Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Vấn đề chuyên môn hóa chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam, trường hợp tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH

CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

----------------------------

LÊ VIỆT HÀ

VẤN ĐỀ CHUYÊN MÔN HÓA CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN

CHỦ SỞ HỮU VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP Ở

VIỆT NAM, TRƯỜNG HỢP TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƯ VÀ

KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

TP. HỒ CHÍ MINH - Năm 2015

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH

CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

----------------------------

LÊ VIỆT HÀ

VẤN ĐỀ CHUYÊN MÔN HÓA CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN

CHỦ SỞ HỮU VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP Ở

VIỆT NAM, TRƯỜNG HỢP TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƯ VÀ

KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

Chuyên ngành: Chính sách công

Mã số: 60340402

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

TS. VŨ THÀNH TỰ ANH

TP. HỒ CHÍ MINH - Năm 2015

-1-

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số

liệu sử dụng trong luận văn này đều đƣợc dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm

vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trƣờng đại học

kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chƣơng trình giảng dạy kinh tế Fulbright.

Ngày 20 tháng 07 năm 2015

Tác giả

Lê Việt Hà

-2-

LỜI CẢM ƠN

Tôi xin chân thành gửi lời cảm ơn đến TS.Vũ Thành Tự Anh, ngƣời đã trực tiếp hƣớng

dẫn tôi trong suốt quá trình thực hiện luận văn này. Đồng thời, tôi xin trân trọng cảm ơn

PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa, TS.Đỗ Thiên Anh Tuấn và TS.Huỳnh Thế Du đã gợi mở cho tôi

tìm ra hƣớng triển khai tốt nhất cho luận văn của mình. Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn đến TS.

Nguyễn Đình Cung, Viện trƣởng Viện Nghiên cứu và quản lý kinh tế trung ƣơng đã đƣa ra

những ý kiến đánh giá quý báu về mô hình SCIC trong chủ trƣơng chuyên môn hóa chức năng

đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc của chính phủ Việt Nam. Xin gửi lời cảm ơn chân thành đến

các thầy cô và các bạn học cùng các anh, chị trong trƣờng đã chia sẻ kiến thức và kinh nghiệm

để tôi hoàn thành công trình nghiên cứu của mình trọn vẹn nhất có thể. Xin cảm ơn các anh,

chị đồng nghiệp tại Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc (SCIC) đã tạo điều kiện

để tôi tiếp cận những tài liệu nghiên cứu hữu ích cho việc thực hiện luận văn này.

Trân trọng!

TÁC GIẢ

Lê Việt Hà

-3-

MỤC LỤC

-4-

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

Bất động sản

Từ viết tắt Tên tiếng Việt Tên tiếng Anh

BĐS

Bộ Tài chính

BTC

Cổ phần hóa

CPH

Chủ sở hữu

CSH

Công ty cổ phần

CTCP

Doanh nghiệp

DN

Đại hội đồng cổ đông

ĐHĐCĐ

Doanh nghiệp có vốn góp của nhà nƣớc

Government Linked Company

GLC

Hội đồng quản trị

HĐQT

Hội đồng thành viên

HĐTV

Bán cổ phần lần đầu ra công chúng

Initial Public Offering

IPO

Khazanah Nasional Berhad

Khazanak

Nhà nƣớc

NN

Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế

OECD

SASAC

Ủy ban giám sát và quản lý tài sản nhà nƣớc của Trung Quốc

SCIC

Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc

SDIC

Tập đoàn đầu tƣ phát triển nhà nƣớc Trung Quốc

Temasek Holdings

Temasek

Trách nhiệm hữu hạn một thành viên

TNHH 1 TV

-5-

CÁC KHÁI NIỆM

1. Chính quyền địa phƣơng: là hệ thống các cơ quan đại diện quyền lực nhà nƣớc ở địa

phƣơng do nhân dân địa phƣơng trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức nhà nƣớc khác

đƣợc thành lập theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội

ở địa phƣơng (Trƣơng Đắc Linh, 2001 trích trong Trà Thanh Danh, 2012, Tr.vii).

2. Cơ quan đại diện chủ sở hữu: là cơ quan, tổ chức đƣợc Chính phủ giao thực hiện quyền,

trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nƣớc đối với doanh nghiệp do mình quyết định

thành lập hoặc đƣợc giao quản lý và thực hiện quyền, trách nhiệm đối với phần vốn nhà

nƣớc đầu tƣ tại công ty cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trở lên (Luật Quản lý, sử

dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, số 69/2014/QH13

của Quốc Hội , ngày 26/11/2014).

3. Doanh nghiệp nhà nƣớc: là doanh nghiệp do nhà nƣớc nắm giữ 100% vốn điều lệ (Luật

doanh nghiệp của Quốc hội, số 68/2014/QH13, ngày 26/11/2014).

Trƣớc năm 2014, định nghĩa doanh nghiệp nhà nƣớc: là tổ chức kinh tế do nhà nƣớc sở

hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, đƣợc tổ chức dƣới hình thức

công ty nhà nƣớc, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn (Luật Doanh nghiệp nhà

nƣớc của Quốc hội, số 14/2003/QH11, ngày 26/11/2003 ).

4. Lựa chọn công cứng: Các cá nhân vì quyền lợi cá nhân hạn hẹp, hành động một cách khá

duy lý nhìn từ góc độ riêng của họ, có xu hƣớng tạo ra các kết quả phi lý về mặt tập thể

(Joseph E. Stiglitz, 2000)

5. Ngƣời đại diện theo ủy quyền đối với phần vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp (còn gọi là

Ngƣời đại diện): là cá nhân đƣợc chủ sở hữu ủy quyền bằng văn bản để thực hiện quyền,

trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu tại doanh nghiệp. (Nghị định số 99/2012/NĐ-CP về

phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nƣớc

đối với doanh nghiệp nhà nƣớc và vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp, ngày

15/11/2012)

-6-

6. Phân cấp quản lý nhà nƣớc: là quá trình chuyển giao quyền hạn, trách nhiệm từ cấp

trung ƣơng xuống các cơ quan cấp địa phƣơng, hoặc chuyển giao trách nhiệm đó cho khu

vực tƣ nhân, nhờ đó các quy trình điều hành cũng nhƣ phục vụ có hiệu quả cao hơn và đáp

ứng nhanh hơn các nhu cầu của xã hội (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008,

Tr.10).

7. Phân quyền: là việc chuyển giao hoàn toàn chức năng ra quyết định, quản lý và tài chính

của chính quyền cấp trên cho các đơn vị chính quyền cấp dƣới (Ninh Ngọc Bảo Kim và

Vũ Thành Tự Anh, 2008, Tr.10).

8. Quản lý nhà nƣớc: là hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc thông qua các công cụ pháp

luật tác động vào các mối quan hệ trong xã hội để quản lý và điều hành các lĩnh vực của

đời sống xã hội (Trà Thanh Danh, 2012).

9. Rủi ro đạo đức: là hiện tƣợng một cá nhân, tổ chức có hành động mà ngƣời khác không

thể quan sát đƣợc, có xu hƣớng biểu hiện những hành vi không tốt vì họ không có động cơ

hành động hợp lý nhƣ trƣớc khi giao dịch xảy ra. Rủi ro đạo đức xảy ra khi một cá nhân

hay một tập thể không chịu toàn bộ trách nhiệm hay hậu quả cho việc làm của mình, và vì

vậy có biểu hiện ít cẩn thận hơn và làm cho ngƣời khác phải chịu một phần trách nhiệm

hay hậu quả việc làm của mình (George Akerlof, 2007)

10. Trách nhiệm giải trình: là việc có thể sử dụng các thông tin chính xác và dễ tiếp cận để

đánh giá xem một công việc có đƣợc quản lý tốt hay không . Trách nhiệm giải trình cũng

gồm có các cơ chế khen thƣởng, xử phạt để khuyến khích tính hiệu quả (Ngân hàng thế

giới 2010)

11. Ủy quyền: là việc trao cho chính quyền cấp dƣới quyền ra quyết định và quản lý trong

khuôn khổ các hƣớng dẫn do chính quyền cấp cao hơn ban hành (Ninh Ngọc Bảo Kim và

Vũ Thành Tự Anh, 2008, Tr.10).

12. Vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp: bao gồm vốn từ ngân sách nhà nƣớc, vốn tiếp nhận có

nguồn gốc từ ngân sách nhà nƣớc; vốn từ quỹ đầu tƣ phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ

trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tƣ phát

triển của nhà nƣớc và vốn khác đƣợc nhà nƣớc đầu tƣ tại doanh nghiệp (Luật doanh nghiệp

của Quốc hội, số 68/2014/QH13, ngày 26/11/2014).

-7-

DANH MỤC HÌNH, BẢNG BIỂU

DANH MỤC CÁC BẢNG

DANH MỤC CÁC HÌNH

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

-8-

TÓM TẮT

Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc (SCIC) là một mô hình tiên phong

cho chủ trƣơng tách bạch chức năng quản lý vốn nhà nƣớc khỏi chức năng quản lý hành chính.

SCIC học hỏi theo mô hình cơ quan quản lý vốn nhà nƣớc chuyên nghiệp Temasek của

Singapore và tƣơng ứng với mô hình quản lý tập trung hóa đƣợc tổng kết từ các hình thái quản

lý vốn nhà nƣớc của nhóm các nƣớc trong khối OECD. Sự tập trung hóa này, trong quá tái cơ

cấu nền kinh tế Chính phủ Việt Nam thể hiện nhu cầu thay đổi trong tƣ duy và cách thức quản

lý đồng vốn nhà nƣớc cho hiệu quả hơn, tránh thất thoát vốn nhà nƣớc.

Mô hình SCIC sau gần 10 năm hoạt động vẫn nắm giữ một quy mô vốn nhà nƣớc rất

nhỏ so với tổng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nƣớc trên cả nƣớc,

hoạt động tái cấu trúc, quản trị doanh nghiệp đạt đƣợc những kết quả khả quan, hoạt động đầu

tƣ kinh doanh còn chậm và chƣa có định hƣớng rõ ràng, dài hạn, chƣa phát huy đƣợc vai trò

nhà đầu tƣ chiến lƣợc. Nguyên nhân của những tồn tại đó là quá trình bàn giao vốn nhà nƣớc

từ các bộ quản lý ngành và cơ quan cấp tỉnh về SCIC chƣa đƣợc chính phủ quan tâm sát sao

nên vẫn còn tình trạng trì hoãn và không có chế tài để thúc đẩy. Đồng thời, SCIC chịu chung

cơ chế tài chính nhƣ các DNNN mặc dù bất hợp lý với mô hình mới, hoạt động đầu tƣ chịu

nhiều ràng buộc về bảo toàn vốn và các quy định chung chung dẫn tới sự phụ thuộc quyết định

của Chính phủ. Phƣơng thức quản lý vốn mà SCIC là đại diện chủ sở hữu đã dần thực hiện

đƣợc việc tách bạch chức năng quản lý hành chính nhà nƣớc cho một nhóm doanh nghiệp, xóa

bỏ dần sự can thiệp hành chính của cơ quan quản lý nhà nƣớc vào hoạt động sản xuất, kinh

doanh của các doanh nghiệp này, chuyển hình thức quản lý vốn nhà nƣớc sang hình thức đầu

tƣ, kinh doanh vốn và cũng có tác động đến nhận thức và cách hoạt động của doanh nghiệp,

đặc biệt trong tái cấu trúc. Trong cơ chế phân quyền hiện hành thì SCIC chỉ đóng vai trò nhỏ

bé, bị phụ thuộc bởi các quyết định của chính phủ về nhân sự và đầu tƣ, bởi Bộ Tài chính về

hoạt động tài chính và ràng buộc với hoạt động quản lý nhà nƣớc của bộ, ngành, địa phƣơng.

-9-

Khi tìm hiểu các mô hình quản lý, đầu tƣ vốn nhà nƣớc có hiệu quả trên thế giới nhƣ Temasek

của Singapore, SASAC và SDIC của Trung Quốc, Khazanah của Malaysia có thể thấy đƣợc

sự đồng nhất trong việc đề ra chức năng nhiệm vụ và sự trao quyền của chính phủ cho các cơ

quan này. Trong quá trình xây dựng và phát triển, các mô hình này đã thực hiện một số cải

cách và thƣờng phải đấu tranh với lợi ích của nhóm tinh hoa có quan hệ với các nhóm chính trị

quyền lực. Bài học từ các mô hình thành công trên thế giới cho thấy rằng chính phủ Việt Nam

cần phải xây dựng một cơ quan quản lý vốn tập trung với quy mô và quyền hạn lớn hơn nhiều

so với SCIC hiện tại, trong đó xóa bỏ sự kiểm soát và can thiệp quá sâu của Bộ Tài chính. Một

điểm quan trọng không kém là sự tồn tại của một cơ quan giám sát độc lập đối với các hoạt

động của các DNNN để tăng trách nhiệm giải trình của các cơ quan này mà cách thức SASAC

đang làm là một gợi ý cho Việt Nam học tập theo. SCIC có thể vẫn phát huy những lợi thế

trong hoạt động của mình và đóng vai trò một cơ quan đầu tƣ chú trọng vào mục tiêu lợi

nhuận. Đồng thời cần có những thay đổi cụ thể về khung pháp lý cho hoạt động đầu tƣ của

SCIC cũng nhƣ hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý và đầu tƣ vốn nhà nƣớc.

-10-

CHƢƠNG 1: GIỚI THIỆU ĐỀ TÀI VÀ BỐI CẢNH NGHIÊN CỨU

1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách

Một tồn tại lâu nay trong phƣơng thức quản trị doanh nghiệp có vốn nhà nƣớc ở Việt

Nam đó là sự phân tán chức năng và quyền hạn quản trị vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh

nghiệp (DN) cho rất nhiều cấp, bộ, ngành, địa phƣơng. Những cơ quan quản lý nhà nƣớc (NN)

này kiêm nhiệm cả chức năng đại diện vốn chủ sở hữu (CSH), khiến hoạt động quản trị vốn

NN không minh bạch trong khi hoạt động quản lý NN bị quá tải. Nhận diện đƣợc vấn đề này,

chính phủ Việt Nam chủ trƣơng cải cách quản lý doanh nghiệp nhà nƣớc (DNNN) bằng định

hƣớng phân tách hai chức năng trên. Chủ trƣơng này đƣợc ghi nhận tại hội nghị Ban chấp

hành Trung ƣơng khóa X (2008): “tách bạch vai trò của nhà nước với tư cách là bộ máy công

quyền quản lý toàn bộ nền kinh tế xã hội với vai trò chủ sở hữu tài sản, vốn của nhà nước” ;

văn kiện Đại hội đảng X (2006): “thu hẹp và tiến tới không còn chức năng đại diện chủ sở hữu

của các bộ, ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố đối với DNNN” và văn kiện Đại hội đảng XI

(2001): “nghiên cứu hình thành các tổ chức quản lý đầu tư, kinh doanh có hiệu quả các nguồn

vốn, tài sản của nhà nước; khắc phục tình trạng bộ máy quản lý hành chính tham gia trực tiếp

vào các hoạt động kinh doanh thông qua mệnh lệnh hành chính”.

Năm 2005, chính phủ Việt Nam chính thức ban hành Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg

về việc thành lập Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc (SCIC) nhƣ một mô hình thí

điểm về thực hiện đại diện vốn CSH chuyên nghiệp, một mô hình tiên phong trong việc tách rời

chức năng quản lý NN và chức năng đại diện CSH vốn NN. SCIC chính thức đi vào hoạt động

năm 2006, gồm các hoạt động nhƣ nhận chuyển giao phần vốn NN, cổ phần hóa các DNNN,

thoái vốn NN, quản trị DN, thực hiện vai trò của cổ đông NN và thực hiện đầu tƣ hiện hữu,

đầu tƣ mới phần vốn NN theo quy định tại Nghị định số 99/2012/NĐ-CP. Tổng công ty này

đƣợc kỳ vọng sẽ trở thành tập đoàn tài chính quy mô lớn trong khu vực, phụ trách các hoạt

động đầu tƣ chiến lƣợc của quốc gia trong và ngoài nƣớc, đặc biệt với những lĩnh vực then

chốt NN cần nắm giữ vốn.

-11-

Tuy nhiên sau 10 năm đi vào hoạt động (từ 2006 đến 2015), SCIC vẫn chƣa có sự độc

lập đáng kể với các cơ quan quản lý cấp bộ và trung ƣơng, hoạt động đầu tƣ của SCIC chịu

ràng buộc bởi sự chỉ đạo của Bộ Tài chính, thủ tƣớng chính phủ. Sự giao quyền cho SCIC

cũng hết sức hạn chế nhƣ danh mục quản lý vốn đa phần là DN quy mô nhỏ, kinh doanh thua

lỗ, hoạt động đầu tƣ vốn phải xin ý kiến, kết quả đầu tƣ rất thấp so với tổng vốn đầu tƣ hiện

có. Bên cạnh đó, ý kiến tham gia của SCIC với tƣ cách cổ đông NN không ít lần xung đột lợi

ích với cổ đông tại DN, ví dụ trƣờng hợp tại ĐHĐCĐ năm 2013 của Công ty cổ phần (CTCP) sữa Việt Nam (Vinamilk) vừa qua1. SCIC cũng khá thụ động trong kinh doanh vốn, doanh thu

chủ yếu phụ thuộc vào cổ tức hàng năm từ các Tổng công ty lớn nhƣ Vinamilk, CTCP Viễn

thông FPT, CTCP Dƣợc Hậu Giang và Tổng CTCP Tái bảo hiểm quốc gia. Bên cạnh đó là việc SCIC đem vốn NN đi gửi ngân hàng2 đã làm xuất hiện nhiều ý kiến trái chiều về vai trò

của SCIC.

So với các nƣớc cùng khu vực, trong khi các mô hình quản lý vốn NN tiên phong nhƣ

tập đoàn Temasek Holdings (Temasek), Ủy ban Quản lý và giám sát tài sản Trung Quốc

(SASAC), Khazanah Nasional Berhad (Khazanah) đều đã đạt đƣợc những thành tựu nhất định

thì SCIC vẫn còn nhiều tồn tại, hoạt động chậm chạp và chƣa tƣơng xứng với kỳ vọng, kế

hoạch mà Chính phủ đề ra. Từ khi SCIC ra đời đến nay, chính phủ Việt Nam vẫn chƣa có một

bƣớc tiến nào trong việc xây dựng một mô hình quản lý vốn tập trung ở quy mô lớn cho vốn

đầu tƣ tại các doanh nghiệp nhà nƣớc. Do đó, việc tìm hiểu những tồn tại, vƣớng mắc của

SCIC là vấn đề cần thiết để đề xuất giải pháp chính sách nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động

của SCIC nói riêng và đối với việc hình thành một cơ quan quản lý vốn NN hiệu quả ở Việt

Nam.

1.2. Mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu và ý nghĩa thực tiễn

1 SCIC phủ quyết nội dung phát hành cổ phiếu thƣởng cho ngƣời lao động của Vinamilk tại ĐHĐCĐ 2013 của Vinamilk vì cho rằng sẽ pha loãng phần vốn nhà nƣớc. 2 Xem “SCIC mang chục ngàn tỷ gửi ngân hàng là tỉnh táo”, truy cập ngày 7/6/2015, tại địa chỉ http://vneconomy.vn/doanh-nhan/scic-mang-chuc-ngan-ty-gui-ngan-hang-la-tinh-tao-20130410042654242.htm

1.2.1. Mục tiêu của đề tài

-12-

Đề tài nghiên cứu quá trình chuyển đổi từ cách thức quản lý vốn nhà nƣớc tại các

doanh nghiệp từ cách quản lý hành chính sang cách quản lý vốn chuyên nghiệp, tập trung và

những vƣớng mắc, khó khăn trong quá trình chuyển đổi này thông qua một trƣờng hợp cụ thể

là Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc (SCIC). Từ đó đƣa ra kiến nghị chính

sách cho hoạt động đại diện vốn chủ sở hữu nhà nƣớc tại SCIC nói riêng và việc thành lập một

mô hình quản lý vốn tập trung ở Việt Nam.

1.2.2. Câu hỏi nghiên cứu

Hƣớng tới mục tiêu trên, nghiên cứu sẽ xoay quanh việc trả lời ba câu hỏi nghiên cứu:

Câu hỏi 1: Cơ sở cho việc tách bạch chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nƣớc khỏi chức năng

quản lý nhà nƣớc và kinh nghiệm tại một số quốc gia?

Câu hỏi 2: Quá trình chuyên môn hóa chức năng đại diện vốn chủ sở hữu nhà nƣớc tại Việt

Nam diễn ra nhƣ thế nào và những vấn đề còn tồn tại qua trƣờng hợp của SCIC?

Câu hỏi 3: Giải pháp chính sách nào cho những vƣớng mắc của mô hình SCIC nói riêng và

cho việc thành lập một cơ quan quản lý vốn nhà nƣớc tập trung nói chung?

1.2.3. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài

Đề tài nhằm đƣa ra góc nhìn về bƣớc đầu thực hiện phân tách chức năng CSH vốn NN

khỏi chức năng quản lý NN ở Việt Nam, xem xét SCIC nhƣ một ví dụ thực tiễn về việc thành

lập và xây dựng mô hình đại diện CSH nhà nƣớc độc lập cho một nhóm doanh nghiệp. Đề tài

kế thừa những nghiên cứu đã có, cập nhật số liệu mới nhất và tình hình hiện tại, đƣa ra những

khía cạnh sâu sát và cụ thể về SCIC, đóng góp vào nhóm dữ liệu các bài nghiên cứu trƣớc về

phân tách chức năng nhƣ đã trình bày.

1.3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

1.3.1. Đối tượng nghiên cứu

Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc,

mối quan hệ của tổng công ty này với các cơ quan quản lý NN, các văn bản pháp lý và cơ chế

đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc hiện hành tại Việt Nam.

-13-

1.3.2. Phạm vi nghiên cứu

- Cơ chế phân quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc tại Việt Nam, các hình thái

quản lý vốn nhà nƣớc tại các quốc gia thuộc khối OECD.

- Những hoạt động cốt lõi trong nhiệm vụ đại diện CSH vốn NN của SCIC nhƣ: (i)

Nhận bàn giao phần vốn NN; (ii) Chiến lƣợc quản trị danh mục đầu tƣ; (iii) Hỗ trợ chính phủ

trong tái cấu trúc DNNN; (vi) Hoạt động kinh doanh phần vốn NN đƣợc giao, (v) Quản trị

nhân sự và hệ thống ngƣời đại diện.

- Đồng thời đề tài phân tích một số mô hình kinh doanh vốn NN thành công trên thế

giới nhƣ Temasek của Singapore, SASAC và Tập đoàn đầu tƣ và phát triển nhà nƣớc (SDIC)

của Trung Quốc, quỹ đầu tƣ Khazanal của Malaysia.

1.4. Phƣơng pháp luận

Đề tài sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu định tính gồm:

(i) Sử dụng học thuyết kinh tế để chứng minh, nhƣ lý thuyết Kinh tế công về bất cân xứng

thông tin và lý thuyết Quản trị nhà nƣớc về quản lý nhà nƣớc, phân cấp, phân quyền.

(ii) Sử dụng căn cứ của OECD về các hình thái quản lý vốn chủ sở hữu nhà nƣớc, các

nguyên tắc quản trị công ty.

(iii) Phỏng vấn các chuyên gia trong lĩnh vực nghiên cứu kinh tế, lĩnh vực hoạt động của

SCIC.

(iv) Nghiên cứu các văn bản luật và dƣới luật quy định quyền và trách nhiệm đại diện chủ

sở hữu vốn NN, các văn bản luật, điều lệ liên quan đến hoạt động của SCIC. Tìm hiểu

những ràng buộc về pháp lý trong hoạt động của SCIC với các cơ quan quản lý NN

trung ƣơng và địa phƣơng.

(v) Phƣơng pháp so sánh, cụ thể là so sánh hoạt động của SCIC với một số mô hình đầu tƣ

kinh doanh, quản lý vốn NN thành công trên thế giới, đặt trong bối cảnh cụ thể, từ đó

rút ra bài học kinh nghiệm trong hoạt động đại diện chủ sở hữu vốn NN của SCIC.

-14-

1.5. Cấu trúc của đề tài

Đề tài gồm 4 phần:

- Chương 1: Giới thiệu về đề tài;

- Chương 2: Cơ sở cho sự tách biệt chức năng chủ sở hữu vốn nhà nƣớc khỏi chức năng

quản lý nhà nƣớc và kinh nghiệm tại một số quốc gia;

- Chương 3: Phân tích hoạt động đại diện chủ sở hữu cốt lõi của SCIC, so sánh với kinh

nghiệm của các quốc gia;

- Chương 4: Đề xuất giải pháp chính sách cho mô hình SCIC.

-15-

CHƢƠNG 2: CƠ SỞ CHO VIỆC TÁCH BẠCH CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ

HỮU VỐN NHÀ NƢỚC KHỎI CHỨC NĂNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VÀ MÔ HÌNH

TẬP TRUNG HÓA TẠI MỘT SỐ QUỐC GIA CHÂU Á

2.1. Ba kiểu hình quản lý vốn nhà nƣớc tại các quốc gia OECD và cơ sở cho sự tách rời

chức năng quản lý vốn khỏi chức năng quản lý nhà nƣớc

Hoạt động quản trị DNNN đối với các nƣớc OECD hình thành từ 4 nền tảng chính: (i)

DNNN vẫn chiếm một phần đáng kể trong nền kinh tế của các nƣớc OECD và có thể gây ra

ảnh hƣởng quan trọng lên tổng thể nền kinh tế; (ii) Toàn cầu hóa và tự do hóa trong rất nhiều

lĩnh vực có thể biến đổi hình thức tác động của nhà nƣớc lên các lĩnh vực và tạo ra các vấn đề

tƣơng ứng về quyền chủ sở hữu; (iii) DNNN phải đối mặt với những khó khăn đặc thù của

quản trị mà chỉ có thể xác định bằng cách sử dụng các công cụ đƣợc thiết kế riêng cho lĩnh

vực công; (iv) Sự tăng trƣởng của các DN do NN đại diện chủ sở hữu đƣợc kỳ vọng sẽ thúc

đẩy sự tăng trƣởng thông qua biểu hiện tốt hơn và gia tăng năng suất của các DNNN một cách

trực tiếp thông qua cạnh tranh và chuẩn chất lƣợng cao cho lĩnh vực kinh doanh nói chung.

Theo đó đặc thù quản lý nhà nƣớc thay đổi từ quốc gia này sang quốc gia khác, phụ

thuộc rất nhiều vào các tổ chức hành chính truyền thống và ý nghĩa của khu vực NN trong nền

kinh tế trƣớc việc quản lý tƣ nhân hóa các tài sản nhà nƣớc. Ba loại tổ chức và phát triển toàn

cầu chính của chức năng chủ sở hữu trong thập kỷ qua bao gồm phi tập trung hóa hay mô hình

quản lý ngành, mô hình kép và mô hình tập trung. Mô hình truyền thống nhất đó là phi tập

trung hóa, trong đó DNNN do các bộ liên quan chịu trách nhiệm chủ sở hữu. Mô hình kép, là

một mô hình đang thịnh hành, trong đó trách nhiệm chủ sở hữu đƣợc chia sẽ giữa các bộ

ngành và cơ quan trung ƣơng, thƣờng là Bộ tài chính hoặc Kho bạc NN. Cuối cùng là mô hình

tập trung hóa trong đó trách nhiệm thuộc về một bộ chính, là mô hình đang nở rộ những năm

gần đây. Sự cải cách này có xu hƣớng đƣa các quốc gia chuyển từ mô hình phi tập trung hóa

sang mô hình tập trung hóa, mặc dầu một vài nƣớc dƣờng nhƣ vẫn phát triển một mô hình

quản lý kép khá ổn định, theo PGS.TS. Hoàng Văn Hải và ThS. Trần Thị Hồng Liên, 2011.

Năm 2005 chỉ có hai quốc gia còn giữ mô hình Phi tập trung hóa là Phần Lan và Anh, các

-16-

quốc gia còn lại tập trung vào mô hình Song trùng và Tập trung hóa. Có một số quốc gia sử dụng nhiều hơn một mô hình nhƣ Cộng Hòa Séc, Cộng Hòa Slovakia3.

Hàn Quốc

3 cơ quan chính phủ

Thổ Nhĩ Kỳ

Thụy Sỹ

Hình 2.1- Sự sắp xếp và phát triển của chức năng chủ sở hữu nhà nƣớc tại một số nƣớc thuộc OECD4

Mô hình song trùng

Niu-di-lân

Ý Hy Lạp

Mê-xi-cô

2 cơ quan chính phủ

Áo

Đức

Úc

Pháp

Nhật Bản

Xlô-va-kia Cộng Hòa Séc

Ba Lan

Vương Quốc Anh

Đan Mạch

Bỉ

Mô hình tập trung

Phần Lan Quốc

Thụy Điển

1 cơ quan chính phủ Mô hình quản lý

ngành

Hà Lan Na-Uy Tây Ban Nha

Phi tập trung hóa

Tập trung hóa

Chiều hƣớng tập trung hóa chức năng CSH vốn NN xuất hiện ở các nƣớc Châu Á. Mô

hình kinh doanh vốn NN nổi bật và dành đƣợc nhiều thành công ở quy mô quốc tế là

Temasek của Singapore. Temasek là mô hình kinh doanh vốn NN hoàn toàn theo kiểu tƣ nhân,

đặt lợi nhuận lên hàng đầu và có chiến lƣợc kinh doanh bài bản. Ở Trung Quốc có mô hình

SASAC với quy mô và quyền lực lớn, các DNNN ở Trung Quốc trƣớc đây thuộc sự quản lý

của Chính phủ, các bộ, cơ quan chuyên ngành, chính quyền địa phƣơng (ngoại trừ DN trong

lĩnh vực tài chính) nay đã chuyển hết cho SASAC quản lý. Trung Quốc còn có tập đoàn SDIC,

đầu tƣ kinh doanh vốn NN vì mục tiêu lợi nhuận. Malaysia thì có mô hình quỹ đầu tƣ

Khazanah, tiên phong trong việc tái cấu trúc các DNNN để nâng cao hiệu quả nền kinh tế 3 Xem Phụ Lục 1 4 OECD, 2005, Tr. 27 do tác giả dịch sang tiếng Việt.

-17-

quốc gia. Hiện tại ở Việt Nam có SCIC, đại diện cho mô hình quản lý vốn NN tập trung, theo

ông Lê Song Lai, Phó tổng Giám đốc của SCIC (2009) là “một phần của quá trình đổi mới

DNNN nhằm chuyển đổi từ cơ chế quản lý hành chính sang mô hình đầu tư kinh doanh vốn”.

Cơ sở cho một hệ thống quản trị công ty hiệu quả, không chỉ riêng đối với DN tƣ nhân

mà cả các DNNN, đã dƣợc đề cập tại Bộ Nguyên tắc quản trị Công ty của OECD (2005).

Trong đó tập trung vào vấn đề quản trị bắt nguồn từ việc tách rời quyền sở hữu và quyền kiểm

soát. Tƣơng tự nhƣ vậy, sự lựa chọn tách bạch hai chức năng, và tập trung vào chức năng chủ

sở hữu về sử dụng đồng vốn nhà nƣớc mà một số quốc gia trên thế giới đang lựa chọn nhằm

giải quyết căn nguyên sau đây:

- Trong mô hình Phi tập trung hóa, một cơ quan kiêm hai chức năng quản lý NN và quản

lý vốn của NN nhƣ trên, sẽ dễ dẫn đến tâm lý ỷ lại vì không có sự giám sát khách

quan. Các cơ quan đó thƣờng ra những quyết định sử dụng đồng vốn không hợp lý,

nhằm mang lại lợi ích cho cá nhân hoặc một nhóm hơn là lợi ích của số đông. Họ cũng

không chịu toàn bộ trách nhiệm, hậu quả cho việc làm của mình. Lý thuyết kinh tế

công chỉ ra rằng, hiện tƣợng tâm lý ỷ lại xuất hiện trong sản xuất công của William

Baumol (1984) và trong lý thuyết kinh tế chính trị học đã đề cập đến một thất bại của nhà nƣớc là hiện tƣợng lựa chọn công mềm5.

- Về khía cạnh Quản trị NN, sự kiêm nhiệm chức năng trong mô hình truyền thống cũng

dẫn đến những mâu thuẫn có thể suy luận đƣợc. Trƣơc hết, mục tiêu của hoạt động

quản lý NN là nhằm tạo môi trƣờng kinh doanh bình đẳng, thuận lơi cho phát triển đa

dạng các thành phần DN, thu hút nguồn lực phát triển kinh doanh. Các cơ quan này có

thể còn có vai trò tƣ vấn trong việc ban hành pháp luật, theo dõi và giám sát hoạt động

kinh doanh, chú trọng vào mục tiêu quản lý vĩ mô. Trong khi đó, mục tiêu mà cơ quan

đại diện CSH vốn quan tâm đến là hiệu quả kinh doanh theo đúng nghĩa thị trƣờng,

đem lại lợi nhuận cao, tăng trƣởng doanh thu cho CSH, tức là phải hoạt động nhƣ một

công ty vì lợi nhuận. Nhƣ vậy nếu cơ quan quản lý NN cũng kiêm nhiệm chức năng

5 Xem phần Các khái niệm.

đại diện CSH vốn thì vô hình chung ngƣời tạo lập sân chơi cũng chính là ngƣời thực

-18-

hiện kinh doanh trên sân chơi mình tạo ra, dẫn đến mâu thuẫn khi đƣa ra các quyết

sách cho thị trƣờng và thƣờng là thiên vị cho nhóm DN mà mình đại diện sở hữu.

Các mô hình Song trùng và Tập trung hóa sẽ phân định rạch ròi hơn và chuyên môn

hóa hơn các chức năng, nhờ đó mà sự minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan này

cũng tăng lên, hạn chế các vấn đề tiêu cực trong bộ máy quản lý NN. Đồng thời tạo điều kiện

để mỗi cơ quan tập trung hơn vào vai trò của mình, nâng cao kết quả đầu tƣ của đồng vốn NN.

2.2. Xu hƣớng tập trung hóa chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc tại một số

quốc gia Châu Á

2.2.1. Mô hình Temasek của Singapore

Ở một số quốc gia, DNNN không chỉ là công cụ để NN điều tiết kinh tế vĩ mô, chống sự

chèn lấn của các tập đoàn kinh tế nƣớc ngoài, thực hiện các chính sách an sinh xã hội mà còn

đóng góp đáng kể cho GDP. Điển hình là ở Singapore, tập đoàn Temasek đã phát huy lợi ích

quốc gia trên cả hai phƣơng diện thƣơng mại và phi thƣơng mại, theo số liệu tại nghiên cứu của

Wilson Ng. (2009) đóng góp vào GDP của danh mục đầu tƣ do Temasek quản lý năm 1998 là

13% và đến 2003 là khoảng 10,3%. Chính phủ Singapore bắt đầu xây dựng các tổ chức lớn vào

đầu thập niên 70.

Hình 2.2- Các tổ chức kinh tế lớn mà chính phủ Singapore thành lập vào đầu thập niên 706

Ban phát triển nhà ở- HDB (Housing Development Board)

Cơ quan tiền tệ của Singapore - MAS (Monetary Authority of Singapore)

Ban phát triển kinh tế - EDB (Economuc Development Board)

Sau khi thành lập EDB thì ban này mua cổ phần của một số công ty và chuyển giao cho tập đoàn

6 OECD (2014).

Temasek. Temasek ra đời năm 1974 là một công ty kinh doanh theo kiểu tƣ nhân do NN đầu tƣ

-19-

100% vốn. Temasek đã phát triển từ một công ty quản lý phần vốn NN thụ động trở thành Tập

đoàn có giá trị danh mục đầu tƣ ròng lên tới 223 tỷ đô la Singapore (khoảng 175 tỷ USD) thời

điểm 31/3/2014, Temasek đƣợc xếp hạng tín dụng AAA bởi Standard&Poors’(2014).

Temasek nắm giữ một danh mục đầu tƣ rộng lớn vào các ngành viễn thông, truyền thông, công nghệ cao, giao thông vận tải, công nghệ, bất động sản (BĐS) và tài nguyên7. Số

lƣợng nhân viên của Temasek là hơn 170.000 ngƣời trong đó có đội ngũ chuyên gia đa quốc

gia là hơn 490 ngƣời làm việc tại 11 văn phòng trên toàn cầu, ở cả những thành phố lớn nhƣ

London, New York. Chủ tịch nƣớc đƣợc quyền phê chuẩn đề cử cho Hội đồng quản trị nhƣng

Bộ trƣởng Bộ Tài chính lại không phải là một thành viên của Hội đồng quản trị Temasek.

Theo một nghiên cứu của Wilson Ng., đại học Roehampton (2009) thì để đạt đƣợc

thành công hiện tại Temasek cũng phải trải qua rất nhiều chuyển đổi, từ nhân sự đến chiến

lƣợc đầu tƣ. Trƣớc năm 2002 lãnh đạo của Temasek là các cán bộ NN cấp cao, nguồn thu của

tập đoàn này chủ yếu đến từ các công ty có cổ phần nhà nƣớc (GLC), mục tiêu thời kỳ đầu của

Temasek là bảo vệ tài sản quốc gia. Trong giai đoạn này Temasek thực hiện quyền sở hữu

thay cho chính phủ tại các DN quan trọng nhất của quốc gia trong các ngành nghề vận chuyển,

tiện ích công, viễn thông, thực phẩm, đồ uống, hệ thống kỹ thuật. Temasek cũng thoái vốn các

khoản đầu tƣ nhỏ và bắt đầu mua lại cổ phần tại hàng trăm công ty có thị phần lớn tại

Singapore và Châu Á.

Sau năm 2002, giám đốc điều hành mới của Temasek (bà Ho Chinh) đã tiến hành cải

cách mạnh về nhân sự, thay thế các giám đốc và các lãnh đạo cấp cao của Công ty. Đồng thời

bà cũng tuyển dụng lực lƣợng lao động trẻ, có trình độ cao. Chiến lƣợc đầu tƣ của Temasek là

tự coi mình là một nhà đầu tƣ ở Châu Á, không giữ tiền mặt rảnh rỗi. Bên cạnh đó Temasek

cũng quan tâm đến các giá trị phi thƣơng mại, thể hiện qua sự phân bổ đầu tƣ vào những tổ

chức chƣa sinh lợi, các công ty truyền thông nhƣ Công ty Sở hữu bản quyền truyền hình Thái,

các ngân hàng lớn và các thị trƣờng mới vì mục tiêu phát triển lâu dài hoặc vì mục tiêu chính

7 Xem Phụ Lục 2

trị.

-20-

Temasek cũng chi những khoản đầu tƣ rất lớn để mua phần vốn CSH tại các công ty có

lợi thế cạnh tranh mạnh mẽ ở nƣớc ngoài nhƣ chi 337,5 triệu SGD và 530 triệu SGD để nắm

chi phối trong 2 ngân hàng Danamon và BII của Indonesia năm 2003. Đến năm 2005,

Temasek chi 9,3 tỷ USD và 5,4 tỷ USD vào ngân hàng xây dựng Trung Quốc và Ngân hàng

Trung Quốc để sở hữu lần lƣợt 6% và 4%, đồng thời hơn 14 tỷ USD vào các ngân hàng tại Mỹ

và Anh.

2.2.2. Mô hình SASAC của Trung Quốc

Ủy ban quản lý và giám sát tài sản nhà nƣớc của Trung Quốc, SASAC, đƣợc thành lập

năm 2003. Mô hình SASAC gồm có SASAC trung ƣơng quản lý tài sản và giám sát 190 tập

đoàn NN trung ƣơng (2003) và các SASAC trực thuộc chính quyền địa phƣơng để quản lý

1030 DNNN lớn ở địa phƣơng (2003). Năm 2012 số lƣợng tập đoàn SASAC trung ƣơng quản

lý còn 117 và Ủy ban này hƣớng tới việc giảm xuống còn 100 tập đoàn.

SASAC trực thuộc Hội đồng NN Trung Quốc, đƣợc thành lập từ sự sáp nhập một phần

Ủy ban Kinh tế và thƣơng mại NN với một số vụ của Bộ tài chính và Ủy ban Công tác DN của

Đảng cộng sản Trung Quốc. SASAC đóng vai trò nhƣ một cổ đông tại DN và chịu trách

nhiệm hữu hạn về phần vốn góp dƣới sự điều chỉnh của Luật doanh nghiệp Trung Quốc. Theo

một nghiên cứu của Barry Naughton (2007), năm 2003 khi SASAC đƣợc thành lập, các công

ty thuộc SASAC trung ƣơng thu đƣợc khoảng 300 tỷ RMB lợi nhuận, bằng 2,2% GDP khi đó.

Đến 2007, cũng các DN này kiếm đƣợc 1.000 tỷ RMB lợi nhuận, là hơn 4% của GDP Trung

Quốc.

-21-

BAN CHẤP HÀNH TRUNG ƢƠNG/ HỘI ĐỒNG NN

Đảng, cơ quan tỉnh

Đảng, các bộ chuyên ngành

Đảng, SASAC

Đảng, BTC, Ủy ban quản lý ngân hàng, CIC, Huijin

SASAC tỉnh

Đảng, cơ quan huyện

SASAC huyện

Đa số DNNN huyện

Các công ty NN về tài chính

Đa số DNNN tỉnh

DNNN thuộc ngành

Đa số DNNN trung ƣơng

Hình 2.3 - Vai trò của SASAC trong hệ thống quản lý DNNN tại Trung Quốc8

SASAC có tính chức năng kép, vừa quản lý tài sản NN và vừa là đại diện CSH vốn

NN, khi tái cấu trúc cổ phần của DNNN, các công ty NN mẹ phải đề xuất lên SASAC tỷ lệ sở

hữu tối thiểu họ nắm giữ, báo cáo hoạch chuyển đổi cổ phần. Tuy có một số thay đổi trong

nhiệm vụ đƣợc giao từ khi thành lập đến nay nhƣng mô hình SASAC vẫn đóng vai trò một

siêu bộ, quản lý các DNNN tai Trung Quốc về mọi mặt. Năm 2003, SASAC thực hiện chức

năng: đại diện CSH, thúc đẩy cải tổ và cơ cấu lại DNNN, giám sát hoạt động của DNNN lớn,

chỉ định và đánh giá hoạt động lãnh đạo DN, giám sát giá trị DN, soạn thảo luật, nghị định và

các văn bản pháp quy liên quan đến quản lý tài sản NN và hƣớng dẫn SASAC địa phƣơng.

8 Zhang (2009).

Đến năm 2008, SASAC tập trung vào các hoạt động nhƣ quản lý lƣơng thƣởng của DN, hoạch

-22-

định chính sách thu nhập của lãnh đạo, tổ chức trả cổ tức cho ngân sách NN, giám sát chính

sách bảo trợ xã hội, việc làm.

Quyền hạn của SASAC cũng có sự thay đổi, khi vừa thành lập SASAC có chức năng

quản lý NN thông qua soạn thảo luật định và đã cùng với BTC Trung Quốc soạn thảo, ban

hành các quy định về quản lý tài sản NN trong DN tháng 12 năm 2003. Năm 2004 SASAC đã

đạt đƣợc một thỏa thuận về nguyên tắc với BTC về thiết lập các “Quỹ quản lý vốn nhà nƣớc”

cho các DNNN, theo đó các DN này sẽ chuyển một tỷ lệ % lợi nhuận cho chính phủ. SASAC

đã phát triển một khuôn khổ toàn diện về hƣớng dẫn quyết định phân bổ vốn của DNNN,

đặc biệt là các khoản đầu tƣ và cổ tức. Bắt đầu tƣ năm 2005 và đến năm 2008 SASAC bị giới

hạn chức năng quản lý NN và chỉ công nhận chức năng đại diện sở hữu và là đầu tƣ của chính

phủ, đồng thời không đƣợc phép can thiệp vào hoạt động kinh doanh của DN.

SASAC đã xác định chức năng của mình là cơ quan quản lý tài sản NN, không trực

tiếp thực hiện hoạt động tái cấu trúc và hoạt động đầu tƣ mà chỉ giám sát. Cụ thể, theo nghiên

cứu của Hoàng Văn Hải và Trần Thị Hồng Liên (2011): Về hoạt động tái cấu trúc, SASAC

thông qua ba công ty quản lý tài sản là Công ty quản lý Tài sản Gouxin, Tổng công ty Đầu tƣ

và Phát triển Nhà nƣớc và Công ty Cheng Tong Trung Quốc; Về hoạt động đầu tƣ, SASAC

thông qua giám sát các công ty đầu tƣ nhƣ Huijin Trung Quốc. Qua đó SASAC đang cho thấy

nỗ lực tách rời hai chức năng trong chính bộ máy của SASAC và trong hệ thống quản trị của

chính phủ Trung Quốc.

Theo Zhang (2009) thì cách giám sát dựa trên kết quả đầu ra của SASAC là cách quản

trị dựa trên kết quả đầu ra. Bằng việc đánh giá xem xét và nâng cao quản trị đối với ba nhóm

lãnh đạo là Chủ tịch HĐQT, Tổng Giám đốc và Kế toán trƣởng theo nhiệm kỳ ba năm,

SASAC gắn lƣơng thƣởng và bổ nhiệm với đánh giá hiệu quả. Cụ thể SASAC sử dụng hệ

thống chỉ tiêu chung nhƣ lợi nhuận và suất sinh lợi, sự gia tăng giá trị tài sản NN, tăng trƣởng

bình quân ba năm của lĩnh vực kinh doanh chính và hệ thống chỉ tiêu chi tiết. Chủ tịch

SASAC hoặc ngƣời đƣợc ủy quyền sẽ thảo luận và ký kết với lãnh đạo các DN về RS, một

dạng hợp đồng kết quả hay còn gọi là “Báo cáo giải trình trách nhiệm”. Cuối tháng tƣ hàng

-23-

năm SASAC sẽ phân tích báo cáo tài chính đã kiểm toán, trao đổi kết quả và nghe phản hồi từ

lãnh đạo DN trƣơc khi đƣa ra kết luận.

SASAC đóng góp vào sự tiến bộ đáng kể trong tách bạch chức năng CSH với các chức

năng khác tại Trung Quốc, giúp đẩy mạnh vai trò của CSH NN ở khía cạnh tránh làm thất

thoát tài sản NN khi tƣ nhân hóa nhờ có sự giám sát chặt chẽ, hạn chế hoạt động quản lý khép

kín trong nội bộ và tạo nguồn thu cho chính phủ từ cổ tức của các DN. Để đạt đƣợc những kết

quả đó, SASAC đã phải vƣợt qua không ít trở lực từ làn sóng quyền lực ngầm của các tổ chức

lớn có sự kết nối về chính trị. Barry Naughton (2006) đã cung cấp một trƣờng hợp cụ thể khi

Air China đã bỏ qua vai trò CSH của SASAC, thông qua Ủy ban Thƣờng vụ Bộ chính trị,

quyết định ngăn chặn việc Eastern Airlines ký một thỏa thuận khung để bán 24% cổ phần (7,2

tỷ HKD) cho Singapore Airlines vào tháng 2 năm 2007. Air China đã đƣợc tiếp cận với công

nghệ tiên tiến do ký kết với Cathay Pacific và không muốn Eastern Airlines có cơ hội phát

triển để cạnh tranh thị phần. Ngay cả kế hoạch giảm DNNN xuống còn 100 DN của SASAC

cũng gặp phải sự cản trở từ hệ thống bảo trợ cho các tầng lớp tinh hoa không muốn rời bỏ lợi

ích. SASAC cũng phải chia sẻ quyền lực giám sát các DN tài chính cho Bộ tài chính, điều này

gây khó khăn cho SASAC trong hoạt động giám sát của mình.

2.2.3. Mô hình SDIC của Trung Quốc

Tập đoàn SDIC thành lập năm 1995, nằm dƣới sự giám sát trực tiếp của SASAC, vốn

đầu tƣ ban đầu của chính phủ TQ là 19,47 tỷ RMB. Số liệu của SDIC (2015) cho thấy đến

cuối năm 2014 tổng tài sản của SDIC đã lên tới 461,7 tỷ RMB với tổng số lao động là 80.000

ngƣời. Tập đoàn này nắm giữ nhiều công ty đầu tƣ sở hữu NN với lợi nhuận kinh tế cao nhất

Trung Quốc. Danh mục đầu tƣ của SDIC gồm ba lĩnh vực: Dịch vụ tài chính chuyên nghiệp;

Đầu tƣ công nghiệp vào các ngành năng lƣơng, công nghệ cao; Quản lý tài sản gồm tái cơ cấu

và sáp nhập DNNN. SDIC đƣợc phép tham gia tái cấu trúc một số DNNN trung ƣơng thuộc

quyền quản lý của SASAC. Tầm nhìn của SDIC là phát triển thành một tập đoàn đầu tƣ lớn

với đầy đủ chức năng, đặc trƣng của Trung Quốc và cạnh tranh trên trƣờng quốc tế với mục

tiêu tối đa hóa phần tài sản của mình và đã xây dựng khuôn khổ kinh doanh độc đáo. SDIC

(2015) ghi nhận sau nhiều năm đi vào hoạt động SDIC đã dần hình thành mô hình hoạt động

-24-

cân bằng9 và sự phát triển tích hợp giữa đầu cơ vốn và đầu cơ tài sản. SDIC thƣờng mua cổ

phần DN mục tiêu thông qua sự gia tăng đầu tƣ vốn vào giá trị các DN đó thông qua quản lý,

và đạt đƣợc lợi nhuận từ phí chuyển nhƣợng vốn cổ phần và cổ tức.

2.2.4. Mô hình Khazanah của Malaysia

Khazanah Nasional Berhad của Malaysia, mô hình quản lý vốn NN chú trọng đến mục

tiêu quốc gia. Khazanah là một quỹ đầu tƣ của chính phủ Malaysia, thành lập năm 1993 và

hoạt động dƣới hình thức công ty đại chúng. Khazanah đƣợc giao quản lý các tài sản thƣơng

mại của chính phủ và thực hiện các dự án đầu tƣ chiến lƣợc vào các ngành công nghiệp và khu

vực mới, nhiệm vụ của quỹ đầu tƣ này là thúc đẩy tạo ra giá trị cho cổ đông, nâng cao hiệu

quả và cải thiện quản trị DN tại các GLC. Ban lãnh đạo cao cấp của Khazanah có thủ tƣớng

chính phủ và bộ trƣởng BTC tham gia vào HĐQT, và các chuyên gia có trình độ, kinh nghiệm

về đầu tƣ tài chính. Báo cáo của Khazanah (2013) cho thấy giá trị danh mục đầu tƣ ròng của

Khazanah đã tăng gấp ba lần từ 33,3 tỷ RM năm 2004 lên 103,5 tỷ năm 2013, tỷ lệ tăng

trƣởng kép hàng năm là 12,5%, tổng doanh thu tài chính năm 2013 của Khazanah là 7,6 tỷ RM

trong đó có 6,6 tỷ RM là tiền thu từ cổ tức, mức tăng từ thoái vốn và thu nhập khác chiếm

khoảng 1 tỷ RM. Khazanah đóng vai trò tiên phong trong thúc đẩy cổ phần hóa DNNN để trở

thành các DN hiệu quả cao, các DNNN ở đây là các DN kinh doanh trong lĩnh vực trọng điểm

và chính phủ Malaysia nắm giữ cổ phần sở hữu trực tiếp. Khazanah cũng đóng vai trò là một

nhà đầu tƣ chiến lƣợc hiệu quả thông qua việc định hƣớng và xây dựng giá trị chiến lƣợc, gia

tăng cổ phần lớn hơn.

Qua bốn mô hình nêu trên có thể thấy rằng tuy cùng xây dựng một mô hình quản lý

vốn CSH chuyên nghiệp nhƣng cách tiếp cận của các quốc gia này rất khác nhau. Sự tiếp cận

của Temasek là từ lợi nhuận và quyền lực chi phối trong đầu tƣ để hình thành vị thế, sau đó

tiếp cận các lĩnh vực phi lợi nhuận để đem lại lợi ích quốc gia. SASAC dùng quản lý NN về

pháp lý để điều chỉnh các hoạt động tái cấu trúc và đầu tƣ. SDIC ở một tầm nhìn và chức năng

vi mô, chỉ tập trung đầu tƣ vốn và quan tâm đến lợi nhuận. Khazanah tiếp cận ở tầm vĩ mô với

9 Nguyên gốc của mô hình cân bằng này là Equity investment – Equity management – Equity operation.

ƣu tiên hiện tại là tái cấu trúc DNNN và hƣớng tới nâng cao chất lƣợng hoạt động của khối

-25-

DN này. Nhƣng dù tiếp cận ở các góc độ khác nhau thì điểm chung của các cơ quan này là sự

trao quyền ảnh hƣởng rất lớn đến khả năng thực hiện mục tiêu. Một cơ chế đầu tƣ thông

thoáng hay việc hạn chế sự can thiệp của cơ quan quản lý NN sẽ giúp các cơ quan này thực

hiện chức năng đại diện CSH một cách thuận lợi và hiệu quả hơn.

-26-

CHƢƠNG 3: QUÁ TRÌNH CHUYÊN MÔN HÓA CHỨC NĂNG CHỦ SỞ HỮU VỐN

NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM VÀ TRƢỜNG HỢP CỦA SCIC

3.1. Bối cảnh tách bạch chức năng chủ sở hữu vốn nhà nƣớc khỏi chức năng quản lý

hành chính và sự ra đời của SCIC

Ở Việt Nam, DNNN nhận đƣợc nhiều biệt đãi nhƣng đóng góp cho nền kinh tế lại

đang đi xuống. Theo Vũ Thành Tự Anh (2012), trong giai đoạn 2006-2010 ở Việt Nam, riêng

khối DNNN chỉ tạo ra bình quân 28% GDP, giảm 2% so với giai đoạn 2001-2005. Từ thực

tiễn đó, việc tái cấu trúc DNNN đƣợc nhắc đến nhƣ một giải pháp hàng đầu khắc phục những

yếu kém nói trên tại Hội nghị Ban chấp hành trung ƣơng Đảng (2011). Tuy nhiên theo nhận

định của Trần Tiến Cƣờng (2012) thì cốt lõi của tái cấu trúc DNNN phải là tái cấu trúc lại hoạt

động quản lý của các cơ quan NN theo hƣớng phân tách chức năng đại diện CSH vốn NN và

chức năng quản lý NN.

Sự phân tách này là cần thiết bởi hiện nay hoạt động của các cơ quan quản lý DN ở

Việt Nam rất chồng chéo: Chính phủ vừa quản lý NN vừa phê duyệt kế hoạch quản lý đại diện

CSH vốn NN; Các Bộ quản lý ngành vừa quản lý NN về kỹ thuật ngành lại vừa kiêm chức

năng đại diện vốn NN; Một số bộ tổng hợp nhƣ Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ lao động thƣơng

binh và xã hội, Bộ kế hoạch đầu tƣ cũng kiêm nhiệm cả hai chức năng. Đến các Ủy ban nhân

dân(UBND) tỉnh cũng vừa quản lý NN trên địa bàn tỉnh, vừa đại diện vốn với các DN có vốn

đầu tƣ NN. Sự chồng chéo này dẫn tới những hệ quả trong quản trị DN đó là: Không rõ cơ

quan nào là đầu mối của các cơ quan đại diện vốn CSH NN; Sự can thiệp có tính quản lý NN

vào hoạt động CSH và ngƣợc lại; Sự can thiệp lẫn nhau giữa các cơ quan quản lý NN trong

quản trị DN; Sự thiếu chuyên nghiệp và lãng phí nguồn lực của các cơ quan. Điển hình là trƣờng hợp thất thoát tài sản NN tại Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Vinashin10. Hoặc là hiện

tƣợng DNNN và DN có vốn đầu tƣ FDI thƣờng nhận đƣợc ƣu đãi, gây ra phân biệt đối xử với

10 Giám đốc, Phó Giám đốc Công ty Cho thuê tài chính của Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Vinashin trực thuộc Bộ Giao thông vận tải ký hợp đồng mua tàu cũ để hợp thức hóa hồ sơ quyết toán nhằm rút tiền nhà nƣớc, gây thiệt hại 4,8 tỷ đồng. 11 Hồng Anh theo Tri Thức Trẻ (2014).

DN dân doanh11.

-27-

Để giải quyết tồn tại này, chính phủ Việt Nam đã từng bƣớc tái cơ cấu trong chính hệ

thống quản lý tài sản NN và từng bƣớc xây dựng các mô hình quản trị vốn tập trung qua thời

gian theo hƣớng thay thế quản lý bằng mệnh lệnh hành chính bằng chuyên môn hóa hoạt động

đại diện vốn NN, tăng tính độc lập, minh bạch với các cơ quan quản lý hành chính.

Trƣớc khi SCIC ra đời, chính phủ Việt Nam đã thử nghiệm một mô hình khác, đó là

Tổng cục quản lý vốn và tài sản (1995-1999). Tổng cục quản lý vốn và tài sản NN từng nhận

ủy nhiệm của Bộ Tài chính tiếp nhận nhiệm vụ quản lý vốn và tài sản thuộc sở hữu NN tại DN

do các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ chuyển giao. Nguyên nhân mà Tổng

cục này giải thể chủ yếu do thời điểm ra đời chƣa phù hợp với bối cảnh kinh tế vĩ mô lúc bấy

giờ, do các DNNN thời kỳ đó vẫn đƣợc quản lý theo kiểu kế hoạch hóa, chính phủ chƣa chủ

trƣơng đẩy mạnh cổ phần hóa nên hoạt động của Tổng cục còn khập khiễng với tình trạng

DNNN. Sau khi tổng cục này giải thể, phần vốn NN tiếp tục do các bộ chủ quản, nhƣng có

Cục tài chính DN đại diện CSH vốn NN tại một số DN. Đến khi SCIC ra đời thì một phần vốn

NN đƣợc chuyển cho SCIC đại diện. SCIC ra đời trong bối cảnh chính phủ Việt Nam đẩy

mạnh tái cấu trúc, số lƣợng các công ty cổ phần tăng mạnh, tạo cơ sở cho SCIC hoạt động. Cơ

chế quản lý vốn NN đầu tƣ tại DN thay đổi qua từng giai đoạn và có sự cải cách rõ rệt. Ghi nhận tại các văn bản luật12 cho thấy khối DNNN ngày càng tăng quyền tự chủ, thể hiện ở bảng

12 Xem Phụ Lục 3

phân tích dƣới đây.

-28-

Bảng 3.1 – Sự thay đổi về chức năng, nguyên tắc, hình thức, phƣơng pháp và công cụ

quản lý vốn NN của SCIC so với cách thức quản lý trƣớc đây

NN tập trung cả 3 quyền:

Bộ, ngành, UBND cấp tỉnh

Cơ quan đại diện vốn CSH nhà

Trƣớc đổi mới 1986 1987 đến nay Thay đổi của Mô hình SCIC

Chức

Quản lý hành chính, quản

thực hiện 3 chức năng:

nƣớc, không phải cơ quan quản

năng

lý NN về kinh tế, quyền

quản lý NN, chủ quản cấp

lý NN.

quản lý

CSH NN.

trên với DNNN và đại diện

CSH vốn NN.

Tập trung cao độ trong

Nguyên tắc kiêm nhiệm.

Nguyên

tắc phân

tách chức

Nguyên

tay NN, không có đơn vị

Tính minh bạch không cao,

năng. SCIC chịu sự giám sát của

tắc quản

kiểm soát độc lập, không

chế tài xử phạt không hiệu

các cơ quan quản lý, thanh tra,

lý

chịu ràng buộc bởi chế

quả.

kiểm tra của NN.

tài nào.

Quan hệ giữa NN và

Dần xóa bỏ quan hệ hiện

Với CTCP SCIC là một cổ đông,

Hình

DNNN là cấp phát và

vật và “xin-cho” về tài

với công ty NN SCIC sử dụng

thức

giao nộp hiện vật(sản

chính. Giao quyền chủ

phân tích tài chính, kinh tế, quy

quản lý

phẩm đầu ra). Quan hệ

động kinh doanh, chủ động

chế, luật để ra quyết định.

“xin-cho” về tài chính.

chịu

trách nhiệm

cho

DNNN nhiều hơn.

Mệnh lệnh hành chính.

Dần xóa bỏ mệnh lệnh hành

Phƣơng pháp quản trị công ty

Phương

NN giao nhiệm vụ cho

chính, bắt đầu sử dụng quản

theo luật doanh nghiệp, đề cao

pháp

DN không theo nhu cầu

trị DN theo nhu cầu thị

nguyên tắc thị trƣờng.

quản lý

thị trƣờng

trƣờng.

Hệ thống chỉ tiêu kế

Dần xóa bỏ công cụ hệ

Quản trị DN tiên tiến trong nƣớc

Công cụ

hoạch pháp lệnh.

thống chỉ tiêu kế hoạch

và quốc tế, căn cứ thực trạng của

quản lý

DN.

Từ chỗ chính phủ giao nhiệm vụ, kế hoạch sản xuất kinh doanh đến việc bắt đầu giao

quyền tự chủ cho các xí nghiệp quốc doanh (1981-1985) đến cho phép DNNN tự chủ kinh

doanh (1987-1995), và gần đây là tăng dần quyền chủ động hơn nữa cho DN. Sự ra đời SCIC

-29-

đánh dấu việc chính thức hóa vai trò cổ đông của NN, xóa bỏ hoàn toàn cơ chế chủ quản, tăng

sự bình đẳng giữa cổ đông NN và các cổ đông khác. Bản thân SCIC cũng phải tuân thủ theo

Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tƣ, Luật Thƣơng mại và các văn bản luật liên quan.

3.2. Mối quan hệ của SCIC trong phân cấp, phân quyền đại diện vốn chủ sở hữu nhà

nƣớc với các cơ quan nhà nƣớc khác

Nhiệm vụ trƣớc nhất của SCIC không nằm ở việc tạo ra lợi nhuận tối ƣu mà ở việc

nâng cao hiệu quả sử dụng đồng vốn NN. Nói cách khác, thông qua quyền đại diện CSH vốn

NN tại các CTCP và công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên (TNHH 1 TV), SCIC thực

hiện đầu tƣ, kinh doanh vốn theo quy luật thị trƣờng và qua đó sẽ biến khối DNNN thành

những DN hoạt động thực sự hiệu quả. Tiếp đó SCIC cũng hƣớng tới mục tiêu trở thành nhà

đầu tƣ đáng tin cậy của chính phủ. Cùng với các nhiệm vụ này, chính phủ đã ban hành các

quyết định, nghị định và văn bản luật để điều chỉnh hoạt động của SCIC trong bộ máy quản lý

NN nói chung.

Sự phân quyền đại diện vốn CSH NN đƣợc quy định tại Nghị định 132/2005/NĐ-CP,

trong đó SCIC ở cấp thứ 5 trong 6 vị trí quyền đại diện vốn CSH từ cao xuống thấp. SCIC chỉ

đƣợc đại diện vốn CSH tại các DNNN mà chính phủ phê duyệt, còn các Tổng công ty NN,

Tập đoàn kinh tế có vai trò quan trọng, hay các DNNN do địa phƣơng thành lập, DNNN thuộc lĩnh vực đặc biệt thuộc quyền quản lý của các cơ quan NN khác13. Đến cuối năm 2012 Nghị

định 99/2012/NĐ-CP và Nghị định 57/2012/NĐ-CP ra đời đã cụ thể hóa các nội dung giao

quyền đại diện CSH thì quyền hạn cụ thể của SCIC trong phân cấp đại diện vốn NN bao gồm:

(i) Quản lý, sử dụng có hiệu quả, bảo toàn và phát triển vốn nhà nƣớc đầu tƣ và vốn NN tại

các DN đƣợc giao quản lý; (ii) Chỉ định và đánh giá hoạt động của ngƣời đại diện; (iii) Giao

nhiệm vụ cho Ngƣời đại diện quyết định những nội dung thuộc thẩm quyền trong quản trị DN;

(iv) Báo cáo để Bộ Tài chính thẩm định, trình thủ tƣớng chính phủ phê duyệt đề án tổng thể

sắp xếp, đổi mới các DNNN đƣợc giao quản lý; (v) Báo cáo để Bộ Tài chính thẩm định, trình

thủ tƣớng chính phủ phê duyệt chiến lƣợc, kế hoạch sản xuất kinh doanh và kế hoạch đầu tƣ

13 Xem Phụ lục 4.

phát triển năm năm. Căn cứ trên các nội dung có hiệu lực của các văn bản luật này thì mọi

-30-

hoạt động đại diện vốn CSH của SCIC đều xoay quanh mối quan hệ với thủ tƣớng chính phủ,

Bộ Tài chính và các Bộ quản lý ngành. SCIC thƣờng xuyên phải xin chỉ đạo, lấy ý kiến, đề

xuất chờ phê duyệt, đề xuất phối hợp với các cơ quan này trong thẩm quyền đƣợc quy định.

Hình 3.2 - Sơ đồ mối quan hệ của SCIC với các cơ quan nhà nƣớc về phân quyền

đại diện vốn chủ sở hữu14

THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ

BỘ NỘI VỤ

Đề nghị các nội dung về nhân sự HĐTV của SCIC

Đề nghị các nội dung nhân sự HĐTV, vốn điều lệ, chiến lƣợc hoạt động của SCIC, đề án sắp xếp, đổi mới của SCIC

BỘ TÀI CHÍNH

-Trình phê duyệt các đề án (sau khi BTC thẩm định) -Báo cáo kết quả hoạt động, đầu tƣ - Xin chỉ đạo về các nội dung phát sinh khác

- Ra quyết định về hoạt động, nhân sự HĐTV - Phê duyệt đề án và kế hoạch - Chỉ đạo các nội dung phát sinh khác

- Quyết định nội dung nhân sự HĐTV trong thẩm quyền. - Phê duyệt danh mục dự án đầu tƣ, chủ trƣơng sở hữu vốn, các hoạt động tài chính. - Quyết định lƣơng HĐTV, chấp thuận phƣơng án phân phối lợi nhuận của SCIC

Báo cáo. lấy ý kiến các nội dung nhân sự HĐTV, chủ trƣơng đầu tƣ, tài chính, tái cấu trúc và các nội dung khác

SCIC

Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND cấp tỉnh

Chuyển giao và tiếp nhận phần vốn NN, phối hợp trong tái cấu trúc, quản trị DN có vốn NN và quản lý NN chuyên ngành

Hƣớng dẫn chuyển giao quyền đại diện vốn NN

Trong sơ đồ trên có ba cơ quan quan trọng tác động đến hoạt động của SCIC đó là thủ tƣớng

chính phủ, Bộ tài chính và khối các Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND địa phƣơng. Sự tác động

này thể hiện trên các khía cạnh sau:

(i) Thủ tƣớng chính phủ có quyền quyết định các nội dung trọng yếu về chiến lƣợc đầu

14 Sơ đồ do tác giả tự tổng hợp từ nội dung các Quyết định 151/2005/QĐ-TTg, 152/2005/QĐ-TTg và các nghị định 251/2013/NĐ-CP, 99/2012/NĐ-CP và Quyết định 2344/QĐ-TTg.

tƣ, kinh doanh, nhân sự quản trị của SCIC nhƣ: Bổ nhiệm, miễn nhiệm, thay thế, kỷ luật Chủ

-31-

tịch hội đồng thành viên (HĐTV) hoặc các thành viên của HĐQTV, gồm cả việc bổ nhiệm

Tổng Giám đốc của SCIC. Đối với kế hoạch quản trị DNNN không cần nắm giữ cổ phần chi

phối SCIC cũng phải lấy ý kiến của thủ tƣớng. Thủ tƣớng chính phủ còn có quyền chỉ định

đầu tƣ, quyết định mức đầu tƣ vƣợt thẩm quyền của SCIC, đầu tƣ có rủi ro cao và đầu tƣ

không có khả năng sinh lời.

(ii) Bộ Tài chính là cơ quan ban hành quy chế tài chính, phê duyệt kế hoạch thu chi

trong năm tài chính của SCIC. BTC cũng có quyền giám sát toàn bộ hoạt động tài chính của

SCIC nhƣ ban hành chế độ kế toán, kiểm toán, báo cáo tài chính, cấp và bổ sung vốn điều lệ,

viện trợ tài chính theo quyết định của Chính phủ và quyền thông qua các kế hoạch trung và dài

hạn, xem xét các phƣơng án đầu tƣ có rủi ro cao, dự án đầu tƣ xã hội hoặc đầu tƣ ra nƣớc

ngoài của SCIC. Đồng thời BTC có quyền can thiệp vào cơ cấu nhân sự HĐTV của SCIC

bằng hình thức đề xuất với chính phủ, đề cử đại diện của BTC tham gia HĐTV, cao hơn nữa

là quyền trình thủ tƣớng việc thành lập, giải thể SCIC.

(iii) Các bộ, ngành, UBND cấp tỉnh có trách nhiệm phối hợp với SCIC trong việc bàn

giao và tiếp nhận phần vốn NN tại các DN. Các Bộ, ngành liên quan thực hiện quản lý NN

với SCIC theo chức năng quản lý chuyên ngành, các quy định quản lý hành chính trên địa bàn.

Ví dụ, đối với các DN kinh doanh trong lĩnh vực phát hành sách, văn hóa phẩm thì sau khi cổ

phần hóa và chuyển quyền đại diện vốn NN về SCIC thì vẫn phải đƣợc Sở văn hóa, thông tin

của địa phƣơng phê duyệt loại văn hóa phẩm phát hành.

Nhƣ vậy gần nhƣ mọi hoạt động của SCIC đều có sự can thiệp của chính phủ, sự trao

quyền cho SCIC để thực hiện chức năng đại diện CSH vốn NN còn hạn chế, đặc biệt là trong

các lĩnh vực đầu tƣ, kinh doanh vốn, nhân sự cấp cao và quản trị tài chính nội bộ của SCIC.

3.3. Những kết quả và vƣớng mắc khi SCIC thực hiện vai trò đại diên chủ sở hữu vốn

nhà nƣớc trong cơ chế hiện thời

SCIC đƣợc coi là mô hình tiên phong cho việc chuyên mô hóa chức năng đại diện chủ

sở hữu vốn nhà nƣớc tại Việt Nam vào thời kỳ mà nền kinh tế có những chuyển biến mạnh mẽ

về tái cơ cấu DNNN, hoạt động đầu tƣ công và hệ thống ngân hàng thƣơng mại.Hiện nay

SCIC đang tập trung thực hiện các hoạt độnmg nhƣ tiếp nhận, bàn giao vốn NN, hỗ trợ chính

-32-

phủ trong tái cấu trúc DNNN, thực hiện các hoạt động đầu tƣ, quản trị DN. Có thể thấy, các

thành tựu cũng nhƣ vƣớng mắc của SCIC tập trung ở các khía cạnh sau:

3.3.1. Số lượng và quy mô doanh nghiệp ngày càng thu hẹp

Theo số liệu báo cáo của SCIC (2015) thì tính đến 31/12/2009, tổng số DN có vốn NN

mà SCIC tiếp nhận về là 907 DN, tổng giá trị vốn NN theo sổ sách kế toán là 7.219 tỷ đồng.

Đến thời điểm 31/12/2013 thì lũy kế số bàn giao về SCIC là 965 DN, với tổng số vốn NN theo

giá trị sổ sách là 7.915 tỷ đồng, sau khi thoái vốn còn 7.618 tỷ đồng. Tại một báo cáo của Văn

phòng chính phủ (2013) thì trong năm 2013, tổng số vốn nhà nƣớc tại 18 tập đoàn kinh tế trên

cả nƣớc là 840 nghìn tỷ đồng, chiếm 83% tổng vốn đầu tƣ của NN tại các DN, do đó số vốn NN đầu tƣ vào DN trên cả nƣớc năm 2013 là khoảng 1.012 nghìn tỷ đồng15. Từ đó có thể tính

đƣợc tỷ lệ giá trị sổ sách vốn NN tại SCIC chỉ chiếm 0,75% trên tổng vốn tại toàn bộ các DNNN16, nếu tính thêm cả vốn CSH của SCIC năm 2013 (29.865 tỷ đồng) thì tỷ lệ này là 3,7%17.

20000

7623,090 8225,190

7617,790

16000

6711,60 6727,60 7117,30 7045,40 7398,20

Giá trị sổ sách còn sau khi thoái (lũy kế)

12000

8604,090 8624,390

7551,0 7916,190

7395,0

7458,0

7219,0

6921,0

8000

Giá trị sổ sách vốn NN tiếp nhận(lũy kế)

4000

687,90

365,190

298,0

Giá trị sổ sách tiếp nhận qua các năm

176,0

93,0

63,0

20,30

N/A 0

0

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014Hết Quý I/2015

Biểu đồ 3.3. - Số liệu vốn NN tại các DN mà SCIC tiếp nhận qua các năm (Tỷ đồng)18

Nguyên nhân dẫn đến quy mô quản lý nhỏ bé của SCIC đó là các DN bàn giao về

15 Tổng số vốn tại các DNNN trên cả nƣớc = (840/83%)*100% = 1.012, đơn vị: nghìn tỷ đồng. 16 0,75% = 7.618/1.012.000. 17 3,7% = 29.865/1.012.000. 18 SCIC (2015).

SCIC chủ yếu là quy mô vừa và nhỏ, vốn điều lệ bình quân dƣới 10 tỷ đồng, chỉ 1,5% doanh

-33-

nghiệp có vốn trên 100 tỷ đồng. Hoạt động cổ phần hóa trên toàn quốc diễn ra chậm chạp cùng

với hoạt động bàn giao DN rải rác qua các năm và giảm dần theo thời gian.

700

622

600

500

400

300

223

200

44

100

18

17

16

13

13

12

1

0

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Quý I/2015

Biểu đồ 3.4 - Biến động số lƣợng DN nhận bàn giao của SCIC từ 2006 đến quý I/201519

Trong vòng 10 năm trở lại đây mặc dù NN đã chủ trƣơng đẩy mạnh cổ phần hóa(CPH)

và thoái vốn nhƣng tốc độ cổ phần hóa các DNNN ngày càng chậm, nếu nhƣ thời kỳ 2004,

2005 số lƣợng DNNN đƣợc CPH lên đến hơn 800 DN thì năm 2013 chỉ có 03 doanh nghiệp đƣợc CPH20. Từ khi SCIC ra đời, các Bộ, ngành, UBND cấp tỉnh lẽ ra không còn chức năng

đại diện CSH vốn NN trong DN đã cổ phần và các DN này nếu không thuộc diện công ích thì

phải bàn giao về SCIC. Nhƣng lại có hiện tƣợng không triệt để trong chuyển giao quyền đại

diện CSH vốn NN từ các cơ quan chủ quản ban đầu về SCIC. Theo báo cáo của SCIC (2015)

thì số DN độc lập thuộc diện chuyển giao năm 2012 tại 47 Bộ và địa phƣơng, còn hơn 200 DN

với số vốn trên 3.000 tỷ đồng, ngoài ra có 11 tổng công ty đã CPH chƣa chuyển giao với số

vốn NN trên 40.000 tỷ đồng. Đến năm 2014 còn 87 DN với tổng vốn NN là 2.723 tỷ đồng

thuộc diện bàn giao nhƣng chƣa chuyển về SCIC. Tuy nhiên đây mới chỉ là số thống kê tại 31

đơn vị báo cáo đầy đủ trên 44 đơn vị có báo cáo gửi về SCIC, còn lại là báo cáo chƣa đầy đủ

và có tới 48 đơn vị đại diện vốn NN thuộc diện bàn giao nhƣng chƣa gửi phản hồi .

Ngƣợc lại với tốc độ tiếp nhận bàn giao doanh nghiệp, SCIC đã bán thành công vốn

nhà nƣớc ở một số lƣợng đáng kể các doanh nghiệp thuộc danh mục quản lý. Tính đến năm

2015 SCIC đã thoái hết vốn NN ở 682 DN và bán bớt vốn NN ở 73 DN. 19 SCIC (2015). 20 Thu Thúy theo Tri Thức Trẻ (2013).

-34-

250,0

218,0

200,0

150,0

DN bán hết vốn NN

97,0

92,0

82,0

72,0

100,0

61,0

35,0

25,0

23,0

DN bán bớt vốn NN

50,0

15,0

10,0

8,0

7,0

6,0

3,0

1,0

-

Biểu đồ 3.5 - Kết quả thực hiện bán vốn của SCIC giai đoạn 2006-27/3/201521

Tỷ trọng thoái hết vốn của SCIC năm 2009 lên tới gần 36% và thấp nhất ở mức trên

8% năm 2012, bình quân toàn thời kỳ là 17,5% là một tỷ trọng đáng kể. Tuy theo thời gian số

lƣợng DN nhận thêm giảm dần, mặc dù giai đoạn 2012-2014 SCIC không còn nhiều DN về

ngành nghề, tỷ lệ chi phối nhƣng vẫn có sự gia tăng đáng kể về tỷ lệ thoái vốn.

040%

036%

030%

022%

018% 021%

020%

016%

Tỷ lệ DN bán hết vốn NN trong năm/Tổng số DN đầu năm

010%

008%

008%

010%

004% 002% 002%

002% 002%

002%

001%

000%

000%

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

27/3/2015

Tỷ lệ DN bán bớt vốn NN trong năm/Tổng số DN đầu năm

Biểu đồ 3.6. - Tỷ lệ tái cấu trúc trên danh mục quản lý của SCIC22

Một chỉ tiêu nữa cần phải xét đến để đánh giá kết quả hoạt động thoái vốn của SCIC

đó là tỷ lệ giữa giá trị thị trƣờng trên giá vốn của phần vốn NN đã thoái qua các năm. Có nhiều

yếu tố tác động đến giá trị thị trƣờng của cổ phiếu nhƣ kinh tế vĩ mô, tài sản DN, sự cạnh tranh 21 Nguồn: Báo cáo tổng hợp của SCIC (2015). 22 Nguồn: Báo cáo tổng hợp của SCIC (2015).

-35-

của nhà đầu tƣ nhƣng để có sự gia tăng của tỷ lệ trên cũng không thể phủ nhận nỗ lực của

SCIC tìm hiểu thị trƣờng và chủ động tìm kiếm, thu hút nhà đầu tƣ.

4000,0

Đơn vị: Tỷ đồng

2166,60

3000,0

Tổng giá trị thị trƣờng bán thành công

2000,0

999,90

953,30

794,70

777,30

641,30

635,80

981,0

321,60

1000,0

Tổng giá vốn

491,40

420,80

298,40

213,40

277,70

152,80

399,20

- 2006-2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

27/03/15

Biểu đồ 3.7.- Doanh thu bán vốn so với giá trị sổ sách SCIC thực hiên từ 2006- 27/3/201523

Tỷ lệ trung bình Giá thị trƣờng/giá vốn của các DN mà SCIC thoái vốn đến nay là 2,3. Thời

điểm thấp nhất đạt 1,9 (2009 và 2011), còn thời điểm cao nhất đạt đến 3,0 (năm 2008).

2009

2010

2011

2012

2013

2014

27/3/

Bình

2006-

quân

2015

2008

Tổng giá thị

3.0

1.9

2.3

1.9

2.1

2.6

2.2

2.5

2.3

trƣờng/Tổng giá vốn

Đối với hoạt động CPH thì tính đến hết 30/6/2011 SCIC đã cổ phần đƣợc 11 trên 26 công

ty TNHH 1 TV thuộc danh mục quản lý cùng thời điểm. Đến 31/3/2013 SCIC cổ phần hóa thêm

đƣợc bốn DN nữa, đồng thời sáp nhập, hợp nhất bốn DN là những trƣờng hợp không thể thực hiện

CPH vì có nhiều tồn tại tài chính hoặc thua lỗ hết vốn chủ sở hữu.

Vấn đề đặt ra ở đây là SCIC có khả năng sẽ bán hết vốn NN thuộc danh mục quản lý

23 SCIC (2015).

nhƣng lại không có hoặc có rất ít các DN bàn giao về, dẫn đến số lƣợng DN nhận bàn giao ngày

-36-

càng giảm, trong khi trên cả nƣớc số lƣợng DNNN còn rất nhiều. Điều này đi ngƣợc với chủ

trƣơng tập trung vốn nhà nƣớc cho một đầu mối mà chính phủ đề ra, ngay cả khi SCIC đƣợc coi là

mô hình thử nghiệm thì Tổng công ty này vẫn cần có một danh mục tƣơng đối các DN để tiếp tục

hoạt động của mình. Hiện tại chƣa có một quy định rõ ràng nào chỉ ra DN có vốn NN nào

thuộc sự quản lý của SCIC và chƣa có chế tài để buộc các đơn vị chủ quản đƣơng thời của các

DN này thực hiện chuyển giao vốn NN theo đúng tiến độ đề ra. Mặc dù SCIC đã chủ động

trong việc liên hệ với các cơ quan để nắm thông tin và gửi các văn bản đốc thúc nhƣng số

lƣợng DN chuyển giao về các năm gần đây chỉ nhỏ giọt. Hàng năm, việc thu thập thông tin và

xin ý kiến về bàn giao vốn của SCIC tiếp tục là một hoạt động dai dẳng chƣa có câu trả lời dứt

khoát.

Ngoài ra SCIC cũng gặp một số vƣớng mắc trong hoạt động bán cổ phần lần đầu(IPO),

hoạt động thoái vốn do quy định không thấp hơn giá trị sổ sách nên thƣờng ở mức cao và các

DN thuộc danh mục chủ yếu là quy mô nhỏ (DN nhóm B2 chiếm 52,16% nhƣng vốn NN chỉ

chiếm 10,5%) lại phân bố trên địa bàn rộng, còn nhiều tồn tại về tài chính chƣa đƣợc xử lý

trong quá trình cổ phần hóa DN, không hấp dẫn nên không thu hút các nhà đầu tƣ. Nhiều DN

của SCIC trƣớc đây nhƣ công ty In Lạng Sơn, thực hiện IPO đƣợc 2% trên vốn NN, đã cổ phần

hóa nhƣng vốn NN vẫn chiếm 98%.

3.3.2. Hoạt động quản trị doanh nghiệp ở SCIC chuyên nghiệp hơn so với cơ quan quản lý

hành chính

Đặc thù DN chuyển giao về SCIC rất đa dạng về ngành nghề24, lại có sự khác biệt rất

lớn về quy mô, tỷ lệ sở hữu của NN nên sau khi hoàn tất thủ tục bàn giao vốn NN SCIC đã

phân loại để áp dụng chiến lƣợc quản trị phù hợp. Từ năm 2013 SCIC phân loại theo các nhóm A1, A2, B1, B225. Nhóm A thƣờng là các DN hoạt động trong ngành nghề, lĩnh vực

hoạt động quan trọng đối với nền kinh tế; có vốn đầu tƣ từ 100 tỷ đồng trở lên và sẽ đƣợc

SCIC nắm giữ lâu dài, nhóm B là các DN có vốn đầu tƣ từ 10 tỷ đồng trở lên, có tỷ lệ sở hữu

từ 35% trở lên, có khả năng tăng trƣởng và sinh lời khá, ROE trên 10%, đã niêm yết hoặc

chƣa đƣợc SCIC đầu tƣ linh hoạt. 24 Xem Phụ Lục 4. 25 Xem Phụ Lục 5.

-37-

Biểu đồ 3.8. - Số lƣợng DN phân theo các nhóm và tỷ trọng vốn tƣơng ứng thời điểm 31/12/201426

Tỷ trọng doanh nghiệp phân theo các nhóm

Tỷ trọng vốn NN phân theo nhóm

6.31%

011%

8.31%

049%

52.16%

33.22%

A1 A2 B1 B2

039%

A1 A2 B1 B2

001%

Các DN cũng đƣợc phân theo địa bàn và lĩnh vực hoạt động để đảm bảo cho SCIC

thực hiện công tác theo dõi, quản lý, giám sát một cách khoa học và chặt chẽ. Đây chính là

điểm mạnh của việc tập trung phần vốn NN về một đầu mối quản lý. Việc phân tán nhƣ trƣớc

đây sẽ khó có chiến lƣợc lâu dài cho cả một nhóm DN nhƣ vậy do các đơn vị chủ quản khác

nhau thƣờng không thống nhất trong cách quản lý phần vốn NN. Cách quản lý danh mục tập

trung còn giúp tạo cơ sở dữ liệu cho việc theo dõi biến động vốn trong DN hiệu quả hơn.

SCIC cũng hỗ trợ DN xử lý các khoản nợ xấu, nhiều DN đã thoát khỏi tình trạng phá sản và

tiếp tục phát triển nhƣ CTCP Sứ Hải Dƣơng, CTCP Xuất nhập khẩu Hà Tĩnh, CTCP Xây dựng

công trình giao thông Đà Nẵng.

Bƣớc đầu thực hiện hoạt động quản trị công ty thay cho các cơ chế thủ tục hành chính

rƣờm rà của cơ quan NN cũng là ƣu điểm của SCIC. Các chuyên gia nhiều kinh nghiệm trên thế giới cho rằng thực hiện quản trị công ty mới là cách quản trị hiệu quả27, theo đó việc quản

trị cần dựa trên cơ cấu và quy trình của các công ty để đảm bảo sự công bằng, tính minh bạch,

trách nhiệm giải trình nhƣ các nguyên tắc quản trị công ty của OECD (2005). SCIC hƣớng tới

26 Nguồn: Báo cáo tổng hợp của SCIC (2015). 27 Xem “Quản trị công ty đã thay đổi. Khung pháp lý khuyến khích doanh nghiệp tuân thủ”, Thời báo Kinh tế, số 116+117, tr.7.

quản lý DN một cách chuyên nghiệp, dựa trên các phân tích có tính logic về đầu tƣ kinh doanh

-38-

để ra quyết định. SCIC bám sát Luật Doanh nghiệp, điều lệ công ty, Luật Chứng khoán và các

văn bản luật khác nhằm đảm bảo tính công bằng và minh bạch khi tham gia ý kiến tại DN. Đồng

thời SCIC giúp các DN xây dựng quy chế, điều lệ.

Tồn tại trong hoạt động quản trị DN đó là SCIC chƣa thực sự trở thành cổ đông năng

động của DN, ý kiến tham gia biểu quyết của SCIC thƣờng mang tính an toàn, bảo vệ đồng

vốn NN đôi khi dẫn đến xung đột lợi ích giữa các bên. Điển hình là ý kiến phủ quyết của

SCIC, phủ quyết việc phát hành 200 tỷ đồng cổ phiếu ƣu đãi cho cán bộ công nhân viên tại ĐHĐCĐ thƣờng niên năm 2013 của Vinamilk vì sợ tỷ lệ sở hữu NN bị giảm khoảng 1,2%28,

gây bức xúc cho ban điều hành và cán bộ công nhân viên của Vinamilk. Trong trƣờng hợp này

SCIC chƣa thực sự hành động với động cơ là một nhà đầu tƣ mà hành động để bảo vệ quyền

lợi của cổ đông NN, tránh pha loãng vốn NN.

3.3.3. Thiếu chủ động trong hoạt động đầu tư kinh doanh vốn

Hoạt động kinh doanh vốn NN trƣớc đây chƣa có cơ quan nào đƣợc trao quyền chuyên

trách. Chính vì sự mới mẻ và chƣa có tiền lệ nên mảng hoạt động này của SCIC đƣợc thực

hiện một cách dò dẫm trong khi cơ chế đầu tƣ đang đƣợc xây dựng. Vốn điều lệ của SCIC đã

tăng từ 5.000 tỷ đồng năm 2005 lên 15.000 tỷ đồng năm 2009 và dự kiến tăng lên 50.000 tỷ

đồng năm 2015, trên thực tế để sử dụng số vốn NN này SCIC còn chịu rất nhiều ràng buộc từ

cơ chế đầu tƣ hiện tại.

Quy định chi phối trong toàn bộ quyết định đầu tƣ của SCIC là “kinh doanh có lãi, bảo

toàn và phát triển vốn chủ sở hữu nhà nước đầu tư tại SCIC và vốn SCIC đầu tư tại doanh

nghiệp khác” theo nghị định 57/2014/NĐ-CP. Nguyên tắc, lĩnh vực và thẩm quyền đầu tƣ vốn

của SCIC tại Điều lệ ban hành kèm theo nghị định 57 cũng yêu cầu SCIC phải “đầu tư có hiệu

quả”, phù hợp với khả năng nguồn vốn và kế hoạch đƣợc phê duyệt, giới hạn mức vốn đầu tƣ

vào dự án, ngành, lĩnh vực đem lại hiệu quả kinh tế và giới hạn thẩm quyền quyết định đầu tƣ.

Những quy định này gây ra những điểm bất hợp lý sau: (i) SCIC ra đời nhằm mục đích chuyển

từ hình thức quản lý hành chính sang hình thức kinh doanh vốn nhƣng vẫn phải thực hiện

28 Tỷ lệ đang sở hữu của SCIC là 45,92%.

mệnh lệnh hành chính của cơ quan cấp cao hơn; (ii) Không có giới hạn về phạm vi lĩnh vực

-39-

mà chính phủ có thể chỉ định thì không thể hạn chế đƣợc Rủi ro đạo đức và Lựa chọn công

cứng nhƣ đã phân tích ở chƣơng II; (iii) Không một tổ chức tài chính, đầu tƣ nào có thể khẳng

định đƣợc khoản đầu tƣ của mình sẽ luôn sinh lời trong tƣơng lai, đặc biệt với danh mục đầu

tƣ đa dạng và suất sinh lợi yêu cầu cao (thƣờng đi cùng với rủi ro cao).

Số liệu chi tiết về kết quả các hoạt động đầu tƣ của SCIC cũng không đƣợc công bố ra

công chúng, mà chỉ có một vài chỉ tiêu cơ bản đƣợc công khai. Kết quả kinh doanh của SCIC

năm 2012 cho thấy lợi nhuận đến từ 3 nguồn là cổ tức (55,32%), lãi gửi ngân hàng (40,32%)

và bán vốn (4,36%). Nhƣ vậy SCIC đã thực hiện đúng quy định chỉ đầu tƣ vào những lĩnh vực

chắc chắn về độ sinh lời. Lãi từ tiền gửi ngân hàng chiếm đến 40% số lợi nhuận, tƣơng đƣơng

1.568 tỷ đồng, khoản tiền này là lãi từ các khoản tiền gửi cộng dồn của các năm trƣớc đó lên

tới 19.600 tỷ đồng. Thực tế hàng năm SCIC có lên kế hoạch đầu tƣ và giải ngân vốn đầu tƣ

trên nhiều lĩnh vực, tại nhiều DN nhƣng từ kế hoạch đến thực hiện đầu tƣ SCIC còn phải qua

rất nhiều khâu thẩm định, lấy ý kiến nên không thể thực hiện một cách nhanh chóng, hoặc để

mất thời điểm đầu tƣ thuận lợi.

29 Nguồn: Báo cáo tổng hợp của SCIC (2015).

Biểu đồ 3.9- Kế hoạch đầu tƣ của SCIC qua các năm 2012, 2013 và 201429

-40-

7%

7%

0,29 %

5%

0,2% 4%

0,33 %

7%

20%

19%

38%

26 %

5%

27%

12%

23 %

22%

12%

34 %

30%

2%

2013 - Tổng đầu tƣ 5.839 nghìn

2012 - Tổng đầu tƣ 7.208 nghìn tỷ,

2014 - Tổng đầu tƣ 7.829 nghìn tỷ,

tỷ, giải ngân 53%

giải ngân 60%

giải ngân 72%

Đầu tƣ vào/cùng các Bộ, Ngành, Tập đoàn, Tổng công ty và các dự án lớn. Đầu tƣ chỉ định. Đầu tƣ hiện hữu. Đầu tƣ vào dự án, góp vốn thành lập DN mới, đầu tƣ vào quỹ. Đầu tƣ cổ phiếu, trái phiếu ngắn/trung/dài hạn. Đầu tƣ tài sản cố định, xây dựng cơ bản Dự phòng

Hoạt động đầu tƣ mới triển khai còn rất chậm và chƣa chủ động, số vốn giải ngân thực tế

chƣa nhiều. Các dự án đầu tƣ hiện nay của SCIC chủ yếu thông qua các DN thành viên đƣợc

bàn giao hoặc từ các DN khác chủ động giới thiệu. Mặc dù đã tích cực nghiên cứu, hợp tác với

nhiều đối tác để xác định dự án đầu tƣ nhƣng cho đến thời điểm hiện nay, SCIC chƣa thực hiện

đƣợc nhiều dự án đầu tƣ mới. Định hƣớng đầu tƣ của SCIC còn chƣa ổn định (cơ cấu đầu tƣ có

sự khác biệt rõ rệt từ năm này qua năm khác), chƣa xây dựng đƣợc danh mục đầu tƣ chuẩn về

dài hạn.

Nguyên nhân chính dẫn đến điều này là các quy định hiện nay về đầu tƣ mới không

phân cấp đầy đủ cho HĐTV và Ban điều hành, hạn chế chuyền tự chủ, tự quyết của SCIC.

Vốn của SCIC phần lớn là vốn tiếp nhận từ các DN nên vốn hoạt động bằng tiền có thể sử

dụng cho đầu tƣ không nhiều, trong khi các dự án mà SCIC nghiên cứu đầu tƣ chủ yếu thuộc

các lĩnh vực chiến lƣợc, quan trọng trong nền kinh tế, lại đòi hỏi nguồn vốn rất lớn. Cơ chế tài

chính cho SCIC vẫn đang đƣợc áp dụng nhƣ những DNNN khác , không phù hợp với đặc thù

hoạt động của SCIC. Gần đây nhất Chính phủ có quy định cụ thể hơn về các nội dung về hoạt

-41-

động đầu tƣ kinh doanh vốn của SCIC, SCIC đã đƣợc thêm cơ chế trong quyết định hoạt động

đầu tƣ, giảm bớt việc xin ý kiến Chính phủ, Bộ tài chính về chủ trƣơng, nhƣng vẫn chịu ràng

buộc phải đảm bảo lợi ích của NN.

Thêm vào đó, thay vì có thời gian tập trung vào việc áp dụng cơ chế quản lý mới, tiến

hành cơ cấu lại DN, triển khai đầu tƣ các dự án mới thì SCIC phải mất rất nhiều công sức và

thời gian xử lý các vấn đề hậu CPH, các vấn đề tồn tại với quá nhiều DN nhỏ, kinh doanh kém

hiệu quả.

3.3.4. Hoạt động quản trị nhân sự và người đại diện vốn còn theo kiểu mệnh lệnh

Đặc điểm quản trị nhân sự của SCIC là chƣa có cơ chế riêng dẫn tới thiếu sự năng

động. Điều lệ hoạt động mới nhất của SCIC là do chính phủ ban hành năm 2014 điều chỉnh

toàn bộ hoạt động tổ chức quản lý của SCIC từ kiểm soát viên đến hoạt động của Hội đồng

thành viên (HĐTV), Ban giám đốc, ngƣời lao động, ngƣời đại diện của SCIC. Cùng với quy

định về chức năng, nhiệm vụ nội bộ của SCIC có thể thấy cách thức tổ chức, quản lý nhân sự

của SCIC vẫn mang nặng sự chỉ đạo từ trên xuống. Hình thức quản lý này giúp kiểm soát chặt

chẽ các bộ phận nhƣng lại hạn chế sáng tạo và sự chủ động của họ trong khi sự linh hoạt là rất

cần thiết để kinh doanh vốn có hiệu quả. Đặc biệt SCIC chƣa có cơ chế lƣơng riêng mà phải

do Bộ Tài chính phê duyệt nên không tạo đƣợc động lực cho cán bộ nhân viên.

Tính đến 31/12/2014 số cán bộ của SCIC là hơn 250 ngƣời, gồm Ban Giám đốc, Ban

Kiểm soát, một ban Đầu tƣ kinh doanh, năm Ban Quản lý vốn đầu tƣ, tám Ban chuyên môn,

hai chi nhánh và một Công ty Đầu tƣ kinh doanh. Ban quản lý vốn đầu tƣ hiện hoạt động quản

trị vốn đầu tƣ, Ban Đầu tƣ kinh doanh phụ trách các dự án, các phòng ban còn lại mang tính

chất hỗ trợ, quản lý nhân sự, tổng hợp, lên kế hoạch. Bên cạnh đó SCIC còn có hệ thống ngƣời

đại diện vốn (NĐD), theo số liệu của SCIC (2015) tính đến 2014 là 395 ngƣời giúp SCIC nắm

bắt thông tin và thực hiện hoạt động quản trị. Các chuyên gia tài chính, kinh tế, ngân hàng,

kiểm toán làm việc tại SCIC vẫn hƣởng lƣơng theo ngạch công chức, ngƣời đại diện của SCIC

không đƣợc hƣởng phụ cấp mà phải nộp toàn bộ thù lao (nếu có) nhận từ DN về SCIC. Năm

-42-

2013, SCIC bắt đầu đƣợc phê duyệt việc chi trả lƣơng, thƣởng từ quỹ lƣơng cho và Quỹ thƣởng thành tích bán vốn cho cán bộ SCIC30.

Đối với hệ thống ngƣời đại diện của SCIC thì cơ chế trao quyền ít ỏi và yêu cầu báo

cáo, đánh giá, khen thƣởng nhƣ đối với cán bộ nhà nƣớc khiến NĐD không thực sự thực hiện

chức năng đại diện mà giống nhƣ một ngƣời thu thập thông tin và “ngƣời phát ngôn” của

SCIC. Hiện nay NĐD của SCIC chịu sự điều chỉnh của luật chung của chính phủ và điều lệ

của SCIC, không có cơ chế riêng cho mô hình đặc thù. Mặc dù trong hoạt động quản trị ngƣời

đại diện SCIC cũng có những cải cách nhƣ tăng tỷ trọng NĐD là cán bộ SCIC so với nhóm

NĐD là cán bộ làm việc chuyên trách tại DN, NĐD là cán bộ hành chính (đƣợc cơ quan NN

có thẩm quyền cử làm ngƣời đại diện kiêm nhiệm tại DN trƣớc và SCIC kế thừa). Sự cải cách

này nhằm hạn chế những xung đột lợi ích và thiếu trách nhiệm của hai nhóm ngƣời đại diện

còn lại.

100%

89%

86%

82%

81%

81%

79%

79%

75%

Chuyên trách

50%

Công chức

25%

SCIC kiêm nhiệm

16%

9% 9%

13% 6%

9% 6%

16% 6%

16% 6%

9% 3%

0%

3% 2009

2010

2011

2012

2013

2014

28/2/2015

Biểu đồ 3.10. - Sự thay đổi trong chiều hƣớng ủy quyền ngƣời đại diện vốn của SCIC31

SCIC cũng bổ nhiệm nhiều cán bộ tham gia hội đồng quản trị(HĐQT), Ban Kiểm soát,

cán bộ biệt phái giữ chức danh trong ban giám đốc DN. Cách làm này của SCIC đạt đƣợc tính

hợp lý ở chỗ khi đã thoái vốn và giữ lại các DN trọng điểm SCIC có thể tập trung nhân lực và

30 Chính phủ, 2013. 31 Nguồn: báo cáo tổng hợp của SCIC (2015).

tham gia sâu hơn vào quản trị DN.

-43-

CHƢƠNG 4: ĐỀ XUẤT CHÍNH SÁCH CHO MÔ HÌNH SCIC VÀ VIỆC THÀNH LẬP

CƠ QUAN QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƢỚC TẬP TRUNG Ở VIỆT NAM

4.1.Đề xuất chính sách cho SCIC

Từ những phân tích ở chƣơng II và chƣơng III, có thể thấy rằng việc tách bạch chức năng đại

diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc khỏi chức năng quản lý nhà nƣớc là một hƣớng đi đúng đắn của

Chính phủ Việt Nam. Việc thành lập mô hình SCIC cũng đƣợc coi là một quyết định phù hợp.

“Việc thành lập SCIC là bước tiến đáng kể trong cải thiện quản trị DNNN theo hướng

chuyên nghiệp hóa thực hiện chức năng chủ sở hữu NN, tách với chức năng quản lý

nhà nước... Có thể nói, việc hình thành các tổ chức như SCIC, nếu được giao đẩy đủ

các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại toàn bộ khu vực

DNNN, cơ bản sẽ đảm bảo được mục tiêu phân tách chức năng chủ sở hữu nhà nước

với chức năng quản lý nhà nước đối với DNN”- Nguyễn Đình Cung, 2015.

SCIC ra đời đúng vào thời điểm các DNNN đƣợc cổ phần hóa mạnh mẽ, tạo tiền đề cho SCIC

phát huy vai trò cơ quan quản lý vốn tập trung của mình. Nhƣng rất tiếc là vai trò của Tổng

công ty này còn rất nhỏ bé, và có thể sẽ khó phát triển tiếp nếu số lƣợng DN có vốn NN bàn

giao về SCIC ngày càng chậm. Những khó khăn, vƣớng mắc hiện tại của SCIC chủ yếu đến từ

những ràng buộc chính sách hiện hành, chi phối hết các hoạt động then chốt. Trong trƣờng

hợp này Chính phủ đề ra các chức năng, nhiệm vụ cho SCIC nhƣng lại không hỗ trợ SCIC

vƣợt qua các rào cản để thực hiện nhiệm vụ. Chính phủ cần có quan điểm rõ ràng hơn đối với

trƣờng hợp của SCIC, thể hiện qua các chính sách cụ thể.

Theo nhận đinh của ông Lê Song Lai, 2015, về khung pháp lý điều chỉnh hoạt động

của SCIC hiện tại thì các nghị thay đổi lại một số nội dung trong chức năng, nhiệm vụ, điều lệ

của SCIC nhƣ 151/2013-NĐ-CP hay 57/2014-NĐ-CP và Luật Doanh nghiệp, Luật quản lý, sử

dụng vốn nhà nƣớc sắp có hiệu lực giúp giải quyết một số vƣớng mắc trƣớc đây của SCIC, đặc

biệt là trong hoạt động thoái vốn. Vấn đề là việc tổ chức thực hiện các văn bản luật này để

đảm bảo sự tƣơng thích với văn bản điều chỉnh riêng cho SCIC.

-44-

Giả định trong trƣờng hợp Chính phủ xác định SCIC sẽ tiếp tục phát huy vai trò của

mình thì cần phải

(i) Xác định rõ các đối tƣợng bàn giao cho SCIC, phân định rạch ròi với các đối tƣợng

DN giao cho các Bộ, ngành quản lý để SCIC xác định rõ mục tiêu quản trị và lên kế hoạch

hoạt động dài hạn.

(ii) Phát huy vai trò hỗ trợ tái cấu trúc của SCIC, thay vì ràng buộc giá bán cổ phần

nhà nƣớc không thấp hơn giá trị sổ sách cộng lợi thế kinh doanh để tránh thất thoát vốn nhà

nƣớc thì cho phép sử dụng giá khởi điểm theo tính trên giá trị thực của DN, hoặc bán theo giá

giao dịch trên sàn đối với các công ty đã niêm yết, cho bán hết vốn tại một số DN công ích

nhằm tăng sự tham gia của tƣ nhân vào những dịch vụ công.

(iii) Xác định rõ mục tiêu đầu tƣ, kinh doanh của SCIC là vì lợi nhuận hay ở mức bảo

toàn vốn để trao quyền phù hợp, thay thế chỉ đạo từ trên xuống bằng việc trao quyền và giám

sát theo cơ chế minh bạch, công bằng với các DN khác.

(iv) Nhà nƣớc không can thiệp hành chính đối với SCIC, SCIC cần đƣợc trao quyền tự

xây dựng kế hoạch kinh doanh, tổ chức nhân sự và cơ chế lƣơng, thƣởng mang tính động viên,

khuyến khích.

4.2.Kinh nghiệm từ một số mô hình quản lý vốn tập trung tại các nƣớc Châu Á và đề

xuất chính sách cho mô hình quản lý vốn tập trung tại Việt Nam

Từ bốn mô hình quản lý vốn nhà nƣớc tập trung ở Châu Á đã tìm hiểu tại chƣơng II, có thể rút

ra một số đặc điểm đáng lƣu ý sau đây:

- Mức độ tập trung vốn lớn: Tập đoàn Temasek sở hữu một lƣợng lớn các công ty chiếm

tỷ trọng cao (khoảng 20%) trong nền kinh tế Singapore, là những DN hàng đầu trong

các lĩnh vực hàng không, ngân hàng, viễn thông và phát triển bất động sản; SASAC tạo

thành một hệ thống ở cả trung ƣơng và địa phƣơng, quản lý tài sản và giám sát các DN

cấp tƣơng ứng, nắm sở hữu cổ phần tại tất cả các tập đoàn có quy mô lớn và vai trò

chiến lƣợc, ngoại trừ lĩnh vực tài chính; SDIC nắm giữ nhiều công ty đầu tƣ sở hữu

-45-

NN với lợi nhuận kinh tế cao nhất Trung Quốc; Khazanah quản lý các DN kinh doanh

trong lĩnh vực trọng điểm và chính phủ Malaysia nắm giữ cổ phần sở hữu trực tiếp.

- Mức độ trao quyền phù hợp với mục tiêu: Temasek là tập đoàn hoạt động vì mục tiêu

lợi nhuận, cơ chế hoạt động nhƣ một công ty tƣ nhân, chấp nhận thua lỗ và giải trình thua lỗ trong hoạt động đầu tƣ của mình32, không chịu sự can thiệp của Bộ Tài chính

vào các hoạt động tài chính; SASAC có quyền nhƣ cơ quan ngang bộ, là cơ quan giám

sát nên ban đầu có chức năng dự thảo văn bản luật, định hƣớng ở tầm vĩ mô, đối với

Bộ Tài chính chỉ chia sẻ quyền quản lý với các DN nhƣng BTC không can thiệp vào

hoạt động tài chính cũng nhƣ nhân sự; Khazanah vì mục tiêu tăng giá trị cho cổ đông

nên đƣợc giao quản lý các tài sản thƣơng mại và đầu tƣ vào lĩnh vực mới.

- Phân quyền rõ rệt: SASAC là cơ quan quản lý, giám sát nên không trực tiếp thực hiện

các hoạt động đầu tƣ, tái cấu trúc DNNN trong khi SDIC là cơ quan trực thuộc sự giám

sát của SASAC sẽ thực hiện mục tiêu đầu tƣ và một số tập đoàn khác thực hiện mục

tiêu tái cấu trúc trên diện rộng.

- Sử dụng các phƣơng pháp quản trị hiện đại: Temasek sử dụng nhân sự trẻ, năng động,

có chuyên môn cao và đƣợc đào tạo bài bản. Quản lý theo kiểu tƣ nhân; SASAC chỉ

định, lựa chọn và bổ nhiệm lãnh đạo các DN thông qua quy trình ngày càng mở rộng,

kiểm soát bằng kết quả đầu ra; SDIC hình thành mô hình hoạt động cân bằng và sự

phát triển tích hợp giữa đầu cơ vốn và đầu cơ tài sản.

- Đối mặt với một số làn song quyền lực ngầm trong quá trình thực hiện quyền chủ sở

hữu nhƣ trƣờng hợp của SASAC với Eastern Airlines. Đây là điều tồn tại ở hầu hết các

quốc gia do xung đột về lợi ích khi quyền đại diện chủ sở hữu có ảnh hƣởng đến quyền

lợi của một số nhóm tinh hoa trong xã hội.

Từ những đúc kết này có thể thấy, nếu Chính phủ Việt Nam quyết tâm trong việc xây dựng

một mô hình quản lý vốn tập trung, chuyên môn hóa chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà

32 Thời kỳ khủng hoảng ngân hàng toàn cầu 2008, Temasek đã bán cắt lỗ toàn bộ khoản đầu tƣ tại Bank of America/Merrill Lynch và Barclays, trong tháng 5/2009 thông báo danh mục đầu tƣ cổ phiếu giảm 30%

nƣớc hiệu quả cần đáp ứng các điều sau đây:

-46-

- Mức độ tập trung vốn lớn và thống nhất bàn giao vốn nhà nƣớc về một đầu mối quản

lý.

- Cơ quan quản lý vốn cần xác định rõ tầm nhìn của mình, là một cơ quan quản lý vĩ mô,

giám sát nhƣ SASAC hay chỉ chuyên sâu về một mục tiêu vi mô nhƣ gia tăng lợi

nhuận. Trong bối cảnh hiện tại, nếu đã có một SCIC thực hiện tốt đƣợc các vai trò vi

mô về tái cấu trúc, quản trị DN thì Việt Nam cần xây dựng một mô hình giám sát tập

trung, ngang cấp với Bộ sẽ là lựa chọn hợp lý.

- Khi đã thành lập cơ quan quản lý tập trung cần có sự trao quyền phù hợp, rõ ràng, hạn

chế sự can thiệp về mặt chính trị của các bên lợi ích có liên quan.

Hình 4.1 – Mô hình đề xuất về cơ quan giám sát, quản lý tài sản và vốn nhà nƣớc tập

trung trong mối quan hệ với các cơ quan trong hệ thống nhà nƣớc

QUỐC HỘI

THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ

Báo cáo các nội dung thuộc thẩm quyền của Quốc Hội

Phê duyệt kế hoạch Ban hành quyết định về hoạt động và nhân sự

Giám sát trong chuyển giao vốn NN về cơ quan quản lý tập trung

Lên kế hoạch và báo cáo kết quả thực hiên Giải trình các nội dung hoạt động Đề xuất chính sách với DN

Phối hợp trong quản lý, giám sát tài sản NN

BỘ TÀI CHÍNH

Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND cấp tỉnh

Cơ quan giám sát tài sản và vốn NN tập trung

Giám sát hoạt động Đánh giá kết quả thực hiện

Giám sát hoạt động Đánh giá kết quả thực hiện

Báo cáo kế hoạch và kết quả thực hiện

Các Tập đoàn kinh tế, DNNN khác

Chuyển giao phần vốn NN, phối hợp trong tái cấu trúc, quản trị DN có vốn NN và quản lý NN chuyên ngành

SCIC (mở rộng quy mô so với SCIC hiện tại)

-47-

Bên cạnh đó, chính phủ Việt Nam cần hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý đầu tƣ

vốn NN đảm bảo: Nhà nƣớc không đầu tƣ vào các lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác có

thể làm tốt, dành nguồn lực đầu tƣ cho các lĩnh vực khác cần đến sự can thiệp của bàn tay hữu

hình mà với tƣ cách là nhà đầu tƣ vốn vào các DN.

-48-

KẾT LUẬN

Định hƣớng tách bạch chức năng đại diện vốn chủ sở hữu nhà nƣớc khỏi các cơ quan

quản lý nhà nƣớc và xây dựng một mô hình quản lý, đầu tƣ nốn nhà nƣớc chuyên nghiệp là

hƣớng đi đúng đắn của chính phủ Việt Nam. Trong quá trình triển khai xây dựng mô hình tiên

phong là Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc còn gặp phải nhiều cản lực, những

cản lực này xuất phát từ sự kiểm soát của chính phủ, từ cơ chế, thể chế hiện hành và không thể

tránh khỏi sự can thiệp từ các cơ quan quản lý hành chính.

Vai trò của SCIC rất nhỏ bé trong hoạt động chuyên môn hóa chức năng đại diện CSH,

và chƣa chứng minh đƣợc kết quả rõ rệt, tuy nhiên nếu phân tích hoạt động của SCIC trên số

vốn nhà nƣớc đƣợc giao có thể thấy SCIC cũng đạt đƣợc kết quả đáng ghi nhận về tái cấu trúc

và quản trị DN. Nhìn chung SCIC giống một công cụ thực hiện các chức năng của chính phủ

hơn là một cơ quan độc lập với các hoạt động quản lý nhà nƣớc. Tuy nhiên do số vốn NN

chuyển về ngàng càng ít mà SCIC vẫn tiếp tục thực hiện bán vốn NN nên đang phải đối mặt

với quy mô vốn NN ngày càng thu hẹp. Bên cạnh đó cơ chế đầu tƣ vốn còn chịu bó buộc về cơ

chế phải báo cáo các cơ quan cấp trên.

Bài học rút ra từ các mô hình quản lý vốn NN hiệu quả ở các nƣớc Châu Á đó là sự tập

trung cao độ về quy mô vốn về một đầu mối, quyền hạn đƣợc trao tƣơng xứng với mục tiêu đề

ra, không có sự can thiệp quá sâu của cơ quan cấp bộ, cần tránh những can thiệp về chính trị.

Đây là những đặc điểm mà chính phủ Việt Nam có thể xem xét để xây dựng một mô hình

quản lý vốn tập trung hiệu quả tại Việt Nam. Trong bối cảnh SCIC có thể đảm nhiệm tốt các

hoạt động tái cấu trúc, quản trị DN thì việc xây dựng mô hình quản lý tập trung nhƣ Ủy ban

SASAC của Trung Quốc là một gợi ý chính sách cho chính phủ Việt Nam.

-49-

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

Sách, tạp chí và các đề tài nghiên cứu khoa học

1. Đinh Việt Tùng (2011), “Nâng cao hiệu quả hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và

kinh doanh vốn nhà nước”, Luận văn thạc sĩ, Học viện Tài chính.

2. Hoàng Văn Hải và Trần Thị Hồng Liên (2011), “Mô hình Ủy ban Giám sát và Quản lý

tài sản Nhà nước Trung Quốc”, Tạp chí khoa học ĐHQG Hà Nội.

3. Joseph E. Stiglitz (2000), “Kinh tế học công cộng”, Nguyễn Thị Liên, Lê Ngọc Hùng,

Nguyễn Văn Hƣởng biên dịch, chƣơng 7.

4. Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh (2008), “Phân cấp tại Việt Nam: Các thách

thức và gợi ý chính sách nhằm phát triển kinh tế bền vững”, báo cáo nghiên cứu cho

dự án VNCI, Cơ quan hợp tác phát triển Hoa Kỳ (USAID).

5. OECD (2004), “Các nguyên tắc quản trị công ty của OECD”, sách hƣớng dẫn.

6. Trà Thanh Danh, 2012, “Mối quan hệ giữa ban quản lý khu kinh tế Dung Quất với

chính quyền địa phương trong quản lý nhà nước trên địa bàn”, Luận văn thạc sĩ kinh

tế.

7. Võ Đại Lƣợc và Cốc Nguyên Dƣơng (1997), “Cải cách doanh nghiệp nhà nước ở

Trung Quốc – So sánh với Việt Nam”, sách Viên Kinh tế thế giới, NXB Kinh tế xã hội

Hà Nội.

8. Vũ Thành Tự Anh (2012), “Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam”.

9. Vƣơng Thị Mai (2010), “Tách bạch chức năng quản lý hành chính nhà nước với chức

năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp”, Luận văn thạc sĩ, Chƣơng

trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.

Các văn bản quy phạm pháp luật

10. Ban Chấp hành trung ƣơng khóa X (2008), “Tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị

trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa”, nghị quyết hội nghị lần thứ 6, khóa X.

11. Ban Chấp hành Trung ƣơng khóa XI, 2011, hội nghị.

-50-

12. Bộ Tài chính (2010), “Tiếp tục đổi mới, củng cố, phát huy vai trò của Tổng công ty

đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước”, Đề án kinh tế.

13. Luật Doanh nghiệp nhà nƣớc do Quốc hội thông qua, số 14/2003/QH11, ngày

26/11/2003.

14. Luật Doanh nghiệp do Quốc hội thông qua, số 68/2014/QH13, ngày 26/11/2014.

15. Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp,

số 69/2014/QH13 do Quốc Hội thông qua, ngày 26/11/2014

vụ của chủ sở hữu NN với công ty NN.

16. Nghị định 132/2005/NĐ-CP ngày 20/10/2005 của Chính phủ về thực hiện các quyền và nghĩa

17. Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 của Chính phủ về phân công, phân cấp

thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với doanh

nghiệp nhà nƣớc và vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp.

18. Nghị định 151/2013/NĐ-CP ngày 01/11/2013 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ

và cơ chế hoạt động của Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc.

19. Nghị định 57/2014/NĐ-CP ngày 16/6/2014 của Chính phủ về Điều lệ tổ chức và hoạt

động của Tổng công ty đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc.

20. Quyết định 151/2005/QĐ-TTg ngày 20/6/2005 của Thủ tƣớng chính phủ về Thành lập

Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc.

21. Quyết định 152/2005/QĐ-TTg ngày 20/6/2005 của Thủ tƣớng chính phủ về phê duyệt

điều lệ tổ chức và hoạt động của Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc.

22. Văn kiện đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ X (2006).

23. Văn kiện đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ XI (2011)

Tài liệu báo cáo và tham luận

24. Chulin Zhang (2009), “Nhà nước với vai trò cổ đông: Trường hợp của SASAC ở Trung

Quốc”, tham luận tại Hội thảo Quản lý tài sản và vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp- Kinh

-51-

nghiệm quốc tế và thực tiễn tại Việt Nam, SCIC kết hợp với World Bank tổ chức, Hà

Nội.

25. Khazanal (2009), Tham luận của Khazanah tại Hội thảo Quản lý tài sản và vốn nhà

nƣớc tại doanh nghiệp- Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn tại Việt Nam, SCIC kết hợp

với World Bank tổ chức, Hà Nội.

26. Lê Song Lai (2009), “SCIC trong quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý vốn nhà nước

tại Việt Nam”, tham luận về SCIC tại Hội thảo Quản lý tài sản và vốn nhà nƣớc tại

doanh nghiệp- Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn tại Việt Nam, SCIC kết hợp với

World Bank tổ chức, Hà Nội.

27. Lê Thị Băng Tâm (2007), “Vai trò của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà

nước và quá trình đổi mới, quản lý doanh nghiệp nhà nước”, phát biểu diễn đàn do

Eusomoney và SCIC đồng tổ chức.

28. SCIC (2014), Quy định về tiêu chí phân loại doanh nghiệp.

29. SCIC (2015), Báo cáo tổng kết hoạt động năm 2014.

30. SCIC (2015), Báo cáo hoạt động của SCIC từ 2006 đến hết quý I/2015.

31. SDIC (2009), “Tập đoàn đầu tư và phát triển nhà nước SDIC”, tham luận của SDIC

tại Hội thảo Quản lý tài sản và vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp- Kinh nghiệm quốc tế

và thực tiễn tại Việt Nam, SCIC kết hợp với World Bank tổ chức, Hà Nội.

32. Trần Tiến Cƣờng (2009), “Thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu tại DNNN Việt Nam”,

tại Hội thảo Quản lý tài sản và vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp- Kinh nghiệm quốc tế

và thực tiễn tại Việt Nam, SCIC kết hợp với World Bank tổ chức, Hà Nội.

33. Trần Tiến Cƣờng (2012), “Tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước và vấn đề phân tách

giữa chức năng sở hữu và quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước”, tham

luận hội thảo Diễn đàn kinh tế mùa xuân 2012.

34. Văn phòng chính phủ (2013), Báo cáo tình hình hoạt động của khối doanh nghiệp nhà

nƣớc.

-52-

35. World Bank (2010), “Báo cáo phát triển Việt Nam 2010: Các thể chế hiện đại”, báo

cáo chung của các nhà tự tài trợ tại Hội nghị tƣ vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam, Hà

Nội, ngày 3-4 tháng 12, 2009.

Tài liệu từ các báo và cổng thông tin điện tử

36. Anh Minh (2013), “SCIC mang chục ngàn tỷ gửi ngân hàng là tỉnh táo”, truy cập ngày

7/6/2015, tại địa chỉ:

http://vneconomy.vn/doanh-nhan/scic-mang-chuc-ngan-ty-gui-ngan-hang-la-tinh-tao-

20130410042654242.htm

37. Hoàng Xuân (2015), “Quản trị công ty đã thay đổi. Khung pháp lý khuyến khích doanh

nghiệp tuân thủ”, Thời báo Kinh tế, số 116+117, tr.7.

38. Hồng Anh theo Trí Thức Trẻ (2014), “Lại nói chuyện doanh nghiệp dân doanh bị phân

biệt đối xử”, CafeF.vn, truy cập ngày 02/6/2015 tại địa chỉ:

http://cafef.vn/doanh-nghiep/lai-noi-chuyen-doanh-nghiep-dan-doanh-bi-phan-biet-

doi-xu-201403241958036605.chn

39. SCIC (2015), Giới thiệu về Ban lãnh đạo qua các thời kỳ tại trang thông tin điện tử của

SCIC, truy cập ngày 02/6/2015 tại địa chỉ:

http://www.scic.vn/index.php?option=com_content&view=category&id=53&Itemid=4

66S

40. SCIC (2015), Tầm nhìn, sứ mệnh tại trang thông tin điện tử của SCIC, truy cập ngày

02/6/2015 tại địa chỉ:

http://www.scic.vn/index.php?option=com_content&view=category&id=10&Itemid=4

66

41. SCIC (2015), Thông tin về Bộ máy tổ chức tại trang thông tin điện tử của SCIC, truy

cập ngày 02/6/2015 tại địa chỉ:

http://www.scic.vn/index.php?option=com_content&view=category&id=12&Itemid=4

66

-53-

42. SCIC (2015), Thông tin về Kết quả hoạt động của SCIC từ 2006 đến 2014 tại trang

thông tin điện tử của SCIC, truy cập ngày 02/6/2015 tại địa chỉ:

http://www.scic.vn/index.php?option=com_content&view=category&id=14&Itemid=4

66

43. Thu Thúy (2013), “Cả năm 2013 chỉ cổ phần hóa được 3 doanh nghiệp nhà nước”,

theo Trí Thức Trẻ, truy cập ngày 02/6/2015 tại địa chỉ: http://cafebiz.vn/thi-truong/ca-nam-2013-chi-co-phan-hoa-duoc-3-doanh-nghiep-nha- nuoc-201312031425580139.chn

Tài liệu tiếng Anh

44. Barry Naughton (2006), “SASAC and raising Corporate Power in China”, bài viết trên

tạp chí China Leadership Monitor, số 24.

45. Gregor Hopf (2009), “Saving and investment: the economic development of Singapore

1965-99”.

46. Khazanal (2013), “True Building Value”, financial report.

47. OECD (2005), “OECD Comparative report on corporate governance of state-owned

enterprises”.

48. OECD (2014), “Workshop on State-Owned Enterprises in the Development Process”,

báo cáo hội thảo.

49. SDIC (2015), phần SDIC introduction tại trang thông tin điện tử của SDIC, truy cập

ngày 02/6/2015 tại địa chỉ: http://www.sdic.com.cn/en/about/A0201index_1.htm

50. Standard&Poors’(2014), “Ratings Direct:Temasek Holdings (Private) Limitted”,

sumary””.

51. Temasek (2011), “Statement of Clarification - Temasek’s share of Singapore economy

possibly around 10%”, truy cập ngày 02/6/2015 tại địa chỉ: http://www.temasek.com.sg/mediacentre/medialetters?detailid=8258

52. Wilson Ng. (2009), “The evolution of Sovereign Wealth Fund: Singapore’s Temasek

Holdings”, University of Roehampton.

-54-

DANH SÁCH CÁC CHUYÊN GIA PHỎNG VẤN

1. TS. Nguyễn Đình Cung, Viện trƣởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ƣơng,

04 08044929, cungnd@mpi.gov.vn

2. ThS. Lê Song Lai, Phó Tổng giám đốc Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà

nƣớc, 04 62780121, lesonglai@scic.vn

-55-

PHỤ LỤC

Phụ lục 1 – Loại hình đại diện chủ sở hữu nhà nƣớc tại các nƣớc trong khối OECD33

Loại hình Các nước OECD Khoảng giữa Công ty cổ Đơn vị tư

đại diện phần vấn

vốn CSH

Phần Lan, Vƣơng quốc Anh (từ Đức Bộ quản lý

2003) ngành

Cộng hòa Slovakia, NPF34 của Slovakia

Cộng Hòa Séc NPF của Séc

SICOT35 Pháp, Hi Lạp, Ý Song trùng

của Ý Hàn Quốc (mô hình thử nghiệm),

CCMAU36 Mê-xi-cô, Niu-di-lân, Thụy Sỹ,

ở Niu-Di- Thổ Nhĩ Kỳ, Vƣơng Quốc Anh

Lân (cho một số DN nhất định)

Úc, Áo OIAG37 GBPFAU38

của Úc Bỉ, Đan Mạch (từ 2001), Pháp Tập trung

(2004), Hà Lan, Na Uy hóa

(2001/2012), Ba Lan, Tây Ban Nha,

Thụy Điển, Vƣơng Quốc Anh (cho

33 Nguồn: OECD (2005) tr.28. 34 Viết tắt của National Property Fund: Quỹ tài sản quốc gia 35 Viết tắt của Sistemi di Consulenza per il Tesoro (Treasury Consultancy System): hệ thống tƣ vấn tài chính 36 Viết tắt của Crown Copanies Monitoring Avisory Unit: Đơn vị quản lý tƣ vấntrung ƣơng 37 Viết tắt trong tiếng Áo có nghĩa là: Đơn vị quản lý các công ty cổ phần công nghiệp. 38 Viết tắt của Government Business and Private Financing Advice Unit: Đơn vị kinh doanh chính phủ và tƣ vấn tài chính tƣ nhân

một số DN nhất định)

-56-

Tài chính ngân hàng

2% 1% 3%

6%

Viễn thông và truyền thông

6%

Vận tải và kho bãi

38%

9%

Bất động sản

Cơ sở hạ tầng, công nghiệp và chế tạo Năng lượng và khai khoáng

12%

Công nghệ

23%

Tiêu dùng và khoa học đời sống Khác

39Nguồn: Đinh Việt Tùng (2012).

Phụ lục 2- Cơ cấu danh mục tài sản nắm giữu của Temasek năm 201239

-57-

Phụ Lục 3: Hệ thống văn bản luật về quản lý NN tại các DN ở Việt Nam từ 1976 đến nay

Giai đoạn Văn bản luật

- Nghị quyết số 19/CP ngày 29/01/1976 về chấn chỉnh tổ chức sản xuất, đƣa 1976-1980

quản lý kinh tế vào nề nếp và cải tiến một bƣớc, tạo điều kiện và đòi hỏi mỗi xí

nghiệp, mỗi ngƣời lao động phải thực hiện kế hoạch Nhà nƣớc năm 1976 do

Hội đồng chính phủ ban hành

- Điều lệ xí nghiệp quốc doanh 1976 áp dụng chung cho toàn bộ các xí nghiệp

quốc doanh đều do Hội đồng chính phủ ban hành

- Quyết định số 25/CP ngày 21/01/1981 của Hội đồng chính phủ quy định một 1981-1985

số chủ trƣơng và biện pháp nhằm phát huy quyền chủ động sản xuất kinh doanh

và quyền tự chủ về tài chính của các xí nghiệp nhà nƣớc.

- Nghị quyết 156/HĐBT ngày 30/11/1984 của Hội đồng bộ trƣởng về một số

vấn đề cải tiến quản lý công nghiệp quốc doanh

- Quyết định 217/HĐBT ngày 14/11/1987 của Hội đồng Bộ trƣởng về ban hành 1987-1995

các chính sách đổi mới kế hoạch hóa và hạch toán kinh doanh đối với xí nghiệp

quốc doanh (XNQD).

- Nghị định số 50/HĐBT ngày 22/3/1988 của Hội đồng bộ trƣởng về Điều lệ

XNQD.

- Nghị định số 196/HĐBT ngày 11/12/1989 của Hội đồng bộ trƣởng quy định

quyền hạn, trách nhiệm quản lý nhà nƣớc của các Bộ đối với XNQD.

- Nghị định 388/HĐBT ngày 20/11/1991 của Hội đồng bộ trƣởng về thành lập,

giải thể DNNN

- Chỉ thị 316/CT ngày 01/9/1990 về thí điểm trao quyền sử dụng, trách nhiệm

bảo toàn vốn

-58-

- Chỉ thị 318/CT ngày 25/04/1991 về mở rộng diện trao quyền sử dụng và trách

nhiệm bảo toàn vốn kinh doanh

- Luật DNNN do Quốc hội ban hành năm 1995 1995-2005

- Luật DNNN năm 2003

- Nghị định 59/CP ngày 3/10/1996 của Chính phủ về Quy chế quản lý tài chính

và hạch toán kinh doanh đối với DNNN

- Nghị định số 27/1999/NĐ-CP ngày 20/04/1999 của Chính Phủ hƣớng dẫn sửa

đổi, bổ sung Quy chế Quản lý Tài chính và Hạch toán Kinh doanh đối với

DNNN ban hành kèm theo Nghị định số 59/CP ngày 03/10/1996 của Chính Phủ

- Nghị định số 73/2000/NĐ-CP ngày 6/12/2000 của Chính phủ về Quy chế quản

lý phần vốn nhà nƣớc ở doanh nghiệp khác.

- Nghị định 199/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 về quy chế quản lý tài chính của

công ty nhà nƣớc và quản lý vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp khác.

- Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg và Quyết định 152/2005/QĐ-TTg ngày 2006 đến

20/6/2005 của thủ tƣớng chính phủ về việc thành lập và phê duyệt điều lệ tổ nay

chức và hoạt động của SCIC.

- Nghị định 09/2009/NĐ-CP ngày 05/02/2009 của Chính phủ về Quy chế quản

lý tài chính của công ty nhà nƣớc và quản lý vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh

nghiệp khác.

- Nghị định 57/2014/NĐ-CP ngày 16/6/2014 về Điều lệ tổ chức hoạt động của

Tổng công ty đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc.

- Luật doanh nghiệp 68/2014/QH13 của Quốc hội ngày 26/11/2014

- Luật 69/2014/QH13 của Quốc Hội , ngày 26/11/2014 về Quản lý, sử dụng vốn

nhà nƣớc đầu tƣ vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp.

-59-

Phụ Lục 4: Bảng tóm lƣợc về phân cấp, phân quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc

theo Nghị định 132/2005/NĐ-CP

Trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền cho các bộ liên quan thực hiện

quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với tổng công ty nhà nƣớc và Thủ tướng chính phủ công ty nhà nƣớc độc lập đặc biệt quan trọng do thủ tƣớng chính

phủ quyết định thành lập.

Đại diện chủ sở hữu đối với công ty nhà nƣớc do Bộ, Ủy ban nhân

dân cấp tỉnh quyết định thành lập. Thực hiện một số quyền, nghĩa Bộ, ủy ban nhân dân vụ của chủ sở hữu theo ủy quyền đối với tổng công ty nhà nƣớc cấp tỉnh độc lập đặc biệt quan trọng do thủ tƣớng chính phủ quyết định

thanh lập.

Thực hiện một số quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với công ty Bộ tài chính và các bộ

nhà nƣớc theo lĩnh vực phân công. chức năng

Đại diện trực tiếp chủ sở hữu tại công ty nhà nƣớc có hội đồng Hội đồng quản trị tổng

quản trị và đại diện chủ sở hữu với công ty do mình đầu tƣ toàn công ty hoặc công ty

bộ vốn điều lệ. nhà nước

Đại diện vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp đƣợc chuyển giao về SCIC SCIC.

Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc tại các doanh nghiệp khác. DNNN

-60-

Các dịch vụ viễn thông

002%

004%

000%

001%

011%

Công nghệ thông tin

005%

Công nghiệp

028%

Dịch vụ tài chính

Hàng tiêu dùng

Hàng tiêu dùng thiết yếu

Năng lượng

036%

Nguyên vật liệu

013%

Thiết bị sử dụng

000%

Y tế và chăm sóc sức khỏe

40 Nguồn: Đinh Việt Tùng (2012).

Phụ Lục 5: Cơ cấu danh mục doanh nghiệp của SCIC phân theo ngành kinh tế, lĩnh vực hoạt động giai đoạn 2010-201140

-61-

Phụ Lục 6: Tiêu chí phân loại doanh nghiệp của SCIC và chiến lƣợc quản trị tƣơng ứng41

Phân loại DN Chiến lược

Nhóm A Nắm giữ, đầu tƣ dài hạn, đầu tƣ dài hạn và phải nắm giữ vốn theo quy

định của thủ tƣớng chính phủ. Thƣờng là các doanh nghiệp hoạt động

trong ngành nghề, lĩnh vực hoạt động quan trọng đối với nền kinh tế; có

vốn đầu tƣ từ 100 tỷ đồng trở lên.

Nhóm A1 Các DN được SCIC giữ lại để đầu tư lâu dài

Nhóm A2 Các DN SCIC nắm 100% vốn; có cổ phần, vốn góp chi phối; cổ phần

hóa theo chỉ đạo của thủ tướng chính phủ

Nhóm B Là nhóm các doanh nghiệp đầu tƣ linh hoạt. Các doanh nghiệp này

thƣờng có vốn đầu tƣ từ 10 tỷ đồng trở lên, có tỷ lệ sở hữu từ 35% trở

lên, có khả năng tăng trƣởng và sinh lời khá, ROE trên 10%, đã niêm yết

hoặc chƣa.

Nhóm B1 Cần cơ cấu lại để nâng cao giá trị vốn đầu tư trước khi bán hết vốn. Các

doanh nghiệp nhóm này cũng có thể xem xét duy trì tỷ lệ sở hữu hoặc

đầu tư thêm nếu có hiệu quả trước khi bán

Nhóm B2 Các doanh nghiệp cần phải triển khai bán hết vốn ngay bao gồm toàn bộ

41 Nguồn: Quy định về phân nhóm doanh nghiệp của SCIC ( 2014).

các DN không thuộc nhóm A và B1

-62-

HỘI ĐỒNG THÀNH VIÊN

KIỂM SOÁT VIÊN

BAN GIÁM ĐỐC

Văn phòng điều hành

Ban Quản lý vốn đầu tƣ tại DN 1

Ban Kế hoạch tổng hợp

Chi nhánh phía Nam

Ban Quản lý vốn đầu tƣ tại DN 2

Ban Tin học thống kê

Ban Tài chính – Kế toán

Chi nhánh miền Trung

Ban Quản lý vốn đầu tƣ tại DN 3

Ban Tổ chức cán bộ

Ban Quản lý rủi ro

Ban Quản lý vốn đầu tƣ tại DN 4

Văn phòng đảng đoàn

Công ty TNHH 1TV đầu tƣ kinh doanh

Ban Pháp chế

Ban Đầu tƣ kinh doanh

42 Nguồn: Thông tin tại website của SCIC (2015).

Phụ lục 7: Sơ đồ bộ máy tổ chức của SCIC thời điểm 31/12/201342