BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGOẠI THƯƠNG
-------***-------
LUẬN VĂN THẠC SĨ
HOÀN THIỆN QUY TRÌNH QUYẾT TOÁN NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC HẰNG NĂM TRÌNH QUỐC HỘI
Ngành: Tài chính - Ngân hàng
ĐỖ HUYỀN TRANG
Hà Nội - 2023
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGOẠI THƯƠNG
LUẬN VĂN THẠC SĨ
HOÀN THIỆN QUY TRÌNH QUYẾT TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC HẰNG NĂM TRÌNH QUỐC HỘI
Ngành: Tài chính-Ngân hàng
Mã số: 8340201
Họ và tên học viên: ĐỖ HUYỀN TRANG
Người hướng dẫn: TS.Nguyễn Phúc Hiền
Hà Nội - 2023
i
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của
tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN
Đỗ Huyền Trang
ii
LỜI CẢM ƠN
Trong suốt thời gian thực hiện đề tài “Hoàn thiện quy trình quyết toán ngân sách
nhà nước hằng năm trình Quốc hội”, tôi đã nhận được rất nhiều sự trợ giúp đến từ các
thầy, cô trong Ban Giám hiệu, các thầy cô giáo của Khoa Sau đại học, trường Đại học
Ngoại Thương. Đặc biệt, tôi xin bày tỏ sự trân quý và lòng biết ơn sâu sắc đến TS
Nguyễn Phúc Hiền, người đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình
nghiên cứu và hoàn thiện luận văn.
Tôi xin gửi lời cảm ơn trân trọng tới Ban lãnh đạo, các đồng nghiệp làm việc tại
Kho bạc Nhà nước -Bộ Tài chính đã nhiệt tình giúp đỡ tôi trong quá trình tìm kiếm
thông tin, dữ liệu và tư liệu để hoàn thành luận văn này.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN
Đỗ Huyền Trang
iii
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ........................................................................................................... i
LỜI CẢM ƠN ................................................................................................................ ii
PHẦN MỞ ĐẦU ............................................................................................................ 1
CHƯƠNG I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUYẾT TOÁN
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUY TRÌNH QUYẾT TOÁN NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC .................................................................................................................. 8
1.1. Ngân sách nhà nước ............................................................................................... 8
1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước .................................................................... 8
1.1.2. Chu trình NS nhà nước ................................................................................. 9
1.2. Quyết toán ngân sách nhà nước ......................................................................... 10
1.2.1. Khái niệm quyết toán ngân sách nhà nước ................................................. 10
1.2.2. Vai trò của quyết toán ngân sách nhà nước ................................................ 12
1.2.3. Những nguyên tắc cơ bản của quyết toán ngân sách nhà nước .................. 13
1.3. Quy trình quyết toán ngân sách nhà nước ....................................................... 18
1.3.1. Khái niệm, nội dung quy trình quyết toán ngân sách nhà nước ................. 18
1.3.2.Các thành phần tham gia vào quy trình quyết toán NSNN ......................... 21
1.3.3. Những nhân tố ảnh hưởng đến quy trình quyết toán ngân sách nhà nước . 26
1.4. Kinh nghiệm quốc tế về quyết toán NSNN và bài học cho Việt Nam ............ 28
1.4.1 Kinh nghiệm quốc tế .................................................................................... 28
1.4.2. Bài học kinh nghiệm ................................................................................... 32
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUY TRÌNH QUYẾT TOÁN NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC HẰNG NĂM GIAI ĐOẠN 2016-2020 ............................................... 34
2.1. Khái quát về Bộ Tài chính và bộ máy quyết toán ngân sách nhà nước ........ 34
2.1.1. Khái quát về Bộ Tài chính .......................................................................... 34
2.1.2. Bộ máy quyết toán NS nhà nước tại BTC .................................................. 37
2.2. Thực trạng quy trình quyết toán NS nhà nước hằng năm trình QH giai đoạn
2016-2020 ...................................................................................................................... 38
2.2.1 Tổng hợp, lập BCQT NSNN ....................................................................... 38
2.2.2 Kiểm toán quyết toán NSNN ....................................................................... 46
2.2.3 Thẩm tra quyết toán NSNN ......................................................................... 48
2.2.4 Phê chuẩn quyết toán NSNN ....................................................................... 50
2.2.5 Công khai quyết toán ngân sách nhà nước .................................................. 52
iv
2.3. Đánh giá việc thực hiện quy trình quyết toán NS nhà nước hằng năm ở Việt
Nam giai đoạn 2016-2020 ........................................................................................... 52
2.3.1 Ưu điểm ....................................................................................................... 52
2.3.2 Hạn chế ........................................................................................................ 53
2.3.3 Nguyên nhân ................................................................................................ 55
CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH QUYẾT TOÁN NS
NHÀ NƯỚC HẰNG NĂM TRÌNH QUỐC HỘI .................................................... 60
3.1. Định hướng hoàn thiện quy trình quyết toán ngân sách nhà nước hằng năm 60
3.2. Nguyên tắc hoàn thiện quy trình quyết toán ngân sách nhà nước hằng năm .. 60
3.2.1 Nguyên tắc bảo đảm tính pháp lý ................................................................ 60
3.2.2. Nguyên tắc bảo đảm tính tuân thủ về thẩm quyền, trình tự, thủ tục quyết
toán ngân sách nhà nước ....................................................................................... 61
3.2.3 Nguyên tắc thống nhất ................................................................................. 61
3.2.4 Nguyên tắc khoa học.................................................................................... 62
3.2.5 Nguyên tắc thực tiễn .................................................................................... 62
3.3 Giải pháp hoàn thiện quy trình quyết toán ngân sách nhà nước hằng năm
trình Quốc hội .............................................................................................................. 63
3.3.1. Hoàn thiện môi trường pháp lý ................................................................... 63
3.3.2. Xây dựng phương án rút ngắn quy trình, thời gian quyết toán NSNN
hằng năm .............................................................................................................. 63
3.3.3. Xây dựng, hoàn thiện chế độ kế toán nhà nước .......................................... 68
3.3.4. Công khai, minh bạch thông tin quản lý, điều hành và sử dụng ngân sách 70
3.3.5. Nâng cao trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị trong thực hiện quy trình
quyết toán ngân sách nhà nước ............................................................................. 73
3.3.6. Nâng cao chất lượng thẩm tra quyết toán ngân sách nhà nước .................. 74
3.3.7. Tổ chức đào tạo, xây dựng đội ngũ cán bộ ................................................. 75
3.3.8. Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin ................................................ 75
3.4. Kiến nghị ............................................................................................................... 76
3.4.1. Quốc hội ...................................................................................................... 76
3.4.2 Chính phủ ..................................................................................................... 79
KẾT LUẬN .................................................................................................................. 81
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................. 83
v
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
STT Ký hiệu Nguyên nghĩa
1 BCQT Báo cáo quyết toán
2 CQTC CQTC
3 ĐTPT Đầu tư phát triển
4 ĐVDT Đơn vị dự toán
ĐVSDNS Đơn vị sử dụng ngân sách 5
6 HĐND Hội đồng nhân dân
7 KTNN Kiểm toán Nhà nước
8 KT-XH Kinh tế - Xã hội
9 NS Ngân sách
10 NSNN Ngân sách nhà nước
11 NSĐP Ngân sách địa phương
12 NSTW Ngân sách trung ương
13 TC Tài chính
14 QH Quốc hội
15 QT Quyết toán
16 UBND Uỷ ban nhân dân
17 UBTCNS Ủy ban Tài chính, Ngân sách
18 UBTVQH Uỷ ban thường vụ Quốc hội
vi
DANH MỤC BẢNG, HÌNH VẼ
Bảng 2.1: Tổng hợp số liệu quyết toán NSNN giai đoạn 2016-2020 .......................... 38
Bảng 2.2: Tỷ lệ tán thành của Đại biểu QH đối với quyết toán NSNN năm 2016-2020 50
Hình 2.1: Quyết toán NS địa phương theo quy định của Luật NSNN ........................ 44
Hình 3.1: Quy trình quyết toán NS nhà nước hằng năm .............................................. 64
vii
TÓM TẮT KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU LUẬN VĂN
Để thực hiện đề tài “Hoàn thiện quy trình quyết toán ngân sách nhà nước hằng
năm trình Quốc hội”, trên cơ sở hệ thống hóa những lý luận cơ bản về NSNN và quyết
toán NSNN, tác giả đã phân tích và đánh giá quy trình quyết toán NSNN hằng năm
ở Việt Nam, từ đó đưa ra các giải pháp để hoàn thiện quy trình quyết toán NSNN
hằng năm trình QH.
Thứ nhất, tác giả hệ thống hóa cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn về quyết toán
NSNN và quy trình quyết toán NSNN, nghiên cứu các kinh nghiệm quốc tế để từ đó
rút ra bài học cho Việt Nam nhằm rút ngắn quy trình quyết toán NSNN hằng năm
trình QH.
Thứ hai, trên cơ sở giới thiệu khái quát về ngành Tài chính và bộ máy quyết
toán NSNN tại BTC, tác giả đã phân tích thực trạng quy trình quyết toán NSNN hằng
năm ở Việt Nam, bao gồm cả những đánh giá về ưu điểm, những hạn chế và nguyên
nhân của hạn chế.
Thứ ba, trên cở sở định hướng và nguyên tắc hoàn thiện quy trình QT NSNN
hằng năm trình QH, tác giả đã đưa ra các giải pháp về xây dựng phương án rút ngắn
quy trình QT NSNN hằng năm và mội số giải pháp về hoàn thiện môi trường pháp
lý, nâng cao chất lượng công tác thẩm tra QT NSNN, ứng dụng công nghệ thông
tin,... cũng như các kiến nghị với QH, CP nhằm hoàn thiện quy trình QT NSNN hằng
năm trình QH.
1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. “Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu”
Ngân sách nhà nước (NSNN) là kế hoạch tài chính vĩ mô, là khâu tài chính
chủ đạo của nền tài chính quốc gia. NSNN phản ánh các mối quan hệ kinh tế giữa
nhà nước với các chủ thể trong nền KT-XH, phát sinh trong quá trình phân phối và
phân phối lại của cải xã hội, giúp nhà nước sử dụng nguồn tài chính để phục vụ các
nhu cầu chi tiêu nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Trong bối cảnh
hạn hẹp của nguồn lực tài chính quốc gia, việc quản lý và sử dụng NSNN tiết kiệm,
hiệu quả là đòi hỏi cấp thiết của Chính phủ nhằm phát triển kinh tế - xã hội nhanh
và bền vững.
Trong quản lý NSNN, khâu quyết toán NSNN là khâu cuối cùng của chu trình
quản lý ngân sách, sau khâu lập, xây dựng dự toán NSNN và khâu phân bổ, sử dụng
NSNN. Sau một năm thực hiện NSNN, quyết toán NSNN giữ vai trò quan trọng
nhằm xem xét, đánh giá lại quá trình thu, chi NSNN. Quyết toán NSNN là việc so
sánh kết quả thu, chi NSNN với dự toán NSNN được cơ quan có thẩm quyền giao,
đồng thời đánh giá lại giai đoạn chấp hành, điều hành NSNN và các nội dung liên
quan đến quản lý, sử dụng NSNN. Trên cơ sở số liệu quyết toán NSNN, các cơ quan
quản lý sử dụng để phân tích tình hình TC-NS của đất nước, từ đó xây dựng cơ chế,
chính sách TC-NS phù hợp để quản lý, sử dụng nguồn lực TC quốc gia hiệu quả,
tối ưu. Có thể thấy, qua khâu quyết toán NSNN, các nhà quản lý tài chính, ngân
sách có cái nhìn đầy đủ, toàn diện về quá trình quản lý, sử dụng NSNN, từ đó đưa
ra các giải pháp góp phần quản lý một cách tiết kiệm, hiệu quả và minh bạch nguồn
lực TC nhà nước.
Trong thời gian qua, cùng với những tiến bộ trong quản lý tài chính và NS,
công tác tổng hợp, lập BCQT NSNN ở Việt Nam cũng dần được hoàn thiện. Số liệu
quyết toán NSNN về cơ bản đã phản ánh tình hình TC-NS và có cơ sở tin cậy. Nội
dung, quy trình quyết toán đã được quy định chặt chẽ hơn, nhất là trách nhiệm của
các đơn vị sử dụng ngân sách (ĐVSDNS), đơn vị dự toán (ĐVDT) cấp trên và cơ
quan NN các cấp đã được quy định cụ thể theo hướng nâng cao tính tự chủ, tự chịu
2
trách nhiệm của đơnvị cơ sở và cấp dưới trực thuộc. Tỷ lệ tán thành thông qua Nghị
Quyết về phê chuẩn quyết toán NSNN đạt mức cao: năm 2016 là 94,48%, năm 2017
là 91,53%, năm 2018 là 93,17%, năm 2019 là 95,99%, năm 2020 là 90,96%.
Bên cạnh những kết quả đạt được, quyết toán NSNN cũng bộc lộ nhiều bất cập
như: các đơn vị nộp báo cáo chậm; thời gian QT NSNN kéo dài làm ảnh hưởng đến
tính thời sự của số liệu QT NSNN, không hỗ trợ được việc xây dựng dự toán cho
năm sau và việc cung cấp số liệu cho Tổng Kế toán nhà nước cũng không kịp thời.
Theo quy định tại Khoản7 Điều 70 Luật NSNN, QH xem xét, phê chuẩn QT NSNN
chậm nhất là 18 tháng sau khi kết thúc năm NS. Quy định của Luật NSNN về thời
gian QH phê chuẩn quyết toán như trên là quá dài, làm giảm vai trò, ý nghĩa của
công tác quyết toán NSNN. Vì vậy, tại khoản 6 Điều 3 Nghị quyết số 53/2022/QH15
ngày 15/6/2022 của QH về phê chuẩn quyết toán NSNN năm 2020, QH giao CP
khẩn trương báo cáo QH lộ trình rút ngắn thời gian, quy trình QT NSNN hằng năm
theo Nghị quyết số 22/2021/QH15 ngày 28/7/2021 của QH, trong đó nghiên cứu rút
ngắn thời gian, quy trình QT NSNN so với hiện hành để trình QH xem xét, phê
chuẩn QT NSNN hằng năm vào kỳ họp cuối năm tiếp theo, góp phần tăng cường kỷ
luật, kỷ cương và nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng NSNN.
Theo yêu cầu của QH và từ thực tiễn công tác quyết toán NSNN các năm qua
cho thấy, việc hoàn thiện quy trình QT NSNN nhằm rút ngắn thời gian trình QH
phê chuẩn QT NSNN hằng năm là cần thiết, hướng tới mục đích quản lý NSNN
ngày càng công khai, minh bạch và hiệu quả. Đồng thời, giúp các cơ quan quản lý
NS có cái nhìn tổng thể về công tác quyết toán NSNN, nhanh chóng tiếp cận, triển
khai công việc và đáp ứng các yêu cầu, nhiệm vụ mới đặt ra.
Xuất phát từ lý do trên, tác giả đã chọn đề tài: “Hoàn thiện quy trình quyết
toán ngân sách nhà nước hằng năm trình Quốc hội" để nghiên cứu.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Quyết toán NSNN là giai đoạn cuối cùng trong chu trình NS, nhằm đánh giá lại
toàn diện từ khâu lập, quyết định dự toán, khâu chấp hành dự toán và khâu kế toán
NS. Quyết toán NSNN là nội dung có tính chuyên môn đặc thù, với các bước cụ thể
3
về kiểm tra, đối chiếu số liệu để xác định chính thức số thu, chi, bội chi NSNN, từ đó
tổng hợp, lập báo cáo quyết toán (BCQT) NSNN hàng năm trình QH xem xét, phê
chuẩn.
Một số đề tài, chuyên đề đã nghiên cứu về quyết toán NSNN và có những thành
công nhất định:
- Bùi Tiến Hanh(2011) đã đưa ra những nội dung cơ bản mà một quyết toán
NSNN cần phải đạt được. Tác giả cũng đã nghiên cứu những nguyên tắc quyết toán
NSNN, yếu tố ảnh hưởng đến quyết toán NSNN, quy trình và các cơ quan nhà nước
tham gia QT NSNN. Trên cơ sở lý luận cơ bản về quyết toán NSNN, luận án đi sâu
nghiên cứu thực trạng của công tác quyết toán NSNN hiện hành từ đó phân tích những
kếtquả đạt được, những bất cập trong công tác QT NSNN, đồng thời làm rõ những
nguyên nhân khách quan, nguyên nhân chủ quan của những yếu kém, bất cập đó. Từ
cơ sở lý luận và những bất cập của công tác QT NSNN, luận án đề xuất một số giải
pháp nhằm hoàn thiện công tác quyết toán NSNN.
- Ủy ban Tài chính, Ngân sách (UBTCNS) của QH(2012) đã trình bày các giai
đoạn phát triển của công tác QT kể từ khi chưa có Luật NSNN cho đến nay. Đề tài cho
thấy, mặc dù đã có nhiều thay đổi trong công tác QT NSNN nhưng có một số nội dung
có tính nguyên tắc không thay đổi đó là quy trình lập quyết toán NSNN từ dưới lên,
cùng với đó là việc CQTC luôn là cơ quan lập, tổng hợp BCQTNS trình cấp có
thẩmquyền xem xét,phê chuẩn. HĐND luôn là cơ quan phê chuẩn NS ở địa phương
và QH luôn là cơ quan phê chuẩn quyết toán NSNN. Trước nhiều vấn đề bất cập được
nêu trong đề tài, tác giả cũng đã trình bày nhiều giải pháp để khắc phục. Tất cả các
giải pháp đưa ra đều có tính hai mặt, có mặt ưu và mặt hạn chế và cũng chưa thể giải
quyết được triệt để các hạn chế phát sinh.
- Lê Thị Thúy (2017) đã khái quát các nguyên tắc của quyết toán NSNN và nêu
ra 1 số nét đặc trưng căn bản của quyết toán NSNN. Bài viết đã cung cấp những kiến
thức cơ bản về quyết toán NSNN ở Việt Nam.
- Trần Thị Hương Giang (2019) đã đánh giá công tác quản lý quyết toán NSNN
tại KBNN Việt Nam; phát hiện những thành công, hạn chế và nguyên nhân tình hình
4
quản lý quyết toán NSNN. Trên cơ sở đó tác giả đưa ra các giải pháp hoàn thiện công
tác quản lý QT NSNN phù hợp với yêu cầu mới. Có những giải pháp có thể áp dụng
ngay trong ngắn hạn như các giải pháp liên quan đến cách hạch toán, báo cáo số chuyển
nguồn, trách nhiệm của các ĐVSDNS, ĐVDT cấp trên, về các báo cáo gửi kèm BCQT
NSNN... Có những giải pháp mang tính dài hạn và liên quan đến việc sửa đổi nhiều
văn bản khác như Hiến Pháp, Luật NSNN, Luật Kế toán,... đó là các vấn đề về thời hạn
phê chuẩn QT, về cơ chế quản lý NS lồng ghép, về nâng cao năng lực của các đại biểu
dân cử.
- Nguyễn Hồng Nhung (2020) đã nhận định, đánh giá về công tác quản lý TC-NS
qua hoạt động quyết toán NSNN năm 2018. Có thể nhận thấy, nhiệm vụ tài chính -
NSNN năm 2018 được triển khai trong bối cảnh tình hình kinh tế trong nước tiến triển
tích cực nhưng kinh tế thế giới tăng trưởng chậm và tiềm ẩn yếu tố khó lường, tăng
trưởng thương mại toàn cầu sụt giảm so với dự báo, lạm phát toàn cầu những tháng
đầu năm có xu hướng tăng cao do giá năng lượng, đặc biệt là giá dầu thô bình quân
tăng mạnh. Công tác quyết toán NSNN năm 2018 cho thấy, Chính phủ đã quyết liệt
trong công tác chỉ đạo, cùng với sự nỗ lực phấn đấu cao của cả hệ thống chính trị từ
trung ương đến địa phương, cộng đồng doanh nghiệp và nhân dân, nhiệm vụ phát triển
KT-XH đã hoàn thành thắng lợi trên các lĩnh vực. Hơn lúc nào hết, việc nâng cao hiệu
quả trong quản lý tài chính - NSNN là một đòi hỏi cấp thiết đối với một đất nước đang
phát triển và tham gia hội nhập kinhtế quốc tế như Việt Nam.
- Nguyễn Hồng Nhung (2021) đã khái quát về tình hình thu, chi NSNN năm 2019
trong bối cảnh dịch Covid-19, qua đó cho thấy việc tăng cường hiệu quả trong quản lý
thu, chi NSNN phải được siết chặt. Cần thực hiện tốt công tác quản lý thu NSNN, tạo
môi trường thuận lợi, rõ ràng minh bạch cho người nộp thuế thực hiện nghĩa vụ với
NSNN, đồng thời tiếp tục thực hiện chính sách miễn, giảm, giãn một số khoản thu cho
các đối tượng gặp khó khăn do đại dịch Covid-19. Tiếp tục thực hiện triệt để tiết kiệm
chi thường xuyên, cắt giảm các khoản chi chưa thực sự cần thiết, thu hồi các khoản
kinh phí thường xuyên chậm triển khai; rà soát các khoản chi ĐTPT, đặc biệt là vốn
ODA chậm triển khai không có khả năng thực hiện để thu hồi, bổ sung nguồn, tập trung
chi phòng chống dịch Covid-19.
5
- Nguyễn Hồng Nhung (2022) đã nêu ra một số vướng mắc trong quyết toán
NSĐP liên quan đến KBNN các cấp. Qua đó nhận thấy rằng, để công tác quyết toán
NSĐP được thực hiện theo đúng thời gian, trình tự quy định của Luật NSNN, đòi hỏi
phải có sự phối hợp chặt chẽ, hiệu quả giữa BTC, cơ quan tài chính các cấp, KBNN
trung ương và KBNN nơi giao dịch để kiểm tra, đối chiếu số liệu thu, chi NSĐP đảm
bảo quy định của Luật NSNN, làm căn cứ tổng hợp BCQT NSĐP đầy đủ, chính xác,
kịp thời hạn và trình cấp có thẩm quyền phê duyệt đúng quy định.
- Dự án của Tổ chức Hợp tác quốc tế Đức GIZ(2015) đã trình bày các vấn đề về
thực tiễn cũng như tính cấp bách, cấp thiết đối với việc hoàn thiện công tác kế toán,
quyết toán NSNN để phục vụ cho việc xây dựng Dự án Luật NSNN sửa đổi và tổ chức
thực hiện Luật. Chuyên đề không đi sâu vào chi tiết chế độ kế toán, BCQT mà đặt ra
nhiệm vụ cho kế toán các nguyên tắc, yêu cầu, nội dung; đặt ra nội dung, trách nhiệm,
quy trình, thủ tục, thời hạn báo cáo, xét duyệt (hoặc thẩm định) quyết toán NSNN đáp
ứng yêu cầu quản lý NSNN.
Các chuyên đề, đề tài đã thành công trong việc xây dựng cái nhìn tổng quan về
công tác quyết toán NSNN, đã đề xuất được những giải pháp để hoàn thiện hoạt động
quyết toán NSNN trong điều kiện sửa LuậtNSNN năm 2002. Một số kiến nghị đã được
tiếp thu tại Luật NSNN năm 2015.
Tuy nhiên, các chuyên đề, đề tài về quyết toán NSNN phần lớn tập trung về lý
thuyết, chưa phân tích cụ thể về các nội dung, quy trình của công tác quyết toán NSNN,
chưa làm rõ những vướng mắc thường xảy ra cũng như chưa kiến nghị được các giải
pháp khắc phục về chuyên môn, nghiệp vụ trong quá trình thực hiện công tác quyết
toán NSNN.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu”
Thứ nhất, hệ thống hóa khung lý thuyết về NSNN, QT NSNN;
Thứ hai, nghiên cứu, đánh giá thực trạng quy trình QT NSNN hằng năm giai
đoạn 2016-2020;
6
Thứ ba, đề xuất các giải pháp nhằm rút ngắn quy trình QT NSNN hằng năm.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hoá những vấn đề lý luận về NSNN, quyết toán NSNN và quy trình
QT NSNN.
- Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về quy trình QT NSNN và rút ra bài học cho
Việt Nam.
- Đánh giá thực trạng quy trình quyết toán NSNN hằng năm ở Việt Nam giai
đoạn 2016-2020, phân tích các hạn chế còn tồn tại và nguyên nhân dẫn đến các hạn
chế đó.
- Xác định rõ các quan điểm, mục tiêu và đề xuất các giải pháp cơ bản để hoàn
thiện quy trình QT NSNN hằng năm trình QH.
4. “Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu về quy trình QT NSNN hằng năm ở Việt Nam.”
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về không gian: Luận văn chỉ đi sâu nghiên cứu quy trình quyết toán NSNN ở cơ
quan quản lý NS, trong đó tập trung chủ yếu tại BTC.
- Về thời gian: Từ quyết toán NSNN năm 2016 đến năm 2020.
5. “Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Đồng
thời sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như:thu thập tài liệu, thống kê, xử lý
số liệu để phân tích, đánh giá,so sánh những thành công, hạn chế và nguyên nhân của
những hạn chế trong thực hiện quy trình quyết toán NSNN hằng năm ở Việt Nam, từ
đó đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình quyết toán NSNN hằng năm ở Việt
Nam. Luận văn cũng kế thừa các kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học có
liên quan, sử dụng hệ thống văn bản chế độ có liên quan đến quyết toán NSNN để làm
rõ thêm về cơ sở lý luận và thực tiễn về quyết toán NSNN hằng năm ở Việt Nam.”
7
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn chia thành 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quyết toán ngân sách nhà nước và quy
trình quyết toán NS nhà nước.
Chương 2: Thực trạng quy trình quyết toán ngân sách nhà nước hằng năm ở
Việt Nam giai đoạn 2016-2020.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quy trình quyết toán ngân sách nhà nước hằng
năm trình Quốc hội.
8
CHƯƠNG I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUYẾT TOÁN NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUY TRÌNH QUYẾT TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Ngân sách nhà nước
1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước
NS nhà nước là một phạm trù kinh tế, đồng thời là phạm trù lịch sử. NSNN là
một bộ phận cấu thành của hệ thống tài chính. Trong đời sống KT-XH ở mọi quốc
gia đều sử dụng phổ biến thuật ngữ “ngân sách nhà nước”. Vì vậy, tùy quan điểm và
lĩnh vực nghiên cứu sẽ đưa ra nhiều quan niệm về NSNN.
Theo quan niệm của các nhà kinh tế Nga: NSNN là bảng liệt kê các khoản thu,
chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia.
Luật NSNN năm 2002 của Việt Nam định nghĩa:
“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước
có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện
các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.”
Đến nay, Luật NSNN của Việt Nam năm 2015 đã được QHthông qua ngày
25/06/2015, đã đưa ra khái niệm NSNN trên cơ sở kế thừa định nghĩa nêu trên và có
điều chỉnh cho phù hợp:
“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện
trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định
để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.”
Đối với Việt Nam, NSNN bao gồm ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách
địa phương (NSĐP). Các khoản thu của NSTW là các khoản thu NSNN được phân
cấp cho cấp trung ương hưởng; các khoản chi NSTW là các khoản chi NSNN cho các
nhiệm vụ chi theo quy định của cấp trung ương. Các khoản thu của NSĐP là các
khoản thu NSNN được phân cấp cho cấp địa phương hưởng và các khoản thu của
NSĐP được bổ sung từ từ NSTW cho NSĐP; các khoản chi NSĐP là các khoản chi
NSNN cho các nhiệm vụ theo quy định của cấp địa phương.
9
1.1.2. Chu trình NS nhà nước
Chu trình NS (theo cách gọi khác là quá trình NS) là toàn bộ quá trình xảy ra từ
khi bắt đầu hình thành cho đến khi kết thúc của một hoạt động ngân sách và chuyển
sang hoạt động ngân sách mới. Thời gian và nội dung của chu trình NS có phạm vi
rộng và kéo dài hơn năm ngân sách. Năm NS thường được tính bằng một năm dương
lịch, bắt đầu từ 1/1 và kết thúc vào 31/12; một số nước quy định thời gian bắt đầu và
thời gian kết thúc năm NS khác với năm dương lịch, chẳng hạn từ 1/10 đến 30/9 năm
sau hoặc từ 1/4 đến 31/3 năm sau. Nội dung chu trình ngân sách gồm 3 khâu: Lập
NS, còn gọi là khâu hình thành NS; khâu chấp hành NS hay còn gọi là thực hiện NS
và cuối cùng là khâu QT NS.
Chu trình NS của nước ta được quy định cụ thể trongLuật NSNN.
Giai đoạn 1: Lập dự toán NS
Lập dự toán NSNN là giai đoạn đầu tiên quyết định đến hiệu quả trong quá trình
điều hành và quản lý NS. Giai đoạn này hướng đến mục tiêu xác định nhiệm vụ động
viên và phân phối các nguồn vốn tối ưu, từ đó bảo đảm tính vững chắc, khả thi của
NS. Kế hoạch NS được xây dựng một cách đúng đắn sẽ giúp cho các nhà quản lý xác
định được các mục tiêu trọng tâm cần đạt được. Mặt khác, thông qua lập dự toán NS
để thẩm tra tính đúng đắn, hiện thực và tính cân đối của kế hoạch KT-XH, đảm bảo
về mặt TC để thực hiện các chỉ tiêu KT-XH được đề ra trong kỳ kế hoạch. Từ phân
tích trên cho thấy, lập dự toán NS có ý nghĩa rất quan trọng trong quá trình điều hành
KT-XH cũng như NSNN.
Giai đoạn 2: Chấp hành NS
Dự toán NS được cơ quan có thẩm quyền xem xét, phê chuẩn để triển khai thực
hiện trong năm NS, bắt đầu từ ngày 01/01 đến ngày 31/12. Trường hợp khối lượng,
công việc đã thực hiện đến ngày 31/12, được thoàn thành thủ tục thanh toán đến ngày
31/01 năm sau. Nội dung của giai đoạn chấp hành NS là việc tập trung một cách đầy
đủ và kịp thời tất cả các nguồn thu vào NS, từ đó sử dụng cho các nhiệm vụ chi NS
đã được cơ quan có thẩm quyền cho phép, nhằm động viên, phân phối và sử dụng
hiệu quả các nguồn tài chính quốc gia trong năm NS, góp phần hoàn thành các
10
mụctiêu phát triển KT -XH đã đề ra. Chấp hành NS được phân loại gồm chấp hành
thu NSNN và chấp hành chi NSNN.
Giai đoạn 3: Quyết toán NS
Quyết toán NSNN nhằm phản ảnh, đánh giá và kiểm tra lại quá trình hình thành
và chấp hành NSNN. Thông qua quyết toán NSNN, các ĐVSDNS biết được tình hình
thu NSNN và chi NSNN được thực hiện trong năm ngân sách, QH biết được việc
thực hiện các nhiệm vụ thu, chi của CP, tình hình thực hiện NSNN và chính sách tài
chính, NS trong năm. Quyết toán NSNN là căn cứ pháp lý quan trọng để QH thảo
luận, xem xét, phê chuẩn và giải toả trách nhiệm của Chính phủ trong việc quản lý,
điều hành NS của năm đã qua. Hoạt động quyết toán NSNN cũng cho thấy kết quả
triển khai chính sách tài khoá của CP trong một năm. Hằng năm, BCQT NSNN do
Chính phủ tổng hợp, lập và trình cấp có thẩm quyền phải được Kiểm toán Nhà nước
(KTNN) thực hiện kiểm toán để đảm bảo tính đầy đủ, chính xác, trung thực của số
liệu quyết toán NSNN, đồng thời đánh giá tính tuân thủ luật pháp và tính hiệu quả
của các khoản thu, chi NSNN.
1.2. Quyết toán ngân sách nhà nước
1.2.1. Khái niệm quyết toán ngân sách nhà nước
“Quyết toán NS nhà nước là việc tổng kết, đánh giá thực hiện NS và chính sách
tài chính NS trong một thời gian nhất định cũng như xem xét trách nhiệm pháp lý của
các cơ quan nhà nước trong quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia để thực
hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước; được cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn”
(Bùi Tiến Hanh, 2011).
Trong chu trình NS, quyết toán NSNN là giai đoạn cuối cùng nhằm đánh giá lại
một cách đầy đủ, toàn diện từ khâu lập, quyết định dự toán, khâu chấp hành dự toán và
khâu kế toán; xác định chính thức số thu, chi, bội chi NSNN; số tồn NS chuyển năm
sau. Các cơ quan quản lý sử dụng số liệu quyết toán NSNN để phân tích tình hình tài
chính và NS của đất nước, từ đó xây dựngcơ chế, chính sách tài chính, NS phù hợp
để quản lý, sử dụng nguồn lực TC quốc gia hiệu quả, tối ưu. Có thể nhận thấy, quyết
toán NSNN đã góp phần hoàn thiện chu trình quản lý NSNN, giúp các nhà quản lý
11
đưa ra các giải pháp phù hợp để quản lý tiết kiệm, hiệu quả, minh bạch nguồn lực
TC của đất nước.
Để công tác quyết toán NSNN phản ánh đúng kết quả thực hiện thu, chi NS và
triển khai các chính sách TC, NS trong năm, quyết toán NSNN mang một số đặc điểm
cụ thể như sau:
- Một là, quyết toán NSNN phải phản ánh đầy đủ, chính xác số liệu thu, chi NS.
Các khoản thu phải được hạch toán và phản ánh đầy đủ khi báo cáo với cơ quan nhà
nước có thẩm quyền.Mức độ đầy đủ của quyết toán NSNN tuỳ thuộc vào quy định
pháp luật của từng quốc gia.
- Hai là, quyết toán NSNN phải thể hiện được tính tuân thủ trong việc thu NS
căn cứ theo các quy định của pháp luật. Bên cạnh việc giải trình về số liệu thu, chi
NS, CP còn phải giải trình về kết quả quản lý, điều hành thu, chi NSNN trong năm,
đảm bảo tuân thủ theo các quy định của pháp luật và mục tiêu, yêu cầu Quốc hội đặt
ra khi quyết định dự toán NSNN trong năm.
- Ba là, nội dung QT NSNN giúp cấp có thẩm quyền đánh giá được tính hiệu
quả của các khoản thu, chi NS. Bên cạnh việc báo cáo số liệu quyết toán thu, chi NS
và tính tuân thủ của các khoản thu, chi ngân sách, nội dung quyết toán NSNN cần
làm rõ tính hiệu quả trong quá trình điều hành, quản lý thu, chi NS và các chính sách
TC, NS trong năm. BCQT NSNN cần phải đánh giá mục tiêu đặt ra có hoàn thành
hay không, việc quản lý, sử dụng NS có phù hợp, hiệu quả hay không; từ đó đánh giá
việc phân bổ ngân sách có hợp lý, hiệu quả, bảo đảm được nguồn lực triển khai, thi
hành các chính sách một cách tốt nhất hay không.
- Bốn là, QT NSNN được xác định trong một khoảng thời gian nhất định, thường
là 1 năm (12 tháng - năm NS). Năm NS được hiểu là khoảng thời gian bắt đầu thực
hiện NS cho đến khi kết thúc NS và thường lấy khoảng thời gian là 1 năm (12 tháng)
để xác định. Những khoản thu, chi đúng chế độ của NS năm nào được hạch toán vào
NS năm đó. Ví dụ: Kỳ 13 của năm NS - được mở ra để hạch toán các khoản chi của
năm trước và được tổng hợp vào số liệu QT NSNN năm trước. Do đó, hình thành
nhiệm vụ trong quy trình quyết toán NSNN.
12
- Năm là, BCQT NSNN được trình các cơ quan có thẩm quyền để xem xét, phê
chuẩn theo quy định, nhằm giải tỏa trách nhiệm về tài chính, NS cho các cơ quan
quản lý, điều hành NS. QH (hoặc Hạ viện) với vai trò là cơ quan quyền lực NN cao
nhất, đại diện quyền lợi của người dân sẽ có thẩm quyền xem xét, phê chuẩn báo cáo
quyết toán NSNN hàng năm. Tuy nhiên do NSNN Việt Nam thực hiện theo cơ chế
quản lý ngân sách lồng ghép, NSNN bao gồm NSTW và NSĐP; vì vậy QH phê chuẩn
quyết toán NSNN bao gồm phê chuẩn NSTW và phê chuẩn NSĐP đã được HĐND
các cấp ở địa phương phê chuẩn.
1.2.2. Vai trò của quyết toán ngân sách nhà nước
Quyết toán NSNN cho biết toàn bộ số liệu thu chi NS và phản ánh được tình
hình quản lý, sử dụng các khoản thu, chi quỹ NSNN, các quỹ ngoài NS để cung cấp
thông tin cho các nhà quản lý, Quốc hội, Đại biểu Quốc hội và nhân dân.
Quyết toán NSNN thể hiện tính tuân thủ trong việc thu, chi NS đảm bảo đúng
các quy định pháp luật về NS; thể hiện việc thực hiện dự toán thu, chi và bội chi, cân
đối NS theo các Nghị quyết của QH.
Quyết toán NSNN giúp các cấp có thẩm quyền xem xét tính hiệu lực, hiệu quả
của các khoản thu, chi NS và quản lý điều hành NS.
Quyết toán NSNN đảm bảo trách nhiệm của CP trong việc giải trình về các
khoản thu, chi NS, điều hành chính sách tài khóa, bảo đảm bội chi, nợ công an toàn
theo các nghị quyết của QH.
Như vậy, quyết toán NSNN là giai đoạn cuối cùng của chu trình quản lý NSNN,
có ý nghĩa rất quan trọng nhằm xác định kết quả thực hiện NS trong năm tài khóa.
Khi so sánh, đối chiếu số liệu QT NSNN với dự toán được cấp có thẩm quyền giao
và số quyết toán của các năm trước, cho phép đánh giá kết quả về thực hiện NS so
với dự toán NS được cấp thẩm quyền quyết định và mức tăng trưởng so với năm
trước, cũng như mức độ tăng chi ngân sách so với tăng thu NSNN, làm cơ sở đánh
giá hiệu quả thực hiện NSNN. Số liệu và thuyết minh trong quyết toán NS cũng là
tổng kết và đánh giá chính sách tài khóa thực hiện trong một năm nhằm rút kinh
13
nghiệm của năm quyết toán và phục vụ cho quá trình quản lý, sử dụng NSNN và điều
hành chính sách tài khóa cho các năm tiếp theo.
1.2.3. Những nguyên tắc cơ bản của quyết toán ngân sách nhà nước
1.2.3.1. Nguyên tắc toàn diện
Nguyên tắc toàn diện thể hiện ở việc, tất cả các khoản thu, chi NS đều phải hạch
toán, quyết toán NSNN theo quy định. Ngoài việc báo cáo về các khoản thu ngân
sách, chi NS, BCQT còn phải báo cáo về các quỹ tài chính ngoài NS, quỹ được tiếp
vốn từ quỹ NSNN. Chẳng hạn như quỹ hỗ trợ phát triển, quỹ dự trữ tài chính, quỹ
bảo hiểm xã hội,... Ngoài ra, khi quyết toán NSNN còn phải báo cáo cụ thể về các
khoản thuế được miễn giảm và các khoản thu ngân sách đơn vị được để lại chi tiêu
theo quy định.
Có thể thấy rằng, nguyên tắc toàn diện được xem là nguyên tắc quan trọng hàng
đầu trong quản lý, sử dụng NSNN. QT NSNN là một khâu của chu trình NS do vậy
cần phải tuân thủ nguyên tắc chung. Mặt khác, khi và chỉ khi quyết toán NS thể hiện
được toàn diện các khía cạnh của năm NS đã qua mới đảm bảo sức thuyết phục về
trách nhiệm giải trình của CP, cơ quan quản lý NS trong việc quản lý, sử dụng các
nguồn lực của đất nước.
1.2.3.2. Nguyên tắc thống nhất
Nguyên tắc này đòi hỏi sự thống nhất về số liệu QT NSNN từ ĐVSDNS đến
các cơ quan có thẩm quyền quản lý tài chính, NS. Tính thống nhất cũng thể hiện từ
khâu hạch toán, kế toán của ĐVSDNS, khâu tổng hợp, lập BCQT trình cơ quan có
thẩm quyền và thực hiện kiểm toán quyết toán NSNN theo quy định. Nguyên tắc
thống nhất trong quyết toán NSNN đòi hỏi các thông tin về NS phải thống nhất từ các
ĐVSDNS cho đến các cơ quan cấp trên quản lý, các cơ quan tài chính các cấp và
KBNN. Đồng thời, cần có sự thống nhất trong quy trình quyết toán NSNN, bắt đầu
từ khâu hạch toán, kế toán và lập BCQT NSNN của ĐVSDNS, đến các khâu thực
hiện xét duyệt quyết toán của các cơ quan quản lý cấp trên, khâu thẩm định quyết
toán của cơ quan tài chính các cấp, khâu kiểm toán quyết toán NSNN của Kiểm toán
Nhà nước, khâu thẩm tra quyết toán của cấp có thẩm quyền, khâu phê chuẩn quyết
14
toán đối với HĐND các cấp ở địa phương và phê chuẩn QT NSNN của QH. Sự thống
nhất trong hoạt động quyết toán NSNN cũng đòi hỏi sự thống nhất về hệ thống mẫu
biểu BCQT, nội dung của các chỉ tiêu quyết toán, nguyên tắc kế toán áp dụng trong
kỳ hạch toán, giúp các ĐVSDNS và CQTC các cấp tổng hợp, lập BCQT thuận lợi,
thống nhất.
Bên cạnh đó, để đảm bảo các nhà quản lý, các cấp có thẩm quyền có thể so sánh,
phân tích, đánh giá về công tác QT NSNN, cần có sự thống nhất về số liệu quyết toán
giữa các kỳ kế toán. Đồng thời, để đánh giá được tính tuân thủ của các ĐVSDNS, số
liệu QT phải đảm bảo so sánh được với dự toán các cấp có thẩm quyền đã giao, vì
vậy các chỉ tiêu quyết toán phải có sự thống nhất với các chỉ tiêu dự toán, làm căn cứ,
sở sở để phân tích, đánh giá, tìm nguyên nhân chênh lệch giữa dự toán được cấp có
thẩm quyền quyết định với kết quả thực hiện của ĐVSDNS.
1.2.3.3. Nguyên tắc cân đối
Cân đối NSNN hiểu theo cách thông thường, xét trong trạng thái tĩnh là việc
tính toán, so sánh giữa tổng thu và chi NSNN trong một khoảng thời gian nhất định,
thông thường là 1 năm. Nếu chi lớn hơn thu thì gọi là thâm hụt hay bội chi NS, nếu
thu lớn hơn chi gọi là bội thu hay thặng dư NSNN. Như vậy, việc xác định cân đối
NSNN trên cơ sở so sánh giữa nguồn thu và nhiệm vụ chi để xác định kết dư hay
thiếu hụt và cách xử lý. Tuy nhiên, vấn đề cần làm rõ là xem xét những khoản thu,
chi nào được tính vào cân đối, những khoản thu, chi nào không được tính vào cân
đối. Tùy thuộc vào trình độ phát triển KT-XH và điều kiện cụ thể của quốc gia, mà
các nhà hoạch định chính sách xác định NS thăng bằng, thặng dư hay là thâm hụt (ví
dụ: Thâm hụt có thể do mất cân đối NS về khả năng thu NS và nhu cầu chi NS, hoặc
là thực hiện NS thâm hụt có chủ ý). Một việc quan trọng trong cân đối NS là xem xét,
xử lý mức độ bội chi (thâm hụt) NS trong từng thời kỳ, bảo đảm phù hợp với cam kết
quốc tế và hoàn cảnh cụ thể của quốc gia.
Cân đối NSNN chính là nội dung quan trọng khi thực hiện QT NSNN nhằm so
sánh số thực thu, thực chi, đánh giá kết quả thực hiện mục tiêu đã đặt ra của chính
sách NS và các chính sách KT-XH khác.
15
1.2.3.4. Nguyên tắc niên độ NS
Theo đó, các khoản thu, chi NS phải hạch toán và quyết toán đúng niên độ NS.
Niên độ NS nào quyết toán vào niên độ đó, không đưa các khoản thu chi của niên độ
NS này quyết toán vào niên độ NS khác. Quyết toán NSNN là báo cáo kết quả thực
hiện ngân sách trong một khoảng thời gian nhất định và được xác định bởi thời gian
thực hiện dự toán NS, thường là 1 năm (12 tháng). Kết thúc niên độ đòi hỏi CP phải
chỉ đạo cơ quan quản lý NS lập quyết toán, phục vụ cho việc kiểm toán, thẩm tra và
phê chuẩn quyết toán. Mỗi niên độ NS lập quyết toán riêng và không được lẫn lộn
giữa các niên độ. Cơ quan quản lý NS chịu trách nhiệm hướng dẫn lập quyết toán và
xử lý các vấn đề phát sinh khi kết thúc niên độ NS phục vụ cho việc lập quyết toán
NSNN.
Trường hợp những quốc gia thực hiện quản lý NS theo khuôn khổ chi tiêu trung
hạn hoặc thực hiện cam kết chi thì việc quyết toán cũng sẽ thực hiện theo niên độ NS.
Kết thúc niên độ, CP phải chỉ đạo việc lập quyết toán NSNN để đánh giá lại việc thực
hiện NS và chính sách NS đã thực hiện trong năm NS. Qua quyết toán NSNN sẽ là
điều kiện nhìn nhận lại các sự kiện NS đã qua kể cả các khoản chi cam kết và khuôn
khổ chi tiêu trung hạn.
1.2.3.5. Nguyên tắc công khai, minh bạch
Hoạt động thu, chi NSNN có ảnh hưởng lớn, tác động mạnh mẽ đến toàn bộ các
hoạt động KT-XH, các chính sách phúc lợi công cộng và các chính sách an sinh xã
hội do Nhà nước thực hiện. Công tác quyết toán NSNN đòi hỏi phải được công khai,
minh bạch với sự tham gia, kiểm tra, kiểm soát của các cấp có thẩm quyền về tình
hình quản lý, sử dụng NSNN. Để số liệu quyết toán NSNN của một đất nước đảm
bảo tính minh bạch, cần thỏa mãn một số điều kiện sau:
Thứ nhất, tính rõ ràng về vai trò và trách niệm của CP: Nghĩa là trách nhiệm
của CP cần được phân định rõ ràng và CP phải chịu trách nhiệm về các quyết định
của mình đối với các hoạt động NS đã diễn ra. Không có bất cứ lý do gì để CP chối
bỏ trách nhiệm của mình về các quyết định về thu, chi NS trái với quy định. Kể cả
trường hợp đã được kiểm toán, CP cũng không thể chối bỏ trách nhiệm của mình đối
16
với các hoạt động tài chính NS đã qua. Ngoài ra cũng cần có cơ chế rõ ràng đối với
các hoạt động NS và các hoạt động ngoài NS. Các quỹ ngoài NS cần được thực hiện
quản lý theo những cơ chế nhất định và phải được báo cáo kèm với hoạt động NS.
Thứ hai, thông tin phải được công bố rộng rãi: NS là tiền của dân, doanh nghiệp
đóng góp, vì vậy, phải công khai cho dân và xã hội biết. Công chúng phải được tiếp
cận với các thông tin NSNN không chỉ với năm NS quyết toán mà cả với các năm NS
đã qua và chính sách NS trong tương lai. Bên cạnh các thông tin về các hoạt động NS
của các cấp chính quyền, báo cáo NS hàng năm phải được công bố kèm theo các báo
cáo về các khoản có quan hệ mật thiết với NS như các khoản nợ, các khoản giảm, trừ,
miễn thuế.
Thứ ba, tính trung thực và toàn diện: Theo đó, các số liệu thu, chi NS bảo đảm
thực hiện theo đúng quy định về mức tiền thu hoặc đầu tư, đảm bảo có đủ căn cứ, chứng
từ kèm theo nhằm chứng minh cho các nghiệp vụ thu, chi ngân sách có phát sinh theo
thực tế, từ đó phản ánhthực trạng của tình hình KT-XH của quốc gia. Để bảo đảm tính
trung thực và toàn diện, cần xây dựng phương pháp tính toán, lập dự toán cũng như QT
NSNN các khoản thu, chi phải rõ ràng, rành mạch. Ngoài ra, để đảm bảo tính trung
thực và toàn diện của số liệu QT NSNN, cần thiết phải có một cơ quan độc lập với CP
thực hiện kiểm toán độc lập và báo cáo kịp thời cho cơ quan lập pháp và công chúng
về tính trung thực của các thông tin TC và các tài khoản của CP, nhằm xác nhận độ tin
cậy của thông tin, tính kinh tế, tính tuân thủ pháp luật và hiệu quả trong quản lý và sử
dụng NSNN.
1.2.3.6. Nguyên tắc lập quyết toán từ cơ sở
Số liệu QT thu, chi NSNN phải được tổng hợp, lập từ số liệu thực thu, thực chi
của cấp cơ sở, tức là từ các ĐVSDNS. Đây là nguyên tắc được đa số các nước áp
dụng trong QT NSNN.
Các ĐVSDNS có trách nhiệm tổng hợp, lập báo cáo thu, chi NSNN của đơn vị
mình để báo cáo cơ quan quản lý cấp trên. Cơ quan quản lý cấp trên xem xét tính
chính xác, mức độ đầy đủ của số liệu quyết toán của các đơn vị cơ sở, làm căn cứ để
cơ quan cấp trên tổng hợp, lập QT NS của cơ quan mình và gửi CQTC. CQTC thực
17
hiện thẩm định số liệu QT NS của các ĐVDT cấp I và thực hiện tổng hợp lập QT NS
trong phạm vi mình phụ trách.
Đối với NS địa phương, trình tự lập quyết toán cũng tương tự từ ĐVSDNS. Tuy
nhiên tùy từng quốc gia mà có quan niệm khác nhau về quyết toán NSĐP. Đối với
một số quốc gia, nhất là các quốc gia theo hình thức liên bang, thực hiện chế độ phân
cấp rộng rãi, NS của các cấp tách rời nhau. BTC chỉ lập quyết toán của nhà nước
trung ương trình Nghị viện. Quyết toán NSĐP (các Bang) do QH bang quyết định và
phê chuẩn độc lập với NS liên bang. Một số nước khác lại quy định giao cho cơ quan
KTNN hay cơ quan Tổng Kiểm toán và Kiểm soát (như Cộng hòa Áo, Cộng hòa Ấn
Độ...) chịu trách nhiệm việc lập QT NSNN trên cơ sở số liệu đã được kiểm toán. Với
những quốc gia tổ chức NN theo mô hình đơn nhất thì quyết toán NSĐP có thể là một
bộ phận của NSNN hoặc tách rời tuỳ quy định của từng quốc gia. Ở Việt Nam, quyết
toán NSĐP sẽ được tổng hợp từ NS cấp dưới và NS cấp mình và được chính quyền
địa phương trình HĐND cùng cấp phê chuẩn. BTC có trách nhiệm tổng hợp QT
NSTW và NSĐP để hình thành NSNN.
1.2.3.7. Nguyên tắc duy nhất
Theo nguyên tắc này, mỗi khoản thu, chi của NSNN chỉ tương ứng với một nội
dung kinh tế cụ thể và đều phải phản ánh đầy đủ, rõ ràng, không được phép vượt quá
dự toán NSNN được giao và không được phép bù trừ giữa các khoản thu, chi hay
dành riêng một khoản thu nào đó để trang trải cho một khoản chi nhất định. Các
ĐVDT không được tự động tạo ra nguồn thu cho mình, mọi khoản chi chỉ được thực
hiện trong khuôn khổ nguồn kinh phí đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định.
Nguyên tắc này có lý do chính trị đó là để bảo đảm quyền của cơ quan lập pháp
trong quyết định NS một cách toàn diện trên cơ sở đó phân bổ nguồn lực một cách
công bằng, hiệu quả. Ngoài ra việc tôn trọng nguyên tắc này cho phép biết được rõ
ràng tình trạng thâm hụt NS để có biện pháp phòng tránh phù hợp. Tuy nhiên cũng
cần nhận thấy rằng việc áp dụng nguyên tắc không bù trừ trong hoạt động NSNN
trong bối cảnh nền kinh tế thị trường có phần cứng nhắc, nếu không có những quy
định ngoại lệ có thể dẫn đến làm tăng thêm sự trì trệ của cơ quan NN và đáp ứng
18
không kịp thời nhu cầu phát triển KT-XH. Song cũng chính những trường hợp ngoại
lệ thường làm cho việc giám sát của cơ quan lập pháp đối với hoạt động NS trở nên
khó khăn hơn (như các quỹ ngoài NS hay nguồn thu phí được để lại cho các đơn vị
sự nghiệp bổ sung kinh phí hoạt động).
Thực hiện nguyên tắc này đảm bảo cho QT phản ánh số thực thu, thực chi của
nhà nước trong năm NS. Tránh tình trạng các khoản xuất quỹ NS nhưng chưa được
thực hiện tại các ĐVSDNS đã quyết toán với NSNN. Trong một số trường hợp tạo
nên các quỹ có nguồn gốc từ NSNN chưa sử dụng tại các cơ quan, đơn vị (một số
quốc gia còn gọi là quỹ NS tích luỹ) và điều này cũng phản ánh sai lệch tính tuân thủ
trong việc thực hiện NS đã được QH quyết định.
1.3. Quy trình quyết toán ngân sách nhà nước
1.3.1. Khái niệm, nội dung quy trình quyết toán ngân sách nhà nước
Mặc dù các quốc gia có quan niệm khác nhau về phạm vi NS, cách thức tiến
hành lập quyết toán, kiểm toán, phê chuẩn quyết toán. Song về cơ bản, quy trình quyết
toán NSNN được triển khai thực hiện theo những trình tự nhất định. Quy trình quyết
toán là việc xác định từng bước công việc với các nội dung cụ thể cần thực hiện khi
triển khai công tác quyết toán NSNN.
Có thể khái quát các bước của quy trình QT NSNN như sau:
(1) Lập BCQT NSNN
Kết thúc năm NS, phải thực hiện khoásổ kế toán và xử lý NS cuối năm để lập
quyết toán NSNN, tức là lập BCQT NSNN (gồm: các biểu số liệu quyết toán được
trình bày theo các nội dung chỉ tiêu dự toán đã được các cơ quan có thẩm quyền quyết
định và báo cáo thuyết minh, giải trình). Việc lập quyết toán NSNN cũng tuân theo
quy trình, chuẩn mực, hệ thống bảng biểu riêng và được cơ quan NN có thẩm quyền
quy định để đảm bảo tính thống nhất.
Theo quy định, CQTC các cấp được giao nhiệm vụ tổng hợp, lập BCQT NSNN.
Theo trình tự, các ĐVSDNS lập quyết toán các khoản kinh phí đã trực tiếp sử dụng
và báo cáo cơ quan quản lý cấp trên. Cơ quan cấp trên xét duyệt, tổng hợp, lập BCQT
19
các khoản kinh phí trong phạm vi được cơ quan có thẩm quyền giao quản lý và gửi
CQTC cùng cấp. Sau khi thẩm định, CQTC tổng hợp, lập BCQT NSNN của cấp mình
quản lý trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê chuẩn theo trình tự: Ở địa phương,
CQTC địa phương báo cáo UBND để trình HĐND xem xét, phê chuẩn; ở cấp toàn
quốc, BTC sẽ lập BCQT NSNN trình CP, để trình Quốc hội xem xét và phê chuẩn.
(2) Kiểm toán BCQT NSNN
BCQT NSNN không chỉ là tài liệu quan trọng chứa đựng các yếu tố chính trị
quốc gia mà còn là tài liệu mang tính chuyên môn cao. Do vậy, cần thiết phải có một
cơ quan chuyên môn thực hiện thẩm tra quyết toán, giúp cấp có thẩm quyền phê chuẩn
quyết toán NSNN theo quy định, tránh tình trạng việc phê chuẩn quyết toán chỉ mang
ý nghĩa hợp thức hóa cho phù hợp với dự toán đã quyết định trước đó. Để quyết toán
NSNN trước khi trình QH, HĐND các cấp ở địa phương phê chuẩn có độ tin cậy cao,
đòi hỏi phải được cơ quan chuyên môn độc lập kiểm toán, nhằm xác nhận tính hợp
lý, trung thực, chính xác của số liệu QT, cũng như tính tuân thủ pháp luật về tài chính,
NS, tính hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động thu, chi NSNN. Cơ quan này hoạt
động trên nguyên tắc độc lập và tuân thủ theo các quy định của pháp luật. Các tài liệu,
số liệu mà cơ quan KTNN đưa ra đảm bảo độ tin cậy cao do tính độc lập của nó và
đây là nguồn thông tin quan trọng cung cấp cho QH xem xét, phê chuẩn BCQT
NSNN.
Hoạt động của KTNN được tiến hành bởi các kiểm toán viên có trình độ chuyên
môn cao, tuân thủ theo các chuẩn mực nghề nghiệp khắt khe, có tính độc lập và tuân
thủ theo các quy định của pháp luật, do đó thông tin do KTNN cung cấp có khả năng
mang lại tin cậy cao đáp ứng yêu cầu của các cơ quan có thẩm quyền và công chúng
về bức tranh toàn cảnh của NSNN. Hoạt động của KTNN cũng giúp nâng cao hiệu
lực pháp luật về quản lý kinh tế TC nói chung và quản lý NSNN nói riêng. Công tác
kiểm toán quyết toán NSNN sẽ “phơi bày” tình trạng yếu kém trong quản lý, sử dụng
nguồn lực NSNN trước cơ quan lập pháp và trước công chúng do đó có tác dụng ngăn
ngừa các tái phạm tương tự diễn ra. Theo Tuyên bố Lima của Tổ chức quốc tế các Cơ
quan kiểm toán tối cao (The International organization of Supereme Audit Institutions
- INTOSAI) thì, “trong bối cảnh việc sử dụng thống nhất và hiệu quả các khoản thu,
20
chi NSNN trở thành một trong những đòi hỏi cần thiết đầu tiên cho việc quản lý, sử
dụng các nguồn TC công phù hợp và hiệu năng các quyết định của các cơ quan có
thẩm quyền; … Để đạt được mục tiêu này, không thể phủ nhận được rằng, mỗi quốc
gia cần có một Cơ quan Kiểm toán Tối cao được pháp luật bảo đảm tính độc lập;
trong bối cảnh các Cơ quan Kiểm toán Tối cao đang ngày càng trở nên cần thiết hơn
khi nhà nước đã và đang mở rộng hoạt động của mình sang lĩnh vực KT-XH và vì
vậy, phải hoạt động tuân theo những quy định của khuôn khổ TC vốn có”. Điều này
khẳng định, việc kiểm toán BCQT NSNN hàng năm là đòi hỏi nhất thiết đối với mỗi
quốc gia, đồng thời cũng là chức năng, nhiệm vụ quan trọng của KTNN. Cơ quan
KTNN là cơ quan chuyên môn độc lập với các cơ quan quản lý và điều hành NS.
(3) Thẩm tra quyết toán NSNN
Đây là nhiệm vụ thuộc chức năng của các cơ quan giúp việc cho QH và HĐND
các cấp. Việc thẩm tra dựa vào các BCQT NSNN của CP, UBND dựa vào các thông
tin do KTNN báo cáo, kết quả hoạt động kiểm tra, giám sát của các Uỷ ban và các
đại biểu QH, HĐND. Việc thẩm tra có thể qua nhiều bước và kết thúc sẽ có báo cáo
thẩm tra trình QH, HĐND. Do QH, HĐND đại diện cho cử tri, mỗi đại biểu hoặc
nhóm đại biểu sẽ đại diện cho một nhóm hoặc một bộ phận cử tri nhất định nên kiến
thức, trình độ chuyên môn nghiệp vụ của đại biểu QH, HĐND sẽ khác nhau ở những
lĩnh vực khác nhau. Mỗi đại biểu thường am hiểu một hoặc một vài lĩnh vực nhất
định. Bởi vậy, báo cáo thẩm tra của cơ quan tham mưu của QH, HĐND sẽ rất quan
trọng góp phần quyết định việc có xem xét, phê chuẩn QT hay không. Hoạt động
thẩm tra QT là một trong những nội dung quan trọng trong quy trình quyết toán
NSNN.
(4) Phê chuẩn quyết toán NSNN
Đây là nhiệm vụ của cơ quan dân cử đại diện cho nhân dân (QH, HĐND các
cấp). Dựa trên các báo cáo (báo cáo về thực hiện NS do CP, UBND trình; báo cáo
của cơ quan KTNN; và báo cáo thẩm tra của các ủy ban chức năng của QH, HĐND),
QH, HĐND sẽ thảo luận, xem xét, phê chuẩn QT NSNN. Việc phê chuẩn được thực
21
hiện thông qua hình thức nghị quyết về phê chuẩn quyết toán. Căn cứ ý kiến tán thành
của đa số Đại biểu QH, QH sẽ phê chuẩn quyết toán NSNN.
Việc quản lý NS các cấp chính quyền ở Việt Nam hiện nay là quản lý NS lồng
ghép, điều đó được thể hiện ở quy trình tổng hợp, xem xét, phê chuẩn quyết toán
NSNN như sau: NSNN được tổng hợp từ NSTW và NSĐP, trong đó HĐND cấp tỉnh
đã phê chuẩn quyết toán NSĐP. NSĐP được tổng hợp từ NS cấp tỉnh và NS huyện.
NS huyện được tổng hợp từ NS cấp huyện và NS cấp xã (NS cấp xã (gồm có xã,
phường, thị trấn) đã được HĐND cấp xã phê chuẩn).
(5) Công khai quyết toán NSNN
Là bước cuối cùng của quy trình QT NSNN. Sau khi quyết toán NSNN được
QH, HĐND phê chuẩn quyết toán; CP, UBND có nghĩa vụ công khai quyết toán
NSNN để xã hội và công chúng có thể tiếp cận với số liệu, tài liệu quyết toán NS.
Việc công bố công khai quyết toán NSNN phải kèm theo báo cáo kết quả kiểm toán
quyết toán NSNN.
Công chúng - những người nộp thuế - có quyền được biết đối với việc quản lý,
sử dụng tiền thuế mà CP đã thu, cũng như các nguồn lực tài chính khác được sử dụng
như thế nào. Việc công khai quyết toán NS sẽ kết thúc quá trình quyết toán NSNN,
kết thúc một chu trình NS. Trách nhiệm của CP trong việc điều hành NS của một năm
cũng sẽ được hoàn tất khi quyết toán NS năm đó được cơ quan có thẩm quyền phê
chuẩn và công bố công khai.
1.3.2.Các thành phần tham gia vào quy trình quyết toán NSNN
Quyết toán NSNN được thực hiện theo quy trình có sự tham gia của rất nhiều
các cơ quan, đơn vị tham gia. Mỗi cơ quan, đơn vị đều có vai trò, trách nhiệm riêng,
thực hiện chức năng riêng trong mối liên hệ chung là thực hiện quyết toán NSNN, vì
vậy mỗi cơ quan, đơn vị đều có trách nhiệm pháp lý riêng biệt..
1.3.2.1. ĐVSDNS và cơ quan cấp trên của ĐVSDNS
- ĐVSDNS được ĐVDT cấp trên giao dự toán nhằm thực hiện các nhiệm vụ chi
theo chức năng được giao. Khi hết năm NS, các ĐVSDNS chịu trách nhiệm lập
22
BCQT kinh phí sử dụng để trình ĐVDT cấp trên. Việc kế toán, QT các khoản kinh
phí phải đảm bảo đúng các chính sách, chế độ theo quy định, thông tin số liệu QT
đảm bảo tính trung thực, hợp pháp, làm cơ sở cho việc lập BCQT NSNN được đầy
đủ, chính xác. ĐVSDNS luôn phải chịu sự giám sát, kiểm tra, kiểm toán của các cơ
quan có thẩm quyền để đảm bảo mọi khoản chi NS đều thực hiện được mục đích nhất
định đã đề ra.
- Cơ quan cấp trên của ĐVSDNS là các cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực
trực thuộc một cấp chính quyền (như các Bộ đối với NSTW, các Sở đối với NS cấp
tỉnh...) và các ĐVDT cấp II, hàng năm được phân bổ một lượng kinh phí nhất định
để thực hiện nhiệm vụ được giao. Các cơ quan này tổ chức các ĐVDT trực thuộc để
thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ theo quy định. Để có nguồn lực thực hiện các
nhiệm vụ, cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực giao và phân bổ kinh phí NS cho các
ĐVSDNS trực thuộc.
Các cơ quan cấp trên phải có trách nhiệm kiểm tra, xét duyệt quyết toán của các
đơn vị trực thuộc và phải chịu trách nhiệm pháp lý về việc quản lý, sử dụng NS của
các ĐVSDNS trực thuộc, giải trình với cấp có thẩm quyền theo quy định. Kết thúc
năm NS, cơ quan quản lý cấp trên có trách nhiệm xét duyệt số liệu quyết toán của các
đơn vị cấp dưới trực thuộc, tổng hợp và lập BCQT kinh phí NS trong phạm vi mình
quản lý để báo cáo CQTC đồng cấp.
1.3.2.2. CQTC các cấp
CQTC các cấp là cơ quan trực thuộc một cấp chính quyền, được giao tham mưu
quản lý về tài chính - NSNN, gồm:
- BTC có trách nhiệm chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn đối với công tác kế toán và
công tác quyết toán NSNN, lập BCQT NSTW và tổng hợp, lập BCQT thu, chi NSNN.
BTC là cơ quan giúp CP quản lý và điều hành NSNN đảm bảo đúng quy định. Quyết
toán NSNN được BTC báo cáo tương đối đầy đủ và toàn diện về các mặt hoạt động
của tài chính nhà nước. Các khoản vay nợ, các quỹ ngoài NS cũng được theo dõi đầy
đủ nên việc lập BCQT được giao cho BTC là hợp lý. Trách nhiệm giải trình quyết
toán do BTC đảm nhận, mọi diễn biến của NS trong năm đều phải được BTC báo
23
cáo, giải trình. Cùng với việc BCQT và giải trình số liệu NS, BTC còn phải có trách
nhiệm giải trình việc quản lý và sử dụng tài sản được hình thành từ NSNN và các quỹ
công của NN theo quy định.
- CQTC các cấp ở địa phương có trách nhiệm chỉ đạo công tác kế toán, quyết
toán NSNN thuộc phạm vi quản lý; lập quyết toán thu, chi NS cấp mình; tổng hợp
BCQT thu NSNN trên địa bàn, chi NSĐP.
1.3.2.3. Cơ quan có nhiệm vụ thu NS nhà nước
Đây là các cơ quan có nhiệm vụ tổ chức thu NS, chẳng hạn như cơ quan Thuế,
cơ quan Hải quan. Trên cơ sở nhiệm vụ thu, cơ quan có nhiệm vụ thu tổ chức thực
hiện các khoản thu NS và hạch toán các khoản thu một cách đầy đủ. Số liệu do các
cơ quan này cung cấp sẽ được sử dụng trong quan hệ đối chiếu giữa các cấp NS cũng
như tổng số thu NSNN. Tuy nhiên, ở một số quốc gia, cơ quan có nhiệm vụ thu không
tham gia vào quy trình quyết toán. Mọi khoản thu NS sẽ được tổ chức hạch toán và
đây là cơ sở để lập quyết toán cũng như là căn cứ để kiểm toán quyết toán NSNN.
1.3.2.4. Cơ quan quản lý quỹ ngân sách nhà nước
Trách nhiệm hạch toán việc thu, chi quỹ NSNN thuộc về cơ quan quản lý quỹ
NS. Mọi khoản thu, chi quỹ NSNN phải được tổ chức hạch toán đầy đủ. Kết thúc
năm NS, cơ quan quản lý quỹ NS có trách nhiệm lập báo cáo các khoản thu, chi
NSNN. Một số quốc gia còn quy định cơ quan quản lý quỹ NS có nhiệm vụ tổ chức
hạch toán kế toán NSNN. Số liệu thu vào quỹ NS sẽ là số thực thu NS. Số chi ra khỏi
quỹ NS là số xuất quỹ NS. Trong một số trường hợp số xuất quỹ NS phù hợp với số
thực sử dụng, trong trường hợp khác, số xuất quỹ NS khác xa với số sử dụng do
ĐVSDNS chưa sử dụng nhưng đã rút khỏi quỹ NS. Số liệu của cơ quan quản lý quỹ
NSlà căn cứ quan trọng trong việc tổng hợp, lập BCQT NSNN. Số liệu quyết toán
ngân sách phản ánh được số thực thu vào NS và số thực chi xuất khỏi quỹ NS. Một
vài quốc gia quy định cơ quan quản lý quỹ NS chịu trách nhiệm lập quyết toán NSNN.
Tuy nhiên, việc việc này sẽ bị hạn chế do còn nhiều khoản phản ánh trong quyết toán
hoặc báo cáo kèm sẽ không thể hiện trên sổ kế toán của cơ quan quản lý quỹ NSNN.
24
1.3.2.5. Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ
Với tư cách là cơ quan chịu trách nhiệm báo cáo, giải trình trước QH, trước
nhân dân về toàn bộ hoạt động thu, chi NSNN trong năm, do vậy CP phải xem xét
đầy đủ, toàn diện các khía cạnh của số liệu QT, đảm bảo trình QH đúng quy định.
Quyết toán phải được thảo luận rộng rãi trong nội các, đặc biệt là NS của từng ngành,
tiểu ngành cũng như các khía cạnh về tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý,
sử dụng NSNN. CP có trách nhiệm báo cáo, giải trình tất cả các vấn đề liên quan đến
quyết toán NSNN.
BTC là cơ quan giúp CP quản lý và điều hành NS theo quy định. Đa số các quốc
gia đều quy định BTC chịu trách nhiệm lập quyết toán NSNN. Số liệu của BTC quản
lý tương đối đầy đủ và toàn diện về các mặt hoạt động của tài chính NN. Các khoản
vay nợ, các quỹ ngoài NS cũng được theo dõi đầy đủ nên việc lập BCQT được giao
cho BTC là hợp lý.
1.3.2.6. Cơ quan Kiểm toán Nhà nước
Theo quy định, BCQT NSNN trước khi trình QH sẽ được kiểm toán bởi KTNN.
Ngoài việc kiểm toán, xác nhận độ chính xác, tin cậy về số liệu và thông tin trên
BCQTNS. Cơ quan KTNN chịu trách nhiệm đánh giá tính hiệu quả, kinh tế và hiệu
lực trong quản lý, sử dụng NSNN cũng như tính tuân thủ pháp luật về các chính sách
TC, NS và kết quả thực hiện NS. Một vài quốc gia khác còn quy định KTNN sẽ lập
quyết toán NSNN do số liệu của KTNN sau khi được kiểm toán sẽ đảm bảo độ tin
cậy cao như trường hợp của Ấn Độ, Cộng hòa Áo... Việc kiểm toán QT NSNN về
nguyên tắc phải thực hiện trên cả ba phương diện: Kiểm toán tính trung thực, chính
xác của số liệu; kiểm toán đánh giá việc thực hiện NS đảm bảo tính tuân thủ pháp
luật; kiểm toán tính hiệu quả, kinh tế, hiệu lực trong quản lý, sử dụng NSNN. Sự tham
gia của KTNN với vai trò là cơ quan kiểm tra độc lập để đánh giá các khía cạnh của
vấn đề quyết toán NSNN. Hoạt động của KTNN phải luôn duy trì sự độc lập cần thiết,
tránh mọi sự can thiệp của các quyền năng từ bên ngoài đến hoạt động kiểm toán.
25
1.3.2.7. Quốc hội và các cơ quan tham mưu của Quốc hội
Các cơ quan của QH làm nhiệm vụ tham mưu cho QH trong việc xem xét phê
chuẩn QT NSNN. Đảm nhận chính trong việc thẩm tra QT trước khi trình QH là Uỷ
ban về các vấn đề kinh tế, NS. Uỷ ban này sẽ chủ trì cùng với các Uỷ ban khác của
QH xem xét quyết toán NS. Đồng thời, Uỷ ban này cũng là cơ quan tiếp nhận và sử
dụng báo cáo kiểm toán của cơ quan Kiểm toán đối với quyết toán NS nhà nước. Uỷ
ban sẽ có báo cáo thẩm tra để đưa ý kiến của Cơ quan mình về quyết toán NSNN
trình ra QH cùng với báo cáo kiểm toán của KTNN và BCQT NSNN. Những ý kiến
đánh giá của Uỷ ban sẽ giữ vị trí quan trọng về các khía cạnh của quyết toán NSNN.
Do vậy thông thường, các cơ quan của CP sẽ phải làm việc nhiều phiên với Uỷ ban
trước khi trình quyết toán ra QH. Sự đồng thuận của Uỷ ban là rất quan trọng đối với
việc phê chuẩn quyết toán NSNN.
Trên cơ sở báo cáo của KTNN và báo cáo của CP về quyết toán NSNN; báo cáo
của Ủy ban Tài chính, ngân sách về thẩm tra quyết toán NSNN, QH sẽ thảo luận, có
ý kiến về báo cáo quyết toán NSNN, đồng thời đặt ra các ý kiến chất vấn. Các cơ
quan của CP chuẩn bị các nội dung giải trình những vấn đề đặt ra và trong một số
trường hợp có thể sẽ tiếp thu ý kiến. Sau khi giải trình, tiếp thu quyết toán NSNN sẽ
trình QH để xem xét phê chuẩn. Việc phê chuẩn được tiến hành theo nguyên tắc bỏ
phiếu và ý kiến đa số (trên 50%) sẽ quyết định. Trường hợp quyết toán NSNN được
phê chuẩn, có nghĩa là trách nhiệm của CP được giải toả. Quyết toán NSNN sẽ được
công bố công khai. Trường hợp quyết toán NSNN chưa được phê chuẩn thì cơ quan
của CP cũng như cơ quan KTNN trong phạm vi trách nhiệm của mình phải làm rõ
những vấn đề QH đặt ra và trình QH vào thời gian quy định.
Hình thức văn bản pháp lý để QH phê chuẩn quyết toán ở mỗi nước cũng rất
khác nhau. Đa số các nước và có thể coi đây là thông lệ quốc tế là QH ban hành luật
phê chuẩn quyết toán NS thường niên tương tự như luật NS thường niên về dự toán
NSNN. Nội dung của luật quy định những nội dung phê chuẩn đồng thời là một văn
bản giải toả trách nhiệm cho CP về năm NS đã qua.
26
1.3.3. Những nhân tố ảnh hưởng đến quy trình quyết toán ngân sách nhà nước
1.3.3.1. Đặc điểm chính trị, KT-XH
Đặc điểm chính trị, KT-XH của mỗi đất nước trước hết tác động đến việc điều
hành của NS quốc gia, đến phạm vi, tính minh bạch của các thông tin NS và từ đó tác
động đến quyết toán NS. Nếu một đất nước có nền kinh tế phát triển, cùng với trình
độ quản lý và trình độ ở mức phát triển thì có sự công khai, minh bạch ở mức cao về
số liệu quyết toán NSNN.
1.3.3.2. Sự phát triển của công nghệ thông tin và tổ chức hệ thống thông tin tài chính
Hệ thống thông tin tài chính là toàn bộ tổng thể các thông tin TC quốc gia, được
tập hợp để cung cấp cho các cơ quan quản lý NN trong việc quản lý TC, NS quốc gia.
Việc tổng hợp quyết toán NSNN sẽ nhanh chóng và thuận tiện khi có sự thống nhất
giữa các cơ quan quản lý NS, giữa các cấp NS, các ĐVSDNS về hệ thống thông tin
TC. Cùng với đó, hệ thống thông tin về tài chính, NS còn được xem xét về mức độ
phù hợp của hệ thống kế toán quốc gia. Các chỉ tiêu hạch toán kế toán của các cấp
NS phải phù hợp giữa hệ thống KBNN, cơ quan Thuế, Hải quan,tạo điều kiện thuận
lợi để tổng hợp, lập QT NSNN. Công tác QT NSNN sẽ phức tạp và khó khăn khi hệ
thống thông tin không phù hợp.
Một nhân tố khác tác động đến quyết toán NSNN là sự phát triển của công nghệ
thông tin, nhất là trong điều kiện sự bùng nổ công nghệ thông tin như hiện nay. Sự
phát triển của công nghệ thông tin giúp cung cấp một cách nhanh chóng, kịp thời, đầy
đủ cho hệ thống thông tin TC-NS. Cùng với sự phát triển về công nghệ thông tin, hệ
thống thông tin được kết nối thông qua các mạng thông tin sẽ cho phép cập nhật nhanh
chóng, tạo quan hệ đối chiếu giữa các cơ quan quản lý, đơn vị sử dụng và cơ quan kiểm
tra, kiểm soát từ đó thuận lợi cho việc quyết toán NS, số liệu QT nhanh chóng, kịp thời
hơn. Sự trợ giúp của máy tính còn đảm bảo cho việc phân tích, tổng hợp thuận lợi,
giảm thời gian, nâng cao hiệu quả, chất lượng quyết toán NSNN.
1.3.3.3. Mức độ phân cấp quản lý ngân sách
Phân cấp quản lý NSNN là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của
các cấp chính quyền Nhà nước từ trung ương tới cơ sở trong quá trình xây dựng dự
27
toán, quản lý, điều hành và sử dụng NSNN, giúp đáp ứng các chức năng, nhiệm vụ
của nhà nước. Phân cấp quản lý NSNN là việc xác định có bao nhiêu cấp NS và mối
quan hệ giữa các cấp NS. Những khoản thu được phân cấp cho các cấp chính quyền
được sử dụng để đáp ứng những nhiệm vụ chi mà cấp đó phải đảm nhiệm. Cơ quan
nào có quyền quyết định đối với một cấp NS. Vì vậy về bản chất, phân cấp quản lý
NSNN là việc xử lý các mối quan hệ giữa các cơ quan Nhà nước từ trung ương đến
các địa phương trong quản lý NSNN, từ đó hình thành cơ chế phân chia quyền lực,
trách nhiệm trong việc tạo lập, quản lý,sử dụng NSNN giữa các cấp chính quyền.
Hệ thống NS là hệ quả tất yếu của phân cấp NS. Hệ thống đó được tổ chức như
thế nào, có bao nhiêu cấp NS, trong mỗi cấp NS có quan hệ với nhau như thế nào.
Các nguồn lực, nhiệm vụ chi tiêu được phân giao như thế nào giữa các cấp NS.
Tuỳ theo tổ chức bộ máy NN khác nhau mà tổ chức hệ thống NS cũng khác
nhau. Yếu tố có tác động trực tiếp đến hệ thống NS là hình thức cấu trúc nhà nước,
tức là sự tổ chức bộ máy nhà nước theo các đơn vị hành chính lãnh thổ và tính chất
quan hệ giữa các bộ phận cấu thành NN, giữa các cơ quan trung ương với các cơ quan
ở địa phương. Hình thức cấu trúc nhà nước quyết định việc tổ chức bộ máy nhà nước
ở các cấp độ khác nhau, mỗi cấp độ gắn kết với một địa bàn lãnh thổ và phạm vi quản
lý nhất định và có phương tiện tài chính để thực thi các chức năng, nhiệm vụ của cấp
mình. Và đây là cơ sở để hình thành hệ thống NSNN.
Tóm lại, cấu trúc bộ máy nhà nước chi phối mạnh đến việc phân cấp quản lý
NS và đến lượt nó, phân cấp quản lý NS lại chi phối đến quyết toán NSNN. Với mỗi
hệ thống phân cấp quản lý NS sẽ có cách thức quyết toán NS riêng tương ứng.
1.3.3.4. Sự phát triển của hệ thống kế toán
Kế toán là công cụ quan trọng phục vụ cho công tác quản lý TC-NS nói chung
và NS nhà nước nói riêng. Sự phát triển của hệ thống kế toán có vai trò tiên quyết đối
với công tác quyết toán NSNN. Tính chính xác, trung thực của số liệu QT, sự thống
nhất trong công tác QT NSNN được đảm bảo khi hạch toán, kế toán thu, chi NSNN
được thực hiện tốt và được triển khai thống nhất trong các ĐVSDNS, các cơ quan có
nhiệm vụ thu, chi NSNN.
28
Việc kế toán không kịp thời, đầy đủ thì ảnh hưởng đến thời gian lập quyết toán
cũng như tính chính xác của quyết toán NSNN và ảnh hưởng đến các khâu khác trong
quy trình quyết toán NSNN như kiểm tra, kiểm toán, thẩm tra, phê chuẩn QT
NSNN… Do đó, sự phát triển của hệ thống kế toán quốc gia là điều kiện để cung cấp
đầy đủ, chính xác nhất các thông tin về ngân sách.
1.3.3.5. Mức độ phát triển của hệ thống kiểm toán quốc gia
Khi hệ thống kiểm toán của quốc gia phát triển thì mức độ tin cậy, chính xác,
trung thực của thông tin TC sẽ cao hơn, quyết toán NSNN sẽ bảo đảm chất lượng
hơn. Ngược lại ở các nước hệ thống kiểm toán phát triển kém, hệ thống thông tin TC-
NS sẽ không đảm bảo độ tin cậy và tính minh bạch và từ đó ảnh hưởng đến quyết
toán NS.
Mức độ phát triển của hệ thống kiểm toán mỗi quốc gia sẽ tác động đến mức độ
chính xác, tin cậy của số liệu QT NS, đánh giá được tính hiệu quả, kinh tế và hiệu lực
trong quản lý, sử dụng NS là cơ sở để cơ quan NN có thẩm quyền phê chuẩn quyết
toán NS. Việc kiểm toán công tác quyết toán NSNN là một nội dung trong quy trình
quyết toán NSNN, do đó sự phát triển hoạt động kiểm toán tác động trực tiếp đến độ
chính xác, tin cậy của thông tin quyết toán NSNN.
1.3.3.6. Năng lực và trình độ của cán bộ và đội ngũ quản lý
Yếu tố con người trong mọi hoạt động đều trở thành nhân tố có tính chất quyết
định. Quyết toán NSNN là một lĩnh vực khá rộng, liên quan đến nhiều đối tượng quản
lý, lĩnh vực, vì vậy, công việc này đòi hỏi phải có đội ngũ cán bộ chuyên sâu, am hiểu
Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn Luật. Việc đào tạo đội ngũ cán bộ triển khai
thực hiện hoạt động QT NSNN có trách nhiệm, kinh nghiệm, trình độ có ý nghĩa quan
trọng trong việc thực hiện quy trình quyết toán NSNN, từ đó nâng cao chất lượng của
QT NSNN.
1.4. Kinh nghiệm quốc tế về quyết toán NSNN và bài học cho Việt Nam
1.4.1 Kinh nghiệm quốc tế
Hầu hết các nước trên thế giới (Đức, Mỹ, Canada, Hàn Quốc, Hungary,
Malayxia, Trung Quốc, Thái Lan, Pháp, Hà Lan,…) có hệ thống NS độc lập; NS các
29
cấp chính quyền độc lập, ngân sách các cấp không lồng ghép với nhau. QH chỉ quyết
định NSTW, không quyết định NSNN. NS cấp nào do HĐND cấp đó quyết định và
giao cho UBND cùng cấp thực hiện. NSTW do QH quyết định và CP thực hiện. Bên
cạnh đó, quy trình lập quyết toán của đa số các nước đều được lập từ cơ sở, BTC là
cơ quan tổng hợp, lập báo cáo quyết toán NSTW trình QH (hoặc Hạ viện) kèm theo
các báo cáo giải trình, thuyết minh về việc thực hiện NSNN trong năm, tình hình chấp
hành dự toán và các chỉtiêu KT-XH đã đạt được so với mục tiêu ban đầu đề ra, tình
hình thu thuế, hoàn thuế, tình hình chi NS... Cơ quan dân bầu (QH, Hạ viện) là cơ
quan phê chuẩn quyết toán NSNN.
Hà Lan và Trung Quốc là 2 quốc gia điển hình mà Việt Nam có thể nghiên cứu,
học tập. Hà Lan là quốc gia có hệ thống NS độc lập, là nước quản lý tốt về NS, thời
gian phê chuẩn quyết toán rất ngắn (6 tháng). Vì vậy sẽ có những kinh nghiệm tốt
cho công tác quyết toán của Việt Nam. Trung Quốc là đất nước có nhiều điểm tương
đồng với Việt Nam, thời gian phê chuẩn quyết toán là 10 tháng, điều này gần với mục
tiêu hướng tới của Việt Nam (rút ngắn 6 tháng).
1.4.1.1 Kinh nghiệm của Hà Lan
Hà Lan được mệnh danh là “đất nước nhỏ với nhiều thành tựu lớn”. Nền kinh
tế Hà Lan có trình độ phát triển cao và độ mở lớn, trong đó ngoại thương đóng góp
tỷ trọng đáng kể trong nền kinh tế. Hà Lan nằm trong số 10 nước xuất khẩu lớn nhất
thế giới. Nền kinh tế của Hà Lan phát triển với nguồn lực NS dồi dào, Hà Lan thực
hiện phương thức quản lý NSNN theo kết quả “đầu ra”, ngân sách được quản lý theo
kế hoạch chi tiêu trung hạn. Đây là những phương thức quản lý NS tiên tiến, đòi hỏi
NS phải được sử dụng hiệu quả và minh bạch, công khai.
Hà Lan áp dụng chế độ kế toán NS theo nguyên tắc thực thu, thực chi. Để thực
hiện việc báo cáo QH quyết toán NSNN hàng năm, cần phải thực hiện theo quy trình
gồm nhiều bước đã được quy định cụ thể tại LuậtNSNN. Tại Hà Lan, thời gian QH
phê chuẩn QT NS là không quá 7 tháng sau khi kết thúc năm NS. QH xem xét, phê
chuẩn QT năm N-1, sau đó mới xem xét quyết định dự toán NS năm N+1.
Ví dụ: Quy trình, lịch biểu báo cáo đánh giá thực hiện và quyết toán NSNN năm
2017 như sau:
30
- Tháng 5/2017: Trình QH Báo cáo đánh giá, điều chỉnh bổ sung giữa năm NS;
- Tháng 11/2017: Trình QH báo cáo đánh giá cuối năm NS;
- Tháng 01/2018: Đối chiếu sổ sách;
- Tháng 02/2018: Các bộ thực hiện kiểm toán nội bộ;
- Tháng 3/2018: Các bộ nộp BCQT NSNN năm 2017 cho BTC để thẩm định;
- Tháng 4/2018: BTC tổng hợp trình CP.
- Trước ngày thứ 4, tuần thứ 3 của tháng 5/2018: CP trình QH quyết toán NSNN
năm 2017.
Về kiểm toán chi NS: Đối với Hà Lan, NS được phân cấp mạnh, giao nhiều
quyền tự chủ cho các bộ, ngành, địa phương, cũng như các ĐVSDNS. BTC không có
sự kiểm soát trước và sau đối với các khoản chi của các ĐVSDNS, mà các bộ, ngành,
địaphương và các ĐVSDNS tự chịu trách nhiệm về các khoản chi của mình, trực tiếp
giải trình trước các cơ quan có thẩm quyền. Trường hợp CQTC phát hiện các bộ,
ngành, địa phương và các ĐVSDNS báo cáo không chính xác về việc sử dụng NS,
thì các bộ, ngành, địa phương và các ĐVSDNS sẽ mất đi quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm về sử dụng NS mà sẽ phải chịu sự chỉ đạo, can thiệt, giám sát trực tiếp của
CQTC.
Vụ Kiểm toán nội bộ của các bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện kiểm tra các khoản
chi NS và chỉ kiểm tra ngẫu nhiên một số khoản chi đã thực hiện, không thực hiện
kiểm tra trước. Sau đó cơ quan kiểm toán độc lập (INC) thực hiện kiểm toán Báo cáo
kiểm toán của Vụ Kiểm toán nội bộ và cũng chỉ kiểm tra ngẫu nhiên một số khoản
chi trong số các khoản chi mà Vụ Kiểm toán nội bộ đã thực hiện kiểm toán.
Trong quá trình thực hiện chi NS, trường hợp có khoản chi vượt dự toán thì báo
cáo Vụ Tài chính của các bộ. Nếu khoản chi vượt dự toán ít thì đơn vị chỉ điều chỉnh
trong nội bộ, nếu khoản chi vượt dự toán lớn thì phải báo cáo BTC để xử lý. NS Hà
Lan không có khoản dự phòng, trường hợp NS năm N chi vượt dự toán thì sẽ bị kiểm
soát không được chi vượt dự toán vào năm N+1; trường hợp có phát sinh nhiệm vụ
chi đột xuất như thiên tai dẫn đến thu không bù đủ chi thì phải đi vay để bù đắp chi.
Việc phân quyền mạnh cho các bộ, ngành, địa phương, ĐVSDNS tự chịu trách
nhiệm về các khoản chi của mình như trên đòi hỏi phải có sự tăng cường trách nhiệm
31
quản lý NS tại các bộ, ngành, địa phương và các ĐVSDNS. Đây là một đặc điểm nổi
bật của Hà Lan trên cơ sở luật pháp quy định cụ thể, đồng bộ và sự tôn trọng, chấp
hành, tuân thủ pháp luật của các tổ chức,cá nhân.
1.4.1.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Theo sổ tay thẩm tra và giám sát dự toán do Uỷ ban công tác dự toán của Uỷ
ban Thường vụ QH Trung Quốc biên soạn thì “quyết toán NSNN là phản ánh cuối
cùng về tình hình thực hiện thu, chi theo dự toán hàng năm, cũng là sự phản ánh tập
trung về tài chính kết quả thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế quốc dân và xã hội”.
Trung Quốc quan niệm rằng, quyết toán NSNN không chỉ phản ánh cuối cùng về kết
quả thực hiện thu, chi NSNN theo dự toán, mà còn là sự thể hiện về mặt tài chính đối
với kếtquả thực hiện của mỗi quốc gia về kế hoạch KT-XH.
Quy trình quyết toán của Trung Quốc như sau:
- Cuối năm NS, chính quyền các cấp, các cơ quan và đơn vị trong cơ quan CP
phải lập dự thảo quyết toán theo kế hoạch do Hội đồng nhà nước quy định.
- Mỗi cơ quan phải xác minh và tổng hợp dự thảo quyết toán của tất cả các đơn
vị trực thuộc cơ quan đó, và xây dựng dự thảo quyết toán của chính mình và trong
khoảng thời gian quy định, phải nộp dự thảo đó lên cho CQTC của chính quyền cấp
tương ứng để kiểm tra và xác minh.
- CQTC của chính quyền các cấp, khi kiểm tra và xác minh dự thảo quyết toán
của tất cả các cơ quan ở cấp tương ứng, có quyền sửa chữa bất kì điểm nào không
tuân thủ quy định của luật, quy định và nguyên tắc hành chính.
- CQTC thuộc Hội đồng nhà nước xây dựng dự thảo quyết toán trung ương, và
nộp dự thảo lên Hội đồng nhà nước để kiểm tra và quyết định, sau đó Hội đồng nhà
nước nộp dự thảo lên Ủy ban thường trực QH.
- Quyết toán NS được QH phê duyệt vào tháng 10 năm sau.
- CQTC của chính quyền địa phương xây dựng dự thảo quyết toán và trình chính
quyền ở cấp tương ứng để kiểm tra và quyết định, và chính quyền ở cấp tương ứng
nộp dự thảo lên Ủy ban thường trực cơ quan dân bầu cấp tương ứng để kiểm tra.
- Chính quyền xã, xây dựng dự thảo quyết toán ở cấp mình và nộp dự thảo lên
cơ quan dân bầu cấp đó để kiểm tra và phê duyệt.
32
- Sau khi QT của chính quyền các cấp đã được phê duyệt, các CQTC có liên
quan phải trả lời các cơ quan ở cấp tương ứng chính thức bằng văn bản về quyết toán.
- Chính quyền địa phương các cấp phải BCQT được phê duyệt lên chính quyền
cấp cao hơn kế tiếp để lưu hồ sơ.
- Cơ quan kiểm toán của chính quyền các cấp phải kiểm toán để giám sát việc
chấp hành và quyết toán NS của tất cả các cơ quan và đơn vị ở cấp tương ứng và
chính quyền các cấp dưới.
1.4.2. Bài học kinh nghiệm
- Hầu hết các quốc gia đều có quy trình QT NSNN đơn giản, số liệu QT NSNN
được tổng hợp độc lập ở các cấp ngân sách, không tổng hợp số liệu của toàn tỉnh và
số liệu toàn quốc như Việt Nam. Kết thúc năm NS, các ĐVSDNS in báo cáo từ sổ kế
toán nhà nước để trình cấp thẩm quyền của từng cấp NS. QH chỉ phê chuẩn quyết
toán NSTW thuộc cấp mình quản lý, Quốc hội không phê chuẩn đối với QT của các
cấp chính quyền ĐP. Quyết toán các cấp của NSĐP do HĐND các cấp ĐP phê chuẩn.
Với quy trình quyết toán như trên, thời gian Quốc hội phê chuẩn QT NS của các quốc
gia đều rất sớm.
- Về thời hạn QH xem xét, phê chuẩn QT của các nước sớm hơn rất nhiều so
với của Việt Nam: Hà Lan chậm nhất là 7 tháng, Trung Quốc chỉ mất 10 tháng sau
khi kết thúc năm NS. Hiện nay, thời gian QH Việt Nam phê chuẩn QT NSNN khoảng
18 tháng kể từ khi kết thúc năm NS là quá dài, không có nhiều ý nghĩa đối với công
tácxây dựng dự toán NSNN và quản lý, sử dụng NSNN. Do vậy, cần thiết xem xét
việc rút ngắn thời gian phê chuẩn BCQT để đảm bảo tính kịp thời.
- Ở các nước đều quy định tất cả các đơn vị nhận NS phải thực hiện kế toán,
hạch toán và QT NS, đồng thời phải có BCQT NS hàng năm. Việc kế toán, quyết
toán và biểu mẫu BCQT đều phải thực hiện theo quy định của BTC. Nội dung, chỉ
tiêu BCQT trình bày theo đúng dự toán NS được cấp có thẩm quyền quyết định và
theo cơ chế, chính sách quản lý NSNN đặc biệt phản ánh theo yêu cầu quản lý NSNN.
33
- BCQT trước khi phê chuẩn được kiểm tra, xem xét bởi cơ quan kiểm toán. BCQT
NSNN phải được cơ quan dân bầu xem xét, phê chuẩn. BCQT NSNN so sánh được với
các nước trên thế giới và khu vực.
- Tất cả các quốc gia BCQT NSNN đều phải gửi kèm các thuyết minh, giải trình
về các khoản chi, kết quả đạt được, ngoài ra còn có thể kèm theo một số tài liệu khác
tuỳ mỗi nước, như: Bảng cân đối tài khoản, bảng thuyết minh về các khoản hoàn trả
thuế… Các tài liệu này giúp cung cấp thông tin để QH có cơ sở phê chuẩn quyết toán
NSNN, QH không phê chuẩn các tài liệu này.
Có thể khẳng định, tăng cường hiệu quả quản lý tài chính - NSNN là một đòi
hỏi cấp thiết đối với mỗi quốc gia. Việc nhận biết xu hướng quản lý NSNN tiên tiến,
hiệu quả, cũng như học hỏi kinh nghiệm từ các quốc gia phát triển giúp Việt Nam
tránh được những tồn tại, hạn chế, góp phần quản lý, sử dụng hiệu quả nguồn lực của
đất nước, thúc đẩy nền kinh tế phát triển bền vững và đạt nhiều thành tựu trong thời
gian tới.
34
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUY TRÌNH QUYẾT TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC HẰNG NĂM GIAI ĐOẠN 2016-2020
2.1. Khái quát về Bộ Tài chính và bộ máy quyết toán ngân sách nhà nước
2.1.1. Khái quát về Bộ Tài chính
2.1.1.1. Lịch sử Tài chính Việt Nam
Ngày 2/9/1945, tại Quảng trường Ba Đình, Chủ tịch Hồ Chí Minh đọc bản
Tuyên ngôn độc lập trước quốc dân đồng bào, khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ
cộng hòa. Trước đó, ngày 28/8/1945, Chính phủ lâm thời nước Việt Nam dân chủ
cộng hòa đã ra Tuyên cáo về việc thành lập Chính phủ với 13 thành viên, đồng chí
Phạm Văn Đồng được chỉ định giữ chức vụ Bộ trưởng Bộ Tài chính. Đây là thời điểm
quan trọng, đánh dấu sự ra đời của ngành Tài chính cách mạng Việt Nam.
Sự kiện ra đời của nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, một nhà nước công
nông đầu tiên ở khu vực Đông Nam Á, đánh dấu một thời kỳ mới, chấm dứt ách đô
hộ thực dân kiểu mới của thực dân Pháp, tạo tiếng vang lớn trên thế giới và làm cho
hàng triệu người dân Việt Nam yêu nước, yêu cách mạng hân hoan cực độ vì từ nay
đã được sống trong một đất nước độc lập, tự do, thoát khỏi cảnh lầm than, nô lệ dưới
ách cai trị của thực dân Pháp và chế độ phong kiến hà khắc trước đây.
Nhưng đối với Đảng cộng sản Việt Nam và Chính phủ cách mạng, giành được
độc lập tự do cho đất nước mới chỉ là bước đầu, trước mắt còn vô vàn khó khăn thử
thách, nhất là trong bối cảnh thù trong giặc ngoài vẫn đang còn hiện hữu, đang tìm
mọi cách lăm le phá hoại để làm suy yếu chính quyền cách mạng non trẻ. Thêm vào
đó là sau gần 100 năm đô hộ của thực dân Pháp, với chính sách cai trị thâm độc và
vơ vét của cải, tài nguyên theo kiểu tận thu dưới mọi hình thức đã làm cho nền KT,
TC của đất nước ta suy kiệt, người dân phải sống trong cảnh lầm than cơ cực, vừa
phải chịu cảnh đói ăn, vừa chịu cảnh mặc rách và điều nguy hại hơn là bọn chúng
không hề quan tâm đến công tac giáo dục, chỉ mở một ít trường lớp cho con em thuộc
các tầng lớp giàu có, quan lại, địa chủ nên đã làm cho hều hết người dân phải chịu
cảnh thất học để dễ bề cai trị.
35
Trong bối cảnh như vậy, nhận thấy sự thất bại trước phong trào cách mạng Việt
Nam là không thể đảo ngược, thực dân Pháp đã tìm mọi cách vơ vét số tiền ít ỏi còn
lại trong ngân khố mang về chính quốc nhằm gây thêm khó khăn cho chính quyền
cách mạng non trẻ khi tiếp quản.
Chính vì vậy, sau cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, Chính phủ cách
mạng đã tiếp quản một nền kinh tế tài chính hầu như là con số 0, ngân quỹ trung ương
chỉ vỏn vẹn 1.250.000 đồng tiền Đông Dương, trong đó có tới 580.000 đồng tiền hào
rách nát chờ tiêu hủy; ngân sách Đông Dương mới thi hành đến tháng 8/1945 đã thâm
hụt tới 185 triệu đồng, ngoài ra còn nợ các khoản tới 564 triệu đồng Đông Dương.
Đứng trước tình cảnh nền chính trị, kinh tế tài chính tiền tệ và xã hội vô cùng
rối ren, phức tạp, tất cả đều như “ngàn cân treo sợi tóc”, Đảng và Chính phủ cách
mạng đã xác định, phải cùng đồng thời thực hiện những nhiệm vụ cấp bách và nặng
nề, một mặt phải tập trung xây dựng củng cố chính quyền cách mạng và lực lượng vũ
trang nhân dân để bảo vệ và giữ vững nền độc lập tư do, chống lại các âm mưu bạo
loạn và lật đổ cùng hành động xâm lược của các thế lực thù địch; mặt khác phải nhanh
chóng khôi phục sản xuất, thực hành tiết kiệm, giải quyết hậu quả của nạn đói, nạn lũ
lụt và phát động phong trào bình dân học vụ, xóa nạn mù chữ..., từng bước xây dựng
một nền KT, TC, tiền tệ độc lập, tự chủ, đáp ứng được yêu cầu cơ bản của một nhà
nước cách mạng là đem lại cuộc sống ấm no hạnh phúc cho các tầng lớp nhân dân.
Việc thành lập ngành Tài chính và các Bộ, ngành khác trong thành phần Chính
phủ cách mạng lâm thời là nhằm tạo ra các công cụ hữu hiệu để cụ thể hóa và thực
hiện các chủ trương đường lối, chính sách của Đảng và Chính phủ cách mạng đề ra.
Như vậy, nền Tài chính cách mạng Việt Nam ra đời ngay trong ngày đầu tiên
Chính phủ lâm thời thành lập, trong bối cảnh đất nước vừa trải qua những năm tháng
đấu tranh gian khổ để làm nên thắng lợi cách mạng tháng 8 thần kỳ, giành lại độc lập
tự do cho dân tộc, chấm dứt cảnh nô lệ lầm than để làm cho mọi người dân Việt Nam
đều hân hoan phấn khở, khí thế và tinh thần yêu nước dâng cao. Tuy vậy, trước mắt
vẫn còn vô vàn khó khăn thách thức, đòi hỏi Đảng, Chính phủ cách mạng, các cấp,
các ngành và các tầng lớp nhân dân phải vững vàng và tiếp tục phát huy tinh thần
cách mạng, tinh thần yêu nước của toàn dân tộc mới có thể vượt qua, trong đó một
36
trong những nhiệm vụ quan trọng và cấp bách là phải nhanh chóng tạo ra nguồn lực
tài chính để phục vụ và đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của Chính phủ cách mạng, để
khôi phục và phát triển sản xuất, xây dựng và củng cố chính quyền cách mạng, lực
lượng vũ trang nhân dân, bảo vệ và giữ vững nền độc lập tự do mà cách mạng vừa
giành được, đấu tranh có hiệu quả với các thếlực thù địch trong vàngoài nước..., đồng
thời về lâu dài phải xây dựng được tiềm lực tài chính đủ mạnh để Việt Nam từng
bước phát triển trở thành một đất nước hưng thịnh, hùng cường.
Chủ trương đường lối chính sách của Đảng và Chính phủ cách mạng trong thời
kỳ đầu giành được độc lập không chỉ thể hiện việc giải quyết những khó khăn ban
đầu mà còn thể hiện chiến lược phát triển lâu dài. Điều này cũng đã thể hiện đầy đủ
quan điểm của Bác Hồ và Đảng cộng sản Việt Nam đối với công tác tài chính. Tại
thông báo của Trung ương Đảng gửi các cấp bộ Đảng ngày 29/9/1939 cũng đã chỉ rõ
“... Tài chính với Đảng cũng như đèn với dầu, nếu dầu không có thì đèn tắt, Đảng
không có tài chính thì công việc của Đảng phải đình trệ...”
Như vậy, việc ra đời ngành Tài chính cách mạng Việt Nam trong thời điểm
thành lập Chính phủ cách mạng lâm thời ngày 28/8/1945 là một tất yếu khách quan,
thể hiện quan điểm đúng đắn của Đảng và Chính quyền cách mạng, cũng như quy
luật phát triển chung mà tất cả các nước trên thế giới đã và đang thực hiện.
2.1.1.2. Chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của BTC
- BTC là cơ quan của CP, thực hiện chức năng quản lý NN về: TC-NS (bao
gồm: NSNN; thuế; phí, lệ phí và thu khác của NSNN; dự trữ nhà nước; các quỹ tài
chính nhà nước; đầu tư tài chính; tài chính doanh nghiệp; tài chính hợp tác xã và kinh
tế tập thể; tài sản công theo quy định của pháp luật); hải quan; kế toán; kiểm toán độc
lập; giá; chứng khoán; bảo hiểm; hoạt động dịch vụ tài chính và dịch vụ khác thuộc
phạm vi quản lý nhà nước của bộ; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước
tại doanh nghiệp theo quy định của pháp luật.
- Cơ cấu tổ chức của BTC theo Nghị định 87/2017/NĐ-CP ngày 26/7/2017 gồm
29 đơn vị trực thuộc.
37
2.1.2. Bộ máy quyết toán NS nhà nước tại BTC
Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/7/2015 của Thủ tướng CP quy định
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN trực thuộc BTC, trong
đó đã giao KBNN nhiệm vụ tổng hợp, lập BCQT NSNN hàng năm trình BTC để trình
CP theo quy định của pháp luật. Như vậy, KBNN thực hiện các nhiệm vụ chủ yếu
của khâu thứ ba trong chu trình quản lý NSNN, đó là khâu kế toán và QT NSNN.
Thực hiện Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/7/2015 của Thủ tướng CP,
BTC đã ban hành Quyết định số 1960/QĐ-BTC ngày 28/9/2015, trong đó quy định
từ ngày 01/10/2015,KBNN thực hiện nhiệm vụ tổng hợp, lập QT NSNN hàng năm,
cụ thể: “Chủ trì, phối hợp với các đơn vị thuộc Bộ tổng hợp, lập quyết toán NSNN
hàng năm báo cáo CP để trình QH phê chuẩn”.
Trước tháng 9/2015, nhiệm vụ tổng hợp, lập quyết toán NSNN được BTC giao
cho VụNS nhà nước theo Quyết định số 2458/QĐ-BTC ngày 06/10/2009. Vì vậy,
ngay từ khi nhận nhiệm vụ mới (01/10/2015), KBNN và Vụ NSNN (BTC) đã thực
hiện bàn giao các nhiệm vụ liên quan về tổng hợp, lập QT NSNN hàng năm cả về
nhân sự, hồ sơ tài liệu. KBNN đã khẩn trương bắt tay ngay vào triển khai công tác
quyết toán NSNN năm 2014, đồng thời sắp xếp, bố trí cán bộ tiếp nhận các nhiệm vụ
được bàn giao, chuyển tiếp từ Vụ NSNN, bảo đảm công việc được thực hiện liên tục,
ổn định và không bị gián đoạn. Nhờ vậy, quyết toán NSNN được thực hiện theo đúng
các quy định củapháp luật.
Như vậy, bộ máy quyết toán NSNN tập trung chính tại KBNN, các Vụ, Cục
chuyên ngành tại BTC có vai trò phối hợp với KBNN trong công tác tổng hợp, lập
QT NSNN hằng năm.
38
2.2. Thực trạng quy trình quyết toán NS nhà nước hằng năm trình QH giai đoạn
2016-2020
2.2.1 Tổng hợp, lập BCQT NSNN
2.1.1.1Tổng quan về BCQTNS nhà nướcgiai đoạn 2016-2020
Bảng 2.1: Tổng hợp số liệu quyết toán NSNN giai đoạn 2016-2020
Đơn vị: Tỷ đồng
STT Chỉ tiêu 2016 2017 2018 2019 2020
Thu cân đối 1.407.572 1.683.045 1.880.029 2.139.639 2.279.736 1 NSNN
Trong đó: Thu 1.107.381 1.293.627 1.431.662 1.553.612 1.510.579 theo dự toán QH
Chi cân đối 1.574.448 1.681.414 1.869.792 2.119.542 2.352.930 2 NSNN
Trong đó: Chi 1.295.061 1.355.034 1.435.435 1.526.893 1.709.524 theo dự toán QH
3 Bội chi NSNN 248.728 136.963 153.110 161.491 216.406
Tỷ lệ bội chi
4 NSNN so với 5,52% 2,74% 2,80% 2,67% 3,44%
GDP thực tế
Kinh phí NSNN
5 chuyển nguồn 279.387 326.380 434.357 592.649 643.406
sang năm sau
39
BCQT NSNN từ năm 2016 đến năm 2020 trình QH đã tuân thủ đúng theo các
quy định của pháp luật về trình tự, thủ tụcquyết toán NSNN, được tổng hợp từ QT
NSNN của các bộ, cơ quan trung ương được CQTC thẩm định và QT NS các tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương đã được HĐND cấp tỉnh phê chuẩn. Số liệu QT NSNN
đã được đối chiếu, xác nhận của KBNN và được KTNN kiểm toán theo quy định.
Giai đoạn 2016-2020, bối cảnh khu vực và thế giới có nhiều khó khăn, thách
thức như vấn đề khủng hoảng nợ công ở một số nước, cạnh tranh địa chính trị, kinh
tế, thương mại giữa một số nền kinh tế lớn; căng thẳng ở Biển Đông và gần đây là
đại dịch Covid-19, cùng với thiên tai, biến đổi khí hậu, môi trường... tác động tiêu
cực tới KT, thương mại và ổn định chính trị, XH ở các nước.
- Về thu NS nhà nước:
Để hoàn thành tốt nhiệm vụ thu NSNN, BTC đã tích cực, chủ động triển khai
đồng bộ các giải pháp. Cụ thể, chính sách động viên NSNN tiếp tục được hoàn thiện
theo hướng mở rộng diện thu; điều tiết hợp lý thu nhập; khuyến khíchsử dụng tiết
kiệm, hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường; giảm nghĩa vụ thu; giảm thuếquan theo
lộ trình hội nhập quốc tế; đơn giản hóa thủ tục hành chính; đẩy mạnh ứng dụng công
nghệ thông tin trong toàn ngành Tài chính.
Cùng với đó, ngành Tài chính đẩy mạnh chống thất thu, chuyển giá, buôn lậu,
gian lận thương mại, trốn thuế; tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra thuế, nhất là
thanh tra, kiểm tra theo chuyên đề về chuyển giá, thương mại điện tử, kinh doanh qua
mạng; quyết liệt xử lý thu nợ thuế... qua đó vừa cải thiện môitrường đầu tư, khuyến
khích tích tụ vốn, phát triển sản xuất, kinh doanh, đồng thời động viên hợp lý, kịp
thời các nguồn thu vào NS.
Nhờ triển khai đồng bộ các nhiệm vụ, giải pháp trên, trong giai đoạn 2016-2020,
quy mô thu NSNN được cải thiện, tổng thu NSNN đạt 6,89 triệu tỷ đồng, bình quân
đạt khoảng 25,2% GDP. Tỷ lệ thu từ thuế, phí đạt khoảng 21% GDP. Đây là kết quả
tích cực khi mà tỷ trọng thu NSNN từ dầu thô và hoạt động xuất nhập khẩu giảm mạnh.
- Về chi NS nhà nước:
Trong giai 2016-2020, hoạt động chi NSNN tiếp tục hoàn thiện thể chế tăng
cường hiệuquả phân bổ, quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính gắn với các mục
tiêu KT-XH và mục tiêu cơ cấu lại chi NS, chi đầu tư công.
40
Trong giai đoạn này, QH đã thông qua một số luật quan trọng như: LuậtNSNN;
Luật Quản lý nợ công; Luật Quản lý, sử dụng tài sản công; Luật Quản lý và đầu tư
vốn nhà nước tại doanh nghiệp; Luật Đầu tư công... Nhờ đó, công tác phân bổ, sử
dụng nguồn lực công đã có nhiều đổi mới về phạm vi, thẩm quyền, phương thức thực
hiện, tiêu chuẩn, chế độ, định mức, vấn đề công khai, minh bạch và nâng caotrách
nhiệm giải trình...
Đặc biệt, việc áp dụng các kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia, kế hoạch đầu tư
công trung hạn giai đoạn 2016-2020 và kế hoạch tài chính - NSNN 03 năm cuốn
chiếu đã góp phần quản lý phân bổ nguồn lực trong phạm vi khả năng của nền kinh
tế, gắn với các mục tiêu KT-XH trung hạn, thực hiện các mục tiêu cơ cấu lại chi NS,
chi đầu tư công, cải thiện tính dự báo, tạo sự chủ động cho các ĐVDTNS, ĐVSDNS;
đẩy mạnh việc quản lý, sử dụng kinh phíNSNN theo phương thức khoán, đấu thầu,
đặt hàng; tăng cường phân cấp, trao quyền tự chủ khuyến khích sử dụng nguồn lực
phù hợp với đặc thù của các ngành, các cấp, đơn vị.
Trong giai đoạn này, quy mô chi NSNN được kiểm soát trong phạm vi thu NS
và giảm dần mức bội chi; tỷ trọng chi NSNN bình quân khoảng 28% GDP; ưu tiên
thực hiện các chủ trương, định hướng lớn của Đảng và Nhà nước. Đã cơ cấu lại một
bước chi NSNN, tăng tỷ trọng chi đầu tư phát triên ngay từ khâu dự toán từ mức
25,7% năm 2017 lên 26,9% năm 2020 (mục tiêu đề ra là 25-26%).
Cùng với đó, giảm dần tỷ trọng dự toán chi thường xuyên từ mức 64,9% tổng
chi NSNN năm 2017 xuống dưới 64% năm 2020 theo đúng mục tiêu tại Nghị quyết
số 25/2016/QH14 của QH, trong điều kiện hàng năm vẫn bố trí nguồn tăng lương cơ
sở, lương hưu (đối tượng do NSNN bảo đảm) và trợ cấp người có công khoảng 7%,
thực hiện các chính sách an sinh xã hội gắn với lương cơ sở tăng tương ứng,...
- Về cân đối NS nhà nước:
Thể chế quản lý cân đối NS, bội chi dần được hoàn thiện phù hợp với thực tiễn
và thông lệ; NSNN được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải
lớn hơn tổng số chi thường xuyên; quy định bội chi NSNN gồm bội chi NSTW và
bội chi NSĐP, không bao gồm chi trả nợ gốc; vay bù đắp bội chi NSNN chỉ cho
ĐTPT, không sử dụng cho chi thường xuyên; quy định các giới hạn dư nợ vay của
41
NSĐP gắn với thu NSĐP được hưởng theo phân cấp, với khả năng trảnợ của địa
phương...
Bội chi NSNN được điều hành chặt chẽ, bình quân các năm 2016-2019, bội chi
NSNN ở mức 3,3% GDP, trong đó, các năm 2017-2019 bội chi còn 2,72% GDP,
giảm mạnh so với giai đoạn 2011-2015 là 5,4%GDP. Riêng năm 2020, do tác động
tiêu cực của đại dịch Covid-19 đã làm giảm thu NS, trong khi phải tăng chi để phòng,
chống dịch và đảm bảo an sinh xã hội, mức bội chi NSNN bằng 3,99% GDP, cao hơn
dự toán (3,44% GDP).
Tính chung cả giai đoạn 2016-2020, bội chi NSNN bình quân khoảng 3,45%
GDP, đảm bảo mục tiệu không quá 3,9% GDP theo Nghị quyết số 25/2016/QH14
của QH.
Bội chi NSNN giảm mạnh đã góp phần quan trọng vào việc thực hiện cơ cấu lại
nợ công theo hướng bền vững. Quy mô nợ công giảm mạnh từ mức 63,7% GDP cuối
năm 2016 xuống 55,2% GDP vào cuối năm 2020, các chỉ tiêu dư nợ CP, dư nợ nước
ngoài của quốc gia trong giới hạn an toàn.
2.1.1.2 Công tác quyết toán NS trung ương
2.1.1.2.1 Công tác quyết toán thu NS trung ương
Tổng cục Thuế (TCT) và Tổng cục Hải quan (TCHQ) có vai trò là cơ quan quản
lý thu NS, tổ chức quản lý và thực hiện thu thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác
nộp trực tiếp vào KBNN.Cuối năm, TCT và TCHQ có tráchnhiệm phối hợp với
KBNN để xác định số liệu quyết toán thu NSNN hàng năm.
Kết thúc năm NS, căn cứ số liệu thu NSTW trên hệ thống TABMIS, TCT và
TCHQ phối hợp với KBNN và Vụ NSNN để kiểm tra, đối chiếu và xác định chính
xác số liệu quyết toán thu NSTW. Sau khi kiểm tra, đối chiếu số liệu, TCT và TCHQ
tổng hợp số liệu thu NSTW, lập báo cáo thuyết minh, giải trình các nguyên nhân tăng,
giảm các khoản thu NSNN được phân công quản lý so với dự toán QH quyết định
báo cáo BTC, đồng thời gửi KBNN trước ngày 01 tháng 10 năm sau.
Thực tế trong các năm qua, TCT và TCHQ có sự phối hợp thường xuyên, chặt
chẽ với KBNN để kiểm tra, đối chiếu số liệu, vì vậy số liệu thu NSNN luôn đảm bảo
chính xác, kịp thời, thống nhất. Dựa trên số liệu quyết toán thu NSNN do KBNN tổng
42
hợp và lập, các cơ quan cấp trên, đại biểu QH có thể đánh giá được tình hình thực
hiện thu NSNN so với dự toán được giao, cụ thể đối với các lĩnh vực như thu từ dầu
thô, thu từ các loại thuế, phí, các khoản thu từ nhà đất, các khoản thu từ hoạt động
xuất nhập khẩu, thu từ viện trợ….từ đó có thể đánh giá được tình hình thu NSNN
trong năm thực hiện quyết toán. Tuy nhiên, quyết toán thu NSNN mới chỉ tập trung
chủ yếu về mặt số liệu, việc đề cập và đánh giá việc tuân thủ pháp luật về chính sách,
chế độ thu chưa rõ nét. Trong khi đó, trách nhiệm giải trình của CP trước QH về kết
quả thực hiện NS không chỉ là các số liệu về thu bao nhiêu, thu từ những nguồn nào
mà còn phải giải trình là các khoản thu đã tuân thủ theo các quy định về thuế, phí, lệ
phí chưa, tình hình thất thu, gian lận, nợ đọng thuế được xử lý thế nào... Để trả lời
được những câu hỏi nêu trên, cần phải có đầy đủ thông tin từ cấp cơ sở và có sự quan
tâm, chỉ đạo từ các cấp có thẩm quyền.
2.1.1.2.2 Công tác quyết toán chi thường xuyên
Theo quy định của Luật NSNN, kết thúc năm NS, các ĐVDT cấp I thuộc NSTW
lập BCQT chi thường xuyên thuộc phạm vi quản lý và gửi về BTC, KTNN trước
ngày 01 tháng 10 năm sau.
Căn cứ BCQT của các bộ, ngành gửi, BTC giao các Vụ, Cục quản lý chuyên
ngành thực hiện xét duyệt, thẩm định quyết toán chi thường xuyên NSTW. Thời hạn
BTC xét duyệt, thẩm định QT của các bộ, cơ quan trung ương tối đa 30 ngày kể từ
ngày nhận được BCQT theo quy định tại Thông tư số 342/2016/TT-BTC ngày
30/12/2016 của BTC hướng dẫn Luật NSNN.
Theo quy định trên thì trước ngày 01 tháng 11 năm sau, BTC sẽ hoàn thành
thông báo thẩm định QT chi thường xuyên NSTW và giao KBNN tổng hợp số liệu
QT NSNN hằng năm. Tuy nhiên, thực tế các năm qua còn tình trạng xét duyệt, thẩm
định QT chi thường xuyên NSTW kéo dài đến hết tháng 12 năm sau, thậm chí có một
số trường hợp kéo dài đến tháng 3, tháng 4 năm sau nữa.
2.1.1.2.3 Công tác quyết toán chi đầu tư
Theo quy định, các bộ, ngành tổng hợp BCQT và gửi cho BTC trước ngày 01/8
năm sau; thời điểm nêu trên đã rút ngắn 02 tháng so với quy định của Luật NSNN.
43
Tuy nhiên, thực tế đến hết tháng 12 năm sau, có năm sang đến tháng 01 năm sau nữa,
một số bộ, cơ quan trung ương rà soát, đối chiếu lại số liệu QT với các đơn vị có liên
quan. Vì vậy, làm ảnh hưởng đến tiến độ thẩm định và ra thông báo thẩm định QT
vốn đầu tư đối với bộ, ngành cơ quan trung ương, thường phải đến tháng 01 năm sau
nữa mới hoàn thành.
Cụ thể, đối với công tác quyết toán NSNN năm 2019, năm 2020, đến thời hạn
nộp BCQT NSNN cho KTNN (ngày 28/02 năm sau nữa), KBNN phải tổng hợp số
liệu QT NSNN theo số liệu thẩm định sơ bộ quyết toán NSTW của các bộ, ngành để
trình BTC duyệt số liệu quyết toán NSNN sơ bộ gửi KTNN. Trong quá trình thực
hiện kiểm toán BCQT NSNN, số liệu chi đầu tư xây dựng cơ bản còn tiếp tục điều
chỉnh, sửa đổi hoặc thay đổi theo kiến nghị của KTNN.
2.1.1.2.4 Công tác tổng hợp, lập quyết toán NS trung ương
Trong công tác quyết toán NSTW các năm vừa qua, một số bộ, cơ quan trung
ương gửi Bộ Tài chính BCQT NSNN rất chậm, các số liệu, tài liệu thuyết minh không
đầy đủ, phải gửi bổ sung nhiều lần, vì vậy BTC thẩm định và chậm ban hành Thông
báo thẩm định quyết toán NSNN, gây khó khăn, ảnh hưởng tới tiến độ và chất lượng
của công tác tổng hợp, lập số liệu BCQT NSNN hàng năm.
2.1.1.3 Công tác quyết toán NS địa phương
2.1.1.3.1 Công tác thẩm định quyết toán NS địa phương
Luật NSNN quy định, CQTC các cấp ở địa phương thẩm định QT năm của các
ĐVDT thuộc cấp mình, CQTC cấp tỉnh, cấp huyện thẩm định QT năm của NS cấp dưới.
Trong quá trình thẩm định QT NSNN của các ĐVDT thuộc cấp mình và thẩm
định QT NS cấp dưới, CQTC có quyền yêu cầu ĐVDT cấp I, CQTC cấp dưới bổ
sung thông tin và số liệu cần thiết cho việc thẩm định QT. Kết thúc quá trình thẩm
định QT NSNN, CQTC ra thông báo thẩm định QT kèm theo nhận xét, kiến nghị gửi
ĐVDT cấp I hoặc UBND cấp dưới để thực hiện. Trường hợp phát hiện có sai sót,
CQTC yêu cầu ĐVDT cấp I cùng cấp hoặc yêu cầu UBND cấp dưới trình HĐND
cùng cấp điều chỉnh lại số liệu quyết toán NSNN. Trường hợp phát hiện sai phạm,
44
CQTC xử lý theo thẩm quyền hoặc đề nghị các cấp có thẩm quyền xử lý theo quy
định của pháp luật.
Đối với QT NS năm của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, BTC không
thẩm định và không ra thông báo thẩm định QT đối với các địa phương. Đây là quy
định mới của Luật NSNN giúp giảm bớt thủ tục hành chính. Trong quá trình BTC
tổng hợp quyết toán NSNN, chỉ đối với các địa phương có sai sót, BTC sẽ yêu cầu
Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trình HĐND cùng cấp điều chỉnh số liệu đảm bảo chính
xác; trường hợp phát hiện sai phạm sẽ xử lý theo thẩm quyền hoặc đề nghị các cấp
có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật.
2.1.1.3.2 Công tác tổng hợp, lập quyết toán NS địa phương
Theo quy định của Luật NSNN, UBND cấp tỉnh tổng hợp, lập QT NSĐP trình
HĐND cấp tỉnh phê chuẩn quyết toán NSĐP trước ngày 31/12 năm sau. Để đảm bảo
thời hạn HĐND cấp tỉnh phê chuẩn BCQT NSĐP trước ngày 31/12 năm sau, HĐND
cấp tỉnh quy định cụ thể thời hạn phê chuẩn QT NS cấp xã, cấp huyện vàquy định cụ
thể thời hạn UBND gửi BCQT đến các cơ quan theo quy định.
Hình 2.1: Quyết toán NS địa phương theo quy định của Luật NSNN Về nguyên tắc, QT NSĐP được tổng hợp từ 3 cấp NS (NS xã, huyện, tỉnh) theo
thứ tự tổng hợp từ NS cấp thấp nhất (NS cấp xã) đến NS cấp cao (NS cấp tỉnh) của
mô hình NS lồng ghép. Quy trình, thời hạn tổng hợp QT NSĐP được thực hiện theo
từng cấp NS, theo đó, việc quyết toán NS hằng năm được thực hiện theo quy trình cụ
thể: UBND cấp xã lập BCQT gửi Ban KT-XH của HĐND cấp xã thẩm tra; sau khi
45
có ý kiến của thường trực HĐND cấp xã, UBND cấp xã trình HĐND cấp xã xem xét,
phê chuẩn quyết toán NS. Sau khi HĐND cấp xã phê duyệt BCQT, UBND xã sẽ gửi
cho UBND cấp huyện. UBND cấp huyện sẽ tổng hợp cùng với số quyết toán của các
ĐVDT cấp huyện để tổng hợp BCQTNS cấp huyện... Quy trình này được lặp lại
tương tự đối với cấp huyện và cấp tỉnh.
Như vậy, với mô hình tổ chức các cấp chính quyền theo cơ chế quản lý lồng
ghép làm cho quy trình xem xét, phê chuẩn QT NSĐP còn phức tạp và mất nhiều thời
gian xem xét, tổng hợp số liệu của NS cấp dưới. Điều này dẫn đến thực tế một số
địaphương chưa đảm bảo quy định về thời hạn nộp BCQT cho BTC, KTNN trước
ngày 01/10 năm sau. Ví dụ đối với quyết toán năm 2019, đến ngày 29/3/2021 HĐND
tỉnh Sóc Trăng mới ban hành Nghị quyết số 10/NQ-HĐND về phê chuẩn BCQTNS
tỉnh Sóc Trăng năm 2019, dẫn đến việc rà soát quyết toán NSĐP của BTC bị muộn;
tháng 3/2021 BTC mới có văn bản về rà soát số liệu quyết toán của Hà Nội, TP Hồ
Chí Minh, Gia Lai, Hậu Giang, Phú Yên, Ninh Thuận, Sóc Trăng.
2.1.1.4 Công tác tổng hợp, lập BCQTNS nhà nước
Số liệu tổng hợp, lập quyết toán NSNN hàng năm được căn cứ theo các Thông
báo duyệt, thẩm định QT NSNN của các bộ, cơ quan trung ương và Nghị quyết phê
chuẩn quyết toán NSNN của các địa phương. Vì vậy, tiến độ QT NSNN của các bộ,
ngành, địa phương ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ quyết toán NSNN hằng năm.
Thực tế các năm vừa qua, tiến độ QT NSNN của một số bộ, ngành, địa phương
thực hiện rất chậm, số liệu quyết toán NSNN còn điều chỉnh, sửa đổi nhiều lần, gây
khó khăn trong công tác tổng hợp BCQT NSNN trình các cấp có thẩm quyền theo
quy định. Một số cơ quan, đơn vị chưa chủ động BCQT đầy đủ các nguồn kinh phí
được giao, đến khi BTC có văn bản nhắc nhở mới thực hiện, đặc biệt đối với các
khoản kinh phí cấp bằng lệnh chi tiền.
Sau khi tổng hợp, lập BCQT NSNN hàng năm, BTC gửi KTNN chậm nhất là
14 tháng sau khi kết thúc năm NS để kiểm toán theo quy định tại Khoản 4 Điều 70
Luật NSNN năm 2015. Đồng thời, tại kỳ họp thường kỳ của CP tháng 3 hàng năm,
BTC báo cáo Thủ tướng CP về quyết toán NSNN niên độ NS năm trước, trình Thủ
46
tướng CP cho phép Bộ trưởng BTC thừa ủy quyền của Thủ tướng CP ký BCQT
NSNN để trình cáccấp có thẩm quyền theo quy định.
BCQT NSNN do CP trình UBTVQH và QH được UBTCNS của QH tổ chức
thẩm tra để đảm bảo tính chính xác, trung thực, đầy đủ của số liệu QT NSNN. Sau
phiên họp thẩm tra của UBTCNS của QH, CP tiếp thu ý kiến thẩm tra, hoàn chỉnh
báo cáo BCQT NSNN.
Căn cứ BCQT NSNN do CP trình, Báo cáo kiểm toán của KTNN, Báo cáo thẩm
tra của UBTCNS của QH, UBTVQH xem xét, cho ý kiến đối với quyết toán NSNN.
Căn cứ ý kiến của UBTVQH, BTC phối hợp với UBTCNS của QH hoàn chỉnh BCQT
NSNN, Báo cáo thẩm tra quyết toán NSNN trình QH và gửi đến các đại biểu QH
chậm nhất 20 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp QH.
Để đảm bảo đúng tiến độ tổng hợp, lập BCQT NSNN trình QH, Luật NSNN và
các văn bản hướng dẫn đã quy định về thời hạn các bộ, cơ quan trung ương, địa
phương gửi BCQT NSNN hàng năm về BTC trước ngày 01/10 năm sau. Thời hạn
nộp BCQT năm của ĐVDT cấp II, III thuộc bộ, cơ quan trung ương do ĐVDTcấp I
quy định. Thời hạn nộp BCQT năm của NS cấp dưới và các ĐVDT cấp I thuộc NS
các cấp ở địa phương do UBND tỉnh quy định.
Với thực trạng nêu trên, việc BTC tổng hợp BCQT NSNN hằng năm và gửi báo
cáo tổng hợp quyết toán cho KTNN trước 14 tháng sau khi kết thúc năm NS vẫn còn
gặp nhiều khó khăn. Mặc dù hàng năm, BTC đều phối hợp với KTNN cung cấp các
thông tin, số liệu quyết toán theo yêu cầu đúng thời điểm 28 tháng 02 năm sau nữa,
tức là 14 tháng sau khi kết thúc năm NS; tuy nhiên, trong khoảng thời gian trước và
sau thời điểm trên, số liệu quyết toán của một số đơn vị còn thay đổi do chưa thống
nhất số liệu quyết toán và chưa được xét duyệt, thẩm định theo quy định.
Như vậy, với quy định hiện hành (thời gian QH phê chuẩn quyết toán NSNN
chậm nhất 18 tháng kể từ thời điểm kết thúc năm NS), công tác quyết toán NSNN
hằng năm vẫn còn chậm, chưa đảm bảo đúng quy định.
2.2.2 Kiểm toán quyết toán NSNN
KTNN thực hiện kiểm toán và báo cáo kết quả kiểm toán quyết toán NSNN với
QH theo quy định của Luật NSNN năm 2015. Những năm qua, công tác kiểm toán
47
QT NSNN ngày càng được chú trọng. Các báo cáo kiểm toán của KTNN đã xác nhận
tính đúng đắn, trung thực của BCQT NSNN, đánh giá tính kinh tế, việc tuân thủ pháp
luật, tính hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng NS, tiền và tài sản của NN. QH
và HĐND đều sử dụng báo cáo kiểm toán trong quá trình phê chuẩn quyết toán
NSNN.
KTNN cung cấp thông tin cho QH cũng như các chủ thể khác được quy định cụ
thể tại Luật Kiểm toán Nhà nước, Luật NSNN và các văn bản phápluật khác có liên
quan. Các thông tin của KTNN có vai trò quan trọng đối với cơ quan lập pháp trong
hoạt động thẩm tra quyết toán NSNN. Đối với QH, các cơ quan của QH, thông tin
kiểm toán của KTNN là yếu tố không thể thiếu trong bối cảnh nền kinh tế như hiện
nay nhằm hỗ trợ cho hoạt động thẩm tra quyết toán NS ở cả cấp trung ương và địa
phương, là căn cứ quan trọng để QH thảo luận, phê chuẩn QT NSNN.
Theo quy định của Luật KTNN, KTNN có trách nhiệm gửi báo cáo kiểm toán
quyết toán NSNN, báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm đến QH, UBTVQH, Hội
đồng dân tộc, các Ủy ban của QH chậm nhất là 16 tháng sau khi năm NS kết thúc,
đồng thời gửi Chủ tịch nước, CP, và Thủ tướng CP. Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm
toán năm sau khi trình QH KTNN công bố công khai theo quy định của pháp luật.
Kiến nghị và kết quả kiểm toán của KTNN cung cấp thông tin cho QH, HĐND
để phê chuẩn quyết toán NSNN và NSĐP. Đây là một chức năng vốn có và mang tính
truyền thống của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới.
Ý kiến của KTNN được thể hiện chủ yếu thông qua báo cáo kiểm toán quyết
toán NSNN và báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm. Đối với báo cáo tổng hợp
kết quả kiểm toán năm, thực chất đây không phải là báo cáo kiểm toán mà là kết quả
tổng hợp hoạt động kiểmtoán trong thời gian một năm của KTNN.
Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm được lập trên cơ sở báo cáo kiểm toán
quyết toán NSNN và kết quả kiểm toán năm của các cuộc kiểm toán trong năm của
KTNN. Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm có thể được xem như là một bản
thông tin thẩm định, đánh giá trách nhiệm quản lý tài chính công, tài sản công của
các tổ chức, cá nhân trong phạm vi quốc gia. Báo cáo này phản ánh kết quả kiểm toán
quyết toán NSNN với các số liệu quyết toán thu, chỉ cân đối NSNN; các khoản thu,
48
chi quản lý qua NSNN, tình hình quản lý và sử dụng các quỹ tài chính ngoài NS, phần
vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Số liệu trong báo cáo mang tính tổng hợp ở tầm vĩ
mô, đưa lại cách nhìn khái quát về mức độ chấp hành pháp luật về NSNN. Qua đó
kiến nghị với CP, Thủ tướng CP chỉ đạo BTC, các Bộ, cơ quan trung ương, địa
phương, đơn vị được kiểm toán thực hiện đầy đủ, kịp thời kiến nghị của KTNN và
thực thi các biện pháp tích cực khắc phục những lỗi, sai sót mắc phải trong quá trình
quản lý, sử dụng nguồn lực công; kiến nghị với QH xem xét, phê chuẩn quyết toán
NSNN và nghiên cứu ban hành các văn bản theo thẩm quyền để nâng cao tính hiệu
lực, hiệu quả trong quản lý, sử dụng NSNN. Báo cáo tổnghợp kết quả kiểm toán năm
là một bản tổng hợp thông tin về kết quả kiểm toán của KTNN trong một năm, làm
cơ sở quan trọng giúp các cơ quan chuyên môn của QH thẩm tra quyết toán NSNN,
các đại biểu dân cử thực thi quyền và nhiệm vụ giám sát của mình và QH quyết định
phê chuẩn quyết toán NSNN.
KTNN giải trình về kết quả kiểm toán với QH và các cơ quan của QH theo quy
định của pháp luật. Việc giải trình kết quả kiểm toán nhằm làm rõ hơn một/một số
vấn đề cụ thể được QH quan tâm.
Ngoài việc cung cấp thông tin bằng cách gửi báo cáo kiểm toán, KTNN còn báo
cáo, giải trình, cung cấp tài liệu, nghiên cứu và trả lời các kiến nghị theo yêu cầu của
HĐDT, các Ủy ban của QH, Đoàn ĐBQH, ĐBQH; trả lời chất vấn của ĐBQH trước
QH hoặc UBTVQH về NSNN và quyết toán NSNN. Những thông tin này hỗ trợ đắc
lực cho các cơ quan của QH giám sát, thẩm tra quyết toán NSNN.
KTNN trình ý kiến để QH xem xét, quyết định phê chuẩn quyết toán NSNN
thông qua bản báo cáo kết quả kiểm toán QT NSNN hàng năm.
2.2.3 Thẩm tra quyết toán NSNN
Thẩm tra QT NSNN là một hoạt động mang tính chất chuyên môn được thực
hiện bởi các cơ quan của QH để phục vụ QH thực hiện nhiệm vụ phê chuẩn QT
NSNN.
Hiện nay trong các văn bản pháp luật chưa có định nghĩa về hoạt động thẩm tra
QT NSNN. Tuy nhiên, căn cứ vào tinh thần của các văn bản pháp luật hiện hành như
Luật NSNN năm 2015, Nghị quyết số 343/2017/UBTVQH14 ngày 19/01/2017,
49
UBTCNS của QH, HĐDT và các Ủy ban khác của QH tổ chức đánh giá, xem xét, có
ý kiến về BCQT NSNN do CP lập để phục vụ QH phê chuẩn quyết toán NSNN hằng
năm. Nội dung của báo cáo thẩm tra bao gồm những ý kiến thống nhất với báo cáo
của Chính phủ về quyết toán NSNN, ý kiến còn khác nhau và kiến nghị xử lý làm căn
cứ cho QH xem xét phê phuẩn quyết toán NSNN. Tuy nhiên vấn đề ở chỗ, trong khi
năng lực của cơ quan KTNN chưa được tăng cường thì bộ máy giúp việc cho
UBTCNS lại quá ít để có thể thực thi những nhiệm vụ nặng nề được giao (do các
thành viên làm nhiệm vụ chuyên trách quá ít trong khi phải đảm nhiệm rất nhiều công
việc liên quan đến tài chính NS kể cả việc thẩm tra các văn bản phápluật trình QH
liên quan đến TC-NS).
Đối với quyết toán NSNN năm 2017-2020, Ủy ban Tài chính, NS của QH đã
chủ trì thẩm tra BCQT NSNN của CP trình UBTVQH, QH.
Trên cơ sở đánh giá kết quả thu, chi và cân đối NSNN so với dự toán được QH
quyết định, đánh giá tính chính xác, trung thực, đầy đủ của số liệu quyết toán và việc
thực hiện chính sách tài khóa của năm NS, các báo cáo thẩm tra của Ủy ban Tài chính,
NS đã góp phần quan trọng để các Đại biểu QH, QH xem xét, phê chuẩn QT NSNN
hằng năm.
Trong công tác lập và giao dự toán NSNN, qua công tác thẩm tra quyết toán
NSNN các năm 2017-2020 đã chỉ ra rằng chất lượng công tác dự báo và xây dựng dự
toán còn hạn chế. Năm 2017, báo cáo thẩm tra đã chỉ ra rằng việc lập và giao dự toán
chưa sát thực tế, dẫn đến một số khoản thu vượt dự toán khá lớn song nhiều khoản
thu quan trọng từ sản xuất kinh doanh không đạt dự toán; một số khoản thu lập, giao
dự toán vượt quá khả năng thực hiện nên NS trung ương hụt thu năm thứ 3 liên tiếp,
tiếp tục có 33/63 địa phương hụt thu cân đối, tăng thêm so với năm 2016 là 21 địa
phương,...
Chi ĐTPT không đạt dự toán, sai phạm trong đầu tư xây dựng vẫn xảy ra khá
phổ biến ở hầu hết các khâu trong quá trình đầu tư. Giải ngân vốn đầu tư không đạt
kế hoạch; quản lý, sử dụng vốn đầu tư chưa đúng quy định vẫn diễn ra, thu hồi vốn
tạm ứng còn chậm.
50
Tỷ trọng chi thường xuyên vẫn ở mức cao, một số khoản chi quan trọng không
đạt dự toán (chi giáo dục, đào tạo và dạy nghề, chi sự nghiệp y tế, dân số và kế hoạch
hóa gia đình), chi chưa đúng chế độ vẫn còn tồn tại.
Chi chuyển nguồn NSNN lớn, có xu hướng gia tăng làm giảm hiệu quả sử dụng NS.
2.2.4 Phê chuẩn quyết toán NSNN
Phê chuẩn QT NSNN là nhiệm vụ của cơ quan dân cử đại diện cho nhân dân.
Dựa trên các báo cáo (báo cáo về thực hiện NS do CP, UBND trình; báo cáo của cơ
quan KTNN; và báo cáo thẩm tra của các ủy ban chức năng của QH, HĐND), QH,
HĐND sẽ thảo luận, xem xét, phê chuẩn QT NSNN. Việc phê chuẩn được thực hiện
thông qua hình thức Nghị quyết về phê chuẩn quyết toán. Quyết toán NSNN được
phê chuẩn khi có đa số Đại biểu QH bỏ phiếu tán thành.
BCQT NSNN CP trình QH không chỉ bao gồm các biểu số liệu theo quy định,
mà CP phải có báo cáo thuyết minh, giải trình về tính hiệu lực, hiệu quả trong quản
lý, điều hành, sử dụng NS, đặc biệt đối với một số nhiệm vụ QH đã giao CP thực
hiện. Có thể thấy, các tài liệu thuyết minh, giải trình tính hiệu lực, hiệu quả trong
quản lý, sử dụng NS là tài liệu quan trọng để QH có bức tranh tổng thể về tình hình
NS trong năm, là căn cứ để QH xem xét, phê chuẩn QT NSNN.
BCQT NSNN được CP trình QH chậm nhất là 18 tháng sau khi kết thúc năm NS.
Sau khi BCQT được CP trình QH, các đại biểu QH xem xét, thảo luận tại tổ và
đưa ra ý kiến. Trên cơ sở ý kiến thẩm tra của UBTCNS tại báo cáo thẩm tra và ý kiến
thảo luận của các đại biểu QH tại Tổ về BCQT NSNN, Chính phủ sẽ có báo cáo tiếp
thu, giải trình làm rõ một số nội dung. Sau đó, Quốc hội cho biểu quyết đối với BCQT
do CP trình.
Bảng 2.2: Tỷ lệ tán thành của Đại biểu QH đối với quyết toán NSNN năm 2016-2020
Năm 2016 2017 2018 2019 2020
Tỷ lệ tán thành (%) 94,48 91,53 93,17 95,99 90,96
51
Đối với quyết toán NSNN năm 2020, ngày 15/6/2022 QH khóa XV, kỳ họp thứ
ba đã họp và biểu quyết với tỷ lệ 90,96% đại biểu đồng ý thông qua Nghị quyết số
53/2022/QH15 về phê chuẩn quyết toán NSNN năm 2020. Vẫn còn một số đại biểu
có ý kiến về quyết toán NSNN như: Có đại biểu cho rằng, dự toán chi ĐTPT phải
điều chỉnh 3 lần cho thấy công tác giao vốn kế hoạch còn chậm, ảnh hưởng tới việc
bố trí thanh toán cho các dự án đã hoàn thành; việc giao bổ sung cho một số bộ, ngành
vào thời điểm cuối năm cũng ảnh hưởng tới tiến độ giải ngân quyết toán. Nhiều ý
kiến cho rằng chuyển nguồn lớn, có xu hướng gia tăng, riêng chuyển nguồn năm 2020
sang năm 2021 chiếm tỷ trọng caotrong tổng chi NSNN (nếu tính theo số thực chi
chiếm tới 37,6% tổng chi NSNN), trong khi phải đi vay để bù đắp bội chi cho thấy
có sự lãng phí lớn trong hiệu quả sử dụng nguồn lực và làm giảm ý nghĩa của nguồn
vốn vay hằng năm,...
Năm NS 2020, Quốc hội đánh giá cao nỗ lực của CP trong điều kiện dịch Covid-
19 bùng phát, thiên tai,bão lũ xảy ra nghiêm trọng ở nhiều địa phương, đứt gãy chuỗi
cung ứng toàn cầu, tăng trưởng trên nhiều lĩnh vực chậm lại, giá dầu thô thấp hơn kế
hoạch, thực hiện các chính sách miễn, giảm thuế, phí, gia hạn thời hạn nộp thuế, tiền
thuê đất và nhiều chính sách hỗ trợ doanh nghiệp, người dân, chính sách phòng chống
dịch, an sinh xã hội. Trong bối cảnh tình hình hết sức khó khăn nêu trên, kết quả thu
NSNN đạt xấp xỉ dự toán, bằng 98,1% dự toán, thu nội địa vượt 0,2% dự toán, tỷ
trọng thu nội địa đạt 85,6%, tăng so với năm trước, nợ thuế giảm 0,63%. Công tác
phân bổ, sử dụng, kiểm soátchi NSNN có nhiều đổi mới, đảm bảo chi các lĩnh vực
quan trọng, ưu tiên thực hiện các chủ trương, định hướng lớn của Đảng và Nhà nước
về an sinh xã hội, ứng phó kịp thời với dịch bệnh. Tỷ trọng chi thường xuyên giảm,
trả nợ vay đúng hạn, bội chi NS được điều hành quản lý chặt chẽ và thấp hơn dự toán
Quốc hội giao. Số liệu quyết toán NSNN năm 2020 cụ thể như sau:
- Thu NSNN: Dự toán thu NSNN 1.539.053 tỷ đồng, quyết toán 1.510.579 tỷ
đồng, giảm so với dự toán 1,9% (giảm 28.474 tỷ đồng).
- Chi NSNN: Dự toán chi NSNN 1.773.766 tỷ đồng, quyết toán 1.709.524 tỷ
đồng, bằng 96,4% (giảm 64.242 tỷ đồng) so với dựtoán, chủ yếu do một số khoản chi
52
triển khai chậm nên bị hủy dự toán hoặc chuyển nguồn sang năm sau chi tiếp theo
quy định của Luật NSNN.
- Bội chi NSNN: Dự toán bội chi NSNN 234.800 tỷ đồng, bằng 3,44% GDP;
quyết toán số bội chi NSNN là 216.406 tỷ đồng, bằng 3,44% GDP thực tế, giảm
18.394 tỷ đồng so với dự toán QH quyết định.
2.2.5 Công khai quyết toán ngân sách nhà nước
Theo quy định của Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn Luật về công khai
NS, sau khi Quyết toán NSNN được QH phê chuẩn, BTC sẽ ban hành Quyết định về
việc công bố công khai QT NSNN, đáp ứng yêu cầu về nội dung công khai (gồm
Quyết định của Bộ trưởng BTC, báo cáo thuyết minh và các biểu số liệu kèm theo);
hình thức công khai (đăng tải trên Cổng thông tin điện tử BTC, Công công khai
NSNN) và thời gian công khai (30 ngày kể từ ngày QH ban hành Nghị quyết phê
chuẩn quyết toán NSNN).
2.3. Đánh giá việc thực hiện quy trình quyết toán NS nhà nước hằng năm ở Việt
Nam giai đoạn 2016-2020
2.3.1 Ưu điểm
- KBNN với nhiệm vụ là kế toán thu, chi NSNN, định kỳ có trách nhiệm báo
cáo CQTC đồng cấp, Kho bạc cấp trên và các cơ quan liên quan. Nhờ có sự hỗ trợ
của hệ thống TABMIS, công tác hạch toán, kế toán thu, chi NSNN được thực hiện dễ
dàng, thuận lợi; các báo cáo thu, chi NSNN được gửi CQTC và các cơ quan liên quan
kịp thời, đầy đủ.
- Về số liệu QT, đảm bảo đầy đủ đối với các khoản mục thu và chi NSNN, số
liệu thu NSNN được tổng hợp vào quyết toán NSNN là số đã thực thu và hạch toán,
số liệu chi NSNN được tổng hợp vào quyết toán NSNN là số liệu đã thực chi đảm
bảo đủ các điều kiện chi của Luật NSNN. Việc thuyết minh số liệu quyết toán đã bảo
đảm được đầy đủ các nội dung về tình hình, bối cảnh kinh tế, tình hình thực hiện thu
NSNN và thực hiện các nhiệm vụ chi NSNN theo dự toán được giao, BCQT đã đánh
giá được bức tranh tổng thể về NSNN, thuyết minh về các nguyên nhân khách quan,
chủ quan đối với các lĩnh vực có số thu, chi tăng hoặc giảm so với dự toán được giao.
53
- Quyết toán NSNN đã được công khai, minh bạch
Cùng với xu thế hội nhập với nền kinh tế quốc tế, chúng ta đã dần cải thiện được
tính minh bạch đối với các thông tin về NS trong đó các thông tin về quyết toán
NSNN. Điều 15, Luật NSNN cũng đã quy định về công khai quyết toán NSNN. Quyết
toán NSNN đã được kiểm toán đảm bảo được mức độ tin cậy của thông tin trước khi
công bố. Báo cáo kết quả kiểm toán quyết toán NSNN được công bố công khai.
- Hệ thống mẫu biểu quyết toán NSNN rõ ràng, cụ thể và được hướng dẫn chi
tiết tại Nghị quyết số 343/2017/UBTVQH14 ngày 19/01/2017 của UBTVQH giúp
cho việc giám sát, thảo luận, xem xét của các cơ quan dân cử được dễ dàng hơn. Nội
dung, mẫu biểu BCQT đã cơ bản phản ánh được thực tế của ĐVDT và NS các cấp
chính quyền, các chỉ tiêu báo cáo khoa học dễ hiểu, đáp ứng phân tích đánh giá tình
hình thực hiện so với dự toán được cơ quan có thẩm quyền quyết định. Mẫu biểu báo
cáo vừa chi tiết, vừa tổng hợp đã cung cấp nhiều thông tin giúp cơ quan có thẩm
quyền xem xét, kiểm tra, duyệt, thẩm định QT cũng như thẩm tra, xem xét phê chuẩn
quyết toán.
2.3.2 Hạn chế
- Việc tổng hợp số liệu và thuyết minh, giải trình về quyết toán NSNN gặp khó
khăn do hệ thống các mẫu biểu báo cáo được tổng hợp từ nhiều đầu mối là các Vụ,
Cục, Tổng cục thuộc BTC như Vụ NSNN, Vụ Tài chính hành chính sự nghiệp, Vụ
Đầu tư, Vụ Tài chính các ngân hàng và tổ chức tài chính, Vụ I, Cục Quản lý nợ và
TCĐN, Cục Quản lý công sản, Cục Tài chính doanh nghiệp, Tổng cục Hải quan,
Tổng cục Thuế, Tổng cục Dự trữ Nhà nước. Đồng thời, các chỉ tiêu của hệ thống mẫu
biểu QT được xem xét, đánh giá trên nhiều góc độ, do đó rất phức tạp khi tổng hợp,
thuyết minh, giải trình số liệu.
- Các chỉ tiêu của hệ thống mẫu biểu QT được tổng hợp từ kết quả thẩm định
quyết toán của CQTC, do đó thời gian tổng hợp đầy đủ các số liệu QT NSNN kéo
dài, vì vậy tác dụng của công tác thẩm định số liệu quyết toán đối với các bộ, ngành,
địa phương của CQTC không cao, không hữu ích đối với các cơ quan có thẩm quyền
khi xem xét quyết định dự toán cho các năm NS tiếp theo.
54
- Theo Luật NSNN 2015, phạm vi, nội dung quyết toán NSNN đã được quy
định đầy đủ hơn, các đơn vị đã có thuyết minh, giải trình hiệu quả sử dụng NS, tuy
nhiên chưa chưa thực sự đầy đủ, rõ ràng. Thực tế cho thấy, chức năng đôn đốc, hướng
dẫn các ĐVDT cấp I thuộc NSTW và NSĐP hoàn thành BCQT NSNN đúng thời hạn
vẫn chưa được quan tâm đúng mức. CQTC các cấp chưa sử dụng triệt để, hiệu quả
công cụ chế tài “tạm đình chỉ chi NS” của các cơ quan, tổ chức, ĐVDTNS cùng cấp
không chấp hành đúng chế độ báo cáo kế toán, BCQT theo quy định tại Khoản 2 Điều
63, Luật NSNN để thúc đẩy các đơn vị nộp báo cáo đầy đủ, đúng hạn.
-Với việc tăng đầu mối các đơn vị giao dịch với KBNN, các sai sót về mặt số
liệu trong khâu tổng hợp vẫn còn xảy ra, dẫn đến các báo cáo KBNN tổng hợp gửi
BTC vẫn phải cập nhật và thay đổi. Bên cạnh đó, các ĐVSDNS vẫn chưa quan tâm,
chú trọng tới việc rà soát, đối chiếu số liệu với KBNN giao dịch, không thông báo
với KBNN giao dịch khi có sự thay đổi, cần điều chỉnh số liệu thu, chi NSNN, từ đó
dẫn đến thực tế số liệu giữa báo cáo của đơn vị và số liệu hạch toán, kế toán trên hệ
thống TABMIS còn chênh lệch. KBNN cần rất nhiều thời gian để kiểm tra, rà soát và
điều chỉnh số liệu đảm bảo chính xác, vì vậy số liệu KBNN gửi CQTC và các cơ quan
liên quan phải thay đổi nhiều lần.
- Hầu hết các ĐVSDNS không thực hiện nhiệm vụ thuyết minh, giải trình số
liệu quyết toán NSNN, hoặc có thuyết minh nhưng không phân tích đầy đủ, thấu đáo
theo quy định gửi cơ quan cấp trên để tổng hợp gửi CQTC, dẫn đến hiệu quả, chất
lượng và mục đích của công tác QT không được đảm bảo. Bên cạnh đó, những vướng
mắc trong công tác quyết toán chậm được tháo gỡ do không có phản ánh rõ ràng từ
cơ quan thực hiện với cơ quan soạn thảo chính sách chế độ.
- Đối với những bộ, cơ quan trung ương có nhiều ĐVDT cấp II, III thì việc xét
duyệt quyết toán không bảo đảm đầy đủ về số lượng, chất lượng xét duyệt quyết toán
không cao do cán bộ ít, thời gian có hạn trong khi khối lượng xét duyệt từng khoản
thu, chi NSNN quá nhiều.
- Thời gian dành cho hoạt động thẩm tra còn rất hạn hẹp. Quy trình hiện nay
cho thấy, có sức ép về thời gian rất lớn để hoàn thành báo cáo thẩm tra trình ra QH.
55
Thời gian khoảng 1 tuần (thậm chí chỉ vài ngày) để UBTCNS chủ trì thẩm tra cùng
với HĐDT và các Ủy ban khác của QH là quá ngắn. Điều đó ảnh hưởng đến chất
lượng thẩm tra, trong khi kết quả thẩm tra làm cơ sở để các đại biểu QH thảo luận,
xem xét quyết định phê chuẩn QT NSNN, thảo luận tại Tổ và Hội trường.
- Theo quy định, QH thực hiện phê chuẩn QT NSNN, HĐND các cấp chịu trách
nhiệm phê chuẩn QT NSĐP mình. Trong khi quyết toán lại được tổng hợp từ cơ sở
trên cơ sở QT của cấp dưới đã được HĐND phê chuẩn và của các đơn vị thu hưởng
NS cấp mình. Quyết toán NSNN được tổng hợp từ NSĐP đã được HĐND cấp tỉnh
phê chuẩn và BCQT của các bộ, cơ quan trung ương sau khi được thẩm định hoặc
phê duyệt quyết toán. Nếu xét theo cơ cấu chi giữa NSTW và NSĐP, thì chi NSĐP
chiếm khoảng 48% tổng chi cân đối NSNN, có nghĩa là QH phê chuẩn quyết toán đã
có gần một nửa số chi đã được HĐND cấp dưới phê chuẩn. Sự phê chuẩn trùng lắp
này một mặt giảm hiệu lực phê chuẩn của cấp dưới mặt khác tạo nên sự chồng chéo
trong phê chuẩn quyết toán NSNN.
2.3.3 Nguyên nhân
2.3.3.1 Nguyên nhân khách quan
- Nguyên nhân thứ nhất, mô hình quản lý NS của Việt Nam lồng ghép, quy trình
tổng hợp, lập BCQT NSNN phức tạp, được thực hiện ở nhiều cấp NS
Với mô hình quản lý NS lồng ghép, NSNN bao gồm NSTW và NSĐP. BCQT
NSNN được tổng hợp từ BCQT của các Bộ, ngành và các BCQT NSĐP đã được
HĐND phê chuẩn. Quy trình tổng hợp, lập BCQT NSNN nêu trên qua nhiều khâu,
mất rất nhiều thời gian.
Đối với NSTW, một số Bộ, cơ quan trung ương (ví dự như Bộ Tài chính, Bộ
Công an, Bộ Quốc phòng) là những cơ quan có cơ cấu tổ chức gồm nhiều cấp dự
toán, khoảng 03 đến 04 cấp dự toán; nhiều Bộ, cơ quan trung ương có các đơn vị trực
thuộc có trụ sở các tỉnh, thành phố khác nhau; trong khi đó, công tác tổng hợp, lập
báo cáo quyết toán NSNN của các Bộ, cơ quan trung ương được thực hiện bắt đầu từ
cấp cơ sở là đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách và thực hiện theo thứ tự lần lượt từ
56
đơn vị cấp dưới lên đơn vị cấp trên; vì vậy, mất rất nhiều thời gian, công sức và rất
khó đảm bảo thời hạn gửi Bộ Tài chính theo quy định.
Đối với NSĐP, gồm 3 cấp NS: NS cấp xã, cấp huyện và cấp tỉnh. Tương tự
NSTW, QT NSĐP cũng được thực hiện bắt đầu từ cấp cơ sở là ĐVSDNS và thực
hiện theo thứ tự lần lượt từ NS cấp dưới lên NS cấp trên, từ NS cấp xã tới NS cấp
huyện và NS cấp tỉnh. Ở mỗi cấp NS, HĐND thực hiện phê chuẩn quyết toán NS cấp
mình, đồng thời phê duyệt lại QT của NS cấp dưới đã được HĐND cấp dưới phê
chuẩn, rồi tổng hợp và gửi cấp trên xem xét, phê duyệt. Điều này cho thấy, quy trình
tổng hợp quyết toán NSĐP vừa chồng chéo, vừa phức tạp và mất rất nhiều thời gian.
- Nguyên nhân thứ hai, quy định về xét duyệt QT NSNN còn phức tạp, chồng
chéo, chưa hiệu quả, chưa đề cao trách nhiệm của đơn vị trực tiếp sử dụng NS
Theo quy định tại Điều 66 Luật NSNN, cơ quan thực hiện xét duyệt QT là
ĐVDT cấp trên xét duyệt quyết toán của ĐVDT cấp dưới trực thuộc; trường hợp
ĐVDT cấp I đồng thời là ĐVSDNS thì CQTC cùng cấp duyệt quyết toán NS đối với
ĐVDT cấp I cùng cấp. Nội dung xét duyệt quyết toán bao gồm việc xét duyệt từng
khoản thu, chi phát sinh tại đơn vị đảm bảo đúng quy định pháp luật và các chứng từ
thu, chi phải hợp pháp; do đó, tạo ra khối lượng công việc rất lớn cho ĐVDT cấp trên.
Đối với các Bộ, cơ quan trung ương có nhiều đơn vị trực thuộc ở các tỉnh, thành
phố khác nhau, một số đơn vị đặc thù có cơ quan đại diện ở nước ngoài có khoảng
cách địa lý, múi giờ chênh lệch lớn, nên rất khó khăn trong công tác xét duyệt quyết
toán NSNN.
Đối với các Bộ, cơ quan trung ương (ĐVDT cấp I) có cơ cấu tổ chức gồm nhiều
cấp dự toán (3 cấp dự toán trở lên): ĐVDT cấp I thực hiện xét duyệt tất cả các khoản
thu, chi của ĐVDT cấp II trực thuộc; ĐVDT cấp II xét duyệt tất cả các khoản thu, chi
của ĐVDT cấp III trực thuộc; ĐVDT cấp III xét duyệt tất cả các khoản thu, chi của
ĐVSDNS trực thuộc. Như vậy, các khoản thu, chi của ĐVSDNS chịu sự xét duyệt
của ĐVDT cấp III (ĐVDT cấp trên trực tiếp), ĐVDT cấp II và ĐVDT cấp I theo quy
định, trong khi ĐVDT cấp II và ĐVDT cấp I không thể kiểm tra tất cả các khoản thu,
chi của ĐVSDNS trực thuộc ĐVDT cấp III.
57
Theo quy định nêu trên, việc xét duyệt quyết toán còn đặt nặng trách nhiệm cho
các ĐVDT cấp trên và CQTC (trong trường hợp ĐVDT cấp I đồng thời là ĐVSDNS)
vừa trùng lắp trách nhiệm và mất rất nhiều thời gian; trong khi Luật NSNN 2015 đã
quy định rõ trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN.
- Nguyên nhân thứ ba, quy định về thẩm định quyết toán NSNN còn chồng chéo
giữa trách nhiệm của ĐVDT cấp trên, ĐVSDNS và CQTC các cấp
Theo quy định tại Điều 67 Luật NSNN, cơ quan thẩm định quyết toán là CQTC
các cấp thẩm định quyết toán của ĐVDT cấp I thuộc NS cấp mình; CQTC cấp tỉnh,
cấp huyện thẩm định QT của NS cấp dưới.
Thực tế, khi thẩm định quyết toán, CQTC chỉ kiểm tra số liệu quyết toán tăng,
giảm so với dự toán được cấp có thẩm quyền giao để đưa ra nhận xét về công tác
quyết toán, đồng thời xin ý kiến KBNN đồng cấp về số liệu đã được hạch toán, kế
toán trên hệ thống TABMIS theo quy định.
Khi thẩm định QT, trường hợp phát hiện có sai sót, CQTC yêu cầu đơn vị xét
duyệt quyết toán (ĐVDT cấp I) điều chỉnh lại số liệu QT; đối với QT NS cấp dưới,
CQTC cấp trên yêu cầu UBND cấp dưới trình HĐND cùng cấp điều chỉnh lại số liệu
QT. Việc điều chỉnh số liệu quyết toán làm kéo dài thời gian thực hiện hoạt động
quyết toán NSNN.
Mặt khác, BCQT NSNN của ĐVDT cấp I (đối với NSTW và NSĐP) đã được
Thủ trưởng ĐVDT cấp I phê duyệt, chịu trách nhiệm và được kiểm toán bởi KTNN;
BCQT của NS cấp dưới đã được HĐND cấp dưới phê chuẩn, chịu trách nhiệm và
được kiểm toán bởi KTNN. Do đó, quy định thẩm định quyết toán NSNN của CQTC
các cấp đối với ĐVDT cấp I thuộc NS cấp mình và CQTC cấp tỉnh, cấp huyện thẩm
định QT của NS cấp dưới làm tăng thêm khâu trung gian chịu trách nhiệm về công
tác quản lý, sử dụng NSNN của các đơn vị trực tiếp sử dụng NSNN; tạo sự chồng
chéo giữa trách nhiệm của ĐVDT cấp trên, ĐVSDNS và CQTC các cấp.
- Về việc ứng dụng công nghệ thông tin:
Hiện nay, mỗi Bộ, cơ quan trung ương, ĐP thực hiện công tác kế toán, QT
NSNN bằng các phần mềm kế toán khác nhau, chưa có sự kết nối liên thông, thống
nhất giữa ĐVDT, Bộ, ngành, địa phương (các cấp) với CQTC, KBNN.
58
Thực tế công tác quyết toán thời gian vừa qua, căn cứ số liệu QT NSTW của
các Bộ, cơ quan trung ương đã được Bộ Tài chính thẩm định và số liệu QT NSĐP đã
được HĐND cấp tỉnh phê chuẩn; Bộ Tài chính tổng hợp, lập BCQT NSNN bằng
phương pháp thủ công theo các mẫu biểu quy định tại Nghị quyết số
343/2017/UBTVQH14 của UBTVQH để trình QH phê chuẩn quyết toán NSNN, chưa
có phần mềm dành riêng cho công tác tổng hợp, lập BCQT NSNN trình các cơ quan
có thẩm quyền theo quy định. Vì vậy, để đảm bảo số liệu chính xác, cần rất nhiều
thời gian cho công tác tổng hợp quyết toán NSNN.
2.3.3.2 Nguyên nhân chủ quan
- Một số Vụ, Cục thuộc BTC chưa thực sự quan tâm đến công tác QT NSNN
Công tác thẩm định QT NSNN cho các bộ, cơ quan trung ương chưa đảm bảo
thời hạn quy định; việc triển khai, tổ chức phối hợp với bộ, cơ quan trung ương chưa
hiệu quả, dẫn đến việc rà soát, đối chiếu số liệu quyết toán còn chậm. Cùng một thời
điểm các cán bộ thường ưu tiên xử lý các nhiệm vụ về triển khai phân bổ dự toán
được giao, điều hành và quản lý NSNN, vì vậy dành rất ít thời gian để tập trung xử
lý các vướng mắc trong công tác QT NSNN.
- Một số Bộ, ngành, địa phương chưa quan tâm chỉ đạo, ưu tiên nguồn lực và
thời gian cho công tác QT NSNN
Một số Bộ, ngành, địa phương chưa đảm bảo thời gian xét duyệt QT cho các
đơn vị cấp dưới trực thuộc, dẫn đến việc tổng hợp số liệu quyết toán ĐVDT cấp I
chậm và không đảm bảo thời gian nộp BCQT về BTC trước ngày 01/10 năm sau theo
quy định.
Không ít lãnh đạo các đơn vị liên quan thuộc các bộ, ngành, địa phương chưa
thật sự quan tâm chỉ đạo, ưu tiên nguồn lực và thời gian cho công tác tổng hợp, lập
và thẩm định BCQT NSNN dẫn đến chất lượng, hiệu quả công tác quyết toán NS tại
một số đơn vị rất hạn chế, phải bổ sung hồ sơ, tài liệu nhiều lần trong quá trình BTC
thẩm định QT NSNN (ví dụ như như thiếu các Thông báo xét duyệt QT của các đơn vị
trực thuộc, thiếu xác nhận số dư của KBNN nơi giao dịch, chưa thuyết minh đầy đủ các
59
nội dung theo quy định...),làm ảnh hưởng đến tiến độ của công tác tổng hợp số liệu
QT NSNN.
Thực tế đối với công tác QT năm 2019: đến ngày 15/12/2020 Bộ Lao động
Thương binh Xã hội chưa gửi Thông báo thẩm định QT năm 2019 cho các đơn vị
trực thuộc; chưa ký biên bản thẩm định với BTC; đến hết ngày 28/2/2021 KBNN
chưa nhận được thông báo thẩm định quyết toán Chương trình Xúc tiến du lịch quốc
gia của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch; đối với quyết năm 2020 đến hết ngày
28/2/2022 KBNN chưa nhận được Thông báo thẩm định quyết toán của Văn phòng
trung ương Đảng. Đối với một số bộ, cơ quan trung ương chưa chấp hành thời hạn
nộp báo cáo, BTC đã áp dụng chế tài tạm đình chỉ chi NSNN theo quy định tại Khoản
2, Điều 34 của Luật NSNN cho đến khi nhận được BCQT của đơn vị.
Một số bộ, cơ quan trung ương chưa chủ động phối hợp với các Vụ, Cục quản
lý tài chính chuyên ngành để kiểm tra, đốichiếu số liệu và chuẩn bị sớm cho công tác
QT NSNN, vì vậy số liệu QT NSNN còn chênh lệch nhiều và mất nhiều thời gian để
tìm ra nguyên nhân.
- Một số Bộ, ngành, địa phương chưa quan tâm, chỉ đạo ĐVSDNS điều chỉnh
số liệu QT NSNN theo quy định
Thông tư số 137/2017/TT-BTC ngày 25/12/2017 của BTC quy định: ĐVSDNS
phải có trách nhiệm điều chỉnh số liệu quyết toán với KBNN nơi giao dịch theo Thông
báo xét duyệt quyết toán của ĐVDT cấp trên hoặc Thông báo xét duyệt quyết toán
của CQTC cùng cấp.
Tuy nhiên, trong thực tế công tác QT NSNN các năm qua, các Bộ, ngành, địa
phương chưa quan tâm, chỉ đạo ĐVSDNS phối hợp với KBNN nơi giao dịch thực
hiện điều chỉnh số liệu quyết toán theo quy định, dẫn đến số liệu trên hệ thống TAMIS
chênh lệch so với số liệu QT NSNN của các năm tiếp theo, gây khó khăn, vướng mắc
cho công tác quyết toán các năm tiếp theo.
60
CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH QUYẾT TOÁN NS
NHÀ NƯỚC HẰNG NĂM TRÌNH QUỐC HỘI
3.1. Định hướng hoàn thiện quy trình quyết toán ngân sách nhà nước hằng năm
Việc hoàn thiện quy trình QT NSNN hằng năm cần được tiến hành theo những
định hướng chủ yếu sau:
Một là, tăng tính chủ đạo của NSTW và tính chủ động của NSĐP.
Hai là, tăng cường kỷ luật, kỷ cương và nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng
NSNN.
Ba là, nâng cao tính chủ động, tự chịụ trách nhiệm và trách nhiệm giải trình của
đơn vị trực tiếp sử dụng NSNN.
Bốn là, làm rõ trách nhiệm của ĐVDT cấp trên và CQTC các cấp trong việc xét
duyệt, thẩm định BCQT NSNN.
Năm là, đẩy mạnh công tác hậu kiểm sau quyết toán NSNN.
3.2. Nguyên tắc hoàn thiện quy trình quyết toán ngân sách nhà nước hằng năm
3.2.1 Nguyên tắc bảo đảm tính pháp lý
Quy trình quyết toán NSNN được xây dựng bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý và
phải tôn trọng tính tối cao của hiến pháp, luật và các quy định khác của pháp luật.
Quy trình quyết toán NSNN được xây dựng căn cứ theo các quy định tại Luật NSNN,
Nghị quyết của UBTVQH, Nghị định của CP, các Thông tư hướng dẫn của BTC và
các bộ, cơ quan có liên quan. Mỗi bước trong quy trình quyết toán NSNN vừa độc
lập, vừa có mối liên hệ với nhau, không mâu thuẫn chồng chéo, bảo đảm tính hợp
pháp và phù hợp với điều kiện thực tiễn.
Nguyên tắc bảo đảm tính pháp lý khi xây dựng quy trình quyết toán NSNN là
nguyên tắc quan trọng hàng đầu, nguyên tắc này nhằm bảo đảm tránh những sai sót
về thẩm quyền, trình tự, thủ tục và trách nhiệm của mỗi cơ quan, đơn vị trong công
tác QT NSNN. Nguyên tắc bảo đảm tính pháp lý là nguyên tắc quyết định đến tính
khả thi của quy trình QT NSNN.
61
3.2.2. Nguyên tắc bảo đảm tính tuân thủ về thẩm quyền, trình tự, thủ tục quyết
toán ngân sách nhà nước
Quy trình quyết toán NSNN được xây dựng căn cứ theo các quy định của Luật
NSNN, Nghị quyết của UBTVQH, Nghị định của CP, Thông tư của BTC về thẩm
quyền, trình tự, thủ tục của các cơ quan, đơn vị trong việc lập, gửi BCQT NSNN hàng
năm, cũng như trách nhiệm xét duyệt, thẩm định và tổng hợp, báo cáo, thuyết minh,
giải trình với các cấp có thẩm quyền.
Căn cứ chức năng, nhiệm vụ được giao, các cơ quan, đơn vị thực hiện theo đúng
thẩm quyền, trình tự, thủ tục theo quy định, đảm bảo không có sự mâu thuẫn, chồng
chéo. Đồng thời, trong quá trình triển khai thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình,
cần có sự kết hợp chặt chẽ với các cơ quan, đơn vị có liên quan, giúp công tác quyết
toán NSNN hoàn thành đúng thời gian quy định, đảm bảo chất lượng, góp phần tăng
cường kỷ luật, kỷ cương trong quản lý TC, NS quốc gia.
3.2.3 Nguyên tắc thống nhất
Nguyên tắc thống nhất là một yêu cầu căn bản khi xây dựng quy trình quyết
toán NSNN, đảm bảo để nội dung từng bước trong quy trình được thực hiện nhất
quán, giúp cho công tác tổng hợp, lập BCQT được triển khai dễ dàng, phù hợp với
các quy định pháp luật, không mâu thuẫn, không chồng chéo, từ đó đảm bảo tính khả
thi và nâng cao chất lượng của công tác quyết toán NSNN.
Để đảm bảo tính thống nhất của quy trình quyết toán NSNN, đòi hỏi khi xây
dựng quy trình phải căn cứ vào các quy định của pháp luật như Hiến pháp, Luật, Nghị
quyết, Nghị định, Quyết định, Thông tư, đồng thời căn cứ vào các văn bản hướng dẫn
thực hiện của BTC. Theo đó, đối với từng bước trong quy trình, cần phải xác định rõ
ràng, cụ thể và hợp lý trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị trong việc tổng hợp, báo
cáo, cũng như thuyết minh, giải trình số liệu quyết toán NSNN. Tính thống nhất cần
được đảm bảo đối với quy trình QT NSNN của từng bộ, ngành, địa phương, đồng
thời cần có thống nhất giữa các cấp NS từ trung ương đến địa phương.
62
3.2.4 Nguyên tắc khoa học
Theo nguyên tắc này thì nội dung của các bước trong quy trình quyết toán
NSNN phải được xây dựng căn cứ theo các quy định pháp luật hiện hành, đồng thời
về hình thức bố cục, cấu trúc, cách thức trình bày các bước trong quy trình phải mang
tính khoa học. Mỗi bước trong quy trình quyết toán NSNN phải được sắp xếp lôgíc,
hợp lý, mang tính hệ thống, thống nhất trong quy trình. Nội dung các bước trong quy
trình phải chính xác, biểu đạt rõ ràng, dễ hiểu.
Nguyên tắc khoa học là yêu cầu chung đối với quá trình thực hiện công tác QT
NSNN, giúp loại trừ những mâu thuẫn, bảo đảm tính thống nhất giữa các quy định
pháp luật. Tính khoa học trong xây dựng quy trình quyết toán NSNN đòi hỏi các bước
trong quy trình phải đầy đủ, chính xác, đúng quy định của pháp luật, giữa các bước
có mối quan hệ chặt chẽ, đảm bảo tính khả thi, giúp thu thập tin tức, xử lý thông tin,
tiếp thu ý kiến thuyết minh, giải trình của các cơ quan, đơn vị liên quan để nâng cao
chất lượng công tác quyết toán NSNN. Xâydựng quy trình QT NSNN trên cơ sở khoa
học chính là điều kiện để bảo đảm tính hiệu lực và hiệu quả thực tế của quy trình.
3.2.5 Nguyên tắc thực tiễn
Bất luận trong khía cạnh nào, các quy định pháp luật cũng là sự nhận thức chủ
quan của con người đối với thế giới khách quan, con người nhận thức tồn tại xã hội
rồi đưa ra các quy tắc xử sự chung là các quy định pháp luật. Do vậy, quy trình quyết
toán NSNN vừa phải căn cứ theo đúng các quy định của pháp luật, đồng thời vừa phải
đảm bảo phù hợp với thực tiễn, phát huy vai trò tích cực của pháp luật đối với hoạt
động thực tế vận động và phát triển của xã hội.
Để đảm bảo nguyên tắc thực tiễn trong xây dựng quy trình QT NSNN, cần thiết
phải nghiên cứu chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan, đơn vị có liên quan, tổng hợp,
rút kinh nghiệm qua kết quả thực tế của công tác quyết toán NSNN các năm vừa qua,
làm cơ sở để xây dựng quytrình QT NSNN phù hợp với hoàn cảnh, điều kiện thực
tiễn của các cơ quan, đơn vị có liên quan. Thực hiện tốt nguyên tắc thực tiễn sẽ giúp
quy trình quyết toán NSNN có tính khả thi và mang lại hiệu quả cao.
63
3.3 Giải pháp hoàn thiện quy trình quyết toán ngân sách nhà nước hằng năm
trình Quốc hội
3.3.1. Hoàn thiện môi trường pháp lý
Môi trường pháp lý là yếu tố quan trọng tạo điều kiện để các giải pháp hoàn
thiện quy trình quyết toán NSNN được thực thi. Để hoàn thiện quy trình quyết toán
NSNN thì phải tiếp tục hoàn thiện môi trường pháp lý, sửa đổi, hoàn thiện một số
điều của Hiến pháp, Luật có liên quan đến quyền, nghĩa vụ của các cơ quan có liên
quan đến quản lý NSNN nói chung và quyết toán NSNN nói riêng.
Theo quy định hiện hành, quy trình và thời gian quyết toán NSNN được quy
định cụ thể tại Luật NSNN, Luật Đầu tư công và các văn bản hướng dẫn Luật NSNN,
Luật Đầu tư công. Vì vậy, để thực hiện rút ngắn thời gian, quy trình QT NSNN, cần
trình cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung quy định của Luật NSNN, Luật Đầu tư công
và các văn bản hướng dẫn Luật NSNN, Luật Đầu tư công.
Bên cạnh đó, tiếp tục cải cách quản lý tài chính công, cải cách hành chính NN
để hoạt động của bộ máy NN hiệu quả. Để thực hiện được như vậy đòi hỏi phải đơn
giản các thủ tục, cải tiến quy trình làm việc, quy trình công tác. Trong quyết toán
NSNN điều này hết sức có ý nghĩa, đảm bảo cho công tác QT NSNN minh bạch,
giảm bớt các khâu trung gian, chống chồng chéo, trùng lắp trong lập quyết toán, phê
chuẩn quyết toán.
3.3.2. Xây dựng phương án rút ngắn quy trình, thời gian quyết toán NSNN
hằng năm
Theo quan niệm về quyết toán NSNN như đã trình bày ở phần trên cho thấy,
trình tự công tác quyết toán bao gồm công việc của nhiều cơ quan, đơn vị từ khâu
chuẩn bị quyết toán đến khâu phê chuẩn QT NSNN. Chỉ đến khi QT NSNN được QH
phê chuẩn và công bố công khai thì công việc quyết toán mới được hoàn tất và trách
nhiệm của CP về năm NS mới được giải toả.
64
Hình 3.1: Quy trình quyết toán NS nhà nước hằng năm
Để đảm bảo tính khả thi của phương án trình QH xem xét, phê chuẩn QT NSNN
hằng năm vào kỳ họp cuối năm tiếp theo, rút ngắn 6 tháng so với quy định hiện hành,
cần sửa đổi, bổ sung quy định của Luật NSNN, trong đó quy trình, thời gian QT
NSNN cụ thể như sau:
Bước 1: ĐVSDNS chốt số liệu quyết toán NSNN với KBNN và tổng hợp quyết
toán gửi ĐVDT cấp trên
Kết thúc năm NS, ĐVSDNS phải thực hiện khoá sổ kế toán NS, xử lý NS cuối
năm để lập quyết toán NSNN, tức là lập BCQT NSNN.
Số liệu ĐVSDNS thực hiện khóa sổ NS và tổng hợp, báo cáo số liệu QT NSNN
hằng năm: Hết ngày 31 tháng 01 năm sau.
BCQT NSNN gồm các biểu số liệu quyết toán được trình bày theo các nội dung
chỉ tiêu dự toán đã được các cơ quan có thẩm quyền quyết định và báo cáo thuyết
minh, giải trình số liệu quyết toán NSNN. Việc lập quyết toán NSNN cũng tuân theo
quy trình, chuẩn mực, hệ thống bảng biểu riêng và được quy định cụ thể để bảo đảm
tính thống nhất.
Bước 2: ĐVDT cấp trên xét duyệt BCQT cho ĐVDT cấp dưới trực thuộc
Sau khi khóa sổ kế toán NSNN, các ĐVDT cấp trên xét duyệt số liệu QT cho
các ĐVDT cấp dưới trực thuộc và đảm bảo thời hạn các Bộ, ngành, địa phương gửi
Bộ Tài chính BCQT NSNN chậm nhất ngày 01 tháng 8 năm sau.
65
Bước 3: Gửi Bộ Tài chính BCQT NSNN
a) Đối với NSTW:
Các ĐVDT cấp I thuộc NSTW lập BCQT thu, chi NS thuộc phạm vi quản lý
gửi về BTC chậm nhất ngày 01 tháng 8 năm sau.
Từ ngày 01 tháng 02 đến ngày 30 tháng 7 (06 tháng) là thời gian để ĐVDT cấp
I xét duyệt, tổng hợp BCQT NSNN của các ĐVSDNS cấp dưới và gửi BTC.
b) Đối với NSĐP:
UBND cấp tỉnh gửi Bộ Tài chính BCQT NSĐP đã được HĐND cấp tỉnh phê
chuẩn: Chậm nhất là 05 ngày làm việc, kể từ ngày HĐND cấp tỉnh phê chuẩn QT
NSĐP, UBND cấp tỉnh gửi QT NSĐP đến BTC chậm nhất ngày 01 tháng 8 năm sau.
HĐND cấp tỉnh quyđịnh cụ thể thời hạnphê chuẩn QT NSĐP, đảm bảo thời gian
gửi BTCBCQT NSĐP chậm nhất ngày 01 tháng 8 năm sau.
Để đảm bảo thời gian gửi Bộ Tài chính BCQT NSĐP đã được HĐND phê chuẩn
chậm nhất ngày 01 tháng 8 năm sau thì thời gian quyết toán các cấp NSĐP thực hiện
như sau:
- Từ ngày 01 tháng 02 đến ngày 31 tháng 5 năm sau (04 tháng): Thời gian để
NS cấp xã xét duyệt NS cấp xã, tổng hợp và trình HĐND cấp xã phê chuẩn để gửi
NS cấp huyện về chậm nhất ngày 01 tháng 6 năm sau.
- Từ ngày 01 tháng 02 đến ngày 30 tháng 6 năm sau (05 tháng): Thời gian để
NS cấp huyện xét duyệt NS cấp huyện, tổng hợp và trình HĐND cấp huyện phê chuẩn
để gửi NS cấp tỉnh chậm nhất ngày 01 tháng 7 năm sau.
- Từ ngày 01 tháng 02 đến ngày 31 tháng 7 năm sau (06 tháng): Thời gian để
NS cấp tỉnh xét duyệt NS cấp tỉnh, tổng hợp và trình HĐND cấp tỉnh phê chuẩn để
gửi BTC chậm nhất ngày 01 tháng 8 năm sau.
Để đảm bảo thời hạn các Bộ, ngành, địa phương gửi BCQT NSNN cho BTC
chậm nhất ngày 01 tháng 8 năm sau, cần bổ sung, sửa đổi Luật NSNN 2015 theo hướng
66
bỏ quy định CQTC các cấp thẩm định QT năm của các ĐVDT cấp I thuộc NS cấp mình
và bỏ quy định CQTC cấp tỉnh, cấp huyện thẩm định QT năm của NS cấp dưới.
Bước 4: BTC kiểm tra, rà soát số liệu QT của các Bộ, cơ quan trung ương,
địa phương
BTC không thẩm định QT của các Bộ, ngành. BTC xét duyệt QT đối với trường
hợp các Bộ, cơ quan trung ương (ĐVDT cấp I) đồng thời là ĐVSDNS.
BTC kiểm tra, rà soát số liệu QT của các Bộ, cơ quan trung ương và số liệu QT
NSĐP đã được HĐND tỉnh phê duyệt trong thời hạn 01 tháng: Từ ngày 01 tháng 8
đến hết 31 tháng 8 năm sau.
Bước 5: BTC tổng hợp, lập BCQT NSNN trình CP và gửi KTNN
BTC tổng hợp, lập BCQT NSNN trình CP và gửi KTNN chậm nhất 9 tháng sau
khi kết thúc năm NS.
Thời gian BTC thực hiện rà soát số liệu quyết toán NSTW, NSĐP và tổng hợp,
lập BCQT NSNN trong 02 tháng: Từ ngày 01 tháng 8 đến ngày 30 tháng 9 năm sau.
Bước 6: Kiểm toán BCQT NSNN
Quyết toán NSNN không chỉ là tài liệu quan trọng chứa đựng các yếu tố về tài
chính - NS quốc gia mà còn là tài liệu mang tính chuyên môn cao. Do đó, nếu thiếu
sự kiểm tra của một cơ quan chuyên môn độc lập với cơ quan chấp hành thì việc xem
xét, phê chuẩn QT NS của cơ quan quyền lực chỉ mang ý nghĩa hợp thức hóa cho phù
hợp với dựtoán đã quyết định trước đó. Vì vậy, để đảm bảo độ tin cậy của
BCQTNSNN trước khi trình cấp có thẩm quyền xem xét, phê chuẩn, đòi hỏi phải
được kiểm toán để xác nhận tính đúng đắn, trungthực của số liệu QT NSNN, tính
kinh tế, tính tuân thủ pháp luật và hiệu quả của các hoạtđộng quản lý tài chính, NS.
KTNN thực hiện kiểm toán BCQT NSNN đã được BTC tổng hợp, lập: Từ ngày
01 tháng 10 năm sau, KTNN thực hiện việc kiểm toán BCQT NSNN để trình QH
cùng với BCQT NSNN. KTNN thực hiện kiểm toán sớm hơn 5 tháng so với quy định
hiện hành (Luật NSNN 2015 quy định, BTC tổng hợp, lập BCQT NSNN và gửi
67
KTNN chậm nhất là 14 tháng kể từ thời điểm kết thúc năm NS, vì vậy thời gian kiểm
toán BCQT NSNN do BTC gửi từ ngày 01 tháng 3 năm sau nữa).
Bước 7: BCQT NSNN trình các cấp có thẩm quyền
Trình UBTVQH:BCQT trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội chậm nhất là 10
tháng sau khi kết thúc năm NS.
Ủy ban Tài chính - NS của QH thực hiện thẩm tra BCQT NSNN CP trình
UBTVQH, trong đó xem xét về các mẫu biểu BCQT NSNN theo chỉ tiêu giao dự
toán được giao. CP lập BCQT NSNN trình QH gồm 19 biểu phụ lục theo quy định từ
mẫu biểu số 58 đến mẫu biểu số 76 quy định tại Nghị quyết số 974/2020 của
UBTVQH.
Trình QH: BCQT trình Quốc hội chậm nhất là 12 tháng sau khi kết thúc năm NS.
Phê chuẩn QT NSNN là trách nhiệm của cơ quan dân cử đại diện cho nhân dân.
Dựa trên các báo cáo (báo cáo về thực hiện NS do CP, UBND trình; báo cáo của cơ
quan KTNN; và báo cáo thẩm tra của các Ủy ban chức năng của QH, HĐND), QH,
HĐND sẽ thảo luận, xem xét, phê chuẩn QT NSNN. Việc phê chuẩn được thực hiện
thông qua hình thức Nghị quyết về phê chuẩn quyết toán. Quyết toán NSNN được
phê chuẩn khi có đa số Đại biểu QH bỏ phiếu tán thành.
BCQT NSNN CP trình QH không chỉ bao gồm các biểu số liệu theo quy định,
mà CP phải có báo cáo thuyết minh, giải trình về tính hiệu lực, hiệu quả trong quản
lý, điều hành, sử dụng NS, đặc biệt đối với một số nhiệm vụ QH đã giao CP thực
hiện. Có thể thấy, các tài liệu thuyết minh, giải trình tính hiệu lực, hiệu quả trong
quản lý, sử dụng NS là tài liệu quan trọng để QH có bức tranh tổng thể về tình hình
NS trong năm, là căn cứ để QH xem xét, phê chuẩn quyết toán NSNN.
QH xem xét, phê chuẩn BCQT NSNN: Để giảm áp lực cho QH và các cơ
quan của QH tại kỳ họp cuối năm khi vừa phải xem xét, quyết định dự toán NS của
năm sau, đồng thời phải xem xét, phê chuẩn quyết toán NS của năm trước, CP trình
QH xem xét, phê chuẩn QT NS của năm trước vào kỳ họp bất thường sau kỳ họp
cuối năm.
68
Bước 8: Công khai QT NSNN
Công khai QT NSNN là bước cuối cùng của quy trình quyết toán NSNN. Sau
khi quyết toán NSNN được QH, HĐND phê chuẩn, CP, UBND có nghĩa vụ công
khai quyết toán NSNN để xã hội và công chúng có thể tiếp cận với số liệu, tài liệu
quyết toán NS. Việc công bố công khai quyết toán NSNN phải kèm theo báo cáo kết
quả kiểm toán quyết toán NSNN.
Phương án rút ngắn thời gian, quy trình quyết toán NSNN nêu trên có một số
điểm khác so với quy trình hiện tại, đó là việc bỏ quy định về tính lồng ghép của
NSNN, bỏ quy định về việc BTC thẩm định quyết toán của các bộ, cơ quan trung
ương; sửa đổi thời gian cácbước của quy trình QT NSNN hằng năm.
Có thể nhận thấy, việc rút ngắn thời gian, quy trình QT NSNN hằng năm có ảnh
hưởng, tác động từ ĐVSDNS đến các cơ quan quản lý cấp trên của tất cả các Bộ, cơ
quan trung ương và địa phương. Xuất phát từ yêu cầu của QH và từ thực tiễn công
tác quyết toán NSNN các năm qua cho thấy, việc hoàn thiện quy trình tổng hợp, lập
BCQT NSNN nhằm rút ngắn thời gian trình QH phê chuẩn quyết toán NSNN hằng
năm là cần thiết, hướng tới mục đích quản lý NSNN ngày càng công khai, minh bạch
và hiệu quả.
3.3.3. Xây dựng, hoàn thiện chế độ kế toán nhà nước
Để thực hiện quyết toán NSNN thì một khâu vô cùng quan trọng là kế toán các
khoản thu, chi NS diễn ra trong năm NS. Thực chất hoạt động kế toán các khoản thu
chi NS chính là việc ghi chép, phản ánh, tổng hợp đầy đủ, kịp thời, liên tục và có hệ
thống các khoản thu, chi NS. Nếu khâu hạch toán kế toán tốt sẽ làm cho số liệu rõ
ràng, chính xác, kịp thời, từ đó quyết định chất lượng của hoạt động QT và phân tích,
đánhgiá NSNN hay nó ảnh hưởng tới việc thực hiệnquy trình QT NSNN.
Kế toán NSNN cần phải được hoàn thiện theo các chuẩn mực về kế toán công
quốc tế. Hiện nay, hầu hết các quốc gia, tổ chức hạch toán và tổng hợp quyết toán
NSNN áp dụng theo chuẩn quốc tế của Quỹ tiền tệ thế giới đề ra trong cuốn sổ tay
thống kê tài chính CP. Các quốc gia sẽ sử dụng hệ thống số liệu theo tiêu chuẩn này
để thực hiện các công khai và giao dịch quốc tế.
69
Để hoàn thiện hệ thống kế toán cần phải nghiên cứu để thiết kế phù hợp, đáp
ứng được các yêu cầu quản lý theo hướng thống nhất giữa kế toán quỹNS, kế toán ở
các cấp NS, kế toán tại các ĐVSDNS. Phương án tối ưu là ban hành một chế độ tổng
kế toán nhà nước thống nhất để áp dụng đối với các đơn vị làm nhiệm vụ quản lý NS,
quản lý quỹNS và đơn vị chi tiêu NS.
Các chỉ tiêu hạch toán báo cáo cần được thiết kế đồng nhất giữa các cơ quan để
đảm bảo tính so sánh, đánh giá được. Việc thiết kế cũng tính tới mức độ chi tiết của
hệ thống số liệu báo cáo kể cả các chỉ tiêu cần kế toán theo nguyên tắc dồn tích như
các khoản nợ, các khoản chi cam kết, các khoản chuyển nguồn, các khoản thuế miễn
giảm, thuế nợ đọng, nguồn vốn hình thành các tài sản tại các ĐVSDNS.
Cụ thể, một số nội dung cần bổ sung vào chế độ kế toán như sau:
- Về kế toán nguồn lực TC:
Để phản ánh đầy đủ, kịp thời nguồn lực tài chính và số nguồn lực đã phân bổ,
số chưa phân bổ, cần kế toán hai nội dung sau: Kế toán tổng nguồn lực theo dự toán
thu được QH, HĐND quyết định và tình hình phân bổ sử dụng nguồn lực này. Với
việc kế toán hai nội dung trên, cho biết tổng nguồn lực của mỗi cấp NS, số đã phân
bổ, số chưa phân bổ, giúp cho các cấp có thẩm quyền có đầy đủ thông tin, minh bạch
về nguồn lực, từ đó có quyết định quản lý NS phù hợp, kịp thời.
- Về kế toán nguồn NS được chuyển năm sau:
Để kế toán NSNN lập được cân đối nguồn NSNN thì phải kế toán nguồn NSNN
được cấp có thẩm quyền cho phép (hoặc theo chế độ quy định) được chuyển sangnăm
sau. Chế độ kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN thực hiện theo Thông tư
số 77/2017/TT-BTC. Trong đó quy định hạch toán kế toán theo tổ hợp kế toán gồm
12 phân đoạn và 43 ký tự. Tuy nhiên, lại chưa có phân đoạn nào theo dõi mã niên độ.
Để theo dõi được chi tiết tạm ứng và tình hình thanh toán tạm ứng của năm trước
chuyển sang có thể sử dụng phân đoạn mã dự phòng như đã thực hiện với tài khoản
tiền gửi.
- Kế toán tài khoản tiền gửi có nguồn gốc từ NS:
70
Theo chế độ kế toán hiện nay tiền gửi không theo dõi tạm ứng, thực chi, không
chi tiết mục lục NS vì vậy khó xác định, bóc tách các nội dung được phép chuyển
nguồn. Công văn số 760/KBNN-KTNN ngày 28/2/2018 của KBNN để đảm bảo xác
định số dư kinh phí tài khoản tiền gửi NS thuộc diện được chuyển nguồn đã hướng
dẫn hạch toán bổ sung các phân đoạn mã nguồn, mã niên độ. Tuy nhiên, khi tổng hợp
từ cấp dưới lên cấp trên để thực hiện giảm chi năm trước, tăng chi năm sau rất khó
khăn vì việc cấp kinh phí có thể từ ĐVDT cấp 1 hoặc từ ĐVDT cấp 2, theo hình thức
rút dự toán hoặc lệnh chi tiền. Trước mắt, để thực hiện chuyển nguồn đối tài khoản
tiền gửi, căn cứ theo số tổng hợp của ĐVDT cấp 1, thực hiện điều chỉnh niên độ các
khoản chi tại KBNN nơi đơn vị cấp 1 mở tài khoản giao dịch theo hình thức dự toán
hoặc lệnh chi tiền. Lâu dài, tài khoản tiền gửi cũng theo dõi chi tiết như đối với tài
khoản dự toán.
- Về kế toán số tiền đã hạch toán chi NS nhưng chi sai chế độ:
Để bảo đảm kế toán NSNN lập được cân đối nguồn NSNN và quỹ NS, cần phải
“kế toán” được khoản chi đã hạch toán chi NSNN nhưng khi duyệt, kiểm tra, kiểm
toán, QT, cơ quan có thẩm quyền không cho QT, phải thu hồi đủ cho NSNN (coi đây
là khoản phải thu).
Thực tế, có một số các khoản chi đã thực chi tại KBNN nhưng đơn vị chưa đủ
điều kiện để quyết toán. Về nguyên tắc, các khoản chi này sẽ phải chuyển sang năm
sau để quyết toán. Để hạn chế tình trạng này, đề xuất hạn chế các khoản cấp bằng lệnh
chi tiền, chuyển dần sang hình thức dự toán. Đối với các khoản chi thuộc lĩnh vực bảo
mật, cần quy định chi tiết danh mục bảo mật để tăng cường việc kiểm soát chi qua
KBNN, xác định chính xác các khoản thực chi hay tạm ứng.
3.3.4. Công khai, minh bạch thông tin quản lý, điều hành và sử dụng ngân sách
Để đảm bảo hội nhập với khu vực và quốc tế, đòi hỏi quyết toán NSNN phải
minh bạch. Do vậy việc hoàn thiện quy trình quyết toán NSNN phải chú ý đến những
yếu tố minh bạch của NS. Khi quyết toán NSNN được minh bạch bảo đảm sự giám
sát của cộng đồng đối với NS. Quan điểm minh bạch đòi hỏi hệ thống BCQT phải
đơn giản, rõ ràng, dễ hiểu. Báo cáo trước khi trình QH, HĐND xem xét phê chuẩn
71
phải được kiểm toán; việc kiểm toán phải được tuân theo chuẩn mực kiểm toán được
thừa nhận.
Đáp ứng yêu cầu công khai, minh bạch cũng là yêu cầu mà các chủ đầu tư, các
nhà tài trợ nước ngoài luôn đặt ra để CP phải đáp ứng. Minh bạch TC-NS còn là xu
thế tất yếu mà cơ quan lập pháp, xã hội và công chúng đặt ra, là yêu cầu đòi hỏi để
các đại biểu dân cử, các cử tri có thể tiếp cận thông tin quản lý TC của CP. Trong
điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế, trình độ dân trí ngày càng được nâng cao và tham
gia giám sát ngày càng sâu các hoạt động quản lý của NN, đặt ra cho các cấp có thẩm
quyền yêu cầu về tính minh bạch trong quản lý tài chính - NS. Các yêu cầu này đòi hỏi
việc hoàn thiện quy trình quyết toán NSNN luôn phải chú trọng đến tính minh bạch từ
việc thiết kế hệ thống mẫu biểu quyết toán đến việc thuyết minh, giải trình, tổ chức
kiểm toán, công bố công khai hệ thống thông tin quyết toán. Một số giải pháp nhằm
minh bạch thông tin liên quan đến phạm vi quyết toán thu, chi NSNN như sau:
- Về cơ sở số liệu để tổng hợp quyết toán NSNN:
Về thu NSNN: Tại Khoản 2, Điều 65, Luật NSNN số 83/2015/QH13 quy định:
Số QT thu NSNN là số thuđã thực nộpvà số thu đã hạch toán thu NSNN theo quy
định. Vì vậy, số QT thu NSNN lấy theo số KBNN báo cáo (có đối chiếu rà soát với
số quyết toán của địa phương, Tổng cục Hải quan, Tổng cục Thuế. Trường hợp không
khớp nhau, tìm nguyên nhân chênh lệch để xử lý).
Về chi NSNN: Tại Khoản 2, Điều 65, Luật NSNN số 83/2015/QH13 quy định:
Số QT chi NSNN là số chi đã thực thanh toán và số chi đã hạch toán chi NSNN theo
quy định. Vì vậy, về cơ sở số liệu để tổng hợp quyết toán NSNN, đề xuất lấy theo số
liệu báo cáo KBNN sau khi đã đối chiếu xác nhận với ĐVSDNS còn CQTC kiểm tra
sau. Như vậy sẽ rút ngắn thời gian so với trước kia và tăng trách nhiệm của đơn vị và
của KBNN.
- Về nội dung, phạm vi lập quyết toán NSNN:
Luật NSNN quy định lập BCQT theo đúng các nội dung ghi trong dự toán năm
được giao. Vì vậy, BTC lập, tổng hợp BCQT trình CP, QH phải dựa vào nội dung chỉ
tiêu thu, chi trong cân đối theo quy định tại Nghị quyết số 343/2017/NQ-UBTVQH14
72
ngày 19/01/2017 của UBTVQH và Nghị quyết của QH về dự toán NS hàng năm (ở
địa phương cũng thực hiện tương tự). Do NSNN, NSĐP không phải là một cấp NS,
mà được tổng hợp từ quyết toán NS các cấp chính quyền theo nội dung được cấp trên
giao dự toán, những khoản chi từ nguồn năm trước được chuyển sang không có trong
dự toán năm trước nên so sánh không cùng phạm vi, không có ý nghĩa quản lý. Đề
xuất số chi này đưa vào dự toán ngân sách năm mới, để khắc phục tồn tại trên.
- Các khoản khoán chi cho các ngành căn cứ vào số thu NSNN:
Các khoản khoán chi từ hoạt động nghiệp vụ của KBNN, NHNN hay một số
ngành khác căn cứ vào số thu NSNN nhằm tạo điều kiện để nâng cao cơ sở vật chất
cho ngành, đáp ứng xu thế hội nhập. Các khoản này cần phải được phản ánh trong
cân đối thu, chi NSNN hàng năm và trình cấp có thẩm quyền quyếtđịnh. Có như vậy
mới phản ánh đầy đủ số thực thu, chi NSNN hàng năm theo quy định của Luật NSNN.
- Các khoản chi ứng trước dự toán:
Các khoản chi ứng trước dự toán, về thực chất được xác định đây là khoản chi
của NSNN. Hiện nay các khoản chi ứng trước dự toán không được tập hợp và báo
cáo với QH, HĐND các cấp. Do đó, đề nghị trong thời gian trước mắt, các khoản chi
từ nguồn ứng trước dự toán cần phải lập báo cáo kèm với QT NSNN hàng năm. Báo
cáo phải chi tiết cho từng công trình, từng cơ quan TW, địa phương ứng trước dự toán
và thời hạn thu hồi của dự toán ứng trước. Các khoản ứng trước dự toán trước khi báo
cáo phải được kiểm toán để đảm bảo mức độ tin cậy của thông tin trước khi trình cơ
quan nhà nước có thẩm quyền.
Về lâu dài cần sửa đổi Luật NSNN, xoá bỏ quy định ứng trước dự toán NS năm
sau. Để đảm bảo đẩy nhanh việc thực hiện các công trình đầu tư từ nguồn vốn NSNN
cần xác định nhu cầu đầu tư rõ ràng, đảm bảo đầu tư tập trung trên cơ sở nguồn lực
hiện có và đảm bảo các thứ tự ưu tiên đối với các công trình xây dựng, tránh đầu tư
dàn trải nhiều công trình trong khi nguồn vốn NSNN luôn có hạn. Thực hiện giải
pháp này đảm bảo cho việc quản lý NS được chặt chẽ hơn. Quyết toán NSNN hàng
năm phản ánh một cách đầy đủ hơn số thực chi của NSNN cho việc thực hiện các
nhiệm vụ KT-XH của nhà nước trong năm NS.
73
3.3.5. Nâng cao trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị trong thực hiện quy trình
quyết toán ngân sách nhà nước
3.3.5.1 Đối với CQTC
CQTC đảm nhận trách nhiệm quản lý tài chính - NS, chịu trách nhiệm quản lý
NS, kết thúc năm NS chịu trách nhiệm QT NS để trình cơ quan hành pháp xem xét
trước khi trình các cơ quan dân cử phê chuẩn. Nhiệm vụ đó đòi hỏi phải nâng cao
năng lực và hiệu lực trong quản lý NSNN. Một trong những nhiệm vụ trọng tâm của
việc nâng cao năng lực quản lý là nâng cao trình độ và khả năng của cán bộ, cần tăng
cường đào tạo cán bộ nghiệp vụ để họ có khả năng tiếp cận với tư duy mới, công nghệ
mới trong quản lý NS, đồng thời tiếp cận với các chuẩn mựcquốc tế về quản trị tài
chính kế toán và có thể vận hành trong quản lý tài chính ở Việt Nam.
3.3.5.2 Đối với cơ quan KBNN
KBNN là cơ quan vừa thực hiện nhiệm vụ kế toán thu, chi NSNN, vừa thực hiện
lập, tổng hợp BCQT NSNN trình các cấp có thẩm quyền, vì vậy có vai trò rất lớn trong
công tác quyết toán NSNN. KBNN cần hướng dẫn các KBNN giao dịch phối hợp chặt
chẽ với ĐVSDNS để điều chỉnh số liệu kế toán, quyết toán NSNN theo đúng kiến nghị
của KTNN và đảm bảo chính xác với Thông báo thẩm định quyết toán của BTC.
Có thể nhận thấy, số liệu kế toán thu, chi NSNN trên hệ thống TABMIS ngày
càng trở thành yếu tố quan trọng để KBNN thẩm định số liệu QT NSNN của các bộ,
cơ quan trung ương và kiểm tra QT NSĐP. Để thành công trong hoạt động quyết toán
NSNN, đòi hỏi KBNN phải có sự phối hợp chặt chẽ, hiệu quả với các Vụ, Cục, Tổng
cục thuộc Bộ để kiểm tra, đối chiếu số liệu thu, chi NSNN đảm bảo đúng quy định
của Luật NSNN, làm căn cứ tổng hợp BCQT NSNN đầy đủ, kịp thời,chính xác.
3.3.5.3 Tại các ĐVSDNS
Thủ trưởng các ĐVSDNS cần phải quán triệt cán bộ tôn trọng kỷ luật, kỷ cương
trong quản lý và sử dụng NSNN. Có thể thấy, tăng cường kỷ luật trong quản lý NS là
giải pháp quan trọng đảm bảo quyết toán NSNN được hoàn thiện hơn. Các ĐVSDNS
cần phối hợp chặt chẽ với KBNN giao dịch để kiểm tra, đối chiếu số liệu đảm bảo
chính xác, đặc biệt là các số liệu điều chỉnh theo kiến nghị của KTNN. Đồng thời,
74
khi nhận được Thông báo thẩm định quyết toán NSNN của BTC và cơ quan cấp trên,
các đơn vị cần phối hợp với KBNN giao dịch để điều chỉnh số liệu chính xác với số
liệu tại Thông báo thẩm định quyết toán NSNN theo quy định.
Các cấp NS, các ĐVSDNS phải tuân thủ đúng các quy định về quản lý NS nói
chung và quyết toán NSNN nói riêng, thực hiện đầy đủ các nguyên tắc quản lý NS,
các khoản thu, chi NS chỉ được thực hiện khi đảm bảo các quy định của pháp luật và
được kiểm soát chặt chẽ theo quy định.
Để tăng cường kỷ luật trong quản lý NS, ngoài việc đào tạo đội ngũ cán bộ quản
lý, phổ biến pháp luật thì cần thiết phải tăng cường hoạt động kiểm tra, giám sát các
hoạt động quản lý NS. Việc tăng cường sự giám sát của các cơ quan dân cử, công
chúng và xã hội đối với quản lý NS cũng là một trong những biện pháp hữu hiệu
nhằm nâng cao kỷ luật quản lý NS.
3.3.6. Nâng cao chất lượng thẩm tra quyết toán ngân sách nhà nước
Thẩm tra QT NSNN là một bước trong quy trình quyết toán NSNN. Để hoàn
thiện quy trình quyết toán NSNN đòi hỏi hoạt động thẩm tra phải được chú trọng,
cụ thể:
Một là, dành thời gian nhiều hơn cho công tác thẩm tra, thảo luận về NS. Cơ
quan thẩm tra cần phối hợp tham gia sớm, ngay từ đầu khi tổng hợp, xây dựng dự
toán và QT NSNN hằng năm để nắm bắt thông tin và kịp thời tham mưu trong công
tác thẩm tra.
Hai là, cần có định hướng trong công tác thẩm tra. Bám sát đường lối, chủ
trương của Đảng và các quy định của pháp luật để đề xuất chính sách vĩ mô đối với
những vấn đề quan trọng của quốc gia, gồm cả chính sách NS đã diễn ra trước khi
thẩm tra về những vấn đề cụ thể.
Ba là, cần nâng cao chất lượng thông tin một cách chính xác,đầy đủ; đổi mới
cung cấp thông tin cho QH thông qua lựa chọn thông tin qua hoạt động giám sát. Cần
sử dụng một cách có hiệu quả các kết quả giám sát của QH, kết quả của KTNN, Thanh
tra CP, Thanh tra chuyên ngành,... để có thông tin phục vụ thẩm tra.
Bốn là, cần có các cán bộ chuyên môn nghiệp vụ am hiểu nhiệm vụ phát triển
kinh tế - xã hội; các chế độ, chính sách, định mức phân bổ NS và tiêu chuẩn, định
75
mức chi NS; tình hình thực hiện NSNN của các bộ, cơ quan trung ương, tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương,... để tham mưu trong công tác thẩm tra.
Năm là, tăng cường trao đổi, làm việc giữa UBTCNS của QH và các bộ, ngành,
địa phương để thường xuyên nắm bắt thông tin làm cơ sở cho công tác thẩm tra.
UBTCNS của QH chủ động phối hợp với Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của QH,
BTC, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, KTNN và các cơ quan của CP để tiếp thu, giải trình ý
kiến có cơ sở khoa học và thực tiễn.
3.3.7. Tổ chức đào tạo, xây dựng đội ngũ cán bộ
Để công tác kế toán, quyết toán NSNN phát huy vai trò trong quy trình quản lý
tài chính - NS, cần phải nâng cao năng lực đội ngũ kế toán tại các cơ quan quản lý
thu, chi NS, cơ quan quản lý quỹ NS và ĐVSDNS; chú trọng đào tạo, đào tạo lại, bồi
dưỡng các nghiệp vụ chuyên môn về kế toán tài chính, và quản lý NSNN như: chế độ
kế toán nhà nước áp dụng tại cơ sở, cách thức lập dự toán thu, chi NS, thực hiện, chấp
hành NS và các quy trình lập BCQT NSNN. Từ đó nâng cao năng lực của cán bộ làm
công tác NS, đặc biệt là ở cấp cơ sở (cấp xã). Đây là cấp còn nhiều bất cập trong quản
lý NS hiện nay.
Ngoài ra cũng cần phải xây dựng cơ chế khen thưởng, xử phạt trong thực hiện
nhiệm vụ. Việc khen thưởng phải thực hiện kịp thời để động viên, khuyến khích công
chức trong thi hành nhiệm vụ. Bên cạnh việc khen thưởng cũng cần có chế tài xử phạt
những trường hợp không hoàn thành nhiệm vụ.
3.3.8. Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin
Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin là yếu tố quan trọng để quy trình
quyết toán NSNN được thực hiện có hiệu quả nhằm nâng cao chất lượng công tác
quyết toán NSNN. Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác quyết toán
NSNN những năm qua đã đạt được một số kết quả đáng kể. Để công tác tin học hỗ
trợ tốt hơn cho công tác quyết toán NSNN trong thời gian tới, cần đẩy mạnh ứng dụng
công nghệ thông tin theo hướng sau:
- Hoàn thiện các chương trình ứng dụng phục vụ quản lý điều hành NSNN và
hoạt động nghiệp vụ KBNN. Riêng lĩnh vực quyết toán NSNN:
76
+ Xây dựng hệ thống mẫu biểu quyết toán NSNN áp dụng cho phần mềm kế
toán của các ĐVSDNS, đảm bảo thực hiện thống nhất, đúng mẫu biểu quy định, tạo
thuận lợi trong công tác tổng hợp quyết toán NSNN.
+ Xây dựng một kênh thông tin trên mạng máy tính để công khai quy trình, thủ
tục dự toán, quyết toán NSNN qua KBNN. Làm như vậy vừa công khai, minh bạch
quy trình quản lý quyết toán NSNN vừa có thể giúp các ĐVSDNS có thể cập nhật
ngay các thông tin mới khi có những thay đổi về quy trình, thủ tục quản lý quyết toán
NSNN.
+ Hiện nay, việc tổng hợp BCQT NSNN được thực hiện từ dưới lên trên nên
mất khá nhiều thời gian để tổng hợp tại các ĐVDT cấp 1 cũng như tại các cấp NS.
Tại CQTC, số liệu thu chi NSNN định kỳ được giao diện từ hệ thống TABMIS sang
chương trình quản lý NS để lập BCQT và các báo cáo phục vụ điều hành cho quản lý
NS. Việc xây dựng một hệ thống tích hợp giữa quản lý và quyết toán NSNN thì sẽ
tạo điều kiện để tổng hợp số liệu, phân tích tình hình TC-NS và là điều kiện quan
trọng đểnâng cao chất lượng quản lý TC-NS, quyết toán NSNN được nâng cao. Đây
cũng là một nhân tố để góp phần giảm thời gian tổng hợp và phê chuẩn BCQT NSNN.
- Các Bộ, ngành, địa phương chỉ đạo các đơn vị cấp dưới trực thuộc và ĐVSDNS
phối hợp với KBNN để kiểm tra, đối chiếu số liệu QT NSNN của cơ quan, đơn vị
mình với số liệu thu, chi NSNN đã được hạch toán, kế toán trên hệ thống TABMIS.
Trường hợp số liệu chênh lệch, ĐVSDNS cần chủ động, khẩn trương phối hợp với
KBNN nơi giao dịch để điều chỉnh số liệu QT NSNN đảm bảo đầy đủ, chính xác,
đúng quy định.
- Các cán bộ làm công tác quyết toán cần được tăng cường đào tạo về công nghệ
thông tin để có thể khai thác, sử dụng tốt các chương trình phục vụ công tác quyết
toán NSNN.
3.4. Kiến nghị
3.4.1. Quốc hội
Hiện nay, các bước của quy trình tổng hợp, lập và trình BCQT NSNN đang
được quy định cụ thể tại LuậtNSNN năm 2015. Vì vậy, để thực hiện rút ngắn thời
77
gian, quy trình QT NSNN, QH cần sửa đổi, bổ sung một số quy định của Luật ngân
sách nhà nước, cụ thể như sau:
- Sửa đổi, bổ sung quy định để nâng cao tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của
các cấp chính quyền trong công tác tổng hợp, lập BCQT và phê chuẩn quyết toán NS
các cấp
Để giảm sự chồng chéo và nâng cao tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của mỗi
cấp chính quyền với NS của cấp mình trong công tác tổng hợp, lập và phê chuẩn
quyết toán NSNN, cần sửa đổi, bổ sung quy định của Luật NSNN để tăng tính độc
lập của các cấp NS, cụ thể:
+ Đối với QT NSĐP: Tại mỗi cấp NS, HĐND họp để xem xét, phê duyệt QT
của NS cấp tương ứng, không thực hiện phê duyệt lại QT của NS cấp dưới đã được
HĐND cấp dưới phê duyệt.
+ Đối với ngân sách trung ương: Quốc hội xem xét, phê chuẩn QT NSTW. Quốc
hội không phê duyệt lại QT NSĐP đã được HĐND các cấp phê duyệt.
- Bỏ quy định CQTC các cấp thẩm định quyết toán NSNN: để giảm sự chồng
chéo của các cấp trong việc thẩm định QT và tăng cường trách nhiệm của đơn vị trực
tiếp sử dụng NS, CQTC các cấp không thẩm định QT NSNN, cụ thể:
+ Đối với NSTW: BTC không thực hiện thẩm định QT của các Bộ, cơ quan
trung ương. Trường hợp ĐVDT cấp I đồng thời là ĐVSDNS thì BTC xét duyệt QT
cho đơn vị dự toán cấp I.
+ Đối với QT NSĐP: CQTC các cấp không thực hiện thẩm định QT của các
ĐVDT cấp I thuộc NS cấp mình. CQTC cấp tỉnh, cấp huyện không thực hiện thẩm
định QT của NS cấp dưới. CQTC cấp tỉnh, cấp huyện tổng hợp QT của NS cấp dưới;
trong quá trình tổng hợp QT NSĐP, trường hợp phát hiện có sai sót, CQTC cấp tỉnh,
cấp huyện yêu cầu UBND cấp dưới trình HĐND cùng cấp điều chỉnh lại số liệu.
- Sửa đổi, bổ sung quy định về xét duyệt QT NSNN hằng năm của hai Ngân
hàng chính sách
78
Bổ sung quy định đặc thù đối với việc xét duyệt QT NSNN hằng năm của hai
Ngân hàng chính sách, giao cho Hội đồng quản trị hai Ngân hàng chính sách chịu
trách nhiệm xét duyệt QT NSNN hằng năm.
Đồng thời, sửa đổi trách nhiệm của BTC thực hiện kiểm tra số cấp bù lãi suất
và phí quản lý theo quy định về chế độ quản lý TC đối với hai Ngân hàng chính sách.
- Sửa đổi, bổ sung quy định để tăng cường trách nhiệm của ĐVSDNS như sau:
“Thủ trưởng ĐVSDNS chịu trách nhiệm toàn bộ về việc quản lý, sử dụng
NSNN, đảm bảo sử dụng NS theo dự toán được giao, đánh giá kết quả thực hiện
nhiệm vụ, bảo đảm hiệu quả, tiết kiệm, đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức
chi NS; chứng từ chi NSNN đảm bảo đúng quy định của pháp luật.”
- Sửa đổi, bổ sung quy định để tăng trách nhiệm giải trình của các Bộ, ngành,
địa phương và ĐVSDNS như sau:
“Các Bộ, cơ quan trung ương, địa phương và đơn vị trực tiếp sử dụng NSNN có
trách nhiệm giải trình trước KTNN, CP, cơ quan của QH, QH và các cơ quan có thẩm
quyền về việc quản lý, sử dụng NSNN theo quy định.”
- Sửa đổi thời gian thực hiện các bước của quy trình lập, xét duyệt, tổng hợp,
trình QT NSNN như đã nêu mục 3.3.2.
- Sửa đổi, bổ sung quy định của các Luật khác: Sửa đổi, bổ sung quy định của
Luật Bảo hiểm Y tế, Luật Đầu tư công..., đảm bảo đồng bộ, thống nhất với quy định
của Luật NSNN sửa đổi, cụ thể như sau:
+ Đối với Luật Bảo hiểm Y tế:
Sửa đổi quy định về thời gian thẩm định quyết toán năm đối với Quỹ Bảo hiểm
y tế tại điểm d Khoản 2 Điều 32 Luật Bảo hiểm Y tế, trong đó thời hạn xét quyết toán
năm của Quỹ Bảo hiểm y tế và thanh toán số kinh phí chưa sử dụng hết (nếu có) đối
với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương phải được thực hiện phù hợp với quy
định của Luật NSNN sửa đổi, đảm bảo thời hạn Bảo hiểm Xã hội Việt Nam gửi
BTCBCQT NSNN trước ngày 01 tháng 8 năm sau.
+ Đối với Luật Đầu tư công:
79
Sửa đổi quy định tại Điều 68 Luật Đầu tư công năm 2019: “Thời gian thực hiện
và giải ngân vốn kế hoạch đầu tư công hằng năm đến ngày 31/01 năm sau. Trường
hợp bất khả kháng, Thủ tướng CP quyết định đối với vốn NS trung ương, HĐND cấp
tỉnh quyết định đối với vốn NSĐP cho phép kéo dài thời gian thực hiện nhưng không
quá 31/12 năm sau”.
Luật Đầu tư công sửa đổi quy định thời gian Thủ tướng CP quyết định đối với
vốn NS trung ương, HĐND cấp tỉnh quyết định đối với vốn NSĐP cho phép kéo dài
thời gian thực hiện phù hợp với quy định của Luật NSNN sửa đổi, đảm bảo thời hạn
các Bộ, cơ quan trung ương, địa phương gửi Bộ Tài chính BCQT NSNN trước ngày
01 tháng 8 năm sau.
+ Sửa đổi về thời gian KTNN gửi Báo cáo kiểm toán quyết toán NSNN, báo
cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm đến QH, UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các Ủy
ban của QH chậm nhất là 10 tháng sau khi kết thúc năm NS.
3.4.2 Chính phủ
- Tiếp tục cải cách quản lý tài chính công, cải cách hành chính NN để hoạt động
của bộ máy NN hiệu quả. Để thực hiện được như vậy đòi hỏi phải đơn giản các thủ
tục, cải tiến quy trình làm việc, quy trình công tác. Trong quyết toán NSNN điều này
hết sức có ý nghĩa, đảm bảo cho công tác QT NSNN minh bạch, giảm bớt các khâu
trung gian, chống chồng chéo, trùng lắp trong lập quyết toán, phê chuẩn quyết toán.
- Tuyên truyền, giáo dục để công chúng, dư luận hiểu rõ về quản lý tài chính
nhà nước, tham gia giám sát hoạt động của CP trong đó có hoạt động quản lý tài
chính, quyết toán NSNN từ đó tạo sức ép để CP cải tiến hoạt động của mình. Để dân
chúng hiểu được trách nhiệm giải trình của CP thì việc tuyên truyền, giáo dục để nhân
dân hiểu rõ, đón nhận những thông tin công khai của CP sẽ tác động quan trọng đến
quản lý tài chính của CP nói chung, công tác quyết toán NSNN nói riêng.
- Tăng cường công khai, minh bạch trong quản lý NS: Một trong những nguyên
tắc của quyết toán NS là minh bạch hệ thống thông tin quyết toán. Hệ thống báo cáo
phải rõ ràng, dễ hiểu để các đại biểu dân cử và mọi người dân đều có thể tiếp cận khi
có nhu cầu. Thông tin phải được công bố công khai và trách nhiệm giải trình phải
80
được nâng cao. Tuy nhiên chính việc công khai minh bạch cũng sẽ là điều kiện để
quyết toán NS được nâng cao chất lượng và ngày càng đi vào nề nếp. Trước sức ép,
yêu cầu của đại biểu dân cử các cấp, sức ép của dư luận về tính rõ ràng, chính xác
của thông tin sẽ là điều kiện để cơ quan quảnlý NS, CP và UBND các cấp phải cải
tiến công tác quản lý NS, cải tiến công tác quyết toán để có thể báo cáo trước cơ quan
dân cử một cách đầy đủ hơn, chi tiết và rõ ràng hơn các chỉ tiêu, các nội dung về quản
lý NS. Thông tin quyết toán được minh bạch cũng thúc đẩy đội ngũ cán bộ nghiệp vụ
quản lý tài chính, kế toán, NS phải luôn trau dồi trình độ, tăng cường trách nhiệm hơn
đối với những nhiệm vụ mà mình được giao phó, hạn chế được những sai sót hoặc
báo cáo thiếu thông tin quyết toán.
- Đối với các tổ chức, cá nhân không chấp hành đúng chế độ báo cáo tài chính,
quyết toán, CP cần xây dựng và áp dụng chế tài xử lý đối với các trường hợp này
cho đến khi nhận được báo cáo, đồng thời thông báo cho KBNN, tổ chức, cá nhân
có liên quan.
- Việc rút ngắn thời gian, quy trình QT NSNN có tác động lớn đến các Bộ, cơ
quan trung ương, địa phương, đặc biệt đối với các Bộ, cơ quan trung ương có cơ cấu
tổ chức gồm nhiều cấp dự toán. Vì vậy, trong thời gian chưa sửa Luật NSNN 2015,
CP trình QH giao CP thực hiện thí điểm Bước xét duyệt quyết toán tại một số Bộ, cơ
quan trung ương có nhiều cấp dự toán để bảo đảm cơ sở thực tiễn khi sửa Luật NSNN
2015 liên quan đến rút ngắn thời gian,quy trình QT NSNN.
81
KẾT LUẬN
Luận văn đã trình bày quy trình của hoạt động QT NSNN đảm bảo theo đúng
quy định của Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thực hiện. Qua nội dung của đề
tài cho thấy, quy trình quyết toán NSNN được xây dựng với một số nội dung mang
tính nguyên tắc không thay đổi đó là, quy trình lập QT NSNN được thực hiện từ dưới
lên, cùng với đó là việc CQTC luôn là cơ quan lập, tổng hợp BCQTNS trình cấp có
thẩm quyền xem xét, phê chuẩn, HĐND là cơ quan phê chuẩn quyết toán NSĐP và
QH là cơ quan phê chuẩn quyết toán NSNN.
Thực tiễn cho thấy, hoạt động quyết toán NSNN đã có nhiều thành tựu, tuy
nhiên NS các cấp chính quyền hiện nay vẫn thực hiện theo cơ chế quản lý “lồng ghép”
với phương thức quản lý NS truyền thống là quản lý theo đầu vào, đó là việc kiểm
soát chi phí đầu vào của các ĐVSDNS theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NS
do cấp có thẩm quyền quy định. Cơ chế quản lý NS lồng ghép và phương thức kiểm
soát theo đầu vào như trên thể hiện rõ những hạn chế về quyền tự chủ, tự quyết, tự
chịu trách nhiệm của ĐVSDNS, thiếu đánh giá giữa dự toán chi NS và kết quả của
những dịch vụ công được cung cấp, không tạo động lực để ĐVSDNS chi tiêu tiết
kiệm, hiệu quả. Đồng thời, do cơ chế quản lý NS lồng ghép nên quy trình NS về lập,
phê chuẩn quyết toán NSNN hết sức phức tạp, có sự chồng chéo, trùng lắp, kém hiệu
quả, thời hạn phê chuẩn quyết toán 18 tháng là quá dài, làm giảm ý nghĩa, vai trò của
QT NSNN trong xây dựng dự toán và quản lý NSNN.
Việc rút ngắn thời gian trình QH phê chuẩn quyết toán NSNN khoảng 6 tháng
so với quy định hiện hành sẽ ảnh hưởng đến các ĐVSDNS, các cấp NS với mức độ
và phạm vi rất lớn, vì vậy cần có sự ủng hộ, quyết tâm của các cấp NSĐP và các Bộ,
ngành, đặc biệt là các bộ, ngành lớn có cơ cấu tổ chức quản lý nhiều cấp dự toán.
Đồng thời, việc rút ngắn thời gian, quy trình QT NSNN đòi hỏi phải tăng cường kỷ
luật, kỷ cương về tài chính NS, vì vậy các đơn vị trực thuộc BTC cần đôn đốc, phối
hợp chặt chẽ với các bộ, ngành, ĐP đảm bảo việc nộp báo cáo, thẩm định, rà soát số
liệu quyết toán NS kịp thời, đáp ứng các thời hạn theo quy định.
82
Trong bối cảnh như trên, đề tài “Hoàn thiện quy trình quyết toán ngân sách nhà
nước hằng năm trình Quốc hội” đã đạt được các kết quả sau:
Luận văn đã đưa ra một cách có hệ thống các lý thuyết về NSNN và QT NSNN.
Luận văn cũng đưa ra kinh nghiệm về quy trình quyết toán NSNN ở một số quốc gia
trên thế giới, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
Luận văn phân tích quy trình QT NSNN hằng năm ở Việt Nam, từ đó đưa ra
những đánh giá về ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của hạn chế trong việc thực hiện
quy trình QT NSNN hằng năm ở Việt Nam.
Qua đó, luận văn nghiên cứu, đề xuất phương án nhằm rút ngắn thời gian trình
QH phê chuẩn QT NSNN hằng năm vào kỳ họp cuối năm tiếp theo, từ đó góp phần
chấn chỉnh từng bước công tác quyết toán NSNN, đưa ra những cảnh báo giúp ngăn
ngừa sai sót trong việc quản lý, điều hành NS, giữ gìn kỷ luật, kỷ cương TC-NS quốc
gia. Luận văn cũng đã đề xuất các kiến nghị đối với QH và CP.
Mặc dù đã đầu tư thời gian nghiên cứu và qua kinh nghiệm làm việc thực tế
trong công tác QT NSNN, nhưng luận văn khó tránh khỏi hạn chế. Tác giả mong
muốn nhận được ý kiến đóng góp của các nhà quản lý, các chuyên gia, các nhà khoa
học để tiếp tục hoàn thiện nội dung luận văn.
83
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Bộ Tài chính (2016), “Thông tư số 342/2016/TT-BTC ngày 30/12/2016 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN”.
2. Bộ Tài chính (2016), “Thông tư số 343/2016/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ
Tài chính hướng dẫn thực hiện công khai NS”.
3. Bộ Tài chính (2016), “Thông tư số 09/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính quy định về quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nước”.
4. Bộ Tài chính (2017), “Thông tư số 77/2017/TT-BTC ngày 28/7/2017 của Bộ Tài
chính hướng dẫn chế độ kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN”.
5. Bộ Tài chính (2017), “Thông tư số 85/2017/TT-BTC ngày 15/8/2017 của Bộ Tài chính quy định việc quyết toán tình hình sử dụng vốn đầu tư nguồn NSNN theo niên độ NS hằng năm”.
6. Bộ Tài chính (2017), “Thông tư số 107/2017/TT-BTC ngày 10/10/2017 của Bộ
Tài chính hướng dẫn chế độ kế toán hành chính, sự nghiệp”.
7. Bộ Tài chính (2018), “Thông tư số 64/2018/TT-BTC ngày 30/7/2018 của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung một số Điều của Thông tư số 09/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính quy định về quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nước”.
8. Bộ Tài chính (2018), “Thông tư số 107/2018/TT-BTC ngày 15/11/2018 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán, quyết toán vốn đầu tư các dự án đầu tư xây dựng sử dụng nguồn vốn đầu tư công của cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài và các cơ quan khác của Việt Nam ở nước ngoài”.
9. Bộ Tài chính (2018), “Thông tư số 37/2018/TT-BTC ngày 16/4/2018 của Bộ Tài chính hướng dẫn về sắp xếp lại, xử lý nhà đất theo quy định tại Nghị định số 167/2017/NĐ-CP quy định sắp xếp lại nhà, xử lý tài sản công”.
10. Bùi Tiến Hanh (2011), “Quyết toán NS nhà nước hàng năm ở Việt Nam - thực
trạng và giải pháp hoàn thiện”, luận án Tiến sĩ.
11. Chính phủ (2021), “Nghị định số 99/2021/NĐ-CP ngày 11/11/2021 của CPquy
định về quản lý, thanh toán, quyết toán dự án sử dụng vốn đầu tư công”.
84
12. Lê Thị Thúy (2017), “Luận bàn về quyết toán NS Nhà nước và một số đề xuất”,
Tạp chí công thương.
13. Nguyễn Hồng Nhung (2020), “Một số nhận định, đánh giá về công tác quản lý tài chính - ngân sáchqua công tác quyết toán ngân sách nhà nước năm 2018”, Tạp chí quản lý ngân quỹ.
14. Nguyễn Hồng Nhung (2021), “Tăng cường trách nhiệm quản lý thu, chi NS nhà nước qua công tác quyết toán NSNN năm 2019”, Tạp chí quản lý ngân quỹ.
15. Nguyễn Hồng Nhung (2022), “Một số vướng mắc trong công tác quyết toán ngân
sách địa phươngliên quan đến KBNN các cấp”, Tạp chí quản lý ngân quỹ.
16. Quốc hội (2014), “Luật số 46/2014/QH13 ngày 13/6/2014 của Quốc hội về sửa
đổi, bổ sung một số điều của Luật Bảo hiểm y tế”.
17. Quốc hội (2015), “Luật số 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015 của Quốc hội về
NSNN”.
18. Quốc hội (2019), “Luật số 39/2019/QH14 ngày 13/6/2019 của Quốc hội về Đầu
tư công”.
19. Ủy ban Tài chính - NS của Quốc hội (2012), “Hoàn thiện công tác kế toán, quyết
toán NSNN trong bối cảnh sửa Luật NS nhà nước ở Việt Nam”.
20. Trần Thị Hương Giang (2019), “Quản lý hoạt động quyết toán NS nhà nước tại
KBNN Việt Nam”, luận văn Thạc sĩ kinh tế.
21. Tổ chức Hợp tác quốc tế Đức GIZ (2015), “Kế toán, quyết toán NSNN”.
22. US TREASURY – OTA (2020), “BCQT và chuyển giao NS còn dư sang năm sau”.
