành phố Ninh Bình: Phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 15%, ngân sách thành phố Ninh Bình 85%.

c) Thu từ các hộ sản xuất kinh doanh trên địa bàn các xã, phường, thị trấn: Đối với các khoản thu trên địa bàn các xã, thị trấn: Phân chia cho ngân sách cấp huyện 30%, ngân sách cấp xã 70%;

Đối với các khoản thu trên địa bàn các phường: Phân chia cho ngân sách cấp huyện 80%, ngân sách phường 20%.

2. Đối với khoản thu từ thuế thu nhập doanh nghiệp, bao gồm cả thuế thu nhập doanh nghiệp của các nhà thầu phụ phát sinh từ các hoạt động dịch vụ phục vụ hoạt động thăm dò và khai thác dầu, khí (trừ thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ hàng hóa nhập khẩu và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ hoạt động xổ số kiến thiết) được phân chia như sau:

a) Thu từ các doanh nghiệp nhà nước trung ương, doanh nghiệp nhà nước địa phương, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp ngoài quốc doanh và các tổ chức có sản xuất kinh doanh khác có đăng ký kê khai nộp thuế vào ngân sách cấp tỉnh theo quy định của pháp luật phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 100%.

b) Thu từ các doanh nghiệp ngoài quốc doanh và các tổ chức có sản xuất kinh doanh khác có đăng ký kê khai nộp thuế vào ngân sách cấp huyện theo quy định của pháp luật phân chia như sau:

Đối với các khoản thu trên địa bàn các huyện và thành phố Tam Điệp: Phân chia cho ngân sách cấp huyện 100%.

Đối với các khoản thu trên địa bàn thành phố Ninh Bình: Phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 15%, ngân sách thành phố 85%.

3. Đối với khoản thu từ thuế thu nhập cá nhân

a) Thuế thu nhập cá nhân (trừ thuế thu nhập từ chuyển nhượng bất động sản và thuế thu nhập từ hoạt động sản xuất kinh doanh của cá nhân) phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 100%.

b) Thuế thu nhập cá nhân từ chuyển nhượng bất động sản: Phân chia cho ngân sách cấp huyện 70%, ngân sách cấp xã 30%.

c) Thuế thu nhập cá nhân từ hoạt động sản xuất kinh doanh của cá nhân:

Thu trên địa bàn các xã, thị trấn: Phân chia cho ngân sách cấp huyện 30%, ngân sách cấp xã 70%.

Thu trên địa bàn các phường: Phân chia cho ngân sách cấp huyện 80%, ngân sách phường 20%.

4. Khoản thu từ thuế tiêu thụ đặc biệt (trừ thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa nhập khẩu và thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hoạt động xổ số) phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 100%.

5. Khoản thu từ thuế bảo vệ môi trường (trừ thuế bảo vệ môi trường thu từ hàng hóa nhập khẩu) phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 100%.

Điều 11. Tỷ lệ phân chia giữa các cấp ngân sách các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách địa phương

1. Đối với khoản thu từ thuế tài nguyên (trừ thuế tài nguyên thu từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu, khí) được phân chia như sau:

a) Khoản thu từ thuế tài nguyên nước: Phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 100%.

b) Khoản thu từ thuế tài nguyên khác (không bao gồm tài nguyên nước): Phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 40%, ngân sách cấp huyện 50%, ngân sách cấp xã 10%.

2. Đối với khoản thu từ thuế sử dụng đất nông nghiệp: Phân chia cho ngân sách cấp huyện 30%, ngân sách cấp xã 70%.

3. Đối với khoản thu từ thuế sử dụng đất phi nông nghiệp: Phân chia cho ngân sách cấp huyện 30%, ngân sách cấp xã 70%.

4. Đối với khoản thu từ lệ phí trước bạ nhà đất

a) Thu trên địa bàn các xã, thị trấn: Phân chia cho ngân sách cấp huyện 30%, ngân sách cấp xã 70%.

b) Thu trên địa bàn các phường: Phân chia cho ngân sách cấp huyện 80%, ngân sách phường 20%.

5. Đối với khoản thu từ tiền cho thuê đất, thuê mặt nước: Trích 30% để lập Quỹ phát triển đất, số còn lại được coi là 100% và phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 50%, ngân sách cấp huyện 50%.

6. Đối với khoản thu từ tiền sử dụng khu vực biển thuộc thẩm quyền của địa phương: phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 50%, ngân sách cấp huyện 50%.

7. Đối với khoản thu từ đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất trả tiền 01 lần gắn với tài sản trên đất của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, cơ quan Đảng, đoàn thể, doanh nghiệp thuộc địa phương quản lý và thu hồi từ các tổ chức, cá nhân thuê đất trên địa bàn tỉnh được phân chia như sau:

a) Đối với khoản thu từ đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất trả tiền 01 lần gắn với tài sản trên đất của các cơ quan, đơn vị thuộc tỉnh quản lý và thu hồi từ các tổ chức, cá nhân thuê đất thuộc thẩm quyền của cấp tỉnh: Trích 30% để lập Quỹ phát triển đất sau khi trừ đi chi phí hợp lý phục vụ cho việc thu hồi để giao đất, cho thuê đất; số tiền còn lại được tính là 100% và phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 100%.

b) Đối với khoản thu từ đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất trả tiền 01 lần gắn với tài sản trên đất của các cơ quan, đơn vị thuộc huyện quản lý và thu hồi từ các tổ chức thuê đất thuộc thẩm quyền của cấp huyện: Trích 30% để lập Quỹ phát triển đất sau khi trừ đi chi phí hợp lý phục vụ cho việc thu hồi để giao đất, cho thuê đất; số tiền còn lại được tính là 100% và phân chia cho ngân sách cấp huyện 100%.

c) Đối với khoản thu từ đấu giá giá trị quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất trả tiền 01 lần gắn với tài sản trên đất của các cơ quan, đơn vị thuộc cấp xã quản lý và thu hồi từ các tổ chức thuê đất thuộc thẩm quyền của cấp xã: Trích 30% để lập Quỹ phát triển đất sau khi trừ đi chi phí hợp lý phục vụ cho việc thu hồi để giao đất, cho thuê đất; số tiền còn lại được tính là 100% và phân chia cho ngân sách cấp xã 100%.

8. Đối với khoản thu từ tiền sử dụng đất khác (không thuộc những trường hợp quy định tại Khoản 7 Điều này): Trích 15% để lập Quỹ phát triển đất, số tiền còn lại được tính là 100% và thực hiện phân chia ngân sách như sau:

Tỷ lệ (%) phân chia

Huyện, thành phố, xã, phường, thị trấn

NS cấp tỉnh

NS cấp huyện

NS cấp xã

29%

67%

1 Thành phố Ninh Bình

2 Thành phố Tam Điệp

Xã Quang Sơn

14%

76%

10%

Xã Yên Sơn, xã Đông Sơn

14%

42%

44%

Các phường còn lại

14%

66%

20%

3 Huyện Hoa Lư

Thị trấn Thiên Tôn

20%

65%

15%

Các xã Ninh Hoà, Ninh Xuân

20%

42%

38%

Các xã còn lại

20%

60%

20%

4 Huyện Kim Sơn

70%

30%

Các xã Quang Thiện, Thượng Kiệm, Kim Đông và thị trấn Phát Diệm.

50%

Các xã Ân Hoà, Đồng Hướng, Kim Chính, Lưu Phương, Hùng Tiến, Như Hoà, Kim Mỹ, Lai Thành, Kim Tân, Định Hóa, Văn Hải, Cồn Thoi, Tân Thành, Yên Lộc và thị trấn Bình Minh.

Các xã còn lại

42%

58%

5 Huyện Nho Quan

50%

Thị trấn Nho Quan và các xã: Lạc Vân, Đồng Phong, Lạng Phong, Phú Lộc

40%

60%

Các xã Thạch Bình, Quảng Lạc, Phú Long, Kỳ Phú, Cúc Phương, Yên Quang, Gia Lâm, Sơn Hà, Văn Phong.

Các xã còn lại

52%

48%

6 Huyện Gia Viễn

75%

25%

Thị trấn Me và các xã Gia Thanh, Gia Lập, Gia

Vân, Gia Sinh, Gia Tân.

Các xã Gia Trấn, Gia Hưng, Gia Phú, Gia Tiến

70%

30%

Các xã còn lại

52%

48%

7 Huyện Yên Khánh

74%

26%

Thị trấn Yên Ninh, xã Khánh Nhạc, xã Khánh Cư

Các xã Khánh An, Khánh Phú, Khánh Hải.

68%

32%

62%

38%

Các xã Khánh Hòa, Khánh Hội, Khánh Mậu, Khánh Thành, Khánh Thiện.

59%

41%

Các xã Khánh Hồng, Khánh Thủy, Khánh Cường, Khánh Trung.

Các xã còn lại

52%

48%

8 Huyện Yên Mô

Các xã Yên Đồng, Yên Thái, Yên Thành

40%

60%

65%

35%

Các xã Yên Thắng, Yên Từ, Yên Phong, Khánh Thịnh, Khánh Dương, Yên Hòa, Mai Sơn, Yên Nhân và thị trấn Yên Thịnh.

Các xã còn lại

52%

48%

(Phần ngân sách cấp huyện được hưởng đã bao gồm chi phí về đền bù giải phóng mặt bằng và chi phí đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng theo quy định hoặc được cấp có thẩm quyền quyết định (nếu có)).

9. Riêng đối với một số khu đất đấu giá có vị trí quan trọng thực hiện theo cơ chế đặc thu trên địa bàn thành phố Ninh Bình, thành phố Tam Điệp, huyện Hoa Lư, đấu giá để tạo nguồn vốn đầu tư phục vụ phát triển kinh tế - xã hội và từng bước thanh toán nợ xây dựng cơ bản của tỉnh theo chỉ đạo của Ban Thường vụ Tỉnh ủy và Nghị quyết của HĐND tỉnh: Thực hiện điều tiết cho ngân sách tỉnh 100%.

Điều 12. Phân bổ nguồn vượt thu ngân sách tỉnh do các huyện, thành phố thực hiện

1. Vượt thu tiền sử dụng đất

- Cấp lại cho các huyện, thành phố: 50%.

- Ngân sách tỉnh: 50%.

2. Vượt thu các khoản thu cân đối chi thường xuyên

- Để lại 50% nguồn thực hiện cải cách tiền lương theo quy định.

- Cấp lại cho các huyện, thành phố: 30%.

- Ngân sách tỉnh: 20%.

Điều 13. Về cấp lại số thu tiền sử dụng đất cho các xã xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2011-2016 và giai đoạn 2017-2020

1. Ủy ban nhân dân tỉnh cấp lại 100% số thu tiền sử dụng đất cho các xã để thực hiện các nội dung xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2017-2020, tương ứng với số tiền thu được từ giao đất, đấu giá quyền sử dụng đất của xã đã phân chia cho ngân sách tỉnh (bao gồm cả 15% trích lập Quỹ phát triển đất).

2. Ủy ban nhân dân các huyện, thành phố căn cứ vào tình hình cụ thể báo cáo HĐND cùng cấp xem xét quyết định cấp lại số thu tiền sử dụng đất cho các xã đã hoàn thành xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2011-2016 và các xã xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2017-2020 cho phù hợp nguồn lực, điều kiện và số nợ xây dựng cơ bản của các xã, đảm bảo ngân sách huyện, thành phố giữ vai trò chủ động, điều hòa nguồn lực giữa các xã khó khăn với xã khác./.