Luận văn: Đánh giá mức độ bền vững của tài khóa tại Việt Nam

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1

TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU ............................................................................... 3

CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TÍNH BỀN VỮNG CỦA TÀI KHÓA. .... 15

1.1 Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của bền vững tài khóa. ................................ 15

1.1.1 Khái niệm bền vững tài khóa. .............................................................. 15

1.1.2 Tầm quan trọng của bền vững tài khóa. .............................................. 17

1.2 Các tiêu chí đánh giá tính bền vững của tài khóa. ..................................... 20

1.3 Phƣơng pháp phân tích bền vững tài khóa. ................................................ 24

1.3.1 Cách tiếp cận. ....................................................................................... 24

1.3.2 Cách tiếp cận kế toán. .......................................................................... 25

1.4 Hệ thống các chỉ tiêu xác định mức độ an toàn nợ nƣớc ngoài: ................ 31

CHƢƠNG 2: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG TÍNH BỀN VỮNG CỦA TÀI

KHÓA TẠI VIỆT NAM. ...................................................................................... 36

2.1 Quá trình phát triển và đổi mới chính sách tài khóa của Việt Nam. .......... 36

2.2 Bền vững tài khóa nhìn từ thực trạng quy mô và cơ cấu thu NSNN. ......... 39

2.2.1 Quy mô thu NSNN: ............................................................................. 39

2.2.2 Cơ cấu thu NSNN: ............................................................................... 43

2.3 Bền vững tài khóa nhìn từ thực trạng quy mô và cơ cấu chi ngân sách nhà

nƣớc. ................................................................................................................. 50

2.3.1 Quy mô chi tiêu NSNN........................................................................ 50

2.3.2 Cơ cấu chi tiêu NSNN. ........................................................................ 53

2.4 Áp dụng cách tiếp cận kế toán và các chỉ tiêu về nợ nƣớc ngoài để đánh

giá tính bền vững của tài khóa tại Việt Nam. ................................................... 56

2.4.1 Thực trạng thâm hụt NSNN của Việt Nam. ........................................ 56

2.4.2 Áp dụng cách tiếp cận kế toán để xác định ngƣỡng giới hạn thâm hụt

ngân sách ở Việt Nam. .................................................................................. 61

2.4.3 Sử dụng các chỉ tiêu quốc tế của IMF và WB để đánh giá mức độ an

toàn nợ nƣớc ngoài của Việt Nam. ............................................................... 71

Kết luận chƣơng 2: ................................................................................................ 78

CHƢƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG TÍNH BỀN VỮNG CỦA

TÀI KHÓA Ở VIỆT NAM. .................................................................................. 80

3.1 Tình hình phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2020 cùng bối cảnh hội

nhập kinh tế quốc tế sâu rộng và những ảnh hƣởng đến tính bền vững của tài

khóa. .................................................................................................................. 80

3.2 Các giải pháp hƣớng tới đảm bảo tính bền vững của tài khóa giai đoạn

2015 -2020. ....................................................................................................... 83

3.2.1 Xem xét việc giảm dần thâm hụt NSNN là mục tiêu ƣu tiên trong

điều hành chính sách tài khóa thời gian tới. ........................................... 83

3.2.2 Tăng cƣờng các biện pháp chống thất thu ngân sách nhà nƣớc. ......... 84

3.2.3 Cải cách cơ chế quản lý các khoản thu từ phí và lệ phí. ..................... 85

3.2.4 Tăng tỷ trọng thuế trực thu, giảm tỷ trọng thuế gián thu. ................... 86

3.2.5 Thực hiện xã hội hóa các hoạt động kinh tế xã hội. ............................ 86

3.2.6 Tăng cƣờng công tác đánh giá, giám sát hiệu quả chi ngân sách nhà

nƣớc. ............................................................................................................. 88

3.2.7 Nghiên cứu điều chỉnh cách tính thâm hụt ngân sách, đảm bảo

thống nhất và nhất quán với thông lệ quốc tế. .............................................. 90

3.2.8 Tăng tỷ trọng các khoản vay ƣu đãi với lãi suất thấp và xây dựng cơ

cấu thời gian trả nợ hợp lý. ........................................................................... 91

3.2.9 Gia tăng hệ số tín nhiệm quốc gia. ...................................................... 92

3.2.10 Tập trung các khoản vay do trung ƣơng đảm nhận. .......................... 92

3.2.11 Xây dựng cơ chế đánh giá hiệu quả các khoản chi từ nguồn vay nợ

của NSNN. .................................................................................................... 93

3.2.12 Phát triển hệ thống thông tin quản lý tài chính công. ........................ 94

3.2.13 Tăng cƣờng quản lý, giám sát tài sản công. ...................................... 95

KẾT LUẬN ........................................................................................................... 96

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO. ............................................................ 97

PHỤ LỤC............................................................................................................ 101

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.

Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chƣa từng đƣợc

ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Tác giả

VŨ ĐỨC HIẾU

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

ADB Ngân hàng phát triển Châu Á

BVTK Bền vững tài khóa

CNH Công nghiệp hóa

CSTK Chính sách tài khóa

DNNN Doanh nghiệp nhà nƣớc

GDP Tổng thu nhập quốc nội

HĐH Hiện đại hóa

MoF Bộ Tài Chính

NSNN Ngân sách nhà nƣớc

NS Ngân sách

IMF Quỹ tiền tệ quốc tế

WB Ngân hàng thế giới

WTO Tổ chức thƣơng mại quốc tế

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 2. 1: Quy mô thu NSNN trên GDP của một số nƣớc Đông Nam Á và

Châu Á Thái Bình Dƣơng giai đoạn 2008 -2013 (%). ......................................... 41

Bảng 2. 2: Cơ cấu nguồn thu NSNN và tỷ trọng các nguồn thu trên GDP (%). .. 49

Bảng 2. 3: Quy mô, cơ cấu và tốc độ tăng chi NSNN giai đoạn 2000 - 2013. .... 50

Bảng 2. 4: So sánh số liệu chi quyết toán và dự toán NSNN hàng năm (2005-

2012). .................................................................................................................... 55

Bảng 2. 5: Thâm hụt ngân sách Việt Nam giai đoạn 2000 -2013 (% GDP). ....... 57

Bảng 2. 6: Nợ công của Việt Nam qua các năm (% GDP) ................................... 71

Bảng 2. 7: Nợ nƣớc ngoài của Việt Nam qua các năm (% GDP) ........................ 71

Bảng 2. 8: Một số chỉ tiêu về nợ nƣớc ngoài (%) ................................................. 77

DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH VẼ

Hình 2. 1: Quy mô thu NSNN và GDP của Việt Nam giai đoạn 2000 -2013.( tỷ

đồng) ..................................................................................................................... 39

Hình 2. 2: Tỷ lệ thu NSNN của Việt Nam trên GDP giai đoạn 2000 -2013 (%). 40

Hình 2. 3: Tốc độ tăng GDP, Thu và Chi NSNN của Việt Nam giai đoạn 2000 -

2013 (%) ................................................................................................................ 51

Hình 2. 4: Quy mô GDP, Thu và Chi NSNN của Việt Nam giai đoạn 2000 -

2013 (tỷ đồng) ....................................................................................................... 51

Hình 2. 5: Thâm hụt NS một số nƣớc Đông Nam Á giai đoạn 2011 -2013 (%

GDP) ..................................................................................................................... 59

Hình 2. 6: Ngƣỡng giới hạn thâm hụt ngân sách và số thâm hụt NS thực tế của

Việt Nam theo số liệu của IMF giai đoạn 2002-2019 (tỷ đồng). ......................... 62

Hình 2. 7: Tỷ suất số thâm hụt NS thực tế trên ngƣỡng giới hạn thâm hụt NS

cho phép của Việt Nam theo số liệu của IMF giai đoạn 2002-2019 (%). ............ 62

Hình 2. 8: Ngƣỡng giới hạn ngân sách và số thâm hụt NS thực tế của Việt Nam

theo số liệu của MoF giai đoạn 2002-2014 (tỷ đồng). ......................................... 63

Hình 2. 9: Tỷ suất số thâm hụt NS thực tế trên ngƣỡng giới hạn thâm hụt NS

cho phép của Việt Nam theo số liệu MoF giai đoạn 2002-2014 (%). .................. 64

Hình 2. 10: Lãi suất thực tế (r) và tốc độ tăng trƣởng kinh tế (g) của Việt Nam

giai đoạn từ 2000 -2013 (%). ................................................................................ 65

Hình 2. 11: Ngƣỡng thâm hụt ngân sách cơ bản (Bt) của Việt Nam giai đoạn

2014- 2019 tính toán theo các kịch bản thay đổi của lãi suất (tỷ đồng). .............. 67

MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài.

Hiện nay, Việt Nam đang phải đối mặt với những thách thức to lớn trong

việc tìm kiếm các nguồn lực tài chính cho phát triển kinh tế đồng thời phải làm

sao đảm bảo sự tăng trƣởng là bền vững và ổn định. Những số liệu thống kê cả

của Việt Nam và quốc tế gần đây đều cho thấy Việt Nam thƣờng xuyên có

thâm hụt ngân sách và nợ công của Việt Nam cũng đang có xu hƣớng tăng lên

trong khi hiệu quả đầu tƣ công của Việt Nam lại đang có xu hƣớng giảm

xuống. Trƣớc những diễn biến đó, một yêu cầu đặt ra với công tác quản lý tài

chính công, quản lý ngân sách ở Việt Nam hiện nay là phải đảm bảo tính bền

vững của tài khóa trong trung và dài hạn.

Thực tế từ lâu nay vấn đề bền vững tài khóa luôn là tâm điểm của sự

quan tâm trong hầu hết các chính sách công nói chung và chính sách tài chính

công nói riêng. Tuy nhiên, hiện nay trong điều hành thực tế, vấn đề bền vững

tài khóa mới chỉ đƣợc đề cập đến nhƣ một vấn đề quan trọng và thƣờng đƣợc

xử lý theo kinh nghiệm chứ chƣa đƣợc xem xét nhƣ một vấn đề lý luận căn

bản, hiện còn thiếu những tiêu chí và chỉ tiêu đánh giá mức độ bền vững tài

khóa đƣợc xây dựng trên cơ sở lý thuyết và thực tiễn có sức thuyết phục, khả

thi.

Trên bình diện lý thuyết, hiện nay ở Việt Nam cũng chƣa có nhiều các

công trình nghiên cứu, các đề tài nghiên cứu trực tiếp về vấn đề bền vững tài

khóa. Nhiều nghiên cứu và các bài báo đã đề cập đến một số khía cạch khác

nhau của bền vững tài khóa nhƣ vấn đề nợ công, thâm hụt ngân sách hay sự ổn

định của nguồn thu ngân sách... nhƣng nhìn chung các nghiên cứu còn dừng ở

mức độ định tính, còn thiếu các phƣơng pháp và tiêu chí đánh giá mức độ bền

vững của tài khóa, vì vậy các giải pháp đƣa ra cũng chƣa thực sự thuyết phục

và gợi mở nhiều vấn đề cần nghiên cứu tiếp. Trong khi đó, trên bình diện quốc

tế, hiện nay có rất nhiều các công trình nghiên cứu đánh giá mức độ bền vững

tài khóa áp dụng cho các quốc gia và vùng lãnh thổ khác nhau. Do điều kiện

kinh tế- xã hội của các nƣớc khác nhau nên những nghiên cứu về bền vững tài

khóa ở các nƣớc trên thế giới rất phong phú, đa dạng và có nhiều phƣơng pháp

tiếp cận khác nhau, trong đó có nhiều phƣơng pháp, cách tiếp cận có ý nghĩa cả

về lý luận và thực tiễn.

Trƣớc thực tiễn đó, nghiên cứu này đƣợc thực hiện nhằm mục đích vận

dụng một số phƣơng pháp, tiêu chí đánh giá và đo lƣờng mức độ bền vững tài

khóa đã đƣợc áp dụng cho các nƣớc trên thế giới để đánh giá rõ, đúng thực

trạng bền vững tài khóa tại Việt Nam. Trên cơ sở đó, nghiên cứu sẽ đƣa ra một

số khuyến nghị về các giải pháp đảm bảo bền vững tài khóa ở Việt Nam.

2. Mục tiêu nghiên cứu.

Nghiên cứu này đƣợc xây dựng nhằm mục đích đánh giá rõ, đúng thực

trạng bền vững tài khóa tại Việt Nam. Trên cơ sở đó, nghiên cứu sẽ đƣa ra một

số khuyến nghị về các giải pháp đảm bảo bền vững tài khóa ở Việt Nam.

3. Đối tƣợng và phạp vi nghiên cứu.

- Đối tượng nghiên cứu: Tính bền vững của tài khóa tại Việt Nam thể

hiện qua quy mô, cơ cấu thu - chi ngân sách, thâm hụt ngân sách và nợ công.

- Phạm vi nghiên cứu: Về không gian, nghiên cứu các vấn đề liên quan

đến bền vững tài khóa ở trong nƣớc. Về thời gian, thời gian đánh giá thực trạng

đƣợc giới hạn trong giai đoạn những năm đầu của thế kỷ 21 đến nay (2000-

2014).

4. Phƣơng pháp nghiên cứu.

Để thực hiện nghiên cứu đề tài này, nghiên cứu sẽ tiếp cận và giải quyết

các vấn đề khoa học liên quan đến bền vững tài khóa theo hƣớng sau:

1. Xem xét, tìm hiểu thực trạng quy mô và cơ cấu thu - chi ngân sách của

Việt Nam. Trên cơ sở đó nhằm làm rõ những đặc điểm và xu hƣớng của thâm

hụt ngân sách tại Việt Nam trong những năm gần đây.

2. Sau khi đã làm rõ đặc điểm và xu hƣớng của thâm hụt NS tại Việt

Nam. Nghiên cứu sẽ sử dụng các công cụ thích hợp từ cách tiếp cận kế toán để

có thể trả lời một cách định lƣợng hóa các vấn đề về bền vững tài khóa liên

quan đến thâm hụt ngân sách và ngƣỡng giới hạn thâm hụt ngân sách.

3. Kết hợp với việc sử dụng cách tiếp cận kế toán, nghiên cứu cũng sử

dụng các chỉ số thông lệ quốc tế về nợ công do các tổ chức quốc tế nhƣ IMF và

WB đƣa ra để đánh giá về quy mô nợ nƣớc ngoài của Việt Nam hiện nay, từ đó

chỉ ra những rủi ro có thể có đối với an toàn tài khóa trong tƣơng lai.

TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU

A. Tổng quan nghiên cứu ở nƣớc ngoài:

Cụm từ "tính bền vững của tài khóa" (fiscal sustainbility) gần đây đƣợc

nói đến rất nhiều. Sau cuộc khủng hoảng nợ những năm 80 của thế kỷ XX,

cùng với cuộc khủng hoảng dầu mỏ năm 1973, khi giá dầu mỏ bị đẩy lên cao

đã tạo ra sức ép lạm phát lên nền kinh tế toàn cầu, đặc biệt là đối với các nƣớc

đang phát triển. Lạm phát làm đồng nội tệ mất giá, các khoản nợ nƣớc ngoài bị

khuếch đại cùng tốc độ lạm phát phi mã (từ 10% đến 999%). Ngân sách các

nƣớc đang phát triển vốn đã thâm hụt càng thâm hụt nhiều hơn, nợ nần càng

chồng chất đi đến nguy cơ vỡ nợ. Từ đó, trong một số nghiên cứu của các nhà

kinh tế xuất hiện cụm từ "fiscal sustainbility". Đặc biệt, trong vài năm trở lại

đây vấn đề khủng hoảng nợ công của Hy Lạp và một số các quốc gia khác

trong Cộng đồng chung châu Âu (EU) đã buộc các nhà kinh tế, các nhà quản lý

trong lĩnh vực tài chính công càng phải quan tâm nhiều hơn tới tính ổn định và

bền vững trong hoạt động thu, chi ngân sách và hoạt động vay nợ của các quốc

gia.

Câu hỏi đặt ra với các nhà nghiên cứu là một quốc gia vay nợ đến mức

nào là hợp lý? duy trì một mức thâm hụt ngân sách nhƣ thế nào là vừa phải? để

duy trì sự ổn định của trạng thái NSNN, không làm gia tăng thái quá tổng gánh

nặng nợ và ảnh hƣởng đến ổn định kinh tế vĩ mô.

Theo John T. Cuddington trong tài liệu có tựa đề: "Analysing the

Sustainability of Fiscal Deficits in Developing Countries" (1996) có hai

phƣơng pháp tiếp cận đối với việc đánh giá bền vững tài khóa của một quốc

gia: phƣơng pháp Giới hạn Giá trị hiện thời (PVC) và Cách tiếp cận Kế toán

(Accounting Approach). Cả hai phƣơng pháp đều xuất phát từ phƣơng trình

giới hạn ngân sách tĩnh: Dt = (1+rt)Dt-1 + Bt trong đó Dt và Dt-1 là dƣ nợ năm t

và t-1, rt là lãi suất và Bt là cán cân ngân sách cơ bản.

Phương pháp Giá trị hiện thời (PVC) kiểm định bền vững tài khóa bằng

cách biến đổi phƣơng trình giới hạn ngân sách tĩnh thành giới hạn ngân sách

động cho N kỳ, theo đó, giá trị hiện thời của nợ chính phủ bằng tổng giá trị

chiết khấu của các mức nợ trong N kỳ với lãi suất r.

Với giả định là mức nợ chính phủ có tốc độ tăng nhỏ hơn lãi suất thực,

điều kiện để đảm bảo bền vững tài khóa theo phƣơng pháp giá trị hiện thời là

tổng giá trị nợ hiện thời của chính phủ phải nhỏ hơn hoặc bằng giá trị chiết

khấu của chuỗi các giá trị cán cân ngân sách cơ bản (primary fiscal balance)

(thặng dƣ hoặc thâm hụt) trong tƣơng lai:

Hay nói cách khác, thặng dƣ ngân sách cơ bản trong tƣơng lai (quy về

giá trị hiện tại) phải bảo đảm thanh toán đƣợc toàn bộ khối lƣợng nợ phát sinh

trong tƣơng lai (quy về giá trị hiện tại) là điều kiện tiên quyết cho sự bền vững

của tài khóa.

Các nghiên cứu thực tế áp dụng phƣơng pháp PVC đã đƣợc tiến hành có

thể kể tới là nghiên cứu của Hamilton và Flavin (1986) áp dụng cho ngân sách

Mỹ, Afonso (2000) cho ngân sách Châu Âu, Olekalns và Cashin (2000) cho

ngân sách Ấn Độ, Siriwardane (1998) cho Sri Lanka, và một số nghiên cứu

khác với những điều chỉnh cho phù hợp với các điều kiện đặc thù của mỗi

nƣớc.

Khi cần tính toán và sử dụng các chỉ tiêu "giá trị hiện thời của tổng các

nghĩa vụ nợ trong tương lai" và "giá trị hiện thời của thặng dư ngân sách cơ

bản" thì việc tính toán này tuy không quá khó do đã có các công thức cần thiết.

Tuy nhiên, việc sƣu tầm nguồn số liệu đầu vào làm cơ sở cho việc tính toán lại

gặp nhiều khó khăn (do sự phức tạp cũng nhƣ sự thay đổi rất thƣờng xuyên của

các dữ liệu đầu vào). Khi các số liệu đầu vào của các phép tính thay đổi (ví dụ,

lãi suất chiết khấu luôn thay đổi theo các thời kỳ tính toán) thì kết quả tính toán

cũng thay đổi theo, do vậy không đƣa ra đƣợc cái nhìn tổng thể (mà chỉ cung

cấp cái nhìn cụ thể trong thời kỳ ổn định lãi suất chiết khấu).

Trong Cách tiếp cận kế toán (Accounting Approach), sự bền vững của tài

khóa có đƣợc khi tỷ suất nợ trên GDP đƣợc giữ vững qua các năm hay có tốc

độ tăng bằng 0 với điều kiện bỏ qua ảnh hƣởng của việc phát hành tiền.

Tuy nhiên, để có thể duy trì đƣợc tỷ suất nợ trên GDP ổn định theo thời

gian, chính phủ cần phải biết giới hạn thâm hụt ngân sách ở mức cần thiết, điều đó trƣớc hết đòi hỏi phải xác định đƣợc ngưỡng giới hạn bội chi ngân sách1,

một ngƣỡng giới hạn cho phép duy trì sự ổn định của tỷ suất nợ trên GDP, qua

đó duy trì tính bền vững của tài khóa.

Ngưỡng thâm hụt ngân sách tối đa của năm t để duy trì sự ổn định tỷ

suất nợ trên GDP sẽ đƣợc tính bằng tích giữa tốc độ tăng trường kinh tế năm t

với tổng số dư nợ cuối năm trước (t-1).

1 Nội dung chi tiết đƣợc trình bày trong chƣơng 1.

St= - gt*Dt-1

Với: St là ngƣỡng giới hạn thâm hụt ngân sách năm t nhằm ổn định tỷ

suất nợ trên GDP (Ở đây, dấu trừ thể hiện tình trạng thâm hụt ngân sách)

gt là tốc độ tăng trƣởng kinh tế năm t.

Dt-1 mức dƣ nợ cuối năm trƣớc (t-1)

Phân tích sâu hơn về cán cân ngân sách, phương pháp kế toán đƣa ra

khái niệm thứ hai là Ngưỡng thâm hụt ngân sách cơ bản để ổn định tỷ suất nợ

trên GDP bằng chênh lệch giữa lãi suất nợ phải trả và tốc độ tăng trưởng kinh

tế dự kiến cho năm t nhân với tổng số dư nợ tại thời điểm 31/12 năm trước

(năm t-1):

Bt = (rt - gt) * Dt-1

Với: Bt là ngƣỡng thâm hụt ngân sách cơ bản để ổn định tỷ suất nợ trên

GDP và rt là lãi suất tiền vay phải trả của năm t.

Nhìn chung, liên quan đến vấn đề bền vững tài khóa (BVTK) cần phải

xem xét đến các biến số kinh tế vĩ mô là thâm hụt ngân sách, tổng số nợ vay,

lãi suất trả nợ, tốc độ tăng trưởng kinh tế và tỷ suất nợ trên GDP. Tất cả các

biến số này lại có quan hệ gắn bó và tác động đến nhau.

Cũng với cách tiếp cận để phân tích tính bền vững tài khóa của một quốc

gia là sử dụng Cách tiếp cận kế toán, trong tài liệu của tác giả Eduardo Ley có

tựa đề: "Fiscal (and External) Sustainability" năm 2010 (The World Bank)

cũng đã trình bày một cách ngắn gọn nhƣng chi tiết các công thức đại số để đƣa

ra luận cứ xác định tính bền vững tài khóa của một quốc gia. Trong tài liệu này,

bên cạnh việc chỉ ra các phƣơng trình và yếu tố cơ bản của BVTK thì tác giả

còn tổng hợp và cung cấp các luận cứ để phân tích tính bền vững của tài khóa

với một nền kinh tế mở khi mà nợ công không chỉ bao gồm nợ trong nƣớc mà

còn có nợ nƣớc ngoài, cái chịu tác động của bối cảnh kinh tế khu vực và trên

thế giới. Trong bối cảnh đó, để xem xét mức độ bền vững của nợ nƣớc ngoài từ

đó phân tính tính BVTK của một quốc gia cần phải xác định đƣợc tỷ lệ lãi suất

hiệu quả, cái đƣợc xem là trung bình có trọng số của lãi suất trong nƣớc và lãi

suất vay nƣớc ngoài và phần chênh lệch giá trị do thay đổi tỷ giá đối với tổng

nợ nƣớc ngoài. Sự biến động của tỷ giá hối đoái sẽ tác động đến lãi suất hiệu

quả từ đó là nguyên nhân gây ảnh hƣởng đến gánh nặng nợ, vì vậy cần phải

xem xét cả diễn biến của tỷ giá hối đoái khi phân tích BVTK và cuối cùng là

xem xét cơ cấu GDP xét theo tiêu chí hàng hóa, dịch vụ có trao đổi và không

trao đổi đƣợc với bên ngoài vì sự biến động của tỷ giá hối đoái sẽ tạo ra những

thay đổi trong giá cả của khu vực thƣơng mại (những hàng hóa, dịch vụ có trao

đổi với nƣớc ngoài).

Cách tiếp cận kế toán đã đƣợc nhiều nhà nghiên cứu trên thế giới áp

dụng để đánh giá mức độ BVTK ở các quốc gia và vùng lãi thổ với một số điều

chỉnh để phù hợp với các điều kiện đặc thù của mỗi nƣớc, đã chứng tỏ đƣợc

tính hiệu quả trong việc đánh giá tính BVTK.

Bên cạnh hai phƣơng pháp PVC và cách tiếp cận kế toán kể trên thì hiện

nay trong rất nhiều các nghiên cứu nhằm đánh giá mức độ bền vững tài khóa ở

các quốc gia trên thế giới, các nhà nghiên cứu có sử dụng đến các kỹ thuật của

kinh tế lƣợng là phƣơng pháp kiểm định nghiệm đơn vị (Unit root tests) và

kiểm định đồng liên kết (cointegration) nhằm kiểm tra mối quan hệ lâu dài

giữa biến chi tiêu chính phủ và các biến thu ngân sách của chính phủ. Ví dụ

nhƣ nghiên cứu của Haryo Kuncoro cho Indonesia (2011), Stilianos Fountas và

Jyh-lin Wu cho Hy lạp (1995), Christian Richter cho Hy Lạp, Evan lau và

Jeffrey Ling cho Sarawak (một bang của Malaysia) năm 2009, Dr. Hussin

Abdullah và Dr. Jauhari Dahalan cho Malaysia (2012)...

Trong phân tích hồi quy nhiều biến nghiên cứu mối liên hệ phụ thuộc có

tính thống kê của một biến ngẫu nhiên với nhiều biến giải thích khác. Sự thành

công trong phân tích hồi quy phụ thuộc rất lớn vào việc sử dụng số liệu thống

kê thích hợp và phƣơng pháp xử l‎ý các số liệu đó. Tuy nhiên, các chuỗi số liệu

theo thời gian của những đại lƣợng kinh tế còn nhiều biến động theo thời gian

lại thƣờng có nghiệm đơn vị (tức chuỗi không dừng). Vì thế, trong ƣớc lƣợng

các tham số hoặc kiểm định giả thiết của các mô hình, nếu không kiểm định

thuộc tính này của biến chuỗi thì các kỹ thuật phân tích thông thƣờng (chẳng

hạn nhƣ kỹ thuật bình phƣơng nhỏ nhất OLS) sẽ không còn chính xác và hợp

lý.

B. Tổng quan nghiên cứu trong nƣớc:

Tại Việt Nam, hiện nay đã có một số công trình nghiên cứu cấp bộ, cấp

cơ sở trực tiếp hoặc gián tiếp nghiên cứu về chủ đề tính bền vững của tài khóa:

Trong tài liệu do GS - TS Vƣơng Đình Huệ làm chủ biên có tựa đề "Cơ

sở lý luận và thực tiễn phân tích đánh giá tính bền vững của ngân sách nhà

nước trong kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước" xuất bản năm

2009 (Kiểm toán nhà nƣớc) có một phần trong chƣơng 1 với tựa đề "1.2 Lý

thuyết đánh giá tính bền vững của ngân sách nhà nước". Trong chƣơng này, tác

giả đã phần nào làm sáng tỏ một số vấn đề lý thuyết về đánh giá tính bền vững

NSNN nhƣ khái niệm, ý nghĩa của việc đảm báo bền vững NSNN, các phƣơng

pháp đánh giá tính bền vững của NSNN mà cụ thể là tác giả đã trình bày sơ

lƣợc 2 phƣơng pháp đánh giá là phƣơng pháp giá trị hiện thời (PVC) và cách

tiếp cận kế toán của Cuddington (1996) và Eduardo Ley (2010) nhƣ đã nói ở

trên.

Bên cạnh đó, nghiên cứu cũng xem xét mức độ nhạy cảm của tính bền

vững NSNN với các rủi ro ngân sách ngắn hạn và dài hạn, xem xét ảnh hƣởng

của cơ cấu thu, chi NSNN đến tính bền vững của NSNN, những tác động của

cơ chế quản lý tài chính công tới tính bền vững của NSNN.

Đề tài nghiên cứu cũng đã có những đánh giá về thực tiễn tình hinh thu,

chi NSNN ở Việt Nam giai đoan 1997-2004, chỉ ra những điểm tích cực và hạn

chế cụ thể nhƣ: nguồn thu NSNN tăng, cơ cấu thu NS đƣợc cải thiện, cơ cấu

chi cũng có những chuyển biến tích cực, giảm tỷ trọng chi thƣờng xuyên, tăng

tỷ trọng chi đầu tƣ phát triển....hiện tƣợng thua lỗ của các doanh nghiệp nhà

nƣớc hay những bất cập trong quản lý các quỹ công ngoài ngân sách.

Đây rõ ràng là một tài liệu hay và bổ ích, cung cấp cho ngƣời đọc nhiều

vấn đề về lý luận và thực tiễn liên quan đến bền vững ngân sách ở Việt Nam.

Tuy nhiên, từ năm 2004 đến nay thì diễn biến, tình hình kinh tế vĩ mô của Việt

Nam cũng đã có nhiều thay đổi. Hoạt động thu chi của NSNN cũng có những

diễn biến khác trƣớc theo dòng thời gian và theo xu hƣớng hội nhập kinh tế

quốc tế ngày một sâu rộng nhất là khi Việt Nam chính thức trở thành thành

viên của WTO. Hơn nữa, tài liệu này cũng chủ yếu luận bàn về tính bền vững

của ngân sách dƣới góc nhìn của kiểm toán và dựa trên việc phân tích từ các

yếu tố chuyên môn kỹ thuật, chƣa nghiên cứu dƣới nhiều góc nhìn khác nhau

về tính bền vững của tài khóa nhƣ theo xu hƣớng, mục tiêu, chiến lƣợc tài

chính quốc gia, điều kiện kinh tế xã hội của đất nƣớc...

Tiếp theo là chuyên đề nghiên cứu chuyên sâu của TS Vũ Đình Ánh: "

Phân tích tính bền vững của NSNN trong tiến trình CNH, HĐH và nhập quốc tế

ở Việt Nam" năm 2003, Viện khoa học tài chính, Bộ Tài chính. Đây là một

công trình nghiên cứu hết sức cần thiết trong điều hành và quản lý NSNN. Xét

trên khía cạnh nội dung, chuyên đề nghiên cứu đã đạt đƣợc một số thành công

nhƣ sau:

Thứ nhất, nghiên cứu này đã trình bày khá rõ nét về hai phƣơng pháp

phân tích tính bền vững của NSNN là phương pháp phân tích theo yếu tố và

phương pháp phân tích theo mô hình kinh tế lượng. Trong đó, tác giả cho rằng

phƣơng pháp phân tích theo yếu tố (kết hợp cả định tính và định lƣợng) cho

phép chúng ta phân tích một cách đầy đủ và toàn diện tính bền vững của NSNN

trong điều kiện nguồn số liệu không đầy đủ và thiếu tính chính xác. Chính vì

vậy, phƣơng pháp này rất phù hợp với điều kiện Việt Nam nên đã đƣợc tác giả

lựa chọn để phân tích tính bền vững của NSNN ở Việt Nam. Tác giả đã gợi ý

việc phân tích tính bền vững của NSNN cần phải đƣợc tiến hành dựa trên 4 yếu

tố cơ bản: (i) Đánh giá tác động trực tiếp và gián tiếp của những thay đổi dự

kiến trong chính sách kinh tế vĩ mô, từ lộ trình, chi phí, phạm vi cải cách cơ cấu

đến hoạt động ngân sách, (ii) Đánh giá cơ cấu thu chi NS hiện tại cũng nhƣ dự

kiến có có phù hợp với các mục tiêu chính sách chung hay không? (iii) Đánh

giá nguy cơ tổn thƣơng của các chính sách ngân sách hiện tại trƣớc những cơn

sốc nhằm đảm bảo cho hoạt động ngân sách tổng thể không bị phụ thuộc quá

nhiều vào các nhân tố nằm ngoài tầm kiểm soát của chính phủ, (iv) Đánh giá

khả năng của chính phủ trong việc dự báo và quản lý mức thâm hụt cơ sở trƣớc

tác động của những yếu tố có thể kiểm soát đƣợc thông qua xây dựng khuôn

khổ ngân sách trung hạn, thiết lập hệ thống giám sát, dự phòng rủi ro ngân

sách.

Thứ hai, với quan niệm tính bền vững của NSNN chịu sự tác động của

rất nhiều yếu tố nhƣ chính trị, kinh tế... Chuyên đề nghiên cứu đã nếu rõ 5 nhân

tố chủ yếu tác động đến tính bền vững của NSNN bao gồm: (i) Quan điểm về

vai trò kinh tế của nhà nƣớc, (ii) Các nhân tố kinh tế vĩ mô nhƣ tăng trƣởng

kinh tế, lạm phát, thất nghiệp, (iii) Quan điểm đƣờng lối công nghiệp hóa

(CNH), hiện đại hóa (HĐH) và hội nhập kinh tế quốc tế, (iv) Sự phát triển của

hệ thống tài chính tiền tệ, (v) Quan điểm, định hƣớng thu chi NSNN và bù đắp

thậm hụt NSNN.

Bên cạnh những thành công kể trên, chuyên đề nghiên cứu cũng có một

số hạn chế nhất định. Nghiên cứu chƣa thực sự có sự gắn kết chặt chẽ giữa

phần lý thuyết với những phân tích đánh giá thực trạng về tính bền vững

NSNN. Những phân tích, đánh giá trong nội dung của chƣơng II chƣa thực sự

bám sát các tiêu chuẩn đã đƣa ra. Trong toàn bộ các phân tích ở chƣơng II,

chuyên đề mới dừng lại ở việc nghiên cứu diễn biến các nhân tố ảnh hƣởng đến

tính bền vững của NSNN, chƣa đƣa ra đƣợc những kết luận thỏa đáng để làm

rõ hiện trạng tính bền vững của NSNN qua từng giai đoạn.

Luận án tiến sĩ của nghiên cứu sinh Võ Văn Hơp: "Nâng cao tính bền

vững của ngân sách nhà nước Việt Nam" năm 2013, Học viện Tài chính. Luận

án đã tổng hợp làm rõ thêm các quan niệm về tính bền vững, các tiêu chí và

phƣơng thức xem xét tính bền vững của NSNN, chỉ ra những nhân tố ảnh

hƣởng đến tính bền vững NSNN mang tính phổ biến. Ngoài ra, luận án đã có

những phân tích về những hệ lụy của một NSNN thiếu tính bền vững đối với

quá trình phát triển kinh tế, xã hội của một quốc gia, đặc biệt nhấn mạnh đến

tính bền vững của nợ công. Tất cả những vấn đề đó có tác dụng cho việc nghiên

cứu đối với vấn đề ổn định và bền vững NSNN trong thực tiễn.

Luận án cũng đã cung cấp một cách nhìn khá toàn diện về thực trạng tính

bền vững của NSNN ở Việt Nam giai đoạn 2001-2010 thông qua việc phân tích

diễn biến các yếu tố ảnh hƣởng đến tính bền vững của NSNN. Từ đó đặt ra

những vấn đề trong quản lý và điều hành NSNN đối với Nhà nƣớc nói chung

và các cơ quan quản lý NSNN nói riêng. Trên cơ sở đánh giá thực trạng, luận

án cũng đã đề xuất các giải pháp về thu, chi NSNN, về nợ công, về quản lý

NSNN hƣớng tới đảm bảo tính bền vững của NSNN.

Tuy nhiên, phƣơng pháp nghiên cứu của luận án là dựa trên các phân tích

định tính, chƣa sử dụng các phƣơng pháp phân tích định lƣợng, chƣa vận dụng

các mô hình kinh tế lƣợng vốn đang đƣợc các nƣớc phát triển quan tâm và sử

dụng một cách rộng rãi hay sử dụng các chỉ tiêu thích hợp, cụ thể để đánh giá

mức độ bền vững của NSNN.

Chuyên đề nghiên cứu chuyên sâu của TS Bùi Đƣờng Nghiêu: "Luận cứ

xác định giới hạn bội chi ngân sách nhà nước" năm 2001, Viện Khoa học tài

chính, Bộ Tài chính. Công trình nghiên cứu này tuy không trực tiếp nghiên cứu

một cách tổng quát, đƣa ra những đánh giá về tính bền vững của tài khóa ở Việt

Nam nhƣng cũng đã đề cập đến một khía cạnh của bền vững tài khóa. Nghiên

cứu đã khái quát hóa và trình bày có hệ thống, logic những vấn đề lý luận cơ

bản về cân đối và bội chi ngân sách, nêu và phân tích rõ những quan điểm quốc

tế và Việt Nam về cân đối và bội chi ngân sách, chỉ ra những nhân tố ảnh

hƣởng tới bội chi NSNN. Bên cạnh đó, nghiên cứu cũng chỉ ra đƣợc những bất

cập về cân đối và bội chi NSNN ở nƣớc ta trên các mặt: Phƣơng thức cân đối

NSNN, cách xác định giới hạn bội chi, quan điểm về bội chi đối với NS địa

phƣơng... Trên cơ sở đó đề xuất các biện pháp xử lý bội chi NSNN nhƣ kết cấu

lại cơ cấu chi NSNN, đối mới cách thức điều hành bội chi, phối hợp hài hòa các

biện pháp xử lý bội chi, quản lý và sử dụng bội chi NSNN hiệu quả.

Đặc biệt, trong phần thứ 2 của chƣơng I, tác giả có phân tích về mối

quan hệ giữa bội chi ngân sách và sự bền vững, ổn định của ngân sách nhà

nƣớc. Trong phần này, tác giả đƣa ra khái niệm về bội chi tích cực cũng nhƣ

phân tích về tác động của gánh nặng nợ tới quyền lực tài chính của Nhà nƣớc.

Phần cuối cùng của chƣơng II, tác giả có đƣa ra luận cứ xác định giới hạn bội

chi ngân sách.

Ngoài những công trình nghiên cứu khoa học cấp bộ, cấp cơ sở mà học

viên đƣợc biết thì gần đây trong một số kỷ yếu hổi thảo khoa học, bài báo, bài

giảng đƣợc đăng trên một số tạp chí chuyên ngành cũng bàn đến BVTK hay

một số khía cạnh của BVTK nhƣ:

Báo cáo nghiên cứu RS - 05: "Nợ công và tính bền vững ở Việt Nam, quá

hội và UNDP tại Việt Nam. Trong chƣơng 2 của tài liệu này, nhóm tác giả có

trình bày về tình trạng thâm hụt ngân sách và nợ công ở Việt Nam, đánh giá về

cơ cấu thu chi ngân sách, hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam và nhận diện những

rủi ro từ khối doanh nghiệp nhà nƣớc (DNNN). Ngoài ra, nghiên cứu cũng chỉ

ra sự tác động của thâm hụt ngân sách và nợ công tới các biến số kinh tế vĩ mô

quan trọng nhƣ lạm phát, cán cân thƣơng mại, tỷ giá và tăng trƣởng kinh tế.

Trong các chƣơng 4 và 5, nghiên cứu cũng đã có những đánh giá về nợ công ở

Việt Nam và đƣa ra những dự báo và khuyến nghị chính sách.

Chuyên đề nghiên cứu chuyên sâu: "Đầu tư công, nợ công và mức độ

bền vững ngân sách ở Việt Nam" số 5/ 2013, Viện Friedrich-Ebert-Stiftung,

Viện Nghiên cứu và Quản lý kinh tế trung ƣơng. Chuyên đề nghiên cứu này tập

trung nghiên cứu về mối quan hệ giữa đầu tƣ công, nợ công và mức độ bền

vững ngân sách, đƣa ra những đánh giá về thực trạng đầu tƣ công, nợ công và

bền vững ngân sách ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, chuyên đề nghiên cứu đã kiến

nghị một số giải pháp nhằm sử dụng hiệu quả nguồn nợ công cũng nhƣ tăng

cƣờng mức độ bền vững NSNN.

Bài giảng của TS. Vũ Thành Tự Anh (chƣơng trình giảng dạy kinh tế

Fulbright) có tựa đề: "Tính bền vững của nợ công ở Việt Nam". Trong bài giảng

này, TS. Vũ Thành Tự Anh đã có những trình bày về khái niệm nợ công và tính

bền vững của nợ công, cách thức đo lƣờng mực độ bền vững của nợ công.

Không chỉ trình bày các vấn đề lý thuyết, bài giảng còn đi sâu phân tích tình

hình nợ công của Việt Nam, dựa trên các lý thuyết đƣa ra để đánh giá mức độ

bền vững của nợ công ở Việt Nam. Đây là một yếu tố có liên quan trực tiếp tới

BVTK của Việt Nam.

Kết luận: Trên đây là những công trình nghiên cứu khoa học, bài báo có

đề cập đến tính bền vững của tài khóa ở góc độ trực tiếp hoặc gián tiếp mà tác

giả đã tiếp cận đƣợc. Phải nói rằng, việc nghiên cứu tính bền vững của tài khóa

rất đa dạng và thƣờng nghiêng về phân tích thực tiễn. Riêng ở Việt Nam hiện

này thì có ít các công trình nghiên cứu trực diện, chuyên sâu về bền vững tài

khóa ở những góc nhìn khác nhau dƣới dạng luận văn, luận án hoặc các công

trình nghiên cứu khoa học cấp bộ, cấp nhà nƣớc. Chủ yếu các tài liệu nghiên

cứu về BVTK ở Việt Nam hiện nay là những bài báo, công trình nghiên cứu

cấp bộ, luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ, các kỷ yếu hội thảo bàn nhiều đến các

vấn đề thu, chi và bội chi NSNN, nợ công, các chính sách quản lý thu, chi và

vay nợ của Chính phủ là những mảng khác nhau của BVTK. Nhìn chung, các

tài liệu này bƣớc đầu cũng đã cũng cấp nhiều thông tin quan trọng về vấn đề

BVTK ở Việt Nam từ góc độ lý luận cũng nhƣ thực tiễn. Tuy nhiên, đa phần

các nghiên cứu còn dừng ở mức độ định tính, còn thiếu các phƣơng pháp và

tiêu chí đánh giá mức độ bền vững của tài khóa.

Trên bình diện quốc tế thì hiện nay các nghiên cứu về bền vững tài khóa

áp dụng cho nhiều nƣớc trên thế giới rất phong phú, đa dạng và có nhiều

phƣơng pháp tiếp cận khác nhau, trong đó có những phƣơng pháp, cách tiếp

cận đã chứng tỏ đƣợc sự hiệu quả khi đánh giá tính bền vững của tài khóa.

Trong số các phƣơng pháp tiếp cận đã đƣợc trình bày ở trên, tác giả nhận thấy

phƣơng pháp cách tiếp cận kế toán (Accounting Approach) có giá trị tham khảo

rất tốt, tỏ ra phù hợp với điều kiện nguồn số liệu chƣa hoàn thiện của Việt

Nam. Tác giả sẽ tiến hành phân tích tính bền vững của tài khóa tại Việt Nam

bằng phƣơng pháp này. Bên cạnh đó, tác giả cũng kết hợp sử dụng các chỉ số

thông lệ quốc tế về nợ công đƣợc đƣa ra bởi các tổ chức quốc tế nhƣ World

Bank hay IMF dựa trên việc hệ thống hóa và tổng kết thực tiễn các nƣớc trên

thế giới đã đƣợc sử dụng ở nhiều nghiên cứu đánh giá mức độ an toàn nợ nƣớc

ngoài tại một số quốc gia để xem xét mức độ vay nợ của Việt Nam, từ đó chỉ ra

những rủi ro có thể có đối với an toàn tài khóa trong tƣơng lai.

CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TÍNH BỀN VỮNG

CỦA TÀI KHÓA.

1.1 Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của bền vững tài khóa.

1.1.1 Khái niệm bền vững tài khóa.

Có rất nhiều các tài liệu viết về tính bền vững của tài khóa kể từ sau giai

đoạn khủng hoảng nợ những năm 1980 của thế kỷ trƣớc và ngày càng nhiều

hơn nữa trong thời gian gần đây sau khi các hậu quả tai hại của cuộc khủng

hoảng cho vay thế chấp dƣới chuẩn 2008-2009 ở Mỹ và cuộc khủng hoảng nợ

trong khu vực Châu Âu ngày càng lớn, đã đe dọa nền tài chính công của các

quốc gia trên thế giới.

Các lý thuyết về phát triển kinh tế buộc phải nhìn nhận lại vai trò của

việc vay nợ của các chính phủ nhằm bổ sung nguồn lực cho phát triển. Vấn đề

vay nợ ở mức nào đƣợc coi là vừa đủ để vừa bảo đảm nguồn lực cho phát triển

kinh tế, vừa duy trì đƣợc các cân đối vĩ mô, giữ đƣợc mức độ thâm hụt ngân

sách ở mức an toàn trong dài hạn đã đƣợc nhiều nhà kinh tế đề cập đến trong

các nghiên cứu của mình. Khái niệm “tính bền vững của tài khóa” (fiscal

sustainability) đƣợc vay mƣợn từ lĩnh vực môi trƣờng, nhằm chỉ trạng thái vay

nợ của chính phủ một cách hợp lý, vừa đảm bảo đƣợc nhu cầu chi tiêu trong

hiện tại, vừa không gây những gánh nặng nợ trong tƣơng lai.

Thông thƣờng, khi nghiên cứu về bền vững tài khóa (BVTK), các chính

sách thu, chi ngân sách và nợ công sẽ đƣợc xem xét chi tiết, nhất là nợ công.

Nếu chúng không gây ra các hậu quả tiêu cực, không gây mất an toàn tài chính-

tiền tệ trong ngắn, trung và dài hạn thì ngân sách đƣợc coi là bền vững.

Cụ thể, ta có định nghĩa về bền vững tài khóa theo các chuyên gia quốc

tế và Việt Nam là: "tình trạng một ngân sách luôn có khả năng cung cấp cho

Nhà nước những công cụ tài chính khả dụng, trong bất kỳ tình huống nào thu,

chi và nợ công đều được nhà nước kiểm soát một cách chủ động, trong ngắn

hạn, trung hạn và dài hạn đều không đẩy Nhà nước vào tình trạng vỡ nợ, mất

ổn định, mất an toàn tài chính". [1, tr.9] & [35, tr.2]

Bền vững tài khóa là khi các chính sách thu, chi ngân sách nhà nƣớc

(NSNN) tiến triển ổn định, an toàn, và không chứa đựng các nguy cơ xảy ra

mất cân đối nghiêm trọng, không dẫn đến đổ vỡ hoặc khủng hoảng ngân sách.

Dƣới góc độ tài chính thì bền vững tài khóa cho phép mang lại những

nguồn thu, nhất là những nguồn thu từ thuế đối với các doanh nghiệp trong nội

bộ nền kinh tế một cách ổn định và có thể ngày càng tăng, có khả năng đáp ứng

đƣợc nhu cầu chi ngân sách một cách thuận lợi, tạo đủ nguồn lực tài chính cho

Nhà nƣớc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội trong từng thời kỳ.

Bền vững tài khóa đƣợc hiểu là bền vững trong trại thái "động", có sự

thay đổi theo thời gian và không gian. Mỗi nƣớc, mỗi thời kỳ tùy theo hoàn

cảnh kinh tế- chính trị- xã hội cụ thể mà có các mức độ bền vững tuyệt đối khác

nhau. Do đó, sẽ không có những tiêu chí hoặc ngƣỡng cố định về BVTK chung

cho tất cả các nƣớc, cho mọi thời kỳ. Đối với các nƣớc đang phát triển, điều

đầu tiên khi nói đến BVTK là liệu trong tƣơng lai, các nghĩa vụ nợ có đƣợc

thực hiện theo đúng thỏa thuận không, nhất là khi có các biến động bất lợi nhƣ

sự rút vốn ồ ạt của các nhà đầu tƣ, sự gia tăng lãi suất hoặc sự mất giá của đồng

nội tệ. Thực tế cho thấy tại nhiều nƣớc, tuy thâm hụt ngân sách diễn ra thƣờng

xuyên và số dƣ nợ quốc gia tăng theo thời gian, song không thể kết luận ngay là

các nƣớc này có nguy cơ rơi vào khủng hoảng tài khóa, bởi thực ra đó chỉ là

những khó khăn về ngân sách trong ngắn hạn. Ngƣợc lại, có những nƣớc tuy

tình hình ngân sách tƣơng đối lành mạnh, nợ nần hiện tại không cao với tỷ suất

nợ trên GDP thấp, nhƣng cũng không thể kết luận một cách chắc chắn ngay là

nƣớc này có sự BVTK bởi trong tƣơng lai rất có thể vẫn rơi vào khung hoảng

tài khóa do hậu quả của việc thực hiện các chính sách tài khóa không hiệu quả,

lãng phí hoặc bản thân nền kinh tế phát triển không bền vững, hoặc hệ thống tài

chính chứa đựng nhiều nguy cơ, tiềm ẩn nhiều rủi ro...

Các yếu tố cấu thành và chi phối BVTK gồm chính sách thu, chi ngân

sách, quản lý nợ công và quản lý các rủi ro tiềm ẩn có khả năng tác động đến

BVTK nhƣ các quỹ ngoài ngân sách, nợ của khu vực doanh nghiệp nhà nƣớc

(DNNN), bảo lãnh của Chính phủ, chi tiêu và nợ ở các chính quyền địa

phƣơng, mức độ ổn định của hệ thống tài chính trong nƣớc và quốc tế, và tốc

độ tăng trƣởng kinh tế... Trong đó, thu, chi và nợ ngân sách không nên chỉ đƣợc

hiểu đơn thuần là những con số (quy mô) hay tỷ lệ ( tỷ suất trên GDP, cơ cấu)

mà bên cạnh những con số thu, chi và nợ công là những chính sách thu, chính

sách chi, chính sách quản lý nợ công của Nhà nƣớc... Nói chung là những chính

sách quản lý tài chính công mà Chính phủ đã, đang và sẽ thi hành. Các chính

sách tài chính công đƣợc coi là những yếu tố định tính quyết định sự bền vững

của tài khóa.

Nói một cách chung nhất, mối quan tâm về BVTK cần đƣợc nhìn nhận

trong cả trung và dài hạn và nên có một tầm nhìn bao quát đến các chính sách

phát triển và chính sách xã hội liên quan đến tài khóa.

1.1.2 Tầm quan trọng của bền vững tài khóa.

Bảo đảm tính bền vững của tài khóa có tác dụng to lớn đển quá trình

hình thành và phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia. Một chính phủ với

ngân sách liên tục thâm hụt, nợ công tích tụ liên tục tăng, không đảm bảo đƣợc

tính bền vững tài khóa sẽ tất yếu dẫn đến những hậu quả khôn lƣờng với sự

phát triển kinh tế của quốc gia đó, đặc biệt là với các quốc gia đang phát triển

hoặc các quốc gia có nền kinh tế đang trong giai đoạn chuyển đổi. Ở những

quốc gia này, nói chung lực lƣợng thị trƣờng còn nhỏ bé, hầu hết mọi hoạt

động kinh tế đều do nhà nƣớc gánh vác. Nhà nƣớc phải sử dụng phần lớn các

nguồn lực tài chính từ NSNN cho quá trình phát triển kinh tế, xã hội. Vì vậy,

mọi sai lầm trong sử dụng chính sách đều mang đến những hậu quả nặng nề

cho quá trình phát triển kinh tế, xã hội của đất nƣớc.

Trong thực tế, để đạt đƣợc tốc độ phát triển nhanh, thu hẹp khoảng cách

với các nƣớc phát triển. Chính phủ các nƣớc đang phát triển phải sử dụng đến

chính sách tài khóa nới lỏng, nghĩa là làm giảm thu hoặc tăng chi tiêu ngân

sách. Việc theo đuổi chính sách tài khóa mở rộng sẽ tất yếu làm cho thâm hụt

ngân sách thêm trầm trọng, chính phủ sẽ phải đi vay để bù đắp thâm hụt. Nếu

nhƣ tốc độ thu NSNN không theo kịp tốc độ tăng của các nghĩa vụ trả nợ, sẽ

buộc chính phủ phải sử dụng các biện pháp vay nợ mới để trả nợ cũ (trò chơi

Pozzi). Nếu biện pháp này kéo dài lặp đi lặp lại thì điều tất yếu sẽ xảy ra là

chính phủ sẽ không có khả năng trả nợ khi mà tổng số nghĩa vụ trả nợ vƣợt quá

khả năng thu của NSNN. Khi không đủ khả năng chi trả nợ thì chính phủ có thể

phải tuyên bố vỡ nợ. Đó là tình huống xấu của quốc gia, uy tín của quốc gia

trên trƣờng quốc tế giảm sút, khả năng tiếp tục vay nợ nƣớc ngoài để phát triển

kinh tế sẽ gặp khó khăn vì mất niềm tin đối với cộng đồng quốc tế.

Cụ thể, có thể nhìn nhận hậu quả của một NSNN thiếu bền vững đối với

quá trình phát triển kinh tế, xã hội trên các khía cạnh sau đây:

Thứ nhất, một ngân sách thâm hụt triền miên, thiếu tính bền vững là đi

đôi với vấn đề tăng nợ. Chính phủ ở trạng thái lệ thuộc, mất uy tín trên trƣờng

quốc tế, mất khả năng tự chủ đối với vấn đề nợ. Nếu bị vỡ nợ thì đó là nguy cơ

dẫn đến khung hoảng kinh tế, tài chính- tiền tệ làm đất nƣớc tụt hậu và khó

phục hồi.

Thứ hai, ngân sách thâm hụt triền miên, thiếu tính bền vững là dấu hiệu

phá vỡ tính ổn định kinh tế, có khi còn là chính trị, ảnh hƣởng đến khả năng

thực hiện các chức năng của nhà nƣớc. Để giảm bớt thâm hụt, bảo đảm tính bền

vững của tài khóa trong ngắn hạn buộc nhà nƣớc phải giảm chi tiêu, tăng thuế.

Cả hai cách này đều có thể dẫn đến hậu quả là sự nản lòng trong đầu tƣ của xã

hội. Tiêu dùng xã hội sẽ bị co hẹp lại. Kinh tế có thể rơi vào suy thoái.

Nói chung ngân sách thâm hụt triền miên, thiếu tính bền vững sẽ dẫn đến

khả năng chính trị bị lung lay bởi Nhà nƣớc không trả đƣợc nợ, mất uy tín trên

trƣờng quốc tế, các mục tiêu kinh tế vĩ mô khó thực hiện. Chính vì vậy, giảm

thâm hụt ngân sách, bảo đảm ổn định tài khóa là mục tiêu phấn dấu của mọi

Chính phủ các quốc gia.

Thứ ba, để đảm bảo đƣợc tính BVTK điều quan trọng là phải cân nhắc

lựa chọn biện pháp vay nợ để tài trợ cho thâm hụt ngân sách. Vay nợ để tài trợ

cho thâm hụt ngân sách là điều tất yếu đối với các nƣớc đang phát triển, vấn đề

là lựa chọn phƣơng pháp vay nợ nhƣ thế nào để giảm thiểu đƣợc những nguy

cơ mất ổn định tài khóa.

Nếu thực hiện vay nợ trong nƣớc để tài trợ cho thâm hụt ngân sách thì sẽ

xảy ra hiện tƣợng nguồn tài chính khu vực tƣ nhân chuyển sang khu vực công

thông qua kênh trái phiếu Chính phủ. Biện pháp huy động nguồn lực tài chính

trong nƣớc để tài trợ thâm hụt NS sẽ tác động đến thị trƣờng vốn nói chung,

làm tăng cầu tín dụng, khuyến khích việc tăng lãi suất. Khi lãi suất tăng kéo

theo sự tăng chi phí đầu tƣ làm cho đầu tƣ ở khu vực tƣ nhân giảm sút. Trong

khi đó, nhiều nghiên cứu gần đây cho thấy hiệu quả đầu tƣ ở khu vực công tại

Việt Nam rất thấp và nhƣ vậy thì nhìn toàn cục doanh lợi của toàn bộ nền kinh

tế sẽ giảm. Nếu thực hiện biện pháp vay nƣớc ngoài để bù đắp thâm hụt NS thì

trƣớc mắt có thể không làm ảnh hƣớng đến đầu tƣ của khu vực tƣ nhân trong

nƣớc. Tuy nhiên, vay nƣớc ngoài về lâu dài cũng có những ảnh hƣởng không

mong muốn với nền kinh tế, cụ thể là làm mất cân đối trong cán cân xuất nhập

khẩu khi Nhà nƣớc phải cân đối nguồn ngoại tệ để trả cả gốc lẫn lãi, đẩy nhu

cầu ngoại tệ lên cao làm giảm giá động nội tệ, tăng chi phí nhập khẩu máy móc

thiết bị và nguyên vật liệu- những thứ mà các quốc gia đang phát triển có tỷ lệ

nhập khẩu lớn và nhƣ vậy tăng chi phí đầu vào làm tiềm ẩn nguy cơ lạm phát.

Khi nền kinh tế lâm vào tình trạng lạm phát cao thì làm cho chi phí thanh toán

nợ của Chính phủ trở nên đắt đỏ hơn và càng làm tăng nguy cơ vỡ nợ.

Thực ra, việc sử dụng chính sách tài khoá mở rộng trong điều kiện các

nƣớc đang phát triển vẫn đƣợc coi là một giải pháp đúng đắn, khi mà khu vực

kinh tế tƣ nhân ở các nƣớc này chƣa đủ sức cáng đáng vai trò đầu tàu kinh tế.

Tuy nhiên, vấn đề ở đây là mở rộng chính sách tài khóa đến mức độ nào, để có

thể vừa đạt đƣợc các mục tiêu phát triển kinh tế, vừa đảm bảo quy mô nợ nƣớc

ngoài đƣợc duy trì ở mức hợp lý, trong tầm kiểm soát và trong khả năng chi trả

của NSNN. Để đạt đƣợc yêu cầu này đòi hỏi phải xác định đƣợc mức nợ hợp lý

trên cơ sở giải quyết bài toán cân đối giữa nhu cầu chi tiêu hiện tại và khả năng

trả nợ trong tƣơng lai của NSNN. Mức độ vay nợ trong hiện tại và tƣơng lai đòi

hỏi phải đƣợc tính toán một cách chuẩn xác dựa trên cơ sở xem xét đến các yếu

tố tác động đến tổng nợ, đến khả năng thu chi của NSNN trong tƣơng lai và

những yếu tố rủi ro mà NSNN có thể phải đƣơng đầu trong quá trình hoạt động.

Nhƣ vậy, có thể nói việc đảm báo tính bền vững của tài khóa có ý nghĩa

lớn đến nhiều mặt của nền kinh tế, đặc biệt là ở các nƣớc đang phát triển nhƣ

Việt Nam, trong bối cảnh khu vực kinh tế tƣ nhân còn chƣa đủ năng lực để thúc

đẩy sự phát triển kinh tế nhƣ mong muốn thì vai trò của kinh tế nhà nƣớc trong

nền kinh tế là đặc biệt quan trọng.

1.2 Các tiêu chí đánh giá tính bền vững của tài khóa.

- Khả năng thanh toán.

Khả năng thanh toán là khả năng của chính phủ trong việc thực hiện các

nghĩa vụ tài chính theo cam kết của mình. Thƣớc đo cho khả năng thanh toán

của mỗi chính phủ là giá trị hiện tại của tổng tài sản bằng hoặc lớn hơn giá trị

hiện tại của các nghĩa vụ nợ trong tƣơng lai (bao gồm cả gốc và lãi). Giá trị

hiện tại của cán cân ngân sách cơ bản của kỳ tiếp theo bằng số dƣ nợ công kỳ

hiện tại.

Khả năng thanh toán thƣờng đƣợc cho là vấn đề bất cập của các nƣớc

kém phát triển và các nền kinh tế chuyển đổi, nhất là các quốc gia đang phải

đối mặt với sự bùng nổ nhu cầu chi tiêu khu vực công, phải đi vay nợ nhiều và

có một hệ thống thuế với những cơ sở tính thuế không phù hợp. Đối với các

quốc gia này, khi phải đối mặt với những biến động bất lợi của nền kinh tế,

nhất là những biến động từ những cuộc khủng hoảng tài chính và tiền tệ thì

chính phủ sẽ phải cơ cấu lại các khoản nợ, tiến hành vay mới để trả nợ cũ với

mức lãi suất cao hơn.

Khả năng thanh toán sẽ là vấn đề đáng quan ngại đối với bất kỳ quốc gia

nào có số dƣ nợ cao. Nhiều quốc gia thậm chí vay nợ để sử dụng cho chi

thƣờng xuyên, nhất là khi có sức ép chính trị hoặc khi các quốc gia này tự tin

vào khả năng trả nợ trong tƣơng lai. Tuy nhiên, vì nhiều lý do khác nhau, khi bị

mất khả năng thanh toán, nhiều quốc gia đã phải cầu viện IMF để có đƣợc các

khoản cứu trợ kèm theo nhiều điều kiện ràng buộc.

- Tăng trưởng kinh tế và phát triển bền vững.

Trong thực tế, việc xác định khả năng thanh toán những nghĩa vụ nợ của

chính phủ trong tƣơng lai không đơn giản nhƣ xác định khả năng thanh toán

nghĩa vụ nợ của một cơ sở kinh doanh hay một doanh nghiệp. Chính phủ có

quyền đánh thuế và vì thế nếu cần, chính phủ có thể tăng thuế để trả nợ. Song,

tăng thuế quá mức sẽ tác động không tốt đến tăng trƣởng kinh tế, và do vậy,

BVTK có quan hệ với tăng trƣởng kinh tế và phát triển bền vững. Phát triển

bền vững đƣợc xem là một trong những mục tiêu lớn nhất của tất cả các quốc

gia và chính sách tài khóa phải góp phần thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế.

Chính sách tài chính công nói chung và chính sách tài khóa nói riêng sẽ

đƣợc xem là không bền vững nếu việc thực hiện các chính sách này kéo lùi sản

lƣợng của nền kinh tế trong tƣơng lai xuống mức thấp hơn mức mà nền kinh tế

đáng ra có thể đạt đƣợc. Nói cách khác, cách thức tốt nhất để một chính phủ

của một quốc gia đáp ứng đƣợc các nghĩa vụ tài chính của mình trong tƣơng lai

là phải có môt nền kinh tế phát triển năng động có khả năng tạo thêm nguồn thu

cho chính phủ từ sự phát triển này, nhất là trong bối cảnh gánh nặng của nghĩa

vụ nợ ngày càng tăng.

- Tính ổn định của các nguồn thu từ thuế.

Tính ổn định của các nguồn thu từ thuế ở đây hàm ý là chính phủ cần

duy trì khả năng đáp ứng đƣợc các nhu cầu chi tiêu của chính phủ trong điều

kiện gánh nặng thuế vẫn đƣợc duy trì nhƣ cũ, không phải tăng thêm. Các thƣớc

đo chính cho tính ổn định của các nguồn thu từ thuế là các tỷ suất thu NSNN và

nợ trên GDP.

Việc duy trì gánh nặng tài khóa trong tƣơng lai ở mức bằng hoặc gần

bằng với mức hiện hành đã trở thành một mục tiêu quan trọng và thông dụng

trong chính sách tài khóa của nhiều quốc gia OECD. Mục tiêu này đƣợc thể

hiện rõ nét trong "báo cáo ngân sách liên thế hệ", trong đó xem " việc duy trì

được ngân sách ở trạng thái cân bằng ở giai đoạn trung hạn trong bối cảnh

đảm bảo được sự ổn định về gánh nặng tài khóa là một trong những yêu cầu

chính để đảm bảo được bền vững tài khóa". [1, tr.13]

Lập luận của cách tiếp cận này xuất phát từ quan điểm cho rằng gánh

nặng thuế ở nhiều nƣớc hiện đã rất cao, và vì vậy, chính phủ các nƣớc cần phải

có các biện pháp thích hợp để hạn chế sức ép của việc tăng thuế trong tƣơng

lai. Trên giác độ này, mục tiêu chung là duy trì mức độ động viên qua thuế ở

mức hiện tại hoặc thấp hơn. Đây hiện là mối bận tâm của nhiều quốc gia trong

khối OECD và các quốc gia này đang tìm cách giảm dần gánh nặng thuế sau

nhiều thập kỷ liên tục tăng. Tuy nhiên, sẽ là không dễ để khống chế gánh nặng

thuế nếu nhƣ nhu cầu chi tiêu của chính phủ liên tục tăng.

Trong suốt thế kỷ thứ 20, gánh nặng thuế và quy mô sản lƣợng của nền

kinh tế đã có tăng lên ở phần lớn các nƣớc trong khối OECD. Theo đó, ở nhiều

nƣớc, sự gia tăng về số thu ngân sách đã thúc đẩy chi tiêu cho giáo dục, giao

thông, chính sách đảm bảo xã hội, thậm chí cả việc mở rộng quy mô của khu

vực công để thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế và nhiều nội dung chi quan trọng

khác. Thuế đƣợc xem nhƣ là "giá" mà các hộ gia đình, các doanh nghiệp phải

trả cho việc thụ hƣởng các dịch vụ công do Chính phủ cung cấp. Trong thời kỳ

này, chính phủ các nƣớc không phải chịu nhiều sức ép của việc tăng thuế do

thu nhập khả dụng2 của nền kinh tế đã tăng cùng với sự phát triển kinh tế. Hơn

nữa, các dịch vụ công mà chính phủ cung cấp cũng đƣợc đánh giá là mang lại

nhiều lợi ích hơn so với số thuế mà các hộ gia đình và doanh nghiệp phải nộp.

Tuy nhiên, ngày nay những phân tích liên quan đến BVTK đã chỉ ra rằng

mọi thứ không còn nhƣ trƣớc. Thuế không thể tăng liên tục đƣợc. Gánh nặng

thuế đã tăng quá cao, một số nƣớc đã đạt đến con số trên 50% GDP và ngƣời

dân bắt đầu mất niềm tin vào Chính phủ trong việc tổ chức chi tiêu và sử dụng

các nguồn thu từ thuế.

- Tính công bằng trong chính sách tài khóa.

Trên giác độ công bằng, BVTK đƣợc xem là khi gánh nặng thuế và các

lợi ích do các chƣơng trình chi tiêu của chính phủ có sự công bằng và bình

đẳng giữa các thế hệ ngƣời dân khác nhau. Sẽ là không công bằng nếu chính

sách tài khóa đem lại lợi ích cho thế hệ này song lại làm gia tăng gánh nặng

thuế cho các thế hệ tiếp theo.

Việc lƣợng hóa để xác định mức độ công bằng thƣờng khó khăn hơn so

với việc xác định khả năng cân đối ngân sách. Thực tế hiện nay cho thấy không

có một định nghĩa nào về sự công bằng đƣợc sử dụng rộng rãi. Liệu những

ngƣời dân ở thế hệ trong tƣơng lai có nên phải gánh chịu một nghĩa vụ thuế cao

hơn khi mà họ giàu có hơn hay không? Trách nhiệm của các thế hệ trong tƣơng

lai đối với những ngƣời dân đang sống nên nhƣ thế nào là phù hợp? Các nhà

hoạch định chính sách thƣờng gặp nhiều khó khăn khi tiến hành đánh giá về

tính công bằng giữa những ngƣời thụ hƣởng và ngƣời nộp thuế khác nhau trong

cùng một thế hệ. Việc đánh giá sự công bằng giữa các thế hệ khác nhau còn

khó hơn gấp nhiều lần.

2 Thu nhập khả dụng: là thu nhập mà các hộ gia đình nhận đƣợc từ các hãng, cộng với khoản chuyển giao thu nhập nhận đƣợc từ chính phủ, trừ đi thuế trực thu trả cho chính phủ. Đó là thu nhập ròng mà các hộ gia đình sẵn có để chi tiêu hoặc tiết kiệm.

Dù thế nào đi nữa, BVTK bao giờ cũng phải đi cùng với sự hiện diện của

yếu tố công bằng. Ngân sách sẽ là không bền vững nếu không có đƣợc sự công

bằng. Sự phân bổ nguồn lực không công bằng sẽ không duy trì đƣợc sự bền

vững trên cả giác độ kinh tế và chính trị. Trên giác độ chính trị, những ngƣời

phản đối sự gia tăng thuế trong tƣơng lai sẽ có nhiều phản ứng tiêu cƣc, phản

đối sự gia tăng gánh nặng thuế quá mức xuất phát từ các nghĩa vụ phát sinh từ

các chính sách mà chính phủ đã thực hiện trong quá khứ. Về khía cạnh kinh tế,

sự phồn thịnh của một quốc gia sẽ bị hạn chế do sự gia tăng thuế sẽ kéo theo

các tác động tiêu cực làm giảm sút nỗ lực làm việc, ảnh hƣởng xấu đến tiết

kiệm và đầu tƣ trong nền kinh tế.

1.3 Phƣơng pháp phân tích bền vững tài khóa.

1.3.1 Cách tiếp cận.

Mục tiêu, nội dung nghiên cứu của đề tài là đánh giá tính bền vững của

tài khóa ở Việt Nam và để tập trung giải quyết các vấn đề khoa học liên quan

đến BVTK, đề tài sẽ tiếp cận theo hƣớng:

- Bền vững tài khóa đƣợc tiếp cận và xem xét trong tổng thể các vấn đề

của NSNN, cụ thể bao gồm bền vững về nguồn thu ngân sách, bền vững trong

phân bổ, sử dụng ngân sách, bền vững trong cân đối, bội chi ngân sách, vay và

sử dụng vốn vay.

- Bền vững tài khóa đƣợc xem xét toàn diện trên cả góc độ thể chế, cơ

chế, chính sách, và quy mô ( bao gồm quy mô, cơ cấu thu, chi, nợ NSNN), xem

xét cả trong quan điểm, chủ trƣơng, cách thức điều hành và đƣợc đặt trong từng

giai đoạn lịch sử kinh tế - xã hội để xem xét, đánh giá cho phù hợp.

- Nghiên cứu về BVTK ở Việt Nam gắn với quá trình xây dựng và hoàn

thiện thể chế thị trƣờng định hƣớng XHCN, nền kinh tế đang trong quá trình

phát triển nhanh hƣớng tới mục tiêu CNH, HĐH đất nƣớc, cơ bản trở thành một

nƣớc công nghiệp phát triển vào năm 2020 và hội nhập với kinh tế thế giới sâu

rộng.

Phân tích BVTK là một chủ đề mới và mang tính thời sự nên hiện tại

nhận đƣợc sự quan tâm ở nhiều nơi trên thế giới. Tuy nhiên, do các quốc gia,

các vùng lãnh thổ khác nhau trên thế giới có sự khác biệt sâu sắc về điều kiện

kinh tế - xã hội cho nên hiện tại không có một chuẩn mực chung nào về phân

tích BVTK có thể áp dụng cho tất cả các quốc gia mà có nhiều cách thức khác

nhau đƣợc áp dụng để phân tích về BVTK. Dù đƣợc tiến hành theo cách thức

và phạm vi nhƣ thế nào, mọi phân tích về tính BVTK đều phải hƣớng tới việc

xem xét BVTK theo bốn tiêu chí đã đƣợc nói ở trên là:

- Đảm bảo đƣợc khả năng thanh toán của Chính phủ trong việc thực hiện

các nghĩa vụ tài chính theo cam kết.

- Đảm bảo chính sách tài khóa phải thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế bền

vững.

- Đảm bảo tính ổn định khả năng của Chính phủ trong việc đáp ứng đƣợc

các nghĩa vụ tài chính trong tƣơng lai với điều kiện gánh nặng thuế đƣợc duy trì

nhƣ hiện tại.

- Đảm bảo tính công bằng (tức là đảm bảo khả năng thực hiện các nghĩa

vụ tài chính hiện hành mà không làm dịch chuyển gánh nặng thuế sang các thế

hệ tƣơng lai).

1.3.2 Cách tiếp cận kế toán.

Trong phƣơng pháp phân tích theo cách tiếp cận kế toán, tính bền vững

của tài khóa có đƣợc khi Tỷ suất nợ trên GDP đƣợc giữ vững qua các năm với

điều kiện bỏ qua những ảnh hƣởng của việc phát hành tiền bù đắp thâm hụt

ngân sách. Khi ngân sách có thâm hụt, một trong các biện pháp để bù đắp là

vay nợ. Tuy nhiên, không thể vay nợ tràn lan để bù đắp thâm hụt ngân sách vì

lãi mẹ đẻ lãi con sẽ chất tải một cách rất nhanh chóng lên gánh nặng nợ của nhà

nƣớc. Nhƣng, nếu tỷ suất nợ trên GDP đƣợc duy trì ổn định thì Chính phủ có

thể đi vay để thực thi chính sách ngân sách có bội chi cho đầu tƣ phát triển

nhƣng không lâm vào cảnh "vỡ nợ", mất khả năng thanh toán, nền tài chính

quốc gia vẫn duy trì đƣợc sự ổn định cần thiết.

Về nguyên tắc, trong điều kiện khi nền kinh tế có tăng trƣởng dƣơng, khi

tỷ suất giữa tổng mức dƣ nợ trên GDP ổn định thì chính phủ có thể tăng chi

tiêu, tăng đầu tƣ triển khai các chƣơng trình, chiến lƣợc phát triển, thực hiện

điều chỉnh nền kinh tế, kích thích tăng trƣởng, giải quyết các vấn đề xã hội

hoặc tăng chi tiêu ngân sách cho quốc phòng mà vẫn không làm tăng gánh nặng

nợ. Tuy nhiên, để có thể duy trì đƣợc tỷ suất nợ trên GDP ổn định theo thời

gian, chính phủ cần phải biết giới hạn mức độ vay nợ, giới hạn thâm hụt ngân

sách ở mức cần thiết, điều đó trƣớc hết đòi hỏi phải xác định đƣợc ngưỡng giới

hạn bội chi ngân sách, một ngƣỡng giới hạn cho phép duy trì sự ổn định của tỷ

suất nợ trên GDP, qua đó duy trì tính bền vững của tài khóa. Cụ thể nhƣ sau:

Ta biết tỷ suất nợ trên GDP năm t bằng tỷ suất số dƣ nợ tại thời điểm ngày 31/12 năm t-1 trên GDP năm t trừ đi tỷ suất giữa số dƣ ngân sách3 năm t

trên GDP năm t. Ta có công thức:

(1.1)

Với: St là số dƣ ngân sách năm t.

Dt-1 là mức dƣ nợ cuối năm trƣớc (t-1).

Yt là GDP danh nghĩa.

Hệ quả rút ra từ các công thức trên là:

- Khi chính phủ có thặng dƣ ngân sách (St > 0) thì phần ngân sách thặng

dƣ có thể đƣợc sử dụng để làm giảm các khoản nợ hiện hành, suy ra Tỷ suất nợ

năm t sẽ nhỏ hơn t-1

3 Thuật ngữ "số dƣ" ở đây đƣợc hiểu là chênh lệch thu - chi ngân sách. Do đó, "số dƣ" có thể là dƣơng: ngân sách có thặng dƣ (kết dƣ); Có thể âm: ngân sách bội chi (thâm hụt). Ở đây ta tạm dùng chung thuật ngữ là "số dƣ".

- Khi chính phủ có thâm hụt ngân sách (St < 0), chính phủ sẽ phải bù đắp

thâm hụt bằng các khoản vay mới (hoặc phát hành thêm tiền nhƣng ở đây bỏ

qua việc phát hành tiền), suy ra Tỷ suất nợ năm t sẽ lớn hơn t-1

Biến đổi công thức (1.1) trên ta có:

(1.2)

(1.3)

Biết rằng để ổn định tỷ suất nợ trên GDP thì đòi hỏi tỷ suất nợ trên GDP

năm t phải bằng tỷ suất nợ trên GDP năm t-1. Nói cách khác, vế trái của

phƣơng trình (1.3) phải bằng 0, suy ra vế phải cũng bằng 0:

 (1.4)

(1.5)

Đặt

ta có: St = - gt*Dt-1 (1.6)

Với: gt chính là tốc độ tăng trƣởng kinh tế của năm t.

Tóm lại, trong trƣờng hợp đơn giản, bỏ qua những ảnh hƣởng của việc

phát hành tiền bù đắp bội chi, khi có tốc độ tăng trƣởng kinh tế đạt gt % và mức

dƣ nợ cuối năm trƣớc là Dt-1 đơn vị tiền tệ thì ngưỡng giới hạn thâm hụt ngân

sách năm t ( St ) để duy trì sự ổn định của tỷ suất nợ trên GDP đƣợc xác định là

tích giữa tốc độ tăng trưởng kinh tế năm t với mức dư nợ cuối năm trước t-1. Ở

đây, dấu trừ thể hiện tình trạng thâm hụt ngân sách.

Theo thông lệ quốc tế, số dƣ St bằng tổng thu NS, không kể thu từ tiền

vay trong và ngoài nƣớc, trừ đi tổng chi NS, không kể tiền nợ gốc đáo hạn phải

trả trong một năm xác định. Tuy St không bao gồm khoản nợ gốc đến hạn thanh

toán nhƣng có tính đến số tiền lãi phải trả trong năm. Để loại trừ phần tiền lãi

vay khi xác định giới hạn an toàn về thâm hụt ngân sách ta phát triển công thức

(1.6) nhƣ sau:

Gọi số dƣ ngân sách không bao gồm nghĩa vụ trả nợ (cả lãi và phần gốc

đáo hạn) là Số dư ngân sách cơ bản (ký hiệu là Bt), số dƣ ngân sách cơ bản sẽ

bằng tổng thu NS không kể tiền vay mới phát hành trừ đi tổng chi NS không kể

số nợ gốc và phần trả lãi đáo hạn hàng năm. Ta có tổng số thâm hụt ngân sách chung4 (St) bằng số dư ngân sách cơ bản trừ đi tổng số lãi tiền vay phải trả

trong năm. Tổng số tiền lãi phải trả năm t bằng lãi suất tiền vay phải trả dự tính

cho năm t (ký hiệu là rt) nhân với tổng dƣ nợ đến 31/12 năm t-1. Ta có công

thức tính nhƣ sau:

St = Bt - (rt * Dt-1) (1.7)

Suy ra: Bt = St + (rt * Dt-1)

Mà ta có: St = - gt*Dt-1 thay vào ta có: Bt = (- gt*Dt-1) + (rt * Dt-1)

Hay: Bt = (rt - gt) * Dt-1 (1.8)

Nói cách khác, Ngưỡng thâm hụt ngân sách cơ bản ( Bt ) để ổn định tỷ

suất nợ trên GDP bằng chênh lệch giữa lãi suất nợ phải trả và tốc độ tăng

4 Cán cân ngân sách chung (hay cán cân tổng thể của ngân sách): bằng cán cân ngân sách cơ bản trừ đi tổng số lãi vay phải trả trong năm. Do phần trả lãi này thực chất là chi phí của các khoản nợ trong quá khứ, việc loại trừ các khoản chi này sẽ phản ánh thực chất hơn khả năng cân đối của ngân sách.

trưởng kinh tế dự kiến cho năm t nhân với tổng số dư nợ tại thời điểm 31/12

năm trước (t-1).

Ta rút ra một số nhận xét nhƣ sau:

1. Nếu chênh lệch giữa rt và gt càng lớn tức là lãi suất càng cao và tăng

trƣởng càng thấp hoặc khi tổng dƣ nợ càng lớn thì giá trị của Bt càng lớn. Điều

đó có nghĩa là mức độ bội chi ngân sách cơ bản phải càng nhỏ dần lại, thậm chí

phải có thặng dƣ NS cơ bản và số thặng dƣ này phải cao dần mới đảm bảo duy

trì đƣợc sự ổn định của tỷ suất nợ trên GDP.

2. Nhƣ vậy, nếu r > g trong một quãng thời gian dài thì tỷ suất nợ trên

GDP sẽ tăng mạnh, gây ra bùng nổ nợ và là nguy cơ lớn nhất và trực tiếp gây ra

khủng hoảng nợ, nhƣng nếu thặng dƣ ngân sách đủ lớn để bù đắp thì việc bùng

nổ nợ không xảy ra. Từ đó cho thấy, chính phủ cần phải duy trì một mức thặng

dư ngân sách cơ bản đủ lớn nếu không muốn làm bùng nổ nợ.

3. Với một tốc độ tăng trƣởng kinh tế cố định, khi lãi suất trả nợ càng

cao thì giá trị Bt càng lớn, đòi hỏi NS cơ bản phải càng có thặng dƣ. Ngƣợc lại,

với mức lãi suất trả nợ cố định, nền kinh tế có tăng trƣởng càng cao thì giá trị

Bt càng nhỏ, ngân sách có thể có bội chi ngân sách cơ bản. Nếu gt > rt thì Bt <

0 nghĩa là khi tốc độ tăng trƣởng cao hơn lãi suất trả nợ thì thậm chí NS cơ bản

có bội chi cũng vẫn duy trì đƣợc sự ổn định tỷ suất nợ trên GDP.

4. Khi lãi suất rt bằng tốc độ tăng trƣởng kinh tế gt thì Chính phủ chỉ

đƣợc phép vay mới một khoản đúng bằng thặng dƣ ngân sách cơ bản trong

năm.

5. Trong điều kiện có lạm phát thì nhìn chung lạm phát càng cao gánh

nặng nợ càng nhẹ. Tuy nhiên, cái giá của lạm phát không hề nhỏ. Theo thời

gian, lạm phát sẽ làm suy giảm sức cạnh tranh quốc tế của các sản phẩm hàng

hóa sản xuất trong nƣớc. Lạm phát còn gây ra sự dịch chuyển thu nhập từ

ngƣời cho vay sang ngƣời đi vay một cách không hợp lẽ thƣờng và sẽ làm sói

mòn lòng tin vào Chính phủ.

Tóm lại, công thức (1.8) cho thấy để có thể duy trì ổn định tỷ suất nợ

trên GDP, cần phải xem xét cụ thể các yếu tố: cán cân ngân sách cơ bản, lãi

suất trả nợ, tăng trưởng kinh tế và quy mô nợ công. Cụ thể, Ngưỡng giới hạn

bội chi ngân sách cơ bản để ổn định tỷ suất nợ trên GDP bằng chênh lệch

giữa lãi suất nợ phải trả và tốc độ tăng trƣởng kinh tế (rt - gt) nhân với tổng số

dƣ nợ tại thời điểm 31/12 năm trƣớc (Dt-1). Nếu lãi suất cao hơn tăng trƣởng thì

nhất định NSNN không đƣợc phép có bội chi ngân sách cơ bản. NSNN có thể

có bội chi ngân sách cơ bản khi lãi suất trả nợ nhỏ hơn tăng trƣởng kinh tế.

Kết luận:

Nhìn chung, liên quan đến vấn đề BVTK cần phải xem xét đến các biến

số kinh tế vĩ mô là thâm hụt ngân sách, tổng số nợ vay, lãi suất trả nợ, tốc độ

tăng trưởng kinh tế và tỷ suất nợ trên GDP. Tất cả các biến số này lại có quan

hệ gắn bó và tác động đến nhau.

Để một nền kinh tế đảm bảo đƣợc tính bền vững của tài khóa thì đòi hỏi

phải có một tỷ suất nợ trên GDP ổn định. Khi có một tỷ suất nợ trên GDP ổn

định thì cho dù chính phủ đi vay để thực thi chính sách ngân sách có bội chi để

chi tiêu cho đầu tƣ phát triển cũng không làm mất khả năng thanh toán, nền tài

chính quốc gia vẫn duy trì đƣợc sự ổn định cần thiết. Khi tỷ suất nợ trên GDP

không đƣợc duy trì ổn định mà có xu hƣớng tăng dần theo thời gian thì nguy cơ

xảy ra khủng hoảng nợ rất lớn. Chính phủ cần phải biết giới hạn bội chi ngân

sách ở mức cần thiết, điều đó trƣớc hết đòi hỏi cần xác định rõ mức độ thâm

hụt ngân sách (bao gồm cán cân ngân sách chung và cán cân ngân sách cơ

bản).

Để đạt đƣợc tốc độ phát triển nhanh, thu hẹp khoảng cách với các nƣớc

phát triển, nhìn chung Chính phủ các nƣớc đang phát triển thƣờng sử dụng

chính sách tài khóa nhƣ một công cụ để phát triển kinh tế mà cụ thể là Chính

phủ sẽ thƣờng phải sử dụng một chính sách tài khóa có bội chi. Thực ra, việc sử

dụng chính sách tài khoá mở rộng trong điều kiện các nƣớc đang phát triển vẫn

đƣợc coi là một giải pháp đúng đắn, khi mà khu vực kinh tế tƣ nhân ở các nƣớc

này chƣa đủ sức cáng đáng vai trò đầu tàu kinh tế. Vấn đề là mở rộng chính

sách tài khóa đến mức độ nào, để có thể vừa đạt đƣợc các mục tiêu phát triển

kinh tế, vừa đảm bảo quy mô nợ công đƣợc duy trì ở mức hợp lý trong tầm

kiểm soát và trong khả năng chi trả của NSNN. Rõ ràng, vấn đề quan trọng là

phải xác định đƣợc những ngƣỡng giới hạn bội chi cho phép duy trì sự ổn định

của tỷ suất nợ trên GDP, qua đó duy trì tính bền vững của tài khóa.

1.4 Hệ thống các chỉ tiêu xác định mức độ an toàn nợ nƣớc ngoài:

Nợ công (hay nợ chính phủ) là kết quả của việc trang trải thâm hụt

NSNN bằng giải pháp vay trong nƣớc và vay nƣớc ngoài. Vay trong nƣớc đƣợc

thực hiện bằng cách phát hành trái phiếu. Đó là hình thức ghi nợ và cam kết trả

tiền tại một thời điểm trong tƣơng lai. Vay trong nƣớc phụ thuộc vào chỉ tiêu

tiết kiệm của các hộ gia đình và các chủ thể kinh tế khác. Tỷ lệ tiết kiệm càng

lớn thì khả năng vay nợ trong nƣớc càng lớn và ngƣợc lại. Vì vậy, vay trong

nƣớc có giới hạn, buộc các Chính phủ phải vay của cả nƣớc ngoài.

Nợ công và thâm hụt NSNN có tác động nhân quả với nhau theo tỷ lệ

thuận. Thâm hụt NSNN tăng thì các khoản vay nợ tăng. Nợ tăng thì có thể dẫn

đến thuế tăng và tỷ lệ tiết kiệm giảm. Các khoản nợ tích đọng lại tăng lên thì

khoản chi trả nợ cũng tăng lên, dẫn đến thâm hụt NSNN tăng. Có thể nói, thực

chất vay nợ là thu thuế ứng trƣớc mà thế hệ sau phải gánh chịu. Đã có nhiều

câu châm ngôn để nói lên mối quan hệ giữa nợ với thuế và thâm hụt NSNN

nhƣ: "Nợ hôm nay là thuế ngày mai", "Nợ hôm nay là thâm hụt NSNN của

ngày hôm qua"; "Thâm hụt NSNN hôm nay là để trả nợ cho ngày hôm qua"...

Một nền kinh tế chỉ có thể chịu đựng đƣợc một khối lƣợng nợ nhất định,

nhất là nợ nƣớc ngoài. Kinh nghiệm ở nhiều nƣớc cho thấy, khi tỷ lệ nợ nƣớc

ngoài trên GDP và Tổng giá trị kim ngạch xuất khẩu hàng hóa quá cao thì nền

kinh tế khó có khả năng trả nợ. Khi không trả đƣợc nợ (vỡ nợ giống nhƣ một số

nƣớc Mỹ La-tinh những năm 1980) cộng với siêu lạm phát là khủng hoảng tài

chính- tiền tệ và khủng hoảng kinh tế có thể nổ ra ( giống nhƣ ở các nƣớc Châu

Á những năm cuối thể kỷ 20).

Để trả đƣợc món nợ nƣớc ngoài quá lớn, buộc các nƣớc phải tìm cách

xuất khẩu nhiều hơn nhập khẩu để có thặng dƣ thƣơng mại, điều này có thể dẫn

đến làm mất cân bằng cán cân thanh toán quốc tế. Khi không có thặng dƣ

thƣơng mại thì buộc phải xuất quỹ dự trữ quốc gia để trả nợ, làm suy yếu năng

lực tài chính quốc gia. Kết quả là gánh nặng nợ nƣớc ngoài làm giảm đầu tƣ và

tiêu dùng trong nƣớc, dẫn đến giảm tăng trƣởng kinh tế.

Nhƣ vậy, nợ công chủ yếu do thâm hụt NSNN gây ra. Thâm hụt NSNN

sinh ra nợ, nợ quá lớn sẽ ảnh hƣởng đến tăng trƣởng và ổn định của nền kinh

tế. Hiện nay, bằng phƣơng pháp hệ thống hóa và tổng kết thực tiễn các nƣớc

trên thế giới, các tổ chức quốc tế nhƣ Ngân hàng thế giới (World Bank) hay

Quỹ tiền tệ thế giới (IMF) đã đƣa ra một số tiêu chí để đánh giá mức độ nợ

nƣớc ngoài của quốc gia ở mức bình thƣờng hay trầm trọng. Cụ thể nhƣ sau:

1. Khu vực đồng tiên chung Châu Âu (EU):

Theo tiêu chuẩn Châu Âu ( Hiệp ƣớc Maastricht ký ngày 7/2/1992, Công

ƣớc ổn định và tăng trƣởng Amsterdam tháng 6/1997), muốn tham gia Liên

minh kinh tế tiền tệ chung Châu Âu, các nƣớc thành viên phải cam kết thực

hiện lâu dài các chính sách kinh tế tài chính cần thiết nhằm đảm bảo sự lành

mạnh của nền kinh tế tài chính trong toàn liên minh. Có 5 tiêu thức cụ thể phải

đạt tới là:

1. Bội chi NSNN phải thấp hơn 3% GDP.

2. Mức dƣ nợ công không vƣợt quá 60% GDP.

3. Lạm phát không vƣợt quá 1,5% mức bình quân của 3 nƣớc có mức

lạm phát thấp nhất.

4. Lãi suất dài hạn không vƣợt quá 2% mức lãi suất bình quân 3 nƣớc có

mức lạm phát thấp nhất.

5. Mức độ ổn định tỷ giá phải có ít nhất 2 năm tuân thủ chế độ tỷ giá và

mức biến động tỷ giá do Hệ thống tiền tệ châu Âu quy định.

2. Ngân hàng thế giới (WB):

Ngân hàng thế giới thƣờng coi trọng các chỉ tiêu nợ nƣớc ngoài và tỷ lệ

bội chi ngân sách khi xem xét tính BVTK của các nƣớc:

Khi xem xét tình trạng nợ nƣớc ngoài, WB phân biệt nợ nghiêm trọng và

nợ vừa phải để xếp loại các quốc gia (theo tiêu thức nợ nƣớc ngoài) về mức độ

bền vững tài khóa. Theo đó, một nƣớc rơi vào tình trạng nợ nghiêm trọng khi

giá trị nghĩa vụ trả nợ hiện tại vƣợt qua 80% GNI (Gross National Incom- Thu

nhập quốc gia thuần) hoặc vƣợt quá 220% kim ngạch xuất khẩu. Một nền kinh

tế ở tình trạng nợ vừa phải khi một trong hai hệ số trên vƣợt quá 60% nhƣng

chƣa tới mức nghiêm trọng.

Ngoài ra, WB còn đƣa ra 4 tiêu thức khác để đánh giá tình trạng nợ nƣớc

ngoài, áp dụng đối với những nƣớc không có số liệu thống kê đầy đủ, không

báo cáo cụ thể số liệu nợ cho Hệ thống thông báo nợ của ngân hàng thế giới

(World Bank Debtor Reporting System - DRS). Theo đó, một số nƣớc rơi vào

tình trạng nợ nghiêm trọng khi có 3 trong 4 chỉ tiêu đã vƣợt quá ngƣỡng:

1. Số dƣ nợ so với GNI, ngƣỡng 50%.

2. Số dƣ nợ so với kim ngạch xuất khẩu, ngƣỡng 275%.

3. Nghĩa vụ trả nợ so với xuất khẩu, ngƣỡng 30%.

4. Lãi đến hạn trả so với xuất khẩu, ngƣỡng 20%.

Nếu 3 trong số 4 chỉ tiêu trên vƣợt quá 60% nhƣng chƣa tới ngƣỡng thì

rơi vào tình trạng nợ vừa phải, chƣa tới mức nghiêm trọng.

Năm 1996, sáng kiến giảm nợ cho các nƣớc nghèo mắc nợ nặng nề

(HIPCs) do Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) và Ngân hàng thế giới (WB) đề xuất,

trong đó đƣa ra khái niệm về tính bền vững nợ của một quốc gia đƣợc định

nghĩa là khả năng hoàn trả tất cả các khoản nợ (nƣớc ngoài và trong nƣớc, nhà

nƣớc và tƣ nhân, dài hạn và ngắn hạn) mà không ảnh hƣởng đến phát triển kinh

tế và mục tiêu tăng trƣởng. Một quốc gia đƣợc đánh giá là đủ khả năng trả nợ

khi quốc gia đó xác định là đủ khả năng trả các khoản nợ nƣớc ngoài hiện tại và

trong tƣơng lai mà không cần đến các biện pháp giảm nợ, hoãn nợ hoặc phát

sinh nợ quá hạn và giảm tỷ lệ tăng trƣởng. Năm 1999, sáng kiến HPCs đƣợc

mở rộng nhằm xác định các chỉ tiêu an toàn về nợ cho các nƣớc HIPCs. Các chỉ

số chính bao gồm:

Tỷ lệ nợ so với xuất khẩu: tỷ lệ đƣợc xác định phải đảm bảo ≤ 150%.

Tỷ lệ nợ so với thu ngân sách: tỷ lệ đƣợc xác định phải đảm báo ≤ 250%

Trong trƣờng hợp các quốc gia không đảm bảo có đƣợc các chỉ số trên,

chủ nợ phải tiến hành giảm nợ để đảm bảo mức độ bền vững về nợ. Các chỉ số

này đƣợc áp dụng đối với các điều kiện phụ:

Tỷ lệ xuất khẩu so với GDP ≥ 30%.

Tỷ lệ thu ngân sách so với GDP ≥ 15%.

TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ MỨC ĐỘ NỢ NƢỚC NGOÀI CỦA QUỐC GIA.

Chỉ số

Mức độ trầm

Mức độ khó

Mức độ bình

trọng

khăn

thường

1. Tổng số nợ/GDP

≥ 50%

30 đến 50%

≤ 30%

2. Tổng số nợ/ Xuất khẩu HH &DV

≥ 200%

165 đến 200%

≤ 165%

3. Nghĩa vụ nợ/ Xuất khẩu HH &DV

≥ 30%

18 đến 30%

≤ 18%

4. Nghĩa vụ nợ/ GDP

≥ 4%

2 đến 4%

≤ 2%

≤ 12%

5. Nghĩa vụ trả lãi/Xuất khẩu HH &DV

≥ 20%

12 đến 20%

Nguồn: World Bank.

Các chỉ tiêu về nợ nƣớc ngoài là căn cứ để đánh giá tính bền vững của tài

khóa nói chung, tính bền vững nợ nói riêng và là căn cứ để các chuyên gia, các

nhà làm chính sách của nƣớc vay nợ tính toán khả năng vay nợ và hoạch định

chiến lƣợc vay nợ cho quốc gia. Đồng thời, các căn cứ này cho phép các quốc

gia cho vay nợ hiểu đƣợc thực trạng nợ nần của quốc gia vay nợ và quyết định

khả năng tiếp túc tài trợ nữa hay không.

3. Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF):

Đối với IMF, việc thực hiện nghiêm chỉnh, đúng hạn nghĩa vụ nợ là chỉ

tiêu đƣợc IMF quan tâm nhiều nhất và đƣợc IMF đặc biệt xem xét với các nƣớc

đang phát triển. Theo đó, IMF đánh giá BVTK thông qua các hệ thổng chỉ tiêu

nhƣ: Các chỉ tiêu về dƣ nợ của khu vực công và thâm hụt ngân sách cũng nhƣ

dự báo ngân sách trong trung hạn.

IMF không đƣa ra các ngƣỡng cụ thể, áp dụng đồng loạt cho tất cả các

nƣớc nhƣng khi xem xét cụ thể từng nƣớc, từng thời kỳ, IMF thƣờng vận dụng

các chỉ tiêu của EU hoặc WB để xem xét, đánh giá mức độ bền vững tài khóa

của mỗi nƣớc.

Trong vài năm gần đây một cách tiếp cận mới mà IMF đƣa vào để đánh

giá chất lƣợng quản lý nợ công đó là dựa vào chất lƣợng chính sách và thể chế.

Các quốc gia có chính sách và thể chế tốt thì có thể chống đỡ đƣợc mức nợ cao

hơn so với mức ổn định nợ cơ bản. Cách tiếp cận này đƣa ra giá trị mức

ngƣỡng dựa vào tỷ lệ nợ truyền thống để làm cơ sở đánh giá thể chế và chính

sách của quốc gia. Dựa vào giá trị của ngƣỡng, IMF phân loại 3 mức thực hiện

chính sách: kém, vừa, mạnh. Trong quá trình đánh giá chính sách, quản lý đƣợc

xem là có trọng số lớn nhất.

Debt Sustainability Framework: Indicative Policy-Dependent Thresholds

(Applicable to public and publicly guaranteed external debt)

Present value of external

Debt service in

debt (PV) in percent of

percent of

GDP

Exports Revenue Exports Revenue

100

200

Weak policy (CPIA < 3.25)

150

250

Medium policy (3.25 < CPIA <

3.75)

200

300

Strong policy (CPIA > 3.75)

Nguồn: IMF- Evolution of Debt Sustainability Analysis in Low-Income Countries: Some Aggregate Evidence - 2012

CHƢƠNG 2: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG TÍNH BỀN

VỮNG CỦA TÀI KHÓA TẠI VIỆT NAM.

2.1 Quá trình phát triển và đổi mới chính sách tài khóa của Việt

Nam.

1. Giai đoạn trước năm 1975: đây là thời kỳ đất nƣớc có chiến tranh,

giải phóng đất nƣớc ở khu vực miền Nam và xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền

Bắc. Do đó, nhiệm vụ của chính sách tài khóa trong giai đoạn này là tập trụng

phục vụ cho chiến tranh giải phóng dân tộc và thống nhất đất nƣớc. Nguồn thu

ngân sách của giai đoạn này không lớn, quy mô rất nhỏ, chủ yếu là từ đóng góp

của nông nghiệp, lâm nghiệp và một khối lƣợng nhỏ thu nộp lợi nhuận của khu

vực các xí nghiệp quốc doanh ở miền Bắc. Trong khi đó nhu cầu chi tiêu lại rất

lớn, đặc biệt là nhu cầu chi tiêu cho chiến tranh. Do đó, Việt Nam cân đối ngân

sách trong thời kỳ này phần lớn dựa vào viện trợ không hoàn lại của các nƣớc

trong cộng đồng xã hội chủ nghĩa, đặc biệt là từ Liên Xô và Trung Quốc.

2. Giai đoạn từ năm 1976 đến năm 1986: Đây là giai đoạn đất nƣớc sau

chiến tranh, nhiệm vụ quan trọng của chính sách tài khóa là phục vụ cho việc

xây dựng, phục hồi tái thiết đất nƣớc và xây dựng cơ sở hạ tầng cho nền kinh

tế. Trong giai đoạn này thu ngân sách có lớn hơn do có sự thu nộp cao hơn của

các xí nghiệp quốc doanh đã đƣợc xây dựng trong giai đoạn trƣớc, nhƣng nhu

cầu chi rất lớn để tái thiết đất nƣớc và xây dựng cơ sở kinh tế mới. Trong khi

nguồn thu viện trợ từ các nƣớc trƣớc đây đã viện trợ trong thời kỳ chiến tranh

bị cắt giảm và cắt giảm hết sức đột ngột. Do đó cân đối ngân sách rất căng

thẳng, để đáp ứng đƣợc nhu cầu chi tiêu Chính phủ đã phải phát hành một số

lƣợng tiền khá lớn để bù đắp bội chi.

3. Giai đoạn từ 1986 - 1995: Đây là giai đoạn bắt đầu thời kỳ đổi mới.

Giữa những năm 1980 nền kinh tế Việt Nam bƣớc vào thời kỳ suy thoái, trì trệ

có sự mất cân đối lớn giữa tiền và hàng hóa. Do việc phát hành quá nhiều tiền

để chi tiêu dẫn đến giá cả tăng và bùng phát lạm phát. Đến cuối năm 1986 -

1987 lạm phát của Việt Nam ở mức phi mã, gần 800%. Chính vì bối cảnh nền

kinh tế trì trệ và khó khăn, Việt Nam đã quyết tâm lựa chọn con đƣờng là

chuyển đổi nền kinh tế từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung quan liêu bao cấp sang

phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, có sự quản lý của nhà nƣớc.

Để thực hiện mục tiêu này thì hàng loạt các bộ luật quan trọng đã đƣợc Quốc

hội thông qua, đó là Luật đầu tƣ nƣớc ngoài; Luật khuyến khích đầu tƣ trong

nƣớc; Luật doanh nghiệp tƣ nhân và một số luật thuế nhƣ Luật thuế doanh thu;

Luật thuế lợi tức; Luật thuế sử dụng đất nông nghiệp. Nhờ có những chính sách

đổi mới kịp thời, hợp lòng dân, phát huy đƣợc sức mạnh của các thành phần

kinh tế, mở cửa thu hút vốn đầu tƣ nƣớc ngoài, trong giai đoạn này nền kinh tế

Việt Nam đã phát triển nhanh, tốc độ phát triển kinh tế năm sau luôn cao hơn

năm trƣớc và thu ngân sách nhà nƣớc cung tăng với quy mô lớn. Về chi ngân

sách trong giai đoạn này Chính phủ Việt Nam đã thực hiện chính sách tài khóa

thắt chặt, chấm dứt phát hành tiền để bù đắp bội chi, thay vào đó là thực hiện

thí điểm phát hành tín phiếu kho bạc, trái phiếu kho bạc nhà nƣớc để bù đắp bội

chi vào năm 1992. Đặc biệt là do xử lý tốt nợ nƣớc ngoài tại câu lạc bộ Pari

năm 1992-1993, Việt Nam đã mở ra con đƣờng khai thông các quan hệ với các

nƣớc bạn bè trên thế giới. Vì vậy, giai đoạn này ODA và viện trợ của các nƣớc

với lãi suất thấp, ƣu đãi cao, ngày càng phát triển, năm sau nhiều hơn năm

trƣớc, chính vì thế mà cân đối ngân sách giai đoạn này tích cực hơn và không

những đáp ứng đƣợc nhu cầu tối thiểu chi thƣờng xuyên mà từ năm 1993 -1995

đã dành bình quân một năm từ 70-80% để chi đầu tƣ phát triển. Giai đoạn này

Việt Nam đã bắt đầu xuất hiện những nguồn thu lớn từ xuất khẩu gạo, xuất dầu

thô, chính vì thế đây là giai đoạn có thể nói là cân đối ngân sách nhà nƣớc rất

tích cực.

4. Giai đoạn từ năm 1996 đến năm 2003: Đây có thể nói là giai đoạn mà

chính sách tài khóa có nhiều đổi mới với nhiều ý nghĩa tích cực. Năm 1996

Quốc hội thông qua Luật ngân sách nhà nƣớc và một số luật thuế mới mà hiện

tại vẫn đang áp dụng ở Việt Nam nhƣ Luật thuế giá trị gia tăng; Luật thuế thu

nhập doanh nghiệp. Chính sách thuế đã từng bƣớc xóa bỏ và áp dụng cơ chế

chính sách thuế bình đẳng giữa các khu vực kinh tế, không có sự phân biệt đối

xử giữa trong và ngoài nƣớc. Trong giai đoạn này, quản lý ngân sách đã đi vào

nề nếp hơn trên cơ sở Luật ngân sách nhà nƣớc 1996 kết hợp với môi trƣờng

chính sách phát triển kinh tế phù hợp từ giai đoạn trƣớc cũng nhƣ có các luật

thuế tiên tiến mà giai đoạn này quy mô ngân sách của Việt Nam đã tăng đáng

kể. Quy mô ngân sách tăng làm cho chi đầu tƣ phát triển, chi cho giáo dục và

nâng cao chất lƣợng nguồn nhân lực đã tăng cao. Bình quân tăng trƣởng của

nền kinh tế Việt Nam giai đoạn này là 7%.

5. Giai đoạn từ năm 2004 đến nay: đây là giai đoạn đã đặt nền móng hết

sức cơ bản, đảm bảo quản lý điều hành ngân sách ở Việt Nam cho đến nay

tƣơng đối ổn định và đạt đƣợc nhiều kết quả tốt. Luật ngân sách mới năm 2002

và có hiệu lực từ năm 2004 đƣợc Quốc hội thông qua đồng thời với việc sửa

đổi một số luật thuế cho phù hợp hơn ví dụ nhƣ: đã điều chỉnh Luật thuế giá trị

gia tăng nhƣ mở rộng diện chịu thuế, giảm thuế suất Thuế thu nhập doanh

nghiệp từ 28% xuống 25% nhằm tăng tích lũy cho khu vực doanh nghiệp, đã

ban hành thuế thu nhập cá nhân, một số luật thuế khác nhƣ Luật thuế môi

trƣờng; Luật thuế sử dụng tài sản nhà nƣớc; Luật thuế quản lý nợ công. Có thể

nói từ năm 2004 đến nay Việt Nam đã đặt một nền móng tốt cho việc hoàn

thiện hệ thống cơ sở pháp lý, điều chỉnh và quản lý các quan hệ ngân sách trong

nền kinh tế. Nhờ có môi trƣờng tốt nên trong giai đoạn này quy mô thu - chi

ngân sách của Việt Nam đã tăng nhanh cùng với đà tăng của GDP. Tuy nhiên,

do những ảnh hƣởng tiêu cực của khủng hoảng tài chính và kinh tế thế giới

năm 2008 -2009, bên cạnh đó là nhu cầu đảm bảo cho an sinh xã hội cũng ngày

càng lớn hơn, nên tỷ lệ tăng chi ngân sách hàng năm giai đoạn này tăng cao

hơn so với tỷ lệ tăng thu ngân sách hàng năm. Chính vì vậy, đây là giai đoạn

mà bội chi ngân sách nhà nƣớc của Việt Nam hàng năm cũng tăng cao.

2.2 Bền vững tài khóa nhìn từ thực trạng quy mô và cơ cấu thu

NSNN.

2.2.1 Quy mô thu NSNN:

Thu NSNN là một trong các nhiệm vụ quan trọng của ngành tài chính để

tạo nguồn quỹ cho thực hiện các chƣơng trình phát triển kinh tế - xã hội của

chính phủ. Ngoài ra, thực hiện các nhiệm vụ thu cũng đồng thời chi phối các

hành vi của ngƣời sản xuất cũng nhƣ tiêu dùng trong xã hội và do vậy sẽ có tác

động tới việc thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế trong từng

giai đoạn. Cụ thể tình hình quy mô thu NSNN của Việt Nam nhƣ sau:

Hình 2. 1: Quy mô thu NSNN và GDP của Việt Nam giai đoạn 2000 -2013.( tỷ đồng)

Nguồn: MoF - Báo cáo quyết toán ngân sách hàng năm và Tổng cục thống kê.

Từ hình trên cho thấy từ năm 2000 - 2013, GDP theo giá thực tế của Việt

Nam đã tăng đều qua các năm và tƣơng ứng thì thu NSNN cũng tăng. Mối quan

hệ ở đây là thuận chiều và hoàn toàn hợp lý. Tuy nhiên, nếu phân tích sâu thêm

góc độ tăng GDP và tăng thu NSNN thì thấy rằng, năm 2012 GDP tăng gấp 7,3

lần năm 2000 trong khi thu NSNN năm 2012 tăng gấp 11,4 lần năm 2000. Nhƣ

vậy, có thể thấy rằng mức thu ngân sách hàng năm đã tăng dần và cao hơn mức

tăng của GDP. Để thấy rõ điều này, phân tích thêm về mức độ động viên thu

NSNN so GDP hàng năm cho thấy:

Hình 2. 2: Tỷ lệ thu NSNN của Việt Nam trên GDP giai đoạn 2000 -2013 (%).

Nguồn: Tác giả tự tính toán từ nguồn số liệu của Tổng cục thống kê và MoF- Báo

cáo quyết toán NSNN hàng năm.

Số liệu biểu đồ trên đây cho thấy tỷ lệ thu NSNN của Việt Nam trên

GDP có xu hƣớng tăng lên trong giai đoạn từ 2000 đến 2012. Cụ thể từ năm

2000 đến năm 2003, tỷ lệ thu NSNN trên GDP của Việt Nam hàng năm chỉ

khoảng hơn 20% nhƣng bắt đầu tƣ năm 2004, tỷ lệ này là trên 30% và có xu

hƣớng tăng dần qua các năm với đỉnh điểm là năm 2010 ở mức 36%. Riêng với

năm 2013 tỷ lệ thu NSNN trên GDP chỉ là 22,8% nhƣng lƣu ý rằng đây mới là

con số dự toán, thực tế các năm cho thấy con số dự toàn luôn thấp hơn so với

con số quyết toán hàng năm. Nhƣ vậy có thể thấy, quy mô thu NSNN của Việt

Nam có xu hƣớng tăng lên liên tục qua các năm, tốc độ tăng thu NSNN lớn hơn

tốc độ tăng trƣởng GDP. Vấn đề đặt ra là liệu với điều kiện phát triển kinh tế -

xã hội nhƣ của Việt Nam hiện nay thì đây có phải là một tín hiệu tích cực, là

yếu tố quan trọng giúp duy trì tính bền vững của tài khóa hay không? Để có cái

nhìn khách quan và đánh giá toàn diện hơn, cần so sánh quy mô thu NSNN của

Việt Nam với các quốc gia khác trong khu vực có sự tƣơng đồng về điều kiện

phát triển kinh tế - xã hội hoặc chế độ chính trị. Cụ thể nhƣ sau:

Bảng 2. 1: Quy mô thu NSNN trên GDP của một số nƣớc Đông Nam Á và Châu Á Thái

Bình Dƣơng giai đoạn 2008 -2013 (%).

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Quốc gia

Cambodia

13.3

11.9

13.2

15.2

14.9

Indonesia

19.8

15.1

15.4

16.3

15.7

Lao PDR

13.9

14.8

15.3

15.7

17.1

17.7

Malaysia

20.8

22.3

20.0

21.0

22.1

21.7

Myanmar

15.8

13.9

14.2

14.7

22.7

23.6

Philippines

15.6

14.0

13.4

14.0

14.5

14.9

Thailand

17.1

15.6

16.8

18.0

17.4

18.2

Trung Quốc

19.5

20.1

26.7

22.0

22.6

n/a

Hàn Quốc

24.4

24.0

21.4

21.9

22.6

22.0

Nhật Bản

13.0

11.6

11.2

11.3

n/a

Ấn Độ

9.7

9.4

16.6

8.8

9.0

9.4

Viêt Nam

26.7

26.3

25.3

25.5

22.7

21.9

Nguồn: ADB - Key Indicator for Asia and the Pacific (2013 và 2014)

Nếu sử dụng số liệu của ADB thì trung bình tổng thu NSNN của Việt

Nam giai đoạn 2008-2013 đạt trên 24% GDP, một mức khá cao so với các quốc

gia trong khu vực. Chẳng hạn nếu so sánh tỷ lệ thu trung bình này với các nƣớc

đang phát triển có thu nhập trung bình thấp hơn Việt Nam trong khụ vực nhƣ

Lao hay Cambodia thì quy mô thu NSNN của Việt Nam trên GDP cao hơn

(trung bình mỗi năm cao hơn khoảng 10%) và thậm chí nếu so sánh với các

quốc gia khác trong khu vực có mức thu nhập bình quân đầu ngƣời cao hơn

Việt Nam nhƣ Indonesia, Malaysia hay Thanland thì con số này cũng vẫn cao

hơn. Ngoài ra, trung bình tỷ lệ thu NSNN trên GDP của Việt Nam giai đoạn

này nếu so sánh với các quốc gia phát triển trong khụ vực, có thu nhập bình

quân đầu ngƣời lớn, có kim ngạch xuất nhập khẩu hàng năm lớn và có trình độ

quản lý cao nhƣ Hàn Quốc hay Trung Quốc thì về cơ bản là tƣơng đƣơng và

thậm chí cao hơn hẳn Nhật Bản và Ấn Độ. Ngay cả khi nền kinh tế gặp khó

khăn nhƣ giai đoạn 2010 - 2012 thì tổng thu cân đối NSNN so với GDP của

Việt Nam vẫn đạt khoảng 25%, cao nhất trong nhóm các nƣớc Đông Nam Á

(bằng với Myanmar) và tƣơng đƣơng với các quốc gia phát triển trong khu vực.

Tất nhiên, việc so sánh đơn giản quy mô thu ngân sách với GDP có thể

khó thuyết phục khi điều kiện mỗi quốc gia có sự khác biệt về cơ cấu kinh tế và

cách tính toán quy mô ngân sách (có tính gộp ngân sách địa phƣơng hay

không). Tuy nhiên, trong việc tính toán số liệu của các quốc gia thì đa phần số

liệu của ADB là quy mô thu ngân sách chung của Chính phủ (gồm cả chính

quyền trung ƣơng và địa phƣơng, thu ngân sách đƣợc định nghĩa bao gồm thu

từ thuế và các nguồn khác). Vì vậy, việc so sánh với quy mô thu trung bình của

các nhóm nƣớc trong cùng khu vực, có sự tƣơng đồng về điều kiện kinh tế - xã

hội hoặc chế độ chính trị cho phép đánh giá nhanh về quy mô thu ngân sách

của Việt Nam. Qua những phân tích trên có thể khẳng định quy mô thu NSNN

của Việt Nam là quá cao và không hợp lý, chƣa phù hợp với những đặc điểm

của đất nƣớc nhƣ cơ cấu kinh tế còn chủ yếu là sản xuất nông nghiệp và công

nghiệp nhẹ chƣa hoàn thành công cuộc công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất

nƣớc, thu nhập bình quân đầu ngƣời còn thấp, mức độ đô thị hóa chƣa cao, kim

ngạch xuất nhập khẩu hàng hóa và dịch vụ còn khiêm tốn, nhập siêu và hàng

hóa nhập khẩu chủ yếu lại là các nguyên phụ liệu phục vụ cho sản xuất, năng

lực quản trị của chính quyền chƣa phát triển…

Quy mô thu ngân sách quá cao sẽ ảnh hƣởng đến tiết kiệm của khu vực

tƣ nhân, làm giảm đầu tƣ phát triển sản xuất kinh doanh của khu vực này. Gánh

nặng thuế khóa cùng với những khó khăn trong môi trƣờng sản xuất kinh doanh

gây ra những tác động tiêu cực với hoạt động của doanh nghiệp. Báo cáo điều

tra về môi trƣờng kinh doanh của WB năm 2013 cho thấy Việt Nam cần 32 lần

làm thủ tục nộp thuế mỗi năm với tổng cộng 872 giờ và tổng số thuế phải nộp

chiếm 34,5% thu nhập của doanh nghiệp. Việt Nam cũng xếp hạng thứ 138/185

quốc gia và vùng lãnh thổ về thực hiện nghĩa vụ thuế của doanh nghiệp, thấp

hơn nhiều nƣớc trong khu vực Đông Nam Á. Báo cáo xếp hạng môi trƣờng

kinh doanh của Việt Nam trong ba năm gần đây cũng cho thấy: năm 2011 Việt

Nam xếp thứ 78/183 song hai năm gần nhất là 2012 và 2013 thì Việt Nam chỉ xếp 99/185 cho thấy sự giảm sút trong môi trƣờng kinh doanh ở Việt Nam5.

Bên cạnh đó, gánh nặng thuế cao có thể khuyến khích các hành vi gian lận, trốn

thuế và vì vậy gây tình trạng thất thu thuế và tạo ra những méo mó trên thị

trƣờng do hành vi cạnh tranh không bình đẳng. Tình trạng chuyển giá trốn thuế

của các doanh nghiệp FDI là một minh chứng. Việc để mức thuế suất cao hơn

so với các nƣớc trong khu vực là một trong những động cơ hấp dẫn các doanh

nghiệp FDI chuyển lợi nhuận ra nƣớc ngoài nhằm hƣởng mức thuế thu nhập

doanh nghiệp thấp hơn. Hơn nữa, gánh nặng thuế cao còn là môi trƣờng tốt cho

các hành vi tham nhũng của những ngƣời thực thi công vụ khi mà thỏa thuận

cho gian lận và trốn thuế có lợi hơn nhiều nộp thuế. Ngoài ra, Chính phủ còn

rất ít không gian để có thể giảm thâm hụt ngân sách qua tăng thuế mà còn phải

làm ngƣợc lại. Con đƣờng giảm thâm hụt ngân sách thông qua tăng thuế suất và

cơ sở đánh thuế là rất hạn chế. Việc tăng thu chỉ có thể đƣợc thực hiện nhờ các

biện pháp nâng cao tỉ lệ tuân thủ, chống thất thu và buôn lậu.

Tuy nhiên, cũng phải đánh giá một cách công bằng là chính sách tài khóa

những năm gần đây cũng đã bắt đầu có những thay đổi phù hợp với việc giảm

dần gánh nặng thuế nhƣ việc giảm thuế suất với thuế thu nhập doanh nghiệp.

Giảm thuế, nuôi dƣỡng nguồn thu sẽ tốt cho sự bền vững của NSNN về trung

và dài hạn.

2.2.2 Cơ cấu thu NSNN:

Để xem xét tính bền vững trong cơ cấu thu ngân sách có thể sử dụng

phân loại theo thống kê của Việt Nam là nguồn thu và đối tƣợng nộp ngân sách.

Có thể phân chia thu NSNN thành 4 nguồn thu: thu từ hoạt động sản xuất kinh

5 Xem thêm: Nhóm tƣ vấn chính sách và kinh tế vĩ mô - Ủy ban kinh tế quốc hội (2013): "Báo cáo kinh tế vĩ mô 2013: Thách thức còn ở phía trước"

doanh nội địa, thu từ dầu thô, thu từ hoạt động xuất nhập khẩu và thu khác. Cụ

thể:

Theo số liệu tổng hợp và tính toán từ các Báo cáo quyết toán NSNN của

MoF và Tổng cục thống kê đƣợc trình bày trong Bảng 2.2 bên dƣới thì tổng thu

NSNN hàng năm đã liên tục tăng qua các năm từ mức trung bình giai đoạn

2000-2007 là 28% GDP lên tới 32,4% GDP trong giai đoạn 2008 - 2013. Trong

cơ cấu nguồn thu NSNN thì thu từ kinh tế trong nƣớc (Thu nội địa) là khoản

thu lớn nhất trong tổng thu NSNN hàng năm giai đoạn 2008 -2013 và có xu

hƣớng là tỷ trọng ngày càng tăng theo thời gian. Nếu nhƣ trung bình tỷ trọng

Thu nội địa (chủ yếu bao gồm các khoản thu từ thuế và phí) của Việt Nam

trong giai đoạn 2000 - 2007 là khoảng trên 50% tổng thu NSNN thì đến giai

đoạn 2008 -2013 con số này là khoảng trên 60%. Nếu xét về tốc độ tăng thì

nguồn thu NSNN này cũng có những dấu hiệu tích cực, cụ thể tỷ lệ Thu nội địa

trên GDP trung bình của Việt Nam đã tăng từ mức 12,7% GDP giai đoạn 2000-

2007 đến mức 15,2% GDP trong giai đoạn 2008-2013. Theo Báo cáo dự toán

NSNN năm 2013 của MoF: Nếu nhƣ tổng thu cân đối NSNN dự toán năm 2013

đã lớn gấp gần 9 lần so với năm 2000 thì tƣơng ứng số Thu từ nội địa là gấp

11,8 lần, Thu từ xuất nhập khẩu gấp 5,7 lần, Thu từ dầu thô gấp 4,2 lần và thu

viện trợ gấp 2,5 lần. Nhƣ vậy, số thu NSNN từ khu vực kinh tế trong nƣớc là

nguồn thu có tốc độ tăng lớn nhất trong số các khoản thu của NSNN.

Thu từ nội địa hoàn toàn phụ thuộc vào kinh tế trong nƣớc, là khoản thu

vững chắc trong nền kinh tế, khoản thu có ý nghĩa quyết định nhất tới tổng thu

NSNN hàng năm. Do vậy, việc tăng tỷ trọng thu từ nội địa là một xu thế tích

cực, là cơ sở để đảm bảo cho sự bền vững của ngân sách nhà nƣớc, cơ sở cho

thực hiện mục tiêu kiềm chế thâm hụt ngân sách, giảm nợ công đang có xu

hƣớng tăng cao hiện nay và nâng cao tính bền vững của tài khóa. Tuy nhiên,

nhận thức rõ về vai trò của thu nội địa cũng cho thấy thâm hụt ngân sách có

nguy cơ tăng lên đột biến khi nền kinh tế đi vào chu kỳ suy thoái, sự phá sản

của nhiều doanh nghiệp, các cơ sở sản xuất sẽ làm giảm nguồn thu này và điều

này sẽ ảnh hƣởng không nhỏ đến tính bền vững của thu ngân sách nhà nƣớc.

Nguồn thu NSNN thứ hai có ý nghĩa quan trọng là Thu từ xuất nhập

khẩu (hay thu từ hải quan), trong đó thu từ hàng hóa nhập khẩu là chủ yếu,

khoản thu này về nguyên tắc sẽ có xu hƣớng giảm đi trong giai đoạn hiện nay

do Việt Nam phải thực hiện các cam kết về hội nhập kinh tế quốc tế, thực hiện

cắt giảm thuế nhập khẩu theo lộ trình nhất định. Tuy nhiên, khi thuế suất có xu

thế giảm đi thì lƣợng hàng hóa nhập khẩu lại có xu hƣớng tăng lên do giá các

hàng hóa nhập khẩu rẻ đi và điều đó khuyến khích tiêu dùng trong nƣớc,

khuyến khích hàng hóa nhập khẩu làm cho kim ngạch nhập khẩu tăng. Hàng

hóa nhập khẩu tăng làm số thu về thuế nhập khẩu cũng tăng theo đã bù trừ cho

số giảm thu khi thuế suất giảm cuối cùng làm thu từ hải quan vẫn có xu hƣớng

tăng lên theo thời gian. Cụ thể, tỷ trọng Thu từ xuất nhập khẩu của Việt Nam

trong tổng thu NSNN hàng năm đã liên tục duy trì ở mức trung bình khoảng

20% từ những năm đầu thế kỷ 21 đến nay và tỷ lệ Thu từ xuất nhập khẩu trên

GDP của Việt Nam thì liên tục tăng, trung bình giai đoạn 2000-2007 là 4,8%

GDP đã tăng lên là 5,2% GDP trong giai đoạn 2008-2013. Nhƣ vậy, có thể

đánh giá là hội nhập kinh tế quốc tế không những không gây ảnh hƣởng nhiều

làm giảm thu NSNN mà ngƣợc lại còn là một trong những nguyên nhân quan

trọng để đẩy mạnh tăng thu, giảm thâm hụt NSNN.

Để có cái nhìn sâu hơn, chúng ta cần phân tích kỹ hơn về cơ cấu của hai

nguồn thu quan trọng của NSNN là Thu từ nội địa và Thu từ xuất nhập khẩu.

Nhìn vào số liệu về cơ cấu nguồn thu NSNN của MoF và Tổng cục thống kê

hàng năm cho thấy, Thu từ nội địa của Việt Nam chủ yếu là từ Thuế thu nhập

doanh nghiệp (bao gồm thu từ doanh nghiệp nhà nƣớc, doanh nghiệp có vốn

đầu tƣ nƣớc ngoài, thu từ khu vực công nghiệp, thƣơng nghiệp và dịch vụ ngoài

quốc doanh) trong đó thu từ doanh nghiệp nhà nƣớc luôn chiếm tỷ trọng cao

nhất và ổn định hàng năm, trung bình ở mức gần 20% tổng thu NSNN trong

các năm gần đây. Vai trò quan trọng của khu vực kinh tế nhà nƣớc với ngân

sách cho thấy quá trình tái cơ cấu, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nƣớc sẽ cần

phải đi đôi với việc cải thiện hiệu quả thu ngân sách ở khu vực kinh tế ngoài

quốc doanh nếu không muốn có sự sụt giảm nguồn thu NSNN trong tƣơng lai.

Bên cạnh nguồn thu từ các doanh nghiệp nhà nƣớc thì Thu từ doanh nghiệp có

vốn đầu tư nước ngoài cũng nhƣ Thu từ khu vực ngoài quốc doanh hiện nay

đang có xu hƣớng tăng tỷ trọng trong tổng thu NSNN, cụ thể tỷ trọng cả hai

nguồn thu này đã tăng trung bình từ mức khoảng 6% trong những năm đầu thế

kỷ 21 lên tới hơn 10% từ năm 2008 đến nay. Chính vì vậy, tổng tỷ trọng thu

NSNN Việt Nam từ nguồn thuế thu nhập doanh nghiệp đang có xu hƣớng tăng

dần từ mức trên 30% trong giai đoạn từ năm 2008 đổ về trƣớc lên mức trên

40% trong những năm gần đây.

Ngoài ra, trong nguồn thu từ nội địa thì tỷ trọng thu từ nhà đất (bao gồm

thu từ bán nhà thuộc sở hữu nhà nƣớc, thu từ cho thuê đất và chuyển quyền sử

dụng đất) đang có xu hƣớng ngày càng giảm dần về quy mô tuyệt đối cũng nhƣ

tỷ trọng trong tổng thu NSNN, từ 10,74% năm 2007 xuống còn khoảng 7,26%

trong năm 2012 và ƣớc tính đạt 5,6% trong năm 2013, khi các tài sản loại này

thuộc sở hữu nhà nƣớc đang dần cạn. Việc đƣa những khoản thu này vào tính

toán cán cân ngân sách sẽ làm giảm mức độ nghiêm trọng của tình trạng thâm

hụt từ những con số báo cáo. Việc bán tài sản để chi tiêu có thể làm giảm quy

mô vay nợ hiện tại nhƣng lại làm tài sản công giảm đi. Về bản chất, đây là

những khoản thu không bền vững và có thể giảm trong tƣơng lai do nguồn tài

sản của quốc gia là có hạn. Việc giảm tỷ trọng nguồn thu không bền vững này

trong tổng thu NSNN cho thấy mức độ bền vững về nguồn thu NSNN đã có

những dấu hiệu tích cực hơn.

Bên cạnh đó, tỉ trọng thu từ thuế giá trị gia tăng hàng nhập khẩu, thu từ

xuất nhập khẩu (bao gồm Thuế xuất, nhập khẩu, Thuế tiêu thụ đặc biết hàng

nhập khẩu, thu chênh lệch giá hàng nhập khẩu) lại đang có xu hƣớng tăng lên.

Trung bình tổng tỷ trọng các khoản thu từ xuất nhập khẩu và thu từ thuế giá trị

gia tăng hàng nhập khẩu của Việt Nam đã tăng từ mức là 19,7% trong tổng thu

NSNN giai đoạn 2000-2007 lên 21% trong giai đoạn 2008-2013. Đáng chú ý,

kể từ khi Việt Nam chính thức gia nhập WTO vào năm 2007, tỷ lệ thu Thuế

xuất nhập khẩu lại có xu hƣớng cao hơn giai đoạn chuẩn bị trƣớc đó. Cụ thể,

theo số liệu từ Báo cáo quyết toán NSNN hàng năm của MoF và Tổng cục

thống kê cho thấy tỉ trọng thu thuế xuất khẩu, nhập khẩu, tiêu thụ đặc biệt hàng

nhập khẩu trong tổng thu NSNN có xu hƣớng giảm dần trong những năm Việt

Nam chuẩn bị gia nhập WTO, từ những mức 16,8% và 17,83% lần lƣợt trong

các năm 2001 và 2002 xuống còn 9,04% trong năm 2006. Tuy nhiên, tỉ lệ này

lại có xu hƣớng tăng dần sau khi Việt Nam chính thức gia nhập WTO, với con

số 12,15% vào năm 2007, 14,04% vào năm 2008 và 16,93% vào năm 2009.

Ngoài ra, tỉ trọng thu từ Thuế giá trị gia tăng (VAT) đối với hàng nhập khẩu

cũng có xu hƣớng tƣơng tự, giảm trong những năm chuẩn bị gia nhập và tăng

dần trong những năm sau khi Việt Nam chính thức gia nhập WTO, với các tỉ lệ

là: 8,1%; 6,94% và 6,33% lần lƣợt trong các năm 2003, 2004 và 2005 tới các

năm 2010, 2011 và 2012 lần lƣợt là 9,56%; 10,3% và 7,51%.

Thu NSNN nếu chỉ tính riêng từ Thu nội địa và Thu hải quan (không bao

gồm Thu từ dầu thô và Thu viện trợ không hoàn lại) thì tỷ lệ trên GDP trung

bình trong giai đoạn 2000 - 2007 là 17,5% GDP đã tăng tới mức 20,4% trong

giai đoạn 2008-2013. Quy mô nền kinh tế Việt Nam ngày càng đƣợc mở rộng

và hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng hơn, qua đó là cơ sở quan trọng cho tăng

mạnh số thu từ nền kinh tế trong nƣớc và từ hoạt động xuất nhập khẩu, là cơ sở

cho thấy tính ổn định trong cơ cấu nguồn thu NSNN của Việt Nam, qua đó cho

thấy những dấu hiệu tích cực cho việc đảm bảo sự bền vững của tài khóa.

Nguồn thu quan trọng thứ ba trong cơ cấu thu NSNN của Việt Nam là

Thu từ dầu thô, đây là nguồn thu lớn và quan trọng của ngân sách nhà nƣớc,

đặc biệt là trong giai đoạn đầu thế kỷ 21 khi nguồn thu này thƣờng chiếm tỷ

trọng từ 25% đến 30% trong tổng thu NSNN. Tuy nhiên, đây là nguồn thu

không vững chắc vì phụ thuộc vào tổng số dầu khai thác, chính sách tỷ giá của

nhà nƣớc và giá dầu trên thế giới lại thƣờng xuyên biến động. Qua số liệu bên

dƣới bảng 2.2 ta thấy tỷ trọng nguồn thu này trong tổng thu NSNN và tỷ trọng

trên GDP có xu hƣớng ngày càng giảm và nhỏ dần vì sản lƣợng dầu khai thác

của nƣớc ta không thể tăng nhiều mặc dù trong những năm gần đây giá dầu trên

thế giới đã tăng đáng kể. Giống nhƣ thu từ nhà đất và bán tài sản quốc gia, tỷ

trọng thu từ dầu thô giảm cũng cho thấy mức độ bền vững về nguồn thu NSNN

đã có những dấu hiệu tích cực hơn.

Bảng 2. 2: Cơ cấu nguồn thu NSNN và tỷ trọng các nguồn thu trên GDP (%).

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

(est)

Cơ cấu nguồn thu NSNN (%)

50.95

50.67

51.29

51.67

54.77

52.50

52.03

55.17

55.76

61.59

64.07

61.47

62.90

66.85

Thu trong nƣớc

Thu từ doanh nghiệp nhà nước

21.70

22.28

20.24

18.88

16.85

17.12

16.58

15.94

16.68

18.48

19.06

17.51

19.32

21.35

Thu từ doanh nghiệp có vốn đầu

5.22

5.49

5.87

6.53

7.91

8.36

9.25

9.94

10.21

11.17

11.03

10.68

11.16

13.15

tư nước ngoài

Thu từ khu vực công. thương

6.39

6.47

6.27

6.80

6.95

7.42

7.90

9.87

10.11

10.53

11.90

11.71

12.60

14.73

nghiệp và dịch vụ ngoài quốc

doanh

Các khoản thu về nhà đất

3.11

3.73

4.43

6.93

9.15

7.78

7.35

10.74

9.07

9.60

9.49

8.40

7.26

5.60

20.89

22.09

25.49

22.23

18.29

16.69

15.32

19.11

21.24

23.23

22.15

21.58

17.20

20.40

Thu từ XNK

Thu từ xuất nhập khẩu, thuế tiêu

14.95

16.80

17.83

14.12

11.34

10.36

9.40

12.15

14.04

16.93

12.59

11.28

9.69

9.92

thụ đặc biệt hàng nhập khẩu

Thu thuế giá trị gia tăng hàng

5.94

5.17

7.66

8.10

6.94

6.33

5.92

6.96

7.20

6.30

9.56

10.30

7.51

10.47

nhập khẩu

25.93

25.29

24.15

25.43

29.16

29.82

24.37

20.81

13.44

11.76

15.27

18.85

12.13

21.4

Thu từ dầu thô

2.23

1.95

1.51

1.38

2.83

1.35

2.19

1.74

2.02

1.68

1.05

0.62

1.82

Thu khác

Tỷ trọng trên GDP (%)

10.5

10.9

11.9

12.8

14.6

13.1

13.7

14.7

14.9

13.1

17.5

16.0

14.7

15.2

Thu trong nƣớc

4.3

4.8

5.9

5.5

4.9

4.2

4.8

5.7

5.8

6.0

5.6

3.3

4.6

Thu từ XNK

5.3

5.5

4.9

6.0

6.8

7.3

7.9

6.3

5.5

3.4

3.2

4.3

2.8

Thu từ dầu thô

Nguồn: Tổng cục thống kê và MoF- Báo cáo quyết toán NS hàng năm.

2.3 Bền vững tài khóa nhìn từ thực trạng quy mô và cơ cấu chi ngân

sách nhà nƣớc.

2.3.1 Quy mô chi tiêu NSNN.

Về quy mô chi tiêu NSNN: Với những quốc gia đang trong quá trình

chuyển đổi và phát triển kinh tế nhƣ Việt Nam thì một đặc chƣng rất phổ biến và

nổi bật là nhu cầu chi tiêu của chính phủ luôn lớn. Chi tiêu của Chính phủ Việt

Nam trong giai đoạn 2000 - 2013 không những phải đặt nền móng cho sự phát

triển kinh tế nhanh, theo chiều hƣớng công nghiệp hóa, hiện đại hóa mà còn phải

thực hiện nhiều chính sách quan trọng chống lại những tác động, ảnh hƣởng tiêu

cực của khủng hoảng tài chính tiền tệ trên thế giới, giữ vững ổn định kinh tế vĩ

mô, an sinh xã hội, đảm bảo thực hiện mục tiêu phát triển vững chắc kinh tế - xã

hội. Do vậy, chi tiêu từ ngân sách nhà nƣớc đã tăng rất nhanh trong giai đoạn

này. Cụ thể, quy mô, cơ cấu và tốc độ tăng chi NSNN của Việt Nam giai đoạn

2000 - 2013 thể hiện qua bảng số liệu sau:

Bảng 2. 3: Quy mô, cơ cấu và tốc độ tăng chi NSNN giai đoạn 2000 - 2013.

Tổng chi cân

Tốc độ

% GDP

Tỷ trọng các thành phần (%)

đối NSNN ( tỷ

tăng chi

Đầu tƣ

Chi thƣờng

Chi trả

Chi

đồng)

(%)

phát triển

xuyên

khác

nợ

108961

n/a

24.67

27.2

56.7

n/a

16.1

2000

129773

19.10

26.96

31.0

55.1

n/a

13.9

2001

148208

14.21

27.66

30.5

52.7

n/a

16.8

2002

181183

22.25

29.54

32.9

52.8

13.2

1.1

2003

248615

37.22

34.76

26.6

43.4

12.3

17.7

2004

313479

26.09

34.30

25.3

42.2

21.5

2005

385666

23.03

36.33

22.4

42.0

10.4

25.2

2006

469606

21.76

37.67

22.2

43.6

10.3

23.9

2007

590714

25.79

36.55

20.2

42.7

8.3

28.8

2008

715216

21.08

39.53

25.4

42.4

9.1

23.1

2009

850874

18.97

39.43

21.5

44.3

9.3

24.9

2010

1034244

21.55

37.20

20.1

45.2

9.7

25.0

2011

1170924

13.22

36.08

23.0

51.5

8.4

17.1

2012

978000

-16.48

27.29

17.9

67.4

10.6

4.1

2013

(est)

Nguồn: MoF - Báo cáo quyết toán NSNN hàng năm và Tổng cục thống kê.

Mô hình tăng trƣởng của Việt Nam giai đoạn vừa qua chủ yếu nhờ vào đầu

tƣ, đặc biệt là đầu tƣ ở khu vực nhà nƣớc. Do vậy, không có gì ngạc nhiên khi

Việt Nam có quy mô chi NSNN khá lớn và tốc độ tăng chi NSNN cao. Trong giai

đoạn từ 2000-2008 quy mô chi NSNN của Việt Nam trên GDP đã tăng từ mức

trung bình trên 20% GDP lên mức trên 30% GDP hàng năm, thậm chí trong giai

đoạn 2009-2010 để thực hiện chính sách kích cầu nhằm ngăn chặn đà suy giảm

của tăng trƣởng kinh tế thì quy mô chi NSNN của Việt Nam còn tiến sát đến mức

40% GDP. Giai đoạn 2011 - 2013, thực hiện mục tiêu ƣu tiên ổn định kinh tế vĩ

mô và kiểm soát lạm phát, mức chi ngân sách so với GDP tuy có giảm nhƣng vẫn

ở mức cao trung bình là 33,5%. Từ năm 2008 đến nay trung bình tốc độ tăng chi

NSNN hàng năm của Việt Nam là khoảng 20%. Có thể thấy, tƣơng tự nhƣ thu

NSNN, chi NSNN của Việt Nam có xu hƣớng tăng theo thời gian khi GDP tăng.

Tuy nhiên, nếu so sánh mức năm 2012 với năm 2000 thì chi tiêu ngân sách của

Việt Nam đã tăng gấp 10,7 lần, cao hơn nhiều so với mức tăng GDP là 7,3 lần.

Kết quả này cho thấy mức chi tiêu để có đƣợc một đơn vị tăng thêm của GDP vào

năm 2012 đã lớn hơn rất nhiều so với năm 2000. Đồng thời, kết quả này cũng cho

thấy chi tiêu chính phủ của Việt Nam ngày càng kém hiệu quả hơn trong giai

đoạn đầu thế kỷ 21.

Hình 2. 3: Tốc độ tăng GDP, Thu và Chi NSNN của Việt Nam giai đoạn 2000 -2013 (%)

tính).

Nguồn: MoF - Báo cáo quyết toán NSNN hàng năm và Tổng cục thống kê (năm 2013 là ước

Hình 2. 4: Quy mô GDP, Thu và Chi NSNN của Việt Nam giai đoạn 2000 -2013 (tỷ đồng)

Nguồn: MoF - Báo cáo quyết toán NSNN hàng năm và Tổng cục thống kê (năm 2013 là ước

tính).

Nếu so sánh với quy mô thu NSNN thì thấy rằng nhìn chung chi NSNN và

thu NSNN tăng giảm cùng chiều với nhau, nếu nhƣ từ năm 2000 đến năm 2012

chi NSNN đã tăng 10,7 lần thì thu NSNN cũng tăng 11,4 lần. Nếu tính tốc độ

tăng bình quân thì từ năm 2000 đến 2012 thu và chi NSNN có tốc độ tăng tƣơng

đƣơng nhau lần lƣợt là 22,8% và 22,01%. Nếu nhƣ tốc độ tăng thu - chi NSNN là

tƣơng ứng, trong khi tổng số chi luôn lớn hơn tổng số thu thì nhƣ vậy số tuyệt đối

về thâm hụt NSNN vẫn tăng lên hàng năm, năm sau sẽ cao hơn năm trƣớc. Bên

cạnh đó, tốc độ tăng thu - chi NSNN luôn lớn hơn nhiều tốc độ tăng GDP cho nên

thâm hụt NSNN so với GDP sẽ ngày càng có xu hƣớng tăng cao.

Thực tế không thể phủ nhận rằng trong nhiều năm qua, chi tiêu công đƣợc

coi là một trong những động lực quan trọng để thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế của

Việt Nam. Tuy nhiên, chi tiêu của Chính phủ một khi đã vƣợt quá ngƣỡng nào đó

sẽ cản trở tăng trƣởng kinh tế do nó gây ra sự phân bổ nguồn lực một cách không

hiệu quả, tham nhũng thất thoát và chèn ép khu vực tƣ nhân. Dựa trên những

phân tích thực nghiệm, nhìn chung các nhà nhà kinh tế thống nhất với nhau rằng

quy mô chi tiêu công tối ƣu đối với các nền kinh tế đang phát triển nằm trong khoảng từ 15-20% GDP6.

Nếu xét theo số liệu so sánh quốc tế của ADB cho thấy các nƣớc Ấn Độ,

Philippines, Indonesia, và Cambodia là những nƣớc có quy mô chi tiêu chính phủ 6 Xem thêm Phạm Thế Anh (2008), “Khảo sát mối quan hệ giữa chi tiêu chính phủ và tăng trƣởng kinh tế”, Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế, số tháng 10/2008.

nhỏ nhất trong khu vực, chỉ chiếm khoảng từ 14-20% GDP trung bình trong các

năm gần đây và nằm trong ngƣỡng tối ƣu từ 15 đến 20%. Trong khi đó, quy mô

chi tiêu ngân sách, gồm chi đầu tƣ và chi thƣờng xuyên, của Việt Nam đang nằm

ở phía trên khá xa ngƣỡng tối ƣu, chiếm khoảng trung bình 26% GDP trong

những năm gần đây và thậm chí còn cao hơn rất nhiều các quốc gia có thu nhập

bình quân đầu ngƣời cao nhƣ Hàn Quốc (trung bình khoảng 20% GDP) hay Nhật Bản và Thailand (trung bình khoảng 19% GDP)7.

Cần phải nhớ rằng sự tăng trƣởng kinh tế không chỉ phụ thuộc duy nhất

vào chính sách tài khoá mà còn phụ thuộc vào các chính sách tiền tệ, thƣơng mại,

lao động, v.v… Thực tế trên thế giới đã chỉ ra rằng chất lƣợng hay hiệu quả chi

tiêu, chứ không phải quy mô của chi tiêu chính phủ mới là nhân tố quan trọng

quyết định tốc độ tăng trƣởng và trình độ phát triển của mỗi quốc gia. Chính vì

vậy, con số chi tiêu chính phủ tăng nhanh và đứng ở mức cao những năm gần đây

trong khi hiệu quả của nó lại thấp đang là một trong những yếu tố chính, trực tiếp

hoặc gián tiếp, gây ra những bất ổn kinh tế vĩ mô ở Việt Nam. Với quy mô quá

lớn và tràn lan trong nhiều lĩnh vực nhƣ hiện nay, việc nâng cao hiệu quả chi tiêu

chính phủ là điều cực kì khó khăn. Chi tiêu chính phủ khi thiếu hiệu quả sẽ làm

phân bổ nguồn lực của xã hội một cách không hiệu quả, hƣớng nguồn lực của xã

hội từ khu vực tƣ hiệu quả hơn sang khu vực công kém hiệu quả, làm giảm động

cơ khuyến khích hoạt động sản xuất của khu vực tƣ, từ đó làm giảm tiết kiệm của

khu vực tƣ nhân và cuối cùng là nó còn tạo ra sức ép tăng thu NS trong tƣơng lai.

2.3.2 Cơ cấu chi tiêu NSNN.

Phân tích cơ cấu chi tiêu NSNN để thấy rõ hơn chính sách chi tiêu của

Chính phủ Việt Nam trong giai đoạn gần đây là hƣớng vào những mục tiêu quan

trọng nào và điều đó cũng có thể giải thích cụ thể hơn về tính ổn định của ngân

sách nhà nƣớc. Quan sát số liệu trong Bảng 2.3 bên trên, điều đáng chú ý là trong

cơ cấu Tổng chi cân đối ngân sách của Việt Nam thì Chi thường xuyên chiếm tỉ

trọng rất lớn còn Chi đầu tư phát triển lại chiếm tỉ trọng nhỏ hơn nhiều. Khoản

chi lớn nhất trong Tổng chi cân đối NSNN của Việt Nam hàng năm chính là chi

7 ADB (2014) - "Key Indicator for Asia and the Pacific 2014" - Table 8.4/ trang 286.

thƣờng xuyên, chi cho bộ máy nhà nƣớc. Không những vậy, trong khi tỷ trọng

Chi đầu tư phát triển có xu hƣớng giảm dần trong các năm gần đây, từ mức cao

nhất 32,9% năm 2003 xuống còn 23% trong năm 2012 và ƣớc đạt khoảng 17,9%

trong năm 2013 thì Chi thường xuyên lại đang có xu hƣớng tăng lên với tỷ trọng

trong tổng chi cân đối NSNN năm 2012 là 51,5% và ƣớc tính đạt 67,4% trong

năm 2013. Trong giai đoạn từ 2001 - 2012, với mức tăng lên không ngừng của

GDP, thu nhập của dân cƣ cũng tăng theo và do vậy khu vực hành chính, sự

nghiệp liên tục mở rộng phạm vi hoạt động và cung cấp các dịch vụ công cộng,

điều đó đồng nghĩa với việc chi tiêu thƣờng xuyên sẽ tăng lên. Ngoài ra, trong

giai đoạn này, Chính phủ Việt Nam cũng đang triển khai thực hiện chƣơng trình

cải cách tiền lƣơng trong các đơn vị hành chính, sự nghiệp cho phù hợp với tình

hình thực tiễn nên Chi thường xuyên luôn giữ tỷ trọng lớn trong chi tiêu NSNN

hàng năm. Chi thường xuyên lớn cho thấy những cải cách của khu vực công trong

thời gian vừa qua dƣờng nhƣ chƣa đem lại kết quả nhƣ mong muốn. Rất nhiều

lĩnh vực, dịch vụ công không thể thực hiện xã hội hoá và do vậy nhà nƣớc vẫn

phải chu cấp là nguyên nhân góp phần tiếp tục đẩy chi thƣờng xuyên tăng lên. Sự

gia tăng tỷ trọng chi thƣờng xuyên cũng có nghĩa là khó giảm thâm hụt ngân sách

giai đoạn tới hơn vì chi thƣờng xuyên khó cắt giảm hơn chi cho đầu tƣ phát triển.

Chi cho đầu tư phát triển là khoản chi có xu hƣớng giảm tỷ trọng trong

Tổng chi cân đối NSNN tuy nhiên vẫn là một khoản chi quan trọng và chiếm tỷ

trọng tƣơng đối lớn trong tổng chi NSNN với mức trên 20% trong những năm

gần đây. Mặc dù chính phủ có chủ trƣơng thực hiện giảm dần chi đầu tƣ từ

NSNN, song thực tế không phải là công việc dễ dàng. Nhu cầu cho xây dựng cơ

sở hạ tầng kinh tế ở Việt nam còn rất lớn. Nếu không sử dụng nguồn lực từ

NSNN thì khó có thể huy động đƣợc đủ vốn để thực hiện nhiệm vụ này.

Một trong những khoản chi có vai trò ngày càng lớn trong tổng chi NSNN

là Chi trả nợ (gồm cả lãi và gốc). Với nhiều khoản vay từ những năm 1990 thì

đến nay đã bắt đầu tới hạn trả nợ và một số các khoản nợ lớn cũng đã hết thời

gian ân hạn, do vậy hàng năm số nợ phải trả đã chiếm tỷ trọng khoảng 8 – 13%

Tổng chi cân đối NSNN. Ta có thể làm một phép so sánh nhanh để thấy: nếu so

sánh chi trả nợ của NSNN trong những năm gần đây (2009-2013) so với thu từ

dâu thô thì chi NSNN cho trả nợ đã vƣợt qua khoản thu bằng dầu thô (hơn

100%), mặc dù trong giai đoạn 2003-2008 chi trả nợ chỉ chiếm khoảng hơn 60% so với thu từ dầu thô8. Về xu hƣớng, số nợ này sẽ tăng dần lên trong những năm

tiếp theo nhất là khi xu thế đồng Việt nam mất giá sẽ vẫn tồn tại trong những năm

tới và điều đó cũng có thể là nguyên nhân ảnh hƣởng đến tính bền vững của

NSNN trong tƣơng lai.

Có nhiều lý do giải thích sự gia tăng nhanh chóng của các khoản chi

NSNN trong đó có lý do là kỷ luật tài khóa của Việt Nam khá thấp. Xem xét giữa

số quyết toán và dự toán của NSNN những năm gần đây có thể thấy rõ điều này:

Bảng 2. 4: So sánh số liệu chi quyết toán và dự toán NSNN hàng năm (2005-2012).

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

136.4 131.0 131.4 148.1 145.6 146.1 142.5 129.7

Tỷ lệ chi cân đối NSNN quyết toán

/ dự toán (%)

Tỷ lệ chi đầu tư phát triển quyết

120.0 105.8 104.9 119.8 160.8 145.9 137.0 149.3

toán / dự toán (%)

Tỷ lệ chi thường xuyên quyết toán/

130.7 123.1 117.3 120.8 112.7 112.2 105.6 111.3

dự toán (%)

Tỷ lệ chi trả nợ và viện trợ quyết

116.2 118.1 117.4 114.0 126.4 126.4 130.2 105.8

toán/ dự toán (%)

Nguồn: MoF - Báo cáo quyết toán và dự toán NSNN hàng năm.

Qua bảng số liệu trên cho thấy Chi đầu tư phát triển thƣờng xuyên vƣợt dự

toán và một số năm có số vƣợt dự toán rất cao nhƣ 2009 là 60,8%; năm 2010 là

45,9% hay năm 2012 là 49,3%. Tƣơng tự nhƣ vậy chi thƣờng xuyên hàng năm

cũng có con số vƣợt dự toán lớn, trung bình trong giai đoạn 2005-2012 là 16,7%

mỗi năm và đáng chú ý là trong những năm gần đây thì tỷ lệ vƣợt dự toán đã

giảm đáng kể, đặc biệt là năm 2011 khi con số vƣợt dự toán chỉ là 5,6% chủ yếu

do các chính sách thắt chặt chi tiêu của Chính phủ.

Bên cạnh đó, trong các Báo cáo quyết toán NSNN hàng năm của Bộ Tài

Chính Việt Nam, khi quyết toán số thu – chi cân đối NS hàng năm luôn có dòng

ghi: “thu chuyển nguồn” hoặc “chi chuyển nguồn”. Thực chất đây là khoản thu,

8 MoF - Báo cáo quyết toán NSNN hàng năm.

chi đã thực hiện, kinh phí đã xuất quỹ NSNN hoặc các khoản đã thu của năm

trƣớc, song vì một lý do nào đó chƣa đƣợc quyết toán ngay trong năm tài chính

và đƣợc chuyển sang quyết toán ở năm sau. Với cách hạch toán này, tổng số thu,

chi của năm trƣớc đã bị thiếu hụt hoặc thặng dƣ so với thực tế một khoản đã thu,

chi, lƣợng tiền thực tế đã đƣợc đƣa vào sử dụng hoặc đã thu vào NSNN nhƣng

chƣa đƣợc hạch toán. Điều đáng nói là khoản Chi chuyển nguồn này lại chiếm tỷ

trọng cao hàng năm trong tổng chi cân đối NS, khoản chi này chiếm đến hơn 21% tổng chi cân đối NSNN vào năm 2008, năm 2010 và năm 20119. Chi chuyển

nguồn lớn hàng năm làm cho tính chính xác, minh bạch về chi tiêu và thâm hụt

NSNN không phản ánh đúng với thực tế từ đó sẽ ảnh hƣởng không tốt tới việc

triển khai các giải pháp trong điều hành kinh tế vĩ mô. Chi chuyển nguồn tăng lên

hoàn toàn là nguyên nhân chủ quan, là cách thức quản lý, điều hành chi tiêu, vì

vậy nếu muốn các chính sách tài khóa của Chính phủ có hiệu lực và hiệu quả tốt

hơn thì không nên để chi chuyển nguồn tăng cao trong những năm tới. Kỷ luật tài

khóa không tốt sẽ tạo ra những nguy cơ tác động tiêu cực tới tính bền vững của

NSNN.

2.4 Áp dụng cách tiếp cận kế toán và các chỉ tiêu về nợ nƣớc ngoài để

đánh giá tính bền vững của tài khóa tại Việt Nam.

2.4.1 Thực trạng thâm hụt NSNN của Việt Nam.

Từ một số các nội dung phân tích về quy mô và cơ cấu thu - chi NSNN của

Việt Nam trên đây ta thấy:

(1). Tốc độ tăng thu – chi NSNN là tƣơng ứng, tuy nhiên tổng số chi luôn

lớn hơn tổng số thu và do vậy số tuyệt đối về thâm hụt NSNN vẫn tăng cao hàng

năm, năm sau cao hơn năm trƣớc.

(2). Tốc độ tăng thu – chi NSNN luôn cao hơn nhiều so với tốc độ tăng

GDP cho nên tỷ suất thâm hụt NSNN so GDP sẽ ngày càng có chiều hƣớng tăng

cao.

Vậy, hiện tƣợng thâm hụt NSNN ở Việt Nam là không thể tránh khỏi và

chắc chắn sẽ tiếp tục diễn ra trong các năm tiếp theo vì nhu cầu chi tiêu cho thực

9 MoF- Báo cáo quyết toán NSNN hàng năm.

hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội vẫn còn rất lớn. Cụ thể, ta có số liệu

về thâm hụt NSNN của Việt Nam thời kỳ 2000 -2013 nhƣ sau:

Bảng 2. 5: Thâm hụt ngân sách Việt Nam giai đoạn 2000 -2013 (% GDP).

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

MoF1

-5.0

-4.9

-4.8

-4.9

-4.8

-5.0

-6.0

-4.6

-6.9

-5.5

-4.4

-5.4

-4.8

MoF2

n/a

-1

-0.6

-0.7

-0.8

-1.3

-1.2

-2.7

-1.4

-0.4

-2.3

-1.6

IMF

-2.0

-2.8

-2.4

-3.2

-0.2

-1.2

0.3

-2.0

-0.5

-6.0

-2.8

-1.1

-4.8

-5.7

ADB

-4.3

-3.5

-2.3

-2.2

0.2

0.7

1.3

-1.0

-4.4

-0.5

-4.5

-3.9

-4.7

-1.1 Ghi chú: MoF1 thâm hụt bao gồm cả chi trả nợ gốc. MoF2 thâm hụt không bao gồm chi trả nợ gốc.

Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ MoF- Báo cáo quyết toán NSNN hàng

năm; IMF- World Economic Outlook (2014) và ADB - Key Indicator for Asia and the Pacific

(2012, 2014).

Có nhiều cách tính thâm hụt ngân sách và nợ công khác nhau trên thế giới.

Nếu phân theo cấp chính quyền, ở một số quốc gia, thâm hụt ngân sách có thể chỉ

là chênh lệch giữa tổng thu và tổng chi của chính quyền trung ƣơng. Ở một số

quốc gia khác thì thâm hụt ngân sách lại bao gồm cả thâm hụt của chính quyền

trung ƣơng lẫn địa phƣơng. Tuy nhiên, theo cách tính chung của các tổ chức quốc

tế nhƣ IMF, WB hay ADB thì thâm hụt ngân sách sẽ là chênh lệch giữa tổng thu

và tổng chi, không bao gồm chi trả nợ gốc, của cả chính quyền trung ƣơng lẫn địa

phƣơng (nhƣng có bao gồm các khoản chi trả lãi).

Ở Việt Nam, thâm hụt ngân sách hàng năm đƣợc xác định bằng chênh lệch

giữa tổng thu và tổng chi ngân sách trung ƣơng và địa phƣơng trong năm đó của

Chính phủ, chi NSNN bao gồm cả chi trả nợ gốc và lãi, không bao gồm các

khoản vay về cho vay lại. Nhƣ vậy, việc xác định thâm hụt ngân sách của Việt

Nam và theo thông lệ quốc tế có sự khác biệt. Cách tính của Việt Nam sẽ cho ra

số thâm hụt ngân sách hàng năm lớn hơn theo thông lệ quốc tế. Do đó, khi so

sánh tỷ lệ và quy mô thâm hụt NSNN của Việt Nam với các quốc gia khác, cần

phải chú ý loại trừ yếu tố này nhằm đảm bảo tính đồng nhất của số liệu.

Bên cạnh đó, Việt Nam hiện có những cách hạch toán ngân sách chƣa theo

thông lệ quốc tế dẫn đến tình trạng số liệu về cân bằng ngân sách và nợ công của

Việt Nam và các tổ chức quốc tế có sự khác nhau đáng kể. Nhiều khoản chi ngân

sách từ nguồn trái phiếu Chính phủ cho các dự án giáo dục, thủy lợi, y tế, v.v…

đƣợc để ngoại bảng và không đƣợc tính đầy đủ vào thâm hụt ngân sách nhƣ

thông lệ quốc tế. Ngoài ra, do có quy định về thu - chi chuyển nguồn nhƣ đã chỉ

ra ở trên, cho nên số liệu thực về thu, chi chƣa chính xác, đặc biệt là khi số liệu

về chuyển nguồn đầu năm và cuối năm tài chính không trùng khớp với nhau đã

làm cho thâm hụt NSNN đƣợc tính toán và phản ánh không đúng với số thực phát

sinh. Chỉ tiêu về thâm hụt NSNN trên GDP công bố không đúng với thâm hụt

thực tế. Sự thiếu nhất quán trong cách hạch toán tài khóa khiến cho các con số

thống kê không phản ánh chính xác về thực trạng thâm hụt tài khóa của Việt

Nam, gây khó khăn cho việc so sánh quốc tế, đánh giá và quản lý rủi ro tài khóa.

Tuy có sự khác biệt về tính toán số liệu thâm hụt NS giữa Việt Nam và các

tổ chức quốc tế nhƣng xét một cách tổng quan cho thấy, Việt Nam đã và đang

theo đuổi những chính sách có định hƣớng thâm hụt nhằm thúc đẩy tăng trƣởng

kinh tế. Thâm hụt ngân sách diễn ra liên tục trong khoảng hơn một thập kỉ qua và

mức độ thâm hụt trung bình kể từ năm 2008 cao hơn so với trung bình của những

năm trƣớc đó và ngày càng có xu hƣớng tăng cao trong những năm gần đây. Cụ

thể, tỷ lệ thâm hụt ngân sách của Việt Nam theo số liệu của MoF (bao gồm chi trả

nợ gốc) trung bình trong giai đoạn 2000-2007 chỉ là 4,9% GDP, nhƣng con số

này đã tăng lên 5,3% GDP trong giai đoạn 2008-2013 chủ yếu do định hƣớng

kích thích tổng cầu của chính sách tài khoá nhằm tránh suy giảm tăng trƣởng

kinh tế trong giai đoạn này. Nếu xét thâm hụt ngân sách của Việt Nam theo số

liệu của MoF không bao gồm chi trả nợ gốc (theo tiêu chuẩn quốc tế) thì thâm

hụt NSNN của Việt Nam hàng năm có thấp hơn nhiều nhƣng cũng phản ánh xu

hƣớng tăng lên trong giai đoạn từ năm 2009 đến nay, từ mức trung bình là 0,9%

GDP giai đoạn 2003 -2008 đã tăng lên mức trung bình 1,7% trong giai đoạn 2009

-2013. Tƣơng tự, theo số liệu tính toán của các tổ chức quốc tế nhƣ IMF hay

ADB thì thâm hụt ngân sách của Việt Nam cũng có xu hƣớng tăng lên trong

những năm gần đây và tiệm cận với mức 5% GDP, thậm chí theo số liệu của IMF

trong năm 2013 thâm hụt NS của Việt Nam đã ở mức 5,7%.

Để có thể phản ánh đúng mức độ nghiêm trọng của thâm hụt ngân sách ở

Việt Nam hiện nay cần phải so sánh con số thâm hụt ngân sách của Việt Nam với

các con số tƣơng ứng của các quốc gia khác trong khu vực. Do có sự khác biệt về

phƣơng pháp thống kê và hạch toán ngân sách cho nên việc so sánh quốc tế về

cân bằng ngân sách của Việt Nam với các nƣớc khác là không dễ dàng. Tuy

nhiên, có thể thấy rằng nếu sử dụng nguồn số liệu của cùng một tổ chức quốc tế

nhƣ Ngân hàng Thế giới (WB), Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) hay Ngân hàng Phát

triển châu Á (ADB) thì Việt Nam đều ở trong tình trạng có mức mất cân bằng

ngân sách cao so với các nƣớc trong khu vực. Cụ thể:

Hình 2. 5: Thâm hụt NS một số nƣớc Đông Nam Á giai đoạn 2011 -2013 (% GDP)

Nguồn: ADB - Key Indicator for Asia and the Pacific (2014)

Trung bình trong ba năm 2011-2013, con số thâm hụt ngân sách của Việt

Nam thuộc diện cao nhất so với các nƣớc trong khu vực, vào khoảng 3,2%

GDP/năm theo số liệu của ADB. Con số này chỉ thấp hơn mức 4,4% và 4% của

Malaysia và Myanmar còn cao hơn gần gấp đôi so với Indonesia và Thailand hay

Philippines lần lƣợt ở các mức 1,8% và 1,9%. Ngoài ra, nếu tính theo số liệu của

MoF thì tỷ lệ thâm hụt ngân sách trung bình của Việt Nam trong ba năm 2011-

2013 là 4,8% GDP, cao hơn tất cả các quốc gia trong khu vực và vƣợt qua tiêu

chuẩn của Liên minh Châu Âu (bội chi NSNN phải thấp hơn mức 3% GDP).

Thâm hụt NSNN là hiện tƣợng phổ biến của nhiều nƣớc trên thế giới, đặc

biệt là đối với những nƣớc đang phát triển nhƣ Việt Nam. Tuy nhiên, sự khác biệt

giữa các nƣớc phát triển và các nƣớc đang phát triển là đối với các nƣớc phát

triển thì thâm hụt NSNN luôn có thể chủ động đƣợc và việc chi tiêu luôn có

những mục đích rõ ràng, địa chỉ cụ thể, số lƣợng đƣợc xác định rõ… còn đối với

các nƣớc đang phát triển thì rất khó chủ động về nguồn lực, nội dung thiếu tập

trung, vì nhu cầu chi tiêu trong lĩnh vực nào cũng lớn, song khả năng đáp ứng thì

lại rất khó khăn. Đối với Việt Nam, từ 1993 trở lại đây, Chính phủ đã cam kết

rằng số thu NSNN phải đảm bảo đáp ứng nhu cầu chi tiêu cho bộ máy, phần còn

lại sẽ từng bƣớc tăng dần cho đầu tƣ phát triển. Vay bù đắp thiếu hụt chỉ phục vụ

cho nhu cầu vốn đầu tƣ phát triển, không phát hành tiền để bù đắp thâm hụt.

Thực tế cho thấy, mặc dù tỷ lệ thâm hụt NSNN hàng năm hầu hết đƣợc giữ trong

phạm vi khoảng 5% GDP, chỉ trừ một vài năm sau khủng hoảng tài chính thế giới

(2009 và 2010) là thâm hụt NSNN vƣợt 5% do chính phủ thực hiện chính sách

kích thích kinh tế mạnh nhằm vƣợt qua suy thoái. Tuy nhiên, số tuyệt đối về thâm

hụt NSNN hàng năm thì vẫn tăng khá lớn. Nếu nhƣ năm 2000 thâm hụt NSNN là

18.212 tỷ đồng thì năm 2013 thâm hụt NSNN theo dự toán đã là 162.000 tỷ đồng, gấp gần 9 lần so năm 200010.

Nhƣ những phân tích trên đây đã chỉ ra: tình trạng thâm hụt NSNN của

Việt Nam là không thể tránh khỏi, thậm chí có xu hƣớng tăng lên trong những

năm tiếp theo vì nhu cầu chi tiêu cho thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế -

xã hội vẫn còn rất lớn. Để có vốn thực hiện mục tiêu CNH, HĐH đất nƣớc, trƣớc

mắt là nhu cầu chi tiêu trong khuôn khổ triển khai các biện pháp kích cầu đầu tƣ

và tiêu dùng của Chính phủ, NSNN cần tăng chi và hƣớng tới việc giảm thu từ

thuế đối với hoạt động kinh tế trong nƣớc. Điều này đòi hỏi phải chấp nhận một

tỷ lệ thâm hụt NSNN cao hơn, từ đó kéo theo hệ quả là làm tăng gánh nặng nợ

của Nhà nƣớc. Nhƣng tăng thâm hụt ngân sách đến mức nào để đảm bảo vừa an

toàn tài chính quốc gia, vừa không thúc đẩy nguy cơ khủng hoảng nợ, vừa đáp

ứng đƣợc nhu cầu vốn cho sự nghiệp CNH, HĐH đất nƣớc? Để thực hiện đƣợc

mục tiêu này, cần trả lời đƣợc các câu hỏi sau: thâm hụt NSNN có phải là tuyệt

đối nguy hiểm không? thâm hụt NSNN đến mức nào là có thể chấp nhận được?

Không đẩy tài chính nhà nước tới nguy cơ mất ổn định? Nền tài chính quốc gia

không rơi vào tình trạng mất an toàn?

10 MoF - Báo cáo quyết toán NSNN hàng năm.

Để trả lời cho các câu hỏi này, phần tiếp theo tác giả sẽ sử dụng cách tiếp

cận kế toán để xác định các ngƣỡng giới hạn thâm hụt ngân sách của Việt Nam

để đảm bảo tiêu chí là duy trì tỷ lệ nợ trên GDP, từ đó đối chiếu với các con số

thâm hụt NS thực tế của Việt Nam theo các số liệu tính toán của Bộ tài chính và

các tổ chức quốc tế nhằm đánh giá xem liệu thâm hụt NS của Việt Nam có đảm

bảo thấp hơn ngƣỡng cho phép hay không? Trên cơ sở đó, nghiên cứu lại tiếp tục

kết hợp với việc sử dụng các tiêu thức mang tính thông lệ quốc tế của các tổ chức

và hệ thống tài chính quốc tế có uy tín nhƣ WB, IMF hay EU đã đƣợc công nhận

rộng rãi để đánh giá mức độ an toàn nợ nƣớc ngoài của Việt Nam.

2.4.2 Áp dụng cách tiếp cận kế toán để xác định ngưỡng giới hạn thâm

hụt ngân sách ở Việt Nam.

- Ngưỡng giới hạn thâm hụt ngân sách chung (St):

Nhƣ đã trình bày ở phần cơ sở lý thuyết trong chƣơng 1: Khi tỷ suất nợ

trên GDP ổn định thì Chính phủ có thể tăng chi tiêu, tăng đầu tƣ triển khai các

chƣơng trình, chiến lƣợc phát triển, thực hiện điều chỉnh nền kinh tế, kích thích

tăng trƣởng, giải quyết các vấn đề xã hội hoặc tăng chi ngân sách quốc phòng...

nhƣng vẫn không làm tăng gánh nặng nợ, nền tài chính quốc gia vẫn duy trì đƣợc

sự an toàn. Vấn đề cần thiết là phải xác định những giới hạn an toàn cho thâm

hụt NS để đảm bảo cho tỷ suất nợ trên GDP đƣợc duy trì ổn định:

Để có thể tính toán đƣợc Ngưỡng giới hạn thâm hụt ngân sách của Việt

Nam theo cách tiếp cận kế toán, một ngƣỡng giới hạn cho phép duy trì sự ổn

định của tỷ suất nợ trên GDP, qua đó duy trì tính bền vững của tài khóa, nghiên

cứu cần thu thập số liệu về tăng trƣởng kinh tế của Việt Nam và tổng nợ công của

Việt Nam. Cụ thể, số liệu về tốc độ tăng trƣởng kinh tế và tổng nợ công của Việt

Nam sẽ đƣợc thu thập và tính toán từ nguồn số liệu của IMF trong ấn phẩm

World Economy Outlook (2014). Sau khi tính toán đƣợc Ngưỡng giới hạn thâm

hụt ngân sách của Việt Nam cho từng năm, tác giả sẽ đối chiếu lại con số tính

toán đó với những mức thâm hụt ngân sách thực tế của Việt Nam theo số liệu và

cách tính toán của MoF và các tổ chức quốc tế, từ đó chỉ ra mức độ bền vững của

tài khóa tại Việt Nam. Cụ thể, ta có kết quả về ngƣỡng thâm hụt NS với số liệu

thâm hụt NS của Việt Nam trong giai đoạn 2002 đến 2019 nhƣ sau:

Hình 2. 6: Ngƣỡng giới hạn thâm hụt ngân sách và số thâm hụt NS thực tế của Việt Nam

theo số liệu của IMF giai đoạn 2002-2019 (tỷ đồng).

Nguồn: Tự tính toán từ IMF - World Economy Outlook (số liệu ước tính từ 2013)

Hình 2. 7: Tỷ suất số thâm hụt NS thực tế trên ngƣỡng giới hạn thâm hụt NS cho phép

của Việt Nam theo số liệu của IMF giai đoạn 2002-2019 (%).

Nguồn: Tự tính toán từ IMF - World Economy Outlook (số liệu ước tính từ 2013)

Nhìn vào kết quả tính toán trên các biểu đồ cho thấy trong giai đoạn từ

năm 2002 đến 2008 Việt Nam liên tục có mức thâm hụt ngân sách thực tế thấp

hơn hoặc xấp xỉ ngƣỡng thâm hụt NS cho phép để duy trì tỷ suất nợ trên GDP.

Ngoài hai năm 2002 và 2003 thậm hụt thực tế của Việt Nam vƣợt quá ngƣỡng

cho phép lần lƣợt là 14,7% và 44% thì các năm còn lại mức thâm hụt thực tế luôn

thấp hơn ngƣỡng cho phép, thậm chí năm 2006 Việt Nam còn có thặng dƣ ngân

sách. Tuy nhiên, đến năm 2009, thâm hụt NS thực tế của Việt Nam lớn gấp hơn 3

lần ngƣỡng giới hạn cho phép, điều này cũng dễ hiểu bởi đây là thời điểm xảy ra

khủng hoảng kinh tế thế giới (bắt đầu từ cuối năm 2008) cho nên Chính phủ Việt

Nam đã tăng chi NSNN để thực hiện các gói kích cầu nhằm kích thích tăng

trƣởng kinh tế, kết quả là thâm hụt NSNN năm 2009 đã tăng tới mức cao nhất là

6,9% GDP theo số liệu tính toán của MoF và 6% theo số liệu tính toán của IMF.

Đến năm 2010 mức thâm hụt NS thực tế quay lại gần bằng ngƣỡng cho phép, chỉ

vƣợt quá 9,1% và đến năm 2011 thì mức thâm hụt thực tế đã thấp hơn ngƣỡng

cho phép. Nhƣ vậy, có thể đánh giá là trong giai đoạn từ năm 2002 đến 2011,

thâm hụt NS của Việt Nam nhìn chung là thỏa mãn điều kiện để không làm gia

tăng quá mức tỷ lệ nợ trên GDP.

Tuy nhiên, bắt đầu từ năm 2012, mức thâm hụt thực tế của Việt Nam đã

vƣợt xa ngƣỡng thâm hụt cho phép. Cụ thể là tỷ lệ thâm hụt thực tế trên ngƣỡng

cho phép năm 2012 là 224% tức là gấp hơn 2 lần và theo số liệu ƣớc tính của

IMF thì trong các năm từ 2013 đến năm 2019 mức thâm hụt thực tế của Việt

Nam sẽ vẫn vƣợt quá ngƣỡng thâm hụt cho phép, từ đó có thể thấy trong giai

đoạn tiếp theo từ nay đến năm 2020, tỷ lệ nợ trên GDP của Việt Nam sẽ còn tiếp

tục tăng cao chứ không chỉ dừng ở con số gần 60% nhƣ hiện nay.

Hình 2. 8: Ngƣỡng giới hạn ngân sách và số thâm hụt NS thực tế của Việt Nam theo số

liệu của MoF giai đoạn 2002-2014 (tỷ đồng).

Ghi chú: MoF1 thâm hụt bao gồm cả chi trả nợ gốc. MoF2 thâm hụt không bao gồm chi trả nợ gốc.

Nguồn: Tác giả tự tính toán từ MoF- Quyết toán NSNN hàng năm( số liệu ước tính từ 2013) và

IMF - World Economy Outlook (2014)

Hình 2. 9: Tỷ suất số thâm hụt NS thực tế trên ngƣỡng giới hạn thâm hụt NS cho

phép của Việt Nam theo số liệu MoF giai đoạn 2002-2014 (%).

Nguồn: Tác giả tự tính toán từ MoF- Quyết toán NSNN hàng năm (số liệu ước tính từ 2013) và

IMF - World Economy Outlook (2014)

Ghi chú: MoF1 thâm hụt bao gồm cả chi trả nợ gốc. MoF2 thâm hụt không bao gồm chi trả nợ gốc

Nếu so sánh số liệu về thâm hụt ngân sách của MoF tính toán theo hai

cách: (1) thâm hụt bao gồm cả chi trả nợ gốc và (2) thâm hụt không bao gồm chi

trả nợ gốc trong giai đoạn 2002 - 2014 với ngƣỡng giới hạn thâm hụt NS cho

phép đƣợc tính toán từ nguồn số liệu của IMF thì chúng ta cũng nhận thấy tình

trạng tƣơng tự. Thâm hụt NS thực tế tính cả chi trả nợ gốc của Việt Nam trong tất

cả các năm đều vƣợt quá ngƣỡng thâm hụt cho phép và nếu tính theo thông lệ

quốc tế (thậm hụt NS không bao gồm chi trả nợ gốc) thì ngoại trừ hai năm là

2003 và 2013 thâm hụt NS thực tế thấp hơn ngƣỡng cho phép còn lại trong tất cả

các năm, thâm hụt NS thực tế của Việt Nam luôn vƣợt quá hoặc xấp xỉ ngƣỡng

thâm hụt NS cho phép để duy trì tỷ lệ nợ trên GDP.

- Ngưỡng giới hạn thâm hụt ngân sách cơ bản (Bt):

Để có cái nhìn sâu sắc hơn, nghiên cứu tiếp tục xem xét đến ngưỡng giới

hạn thâm hụt ngân sách cơ bản của Việt Nam (Bt). Nhƣ đã trình bày trong

chƣơng 1, số dƣ ngân sách cơ bản có mối liên hệ mật thiết với khoảng chênh lệch

giữa lãi suất thực (r) và tốc độ tăng trưởng kinh tế (g) hàng năm của nền kinh tế.

Để thu thập các số liệu về tăng trƣởng kinh tế và lãi suất thực tế của Việt Nam sử

dụng cho những phân tích dƣới đây, nghiên cứu sử dụng các số liệu từ hai nguồn

là IMF - World Economy Outlook (2014) và Worldbank - World Development

Indicators (2014), trong đó số liệu về lãi suất (r) hàng năm sẽ đƣợc thu thập từ ấn

phẩm của World Bank và số liệu về tăng trƣởng (g) hàng năm sẽ đƣợc thu thập từ

ấn phẩm của IMF. Trên cơ sở đó, ta tính toán đƣợc chênh lệch giữa r và g hàng

năm của Việt Nam. Cụ thể ta có:

Hình 2. 10: Lãi suất thực tế (r) và tốc độ tăng trƣởng kinh tế (g) của Việt Nam giai đoạn

từ 2000 -2013 (%).

(2014)

Nguồn: IMF - World Economy Outlook (2014) và World bank- World Development Indicators

Quan sát hình 2.10 cho thấy, tăng trƣởng kinh tế của Việt Nam trong suốt

giai đoạn 2000-2013 là khá ổn định và chia làm hai giai đoạn. Trong giai đoạn

trƣớc khủng hoảng kinh tế thế giới (trƣớc năm 2008) tăng trƣởng kinh tế của Việt

Nam cao hơn với mức trung bình trên dƣới 7% mỗi năm (tỷ lệ tăng trƣởng kinh

tế trung bình của Việt Nam giai đoạn này là 7,2%) trong khi đó từ năm 2008 đến

năm 2013 tuy vẫn giữ đƣợc sự tăng trƣởng nhƣng do chịu những tác động tiêu

cực từ cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới, tăng trƣởng kinh tế của Việt Nam đã

chậm lại với mức trung bình từ năm 2009 đến 2013 là 5,73%. Cũng theo IMF dự

báo thì từ nay cho đến năm 2020, kinh tế Việt Nam sẽ dần phục hồi nhƣng tốc độ

tăng trƣởng sẽ không tăng vọt và chƣa thể quay lại đà tăng trƣởng của giai đoạn

trƣớc khủng hoảng. Cụ thể, theo ƣớc tính của IMF thì từ nay cho đến năm 2020

mỗi năm tốc độ tăng trƣởng của nền kinh tế Việt Nam sẽ chỉ tăng khoảng 0,1 %

tức là sẽ nằm trong khoảng trung bình 6% mỗi năm11. Trong khi đó, với các số

liệu về lãi suất thực tế (r) hàng năm do World Bank tính toán cho Việt Nam thì

lại cho thấy kết quả là lãi suất thực tế của Việt Nam không ổn định trong giai

đoạn đầu thế kỷ 21. Cụ thể: Trong các năm từ 2000 đến 2013 lãi suất thực của

Việt Nam chủ yếu là lãi suất thực dƣơng (r > 0) trong đó cao nhất là năm 2001 ở

mức 6,57% nhƣng cũng có những năm lãi suất thực âm (r < 0) nhƣ các năm 2000,

2008 và 2011. Tỷ lệ lãi suất trung bình của Việt Nam từ năm 2000 đến 2013 là

1,5%. Nhìn chung có thể thấy, tuy có sự biến động liên tục qua các năm nhƣng lãi

suất (r) hàng năm của Việt Nam luôn nhỏ hơn tốc độ tăng trƣởng kinh tế (g), vì

vậy chênh lệch giữa lãi suất với tốc độ tăng trƣởng kinh tế của Việt Nam (r-g)

hàng năm luôn âm qua đó cho thấy NSNN có thể có bội chi ngân sách cơ bản

(hay Bt < 0) trong giai đoạn 2000-2013. Tuy nhiên, do tốc độ tăng trƣởng có sự

ổn định tƣơng đối còn lãi suất thực tế lại biến động liên tục qua các năm nên mức

chênh lệch giữa r và g hàng năm cũng không ổn định, chủ yếu biến động cùng

chiều với lãi suất. Qua đó có thể thấy, ngưỡng giới hạn thâm hụt ngân sách cơ

bản của Việt Nam (Bt) trong những năm tiếp theo sẽ chịu ảnh hƣởng chủ yếu từ

sự biến động của mức lãi suất thực tế của nền kinh tế. Cụ thể, nhƣ phần cơ sở lý

thuyết trong chƣơng 1 đã trình bày: nếu tốc độ tăng trƣởng kinh tế là ổn định

trong khi lãi suất càng cao hay mức chệnh lệch giữa r và g càng lớn và diễn ra

trong một thời gian dài thì Bt sẽ phải càng lớn, thậm chí đòi hỏi ngân sách nhà

nƣớc phải có thặng dƣ ngân sách cơ bản mới đảm bảo duy trì tỷ suất nợ trên

GDP. Nhƣ vậy có thể thấy nguy cơ về bùng nổ nợ của Việt Nam trong thời gian

tới có thể xảy ra hay không phụ thuộc rất lớn vào lãi suất thực của nền kinh tế

hàng năm có tăng lên nhiều hay không. Nếu nền kinh tế Việt Nam trong những

năm tiếp theo có sự gia tăng mạnh trong lãi suất và vƣợt quá tốc độ tăng trƣởng

kinh tế thì nguy cơ bùng nổ nợ là rất lớn bởi khi đó Chính phủ sẽ cần phải duy trì

một ngân sách cơ bản có thặng dƣ, nhất định không đƣợc có thâm hụt.

Trên cơ sở phân tích nhƣ trên, nghiên cứu tiếp tục đƣa ra một số kịch bản

đối với sự thay đổi của lãi suất để xác định mức độ thay đổi của lãi suất cho phép

11 IMF - World Economy Outlook (2014)

nếu như Chính phủ Việt Nam muốn duy trì một chính sách ngân sách có bội chi

ngân sách cơ bản. Cụ thể, ta có số liệu tính toán đƣợc trình bày trong Hình 2.11

với các kịch bản giả định khi nền kinh tế có sự gia tăng lãi suất trung bình hàng

năm lần lƣợt các mức là 0,5%; 1%; 1,5% và 2% trong điều kiện tăng trƣởng kinh

tế hàng năm đƣợc dự báo ở mức trung bình 6% nhƣ trên:

Hình 2. 11: Ngƣỡng thâm hụt ngân sách cơ bản (Bt) của Việt Nam giai đoạn 2014- 2019

tính toán theo các kịch bản thay đổi của lãi suất (tỷ đồng).

Bt2: Giả sử lãi suất trung bình tăng 1% mỗi năm.

Bt3: Giả sử lãi suất trung bình tăng 1,5% mỗi năm.

Bt4: Giả sử lãi suất trung bình tăng 2% mỗi năm.

Nguồn: IMF - World Economy Outlook (2014) và World bank- World Development Indicators

(2014).

Ghi chú: Bt1: Giả sử lãi suất trung bình tăng 0,5% mỗi năm.

Từ các kết quả tính toán đƣợc trình bày ở hình trên cho thấy trong trƣờng

hợp lãi suất thực trung bình chỉ tăng từ 0,5% trở xuống mỗi năm thì từ nay đến

năm 2020 Chính phủ Việt Nam hoàn toàn có thể duy trì một chính sách ngân

sách có thâm hụt ngân sách cơ bản mà vẫn đảm bảo duy trì tỷ suất nợ trên GDP,

không làm gia tăng nguy cơ bùng nổ nợ. Trƣờng hợp thứ hai là khi lãi suất trung

bình của Việt Nam có tốc độ tăng là 1% mỗi năm thì đến năm 2018, ngân sách cơ

bản của Việt Nam sẽ phải có thặng dƣ, nếu Chính phủ không đảm bảo một ngân

sách cơ bản có thặng dƣ hay vẫn duy trì chính sách ngân sách có thâm hụt thì

nguy cơ bùng nổ nợ là rất lớn, từ đó trực tiếp gây ra khủng hoảng nợ. Trong

trƣờng hợp lãi suất trung bình của Việt Nam có sự gia tăng mạnh hàng năm ở

mức trên 1,5% thì bắt đầu từ năm 2016 nền kinh tế Việt Nam đã phải có thặng dƣ

ngân sách cơ bản rồi, trong trƣờng hợp lãi suất trung bình tăng 1,5% mỗi năm thì

đến năm 2016 ngƣỡng giới hạn thâm hụt ngân sách cơ bản là 0 hay lúc này Chính

phủ chỉ đƣợc phép vay mới một khoản đúng bằng thặng dƣ ngân sách cơ bản

trong năm.

- Kết luận:

Nhƣ vậy, xét một cách tổng quan cho thấy, mức độ thâm hụt NS thực tế

hàng năm của Việt Nam trong những năm đầu thế kỷ 21 (2002 -2011) là thấp hơn

hoặc xấp xỉ ngƣỡng thâm hụt NS cho phép để duy trì tỷ suất nợ trên GDP, đây là

điều kiện để đảm bảo duy trì tính bền vững của tài khóa. Bên cạnh đó, tuy có sự

biến động liên tục qua các năm nhƣng lãi suất (r) hàng năm của Việt Nam luôn

nhỏ hơn tốc độ tăng trƣởng kinh tế (g), vì vậy chênh lệch giữa lãi suất với tốc độ

tăng trƣởng kinh tế của Việt Nam (r-g) hàng năm luôn âm qua đó cho thấy NSNN

có thể có bội chi ngân sách cơ bản trong giai đoạn 2000-2013. Tuy nhiên, bắt đầu

từ năm 2012, mức thâm hụt thực tế của Việt Nam đã vƣợt xa ngƣỡng thâm hụt

cho phép và có xu hƣớng tiếp tục tăng lên trong các năm tiếp theo từ đó có thể

thấy trong giai đoạn từ nay đến năm 2020, tỷ lệ nợ trên GDP của Việt Nam sẽ

còn tiếp tục tăng cao chứ không chỉ dừng ở con số gần 60% nhƣ hiện nay. Ngoài

ra, nếu xét theo tiêu chí Ngưỡng giới hạn thâm hụt ngân sách cơ bản (Bt) thì kết

quả cho thấy nguy cơ bùng nổ nợ ở Việt Nam sẽ xảy ra khi lãi suất có xu hƣớng

tăng trung bình trên 1,5% hàng năm với điều kiện tốc độ tăng trƣởng kinh tế ổn

định ở mức 6%.

Đây là những dấu hiệu hiết sức đáng quan ngại bởi nhƣ đã phân tích ở các

nội dung phía trên, thu NSNN của Việt Nam tuy có tăng nhƣng tốc độ tăng vẫn

nhỏ hơn so với chi NSNN. Những khoản thu trong tổng thu NSNN nhƣ Thu từ

dầu thô và Thu từ xuất nhập khẩu tuy đang có xu hƣớng giảm tỷ trọng, song vẫn

còn là những khoản thu tƣơng đối lớn trong tổng thu NSNN. Hơn nữa, các khoản

thu này lại phụ thuộc rất nhiều vào giá cả, thị trƣờng thế giới, nên đây sẽ là khoản

thu không bền vững và khó có thể chủ động trong thực hiện giảm bội chi NSNN.

Các khoản thu về đất đai, tuy có xu hƣớng tăng trong một số năm gần đây, song

về dài hạn thì khó có thể huy động thêm từ nguồn thu này, do việc giao đất,

chuyển mục đích sử dụng đất… sẽ không phải là nguồn thu thƣờng xuyên và bền

vững. Trong các khoản thu NSNN của Việt nam thì chỉ có Thu nội địa là khoản

thu tƣơng đối vững chắc và đang có xu hƣơng tăng tỷ trọng trong tổng thu

NSNN, đó là dấu hiệu tích cực cho thực hiện giảm thâm hụt NSNN. Tuy nhiên,

mức độ tăng thu từ nội địa còn rất chậm so với tốc độ tăng của các khoản chi

NSNN nhƣ chi thƣờng xuyên, chi đầu tƣ phát triển và chi trả nợ... Bên cạnh đó,

mục tiêu duy trì tốc độ tăng thu từ nội địa sẽ chỉ đạt đƣợc khi nền kinh tế có sự

tăng trƣởng bền vững, liên tục và không bị rơi vào chu kỳ suy thoái kết hợp với

việc thực hiện có hiệu quả các biện pháp nâng cao tỉ lệ tuân thủ, chống thất thu và

buôn lậu. Ngƣợc lại, nếu những điều kiện này không đạt đƣợc thì mức độ thâm

hụt NSNN sẽ còn tiếp tục tăng lên.

Thâm hụt NSNN tăng lên sẽ làm nợ công tiếp tục tăng do vay nợ là biện

pháp chủ yếu để bù đắp thâm hụt NS của Chính phủ chứ không phải là biện pháp

phát hành tiền dù dễ thực hiện hơn song hậu quả gây ra thì lại rất nghiêm trọng

(lạm phát tăng cao), gây rủi ro lớn cho nền kinh tế và khó có thể sửa chữa. Hơn

nữa, Chính phủ Việt Nam cũng đã tuyên bố không thực hiện phát hành tiền bù

đắp thâm hụt ngân sách, không vay bù đắp chi thƣờng xuyên mà chỉ vay bù đắp

chi cho thiếu hụt vốn đầu tƣ phát triển.

Nguồn vay nợ trƣớc tiên là vay trong nƣớc: Tuy nhiên, nếu tình trạng kinh

tế của đất nƣớc là tƣơng đối ổn định, tăng trƣởng kinh tế tƣơng đối bền vững thì

việc vay nợ của chính phủ mới thực hiện đƣợc dễ dàng và có thể đem lại những

kết quả nhƣ mong đợi. Song, khi tình trạng kinh tế không vững chắc, có nhiều

dấu hiệu rủi ro trong phát triển thì việc vay nợ của chính phủ sẽ không dễ dàng,

hoặc nếu có vay đƣợc thì chi phí vay cũng sẽ lớn và điều đó chắc chắn là sẽ có

tác động xấu tới sự phát triển ổn định và bền vững của nền kinh tế nói chung.

Ngoài ra, khi thâm hụt NS lớn, vay bù đắp thâm hụt tăng nhanh sẽ ảnh hƣởng

xấu tới việc huy động vốn và sự phát triển của kinh tế tƣ nhân, tới giải quyết các

vấn đề về lao động, việc làm và do vậy đây cũng là nguyên nhân gây ra những

bất ổn trong xã hội, tăng trƣởng kinh tế không bền vững.

Nguồn vay nợ để bù đắp thâm hụt NS thứ hai là vay nƣớc ngoài: Vay nƣớc

ngoài để bù đắp thâm hụt ngân sách là cách làm thƣờng xuyên đối với các nƣớc

có thâm hụt ngân sách hàng năm. Vay nƣớc ngoài thƣờng thực hiện qua: vay

ODA, vay thƣơng mại, hoặc có thể phát hành trái phiếu chính phủ ra nƣớc ngoài.

Vay nƣớc ngoài sẽ làm tăng tiềm lực tài chính quốc gia, đáp ứng nhu cầu vốn đầu

tƣ phát triển của quốc gia, tạo cơ sở cho tăng trƣởng và phát triển kinh tế trong

dài hạn. Tuy nhiên, khi thực hiện vay nƣớc ngoài thì thông thƣờng cũng gặp một

số các rủi ro nhất định, trong đó phổ biến nhất là rủi ro lãi suất và tỷ giá. Đối với

lãi suất, nếu khi thực hiện vay rơi vào thời điểm lãi suất trên thị trƣờng thế giới

đang cao thì gánh năng nợ khi thực hiện vay sẽ lớn, việc trả nợ sẽ khó khăn hơn.

Đối với tỷ giá, tuỳ thuộc vào chế độ tỷ giá áp dụng ở từng nƣớc mà mức độ rủi ro

sẽ lớn hay nhỏ khi vay và trả nợ. Trƣờng hợp tỷ giá thực hiện theo chế độ thả nổi

thì nếu đến giai đoạn trả nợ, tỷ giá đồng nội tệ so ngoại tệ tăng, điều đó sẽ làm

cho nghĩa vụ nợ tăng lên, số tiền trả nợ sẽ lớn hơn, chi ngân sách tăng và thâm

hụt ngân sách cũng tăng. Ngoài ra, khi thực hiện và sử dụng tiền vay nƣớc ngoài,

phải thực hiện chuyển đổi sang đồng nội tệ. Vay nƣớc ngoài càng lớn, lƣợng

đồng nội tệ trong nền kinh tế càng tăng và điều đó buộc các ngân hàng phải tăng

lãi suất, kiềm chế mức độ tăng trƣởng tín dụng cao, ngăn chặn lạm phát bùng nổ

và nhƣ vậy sẽ làm cho chi phí vay đắt hơn, thị trƣờng tiền tệ sẽ gặp rủi ro.

Nhƣ vậy, thâm hụt NSNN ở mức cao, liên tục sẽ dẫn tới việc tăng nợ công.

Việc tăng vay nợ của Chính phủ luôn gắn với các rủi ro tài chính. Với một quy

mô nợ và gánh nặng trả nợ quá lớn kèm với việc quản lý và sử dụng nợ kém hiệu

quả sẽ đẩy quốc gia đến tình trạng khủng hoảng nợ. Có thể xem vay nợ nhƣ một

"con dao hai lƣỡi", vừa giúp các nƣớc đang thiếu các nguồn lực tài chính tăng

cƣờng và đẩy mạnh phát triển kinh tế, ngƣợc lại cũng sẽ gây ra những tác động

tiêu cực đến quá trình phát triển kinh tế của nƣớc vay nợ. Vấn đề đặt ra là vay nợ

đến mức nào? Quy mô nợ nước ngoài là bao nhiêu thì hợp lý?

2.4.3 Sử dụng các chỉ tiêu quốc tế của IMF và WB để đánh giá mức độ

an toàn nợ nước ngoài của Việt Nam.

Ở các nƣớc, khái niệm nợ công phổ biến đƣợc xác định là tổng các khoản

vay mƣợn và trái phiếu phát hành, hoặc đƣợc bảo lãnh phát hành, tại một thời

điểm nào đó bởi chính quyền trung ƣơng, chính quyền địa phƣơng và doanh

nghiệp nhà nƣớc (DNNN). Trong khi đó thì tổng nợ công theo cách tính của Việt

Nam đƣợc định nghĩa là nợ trong nƣớc và nƣớc ngoài của khu vực công, bao gồm

nợ của chính quyền trung ƣơng, nợ của chính quyền địa phƣơng, nhƣng không

bao gồm nợ của DNNN, kể cả những doanh nghiệp mà Nhà nƣớc sở hữu trên

50% vốn. Chỉ có nợ của các DNNN đƣợc Chính phủ bảo lãnh mới đƣợc tính vào

tổng nợ công. Nhƣ vậy, cũng nhƣ số liệu về thâm hụt NSNN, số liệu về nợ công

nói chung và nợ nƣớc ngoài nói riêng của Việt Nam cũng không nhất quán giữa

các tổ chức song đều phản ánh xu hƣớng tăng nhanh của nợ công. Cụ thể:

Bảng 2. 6: Nợ công của Việt Nam qua các năm (% GDP)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

56.3 54.9 55.7

MoF

32.3 35.2 37.9 39.0 37.8 38.4 40.9 39.4 46.9 51.6 47.6 50.0 55.0

IMF

Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ MoF- Bản tin nợ công số 2 và IMF- World Economic Outlook

(2014)

Trung bình tỷ lệ nợ công của Việt Nam trên GDP theo số liệu của IMF đã

tăng từ khoảng 37% GDP trong giai đoạn 2003-2007 lên 48,4% GDP trong giai

đoạn 2008-2013 và có xu hƣớng liên tục tăng theo thời gian với con số của năm

2013 đã lên đến 55%. Cùng thời gian đó, nợ nƣớc ngoài của Việt Nam theo số

liệu của cả WB và MoF đã tăng lên mức khoảng 40% GDP. Nhƣ vậy có thể thấy,

nợ nƣớc ngoài chiếm tỷ trọng chủ yếu trong tổng nợ công của Việt Nam. Cụ thể:

Bảng 2. 7: Nợ nƣớc ngoài của Việt Nam qua các năm (% GDP)

Nợ nƣớc ngoài

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

31.4 32.5 29.8 39.0 42.2 41.5 41.1

MoF

38.2 35.8 35.2 37.4 36.4 33.0 28.1 30.1 26.7 31.2 38.7 39.2 37.9

WB

Nguồn: Tác giả tổng hợp từ MoF - Bản tin nợ nước ngoài số 7 (tháng 7/2011), Bản tin nợ công

số 2 (tháng 10/2013) và WB - World Development Indicators (2014)

Các con số thống kê tuy có khác nhau ở từng năm nhƣng đều cho thấy một

xu hƣớng chung là nợ nƣớc ngoài của Việt Nam đang tăng nhanh. Nếu vào thời

điểm cuối năm 2006, tỷ lệ nợ nƣớc ngoài của Việt Nam theo MoF và WB lần

lƣợt là 31,4% GDP và 28,1% GDP thì tính đến hết năm 2012, các con số này đã

lần lƣợt là 41,1% và 37,9% GDP - một xu hƣớng tăng nhanh đáng cảnh báo.

Trong phần này, tác giả sẽ thực hiện việc đánh giá về nợ nƣớc ngoài của

Việt Nam theo các tiêu chuẩn: Tỷ lệ % nợ nước ngoài so với GDP; Tỷ lệ % nợ

nước ngoài so với GNI (Gross National Incom- Thu nhập quốc gia thuần). Các

chỉ số này chỉ rõ mối liên hệ giữa nợ với cơ sở nguồn lực, phản ánh quy mô nợ so

với tổng tài sản của một quốc gia. Khi các chỉ tiêu này tại một quốc gia tăng cao

là dấu hiệu cho thấy sự không an toàn cho nền tài chính. Khi đó, cần tiếp tục xem

xét một cách kỹ lƣỡng một số chỉ tiêu khác để xác định rõ ràng hơn khả năng xảy

ra khủng hoảng nợ. Lúc này, các chỉ số thƣờng đƣợc quan tâm là: Tỷ lệ % tổng

nợ nước ngoài so với kim ngạch xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ; Tỷ lệ % nghĩa

vụ nợ nước ngoài so với kim ngạch xuất khẩu hàng hóa dịch vụ; Tỷ lệ % nghĩa

vụ trả lãi so với kim ngạch xuất khẩu hàng hóa dịch vụ; Tỷ lệ % nghĩa vụ nợ

nước ngoài trên dự trữ ngoại hối và Tỷ lệ % dự trữ ngoại hối trên tổng nợ

ngắn hạn. Các tiêu chí này thể hiện xu hƣớng nợ với khả năng trả nợ nƣớc ngoài

của một nƣớc từ nguồn thu xuất khẩu và dự trữ ngoại hối.

Số liệu thực tế về các chỉ tiêu cơ bản đánh giá mức độ bền vững nợ nƣớc

ngoài nêu trên của Việt Nam đƣợc trình bày trong Bảng 2.8 bên dƣới. Ngƣỡng an

toàn đƣợc tổng hợp từ các tiêu chuẩn của các tổ chức IMF và WB nhƣ đã trình

bày trong phần nội dung của chƣơng 1. Mặc dù đây không phải là những ngƣỡng

đƣợc áp dụng đồng loạt cho tất cả các quốc gia do BVTK đƣợc hiểu là bền vững

trong trại thái "động", có sự thay đổi theo thời gian và không gian. Mỗi nƣớc,

mỗi thời kỳ tùy theo hoàn cảnh kinh tế- chính trị- xã hội cụ thể mà có các mức độ

bền vững tuyệt đối khác nhau. Do đó, sẽ không có những tiêu chí hoặc ngƣỡng cố

định về BVTK nói chung cũng nhƣ bền vững về nợ nƣớc ngoài nói riêng cho tất

cả các nƣớc, cho mọi thời kỳ. Tuy nhiên, những tiêu chí này cũng góp phần đƣa

ra những tín hiệu cảnh báo về nguy cơ xảy ra khủng hoảng nợ ở Việt Nam, từ đó

có cái nhìn chính xác hơn về mức độ nghiêm trọng của nợ nƣớc ngoài với an ninh

tài chính quốc gia.

Qua số liệu trình bày trong bảng 2.8 ta thấy diễn biến về nợ nƣớc ngoài của

Việt Nam từ năm 2000 đến nay có thể đƣợc chia làm 2 giai đoạn. Giai đoạn thứ

nhất từ năm 2000 đến 2007 và giai đoạn thứ hai là từ năm 2008 đến nay. Trong

giai đoạn thứ nhất, Tỷ lệ % nợ nước ngoài trên GDP của Việt Nam có xu hƣớng

giảm xuống, cụ thể từ mức 38,2% GDP trong năm 2000 xuống mức 26,7% trong

năm 2008 nhƣng đến giai đoạn thứ hai lại co xu hƣớng quay đầu tăng lên với tỷ

lệ lần lƣợt ở các năm 2011 và 2012 là 39,2% và 37,9%. Tƣơng tự nhƣ vậy, một

loạt các chỉ tiêu khác nhƣ: Tỷ lệ % nợ nước ngoài của Việt Nam trên xuất khẩu

hàng hóa và dịch vụ; Tỷ lệ % nghĩa vụ nợ nước ngoài trên GDP; Tỷ lệ % nghĩa

vụ nợ nước ngoài trên xuất khẩu; Tỷ lệ % nghĩa vụ nợ nước ngoài trên dự trữ

ngoại hối; Tỷ lệ % nợ nước ngoài so với GNI cũng đều có xu hƣớng giảm trong

giai đoạn trƣớc năm 2008 và quay đầu tăng trờ lại từ năm 2009 đến nay.

Nếu xét theo bộ chỉ tiêu về giới hạn nợ nƣớc ngoài do WB và IMF xây

dựng cho các nƣớc nghèo nợ lớn (HIPCs) thì từ năm 2000 đến năm 2012 Tỷ lệ %

nợ nước ngoài so với GDP của Việt Nam luôn luôn ở dƣới ngƣỡng 50% tuy

nhiên từ năm 2009 đến nay trung bình tỷ lệ này là 36,8%, nhƣ vậy tuy chƣa tới

mức nghiêm trọng nhƣng đã nằm trong ngƣỡng có khó khăn nhƣng khả năng

khủng hoảng thấp (từ 30% đến 50%). Tƣơng tự, Tỷ lệ % nợ nước ngoài của Việt

Nam so với GNI từ năm 2000 đến 2012 luôn thấp hơn ngƣỡng 50% nhƣng đang

có xu hƣớng tăng lên trong những năm gần đây với tỷ lệ trung bình trong các

năm trƣớc khủng hoảng kinh tế thế giới (từ năm 2005 đến 2008) là 32,9% đã tăng

lên 42,2% từ năm 2009 đến nay.

Tỷ lệ % nợ nước ngoài của Việt Nam so với kim ngạch xuất khẩu hàng hóa

dịch vụ các năm gần đây tuy có tăng lên nhƣng vẫn thấp hơn rất nhiều ngƣỡng

165% (cao nhất trong năm 2010 cũng chỉ đạt 53,8% và tỷ lệ trung bình từ năm

2009 đến 2012 là 50%) nhƣ vậy nằm trong nhóm có mức độ bình thƣờng.

Với chỉ tiêu Tỷ lệ % nghĩa vụ nợ so với GDP thì tuy chƣa tới ngƣỡng

nghiêm trọng là 4% ở tất cả các năm nhƣng trong các năm gần đây tỷ lệ này đã

đặc biệt tăng nhanh từ các mức 1,4% và 1,6% lần lƣợt trong các năm 2009 và

2010 lên 3% và 3,5% lần lƣợt trong các năm 2011 và 2012, nằm trong nhóm có

khó khăn nhƣng khả năng khủng hoảng thấp (từ 2% đến 4%) và tiến sát tới

ngƣỡng cho phép là 4%.

Với hai chỉ tiêu còn lại là Tỷ lệ % nghĩa vụ nợ so với kim ngạch xuất khẩu

hàng hóa dịch vụ và Tỷ lệ % trả lãi so với kim ngạch xuất khẩu hàng hóa dịch vụ

thì con số thực tế của Việt Nam luôn thấp hơn ngƣỡng an toàn cho phép. Tỷ lệ %

trung bình Nghĩa vụ nợ so với xuất khẩu và Nghĩa vụ trả lãi so với xuất khẩu

trong giai đoạn 2009-2012 lần lƣợt là 3,2% và 0,9% thấp hơn rất nhiều các

ngƣỡng an toàn tƣơng ứng 30% và 20% và thậm chí thấp hơn nhiều ngƣỡng quy

định cho nhóm nƣớc có mức độ bình thƣờng (lần lƣợt là 18% và 12%).

Nhƣ vậy, số liệu thực tế của cả 5 chỉ tiêu về nợ nƣớc ngoài của Việt Nam

theo tiêu chí của WB và IMF đều chƣa tới ngƣỡng nghiệm trọng, chƣa có nguy

cơ khủng hoảng nợ cao. Trong số 5 chỉ tiêu thì Việt Nam chỉ có 2 chỉ tiêu trong

nhóm có mức độ khó khăn (nhƣng khả năng khủng hoảng nợ thấp) và cả 3 chỉ

tiêu còn lại đều nằm trong nhóm có mức độ bình thƣờng cho nên có thể kết luận

Việt Nam chƣa rơi vào tình trạng nợ nghiêm trọng, theo tiêu chí của các tổ chức

quốc tế nhƣ WB và IMF thì Việt Nam đƣợc đánh giá là quốc gia có đủ khả năng

trả nợ, hiện tại và trong tƣơng lai sẽ không cần đến các biện pháp giảm nợ, hoãn

nợ hoặc phát sinh nợ quá hạn hay giảm tỷ lệ tăng trƣởng.

Tuy nhiên, nhƣ phân tích bức tranh tổng thể về tài khóa của Việt Nam ở

phần trƣớc cho thấy Việt Nam đã và đang theo đuổi những chính sách có định

hƣớng thâm hụt nhằm thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế. Cán cân ngân sách liên tục

thâm hụt với tỷ lệ năm sau cao hơn năm trƣớc trong những năm gần đây và chƣa

có dấu hiệu đƣợc cải thiện trong những năm tới. Kế hoạch ngân sách cho thấy

Chính phủ đang tiếp tục theo đuổi chính sách tài khóa nới lỏng với mức thâm hụt

ngân sách hàng năm vào khoảng 5% GDP. Con số thâm hụt ngân sách thực tế của

Việt Nam tính toán từ nguồn số liệu ƣớc tính của IMF có xu hƣớng vƣợt quá các

ngƣỡng giới hạn thâm hụt ngân sách cho phép để duy trì sự ổn định của tỷ suất

nợ trên GDP nên tỷ suất nợ trên GDP nói chung và tỷ suất nợ nƣớc ngoài trên

GDP nói riêng sẽ còn tiếp tục tăng lên chứ không dừng ở mức độ nhƣ hiện nay và

gánh nặng nợ của Chính phủ sẽ tăng lên hàng năm.

Bên cạnh đó, nếu xét theo các tiêu chí đánh giá của IMF khi đánh giá chất

lƣợng chính sách và thể chế trong quản lý nợ công của các quốc gia thì thực tế số

liệu của Việt Nam tính đến năm 2012 là: Tỷ lệ % PV của nợ nước ngoài so với

GDP là 37,4%; Tỷ lệ % PV của nợ nước ngoài so với xuất khẩu là 34,3% và Tỷ lệ

% PV của nợ nước ngoài so với thu NSNN là 142,9%. Đồng thời kết quả 2 chỉ

tiêu Tỷ lệ % nghĩa vụ nợ nước ngoài so với xuất khẩu hàng hóa dịch vụ và Tỷ lệ

% nghĩa vụ nợ nước ngoài so với thu NSNN trong năm 2012 lần lƣợt là 4,4% và

15,4%. Nhƣ vậy có thể kết luận trong 5 chỉ tiêu thì có đến 4 chỉ tiêu kết quả của

Việt Nam nằm ở mức Weak policy. Điều này cho thấy thể chế và chính sách quản

lý nợ nƣớc ngoài của Việt Nam xếp vào mức yếu kém theo các tiêu chuẩn của

IMF.

Về mặt pháp luật, cho đến năm 2010, Việt Nam mới bắt đầu có Luật quản

lý nợ công. Tuy nhiên, nhiều điều khoản trong Bộ luật này lại liên quan đến các

văn bản pháp lý khác, nhƣ Luật ngân sách Nhà nước cùng các hàng loạt các nghị

định và thông tƣ khác, dẫn đến cơ chế quá cồng kềnh và chồng chéo trong việc

thực thi. Ngoài ra, Luật quản lý nợ công Việt Nam cũng không hề đề cập đến

chiến lƣợc vay nợ và quản lý một cách rõ ràng, mà chỉ đƣa ra một số quy định

chung chung không rõ ràng, ví dụ nhƣ Chính phủ phải trình Quốc hội quy định

các chỉ tiêu an toàn về nợ, mục tiêu, định hƣớng huy động, sử dụng vốn vay và

quản lý nợ công trong từng giai đoạn 5 năm. Rõ ràng, khoảng thời gian 5 năm là

quá lâu để làm minh bạch hóa những thông tin cần thiết liên quan đến vấn đề tài

khóa và nợ công của Việt Nam.

Về mặt thống kê, các số liệu về nợ công của Việt Nam cũng rất thiếu, chƣa

có nhiều nguồn số liệu cụ thể. Với các số liệu về nợ nƣớc ngoài, nguồn đáng tin

cậy nhất đƣợc lấy từ các bản tin nợ nƣớc ngoài của Bộ Tài chính (MoF) trong vài

năm trở lại đây. Tuy nhiên, bản tin này chỉ mang tính chất thống kê thuần túy,

chƣa đƣa ra đƣợc những thông tin cần thiết về rủi ro của Việt Nam, đặc biệt số

liệu dự đoán cho năm tiếp theo không hề đƣợc đƣa ra, giống nhƣ những số liệu

dự toán ngân sách nhà nƣớc. Bên cạnh đó, bản tin này cũng không đƣợc cập nhật

thƣờng xuyên, bằng chứng là đã bƣớc sang quý 1 năm 2015 nhƣng bản tin nợ

nƣớc ngoài đƣợc phát hành gần nhất là Bản tin nợ nước ngoài số 7 mới chỉ có

những số liệu của năm 2010, số liệu từ năm 2011 đến nay chƣa có.

Về mặt kiểm toán các hoạt động vay nợ của Chính phủ cũng nhƣ các chính

quyền địa phƣơng, Luật quản lý nợ công cũng chỉ quy định chung chung về việc

đƣợc thực hiện bởi Kiểm toán Nhà nƣớc hoặc kiểm toán độc lập. Trong khi đó,

trách nhiệm cụ thể cho Kiểm toán Nhà nƣớc hay các tổ chức kiểm toán độc lập

lại không hề đƣợc đề cập.

Có thể thấy, việc quản lý nợ công Việt Nam vẫn còn rất nhiều hạn chế so

với nhiều quốc gia trên thế giới theo khuyến nghị của IMF. Trách nhiệm giải

trình của các cơ quan Chính phủ vẫn chƣa rõ ràng, mặc dù đã đƣợc quy định

trong Luật quản lý nợ công nhƣng lại không có một cơ chế giám sát, khiến cho

chất lƣợng minh bạch và công khai thông tin tài khóa vẫn chƣa đạt yêu cầu.

Tất cả các phân tích trên cho thấy, mặc dù hiện nay Việt Nam vẫn đang ở

vùng an toàn, nhƣng Chính phủ Việt Nam cần tích cực và nhanh chóng hoàn

thiện các thể chế và chính sách quản lý nợ nƣớc ngoài nhằm phòng ngừa những

rủi ro và biến động bất thƣờng có thể xảy ra trong tƣơng lai.

Bảng 2. 8: Một số chỉ tiêu về nợ nƣớc ngoài (%)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

38.2

35.8

35.2

37.4

36.4

33.0

28.1

30.1

26.7

31.2

38.7

39.2

37.9

Tỷ lệ % nợ nƣớc ngoài trên GDP

76.5

70.1

69.5

71.2

66.3

51.9

41.5

42.7

38.0

49.6

53.8

49.3

47.4

Tỷ lệ % nợ nƣớc ngoài trên xuất khẩu

3.9

3.5

3.2

2.0

1.6

1.7

1.5

1.6

1.4

1.6

3.0

3.5

Tỷ lệ % nghĩa vụ nợ nƣớc ngoài trên

GDP

7.8

6.8

6.3

3.8

3.0

2.6

2.1

2.3

2.0

2.2

3.8

4.4

Tỷ lệ % nghĩa vụ nợ nƣớc ngoài trên

xuất khẩu

38.4

33.2

29.5

13.6

11.6

10.7

7.2

5.4

5.9

9.1

15.0

30.5

21.4

Tỷ lệ % nghĩa vụ nợ nƣớc ngoài trên

dự trữ ngoại hối

370.2

469.2

524.4

482.7

328.9

351.6

551.5

507.1

558.4

317.1

179.4

135.9

258.6

Tỷ lệ % dự trữ ngoại hối trên tổng nợ

ngắn hạn

2.1

1.6

1.3

1.2

1.0

1.1

0.9

0.8

0.9

1.1

Tỷ lệ % trả lãi so với xuất khẩu

41.9

44.0

45.1

44.1

Tỷ lệ % nợ nƣớc ngoài so với GNI

n/a

6.3

12.7

15.4

Tỷ lệ % nghĩa vụ trả nợ nƣớc ngoài so

39.1 n/a

38.7 n/a

41.0 n/a

40.4 n/a

36.7 n/a

31.3 n/a

33.8 n/a

30.1 n/a

35.7 n/a

với thu NSNN

n/a

37.4

% PV của nợ nƣớc ngoài so với GDP

n/a

34.3

Tỷ lệ % PV của nợ nƣớc ngoài so với

n/a n/a

xuất khẩu

142.9

Tỷ lệ % PV của nợ nƣớc ngoài so với

n/a

thu NSNN

Nguồn: Tổng hợp và tự tính toán của tác giả từ WB-World Development Indicators (2014); MoF- Bản tin nợ nước ngoài số 7 (tháng 11/2007) và Bản

tin nợ công số 2 (2013)

Kết luận chƣơng 2:

Tổng hợp tất cả các phân tích từ những nội dung trong chƣơng 2 ta có thể

rút ra kết luận rằng nhìn chung trong giai đoạn 2000-2013, Việt Nam duy trì đƣợc

những điều kiện cần thiết để đảm bảo tính bền vững của tài khóa. Mức độ thâm

hụt NS thực tế hàng năm là thấp hơn hoặc xấp xỉ ngƣỡng thâm hụt NS cho phép

để duy trì tỷ suất nợ trên GDP. Chênh lệch giữa lãi suất với tốc độ tăng trƣởng

kinh tế của Việt Nam (r-g) hàng năm luôn âm, qua đó cho thấy NSNN có thể có

bội chi ngân sách cơ bản trong giai đoạn 2000-2013. Bên cạnh đó, theo những

tiêu chí của các tổ chức quốc tế nhƣ WB và IMF thì Việt Nam đƣợc đánh giá là

quốc gia có đủ khả năng trả nợ, chƣa có nguy cơ khủng hoảng nợ.

Tuy nhiên, các phân tích trong chƣơng 2 cũng chỉ ra rằng những rủi ro có

thể tác động tiêu cực tới tính bền vững của tài khóa tại Việt Nam trong thời gian

tới không phải là không có. Cụ thể nhƣ sau:

1. Mức độ thâm hụt NS trung bình của Việt Nam kể từ năm 2008 đến nay

cao hơn so với trung bình của những năm trƣớc đó và có xu hƣớng tiếp tục tăng

lên trong những năm tiếp theo, vƣợt quá ngƣỡng giới hạn cho phép, từ đó làm tăng tỷ lệ nợ trên GDP12.

2. Nếu xét theo tiêu chí Ngưỡng giới hạn thâm hụt ngân sách cơ bản (Bt)

thì kết quả cho thấy nguy cơ bùng nổ nợ ở Việt Nam trong những năm tiếp theo

sẽ xảy ra nếu lãi suất có xu hƣớng tăng trung bình trên 1,5% hàng năm với điều kiện tốc độ tăng trƣởng kinh tế ổn định ở mức 6%13.

3. Cơ chế chính sách quản lý tài chính công nói chung, quản lý thu - chi

NSNN và nợ công nói riêng tại Việt Nam vẫn còn rất nhiều hạn chế nhƣ: cơ chế

quản lý quá cồng kềnh và chồng chéo trong việc thực thi. Trách nhiệm giải trình

của các cơ quan Chính phủ vẫn chƣa rõ ràng, mặc dù đã đƣợc quy định trong

Luật ngân sách nhà nƣớc, Luật quản lý nợ công nhƣng lại không có một cơ chế

giám sát, khiến cho chất lƣợng minh bạch và công khai thông tin tài khóa vẫn

12 Xem chi tiết tại mục 2.4.1 13 Xem chi tiết tại mục 2.4.2

chƣa đạt yêu cầu. Về mặt thống kê, các số liệu về nợ công của Việt Nam cũng rất thiếu, chƣa có nhiều nguồn số liệu cụ thể14.

14 Xem chi tiết tại mục 2.4.3

CHƢƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG TÍNH BỀN

VỮNG CỦA TÀI KHÓA Ở VIỆT NAM.

3.1 Tình hình phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2020 cùng bối cảnh

hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng và những ảnh hƣởng đến tính bền vững

của tài khóa.

- Bối cảnh và xu hướng phát triển kinh tế - xã hội:

Quan điểm, mục tiêu, xu hƣớng phát triển chung nhất của đất nƣớc ta trong

những năm tới là đẩy mạnh CNH và HĐH đất nƣớc, tăng cƣờng hội nhập kinh tế

quốc tế để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, phấn đấu đến năm 2020 cơ bản

đƣa nƣớc ta trở thành một nƣớc công nghiệp phát triển. Trong đó, Nhà nƣớc luôn

là một chủ thể quan trọng, vừa điều hành, vừa trực tiếp tham gia vào quá trình

phát triển của đất nƣớc. Những xu hƣớng chủ yếu liên quan đến vai trò của Nhà

nƣớc và tính BVTK thể hiện ở những điểm nhƣ sau:

Về kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, bao gồm hệ thống kết cấu "hạ tầng

cứng" nhƣ hạ tầng giao thông vận tải, hạ tầng thông tin, viễn thông và kết cấu "hạ

tầng mềm" nhƣ hệ thống pháp lý, hệ thống an sinh xã hội, hệ thống ý tế, giáo dục,

đặc biệt là giáo dục phổ cập và dạy nghề. Đây là một khu vực sẽ phát triển rất đa

dạng và sôi động trong những thập kỷ tới.

Công nghệ và khoa học kỹ thuật sẽ phát triển mạnh, công nghệ thông tin và

mạng internet sẽ có những bƣớc phát triển mới và ngày càng phổ biến rộng rãi.

Các ngành dịch vụ cơ bản nhƣ dịch vụ tài chính, ngân hàng, bảo hiểm, kế toán,

kiểm toán, dịch vụ khoa học & công nghệ, bƣu chính viễn thông, du lịch... cũng

sẽ phát triển mạnh.

Đối với nguồn lực con ngƣời, đất nƣớc cũng sẽ có những chuyển biến

mạng mẽ về trình độ, kỹ năng và năng suất lao động. Các ngành công nghiệp sản

xuất tƣ liệu sản xuất quan trọng, ngành công nghệ cao, công nghiệp quốc phòng

và các ngành công nghiệp phụ trợ sẽ đƣợc thúc đẩy phát triển mạnh mẽ.

Tất cả những xu hƣớng phát triển nêu trên sẽ có nhiều tác động tới hệ

thống kinh tế, tài chính nói chung, qua đó tác động mạnh đến quy mô thu - chi

ngân sách, từ đó có ảnh hƣởng đến sự BVTK.

- Hội nhập kinh tế quốc tế:

Bƣớc sang thế kỷ thứ 21, kinh tế và kinh tế tri thức sẽ trở thành lĩnh vực

trung tâm chi phối các hoạt động trong xã hội. Xu thế toàn cầu hóa, tự do hóa và

hội nhập quốc tế về thƣơng mại, đầu tƣ... diễn ra mạnh mẽ mà nền tảng chủ yếu

là cơ chế thị trƣờng, là các chuẩn mực quốc tế, các nguyên tắc, lật chơi do các

định chế quốc tế quy định (WTO, IMF, WB...). Việt Nam hiện đang trong quá

trình công nghiệp hóa (CNH), hiện đại hóa (HĐH) đất nƣớc và trong vài năm tới

đƣợc dự báo sẽ có sự hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực mạnh mẽ hơn trên cả

bề rộng và chiều sâu. Khi một nền kinh tế càng mở cửa và hội nhập sâu rộng với

kinh tế thế giới thì sự lệ thuộc vào tình hình và bối cảnh quốc tế cả về thƣơng

mại, đầu tƣ, tài chính, tiền tệ... càng lớn và điều đó ảnh hƣởng đến tính bền vững

và ổn định của tài khóa.

Hội nhập kinh tế có tác động đến thu, chi NSNN thông qua việc cắt giảm

thuế quan theo lộ trình, thực hiện các nguyên tắc cam kết và tuân thủ theo các

hiệp định đã ký kết ví dụ nhƣ việc xác định trị giá tính thuế hải quan theo quy

định của WTO hay phải cắt giảm các khoản trợ cấp trực tiếp đối với doanh

nghiệp theo yêu cầu của các hiệp định và các biện pháp chống trợ cấp, thông qua

cải cách tiền lƣơng, trợ cấp bảo hiểm xã hội cũng nhƣ việc thực hiện cải cách cơ

cấu chi thƣờng xuyên, chi đầu tƣ từ nguồn NSNN... Song song với đó, hội nhập

kinh tế yêu cầu hệ thống NSNN phải bảo đảm công khai, minh bạch hóa và bảo

đảm các chính sách đƣợc thực hiện theo lộ trình có thể dự đoán trƣớc để tạo điều

kiện thuận lợi cho môi trƣờng kinh doanh của doanh nghiệp.

Hội nhập kinh tế còn tác động đến BVTK thông qua việc ảnh hƣởng đến

nền kinh tế mà ở đây chủ yếu là thông qua việc thay đổi cơ cấu kinh tế, tiêu dùng,

tiết kiệm, đầu tƣ, và hiệu quả kinh doanh của các doanh nghiệp... Sự thay đổi cơ

cấu kinh tế, thay đổi tỷ lệ tiết kiệm, đầu tƣ, tiêu dùng, và hiệu quả sản xuất kinh

doanh các doanh nghiệp sẽ làm thay đổi mức độ, cơ cấu thu NSNN, cụ thể sẽ có

sự thay đổi số thu và cơ cấu thu của các loại thuế nhƣ thuế giá trị gia tăng VAT,

thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế nhập khẩu, thuế thu nhập cá nhân và thu nhập doanh

nghiệp... Đối với chi ngân sách thì tác động gián tiếp của hội nhập kinh tế là làm

thay đổi cơ cấu chi NS mà trong đó cụ thể là chi cho đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ

tầng, an sinh xã hội, phát triển nguồn nhân lực và củng cố bộ máy hành chính để

thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc, đặc biệt là với một quốc gia có nền kinh

tế chuyển đổi nhƣ Việt Nam.

- Chính sách, quy mô, cơ cấu thu chi và bội chi ngân sách trong điều

kiện hội nhập kinh tế quốc tế:

Nếu NSNN có một kết cấu dễ bị ảnh hƣởng bởi các yếu tố bên ngoài, phụ

thuộc vào các nguồn thu từ khai thác tài nguyên, khoảng sản ( đặt biệt là dầu thô)

thì NSNN sẽ thiếu bền vững và phụ thuộc nhiều vào sản lƣợng thƣơng mại và giá

cả các tài nguyên, khoáng sản trên thị trƣờng quốc tế.

Khi hội nhập kinh tế quốc tế càng nhiều thì càng cần có một chiến lƣợc

phát triển nhằm tránh sự phụ thuộc quá mức của NSNN vào các nguồn thu dễ

chịu ảnh hƣởng từ bên ngoài đồng thời duy trì sự ổn định và bền vững tài khóa.

Do tác động của quy luật cung cầu của nền kinh tế thị trƣờng trong điều

kiện mở cửa, hội nhập cho nên trong điều hành kinh tế vĩ mô, đòi hỏi các nhà làm

chính sách cần có sự quân tâm đến cả sản xuất và tiêu thụ ở trong nƣớc và trên

thế giới nhằm đảm bảo duy trì sự tăng trƣởng và phát triển kinh tế, từ đó tạo cơ

sở vững chắc cho các nguồn thu NSNN.

Về phía chi NSNN, có những nhiệm vụ chi ảnh hƣởng lớn đến quy mô, kết

cấu chung của NSNN, từ đó ảnh hƣởng lớn đến mức độ BVTK. Ví dụ, chi cho

quốc phòng, an ninh... Các khoản chi cho đầu tƣ phát triển nhằm xây dựng cơ sở

hạ tầng kinh tế và thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội sẽ luôn chiếm một vị trí quan

trọng trong tổng chi NSNN. Trong điều kiện đó, nếu các khoản chi cho đầu tƣ

này đƣợc quản lý tốt, đầu tƣ có hiệu quả cao thì sẽ có tác động tới tăng trƣởng

kinh tế lâu dài từ đó có ảnh hƣởng tốt tới BVTK. Ngƣợc lại, nếu các khoản chi

cho đầu tƣ phát triển này không đƣợc quản lý tốt, nếu hiệu quả đầu tƣ thấp thì về

lâu về dài sẽ có những ảnh hƣởng không tốt đến BVTK.

Bên cạnh đó, quan điểm và giải pháp xử lý bội chi ngân sách, cân đối

NSNN cũng có những tác động đáng kể đến BVTK. Bội chi tích cực hay thụ

động? Lựa chọn giải pháp bù đắp bội chi ngân sách nhƣ thế nào?...sẽ có ảnh

hƣởng không nhỏ tới BVTK. Việc xác định đúng bội chi tích cực, bội chi thụ

động và mức độ bội chi tích cực và dự kiến trƣớc những biện pháp cần thiết để

huy động đủ tiền bù đắp bội chi sẽ ít có ảnh hƣởng xấu đến tình hinh kinh tế vĩ

mô nói chung cũng nhƣ BVTK nói riêng.

3.2 Các giải pháp hƣớng tới đảm bảo tính bền vững của tài khóa giai

đoạn 2015 -2020.

Nhƣ những phân tích trong chƣơng 2 đã chỉ ra, thâm hụt ngân sách của

Việt Nam diễn ra liên tục trong khoảng hơn một thập kỉ qua và mức độ thâm hụt

trung bình kể từ năm 2008 đến nay cao hơn so với trung bình của những năm

trƣớc đó và có xu hƣớng tăng cao hơn trong những năm sắp tới. Do thâm hụt NS

thực tế ƣớc tính có xu hƣớng vƣợt quá ngƣỡng thâm hụt ngân sách cho phép để

duy trì sự ổn định của tỷ lệ nợ trên GDP cho nên trong giai đoạn tiếp theo từ nay

đến năm 2020, tỷ lệ nợ trên GDP của Việt Nam sẽ còn tiếp tục tăng lên chứ

không chỉ dừng ở con số gần 60% nhƣ hiện nay. Bên cạnh đó, nền kinh tế đang

phục hồi chậm, tốc độ tăng trƣởng kinh tế của Việt Nam từ nay đến năm 2020

đƣợc dự báo sẽ chƣa thể tăng nhanh nhƣ giai đoạn trƣớc khủng hoảng kinh tế

năm 2008 mà chỉ duy trì ổn định hàng năm ở mức từ 5% đến 6% nhƣ hiện nay.

Trong điều kiện đó, nếu lãi suất thực có xu hƣớng tăng lên hàng năm và vƣợt quá

tốc độ tăng trƣởng kinh tế thì nguy cơ bùng nổ nợ ở Việt Nam sẽ xảy ra. Vì vậy,

để hạn chế những rủi ro và tăng cƣờng sự bền vững của tài khóa, Chính phủ Việt

Nam cần có những chính sách theo hƣớng kiềm chế tốc độ tăng của tỷ lệ thâm

hụt NS, từng bƣớc giảm dần thâm hụt NS và quy mô nợ công. Kết hợp với các

chính sách đa dạng hóa các nguồn lực tài chính cho phát triển kinh tế nhằm giảm

tải cho NSNN, phát triển hệ thống thông tin quản lý tài chính công, thay đổi cơ

chế giám sát, đánh giá hiệu quả đầu tƣ công, chi tiêu ngân sách theo hƣớng thúc

đẩy hiệu quả...Cụ thể nhƣ sau:

3.2.1 Xem xét việc giảm dần thâm hụt NSNN là mục tiêu ưu tiên trong

điều hành chính sách tài khóa thời gian tới.

Thâm hụt NSNN của Việt Nam bình quân giai đoạn 2008 - 2013 ƣớc lên

đến 5,3% GDP, cao hơn mức bình quân 4,9% GDP của giai đoạn 2000 - 2007

trƣớc đó. Thâm hụt NSNN là cần thiết trong những thời kỳ kinh tế tăng trƣởng

chậm, tổng cầu của khu vực tƣ nhân suy giảm. Song thâm hụt NSNN ở mức cao

và kéo dài sẽ tiềm ẩn nhiều nguyên nhân gây bất ổn kinh tế vĩ mô. Bài học từ

cuộc khủng hoảng nợ công ở Hy Lạp và một số quốc gia trong EU gần đây là

minh chứng rõ nét nhất cho vấn đề này.

Sự gia tăng về thâm hụt NSNN dự báo sẽ đặt công tác quản lý, điều hành

ngân sách những năm tới trƣớc một số khó khăn nhất định do “không gian

chính sách tài khóa” đã bị thu hẹp đáng kể so với trƣớc. Theo đó, điều kiện để

Chính phủ có thể phản ứng lại với các tác động tiêu cực từ bên ngoài nhƣ từng

thực hiện trong hai năm 2009-2010 sẽ rất hạn chế. Bên cạnh đó, việc huy động

vốn của Chính phủ Việt Nam sẽ trở lên khó khăn hơn nếu mức dƣ nợ công bị đẩy

lên quá cao, hoặc nếu có huy động đƣợc thì chi phí huy động cũng sẽ cao. Điều

này cho thấy không thể tiếp tục kéo dài tình trạng thâm hụt ngân sách ở mức cao

nhƣ những năm gần đây, nhất thiết phải coi việc từng bƣớc giảm dần thâm hụt

NS là một trong những mục tiêu ƣu tiên trong điều hành chính sách tài khóa

thời gian tới, qua đó từng bƣớc mở rộng “không gian tài khóa”, góp phần đảm

bảo đƣợc sự ổn định kinh tế vĩ mô trong trung và dài hạn.

3.2.2 Tăng cường các biện pháp chống thất thu ngân sách nhà nước.

Thu ngân sách nhà nƣớc là nhân tố trực tiếp tác động đến quy mô thâm hụt

NSNN. Do đó, trong khi nhu cầu tăng chi để phát triển kinh tế không ngừng tăng

lên, để tránh áp lực tăng thâm hụt NSNN ngoài dự kiến thì giải pháp chống thất

thu ngân sách là thiết thực.

Nhƣ những phân tích trong phần nội dung mục 2.2.1 đã chỉ ra: Đối với

nƣớc ta hiện này, việc tăng tỷ suất thu thuế khó có thể thực hiện đƣợc bởi tăng tỷ

suất thu thuế dễ gây hậu quả kìm hãm kinh tế phát triển. Việc tăng tỷ suất thu

thuế sẽ chỉ thực hiện đƣợc về lâu dài, khi nền kinh tế đã đạt đƣợc năng suất lao

động cao. Khi đó, tỷ suất thu thuế cao sẽ không ảnh hƣởng lớn tới thu nhập khả

dụng, tiết kiệm, đầu tƣ và kìm hãm sản xuất. Ngƣợc lại, các biện pháp chống thất

thu ngân sách cho kết quả tăng thu NSNN mà không làm tăng tỷ suất thuế và

không gây hậu quả xấu đối với nền kinh tế trong giai đoạn hiện nay. Cụ thể, để có

thể chống thất thu thuế có hiệu quả, góp phần kìm hãm sự gia tăng trong thâm hụt

NSNN, Chính phủ Việt Nam có thể thực hiện các biện pháp sau đây:

Thứ nhất, Các cơ quản quản lý thu ngân sách nhà nƣớc ở các cấp nhƣ các

cục, chi cục Thuế và Hải quan cần tăng cƣờng rà soát, nắm chắc đối tƣợng,

nguồn thu ngân sách trên địa bàn, quản lý chặt chẽ công tác hoàn thuế cũng nhƣ

có sự phối hợp chặt chẽ với các đơn vị chức năng khác trong công tác quản lý

thu, chống thất thu và xử lý nợ đọng, chống gian lận thƣơng mại, chống buốn lậu,

chống chuyển giá. Để có thể thực hiện đƣợc các mục tiêu này, cần triển khai

đồng bộ các biện pháp nhƣ: tăng cƣờng công tác kiểm tra việc phát hành, sử dụng

hóa đơn đối với các DN mới thành lập, khẩn trƣơng tập trung thanh, kiểm tra các

DN có rủi ro cao về thuế, DN nằm trong danh sách “đen”, đặc biệt các DN có dấu

hiệu chuyển giá, kinh doanh qua mạng, DN giao dịch thanh toán qua ngân hàng

có dấu hiệu đáng ngờ. Đôn đốc thu kịp thời các khoản thuế truy thu và phạt qua

kết luận thanh, kiểm tra, kiểm toán. Tăng cƣờng thu hồi nợ đọng thuế, trong đó

tập trung bám sát những DN nợ thuế lớn, kiểm tra, giám sát chặt chẽ kết quả thu

nợ thuế của các địa phƣơng, đôn đốc nhắc nhở kịp thời những đơn vị có tỷ lệ nợ

thuế tăng cao.

Thứ hai, chú trọng công tác kiểm tra nội bộ, tập trung kiểm tra những đơn

vị phát sinh nhiều đơn thƣ khiếu nại, tố cáo. Thƣờng xuyên theo dõi, kiểm tra,

giám sát chặt chẽ cán bộ công chức thuế trong quá trình thực thi công vụ, chú

trọng vào những khâu có rủi ro trong lãng phí, tham nhũng nhằm phát hiện kịp

thời và kiên quyết xử lý nghiêm các trƣờng hợp vi phạm theo quy định của nhà

nƣớc.

3.2.3 Cải cách cơ chế quản lý các khoản thu từ phí và lệ phí.

Trong cơ cấu các nguồn thu NSNN của Việt Nam thì các khoản thu từ phí

và lệ phí cũng là một nguồn lớn và khá quan trọng. Bản chất phí và lệ phí gắn

liền với chủ quyền quốc gia và quyền sở hữu đƣợc thực hiện về mặt kinh tế của

nhà nƣớc. Đồng thời, chúng còn gắn liền với các dịch vụ tiện ích và hàng hóa

công. Tuy nhiên, hiện nay chính sách và cơ chế pháp lý để quản lý phí và lệ phí

chƣa đƣợc quan tâm, hoàn thiện đúng với tầm quan trọng của nó. Ví dụ điển hình

nhƣ trong thời gian qua tuy hoạt động thu phí và lệ phí đã đƣợc mở rộng, những

lẽ ra là những khoản thu thuộc sở hữu nhà nƣớc thì lại đƣợc chuyển giao cho một

số đơn vị sản xuất kinh doanh theo kiểu gán thu bù chi. Điều này là chƣa hợp lý

vì gây lẫn lộn giữa hoạt động sản xuất kinh doanh với vấn đề quyền sở hữu quốc

gia đƣợc thực hiện về mặt kinh tế của Nhà nƣớc. Để khắc phục tình trạng này,

cần triển khai những biện pháp nhƣ: tách thu phí và lệ phí ra khỏi sản xuất kinh

doanh của một số ngành kinh tế công, tránh tình trạng thu trùng lặp, thu nhiều

loại phí và lệ phí trên một hoạt động dịch vụ, những nguồn lợi thuộc quyền sở

hữu quốc gia, các khoản phí, lệ phí có tính độc quyền, cƣỡng chế, phải thuộc về

quyền lực nhà nƣớc, do nhà nƣớc thu qua NSNN.

3.2.4 Tăng tỷ trọng thuế trực thu, giảm tỷ trọng thuế gián thu.

Khi xem xét đặc điểm của hai khoản thuế trực thu và gián thu, ta nhận thấy

việc xây dựng một cơ cấu thu ngân sách chủ yếu là thuế trực thu là xu hƣớng hợp

lý. Bởi vì thuế trực thu, về bản chất là thu trực tiếp từ đối tƣợng chịu thuế bao

gồm thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp... sẽ không làm tăng giá

hàng hóa và không đánh vào ngƣời tiêu dùng góp phần làm tăng sức cạnh tranh

trên thị trƣờng của các hàng hóa và dịch vụ, ngoài ra thuế trực thu còn đánh theo

mức lũy tiến nhằm điều tiết ngƣời có thu nhập cao, thực hiện công bằng xã hội.

Tuy nhiên, muốn tăng thuế thu nhập thì phải tăng tính hiệu quả trong kinh doanh

của doanh nghiệp, từ đó gia tăng lợi tức, đồng thời tăng việc làm và thu nhập của

ngƣời lao động. Tức là kinh tế phải tăng trƣởng và phát triển tốt thì mới có thể

tăng thuế thu nhập. Điều kiện để tăng nguồn thu từ thuế thu nhập là phải có các

cơ chế quản lý và công khai các nguồn thu nhập. Các DNNN phải đƣợc củng cố,

xắp xếp lại và cổ phần hóa, kiên quyết giải thể các đơn vị kinh doanh không hiệu

quả, gây thất thoát và lãng phí. Các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế

khác phải tiếp tục đƣợc cải thiện về môi trƣờng, cơ chế, hành lang pháp lý thông

thoáng, góp phần giúp DN sớm hồi phục và phát triển sản xuất kinh doanh, tăng

khả năng cạnh tranh, tăng lợi nhuận, từ đó mới có cơ sở để tăng nguồn thu từ

thuế trực thu.

3.2.5 Thực hiện xã hội hóa các hoạt động kinh tế xã hội.

Thực hiện xã hội hóa các hoạt động kinh tế xã hội nhằm lôi kéo các thành

phần kinh tế cùng tham gia, khai thác mọi khả năng và nội lực quốc gia tiềm

tàng, phát huy tính chủ động sáng tạo của toàn dân, của mọi thành phần kinh tế,

giảm nhẹ gánh nặng bao cấp của NSNN cho toàn xã hội, thực hiện phƣơng châm

Nhà nƣớc và nhân dân cùng làm. Chủ chƣơng này sẽ vừa kích cầu, vừa giảm

gánh nặng cho NSNN. Tuy nhiên, để thực hiện chủ chƣơng xã hội hóa có hiệu

quả thì việc xác định rõ chức năng chi NSNN, xóa bỏ các khoản chi không thuộc

NSNN là một sự cần thiết. Theo đó NSNN chỉ đầu tƣ cho những lĩnh vực mà khu

vực tƣ nhân không thể đầu tƣ nhƣ kết cấu hạ tầng và một số công trình, ngành

trọng điểm mũi nhọn... ƣu tiên nguồn vốn đầu tƣ của NSNN cho những công

trình chuyển tiếp mà nhất thiết phải tiếp tục đầu tƣ, hoặc những công trình sắp

hoàn thành mà chỉ cần bổ sung thêm vốn là có thể đi vào sử dụng. Bên cạnh đó,

để phát huy nội lực trong xã hội, đòi hỏi các chính sách của nhà nƣớc nói chung,

các chính sách tài chính - ngân sách nói riêng phải cởi mở, thông thoáng, hợp lý.

Có nhƣ vậy, mới khơi dậy các nguồn lực trong các thành phần kinh tế, trong xã

hội để huy động mọi nguồn lực phục vụ cho chiến lƣợc phát triển kinh tế nhanh,

bền vững. Mặt khác, phải xác định đúng phạm vi đối tƣợng hƣởng thụ NS. Giới

hạn hƣởng thụ NS đƣợc hiểu trên những góc độ nhƣ sau:

Một là, giới hạn chức năng hoạt động của nhà nƣớc tới đâu thì giới hạn

NSNN phục vụ tới đó. Ngày nay, nền kinh tế thị trƣờng có nhiều ƣu việt nhƣng

cũng có nhiều khuyết điểm, đòi hỏi vai trò Nhà nƣớc rộng lớn hơn trong việc can

thiệp vào điều hành nền kinh tế. Nhà nƣớc là ngƣời trực tiếp cung cấp hàng hóa

dịch vụ công cộng, chi tiêu tăng cầu của xã hội để giải quyết đầu ra cho nền kinh

tế, chống thất nghiệp, chống khủng hoảng, giải quyết các vấn đề xã hội... Do đó,

phạm vi thu - chi NSNN ngày càng mở rộng. Ngƣợc lại, nhà nƣớc cũng không

làm thay và bao biện cho thị trƣờng, những gì thị trƣờng có thể làm đƣợc cần có

biện pháp kích thích thị trƣờng tự làm. Trên cơ sở đó, Chính phủ cần rà soát kĩ

nguồn vốn nhà nƣớc bố trí cho các dự án, công trình thuộc trách nhiệm đầu tƣ

của ngân sách nhà nƣớc giao cho các tập đoàn, tổng công ty nhà nƣớc thực hiện,

không bố trí vốn ngân sách nhà nƣớc cho các dự án công trình không thuộc lĩnh

vực của ngân sách nhà nƣớc đầu tƣ.

Hai là, giới hạn hƣởng thụ NSNN cũng tùy thuộc vào tỷ lệ phân phối GDP

của từng giai đoạn, từng nƣớc quyết định. Các nƣớc phát triển có mức lợi tức và

khối lƣợng GDP lớn, mức động viên vào NSNN tƣơng đối cao, quy mô NSNN

lớn nên giới hạn hƣởng thụ NSNN có điều kiện thực hiện rộng rãi hơn. Ở Việt

Nam, khối lƣợng GDP nhỏ, thu nhập bình quân đầu ngƣời thấp, tỷ lệ động viên

vào NSNN không cao, nên giới hạn NSNN cần hạn chế.

Ba là, giới hạn hƣởng thụ NSNN còn tùy thuộc vào tình hình kinh tế -xã

hội trong từng giai đoạn cụ thể. Sai lầm trƣớc đây là, trong khi mức động viên

còn thấp và NSNN thất thu lớn nhƣng thuế suất nặng và chồng chéo, nhiều đối

tƣợng cần thu lại không thu, thất thu hoặc thu không đủ mức. Ngƣợc lại, nhiều

đối tƣợng lại thu quá mức dẫn đến kìm hãm sản xuất. Nhiều lĩnh vực cần chi thì

Nhà nƣớc không chi, nhƣng nhiều lĩnh vực mà khu vực tƣ nhân và xã hội có thể

làm đƣợc thì nhà nƣớc lại ôm đồm, bao cấp. Do đó, việc xác định đối tƣợng

hƣởng thụ NSNN phải trên cơ sở đồng bộ với các chính sách kinh tế-xã hội, phải

đƣợc tiêu chuẩn hóa, rà soát mức hƣởng thụ, thời hạn hƣởng thụ, phƣơng thức

hƣởng thụ... Đó là một điều kiện rất quan trọng để tăng hiệu quả chi cho NSNN

và giảm thâm hụt NS về lâu dài.

3.2.6 Tăng cường công tác đánh giá, giám sát hiệu quả chi ngân sách

nhà nước.

Trong các dự án đầu tƣ nhà nƣớc, cần thiết phải hoàn thiện cơ chế đánh giá

hoạt động đầu tƣ công. Một trong những biện pháp có thể đƣợc sử dụng để cải

thiện cơ chế quản lý đầu tƣ công là thành lập một Hội đồng thẩm định đầu tư

công độc lập. Nguyên nhân quan trọng của tình trạng thất thoát, lãng phí trong

đầu tƣ công là do quá trình ra quyết định đầu tƣ của chính quyền địa phƣơng và

các bộ ngành chủ quản chịu ảnh hƣởng của các nhóm lợi ích và do vậy thiếu

khách quan. Vì vậy, nhiệm vụ của ủy ban độc lập này là đánh giá, thẩm định một

cách toàn diện và khách quan các dự án có quy mô vƣợt quá một quy mô đầu tƣ

nhất định nào đó. Kết luận của Hội đồng thẩm định này sau đó đƣợc công bố

rộng rãi. Tƣơng tự nhƣ vậy, các báo cáo kiểm toán các DNNN và dự án đầu tƣ

công lớn cũng phải đƣợc công khai.

Phải có sự giám sát thật tích cực từ phía nhân dân và các cơ quan quyền

lực đại diện nhân dân nhƣ Quốc Hội, HĐND các cấp và cả nhân dân đối với các

hoạt động đầu tƣ công đang diễn ra trên thực tế. Thiếu sự giám sát đó, Chính phủ

cùng các cấp chính quyền địa phƣơng mặc sức chạy theo thành tích mà báo cáo

không trung thực hiệu quả đầu tƣ, chƣa kể đến việc lãng phí, tham nhũng sẽ gây

thất thoát lớn cho khoản tiền vay mƣợn rồi cuối cùng nhân dân phải "còng lƣng"

gánh lấy khoản nợ.

Giảm hoạt động bảo hộ cho các tập đoàn, tổng công ty nhà nƣớc. Lấy ví dụ

nhƣ câu chuyện của tập đoàn điện lực (EVN) vừa qua. EVN có vẻ nhƣ đang cố

duy trì lợi ích của mình bằng sự độc quyền quyết định việc mua bán điện trong cả

nƣớc. Hậu quả là một lƣợng lớn ngân sách đầu tƣ vào cho EVN mà vẫn không đủ

để cấp điện cho nhu cầu của quốc gia. Một môi trƣờng cạnh tranh không lành

mạnh sẽ không thúc đẩy sự cải tiến công nghệ, đầu tƣ nâng cao chất lƣợng dịch

vụ và không có sức ép buộc doanh nghiệp phải giảm chi phí. Cuối cùng, ngân

sách nhà nƣớc, tiền của nhân dân cứ rót vào không đem lại hiệu qua cao gây lãng

phí lớn.

Đối với các khoản chi thƣờng xuyên của ngân sách, một khoản lớn hiện

nay chi cho bộ máy hoạt động nhà nƣớc nhƣng vẫn đƣợc xem là không hiệu quả.

Thay đổi nguyên tắc xây dựng bộ máy theo khả năng ngân sách chi hàng năm

bao nhiêu thì ta sẽ xây dựng một bộ máy quy mô bấy nhiêu. Nhƣng nhất thiết,

quy mô lớn thì hiệu quả phải cao chứ không phải dựng nên một bộ máy rồi mới

tính đến chuyện tìm nguồn thu ngân sách thêm để gồng mình nuôi lấy bộ máy.

Triệt để tiết kiệm các khoản chi đầu tƣ công và chi thƣơng xuyên của NSNN.

Đây là một giải pháp tuy mang tính tình thế, nhƣng lại vô cùng quan trọng đối

với mỗi quốc gia khi xảy ra thâm hụt ngân sách và xuất hiện lạm phát. Triệt để

tiết kiệm các khoản đầu tƣ công có nghĩa là chỉ đầu tƣ vào dự án mang tính chủ

đạo, hiệu quả cao nhằm tạo ra sự đột phá trong việc phát triển kinh tế- xã hội, đặc

biệt đối với các dự án chƣa hoặc không hiệu quả thì phải nhanh chóng cắt giảm

thậm chí là không đầu tƣ. Mặt khác, bên cạnh việc triệt để tiết kiệm các khoản

đầu tƣ công, những khoản chi thƣờng xuyên của cơ quan nhà nƣớc cũng phải cắt

giảm nếu các khoản chi này chƣa thực sự hiệu quả hoặc là chƣa cần thiết. Một

trong những giải pháp quan trọng đƣợc quốc hội thông qua là cơ cấu lại chi ngân

sách nhà nƣớc theo hƣớng ƣu tiên cho an sinh xã hội; tăng chi có trọng điểm cho

phát triển nông nghiệp, nông thôn và những vùng khó khăn, nhất là các địa

phƣơng có tỷ lệ nghèo cao trên cả nƣớc.

3.2.7 Nghiên cứu điều chỉnh cách tính thâm hụt ngân sách, đảm bảo

thống nhất và nhất quán với thông lệ quốc tế.

Việc xác định đúng đắn, chính xác và khoa học mức thâm hụt có ý nghĩa

quyết định đến hiệu quả sử dụng các công cụ của chính sách tài khoá:

Ở Việt Nam, thâm hụt ngân sách hàng năm đƣợc xác định bằng chênh lệch

giữa tổng thu và tổng chi ngân sách trung ƣơng và địa phƣơng trong năm đó của

Chính phủ, thu ngân sách không bao gồm các khoản đi vay trong khi chi NSNN

bao gồm cả chi trả nợ gốc và lãi vay. Trong khi đó, thông lệ quốc tế theo quy

định của IMF đƣa ra thì chi cân đối ngân sách không bao gồm các khoản chi trả

nợ gốc, mà chỉ tính vào chi cân đối lãi vay phải trả. Nhƣ vậy, việc xác định thâm

hụt ngân sách của Việt Nam và theo thông lệ quốc tế có sự khác biệt. Cách tính

của Việt Nam sẽ cho ra số thâm hụt ngân sách hàng năm thƣờng lớn hơn khoảng

2 đến 3 lần theo thông lệ quốc tế. Quan điểm xác định thu chi NS theo thông lệ

quốc tế là có cơ sở khoa học, phản ánh đúng bản chất thu chi NSNN: Đó là

những hoạt động không mang tính chất hoàn trả trực tiếp đối với thu và nghĩa vụ

bồi hoàn trực tiếp đối với chi. Do vậy, cần thiết phải sửa Luật Ngân sách nhà

nƣớc, trong đó quy định chi NSNN sẽ không bao gồm chi trả nợ gốc. Việc đổi

mới phƣơng pháp tính thâm hụt ngân sách trên cơ sở loại bỏ phần chi trả nợ gốc

ra khỏi chi cân đối theo thông lệ quốc tế là phù hợp, từ đó đƣa ra đƣợc mức độ

thâm hụt NS hợp lý, phản ánh đúng bản chất các khoản thu, chi ngân sách. Khi

xác định đƣợc mức độ thâm hụt NS hợp lý thì sẽ phản ánh đúng tình hình ngân

sách của quốc gia, từ đó đƣa ra đƣợc các chính sách phù hợp, tăng cƣờng sự bền

vững tài khóa và thực hiện có hiệu quả các mục tiêu chiến lƣợc về phát triển kinh

tế xã hội.

Bên cạnh đó, nhất thiết cần bổ sung thêm một số chỉ tiêu về cân đối ngân

sách để có thể phản ánh đầy đủ hơn bức tranh ngân sách nhà nƣớc trong năm, ví

dụ nhƣ khái niệm thâm hụt (thặng dư) ngân sách thường xuyên và thâm hụt

(thặng dư) ngân sách cơ bản. Việc nhận thức và quy định về cách tính thâm hụt

hiện nay chỉ đơn thuần là khái niệm “Thâm hụt ngân sách tổng thể”. Chỉ tiêu

thâm hụt ngân sách này (ngay cả khi đƣợc thực hiện theo các chuẩn mực đƣợc

thừa nhận chung) cũng không thể phản ánh hết tác động của chính sách tài khóa

của Chính phủ đến các tác nhân của nền kinh tế. Theo đó, bên cạnh chỉ tiêu thâm

hụt ngân sách tổng thể nhƣ hiện nay cần nghiên cứu sử dụng thêm các chỉ tiêu

thâm hụt ngân sách khác, nhƣ thâm hụt ngân sách thƣờng xuyên, thâm hụt ngân

sách cơ bản nhƣ đƣợc trình bày trong chƣơng 1. Đây là những chỉ tiêu rất quan

trọng trong phân tích, điều hành chính sách ngân sách, giúp cho các nhà hoạch

định chính sách có đƣợc những cái nhìn tổng thể, toàn diện về tình hình NSNN

và sự tác động của thu, chi NSNN tới kinh tế vĩ mô.

3.2.8 Tăng tỷ trọng các khoản vay ưu đãi với lãi suất thấp và xây dựng

cơ cấu thời gian trả nợ hợp lý.

Cơ cấu lãi suất và cơ cấu thời gian trả nợ cũng là những yếu tố có ảnh

hƣởng đặc biệt quan trọng tới tính bền vững của tài khóa. Thông thƣờng, với tƣ

cách là các khoản vay của Chính phủ, lãi suất vay sẽ thấp hơn mức lãi suất phổ

biến trên thị trƣờng, do vay nợ chính phủ thƣờng có mức độ rủi ro thấp nhất.

Ngoài ra, Chính phủ ở các nƣớc nghèo còn có thể tiếp cận đƣợc những khoản vốn

vay ƣu đãi dƣới dạng hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) với mức lãi suất đặc

biệt thấp và thời gian trả nợ kéo dài. Tuy nhiên, ở những quốc gia có thị trƣờng

tài chính chƣa phát triển nhƣ Việt Nam, các nguồn vốn huy động khan hiếm,

thƣờng xảy ra tình trạng cạnh tranh huy động vốn giữa các tổ chức tài chính. Khi

đó, dƣới áp lực phải huy động đủ một lƣợng vốn cần thiết trong một thời gian

nhất định để bù đắp thâm hụt ngân sách, Chính phủ đôi khi buộc phải nâng lãi

suất lên ngang bằng với mức lãi suất huy động bình quân trên thị trƣờng nhằm

đạt đƣợc các mục tiêu về quy mô và thời gian huy động. Bên cạnh đó, việc phát

hành trái phiếu chính phủ ra nƣớc ngoài của các nƣớc nghèo còn phải chịu thêm

các khoản chi phí rủi ro do có mức độ xếp hạng tín nhiệm quốc gia thấp, làm cho

lãi suất huy động tăng cao. Tỷ trọng các loại nợ vay khác nhau với các mức lãi

suất khác nhau, thời gian trả nợ khác nhau sẽ ảnh hƣởng tới tính bền vững ngân

sách ở các mức độ khác nhau. Nếu đa số các khoản vay là vay ƣu đãi với lãi suất

thấp thì mức độ bền vững nợ sẽ cao hơn so với trƣờng hợp phần lớn các khoản nợ

là nợ vay với lãi suất thị trƣờng. Tƣơng tự nhƣ vậy, cơ cấu thời gian trả nợ đƣợc

phân bố hợp lý, không dồn vào một giai đoạn nhất định, mà kéo dài trong nhiều

năm, sẽ làm giảm nguy cơ phải trả nợ dồn dập, và tăng mức độ bền vững của

NSNN, từ đó nâng cáo tính bền vững của tài khóa.

3.2.9 Gia tăng hệ số tín nhiệm quốc gia.

Khi quyết định đầu tƣ hay cho vay, các nhà đầu thƣờng đánh giá tƣơng quan

giữa rủi ro và thu nhập. Thông tin đáng tin cậy mà các nhà đầu tƣ thƣờng tham

khảo là hệ số tín nhiệm do các công ty quốc tế hàng đầu đánh giá. Nếu hệ số tín

nhiệm của một quốc gia đƣợc đánh giá cao, quốc gia đó dễ dàng tiếp cận các

nguồn tài chính trên thị trƣờng quốc tế, giảm đƣợc chi phí huy động vốn, đặc biệt

cho những đợt phát hành mới. Một quốc gia có tăng trƣởng cao và uy tín khi đi

vay sẽ đƣợc vay với chi phí thấp và đàm phán đƣợc giá cao hơn khi giao dịch trên

thị trƣờng nợ thứ cấp, do ngƣời đi vay cân đối giữa rủi ro và thu nhập có đƣợc từ

khoản cho vay và sẵn sàng chấp nhận chứng khoán có mức sinh lợi thấp hơn

nhƣng độ an toàn cao.

3.2.10 Tập trung các khoản vay do trung ương đảm nhận.

Các nhu cầu đầu tƣ của địa phƣơng cần đƣợc xem xét và thực hiện bổ sung

từ ngân sách cấp trên. Thực hiện nhƣ vậy tránh đƣợc đầu tƣ tràn lan, kém hiệu

quả và để tồn ngân sách quá lớn cũng nhƣ quản lý chặt chẽ số thâm hụt NSNN.

Hiện tại, chúng ta đang đứng trƣớc mâu thuẫn giữa nhu cầu vốn cho đầu tƣ phát

triển với nguồn lực hạn hẹp. Nếu thực hiện thắt chặt, hạn chế vay để đầu tƣ sẽ

kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế đang có nhu cầu vốn rất cao. Nhƣng nếu

chúng ta không kiểm soát chặt chẽ các khoản vay nợ của NSNN, nhất là vay của 92

ngân sách địa phƣơng, thì nguy cơ ảnh hƣởng đến an ninh tài chính quốc gia, sự

bền vững của tài khóa là rất lớn. Thực hiện đầu tƣ tập trung cũng có lợi là bảo

đảm phát triển hài hoà, cân đối giữa các vùng, miền trong toàn quốc.

3.2.11 Xây dựng cơ chế đánh giá hiệu quả các khoản chi từ nguồn vay

nợ của NSNN.

Việc sử dụng các khoản vay nợ nhƣ thế nào cũng là yếu tố cần đƣợc quan

tâm khi muốn tăng cƣờng tính bền vững tài khóa. Khi Chính phủ đi vay để bù

đắp thiếu hụt cho chi đầu tƣ phát triển thì ngƣời sử dụng cuối cùng đối với khoản

vốn vay này là các chủ dự án, các đơn vị thụ hƣởng ngân sách. Quan hệ giữa

NSNN với các chủ nợ là quan hệ vay nợ độc lập. Trong khi đó, quan hệ giữa

NSNN và các đơn vị thụ hƣởng ngân sách lại là quan hệ phụ thuộc, mang nặng

tính bao cấp. Vì vậy, trong mọi trƣờng hợp, NSNN là ngƣời phải gánh chịu mọi

hậu quả, rủi ro trong toàn bộ quá trình vay nợ. Chính vì vậy, việc kiểm soát quá

trình sử dụng các khoản vay nợ có ý nghĩa rất quan trọng. Kết quả phân tích,

đánh giá hiệu quả sử dụng các khoản vay nợ sẽ đóng góp quan trọng vào việc

đánh giá tính bền vững của ngân sách. Một kết cấu ngân sách nặng về vay nợ, tuy

nhiên hiệu quả sử dụng khoản vay tốt, sẽ có tác dụng tích cực đối với bền vững

ngân sách. Trong khi đó, mặc dù kết cấu vay nợ thấp song việc sử dụng khoản

vay chủ yếu mang tính cấp phát, hiệu quả kém, thì những khoản vay đó sẽ trở

thành gánh nặng nợ trong tƣơng lai, làm giảm tính bền vững của ngân sách. Hiệu

quả sử dụng các khoản vay nợ phụ thuộc nhiều vào chính sách quản lý các khoản

vay của NSNN. Do tính chất khác biệt giữa nguồn vay và nguồn từ thuế và phí,

việc quản lý một cách chặt chẽ đòi hỏi phải có các cơ chế quản lý riêng biệt đối

với các khoản chi từ nguồn vay nợ và các khoản chi thông thƣờng (từ nguồn thu

thuế và phí). Theo đó, các khoản chi từ nguồn vay nợ đòi hỏi phải có các quy

định quản lý chặt chẽ theo hiệu quả đầu ra, đảm bảo các tiêu chí về hoàn trả nợ

(gốc và lãi), tiêu chí về tiến độ giải ngân và hiệu quả sử dụng vốn, tiêu chí về

giảm thiểu rủi ro và các tiêu chí khác. Những quy định này thƣờng áp dụng với

mức độ đòi hỏi thấp hơn, hoặc không áp dụng đối với các khoản chi tiêu ngân

sách thông thƣờng (đƣợc chi từ nguồn thu thuế và phí). Việc có những quy định

về quản lý ngân sách riêng biệt đối với các khoản chi từ nguồn vay nợ nên đƣợc

xem là một tiêu chí quan trọng trong việc nâng cao tính bền vững tài khóa.

3.2.12 Phát triển hệ thống thông tin quản lý tài chính công.

1. Minh bạch và chặt chẽ các số liệu về ngân sách:

Phải có cơ chế buộc minh bạch hóa các số liệu về thu - chi ngân sách. Sự

minh bạch có thể đạt đƣợc khi yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền công khai số

liệu kịp thời và đầy đủ, chi tiết. Việc này sẽ làm tăng sự giám sát của các cấp

thẩm quyền cũng nhƣ của ngƣời dân đối với hoạt động thu chi NSNN, từ đó có

cơ chế đánh giá và dự liệu đúng lúc các nguy cơ, đề ra chính sách kịp thời cho

ngân sách. Tránh các khoản thất thoát do mập mờ, tham nhũng. Mặt khác, cần

thống nhất cách tính toán, chuẩn mực kế toán kiểm toán trong toàn bộ hệ thống

tài chính công một cách hiệu quả và khoa học. Điều này giúp cho các số liệu của

các cơ quan có thẩm quyền công bố đáng tin cậy hơn.

Song song đó, cần phải thực hiện chi tiết hóa Luật ngân sách nhà nƣớc.

Các dự toán phải chi tiết hóa hơn trƣớc khi đƣa lên cho các cấp xét duyệt nhƣ

Quốc hội hay Hội đồng nhân dân. Thí dụ nhƣ việc cấp phát ngân sách đến từng

đơn vị, từng bộ ngành… đều có những con số cụ thể. Dựa trên báo cáo chi tiết đó

ta có thể quản lý chặt chẽ, đề ra biện pháp xử lý ngiêm khắc hơn với những

trƣờng hợp chi vƣợt dự toán không cần thiết ở cấp địa phƣơng.

2. Nâng cao trách nhiệm giải trình trong việc sử dụng nguồn lực công.

Mở rộng hình thức và nội dung công khai; tăng cƣờng trách nhiệm giải

trình, khắc phục đƣợc tình trạng công khai còn mang tính hình thức nhƣ hiện nay.

Tạo điều kiện cho ngƣời dân tiếp cận đƣợc với các thông tin về nguyên tắc, mục

tiêu và định hƣớng của chính sách tài khoá, về số liệu liên quan đến NSNN để

mở rộng và nâng cao sự phản biện chính sách của cộng đồng và xã hội.

Đề cao trách nhiệm giám sát của Quốc hội đối với các công trình trọng

điểm quốc gia, của Hội đồng nhân dân các cấp đối với các dự án đầu tƣ trên địa

bàn; tăng cƣờng giám sát cộng đồng, hoàn thiện cơ chế để ngƣời dân kiểm tra

công việc có liên quan đến ngân sách, đất đai, tài sản của nhà nƣớc.

3.2.13 Tăng cường quản lý, giám sát tài sản công.

Tài sản công là một trong những thứ mang lại nguồn thu cho ngân sách

bằng cách cho thuê, chuyển nhƣợng… Nhƣng hiện tại vẫn chƣa đƣợc quan tâm

đúng mức, thiếu các luật điều chỉnh đầy đủ và đồng bộ, gây thất thoát lãng phí.

Vẫn còn một mảng rất lớn tài sản công hiện đang đƣợc các tố chức, cá nhân thuộc

tƣ nhân thuê, mƣợn… nhƣng không có cơ chế rõ ràng để giám sát, quản lý. Nếu

là tài sản tƣ, khi cho thuê hiển nhiên chủ tài sản sẽ quan tâm hết mực đến việc

ngƣời thuê sử dụng tài sản của mình nhƣ thế nào. Còn ở tài sản công, thiếu sự

quản lý và quy trách nhiệm cụ thể, rất dễ xảy ra tình trạng “cha chung không ai

khóc”. Kế đến, cần phải có cơ chế đánh giá đúng giá trị của tài sản nhà nƣớc.

Luật hóa cơ chế xác định đúng giá trị tài sản, nhƣ thế sẽ tránh đƣợc các cấp thẩm

quyền phía dƣới lợi dụng quyền hạn của mình định giá thấp tài sản làm thất thu

ngân sách.

KẾT LUẬN

Để một nền kinh tế đảm bảo đƣợc tính bền vững của tài khóa thì đòi hỏi

phải có một tỷ suất nợ trên GDP ổn định. Khi có một tỷ suất nợ trên GDP ổn định

thì cho dù chính phủ đi vay để thực thi chính sách ngân sách có bội chi để chi tiêu

cho đầu tƣ phát triển cũng không làm mất khả năng thanh toán, nền tài chính

quốc gia vẫn duy trì đƣợc sự ổn định cần thiết. Khi tỷ suất nợ trên GDP không

đƣợc duy trì ổn định mà có xu hƣớng tăng dần theo thời gian thì nguy cơ xảy ra

khủng hoảng nợ rất lớn. Nhìn chung trong giai đoạn 2000-2013, Việt Nam duy trì

đƣợc những điều kiện cần thiết để đảm bảo tính bền vững của tài khóa. Mức độ

thâm hụt NS thực tế hàng năm là thấp hơn hoặc xấp xỉ ngƣỡng thâm hụt NS cho

phép để duy trì tỷ suất nợ trên GDP. Chênh lệch giữa lãi suất với tốc độ tăng

trƣởng kinh tế của Việt Nam hàng năm trong giai đoạn 2000-2013 luôn âm, qua

đó cho thấy NSNN có thể có bội chi ngân sách cơ bản. Bên cạnh đó, theo những

tiêu chí của các tổ chức quốc tế nhƣ WB và IMF thì Việt Nam đƣợc đánh giá là

quốc gia có đủ khả năng trả nợ, chƣa có nguy cơ khủng hoảng nợ.

Tuy nhiên, trong khoảng hơn một thập kỉ qua thâm hụt ngân sách của Việt

Nam diễn ra liên tục và mức độ thâm hụt trung bình kể từ năm 2008 đến nay cao

hơn so với trung bình của những năm trƣớc đó và có xu hƣớng tăng cao hơn

trong những năm sắp tới. Nền kinh tế đang phục hồi chậm, trong điều kiện đó,

nếu lãi suất thực có xu hƣớng tăng lên hàng năm và vƣợt quá tốc độ tăng trƣởng

kinh tế thì nguy cơ bùng nổ nợ ở Việt Nam sẽ xảy ra. Bên cạnh đó, cơ chế chính

sách quản lý tài chính công nói chung, quản lý thu - chi NSNN và nợ công nói

riêng tại Việt Nam vẫn còn rất nhiều hạn chế. Vì vậy, để hạn chế những rủi ro và

tăng cƣờng sự bền vững của tài khóa, Chính phủ Việt Nam cần có những chính

sách theo hƣớng kiềm chế tốc độ tăng của tỷ lệ thâm hụt ngân sách, từng bƣớc

giảm dần thâm hụt ngân sách và quy mô nợ công kết hợp với các biện pháp nâng

cao hiệu quả thu chi NSNN, đẩy mạnh xã hội hóa, hạn chế tới mức tối đa tình

trạng tham nhũng dƣới mọi hình thức.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.

I. Tài liệu tiếng việt:

1. Bùi Đƣờng Nghiêu (2009), "Phân tích mức độ bền vững của ngân sách

nhà nước Việt Nam và dự báo đến 2020", Đề tài nghiên cứu khoa học cấp

bộ, Viện Khoa học tài chính, Bộ Tài chính.

2. Bùi Đƣờng Nghiêu (2001), "Luận cứ xác định giới hạn bội chi ngân sách

nhà nước", Chuyên đề nghiên cứu chuyên sâu, Viện khoa học tài chính, Bộ

tài chính.

3. Đỗ Thiên Anh Tuấn (2013), " Tương lai nợ công ở Việt Nam: xu hướng và

thử thách", Chƣơng trình giảng dạy kinh tế Fulbright.

4. Hoàng Thị Minh Thảo (2009), " Đổi mới phương pháp tính bội chi ngân

sách nhà nước", Đề tài nghiên cứu khoa học cấp viện, Viện Khoa học tài

chính, Bộ Tài chính.

5. Hoàng Văn Sâm (2002), "Thâm hụt ngân sách nhà nước ở Việt Nam - thực

trạng, nguyên nhân và giải pháp", Luận án tiến sĩ kinh tế, Học viện tài

chính.

6. Luật ngân sách nhà nƣớc (2002).

7. Luật quản lý nợ công (2009).

8. Nghị định 79 - 2010 - NĐCP về quản lý nợ công (2010).

9. Nguyễn Đức Độ, Tạ Văn Thắng (2013), " Xác định mức an toàn nợ nước

ngoài của quốc gia gắn với mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh và

bền vững ở Việt Nam", Đề tài nghiên cứu khóa học cấp cơ sở, Viện Kinh

tế- Tài chính, Bộ Tài chính.

10. Nguyễn Hữu Thắng (2011), "Khủng hoảng nợ công trên thế giới và bài

học rút ra cho Việt Nam", Đề tài nghiên cứu cấp bộ, Học viện Chính trị-

Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh.

11. Nguyễn Ngọc Tuyến (2010), "Thâm hụt ngân sách và giải pháp", Chuyên

đề nghiên cứu chuyên sâu, Viện Kinh tế tài chính, Bộ Tài chính.

12. Nguyễn Văn Luyện (2007), "Đánh giá tác động của chuyển dịch cơ cấu

GDP theo thành phần tới thu ngân sách nhà nước bằng mô hình kinh tế

lượng", Luận văn thạc sĩ kinh tế, Trƣờng Đại học Kinh tế quốc dân.

13. Phạm Ngọc Dũng, Phạm Thị Hằng (2011), "Chính sách tài khóa với vai

trò điều chỉnh tăng trưởng kinh tế của Việt Nam", Đề tài nghiên cứu khoa

học cấp học viện, Học viện Tài chính.

14. Phạm Thế Anh (2008), “Khảo sát mối quan hệ giữa chi tiêu chính phủ và

tăng trưởng kinh tế”, Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế, số tháng 10/2008.

15. Phạm Thế Anh, Đinh Tuấn Minh, Nguyễn Chí Dũng, Tô Trung Thành

(2013), "Nợ công và tính bền vững ở Việt Nam: quá khứ, hiện tại và tương

lai", Báo cáo nghiên cứu RS05, Ủy ban kinh tế Quốc hội và UNDP tại Việt

Nam.

16. Phạm Văn Hà (2012), "Mối quan hệ giữa đầu tư công và nợ công và yêu

cầu đảm bảo bền vững ngân sách ở Việt Nam", Tham luận tại Diễn đàn

kinh tế mùa xuân 2012, Viện Chiến lƣợc và chính sách tài chính, Bộ Tài

Chính.

17. Quyết định 958 của Thủ tƣớng Chính phủ về chiến lƣợc nợ công và nợ

nƣớc ngoài của Việt Nam (2012).

18. Ủy ban kinh tế quốc hội, Nhóm Tƣ vấn Chính sách kinh tế vĩ mô (2013),

"Báo cáo kinh tế vĩ mô 2013: Thách thức còn ở phía trước", Nhà xuất bản

Tri Thức.

19. Viện Friedrich-Ebert-Stiftung (2013), "Đầu tư công, nợ công và mức độ

bền vững ngân sách ở Việt Nam", Đề tài nghiên cứu chuyên sâu, Viện

Nghiên cứu và Quản lý kinh tế trung ƣơng CIEM.

20. Võ Văn Hợp (2013), "Nâng cao tính bền vững của ngân sách nhà nước

Việt Nam", Luận án tiến sĩ kinh tế, Học viện Tài chính.

21. Vƣơng Đình Huệ (2008), "Cơ sở lý luận về thực tiến phân tích, đánh giá

tính bền vững của ngân sách nhà nước trong kiểm toán báo cáo quyết toán

ngân sách nhà nước", Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, Kiểm toán nhà

nƣớc.

22. Vũ Đình Ánh (2003), "Phân tích tính bền vững ngân sách nhà nước trong

tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế ở Việt Nam",

Chuyên đề nghiên cứu chuyên sâu, Viện Khoa học tài chính, Bộ tài chính.

23. Vũ Minh Long (2013), "Khủng hoảng nợ công ở một số nền kinh tế trên

thế giới", Trung tâm nghiên cứu kinh tế và chính sách VEPR, Đại học

Quốc gia Hà Nội.

24. Vũ Tuấn Anh (2011), "Tóm tắt về đầu tư công ở Việt Nam trong mười năm

qua", Viện Kinh tế Việt Nam.

25. World Bank (2013), "Đánh giá minh bạch tài khóa của Việt Nam", Ban

Quản lý kinh tế và xóa đói giảm nghèo khu vực Đông Á Thái Bình Dƣơng.

26. World Bank (2005), " Việt Nam, quản lý chi tiêu công để tăng trưởng và

giảm nghèo" (Tập 1: Các vấn đề liên ngành), Báo cáo chung của Chính

phủ Việt Nam và Ngân hàng thế giới.

II. Tài liệu tiếng anh:

27. Cuddington T. John (1997), "Analysing the Sustainability of Fiscal Deficits

in Developing Countries", The World Bank.

28. Hussin Abdullah Dr., Muszafarshah Mohd Mustafa, Dr. Jauhari Dahalan

(2002), "An empirical study on fiscal sustainability in Malaysia",

International Journal of Academic Research in Business and Social

Sciences.

29. Heavily Indebted Poor Countries Capacity Building Programme (2009),

"Debt sustainability indicators".

30. Haryo Kuncoro (2011), "The Indonesia’s State Budget Sustainability and

Its Implication for Financial System Stability".

31. Eduardo Ley (2010), "Fiscal (and External) Sustainability", The World

Bank.

32. IMF and Inter national Development Association Viet Nam (2012), "Viet

Nam, Staff report for the 2012 article IV consultation - Debt sustainability

analysis".

33. IMF and Inter national Development Association Viet Nam (2009), "Joint

IMF/World Bank Debt Sustainability Analysis 2012 ".

34. IMF (2012), "Evolution of Debt Sustainability Analysis in Low-Income

Countries: Some Aggregate Evidence"

35. Rully Prassetya (2012), "Policy for Enhancing Fiscal Sustainability: The

Case of Indonesia".

100

PHỤ LỤC.

1. ADB (2012), " Public debt sustainability in developing Asia"

2. ADB (2012), " Key Indicators for Asia and the Pacific 2012"

3. ADB (2013), " Key Indicators for Asia and the Pacific 2013"

4. ADB (2014), " Key Indicators for Asia and the Pacific 2014"

5. Bản tin nợ công số 1 (tháng 12-2012), Bộ Tài Chính.

6. Bản tin nợ công số 2 (tháng 10 -2013), Bộ Tài Chính.

7. Bản tin nợ nƣớc ngoài số 6 (tháng 12- 2010), Bộ Tài Chính.

8. Bản tin nợ nƣớc ngoài số 7 (tháng 7- 2011), Bộ Tài Chính.

9. Báo cáo quyết toán ngân sách nhà nƣớc hàng năm, Bộ Tài Chính.

10. Báo cáo dự toán ngân sách nhà nƣớc hàng năm, Bộ Tài Chính.

11. IMF (2014), "World Economic Outlook 2014".

12. World Bank (2013), "International Debt Statistics 2013".

13. World Bank (2013), "World Development Indicators 2013".

14. World Bank (2014), "World Development Indicators 2014".

101