Luận văn Thạc sĩ Khoa học kinh tế: Giải ngân vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA KINH TẾ

NGUYỄN THANH HƯƠNG

GIẢI NGÂN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC

(ODA) Ở VIỆT NAM – THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

Người hướng dẫn : PGS.TS. Trịnh Thị Hoa Mai

Hà Nội - 2005

MỤC LỤC

Trang

MỞ ĐẦU ................................................................................................... 1

CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ GIẢI NG ÂN

VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) ................ 4

1.1. Tổng quan về vốn hỗ trợ phát triển chính thức.................................. 4

1.1.1. Khái niệm .................................................................................. 4

1.1.2. Đặc điểm .................................................................................. 6

1.1.3. Phân loại.................................................................................. 11

1.1.4. Vai trò của nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức .................... 16

1.2. Giải ngân vốn hỗ trợ phát triển chính thức...................................... 20

1.2.1. Khái niệm ................................................................................ 20

1.2.2. Các hình thức giải ngân vốn ODA ............................................ 21

1.2.3. Các giai đoạn cơ bản của giải ngân vốn ODA ............................ 22

1.2.4. Điều kiện để thực hiện giải ngân vốn ODA ............................... 26

1.2.5. Kinh nghiệm thúc đẩy quá trình giải ngân vốn ODA .................. 29

CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG GIẢI NG ÂN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN

CHÍNH THỨC ODA Ở VIỆT NAM THỜI GIAN QUA ........... 35

2.1. Tình hình thu hút và phân bổ vốn ODA........................................... 35

2.1.1. Tình hình thu hút ODA trong những năm qua ở Việt Nam ......... 35

2.1.2. Phân bổ vốn ODA theo ngành, lĩnh vực kinh tế ......................... 37

2.2. Thực trạng tiến trình giải ngân vốn ODA ở Việt Nam

thời gian qua .................................................................................... 42

2.2.1. Giải ngân theo các ngành, lĩnh vực kinh tế ................................ 45

2.2.2. Giải ngân theo đặc điểm nguồn viện trợ .................................... 52

2.2.3. Giải ngân theo hình thức sử dụng vốn ODA .............................. 55

2.2.4. Giải ngân theo các nhà tài trợ.................................................... 58

2.3. Đánh giá về giải ngân vốn ODA ở Việt Nam thời gian qua .............. 62

2.3.1. Những kết quả đạt được............................................................ 62

2.3.2. Một số hạn chế và những nguyên nhân ...................................... 65

CHƢƠNG 3: GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY GIẢI NG ÂN VỐN ODA Ở

VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI ................................... 76

3.1. Phƣơng hƣớng sử dụng ODA thời kỳ 2001 - 2010............................ 76

3.1.1. Mục tiêu phát triển kinh tế xã hội 10 năm tới 2001 - 2010 .......... 76

3.1.2. Nhu cầu và khả năng thu hút vốn ODA của Việt Nam ............... 78

3.1.3. Mục tiêu, quan điểm sử dụng nguồn vốn ODA .......................... 85

3.2. Một số giải pháp thúc đẩy tiến trình giải ngân vốn ODA ................. 81

3.2.1. Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện công tác giải ngân ........... 90

3.2.2. Nhóm giải pháp thuộc về chính sách vĩ mô của Nhà nước .......... 98

3.2.3. Nhóm các giải pháp nhằm tăng cường

khả năng thu hút vốn ODA .....................................................101

KẾT LUẬN ............................................................................................107

TÀI LIỆU THAM KHẢO ...........................................................................................110

PHỤ LỤC ........................................................................................................................113

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Ngân hàng phát triển Châu Á

ADB

Quỹ phát triển Châu Á

ADF

Nhóm tư vấn

Uỷ ban hỗ trợ phát triển

DAC

Quỹ hỗ trợ điều chỉnh cơ cấu tăng cường

ESAF

Liên minh Châu Âu

Tổ chức Nông nghiệp và Lương thực Liên Hợp Quốc

FAO

Đầu tư trực tiếp nước ngoài

FDI

Báo cáo nghiên cứu khả thi

F/S

Tổng sản phẩm quốc nội

GDP

Tổ chức môi trường thế giới

GEF

Quỹ quốc tế về phát triển nông nghiệp

IFAD

Quỹ tiền tệ quốc tế

IMF

Ngân hàng hợp tác quốc tế Nhật Bản

JBIC

Tổ chức hợp tác quốc tế Nhật Bản

JICA

KH&ĐT/MPI Kế hoạch và đầu tư

LHQ/UN

Liên hợp quốc

Tổ chức phi chính phủ

NGO

Hỗ trợ phát triển chính thức

ODA

Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển

OECD

Quỹ hợp tác kinh tế quốc tế (Nhật Bản)

OECF

Quỹ hỗ trợ tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo

PRGF

Quỹ tín dụng hỗ trợ xoá đói giảm nghèo

PRSC

Quỹ tín dụng điều chỉnh cơ cấu

SAC

Chương trình phát triển LHQ

UNDP

Chương trình phòng chống ma tuý quốc tế của LHQ

UNDCP

Quỹ LHQ dành cho trẻ em

UNICEF

Quỹ dân số LHQ

UNFPA

UNESCO

Tổ chức văn hoá, giáo dục và khoa học LHQ

UNHCR

Cao uỷ LHQ về người tỵ nạn

Ngân hàng thế giới

WFP

Chương trình lương thực thế giới của LHQ

WHO

Tổ chức Y tế thế giới

MỞ ĐẦU

1. Sự cần thiết của đề tài

Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) có nghĩa rất lớn đối với sự phát

triển kinh tế, xã hội trong giai đoạn hiện nay, nhất là trong bối cảnh nền kinh

tế Việt Nam rất cần vốn đầu tư lớn để thực hiện công cuộc công nghiệp hoá,

hiện đại hoá đất nước.

Trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm giai đoạn 2001 -

2010, văn kiện đại hội Đảng lần thứ IX đã khẳng định “tiếp tục nâng cao khả

năng cạnh tranh về thu hút và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư trực tiếp nước

ngoài (FDI) và vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)”.

Kể từ khi nối lại quan hệ với các nhà tài trợ vào tháng 11/1993, Việt

Nam đã tiến hành công tác vận động và đã nhận được cam kết viện trợ vốn

ODA của nhiều tổ chức quốc tế và các nước phát triển. Dự kiến khả năng đưa

vào thực hiện nguồn vốn ODA trong giai đoạn 2005 - 2010 là từ 11 - 12 tỷ

USD. Tuy nhiên cho đến nay, lượng vốn ODA được đưa vào đầu tư phát triển

kinh tế xã hội trên phạm vi cả nước còn chiếm tỷ lệ thấp so với vốn được ký

kết.

Mức giải ngân vốn ODA trong những năm qua còn thấp, chỉ đạt bình quân

1,05 tỷ USD/năm. Riêng trong giai đoạn 1996 - 2004, mức giải ngân có cao

hơn, đạt bình quân 1,25 tỷ USD/năm. Như vậy, mức giải ngân thấp trong

những năm qua cần phải được cải thiện để đáp ứng mục tiêu đề ra trong

Văn kiện (trung bình 2 tỷ USD/năm). Việc tổng hợp, đánh giá đúng tình hì nh

giải ngân ODA ở Việt Nam trong thời gian qua và trên cơ sở đó đưa ra những

giải pháp nhằm giải ngân nhanh hơn trong giai đoạn tới để phục vụ cho những

mục tiêu chiến lược, là việc hết sức cấp bách và cần thiết.

Tiến trình giải ngân vốn nhanh hay chậm là minh chứng rõ nhất của một

chiến lực thu hút và sử dụng vốn ODA có hiệu quả hay chưa, thể hiện mức độ

hấp thụ vốn của nền kinh tế nước tiếp nhận. Trước yêu cầu đó,

“Giải ngân vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở Việt Nam

– Thực trạng và Giải pháp” được chọn làm đề tài luận văn thạc sĩ Kinh tế

chính trị đồng thời hy vọng đề xuất những giải pháp và kiến nghị cho chiến

lược huy động và sử dụng vốn ODA có hiệu quả nhất ở Việt Nam.

2. Tình hình nghiên cứu

Với vai trò đặc biệt quan trọng trong sự phát triển kinh tế của nhiều quốc

gia trên thế giới, vốn ODA đã được các nhà kinh tế và đầu tư nhiều giới

nghiên cứu rộng rãi cả về mặt lý thuyết cũng như trong thực tiễn nền kinh tế

hiện đại. Thực tế ở Việt Nam thời gian qua đã có không ít những công trình,

hội thảo, báo cáo, luận án nghiên cứu cách tháo gỡ những vướng mắc nhằm

tăng cường huy động, sử dụng hợp lý và giải ngân có hiệu quả nguồn vốn ODA.

Có thể kể đến những nghiên cứu tiêu biểu của:

- Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Báo cáo tình hình ODA năm 2004, tháng 4/2004.

- Bộ Kế hoạch và Đầu tư/Vụ kinh tế đối ngoại: Kế hoạch sử dụng nguồn

vốn hỗ trợ phát triển chính thức giai đoạn 2001 - 2005. Tháng 8/2001.

- UNDP: Tổng quan viện trợ phát triển chính thức Việt Nam, các báo cáo

năm 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004.

Vừa qua, ngày 17/03/2004, tại Hà Nội đã diễn ra Hội nghị về giải ngân

nguồn viện trợ phát triển chính thức (ODA) do Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổ

chức với sự tham dự của lãnh đạo các Bộ, ngành hữu quan, đại diện các tỉnh,

thành phố và Ban quản lý các dự án ODA. Đây là hội nghị nghiên cứu công

tác giải ngân ODA ở tầm vĩ mô, có sự phối hợp giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư

và các cơ quan có liên quan, thảo tờ trình lên Thủ tướng Chính phủ nhằm ban

hành những chỉ thị bước đầu về tăng cường giải ngân vốn ODA.

Trong phạm vi khuôn khổ một luận văn khó có thể bao quát hết những

vấn đề lớn có liên quan đến nguồn vốn ODA, vì thế, luận văn đã đi sâu vào

việc đề xuất các nhóm giải pháp cụ thể, đặc biệt có các bước chi tiết tiến hành

hoàn thiện công tác giải ngân ODA bằng các biện pháp kinh tế chủ yếu về tổ

chức thực hiện công tác giải ngân, hạn chế rủi ro và ngăn ngừa các hiện tượng

bất cập nảy sinh trong việc sử dụng nguồn vốn này.

3. Mục đích nghiên cứu

Trên cơ sở nghiên cứu tổng quan về ODA, đề tài tiến hành phân tích tình

hình giải ngân và đánh giá thực trạng giải ngân vốn ODA ở Việt Nam thời

gian qua để từ đó đề xuất các giải pháp cũng như những kiến nghị chủ yếu

nhằm thúc đẩy và góp phần nâng cao hiệu quả giải ngân vốn ODA ở Việt

Nam trong thời gian tới, phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất

nước.

4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu quá trình giải ngân vốn ODA ở Việt Nam trên góc độ

quản lý nhà nước trong đó trực tiếp đến các nguồn vốn ODA vay của

Việt Nam từ năm 1993 đến nay. Do thời gian sử dụng vốn, hoàn trả nợ đối

với các khoản vay ưu đãi rất dài và hiện tại hầu hết các chương trình, dự án sử

dụng ODA còn đang trong giai đoạn triển khai thực hiện nên phạm vi nghiên

cứu của đề tài chủ yếu giới hạn trong các khâu đầu của chu kỳ dự án đầu tư

nghiên cứu ứng dụng mà không đi sâu vào quy trình nghiệp vụ giải ngân.

5. Phƣơng pháp nghiên cứu

Đề tài lấy phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ

nghĩa Mác - Lênin làm phương pháp nghiên cứu chủ đạo. Ngoài ra, trong quá

trình nghiên cứu, đề tài còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cơ bản khác

như: phương pháp thống kê toán học, phương pháp phân tích tổng hợp,

phương pháp phân tích hệ thống, phương pháp dự báo, mô phỏng. Các

phương pháp này được sử dụng kết hợp hoặc riêng rẽ trong quá trình nghiên

cứu.

6. Dự kiến những đóng góp mới của luận văn

- Xác định được rõ nét thực trạng giải ngân vốn ODA trên cơ sở tổng

quát thực tiễn khách quan ở Việt Nam trong thời gian qua, những thành quả

đạt được cũng như những nguyên nhân làm hạn chế quá trình này trong giai

đoạn hiện nay.

- Đề xuất những giải pháp vì mục tiêu phát triển bền vững nhằm đẩy

mạnh chiến lược giải ngân vốn ODA ở Việt Nam trong thời gian tới để thực

hiện thành công chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nước ta giai đoạn 2001 - 2010.

7. Bố cục của luận văn

Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ

lục, luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề cơ bản về giải ngân vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)

Chương 2: Thực trạng giải ngân vốn ODA ở Việt Nam thời gian qua

Chương 3: Giải pháp thúc đẩy giải ngân vốn ODA ở Việt Nam trong thời gian tới.

CHƢƠNG 1

NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ GIẢI NGÂN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA)

1.1. TỔNG QUAN VỀ VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC

1.1.1. Khái niệm

Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ra đời sau chiến tranh thế giới thứ II

bằng kế hoạch Mashall của Mỹ viện trợ cho các nước Châu Âu nhằm phục

hồi các ngành công nghiệp bị chiến tranh tàn phá. Để tiếp nhận nguồn viện trợ

tái thiết nền kinh tế của kế hoạch này, xuất phát từ ý tưởng thành lập một tổ

chức bao gồm các nền kinh tế phát triển đồng ý cung cấp giúp đỡ các nước

đang phát triển, các nước Châu Âu đã đưa ra một chương trình phục hồi kinh

tế có phối hợp và thành lập một tổ chức hợp tác kinh tế của Châu Âu.

Ngày 14 tháng 12 năm 1960, tại Paris đã diễn ra lễ ký kết thành lập

“Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển”, gọi tắt là OECD (Organization for

Economic Cooperation and Development). Trong khuôn khổ hợp tác và phát

triển, các nước OECD đã lập ra những Uỷ ban chuyên môn, trong đó có Uỷ

ban hỗ trợ phát triển (DAC – Development Assistance Commitee), chuyên

trách về công tác viện trợ nhằm giúp các nước đang phát triển phát triển kinh

tế và nâng cao hiệu quả đầu tư. Thường kỳ các nước thành viên DAC thông

báo cho Uỷ ban các khoản đóng góp của họ cho các chương trình viện trợ

phát triển và trao đổi với nhau các vấn đề liên quan tới chính sách viện trợ

phát triển. Từ đây, viện trợ phát triển mới thực sự phổ biến và được quốc tế

hoá.

Từ sự thoả thuận của các nước công nghiệp phát triển sau chiến tranh về

sự trợ giúp dưới dạng viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay với điều kiện ưu

đãi cho các nước đang phát triển, sự đóng góp của các nước phát triển cho quá

trình tăng trưởng kinh tế của những nước nghèo không còn mang tính tự giác

nữa mà đã có tính chất bắt buộc. Năm 1970, Đại Hội Đồng Liên Hợp Quốc đã

đề nghị các nước tài trợ giành khoảng 0,7% GNP của nước mình để tạo nguồn

viện trợ cho các nước nghèo.

Khái niệm ODA được Uỷ ban hỗ trợ phát triển DAC chính thức đề cập

vào năm 1969: “Hỗ trợ phát triển chính thức ODA là nguồn vốn hỗ trợ chính

thức từ bên ngoài bao gồm các khoản viện trợ và cho vay với các điều kiện ưu

đãi: ODA được hiểu là nguồn vốn dành cho các nước đang và kém phát triển

được các cơ quan chính thức của các Chính phủ trung ương và địa phương

hoặc các cơ quan thừa hành của Chính phủ, các tổ chức liên Chính phủ, các

tổ chức phi Chính phủ tài trợ. Vốn ODA phát sinh từ nhu cầu cần thiết của

một quốc gia, một địa phương, một ngành, được tổ chức quốc tế hay nước

bạn xem xét và cam kết tài trợ thông qua một Hiệp định quốc tế, được đại

diện có thẩm quyền hai bên nhận và hỗ trợ vốn ký kết. Hiệp định quốc tế hỗ

trợ này được chi phối bởi công pháp quốc tế.

Theo Ngân hàng Thế giới (WB) thì hỗ trợ phát triển chính thức, bao

gồm các khoản viện trợ không hoàn lại cộng với các khoản vay có thời gian

dài và lãi suất thấp hơn so với mức lãi suất thị trường. Mức độ ưu đãi của

một khoản vay được đo lường bằng yếu tố cho không – Grand element. Một

khoản tài trợ không phải hoàn trả sẽ có yếu tố cho không 100%, gọi là các

khoản viện trợ không hoàn lại. Một khoản vay ưu đãi được coi là ODA phải

có yếu tố cho không ít nhất là 25%.

Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) cũng đã đưa ra quan

điểm về ODA : Nguồn viện trợ phát triển chính thức bao gồm các khoản cho

không và các khoản vay đối với các nước đang phát triển, đó là nguồn vốn do

các bộ phận chính thức cam kết (nhà tài trợ chính thức), nhằm mục đích cơ

bản là phát triển kinh tế và phúc lợi xã hội và được cung cấp bằng các điều

khoản tài chính ưu đãi (nếu là khoản vay, sẽ có yếu tố cho không, ít nhất là 25%)

Nghị định 17 - CP ra ngày 04 tháng 05 năm 2001 của Chính phủ

Việt Nam quy định: “Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là hoạt động hợp

tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ

nghĩa Việt Nam với Nhà tài trợ (Chính phủ nước ngoài, các tổ chức liên

Chính phủ hoặc liên quốc gia) dưới các hình thức chủ yếu: hỗ trợ cán cân

thanh toán, hỗ trợ chương trình và hỗ trợ dự án với yếu tố không hoàn lại

(hay còn gọi là thành tố hỗ trợ) đạt ít nhất 25%”.

Như vậy, theo cách hiểu chung nhất của chúng ta hiện nay: “Hỗ trợ

phát triển chính thức (ODA – Official Development Assistance) là các khoản

viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay với điều kiện ưu đãi của các cơ quan tài

chính thuộc các tổ chức quốc tế, các cơ quan đại diện hợp tác phát triển quốc

tế của các nước nhằm hỗ trợ cho sự phát triển và thịnh vượng của các nước

khác (không tính đến các khoản viện trợ cho mục đích thuần tuý quân sự).

Các đối tác viện trợ chính thức cung cấp ODA (nguồn cung cấp) trên thế

giới quan trọng nhất hiện nay là:

- Các đối tác song phương chủ yếu là các nước phát triển và các nước

trong Uỷ ban hỗ trợ phát triển DAC thuộc tổ chức OECD.

- Các đối tác đa phương là các tổ chức quan trọng thuộc hệ thống Liên

Hợp Quốc (UNDP, UNESCO, IFAD, FAO, WFP,…); các tổ chức tài

chính quốc tế (IMF - Quỹ Tiền tệ Quốc tế, WB - Ngân hàng Thế giới,

ADB - Ngân hàng phát triển Châu Á, OPEC - Tổ chức các nước xuất

khẩu dầu mỏ…); các cơ quan, tổ chức hợp tác phát triển của các cường

quốc kinh tế như Liên minh Châu Âu - EU, … và các tổ chức phi Chính

phủ.

1.1.2. Đặc điểm

ODA là sự chuyển giao không hoàn lại hoặc có hoàn lại với những điều

kiện ưu đãi nhất định từ một phần tổng sản phẩm quốc dân của nước phát

triển sang các quốc gia đang phát triển, chậm và kém phát triển, trong đó chủ

sở hữu vốn không trực tiếp quản lý và điều hành các hoạt động sử dụng vốn.

Từ kết quả của viện trợ quốc tế có thể thấy được đặc điểm của nguồn vốn

ODA:

a) ODA có tính chất ưu đãi:

ODA là một khoản nợ nước ngoài với mục đích tài trợ cho phát triển,

thực chất ODA là một khoản tài trợ nợ, tuy nhiên không giống như các khoản

tài trợ nợ khác như trái phiếu, vay tín dụng ngân hàng, ngoài phần cho không

khá lớn, các khoản ODA vốn vay sẽ trả gốc lẫn lãi nhưng với những điều kiện

ưu đãi hết sức đặc biệt: lãi suất thấp hơn các khoản vay thông thường rất

nhiều (thường dưới 3%/năm); thời gian sử dụng vốn dài thường từ 20 - 50

năm, trong đó thời gian ân hạn (không phải trả lãi) từ 5 - 10 năm và thời gian

chịu lãi suất với lịch trả nợ cũng đa dạng, gồm nhiều giai đoạn và được áp

dụng những tỷ lệ trả nợ khác nhau theo từng giai đoạn. Chẳng hạn, WB tài trợ

với thời hạn vay 40 năm, ân hạn 10 năm, không lãi và phí quản lý

0,75%/năm; Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) có thời hạn vay 30 năm, 10

năm ân hạn, phí quản lý 1%/năm; Nhật Bản cho vay thời hạn 30 năm, 10 năm

ân hạn, lãi suất từ 1% đến 2,3%/năm; Quỹ phát triển Pháp cho vay thời hạn

32 năm, 8 năm ân hạn lãi suất 3,5%/năm…

Để được xếp vào ODA, một khoản cho vay phải có thành tố viện trợ cho

không quy đổi tối thiểu 25%. Thành tố hỗ trợ cho không giúp lượng hoá mức

độ ưu đãi của một khoan vay vốn ODA so với khoản vay thương mại thông

thường:

Bảng 1.1: Xác định yếu tố cho không trong viện trợ

Thời gian (năm)

Nguồn vốn

Hoàn trả

Ân hạn

Cho không Vay thương mại, lãi 10% Vay, lãi 3% Vay, lãi 2% Vay, lãi 1% Vay, lãi 0,75% Vay, lãi 0%

11 25 25 25 25

3 7 2.5 7 7

Yếu tố cho không (%) 100% 0% 35 45 55 70 76

(Nguồn: Nhìn lại 5 năm huy động và sử dụng ODA. Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 10/1997)

Rõ ràng ODA là hỗ trợ cho phát triển lâu dài và bền vững.

b) Đối tác sử dụng viện trợ ODA là các nước đang phát triển, chậm

phát triển và các nước nghèo với thu nhập bình quân trên đầu người thấp,

dưới 1000$/năm. Mức thu nhập bình quân đầu người của quốc gia được coi

là tiêu chí quan trọng khi quyết định viện trợ ODA. WB, IMF quy định nước

được nhận ODA là những nước có thu nhập bình quân đầu người <

750$/năm, thời hạn là 40 năm, ân hạn 10 năm, lãi suất 0,75%/năm. Đối với

Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), Quỹ phát triển Châu Á (ADF) cung cấp

vốn vay ưu đãi cho những nước nghèo nhất có quy định: quỹ này được sử

dụng để cho vay các nước thành viên có thu nhập bình quân đầu người dưới

610$/năm (80% vốn vay ADB từ nguồn ADF), từ 610$ đến 1171$/năm (60%

vốn vay ADB từ nguồn ADF) và trên 1171$/ năm (40% vốn vay ADB từ

nguồn ADF) với lãi suất 1% trong thời gian ân hạn và 1,5% sau thời gian ân

hạn, thời gian vay 32 năm trong đó có 8 năm ân hạn.

c) Cách thức cung cấp ODA rất đa dạng, phong phú, vì vậy khá phức

tạp.

Có thể nhận xét rằng có bao nhiêu nhà tài trợ thì có chừng ấy quy trình

và thủ tục cung cấp ODA. Chính vì thế, khả năng chủ động sử dụng ODA

thấp hơn các nguồn vốn khác. Thành phần nguồn vốn ODA phức tạp, tồn tại

dưới nhiều hình thức: ODA không hoàn lại, ODA có hoàn lại với nhiều dạng

hỗ trợ khác nhau như hỗ trợ dự án, hỗ trợ kỹ thuật, công nghệ, hàng hoá…

ODA vốn vay nghĩa là có hoàn lại, lại kết hợp nhiều hình thức: có ODA vay

thuần tuý, có ODA vay hỗn hợp.

d) Quy chế thực hiện ODA cũng đa dạng:

Loại ODA ràng buộc có nhiều ưu đãi hơn về thời gian, lãi suất nhưng

ngược lại nó kèm theo nhiều điều kiện ràng buộc hơn như những điều kiện bắt

buộc về thu nhập bình quân, điều kiện về giá trị dự án, điều kiện phải sử dụng

trang thiết bị kỹ thuật và dịch vụ của nước cấp viện trợ… để nhằm kiểm soát

ODA có hiệu quả. Loại ODA không ràng buộc nghĩa là thực hiện thông qua

đấu thầu, cạnh tranh quốc tế. Hoặc có loại ODA ràng buộc một phần (một

phần chỉ tiêu ở nước viện trợ, phần còn lại ở bất kỳ nơi nào)

e) Về mục đích đầu tư vốn, ODA chủ yếu tài trợ cho các dự án tập

trung vào hai lĩnh vực là đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế và cơ sở hạ tầng xã hội.

Hay nói cách khác, ODA chủ yếu được sử dụng cho các lĩnh vực mà các nhà

đầu tư nước ngoài cảm thấy ít thu được lợi nhuận và cần thời gian dài để thu

lại vốn. Đó là các dự án hạ tầng kinh tế được lập và chú trọng theo thứ tự vào

các lĩnh vực: năng lượng (chủ yếu tập trung vào nhà máy thuỷ điện và nhiệt

điện), giao thông vận tải (chủ yếu là đường bộ và cầu), hải cảng, viễn thông

và thuỷ lợi; là cơ sở hạ tầng xã hội như y tế, dân số, kế hoạch hoá gia đình,

giáo dục, bảo vệ môi trường, hỗ trợ ngân sách…

f) ODA là nguồn viện trợ gắn liền với mục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội.

Viện trợ ODA có mục đích xuất phát từ bản thân các nước viện trợ, đó là

hỗ trợ cho sự phát triển của các nước đang phát triển nói riêng và sự phát triển

toàn cầu nói chung nhưng cũng cần hiểu rằng ODA không phải là quà tặng,

ngay cả những khoản viện trợ không hoàn lại cũng có những điều kiện nhất

định của nó. Lợi ích chính trị luôn đi đôi với lợi ích kinh tế vì mục tiêu cuối

cùng là tăng cường phát triển kinh tế song song với quan hệ chính trị trên cơ

sở hợp tác, đối thoại, phát triển và phồn vinh:

Thứ nhất, ODA gắn liền với điều kiện chính trị

ODA là một trong những phương tiện để thực hiện ý đồ chính trị của

nước cấp viện trợ đối với nước nhận viện trợ. Trong thời kỳ chiến tranh lạnh

ODA dùng để lôi kéo thêm đồng minh vì có sự đối đầu Đông - Tây, nhằm cân

bằng lực lượng. Kể từ sau ngày các nước XHCN cũ ở Đông Âu thay đổi thể

chế chính trị vào những năm đầu của thập kỷ 90, các nước phương Tây đã

cung cấp vốn ODA, tạo điều kiện giúp đỡ các nước này chuyển đổi sang nền

kinh tế thị trường. Bên cấp viện trợ và các nguồn vốn chính thức khác thường

cấp viện trợ cho những người bạn về chính trị và đồng minh quân sự mà

không cấp viện trợ cho những đối tượng mà họ cho là kẻ thù. Trong các nước

cấp viện trợ thì Nhật nặng về Châu Á với 20% dành cho vùng Nam Á và

48,8% dành cho vùng Viễn Đông. Viện trợ của Đức và Áo dành phần lớn cho

các nước Đông Âu và Liên Xô cũ, còn viện trợ của Mỹ gần đây hầu như dành

cho Trung Đông.

Thứ hai, ODA gắn liền với điều kiện kinh tế

Chính vì ODA là sự chuyển giao có hoàn lại hoặc không hoàn lại trong

những điều kiện nhất định từ một phần sản phẩm quốc dân của quốc gia phát

triển sang quốc gia đang phát triển nên các nước viện trợ nói chung đều muốn

đạt được những ảnh hưởng về kinh tế, đem lại lợi nhuận cho hàng hoá và dịch

vụ trong nước. Họ gắn quỹ viện trợ với việc mua hàng hoá và dịch vụ của

nước họ như là một biện pháp nhằm tăng cường khả năng làm chủ thị trường

xuất khẩu và giảm bớt tác động của viện trợ đối với cán cân thanh toán. Các

nước như Bỉ, Đức và Đan Mạch yêu cầu khoảng 50% viện trợ phải mua hàng

hoá và dịch vụ của nước mình. Canada là 70% viện trợ phải mua hàng hoá và

dịch vụ của họ, Thuỵ Sĩ là 1,7%, Hà Lan là 2,25%, New Zeland 0%. Tính

chung trong toàn khối DAC là 22% viện trợ phải được sử dụng để mua hàng

hoá và dịch vụ của quốc gia viện trợ. Ngoài ra, vốn ODA còn dọn đường cho

dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) chảy vào nước tiếp nhận viện trợ.

Thứ ba, ODA gắn liền với các nhân tố xã hội

Nhìn chung, công chúng các nước OECD đều ủng hộ nguyên tắc giúp đỡ

những người cần được giúp đỡ. Uỷ ban Châu Âu chứng minh rằng 40% dân

số coi vấn đề phát triển là rất quan trọng. Ngoài ra, 80% dân số Châu Âu cho

rằng cần phải tăng ngân sách phát triển của liên minh Châu Âu EU. Theo

Nghị quyết của Liên Hợp Quốc, các nước giàu cần trích 0,7% tổng sản phẩm

quốc dân (GNP) của mình để thực hiện nghĩa vụ đối với các nước nghèo, tức

là các nước đang phát triển. Tuy nhiên, trên thực tế các nước công nghiệp

phát triển lại thực hiện nghĩa vụ rất khác nhau. Theo số liệu năm 1990 cho

thấy, một số nước thực hiện vượt định mức này như: Nauy 1,14% GNP; Đan

Mạch 0,96% GNP; Thuỵ Điển 0,92% GNP; Hà Lan 0,88% GNP, trong khi đó

Mỹ chỉ trích 0,17% GNP; Nhật Bản 0,33% GNP… Ngoài ra, ở các nước có

ODA dưới 0,7% GNP, hơn 70% dân chúng cho rằng Chính phủ nên tăng ngân

sách viện trợ phát triển của nước mình. Ở Nhật Bản, một nước cấp viện trợ

lớn nhất thế giới, theo thăm dò Chính phủ khoảng 47% số người được hỏi

muốn duy trì mức viện trợ hiện tại và 33% muốn tăng hơn nữa.

Về phía nước được nhận viện trợ phần lớn là các nước nghèo, hạn hẹp về

nguồn vốn nên không thể không khai thác và sử dụng nguồn vốn ODA cho sự

phát triển của đất nước. Song nguy cơ lệ thuộc vào nước ngoài, gánh nặng nợ

nần là một thực tế khó tránh khỏi. Mặt khác, các nước nhận viện trợ phải lo

giữ được ổn định về đường lối chính trị và kinh tế, luôn phải giữ được thế chủ

động về kinh tế, chính trị, giữ được bản sắc và truyền thống văn hoá dân tộc.

Từ tính chất và đặc điểm của hỗ trợ phát triển chính thức ODA, các nước

đang phát triển cần giải quyết thoả đáng mối quan hệ kinh tế - chính trị - xã

hội nhằm tranh thủ sự phát triển ở mức cao nhất nhưng cũng phải rất thận

trọng khi sử dụng ODA để không bị lệ thuộc vào bên ngoài.

1.1.3. Phân loại:

Tính chất và mục đích viện trợ ODA đa dạng, phạm vi rất rộng, được cụ

thể trong các chương trình dự án của nước nhận viện trợ ODA và đối tác cấp

ODA. Trải qua những giai đoạn thăng trầm với những điều kiện, quyết định

chiến lược và điều kiện thực hiện riêng, không hoàn toàn giống nhau của

nhiều nước, và các tổ chức tài trợ đến nay còn nhiều phức tạp, có thể phân

loại ODA theo các tiêu chí sau:

1.1.3.1. Phân loại theo chủ thể tài trợ:

Đây là hình thức quan trọng nhằm đưa ra các đánh giá về khả năng cam

kết hỗ trợ vốn của từng nhà tài trợ và chính sách ưu tiên của họ đối với các

nước đang phát triển. Theo cách thức phân loại này, nguồn ODA bao gồm:

- Hỗ trợ song phương: Là các khoản viện trợ trực tiếp từ nước này đến

nước kia (thường là nước phát triển viện trợ cho nước kém phát triển

hơn) thông qua hiệp định được ký kết giữa hai Chính phủ. Thông thường

trong tổng số ODA lưu chuyển trên thế giới, phần viện trợ song phương

chiếm tỷ trọng lớn (có khi lên đến 80%), lớn hơn rất nhiều nếu so với

phần viện trợ đa phương. Vì ODA song phương là nguồn vốn được

chuyển trực tiếp giữa hai Chính phủ với nhau nên thủ tục tiến hành cung

cấp và tiếp nhận só với nguồn ODA đa phương đơn giản hơn và thời gian

ký kết viện trợ cũng nhanh hơn. Song các nước cung cấp lại yêu cầu nội

dung của các khoản viện trợ phải rất chi tiết và cụ thể và vì thế hỗ trợ

phát triển song phương chỉ được thực hiện khi một số điều kiện ràng

buộc của nước cung cấp viện trợ được thoả mãn.

- Hỗ trợ đa phương được thực hiện thông qua các tổ chức tài chính quốc tế

(Ngân hàng Thế giới - WB, Quỹ tiền tệ Quốc tế - IMF…), các tổ chức

khu vực (Liên minh Châu Âu - EU, Ngân hàng phát triển Châu Á -

ADB…), các tổ chức phi Chính phủ hoặc của một Chính phủ nước này

dành cho một Chính phủ nước nào đó nhưng được thực hiện thông qua

các tổ chức đa phương trên. Về cơ bản, tài trợ đa phương có thể đáp ứng

tương đối linh hoạt các yêu cầu của mỗi nước, với phạm vi rộng hơn và

là điểm tựa để thu hút nguồn vốn vào một số lĩnh vực hoặc khu vực, đặc

biệt là các nước nghèo.

- Hỗ trợ song phương tập thể: Giữa hai hình thức ODA song phương và

ODA đa phương còn có hình thức ODA song phương tập thể. Đây là

hình thức các nhà tài trợ song phương cùng góp vốn đồng tài trợ cho các

chương trình, dự án hỗ trợ phát triển. Hình thức này hiện chưa được sử

dụng phổ biến nhưng sẽ là xu hướng tài trợ trong tương lai vì nó tận

dụng được nguồn lực và lợi thế của mỗi nhà tài trợ cho việc phát triển có

quy hoạch tổng thể theo từng ngành, từng lĩnh vực cụ thể.

1.1.3.2. Phân loại theo đặc điểm nguồn tài trợ:

Việc phân loại ODA trên cơ sở tính chất và đặc điểm của từng nguồn

vốn tài trợ nhằm tạo điều kiện trong việc đánh giá mức độ ưu đãi của từng

nguồn vốn, giúp cho Chính phủ các nước nhận viện trợ xây dựng tốt chính

sách thu hút vốn, lựa chọn danh mục các chương trình, dự án ưu tiên sử dụng

vốn phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội trong từng lĩnh vực.

Theo cách phân loại này, nguồn vốn ODA được chia thành:

- Viện trợ không hoàn lại: Bên nước ngoài cung cấp viện trợ (mà bên nhận

không phải hoàn lại) để bên nhận thực hiện các chương trình dự án theo

sự thoả thuận trước giữa các bên. Có thể coi viện trợ không hoàn lại như

một nguồn thu của ngân sách nhà nước, được sử dụng theo hình thức nhà

nước cấp phát lại cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Viện trợ không hoàn lại được sử dụng ưu tiên cho những chương trình và

dự án thuộc các lĩnh vực y tế, dân số và kế hoạch hoá gia đình, giáo dục

và đào tạo, các vấn đề xã hội như xoá đói, giảm nghèo, phát triển nông

thôn và miền núi, phát triển và tăng cường thể chế, bảo vệ môi trường

môi sinh, quản lý đô thị, nghiên cứu khoa học và công nghệ… Ngoài ra,

ODA không hoàn lại còn hỗ trợ cho các hoạt động sản xuất trong một số

trường hợp cá biệt mà trước nhất là đối với các dự án góp phần tạo việc

làm, giải quyết các vấn đề xã hội ở những nước nhận viện trợ…

Viện trợ không hoàn lại thường được thực hiện dưới dạng:

+ Hỗ trợ kỹ thuật: Thông qua các chuyên gia quốc tế, các tổ chức tài trợ

thực hiện việc chuyển giao công nghệ, hoặc truyền đạt những kinh

nghiệm xử lý, bí quyết kỹ thuật… cho nước nhận tài trợ (dĩ nhiên các

chuyên gia này sẽ được hưởng mức lương rất cao, thường chiếm đến

60 - 70% giá trị khoản viện trợ)

+ Viện trợ nhân đạo bằng hiện vật: Các nước tiếp nhận ODA dưới hình

thức hiện vật nhưng được tính giá khá cao như lương thực, vải, thuốc

chữa bệnh, có khi là vật tư cho không.

- Viện trợ có hoàn lại (còn gọi là các khoản vay ưu đãi, tín dụng ưu đãi):

là các khoản ODA mà các nhà tài trợ cho các nước cần vốn vay một

khoản tiền (tuỳ theo quy mô và mục đích đầu tư) với mức lãi suất ưu đãi

và thời gian trả nợ thích hợp. Các khoản tín dụng ưu đãi có nhiều loại và

thường có thời hạn vay trên 20 năm ân hạn đến 10 năm, lãi suất từ 0,5% -

3%/năm. Đồng thời, khoản viện trợ có hoàn lại có chứa đựng thành tố hỗ

trợ quy đổi đạt ít nhất 25% giá trị khoản vay. Tín dụng ưu đãi chiếm tỷ

trọng lớn trong tổng số vốn ODA trên thế giới và là nguồn phụ thêm để

bù đắp thâm hụt ngân sách nhà nước, vì vậy nó được sử dụng dưới hình

thức tín dụng đầu tư cho các mục đích có khả năng thu hồi vốn, hoàn trả

lại cho Nhà nước cả vốn lẫn lãi để trả nợ nước ngoài. Thông thường, vốn

ODA cho vay theo dự án và các chương trình xây dựng hoặc cải tạo cơ

sở hạ tầng - kinh tế - xã hội với những điều kiện do hai bên đàm phán,

thoả thuận dựa trên những điều kiện cho vay do các nhà tài trợ đưa ra.

- Viện trợ hỗn hợp: Đây là hình thức kết hợp giữa các khoản viện trợ

không hoàn lại, vay ưu đãi, hay tín dụng thương mại (lãi suất tính theo

thị trường). Khoản tài trợ hỗn hợp được coi là ODA phải đảm bảo yếu tố

ưu đãi ít nhất là 25%.

1.1.3.3. Phân loại theo hình thức sử dụng vốn:

Hình thức phân loại này là nhằm đánh giá hiệu quả sử dụng vốn, gắn

trách nhiệm vay với khả năng hoàn trả nợ. Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính

thức được chia thành:

- Hỗ trợ dự án: Loại viện trợ này chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng vốn

thực hiện ODA, là hình thức phổ biến áp dụng trong quá trình cấp vốn

cho các nước nhận viện trợ. Các dự án đầu tư thường có giá trị lớn so với

các loại hình khác, thời gian dự án kéo dài, trong đó thường có công tác

xây dựng nên có thể xem đây là hình thức đầu tư phát triển trực tiếp để

tạo ra của cải, vật chất cho xã hội. Hình thức tài trợ theo dự án phải tuân

thủ nhiều quy định nghiêm ngặt nhất của các nhà tài trợ cũng như yêu

cầu quản lý trong từng nước tiếp nhận vốn, phải có dự án cụ thể chi tiết

về các hạng mục sử dụng ODA từ khâu chuẩn bị dự án, lập báo cáo

nghiên cứu khả thi, giải phóng mặt bằng, xây lắp, mua sắm…

Hỗ trợ dự án có 2 loại:

+ Viện trợ cơ bản (Dự án đầu tư): thường cấp cho những dự án xây dựng

đường xá, cầu cống, đê đập hoặc kết cấu hạ tầng. Thường các dự án này

có kèm theo một bộ phận chủ yếu của viện trợ kỹ thuật dưới dạng thuê

chuyên gia nước ngoài để kiểm tra những hoạt động nhất định nào đó

hoặc để soạn thảo, xác nhận các báo cáo cho các đối tác viện trợ.

+ Viện trợ kỹ thuật (Hỗ trợ kỹ thuật): thường cấp cho nhiều trường hợp:

- Viện trợ tri thức (chiếm tỷ trọng lớn nhất) gồm viện trợ cho hoạt động

chuyển giao công nghệ, đào tạo kỹ thuật hoặc phân tích về mặt quản

lý, kinh tế, thương mại, thống kê hoặc các vấn đề xã hội.

- Viện trợ tăng cường cơ sở

- Lập kế hoạch tư vấn cho các chương trình

- Nghiên cứu tiền đầu tư

- Hỗ trợ các lớp đào tạo tham quan, khảo sát ở nước ngoài như cấp học

bổng đào tạo dài hạn hoặc thiết bị nghiên cứu.

- Hỗ trợ chương trình: Đây là loại hình được thực hiện lồng ghép một

hoặc nhiều mục tiêu với tập hợp nhiều dự án. Hỗ trợ theo chương trình

có thể thực hiện để tăng cường cải cách cơ cấu kinh tế vĩ mô, cải cách

thể chế và hợp tác theo ngành kinh tế hoặc trong lĩnh vực xã hội như tài

trợ cho sự phát triển chung về giáo dục. Việc thực hiện các chương trình

này thường kéo dài trong nhiều năm, với sự tham gia của nhiều cơ quan,

tổ chức từ trung ương đến địa phương.

- Hỗ trợ cán cân thanh toán: Bao gồm các khoản ODA nhằm hỗ trợ ngân

sách nhà nước (Chính phủ). Đây là nguồn tài trợ bên ngoài để bù đắp

thâm hụt hay bội chi ngân sách diễn ra khá phổ biến tại các nước đang

phát triển do nhu cầu chi cho đầu tư phát triển ngày càng tăng trong khi

khả năng thu ngân sách còn hạn hẹp. Hình thức này thường được thực

hiện thông qua các dạng:

+ Chuyển giao tiền tệ trực tiếp cho nước nhận (loại hình này ít gặp)

+ Viện trợ hàng hoá (hay hỗ trợ nhập khẩu), tức là chính phủ nước nhận

ODA tiếp nhận một lượng hàng hoá có giá trị tương đương với các

khoản cam kết, bán cho thị trường nội địa và thu nội tệ.

Ngoại tệ hoặc hàng hoá chuyển vào trong nước theo hình thức hỗ trợ cán

cân thanh toán có thể được chuyển hoá thành hỗ trợ ngân sách. Điều này

xẩy ra khi hàng hoá nhập vào nhờ hình thức này được bán trên thị trường

trong nước và số thu nhập bằng bản tệ được đưa vào ngân sách của

Chính phủ. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng nếu huy động một khối lượng

lớn các khoản ODA cho vay để sử dụng cho việc tiêu dùng ngân sách

trong một thời gian dài sẽ dẫn đến hậu quả là không tạo ra được năng lực

trả nợ của nền kinh tế, làm tích tụ một khối lượng nợ nước ngoài vượt

quá giới hạn an toàn về nợ quốc gia và khả năng trả nợ của ngân sách

nhà nước, đẩy đất nước rơi vào cuộc khủng hoảng nợ.

1.1.4. Vai trò của nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức

Hỗ trợ phát triển chính thức, ngay từ khi ra đời đã có hai mục tiêu tồn tại

song song, nhưng thực chất lại mâu thuẫn với nhau. Mục tiêu thứ nhất là thúc

đẩy tăng trưởng dài hạn và giảm nghèo ở các nước đang phát triển. Mục tiêu

thứ hai là tăng cường lợi ích chiến lược và chính trị ngắn hạn của các nước tài

trợ. Vì vậy, các mục tiêu chiến lược và mục tiêu phát triển có ẩn chứa mâu

thuẫn nhưng không nhất thiết phải xung đột với nhau và phải thể hiện ra. Các

nước tài trợ trên thế giới hàng năm đều căn cứ vào kết quả phát triển kinh tế -

xã hội của mình để từ đó điều chỉnh khối lượng vốn tài trợ cung cấp cho các

nước đang phát triển. Bởi vì, mỗi nước tài trợ đều mong muốn lượng ODA do

mình cung cấp được định hướng theo các mục tiêu nói trên, hướng ưu tiên sử

dụng vốn vào một số mục đích và một số khu vực nhất định. Do vậy, nó có

thể phù hợp hoặc chưa phù hợp với các mục tiêu mà các nước tiếp nhận ODA

đề ra. Đây là vấn đề lớn đang tồn tại trong lĩnh vực hỗ trợ phát triển trên thế

giới và vì thế tác dụng của vốn hỗ trợ phát triển chính thức đối với mỗi bên sẽ

mang ý nghĩa khác nhau: một mặt, ODA có thể tác dụng tích cực tới cả bên

cung cấp viện trợ và bên tiếp nhận viện trợ, mặt khác, tác động tích cực của

ODA đối với bên này lại tiềm ẩn yếu tố tiêu cực tới bên kia:

1.1.4.1. Đối với các nước tài trợ:

Viện trợ song phương tạo điều kiện cho các công ty của các nước cung

cấp ODA hoạt động thuận lợi hơn tại các nước tiếp nhận viện trợ một cách

gián tiếp. Các công ty này nhận được sự ưu đãi của các nước sở tại trong công

việc kinh doanh như: giành được quyền ưu tiên trong các cuộc đấu thầu, bán

sản phẩm, làm cho các sản phẩm của học tăng thêm tính cạnh tranh so với các

sản phẩm cùng loại có xuất xứ từ các nước khác. Với sự gia tăng của vốn

ODA, các dự án đầu tư của những công ty thuộc nước viện trợ cũng tăng theo

với những điều kiện thuận lợi, đồng thời kéo theo sự gia tăng về thương mại

giữa hai quốc gia: nước nhận viện trợ có thêm điều kiện tốt để phát triển kinh

tế, sức mua của thị trường nội địa tăng lên cũng có nghĩa là thị trường xuất

khẩu của những nước cung cấp ODA được mở rộng. Khi cấp viện trợ ODA,

các nước viện trợ đều xuất phát từ quyền lợi kinh tế sát sườn của chính mình

nhằm mục đích thu về những khoản lợi nhuận cao. Để đạt được điều đó thông

qua cách thức viện trợ ODA, các nhà tài trợ đưa ra các điều kiện ràng buộc

đối với nước nhận viện trợ. Ví dụ đối với những quốc gia hỗ trợ dự án khi

chấp nhận cung cấp ODA, có nghĩa là một động tác cộng phí từ ngân sách

nước họ đã được hình thành, tiếp theo là nhà thầu của những nước này trúng

thầu để họ trực tiếp thực hiện dự án theo nội dung điều ước hỗ trợ vốn ODA

mà Chính phủ hai nước đã chấp thuận. Đồng thời khi chuyên gia hay nhà thầu

nước ngoài vào làm việc tại nước tiếp nhận họ sẽ được miễn thuế thu nhập,

thuế lợi tức tại nước nhận ODA.

Ngoài những nguồn lợi về kinh tế, thông qua ODA, các đối tác viện trợ

nước ngoài củng cố mạnh mẽ vị thế của mình trên trường Quốc tế, sử dụng

ODA như một công cụ, một điều kiện để áp dụng “dân chủ” quan hệ hợp tác

với một số nước. Thực tế chứng minh rằng quan hệ chính trị tốt khiến cho

nguồn vốn ODA có ý nghĩa quan trọng trong quá trình ổn định kinh tế - xã

hội. Đây là tác động tích cực với cả hai bên tuy nhiên điều đó cũng tiềm ẩn

những yếu tố tiêu cực. Khi ảnh hưởng chính trị của nước cung cấp viện trợ

quá lớn gây ra những áp lực cho nước nhận viện trợ dẫn đến những ảnh

hưởng tiêu cực về mặt kinh tế - chính trị - văn hoá - xã hội trong tương lai dài

cho nước nhận viện trợ tăng lên. Một số tổ chức phi Chính phủ, các tổ chức

tôn giáo có thể lợi dụng viện trợ thực hiện các hoạt động bất hợp pháp, thiếu

lành mạnh.

Ảnh hưởng tiêu cực lớn nhất đối với các nước cung cấp viện trợ là áp

lực của công chúng trong nước. Họ cho rằng việc Chính phủ cung cấp tài trợ

cho các nước khác đồng nghĩa với việc làm giảm thu nhập và mức sống của

nhân dân trong nước. Áp lực này càng trở nên mạnh mẽ hơn trong điều kiện

nền kinh tế của những nước cung cấp viện trợ gặp khó khăn do những suy

thoái và khủng hoảng kinh tế trong nước. Điều này đã xảy ra với một số nước

cung cấp viện trợ như Nhật Bản (trong thập kỷ 90), Hàn Quốc (những năm

cuối của thập kỷ 90, khi khủng hoảng kinh tế ở khu vực Đông Á và Đông

Nam Á xảy ra). Ngoài ra, việc Chính phủ của một nước phát triển dành vốn

ODA để viện trợ cho những nước khác có thể cũng ảnh hưởng đến một số

chương trình đầu tư phát triển kinh tế - xã hội trong nước.

1.1.4.2. Đối với các nước tiếp nhận viện trợ:

Nguồn vốn ODA tài trợ cho các nước đang phát triển rất thành công khi

các khoản tài trợ này đã giúp các nước thoát ra từ khủng hoảng để có được sự

phát triển nhanh chóng. Nguồn lực này cũng đóng vai trò quan trọng trong

từng sự biến đổi, đóng góp các ý tưởng về chính sách phát triển, đào tạo các

nhà hoạch định chính sách công, tài trợ cho cải cách và mở rộng các dịch vụ

công cộng nhằm thúc đẩy phát triển xã hội. Ngược lại, đôi khi tài trợ cũng

thất bại và không hiệu quả nếu các nước được nhận vốn tài trợ không có chính

sách huy động, sử dụng và giải ngân hợp lý. Vai trò chủ yếu của ODA đối với

công cuộc tăng trưởng và phát triển của các nước nghèo là:

Thứ nhất, viện trợ ODA thúc đẩy tăng trưởng, góp phần làm giảm đói

nghèo, cải thiện các chỉ tiêu xã hội. Có thể nói đây là mục tiêu chính của viện

trợ ODA đối với các nước đang phát triển. Nhờ có viện trợ, nước nhận viện

trợ có cơ chế quản lý tốt, tạo được môi trường thuận lợi hấp dẫn các nhà đầu

tư nước ngoài, thúc đẩy thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), thúc đẩy

mạnh mẽ đầu tư tư nhân và phát triển nguồn nhân lực, cải thiện thể chế và

chính sách kinh tế, là chìa khoá để tạo bước nhảy vọt về lượng trong thúc đẩy

tăng trưởng, làm giảm đói nghèo. Tăng trưởng kinh tế có mối quan hệ chặt

chẽ với tạo công ăn việc làm nhằm tăng thu nhập đầu người, dẫn đến giảm tỷ

lệ đói nghèo, cải thiện các chỉ tiêu xã hội như tuổi thọ, tỷ lệ nhập học, tỷ lệ trẻ

em sơ sinh tử vong, tỷ lệ trẻ em suy dinh dưỡng…

Thứ hai, viện trợ bổ sung cho sự thiếu hụt nguồn vốn đầu tư trong nước

nhằm rút ngắn thời gian tích luỹ vốn ban đầu, đồng thời bổ sung nguồn ngoại

tệ cho đất nước, nhằm tạo nguồn bù đắp thâm hụt cán cân vãng lai và đáp ứng

nhu cầu chuyển đổi tiền bản tệ để nhập khẩu trang thiết bị cho các dự án đầu

tư, chuyển giao công nghệ - kỹ thuật nhằm tạo ra khả năng ứng dụng các

thành tựu của khoa học - công nghệ, đồng thời giới thiệu phương thức quản lý

tiên tiến. Đây là vai trò quan trọng mà các nhà tài trợ, nhà cung cấp có thể

mang lại cho các nước nhận viện trợ kỹ thuật công nghệ hiện đại, kỹ xảo

chuyên môn, bí quyết và trình độ quản lý tiên tiến, làm tăng thêm tiềm lực

khoa học - công nghệ của các nước đang phát triển.

Nhưng như đã nói ở trên, tác dụng của ODA đối với mỗi bên có thế có

những ý nghĩa khác nhau: hạn chế rõ nhất của viện trợ phát triển chính thức

ODA là các nước nhận viện trợ phải đáp ứng yêu cầu của bên cấp viện trợ,

nếu không sẽ không được nhận viện trợ. Thông thường các nhà tài trợ đều sử

dụng viện trợ như là công cụ để buộc các nước tiếp nhận thay đổi chính sách

kinh tế - xã hội, chính sách đối ngoại sao cho phù hợp với lợi ích của bên

cung cấp. Vì vậy, các điều kiện viện trợ bị coi như các trói buộc.

Nguồn vốn ODA đa phương, đặc biệt là nguồn viện trợ không hoàn lại

mặc dù có ưu điểm giúp các nước tiếp nhận viện trợ khôi phục và phát triển

kinh tế nhưng nó cũng có mặt tiêu cực ở chỗ dễ tạo ra nạn tham nhũng trong

các quan chức Chính phủ hoặc phân hoá giầu nghèo trong tầng lớp dân

chúng nếu việc sử dụng, giải ngân nguồn vốn này không có chính sách kiểm

soát, quản lý chặt chẽ. Ngay ở trong một nước, tình trạng tập trung ODA vào

các thành phố trọng điểm cũng tạo ra sự mất cân đối trong cơ cấu kinh tế của

nước tiếp nhận.

Tóm lại, nguồn vốn ODA chỉ phát huy hết tác dụng của nó trong một cơ

chế quản lý tốt, một thể chế lành mạnh và một môi trường chính trị ổn định.

Nếu không, chẳng những ODA đã không phát huy vai trò của nó mà còn đem

lại gánh nặng nợ nần cho các nước đang phát triển. Nhận thức được tầm quan

trọng của vấn đề này, một số nước đang phát triển đă tích cực nắm bắt tình

hình cung cấp và định hướng ưu tiên sử dụng vốn ODA của các nhà tài trợ, từ

đó làm cơ sở cho việc điều chỉnh hợp lý cơ chế quản lý, xây dựng chiến lược

huy động, sử dụng và giải ngân có hiệu quả, nhanh chóng chuyển hoá kịp thời

nguồn vốn huy động bên ngoài thành tiềm lực nội sinh bên trong nhằm phục

vụ sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội đất nước một cách bền vững.

1.2. GIẢI NGÂN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC

1.2.1. Khái niệm

Khái niệm giải ngân vốn ODA luôn đi kèm với khái niệm cam kết tài trợ

ODA. Trong khi cam kết tài trợ ODA là việc các nhà tài trợ quốc tế thông qua

thảo luận với Chính phủ nước nhận viện trợ hứa sẽ hỗ trợ một lượng vốn nhất

định, có thể bằng tiền mặt, hiện vật… theo những hình thức cụ thể bằng

khoản vốn vay không hoàn lại hay có hoàn lại … trong một thời gian định

trước.

Hiện nay, giữa các nhà tài trợ và nước tiếp nhận cũng chưa hoàn toàn

thống nhất với nhau về khái niệm thuật ngữ “giải ngân”. Theo các nhà tài trợ,

“giải ngân” được dịch từ thuật ngữ “Disbursment” có nghĩa là sự chi tiêu, và

quá trình đó được tính từ khi chuyển tiền sang nước nhận tài trợ cho đến khi

hoàn thành dự án và đưa dự án vào sử dụng. Tuy nhiên, dưới góc độ là nơi

tiếp nhận vốn ODA, các nước nhận viện trợ như Việt Nam thường cho rằng

khái niệm “giải ngân” được gắn liền với thuật ngữ “Withdrawing” hơn, có

nghĩa là quá trình rút vốn thực hiện dự án. Kèm theo đó, quá trình giải ngân

cũng được tính từ khi bên tiếp nhận viện trợ nhận được vốn ODA của các nhà

tài trợ từ nước ngoài. Như vậy, do cách hiểu về thuật ngữ “giải ngân” có khác

nhau cho nên nguồn số liệu thống kê về lượng vốn ODA được giải ngân từ

nước tiếp nhận và từ cộng động tài trợ cũng có sự không thống nhất. Đồng

thời về mặt thời gian, rõ ràng quá trình giải ngân ODA theo cách hiểu của nhà

tài trợ sẽ dài hơn so với cách hiểu của nước tiếp nhận.

Để thống nhất và thuận lợi trong quá trình theo dõi, đánh giá thực

trạng giải ngân vốn ODA, có thể hiểu một cách khái quát về giải ngân và

quá trình giải ngân như sau: Giải ngân là việc rút tiền theo những hiệp định

sử dụng vốn ODA đã ký kết của Chính phủ nước tiếp nhận và được phía tài

trợ chấp thuận từ tài khoản nước ngoài về tài khoản nước tiếp nhận viện trợ

và thanh toán các khoản chi tiêu hợp lệ được quy định trong hiệp định.

Quá trình giải ngân vốn ODA được tính từ khi nhà tài trợ chuyển vốn -

xác định bằng chứng từ chuyển vốn cho đến khi bên tiếp nhận đưa vào sử

dụng thực hiện các chương trình, dự án. Quá trình giải ngân được xem là kết

thúc khi dự án được hoàn thành, bàn giao và bắt đầu đưa vào sử dụng phục

vụ mục đích phát triển kinh tế - xã hội của nước tiếp nhận.

1.2.2. Các hình thức giải ngân vốn ODA

Do tính đa dạng của các loại hình dự án sử dụng ODA, quy trình giải

ngân vốn ODA của các nhà tài trợ khác nhau thường không giống nhau, song

có thể phân chia cách thức giải ngân vốn ODA theo các tiêu chí sau:

1.2.2.1. Căn cứ vào thời gian có 2 hình thức giải ngân sau:

- Viện trợ giải ngân nhanh: Thời gian chuyển tiền và chi tiền vốn ODA

thường được bên tài trợ và nước tiếp nhận tiến hành khá nhanh do tính cấp

bách của dự án. Viện trợ giải ngân nhanh thường được thực hiện đối với các

hình thức hỗ trợ cán cân thanh toán, viện trợ lương thực và cứu trợ khẩn cấp

- Giải ngân theo tiến trình thực hiện dự án: Nhà tài trợ căn cứ vào tiến

trình thực hiện dự án và hồ sơ xin rút vốn của chủ dự án để tiến hành chuyển

tiền theo tiến trình đó. Cách thức giải ngân này thường được áp dụng đối với

các dự án hỗ trợ kỹ thuật độc lập và các dự án đầu tư vốn. Đây là các lĩnh vực

mà sản phẩm của dự án thường gắn với các công trình xây dựng, có tiến độ

thực hiện và thi công kéo dài. Ví dụ, các dự án được tài trợ bởi WB và ADB

được rút vốn thông qua tài khoản tạm ứng và tài khoản đặc biệt là các ví dụ

điển hình của cách thức giải ngân này.

1.2.2.2. Căn cứ vào mức độ giải ngân và quy mô vốn tài trợ, có thể chia ra:

- Giải ngân 1 lần: thường áp dụng đối với các dự án viện trợ không hoàn

lại bằng hàng hoá, viện trợ chương trình… Dự án của các nhà tài trợ như Đan

Mạch, Phần Lan thường được thực hiện dưới hình thức này.

- Giải ngân nhiều lần (Giải ngân nhiều giai đoạn): Là việc các nhà tài

trợ chuyển tiền về tài khoản của nước tiếp nhận vốn ODA theo nhiều giai

đoạn, căn cứ vào tiến độ thực hiện của dự án, cách thức này thường được áp

dụng cho các dự án đầu tư vốn (thường là xây dựng các công trình thuộc hệ

thống kết cấu hạ tầng), các dự án hỗ trợ kỹ thuật thuộc lĩnh vực phát triển con

người.

1.2.3. Các giai đoạn cơ bản của giải ngân vốn ODA

Mức độ giải ngân ODA là minh chứng thể hiện rõ nhất mức độ thành

công của chiến lược thu hút và sử dụng nguồn ODA của một nước tiếp nhận

viện trợ. Mức độ giải ngân vốn ODA nhanh, theo kịp tiến độ thực hiện dự án

luôn là mong muốn của mọi quốc gia tiếp nhận viện trợ, song trên thực tế, quá

trình giải ngân được tiến hành qua nhiều bước, nhiều giai đoạn, trong mỗi giai

đoạn lại chịu sự chi phối của các chủ thể khác nhau và đối với mỗi dự án, mỗi

nhà tài trợ lại có những quy định khác nhau. Về cơ bản, có thể khái quát quá

trình giải ngân vốn ODA với các bước cơ bản sau:

a) Giai đoạn tiếp nhận vốn ODA

Đây là giai đoạn đầu tiên của quá trình giải ngân vốn ODA. Giai đoạn

này được bắt đầu kể từ khi bên tiếp nhận viện trợ nhận được xác nhận bằng

văn bản về việc chuyển vốn ODA của các nhà tài trợ và kết thúc khi vốn viện

trợ đã đến được nước tiếp nhận. Giai đoạn này được thực hiện bởi cơ quan đại

diện chính thức cho “người vay”. Ở Việt Nam, Bộ Tài chính chịu trách nhiệm

thực hiện giai đoạn này.

Thời gian chuyển tiền từ nhà tài trợ tới nước tiếp nhận phụ thuộc nhiều

vào hình thức viện trợ cũng như thái độ tiếp nhận và sử dụng của nước nhận

vốn. Đối với loại hình viện trợ khẩn cấp thời gian chuyển tiền thường rất

nhanh, song với các trường hợp như hỗ trợ kỹ thuật hay dự án đầu tư vốn,…

thời gian chuyển tiền thường khá dài và được thực hiện theo từng giai đoạn

theo một thời gian biểu nhất định. Nhà tài trợ cũng có thể kéo dài thời gian

chuyển tiền, thậm chí chấm dứt nếu bên tiếp nhận không thực hiện đúng các

cam kết đề ra trong giai đoạn trước.

b) Giai đoạn lập kế hoạch vốn đầu tư (hay dự toán ngân sách của các

dự án ODA)

Việc lập kế hoạch vốn đầu tư, dự toán ngân sách được thực hiện bởi các

Ban quản lý dự án, các Chủ dự án phối hợp các cơ quan quản lý nhà nước của

nước tiếp nhận viện trợ (ở Việt Nam là Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài

chính)

Hàng năm, Ban quản lý dự án và Chủ đầu tư, căn cứ vào tiến độ thực

hiện dự án lập kế hoạch vốn (đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản) và dự

toán ngân sách (đối với các dự án hành chính sự nghiệp) gửi lên Bộ chủ quản

hoặc UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương để tổng hợp vào kế

hoạch ngân sách chung trình Chính phủ và Quốc hội phê duyệt.

Việt Nam nói riêng cũng như các nước tiếp nhận nói chung, đều phải có

kế hoạch ngân sách hàng năm được phê duyệt bởi Quốc hội. Vì vậy giai đoạn

này rất quan trọng nhằm chuẩn bị nguồn vốn để tiến hành chi tiêu trong thời

gian tiếp theo.

c. Giai đoạn rút vốn

Trách nhiệm chính trong giai đoạn này thuộc về Chủ dự án, Bộ Tài

chính, ngân hàng phục vụ và các nhà tài trợ. Giai đoạn rút vốn gồm các bước

cụ thể như sau:

- Bước 1: Lập kế hoạch rút vốn ODA

Sau khi đã lập kế hoạch vốn đầu tư, các Ban quản lý dự án và Chủ đầu tư

phải xây dựng kế hoạch rút vốn ODA năm sau gửi các cơ quan có liên quan

(các Bộ chủ quản và Bộ Tài chính) để tổng hợp kế hoạch rút vốn ODA chung,

và theo dõi tình hình rút vốn, sử dụng vốn ODA của dự án trong năm kế

hoạch. Trong kế hoạch này phải phân rõ từng nguồn vốn cung cấp (nếu là dự

án hỗn hợp viện trợ và vay, hoặc đồng tài trợ) và phân theo từng quý.

Việc lập kế hoạch rút vốn ODA phải căn cứ vào hình thức rút vốn được

định trong các Điều ước quốc tế. Hầu như trong tất cả các trường hợp, Bộ Tài

chính không thể làm thủ tục yêu cầu nhà tài trợ thực hiện cấp vốn trước để

tạm ứng khi các dự án chưa có khối lượng đầu tư xây dựng cơ bản hoàn

thành. Việc rút vốn vì thế có thể thực hiện theo các hình thức sau:

Thứ nhất, Thanh toán trực tiếp: Thanh toán trực tiếp là hình thức thanh

toán theo đề nghị của bên vay, nhà tài trợ sẽ chuyển tiền thanh toán trực tiếp

cho nhà thầu (hay người cung cấp). Hình thức này thường được áp dụng trong

các trường hợp thanh toán theo tiến độ thực hiện cho các hợp đồng xây lắp

lớn, hợp đồng tư vấn hay thanh toán cho các hợp đồng nhập khẩu hàng hoá

với số lượng nhỏ không cần thiết phải mở Thư tín dụng (L/C).

Thứ hai, Thanh toán bằng thư cam kết hoặc bằng L/C không cần thư cam

kết: Thủ tục thanh toán theo thư cam kết là hình thức thanh toán theo đề nghị

của bên vay, nhà tài trợ phát hành một thư cam kết đảm bảo trả tiền cho

NHTM đối với khoản tiền đã vay sẽ thanh toán bằng L/C. Hình thức này

thường được áp dụng trong trường hợp thanh toán hàng nhập khẩu bằng L/C.

Thứ ba, Thanh toán theo thủ tục Hoàn vốn, thủ tục Hồi tố:

Thanh toán Hoàn vốn là hình thức nhà tài trợ tài trợ cho những khoản chi

của dự án phát sinh, đã được bên vay thanh toán bằng nguồn vốn ngân sách

hoặc nguồn vốn tự có. Hình thức này thường được áp dụng trong các trường

hợp thanh toán mua sắm nhỏ, thanh toán một số hạng mục xây dựng cơ bản.

Thanh toán Hồi tố là hình thức các nhà tài trợ tài trợ cho những khoản

chi của dự án đã phát sinh, đã được bên vay thanh toán bằng nguồn vốn ngân

sách hoặc nguồn vốn tự có trước khi Hiệp định vay vốn có hiệu lực. Hình

thức này chỉ áp dụng khi được nhà tài trợ thoả thuận đồng ý từ khi chuẩn bị

dự án và được đưa vào nội dung của Hiệp định vay.

Thứ tư, Thanh toán bằng tài khoản đặc biệt (hoặc tài khoản tạm ứng):

Là hình thức nhà tài trợ ứng trước cho bên vay một khoản tiền vào tài khoản

đặc biệt (tài khoản tạm ứng) để bên vay chủ động thuận lợi trong các thanh

toán nhỏ, giảm bớt số lần xin rút vốn từ nhà tài trợ, đẩy nhanh tốc độ thanh

toán cho hoạt động của dự án. Hình thức này thường được áp dụng trong các

trường hợp thanh toán các hoá đơn xây lắp theo tiến độ, mua sắm thiết bị nhỏ,

chi phí hoạt động của Ban quản lý dự án…

- Bước 2: Mở tài khoản tại ngân hàng phục vụ:

Để tiến hành rút vốn và thực hiện các nghiệp vụ thanh toán, Ban quản lý

dự án và các Chủ đầu tư cần tiến hành mở các tài khoản giao dịch thích hợp

tại các ngân hàng thương mại phục vụ (NHTM) theo các qui định của nước

tiếp nhận ODA. Tài khoản được mở tại ngân hàng phục vụ, có thể là tài khoản

đặc biệt (ví dụ giải ngân các dự án của WB) hoặc tài khoản tạm ứng (đối với

việc giải ngân các dự án do ADB tài trợ). Ngoài ra các Chủ đầu tư cũng có thể

mở thêm “Tài khoản dự án” tại một NHTM trên địa bàn thực hiện dự án, nếu

thấy cần thiết.

Ngân hàng phục vụ có trách nhiệm thông báo tình hình rút vốn nước

ngoài, hoặc tình hình thanh toán qua tài khoản đặc biệt (hoặc tài khoản tạm

ứng) của dự án cho cơ quan quản lý vốn (Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước)

và Chủ đầu tư.

- Bước 3: Lập hồ sơ rút vốn

Mặc dù mỗi hình thức rút vốn lại quy định chi tiết hồ sơ rút vốn, song về

cơ bản một bộ hồ sơ làm căn cứ để thực hiện việc rút vốn ODA phải bao gồm:

- Quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền

- Điều ước quốc tế về ODA ký giữa nước nhận tài trợ và nhà tài trợ

- Kế hoạch vốn đầu tư hoặc dự toán ngân sách hàng năm

- Hợp đồng với các nhà thầu

- Đơn xin rút vốn

- Chứng từ thanh toán hợp lệ (Hoá đơn yêu cầu thanh toán của nhà thầu)

- Phiếu giá thanh toán đã được cơ quan kiểm soát chi xác nhận

Trong trường hợp đặc biệt, các cơ quan quản lý nhà nước (Bộ Tài

chính) có thể yêu cầu Ban quản lý dự án cung cấp các tài liệu giải trình bổ

sung.

- Bước 4: Tiến hành rút vốn và thực hiện các nghiệp vụ thanh toán đầy

đủ trên cơ sở hồ sơ rút vốn đã thiết lập.

d) Giai đoạn báo cáo, quyết toán, kiểm soát, kiểm toán việc rút vốn và

sử dụng vốn của các dự án ODA

Khi các Ban quản lý đã có tài khoản tiếp nhận vốn ODA, các cơ quan

chức năng nhà nước phải thường xuyên tiến hành kiểm tra, kiểm soát và giám

sát các khoản chi tiêu bằng vốn ODA. Công tác kiểm tra, giám sát thường

được thực hiện theo các quy định của pháp luật.

Theo định kỳ, có thể là hàng tháng, hàng quý, ngân hàng phục vụ và chủ

dự án phải báo cáo lên các cơ quan quản lý là Bộ Tài chính, cơ quan kiểm

soát… các khoản chi đã được nhà tài trợ giải ngân theo từng hình thức rút

vốn.

Công tác kiểm tra, báo cáo việc sử dụng vốn ODA phải được thực hiện

thường xuyên theo tiến độ thực hiện dự án với những nội dung chủ yếu sẽ

giúp cho Ban quản lý dự án và các cơ quan quản lý nhà nước đánh giá được tỷ

lệ giải ngân so với kế hoạch. Việc báo cáo định kỳ của Ban quản lý dự án

cũng sẽ giúp hỗ trợ công tác quản lý của các cơ quan nhà nước.

Tuỳ theo yêu cầu của các nhà tài trợ, hàng năm các chương trình dự án

ODA đều phải được kiểm toán bởi một công ty kiểm toán độc lập (được sự

cho phép của Bộ Tài chính)

e) Giai đoạn nghiệm thu và bàn giao sản phẩm của dự án ODA

Cũng như các dự án đầu tư khác, sau khi sản phẩm của dự án ODA được bàn

giao và đi vào sử dụng, quá trình giải ngân của dự án được xem như là kết thúc.

Trong quá trình giải ngân thực hiện dự án, các bước của quy trình này có

thể được tiến hành nhiều lần, lặp đi lặp lại theo một chu trình nhất định đã

được quy định cụ thể trong Hiệp định tài trợ.

1.2.4. Điều kiện để thực hiện giải ngân ODA

Để có thể tiến hành giải ngân vốn ODA, cần thiết phải đạt những điều

kiện cơ bản sau:

1.2.4.1. Có dự án gọi vốn ODA hợp lệ:

Đây là điều kiện cần đầu tiên để tiến hành giải ngân dự án, bởi vì nếu

không có dự án thì nhà tài trợ cũng như nước tiếp nhận sẽ không xây dựng

được kế hoạch giải ngân cụ thể, kể cả những khoản viện trợ không hoàn lại

(ngoại trừ trường hợp cứu trợ khẩn cấp, những trường hợp đặc biệt khác được

bên tài trợ chấp thuận).

Các dự án ODA được ký kết phải là các dự án đã nằm trong “Sách

Xanh” của Chính phủ nước kêu gọi viện trợ, có nghĩa là phải thuộc quy hoạch

sử dụng vốn ODA của nước nhận tài trợ. Bên cạnh đó, các dự án gọi vốn

ODA hợp lệ phải đáp ứng các yêu cầu về mặt chất lượng như: phải thoả mãn

các ràng buộc do nhà tài trợ đặt ra về môi trường xã hội và các ràng buộc

khác hay dự án đã được tiến hành thực hiện nghiên cứu tiền khả thi và nghiên

cứu khả thi, đồng thời kết quả nghiên cứu này đã được cả hai bên là nhà tài

trợ và nước tiếp nhận tiến hành thẩm định và phê duyệt theo quy định và quy

trình của mỗi bên.

1.2.4.2. Nhà tài trợ chấp thuận cung cấp vốn ODA

Sau khi dự án được các bên thẩm định nhất trí phê duyệt, muốn được

giải ngân thì phải có vốn, và do vậy sự chấp thuận cung cấp tài trợ sẽ là điều

kiện tiếp theo để thực hiện quá trình giải ngân. Sự đồng ý cung cấp vốn cho

dự án được phê duyệt sẽ được cụ thể hoá bằng các Hiệp định ký kết giữa hai

bên là nhà tài trợ và nước tiếp nhận theo Công ước Quốc tế.

Trong Hiệp định ký kết sẽ quy định chi tiết về lượng vốn tài trợ từ nhà

tài trợ, lượng vốn đối ứng đóng góp từ phía Việt Nam, thời gian rút vốn, hình

thức rút vốn, cách thức giải ngân, quy trình chuyển tiền từ bên tài trợ về bên

tiếp nhận cũng như thủ tục thanh toán bên trong nước tiếp nhận…

1.2.4.3. Phải thoả mãn đầy đủ các điều kiện được ghi trong Hiệp định

Vốn ODA khác cơ bản các loại vốn khác ở khía cạnh bị chi phối bởi các

yếu tố bên ngoài yếu tố kinh tế - tài chính. Do vậy, đáp ứng được các ràng

buộc về môi trường, xã hội, kinh tế, chính trị … của các nhà tài trợ sẽ là điều

kiện không thể thiếu trong quá trình giải ngân vốn ODA:

Điều kiện về môi trường: các dự án đầu tư được tài trợ phải thoả mãn các

điều kiện về môi trường quy định của Tổ chức Môi trường Quốc tế (GEF),

bao gồm cả môi trường không khí, môi trường nước, môi trường chất thải…

các dự án thuộc lĩnh vực công nghiệp, năng lượng và nông nghiệp nông thôn

luôn phải thoả mãn những đòi hỏi khắt khe về điều kiện môi trường khi thực

hiện dự án.

Ràng buộc về chính trị: nền chính trị và thể chế của một quốc gia là vấn

đề hết sức nhạy cảm, vì vậy tuỳ từng trường hợp mà nước nhận viện trợ có

những đáp ứng ở những mức độ khác nhau. Riêng đối với Việt Nam, là một

nước phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, trong khi cộng đồng tài

trợ hiện nay chủ yếu là các nước có nền kinh tế theo hướng TBCN, nên trong

công tác vận động, đàm phán và thương lượng, Việt Nam chủ trương hạn chế

tới mức thấp nhất những ràng buộc thuộc nhóm này (thậm chí có thể

né tránh).

Điều kiện mang tính xã hội: Lợi ích của việc sử dụng vốn ODA cần phải

được đem lại cho cả cộng đồng nhân dân nước tiếp nhận, không phải là lợi ích

của riêng một giai cấp nào trong xã hội. Dân chúng ở những nước viện trợ

không chỉ quan tâm đến số lượng của viện trợ mà họ còn quan tâm đến chất

lượng của viện trợ. Cũng có nhiều trường hợp dư luận xã hội phanh phui

những vụ bê bối trong việc cung cấp và sử dụng viện trợ. Ở nhiều nước,

người dân muốn Chính phủ giảm bớt viện trợ nước ngoài trước một số vấn đề

tiếp nhận như: tiếp thu chậm các dự án (chậm giải ngân vốn ODA), không

thực hiện nghiêm chỉnh các dự án cam kết, có dấu hiệu tham nhũng trong việc

sử dụng viện trợ, thiếu năng lực duy trì phát huy thành quả của dự án sau khi

hoàn thành.

Chủ thể tham gia thực hiện dự án phải có đủ năng lực

Khi đã có dự án được phê duyệt và có vốn ODA để giải ngân do các nhà

tài trợ cung cấp thì điều kiện tiếp theo để tiến hành giải ngân chỉ còn là yếu tố

tổ chức thực hiện, trong đó “yếu tố con người” được xem như là quan trọng

hàng đầu.

Để quá trình giải ngân vốn ODA được thuận tiện và nhanh chóng, năng

lực hay trình độ chuyên môn của các cán bộ làm dự án có vai trò quyết định.

Cụ thể như Ban quản lý dự án sẽ là người trực tiếp tham gia vào quá trình giải

ngân cho dự án, nên đội ngũ cán bộ trong Ban quản lý phải đảm bảo đáp ứng

được trình độ ngoại ngữ, chuyên môn và trình độ tổ chức thực hiện dự án.

Ngoài ra những vấn đề về trình độ của đội ngũ cán bộ giải ngân của các ngân

hàng, hệ thống kho bạc, năng lực của các nhà thầu, nhà tư vấn… cũng có ý

nghĩa quyết định đến thời gian và quá trình giải ngân.

1.2.5. Kinh nghiệm thúc đẩy quá trình giải ngân vốn ODA

Lịch sử của các nền kinh tế đang phát triển đã cung cấp cho chúng ta

một khối lượng tài liệu kinh nghiệm về tài trợ phát triển vô cùng phong phú

và đa dạng. Đã có nhiều mô hình giải ngân các nguồn vốn nước ngoài khác

nhau được thử nghiệm và áp dụng. Kết quả cuối cùng của việc thực thi các

mô hình này là rất khác nhau, trong đó có một số nước được đánh giá là khá

thành công trong giải ngân nguồn vốn viện trợ nước ngoài như Trung Quốc,

Malaysia…; ngược lại cũng có những nước thất bại trong giải ngân nguồn

vốn nước ngoài là các nước Châu Phi và các nước Mỹ Latinh. Vì lẽ đó, việc

khảo sát kinh nghiệm quốc tế trong việc thúc đẩy giải ngân nguồn vốn nước

ngoài nói chung và ODA nói riêng nhằm tìm hiểu những nguyên nhân thất bại

cũng như kinh nghiệm giải ngân có hiệu quả, qua đó rút ra được các bài học

vận dụng vào tình hình thực tế của đất nước.

1.2.5.1. Kinh nghiệm thành công:

a) Trung Quốc: Trước những năm 1980, Trung Quốc đã theo đuổi

chính sách hướng ngoại nhằm mục tiêu tranh thủ tối đa nguồn lực bên ngoài

vào công cuộc tái thiết và xây dựng đất nước. Quan điểm định hướng này đã

tạo điều kiện cho các luồng vốn nước ngoài đổ vào Trung Quốc ngày càng

nhiều, trong đó có nguồn vốn ODA. Để sử dụng và giải ngân nguồn vốn huy

động được, Chính phủ đã cho phép phần lớn các chương trình, dự án được

nhanh chóng sử dụng nguồn vốn này mà không đề cao tính hiệu quả của nó

“chạy theo số lượng, chưa chú trọng tới chất lượng và hiệu quả”. Kết quả là

nguồn vốn ODA vay được đã làm gia tăng gánh nặng nợ quốc gia, đẩy đất

nước vào một giai đoạn khá khó khăn. Trước tình hình đó, trong suốt hai thập

kỷ qua, Trung Quốc đã có những cải thiện đáng kể trong công tác giải ngân

nguồn vốn ODA là:

- Chuẩn bị dự án tốt, chuyên nghiệp hoá trong việc lập báo cáo nghiên

cứu khả thi (F/S) và tạo điều kiện thuận lợi ngay từ khâu chuẩn bị dự án. Quá

trình lựa chọn và phê duyệt các dự án đăng ký sử dụng vốn ODA được thực

hiện theo một trật tự thống nhất và rất hiệu quả từ khâu xác định dự án

(nghiên cứu tiền khả thi, đề xuất dự án, chấp thuận nguyên tắc của Uỷ ban kế

hoạch nhà nước) - Chuẩn bị dự án (nghiên cứu khả thi, thiết kế kỹ thuật, đánh

giá tác động môi trường) - Đánh giá dự án (mục tiêu, kỹ thuật công nghệ,

phân tích thị trường, hiệu quả kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trường, vốn đối

ứng, khả năng trả nợ…). Việc đánh giá dự án sẽ được giao cho Công ty tư vấn

kỹ thuật Trung Quốc đảm nhiệm và chỉ khi có ý kiến tư vấn của đơn vị tư vấn

này, Uỷ ban kế hoạch mới xem xét và lựa chọn.

- Ban hành hệ thống các hướng dẫn chi tiết về hoạt động ở từng khâu

trong chu kỳ dự án tiến tới phê duyệt cuối cùng với thẩm quyền được giao

cho các cấp chính quyền ở địa phương và các Bộ, ngành. Các nghiên cứu khả

thi cuối cùng được công ty tư vấn kỹ thuật Trung Quốc thay mặt Chính phủ

xem xét một cách toàn diện sau khi đã thẩm định. Ngân hàng nhân dân Trung

Quốc hoặc Bộ Tài chính có thể tìm kiếm nhà tài trợ cho dự án này với sự chấp

thuận của Chính phủ. Việc đàm phán với phía nhà tài trợ chỉ diễn ra khi

nghiên cứu khả thi của các dự án lựa chọn đã được phê duyệt và việc chấp

thuận khoản vay sau khi đã hoàn tất thiết kế kỹ thuật. Do vậy, tiến độ giải

ngân rất nhanh.

- Chịu trách nhiệm cung cấp đủ các nguồn tài chính ngay từ ban đầu để

thực hiện các chương trình, dự án. Vốn đối ứng được huy động từ các nguồn

trong nước, bao gồm: nguồn vốn tự có của các cơ quan chủ quản, tín dụng từ

các ngân hàng quốc doanh, thương mại và phát hành trái phiếu “dự án phát

triển nhà nước”. Việc phân bổ các nguồn vốn theo cách thức trong đó vốn đối

ứng chiếm tỷ lệ cao đã làm tăng nhận thức về vai trò làm chủ dự án và giảm

bớt ảnh hưởng của các cơ quan bên ngoài, các nhà tài trợ và các tổ chức

cho vay.

- Chuyên môn hoá trong đấu thầu và giám sát thi công. Công tác đấu

thầu do các cơ quan chuyên trách về đấu thầu thay mặt cơ quan chủ quản đảm

nhận. Đây là những cơ quan có kinh nghiệm về đấu thầu quốc tế theo hướng

dẫn của nhà tài trợ. Thêm vào đó, một cơ quan giám định đầu tư xây dựng

được thành lập để thực hiện nhiệm vụ cấp giấy phép trong việc xây dựng và

thực hiện dự án. Đó là những cơ quan chuyên môn thực hiện chức năng giám

sát trên cơ sở hợp đồng theo đúng hướng dẫn và quy định trong nước về kinh

tế - kỹ thuật như: việc tuân thủ tiến độ thực hiện dự án, bố trí nhân sự của cơ

quan chủ quản, chất lượng xây dựng có đáp ứng yêu cầu thiết kế hay không,

hoạt động của các nhà tư vấn nước ngoài, việc mua sắm các hàng hoá và dịch

vụ có đúng quy trình, thủ tục của các tổ chức cho vay hay không, công tác

giải ngân và rút vốn có phù hợp với nội dung chương trình và đúng quy trình

hay không, các công trình xây lắp có đạt tiêu chuẩn và các điều kiện trong

hợp đồng hay không, công tác chuẩn bị vận hành và bảo trì dự án sau khi

hoàn thành.

- Chú trọng công tác đánh giá sau dự án và thực hiện tốt chế độ báo cáo

và kiểm toán các chương trình, dự án sau khi kết thúc. Cơ quan kiểm toán nhà

nước chịu trách nhiệm kiểm toán các dự án theo quy chế kiểm toán của Chính

phủ. Công tác kiểm toán được thực hiện ở 3 giai đoạn của dự án là trước khi

dự án khởi công, trong quá trình thực hiện và sau khi hoàn thành dự án.

Với chiến lược cải cách và hiện đại hoá nền kinh tế, từng bước chuyển

đổi nền kinh tế từ hệ thống kế hoạch hoá tập trung “bế quan toả cảng” sang

nền kinh tế thị trường, hiện tại Trung Quốc có mức đầu tư trên 200 tỷ USD

mỗi năm, trong đó vốn ODA huy động từ các nguồn tài trợ song phương và

đa phương vào khoảng trên 6 tỷ USD. Tổng số vốn ODA mà Trung Quốc

nhận được từ sự cam kết của các nhà tài trợ trong giai đoạn 1996 - 2000 là

36 tỷ USD, số đã giải ngân đạt mức 34 tỷ, chiếm đến 94% so với tổng số vốn

cam kết - một con số thành công lớn mà các nước đang phát triển phải học tập.

b) Malaysia: Là một quốc gia có nền kinh tế mới nổi, thu nhập bình

quân đầu người tương đối cao nên trong thời gian 10 năm trở lại đây, nước

này hầu như chỉ tiếp nhận ODA dưới hình thức hỗ trợ kỹ thuật từ các tổ chức

thuộc hệ thống Liên Hợp Quốc và các nhà tài trợ song phương. Hình thức vay

ưu đãi chỉ tập trung chủ yếu vào các tổ chức tài chính lớn như ADB, JBIC…

(riêng với WB chỉ mới nối lại các khoản vay ưu đãi nhằm khắc phục hậu quả

của khủng hoảng tài chính - tiền tệ năm 1997) với quy mô khoản vay đảm bảo

duy trì hạn mức vay nợ nước ngoài hợp lý. Nợ nước ngoài của Malaysia luôn

ở giới hạn an toàn, chỉ số tổng số nợ so với GDP và nghĩa vụ nợ so với xuất

khẩu tương ứng: năm 1990 là 37,5% và 44,4%; năm 1995 là 41,3% và 39,9%;

năm 1996 là 42% và 42,2% và năm 1997 - năm diễn ra khủng hoảng vẫn

tương ứng là 49,8% và 49,5%. Qua nghiên cứu kinh nghiệm của Malaysia có

thể rút ra một số bài học cơ bản sau:

- Malaysia đi đầu trong lĩnh vực chuẩn bị sẵn danh mục các dự án đã

được thiết kế có chất lượng. Nước này đã xuất bản quyển “Sách Xanh”, trong

đó ghi các dự án ưu tiên đề nghị vốn đầu tư từ ODA và các nguồn vốn khác

cho tài khoá năm sau, đảm bảo phù hợp với chiến lược phát triển tổng thể nền

kinh tế. Đến nay, Việt Nam cũng đang làm theo cách này của Malaysia.

- Trong tổ chức thực hiện dự án, Malaysia tận dụng tối đa sự hỗ trợ của

các nhà tài trợ từ khâu đầu tiên đến khâu kiểm soát sau dự án. Khi đã xây

dựng xong báo cáo nghiên cứu khả thi là Chính phủ phê duyệt ngay và nhờ đó

rút ngắn công đoạn này, đồng thời áp dụng kịp thời kết quả đánh giá sau dự

án của các nhà tài trợ để cải tiến chất lượng thiết kế những dự án mới.

- Có sự phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý

ODA nhưng vẫn phối hợp chặt chẽ để tạo thuận lợi tối đa cho các Ban quản lý

dự án thực hiện các dự án ODA đúng tiến độ, áp dụng các thủ tục trình duyệt

nhanh gọn nhằm giảm bớt phí cam kết. Phần nào trong dự án xét thấy không

hiệu quả hoặc khó thực hiện, Chính phủ Malaysia chủ động đề nghị nhà tài

trợ huỷ bỏ.

- Malaysia không gặp nhiều vướng mắc do sự khác biệt về các thủ tục

trong nước và của nhà tài trợ vì tại Malaysia, các dự án của nhà tài trợ đều

được phép áp dụng thống nhất các thủ tục quy định và hướng dẫn. Bên cạnh

đó, hệ thống thanh toán vi tính hoàn hảo và nhanh chóng, phục vụ đắc lực

công tác theo dõi, giám sát của các cơ quan quản lý ODA và nhà tài trợ. Theo

số liệu của Malaysia, việc kiểm tra chặt chẽ chi tiêu và vay nợ nước ngoài là

một trong những nguyên nhân góp phần giảm nợ nhà nước từ 4,5 tỷ Ringit

(chiếm 50% GDP năm 1988) xuống 4,41 tỷ Ringit (chiếm 46,45% GDP năm

1989), giảm tối thiểu hao hụt về nguồn vốn trong quá trình thực hiện các dự

án sử dụng ODA lâu dài.

1.2.5.2. Một số bài học chưa thành công:

- Hiện tượng này đã xảy ra ở các nước Châu Phi, mà điển hình là các

nước thuộc vùng sa mạc Sahara. Do không kiểm tra, giám sát được các khoản

chi tiêu của các dự án sử dụng vốn ODA, lơ là trong công tác kế toán, kiểm

toán hàng quý đã dẫn đến tình trạng tham nhũng trở nên trầm trọng. Vào

những năm 80, các nước này đã giải ngân khoảng 35 - 40% tổng ODA với

mức ưu đãi cao lên tới 60 - 70% tỷ lệ cho không song tốc độ tăng trưởng kinh

tế của các nước này vẫn là con số âm.

- Đó là tình trạng giải ngân tràn lan, không hướng vào những ngành cần

vốn nhất. Điển hình là một số nước Nam Mỹ như Brazil và Argentina. Ở các

nước này, Chính phủ quá tập trung vào giải ngân các dự án lớn, với mục đích

giải ngân càng nhanh, càng nhiều càng tốt. Công tác giải ngân quá chú trọng

đến số lượng mà không quan tâm đến chất lượng, chỉ chạy theo tốc độ giải

ngân mà không quan tâm tới người được hưởng lợi trực tiếp. Thực tế đã

chứng minh rằng, tốc độ giải ngân nhanh chưa hẳn đã là tốt nhất, mà muốn

vốn ODA được sử dụng tốt nhất thì phải giải ngân theo tiến độ thực hiện dự

án vào các lĩnh vực được ưu tiên và theo đúng đối tượng sử dụng vốn thì dự

án mới thành công. Giai đoạn cuối những năm 80, các nước Nam Mỹ và

Mexico là khu vực có tỷ lệ nợ nước ngoài trên GNP thuộc loại cao nhất trên

thế giới. Kết quả là Brazil vào năm 1992, Mexico năm 1994 và mới đây là

Argentina năm 2002 đều đã tuyên bố vỡ nợ quốc gia, hoãn trả nợ vô thời hạn.

- Do không xây dựng được kế hoạch trả nợ, không có chiến lược trả nợ

rõ ràng, làm mất lòng tin của nhà tài trợ và cuối cùng dẫn đến việc các nhà tài

trợ cắt giảm những khoản giải ngân của các giai đoạn tiếp theo. Trường hợp

của Argentina gần đây cho thấy, mặc dù nước này có tỷ lệ nợ nước ngoài trên

tổng GNP khoảng 45% - tương đương với Việt Nam hiện nay nhưng do

không kiểm soát được nợ, lại thực hiện chính sách đôla hoá nền kinh tế cộng

với mức lãi suất cao trong nước nên hàng năm phải chi tới 9% GDP để trả nợ.

Mức độ nợ dài hạn quá cao, do Chính phủ nước này đã vay quá mức để chi

thường xuyên, lại đầu tư vào khu vực phi sản xuất, không tạo ra năng lực tăng

trưởng của nền kinh tế và tạo nguồn thu bằng ngoại tệ vay dẫn tới mất khả

năng thanh toán. Trước tình thế đó, các nhà tài trợ không thể tiếp tục chuyển

tiếp tiền vốn cho Argentina. Với khoản nợ nước ngoài 132 tỷ USD (trong đó

nợ công chiếm một phần đáng kể) đã đẩy Achentina nền kinh tế lớn thứ ba

của Châu Mỹ Latinh chìm trong khủng hoảng kinh tế mà nguyên nhân chính

của nó là nước này vay nợ quá nhiều song sử dụng và giải ngân không có hiệu

quả.

Kinh nghiệm quốc tế đã chỉ ra rằng, giải ngân vốn ODA được coi là

năng lực tiếp nhận và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Vì vậy, việc

giải ngân vốn ODA rất có ý nghĩa trong việc vận động, thu hút và sử dụng

vốn ODA nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội chiến lược của một

quốc gia. Để thúc đẩy giải ngân vốn ODA đạt đúng tiến độ, Việt Nam cần

khảo sát, học hỏi kinh nghiệm của các nước đi trước, nhất là kinh nghiệm của

các nước có điều kiện kinh tế, xã hội và xuất phát điểm tương đồng với Việt

Nam.

CHƢƠNG 2

THỰC TRẠNG GIẢI NGÂN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) Ở VIỆT NAM THỜI GIAN QUA

2.1. TÌNH HÌNH THU HÚT VÀ PHÂN BỔ VỐN ODA

2.1.1. Tình hình thu hút ODA trong những năm qua ở Việt Nam

2.1.1.1. Tình hình cam kết của các nhà tài trợ

Ngày 9/11/1993, Hội nghị quốc tế các nhà tài trợ dành cho Việt Nam đã

khai mạc tại Paris, đánh dấu sự hội nhập trở lại của Việt Nam với cộng đồng

tài trợ quốc tế, tạo ra những cơ hội quan trọng để hỗ trợ Việt Nam tiến hành

công cuộc phát triển nhanh và bền vững. Từ đó đến nay, Hội nghị Nhóm tư

vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam, gọi tắt là Hội nghị CG (Consultative

Group) do Ngân hàng Thế giới WB chủ trì và tổ chức thực sự đã trở thành

một diễn đàn hữu ích đối với cả Việt Nam và các nhà tài trợ. Tại đây, Việt

Nam và các nhà tài trợ chia sẻ thông tin, trao đổi ý kiến về những kết quả phát

triển

kinh tế - xã hội trong năm của Việt Nam, bàn về những biện pháp tăng cường,

đẩy mạnh đổi mới kinh tế, thu hút viện trợ cũng như công tác quản lý, giải

ngân nguồn vốn này, và đưa ra cam kết lượng ODA hàng năm mà các nhà tài

trợ dành cho Việt Nam:

Bảng 2.1: Tình hình cam kết ODA cho Việt Nam giai đoạn 1993 - 2004

Đơn vị: tỷ USD

Năm 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Cam

1,81 1,94 2,26 2,43

2,4

2,2* 2,1**

2,4

2,5

2,9

3,2

kết

Ghi chú:

(*) chưa kể 0,5 tỷ USD hỗ trợ cải cách kinh tế năm 1998 (**) chưa kể 0,7 tỷ USD hỗ trợ cải cách kinh tế năm 1999

(Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Báo cáo Chính phủ, tháng 4/2004)

Rõ ràng là, sau khi nối lại quan hệ với cộng đồng tài trợ quốc tế, Việt

Nam đã liên tục nhận được sự đồng tình ủng hộ của các nhà tài trợ về chiến

lược phát triển kinh tế xã hội. Qua Hội nghị bàn tròn các nhà tài trợ quốc tế

dành cho Việt Nam năm 1993 và các Hội nghị CG từ năm 1993 - 2004, Việt

Nam nhận được cam kết của cộng đồng tài trợ quốc tế với một quy mô khá

lớn với tổng số vốn đạt 28,54 tỷ USD, năm sau cao hơn năm trước và có xu

thế ngày càng tăng ổn định. Năm 1993, mức cam kết thấp nhất là 1,81 tỷ

USD. Năm 1996 là 2,43 tỷ USD, tăng 630 triệu USD và gấp 1,35 lần so với

năm 1993, đặc biệt năm 1998 sau khi xảy ra khủng hoảng kinh tế tài chính -

khu vực, các nhà tài trợ vẫn cam kết tài trợ cho Việt Nam 2,2 tỷ USD. Năm

2004 mức cam kết đã là 3,2 tỷ USD.

Trong năm tài chính 2005, mức cam kết tài trợ vốn ODA dành cho Việt

Nam đạt trị giá khoảng 3,44 tỷ USD. Điều này càng thể hiện sự ghi nhận và

tin tưởng của cộng đồng quốc tế đối với quá trình cải cách và mở cửa của Việt

Nam:

Bảng 2.2: Cam kết ODA dành cho Việt Nam năm 2005

Đơn vị: tỷ USD

Các nhà tài trợ chính

Mức vốn cam kết

Nhật Bản

0.902

Liên minh Châu Âu

0.960

Ngân hàng Thế giới

0.750

Các đối tác viện trợ khác

0.828

Tổng cộng:

3.440

(Nguồn: www.mpi.gov.vn và www.vir.com.vn)

Có thể nói, trước bối cảnh quốc tế có nhiều biến động về chính trị, kinh

tế những năm gần đây, Việt Nam vẫn luôn được đánh giá là một trong những

nước tiếp nhận ODA tương đối lớn (là một trong 10 nước nhận ODA lớn nhất

thế giới, trung bình trên 2,2 tỷ USD mỗi năm nghĩa là trung bình mức cam kết

tài trợ ODA hàng năm cho Việt Nam tương đương 6% GDP, 24% chi tiêu

công và khoảng 10% nhập khẩu) với quy mô ngày càng tăng trong khi dòng

chảy ODA toàn cầu có xu hướng chung là đi xuống. Mức cung cấp ODA cho

nước ta cao hơn các nước đang phát triển khác sẽ tạo ra yếu tố vốn quan trọng

giúp Việt Nam đẩy nhanh công cuộc công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước,

phục vụ sự nghiệp phát triển nhanh và bền vững của Việt Nam giai đoạn hiện

nay và cả thập niên tới.

2.1.1.2. Tình hình ký kết các hiệp định:

Để sử dụng nguồn vốn ODA đã cam kết, Chính phủ Việt Nam và các

nhà tài trợ phải ký kết các Hiệp định như: Nghị định thư Ban ghi nhớ, văn

kiện dự án ODA … hay còn gọi là các Điều ước quốc tế về ODA để thực hiện

chương trình, dự án được hai bên thoả thuận.

Bảng 2.3: Tình hình cam kết và ký kết hiệp định tài trợ ODA

cho Việt Nam giai đoạn 1993 - 2004

Đơn vị: triệu USD

Tỷ lệ (%)

Cam kết

Ký kết

Năm

ký kết/cam kết

1993

1810

55.44

2079

1940

1994

2260

1656

73.27

1995

2430

1798

74.00

1996

2400

2276

94.83

1997

2200

1421

64.59

1998

2100

1659

79.00

1999

2400

1705

71.04

2000

2400

2130

88.75

2001

2500

2195

87.8

2002

2900

2426

83.6

2003

2004

3200

2755

86.1

Tổng số

28.540

21.100

73.9

(Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Báo cáo Chính phủ, tháng 4/2004)

Bảng 2.3 cho thấy, tính từ năm 1993 đến năm 2004, tổng giá trị các hiệp

định về ODA đã ký kết đạt 21,1 tỷ USD, đạt gần 74% tổng giá trị ODA cam

kết trong cả giai đoạn. Trong đó, tổng giá trị các hiệp định ODA được ký kết

tính đến năm 2004 của ba nhà tài trợ lớn nhất cho Việt Nam là Nhật Bản,

Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng phát triển Châu Á đạt khoảng xấp xỉ 17 tỷ

USD, chiếm 80,6% tổng giá trị ODA đã ký kết.

Trong giai đoạn này, về cơ cấu nguồn vốn theo đặc điểm nguồn tài trợ,

tổng ODA không hoàn lại là 4,2 tỷ USD, vẫn chiếm tỷ trọng đáng kể là 29%,

ODA vốn vay vào khoảng 11 tỷ USD (chiếm 71%).

Tính riêng năm 2004, đến cuối tháng 12, nguồn vốn ODA được hợp thức

hoá bằng việc ký kết các hiệp định với các nhà tài trợ đạt tổng giá trị 2,243 tỷ

USD, trong đó vốn vay là 1,981 tỷ USD và vốn viện trợ không hoàn lại là

0,262 tỷ USD.

Có thể thấy, tổng giá trị các Điều ước quốc tế còn thấp, chưa tương xứng

với số lượng ODA cam kết dành cho Việt Nam ngày càng tăng. Đến cuối năm

2004, còn khoảng 7,44 tỷ USD cam kết tài trợ cho Việt Nam nhưng chúng ta

vẫn chưa tiến hành ký kết được các Điều ước quốc tế.

2.1.2. Phân bổ ODA theo ngành, lĩnh vực kinh tế

Từ năm 1993, xuất phát từ nhu cầu về vốn đầu tư cũng như chính sách

ưu tiên cung cấp ODA của các nhà tài trợ, việc phân bổ sử dụng vốn ODA

theo ngành cũng được điều chỉnh cho phù hợp hơn với thực tiễn của Việt

Nam, trong đó tập trung ưu tiên cho việc khôi phục và phát triển các cơ sở hạ

tầng kinh tế - xã hội, tập trung hỗ trợ xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật đang

chiếm tỷ trọng lớn nhất với 2 phân ngành quan trọng là ngành năng lượng

điện và giao thông vận tải, tiếp theo là các ngành nông lâm nghiệp và thuỷ

sản, y tế, giáo dục, cấp thoát nước, hỗ trợ ngân sách… Kết quả của việc phân

bổ đã ký vay ODA được thể hiện ở biểu đồ 1.

Biểu đồ 1: Cơ cấu Hiệp định vay ODA phân theo ngành, 1993 - 2004

Nguồn:

Tình hình tổng quan về viện trợ phát triển chính thức tại Việt Nam

- Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc, tháng 12/2004

2.1.2.1. Ngành năng lượng điện:

Đây là một trong các lĩnh vực cơ sở hạ tầng kinh tế quan trọng của đất

nước. Hiện tại, đã có hơn 20 hiệp định vay vốn cho các chương trình, dự án

trong ngành điện, bao gồm việc đầu tư cho xây dựng và cải tạo các nhà máy

phát điện để phát triển nguồn điện. Khoảng 26,20% (tương đương với 4,2 tỷ

USD) nguồn ODA đã ký kết được sử dụng cho ngành điện, trong đó có các

nhà máy lớn là Phú Mỹ 1, Phú Mỹ 2, Hàm Thuận - Đa Mi, Sông Hinh, Phả

Lại và dự án thuỷ điện Đại Ninh (tín dụng lần 2 với giá trị 86,95 triệu USD

mới được ký với năm 2001), sẽ có tổng công suất lắp đặt chiếm hơn 40% tổng

công suất điện Việt Nam giai đoạn 1996 - 2004, tổng công suất phát điện tăng

thêm 3.403 MW, bằng tổng công suất nhà nước từ trước cho tới năm 1995.

Ngoài phát triển điện, vốn ODA còn được sử dụng để phát triển nâng

cấp, cải tạo và mở rộng hệ thống đường dây tải điện, lưới điện quốc gia và

điện khí hoá nông thôn, trang bị các trạm biến thế, phát triển và nâng cao hiệu

quả ngành điện, phát triển hệ thống truyền tải, phân phối và khắc phục thiên

tai… Dự án đường dây tải điện 500 kV Phú Mỹ - Nhà Bè - Phú Lâm trị giá

114, 5 triệu USD là một trong những dự án quy mô lớn thuộc lĩnh vực này.

2.1.2.2. Ngành giao thông vận tải:

Nguồn vốn ODA đã được ưu tiên tập trung cho việc khôi phục và phát

triển hệ thống giao thông vận tải huyết mạch của nước ta. Khoảng xấp xỉ 28%

(gần 4,3 tỷ USD) là giá trị nguồn vốn ODA trong tổng số vốn ODA ký kết

được sử dụng cho các công trình giao thông chủ chốt của nền kinh tế Việt

Nam như: – Đầu tư cải tạo và nâng cấp 4.665 km đường quốc lộ, khôi phục

được 2.297 km quốc lộ 1, nâng cấp và cải tạo 162,2 km quốc lộ 5; 162 km

quốc lộ 10; cải tạo 188,4 km quốc lộ 18 và trên 2000 km các đường quốc lộ

khác. – Khôi phục và cải tạo trên 3.100 km đường tỉnh lộ. – Xây dựng mới và

khôi phục khoảng 14.000 km đường giao thông nông thôn, hơn 600 km

đường thuỷ nội địa.

Bên cạnh đó, ODA cũng được chú trọng để đầu tư cho một số dự án khôi

phục hệ thống đường sắt (xây mới 18 cầu trên tuyến đường sắt Bắc - Nam, và

trên 70 cây cầu lớn với tổng chiều dài là 15.634 km), cảng biển (như cải tạo

cảng Hải Phòng, cảng Sài Gòn…) và giao thông đô thị nhằm đảm bảo an toàn

giao thông. Ngoài ra, còn ưu tiên đầu tư nhằm tăng cường năng lực trong

quản lý giao thông vận tải, đào tạo cán bộ, xây dựng chiến lược ngành và hỗ

trợ vốn cho một số doanh nghiệp trong ngành giao thông vận tải. Nhiều công

trình, dự án đã hoàn thành và đang phát huy tác dụng tích cực để phục vụ nhu

cầu thiết thực của người dân, từ đó tạo cơ hội tăng thu nhập cho người dân và

đẩy nhanh quá trình tiêu thụ sản phẩm cũng như tiếp cận nhanh chóng với các

dịch vụ xã hội cơ bản.

2.1.2.3. Nhóm ngành nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ sản và thuỷ lợi

Nguồn vốn quốc tế chủ yếu dành cho phát triển nông nghiệp và phát

triển nông thôn Việt Nam là các khoản vay từ Ngân hàng Thế giới, Ngân

hàng phát triển Châu Á… Một phần quan trọng của các khoản vay bằng tiền,

ví dụ khoản vay điều chỉnh cơ cấu của WB, khoản vay cho các chương trình

nông nghiệp của ADB, các khoản viện trợ không hoàn lại, đều được tập trung

sử dụng cho lĩnh vực này như: Dự án Hạ tầng cơ sở nông thôn dựa vào cộng

đồng (102,78 triệu USD), Dự án giảm nghèo các tỉnh vùng núi phía Bắc (110

triệu USD vốn vay của WB), Dự án phát triển cây chè và cây ăn quả (40,2

triệu USD vốn vay của ADB), Dự án cấp nước sạch và vệ sinh nông thôn tại 5

tỉnh đồng bằng sông Cửu Long (12,29 triệu USD viện trợ không hoàn lại của

Ôxtrâylia) đều là những dự án quy mô lớn mới được ký kết.

Một lượng lớn vốn ODA, khoảng 2,5 tỷ USD, chiếm 13% tổng giá trị ký

kết cho mục đích phát triển nông nghiệp, nông thôn và miền núi, bao gồm cả

thuỷ sản. Nguồn ODA được thực hiện thông qua một loạt các dự án phát triển

cà phê, chè, trồng rừng, xây dựng các cảng cá phát triển chăn nuôi; thực hiện

chương trình xoá đói giảm nghèo và phát triển kết cấu hạ tầng nông thôn ở

nhiều tỉnh nghèo. Một số công trình, hệ thống thuỷ lợi lớn ở miền Bắc, miền

Trung và miền Nam, các dự án trồng rừng phòng hộ, rừng đầu nguồn, bảo vệ

và tôn tạo các khu rừng tự nhiên, rừng ngập mặn cũng đang được phát triển.

Nhìn chung, các chương trình dự án, đặc biệt là các dự án xoá đói giảm

nghèo, tạo việc làm, phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn, vùng sâu, vùng xa

thời gian qua thực sự đã đem lại những lợi ích trực tiếp cho những người dân

nghèo trên khắp cả nước, cải thiện đáng kể đời sống văn hoá, tinh thần của

đồng bào Việt Nam.

2.1.2.4. Nhóm ngành y tế, xã hội, giáo dục - đào tạo, khoa học và môi trường:

Nhóm ngành này cũng nhận được một lượng ODA đáng kể, chiếm 12%

lượng ODA đã ký kết (tương đương 2 tỷ USD) vào các dự án phát triển con

người như:

Về y tế - xã hội: Với hình thức ODA viện trợ không hoàn lại hoặc hợp

tác kỹ thuật, một phần ODA được tập trung đầu tư vào các dự án chăm sóc

sức khoẻ ban đầu như các dự án tiêm chủng và phòng ngừa dịch bệnh, dự án

phòng bệnh sởi của JICA, dự án tài trợ nâng cấp bệnh viện Bạch Mai của

JICA, phòng chống sốt rét của EU, các chương trình tiêm chủng mở rộng của

WHO và UNICEF, chương trình của EU, WB và ADB về sức khoẻ, y tế và kế

hoạch hoá gia đình, phần còn lại tập trung cho phát triển xã hội như văn hoá,

phòng chống tội phạm, AIDS và ma tuý…

Về giáo dục và đào tạo: ODA được sử dụng để hỗ trợ đào tạo ở tất cả

các cấp từ tiểu học, trung học đến đại học và sau đại học, góp phần thực hiện

mục tiêu năm 2001 là phổ cập giáo dục tiểu học trên cả nước, xây dựng, kiên

cố hoá trường lớp trong mùa lũ, nhất là các tỉnh thành có nhiều thiên tai. Một

số lượng lớn cán bộ, học sinh, sinh viên Việt Nam giỏi ngoại ngữ và có trình

độ cao về chuyên môn nghiệp vụ, về công nghệ đã được đào tạo và đào tạo lại

thông qua các chương trình đào tạo tay nghề, các chương trình học bổng từ

nguồn ODA.

Trong lĩnh vực khoa học - môi trường, một số dự án có lượng vốn ODA

khá lớn đã ký kết là: dự án vệ sinh môi trường lưu vực kênh Nhiêu Lộc - Thị

Nghè ở thành phố Hồ Chí Minh (166,5 triệu USD vốn vay của WB), dự án

quản lý và xử lý chất thải rắn tại Hải Phòng (19,61 triệu USD tài trợ của Hàn

Quốc) và dự án xử lý chất thải rắn và bảo vệ môi trường tại Hội An trị giá 8

triệu USD tài trợ của Chính phủ Pháp.

2.1.2.5. Ngành cấp thoát nước:

Thực hiện tốt chỉ thị số 200/TTg ngày 29 tháng 04 năm 1994 của Thủ

tướng Chính phủ về cấp và thoát nước sinh hoạt, khoảng 7,29% lượng ODA

đã ký kết với giá trị trên 1 tỷ USD, đã được tập trung cho việc cải tạo, nâng

cấp và phát triển hệ thống cấp thoát nước ở tất cả các thành phố, thị xã lớn

trong cả nước, xây dựng được hàng vạn nguồn nước sạch ở nông thôn, miền

núi bằng các dự án của UNICEF và các nhà tài trợ song phương như Phần

Lan, Đan Mạch, Ôxtrâylia… giải quyết căn bản vấn đề cấp thoát nước tại các

thành phố lớn, đông dân cư. Đến nay, hầu hết các thành phố, thị xã của các

tỉnh đều đã có dự án ODA về phát triển hệ thống cung cấp nước sinh hoạt.

2.1.2.6. Hỗ trợ ngân sách:

Là một nội dung được các nhà tài trợ rất quan tâm nhằm thực hiện điều

chỉnh cơ cấu kinh tế và cải cách doanh nghiệp nhà nước. Các dự án đầu tư đạt

trị giá hơn 800 triệu USD, chiếm 5,5 % tổng vốn ODA đã ký kết là các khoản

tín dụng chuyển đổi cơ cấu kinh tế, điều chỉnh cơ cấu kinh tế mở rộng, các

chương trình điều chỉnh cơ cấu của quỹ Miyazawa, các chương trình phục hồi

nông nghiệp, viện trợ hàng hoá, vay tài chính, giải ngân nhanh thời gian

qua… đã có tác dụng làm lành mạnh hoá cán cân thanh toán và cải thiện

chính sách kinh tế vĩ mô của Chính phủ.

2.1.2.7. Các nhóm ngành khác:

Ngoài những nhóm ngành được ưu tiên sử dụng ODA ở trên, các nhóm

ngành khác cũng nhận được sự hỗ trợ của cộng đồng tài trợ quốc tế, tương

đương 8,01% lượng vốn ODA đã ký kết, điển hình là ngành công nghiệp với

các chương trình, dự án qua nhiều giai đoạn đầu tư về nâng cấp, mở rộng nhà

máy giấy Bãi Bằng, nhà máy phân đạm Bắc Giang…

Trong lĩnh vực pháp lý, rất chú trọng sử dụng ODA nhằm cải thiện thuận

lợi “kết cấu hạ tầng mềm” (hệ thống khung pháp lý), vốn bị coi là trở ngại

đáng kể trong môi trường đầu tư ở Việt Nam - góp phần tích cực phát triển

thể chế kinh tế và giữ vững ổn định nền kinh tế.

2.2. THỰC TRẠNG TIẾN TRÌNH GIẢI NGÂN VỐN ODA Ở VIỆT NAM THỜI GIAN

QUA

Sau nhiều năm tiếp nhận và sử dụng vốn vay ODA, thời gian qua có thể

thấy mức giải ngân vốn hỗ trợ phát triển chính thức của Việt Nam tăng lên

nhanh chóng và đã có những dấu hiệu cho thấy giải ngân ODA bắt đầu đạt mức

ổn định (xem biểu đồ 2).

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Tæng sè vèn cam kÕt

Ký kÕt theo c¸c hiÖp ®Þnh

Gi¶i ng©n

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tháng 12/2004

Biểu đồ 2: Cam kết, ký kết và giải ngân nguồn vốn ODA giai đoạn 1993 - 2004

Cùng với sự gia tăng mức cam kết và ký kết các hiệp định ODA thì mức

giải ngân cũng đã tăng lên đáng kể. Tổng số vốn ODA giai đoạn 1993 - 2004

đã giải ngân là 14,269 tỷ USD. Mức giải ngân năm sau đều có xu hướng cao

hơn năm trước: Năm 1993 mức giải ngân rất thấp là 413 triệu USD, đến năm

1998 tăng gấp 3 lần là 1242 triệu USD và đạt mức cao nhất trong hai năm

2000 và 2004 với con số 1650 triệu USD. Tốc độ giải ngân vốn ODA của

Việt Nam nhìn chung tăng trung bình khoảng 20%/năm, tăng nhanh hơn so

với các nước trong khu vực như Thái Lan, Myanma chỉ tăng dưới 10%. Xét

về quy mô

vốn thì lượng ODA giải ngân tăng mạnh, đạt trên 1 tỷ USD/năm, nhất là từ

giai đoạn 1998 - 2004 và tổng giá trị vốn ODA được giải ngân năm 2004 gấp

4 lần giá trị vốn ODA được giải ngân năm 1993.

Biểu đồ 3: Tình hình giải ngân nguồn vốn ODA giai đoạn 1993 - 2004

1800

1650

1600

1500 1528 1574

1400

1350

1242

1200

1000

900

800

737

725

600

413

400

200

N¨m

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tháng 12/2004

Riêng năm 2004, giải ngân ODA đạt 1,65 tỷ USD, trong đó vốn vay đạt

1,4 tỷ USD, vốn viện trợ không hoàn lại khoảng 0,25 tỷ USD. So với các năm

trước không đạt kế hoạch năm, mức giải ngân vốn ODA trong năm 2004 được

đánh giá là đạt kế hoạch năm, nhưng mức giải ngân nói chung đến năm 2004

vẫn chưa tương xứng với tiềm năng và nhu cầu tăng trưởng. Tính trung bình

tỷ lệ giải ngân chỉ khoảng 49% so với vốn cam kết. Hơn nữa, thời gian thực

hiện các dự án ODA tại Việt Nam vẫn ở mức cao so với trung bình của thế

giới

(thế giới trung bình thực hiện ODA là 5 năm thì ở Việt Nam là 6,5 năm).

So với 21,1 tỷ USD tổng giá trị ODA đã ký kết thì kể từ năm 1993 đến

nay, còn khoảng hơn 6,8 tỷ USD ODA đã ký kết vẫn chưa được giải ngân.

Con số này đang là một thách thức đối với các cơ quan nhà nước trong công

tác quản lý và sử dụng vốn ODA. Thực tế xu hướng giải ngân vốn ODA của

Việt Nam hàng năm đều có tiến bộ, và với những đổi mới thuận lợi về môi

trường đầu tư Việt Nam trong thời gian qua, tin tưởng rằng trong thời gian tới

nguồn vốn ODA cùng với FDI sẽ đóng góp tích cực hơn nữa cho sự tăng

trưởng và phát triển chung của nền kinh tế.

Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong 6 tháng đầu năm 2005, tổng giá trị

giải ngân vốn viện trợ chính thức Chính phủ (ODA) ước đạt 740 triệu USD,

tuy chỉ đạt 42% kế hoạch giải ngân của cả năm 2005 nhưng đã nhanh hơn so

với cùng kỳ năm trước. Mức giải ngân vốn vay thương mại đạt khoảng 610

triệu USD, 130 triệu USD còn lại là giải ngân vốn viện trợ không hoàn lại.

Các dự án vốn ODA lớn là dự án năng lượng nông thôn II có tổng vốn 220

triệu USD, dự án hiện đại hoá ngân hàng và hệ thống thanh toán giai đoạn II

trị giá 105 triệu USD. Các dự án lớn được viện trợ không hoàn lại gồm

chương trình phát triển nông thôn Quảng Trị trị giá khoảng 12,16 triệu USD,

chương trình phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa trị giá 11,23 triệu USD.

Bộ Kế hoạch và Đầu tư cũng cho biết từ đầu năm 2005 đến nay, nguồn

vốn ODA được hợp thức hoá thông qua các Hiệp định ký kết với các nhà tài

trợ đạt hơn 1,34 tỷ USD, trong đó vốn vay là 1,18 tỷ USD và vốn vay viện trợ

không hoàn lại đạt 155,5 triệu USD.

2.2.1. Giải ngân theo các ngành, lĩnh vực kinh tế:

Để phân tích và đánh giá tốc độ cũng như quy mô của giải ngân vốn

ODA trong những năm qua ở Việt Nam, một trong những phương pháp chính

là tổng hợp số liệu từ nhiều nguồn (các báo cáo của Chương trình phát triển

Liên Hợp Quốc UNDP, của các nhà tài trợ và của các cơ quan quản lý nhà

nước) về tỷ lệ giải ngân theo các ngành và lĩnh vực kinh tế. Căn cứ vào đó, có

thể ước lượng mức độ và tỷ lệ giải ngân so với số vốn được ký kết.

Bảng 2.4: : Thực trạng giải ngân theo các ngành kinh tế giai đoạn 1993 - 2004

Giá trị ký kết

Giải ngân

Tỷ lệ giải ngân

Ngành

(triệu USD)

(%)

Tổng số

21.100

14.269

67.6

Năng lượng điện

4631

2200

47.5

Giao thông vận tải

4951

2920

57,8

Nông nghiệp - nông thôn

2764

2350

85.0

Phát triển con người

2572

2400

93.3

Cấp, thoát nước

2204

1220

55.0

Hỗ trợ ngân sách

1504

100

Các ngành khác

2474

1675

67.6

Nguồn: Tổng hợp và ước tính của tác giả

Mức giải ngân luôn có sự khác nhau giữa các ngành, lĩnh vực kinh tế.

Trong các ngành xây dựng cơ sở hạ tầng thì các dự án hỗ trợ kỹ thuật thường

có mức giải ngân cao vì chủ yếu là chi tiêu phục vụ chuyên gia, mua sắm thiết

bị, tư vấn, đào tạo… nên thường được triển khai và kết thúc suôn sẻ còn các

dự án đầu tư xây dựng công trình cụ thể thường có mức giải ngân vốn thấp

nhất do quy mô lớn, quá trình thực hiện phức tạp và lâu dài, gặp nhiều trở

ngại chủ quan và khách quan như những khó khăn trong tiến độ thi công thực

hiện dự án, những khó khăn về công tác giải phóng mặt bằng, công tác đấu

thầu…

Trong các ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn, phát triển con

người và hỗ trợ ngân sách, tỷ lệ giải ngân lại rất cao do ít gặp phải những

vướng mắc trong công tác giải phòng mặt bằng và thường có những chính

sách đền bù dễ được chấp thuận.

Gần đây, giải ngân ODA đã tăng trên diện rộng, giải ngân cho hỗ trợ kỹ

thuật bao gồm hỗ trợ kỹ thuật độc lập và hỗ trợ kỹ thuật gắn với các dự án đầu

tư, cũng tăng lên đáng kể về giá trị tuyệt đối. Điều đó thể hiện xu thế ưu tiên

sử dụng vốn ODA của Chính phủ ta cho kết cấu hạ tầng kỹ thuật, khẳng định

vai trò “kết cấu hạ tầng kỹ thuật cần đi trước một bước” so với các ngành kinh

tế khác và phản ánh nỗ lực đáng kể nhằm tăng cường năng lực con người và

thể chế kinh tế ở Việt Nam.

2.2.1.1. Xây dựng cơ sở hạ tầng:

Từ năm 1993, các chương trình, dự án cơ sở hạ tầng (bao gồm ngành

năng lượng, giao thông vận tải và ngành cấp thoát nước) ngày càng trở thành

lĩnh vực tiếp nhận ODA nhiều nhất, chiếm đến 50% tổng số vốn ODA được

giải ngân của cả nền kinh tế.

Xuất phát từ tốc độ tăng trưởng mạnh mẽ những năm qua, ngành năng

lượng đã thu hút nhiều ODA nhất. Trên thực tế, mặc dù Việt Nam hiện là một

trong những nước tiêu thụ ít năng lượng nhất ở Châu Á, song mức sản xuất và

tiêu thụ năng lượng ở Việt Nam đang tăng lên nhanh chóng. Năm 1996 chiếm

42% đến năm 1998 chiếm 50% và năm 2000 đã đạt khoảng 52%, trở thành

một ngành chiếm tỷ trọng lớn nhất giai đoạn 1993 - 2004. Đến nay, ngành

năng lượng (và ngành giao thông vận tải) đang có mức giải ngân vốn ODA

thuộc loại cao nhất, khoảng 2,2 tỷ USD nhưng tỷ lệ giải ngân lại thấp nhất là

47,5% do các dự án năng lượng chủ yếu tập trung vào việc xây dựng nhà máy

phát điện. Hầu như toàn bộ mức tăng giải ngân đều xuất phát từ việc thực

hiện xây dựng, mở rộng 3 nhà máy phát điện: Phú Mỹ, Hàm Thuận - Đa Mi

và Phả Lại do JBIC (Nhật Bản) hỗ trợ. Đây là các dự án lớn, lên đến hàng

trăm triệu USD, nên thời gian triển khai thực hiện và giải ngân vốn ODA bị

kéo dài.

Trong hai năm qua, mức giải ngân cho ngành giao thông vận tải tăng lên

hơn gấp đôi từ 110 triệu USD năm 1996 lên đến 250 triệu USD trong năm

2004. Cũng như những năm trước đây, năm 2004, nguồn vốn dành cho việc

khôi phục cầu và đường quốc lộ đã chiếm trên 80% vốn đầu tư cho toàn ngành.

Tính chung cho đến nay, tỷ lệ giải ngân của ngành giao thông đạt 57,8%

(tương đương 2,92 tỷ USD) cao hơn khá nhiều so với ngành năng lượng

nhưng vẫn còn thấp so với tỷ lệ chung. Các chương trình tập trung chủ yếu

vào một số ít các nhà tài trợ là JBIC, WB và ADB. Đáng chú ý là 10 dự án

đường giao thông đô thị lớn nhất đã chiếm khoảng 90% tổng vốn viện trợ cho

mục đích này, trong khi hệ thống giao thông nông thôn có thể sử dụng trong

mọi thời tiết nhìn chung vẫn kém phát triển. Việc chưa có đủ đường giao

thông tốt ở nông thôn, vùng sâu, vùng xa sẽ hạn chế các cơ hội tạo thu nhập

của người nông dân, sẽ làm khó khăn thêm cho việc tiêu thụ sản phẩm và khả

năng tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của các đối tượng rất cần được sử

dụng nguồn vốn này.

Năm 2004, các chương trình khôi phục hệ thống cấp nước và phát triển

đô thị đạt mức giải ngân từ 45 - 50 triệu USD/ năm và đạt tỷ lệ giải ngân cả

giai đoạn là 55%. Con số này được duy trì khá ổn định từ năm 1998 đến nay.

Hệ thống nước sạch và vệ sinh môi trường rõ ràng có ý nghĩa hết sức quan

trọng để tiếp tục nâng cao sức khoẻ cho người dân, đặc biệt ở các vùng nông

thôn. Trong những thập kỷ vừa qua, Chính phủ đã phát động một số phong

trào nhằm cải thiện hệ thống nước sạch và vệ sinh môi trường. Tuy nhiên, số

liệu điều tra chính thức cho thấy chưa đến một nửa dân số được cung cấp

nước sạch và có điều kiện vệ sinh thực sự. Điều này chứng tỏ rằng tuy rất cố

gắng trong công tác quản lý, điều hành sử dụng ODA nhưng các cơ quan nhà

nước cũng cần có cái nhìn thực tế và khách quan hơn về hiệu quả sử dụng

ODA.

2.2.1.2. Lĩnh vực hỗ trợ chính sách và thể chế được giải ngân khá cao do

chủ yếu sử dụng vốn ODA không hoàn lại. Từ năm 2000 đến nay, hỗ trợ

chính sách và thể chế vượt lên trở thành một trong số những ngành được giải

ngân nhiều nhất, với hơn 250 triệu USD/năm, trong đó hỗ trợ ngân sách

thường đạt được tỷ lệ 100% mức giải ngân/tổng giá trị ký kết. Kết quả đạt

được này chủ yếu là do công tác giải ngân nguồn vốn vay của quỹ Miyazawa

trị giá 174 triệu USD được tập trung vào tăng cường quản lý kinh tế, phát

triển khu vực kinh tế tư nhân và cải cách chính sách thuế quan chuyển sang

hàng rào, hạn ngạch thuế quan. Hỗ trợ chính sách và thể chế có một phần là

trợ giúp kỹ thuật cho công tác hoạch định chính sách và đào tạo các cán bộ

cấp cao. Một số chương trình như vậy dược xây dựng trên cơ sở phối hợp với

các dự án SAC – Tín dụng điều chỉnh cơ cấu và ESAF – Quỹ điều chỉnh cơ

cấu tăng cường. Hỗ trợ chính sách và thể chế bao gồm các khoản vay như dự

án của ADB giúp ngành tài chính xây dựng hệ thống quản lý tài chính theo

định hướng thị trường, UNDP hỗ trợ củng cố thể chế và xây dựng năng lực

cũng như cải thiện các chính sách kinh tế xã hội và tạo lập môi trường phát

triển cho khu vực kinh tế ngoài quốc doanh mà điển hình là đã hỗ trợ thực

hiện Luật Doanh nghiệp năm 1999. Những khoản viện trợ này là vô cùng cần

thiết đối với quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường theo định hướng

XHCN và quá trình hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam.

Nguồn viện trợ giải ngân nhanh dành cho hỗ trợ cán cân thanh toán chủ

yếu được triển khai thông qua các chương trình của SAC và ESAF từ năm

1994 - 1996. Năm 1998, WB đã cung cấp 34 triệu USD cho mục đích giảm

nợ mà thực chất đó là xoá nợ cho Việt Nam. Tương tự như vậy, năm 1999,

cán cân thanh toán cũng được hỗ trợ giảm nợ bởi Thuỵ Sĩ và Đan Mạch. Năm

2000, Chính phủ Bỉ đã cung cấp cho Việt Nam 7 triệu USD từ chương trình

giảm nợ của mình. Giai đoạn mới của các chương trình này hiện đang được đàm

phán, song các khoản giải ngân chỉ tiếp tục triển khai giải ngân sau năm 2000.

2.2.1.3. Phát triển nông thôn

Các chương trình ODA ngày càng tập trung nhiều hơn cho công tác nông

nghiệp và phát triển nông thôn, phù hợp với việc Chính phủ khẳng định lại ưu

tiên dành cho lĩnh vực này từ năm 1997. Trong cả giai đoạn 85% số vốn ký

kết đã được giải ngân với tổng giá trị lên tới 2,35 tỷ USD. Các khoản ODA

dùng để cho vay lại phục vụ tín dụng nông thôn cũng như đầu tư vào các công

trình cơ sở hạ tầng nông thôn đều tăng. Năm 2004 có rất nhiều dự án “phát

triển theo vùng lãnh thổ” lồng ghép quy mô nhỏ đã tiếp nhận được sự đóng

góp tổng hợp gần 30 triệu ODA từ ADB, WB, IFAD, JBIC… nhằm mục đích

xoá đói giảm nghèo ở nông thôn trên cơ sở xây dựng các công trình cơ sở hạ

tầng kinh tế - xã hội quy mô nhỏ, có liên quan đến các khoản nhằm phát triển

tài chính - tín dụng nông thôn, cải thiện mạng lưới đường giao thông nông

thôn và hỗ trợ việc sử dụng tài nguyên thiên nhiên một cách bền vững. Các dự

án như vậy thường lồng ghép hợp phần nâng cao năng lực địa phương trên cơ

sở áp dụng các phương thức phát triển có tham gia của người dân. Trong cùng

năm, dự kiến mức đầu tư ODA cho phát triển nông thôn sẽ tiếp tục tăng thông

qua một số chương trình hỗ trợ là chương trình xoá đói giảm nghèo, chương

trình hỗ trợ 1.715 xã nghèo và là các dự án được thực hiện trong khuôn khổ

xoá đói giảm nghèo của Chính phủ với mục tiêu: đến năm 2005, xoá bỏ các

hộ đói và giảm từ 17% số hộ nghèo năm 2000 xuống 5% vào năm 2010.

Sau một thời gian đứng ở vị trí thứ 3 trong các ngành tiếp nhận ODA,

mức giải ngân để phát triển nông thôn đứng ở vị trí thứ 4, trong đó tỷ trọng

cho việc giải ngân vốn phát triển vùng lãnh thổ luôn cao hơn phần giải ngân

đầu tư trực tiếp vào nông nghiệp.

Xấp xỉ 100 triệu USD đã được đầu tư trực tiếp vào phát triển nông

nghệp. Đó là các dự án trong lĩnh vực hỗ trợ ngành, phát triển thuỷ lợi và

chống lũ ở miền Trung được cung cấp bởi WB và ADB, là các công trình

nghiên cứu vào bảo tồn nông nghiệp vùng duyên hải miền Trung của IFAD và

một số chương trình tài trợ cho các tiểu ngành nông nghiệp là dự án hỗ trợ

thoát nước, chương trình 5 triệu hecta rừng, chăn nuôi và dịch vụ thú y… của

JICA, các dự án cho ngành đánh cá và nuôi trồng thuỷ sản ven bờ của Đan

Mạch.

2.2.1.4. Phát triển con người (bao gồm ngành y tế - xã hội, giáo dục - đào tạo)

những năm qua với khoảng 2,4 tỷ USD đã được giải ngân, ứng với tỷ lệ giải

ngân là 93,3%, là tỷ lệ giải ngân cao nhất trong số các lĩnh vực tiếp nhận

ODA nếu không kể đến lĩnh vực hỗ trợ ngân sách. Lý do chính có thể thấy là

phần lớn lượng ODA cung cấp cho nhóm ngành này thuộc về vốn viện trợ

không hoàn lại, với các điều kiện giải ngân thuận lợi và ít gây áp lực trả nợ

cho Chính phủ. Tuy số lượng dự án là khá nhiều, nhất là các dự án giáo dục

nhưng quy mô của các dự án này không lớn, được thực hiện theo phương thức

giải ngân một lần nghĩa là các nhà tài trợ thường không phải chuyển vốn

nhiều lần khiến cho các thủ tục rút vốn trong nước thực hiện nhanh và dự án

sớm được giải ngân.

Trong những năm 1995 - 1998, phát triển con người luôn đứng vị trí thứ

3 về mức độ giải ngân ODA, chỉ hơi giảm nhẹ vào những năm 1999 - 2000 và

ổn định vị trí thứ 3 trong các năm 2001 - 2004. Tỷ trọng vốn sử dụng cho mục

đích y tế và đào tạo được xem là tương đương nhau, khoảng trên dưới 40%

hàng năm. Còn lại dành cho phát triển xã hội như phòng chống tội phạm,

AIDS và ma tuý… thì mức giải ngân thường thấp hơn, khoảng 15 - 20%/năm:

năm cao nhất là 1997 với trên 21% và năm thấp nhất là 1993 với 4%.

Mức giải ngân cho ngành y tế tăng đáng kể, trung bình hàng năm trong

giai đoạn 1998 - 2004 là 100 triệu USD/ năm, trước hết là do việc triển khai

các dự án về dân số và sức khoẻ gia đình, góp phần nâng cao chỉ số sức khoẻ

của người Việt Nam lên ngang tầm với các nước có thu nhập trung bình trên

thế giới. Chiều hướng tăng mức chi cho lĩnh vực này là điều rất đáng hoan

nghênh vì tình trạng sức khoẻ sinh sản ở Việt Nam hiện vẫn là vấn đề đáng lo

ngại. Hiện nay, các dịch vụ kế hoạch hoá gia đình đang được triển khai với

phạm vi và mức độ sử dụng cao, song tỷ lệ nạo phá thai, tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ

sinh vẫn cao chứng tỏ khả năng lựa chọn các biện pháp tránh thai còn hạn chế

và tình trạng chăm sóc sức khoẻ bà mẹ còn yếu kém.

Về phía các nhà tài trợ, hỗ trợ nhiều nhất cho y tế Việt Nam là các tổ

chức thuộc hệ thống Liên Hợp Quốc (WHO, UNFPA, UNICEF), WB, ADB

và Chính phủ Đức. Các Chính phủ và cộng đồng tài trợ đều cam kết dành

20% ngân sách của mỗi bên cho các dịch vụ xã hội cơ bản. Xét về mặt lịch

sử, Việt Nam luôn coi trọng các dịch vụ xã hội, và do vậy mức đầu tư cho các

dịch vụ này luôn chiếm tỷ trọng lớn trong chi tiêu ngân sách của Chính phủ,

với mức giải ngân hàng năm khoảng 10 triệu USD.

Quy mô của các dự án trong ngành giáo dục - đào tạo thường không lớn,

chỉ ở tầm trung hạn và được tập trung vào phát triển giáo dục tiểu học và

trung học cơ sở. Khoảng 80 triệu USD của hơn 150 dự án đã được giải ngân

cho ngành giáo dục đại học và dạy nghề thông qua các chương trình hợp tác

giữa các trường đại học và cơ sở giáo dục trong và ngoài nước cũng như các

chương trình đào tạo và học bổng. Một khoản 60 triệu USD khác được chi

cho các dự án giáo dục tiểu học, tăng mức giải ngân cho cấp tiểu học lên 45%.

Tỷ lệ nhập học tiểu học trên toàn quốc rất cao là do WB và Nhật Bản tăng tốc

độ giải ngân cho việc nâng cao chất lượng giáo dục tiểu học và hỗ trợ cải

thiện các điều kiện học tập ở vùng núi phía Bắc. Tuy nhiên, việc đảm bảo khả

năng tiếp cận bình đẳng về giới, dân tộc và vùng lãnh thổ cũng như chất

lượng giáo dục vẫn là những thách thức cần giải quyết.

2.2.1.5. Các ngành khác:

Nhóm ngành quản lý tài nguyên thiên nhiên và phát triển công nghiệp

giải ngân được trên 200 triệu USD vào năm 2004, tỷ lệ giải ngân đạt 67,6%

so với giá trị ký kết, tức là tăng khoảng 40 - 50 triệu mỗi năm so với những

năm đầu thế kỷ 21. Trong quản lý tài nguyên, Đan Mạch được xem là nhà tài

trợ song phương lớn nhất với chương trình vệ sinh môi trường và cung cấp

nước sạch nông thôn. ADB tập trung đầu tư cho việc ổn định mùa màng lưu

vực sông Hồng. Mức giải ngân cho phát triển công nghiệp cũng tăng hơn 20

triệu USD so với năm 2003, chủ yếu vẫn là từ ADB với chiến lược phát triển

công nghiệp và thương mại trung hạn, trong đó nhấn mạnh vai trò của khu

vực đầu tư tư nhân, đồng thời tăng cường cải cách doanh nghiệp nhà nước.

Các chương trình cứu trợ khẩn cấp được triển khai đặc biệt tích cực vào

những năm đầu thập kỷ 90, chủ yếu thông qua hai dự án hỗ trợ tái hoà nhập

cho người Việt Nam hồi hương do Liên minh Châu Âu (EU) và Cao uỷ Liên

Hợp Quốc về người tỵ nạn (UNHCR) tài trợ. Các khoản viện trợ cho mục

đích cứu trợ và viện trợ khẩn cấp là các khoản viện trợ cho không và rất khẩn

thiết cần viện trợ ngay nên giải ngân rất nhanh. Tỷ lệ giải ngân các khoản viện

trợ này hầu như đạt 100%. Tuy nhiên, từ năm 1995, các nhà tài trợ chỉ cung

cấp khoảng 2% tổng vốn ODA cho lĩnh vực này. Năm 2004, mức giải ngân

cho lĩnh vực này đã giảm đáng kể so với các năm trước đây, chỉ đạt hơn 10

triệu USD. Sự giảm sút này chủ yếu là do một số dự án lớn trong phòng

chống thiên tai của Thuỵ Điển và EU, các dự án hỗ trợ nhân đạo, hỗ trợ quân

nhân phục viên của EU và UNHCR đã kết thúc. Các chương trình cứu trợ

khẩn cấp hiện nay thường có mục tiêu cụ thể là chỉ dành phần lớn cho những

nạn nhân bị thảm hoạ thiên tai như lũ lụt, sóng thần, khủng bố… nếu xảy ra.

2.2.2. Giải ngân theo đặc điểm nguồn viện trợ:

Có thể nói, tỷ lệ giải ngân ODA viện trợ không hoàn lại khá cao, đạt tới

90% so với mức cam kết. Nguyên nhân dẫn đến mức độ giải ngân cao của

loại hình này là do vốn ODA không hoàn lại không có các điều kiện ràng

buộc về trả nợ nước ngoài, phần lớn được triển khai thông qua hình thức hỗ

trợ kỹ thuật và tập trung vào các lĩnh vực y tế - xã hội, giáo dục - đào tạo, cải

cách chính sách - thể chế hoặc hỗ trợ cán cân thanh toán. Đây là các ngành,

các lĩnh vực như đã phân tích ở trên thì mức độ giải ngân nhanh hơn các

chương trình, dự án sử dụng vốn vay.

Tỷ lệ giải ngân vốn ODA có hoàn lại hiện nay ở mức rất thấp, chỉ đạt

60 - 65% có nghĩa là phần lớn lượng vốn ODA ở Việt Nam chưa được giải

ngân (khoảng hơn 6 tỷ USD) do vốn ODA vay thường được đầu tư vào các

dự án, công trình cơ sở hạ tầng quy mô lớn và các điều kiện ràng buộc giải

ngân của vốn ODA hoàn lại rất nghiêm ngặt, đòi hỏi Chính phủ nước tiếp

nhận phải cân nhắc rất cẩn thận khi giải ngân vốn vay. Việc triển khai thực

hiện dự án và các thủ tục rút vốn phải kéo dài qua nhiều giai đoạn, đòi hỏi

phải có một khoảng thời gian dài, khiến cho quá trình giải ngân không thể

diễn ra nhanh chóng cũng như tốc độ giải ngân vốn vay phải luôn gắn liền và

đi kèm với tiến độ thực hiện, triển khai dự án.

Biểu đồ 4: Giải ngân nguồn vốn ODA theo loại hình viện trợ

2500

2000

1500

1000

500

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

ViÖn trî kh«ng hoµn l¹i

Vèn vay

Nguồn: Bộ Tài chính (2005)

2.2.2.1. Viện trợ không hoàn lại:

Trong số các nhà tài trợ, hiện chỉ có một vài nhà tài trợ cung cấp thuần

tuý viện trợ không hoàn lại như Ôxtrâylia bình quân hàng năm cung cấp cho

Việt Nam khoảng 70 triệu đôla Úc và Canada với mức bình quân là 20 triệu

đôla Canada, còn lại phần lớn các nhà tài trợ cung cấp viện trợ cho Việt Nam

bao gồm cả ODA không hoàn lại và ODA vốn vay.

Đối với viện trợ không hoàn lại, lượng ODA ngày càng có xu hướng gia

tăng về giá trị tuyệt đối nhưng lại giảm tỷ trọng tương đối trong tổng số ODA

ở Việt Nam nghĩa là các dự án sử dụng ODA không hoàn lại thường được giải

ngân nhanh nhưng tỷ trọng chi phí tư vấn cao và mua sắm thiết bị từ nước

cung cấp ODA thường có giá rất cao so với mua sắm quốc tế. Điều đó thể

hiện mức ưu đãi trong nguồn vốn ODA không hoàn lại ngày càng có xu

hướng giảm, khiến cho việc thu hút và sử dụng ODA không hoàn lại ngày

càng trở nên khó khăn, buộc Chính phủ Việt Nam phải có thêm những dự án

cụ thể và chi tiết nhằm thu hút, sử dụng hợp lý và vận dộng được nhiều hơn

nữa nguồn vốn không hoàn lại này. Thời gian qua, giá trị ODA không hoàn

lại mà Việt Nam nhận được hàng năm dao động khoảng trên dưới 400 triệu

USD. Ở Việt Nam, các ngành được ưu tiên sử dụng ODA không hoàn lại là:

- Hỗ trợ kỹ thuật để phát triển thể chế, tăng cường năng lực cho các cơ

quan quản lý của Việt Nam, chuyển giao công nghệ thông qua việc cung cấp

chuyên gia, người tình nguyện, trang thiết bị, hỗ trợ nghiên cứu, điều tra cơ

bản, chuẩn bị và theo dõi thực hiện nghiên cứu tiền khả thi và nghiên cứu khả

thi.

- Hỗ trợ cán cân thanh toán quốc tế bằng hàng hoá hay hiện vật…

- Cấp tín dựng ưu đãi theo dự án nhằm thực hiện các công trình xây

dựng, lắp đặt trang thiết bị hoặc chỉ cung cấp thiết bị nội dung dự án có thể

bao gồm cả dịch vụ tư vấn, chương trình đào tạo của cán bộ Việt Nam.

Nhìn chung, ODA không hoàn lại đã có tác dụng rất tích cực, góp phần

cải thiện cơ sở hạ tầng xã hội Việt Nam nhiều năm qua.

2.2.2.2. Viện trợ có hoàn lại (ODA vốn vay):

ODA vốn vay cũng có nhiều hình thức khác nhau. Nhật Bản là nhà tài trợ

chỉ cung cấp vốn vay ưu đãi với mức lãi suất thấp thường chỉ 1 - 2%/ năm,

thời gian trả nợ dài tới 20 - 40 năm, thậm chí có nhiều dự án không phải trả

lãi. Nhà tài trợ Tây Ban Nha thường cung cấp vốn vay hỗn hợp nghĩa là một

phần vốn vay ưu đãi và một phần vốn vay thương mại từ các ngân hàng.

Giai đoạn 1993 - 2004, tỷ trọng giải ngân vốn vay từ mức thấp nhất chỉ

có 10% năm 1993 đã tăng tới 54% năm 1996, tiếp tục tăng đến 69% năm

1999, đạt mức cao nhất ở năm 2001 với 73,3% và dao động từ 60 - 65%

những năm 2003 - 2004. Tỷ trọng cao ở năm 2001 - 2002 là do việc thực hiện

các khoản vay giải ngân nhanh của WB thông qua chương trình tín dụng hỗ

trợ xoá đói giảm nghèo (PRSC), của IMF thông qua chương trình hỗ trợ tăng

trưởng xoá đói giảm nghèo (PRGF). PRSC đã giải ngân hơn 100 triệu USD

và PRGF đã giải ngân 53 triệu USD.

Vốn vay ODA của Việt Nam thường được tập trung đầu tư cho các công

trình thuộc về hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật là các công trình thuộc về các

ngành năng lượng, giao thông vận tải, cấp thoát nước … Theo đánh giá của

các chuyên gia kinh tế nước ngoài và Việt Nam, những năm tới, tỷ lệ vốn vay

sẽ tiếp tục tăng do mức chi các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng có quy mô lớn

sẽ tăng lên. Mọi khoản đầu tư của WB cho “Quỹ điều chỉnh cơ cấu mới” hay

của IMF cho “Quỹ điều chỉnh cơ cấu tăng cường” sẽ được cung cấp dưới

dạng vốn vay.

Có thể nói, từ năm 1993 trở lại đây, tỷ lệ giữa viện trợ không hoàn lại và

vốn vay thay đổi theo xu hướng tăng nhanh tỷ lệ vốn vay, giảm tỷ lệ viện trợ

không hoàn lại. Cơ cấu sử dụng ODA cũng thay đổi, tỷ lệ đầu tư phát triển có

xu hướng tăng lên, chi tiêu ODA gần đây cho cứu trợ lương thực và viện trợ

khẩn cấp giảm xuống. Sở dĩ như vậy là do gần đây nước ta đã đảm bảo đủ

lượng lương thực và có dư để xuất khẩu. Khả năng trong thời gian tới có thể

phải chấp nhận khoản viện trợ không hoàn lại còn thấp hơn nữa.

2.2.3. Giải ngân theo hình thức sử dụng vốn ODA:

Để thống nhất trong phân tích và đánh giá, UNDP đã chia vốn hỗ trợ

phát triển chính thức ODA theo 5 loại hình viện trợ khác nhau:

- Hỗ trợ kỹ thuật độc lập

- Hỗ trợ kỹ thuật gắn với đầu tư

- Các dự án đầu tư vốn

- Hỗ trợ cán cân thanh toán và chương trình

- Viện trợ lương thực và cứu trợ khẩn cấp

Bảng 2.5: Cơ cấu giải ngân ODA theo hình thức sử dụng

Đơn vị: %

Năm

Tổng vốn ODA giải ngân

Hỗ trợ kỹ thuật độc lập

HTKT gắn với đầu tƣ

Các dự án đầu tƣ vốn

Hỗ trợ ngân sách

1993

100

31.7

5.9

Viện trợ lƣơng thực, cứu trợ khẩn cấp 20.4

33.7

8.3

1994

100

28.3

5.5

11.6

35.9

18.7

1995

100

23.1

5.3

7.8

34.7

29.1

1996

100

25.5

1.7

1.6

9.1

1997

100

1998

100

1999

100

2000

100

2001

100

2002

100

2003

100

2004

100

Nguồn: Điều tra ODA của UNDP (12/2004)

Việt Nam cũng như các nước tiếp nhận khác nói chung, phần lớn vốn

ODA được thực hiện thông qua các chương trình dự án đầu tư vốn.

Những năm đầu thập kỷ 90, vốn ODA chủ yếu được tập trung dưới loại hình

viện trợ lương thực và hỗ trợ kỹ thuật độc lập, trong khi hỗ trợ ngân sách cũng

nhận được sự quan tâm khá lớn của cộng đồng tài trợ quốc tế, đã giúp nền

kinh tế nước ta thoát khỏi khủng hoảng lạm phát trầm trọng, từng bước

chuyển đổi nền kinh tế. Đến năm 1996 trở về sau này, biểu đồ phân bổ ODA

đã có sự thay đổi sau khi hỗ trợ dự án đầu tư trở về vị trí trọng tâm của công

tác ODA.

Hỗ trợ kỹ thuật độc lập có xu hướng giảm: năm 1993 chiếm 31,7%,

giảm xuống 23,1% năm 1994, tăng lên đôi chút vào năm 1997 rồi giảm nhẹ

và duy trì ở mức 21% trong 3 năm 1999, 2000 và 2001, tiếp tục giảm xuống

20% năm 2002 và duy trì mức giảm nhẹ trong hai năm 2003 và 2004 là 18%.

Năm 2000, mức giải ngân của loại hình này đạt 346 triệu USD, đến năm 2004

đã đạt trên 500 triệu USD. Các lĩnh vực giáo dục đào tạo, y tế, quản lý kinh tế

và hành chính công tiếp tục thu hút rất nhiều hỗ trợ kỹ thuật, chủ yếu là viện

trợ không hoàn lại.

Giải ngân ODA theo loại hình hỗ trợ dự án đầu tư đã tăng lên từ 33,7%

năm 1993 lên 66% năm 1997 và 71% năm 1999, đạt mức giải ngân 958 triệu

USD rồi giảm xuống 61% năm 2000 và đến 2004 lại tăng lên là 68%. Những

dự án đầu tư này chủ yếu được tài trợ bởi JBIC và WB, có tỷ trọng chiếm đến

89% toàn bộ khoản vốn vay.

Hỗ trợ kỹ thuật gắn với đầu tư là hỗ trợ kỹ thuật gắn với các chương

trình , dự án đầu tư như tài trợ cho các hoạt động nghiên cứu khả thi và xây

dựng các báo cáo khác trong lĩnh vực năng lượng, vận tải và phát triển công

nghiệp. Năm 1993, nhóm các dự án đầu tư có liên quan đến hỗ trợ kỹ thuật

đạt mức tỷ trọng cao nhất là 5,9% vì đó là năm Việt Nam bắt đầu nối lại quan

hệ với cộng đồng tài trợ quốc tế, nhất là trong điều kiện khi đó các dự án

ODA rất thiếu các cán bộ, chuyên gia tư vấn giỏi… và duy trì ở mức trên 5%

trong những năm trước 1996. Từ năm 1996 đến nay, nhóm này chỉ chiếm tỷ

trọng 1% trong tổng số ODA. Tuy nhiên, một phần vốn của loại hình hỗ trợ

này được tính cả vào số vốn của các dự án đầu tư.

Hình thức hỗ trợ giải ngân nhanh bao gồm cả hỗ trợ ngân sách nói

chung và hỗ trợ liên quan đến các chương trình chiếm tỷ lệ khá cao vào

những năm đầu tiên của thập kỷ 90 và đạt tỷ lệ cao nhất năm 1995 là 215 triệu

USD. Sau đó, tỷ lệ này giảm xuống 1% vào năm 1997 trước khi tăng lên mức

9% vào năm 1998 và 12% năm 2004. Có được kết quả này là do việc giải

ngân khoản vay 174 triệu USD từ quỹ Miyazawa. Khoản vay này được tập

trung vào phát triển kinh tế ngoài quốc doanh, tổ chức, sắp xếp lại các doanh

nghiệp nhà nước và cải cách hệ thống hàng rào thuế quan.

Viện trợ lương thực, cứu trợ khẩn cấp là loại hình viện trợ rất cần thiết

cho Việt Nam trong giai đoạn kinh tế khó khăn 1993 - 1995. Sau năm 1995,

Việt Nam đã khắc phục được những khó khăn về lương thực nhưng những

nguy cơ về thiên tai vẫn là nguyên nhân khách quan rất lớn mà chúng ta

không tránh khỏi nên cộng đồng tài trợ quốc tế vẫn duy trì mức tài trợ cho

Việt Nam khoảng trên dưới 10 triệu USD cứu trợ khẩn cấp/năm. Cùng với hỗ

trợ lương thực, khoản viện trợ này cũng chỉ chiếm khoảng 1% tổng ODA giải

ngân trong những năm gần đây.

2.2.4. Giải ngân theo các nhà tài trợ

Những năm qua, cộng đồng tài trợ quốc tế đã đóng vai trò rất quan trọng

trong sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. Trong số các nhà tài

trợ cho Việt Nam, 3 nhà tài trợ lớn nhất là Nhật Bản, ADB và WB và đây

cũng là 3 nhà tài trợ luôn chiếm một tỷ lệ giải ngân vốn ODA rất lớn, có thể

lên tới 70 - 80% vốn ODA cam kết cũng như ODA đã giải ngân những năm

qua.

Năm 2004, nguồn vốn được giải ngân nhiều nhất của Ngân hàng Hợp tác

Quốc tế Nhật Bản, Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng phát triển Châu Á, với

tổng vốn giải ngân đạt khoảng 482 triệu USD, chiếm 79% tổng giá trị giải

ngân nguồn vốn vay.

Biểu đồ 5: Giải ngân của 10 nhà tài trợ hàng đầu, 1993 - 2004

NhËt B¶n

ADB

IMF

Liªn hîp quèc

Ph¸p

Thuþ §iÓn

§an M¹ch

óc

§øc

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

TriÖu USD

Nguồn: www.vir.com.vn

2.2.4.1. Nhật Bản:

Quả thực trong thời gian qua, theo thống kê chính thức của Nhật Bản, có

thể thấy ngay Nhật Bản là nhà tài trợ hàng đầu cho Việt Nam với tổng số vốn

cam kết lên đến hơn 6 tỷ USD. Tuy vậy, tỷ lệ giải ngân các dự án do Nhật tài

trợ lại thuộc vào loại thấp nhất trong số các nhà tài trợ cho Việt Nam, chỉ đạt

48,5% với tổng giá trị giải ngân chỉ xấp xỉ 3,54 tỷ USD. Trong khi lượng vốn

ký kết của Nhật Bản chiếm đến 42% thì khối lượng giải ngân chỉ là 31,6%

trong toàn bộ các nhà tài trợ mà nguyên nhân rất căn bản là do yêu cầu khắt

khe của Nhật trong quá trình rút vốn các dự án bằng đồng Yên của Nhật,

những điều kiện ràng buộc chặt chẽ về chuyên gia tư vấn, đấu thầu cũng như

sử dụng trang thiết bị rất đắt đỏ của Nhật Bản trong các chương trình, dự án.

Trong một vài năm gần đây, nhờ những thành công trong quá trình đổi

mới ở Việt Nam, phía Nhật Bản đã rất thiện chí củng cố vị trí hàng đầu của

mình cả trong quá trình giải ngân nguồn vốn mà tiêu biểu đáng kể là tốc độ

giải ngân đã tăng vọt từ 388 triệu USD năm 1998 lên gấp 2,5 lần năm 2004.

ODA vốn vay của Nhật Bản được giải ngân chủ yếu thông qua JBIC.

JBIC đã gia tăng mức độ giải ngân cho nhiều dự án năng lượng và giao thông

vận tải có quy mô tầm cỡ, trong đó khoảng 50% vốn ODA giải ngân của JBIC

dành cho ngành năng lượng để xây dựng hạ tầng cơ sở. JBIC cũng đóng góp

khoảng 20% giải ngân trong quỹ Miyazawa, phần còn lại chủ yếu tập trung

cho các công trình giao thông như hệ thống đường giao thông, khôi phục hệ

thống cầu cống và hạ tầng nông thôn. Trong năm 2004, nguồn ODA viện trợ

không hoàn lại của tổ chức JICA cũng được duy trì tương đương với các năm

trước, khi tập trung vào lĩnh vực đào tạo, giao thông vận tải, y tế và quản lý

kinh tế. JICA cũng gia tăng mức độ giải ngân đối với các chương trình cấp

thoát nước đô thị, cung cấp nước sạch sinh hoạt. Việc hoàn thành dự án cải

tạo bệnh viện Bạch Mai trong năm 2000 đã làm giảm mức độ giải ngân cho

ngành y tế trong năm 2001 nhưng một dự án hỗ trợ quản lý bệnh viện Bạch

Mai được ký năm 2002 đã làm tốc độ giải ngân của ngành y tế gia tăng trong

các năm 2003, 2004.

2.2.4.2. Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB)

Trong số các nhà tài trợ lớn nhất cho Việt Nam, ADB có tỷ lệ vốn ODA

được giải ngân cao nhất với khoảng 74% vốn được giải ngân (tương đương

khoảng 1,78 tỷ USD). Sở dĩ ADB đạt được tỷ lệ giải ngân cao như vậy là do

thủ tục rút vốn và các điều kiện giải ngân của ADB dễ đáp ứng hơn. Hơn nữa,

các dự án của ADB chủ yếu tập trung vào lĩnh vực nông nghiệp và hạ tầng

nông thôn ở miền Trung Việt Nam.

Mức giải ngân vốn ODA của ADB tăng rất mạnh từ mức 139 triệu USD

năm 1998 đến năm 2004 đã tăng lên gấp 2 lần. So với Nhật Bản, viện trợ

ODA không hoàn lại của ADB ít hơn rất nhiều. Việt Nam chỉ nhận được từ 7

- 7,5 triệu USD không hoàn lại/năm từ năm 1998 - 2004 và mức độ giải ngân

vốn viện trợ không hoàn lại cũng chỉ đạt khoảng 7 triệu USD/năm.

Ngành giao thông nông thôn vẫn là ngành nhận được sự quan tâm lớn

nhất của ADB với trên 70 triệu USD, kế tiếp là ngành công nghiệp tập trung

vào chương trình cải tổ các doanh nghiệp công nghiệp, khuyến khích phát

triển các doanh nghiệp tư nhân và nâng cao tính hiệu quả trong hoạt động của

các doanh nghiệp nhà nước với trên 62 triệu USD.

Nhìn chung, năm 2004, ADB đã giảm mức giải ngân cho các dự án năng

lượng, thay vào đó là tập trung giải ngân cho các dự án phát triển hạ tầng

nông thôn, nông nghiệp, thuỷ lợi, kiểm soát thiên tai lũ lụt, cung cấp nước

sạch và vệ sinh môi trường: Dự án cấp nước 7 thị xã đạt 120% kế hoạch, dự

án thuỷ lợi đồng bằng sông Hồng giải ngân đạt 110% kế hoạch, dự án Quốc lộ

1, giai đoạn 3 đạt 220% kế hoạch…

2.2.4.3. Ngân hàng thế giới (WB):

Tỷ lệ giải ngân những khoản vốn vay của WB mới chỉ đạt 53% với giá

trị giải ngân là 2 tỷ USD, thấp hơn mức trung bình của một số nước trong khu

vực. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tỷ lệ giải ngân thấp trong những

năm 2000 - 2004 là do các khoản giải ngân nhanh có xu hướng giảm và các

điều kiện giải ngân của WB tương đối nghiêm ngặt (chẳng hạn, thủ tục giải

phóng mặt bằng và thực hiện chính sách đền bù, tái định cư của WB quy định

thường rất chi tiết và khó thực hiện trong thời gian ngắn).

Năm 2004, WB chỉ giải ngân được 140 triệu USD, thấp hơn khá nhiều

mức những năm trước, thường trên dưới 200 triệu USD. Sự chấm dứt các dự

án khôi phục năng lượng là nguyên nhân chủ yếu của sự giảm sút đó: mức

giải ngân dự án Thuỷ lợi miền Trung đạt 165% kế hoạch; dự án Đa dạng hoá

nông nghiệp đạt 161% kế hoạch. Giải ngân của WB tập trung vào lĩnh vực

phát triển nông thôn miền núi, và sự gia tăng giải ngân vào lĩnh vực này cũng

minh chứng đây là lĩnh vực đang được ưu tiên hàng đầu của WB. Lĩnh vực

giao thông đã tụt xuống vị trí thứ hai, vì các dự án nâng cấp đường quốc lộ đã

đi vào giai đoạn hoàn thành, đưa vào sử dụng và cũng vì vậy, mức giải ngân

năm 2004 giảm sút đáng kể. Hi vọng, những dự án mới đã được phê duyệt

gần đây như dự án chăm sóc người nghèo (đã cam kết 230 triệu USD),

chương trình phát triển giao thông và năng lượng nông thôn ở vùng đồng

bằng sông Cửu Long, chương trình tín dụng hỗ trợ giảm nghèo (PRSC) sẽ

thúc đẩy mức độ giải ngân trong những năm tới.

2.2.4.4. Các nhà tài trợ khác:

Ngoài ba nhà tài trợ lớn nhất là Nhật Bản, ADB và WB, Chính phủ các

nước phát triển khác như Pháp, Đan Mạch, Ôxtrâylia, Hà Lan, Thuỵ Điển…

cũng đã cung cấp các nguồn ODA quan trọng cho Việt Nam với tư cách là

các nhà tài trợ song phương.

Điều đáng mừng là các nhà tài trợ này có tỷ lệ giải ngân rất cao, khoảng

80% thậm chí có thể đạt tới trên 90% như Ôxtrâylia, Đan Mạch… Nguyên

nhân làm cho các khoản tài trợ của các nước này đạt được tỷ lệ giải ngân cao

là do tỷ lệ viện trợ không hoàn lại rất cao từ 70 - 80% trong tổng số vốn ODA

mà các nhà tài trợ này dành cho Việt Nam.

Cộng hoà Pháp hiện đang là nhà tài trợ hàng đầu trong số các nước phát

triển Châu Âu dành viện trợ cho Việt Nam. Trong năm 2004, Pháp đã giải

ngân được 65 triệu USD. Số vốn hỗ trợ của Pháp tập trung phần lớn vào phát

triển con người, nông nghiệp, viễn thông và hạ tầng cơ sở.

Cùng với Chính phủ Pháp là Chính phủ các nước như Đan Mạch (60

triệu USD), Thuỵ Điển (45 triệu USD), Hà Lan (41 triệu USD), Đức (28 triệu

USD)… là năm trong số 10 nhà tài trợ cho Việt Nam có mức giải ngân cao

nhất trong năm qua. Điều đặc biệt là viện trợ ODA của các nước thuộc Liên

minh Châu Âu có tỷ lệ vốn không hoàn lại rất lớn, vốn viện trợ không hoàn

lại của Hà Lan dành cho Việt Nam thường trên 60%. Vương quốc Đan Mạch

thậm chí còn cung cấp ODA không hoàn lại trên 90% vốn ODA đã giải ngân

trong năm qua.

Ôxtrâylia và các tổ chức của Liên Hợp Quốc cũng là các nhà tài trợ có

mức giải ngân cao trong năm 2004. Trong khi mức giải ngân của Ôxtrâylia

nhà tài trợ cung cấp thuần tuý nguồn viện trợ không hoàn lại giảm đi 1/3 lần

so với những năm trước do dự án cầu Mỹ Thuận đã hoàn thành thì mức giải

ngân của các tổ chức thuộc Liên Hợp Quốc lại có xu thế gia tăng do các lĩnh

vực mà các tổ chức tài trợ này đầu tư viện trợ thường có lợi thế trong quá

trình giải ngân. Các tổ chức hỗ trợ nhiều nhất là UNDP, thực hiện chủ yếu

bằng hình thức hỗ trợ kỹ thuật. Ngoài ra, có các tổ chức như UNICEF, WHO,

UNFPA… chủ yếu tập trung vào phát triển con người và cải thiện các vấn đề

xã hội.

2.3. ĐÁNH GIÁ VỀ GIẢI NGÂN VỐN ODA Ở VIỆT NAM THỜI GIAN QUA:

2.3.1. Những kết quả đạt đƣợc:

Có thể nói rằng, giai đoạn 1993 - 2004 là giai đoạn gặt hái được nhiều

thành công trong công tác thu hút và sử dụng dòng vốn hỗ trợ phát triển chính

thức của Việt Nam. Điều đó thể hiện trên nhiều phương diện: khuôn khổ pháp

lý và cơ chế chính sách cho nguồn viện trợ này được cải thiện, ODA đã đáp

ứng một nhu cầu khá lớn về vốn cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của

Việt Nam và việc sử dụng nguồn vốn ODA cũng đem lại những hiệu quả kinh

tế - xã hội đáng kể. Năm 2004, kinh tế tăng trưởng 7,7%, giảm tỷ lệ hộ nghèo

xuống còn 10%, giảm tỷ lệ trẻ em dưới 5 tuổi bị suy dinh dưỡng xuống còn

26%, cung cấp nước sạch cho 58% dân số nông thôn, cải thiện các chỉ tiêu

phát triển con người, thúc đẩy thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài, thúc đẩy

đầu tư tư nhân đồng thời cải thiện thể chế, chính sách quản lý kinh tế.

Riêng trong công tác giải ngân vốn ODA trong thời gian qua, thấy nổi

lên một số thành tựu đáng lưu ý:

- Tình hình thực hiện giải ngân các chương trình, dự án ODA đang có xu

hướng tích cực và đi vào ổn định. Mức giải ngân có chiều hướng tiến bộ qua

các năm, năm sau giải ngân nhiều hơn năm trước. Năm giải ngân nhiều nhất

là năm 2004 với mức giải ngân đạt kế hoạch năm, khoảng 1,65 tỷ USD.

- Công tác giao vốn, giao kế hoạch thực hiện giải ngân vốn đã từng bước

đi vào thực tế, ngày càng bám sát vào thực tế hơn, trong đó, các dự án hỗ trợ

kỹ thuật thường đạt mức giải ngân vượt kế hoạch giải ngân hàng năm đề ra.

- Việc giải ngân vốn ODA đã có sự tập trung vào các ngành, các lĩnh vực

then chốt của nền kinh tế theo hướng ưu tiên của Chính phủ. Các ngành được

giải ngân nhiều nhất là những ngành thuộc hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật

như năng lượng, giao thông vận tải, cấp thoát nước… Đó là những ngành mà

nguồn vốn trong nước không tập trung kịp thời, dòng vốn FDI không chảy

vào do thời hạn thu hồi vốn kéo dài, trong khi đó đây là những ngành cần “đi

tắt đón đầu” so với các ngành khác trong ngành kinh tế quốc dân.

Mức giải ngân của các nhà tài trợ đều có tiến bộ, trong đó Nhật Bản,

ADB, WB luôn khẳng định là những nhà tài trợ ODA lớn nhất cho Việt Nam

trong những năm qua. Vai trò của WB cũng ngày một tăng không chỉ vì là cơ

quan cùng với Chính phủ Việt Nam tổ chức các hội nghị Nhóm tư vấn CG mà

còn là nhà tài trợ có mức giải ngân ngày càng cao và nhanh chóng vượt mức

kế hoạch. Chênh lệch về mức độ, tốc độ giải ngân giữa các vùng trong cả

nước cũng đã được cải thiện qua các năm. Đến nay, tất cả 61 tỉnh thành trên

cả nước đều đã có các chương trình, dự án sử dụng, giải ngân nguồn vốn

ODA.

Cần phải nhấn mạnh rằng, những kết quả tích cực này trong quá

trình giải ngân vốn ODA của Việt Nam trên thực tế là nhờ những nguyên

nhân chính như sau:

- Thứ nhất, qua 12 năm tiếp nhận và sử dụng vốn ODA, Việt Nam đã có

được một đội ngũ cán bộ chuyên gia có kinh nghiệm thực hiện các

chương trình, dự án hỗ trợ phát triển chính thức cũng như các thủ tục

triển khai, giải ngân và đánh giá hiệu quả dự án.

- Thứ hai, quá trình đổi mới ở Việt Nam với những thành công và nỗ lực

thực sự đã tạo ra một hình ảnh tích cực và một niềm tin cho các đối tác

của Việt Nam, đặc biệt là 3 đối tác lớn của Việt Nam là Nhật Bản, ADB

và WB. Các nhà tài trợ này đã phối hợp chặt chẽ kể từ khâu hình thành,

lựa chọn đến khâu cam kết, ký kết và thực hiện các chương trình dự án.

- Thứ ba, nhờ những giải pháp điều hành vĩ mô, đồng bộ của các cơ quan

quản lý nhà nước, các thủ tục rút vốn, cấp vốn đối ứng, những biện pháp

giải quyết dứt điểm những khó khăn trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư là

thẩm định, xét thầu… trong quá trình giải ngân vốn ODA được cải thiện

đáng kể.

- Thứ tư, môi trường pháp lý đã được cải thiện đáng kể: Kể từ năm 1993,

một môi trường pháp lý nhằm vận động, quản lý và sử dụng có hiệu quả

ODA đã bắt đầu hình thành, theo thời gian đã được bổ sung đi đến hoàn

chỉnh. Về quy chế quản lý và sử dụng ODA, nghị định 20/CP ngày 15

tháng 03 năm 1994 đã được sửa đổi, bổ sung bằng nghị định 87/CP ngày

05 tháng 08 năm 1997, được sửa đổi bằng nghị định 17/CP ngày 04

tháng 05 năm 2001; Ra thông tư liên tịch số 81/1998/TTLT/BTC -

NHNN ngày 17/06/1998 của Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước về

hướng dẫn quy trình, thủ tục và quản lý việc rút vốn đối với nguồn hỗ trợ

phát triển chính thức. Quyết định 1860a/1998/QĐ - BTC ngày

16/12/1998 đã được sửa đổi bổ sung bằng quyết định 96/2000/QĐ - BTC

của Bộ trưởng Bộ Tài Chính đã hướng dẫn chi tiết về quy trình và thủ tục

rút vốn ODA…

- Mười điểm nổi bật trong cải thiện hiệu quả tài trợ (cải thiện môi trường

 Triển khai thực hiện sửa đổi khung pháp lý về ODA (Nghị định 17/2001/NĐ - CP)

 Lập kế hoạch ODA tổng thể

pháp lý) tại Việt Nam năm 2004 đã thực hiện được là:

 Thành lập nhóm chuyên trách liên bộ để cải tiến việc phân bổ ODA

 Thành lập nhóm quan hệ đối tác về hiệu quả viện trợ

 Thực hiện kế hoạch hành động hài hoà hoá do Chính phủ chỉ đạo

 Cam kết kết hợp đối với kế hoạch 5 năm của nhà tài trợ

 Tham gia diễn đàn thảo luận toàn cầu về hiệu quả viện trợ

 Phát động chương trình xây dựng năng lực toàn diện về quản lý ODA

 Thử nghiệm các mẫu báo cáo chung

 Chuẩn bị hỗ trợ ngân sách mục tiêu về giáo dục

(Nguồn: Báo cáo về hài hoà hoá và kết hợp để đạt được hiệu quả tài trợ cao hơn

tại Việt Nam, … 2004, Nhóm quan hệ đối tác về hiệu quả viện trợ)

Rõ ràng là, nếu mức độ giải ngân nhanh (đương nhiên vẫn tuân thủ đúng,

đủ các điều kiện của nhà tài trợ) sẽ là xúc tác để gia tăng các nguồn vốn khác

như vốn trong nước, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài, vốn đầu tư tư nhân… do

vốn ODA chủ yếu tập trung cho các công trình hạ tầng cơ sở, “tạo đà” cho các

ngành kinh tế phát triển. Việc gia tăng mức đầu tư sẽ tạo một tốc độ tăng

trưởng kinh tế cao hơn ở nước tiếp nhận. Điều này sẽ tạo tiền đề để tăng mức

dự trữ quốc gia, tạo cơ sở an toàn thêm cho các khoản vay ODA.

Mức độ giải ngân nhanh góp phần khẳng định tính ưu việt của nguồn

vốn ODA so với các nguồn vốn khác ở khía cạnh tận dụng tối đa yếu tố ưu

đãi. Thời gian ân hạn sẽ dài thêm tương đối ở các dự án giải ngân chậm. Thời

gian ân hạn được rút ngắn nghĩa là tính hiệu quả của dự án được nâng cao.

Điều này sẽ thể hiện sức hấp thụ nguồn ODA của nền kinh tế nước tiếp nhận

còn lớn, sẽ càng làm tăng thêm lòng tin của cộng đồng tài trợ với nước tiếp

nhận, do vậy sẽ có cơ hội tăng thêm lượng ODA cam kết cho thời gian tiếp theo.

2.3.2. Một số hạn chế và những nguyên nhân:

Song song với những kết quả đã đạt được, việc thực hiện giải ngân vốn

ODA vần còn một số hạn chế, tồn tại cần tháo gỡ:

- Như đã phân tích ở trên, có thể thấy tình trạng giải ngân vốn ODA ở

Việt Nam không đồng đều giữa các nhà tài trợ và đặc biệt là tuỳ thuộc vào

loại hình viện trợ, loại hình dự án, tuỳ thuộc vào từng ngành, lĩnh vực được

ODA đầu tư. Các dự án hỗ trợ kỹ thuật thường có tốc độ rút vốn cao, vượt

được kế hoạch, tuy thế các dự án này có chi phí chuyên gia rất cao và thường

phải phát sinh ở ngoài Việt Nam.

- Quá trình giải ngân còn chậm, mức vốn ODA giải ngân chưa cao.

Mặc dù mức giải ngân vốn ODA trong năm 2004 được đánh giá là đạt kế

hoạch năm nhưng mức giải ngân nói chung đến năm 2004 vẫn chưa tương

xứng với tiềm năng và nhu cầu tăng trưởng. Tính trung bình tỷ lệ giải ngân

chỉ khoảng 49% so với vốn cam kết. Hơn nữa, thời gian thực hiện các dự án

tại Việt Nam vẫn ở mức cao so với trung bình của thế giới (thế giới thực hiện

dự án ODA là 5 năm thì ở Việt Nam là 6,5 năm).

- Những dự án có mức giải ngân thấp thường tập trung vào hai loại:

+ Những dự án mới khởi công hoặc đang trong giai đoạn đấu thầu như

Dự án hành lang Đông - Tây (JBIC); Dự án cầu trên đường sắt Thống Nhất

(IBIC); Dự án Cảng Tiên Sa (JBIC); Dự án Quốc lộ 9 (ADB)…

+ Những dự án có vướng mắc nảy sinh trong quá trình thực hiện, thường

ở những khâu: thiết kế, đấu thầu, giải phóng mặt bằng và tái định cư, cơ chế

tổ chức thực hiện… không đạt kế hoạch giải ngân những năm gần đây là Dự

án Bảo vệ rừng và phát triển nông thôn (WB); Dự án Đất ngập mặn ven biển

(WB); Dự án Khu Lâm nghiệp (ADB); Dự án Giáo dục kỹ thuật dạy nghề

(ADB); Dự án Thông tin duyên hải miền Trung (JBIC)…

Như vậy, việc không thực hiện đúng tiến độ đưa công trình vào hoạt

động sẽ gây ảnh hưởng đến tốc độ tăng trưởng kinh tế, giảm hiệu quả sử dụng

vốn, ảnh hưởng đến việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội. Mặt khác,

tốc độ đầu tư công cộng chậm lại có thể ảnh hưởng đến việc thu hút đầu tư

trực tiếp nước ngoài vào Việt Nam, cũng như các nguồn vốn khác trong nước.

Mức độ giải ngân chậm sẽ đồng nghĩa với việc các điều kiện ưu đãi sẽ

kém đi, các điều kiện ràng buộc càng chặt chẽ như thời gian ân hạn bị rút

ngắn, lãi suất tăng lên…, và có thể sẽ làm giảm lòng tin của các nhà tài trợ

vào khả năng tiếp nhận, sử dụng, giải ngân vốn ODA của Việt Nam, nhất là

đối với dư luận nhân dân các nước cung cấp viện trợ và cả nhân dân Việt

Nam - một điều mà Chính phủ nước ta không hề mong muốn.

Mức giải ngân thấp là tồn tại cơ bản nhất của công tác giải ngân vốn

ODA ở Việt Nam hiện nay. Vấn đề này đang là chủ đề thảo luận của cộng

đồng các nhà tài trợ, cũng là khó khăn lớn nhất của các nước tiếp nhận viện

trợ, nhằm tìm ra nguyên nhân và giải pháp khắc phục có hiệu quả nhất.

Sau khi thoả mãn các điều kiện cần thiết để thực hiện giải ngân vốn

ODA, dự án sẽ được thực hiện và vốn ODA sẽ được giải ngân. Do quá trình

giải ngân dự án ODA ở Việt Nam liên quan đến rất nhiều chủ thể tham gia từ

nhà tài trợ, Ban quản lý dự án, các tổ chức tài chính phục vụ (ngân hàng phục

vụ, hệ thống kho bạc…) đến các nhà thầu, nhà tư vấn, giám sát … nên việc

thực hiện rất phức tạp và chịu nhiều tác động bởi các yếu tố bên ngoài.

Căn cứ vào đánh giá, tổng kết chung của nhiều nhà tài trợ trong quá

trình cung cấp vốn tài trợ cho Việt Nam, có thể thấy mức độ nhanh, chậm,

thậm chí bị đình trệ của quá trình giải ngân chịu ảnh hưởng bởi các nhân tố và

nguyên nhân cơ bản sau:

Các nhân tố khách quan (nằm ngoài sự chi phối của nước tiếp nhận vốn

ODA) gồm có:

- Điều kiện tài trợ của các nhà tài trợ khác nhau là khác nhau, rất đa dạng

và có khi rất phức tạp. Một số dự án ODA không thể tiến hành giải ngân được

do nhà tài trợ yêu cầu Chính phủ Việt Nam thực hiện các điều kiện cải cách

thể chế chính trị đi ngược lại chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Việt

Nam. Ví dụ, chương trình Miyazawa do Chính phủ Nhật Bản cung cấp cho

Việt Nam năm 2000 với tổng giá trị lên đến gần 500 triệu USD, song Việt

Nam chỉ giải ngân được không đến 200 triệu USD chính là do chưa thể thực

hiện công cuộc “tư nhân hoá” nền kinh tế một cách triệt để như yêu cầu của

phía Nhật Bản.

- Với đặc điểm là nguồn vốn có cách thức cung cấp đa dạng, xuất phát từ

rất nhiều nguồn khác nhau, của nhiều nhà tài trợ khác nhau nên các quy trình

thực hiện dự án của các nhà tài trợ còn nhiều điểm chưa phù hợp, tương đồng

với quy trình thực hiện của Việt Nam. Hầu như mỗi chương trình, dự án ODA

ở Việt Nam lại có những quy định khác nhau, những ràng buộc khác nhau

như có những khoản vay ràng buộc về phương thức mua sắm, có khoản vay

lại ràng buộc về thủ tục đấu thầu hay lựa chọn chuyên gia tư vấn… Cuộc

khủng hoảng tài chính tiền tệ của các nước trong khu vực Đông Á cùng với sự

suy thoái của nền kinh tế Nhật Bản vừa qua là một ví dụ cụ thể. Sự thiếu vốn

và chậm vốn có nguyên nhân do việc nước tiếp nhận tài trợ phải ký vay bằng

đồng bản tệ như đồng Yên Nhật, US Ôxtrâylia, Mác Đức … nhưng hợp đồng

mua sắm hoặc xây dựng lại căn cứ theo giá tính bằng USD, quy ra bản tệ theo

giá cố định. Khi đồng bản tệ mất giá, nhà thầu bị lỗ vốn nên không thể tiếp

tục thực hiện dự án theo cam kết. Trong khi đó, những dự án ODA về dân số,

y tế, giáo dục, cấp nước, giao thông nông thôn… ở Việt Nam thường được

thực hiện trên địa bàn trải rộng mà phía nhà tài trợ như Vương quốc Anh lại

thường chậm trả lời về các vấn đề phát sinh hay thay đổi đột ngột trong chính

sách càng làm cho tiến độ giải ngân bị cản trở.

Nguồn vốn ODA, như đã biết, là nguồn vốn mang nhiều tính chất xã hội

và chính trị hơn là ý nghĩa kinh tế (vì vậy nó còn được gọi là nguồn hỗ trợ

phát triển chính thức). Sở dĩ có tình trạng giải ngân chậm như vậy chính là do

những nguyên nhân trên từ phía nhà tài trợ.

Tuy nhiên, đấy là những nguyên nhân khách quan mà hầu như nước tiếp

nhận viện trợ nào cũng bị ảnh hưởng. Vấn đề giải ngân chậm về cơ bản vẫn là

do những nguyên nhân chủ quan hay nói đúng hơn là những yếu kém mang

tính hệ thống trong môi trường thực hiện ODA của Việt Nam ở các giai đoạn

chưa tốt và môi trường pháp lý chưa hoàn thiện…, cụ thể như sau:

Thứ nhất, việc thẩm định, phê duyệt dự án còn bị kéo dài

Để triển khai thực hiện dự án theo cơ chế quản lý ODA, đòi hỏi phải có

sự đồng bộ trong tất cả các khâu của quy trình, trong đó vai trò của Bộ Kế

hoạch và Đầu tư là hết sức quan trọng từ khâu vận động ODA đến việc xét

duyệt dự án, phân bổ vốn, tổ chức đấu thầu và xét chọn nhà thầu. Những khâu

này là cơ sở để bắt đầu thực hiện dự án. Nhưng trong thực tế, việc quy định

trách nhiệm của từng Bộ, ngành, và của Chủ dự án trong từng khâu chưa được

rõ ràng dẫn đến sự chồng chéo chức năng, và bản thân các Bộ, ngành chưa

thấy được và cũng chưa làm hết trách nhiệm của mình nên việc thực hiện dự

án bị ách tắc ở nhiều khâu.

Rất nhiều hiệp định đã ký kết song mới chỉ có tên dự án mà chưa hoàn

thành báo cáo nghiên cứu khả thi F/S, chưa hoàn thành thủ tục để phê duyệt

dự án đầu tư như các hiệp định vay ODA của Nhật (cho Tài khoá 1993), của

Cộng hoà Pháp, Ấn Độ, Đan Mạch và Thuỵ Sỹ do chưa có sự phối hợp chặt

chẽ giữa các cơ quan tổng hợp và các Bộ chủ quan. Quá trình chuẩn bị, lập dự

án, duyệt dự án không kịp thời và thường mất từ 1 - 3 năm.

Có những dự án sau khi ký hiệp định lại thay đổi quy trình công nghệ

(như dự án điện Phú Mỹ 1 bằng vốn vay của JIBIC); hay có dự án lại thay đổi

mục tiêu dự án (như dự án cầu Bình Lợi vay vốn của JBIC). Một số dự án

trong quá trình lập nghiên cứu khả thi thấy rằng không có hiệu quả lại chuyển

sang dự án khác (như dự án điện thoại nông thôn, dự án nước khoáng Kim

Bôi, dự án thuỷ điện Yaly vay vốn của Cộng hoà Pháp, dự án xây dựng nhà

máy nghiền sàng đá vay vốn của Thái Lan). Một số dự án do thời gian chuẩn

bị khá lâu nên đến khi tiến hành thẩm định, phê duyệt thì nhiều hạng mục

trong dự án đã trở nên lạc hậu so với tình hình mới,…

Thứ hai, chất lượng thiết kế dự án chưa cao dẫn đến phải điều chỉnh

thiết kế, quy mô vốn trong quá trình thực hiện.

Nhiều đối tác Việt Nam chưa nhận thức đầy đủ được vai trò làm chủ của

nước tiếp nhận viện trợ và tâm lý sợ mất dự án nên thiếu chủ động khi tham

gia thiết kế dự án, coi đây là việc của tư vấn nước ngoài. Điều này làm ảnh

hưởng tới chất lượng thiết kế dự án nên phải điều chỉnh lại thiết kế, dẫn đến

chậm trễ kéo dài. Hơn nữa, do thiếu tính kế thừa giữa Ban chuẩn bị dự án và

Ban quản lý dự án nên khi thay đổi thiết kế ban đầu, Ban quản lý dự án gặp

rất nhiều khó khăn, điển hình là dự án Lâm nghiệp (vốn vay của ADB).

Thứ ba, vốn đối ứng thường được bố trí không đủ và chậm

Vốn đối ứng cho các chương trình dự án ODA là phần vốn trong nước

tham gia trong từng chương trình, dự án ODA được cam kết giữa phía Việt

Nam và phía nước ngoài trên cơ sở hiệp định, văn kiện dự án quyết định đầu

tư của cấp có thẩm quyền… Nhìn chung đối với mỗi dự án ODA, nhà tài trợ

đều yêu cầu Chính phủ Việt Nam cung cấp khoản vốn bảo đảm trong nước

theo một tỷ lệ nào đó nhằm tăng cường trách nhiệm của Chính phủ trong việc

lựa chọn dự án ưu tiên. Các dự án vay vốn OECF hoặc WB thường quy định

vốn bảo đảm trong nước bằng 15% tổng giá trị dự án: các dự án viện trợ của

các tổ chức Liên hợp quốc thường cần vốn bảo đảm trong nước bằng 20% trị giá

dự án.

Mặc dù vốn đối ứng chiếm tỷ trọng thấp trong tổng số vốn đầu tư cho dự

án nhưng lại ảnh hưởng đến tiến độ triển khai dự án. Việc lập kế hoạch nguồn

vốn đối ứng (kể cả vốn cấp phát và vốn tín dụng) tuy gần đây đã có tiến bộ

nhưng nhìn chung vẫn còn bị động. Chính phủ đã có ưu tiên cao để bố trí vốn

đối ứng song do khâu lập dự toán của chủ dự án chưa phản ánh đủ hoặc

không kịp thời đưa vào kế hoạch ngân sách năm nên việc bố trí vốn đối ứng

thuộc ngân sách Nhà nước của Bộ Kế hoạch và Đầu tư ngay từ đầu năm chưa

đủ, việc điều chỉnh bổ sung vốn đối ứng có khó khăn gây bị động cho ngân

sách Nhà nước. Đối với dự án thuộc diện cho vay lại của ngân sách Nhà nước,

chủ dự án không chủ động thu xếp nguồn vốn đối ứng.

Nguồn vốn đối ứng cho các dự án ODA theo cơ chế hành chính sự

nghiệp luôn bị chậm, do Bộ Tài chính chưa giao chỉ tiêu nguồn vốn ODA

cũng như vốn đối ứng theo chương trình dự án. Do vậy, nguồn vốn này

thường bị hạn chế bởi tổng mức chi sự nghiệp của các Bộ và địa phương.

Tuy nhiên, cũng có những dự án mặc dù vốn đối ứng đã được cân đối đủ

cho cơ quan chủ quản khi lập kế hoạch, song khi triển khai thực hiện cụ thể,

vốn đối ứng cấp cho các dự án còn chậm, ví dụ: dự án khôi phục quốc lộ 1

giai đoạn 3 (vốn WB), dự án bảo vệ rừng và phát triển nông nghiệp (vốn

WB), dự án đường Xuyên Á (vốn ADB),…

Thứ tư, vướng mắc về thủ tục tài chính đối với dự án ODA

Trước năm 1995, do mới tiếp cận công tác quản lý ODA với các thủ tục

phức tạp của nhà tài trợ, thủ tục đầu tư trong nước và trình độ, kinh nghiệm

của cán bộ quản lý còn hạn chế nên khâu xét duyệt hồ sơ để rút vốn và luân

chuyển chứng từ còn chậm.

Đến nay, Bộ Tài chính đã ban hành Quy chế về thủ tục rút vốn ODA,

theo đó thời gian xác nhận hồ sơ hợp lệ và làm thủ tục để rút vốn tối đa từ 5 -

8 ngày. Tuy nhiên, tiến độ rút vốn lại phần lớn phụ thuộc vào tiến độ thực

hiện các dự án và thời gian tập hợp đầy đủ hồ sơ rút vốn hợp lệ của các chủ

dự án, mà thời gian này phải phù hợp với thoả thuận cam kết được các nhà tài

trợ quốc tế chấp nhận Thường là nhà thầu lập hồ sơ thanh toán gửi cho tư vấn,

sau 20 đến 28 ngày, tư vấn mới xác nhận gửi cho chủ đầu tư. Chủ đầu tư xem

xét và duyệt hồ sơ khoảng 10 ngày, có trường hợp hàng tháng, sau đó bộ

chứng từ mới được chuyển đến Bộ Tài chính để làm thủ tục rút vốn đối với phía

nước ngoài.

Các điều kiện tín dụng của các nước và các tổ chức rất khác nhau, song

trước đây chưa có chính sách cho vay lại trong nước nhất quán nên đối với

mỗi khoản vay lại phải xây dựng một cơ chế tài chính riêng, điều này gây

phức tạp cho việc thực hiện hiệp định, hợp đồng. Đến nay, Bộ Tài chính đã

ban hành quy định về cơ chế cho vay lại đối với nguồn vốn ODA, song vẫn

còn có một số điểm chưa phù hợp.

Bên cạnh đó, hệ thống kho bạc chưa đáp ứng được yêu cầu thanh quyết

toán của dự án, thiếu cán bộ giải ngân giải quyết nhiều thủ tục vướng mắc.

Thứ năm, các vướng mắc trong công tác đấu thầu.

Sau khi dự án có hiệu lực, công tác đấu thầu mua sắm, xây lắp, cung cấp

hàng hoá, dịch vụ tư vấn là công việc trọng tâm và chiếm phần đáng kể thời gian

hoạt động của dự án. Nhưng ở khâu này thường nảy sinh nhiều vướng mắc như:

 Việc tổ chức đấu thầu mua sắm và xây lắp thường bị kéo dài do

Việt Nam mới bắt đầu làm quen với các nguyên tắc và điều kiện đấu thầu

theo thông lệ quốc tế (như dự án điện Phả Lại, dự án điện Phú Mỹ vay

vốn của Nhật có thời gian đấu thầu kéo dài trên 2 năm).

 Việc chuẩn bị tài liệu đấu thầu chưa tốt một phần do tư vấn nước ngoài

thuê chuẩn bị tài liệu thầu không đáp ứng yêu cầu về tiến độ và chất

lượng (ví dụ: dự án thoát nước Hà Nội giai đoạn 1 - vốn vay JBIC, dự án

đất ngập mặn ven biển - vốn vay WB).

 Một nguyên nhân nữa trong công tác đấu thầu là mức giá cả quá cao do

buộc phải mua sắm thiết bị từ các nước tài trợ nên Chủ dự án không chấp

nhận được. Vì vậy, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ chủ quản và các Chủ dự

án phải kéo dài dài thời gian đàm phán, thẩm định và ký hợp đồng lại (dự

án thuỷ điện sông Hinh vay vốn của Thụy Điển). Trong một số trường

hợp phải chuyển đổi sang dự án khác hoặc thay đổi nhà tài trợ (như một

số dự án sử dụng vốn vay của Thái Lan, Trung Quốc,…).

 Do không có quy định về mức giá sàn trong việc đấu thầu xây lắp nên

các nhà thầu bỏ thầu thấp dẫn đến khi trao thầu, nhà thầu không đảm bảo

tiến độ và chất lượng. Bỏ thầu thấp dẫn đến việc các nhà tài trợ như WB,

ADB, JBIC kiểm soát chặt chẽ quá trình đấu thầu ở tất cả các khâu (sơ

tuyển, lập danh sách ngắn)… trong khi đội ngũ cán bộ và năng lực của

các nhà tài trợ này tại Việt Nam không đáp ứng yêu cầu, dẫn đến việc

phê duyệt kết quả thầu của nhà tài trợ chậm (ví dụ: dự án Quốc lộ 1 giai

đoạn 3 - vay vốn WB, mất gần một năm rưỡi WB mới phê duyệt kết quả

sơ tuyển và tư vấn giám sát thi công).

 Năng lực thực hiện của các nhà thầu hạn chế: sau khi trao thầu, nhà thầu

không triển khai thi công kịp thời, không đảm bảo tiến độ thực hiện và

giải ngân dự án (dự án Quốc lộ 1 đoạn Vinh - Đông Hà với vốn vay của

WB). Thêm vào đó, quan hệ giữa nhà thầu chính và các nhà thầu phụ

chưa được quy định rõ ràng bằng các văn bản pháp quy cũng là nguyên

nhân làm chậm quá trình thi công, do vậy làm chậm việc giải ngân cho

các dự án.

Thứ sáu, công tác đền bù, giải phóng mặt bằng còn nhiều khó khăn.

Công tác giải phóng mặt bằng và tái định cư đối với các dự án có xây

dựng cơ bản gặp nhiều vướng mắc, đặc biệt là đối với các dự án thuộc ngành

giao thông vận tải và điện lực.

Nguyên nhân chủ yếu là do các địa phương, các ngành chưa giải quyết

dứt điểm các tồn tại về quy hoạch và bàn giao mặt bằng, cơ chế phê duyệt

phải qua nhiều cấp. Trong khi chính sách và thủ tục đền bù giải phóng mặt

bằng, của các nhà tài trợ (đặc biệt là các dự án sử dụng vốn vay của WB,

ADB) khác với chính sách của Việt Nam nên quá trình thương lượng điều

chỉnh chính sách để đi đến thống nhất thường kéo dài hàng năm: thủ tục của

các nhà tài trợ cũng rất khắt khe, như WB yêu cầu công tác đền bù giải phóng

mặt bằng phải thực hiện qua 8 bước đối với dự án Giao thông nông thôn 2

(vốn vay của WB). Có những dự án đã có sự thống nhất về chính sách đền bù

giải phóng

mặt bằng, nhưng việc triển khai đền bù của các Chủ dự án lại tiến hành chậm

(dự án Quốc lộ 1A, Quốc lộ 5),

Công tác giải phóng mặt bằng thường gắn với các chính sách xã hội như

tái định cư, tạo việc làm hoặc đền bù là những vấn đề rất nhạy cảm và phức

tạp. Hơn nữa vấn đề năng lực, trình độ cán bộ quản lý thực hiện công việc này

và vấn đề thông tin cũng gây tác động không nhỏ. Nhiều bất cập trong quá

trình thực hiện không được thông tin đầy đủ và xử lý kịp thời, dẫn đến làm

chậm tiến độ triển khai dự án (chậm bàn giao mặt bằng cho nhà thầu), ví dụ:

dự án quốc lộ 18 vốn vay của Hàn Quốc (15 điểm ở Quảng Ninh), dự án quốc

lộ 1 (đoạn Pháp Vân - Thường Tín, đoạn Hà Tĩnh), dự án cầu trên quốc lộ 1

(Cầu Đuống bị chậm bàn giao mặt bằng 6 tháng), dự án Nhiệt điện Phả Lại II

(mặt bằng kênh thải tuần hoàn giải phóng chậm vì 1000 hộ dân chậm di

chuyển để bàn giao mặt bằng)…

Một số dự án lớn hiện nay đang gặp vướng mắc về giải phóng mặt bằng

và tái định cư: dự án năng lượng nông thôn (vốn WB), dự án truyền tải phân

phối và khắc phục thiên tai (vốn WB), dự án khôi phục lưới điện Hà Nội - Hải

Phòng - Nam Định (vốn ADB), dự án Thuỷ lợi đồng bằng sông Hồng (vốn

ADB), dự án khôi phục thuỷ lợi miền Trung, dự án thoát nước Hà Nội (vốn

JBIC)…

Thứ bảy, chính sách thuế chưa đồng bộ

Việc áp dụng thuế (đánh thuế) đối với các dự án ODA lâu nay chưa được

nhất quán và phải xử lý từng trường hợp. Gần đây, Bộ Tài chính đã có văn

bản trình Thủ tướng Chính phủ ban hành quy chế về quy định chính sách thuế

đối với các dự án sử dụng vốn ODA nhằm khắc phục tình trạng này.

Thứ tám, năng lực của các Ban quản lý dự án chưa đáp ứng được yêu cầu:

Nhìn chung đội ngũ cán bộ quản lý dự án còn thiếu về số lượng và yếu

về năng lực, thiếu tính chuyên nghiệp, thiếu chuyên môn và thường kiêm

nhiệm nhiều vị trí. Khả năng phân tích, đàm phán hợp đồng của các cán bộ

quản lý còn yếu nên quá trình xét thầu, ký kết các hợp đồng mua sắm, xây lắp

thường bị kéo dài, thậm chí có những dự án, Ban quản lý chấp nhận thanh

toán cho nhà thầu ngoài phạm vi hợp đồng ký (như dự án cải tạo lưới điện

bằng vốn vay của WB) nên Bộ Tài chính không thể duyệt hồ sơ thanh toán.

Nhân sự trong các Ban quản lý dự án, đặc biệt ở cấp tỉnh thường thay đổi

nên khó khăn cho công tác đào tạo và nâng cao năng lực về quản lý và thực

hiện dự án, ví dụ: dự án giao thông nông thôn 2 (vốn WB); dự án bảo vệ rừng

và phát triển nông thôn (vốn WB), dự án dân số, sức khoẻ gia đình (vốn WB),

dự án Lâm nghiệp (vốn ADB),…

Ngoài các nguyên nhân cơ bản như đã đề cập ở trên, còn có một số

nguyên nhân khác gây chậm trễ cho việc triển khai thực hiện dự án, từ đó dẫn

đến chậm giải ngân như thủ tục xin cấp giấy phép nhập khẩu thiết bị cho các

dự án ODA, các thủ tục hải quan, thủ tục xin cấp đất xây dựng văn phòng…

Tóm lại, kết quả nghiên cứu ở chương 2 cho thấy tổng mức vốn ODA

cam kết, giải ngân đều tăng qua các năm. Kể từ đầu những năm 90 đến nay,

số lượng các nhà tài trợ, chương trình và dự án ODA ở Việt Nam liên tục

tăng. Hiện nay, có trên 47 tổ chức tài trợ chính thức đang hoạt động tại Việt

Nam (26 nhà tài trợ song phương và 21 nhà tài trợ đa phương) với khoảng

trên 1500 chương trình, dự án ODA và trên 350 tổ chức phi Chính phủ, theo

đó, các hình thức cung cấp ODA vì thế cũng rất phong phú. Quy trình giải

ngân vốn ODA về cơ bản đã có sự tăng nhanh về tốc độ và quy mô vốn. Vốn

ODA đã được phân bổ đúng hướng: tập trung cho sự phát triển cơ sở hạ tầng

kinh tế và xã hội. Tuy nhiên, cũng đã bộc lộ một số tồn tại cần giải quyết, mà

cơ bản là mức giải ngân cũng như tốc độ giải ngân vốn ODA còn chậm.

Như vậy, cho đến nay Việt Nam chưa thực sự khai thác được tối đa hiệu

quả sử dụng vốn ODA thể hiện ở mức giải ngân còn thấp. Vấn đề quan trọng

nhất đối với chúng ta hiện nay là: phải tăng cường khả năng giải ngân để vừa

huy động nguồn vốn cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước,

vừa tạo ra niềm tin cho các nhà tài trợ vào năng lực giải ngân của Việt Nam,

đây cũng là một biện pháp để tăng cường khả năng thu hút ODA vào

Việt Nam.

CHƢƠNG 3

GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY GIẢI NGÂN VỐN ODA Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI

3.1. PHƢƠNG HƢỚNG SỬ DỤNG ODA THỜI KỲ 2001 - 2010

3.1.1 Mục tiêu phát triển kinh tế xã hội 10 năm tới 2001 - 2010

Đường lối đổi mới đúng đắn do Đảng Cộng sản Việt Nam đưa ra năm

1986, đã thực sự có hiệu quả kể từ khi bước sang thập kỷ 90. “Chiến lược ổn

định và phát triển kinh tế xã hội đến năm 2000” được Đại hội VII Đảng Cộng

sản Việt Nam thông qua năm 1991, đã vạch ra những đường đi đúng đắn,

giúp nền kinh tế vượt qua những khó khăn thách thức từ trong nước và từ bên

ngoài. Nền kinh tế Việt Nam bước sang một trang mới với những thành tựu

đáng kể. Việt Nam được đánh giá một trong những nền kinh tế phát triển

nhanh nhất thế giới với tốc độ tăng trưởng trung bình trong giai đoạn

1991 - 2004 khoảng 7,6% năm, trong đó năm cao nhất (1995) đạt mức 9,5%;

So với năm 1990, tổng GDP năm 2004 đã tăng gấp 2,2 lần, GDP bình quân

đầu người tăng gấp 1,8 lần. Cũng trong giai đoạn này, quan hệ của Việt Nam

với cộng đồng tài trợ quốc tế đã được chính thức nối lại vào năm 1993. Đến

cuối năm 2004, các nhà tài trợ đã cam kết giúp đỡ Việt Nam 28,54 tỷ USD,

trong đó khoảng 74% ký Điều ước quốc tế, đã giải ngân được 14,269 tỷ USD.

Xuất phát từ những thành tựu đạt được của nền kinh tế qua hơn 10 năm

đổi mới, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm tới đã xác định

phương hướng phát triển với nội dung cơ bản là: đưa nước ta ra khỏi tình

trạng kém phát triển, nâng cao rõ rệt đời sống vật chất, văn hoá, tinh thần

của nhân dân, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành một

nước công nghiệp theo hướng hiện đại.

Mục tiêu tổng quát trong chiến lược phát triển kinh tế này đã được tập

- Đẩy mạnh công nghiệp hoá hiện đại hoá.

- Tập trung xây dựng có chon lọc một số ngành công nghiệp nặng quan trọng

với công nghệ cao, sản xuất tư liệu sản xuất cho nông nghiệp, công nghiệp

và dịch vụ để đến năm 2020 Việt Nam cơ bản sẽ trở thành một nền kinh tế

công nghiệp.

- Nâng cao chất lượng đời sống vật chất, văn hoá xã hội.

- Định hình thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

- Tăng cường nguồn lực con người, năng lực khoa học công nghệ, kết cấu hạ

tầng, tiềm lực kinh tế, quốc phòng an ninh.

- Củng cố quan hệ quốc tế.

(Nguồn: UNDP/MPI - Việt Nam hướng tới năm 2000)

trung vào các nội dung sau:

Để đạt được các mục tiêu đã đề ra như trong chiến lược, chúng ta cần

có những chính sách cụ thể và hợp lý để thực hiện theo hướng:

- Tạo môi trường tăng trưởng: Tăng trưởng kinh tế là một biện pháp kinh

tế cơ bản để đạt được mục tiêu phát triển dài hạn. Nhiệm vụ tối quan trọng là

xác định các yếu tố quyết định tăng trưởng kinh tế và các chiến lược, chính

sách và thể chế khác nhau cần có để đạt được mức tăng trưởng kinh tế cao và

bền vững trong thập kỷ tới và sau đó.

- Tăng mức đầu tư: Đầu tư là nhân tố quyết định đến sự tăng trưởng

nhanh và bền vững cho Việt Nam trong những năm tới. Chính phủ ước tính

mức đầu tư sẽ tăng lên tới 30% GDP. Tỷ lệ này cao hơn trước đây và cao hơn

so với tiêu chuẩn quốc tế nhưng không phải là khác thường ở Đông Á và rõ

ràng là vẫn còn khiêm tốn nếu so với tỷ lệ đầu tư 37% GDP của Trung Quốc

trong những năm 1990. Vậy phần tăng lên trong tỷ lệ đầu tư sẽ lấy từ nguồn

nào? Đó chính là nguồn vốn đầu tư từ bên ngoài: gồm ODA và FDI và vốn

trong nước, bao gồm: Vốn của doanh nghiệp nhà nước, vốn ngân sách, vốn

nhà nước đã trừ phần ODA và vốn ngoài quốc doanh.

- Nâng cao chất lượng đầu tư: Tăng mức đầu tư đã là một vấn đề quan

trọng, nhưng quan trọng hơn lại là đầu tư như thế nào. Thực tiễn đòi hỏi

Việt Nam cần có một chính sách hợp lý hơn trong việc thực hiện một cơ cấu

đầu tư hiệu quả. Nhất là đối với vốn vay từ bên ngoài, mà đại diện tiêu biểu là

vốn vay ODA, việc sử dụng hợp lý và hiệu quả nguồn vốn này luôn là một

yêu cầu quan trọng hàng đầu mà các nhà tài trợ đặt ra cho Chính phủ Việt

Nam.

- Tăng trưởng bền vững hơn: Việc tăng trưởng cao là cần thiết nhưng

vẫn chưa đủ. Tăng trưởng có chất lượng cao phải có nghĩa là sự tăng trưởng

mang tính cân đối và bền vững. Việc giảm đói nghèo, cho đến nay vẫn đi liền

với mất cân đối tăng lên, chủ yếu là do sự chênh lệch ngày càng tăng giữa

nông thôn và thành thị. Mục tiêu lâu dài là chia sẻ thành quả của sự tăng

trưởng một cách rộng rãi cho tất cả các tầng lớp dân cư và tránh tình trạng sự

bất bình đẳng, tránh việc phân hoá giàu nghèo, tránh sự xuống cấp môi trường

- những vấn đề đi liền với tăng trưởng kinh tế nhanh.

Như vậy, để thực hiện tốt các chỉ tiêu đặt ra của chiến lược phát triển

kinh tế trong 10 năm tới, một yếu tố cực kỳ quan trọng đó là tăng tổng đầu tư

và thực hiện đầu tư theo một cơ cấu đầu tư hợp lý hơn. Trong bối cảnh vốn

trong nước còn hạn chế thì việc tiếp tục thu hút và sử dụng vốn bên ngoài

càng trở nên có ý nghĩa hơn. Nguồn ODA sẽ tiếp tục đóng vai trò như là một

nguồn vốn từ bên ngoài quan trọng góp phần thực hiện chiến lược phát triển

kinh tế của Việt Nam trong thời gian tới.

3.1.2. Nhu cầu và khả năng thu hút vốn ODA của Việt Nam

3.1.2.1. Nhu cầu vốn ODA

Bên cạnh những yếu tố khác, vốn là một yếu tố rất quan trọng để thực

hiện được những mục tiêu đề ra. Với mục tiêu tăng trưởng kinh tế trung bình

là 7,2%/ năm cho cả kỳ chiến lược 10 năm tới 2001 - 2010, lượng vốn cần

thiết theo dự báo vào khoảng 130 - 140 tỷ USD. Trong đó nguồn vốn huy

động từ trong nước sẽ bảo đảm khoảng 60 - 65%, phần còn lại huy động từ

các nguồn vốn bên ngoài. Yêu cầu phát triển nền kinh tế xã hội trong 10 năm

2001 - 2010 đã đưa tới cho lĩnh vực thu hút và sử dụng ODA những thách

thức không nhỏ.

Thứ nhất, theo chiến lược phát triển kinh tế xã hội đến năm 2010, dự

kiến tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế đạt mức trung bình 7,2%/năm. Như

vậy, quy mô của nền kinh tế sẽ tăng gấp 2 lần trong vòng 10 năm tới, làm cho

mức thu nhập quốc dân tính cho một người dân cũng sẽ tăng lên gấp 2 lần

(theo giá so sánh và có tính đến tốc độ tăng trưởng dân số). So với năm 2000,

thu nhập quốc dân theo đầu người (GDP/người) đạt khoảng 400 USD, thì đến

năm 2010, GDP/người của Việt Nam sẽ đạt khoảng trên 1000 USD (giá hiện

hành). Khi đó, Việt Nam sẽ bước qua ngưỡng cửa của một nước nghèo đói,

do vậy điều kiện tiếp nhận vốn ODA sẽ trở nên khắt khe hơn có nghĩa là tính

chất ưu đãi từ nguồn vốn vay này sẽ giảm đi đáng kể thể hiện rõ nét qua việc

lượng vốn ODA không hoàn lại sẽ không còn chiếm tỷ trọng cao như những

năm trước đó và mức độ ưu đãi của vốn vay ODA sẽ giảm bớt do mức lãi suất

ưu đãi sẽ không còn thấp nữa. Điều đó làm cho việc thu hút vốn ODA từ các

nhà tài trợ sẽ càng trở nên khó khăn hơn. Vì vậy, yêu cầu đặt ra là phải đẩy

mạnh tốc độ giải ngân vốn ODA hiện nay, tận dụng những ưu đãi hiện có để

gia tăng niềm tin với cộng đồng tài trợ.

Thứ hai, việc sử dụng vốn ODA có hoàn lại buộc phải tính đến khả năng

trả nợ. Đến năm 2003, Việt Nam bắt đầu phải trả nợ nước ngoài, và các khoản

trả nợ ngày càng gia tăng do có sự tích luỹ về thời gian. Việc trả nợ vốn vay

ODA là trách nhiệm của Nhà nước, và nguồn để trả nợ được trích từ tổng thu

nhập quốc dân. Vì vậy tỷ lệ tích luỹ cho đầu tư trong giai đoạn tiếp theo sẽ bị

giảm sút, dẫn đến tốc độ tăng trưởng GDP giảm. Điều này cũng đặt ra yêu cầu

phải gia tăng tốc độ giải ngân vốn ODA trong giai đoạn trước mắt.

3.1.2.2. Khả năng vận động và ký hiệp định ODA thời gian tới.

Thực hiện chính sách đa dạng hoá, đa phương hoá, trong giai đoạn tới

chúng ta sẽ tiếp tục phát triển quan hệ hợp tác phát triển với các nhà tài trợ

truyền thống. Căn cứ vào xu hướng hợp tác của các nhà tài trợ với Việt Nam,

khả năng vận động ODA thời kỳ 2005 - 2010 như sau:

Bảng 3.1. Dự kiến khả năng vận động ODA thời kỳ 2005 - 2010

Đơn vị: Triệu USD

2005 - 2010

Nhà tài trợ

Tổng số

Trong đó : vay

13760

11595

Tổng số

4500

3875

Nhật Bản

3000

Ngân hàng thế giới (WB)

2400

2370

Ngân hàng phát triển châu Á (ADB)

2700

1900

Các nhà tài trợ song phương khác

450

Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF)

400

Các tổ chức phi chính phủ(NGO)

310

Các tổ chức liên hợp quốc(UN)

Nguồn: Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ Tài chính (2004)

 Nhật Bản

Chiến lược toàn cầu ODA của Nhật Bản: Chính phủ Nhật Bản đang có

chiến lược gây ảnh hưởng ở Châu Á. Các nước Châu Á, đặc biệt là Đông Á là

khu vực được coi trọng trong Chiến lược cung cấp ODA trung hạn của chính

phủ Nhật Bản. Tại Hội nghị thượng đỉnh G7 tại Okinawa tháng 7/2000, Chính

phủ Nhật Bản khởi xướng 2 chương trình toàn cầu hỗ trợ các nước đang phát

triển, bao gồm cả hợp tác phát triển (ODA) và các nguồn vốn khác,

đó là: - Phát triển công nghệ thông tin (Nhật Bản đóng góp 30 tỷ USD);

- Phòng chống bệnh lây nhiễm (trong đó Nhật Bản góp 15 tỷ USD). Khu vực

Châu Á được xem là khu vực Nhật Bản ưu tiên sử dụng các khoản hỗ trợ này.

Đối với Việt Nam, theo thoả thuận giữa hai nước, sự hợp tác phát triển

Việt Nam và Nhật Bản được tập trung vào 5 lĩnh vực sau:

- Phát triển nguồn nhân lực và xây dựng thể chế, trong đó chú trọng hỗ

trợ chuyển sang nền kinh tế thị trường.

- Hỗ trợ xây dựng và cải tạo các công trình điện và giao thông vận tải.

- Hỗ trợ phát triển nông nghiệp, nhất là phát triển cơ sở hạ tầng ở nông

thôn và chuyển giao công nghệ.

- Hỗ trợ phát triển giáo dục - đào tạo và y tế.

- Hỗ trợ bảo vệ môi trường.

Dự kiến trong giai đoạn 2005 - 2010, khả năng vận động ODA Nhật Bản

của Việt Nam là 9,5 - 10 tỷ Yên, tương đương khoảng 800 triệu USD/năm,

trong đó khoảng 125 triệu USD là viện trợ không hoàn lại. Rõ ràng là trong

giai đoạn tới, Nhật Bản vẫn là nhà cung cấp vốn ODA rất lớn cho Việt Nam.

 Ngân hàng thế giới

Trong 12 năm qua, tài trợ của WB cho Việt Nam luôn chiếm vị trí thứ

hai sau Nhật Bản cả về số lượng dự án và giá trị dự án. Nhằm nâng cao tính

hiệu quả của các nguồn viện trợ cho Việt Nam, tăng cường phối hợp giữa các

nhà tài trợ để giảm bớt sự trùng lặp và hỗ trợ nhau giữa các nguồn tài trợ, năm

1998 WB đã xây dựng Chiến lược hỗ trợ quốc gia (CAS) đối với Việt Nam.

Chương trình này hỗ trợ cho 7 lĩnh vực ưu tiên của Chính phủ Việt Nam như sau:

- Tăng cường ổn định kinh tế vĩ mô và tính cạnh tranh

- Tăng cường khu vực tài chính

- Cải cách các doanh nghiệp quốc doanh

- Tăng cường năng suất thông qua cơ sở hạ tầng

- Thúc đẩy phát triển nông thôn và tăng cường bảo vệ môi trường.

- Đầu tư vào con người và tăng cường công bằng xã hội

- Cải cách nền hành chính, tăng cường tính công khai và sự tham gia.

Ngoài ra CAS nêu rõ các mục tiêu và sự chuyển hướng trong chiến lược

hỗ trợ của WB, qua đó WB chuyển hướng sang hỗ trợ cho các chương trình

lớn của chính phủ thay vì chỉ tập trung vào các dự án cụ thể như trước đây.

Từ chiến lược này, WB đã ưu tiên hỗ trợ cho các lĩnh vực:

- Giảm nghèo và Quản lý kinh tế

- Phát triển nhân lực

- Sự phát triển bền vững với môi trường và xã hội.

- Tài chính, khu vực tư nhân và hạ tầng cơ sở.

Mức tín dụng WB dành cho Việt Nam trong các năm tới theo 2 phương

án (tuỳ thuộc vào kết quả thực hiện các chương trình cải cách có tính chất vĩ

mô; cải cách ngân hàng, thương mại, doanh nghiệp nhà nước,…)

+ Phương án 1: Mức bình quân 500 triệu USD/ năm với 5 - 6 dự án.

+ Phương án 2: Mức bình quân khoảng 600 - 800 triệu USD/năm với 6 - 8 dự

án.

 Ngân hàng phát triển châu Á (ADB)

Hiện nay ADB đã phối hợp với Việt Nam soạn thảo chiến lược hoạt

động của ADB tại Việt Nam thời kỳ 2001 - 2005. Trong 5 năm này và tiến

tới năm 2010, mỗi năm ADB cung cấp cho Việt Nam 240 triệu USD vốn

ADF và 100 triệu USD vốn OCR. Mục đích các hoạt động trong tương lai của

ADB sẽ nhằm vào thúc đẩy tăng trưởng và chuyển đổi cơ cấu kinh tế theo

hướng giảm nghèo và bền vững. Với mục đích này, ADB sẽ tập trung có lựa

chọn các hoạt động vào 3 lĩnh vực then chốt:

- Tăng trưởng kinh tế bền vững định hướng giảm nghèo, sẽ được tăng

cường thông qua hỗ trợ các cuộc cải cách chính sách trong ngành nông

nghiệp và tài chính, phát triển doanh nghiệp vừa và nhỏ (SME) và phát

triển cơ sở hạ tầng.

- Phát triển xã hội

- Công tác điều hành tốt: ADB sẵn sàng hỗ trợ Việt Nam trong lĩnh vực

cải cách hành chính công (PAR) thông qua việc cung cấp các khoản

vốn vay bên cạnh các khoản hỗ trợ kỹ thuật.

- Khu vực địa lý ưu tiên: ADB tập trung vào khu vực miền Trung, trong

đó tập trung chính vào vùng ven biển Bắc Trung Bộ và Tây Nguyên.

 Các nhà tài trợ khác

Trong thời gian qua, số lượng viện trợ của các nhà tài trợ khác cung cấp

cho Việt Nam luôn giữ ở mức 20 - 30% tổng lượng vốn ODA. Dự kiến giai

đoạn tiếp theo 2005 - 2010, tỷ lệ này ít thay đổi trong điều kiện vay với lãi

suất kém ưu đãi hơn hoặc có thể biến động theo chiều hướng giảm đôi chút so

với hiện nay. Nguyên nhân của tình trạng này thể hiện trên khía cạnh:

- Một số nhà tài trợ song phương tương đối lớn, do có khó khăn tài chính

trong nước, có thể không duy trì được sự gia tăng ODA dành cho Việt

Nam như những năm qua.

- Những chuyển biến của nền kinh tế Việt Nam khi bước sang thế kỷ 21

đòi hỏi chúng ta phải cần phát huy vai trò nội lực cho sự nghiệp phát

triển đất nước, khi đó chính sách cung cấp ODA cho Việt Nam của các

nhà tài trợ vẫn còn cung cấp vốn vay ưu đãi chắc chắn sẽ trở nên kém ưu

đãi hơn so với hiện nay.

 Các tổ chức Liên Hợp Quốc

Từ năm 1992 tới nay, mức hỗ trợ của các tổ chức này cho Việt Nam ổn

định ở mức 60 - 70 triệu USD/năm chủ yếu thông qua loại hình hỗ trợ kỹ

thuật.

Lĩnh vực hợp tác giữa các tổ chức LHQ với Việt Nam chủ yếu dưới dạng

các chương trình với những mục tiêu đa dạng, xây dựng được mối quan hệ

hợp tác đáng tin cậy với Chính phủ Việt Nam. Mặc dù giá trị giải ngân hàng

năm của LHQ chưa cao (đứng thứ 5 trong số các nhà tài trợ cho Việt Nam),

nhưng tổ chức này vẫn giữ vai trò quan trọng do tính chất không hoàn lại và

trung lập của các hình thức viện trợ. LHQ có vai trò xúc tác, làm hạt nhân vận

động các nhà tài trợ khác về ODA vào một số lĩnh vực của Việt Nam.

Do nhiều nguyên nhân khác nhau, nguồn vốn hỗ trợ của các tổ chức

LHQ cho các nước, trong đó có Việt Nam sẽ có xu hướng giảm xuống. Dự

kiến, tổng kinh phí các chương trình hợp tác giữa các tổ chức LHQ với Việt

Nam trong giai đoạn 2005 - 2010 khoảng trên dưới 300 triệu USD.

 Hợp chủng quốc Hoa Kỳ

Thời gian gần đây, Hoa Kỳ được nhắc tới khá nhiều trong chính sách

kinh tế quốc tế của Việt Nam. Hoa Kỳ cùng với Nhật Bản hiện là hai nhà tài

trợ song phương lớn nhất trên thế giới. Sở dĩ sự hỗ trợ của Hoa Kỳ ở Việt

Nam trong những năm qua còn hạn chế là do tàn dư của quá khứ để lại. Tuy

nhiên, cùng với sự phát triển của xã hội, Việt Nam muốn làm bạn với các

nước trên thế giới. Chính phủ Hoa Kỳ cũng đã xem xét lại chính sách đối với

Việt Nam và bắt đầu quay lại quan hệ với Việt Nam như là một đối tác phát

triển. Từ khi từ bỏ cấm vận đối với Việt Nam từ năm 1994, thiết lập quan hệ

ngoại giao bình thường và mới đây đã ký hiệp định thương mại với Việt Nam,

Hoa Kỳ hay còn gọi là nước Mỹ đang dần trở nên bình thường hoá với Việt

Nam.

Trong lĩnh vực hỗ trợ phát triển, viện trợ của Mỹ đối với Việt Nam mới

giới hạn ở viện trợ nhân đạo với mức giải ngân khoảng 5 - 6 triệu USD mỗi

năm. Trong giai đoạn tới, khả năng cung cấp ODA của Mỹ cho Việt Nam sẽ

có chiều hướng tăng lên và để khai thông nguồn ODA này, Việt Nam cần có

những chính sách đồng bộ hơn để Hoa Kỳ trở thành nhà tài trợ lớn cho Việt

Nam trong những năm đầu của thế kỷ 21.

Như vậy, qua những phân tích trên có thể dự kiến rằng, trong thời gian

tới, Nhật Bản, WB và ADB vẫn sẽ là những nhà cung cấp vốn ODA chủ yếu

cho Việt Nam. Trong tương lai Mỹ và các tổ chức tài chính quốc tế sẽ tham

gia cung cấp vốn ODA cho Việt Nam nhiều hơn nữa. Trong đó, dự kiến phân

bổ vốn ODA của các nhà tài trợ như sau: Vốn ODA của Nhật Bản chủ yếu sẽ

tập trung vào miền Bắc Việt Nam và trọng tâm là Hà Nội; vốn ODA của Mỹ

sẽ tập trung chủ yếu vào Nam Việt Nam; vốn ODA của các tổ chức tài chính

chủ yếu tập trung vào miền Trung; WB và ADB tài trợ đồng đều cho các địa

phương của Việt Nam là các dự án tiểu vùng như Đông Dương hay khu vực

sông Mê Kông.

3.1.3. Mục tiêu, quan điểm sử dụng nguồn vốn ODA.

3.1.3.1 Mục tiêu sử dụng ODA

Trong giai đoạn mới, giai đoạn công nghiệp hoá, hiện đại hoá nền kinh

tế, nước ta tiếp tục thực hiện chính sách nền kinh tế mở, đa phương hoá, đa

dạng hoá các mối quan hệ kinh tế với bên ngoài và hướng nền sản xuất vào

xuất khẩu. Do vây, mục tiêu sử dụng vốn ODA trong thời gian này được xác

định như sau:

Một là, sử dụng ODA có hiệu quả và chất lượng cao, phù hợp với yêu

cầu giai đoạn mới phát triển đất nước, giai đoạn CNH - HĐH, tiếp tục xây

dựng

cơ sở vật chất - kỹ thuật của Chủ nghĩa xã hội. Muốn vậy, trước hết vốn ODA

phải được tài trợ cho các chương trình dự án có độ ưu tiên cao nhất, bố trí

giữa các ngành và các lĩnh vực theo một cơ cấu hợp lý được quản lý sao cho

tránh được lãng phí và thất thoát vốn. Định hướng sử dụng nguồn ODA giai

đoạn 2001 - 2010 đã được thể hiện rõ trong văn kiện Đại hội lần thứ 9 của

Đảng Cộng sản Việt Nam: "Thu hút và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA.

Định hướng trong 5 năm tới dành khoảng 15% vốn ODA vào các ngành nông

nghiệp, thuỷ lợi, lâm nghiệp, thuỷ sản, kết hợp mục tiêu phát triển nông

nghiệp, nông thôn, xoá đói giảm nghèo, 25,7% cho các ngành năng lượng và

công nghiệp, 23,7% cho ngành giao thông, bưu điện, cấp thoát nước và đô

thị. Coi trọng sử dụng vốn ODA trong các lĩnh vực phát triển nguồn nhân lực,

xã hội, giáo dục đào tạo khoa học công nghệ và bảo vệ môi trường".

Hai là, đáp ứng tốt nhất nhu cầu phát triển xã hội. Về mặt giá trị, cùng

với tổng số vốn trên 13 tỷ USD vận động, mục tiêu giải ngân cho giai đoạn

2005 - 2010 là phải đạt được từ 11 - 12 tỷ USD, tương đương với 1,8 - 2 tỷ

USD/năm, và duy trì mức giải ngân từ 1,8 tỷ USD tới 2 tỷ USD/năm cho đến

năm 2010. Nghĩa là trong cả chiến lược 10 năm, chúng ta cần phải đưa vào

thực hiện 18 tỷ - 20 tỷ USD cho công cuộc đầu tư xây dựng đất nước.

Nếu so sánh với mức độ giải ngân đã thực hiện giai đoạn 1996 - 2004

với mức trung bình 1,25 tỷ USD/năm (với năm cao nhất là 1,65 tỷ USD) thì

mục tiêu 1,8 ữ 2 tỷ USD/năm là cao hơn khá nhiều. Tuy nhiên, mục tiêu đó

không phải là không thực hiện được vì mức giải ngân các năm gần đây đã

tăng đáng kể với tốc độ trung bình 15%/năm.

Gắn liền với chuyển giao vốn là chuyển giao công nghệ, phương thức

quản lý tương đối tiên tiến. Các dự án ODA thuộc khu vực hạ tầng kinh tế

góp phần tạo ra môi trường kinh tế thuận lợi để huy động các nguồn vốn khác

(vốn của doanh nghiệp nhà nước, tư nhân, nguồn vốn FDI) đầu tư vào các

ngành sản xuất kinh doanh. Các dự án ODA trong lĩnh vực giáo dục đào tạo,

văn hoá xã hội phục vụ phát triển nguồn nhân lực không chỉ cần thiết cho giai

đoạn trước mắt, mà còn đáp ứng nhu cầu phát triển của đất nước trong chiến

lược phát triển kinh tế xã hội 10 năm (2001 - 2010) và xa hơn nữa. Các dự án

tăng cường thể chế nhằm vào hoàn thiện môi trường pháp lý cần thiết cho quá

trình cải cách kinh tế.

Như vậy, mục tiêu đáp ứng tốt nhất nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội

của vốn ODA không chỉ được thực hiện thông qua các chương trình dự án cụ

thể, mà quan trọng hơn là thông qua tác dụng tổng hợp của nguồn vốn này đối

với môi trường phát triển, không chỉ trước mắt, mà cho cả tương lai.

3.1.3.2. Một số quan điểm trong việc sử dụng vốn ODA

 Quan điểm về xác định nguồn cung cấp ODA

Việt Nam luôn giữ vững quan điểm của mình về thu hút nguồn vốn

ODA: Tranh thủ mọi nguồn ODA không gắn với các ràng buộc về chính trị,

phù hợp với chủ trương đa phương hoá, đa dạng hoá quan hệ kinh tế đối

ngoại của Việt Nam. Điều đó có nghĩa chúng ta cần tranh thủ tận dụng các cơ

hội để thu hút nguồn vốn ODA nhưng cần phải đảm bảo được tính độc lập, tự

chủ, giữ vững ổn định chính trị, kinh tế của đất nước.

Nguồn ODA đa phương thường ít bị ràng buộc bởi các điều kiện chính

trị nhưng lại rất chặt chẽ về điều kiện kinh tế, còn ODA song phương thường

bị ràng buộc nhiều hơn bởi các điều kiện chính trị, tuy nhiên cần phải kết hợp

cả ODA song phương và đa phương. Như vậy, trong thập kỷ tới, mọi đối tác

với Việt Nam đều rất quan trọng, tuy nhiên cần tập trung chủ yếu vào các đối

tác có tiềm lực mạnh như Nhật Bản, Mỹ, WB, ADB…

Có thể nói, trong các đối tác song phương thì Nhật Bản và Mỹ là hai nhà

cung cấp ODA lớn nhất trên thế giới. Quan điểm của Nhật Bản là hoàn toàn

chia tay với chiến tranh sau thất bại ở đại chiến thế giới lần thứ hai, mục đích

chính của Nhật Bản trong việc cung cấp ODA là thương mại với mục đích lâu

dài là mở đường cho FDI vào Việt Nam. Nói như vậy tức là: trong giai đoạn

tới chính phủ Việt Nam cần tăng cường mối quan hệ với Nhật Bản để khai

thác tối đa nguồn lực này.

Mỹ là nhà cung cấp ODA lớn trên thế giới, song hiện tại viện trợ của Mỹ

vào Việt Nam với một lượng nhỏ chủ yếu là dưới dạng từ thiện như: cứu trợ

khẩn cấp, viện trợ lương thực, thuốc men, phẫu thuật chỉnh hình cho trẻ em

khuyết tật… Viện trợ của Mỹ thường có mục đích chính trị, ví dụ như viện trợ

cho vùng Vịnh, cuộc nội chiến Nam Tư,… nên một mặt vẫn tích cực thu hút

nguồn vốn ODA của Mỹ, một mặt phải cố gắng loại bỏ những ràng buộc về

chính trị, giữ vững độc lập chủ quyền của dân tộc.

WB, ADB là nhà tài trợ thứ hai và thứ ba của Việt Nam trong những

năm qua. Mục đích chính của hai tổ chức đa phương này là tập trung vào cải

cách kinh tế, thực thi hiệu quả nền kinh tế thị trường nhưng điều kiện viện trợ

khá chặt chẽ, khắt khe trong sử dụng nguồn vốn. Trong giai đoạn 2001 -

2010, Việt Nam cần tăng cường khả năng giải ngân, sử dụng đúng mục đích

ODA để thu hút được nhiều hơn nữa nguồn ODA từ các nhà tài trợ này.

 Nguồn vốn ODA cần được cân đối thống nhất với các nguồn vốn khác

trong chương trình đầu tư công cộng nhằm thực hiện chiến lược phát triển

tổng thể kinh tế - xã hội Việt Nam

Trong thập kỷ tới (2001 - 2010), ODA vẫn giữa một vị trí quan trọng

trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Sau khủng khoảng tài chính khu vực, trong

khi FDI giảm sút thì lượng ODA cam kết vào Việt Nam vẫn tiếp tục gia tăng,

khả năng tiếp nhận ODA của Việt Nam cũng được cải thiện. Điều này tạo một

niềm tin tưởng vào sự gia tăng của khối lượng ODA cam kết và giải ngân

trong thời gian tới. Chiến lược 10 năm tới, cùng với điều chỉnh của khuôn khổ

pháp lý và cơ chế chính sách, cùng với những kinh nghiệm tích luỹ trong giai

đoạn vừa qua, lượng ODA thực hiện sẽ tiếp tục tăng về quy mô và tỷ trọng

trong mối quan hệ với nguồn vốn khác (FDI, vay thương mại). Vì thế, Chính

phủ cần tăng tỷ trọng trong nước lên trên 60% còn tỷ trọng vốn nước ngoài

chiếm vào khoảng 40% trở xuống. Điều này hoàn toàn phù hợp với quy luật

phát triển kinh tế của một đất nước, bởi lẽ khi một nền kinh tế càng phát triển

thì nội lực của đất nước càng tăng, khả năng tích luỹ cao, nguồn vốn trong

nước sẽ ngày càng chiếm tỷ trọng lớn, giảm dần sự phụ thuộc vào nước

ngoài.

 Quan điểm về đối ứng của ODA

Vốn đối ứng của ODA thực chất là một khoản tiền (hay vật chất quy đổi

thành tiền) mà nước nhận viện trợ cùng góp với nước cấp viện trợ theo một tỷ

lệ nhất định thường từ 20 - 30%. Điều này có tác dụng gắn chặt trách nhiệm

của Chính phủ nước nhận vào việc sử dụng đồng vốn viện trợ, nhằm nâng cao

hiệu quả sử dụng ODA. Chính phủ Việt Nam đã quy định rõ ràng: trích một

khoản trong ngân sách Nhà nước làm vốn đối ứng cho các dự án ODA nhưng

thông thường khi thực hiện chủ yếu dưới dạng đất đai, nhà xưởng, nhân

lực,… còn tiền mặt hầu như không có và thực ra những khoản này cũng

không đáp ứng đủ tỷ lệ 20 - 30% nhưng thường cố gắng quy đổi cho đủ. Mặc

dù đã có những quy định rõ ràng nhưng vốn đối ứng đến rất chậm, không đảm

bảo đúng tiến độ thực hiện các dự án, đây chính là một trong những nguyên

nhân chính làm giảm tiến độ giải ngân vốn ODA. Trong giai đoạn tới 2001 -

2010, nguồn vốn đối ứng của Việt Nam cần được quy định rõ ràng hơn, thực

hiện đúng những quy định đã đề ra, đảm bảo đúng tiến độ, tránh tình trạng

chương trình, dự án phải nằm chờ để đợi vốn đối ứng. Đồng thời cần phải

tăng tỷ trọng tiền mặt, giảm tỷ trọng vật chất trong khối lượng vốn đối ứng.

 Vốn ODA cần được tập trung vào những lĩnh vực ưu tiên

ODA là nguồn vốn bù đắp cho sự thiếu hụt trong nước nhằm thực hiện

các mục tiêu phát triển của quốc gia. Do vậy, nguồn vốn ODA cần được ưu

tiên vào các lĩnh vực mà khó huy động được từ nguồn đầu tư nước ngoài.

Theo định hướng phát triển kinh tế - xã hội nước ta đến năm 2010, dựa

trên cơ sở những cam kết giữa Chính phủ Việt Nam với các nhà tài trợ tại các

Hội nghị CG, Nghị định 17/2001/NĐ - CP đã quy định chi tiết những lĩnh vực

ưu tiên sử dụng ODA (trong đó có phân ra cả lĩnh vực ưu tiên sử dụng ODA

không hoàn lại và những lĩnh vực sử dụng ODA vốn vay). Ở đây, có thể nói

khái quát nguồn viện trợ ODA cần được ưu tiên trong các lĩnh vực sau:

(i) Phát triển xã hội.

(ii) Phát triển nông nghiệp và nông thôn.

(iii) Phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội.

Với ba ưu tiên nói trên, nguồn vốn ODA cần được sử dụng để tài trợ

giúp các chương trình phát triển kinh tế - xã hội đề ra trong kế hoạch 5 năm

2005 - 2010.

 Vốn ODA cần được sử dụng một cách có hiệu quả

Sử dụng vốn ODA được coi là có hiệu quả khi đảm bảo an toàn mang lại

các lợi ích kinh tế xã hội cho Việt Nam.

Khoản vay ODA là nợ của Chính phủ Việt Nam nên phải xác định hiệu

quả về kinh tế - xã hội, tính toán đến khả năng trả nợ của Việt Nam theo cam

kết với bên tài trợ. Cần quan tâm đến cơ cấu sử dụng vốn vay ODA vào đầu

tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào khu vực sản xuất, cơ cấu

tham gia của các thành phần kinh tế cho phù hợp với xu thế, chính sách

chuyển đổi cơ cấu kinh tế của đất nước. Cần phải có cơ chế quản lý chặt chẽ

để nguồn vốn vay được sử dụng có hiệu quả, tránh gây ra gánh nặng nợ nần

cho đất nước.

Mục tiêu trước hết của nguồn vốn ODA (ở cả cấp độ nước nhận và nước

cấp viện trợ) không phải là lợi nhuận mà là sự phát triển bền vững mang lại

lợi ích cho toàn thể nhân dân nước nhận tài trợ. Những ý nghĩa về mặt xã hội

luôn là mối quan tâm hàng đầu. Đây chính là điểm khác biệt trong việc đánh

giá hiệu quả các dự án ODA và các dự án đầu tư tư nhân. Nhà đầu tư tư nhân

bao giờ cũng coi trọng hiệu quả tài chính hơn.

Hiệu quả kinh tế xã hội của một chương trình dự án ODA là những lợi

ích kinh tế được xem xét trên phạm vi toàn xã hội, toàn nền kinh tế quốc dân.

Những tác động tích cực của dự án về mặt xã hội khác với hiệu quả tài

chính của dự án là những lợi ích về mặt tài chính chỉ được xét trong phạm vi

dự án. Nói một cách khác, hiệu quả kinh tế xã hội là những lợi ích được xem

xét ở tầm vĩ mô còn hiệu quả tài chính là những lợi ích được xem xét ở tầm

vi mô.

3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY TIẾN TRÌNH GIẢI NGÂN VỐN ODA

Để đẩy mạnh tốc độ giải ngân vốn ODA, cần tiến hành đồng bộ hàng

loạt các biện pháp nhằm loại bỏ hoặc hạn chế tối thiểu những rào cản. Cụ thể,

một số biện pháp cơ bản là:

3.2.1. Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện công tác giải ngân

3.2.1.1. Sắp xếp lại mô hình tổ chức thực hiện giải ngân.

Sáp xếp, thu gọn lại mô hình tổ chức thực hiện quá nhiều cấp như hiện

nay (Ban quản lý dự án TW, Ban quản lý dự án địa phương, đơn vị thực hiện

dự án ...). Trong một số trường hợp có thể, nên giao dự án để tỉnh và thành

phố trực tiếp thực hiện, còn cơ quan quản lý ngành hỗ trợ về mặt kỹ thuật.

3.2.1.2. Đồng bộ quy trình thẩm định và thực hiện dự án giữa hai bên

Dự án ODA có nhiều tính chất khác biệt với những dự án đầu tư thông

thường khác: với mục tiêu cuối cùng của dự án không chỉ là yếu tố tài chính

mà còn là sự phát triển kinh tế và xã hội của cả cộng đồng, đồng thời nguồn

vốn tài trợ được cung cấp từ rất nhiều nhà tài trợ khác nhau. Với mỗi nhà tài

trợ, lại có những điều kiện ràng buộc không giống nhau cho việc thực hiện

từng dự án khác nhau do mình tài trợ, kể cả những thủ tục tài chính và phi tài

chính. Vì vậy, mỗi dự án ODA ở Việt Nam hầu như lại có những thủ tục chi

tiết và điều kiện thực hiện khác nhau, trong đó vấn đề còn nhiều vướng mắc

nhất, liên quan đến tiến độ giải ngân chậm là thủ tục thẩm định dự án.

Dự án đầu tư bằng nguồn ODA phải trải qua nhiều khâu thẩm định. Các

quá trình thẩm định và phê duyệt dự án được thực hiện từ phía các cơ quan

Chính phủ và các nhà tài trợ. Để đảm bảo việc phê duyệt dự án được suôn sẻ,

cần có sự cải tiến thủ tục và phối hợp của cả hai phía.

Thực tế hiện nay cho thấy tiến trình thẩm định và phê duyệt đang còn

gặp nhiều một số trục trặc như: Các văn bản báo cáo nghiên cứu khả thi (viết

tắt là F/S) được chuẩn bị thường không đáp ứng được yêu cầu do năng lực

chuẩn bị F/S của Chủ đầu tư còn hạn chế; chậm trễ trong việc trình và phê

duyệt F/S; thiếu nhất quán giữa nội dung của báo cáo khả thi được phê duyệt

và các kết quả thẩm định của nhà tài trợ.

Cả hai bên cần nghiên cứu, điều chỉnh để thủ tục thẩm định của hai bên

tiến tới đồng bộ, thống nhất và phối hợp nhịp nhàng cả về nội dung và thời

điểm thẩm định của một “Quy trình thẩm định chung”, nhưng vẫn là hai lần

thẩm định khách quan, độc lập. Trong “quy trình thẩm định chung” này, nên

thực hiện quá trình thẩm định của nhà tài trợ sau khi có phê duyệt F/S của

Chính phủ Việt Nam. Đồng thời để tránh lãnh phí về thời gian, nên giảm bớt

những thủ tục thực sự không cần thiết trong quá trình phê duyệt F/S. Ngoài ra

Chủ đầu tư cần bố trí vốn chuẩn bị đầu tư (lấy từ nguồn vốn đối ứng của dự

án) để lập trước nghiên cứu tiền khả thi và xúc tiến nghiên cứu khả thi cho

các dự án nằm trong danh mục các dự án ưu tiên được sử dụng ODA đã được

Chính phủ phê duyệt và Nhà tài trợ có cam kết xem xét tài trợ.

3.2.1.3. Giải quyết tốt vấn đề vốn đối ứng.

Vốn đối ứng không áp dụng đối với viện trợ không hoàn lại và các khoản

vay mà trong Hiệp định ký kết không quy định cụ thể phía Việt Nam đóng

góp. Những trường hợp này sẽ sử dụng tối đa nguồn vốn nước ngoài để thực

hiện dự án. Một số dự án cần có vốn đầu tư trong nước đã ghi trong quyết

định đầu tư sẽ được cân đối theo khả năng nguồn vốn của kỳ kế hoạch hàng

năm của Nhà nước giao cho các Bộ và địa phương.

Nhìn chung, đối với mỗi dự án ODA, nhà tài trợ đều yêu cầu Chính phủ

Việt Nam phải cung cấp một khoản vốn bảo đảm trong nước theo một tỷ lệ

nào đó nhằm tăng cường trách nhiệm của Chính phủ trong việc lựa chọn các

dự án ưu tiên. Các dự án vay vốn của Chính phủ Nhật Bản (thông qua JBIC),

hoặc Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng phát triển châu Á thường yêu cầu vốn

đối ứng trong nước chiếm từ 15% đến 25%, thậm chí có dự án yêu cầu đến

30% tổng giá trị dự án. Trong khi các dự án viện trợ của các tổ chức thuộc

LHQ thường cũng đòi hỏi vốn bảo đảm trong nước khoảng 20% giá trị dự án.

Với tỷ lệ vốn đối ứng là 20% trong các dự án ODA, trong chiến lược 10 năm

tới mục tiêu đưa vào thực hiện nguồn vốn ODA là 18 tỷ - 20 tỷ USD thì lượng

vốn đối ứng cần thiết là 3,6 - 4 tỷ USD, trung bình mỗi năm cần 360 - 400 triệu

USD.

Về nguyên tắc, vốn đối ứng của chương trình, dự án thuộc cấp nào thì

cấp đó xử lý từ nguồn ngân sách của mình. Trong trường hợp một số địa

phương có vốn đối ứng phát sinh quá lớn, vượt quá khả năng cân đối thì cần

trình lên Thủ tướng Chính phủ để xin hỗ trợ một phần ngay từ khi lập dự án.

Tuy nhiên, vấn đề vốn đối ứng không phải lúc nào cũng trôi chảy, mà đang là

một trong những nguyên nhân gây nên sự chậm trễ trong quá trình giải ngân

dự án.

Để tháo gỡ những khó khăn về vốn đối ứng hiện nay, cần quy định cụ

thể hơn về “quy chế vốn đối ứng”. Đảm bảo vốn đối ứng được cấp đầy đủ và

kịp thời theo đúng tiến độ thực hiện dự án. Đồng thời những dự án cùng loại,

cần thống nhất cơ chế vốn đối ứng để các Chủ dự án có thời gian, kinh

nghiệm cũng như ý thức chuẩn bị, cân đối vốn đối ứng tốt hơn.

Mặt khác, cần tăng cường công tác quản lý và sử dụng vốn đối ứng cho

các dự án ODA phù hợp với Quy định của Chính phủ và không được sử dụng

vốn đối ứng ngoài mục đích, nội dung của dự án.

Những quy định chung về vốn và vốn đối ứng được điều chỉnh lại tại

Điều 12, Điều 26 và Điều 27 tại Nghị định 17/2001/NĐ - CP. Tuy nhiên, thời

gian tới, Bộ Tài chính cùng với Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành những văn

bản quy định cụ thể hơn nữa để hướng dẫn các Chủ dự án chuẩn bị vốn đối ứng.

Đối với các dự án thuộc diện nhà nước cho vay lại từ ngân sách hoặc

một phần cấp phát, một phần cho vay lại, chủ dự án lo toàn bộ vốn đối ứng

và phải giải trình đầy đủ về khả năng và kế hoạch đảm bảo vốn đối ứng trước

khi ký hợp đồng vay lại. Trong trường hợp này, chủ dự án cần được ưu tiên

vay từ các nguồn vốn tín dụng của Nhà nước hoặc từ Quỹ Hỗ trợ phát triển.

Vì vậy cơ chế cho vay từ nguồn tín dụng của Nhà nước cần được mở rộng các

điều kiện ưu đãi hơn với các chủ đầu tư các dự án ODA trong trường hợp

chuẩn bị vốn đối ứng. Nói tóm lại, để đảm bảo vốn đối ứng cho công tác giải

ngân, trước hết phải kiểm soát chặt chẽ việc lập kế hoạch cân đối nguồn vốn

đối ứng để kịp thời đảm bảo tiến độ thực hiện các chương trình dự án ODA.

Thứ hai, vốn đối ứng cần được giao theo đúng địa chỉ của từng chương trình,

dự án cụ thể, không tuỳ tiện giao cho các mục tiêu khác. Nhà nước cần tạo

nhiều cơ hội thuận lợi hơn nữa cho các cơ quan chủ quản và cơ quan thực

hiện dự án (Chủ dự án) dễ tiếp cận với mọi nguồn vốn, kể cả vốn tín dụng

thương mại.

3.2.1.4. Tiếp tục hoàn thiện công tác giải phóng mặt bằng.

Vấn đề đền bù và tái định cư (kể cả tạo việc làm cho những người dân bị

ảnh hưởng bởi dự án) được coi là bộ phận quan trọng trong kế hoạch thực

hiện dự án. Vấn đề này không chỉ liên quan đến lợi ích thiết thân, cuộc sống

hiện tại cũng như lâu dài của người dân, mà còn liên quan đến luật pháp,

chính sách kinh tế, chính sách xã hội của Chính phủ Việt Nam cũng như các

chính sách của Nhà tài trợ. Các quy định cơ bản về công tác giải phóng mặt

bằng đã được quy định tại Nghị định 22/1998/NĐ - CP ngày 24/4/1998 của

Chính phủ. Tuy nhiên việc thực hiện Nghị định này và nội dung của nó còn

nhiều điểm chưa được thống nhất. Do vậy, qua 3 năm thực hiện Nghị định

công tác giải phóng mặt bằng vẫn chưa được cải thiện đáng kể.

Trong công tác đền bù, chủ dự án phải đối mặt với “Tính hợp pháp của

tài sản”. Xử lý vấn đề này càng không dễ dàng trong tình trạng vẫn còn hiện

tượng xây dựng trái phép, lấn chiếm đất đai phổ biến như hiện nay. Trong khi

chính sách “Đảm bảo đời sống của người bị ảnh hưởng bởi dự án sau khi

thực hiện tái định cư không tồi hơn ở địa điểm cũ” là yêu cầu nghiêm ngặt

của các nhà tài trợ, đồng thời cũng phù hợp với yêu cầu công bằng xã hội.

Tuy nhiên, khi áp dụng đồng thời hai nguyên tắc trên vào thực tiễn thì không

đơn giản chút nào, và nhiều khi chúng mâu thuẫn với nhau. Đó chính là

nguyên nhân chủ yếu làm cho công tác giải phóng mặt bằng bị đình trệ.

Để tháo gỡ những vướng mắc này, nếu chỉ có sự nỗ lực cố gắng của phía

Ban Quản lý dự án hay từ các Chủ đầu tư thì chưa đủ mà cần phải có sự phối

hợp từ nhiều phía kể cả từ phía Chính phủ và từ phía nhà tài trợ.

Về phía nhà tài trợ: Chính phủ Việt Nam cần chủ động thương lượng

với các nhà tài trợ để họ xem xét, điều chỉnh lại các chính sách của mình cho

phù hợp với thực tiễn ở Việt Nam (xét trên cả góc độ văn hoá, tập quán của

cộng đồng Việt Nam). Ví dụ, việc Ngân hàng Thế giới yêu cầu phải đền bù

ngay bằng vật liệu xây dựng cho các đối tượng bị ảnh hưởng có nhiều điểm

rất tiến bộ, song lại không phù hợp với phong tục “làm nhà xem tuổi” của dân

ta. Vì thế, người dân vẫn có thể nhận vật liệu xây dựng được đền bù, nhưng

“chưa được tuổi xây nhà” nên thường đem bán đi để lấy tiền cho đến khi

“được tuổi” mới đi xây nhà. Điều này làm cho việc đền bù dễ nảy sinh nhiều

uẩn khúc

(giá cả vật liệu không phù hợp với thực tế, cồng kềnh, mất nhiều thời gian

tiếp nhận, di dời ...) dẫn đến chậm tiến độ giải ngân.

Về phía Chính phủ: Quốc hội cần sớm ban hành Pháp lệnh và các văn

bản pháp quy về giải phóng mặt bằng để có khung pháp lý hoàn chỉnh hơn

thay thế cho Nghị định 22/1998, điều chỉnh các vấn đề liên quan đến chí nh

sách đền bù, tái định cư, tạo nguồn thu nhập mới... Đồng thời, một vấn đề

mang tính tổng thể nữa là tăng cường các biện pháp thực hiện hiệu quả Luật

Đất đai, các chính sách liên quan đến tính pháp lý của bất động sản, công bố

rộng rãi Quy hoạch sử dụng đất cho các mục đích (đất ở dân cư, đất xây dựng

chung cư cao tầng, đất công nghiệp, đất giao thông ...), thực hiện nghiêm túc

công tác cấp phép xây dựng nhà ở và xử lý các trường hợp tái lấn chiếm trái phép

...

Trong bối cảnh số lượng các dự án ngày càng gia tăng với mức độ phát

triển kinh tế hiện nay, Việt Nam cần thành lập ngay một tổ chức chuyên môn

hoá về tái định cư, thành lập các ban tái định cư chuyên ngành các bộ, ban

ngành liên quan và các ban tái định cư tại các tỉnh và thành phố. Ví dụ, năm

2002 được coi là “Năm giải phóng mặt bằng” của thành phố Hà Nội, nên

thành phố đã có nhiều biện pháp (kể cả biện pháp hành chính cưỡng chế) để

thúc đẩy nhanh quá trình giải phóng mặt bằng, nhất là ở các nút giao thông

có dự án triển khai (điển hình là nút giao thông Cầu Giấy - Voi Phục).

Về phía Ban quản lý dự án và các Chủ đầu tư:

Cần phải có các quy định rõ ràng về quy trình lập và thẩm định kế hoạch

tái định cư. Nên có kế hoạch giải toả, đền bù và di dân một cách hệ thống tạo

ra sự phối hợp nhịp nhàng giữa nhà đầu tư với cộng đồng giải toả, giữa nhà

đầu tư với chính quyền địa phương, đặc biệt giữa cộng đồng di cư với nơi tiếp

nhận dân di cư.

100

Để đảm bảo dự án đầu tư không tạo ra sức ép về mặt xã hội khi giải toả

thì chính sách tái định cư phải đảm bảo tương lai xã hội ổn định cho các hộ di

chuyển. Điều này đòi hỏi chính sách tái định cư phải bao hàm toàn bộ quá

trình từ đền bù, di chuyển, tạo tài nguyên, phát triển sản xuất và nâng cao điều

kiện sống cho các hộ dân di cư chứ không đơn thuần đưa ra một khoản đền bù

mà rất khó xác định đã hợp lý hay chưa.

Kiên quyết xử lý dứt điểm các trường hợp dây dưa, không chấp nhận mức

đền bù theo quyết định mà số đông các tầng lớp (hộ gia đình) đã đồng ý.

Về phía người dân, những người bị ảnh hưởng của dự án, cũng cần phải

có ý thức xây dựng đất nước. Không nên quá lạm dụng vào các yếu tố mang

tính phong tục tập quán (di chuyển mồ mả ...) mà làm chậm công tác giải

phóng mặt bằng, cần phải đặt lợi ích của tập thể lên trên lợi ích cá nhân, biết

hy sinh cho lợi ích của cả cộng đồng ...

3.2.1.5. Nâng cao chất lượng công tác đấu thầu

Những vướng mắc trong đấu thầu có cần có một hệ thống chính sách văn

bản đồng bộ để điều chỉnh, trong đó khung pháp lý là quan trọng nhất. Vì vậy,

trong thời gian sớm nhất có thể, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cần ban hành

Pháp lệnh về đấu thầu. Việc ra đời và đi vào thực hiện Pháp lệnh đấu thầu sẽ

giải quyết được cơ bản những khó khăn hiện nay. Tuy nhiên trong khi chờ

đợi, cần tập trung cải thiện những khâu chủ yếu sau:

- Bộ Kế hoạch và Đầu tư cùng với các Ban quản lý dự án tăng cường

công tác đàm phán thương lượng với nhà tài trợ để giảm bớt, nới lỏng các

điều kiện ràng buộc liên quan đến các gói thầu cung cấp thiết bị từ nước tài

trợ. Các điều kiện này có thể là giá cả quá cao, chất lượng có thể chưa đáp

ứng yêu cầu đòi hỏi của dự án ...

Đối với các dự án được phép đấu thầu công khai, cần bảo đảm tính công

minh, bình đẳng trong công tác xét thầu để lựa chọn đúng những nhà thầu có

đủ khả năng thực hiện (dù là nhà thầu trong nước hay nhà thầu nước ngoài).

101

Đối với các dự án chỉ định thầu (thường là nhà tài trợ chỉ định), hoặc đấu thầu

hẹp, cần tăng cường công tác tư vấn giám sát độc lập.

Mặc dù có thể không quy định mức giá thầu tối thiểu song vẫn phải yêu

cầu các nhà thầu đảm bảo các thông số kinh tế - kỹ thuật và hiệu quả về mặt

kinh tế - xã hội của dự án trong khi thi công, đảm bảo chất lượng công trình

bàn giao. Để thực hiện yêu cầu này cần tăng cường công tác kiểm tra, giám

sát và bàn giao nghiệm thu công trình. Cần quy định cụ thể về thời gian bảo

dưỡng, bảo trì công trình, cũng như những mức thưởng phạt công minh,

nghiêm khắc cho từng công trình, dự án cụ thể được nghiệm thu.

Nâng cao chất lượng chuyên môn của các nhà thầu, kể cả đội ngũ tư vấn

cũng như các chuyên gia kỹ thuật, nhằm đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của

các công trình và của nhà tài trợ (kể cả chất lượng hồ sơ dự thầu cũng như

chất lượng thi công công trình).

3.2.1.6. Hoàn thiện quy trình rút vốn và thủ tục giải ngân.

Năm 2000, Bộ Tài chính đã ban hành Quyết định số 96/2000/QĐ - BTC

về việc hướng dẫn chi tiết quy trình và thủ tục rút vốn ODA. Về cơ bản Quyết

định đã quy định khá chi tiết trình tự cũng như thủ tục rút vốn để thực hiện

từng loại dự án cụ thể.

Quy chế cũng quy định thời gian nhận hồ sơ hợp lệ để làm thủ tục rút

vốn tối đa chỉ là 8 ngày. Nhưng trong thực tế, việc hoàn chỉnh “hồ sơ hợp lệ”

theo quy định của Bộ Tài chính thường mất thời gian hơn rất nhiều so với thời

gian làm thủ tục rút vốn. Vì vậy, để rút ngắn thời gian này cần tăng cường

công tác xét duyệt của nhà tài trợ, cũng như của Chủ đầu tư, nhằm tạo điều

kiện cho nhà thầu sớm hoàn thiện hồ sơ theo quy định của Bộ Tài chính. Bộ

Tài chính cũng cần bổ sung sửa đổi một số điều của Quyết định trên nhằm

giảm tối đa mức độ phiền hà cho các nhà thầu và chủ dự án.

Bên cạnh đó, việc cải cách hành chính, giảm bớt đầu mối, giảm tối đa

những thủ tục không cần thiết của các khâu từ xác định dự án cho tới phương

pháp tổng hợp kế hoạch sử dụng ODA cũng là một việc rất cần thiết. Trong

102

đó, lưu ý cải tiến hệ thống chỉ tiêu tổng hợp ODA như hiện nay. Tăng cường

trách nhiệm của các ngành, các cấp song vẫn yêu cầu đảm bảo vai trò quản lý

nhà nước.

3.2.1.7. Tăng cường công tác kiểm tra giám sát quá trình giải ngân

Nội dung của biện pháp này tập trung vào giám sát các khoản chi, các

khoản thanh toán sử dụng vốn ODA. Thực hiện biện pháp nhằm hạn chế tối

đa các khoản chi tiêu không hợp lệ, không đúng quy trình, cũng như hạn chế

tình trạng tham nhũng, một hiện tượng phổ biến ở các nước chậm và đang

phát triển có tiếp nhận ODA.

Công tác kế toán, kiểm toán phải được thực hiện theo quy định quốc tế.

Công tác kế toán, ghi thu ghi chi cho các khoản thanh toán có liên quan đến

vốn ODA, được quy định bởi Bộ Tài chính. Các dự án sử dụng vốn ODA phải

tiến hành kiểm toán theo định kỳ hàng năm bởi các công ty kiểm toán độc lập

(thường là các công ty kiểm toán quốc tế đang hoạt động tại Việt Nam theo

pháp luật của Việt Nam).

3.2.1.8. Tăng cường năng lực đội ngũ cán bộ thực hiện dự án ODA.

Để tăng cường năng lực quản lý vốn ODA cần tiến hành đồng bộ những

giải pháp sau:

- Các nhà tài trợ cần dành ưu tiên cao cho công tác tăng cường năng lực

quản lý vốn ODA của Chính phủ Việt Nam, đồng thời hợp tác trong việc tiêu

chuẩn hoá các chính sách, hợp đồng mua bán.

- Nâng cao năng lực chuyên môn và năng lực tổ chức ở cấp quốc gia và

cấp tỉnh để đảm bảo quản lý có hiệu quả các chương trình dự án quốc gia

trong từng ngành liên quan. Cần có chương trình đào tạo, huấn luyện quy mô

từ nhỏ đến lớn.

- Nâng cao năng lực của Ban quản lý dự án: Hiện tại, năng lực các Ban

Quản lý dự án phụ thuộc rất nhiều vào năng lực cá nhân, khả năng quan hệ

của những người phụ trách, đội ngũ cán bộ còn lại chủ yếu vừa làm vừa tích

luỹ kinh nghiệm. Vì vậy, các cấp có thẩm quyền cần cung cấp những tài liệu

103

hướng dẫn, tổ chức các khoá đào tạo, tập huấn để bồi dưỡng kiến thức, trao

đổi kinh nghiệm cho đội ngũ cán bộ làm dự án. Trước hết, cần nhanh chóng

ban hành một cuốn sổ tay tạm gọi là “Sổ tay hướng dẫn quản lý và thực hiện

dự án” gồm những nội dung chủ yếu:

+ Hướng dẫn một cách có hệ thống và chi tiết các hoạt động: tổ chức đấu

thầu, chọn nhà thầu, đàm phán ký kết hợp đồng mua sắm, thủ tục giải ngân,

thủ tục thanh toán với nhà thầu ...

+ Hướng dẫn về tổ chức nhân sự và quan hệ cộng tác của Ban quản lý dự

án, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mô hình tổ chức của Ban

Quản lý dự án thuộc các loại dự án khác nhau. Hướng dẫn về chế độ báo cáo

cho mỗi loại dự án.

Cuốn sổ tay này cần phải được cập nhật thường xuyên, kịp thời theo sự

thay đổi của những quy định của Chính phủ và cộng đồng tài trợ.

3.2.1.9. Một số giải pháp khác.

Tăng cường công tác theo dõi và đánh giá tình hình thực hiện các

chương trình dự án ODA ở các cấp nhằm kịp thời giải quyết những vấn đề

vướng mắc nảy sinh trong quá trình thực hiện. Ngày 1/3/2002, Bộ Kế hoạch

và Đầu tư đã có công văn số 1255 BKH/KTDN hướng dẫn các Bộ, địa

phương xây dựng hệ thống theo dõi đánh giá chương trình, dự án ODA, qua

đó xác định được đơn vị có chức năng đầu mối về công tác này. Việc xây

dựng cơ chế phối hợp linh hoạt giữa các cơ quan, giữa các ngành liên quan,

giữa cơ quan quản lý với cơ quan thực hiện để nhanh chóng thống nhất biện

pháp tháo gỡ những vướng mắc là việc làm rất cần thiết.

Tăng cường công tác trao đổi thông tin để quản lý và sử dụng ODA dự

án, thử nghiệm trao đổi thông tin bằng thư tín điện tử, áp dụng công nghệ tiên

tiến vào hệ thống thanh toán và rút vốn. Bên cạnh đó, cần nhanh chóng đưa

trang WEB về ODA lên Internet để có thể phổ cập thông tin đến mọi đối

tượng có nhu cầu.

3.2.2. Nhóm giải pháp thụôc về chính sách vĩ mô nhà nƣớc

104

3.2.2.1. Hoàn thiện môi trường pháp lý.

Nghị định 17/2001/NĐ - CP về Quản lý và sử dụng ODA đã khắc phục

được nhiều hạn chế của Nghị định 87/1997/NĐ - CP. Nhưng để Nghị định

này thực sự phát huy hiệu lực trong cuộc sống, các cơ quan quản lý Nhà nước

có liên quan cần sớm ban hành các văn bản hướng dẫn.

Công tác đền bù, giải pháp phóng mặt bằng và tái định cư là một vấn đề

nổi cộm trong việc thực hiện các dự án ODA những năm qua. Đây là vấn đề

rất nhạy cảm và có tính nguyên tắc. Vì vậy để thực hiện tốt công tác này,

Chính phủ cần sớm ban hành Pháp lệnh về tái định cư và giải phóng mặt bằng

để thay thế cho Nghị định 22/1999 về vấn đề này.

Nghị định 52/1999/NĐ - CP ngày 8/7/1999 về quy chế quản lý đầu tư và

xây dựng mặc dù đã được sửa đổi và bổ sung bởi Nghị định 12/2000/NĐ - CP

ban hành ngày 5/5/2000, tuy nhiên đây là lĩnh vực rất phức tạp nên các cơ

quan có liên quan cần nhanh chóng ban hành các thông tư hướng dẫn.

Công tác đấu thầu đã được điều chỉnh bởi các Nghị định của Chính phủ

và các văn bản hướng dẫn của các Bộ, ngành có liên quan. Tuy nhiên để nâng

cao tính pháp lý của hoạt động này, cần nhanh chóng ban hành Pháp lệnh về

đầu thầu. Các Bộ, ngành cần phối hợp chặt chẽ trong việc tạo lập một hệ

thống văn bản pháp lý điều chỉnh công tác đầu thầu.

Những khó khăn, mắc mớ trong việc tổ chức và hoạt động của các Ban

quản lý dự án ODA cũng là vấn đề cần tháo gỡ. Vì vậy, cần sớm ban hành các

văn bản quy chế chi tiết về tổ chức hoạt động của Ban quản lý dự án ODA.

3.2.2.2. Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với việc sử dụng ODA.

Cơ chế tài chính trong nước đối với việc sử dụng nguồn vốn ODA cho

chương trình dự án được thực hiện dưới các hình thức sau:

- Nhà nước cấp phát từ ngân sách

- Nhà nước cho vay lại từ ngân sách

- Nhà nước cấp phát một phần, cho vay lại một phần.

105

Như đã khẳng định ở Điều 2, Nghị định 17/2001/NĐ - CP: “ODA là

nguồn vốn quan trọng của ngân sách nhà nước, được sử dụng để hỗ trợ thực

hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ưu tiên”. Do vậy, cơ chế tài chính

trong nước đối với việc sử dụng nguồn vốn ODA là cơ chế điều chỉnh một

phần ngân sách nhà nước trong đó tập trung vào 2 đối tượng: cấp phát từ ngân

sách nhà nước và cho vay lại từ ngân sách nhà nước.

* Đối với hình thức cấp phát từ ngân sách Nhà nước.

Đối với các chương trình dự án ODA thuộc diện Nhà nước cấp phát từ

ngân sách, cơ quan chủ quản phải tiến hành lập kế hoạch vốn chuẩn bị để tổng

hợp vào kế hoạch ngân sách chung hàng năm của ngành, địa phương.

Kế hoạch vốn có thể được chia ra làm hai loại căn cứ vào tính chất của dự án

gồm có: “Kế hoạch vốn đầu tư” đối với những dự án đầu tư xây dựng cơ bản,

và “Dự án toán ngân sách” đối với các dự án hành chính sự nghiệp. Cho đến

nay, quy trình phê duyệt, phân bổ vốn chuẩn bị chương trình dự án ODA cấp

phát từ ngân sách vẫn được thực hiện theo quy định của pháp luật về ngân

sách nhà nước. Tới đây, Nhà nước (Bộ Tài chính) cần ban hành thêm những

văn bản điều chỉnh cụ thể đối với các dự án ODA thực hiện theo Luật Ngân sách.

Trường hợp chương trình, dự án được xem xét không trùng với kỳ lập kế

hoạch ngân sách hàng năm, cơ quan chủ quản phải có văn bản gửi để Bộ Kế

hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính yêu cầu xem xét quyết định tạm ứng vốn từ

nguồn dự phòng ngân sách Trung ương, và sau đó sẽ khấu trừ vào kế hoạch

ngân sách cấp vốn chuẩn bị chương trình dự án vào các năm tài chính tiếp

theo. Để thực hiện tốt quy trình này, hai Bộ trên cần phối hợp tốt hơn nữa để

rút ngắn thời gian xét duyệt, nhanh chóng cấp vốn xuống dự án nhằm đảm

bảo tiến độ giải ngân cho dự án.

* Đối với hình thức cho vay lại từ ngân sách nhà nước

Theo quy định, các chương trình dự án ODA thuộc diện Nhà nước cho

vay lại từ ngân sách hoặc một phần cấp phát và một phần cho vay lại thì Chủ

106

dự án phải tự cân đối và bố trí vốn chuẩn bị chương trình dự án. Điều đó có

nghĩa là Chủ dự án cần chủ động tiếp cận với nguồn vốn này.

Để thuận lợi cho các Chủ dự án trong việc tiến hành làm thủ tục vay lại

từ ngân sách nhà nước, Chính phủ cần sớm xây dựng và ban hành quy định về

“Khung lãi suất cho vay lại”, cùng với các văn bản hướng dẫn thực hiện, các

văn bản điều chỉnh của Nghị định 90/1998/NĐ - CP ngày 7/11/1998 về Quy

chế quản lý và trả nợ nước ngoài.

Lãi suất cho vay lại là một công cụ điều phối, quản lý và sử dụng ODA.

Cho vay lại với lãi suất cao hơn, thời gian ngắn hơn đem lại một nguồn thu

cho ngân sách nhà nước, đồng thời nhà nước cũng thực hiện được nhiệm vụ

tham gia điều phối trực tiếp nguồn ODA. Các nhà tài trợ cũng khuyến khích

hoặc yêu cầu Chính phủ Việt Nam thực hiện cơ chế cho vay lại bởi vì sự ưu

đãi của ODA là dành cho toàn thể nhân dân, chứ không phải cho những doanh

nghiệp cụ thể, lại càng không phải chỉ cho những doanh nghiệp kinh doanh có

lãi. Chính phủ cần sớm ban hành quy chế cho vay lại ODA trong đó xác định

rõ ngành, vùng, lĩnh vực ưu tiên, lãi suất cho vay lại cần đáp ứng những yêu

cầu sau:

Lãi suất cho vay lại cho các dự án cùng một ngành, lĩnh vực và ở cùng

một vùng phải đảm bảo cùng một mức lợi ích bất kể từ nguồn tài trợ nào.

Lãi suất cho vay lại cùng với phí ngân hàng phải đảm bảo khoản vay

ODA vẫn có lợi hơn vay tín dụng ưu đãi (hoặc vay tín dụng thương mại) trong

nước.

Phải lấy lợi ích kinh tế của khoản vay (khoản thực phải trả) làm mặt

bằng thanh toán, tức là phải tính đến thời hạn vay, thời gian ân hạn và các

ràng buộc kinh tế do nhà tài trợ đặt ra (như ràng buộc phải mua máy móc thiết

bị theo địa chỉ của nhà tài trợ).

- Thống nhất dùng một đồng tiền quốc tế ổn định làm phương tiện thanh

toán giữa Nhà nước và đơn vị được vay vốn ODA (Nhà nước sẽ là người chịu

107

rủi ro hoặc được hưởng lợi nếu đồng tiền mà Nhà nước vay lên hoặc xuống

giá so với đồng tiền dùng để thành toán vào thời điểm thanh toán).

- Tính lãi suất cho vay chỉ tập trung vào giá trị khoản vay chứ không chú

ý đến quy mô dự án và tỷ lệ vốn đối ứng mà chủ dự án phải tự trang trải từ

các nguồn khác về mức phí cho các dự án ODA.

Từ năm 1994 trở về trước, các dự án ODA cho vay lại đều thực hiện

thông qua các ngân hàng thương mại và ngân hàng thương mại hưởng mức

phí dịch vụ trích từ số lãi của các doanh nghiệp vay vốn. Từ đầu năm 1995,

dự án ODA được Chính phủ giao cho Tổng cục Đầu tư phát triển (sau này là

Quỹ Hỗ trợ phát triển) tiến hành cho vay trực tiếp và chịu trách nhiệm thu hồi

vốn trả cho ngân sách nhà nước. Các ngân hàng thương mại chỉ còn thực hiện

nhiệm vụ rút vốn, thanh toán quốc tế (gồm cả việc giải ngân các dự án quốc tế

- các dự án ODA) và được hưởng phí dịch vụ cho các nghiệp vụ này.

Tuy nhiên, các mức phí khác nhau giữa các ngân hàng đã gây khó khăn

cho Bộ Tài chính trong việc xử lý từng ngân hàng khi ký kết chỉ định các

ngân hàng thương mại thích hợp để uỷ quyền việc cho vay lại. Nhà nước nên

đưa ra danh mục xác định khung phí cụ thể cho từng dự án, từng lĩnh vực,

từng khu vực cho phù hợp để đảm bảo cho sự công bằng giữa các ngân hàng

thương mại tiết kiệm ngân sách và giảm bớt chi phí cho các dự án ODA.

3.2.2.3. Thống nhất chính sách thuế đối với các dự án ODA.

Các dự án ODA cần phải có chính sách thuế riêng biệt, nhất là thuế giá

trị gia tăng so với các dự án đầu tư nói chung khác, do các yếu tố chính trị -

xã hội chi phối. Vấn đề này đã được Bộ Tài chính quy định một phần tại

thông tư số 28/2001/TT - BTC ngày 3/5/2001.

Các loại thuế đánh vào thiết bị nhập khẩu cung cấp cho dự án, thuế nhập

khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt đối với các phương tiện phục vụ dự án cũng cần

phải có quy định điều chỉnh riêng nhằm đảm bảo tính hiệu quả về kinh tế của

dự án, Thuế thu nhập cho người có thu nhập cao, các chuyên gia nước ngoài

làm việc tại Việt Nam cũng cần điều chỉnh theo quy định riêng.

108

Nhìn chung, công tác thuế liên quan đến ODA cần phải được quy định

và hướng dẫn thực hiện chi tiết hơn nữa.

3.2.2.4. Giải quyết tốt vấn đề giữa vay với trả nợ ODA.

Thành lập tổ chức nghiên cứu trả nợ quốc gia để nghiên cứu chiến lược,

chính sách vay - trả nợ quốc gia trong thời gian dài và các phương án trả nợ

cũ. Như đã trình bày ở trên sử dụng ODA phải có nghĩ vụ trả nợ. Theo Bộ Kế

hoạch và đầu tư thì đến năm 2003 chúng ta bắt đầu phải trả các khoản vày

ODA. Vấn đề là phải khống chế mức vay sao cho có hiệu quả mà vẫn trả nợ

được. Khi vay, cần phải cân nhắc đến các vần đề sau:

- Tỷ lệ giữa viện trợ không hoàn lại và vốn vay.

- Tỷ lệ giữa chi cho đầu tư phát triển và các chi tiêu khác.

- Khả năng trả nợ của nền kinh tế.

Kinh nghiệm của một số nước cho thấy giới hạn trong việc quản lý quá

trình vay trả nợ nước ngoài như sau:

+ Tổng nợ/GDP < 50%

+ Dịch vụ trả nợ (gốc + lãi)/giá trị xuất khẩu hàng hoá dịch vụ 10 - 15%

+ Trả nợ (gốc + lãi) của khu vực công < 10% ngân sách

Trong điều kiện một số ngoại tệ tăng giá, các nhà hoạch định chiến lược

vay - trả phải tính toán chặt chẽ mức vay. Trường hợp cần thiết phải vay thì

phải có chính sách dự trữ ngoại tệ vay nhằm ngăn chặn rủi ro do biến động

về tỷ giá. Đồng thời Nhà nước cần phải bố trí kế hoạch trả nợ theo hướng:

- Tiến hành vận động, đàm phán với các tổ chức tài chính và các chính

phủ để có giảm nợ, hoãn nợ, chuyển nợ sang đầu tư trực tiếp, mua bán nợ

nhằm đảm bảo khả năng chi trả của Ngân sách Nhà nước và thực hiện các

cam kết của Chính phủ về nghĩa vụ trả nợ đối với các nhà tài trợ.

- Tiến hành đàm phán để xử lý các khoản nợ cũ của Chính phủ phát sinh

trước ngày 31/12/1993 theo hướng:

109

+ Đối với các khoản vay thương mại cần tìm các giải pháp xử lý để đạt

mức giảm nợ cao nhất.

+ Đối với các khoản nợ Đông Âu và Liên Xô cũ cần phân biệt ba loại

nợ: những khoản nợ liên quan tới các chương trình hợp tác kinh tế thì hàng

năm phải bố trí trả nợ trên cơ sở đàm phán trả nợ bằng tiền, hàng; những

khoản nợ bằng hàng hoá thực hiện đàm phán trả dần bằng các loại hàng hoá

sản xuất trong nước; xoá nợ đối với những khoản nợ có tính chất quốc phòng,

các công trình không hiệu quả và chưa hoàn thành.

3.2.3. Nhóm các giải pháp nhằm tăng cƣờng khả năng thu hút vốn ODA

Đây là nhóm các giải pháp mang tính vĩ mô và chủ yếu nhằm vào công tác

xây dựng chiến lược thu hút và sử dụng ODA, cũng như các công việc chuẩn bị

đàm phán, thương lượng và tiến hành ký kết các hiệp định tài trợ.

3.2.3.1. Hoàn thiện chiến lược thu hút ODA

ODA là một nguồn vốn lớn có tác động đến phát triển kinh tế đất nước

cả trước mắt và lâu dài. Bởi vậy, việc huy động ODA cần theo một chiến lược

cụ thể. Trong công tác vận động nhằm thu hút mọi nguồn vốn hỗ trợ phát

triển, chúng ta cần thực hiện chính sách đối ngoại đa phương hoá, đa dạng

hoá, song cần lưu ý rằng trong đời sống quốc tế không có “viện trợ vô tư”.

Viện trợ là cùng có lợi, xuất phát từ lợi ích của mỗi bên. Để vẫn có thể tranh

thủ được nguồn vốn ODA mà không bị khống chế bởi các nhà tài trợ, Việt

Nam cần phải quán triệt những vẫn đề sau:

- Kiên trì và kiên quyết đấu tranh với các nhà tài trợ để loại bỏ các ràng

buộc về chính trị ra khỏi quan hệ hỗ trợ phát triển. Kinh nghiệm trong đàm

phán với EU và một số nhà tài trợ khác trong thời gian qua cho thấy nếu

chúng ta giữ vững nguyên tắc chủ đạo, biết mềm dẻo thì vẫn tránh được

những can thiệp của họ.

- Quan tâm đến lợi ích của các nhà tài trợ trên các phương diện. Mở rộng

quan hệ đầu tư thương mại của Việt Nam. Chiến lược huy động ODA cần

110

được phối hợp với chiến lược thương mại và đầu tư nước ngoài. Tiếp tục mở

rộng quan hệ với các nhà tài trợ song phương và đa phương lớn trên thế giới

đặc biệt là Nhật, Pháp, Đức, Mỹ, ADB, WB, IMF ...

- Tạo thế chủ động trong việc thu hút và sử dụng ODA trên cơ sở một

danh mục hợp tác đầu tư bằng nguồn vốn này được chuẩn bị tốt, phù hợp với

mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội.

- Có sách lược đối thoại với từng nhà tài trợ khác nhau tạo ra quan tâm

cao của cộng đồng các nhà tài trợ đối với sự phát triển kinh tế xã hội của Việt

Nam. Đa dạng hoá, đa phương hoá các mối quan hệ quốc tế trong thu hút

ODA, nhưng cần đặc biệt chú trọng tới các đối tác chủ yếu. Trong những năm

tới, Việt Nam cần tập trung vào 3 đối tác chủ yếu là Nhật Bản, ADB, UNDP.

Đây là 3 nhà tài trợ lớn rất quan tâm đến Việt Nam, họ là các đối tác lâu dài,

có năng lực chuyên môn và kinh nghiệm hợp tác phát triển với các nước, có

tiềm lực và trên thực tế đã cung cấp một khối lượng lớn ODA cho Việt Nam.

Phát triển hợp tác với Nhật Bản, ADB, UNDP sẽ làm nòng cốt để vận động

và sử dụng ODA phục vụ cho sự nghiệp phát triển của Việt Nam. Ngoài 3 đối

tác nói trên, Việt Nam cần phải mở rộng quan hệ với các tổ chức quốc tế và

các quốc gia khác đặc biệt là Mỹ, một đối tác có lượng ODA cung cấp lớn

nhất thế giới. Mở rộng quan hệ hợp tác phát triển với đối tác này sẽ là tín hiệu

mở rộng quan hệ hợp tác phát triển giữa Việt Nam với cộng đồng tài trợ quốc

tế. Tuy nhiên quan hệ với đối tác này cần phải tỉnh táo về mặt chính trị.

3.2.3.2. Nhanh chóng xây dựng và hoàn chỉnh quy hoạch phát triển vực kinh tế đối ngoại, bao gồm cả quy hoạch ODA.

Trên cơ sở chiến lược phát triển kinh tế đối ngoại những năm tới cần

sớm xây dựng và ban hành các quy định, định hướng phát triển các hoạt động

kinh tế đối ngoại. Bộ Kế hoạch và Đầu tư cần hướng dẫn các cơ quan phụ

trách từng lĩnh vực cụ thể tổ chức xây dựng các quy hoạch này: bao gồm cả

danh mục dự án đầu tư, thứ tự ưu tiên từng dự án, thời gian khởi công và hoàn

thành...

111

3.2.3.3. Thực hiện đầy đủ các cam kết với các nhà tài trợ.

Để thu hút nhiều hơn các nguồn ODA từ phía các nhà tài trợ, Việt Nam

cần đa dạng hoá và đa phương hoá các mối quan hệ kinh tế đối ngoại và thực

hiện đầy đủ các cam kết tại Hội nghị Nhóm tư vấn các nhà tài trợ cụ thể là:

- Tiến hành công khai hoá ngân sách.

- Tiếp tục đẩy mạnh công tác cổ phần hoá doanh nghiệp Nhà nước, tạo

đà để phát triển doanh nghiệp ngoài quốc doanh, doanh nghiệp vừa và nhỏ.

- Tăng cường hơn nữa ODA vào lĩnh vực phát triển con người.

- Cải cách hoạt động hệ thống ngân hàng, tài chính, xem xét lại chính

sách thuế, cải thiện môi trường đầu tư trong và ngoài nước.

- Tập trung phát triển nông thôn, xóa đói giảm nghèo, đặc biệt là Chương

trình hỗ trợ 1.715 xã nghèo trong toàn quốc.

Việc thực hiện đầy đủ các cam kết nêu trên, chúng ta có cơ hội để phát

triển kinh tế đất nước, tạo được niềm tin của cộng đồng tài trợ quốc tế với

những nỗ lực cải cách kinh tế của Việt Nam. Cải thiện thể chế và tăng cường

năng lực trong nước cũng là điều kiện tiền đề để nâng cao khả năng giải ngân

vốn ODA. Trong điều kiện cạnh tranh ODA ngày càng gay gắt, các nước láng

giềng như Thái Lan, Malaysia ... có sự chuẩn bị tốt hơn cho việc thu hút ODA

thì việc tập trung thực hiện đầy đủ các cam kết của ta tại Hội nghị tài trợ là

một nhu cầu cấp thiết bởi nó sẽ làm tăng khả năng cạnh tranh thu hút ODA

của nước ta. Trên cơ sở thực hiện đầy đủ các cam kết đó, chúng ta cần đẩy

nhanh quá trình thoả thuận với IMF và WB về khung chính sách của các dự

án như ESAF, SAC II. Thoả thuận khung chính sách của các dự án giải ngân

nhanh không những tạo cho ngân sách nhà nước một nguồn thu quan trọng

mà còn là một thông điệp chứng tỏ với các nhà tài trợ chúng ta đang có những

hoạt động cụ thể nhằm tiếp tục công cuộc cải cách với tốc độ nhanh hơn.

112

KẾT LUẬN

Trong những năm qua, cùng với sự phát triển của nền kinh tế, nhu cầu về

vốn đầu tư phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam ngày càng trở nên cấp

thiết, nhất là đối với một đất nước xuất phát điểm thấp và lại đang trong quá

trình thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Trong bối cảnh nguồn vốn

trong nước còn hạn chế, cùng với mục tiêu phấn đấu: “… tạo nền tảng để đến

năm 2020, nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại”,

và với phương châm: “nguồn lực trong nước là quyết định, nguồn lực bên

ngoài là quan trọng”, việc huy động và tích luỹ vốn cho quá trình CNH,

HĐH đất nước đang là vấn đề mang tính cấp thiết hiện nay và lâu dài. Những

năm đầu của thời kỳ CNH, HĐH, trong tổng số vốn đầu tư thu hút từ bên

ngoài, một phần lớn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đã được tập trung

cho việc xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng, góp sức tạo lập một cơ sở vật

chất kỹ thuật hiện đại đến năm 2010, làm nền tảng cho sự phát triển kinh tế xã

hội những năm tiếp theo.

Với đòi hỏi như vậy, chúng ta càng phải đẩy mạnh hơn nữa tốc độ giải

ngân vốn ODA trong những năm tới, nhất là trong những ngành xây dựng kết

cấu hạ tầng. Đối chiếu với mục đích nghiên cứu, thấy rằng luận văn đã có

được những kết quả nhất định như:

Thứ nhất, đã hệ thống hoá một cách khoa học những vấn đề lý luận cơ

bản về vốn ODA làm cơ sở cho việc nghiên cứu những vấn đề liên quan đến

công tác giải ngân vốn ODA; chuẩn hoá được nhận thức về một số vấn đề như

khái niệm và quy trình giải ngân vốn ODA đang được sử dụng ở Việt Nam

hiện nay; tập hợp những kinh nghiệm thúc đẩy tiến trình giải ngân của một số

nước trên thế giới, từ đó chắt lọc những kinh nghiệm phù hợp với Việt Nam

để xây dựng lên hệ thống giải pháp sau này.

113

Thứ hai, sử dụng phương pháp phân tích hệ thống và phân tích tổng hợp,

tiến hành phân tích, đánh giá thực trạng của tiến trình giải ngân vốn ODA ở

Việt Nam trong nhiều năm, trên các tiêu thức so sánh khác nhau, trong đó

phân tích chi tiết giải ngân ODA theo các ngành, lĩnh vực kinh tế, theo đặc

điểm và hình thức sử dụng cũng như quá trình giải ngân của mỗi nhà tài trợ…

Việc phân tích thực trạng giải ngân vốn ODA ở Việt Nam được tiến hành dựa

trên hệ thống dữ liệu tương đối phong phú, có độ tin cậy cao và được cập nhật

thường xuyên.

Thứ ba, kết quả phân tích đã cung cấp rất rõ ràng một bức tranh tổng

quát về tiến trình giải ngân ODA của Việt Nam, trong đó có chỉ ra những mặt

thành công cũng như những hạn chế làm chậm quy trình giải ngân của Việt

Nam. Các hạn chế đó chủ yếu do các nguyên nhân mang tính chủ quan gây

nên như quy trình thẩm định, phê duyệt dự án còn bị kéo dài; công tác đấu

thầu còn nhiều yếu kém; quá trình giải phóng mặt bằng gặp nhiều khó khăn

do chính sách đền bù, di dân và tái định cư chưa thật sự hợp lý và những khó

khăn về việc bố trí vốn đối ứng cũng như vướng mắc trong việc thực hiện quy

chế quản lý tài chính trong nước là những nguyên nhân chính làm chậm tiến

độ giải ngân vốn ODA...

Thứ tư, đã trình bày khái quát đựơc phương hướng sử dụng vốn ODA ở

Việt Nam trong thời gian tới. Các quan điểm sử dụng vốn ODA cũng như các

mục tiêu mang tính định tính và định lượng cũng được nêu ra, nhằm làm đích

phấn đấu cho công tác giải ngân giai đoạn tới và làm cơ sở để đánh giá kết

quả giải nhân ở giai đoạn tiếp theo.

Thứ năm, đã tổng hợp, xây dựng đựơc một hệ thống các giải pháp có

tính khả thi nhằm thúc đẩy tiến trình giải ngân trong giai đoạn tới, phấn đấu

hoàn thành mục tiêu đề ra.

Nguồn vốn ODA không phải là nguồn viện trợ không hoàn lại, mà phần

lớn là phải hoàn trả nợ, “cái được coi là lợi ích của các khoản ODA cho vay

114

với lãi suất thấp, thời hạn dài ngày hôm nay có thể không bù lại cho được

những thiệt hại nặng nề trong tương lai”, do chính những điều kiện ràng buộc

khắt khe đem lại nếu không có những chính sách huy động, sử dụng và giải

ngân hiệu quả. Đây là nhóm giải pháp có khả thi về mặt thực tiễn. Tuy nhiên,

để các giải pháp này đi vào thực tế cuộc sống đòi hỏi phải có sự quan tâm chỉ

đạo của Chính phủ cũng như sự phối hợp đồng bộ của các cơ quan chức năng.

Trong phạm vi một luận văn, khó có thể bao quát hết các vấn đề lớn có

liên quan đến quá trình giải ngân nguồn vốn này nhưng tác giả đã cố gắng

trình bày một cách có hệ thống quá trình hoàn hình thành và hoàn thiện các

công cụ quản lý, qua đó đưa ra các giải pháp cụ thể và phù hợp với tình hình

thực tiễn của Việt Nam. Hi vọng rằng, với những giải pháp và kiến nghị đã

nêu, luận văn sẽ góp phần thiết thực vào việc hoàn thiện hơn nữa công tác giải

ngân nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức của Việt Nam trong thời gian tới.

115

TÀI LIỆU THAM KHẢO

A. Tiếng Việt:

1. Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Báo cáo hàng năm của Chính phủ tại Hội nghị

2. Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Báo cáo kết quả khảo sát kinh nghiệm của

các nhà tài trợ cho Việt Nam, giai đoạn 1993 - 2004

Trung Quốc và Malaysia trong việc huy động và sử dụng nguồn vốn

ODA năm 2000

3. Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Báo cáo tình hình ODA năm 2004, tháng 4/2004

4. Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Bản tin ODA số 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11

(http: www.mpi.gov.vn)

5. Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Nguồn vốn ODA và các vùng kinh tế (Chương

trình nghiên cứu điều tra, tổng kết việc thực hiện các chủ trương về phát

triển kinh tế - xã hội tại một số vùng) - Tháng 5/2000

6. Bộ Kế hoạch và Đầu tư/Vụ kinh tế đối ngoại: Kế hoạch sử dụng nguồn

vốn hỗ trợ phát triển chính thức giai đoạn 2001 - 2005. Tháng 8/2001

7. Bộ Tài chính: Quyết định 96/2000/QĐ/TC ngày 12/6/2000 của Bộ

trưởng Bộ Tài chính ban hành hướng dẫn chi tiết về quy trình và thủ tục

rút vốn

8. Bộ Tài chính - Ngân hàng Nhà nước: Thông tư liên tịch số

81/1998/TTLT/BTC-NHNN ngày 17/6/1998 của Bộ Tài chính và Ngân

hàng Nhà nước về hướng dẫn quy trình và quản lý việc rút vốn đối với

nguồn vốn ODA

9. Bộ Thương mại: Thương mại Việt Nam trong tiến trình hội nhập kinh tế

quốc tế. Kỷ yếu hội thảo khoa học Quốc gia, Hà nội 2004

10. Chính phủ : Nghị định 17/CP ngày 4/5/2001 về việc ban hành Quy chế

quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức

116

11. Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA): 10 năm hoạt động tại

Việt Nam

12. Diễn đàn Kinh tế - Tài chính Việt Pháp: Tuyển tập bài viết về viện trợ

phát triển. Nxb Chính trị Quốc gia, Hà nội 2005

13. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ

VIII - Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, 1996

14. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ

IX - Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, 2001

15. Hội Khoa học Kinh tế Việt Nam: Hỗ trợ phát triển chính thức - ODA

trên thế giới và Việt Nam. Nxb Giáo dục 1996

16. Hà Thị Ngọc Oanh: Hỗ trợ phát triển chính thức ODA - Những hiểu biết

căn bản và thực tiễn ở Việt Nam. Nxb Giáo dục 1998

17. Vũ Thị Kim Oanh: Quá trình phát triển của ODA trên thế giới, Tạp chi

Nghiên cứu Kinh tế, số 268, tháng 9/2000

18. Vũ Thị Kim Oanh: Đẩy mạnh tốc độ giải ngân, nâng cao hiệu quả sử

dụng ODA. Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế, số 276, tháng 5/2001

19. GS.TS. Nguyễn Văn Thường - GS. TS. Nguyễn Kế Tuấn: Kinh tế Việt

Nam năm 2004 - Những vấn đề nổi bật. Nxb Lý luận Chính trị 2005

20. Nguyễn Anh Tuấn: Giải pháp đẩy nhanh tiến trình giải ngân vốn ODA ở

Việt Nam. Tạp chí Kinh tế và phát triển, tháng 12/2000

21. Hà Huy Tuấn: Chiến lược vay và trả nợ nước ngoài. Viện Nghiên cứu

Tài chính, 1999

22. UNDP/MPI: Việt Nam hướng tới năm 2010 (Tuyển tập báo cáo phối hợp

nghiên cứu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của các chuyên gia quốc

tế và Việt Nam. Nxb Chính trị quốc gia 2001

23. UNDP: Tổng quan viện trợ phát triển chính thức Việt Nam, các báo cáo

năm 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004

117

24. Viện Chiến lược phát triển: Cơ sở khoa học của một số vấn đề trong

chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam đến năm 2010 và tầm

nhìn 2020. Nxb Chính trị quốc gia, 2001

25. Việt Nam 2010 - Tiến vào thế kỷ 21. Báo cáo phát triển Việt Nam do

WB, ADB, UNDP phối hợp thực hiện, Hà Nội 2000

26. WB: Việt Nam chuẩn bị cất cánh - Báo cáo tại Hội nghị CG (Hội nghị

nhóm tư vấn các nhà tài trợ) cho Việt Nam , 1999

B. Các tài liệu tham khảo bằng tiếng Anh.

27. ADB : Coumtry strategy & program (2002 - 2004), 12/2001

28. Ministry of Foreign Affairs, Japan:

Annual Evaluation Report, 2003

29. GRIPS Development Forum:

Japan's Development Cooperation in Vietnam 2002

30. JICA: JICA Activities and Grand Aid Project in Vietnam

31. JBIC: Country Operations Policy for Vietnam, 2002

32. JBIC: ODA Loan Report 2001

33. UNDP: Overview of ODA Viet Nam, Ha Noi 12/2004

34. UNDP: Compendium of rural development assistant in Viet Nam

Ha Noi, 2/2000

35. World Bank: Vietnam Development Report, 2003.

118

Phụ lục 1 Viện trợ ràng buộc trong tổng viện trợ của các nƣớc DAC

Ràng buộc

Không ràng buộc

Ràng buộc

một phần

Nƣớc

1991

1990

1991

1990

1991

1990

44,7

54,7

55,3

45,3

Ôxtrâylia

57,2

52,1

0,1

2,4

42,6

45,5

Áo

46,7

39,0

1,8

51,5

Bỉ

62,4

59,9

14,6

11,8

23,0

28,4

Canada

42,4

48,7

Đan Mạch

46,9

54,2

5,1

0,9

47,9

44,9

Phần Lan

56,6

55,7

2,9

3,6

40,5

40,8

Pháp

62,4

46,0

37,6

38,2

Đức

61,4

63,1

Airơlen

44,5

52,8

55,5

47,2

Italy

83,3

85,5

10,8

12,5

6,0

2,8

Nhật Bản

Luxenbua

70,1

62,1

26,8

29,5

3,2

3,7

Hà Lan

100,0

Niu Zilân

35,8

77,2

23,2

Na- Uy

97,5

2,5

Bồ Đào Nha

28,2

Tây Ban Nha

91,3

86,0

11,9

14,5

Thuỵ Điển

33,8

69,5

30,5

Suitzơlan

58,4

44,4

41,4

Anh

72,8

71,6

17,0

19,2

10,2

6,7

Mỹ

66,0

65,3

24,0

23,5

5,6

4,7

Bình quân DAC

Nguồn: Development Cooperation 1993, DAC; Japan’s ODA Annual Report 1994 1. Kể cả số đóng góp vào các tổ chức quốc tế Chú thích:

2. Số lấy tròn, nên tổng cộng có thể không giống tổng số

3. Trừ phần giảm nợ không thuộc ODA

4. Trừ chi phí hành chính.

119

Phụ lục 2

Vận động tài trợ

Nước tiếp nhận

Nhà tài trợ

Đại diện các nhà

Đại diện nước

Điều ước quốc tế khung ODA

tài trợ

tiếp nhận

Các tổ chức tư vấn nước ngoài

Văn kiện chương trình, dự án

Các đơn vị tư vấn trong nước

Thông báo tài trợ

Cơ quan thẩm định và phê duyệt dự án

Người cho vay hoặc cấp vốn viện trợ

Hiệp định vay hoặc viện trợ

Người đi vay hoặc nhận vốn viện trợ

Tổ chức thực hiện

Nhà thầu xây lắp, cung cấp thiết bị và giám sát thi công nước ngoài

Ban quản lý dự án và đơn vị thực hiện trong nước

Theo dõi và đánh giá dự án

Tổ chức và các cơ quan nhà nước

Đoàn đánh giá của các nhà tài trợ

Đưa dự án vào

Quy trình vận động, quản lý và sử dụng vốn ODA

ểgđtgf Cơ quan thẩm định dự án của nhà tài trợ

vận hành

120

1. Quy hoạch ODA: Bộ Kế hoạch và Đầu tư căn cứ vào chiến lược phát triển

kinh tế - xã hội, chủ trì, phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc

Chính phủ có liên quan xây dựng danh mục các chương trình, dự á n ưu tiên vận

động và sử dụng ODA.

2. Vận động ODA: Sau khi quy hoạch ODA và danh mục các chương trình dự

án ưu tiên sử dụng ODA được Chính phủ phê duyệt, Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối

hợp với Bộ Ngoại giao cùng các cơ quan liên quan chuẩn bị và tổ chức các hoạt

động vận động ODA thông qua:

- Hội nghị nhóm tư vấn các nhà tài trợ hàng năm.

- Các Hội nghị điều phối viện trợ ngành.

- Các cuộc trao đổi ý kiến về hợp tác phát triển với các nhà tài trợ.

3. Đàm phán, ký kết điều ước quốc tế khung về ODA: Bộ Kế hoạch và Đầu tư

chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao văn phòng Chính phủ và các cơ

quan chức năng có liên quan chuẩn bị nội dung và tiến hành đàm phán, ký kết với

nàh tài trợ các Điều ước quốc tế khung về ODA.

4. Chuẩn bị văn kiện chương trình dự án: Mọi chương trình dự án ODA đều

phải có văn kiện chương trình dự án được xác lập theo những nội dung được Pháp

luật quy định phù hợp với quy định về quản lý đầu tư và xây dựng, phù hợp với yêu

cầu, hướng dẫn của nhà tài trợ.

5. Thẩm định, phê duyệt chương trình dự án ODA: Việc thẩm định và phê

duyệt các dự án sử dụng ODA đối với từng loại dự án sử dụng ODA được quy định

như sau:

- Các dự án đầu tư xây dựng cơ bản phải thực hiện đúng quy định của Điều lệ

quản lý xây dựng cơ bản ban hành.

- Đối với các dự án hỗ trợ ngân sách, đào tạo, tăng cường thể chế ... Bộ Kế

hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính và các cơ quan chức năng có

liên quan tiến hành thẩm định, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Trong quá

trình thẩm định có đề cập đến ý kiến tham gia của bên cung cấp ODA.

121

- Các dự án của các tổ chức Chính phủ được thực hiện theo Quyết định số

64/2001/QĐ - TTg về việc ban hành Quy chế quản lý và sử dụng viện trợ phi chính

phủ nước ngoài.

Hồ sơ thẩm định chương trình dự án ODA bao gồm:

- Tờ trình đề nghị thẩm định của Chủ dự án.

- Ý kiến bằng văn bản của thủ tướng cơ quan chủ quản (áp dụng đối với

chương trình dự án do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt).

- Văn kiện chương trình dự án (đối với chương trình dự án đầu tư, văn kiện là

báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc báo cáo nghiên cứu khả thi).

- Toàn bộ văn bản của các cơ quan có liên quan trong quá trình chuẩn bị

chương trình dự án.

- Các văn bản thoả thuận, bản ghi nhớ với nhà tài trợ hoặc đại diện của nhà tài trợ,

báo cáo của đoàn chuyên gia thẩm định thực hiện theo yêu cầu của nhà tài trợ (nếu có).

6. Đàm phán, ký kết, phê chuẩn Điều ước quốc tế cụ thể về ODA.

Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, với sự tham gia của Văn phòng Chính phủ , Bộ

Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà nước và các cơ quan liên quan tiến hành

đàm phán với bên nước ngoài. Trong trường hợp Chính phủ chỉ định một cơ quan

khác chủ trì đám phán thì cơ quan này phải thống nhất ý kiến với Bộ Kế hoạch và

Đầu tư về nội dung đàm phán với Bộ Tài chính về hạn mức và điều kiện vay trả

(nếu là ODA có hoàn lại).

Kết thúc đàm phán, nếu đạt được các thoả thuận với bên nước ngoài, cơ quan

chủ trì đàm phán phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ về nội dung, kết quả đàm phán

và những ý kiến đề xuất có liên quan.

7. Thực hiện chương trình, dự án ODA: Tập trung vào một số nội dung cơ bản

như sau:

- Các chương trình dự án ODA đều phải được đảm bảo đủ vốn đối ứng để thực

hiện dự án. Nguồn vốn và quy chế sử dụng vốn đối ứng phải được quy định trong

Quyết định phê duyệt văn kiện chương trình dự án.

- Công tác giải phóng mặt bằng: Việc đền bù, giải phóng mặt bằng và tái định

cư trong các chương trình dự án ODA được thực hiện theo quy định hiện hành của

Nhà nước. Trường hợp Điều ước quốc tế về ODA đã được ký kết giữa Nhà nước

122

với Nhà tài trợ có quy định liên quan đến giải phóng mặt bằng khác với quy định

của Việt Nam thì thực hiện theo quy định của Điều ước quốc tế đó.

- Công tác đấu thầu: Công tác đấu thầu đối với các chương trình dự án ODA

được thực hiện theo quy định của pháp luật hiện hành.

8. Theo dõi, đánh giá chương trình dự án, đưa dự án vào vận hành.

123

Phụ lục 3

Cơ quan chủ quản Ban quản lý dự án

Hà Nội, ngày ...tháng.... năm……...

BÁO CÁO NĂM... VỀ TÌNH HÌNH DỰ ÁN (CHƢƠNG TRÌNH) SỬ DỤNG NGUỒN NƢỚC ODA

I . THÔNG TIN CHUNG 1.1. Tên dự án 1.2. Địa điểm thực hiện 1.3. Nhà tài trợ 1.4. Loại dự án (ODA cho vay, ODA không hoàn lại) 1.5. Năng lực thiết kế 1.6. Thời gian bắt đầu 1.7. Cơ chế tài chính trong nước

Đơn vị .………………………... đồng Việt Nam

………………………..... USD

II. BIỂU THỰC HIỆN

Trong đó năm báo cáo

Tổng mức vốn đƣợc phê duyệt

Đã thực hiện rút vốn hết năm

Tỷ lệ

Kế hoạch năm

Thực hiện

5 - 6

13/10

Tổng vốn ký kết theo HĐ

Tổng số

Vốn ODA

Vốn TN

Tổng số

Vốn ODA

Vốn TN

Tổng số

Vốn ODA

Vốn TN

Tổng số

Vốn ODA

Vốn TN

1

2

3 Ngày Hiệp đị nh có hiệu lực hoặc ký HĐ 4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16 Tổng số 1. Cơ cấu vốn - Xây lắp - Thiết bị vật tư - Kiến thiết cơ bản khác 2. Các hạng mục chủ yếu

Bị chú: Đối với các dự án hỗ trợ kỹ thuật cơ cấu vốn gồm:

(i) Chuyên gia (ii) Máy móc thiết bị ; (iii) Đào tạo

(iv) Chi tiêu khác

III. NHỮNG VẤN ĐỀ VƢỚNG MẮC TRONG NĂM VÀ PHƢƠNG HƢỚNG XỬ LÝ

- Đánh giá tình hình giải ngân, những nguyên nhân và yếu tố tác động tới quá trình giải ngân. - Những vấn đề nổi cộm, nguyên nhân và giải pháp.

Luận văn Thạc sĩ Khoa học kinh tế: Giải ngân vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở Việt Nam – Thực trạng và Giải pháp

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA KINH TẾ

NGUYỄN THANH HƯƠNG

GIẢI NGÂN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC

(ODA) Ở VIỆT NAM – THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

Người hướng dẫn : PGS.TS. Trịnh Thị Hoa Mai

Hà Nội - 2005

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU ................................................................................................... 1

CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ GIẢI NG ÂN

VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) ................ 4

CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG GIẢI NG ÂN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN

CHÍNH THỨC ODA Ở VIỆT NAM THỜI GIAN QUA ........... 35

CHƢƠNG 3: GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY GIẢI NG ÂN VỐN ODA Ở

VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI ................................... 76

KẾT LUẬN ............................................................................................107

TÀI LIỆU THAM KHẢO ...........................................................................................110

PHỤ LỤC ........................................................................................................................113

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

MỞ ĐẦU

CHƢƠNG 1

NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ GIẢI NGÂN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA)

Bảng 1.1: Xác định yếu tố cho không trong viện trợ

Thời gian (năm)

Nguồn vốn

Hoàn trả

Ân hạn

Yếu tố cho không (%) 100% 0% 35 45 55 70 76

CHƢƠNG 2

THỰC TRẠNG GIẢI NGÂN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) Ở VIỆT NAM THỜI GIAN QUA

Bảng 2.1: Tình hình cam kết ODA cho Việt Nam giai đoạn 1993 - 2004

Năm 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Cam

1,81 1,94 2,26 2,43

2,4

2,2* 2,1**

2,4

2,4

2,5

2,9

3,2

kết

Bảng 2.2: Cam kết ODA dành cho Việt Nam năm 2005

Các nhà tài trợ chính

Mức vốn cam kết

Tổng cộng:

3.440

Bảng 2.3: Tình hình cam kết và ký kết hiệp định tài trợ ODA

cho Việt Nam giai đoạn 1993 - 2004

Tỷ lệ (%)

Cam kết

Ký kết

Năm

ký kết/cam kết

Tổng số

28.540

21.100

73.9

Biểu đồ 1: Cơ cấu Hiệp định vay ODA phân theo ngành, 1993 - 2004

2.1.2.1. Ngành năng lượng điện:

2.2. THỰC TRẠNG TIẾN TRÌNH GIẢI NGÂN VỐN ODA Ở VIỆT NAM THỜI GIAN

QUA

Biểu đồ 3: Tình hình giải ngân nguồn vốn ODA giai đoạn 1993 - 2004

Bảng 2.4: : Thực trạng giải ngân theo các ngành kinh tế giai đoạn 1993 - 2004

Giá trị ký kết

Giải ngân

Tỷ lệ giải ngân

Ngành

(triệu USD)

(triệu USD)

(%)

Tổng số

21.100

14.269

67.6

Biểu đồ 4: Giải ngân nguồn vốn ODA theo loại hình viện trợ

Bảng 2.5: Cơ cấu giải ngân ODA theo hình thức sử dụng

Năm

Tổng vốn ODA giải ngân