Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Phân cấp tài khóa – nghiên cứu trường hợp Thành phố Hồ Chí Minh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ðÀO TẠO TRƯỜNG ðẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

TRẦN NGỌC CƯỜNG

PHÂN CẤP TÀI KHÓA - NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Giảng viên hướng dẫn khoa học: TS. BÙI THỊ MAI HOÀI

TP. Hồ Chí Minh - Năm 2011

BỘ GIÁO DỤC VÀ ðÀO TẠO TRƯỜNG ðẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

TRẦN NGỌC CƯỜNG

PHÂN CẤP TÀI KHÓA - NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

Chuyên ngành : KINH TẾ TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG Mã Số : 60.31.12

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Giảng viên hướng dẫn khoa học: TS. BÙI THỊ MAI HOÀI

Lớp: Cao học – Tài Chính Nhà Nước - Khóa 17

TP. Hồ Chí Minh - Năm 2011

LỜI CAM ðOAN

Tôi xin cam ñoan bản luận văn này là công trình nghiên cứu của

riêng tôi. Các dữ liệu, kết quả nêu trong luận văn là hoàn toàn trung thực và

có nguồn gốc rõ ràng.

TÁC GIẢ

Trần Ngọc Cường

MỤC LỤC __________

Trang

PHẦN MỞ ðẦU

1. Lý do chọn ñề tài .................................................................................................... 1

2. Mục tiêu thực hiện ñề tài ........................................................................................ 2

3. Cách tiếp cận, phương pháp và quy trình thực hiện ñề tài .................................... 2

4. ðối tượng nghiên cứu và phạm vi thu thập dữ liệu ................................................ 3

5. Kết cấu luận văn ..................................................................................................... 3

CHƯƠNG I: TỔNG QUAN VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA

1.1. LÝ THUYẾT PHÂN CÂP TÀI KHÓA ................................................................ 4

1.1.1.Tổng quan về phân cấp và phân cấp tài khóa ............................................... 4

1.1.1.1. Tổng quan về phân cấp ....................................................................... 4

1.1.1.2. Các lợi ích và rủi ro trong phân cấp tài khóa ..................................... 6

1.1.2. Các lý thuyết liên quan ñến phân cấp tài khóa .............................................. 7 • Mô hình Tiebout ................................................................................... 8 • Mô hình của Stigler ........................................................................... 10 • Mô hình tương ñồng tài khóa ............................................................ 11 • Mô hình phi tập trung hóa (Oates) ..................................................... 11 • Nguyên tắc bổ sung ........................................................................... 12

1.1.3. Tiêu chí ñánh giá mức ñộ phân cấp tài khóa ............................................ 13

1.1.4. Các kết luận nghiên cứu thực nghiệm về tác ñộng của phân cấp tài khóa

ñối với cung cấp dịch vụ công và tăng trưởng kinh tế ......................................... 13

1.1.4.1. Các tác ñộng tích cực của phân cấp tài khóa ................................... 13

1.1.4.2. Các tác ñộng tíêu cực của phân cấp tài khóa .................................. 14

1.1.4.3. Kết luận chung về nghiên cứu thực nghiệm .................................... 15

1.2. NỘI DUNG PHÂN CẤP TÀI KHÓA ................................................................. 16

1.2.1. Phân cấp chi ngân sách nhà nước ............................................................. 16

1.2.2. Phân cấp thu ngân sách Nhà nước ............................................................ 18

1.2.3. Các khoản chuyển giao giữa chính quyền trung ương và chính quyền ñịa

phương ................................................................................................................. 20

1.2.4. Vay nợ của chính quyền ñịa phương ........................................................ 21

1.3. KINH NGHIỆM PHÂN CẤP TÀI KHÓA TẠI CÁC NƯỚC TRÊN THẾ

GIỚI ............................................................................................................................... 22

1.3.1. Khái quát về tình hình phân cấp tài khóa tại các nước trên thế giới ......... 22

1.3.1.1. Phân cấp tài khóa tại Pháp .......................................................... 23

1.3.1.2. Phân cấp tài khóa tại Philippin: ................................................... 24

1.3.1.3. Phân cấp tài khóa cho các ñô thị ở các nước phát triển .............. 25

1.3.2. Một số kinh nghiệm chung về phân cấp tài khóa ..................................... 27

CHƯƠNG II : THỰC TRẠNG PHÂN CẤP TÀI KHÓA – NGHIÊN CỨU

TRƯỜNG HỢP THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ....................................................... 31

2.1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH KINH TẾ - XÃ HỘI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ

MINH.............................................................................................................................. 31

2.2. TỔNG QUAN VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA CỦA VIỆT NAM ......................... 32

2.2.1. Tổng quan về phân cấp chính trị, hành chính và tài khóa của Việt Nam32

2.2.2. Tổng quan về phân cấp tài khóa của Việt nam .......................................... 34

2.2.2.1 ðặc ñiểm chung về phân cấp tài khóa ở Việt Nam - trước khi có

luật ngân sách nhà nước 1996 ................................................................... 34

2.2.2.2. Thực trạng về phân cấp tài khóa giữa chính quyền trung ương và

ñịa phương sau khi có luật ngân sách (giai ñoạn 1996 ñến nay) .............. 35 • Cơ sở của phân cấp tài khóa theo luật NSNN 2002 ............................. 35 • Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước ......................................... 35 • Phân cấp thu ngân sách nhà nước ......................................................... 36

ii

• Trợ cấp bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách ñịa phương.. 38

2.2.2.3. ðánh giá chung về phân cấp tài khóa giữa chính quyền trung

ương và ñịa phương ở Việt nam: .............................................................. 40 • Một số kết quả ñạt ñược ............................................................. 40 • Các vấn ñề hạn chế..................................................................... 41

2.3. THỰC TRẠNG VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA CHO THÀNH PHỐ HỒ CHÍ

MINH.............................................................................................................................. 44

2.3.1. Thu ngân sách nhà nước ............................................................................ 44

2.3.1.1 Thu ngân sách nhà nước trên ñịa bàn Thành phố Hồ Chí Minh ... 45

2.3.1.2 Thu ngân sách ñịa phương ............................................................ 45

2.3.2. Chi ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh .................................................... 47

2.3.2.1 Chi ñầu tư phát triển ..................................................................... 48

2.3.2.2 Chi thường xuyên .......................................................................... 48

2.3.3. Vay nợ của Chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh ................................... 49

2.3.4. Về ñịnh chế tài chính thuộc Thành phồ Hồ Chí Minh ............................... 50

2.4. NHẬN XÉT CHUNG VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA CHO THÀNH PHỐ HỒ

CHÍ MINH .................................................................................................................... 51

CHƯƠNG III : ðỀ XUẤT CƠ CHẾ THÍ ðIỂM PHÂN CẤP TÀI KHÓA CHO

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ................................................................................... 54

3.1. SỰ PHÁT TRIỂN TP. HỒ CHÍ MINH VÀ CÁC YÊU CẦU CẦN PHẢI

HOÀN THIỆN PHÂN CẤP TÀI KHÓA .................................................................... 54

3.1.1. Hội nhập và phát triển ................................................................................ 54

3.1.2. ðô thị trung tâm của cả nước ..................................................................... 55

3.1.3. Trung tâm tài chính của khu vực ............................................................... 56

3.2. NHỮNG YÊU CẦU THAY ðỔI QUAN TRỌNG TRONG PHÂN CẤP TÀI

KHÓA CHO ðÔ THỊ NÓI CHUNG Ở VIỆT NAM ................................................. 57

iii

3.3. THỰC HIỆN THÍ ðIỂM CƠ CHẾ PHÂN CẤP TÀI KHÓA CHO THÀNH

PHỐ HỒ CHÍ MINH .................................................................................................... 58

3.3.1. Phân ñịnh nhiệm vụ chi ngân sách của TP.HCM ...................................... 58

3.3.2. Tăng cường phân cấp nguồn thu ngân sách bền vững cho chính quyền

TP.HCM ............................................................................................................... 61

3.3.2.1. Tối ña hóa nguồn thu riêng cho TP.HCM ................................... 61

3.3.2.2. Phân chia nguồn thu cho chính quyền TP.HCM ......................... 66

3.3.3. ðiều chinh quy ñịnh về hạn mức và khung quản lý vay nợ của ngân sách

TP.HCM ............................................................................................................... 68

3.3.4. Cơ chế hỗ trợ cân ñối ngân sách ............................................................... 71

3.4. CÁC GIẢI PHÁP ðỔI MỚI QUẢN LÝ NGÂN SÁCH THÀNH PHỐ HỒ

CHÍ MINH ..................................................................................................................... 72

3.4.1. Thực hiện lập ngân sách theo kết quả ñầu ra ............................................. 72

3.4.2. Hoàn thiện quản lý nợ vay và kế toán ngân sách của TP.HCM ................ 77

Kết luận ......................................................................................................................... 82

Tài liệu tham khảo ..................................................................................................... 84

Phần Phụ lục ................................................................................................................ 85

iv

DANH MỤC BẢNG, BIỂU ðỒ

Bảng 1.1: Mức ñộ phân cấp thu ngân sách ................................................................. 13

Bảng 1.2: Tỷ lệ nguồn thu chuyển giao so với nguồn thu của chính quyền ñịa phương ,

ở các nước năm 2000. ................................................................................ 26

Bảng 1.3: Các yếu tố của hệ thống phân cấp tài khóa ............................................... 28

Hộp 2.1 : Các ñơn vị hành chính của Việt Nam ......................................................... 33

Biểu ñồ 2.1: So sánh chi NS ñịa phương trong tổng chi NSNN ................................. 36

Biểu ñồ 2.2: Tỷ trọng thu chi NS ñịa phương trong tổng thu chi NS cả nước ........... 38

Biểu ñồ 2.3: Tỷ trọng nguồn thu trợ cấp từ NS trung ương ....................................... 39

Bảng 2.1: Tỷ lệ nguồn tự thu trong tổng thu của ñịa phương ở các nước ðông Á..... 42

Bảng 2.2: Tỷ lệ các nguồn thu NSTP trong tổng chi ngân sách ñịa phương qua các năm

..................................................................................................................................... 46

Biểu ñồ 2.4: Tỷ trọng các nguồn thu trong tổng thu ngân sách ñịa phương năm

2009…… ..................................................................................................................... 46

Biểu ñồ 2.5: Tỷ lệ nguồn thu ngân sách ñịa phương TP.HCM .................................. 47

Biểu ñồ 2.6: Chi ñầu tư và chi thường xuyên NS TP.HCM qua các năm .................. 48

Biểu ñồ 2.7: Cơ cấu chi thường xuyên NS TP.HCM năm 2009 ................................ 49

Bảng 2.3: Kết quả huy ñộng vốn xây dựng cơ sở hạ tầng của TP.HCM qua các năm.50

Biểu ñồ 3.1: So sánh các chỉ tiêu TP.HCM so với cả nước năm 2010 ....................... 56

Bảng 3.1: Bảng cân ñối của chính quyền TP.HCM .................................................... 78

v

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

TP. HCM

:

Thành Phố Hồ Chí Minh

CQTW

Chính quyền trung ương

:

Chính quyền ñịa phương

:

CQðP

NS

Ngân sách

:

Ngân sách nhà nước

NSNN

:

NSTW

:

Ngân sách trung ương

Ngân sách Thành Phố Hồ Chí Minh

:

NSTP

Ngân sách ñịa phương

:

NSðP

OECD

Tổ chức hợp tác và phát triền kinh tế

:

Tổng sản phẩm quốc nội

:

GDP

Hệ số vốn ñầu tư trên Tổng sản phẩm quốc nội

:

ICOR

UBND

Ủy ban nhân dân

:

HðND

Hội ñồng nhân dân

:

vi

1

PHẦN MỞ ðẦU

1. Lý do chọn ñề tài

Từ thập niên 90 của thế kỷ XX, chiến lược phi tập trung hóa – trong ñó có

nội dung phân cấp tài khóa và ñổi mới quản trị tài chính công theo mô hình lập

ngân sách ñầu ra gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn, ñã ñược nhiều quốc gia triển

khai mạnh mẽ ñồng thời với phân cấp chính trị và hành chính. Các quốc gia ñó ñã

nhận thức lợi ích to lớn của phân cấp tài khóa: nó là một thành tố chiến lược quan

trọng nhằm gia tăng quyền lực chính trị cho công dân và ñược thực hiện thông qua

chính quyền ñịa phương, ñồng thời nó góp phần cải thiện phúc lợi cho công chúng.

Kinh nghiệm thực tiễn của các quốc gia cho thấy việc mở rộng phân cấp tài khóa sẽ

thực sự có hiệu quả trong ñiều kiện các ñịa phương phải nâng cao năng lực quản lý,

tính trách nhiệm và công khai minh bạch trong việc quản lý và sử dụng ngân sách

ñịa phương.

ðối với Việt Nam, xu hướng phân cấp tài khóa ñã thể hiện trong những năm

gần ñây, nhất là từ khi Luật ngân sách Nhà nước năm 1996 và 2002 ñược ban hành

và thực hiện. Tuy nhiên, nhìn chung phân cấp tài khóa còn nhiều bất cập và chưa

ñồng bộ, còn nghiêng về mô hình quản lý tập trung, ñặc biệt nội dung phân cấp về

quyết ñịnh ngân sách còn khá mờ nhạt (nhất là trong quyết ñịnh nguồn thu ngân

sách, vay nợ của Chính quyền ñịa phương, cũng như các ñịnh mức chế ñộ chi tiêu).

Do ñó, trong bối cảnh nền kinh tế ñang chuyển ñổi và hội nhập nhanh, nhằm ñạt

ñược hiệu quả cao nhất trong phân cấp tài khóa, Chính phủ Việt Nam ñã ban hành

văn bản chỉ ñạo các bộ ngành và ñịa phương nghiên cứu, tổng kết và xây dựng dự

án sửa ñổi luật ngân sách nhà nước năm 2002 (công văn số 278/TTg-PL ngày

09/02/2010 của Thủ tướng Chính phủ).

TP.HCM là một ñô thị lớn của cả nước, trong bối cảnh hội nhập và phát

triển, Việt Nam kỳ vọng TP.HCM không chỉ trở thành trung tâm tài chính lớn của

quốc gia mà là cả của khu vực. Với các ñặc ñiểm này TP.HCM có sức hút mạnh về

ñầu tư và cả di dân cơ học. ðiều này một mặt tạo ñiều kiện cho TP.HCM có mức

2

tăng trưởng nhanh, nhưng bên cạnh ñó cũng làm nảy sinh không ít khó khăn và mâu

thuẫn cần giải quyết. Chẳng hạn, mâu thuẫn giữa nhu cầu vốn lớn ñể ñầu tư phát

triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật – xã hội với nguồn lực ñược phân cấp còn hạn hẹp; giữa

yêu cầu hội nhập và phát triển với mô hình quản lý ngân sách hiện ñã lạc hậu và kém hiệu quả.

Xuất phát từ các vấn ñề nêu trên, ñề tài “Phân cấp tài khóa – nghiên cứu

trường hợp Thành phố Hồ Chí Minh” ñược chọn nghiên cứu.

2. Mục tiêu thực hiện ñề tài

ðề tài ñược thực hiện nhằm trả lời câu hỏi trọng tâm sau:

(cid:1) Trong bối cảnh hội nhập và phát triển, với ñặc thù của TP.HCM, một ñô thị

trung tâm về kinh tế - xã hội của cả nước, ñang hướng ñến trở thành trung

tâm tài chính của khu vực, Trung ương nên phân cấp tài khóa cho TP.HCM

như thế nào?

Thông qua việc trả lời câu hỏi trên, cơ chế thí ñiểm phân cấp tài khóa cho TP.HCM

ñược thiết lập. Tác giả cũng kỳ vọng trên cơ sở vận dụng, rút tỉa kinh nghiệm thực

hiện cơ chế thí ñiểm cho TP.HCM, có thể tiếp tục nghiên cứu mở rộng phân cấp tài

khóa cho các ñô thị khác trên phạm vi quốc gia.

3. Cách tiếp cận, phương pháp và qui trình thực hiện ñề tài

Dựa trên các lý thuyết về phân cấp, phân cấp tài khóa và quản trị công, như: mô

hình Tiebout (1956), nguyên tắc thiết kế các cấp chính quyền của Stigler (1957), mô

hình tương ñồng tài khóa của Olson (1969), Frey và Eichenberger

(1995,1996,1999), mô hình phi tập trung hóa của Oates (1972), lý thuyết quản trị

công mới…cũng như thực tiễn Việt Nam và ñặc thù của TP.HCM ñể giải quyết câu

hỏi nghiên cứu ñã ñặt ra. Với cách tiếp cận ñó, ñề tài ñược thực hiện theo qui trình

sau:

(cid:1) Khái quát hóa các lý thuyết về phân cấp, phân cấp tài khóa giữa chính quyền

trung ương và ñịa phương;

3

(cid:1) Phân tích thực trạng phân cấp tài khóa giữa chính quyền trung ương và ñịa

(cid:1) ðề xuất cơ chế thí ñiểm phân cấp tài khóa cho TP.HCM .

phương – nghiên cứu trường hợp TP.HCM;

4. ðối tượng nghiên cứu và phạm vi thu thập dữ liệu

Phân cấp tài khóa giữa Trung ương và TP.HCM trong giai ñoạn từ 1998 – 2010.

5. Kết cấu luận văn

Ngoài phần mở ñầu và kết luận, luận văn ñược kết cấu thành 3 chương:

Chương I: Tổng quan về phân cấp tài khóa;

Chương II: Thực trạng phân cấp tài khóa – nghiên cứu trường hợp TP.HCM;

Chương III: ðề xuất cơ chế thí ñiểm phân cấp tài khóa cho TP.HCM .

4

CHƯƠNG I

TỔNG QUAN VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA

Từ trước và cho ñến nay, ñã có nhiều lý thuyết và mô hình bàn luận về phân

cấp tài khóa, từ mô hình của Tiebout (1956), ñến các lý thuyết phân cấp của Oates

(1972), nguyên tắc thiết kế các cấp chính quyền của Stigler (1957)…Các tiếp cận

phân tích khác nhau của các nghiên cứu, ñều xuất phát từ câu hỏi trọng tâm: hoạt

ñộng nào nên phân cấp cho chính quyền ñịa phương và bằng cách nào ñể ñạt ñược

phân cấp tài khóa tối ưu giữa chính quyền trung ương và ñịa phương?. Nội dung cơ

bản trong phân cấp tài khóa ñó là phân ñịnh nhiệm vụ trong cung cấp hàng hóa

công giữa chính quyền trung ương và ñịa phương, tạo nguồn thu tương ứng cho

nhiệm vụ ñược giao, chính sách vay nợ và cuối cùng là xây dựng hệ thống ñiều hòa

hiệu quả giữa các cấp ngân sách.

1.1. LÝ THUYẾT PHÂN CẤP TÀI KHÓA

1.1.1.Tổng quan về phân cấp và phân cấp tài khóa

1.1.1.1.Tổng quan về phân cấp

Trong những năm gần ñây, một xu hướng ñang nổi lên trong hoạt ñộng quản

lý nhà nước tại các quốc gia trên thế giới là chuyển dần từ mô hình quản lý tập

trung hóa sang mô hình quản lý phi tập trung hóa (decentralization). Về thực chất,

phi tập trung hóa (hay còn gọi là phân cấp) là sự chuyển giao quyền lực và nhiệm

vụ, chức năng từ chính quyền trung ương sang chính quyền ñịa phương dưới nhiều

cấp ñộ khác nhau. Trong cơ chế phi tập trung, quyền ra quyết ñịnh và nghĩa vụ ñược

ủy thác cho chính quyền ñịa phương ở những mức ñộ khác nhau. Hiện nay, người ta

xem xét vấn ñề phi tập trung hóa trên ba lĩnh vực chính của một thiết chế nhà nước:

chính trị, hành chính và tài chính.

(cid:1) Phân cấp về chính trị: Tạo ñiều kiện cho người dân và những chủ thể ñại

diện của người dân có nhiều quyền hơn trong việc xây dựng các quyết ñịnh của khu

5

vực công. Việc phân quyền chính trị là một trong những nội dung bao hàm việc

chuyển giao các quyền lực về chính sách và luật pháp cho các chủ thể ñại diện của

người dân ñã ñược bầu cử theo một quy trình dân chủ ở chính quyền ñịa phương.

(cid:1) Phân cấp về hành chính: Là sự chuyển giao quyền lực, trách nhiệm quản

lý nhà nước về kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng từ chính quyền trung ương cho

cấp chính quyền ñịa phương.

Phân cấp về hành chính có 03 nội dung cơ bản sau:

- Tản quyền (deconcertration): việc chuyển giao quyền thực thi một số nhiệm vụ từ

chính quyền trung ương cho các bộ phận hay cơ quan của chính quyền trung ương

ñóng tại ñịa phương, song quyền lực pháp lý vẫn thuộc về chính quyền trung ương.

- Ủy quyền (delegation): Việc chính quyền cấp trên chuyển giao cho cấp dưới quyền

quyết ñịnh và thực hiện các nhiệm vụ ñược xác ñịnh rõ ràng, nhờ ñó cấp dưới có sự

tự chủ lớn hơn trong công việc, nhưng vẫn có trách nhiệm báo cáo hoạt ñộng của

mình cho cấp trên ủy quyền.

- Phân quyền (devolution): việc chính quyền trung ương chuyển giao một số quyền

hạn và chức năng nhất ñịnh cho chính quyền ñịa phương theo luật ñịnh. ðây là cấp

ñộ bảo ñảm tính ñộc lập cao nhất của chính quyền cấp dưới. Phân quyền thường

diễn ra song song với việc phân cấp tài chính.

(cid:1) Phân cấp về tài khóa: chính quyền ñịa phương ñược giao những nhiệm vụ

chi cụ thể, có quyền tự chủ về ngân sách và quyền thực thi các chức năng quản lý

trong phạm vi của ñịa phương mình. Phân cấp tài khóa không chỉ tập trung vào việc

nâng cao tính tự chủ của chính quyền ñịa phương mà qua ñó tạo ñiều kiện cho chính

quyền hoạt ñộng ñộc lập hơn trong khả năng của mình ñể xây dựng các chính sách

chi tiêu, mà còn phải hướng tới việc nâng cao tính trách nhiệm về chính trị, tính

hiệu quả và minh bạch.

Ba loại hình phi tập trung hóa về chính trị, hành chính, tài khóa này không ñứng

một cách ñộc lập mà tác ñộng qua lại lẫn nhau tạo thành một tổ hợp tác ñộng tổng

thể ñến tổ chức hệ thống và phân chia quyền hạn trách nhiệm của CQTW và CQðP.

6

Bản chất phân cấp tài khóa ñược xem xét tập trung vào khía cạnh phân cấp

quyền hạn và trách nhiệm giữa CQTW và CQðP về lĩnh vực ngân sách. Do ñó, khi

nói ñến phân cấp tài khóa, các nước ñều tập trung vào quan hệ giữa các cấp chính

quyền trong lĩnh vực ngân sách.

1.1.1.2. Các lợi ích và rủi ro trong phân cấp tài khóa

Phân cấp tài khóa ñem lại những lợi ích tiềm tàng cho hoạt ñộng quản lý nhà

nước của mỗi ñịa phương, song ñồng thời nó cũng thường có những rủi ro nhất

ñịnh, nếu việc phân cấp không ñược xem xét kỹ lưỡng phù hợp với ñiều kiện thực tế

và nhất là năng lực quản trị của ñịa phương. (cid:1) Những lợi ích của phân cấp tài khóa

Lợi ích quan trọng nhất của phân cấp tài khóa là sẽ làm cho chính phủ gần

gũi hơn với công chúng, ñây là một vấn ñề ñược phần lớn các nhà kinh tế cho rằng

có hiệu quả rất lớn trong mối quan hệ chuyền từ chính quyền cai trị sang chính

quyền phục vụ (Musgrave, 1983). Những sở thích của cử tri thay ñổi khác nhau và

nó buộc chính quyền ñịa phương phải có trách nhiệm cung cấp hiệu quả những hàng

hóa và dịch vụ công tốt hơn cho công chúng, ngược lại cử tri thì sẵn lòng chi trả cho

dịch vụ công ñó. ðiều ñó tạo ñiều kiện thực tế cho sự tham gia của công chúng vào

công việc quản lý và cai trị của chính quyền.

Mặt khác, trong các công trình nghiên cứu của các nhà kinh tế và các ñịnh

chế tài chính như Ngân hàng phát triển châu Á (2004), cũng ñã chỉ ra những lợi ích

ñáng kể của phân cấp ngân sách trong một nền kinh tế ổn ñịnh và phát triển: (i) phân

cấp tài khóa có thể làm tăng tính hiệu quả của dịch vụ và phúc lợi kinh tế của công

chúng; (ii) phân cấp tài khóa tạo cơ hội cho chính quyền ñịa phương trong việc huy

ñộng nguồn thu, chính quyền ñịa phương do ở gần với người dân hơn, nên có thể tổ

chức thu những khoản thu tiềm năng này thông qua các hình thức như áp dụng phí

ñánh vào người sử dụng hay một số loại thuế khác; (iii) phân cấp tài khóa tạo ñiều

kiện cho ñịa phương có chính sách và sự quản lý thích hợp ñối với nguồn lực tự có

của ñịa phương. Về nguyên tắc, kế hoạch ngân sách tốt nhất là kế hoạch bảo ñảm sự

7

cân ñối giữa các chi phí của các dịch vụ (các khoản thuế) với lợi ích (chất lượng các

dịch vụ).

Như vậy, phân cấp tài khóa không những tạo ra nguồn lực tài chính mang

tính ñộc lập tương ñối cho mỗi cấp chính quyền chủ ñộng thực hiện các chức năng,

nhiệm vụ của mình, mà nó còn là ñộng lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và

dân cư ở ñịa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình ñể phát triển ñịa

phương. Theo Bahwantray Mehta (1959) thì: “Chừng nào chúng ta không ñảm bảo

rằng các khoản chi cho những mục ñích của chính quyền ñịa phương phải phù hợp

với nhu cầu và mong muốn của nhân dân ñịa phương, trao cho họ quyền hạn thỏa

ñáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có

thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy ñược sáng kiến của người dân ñịa phương”.

(cid:1) Các rủi ro trong quá trình phân cấp tài khóa

Theo nghiên cứu của Ngân hàng phát triển châu Á (2004), những rủi ro này

bao gồm: (i) nguy cơ giảm tính hiệu quả của quản lý ngân sách nhất là khi bộ máy

hành chính của ñịa phương thiếu trách nhiệm, không ñủ năng lực về chuyên môn và

quản lý, thiếu ñộng cơ ñể hoạt ñộng; (ii) phân cấp tài khóa có thể làm tăng bất bình

ñẳng khu vực và có thể dẫn ñến nguy cơ gia tăng khoảng cách tài chính hay sự bất

bình ñẳng về tài chính (mất cân ñối chiều ngang và mất cân ñối chiều dọc); (iii) sự

phân cấp về thuế có thể dẫn ñến tình trạng bóp méo sự chuyển ñộng của các nguồn

lực kinh tế (lao ñộng, vốn, hàng hóa, dịch vụ) từ vùng này sang vùng khác, dẫn ñến

việc tạo ra một hệ thống tài chính phi hiệu quả và không minh bạch xét trên góc ñộ

tổng thể.

1.1.2. Các lý thuyết liên quan ñến phân cấp tài khóa

Khái niệm về Chính quyền ñịa phương liên quan ñến những ñịnh chế hoặc

pháp nhân ñược thành lập theo hiến pháp Quốc gia (như ở Brazil, Pháp, Ấn ðộ,

Nhật Bản), thành lập theo luật của Bang (Hoa Kỳ, Úc), theo các chế ñịnh pháp lý

của cấp Chính phủ (Newzealand, Liên hiệp Anh) hoặc theo ñạo luật hành pháp

8

(Trung Quốc). Chính quyền ñịa phương cung cấp một chuỗi các dịch vụ công ñặc

biệt cho một khu vực ñược xác ñịnh về mặt ñịa lý có liên quan.

Trong bối cảnh phi tập trung hóa và nâng cao vai trò tích cực của chính quyền

ñịa phương, nhiều lý thuyết ñược thừa nhận, ñã cung cấp một cơ sở khoa học cho

việc thực hiện phân cấp tài khóa và xác ñịnh vai trò quan trọng của chính quyền ñịa

phương, dựa trên nền tảng của tính hiệu quả, tính trách nhiệm, có thể quản lý và

quyền tự chủ, bao gồm các lý thuyết và mô hình dưới ñây:

• Mô hình Tiebout

Trong việc cung cấp hàng hóa công của chính quyền, rất khó thiết kế một thể

chế dân chủ ñể cho công chúng thành thật biểu lộ sở thích của họ về các hàng hóa

công, và cũng rất khó tổng hợp các sở thích của công chúng ñể quyết ñịnh chính

sách công. Kết quả là, trong thực tiển các cấp chính quyền thường không nỗ lực

xác ñịnh lượng hàng hóa công tối ưu cần cung cấp.

Năm 1956, nhà kinh tế học Charles Tiebout ñã ñặt ra câu hỏi: ñiều gì làm cho

thị trường tư nhân có thể ñảm bảo cung cấp một lượng hàng hóa tư tối ưu nhưng lại

mất ñi trong trường hợp hàng hóa công. Ông ñã phát hiện, trong khu vực công vì

thiếu hai yếu tố mua bán và cạnh tranh nên thị trường hàng hóa công không thể

cung cấp một lượng hàng hóa tối ưu như thị trường hàng hóa cá nhân. Từ ñó

Tiebout cho rằng, hàng hóa công nếu ñược cung cấp bởi cấp chính quyền ñịa

phương thì yếu tố cạnh tranh sẽ phát sinh một cách tự nhiên, vì công chúng có thể

“bầu cử với bàn chân của họ”, thông qua việc di chuyển ñến ñịa phương khác, có

chất lượng dịch vụ công tốt hơn ñể sinh sống và hoạt ñộng.

ðiều này dẫn ñến nguyên tắc phân cấp tài khóa cho chính quyền ñịa phương và

tạo cho chúng ta có ñược công cụ ño lường sự biểu lộ sở thích: ñó là tính di chuyển,

Tiebout cho rằng chính yếu tố di chuyển này có thể tăng cường ñược hiệu quả trong

việc cung cấp hàng hóa công của ñịa phương. Xa hơn nữa, Ông ñã tranh luận rằng

trong những ñiều kiện nhất ñịnh, cung cấp hàng hóa công sẽ hoàn toàn hiệu quả ở

cấp chính quyền ñịa phương. Giống như logíc sự cân bằng cạnh tranh sẽ tạo ra mức

hiệu quả hàng hóa tư, sự cạnh tranh giữa các ñịa phương trong việc cung cấp hàng

hóa công sẽ tạo ra mức hiệu quả hàng hóa công.

9

Mô hình chính thức ñưa ra 7 giả ñịnh, trong ñó có một số giả ñịnh có lẽ không

thực hiện ñược trong thực tế. Tuy nhiên, thông ñiệp chính của mô hình này là sự

cạnh tranh giữa các ñịa phương trong việc cung cấp hàng hóa công sẽ làm cho việc

cung cấp hàng hóa trở nên tốt hơn. Mô hình ñã giải quyết những vấn ñề biểu lộ sở

thích và tổng hợp sở thích của công chúng, vốn dĩ gây khó khăn cho việc cung cấp

hàng hóa công. Từ ñó, ñịnh giá Lindahl vận hành trong mô hình Tiebout, mỗi cá

nhân sẽ bày tỏ một cách trung thực nhu cầu của mình về lượng hàng hóa công cần

thiết, các con số này sẽ ñược tổng hợp lại và sau ñó mỗi công dân sẽ chi trả một

mức chi phí bằng cách lấy tổng chi phí chia cho số dân. Như thế ñiều kiện cho sự

cung cấp hàng hóa công tối ưu ñã ñược ñáp ứng, bởi vì số lượng hàng hóa công

cung cấp ñược quyết ñịnh bởi sự tổng hợp từ những lợi ích của cá nhân.

Mô hình Tiebout tuy có ñiểm còn gây tranh luận, là một mô hình không hoàn

hảo trong thực tế (như vấn ñề cạnh tranh Tiebout trong ñó sự di chuyển Tiebout

không hoàn hảo, tất cả người dân không thể có ñầy ñủ các thông tin về lợi ích và chi

phí thuế mà họ phải trả; giả ñịnh không có ngoại tác lan tỏa chỉ phát huy hiệu quả

trong một thành phố nhất ñịnh…). Nhưng những thay ñổi trong chi tiêu và chính

sách thuế ñịa phương có ảnh hưởng mạnh ñến sự di cư và giá nhà ở (những phát

hiện thực chứng từ nghiên cứu phản ứng về hành vi của Bergstrom và ñồng nghiệp

(1988), Oates (1969) ñã minh chứng ñược vấn ñề này). Từ ñó, giá trị chuẩn tắc và

hàm ý của mô hình có ý nghĩa rất lớn trong việc hình thành các nguyên tắc trong

phân cấp tài khóa tối ưu và cung cấp hàng hóa công hiệu quả giữa các cấp chính

quyền. Mô hình Tiebout gợi ý phạm vi hàng hóa công ñược cung cấp bởi các cấp

chính quyền ñược xác ñịnh bởi ba yếu tố:

- Yếu tố thứ nhất: là mối gắn kết giữa chi phí thuế phải nộp và lợi ích

ñược hưởng. Phạm vi cung cấp hàng hóa công của ñịa phương sẽ ở mức mà người

dân ñánh giá mức thuế mà họ phải chi trả ngang bằng với mức hàng hóa dịch vụ

công cung cấp mà họ nhận ñược. Những hàng hóa công có sự liên kết mạnh giữa

chi phí thuế và lợi ích, nghĩa là hầu hết người dân ñịa phương hưởng thụ lợi ích, thì

10

nên ñược cung cấp bởi ñịa phương (chẳng hạn ñường giao thông ở ñịa phương) và

nếu ngược lại thì nên cung cấp bởi cấp chính quyền cao hơn (như ñường cao tốc

quốc qia, trợ cấp cho người thu nhập thấp). Nếu như cư dân tại ñịa phương nhận lợi

ích trực tiếp thì họ sẽ mua hàng hóa công bằng việc trả tiền thuế tài sản, ngược lại

thì họ sẽ bỏ phiếu bằng chân ñi ñến ñịa phương khác tốt hơn.

- Yếu tố thứ hai: ñể xác ñịnh mức ñộ phân cấp tối ưu là phạm vi của những

ngoại tác và ảnh hưởng lan tỏa tích cực trong việc cung cấp hàng hóa công. Nếu

hàng hóa công ñịa phương cung cấp có những ảnh hưởng tích cực lan tỏa rộng lớn

sang các ñịa phương khác (chẳng hạn giáo dục ðại học, các ngành y tế kỹ thuật

cao), cư dân từ các ñịa phương khác sẽ có xu thế ñổ về, ñôi lúc gây ra hiện tượng

“tắc nghẽn” trong cung cấp hàng hóa công. Từ ñó, các ñịa phương này sẽ có xu

hướng cung cấp hàng hóa công này dưới mức cần thiết của người dân. Trong trường

hợp này, chính quyền cấp cao hơn có vai trò xúc tiến thực hiện cung cấp hàng hóa

công ñó.

- Yếu tố thứ ba: ñể xác ñịnh mức ñộ phân cấp tối ưu là kinh tế qui mô

trong thuộc tính tự nhiên của các hàng hóa công. Những hàng hóa công có lợi thế

kinh tế qui mô như quốc phòng, sẽ không ñạt ñược hiệu quả nếu thuộc thẩm quyền

cung cấp của ñịa phương.

Mô hình Tiebout tiên liệu rằng chi tiêu ñịa phương cần tập trung cho những

chương trình có ít những ngoại tác và lợi thế kinh tế qui mô không ñáng kể, như sửa

chữa ñường xá, thu gom rác và vệ sinh công cộng. Tương tự các ñịa phương ñóng

vai trò khiêm tốn trong việc cung cấp những hàng hóa công mang tính tái phân phối

(như Bảo hiểm xã hội), có những ảnh hưởng lan tỏa rộng lớn (như Giáo dục ðại

học) và có lợi thế kinh tế qui mô ñáng kể (như Quốc phòng).

• Mô hình của Stigler

Stigler (1957) ñã xác ñịnh 2 nguyên tắc thiết kế phạm vi phân quyền: (i) một

chính quyền càng gần với công chúng thì hoạt ñộng càng hiệu quả hơn; (ii) công

chúng có quyền bỏ phiếu/ biểu quyết chọn lựa số lượng và chủng loại dịch vụ công

mà họ cần. Các nguyên tắc này hàm ý rằng việc quyết ñịnh về cung cấp dịch vụ

11

công, nên ñược thực hiện ở cấp chính quyền cơ sở sẽ ñảm bảo ñược mục tiêu phân

phối hiệu quả và có quyền tự quản (tự chịu trách nhiệm) trong quyết ñịnh cung cấp

các dịch vụ ñịa phương. Tiếp ñến, qui mô tối ưu của các cấp chính quyền thay ñổi

phù hợp với qui mô kinh tế và mức ñộ của lợi ích và chi phí.

• Mô hình tương ñồng tài khóa

Một ý tưởng liên quan ñến việc thiết kế phân quyền là sự tham gia vào lựa chọn

công. Olson (1969) cho rằng nếu như phạm vi quyền lực chính trị và phạm vi lợi ích

gắn kết với nhau, vấn ñề người hưởng tự do có thể khắc phục và lợi ích biên bằng

với chi phí biên của sản xuất, ñảm bảo cung cấp hàng hóa công tối ưu. Sự ñánh

ñồng phân cấp chính quyền với phạm vi lợi ích ñược gọi là nguyên tắc tương ñồng

tài khóa. Nguyên tắc này liên quan ñến nguyên tắc phù hợp (The Correspondence

Principle) ñược ñưa ra bởi Oates (1972). Phạm vi phân quyền nên dựa vào mức ñộ

cung cấp các hàng hóa công. Theo ñó cần tính ñến một cách chính xác tập hợp tiêu

dùng hàng hóa công của các cá nhân trong cộng ñồng ñịa phương.

Frey và Eichenberger (1995, 1996, 1999) ñã mở rộng ý tưởng này ñể xác ñịnh

khái niệm phân quyền theo chức năng, phân quyền phù hợp, phân quyền cạnh tranh

(Functional, Overlapping, Competing Jurisdictions: FOCJ). Họ tranh luận sự phân

quyền có thể ñược tổ chức cùng với việc thiết lập những mối liên kết về chức năng

ñể sao cho: (i) phù hợp với phạm vi ñịa lý; (ii) các cá nhân và cộng ñồng có thể tự

do chọn lựa sự phân bổ nguồn lực và cung cấp hàng hóa công trong phạm vi phân

quyền có tính cạnh tranh. Các cá nhân và cộng ñồng có thể biểu lộ sở thích của họ

một cách trực tiếp thông qua các sáng kiến và trưng cầu dân ý. Phân quyền trao cho

các cơ quan và thành viên của nó quyền thu thuế ñể thực hiện nghĩa vụ ñược giao.

• Mô hình phi tập trung hóa (Oates, 1972)

Theo mô hình này, mỗi dịch vụ công nên ñược cung cấp bởi cấp chính quyền

mà họ có quyền lực kiểm soát trong một phạm vi ñịa lý tối thiểu nào ñó ñể qua ñó

có thể nội hóa lợi ích và chi phí , bởi vì:

- Chính quyền ñịa phương hiểu và nắm bắt ñược những mong ñợi và sở

thích của người dân ñịa phương;

12

- ðưa ra quyết ñịnh ñịa phương phù hợp với nhu cầu người dân, qua ñó tăng

cường tính trách nhiệm và hiệu quả của tài khóa;

- Loại bỏ cơ chế phân cấp không hợp lý, và

- Khuyến khích cạnh tranh giữa các cấp chính quyền.

Một hệ thống phi tập trung hóa lý tưởng ñảm bảo mức ñộ và sự phối hợp trong

việc cung cấp dịch vụ công phù hợp với sở thích của công chúng. Trong trường hợp

các dịch vụ công ñược cung cấp bởi ñịa phương có tính lan tỏa hay kinh tế quy mô

rộng lớn thì cần phải có trợ cấp từ phía chính quyền trung ương.

• Nguyên tắc bổ sung (Subsidiarity Principle)

Thuế, chi tiêu và các nhiệm vụ thường xuyên nên ñược thực hiện bởi các cấp

chính quyền thấp hơn, trừ khi có bằng chứng thuyết phục rằng có thể ñược thực

hiện hiệu quả hơn từ cấp chính quyền cao hơn. Nguyên tắc này ñược Pope Leo XIII

ñề ra ñầu tiên năm 1891. Tiếp theo ñó, Pope Pius XI ñã nhấn mạnh nguyên tắc bổ

sung này như là cách thứ ba giữa phương pháp chuyên chính ñộc tài và phương

pháp hãy ñể mặc nó (laissez-faire) trong quản trị. Nguyên tắc này là ñối nghịch với

“Nguyên tắc phần còn lại” (residuality), ñược thực hiện trong các quốc gia ñơn

nhất, ở ñó CQðP ñược chuyển giao các chức năng mà CQTW không sẵn lòng hoặc

không có khả năng thực hiện.

Như vậy, các lý thuyết về phân cấp tải khóa nêu trên có giá trị khoa học

nhất ñịnh. Bởi lẽ, chúng hướng ñến thiết lập một khuôn khổ nhằm nâng cao tính

hiệu quả, hiệu lực của chính quyền ñịa phương, cụ thể ñó là hành ñộng ñúng (cung

cấp dịch vụ phù hợp với sở thích của công dân); không chuyên quyền (hành ñộng

trong cách thức tốt nhất với chi phí thấp và chuẩn mực tốt); và trách nhiệm (hành

ñộng thông qua cách tiếp cận dựa vào quyền lợi của công chúng) (Baiey, 1999;

Dollery và Wallis, 2001…). Vai trò của chính quyền ñịa phương trong một chuỗi

tập hợp như vậy tương phản với vai trò truyền thống (Gross, 2001).

13

1.1.3. Tiêu chí ñánh giá mức ñộ phân cấp tài khóa

Bảng 1.1 : Mức ñộ phân cấp thu ngân sách

Mức ñộ phân cấp

Biểu hiện

ðịa phương tự quyết ñịnh chính

Chính quyền ñịa phương tự ñịnh ra thuế suất và diện áp thuế.

sách thu

Chính quyền ñịa phương chỉ tự ñịnh ta thuế suất, chính quyền

trung ương xác ñịnh diện áp thuế.

Quyền tự quyết ñịnh hạn chế

Chính quyền ñịa phương ñịnh ra thuế suất nhưng trong giới hạn

chính quyền trung ương cho phép.

Chia sẻ nguồn thu từ thuế, theo ñó việc phân chia doanh thu giữa

ñịa phương và trung ương chỉ có thể thay ñổi nếu có sự ñồng

thuận của ñịa phương.

Không có quyền tự quyết

Chia sẻ doanh thu, nhưng tỷ lệ phân chia do chính quyền trung

ương ñịnh ñoạt.

Chính quyền trung ương quy ñịnh mức thuế và diện áp thuế cho

các nguồn thu ñịa phương

Nguồn:Phân cấp ở ðông á - Ngân hàng thế giới, 2005.

Theo nghiên cứu của Ngân hàng thế giới (2005), tiêu chí cơ bản ñể ñánh giá

quyền tự quyết về ngân sách của chính quyền ñịa phương, ñược phản ánh ở việc ñịa

phương có quyền quyết ñịnh ñến ñâu trong chính sách thu ngân sách ( về thuế suất

và ñối tượng nộp thuế). Ngoài ra còn các tiêu chí khác như tỷ trọng chi ngân sách

ñịa phương trong tổng chi ngân sách nhà nước, mức ñộ tự chủ của ñịa phương trong

quyết ñịnh chi tiêu ngân sách.

1.1.4. Các kết luận nghiên cứu thực nghiệm về tác ñộng của phân cấp tài

khóa ñối với cung cấp dịch vụ công và tăng trưởng kinh tế

1.1.4.1. Các tác ñộng tích cực của phân cấp tài khóa

Phi tập trung hóa trong quản trị công tiếp tục thu hút nhiều cuộc tranh luận

và bàn cãi. Những người ñề xuất phi tập trung hóa quan tâm nó như là một phương

thuốc chửa mọi bệnh tật trong việc tổ chức lại khu vực công tại các quốc gia ñang

phát triển (Shah, 1996, 1998, 2003, 2004). Nhiều công trình nghiên cứu thực

nghiệm của các nhà nghiên cứu trên thế giới, ñã cho kết quả có mối quan hệ tác

14

ñộng tích cực của phân cấp tài khóa ñối với cung cấp dịch vụ công và tăng trưởng

kinh tế.

• Tác ñộng của phân cấp tài khóa ñến cung cấp dịch vụ công

Alderman (1998) tìm thấy rằng phi tập trung hóa ñã có một tác ñộng tích cực

cho việc ñạt ñược các mục tiêu an sinh xã hội tại Albania, Bardhan; và Mookherjee

(2003) ñã tìm thấy một cách tương tự rằng quản lý theo phương thức phi tập trung

hóa ñạt mục tiêu làm giảm bớt ñói nghèo tại West Bengal, thuộc Ấn ðộ. Faguet

(2001) ñã khám phá rằng phi tập trung hóa tại Bolivia giúp cải thiện chất lượng dịch

vụ công phù hợp với sở thích công chúng tại ñịa phương và tác ñộng ñến các dịch

vụ xã hội.

• Tác ñộng của phi tập trung hóa ñối với tăng trưởng kinh tế

Nhiều nghiên cứu tìm thấy một tác ñộng tích cực của phi tập trung hóa ñối

với tăng trưởng. Thiessen (2000) tìm thấy mối quan hệ trực tiếp và tích cực giữa phi

tập trung hóa và tăng trưởng kinh tế tại các nhóm nước có thu nhập cao, khu vực

ðông Âu và các quốc gia có thu nhập trung bình. Martinez-Vazquez và Mcnab

(2005), trên cơ sở các dữ liệu tiêu biểu theo chuỗi thời gian, ñã tìm thấy một sự tác

ñộng tích cực của phi tập trung hóa tài khóa ñến tăng trưởng kinh tế, thông qua ảnh

hưởng tích cực trực tiếp của phi tập trung hóa ñến ổn ñịnh kinh tế vĩ mô. Phân tích

của họ ñã chỉ ra rằng cấp ñộ tối ưu trong phi tập trung hóa tài khóa giúp tăng

trưởng kinh tế cao hơn so với mức trung bình và phi tập trung hóa ngày càng rộng

hơn sẽ giúp cho tăng trưởng kinh tế.

1.1.4.2. Các tác ñộng tiêu cực của phân cấp tài khóa

Một số nhà nghiên cứu khác, lại xem phi tập trung hóa như thể là một con

ñường ñi ñến sự hoang tàn và ñổ nát (TanZi, 1996). Ravallion (1998) khám phá

rằng ở các tỉnh nghèo của Argentina thì có ít thành công trong việc mang lại lợi ích

và phi tập trung hóa nói chung tạo ra sự không công bằng trong chi tiêu công tại các

khu vực nghèo. Azfar và Livingston (2002) không tìm thấy bất cứ tác ñộng tích cực

của sự phi tập trung hóa ñối với tính hiệu quả và công bằng trong việc cung cấp

hàng hóa công tại Uganda.

15

Bên cạnh ñó, một số nghiên cứu có kết luận không rõ ràng hoặc không có kết

luận về tác ñộng của phi tập trung hóa ñối với cung ứng dịch vụ công. Azfar và

ñồng nghiệp (2000) kết luận rằng tại Philippines và Uganda, trong lúc chính quyền

ñịa phương chú trọng ñến sở thích ñịa phương, sự ñáp ứng ñó thường không tương

xứng, bởi vì họ (chính quyền ñịa phương) bị hạn chế bởi các thủ tục, ngân sách và

quản trị.

Một số nghiên cứu khác tìm thấy tác ñộng tiêu cực hoặc không rõ ràng của

phi tập trung hóa ñối với tăng trưởng kinh tế. Davoodi và Zou (1998) và Xie, Zou

và Davoodi (1999), sử dụng hệ thống dữ liệu nhiều loại tại các quốc gia ñang phát

triển và kém phát triển, ñã khám phá phi tập trung hóa thì ñi cùng với sự tăng

trưởng chậm hơn. Zhang và Zou (1998) tìm thấy phi tập trung hóa ngân sách ở

Trung Quốc ñóng góp sự tăng trưởng thấp hơn ở cấp ñộ tỉnh. Theo Davoodi và Zou

(1998), Zhang và Zou (1998), mối quan hệ tiêu cực giữa phi tập trung hóa và tăng

trưởng kinh tế có thể chỉ ra rằng, trong thực tế chính quyền ñịa phương có lẽ không

phù hợp, không có trách nhiệm ñối với nhu cầu và sở thích của công chúng. Chẳng

hạn như, khi các vị lãnh ñạo, công chức ñịa phương không ñược bầu bởi cư dân ñịa

phương và khi mà cư dân có thể là quá nghèo ñể “bỏ phiếu bằng chân”.

Trong trường hợp của Trung Quốc, chính quyền ñịa phương thì bị giới hạn bởi

nguồn lực có hạn cho ñầu tư trong các ưu tiên của quốc gia, chẳng hạn ñường cao

tốc, xe ñiện, nhà máy ñiện, viễn thông và năng lượng. ðiều tìm thấy này ñã có một

số hàm ý cho các quốc gia ñang phát triển và quốc gia có nền kinh tế ñang chuyển

ñổi: Sự tối ưu của phi tập trung tài khóa ñược ño lường trong mối tương quan giữa

các nguồn thu hiện có, nhiệm vụ chi trong các giai ñoạn phát triển kinh tế; trong

giai ñoạn ñầu phát triển kinh tế, chính quyền trung ương có thể ở vị trí tốt hơn ñể

ñảm nhận ñầu tư công các dự án có ngoại tác lan tỏa rộng khắp quốc gia.

Kết luận chung về các nghiên cứu thực nghiệm

Như vậy, nhờ vào phi tập trung hóa, chính quyền ñịa phương ñược trao

quyền ñể thiết kế các chính sách và quyết ñịnh các chương trình thay mặt các cử tri

cư ngụ tại ñịa phương, tự chủ về ngân sách và cùng với cơ chế có tính giải trình ñể

16

ñảm bảo tính trách nhiệm và giải trình ñến các cử tri. Về mặt lý thuyết, một hệ

thống như vậy sẽ có tác ñộng tích cực ñến tính hiệu quả và công bằng trong cung

cấp dịch vụ công và tạo ra một môi trường có tính hỗ trợ ñể giúp cho tăng trưởng

kinh tế. Trong thực tế, những kết quả trên phụ thuộc vào sự hiện hữu của các tổ

chức mang tính thiết chế (bao gồm các mối quan hệ về quyền lực), và sự gắn kết

của chính sách phi tập trung hóa ñến việc tạo ra môi trường, ñộng cơ phù hợp cho

trách nhiệm giải trình giữa cấp trên - cấp dưới. Sự phức tạp của hệ thống giải thích

cho vô số kết quả mà chúng ta ñã thấy trong thực tiễn. Tuy nhiên, các bằng chứng

thực nghiệm ở bên trên ñã ủng hộ mạnh mẽ cho một ảnh hưởng tích cực của chính

sách phi tập trung hóa ñến cung cấp dịch vụ công và tăng trưởng kinh tế.

1.2. NỘI DUNG PHÂN CẤP TÀI KHÓA

Phân cấp tài khóa không ñơn thuần chỉ là phân giao nhiệm vụ thu, chi giữa

các cấp ngân sách như nhiều người vẫn hiểu. Trên thực tế, nội dung phân cấp tài

khóa rộng hơn nhiều, theo Jorge Martinez Vazquez (2004), phân cấp tài khóa bao

gồm các nội dung sau:

• Phân cấp nhiệm vụ chi; • Phân cấp nguồn thu (mà quan trọng nhất là phân cấp về thẩm quyền ñánh

thuế);

• ðiều hòa ngân sách giữa các cấp chính quyền; • Phân cấp về quyền vay nợ.

1.2.1. Phân cấp chi ngân sách nhà nước

Việc phân ñịnh nhiệm vụ chi là bước ñi ñầu tiên trong việc thiết kế một hệ

thống tài khóa giữa các cấp chính quyền. Yếu tố cơ bản nhất ñể có sự thành công

của một hệ thống phân cấp là ñảm bảo nhiệm vụ chi ñược xây dựng phù hợp với

trách nhiệm cung cấp các hàng hóa dịch vụ ñược giao. Các tiêu thức sử dụng ñể

giao nhiệm vụ chi là:

+ Hiệu quả kinh tế: Các chức năng, nhiệm vụ giao cho các cấp chính quyền

cần: (i) ñủ lớn ñể ñạt hiệu quả kinh tế theo quy mô và ñủ nhỏ ñể không làm mất

hiệu quả kinh tế; (ii) sẵn sàng cung cấp các hàng hóa thay thế với giá cả và chất

17

lượng chấp nhận ñược; (iii) ñiều chỉnh chính sách giá ñối với hàng hóa công khi cần

thiết.

+ Công bằng về tài khóa: Các cấp chính quyền cần có ñủ tiềm lực tài chính:

(i) ñể có thể ñảm nhiệm ñược chi phí cũng như lợi ích trong quá trình thực thi

nhiệm vụ hoặc sẵn sàng bù ñắp cho các khu vực; (ii) ñể trang trãi cho nhiệm vụ

cung cấp dịch vụ công và sẵn sàng thực hiện các biện pháp nhằm ñạt ñược sự công

bằng về tài khóa giữa các cấp chính quyền trong quá thực thi nhiệm vụ.

+ Trách nhiệm về chính trị: Các cấp chính quyền phải: (i) có trách nhiệm ñối

với người dân trong thực hiện nhiệm vụ ñược giao; (ii) tạo cơ hội và ñiều kiện ñể

người dân có thể tham gia một cách năng ñộng và hiệu quả vào công việc của chính

quyền.

+ Hiệu lực quản lý hành chính: Thể hiện qua các tiêu thức: (i) có thể ñảm

nhiệm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ khác nhau và có thể dung hòa ñược các

xung ñột về lợi ích; (ii) khẳng ñịnh rõ ràng mục tiêu và phương thức thực thi nhiệm

vụ trong việc cung cấp các dịch vụ và ñịnh kỳ ñánh giá các mục tiêu ñã ñặt ra dựa

trên các tiêu chuẩn thực hiện; (iii) thúc ñẩy sự hợp tác ñể giảm bớt sự xung ñột về

quyền lợi và nghĩa vụ giữa các ñịa phương; (iv) có ñủ năng lực pháp lý ñể thực hiện

chức năng và nhiệm vụ trong khuôn khổ thẩm quyền ñược giao.

18

Sơ ñồ Quy trình giao nhiệm vụ chi

Hiệu quả kinh tế. Hiệu quả theo quy mô. Cạnh tranh trong khu vực công.

Dịch vụ có chi phí thấp nhất. Sử dụng tốt nhất dịch vụ công.

Giảm thiểu sự mất công bằng giữa các vùng.

Công bằng tài khóa. Tác ñộng ngoại ứng kinh tế. Sự ñồng nhất về tài khóa.

Khuyếch tán quyền lực chính trị. Sự ủng hộ rộng rãi của chính phủ.

Trách nhiệm chính trị. Tiếp cận và kiểm soát. Tham gia của người dân.

Hiệu quả hành chính. Phù hợp về luật pháp. Mục tiêu chung của chính phủ.

Trách nhiệm của mỗi khu vực. Hợp theo chiều dọc và ngang trong các cơ quan chính phủ. Quản lý hành chính công có hiệu quả. Chuyên môn hóa hơn.

Nguồn: Sử ðình Thành, 2008.

1.2.2. Phân cấp thu ngân sách nhà nước

Bản chất của việc phân cấp thu ngân sách nhà nước ñó là các cấp chính

quyền trong phạm vi cho phép có quyền và trách nhiệm ñối với các hoạt ñộng thu

ngân sách của cấp mình. Một số nguyên tắc chung trong việc ấn ñịnh nguồn thu

cho các cấp chính quyền như sau:

+ Tiêu chuẩn hiệu quả kinh tế cho rằng, thuế ñánh vào các yếu tố di ñộng (có

tính di chuyển) và hàng hóa thương mại mà nó chứa ñựng tính hiệu quả của thị

trường nên thuộc quyền của trung ương. Sự chuyển giao cho chính quyền ñịa

phương quyền thu thuế ñối với các yếu tố di ñộng này, có thể bị lợi dụng ñể thực

19

hiện chính sách “Ăn xin người hàng xóm” (beggar-thy-neighbor) gây ra lãng phí về

mặt xã hội và nhằm mục ñích thu hút các nguồn lực về cho từng ñịa phương.

+ Sự công bằng quốc gia, ñảm bảo rằng thuế tái phân phối mang tính lũy

tiến thuộc quyền của trung ương, nhằm ñể giới hạn khả năng chính quyền ñịa

phương theo ñuổi chính sách tái phân phối sai lầm, bằng cách sử dụng công cụ thuế

và chuyển giao ñể thu hút người có thu nhập cao và khước từ, xua ñuổi người có thu

nhập thấp.

+ Tiêu chuẩn khả thi về quản lý, cho rằng quyền thu thuế nên ñược giao cho

cấp chính quyền mà có khả năng tốt nhất ñể giám sát kiểm tra ñược mức thuế ấn

ñịnh liên quan ñến cơ sở thuế. Tiêu chuẩn này tối thiểu hóa chi phí quản lý cũng

như tiềm năng trốn thuế. Thí dụ như, thuế tài sản, và giá trị bất ñộng sản tăng lên do

ñầu tư hạ tầng của ñịa phương, là những loại phù hợp chuyển giao cho ñịa phương,

bởi vì chính quyền ñịa phương có ñiều kiện tốt hơn ñể ñánh giá các loại tài sản ñó

theo giá trị thị trường.

+ Tiêu chuẩn nhu cầu về tài chính (sự tương xứng về nguồn thu), cho rằng

phải ñảm bảo sự phù hợp càng nhiều càng tốt giữa trách nhiệm giải trình, nguồn thu

- khả năng thu từ chính các nguồn thu của mình, với các nhu cầu chi. Lý thuyết

cũng cho rằng, các loại tài sản có thời gian sử dụng lâu nên ñược tài trợ từ nguồn

vay nợ, ñể ñảm bảo gánh nặng về thuế ñược chia sẽ công bằng, hợp lý giữa các thế

hệ (Inman, 2006).

Như vậy dựa vào các tiêu chí trên, có thể phân ñịnh nguồn thu giữa ngân sách

trung ương và ñịa phương như sau:

• ðối với nguồn thu ngân sách trung ương:

- Các nguồn thu lớn gắn liền với các hoạt ñộng kinh tế - xã hội của nhiều

ñịa phương, gắn liền với các biện pháp quản lý mang tính quốc gia do chính quyền

trung ương thực hiện sẽ là khoản thu của ngân sách trung ương (hoặc ngân sách liên

bang).

- Các sắc thuế nhằm mục ñích phân phối trên phạm vi toàn xã hội ñược

giao cho chính quyền trung ương quản lý.

20

- Các sắc thuế mà số thu phụ thuộc vào quy mô trong việc hành thu cần

ñược tập trung quản lý.

- Các sắc thuế có cơ sở tính thuế không ñược phân phối ñồng ñều giữa các

khu vực cần ñược quản lý tập trung ( như thuế tài nguyên).

• Nguồn thu ngân sách ñịa phương:

- Các khoản thu gắn liền với các hoạt ñộng kinh tế - xã hội của ñịa phương

do chính quyền ñịa phương quản lý sẽ là thu của ngân sách ñịa phương.

- Các khoản thu phân cấp cho chính quyền ñịa phương là các khoản thu có

cơ sở tính thu mang tính cố ñịnh, qua ñó cho phép ñịa phương có thể thay ñổi mức

thu mà không bị thu hẹp cơ sở thu.

- Các dịch vụ cung cấp bởi chính quyền ñịa phương phải phù hợp với khả

năng thu phí và lệ phí từ người sử dụng và từ các loại thuế, phí khác gắn với việc

thụ hưởng dịch vụ.

1.2.3. Các khoản chuyển giao giữa chính quyền trung ương và chính

quyền ñịa phương

Việc giao nhiệm vụ thu chi có thể gây ra mất cân ñối cả về chiều dọc và

chiều ngang trong cán cân tài chính của các ñịa phương. Thực chất, mỗi hệ thống

chuyển giao giữa trung ương và ñịa phương ñều chứa ñựng hai nội dung:

• Cân ñối theo chiều dọc: liên quan ñến việc phân bổ nguồn thu giữa chính

quyền trung ương và chính quyền dịa phương.

• Cân ñối theo chiều ngang: liên quan ñến việc phân bổ nguồn lực tài chính

giữa các ñịa phương.

Mất cân ñối theo chiều dọc xẩy ra khi nhiệm vụ chi của chính quyền ñịa phương

không cân ñối với nguồn thu ñịa phương ñó. Mất cân ñối theo chiều ngang xẩy ra

khi khả năng tài chính của các ñịa phương khác nhau nhưng phải thực hiện những

chức năng , nhiệm vụ như nhau. Theo kinh nghiệm các nước, có thể thực hiện các

biện pháp sau ñể thiết lập mối quan hệ cân ñối chiều ngang và cân ñối chiều dọc:

- ðiều chỉnh từng cân ñối bằng các giải pháp chính sách khác nhau như: mất

cân ñối chiều dọc ñược xử lý bằng việc ñể lại nguồn thu hay trợ cấp; mất cân ñối

21

chiều ngang ñược xử lý bằng cách ñiều hòa nguồn thu từ vùng có nguồn thu lớn ñến

vùng nghèo hơn.

- Thực hiện một hệ thống trợ cấp ñồng nhất: mất cân ñối chiều dọc và chiều

ngang ñược xử lý ñồng thời qua hệ thống trợ cấp, bao gồm các khoản chi ñể có ñược

sự ñồng nhất về năng lực tài chính của các cấp chính quyền và trợ cấp có mục tiêu.

1.2.4. Vay nợ của chính quyền ñịa phương

Trong nền kinh tế thị trường, vay nợ của chính quyền ñịa phương ñược xem

là công cụ tài chính hữu hiệu ñối với nền tài chính công của ñịa phương, bởi lẽ nó

góp phần:

• Kích thích phát triển kinh tế - xã hội của ñịa phương

Sự phát triển kinh tế - xã hội của ñịa phương cần phải có một hệ thống cơ sở hạ

tầng tương xứng, ñặc biệt là ñịa phương ñô thị. Một sự trì hoãn ñầu tư vào cơ sở hạ

tầng có thể có thể gây ảnh hưởng xấu ñến tình hình kinh tế - xã hội cũng như tốc ñộ

ñô thị hóa của ñịa phương. Vì thế, việc vay nợ ñược xem là công cụ hữu hiệu ñể

chính quyền ñịa phương ñầu tư vào các dự án hạ tầng, kích thích kinh tế ñịa

phương phát triển.

• Tạo sự công bằng giữa các thế hệ

Lợi ích mang lại của các dự án cơ sở hạ tầng ñược ñầu tư của chính quyền ñịa

phương thường phát huy trong thời gian dài, không chỉ những người dân ñang sống

trong hiện tại ở ñịa phương ñược hưởng lợi từ các dự án ñó mà các thế hệ sau này

cũng vẫn hưởng ñược những lợi ích ñó. Vì thế, việc vay nợ của chính quyền ñịa

phương trở thành công cụ hữu hiệu ñể thực hiện phân bổ chi phí ñầu tư gắn kết

ñồng thời với việc khai thác và hưởng thụ lợi ích từ dự án.

• Cân ñối hài hòa giữa thu và chi của ngân sách ñịa phương

Yêu cầu phát triển nền kinh tế - xã hội theo hướng công nghiệp hóa, hiện ñại

hóa ñã ñặt ra nhu cầu vốn ñầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng của các ñịa phương rất lớn,

ñiều này cũng làm cho ngân sách ñịa phương thường xuyên rơi vào tình trạng mất

cân ñối. Cho nên, tiếp cận công cụ vay nợ sẽ giúp cho ñịa phương chủ ñộng hơn

22

trong việc cân ñối nguồn lực tài chính, khắc phục sự thiếu hụt vốn ñể ñầu tư cung

cấp hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội không bị gián ñoạn.

Tuy nhiên, vay nợ của chính quyền ñịa phương cũng có những mặt trái của

nó: (i) vay nợ sẽ tạo áp lực gia tăng lãi suất, từ ñó chèn ép ñầu tư của khu vực tư;

(ii) gánh nặng nợ nần ñặt lên vai thế hệ tương lai nếu vay nợ quá mức và chi tiêu

công kém hiệu quả. Chính vì lý do ñó mà mặc dù trong thực tế, có ít nhất 3 kênh

khác nhau mà chính quyền ñịa phương có thể vay nợ: vay từ ngân sách trung ương;

vay từ các trung gian tài chính; vay trực tiếp trên thị trường vốn thông qua phát

hành trái phiếu. Theo kinh nghiệm quốc tế, hoạt ñộng vay nợ trên thị trường vốn

thông qua phát hành trái phiếu, ñòi hỏi chính quyền ñịa phương phải tăng cường

tính minh bạch và trách nhiệm trong việc phân bổ, sử dụng vốn,và phải chịu sự

giám sát chặt chẽ từ công chúng. Hơn thế nữa, thông qua hoạt ñộng của thị trường

trái phiếu ñịa phương, công chúng có thế nắm ñược thông tin nhiều hơn về tình

trạng tài chính của ñịa phương. Với những ưu thế ñó, ngày nay ở hầu hết các nền

kinh tế thị trường, vay nợ của chính quyền ñịa phương chủ yếu ñược thực hiện

thông qua qua kênh phát hành trái phiếu ñịa phương.

1.3. KINH NGHIỆM PHÂN CẤP TÀI KHÓA TẠI CÁC NƯỚC TRÊN

THẾ GIỚI

1.3.1. Khái quát về tình hình phân cấp tài khóa tại các nước trên thế giới

Trong phần này của ñề tài nghiên cứu, sẽ chọn các quốc gia tương ứng với

các trình ñộ phát triển kinh tế và quản lý ngân sách: các nước phát triển – Pháp; các

nước ñang phát triển trong khu vực ðông nam Á - Philipine; ñồng thời, có nghiên

cứu về phân cấp tài khóa cho một số ñô thị lớn ở các nước phát triển, qua ñó có thể

giúp ñề tài tiếp cận ñược các ñề xuất cơ chế về phân cấp tài khóa cho ñô thị TP.

HCM.

23

1.3.1.1. Phân cấp tài khóa tại Pháp 1

Ng©n s¸ch ®Þa ph−¬ng ë Ph¸p gåm cã ng©n s¸ch vïng (khu), tØnh, x·. Tæ

chøc chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng chñ yÕu lµ c¸c Héi ®ång do d©n bÇu theo tõng cÊp

hµnh chÝnh vµ cã hai nhiÖm vô chÝnh: (i) cung cÊp nh÷ng dÞch vô cho d©n ë ®Þa

ph−¬ng trong c¸c lÜnh vùc ®· ®−îc luËt x¸c ®Þnh (ii) qu¶n lý tµi s¶n cña ®Þa ph−¬ng.

Ng©n s¸ch ®Þa ph−¬ng kh«ng n»m trong ng©n s¸ch nhµ n−íc. Nã ®−îc x¸c lËp

dùa trªn c¬ së c¸c nguån thu, nhiÖm vô chi riªng nh»m b¶o ®¶m cho viÖc thùc hiÖn

c¸c nhiÖm vô cña ®Þa ph−¬ng trªn tõng lÜnh vùc. TÝnh phô thuéc cña ng©n s¸ch ®Þa

ph−¬ng vµo ng©n s¸ch nhµ n−íc chñ yÕu th«ng qua c¸c kho¶n trî cÊp cho ®Þa

ph−¬ng.

VÒ chi ng©n s¸ch ®Þa ph−¬ng ®−îc ph©n cÊp c¶ chi th−êng xuyªn vµ chi ®Çu

t−. Trong ®ã, chi th−êng xuyªn b¶o ®¶m sù vËn hµnh cña c¸c c¬ quan thuéc bé m¸y

cña ®Þa ph−¬ng, bao gåm c¸c lo¹i nh− chi cho con ng−êi (l−¬ng, phô cÊp…), tr¶ tiÒn

c¸c dÞch vô b¶o tr× tµi s¶n, trî cÊp x· héi, tr¶ l·i tiÒn vay (nÕu cã)… Chi ®Çu t− chñ

yÕu bao gåm: mua ®Êt lµm ®−êng, s¾p xÕp quy ho¹ch c¸c kho¶ng ®Êt trèng; x©y

dùng nhµ ë c¸c c¬ së c«ng céng nh− tr−êng häc, bÖnh viÖn, nhµ v¨n ho¸…; mua

s¾m tµi s¶n cè ®Þnh; hoµn tr¶ vèn vay (nÕu cã)…

Luật thuế ñịa phương ban hành ngày 10-01-1980 ñã mở ra một giai ñoạn

quyết ñịnh trong quyền tự chủ của các ñịa phương về thuế. Theo ñó, kể từ ngày 01-

01-1981, các Hội ñồng tỉnh, Hội ñồng xã và Hội ñồng liên xã có chế ñộ thuế riêng

hàng năm ñược biểu quyết mức thuế suất của các loại thuế ñất, thuế cư trú và thuế

nghề nghiệp. Tuy nhiên, ñể giới hạn quyền của các ñịa phương, Luật cũng quy ñịnh

mức thuế suất trần ñể tham chiếu và khống chế chặt chẽ việc thay ñổi thuế suất.

Về vay nợ: Trên thực tế, phần thu trong ngân sách ñịa phương còn thấp, ñể

thực hiện cân ñối, các ñịa phương có thể tự do ñi vay. Tổng số vay nợ hàng năm phải

thấp hơn tổng số chi cho trang thiết bị và chỉ ñược dùng ñể ñầu tư. Theo quy ñịnh của

pháp luật, ñịa phương ñược tự do vay các khoản dưới 500 triệu euro. ðối với các

khoản vay từ 500 triệu ñến 1 tỷ euro phải ñược Ban thư ký của Uỷ ban ngân hàng 1 Xem: Dự án Việt-Pháp: Tài chính ñịa phương, Nxb. Tài chính, Hà Hội, 2005.

24

phê chuẩn. Nếu khoản vay lớn hơn 1 tỷ euro thì phải thông qua một số ngành

chuyên môn về tín dụng. Các ñịa phương có quyền ñàm phán về tỷ lệ lãi suất và

ñiều kiện hợp ñồng với các ñối tác cho vay là nhà nước hoặc tư nhân theo quy chế.

1.3.1.2. Phân cấp tài khóa tại Philippin

Philippin là nước thực hiện chính sách phân cấp rõ ràng trong một thời gian

lâu nhất tại khu vực ðông nam Á. Theo luật chính quyền ñịa phương, cấp tỉnh,

thành phố có quyền quyết ñịnh thuế suất và thu các loại thuế sau: thuế tài sản cố

ñịnh; thuế chuyển nhượng tài sản cố ñịnh; thuế kinh doanh, in ấn, phát hành; thuế

ñối với các ngành, nghề kinh doanh ñộc quyền; thuế khai thác tài nguyên ñịa

phương; thuế các ngành, nghề như bác sĩ, luật sư; thuế vui chơi, giải trí; thuế

chuyên chở hàng hóa.

Tuy nhiên, theo các chuyên gia quốc tế, việc trao quyền này cũng chỉ bảo

ñảm quyền tự quyết của ñịa phương ở mức hạn chế, bởi vì chính quyền trung ương

ñịnh ra các mức trần thuế suất ñối với hầu hết các loại thuế ñịa phương. Luật còn

quy ñịnh chính quyền ñịa phương chỉ có thể ñiều chỉnh thuế một lần trong 5 năm và

không ñược ñiều chỉnh quá 10%.

Tại Philippin, nguồn tự thu của ñịa phương trong thời kỳ 1992-2002, chiếm bình

quân là 34% tổng nguồn lực của chính quyền ñịa phương. Cũng như nhiều nước

ñang phát triển, thuế tài sản là hạng mục thu lớn nhất của ñịa phương. Năm 2002,

thuế bất ñộng sản chiếm 36,5% nguồn tự thu của ñịa phương, thuế môn bài và lệ phí

cấp giấy phép chiếm gần 30%, thu nhập hoạt ñộng và thu nhập khác chiếm 22%

(xem phụ lục 6). Luật chính quyền ñịa phương cùa Philipin tạo ra một bước ngoặc

lớn trong việc chuyển giao quyền lực từ trung ương xuống ñịa phương nhằm mục

ñích làm cho chính quyền ñịa phương có trách nhiệm hơn trong cung ứng dịch vụ

công cho ñịa phương. ðịa phương ñược giao trách nhiệm cung ứng các dịch vụ về

nông nghiệp, dịch vụ về quản lý môi trường, y tế, vệ sinh, dịch vụ phát triển, phúc

lợi xã hội, dịch vụ bưu chính viễn thông, du lịch, dịch vụ cung cấp nhà cho người có

thu nhập thấp.

25

1.3.1.3. Phân cấp tài khóa cho các ñô thị và thành phố ở các nước phát

triển

• Về Trách nhiệm chi tiêu ñô thị Xuất phát từ các ñặc tính của ñô thị, từ ñó chi tiêu ñô thị của các nước rất

phức tạp và ña dạng nhiều hơn hẳn khu vực nông thôn. Hơn thế nữa, do trình ñộ

phát triển ñô thị của các quốc gia có khác nhau, nhu cầu chi tiêu cũng có những

mức ñộ khác nhau. Về cơ sở hạ tầng, chính quyền ñô thị ở Úc chiếm 27% tổng chi

tiêu so với 62% ở Anh và 47% ở Mỹ và 41% ở hầu hết các nước EU và OECD.

Những dịch vụ phục vụ cho con người cho thấy nhiều sự khác nhau. Chính quyền

ñịa phương ở Úc không có vai trò chi tiêu y tế. Còn ở Mỹ, Canada và Anh, chi tiêu

giáo dục lại chiếm hơn 60% tỷ phần chi tiêu ở cấp ñịa phương. Trong khối OECD,

trung bình 46% chi tiêu ñịa phương dành cho giáo dục. Về lĩnh vực y tế, ở Anh và

Úc chính quyền ñịa phương không ñảm trách chi tiêu cho y tế, nhưng ở ðan Mạch

chi y tế của ñịa phương lên tới 92%; EU và OECD lần lượt trung bình chiếm 28%

và 19% .

• Nguồn thu ñịa phương và tự chủ nguồn thu

Nhìn chung, nguồn thu cùa chính quyền ñô thị phản ảnh trách nhiệm chi tiêu

mà chính quyền ñô thị phải thực hiện. Nghĩa là thu phải trang trải ñủ nhu cầu chi

tiêu. Phần lớn các ñô thị, thuế thu nhập, thuế tài sản và phí là nguồn thu trọng yếu

của chính quyền ñịa phương. Ở Bỉ, ðan Mạch, Phần Lan, ðức, Nhật.... hơn 80%

nguồn thu thuế của chính quyền ñịa phương bắt nguồn từ thuế ñánh vào thu nhập cá

nhân và công ty. Ngược lại, ở Úc, Canada, Anh và Mỹ, thuế tài sản ñóng góp hơn

80% nguồn thu của ñịa phương. Áo, Pháp, Hy Lạp....dựa vào nguồn thu thuế hỗn

hợp ñịa phương. Ở các nước EU, thuế thu nhập chiếm phần lớn, tiếp theo thuế tài

sản, thuế doanh thu và phí. Trung bình ở các nước công nghiệp, 50% nguồn thu ñịa

phương lấy từ thuế, 20% từ phí và 30% từ chuyển giao của chính quyền cấp trên

(Sử ðình Thành, 2008).

Nhìn chung, chính quyền ñô thị có năng lực tài chính lớn, nên họ ít phụ

thuộc vào nguồn thu chuyển giao từ chính quyền trung ương. ðây cũng là ñiểm

26

khác biệt giữa ngân sách ñô thị và ngân sách nông thôn. Tuy vậy, khi nghiên cứu cơ

chế chuyển giao tài chính ở các nước phát triển, cơ chế chuyển giao giữa các nước

có nhiều ñiểm khác nhau. Nếu như ở Canada, Áo, ðan Mạch, Phần lan... nguồn thu

chuyển giao không lớn thì hầu hết các nước trong khối OECD nguồn thu chuyển

giao lại chiếm tỷ lệ lớn. Các khoản chuyển giao này chủ yếu là hỗ trợ chung, ngoại

trừ chỉ có ở Mỹ, Newzealand và Phần lan là hỗ trợ theo mục tiêu.

Ở hầu hết các nước, các dịch vụ về sân bay, ñỗ xe, nước, thoát nước và thu

gom rác chủ yếu ñược tài trợ từ phí, trong khi các dịch vụ xã hội cơ bản ñược tài trợ

từ nguồn thu thuế chung và hỗ trợ. Tài trợ cho cơ sở hạ tầng dựa vào nguồn thu hỗn

hợp: phí, thuế, vay nợ... Ở hầu hết các nước, chính quyền trung ương có chính sách

hỗ trợ cho chính quyền ñô thị tiếp cận thị trường tín dụng ñể vay nợ

Bảng 1.2: Tỷ lệ nguồn thu chuyển giao so với nguồn thu của chính quyền

Các khoản chuyển giao so với tổng thu

Các quốc gia

ngân sách ñịa phương (%)

Phần lan, ðan mạch, Newzealand

10 – 20

20 - 30

Canada, Áo

30 - 40

Pháp, Nhật, Úc, Mỹ

40 - 50

Na uy, Bỉ, ðức

50 – 60

Tây Ban Nha

60 – 70

Hy lạp, Bồ ðào Nha

70 - 80

Ý, Anh, Hà lan

ñịa phương (%), năm 2000.

Nguồn: Shah, 2006.

• Tạo ñiều kiện cho ñô thị tiếp cận tín dụng

Tiếp cận của ñô thị ñối với tín dụng yêu cầu thị trường tài chính phải vận

hành tốt và chính quyền ñịa phương có ñộ tín nhiệm cao. Mặc dù những ñiều kiện

tiên quyết này các quốc gia công nghiệp dễ dàng ñáp ứng, thế nhưng theo truyền

thống cần phải có sự hỗ trợ tích cực từ phía chính quyền cấp cao hơn. Sự hỗ trợ lãi

suất cho khoản tiền vay của CQðP ñược thực hiện hầu hết ở các quốc gia công

nghiệp. Tại Mỹ, lãi suất trái phiếu ñược miễn thuế và nhiều bang khác nhau còn

27

thành lập ngân hàng trái phiếu ñô thị ñể hỗ trợ tín dụng cho CQðP. Ngân hàng trái

phiếu ñô thị ñược thành lập như là một ñơn vị tự chủ và phát hành các loại chứng

khoán ñược giảm trừ thuế, qua ñó huy ñộng vốn ñưa vào nguồn thu cho CQðP.

Ở Canada, hầu hết các tiểu bang hỗ trợ cho CQðP về phân tích kinh tế, tài

chính các dự án ñầu tư. Thông qua các công ty tài chính, hỗ trợ cho CQðP vay

mượn vốn với chi phí rẻ. Ở Châu Âu và Nhật bản, các cơ quan tự chủ vận hành theo

quy tắc kinh doanh tham gia hỗ trợ cho CQðP vay mượn vốn. Ở Phần lan, công ty

tài chính ñô thị ñược sở hữu bởi hiệp hội các CQðP thực hiện cung cấp tín dụng

cho CQðP... Bài học quan trọng ở ñây là các công ty tài chính ñô thị hoạt ñộng rất

tốt khi nó vận hành theo quy tắc thương mại và cạnh tranh trong huy ñộng vốn và

cho vay. Trong môi trường như thế, các công ty tài chính phân tán rủi ro và sử dụng

quy mô kinh tế tốt nhất ñể hỗ trợ tín dụng cho CQðP.

1.3.2. Một số kinh nghiệm chung về phân cấp tài khóa tại các nước trên

thế giới

Những kinh nghiệm ñáng lưu ý của phân cấp tài khóa và quản lý ngân sách

tại các quốc gia trên thế giới là:

Thứ nhất, căn cứ phân cấp tài khóa tại các quốc gia trên thế giới thường

dựa vào mô hình tổ chức và cấu trúc bộ máy hành chính; tính chất và mức ñộ phân

cấp quản lý hành chính - kinh tế - xã hội; khả năng và hiệu quả trong cung cấp

hàng hóa và dịch vụ công; năng lực và trình ñộ quản lý của cấp chính quyền ñịa

phương. Hệ thống ngân sách ở các nước thường không thực hiện theo nguyên tắc

tổng hợp từ dưới lên (nguyên tắc lồng ghép). Mỗi cấp chính quyền tự lập, xét duyệt

và chấp hành ngân sách cấp mình. Muốn biết tổng số thu chi của nhà nước thì phải

cộng ngân sách của tất cả các cấp, từ trung ương ñến ñịa phương. ðồng thời, trong

hệ thống ngân sách của tất cả các nước, ngân sách trung ương luôn giữ vai trò chủ

ñạo. Chính quyền trung ương luôn nắm giữ các nguồn thu quan trọng nhất và ñảm

nhận những nhiệm vụ chi trọng yếu của quốc gia, có ảnh hưởng lan tỏa giữa các ñịa

28

phương. Những khoản trợ cấp từ ngân sách trung ương ñối với ña số các ñịa phương

luôn giữ một vị trí quan trọng trong cân ñối ngân sách ñịa phương.

Thứ hai, phân cấp tài khóa phải ñược nhận thức như là một hệ thống tổng

hợp, ñồng bộ. Mối quan hệ về phân cấp tài khóa giữa chính quyền trung ương và

ñịa phương, liên quan ñến sự phân chia về quyền lực tài khóa và trách nhiệm giữa

các cấp chính quyền, phải ñược xét ñến như là một hệ thống ñồng bộ.

Bảng 1.3: Các yếu tố của hệ thống phân cấp tài khóa

Các yếu tố của hệ thống phân cấp tài khóa

Những yếu tồ trong ñiều kiện cần thiết

Trong ñiều kiện tối ưu

- Bầu hội ñồng ñịa phương.

- Tự do trong khuôn khổ phân cấp và

- Chỉ ñịnh lãnh ñạo các Sở ngành ñịa phương.

ủy quyền chi tiêu của Trung ương.

- Chủ ñộng trong tự tạo nguồn thu ñịa phương

- Nhận chuyển giao không ñiều kiện từ

- Trách nhiệm trong chi tiêu.

Chính quyền Trung ương.

- Tự quản về ngân sách ñịa phương.

- Khả năng vay mượn của Chính

- Giới hạn về ngân sách.

quyền ñịa phương (trái phiếu chính

- Công khai minh bạch.

quyền ñịa phương).

Nguồn: Roy Bahl, 1999.

Trong các yếu tố trên, yếu tố quan trọng nhất là sự phân quyền về chính trị,

nghĩa là cử tri sẽ trực tiếp bầu Hội ñồng ñịa phương (lãnh ñạo chính quyền ñịa

phương) và lãnh ñạo ñịa phương sẽ bổ nhiệm người lãnh ñạo các Sở ngành quản lý

cho cấp ñịa phương. ðiều ñó buộc chính quyền ñịa phương phải có trách nhiệm giải

trình các vấn ñề quan trọng ñến hoạt ñộng và cung cấp dịch vụ công ñến các cư dân

ñịa phương. Bên cạnh ñó, việc xác ñịnh giao nhiệm vụ chi tiêu công và phân quyền

ñánh thuế cho cấp ñịa phương trên một số lĩnh vực phù hợp, ñể tạo chủ ñộng trong

việc tạo nguồn thu cho ngân sách ñịa phương.

Thứ ba, phân cấp tài khóa phải theo sau phân cấp chức năng. Trước tiên,

phải phân ñịnh về nhiệm vụ và phạm vi chi tiêu công phù hợp cho cấp chính quyền

ñịa phương , và sau ñó xác ñịnh và phân cấp về nguồn thu tương ứng. ðiều này rất

quan trọng, chính quyền trung ương phải xác ñịnh những nhu cầu chi tiêu cho mỗi

29

cấp chính quyền trước khi giải quyết vấn ñề phân ñịnh nguồn thu. Hơn thế nữa, thực

hiện theo thứ tự như trên ñảm bảo ñược tính hiệu quả kinh tế của sự phân ñịnh.

Thứ tư, phân cấp tài khóa giữa trung ương và ñịa phương cần có những ñặc

thù riêng cho ñô thị và nông thôn. Do vậy, phân cấp tài khóa muốn phát huy hiệu

quả cần ñược thực hiện trong một hệ thống trong ñó chứa ñựng những sự khác biệt

giữa ñô thị và nông thôn, giữa các loại ñô thị. Một hệ thống như vậy tất yếu sẽ dẫn

ñến việc phân chia nguồn lực thu và nhiệm vụ chi khác biệt giữa các cấp chính

quyền: nông thôn sẽ phải dựa vào chuyển giao và trợ cấp nhiều hơn so với ñô thị; ñô

thị nhỏ sẽ có mức ñộ phụ thuộc vào chính quyền cấp trên so với ñô thị lớn.

Thứ năm, phân cấp tài khóa ñòi hỏi mở rộng và nâng cao quyền ñánh thuế

cho cấp chính quyền ñịa phương một cách hợp lý, nhằm ñáp ứng chức năng, nhiệm

vụ ñựơc phân cấp. Về nguyên tắc, các cử tri sẽ giử sự ủng hộ ngày càng mạnh ñối

với các nhà lãnh ñạo ñịa phương, nếu các dịch vụ công ñược tài trợ một cách hiệu

quả từ chính các nguồn ñóng góp (chi phí thuế) của cư dân ñịa phương. Nghĩa là

thuế phải ñược phục vụ lại cho cử tri ñịa phương, với một mức ñộ phù hợp ñể san sẽ

bớt gánh nặng về thuế của cử tri ñã ñóng góp vào ngân sách.

Thứ sáu, các ñịa phương nhất là các ñô thị lớn nên ñược khuyến khích tiếp

cận với thị trường vốn ñể có thể tranh thủ ñược nguồn lực từ thị trường này. Việc

tiếp cận ñược với thị trường vốn còn mang ý nghĩa rằng trung ương sẽ tiết kiệm

ñược những khoản trợ cấp cho các ñịa phương này và chuyển cho các ñịa phương

khác nghèo hơn. Vấn ñề quan trọng là chính quyền trung ương phải xác lập và thực

thi một khuôn khổ pháp luật quy ñịnh về kiểm tra, giám sát nhằm ngăn ngừa những

thất bại của các ñịa phương rất dễ xảy ra, làm giảm uy tín của hệ thống chính quyền

nói chung.

Kết luận chung chương I: Mô hình lý thuyết Tiebout và ñịnh lý về phân cấp

của Oates, cùng với các mô hình về phân cấp tài khóa khác, cũng như các kinh

nghiệm phân cấp tài khóa tại các nước trên thế giới cho thấy có những nguyên tắc

phân cấp tài khóa ñã ñược thừa nhận rộng rãi. Kết luận tổng quát nổi lên từ những

lý thuyết và thực nghiệm về mối quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền là: phân

30

cấp tài khóa phải theo sau phân cấp chức năng - nhiệm vụ, và chính quyền ñịa

phương cần ñược giao nguồn lực tương xứng ñể thực hiện các nhiệm vụ ñược giao.

ðồng thời trong quản lý ngân sách, chính quyền ñịa phương phải có trách nhiệm,

tính giải trình những công việc mà họ thực hiện với nguồn lực ñó. Phân cấp tài khóa

là một vấn ñề phức tạp trong quản lý tài chính công của các quốc gia, song phân cấp

tài khóa ñã mang lại nhiều kết quả ñáng ghi nhận tại nhiều quốc gia trên thế giới.

Có thể nói rằng, phi tập trung hóa là xu thế tất yếu trong quá trình phát triển kinh tế

thị trường và dân chủ hóa ñời sống kinh tế - xã hội.

Tuy nhiên, như các vấn ñề kinh tế phức tạp khác, phân cấp tài khóa tác ñộng

rất lớn ñến nhiều khía cạnh của thể chế chính trị và nền kinh tế. Do vậy, vấn ñề ñặt

ra là cần phải nhiên cứu và rút ra các kinh nghiệm nền tảng từ những thành công và

cả thất bại ñã qua, từ ñó có cảnh báo cũng như lấy làm bài học kinh nghiệm trong

quá trình thực hiện các cơ chế về phân cấp tài khóa và quản lý ngân sách.

31

CHƯƠNG II

THỰC TRẠNG PHÂN CẤP TÀI KHÓA

NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

Cho ñến nay, nhìn chung Việt Nam vẫn chưa hình thành chính quyền ñô thị và

ngân sách ñô thị theo ñúng nghĩa của nó, mà chỉ dừng lại việc thiết lập các cấp ngân

sách thành phố trực thuộc trung ương, ngân sách thành phố trực thuộc tỉnh. Chính

quyền thành phố và chính quyền nông thôn không có nhiều khác biệt về quản trị và

phân cấp. Phân cấp tài khóa cho TP.HCM về cơ bản vẫn nằm trong khuôn khổ luật

NSNN 2002 như các tỉnh, thành phố khác. Các vấn ñề bất cập nêu trên, sẽ ñược phân

tích và làm rõ trong các phần dưới ñây.

2.1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH KINH TẾ - XÃ HỘI TP. HỒ CHÍ MINH

Thành phố Hồ Chí Minh nằm trong tọa ñộ ñịa lý từ 10o 38’ ñến 11o 10’ vĩ ñộ Bắc và 106o 45’ kinh ñộ ñông, với diện tích tự nhiên 2.094km2, dân số 7,396 triệu

người ( không kể trên 1 triệu người vãng lai làm việc và học tập tại Thành phố), mật ñộ dân số bình quân là 3.531 người/ km2 ( năm 2010). Về mặt ñịa giới hành chính

TP.HCM có ñịa giới tiếp giáp với các tỉnh Long An, Tây Ninh, Bình Dương, ðồng

Nai, Bà Rịa - Vũng Tàu, riêng phía nam tiếp giáp với biển ðông với hơn 15km bờ

biển.

TP.HCM ñược ñánh giá là trung tâm kinh tế - văn hóa – xã hội ñầy năng ñộng

của Việt Nam. Trong những năm gần ñây, cùng với chủ trương quy hoạch phát triển

kinh tế - xã hội các vùng kinh tế trọng ñiểm, TP.HCM lại có vai trò như là hạt nhân

của vùng kinh tế trọng ñiểm phía Nam – một khu vực ñược ñánh giá là năng ñộng

nhất cả nước. Từ các lợi thế so sánh trên, TP.HCM là nơi có sức hút lớn dòng vốn

ñầu tư trong và ngoài nước, kể cả nguồn lao ñộng di dân nhập cư vào rất lớn. So với

các ñịa phương khác trong cả nước, TP.HCM ñược biết ñến như là một nơi tạo ra:

• 1/4 tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của cả nước;

32

• 1/3 giá trị sản lượng công nghiệp;

• 30% tổng thu ngân sách nhà nước;

• Hơn 30% tổng kim ngạch xuất, nhập khẩu của cả nước;

• TP.HCM còn là nơi thu hút 1/3 dự án FDI, có lúc chiếm tới 41% vốn FDI ñầu tư

vào Việt Nam.

So với một số ñô thị lớn khác, TP.HCM vượt trội hẳn về tiềm lực phát triển kinh tế,

tốc ñộ tăng trưởng GDP bằng 1,5 lần mức tăng bình quân của cả nước ( giai ñoạn

2006-2010 ñạt tốc ñộ tăng bình quân 11% ). Theo số liệu thống kê năm 2009, GDP

của TP.HCM cao gấp 2.5 lần GDP của Hà Nội và gấp 7 lần Hải Phòng; thu ngân sách

của TP gấp 2.5 lần, giá trị sản xuất công nghiệp gấp 3 lần và tổng mức bán lẻ cao gấp

2 lần Hà Nội…

Tất cả các vấn ñề trên, vừa là ñộng lực cho sự tăng trưởng của TP.HCM, mặt

khác nó cũng tạo ra sức ép rất lớn về nhu cầu ñối với hạ tầng kỹ thuật và xã hội

của dân cư, trong khi nguồn lực từ phân cấp tài khóa giữa trung ương và Thành

phố còn hạn chế và nhiều bất cập, “việc phân cấp quản lý của trung ương chưa ñủ

mạnh và ñồng bộ ñể tạo ñiều kiện cho thành phố giải quyết các vấn ñề của ñời

sống…” (Báo cáo kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2011-2015 của UBND

TP. HCM, trang 39).

2.2. TỔNG QUAN VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA CỦA VIỆT NAM

2.2.1. Tổng quan về phân cấp chính trị, hành chính và tài khóa của Việt

Nam

Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, với hình thức chính thể là

Cộng hòa dân chủ nhân dân và cấu trúc của nhà nước theo hình thức ñơn nhất. Hiến

pháp năm 1992 ñã qui ñịnh, Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của nước Việt

Nam.

Về quản lý Ngân sách nhà nước chia thành ngân sách trung ương và ngân

sách ñịa phương, nhìn chung mang tính tập trung cao. Hiến pháp 1992 ñã qui ñịnh tại

33

ñiều 84: “Quốc hội quyết ñịnh dự toán Ngân sách Nhà nước và phân bổ Ngân sách

Nhà nước, phê chuẩn quyết toán Ngân sách Nhà nước; quy ñịnh, sửa ñổi hoặc bãi bỏ

các thứ thuế”.

Các ñơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ñược

phân ñịnh như sau:

+ Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

+ Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc

trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;

Việc thành lập Hội ñồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các ñơn vị hành chính

do luật ñịnh.

(trích ðiều 118, Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, 1992)

+ Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường

và xã; quận chia thành phường.

Hộp 2.1: Các ñơn vị hành chính của Việt Nam

Sơ ñồ: Hệ thống ngân sách nhà nước

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

NS TRUNG ƯƠNG

NS ðỊA PHƯƠNG

NS TỈNH – NS THÀNH PHỐ THUỘC TRUNG ƯƠNG

NS THÀNH PHỐ THUỘC TỈNH - NS THỊ XÃ – NS CẤP HUYỆN –QUẬN

NS THỊ TRẤN – NS CẤP XÃ (PHƯỜNG)

34

2.2.2. Tổng quan về phân cấp tài khóa của Việt Nam

2.2.2.1 ðặc ñiểm chung về phân cấp tài khóa ở Việt Nam trước khi có Luật

ngân sách nhà nước 1996

Trong suốt giai ñoạn này, hệ thống ngân sách nhà nước ñược tổ chức theo

mô hình thống nhất với 2 cấp: ngân sách trung ương và ngân sách ñịa phương với

ñặc trưng cơ bản là hệ thống ngân sách mang tính tập trung hóa cao.

Từ năm 1967 ñến năm 1983: trong giai ñoạn này chủ yếu các nguồn thu,

nhiệm vụ chi phần lớn ñều tập trung vào ngân sách trung ương, chính quyền ñịa

phương chỉ có nhiệm vụ chi và chủ yếu mới phân cấp ñến cấp tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương.

Từ năm 1983 ñến năm 1989: thực hiện phân cấp theo Nghị quyết số

138/HðBT ngày 19/11/1983 của Hội ñồng Bộ trưởng, về cải tiến chế ñộ phân cấp

quản lý ngân sách cho ñịa phương, theo ñó chính quyền ñịa phương ñược phân cấp

nhiều nguồn thu hơn và bắt ñầu có thưởng vượt dự toán thu ngân sách ñược giao.

Từ năm 1990 ñến năm 1996: trong giai ñoạn này, cùng với việc chuyển ñổi

nền kinh tế từ cơ chế quản lý kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường, việc

phân cấp quản lý ngân sách có bước tiến bộ hơn so với thời kỳ trước, mở rộng và

xác ñịnh rõ hơn trách nhiệm của các cấp chính quyền trong quản lý ngân sách nhà

nước.

Tuy nhiên, cho ñến giai ñoạn này hệ thống ngân sách vẫn mang tính tập trung

hóa cao. Chính quyền trung ương quyết ñịnh mọi khoản thu ngân sách và ñảm nhận

phần lớn các nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước. Nhược ñiểm lớn nhất của hệ thống

ngân sách là trung ương vẫn cân ñối ngân sách thay cho ñịa phương, dẫn ñến hạn chế

sự năng ñộng, tích cực của chính quyền ñịa phương.

Mặt khác, có thể thấy rằng cơ chế phân cấp quản lý ngân sách thực hiện theo các

văn bản dưới luật nên hiệu lực pháp lý không cao, phạm vi phân cấp quản lý ngân

sách nhà nước không ñầy ñủ và không rõ ràng. Các nguồn thu và nhiệm vụ chi ñược

phân cấp cho chính quyền ñịa phương thường không ổn ñịnh. Từ ñó, chính quyền

ñịa phương thiếu chủ ñộng khi lập dự toán ngân sách của cấp mình.

35

2.2.2.2 Thực trạng về phân cấp tài khóa giữa chính quyền trung ương và

ñịa phương sau khi có luật ngân sách (giai ñoạn 1996 ñến nay)

Luật ngân sách nhà nước năm 1996, ñược thay thế bằng luật ngân sách nhà

nước năm 2002, là văn bản luật ñầu tiên quy ñịnh rõ về phân cấp quản lý ngân sách,

tăng cường tính pháp lý trong giải quyết mối quan hệ giữa ngân sách trung ương và

ngân sách ñịa phương. • Cơ sở cho việc phân cấp tài khóa theo luật ngân sách nhà nước 2002

Luật ngân sách nhà nước 2002 quy ñịnh về phân cấp tài khóa dựa trên cơ sở

cơ bản là cấu trúc bộ máy nhà nước và mức ñộ phân cấp về quản lý hành chính -

kinh tế - xã hội giữa chính quyền trung ương và ñịa phương. Luật quy ñịnh tại ñiều

4: “Ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách ñịa phương.

Ngân sách ñịa phương bao gồm ngân sách của ñơn vị hành chính các cấp có Hội

ñồng nhân dân và Ủy ban nhân dân... ngân sách trung ương giữ vai trò chủ ñạo,

bảo ñảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia, ngân sách

ñịa phương ñược phân cấp nguồn thu bảo ñảm chủ ñộng trong thực hiện những

nhiệm vụ ñược giao...”

Luật ngân sách thực hiện nguyên tắc phân ñịnh thu, chi của mỗi cấp chính quyền

theo luật và thống nhất trên phạm vi cả nước, ổn ñịnh tỷ lệ ñiều tiết giữa các cấp

ngân sách từ 3-5 năm, cho phép ñịa phương cấp tỉnh bước ñầu ñược huy ñộng vốn

qua phát hành trái phiếu ñể phát triển kết cấu hạ tầng tại ñịa phương...

Tuy nhiên, về cơ bản cách thức phân ñịnh nguồn thu và nhiệm vụ chi chưa khác

biệt nhiều so với trước và vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, chưa phân ñịnh sự khác biệt

giữa ñịa phương ñô thị và nông thôn trong phân cấp tài khóa, chưa khuyến khích ñịa

phương chủ ñộng khai thác các nguồn thu... thể hiện cụ thể trên các nội dung phân

cấp như sau: • Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước

Phân cấp nhiệm vụ chi cụ thể giữa các cấp chính quyền ñược quy ñịnh tại

ñiều 31, ñiều 33 của luật NSNN năm 2002 (xem phần phụ lục số 8). Song trong

phân cấp nhiệm vụ chi nêu trong luật Ngân sách 2002 và trong luật Tổ chức và hoạt

36

ñộng của HðND và UBND chưa phân ñịnh một cách rõ ràng, dẫn ñến chỗ vừa

trùng lắp, vừa tạo ra những khoảng trống không có cấp chính quyền nào chịu trách

cháy chửa cháy, ñảm bảo trật tự an toàn giao thông... TW có trách nhiệm chi

theo luật ñịnh, song thực tế ñịa phương vẫn phải chi hỗ trợ thêm, kể cả chi

ñầu tư và trang bị.

nhiệm trực tiếp ñến kết quả cuối cùng. Chẳng hạn như chi cho cảnh sát phòng

Tổng chi NSNN

Chi NSðP

Trợ cấp

500.000 450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0

1997

2005

2008

Nguồn: Bộ Tài chính, công khai quyết toán NSNN qua các năm.

Biểu ñồ 2.1: So sánh chi NS ñịa phương trong tổng chi NSNN- (tỷ ñồng)

Số liệu tại Phụ lục 9 và biểu ñồ 2.1, cho thấy tình hình thực hiện chi ngân sách

của ñịa phương trong mối tương quan so sánh với tổng chi ngân sách nhà nước

trong những năm qua. Theo ñó, tỷ trọng chi ngân sách ñịa phương trong tổng chi

ngân sách nhà nước từ năm 1996 ñến nay dao ñộng trong khoảng 45% tổng chi

ngân sách nhà nước (năm 1997 chiếm 35%, năm 2008 là 47%). • Phân cấp thu ngân sách nhà nước

Theo luật ngân sách nhà năm 2002, nguồn thu ngân sách trung ương và ñịa

phương ñược qui ñịnh tại ñiều 30 và ñiều 32 (xem phụ lục số 8). Nhìn chung, về cơ

bản các nguồn thu lớn trọng yếu ñều thuộc nguồn thu Ngân sách trung ương, Luật

NSNN quy ñịnh cụ thể nguồn thu của NSTW và NSðP, trong ñó nguồn thu ñược

chia thành 2 nhóm:

37

+ Nhóm các khoản thu ñược hưởng 100%, như: ñối với NSTW có các khoản

thu từ hoạt ñộng xuất nhập khẩu (gồm: thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu;

thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; thuế tiêu thụ ñặc biệt hàng hoá nhập khẩu); các

khoản thu từ dầu khí; thuế thu nhập doanh nghiệp của các ñơn vị hạch toán toàn

ngành; các khoản phí, lệ phí nộp vào NSTW..., NSðP có các khoản thu như thuế tài

nguyên, không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí; thuế môn bài; các khoản thu từ

nhà, ñất; lệ phí trước bạ; thu từ hoạt ñộng xổ số kiến thiết; các khoản phí, lệ phí nộp

vào ngân sách ñịa phương,...

Trên thực tế, các khoản thu mà NSðP ñược hưởng 100% thường cấu thành từ

những nguồn thu rất nhỏ bé, không có ñịa phương nào có thể tự cân ñối ngân sách

từ các khoản thu này. Theo số liệu năm 1998, phần thu này chỉ chiếm 12% tổng chi

ngân sách ñịa phương. ðến năm 2004, khoản thu ñịa phương ñược giữ lại 100% chiếm khoảng 23% tổng thu ngân sách ñịa phương (Báo cáo phát triển Việt nam

2005, trang 83).

+ Nhóm các khoản thu phân chia giữa ngân sách NSTW và NSðP : thuế giá

trị gia tăng (không kể thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu); thuế thu nhập doanh

nghiệp (không kể thuế TNDN của các ñơn vị hạch toán toàn ngành); thuế thu nhập cá

nhân; thuế tiêu thụ ñặc biệt thu từ hàng hoá, dịch vụ trong nước; phí xăng, dầu.

- Tỷ lệ phân chia các khoản thu giữa NSTW và NSðP do UB Thường vụ Quốc

hội quyết ñịnh, trong ñó mỗi tỉnh một tỷ lệ và tỷ lệ này tính chung cho các khoản thu phân chia2.

Một ñiểm ñáng lưu ý là, các nước khác trên thế giới thường quy ñịnh tỷ lệ phân chia

nguồn thu riêng cho từng loại thuế và áp dụng tỷ lệ này thống nhất ñối với tất cả các

ñịa phương trong cả nước. Trong khi ñó, Việt Nam lại theo cách khác với thông lệ

ñó: tỷ lệ phân chia nguồn thu cho mọi loại thuế là như nhau, nhưng tỷ lệ này lại

2 Hiện nay cả nước có 11 ñịa phương có tỷ lệ phân chia dưới 100%, tức là có phần ñiều về ngân sách trung ương, gồm: Hà Nội, Vĩnh Phúc, Quảng Ninh, TP Hải Phòng, TP ðà Nẵng, tỉnh Khánh Hoà, TP. Hồ Chí Minh, tỉnh ðồng Nai, Bình Dương, Bà Rịa - Vũng Tàu và TP Cần Thơ, còn 52 tỉnh phải nhận bổ sung cân ñối ngân sách từ trung ương.

khác nhau ñối với từng ñịa phương. Tỷ lệ nguồn thu phân chia này ñược tính theo tỷ

38

lệ phần trăm chênh lệch giữa tổng số chi ngân sách ñịa phương và tổng số khoản

thu ngân sách ñịa phương ñược hưởng 100% so với tổng số các khoản thu ñược

phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách ñịa phương.

Tình hình nguồn thu của chính quyền ñịa phương trong những năm gần ñây

ñược thể hiện ở phụ lục 10, số liệu cho thấy giai ñoạn 1996-2000, thu NSðP (gồm

nguồn thu 100% và nguồn thu phân chia) so với tổng thu NSNN dao ñộng ở mức

27%, giai ñoạn 2004-2008 tỷ lệ này ñạt gần 33%.

Biểu ñồ 2.2: Tỷ trọng thu chi NS ñịa phương trong tổng thu chi NS cả

Tỷ lệ %

60

50

40

30

20

10

0

1997

2000

2001

2005

2007

2008

Năm

Tỷ trọng thu ngân sách ñịa phương/Tổng thu ngân sách Nhà nước Tỷ trọng chi ngân sách ñịa phương/Tổng chi ngân sách Nhà nước

Nguồn: Bộ Tài chính, công khai quyết toán NSNN qua các năm.

nước

Trợ cấp bổ sung từ ngân sách Trung ương cho ngân sách ñịa phương

Cùng với việc phân cấp ngân sách cho ñịa phương cũng xuất hiện sự mất cân

ñối ngân sách theo chiều ngang do sự khác biệt về hoạt ñộng kinh tế của các ñịa

phương, do nguồn lực thiên nhiên, yếu tố nhân khẩu học và chi phí cung cấp dịch

vụ… Hệ thống bổ sung cân ñối là cách thức phổ biến ñể giải quyết sự mất cân ñối

ngân sách giữa các ñịa phương. Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên là một nguồn thu

quan trọng ñối với ña số các cấp chính quyền ñịa phương hiện nay (chiếm tỷ trọng

gần 50% trong tổng chi ngân sách ñịa phương).

39

Biểu ñồ 2.3: Tỷ trọng nguồn thu trợ cấp từ NS trung ương

Tỷ lệ %

tỷ trọng nguồn thu trợ cấp trong tổng chi ngân sách ñịa phương

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

1997

2000

2001

2005

2007

2008 Năm

Nguồn: Bộ Tài chính, công khai quyết toán NSNN qua các năm.

Thu bổ sung bao gồm:

+ Bổ sung cân ñối từ NSTW cho NSðP là khoản trợ cấp cho ñịa phương

nhằm bảo ñảm cho cấp này cân ñối ñược ngân sách ñể thực hiện nhiệm vụ ñược

giao của cấp mình. ðây là các khoản trợ cấp có ñiều kiện, ñược xác ñịnh cho một

thời gian ổn ñịnh từ 3 ñến 5 năm. Công thức ñể tính khoản bổ sung cân ñối này là:

số chênh lệch giữa tổng số chi của ngân sách cấp ñó với tổng số các khoản thu NSðP ñược hưởng 100% và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm3. Nếu

như năm 1997, số bổ sung từ NSTW cho NSðP chiếm 35% tổng chi ngân sách ñịa

phương thì qua các năm sau tỷ lệ này tăng lên gần 45% (năm 2001 tỷ lệ là 42%,

2008 là 44%). Quả thật, ñây là những con số rất ñáng phải quan tâm, phản ánh mức

ñộ phân cấp tài khóa chưa cao, hạn chế vai trò chủ ñộng và tính trách nhiệm của ñịa

phương.

+ Bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSðP nhằm trợ cấp ñể thực hiện các

nhiệm vụ theo các chương trình mục tiêu quốc gia và hỗ trợ khác như khắc phục

thiên tai trên diện rộng mà quỹ dự trữ tài chính ñịa phương không ñáp ứng ñược. 3 Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23-6-2003 của Bộ tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị ñịnh số 60/2003/Nð-CP ngày 6-6-2003 của Chính phủ quy ñịnh chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật ngân sách Nhà nước.

40

2.2.2.3. ðánh giá chung về phân cấp tài khóa giữa chính quyền trung ương và

chính quyền ñịa phương ở Việt nam

• Một số kết quả ñạt ñược

Thứ nhất, phân cấp tài khóa ñã có mở rộng hơn trước yêu cầu ñòi hỏi ñang

ngày càng mạnh mẽ trong phân cấp quản lý nói chung, phân cấp tài khóa nói riêng,

luật NSNN ñã qui ñịnh cụ thể từng nguồn thu, ổn ñịnh tỷ lệ phần trăm phân chia các

khoản thu phân chia và số bổ sung cân ñối ngân sách. Theo ñó, tổng nguồn thu của

ngân sách ñịa phương trong tổng thu ngân sách nhà nước tăng từ 27,1 % giai ñoạn

1996-2000 lên 32% trong giai ñoạn 2006-2010. Tỷ lệ chi tiêu của ngân sách ñịa

phương trong tổng chi ngân sách nhà nước tăng từ 28% năm 1992 lên mức bình

quân 47% trong giai ñoạn 2006-2010.

Thứ hai, việc phân cấp từng bước dựa trên nguyên tắc dịch vụ công ñược

phân cho cấp nào có khả năng ñáp ứng nhanh nhất và tiện lợi nhất cho người dân.

Do ñó, việc chi tiêu ngân sách cũng ñược phân cấp cho các cấp này ñể bảo ñảm

nguồn lực cho việc cung ứng các dịch vụ công tương ứng. Trong lĩnh vực ñầu tư

phát triển, chính quyền ñịa phương ñược phân cấp thẩm quyền ngày càng lớn hơn

trong quyết ñịnh các dự án ñầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà

nước.

Thứ ba, quá trình phân cấp tài khóa ñã trao cho chính quyền ñịa phương sự

chủ ñộng hơn trong quản lý ngân sách của cấp mình, năng lực quản lý ngân sách

của chính quyền ñịa phương từng bước ñược nâng cao, ñây là cơ sở ñể có thể tiếp

tục mở rộng phân cấp ngân sách trong thời gian tới. ðồng thời, quá trình phân cấp

ngân sách luôn tuân thủ nguyên tắc bảo ñảm vai trò chủ ñạo của ngân sách trung

ương trong hệ thống ngân sách nhà nước nhằm vào các mục tiêu phát triển chung

của quốc gia và giử vững sự thống nhất của toàn hệ thống.

41

• Các vấn ñề hạn chế

Thứ nhất, phân cấp tài khóa của Việt Nam chủ yếu dựa vào mô hình cấu

trúc bộ máy nhà nước và mức ñộ phân cấp về quản lý hành chính - kinh tế - xã hội

giữa chính quyền trung ương và ñịa phương. Chính quyền trung ương và ñịa

phương về cơ bản ñảm nhận trách nhiệm chi như nhau, có khác chăng chỉ là về

phạm vi ñịa giới hành chính mà thôi. Từ ñó, cơ cấu ngân sách mang tính thứ bậc

cao và tính lồng ghép của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên. Mô hình này

làm giảm tính ñộc lập về ngân sách của các cấp chính quyền bên dưới, phần nào

mang tính cứng nhắc và nặng nề, cồng kềnh của bộ máy hành chính. Quan trọng

hơn cả là nó tạo sự phức tạp trong quản lý ngân sách và sự thiếu phân ñịnh trách

nhiệm rõ ràng. Cấp ngân sách bên dưới vừa phải phụ thuộc vào cấp ngân sách bên

trên, vừa không chịu trách nhiệm ñến cùng với các hoạt ñộng của mình trong hệ

thống ngân sách lồng ghép, trong khi ñó cấp ngân sách bên trên cũng không thể

quản lý ñược chặt chẽ ngân sách bên dưới và cũng không phải chịu trách nhiệm

hoàn toàn về các sai lầm của cấp dưới.

Thứ hai, phân cấp tài khóa theo luật ngân sách năm 2002 cũng chưa phân

biệt ñặc ñiểm của từng mô hình chính quyền: chính quyền ñô thị hay chính quyền

nông thôn. Hay nói khác ñi, chính sách tài chính ñối với ñô thị ở Việt nam chưa

hình thành một cách ñồng bộ mà chỉ trong giai ñoạn manh nha với một vài quy ñịnh

ñặc thù dành cho thủ ñô Hà nội và TP.HCM, nhìn chung các ñô thị vẫn hoạt ñộng

theo các khuôn khổ quy ñịnh chung của luật Ngân sách 2002 .

Thứ ba, nguyên tắc của luật ngân sách nhà nước là phân cấp nhiệm vụ chi

ngân sách phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, việc phân

cấp quản lý kinh tế - xã hội hiện nay ñối với một số nhiệm vụ, lĩnh vực còn chưa rõ

ràng, cụ thể hoặc còn chồng chéo giữa các cấp, dẫn ñến khó khăn trong việc phân

cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách. ðồng thời, có một số nhiệm vụ tuy gắn

với chỉ ñạo và phục vụ trực tiếp cho hoạt ñộng kinh tế - xã hội của ñịa phương và cư

42

dân nhưng chưa phân cấp cho ñịa phương như chi ñảm bảo trật tự xã hội (phòng

cháy, chữa cháy, ñảm bảo trật tự giao thông...). Ngược lại, một số lĩnh vực có ngoại

tác lan tỏa rộng như giáo dục ñại học và trên ñại học, y tế kỹ thuật cao … lại phân

cấp cho ñịa phương.

Thứ tư, việc phân cấp về thẩm quyền quyết ñịnh ngân sách cho chính quyền

ñịa phương ở nước ta còn rất hạn chế, luật NSNN 2002 quy ñịnh thẩm quyền quyết

ñịnh chế ñộ thu ñều do cấp trung ương quyết ñịnh: (i) Quốc hội ban hành và bổ

sung, sửa ñổi các Luật thuế; (ii) Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết ñịnh ban hành

một số loại thuế do Quốc hội giao ( pháp lệnh thuế nhà ñất, thuế tài nguyên...); danh

mục và mức thu phí, lệ phí. Trong một số trường hợp, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội

phân cấp cho Hội ñồng nhân dân cấp tỉnh quyết ñịnh thu phí, lệ phí mang tính chất

ñịa phương trong danh mục cho phép.

Theo các tiêu chí do Ngân hàng Thế giới ñề ra về mức ñộ tự phân cấp ngân sách

(xem bảng 1.1), có thể xác ñịnh mức ñộ tự chủ về nguồn thu của các nước ðông Á

tại bảng 2.1. Theo ñó, Philippin là nước có mức ñộ phân cấp cao nhất ở ðông Á và

Việt Nam bị xếp loại phân cấp thấp nhất.

Bảng 2.1: Tỷ lệ nguồn tự thu trong tổng thu của ñịa phương

ở các nước ðông Á

Tỷ lệ % nguồn tự thu trên tổng nguồn thu

Quốc gia

của ñịa phương

Campuchia (2003)

<5

Trung Quốc (2003)

<5

Việt Nam (2003)

<5

Thái Lan (2002)

10,9

Indonesia (2002)

15,4

Philippin (2002)

31,1

Nguồn: Ngân hàng thế giới,2005.

43

Thứ năm, tương quan giữa nguồn thu ñược giữ lại và nhiệm vụ chi của cấp

CQðP chưa tương xứng. NSðP vẫn phải phụ thuộc khá nhiều vào trung ương. Mặc

dù tỷ trọng chi của ngân sách ñịa phương trong tổng chi ngân sách nhà nước ñã tăng

lên ñáng kể, song trong nhiều năm qua phần chi ñó phần lớn lại ñược cân ñối từ

nguồn bổ sung của ngân sách trung ương (gần 50% tổng chi ngân sách ñịa phương).

Theo Báo cáo của Bộ Tài chính (2010), ñến nay chỉ có 11/63 tỉnh tự cân ñối ñược

ngân sách từ nguồn thu ñược giữ lại cho Tỉnh, còn 52 Tỉnh vẫn phải trông chờ vào

nguồn bổ sung của ngân sách trung ương, nghĩa là cơ bản ngân sách trung ương

ñang cân ñối thay cho ngân sách ñịa phương. Từ ñó, không phát huy cao tính chủ

ñộng và tính trách nhiệm của ñịa phương trong cân ñối ngân sách ñịa phương.

Thứ sáu, trong các nội dung phân cấp ngân sách có bao gồm việc phân cấp

về quyền ñi vay, tuy nhiên trong bối cảnh hiện nay ở Việt nam, quyền vay nợ chủ

yếu tập trung vào ngân sách trung ương. Cơ chế phân cấp cho ñịa phương vay nợ ñã

ñược quy ñịnh trong luật Ngân sách nhà nước: mức dư nợ từ nguồn vốn huy ñộng

không ñược vượt quá 30% (riêng Hà Nội và TP.HCM là 100%) vốn ñầu tư XDCB

hàng năm của ngân sách cấp tỉnh. Tuy nhiên, cơ chế vay nợ trên thiếu tính khả thi

và hợp lý do sự thiếu ñồng bộ về pháp lý và thị trường, thiếu những quy ñịnh cụ thể

hơn như xếp hạng tín nhiệm, quy trình phát hành và quản lý nhà nước ñối với trái

phiếu chính quyền ñịa phương, chưa gắn với hiệu quả công trình và khả năng trả nợ

của ñịa phương các năm sau.

Các khoản huy ñộng ñược tính vào thu của ngân sách ñịa phương. Xét về bản

chất, khoản huy ñộng vốn ñầu tư của ñịa phương nêu trên là khoản vay ñể cân ñối

chi của NSðP, nhưng lại không ñược tính là bội chi như ñối với NSTW là không

thống nhất.

44

2.3. THỰC TRẠNG VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA CHO THÀNH PHỐ HỒ

CHÍ MINH

Qua quá trình thực tiễn xây dựng và phát triển, TP.HCM tiếp tục ñược khẳng

ñịnh ñóng vai trò quan trọng trong cả nước, là ñô thị ñặc biệt, trung tâm lớn về kinh

tế , văn hóa , giáo dục - ñào tạo, khoa học công nghệ, ñầu mối giao lưu quốc tế,

trung tâm công nghiệp, dịch vụ ña lĩnh vực của khu vực và ðông nam Á. Mặt khác,

năng lực và ñội ngũ nguồn nhân lực trong quản lý ngân sách của TP.HCM có khả

năng ñảm bảo cao hơn so với các ñịa phương khác. Do vậy, so với các ñịa phương

khác, phân cấp tài khóa cho TP.HCM ñược Chính phủ quy ñịnh bổ sung một vài cơ chế

ñặc thù mang tính thí ñiểm như: về phát hành trái phiếu huy ñộng vốn trong nước ñể xây

dựng các công trình kết cấu hạ tầng với mức dư nợ không quá 100% vốn ñầu tư xây dựng

của ngân sách TP.HCM, thí ñiểm thành lập Quỹ ðầu tư Phát triển ðô thị, cơ chế thưởng

vượt thu dự toán…Tuy nhiên, về cơ bản phân cấp tài khóa cho TP.HCM vẫn thực hiện

theo khung quy ñịnh luật NSNN 2002, do vậy không có khác biệt nhiều so với các tỉnh -

thành phố khác trong nước. Chính ñiều ñó, mà cho ñến nay phân cấp tài khóa giữa

trung ương và TP.HCM ñã bộc lộ nhiều bất cập, chưa tạo ñược ñộng lực thật sự

mạnh mẽ cho sự phát triển, “các cơ chế chính sách, quy ñịnh pháp luật chưa ñáp

ứng quá trình phát triển và quá trình ñô thị hóa... chưa có cơ chế chính sách ñể

phát triển nhanh và bền vững ñối với một ñô thị loại ñặc biệt, có qui mô dân số

khoảng 10 triệu dân”, như nhận ñịnh của UBND TP.HCM trong báo cáo về kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011- 2015.

2.3.1. Thu ngân sách nhà nước và ngân sách TP.HCM

Về cơ bản các nguồn thu ngân sách trên ñịa bàn TP.HCM, ñược thực hiện

theo các luật thuế và pháp lệnh do Quốc hội ban hành. Chính quyền TP.HCM hầu

như chỉ có thẩm quyền trong một số loại phí và lệ phí phân cấp cho ñịa phương

theo pháp lệnh về phí và lệ phí.

45

2.3.1.1. Thu ngân sách nhà nước trên ñịa bàn TP.HCM

Tổng doanh thu thuế của Thành phố (gồm thuế nội ñịa và thuế xuất nhập

khẩu) chiếm hơn 30% nguồn thu thuế của cả nước, ñạt tốc ñộ tăng trưởng bình quân

khá cao trên 20%/ năm trong giai ñoạn 2001-2010. Mức huy ñộng tỷ lệ thu ngân

sách ñạt mức cao từ 39% - 40% tổng sản phẩm trong nước(GDP) trên ñịa bàn, năm

2009 ñạt tỷ lệ 40%, năm 2010 ñạt 39,2% (xem phụ lục số 11).

Nguồn thu nội ñịa của ngân sách trên ñịa bàn TP.HCM chủ yếu dựa vào các loại

thuế: năm 2009 thuế doanh thu/ thuế GTGT: chiếm 14,9% tổng số thu; thuế tiêu thụ

ñặc biệt: chiếm 7,4% tổng số thu; thuế thu nhập doanh nghiệp: chiếm 11,4% tổng số

thu; thuế thu nhập cá nhân: chiếm 4% tổng số thu; tiền sử dụng ñất 3,4%. Tổng

cộng 5 loại thuế này chiếm hơn 40% tổng số thu trên ñịa bàn, vì vậy ñã tạo thế vững

chắc trong việc ổn ñịnh nguồn thu ngân sách của ñịa phương. Thuế xuất nhập khẩu

chiếm một tỷ lệ hơn 35%, phản ảnh phần nào lợi thế khách quan của TP.HCM là

một trung tâm thương mại quốc tế của cả nước (xem phụ lục số 12).

2.3.1.2. Thu ngân sách ñịa phương TP.HCM

Thu ngân sách ñịa phương bao gồm các nguồn thu sau:

• Về nguồn thu theo phân cấp cho TP.HCM

Theo Luật Ngân sách nhà nước 2002, nguồn thu ngân sách TP.HCM theo phân

cấp bao gồm hai loại cơ bản: thu 100% và nguồn thu phân chia (thu thường xuyên).

Thời gian qua, tương tự tình trạng chung của các ñịa phương khác trong nước,

nguồn thu 100% của thành phố chỉ ñảm bảo khoảng 1/4 nhu cầu chi tiêu của

TP.HCM (giai ñoạn 2005- 2009); phần lớn còn lại TP.HCM phụ thuộc vào nguồn

thu phân chia và nguồn thu khác (xem bảng 2.2 và phụ lục13 ).

46

Bảng 2.2: Tỷ lệ các nguồn thu NSTP trong tổng chi ngân sách ñịa

Cơ cấu

2001

2003

2005

2006

2009

Tổng số

100%

100%

100%

100%

100%

1. Nguồn thu 100%

35

28

25

29

24

2. Nguồn thu phân chia

27

41

33

36

30

3. Thu khác

48

31

42

35

46

Nguồn: Theo số liệu công khai quyết toán ngân sách của UBND TP qua các năm. • Về nguồn thu 100% của ngân sách TP.HCM

phương qua các năm (%)

Trong cơ cấu nguồn thu 100% của ngân sách TP.HCM, nguồn thu từ bán nhà sở

hữu nhà nước và thu tiền sử dụng ñất là nguồn thu chủ yếu, chiếm gần 50% số thu

(xem phụ lục 14). Tương tự, nguồn thu lớn thứ hai là lệ phí trước bạ và thuế môn

bài khoảng 20%, trong ñó 90% là lệ phí trước bạ, chủ yếu thu từ chuyển nhượng bất

ñộng sản và cũng không ổn ñịnh trong tương lai, sẽ giảm ñi theo thời gian.

• Các nguồn thu khác của TP. HCM

Các nguồn thu khác lớn nhất của TP.HCM là thu nhập giữ lại của các ñơn vị

trực thuộc Thành phố và nguồn thu phát hành trái phiếu. … Ngoài ra, nguồn thu

chuyển giao từ ngân sách trung ương thực hiện theo các chương trình mục tiêu

thường không ổn ñịnh, có năm như năm 2006 chỉ chiếm 2,5% nhưng năm 2009 lại

chiếm ñến 23% trong tổng thu khác của NSTP (xem phụ lục 15).

24%

46%

Nguô(cid:15) n thu 100%

Nguô(cid:15) n thu phân chia

Nguô(cid:15) n thu kha(cid:16) c

30%

Nguồn: UBND TP.HCM, quyết ñịnh công khai ngân sách năm 2009.

Biểu ñồ 2.4:Tỷ trọng các nguồn thu trong tổng thu ngân sách TP.HCM năm 2009

47

• Về tỷ lệ thu ngân sách TP. HCM so với tổng thu ngân sách trên ñịa bàn

Trong những năm 1996–1999, có tới hơn 80% tổng thu ngân sách trên ñịa

bàn TP.HCM tập trung về cho ngân sách trung ương, còn lại ngân sách ngân sách

TP.HCM chỉ vào khoảng 18% (năm 1998), nhưng ñến giai ñoạn 2000 – 2006 ngân

sách TP.HCM ñược nâng lên tới 33-35% tổng số thu trên ñịa bàn. Nguyên do, trước

những ách tắc và quá tải nổi cộm trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, trung ương gia tăng

tỷ lệ nguồn thu phân chia cho ñịa phương nhiều hơn nhằm ñáp ứng nhu cầu phát

triển, từ 15,5% (1996) lên 29% (2004 – 2006).

Tuy nhiên, ñến giai ñoạn 2007 – 2010 trước sự căng thẳng về tình hình cân

ñối ngân sách nhà nước, chính phủ ñiều chỉnh giảm tỷ lệ ñiều tiết ñể lại cho

TP.HCM từ 29% xuống còn 26%; và ñến giai ñoạn 2011-2015 tỷ lệ chỉ còn 23%.

40 35 30 25 20 15 10 5 0

Biểu ñồ 2.5: Tỷ lệ nguồn thu ngân sách ñịa phương TP.HCM (%)

Năm

1996 2000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Tỷ lệ ngân sách ñịa phương/ngân sách ñịa bàn Tỷ lệ ñiều tiết nguồn thu phân chia

Nguồn: UBND Thành phố, quyết ñịnh công khai ngân sách qua các năm.

2.3.2. Chi ngân sách TP.HCM

Tương tự như nguồn thu ngân sách , về phân cấp chi ngân sách TP.HCM

cũng ñược thực hiện theo khuôn khổ luật ngân sách năm 2002. Chi tiêu ngân sách

Thành phố chỉ chiếm khoảng 30% tổng thu trên ñịa bàn và chiếm 8% tổng chi ngân

sách nhà nước của cả nước (năm 2009), trong khi số thu trên ñịa bàn chiếm ñến

30% tổng thu ngân sách cả nước (xem phụ lục 18). Xét về cơ cấu chi, chi ñầu tư

48

phát triển của TP.HCM có xu hướng tăng nhanh trong giai ñoạn 2003 – 2009 (xem

biểu ñồ 2.6)

2.3.2.1. Chi ñầu tư phát triển

Cơ sở hạ tầng là nền tảng cho sự phát triển kinh tế xã hội của ñịa phương; Từ

nhận thức ñó, TP.HCM ñã có nhiều cố gắng trong việc huy ñộng các nguồn lực cho

ñầu tư cho phát triển hạ tầng kỹ thuật. Tổng vốn ñầu tư xây dựng cơ bản của

TP.HCM tăng lên nhanh từ 1.527,5 tỷ ñồng năm 2000 lên 6.718 tỷ ñồng năm 2006

và ñạt 18.092 tỷ năm 2009 (xem phụ lục 19).

Tỷ ñồng

20000 18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009 Năm

Chi ñầu tư Chi thường xuyên

Nguồn: UBND Thành phố, quyết ñịnh công khai ngân sách qua các năm.

Biểu ñồ 2.6: Chi ñầu tư và chi thường xuyên NS TP.HCM qua các năm

2.3.2.2. Chi thường xuyên

Trong chi thường xuyên của ngân sách TP.HCM, các khoản chi sự nghiệp

kinh tế (chiếm tỷ trọng 23% năm 2009), chi giáo dục ñào tạo (chiếm tỷ trọng 26%

năm 2009) và y tế (13%), quản lý nhà nước (15,9%) chiếm tỷ trọng tuyệt ñối trong

tổng chi ngân sách ñịa phương. Các khoản chi ñảm bảo xã hội và trợ giá mặt hàng

chính sách (xe buýt) chỉ chiếm tỷ trọng 9%, chủ yếu do phần chi chế ñộ bảo hiểm

xã hội và trợ cấp xã hội do ngân sách trung ương ñảm nhiệm.

49

Tuy nhiên, cần thấy rằng, việc phân cấp nhiệm vụ chi giữa trung ương và

thành phố vẫn chưa phù hợp , ngân sách TP.HCM vẫn phải chi hỗ trợ cho các ngành

công an quân sự (434 tỷ ñồng năm 2009), chi hỗ trợ các ngành thuộc trung ương

ñóng trên ñịa bàn (56 tỷ năm 2009). Ngược lại, một số lĩnh vực mang tính chất phục

vụ trực tiếp cho ñịa phương như ñảm bảo trật tự an toàn giao thông, phòng cháy

chửa cháy... vẫn chưa ñược phân cấp cho TP.HCM (xem phụ lục 20).

Biểu ñồ 2.7: Cơ cấu chi thường xuyên ngân sách TP.HCM năm 2009

Năm 2009

12,70%

23,30%

15,90%

9%

26%

13,10%

1,SN kinh tế

2, GD-ðT

3,Y tế

4,ðảm bảo XH- trợ giá

6, Chi khác

5, Quản lý NN

Nguồn:UBND TP.HCM, công khai quyết toán NS ñịa phương năm 2009

2.3.3. Vay nợ của Chính quyền TP.HCM

Nghị ñịnh số 93/2001/Nð-CP ngày 12/12/2001 của Chính phủ về phân cấp

quản lý một số lĩnh vực cho TP. HCM, trong ñó về thẩm quyền huy ñộng các nguồn

vốn ñầu tư (ñiều 18 nghị ñịnh 93/2001), ñã cho phép TP.HCM ñược huy ñộng các

nguồn vốn trong nước thông qua hình thức vay, phát hành trái phiếu theo cơ chế tự

vay, tự trả bằng nguồn thu của ngân sách TP.HCM, với mức vay nợ cao hơn, nhưng

cũng khống chế tổng mức dư nợ không vượt quá 100% tổng mức vốn ñầu tư hàng

năm của Ngân sách TP.HCM.

50

Bảng 2.3: Kết quả phát hành trái phiếu huy ñộng vốn xây dựng cơ sở hạ tầng

2003

2004

2005

2006

2007

2009

Thu phát hành trái phiếu

1.500

2.550

3.697

2.650

3.000

2.000

huy ñộng ðT- XD CSHT

Tỷ trọng/ Tổng chi ñầu tư

21,3

39,4

49,2

39,4

28

11

từ NS ñịa phương (%)

Nguồn: Cục Thống kê TP.HCM và công khai quyết toán NS qua các năm.

của TP.HCM qua các năm (ðVtính:tỷ ñồng)

Qua kết quả trên, có thể nhận xét trong giai ñoạn từ năm 2000-2006, nguồn

vốn huy ñộng ñầu tư dưới hình thức phát hành trái phiếu ñô thị của chính quyền

TP.HCM, có ý nghĩa quan trọng trong cân ñối nguồn vốn ñầu tư (chiếm tỷ trọng

39% nguồn vốn ñầu tư của TP.HCM trong năm 2004 và 2006). Nhưng từ năm 2007

trở ñi, TP.HCM ñã triển khai ñược nhiều chính sách huy ñộng nguồn vốn trong xã

hội như hình thức BT, BOT, BOO và hợp tác công – tư (PPP)…; Từ ñó mức ñộ vay

nợ ñã có mức giảm xuống (năm 2007 tỷ trọng còn 28% và năm 2009 là 11%).

Tuy nhiên, gánh nặng về vay nợ cũng ảnh hưởng lớn ñến cân ñối ngân sách

TP.HCM, hàng năm ngân sách TP.HCM phải bố trí một khoản kinh phí khá lớn ñể

chi trả lãi và vốn gốc ñến hạn, như năm 2005 là 1.608 tỷ ñồng chiếm 10,8% trong

tổng chi ngân sách, năm 2009 là 2.316 tỷ ñồng bằng khoảng 5% tổng chi ngân sách

TP.HCM

2.3.4. Về ñịnh chế tài chính thuộc TP. HCM

Vào năm 1997, với yêu cầu hình thành một ñịnh chế tài chính nhằm mục

ñích nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách và huy ñộng các nguồn vốn

ngoài ngân sách ñể tài trợ cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng ñô thị, Chính phủ

Việt Nam ñã thành lập Quỹ ðầu tư Phát triển ðô thị TP.HCM (HIFU), như là một

mô hình thí ñiểm. HIFU là một ñịnh chế tài chính nhà nước, trực thuộc UBND

TP.HCM, ñược thành lập theo Quyết ñịnh 644/TTg ngày 10/9/1996 của Thủ tướng

Chính phủ và chính thức ñi vào hoạt ñộng từ tháng 5/1997, với vốn ñiều lệ của Quỹ

51

là 700 tỷ ñồng. Tuy nhiên, các hình thức hoạt ñộng của HIFU trong các năm qua

chủ yếu chỉ mới tập trung vào các hình thức chủ yếu: nhận ủy thác quản lý vốn ngân

sách và tổ chức phát hành trái phiếu ñô thị ñạt ñược những kết quả bước ñầu trong

các năm qua.

ðến năm 2010, trên cơ sở tổ chức lại Quỹ ðầu tư phát triển ñô thị, UBND

TP.HCM ñã ban hành Quyết ñịnh số 576/Qð-UBND ngày 02/02/2010 thành lập

Công ty ðầu tư Tài chính nhà nước TP. HCM, tên viết tắt: HFIC), là công ty trách

nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu. HFIC ñược tổ chức

theo mô hình công ty mẹ - con, hoạt ñộng theo luật Doanh nghiệp và các luật khác

có liên quan. Vốn ñiều lệ tại thời ñiểm thành lập HFIC là 5.000 tỷ ñồng và ñược bổ

sung trong quá trình hoạt ñộng. Chức năng, nhiệm vụ của HFIC khá rộng từ huy

ñộng các nguồn vốn trung và dài hạn, ñầu tư, cho vay, phát hành trái phiếu ñô thị,

trái phiếu công trình và các khoản vay thương mại khác theo ủy quyền của UBND

TP.HCM...

2.4. NHẬN XÉT CHUNG VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA VÀ QUẢN LÝ

NGÂN SÁCH THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

Qua nghiên cứu tình huống phân cấp tài khóa và quản lý ngân sách

TP.HCM, ngoài các mặt hạn chế chung ñã nêu tại phần phân cấp tài khóa giữa trung

ương và ñịa phương, có thể rút ra một số nhận xét bổ sung như sau:

• Khung pháp lý về phân cấp tài khóa và quản lý ngân sách TP.HCM về cơ bản

dựa vào luật Ngân sách nhà nước 2002 và mô hình quản trị tài chính công cũ: phân

cấp tài khóa chủ yếu theo mô hình phân cấp hành chính và quản lý ngân sách theo

khoản mục ñầu vào. ðiều này không tạo ra sự khác biệt mấy giữa ngân sách

TP.HCM và ngân sách ñịa phương cùng cấp. Nghĩa là về mặt lý thuyết, nhìn chung

Việt Nam có sự ñánh ñồng vai trò của tất cả chính quyền ñịa phương với nhau, chưa

có sự phân biệt giữa ngân sách ñô thị và nông thôn.

Theo ñánh giá của các Ngân hàng thế giới (2005): “Cho tới tận khi áp dụng

Luật ngân sách mới vào tháng 1/2004, Việt Nam chính thức vẫn là một trong những

52

quốc gia có mức ñộ phân cấp thấp nhất thế giới. Các chính quyền ñịa phương chủ

yếu là thực hiện các chức năng rời rạc theo chỉ ñạo của chính quyền Trung ương,

cấp quyết ñịnh ñịnh mức và tiêu chuẩn dịch vụ ñược cung cấp”.

• Phân ñịnh nhiệm vụ chi ngân sách TP.HCM chưa ñảm bảo theo các tiêu chí

hiệu quả kinh tế, công bằng về tài khóa, trách nhiệm về chính trị và hiệu lực quản lý

hành chính. Mặt khác, nhiệm vụ chi chưa gắn với ñặc thù của một ñịa phương ñô

thị, hay nói cách khác, nhiệm vụ chi của chính quyền TP.HCM không khác gì

nhiệm vụ chính quyền tỉnh, thành phố khác trong nước. Các khoản chi tiêu ñặc thù

của ñô thị không ñược phản ảnh vào cơ cấu chi tiêu của TP.HCM, chi tiêu ñô thị và

các nghĩa vụ ñô thị còn tách biệt nhau.

• Phân cấp nguồn thu ngân sách cho TP.HCM còn hạn chế, chưa ñáp ứng tiêu

chuẩn khả thi về quản lý và tiêu chuẩn sự tương xứng về nguồn thu. Kết quả là phân

cấp nguồn thu không tương xứng nhiệm vụ chi của chính quyền TP.HCM, chưa bao

quát hết ñược các nguồn thu tiềm năng của TP.HCM. Hậu quả của hạn chế này là

giảm sự chủ ñộng và ngân sách TP.HCM còn lệ thuộc nhiều vào chính sách ngân

sách của chính quyền trung ương. Nếu theo lý thuyết phân cấp và quản trị ñô thị, thì

quy mô thị trường cung cấp dịch vụ công của chính quyền TP.HCM không ñáp ứng

nhu cầu xã hội.

• Với phương thức lập ngân sách theo khoản mục ñầu vào và ngắn hạn hàng

năm, TP. HCM dựa trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và hệ thống các tiêu chuẩn

ñịnh mức hiện hành ñể xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách dẫn ñến hiệu quả

quản lý ngân sách thấp, không gắn giữa kinh phí ñầu vào với kết quả ñầu ra, không

có tầm nhìn trung hạn, ngân sách bị phân bổ dàn trải, hiệu quả sử dụng nguồn lực

thấp. Cần ñổi mới một cách cơ bản quy trình này theo tư duy và phương pháp hiện

ñại, dựa vào kết quả ñầu ra và gắn với tầm nhìn trung hạn

• Phương thức và mô hình quản lý nợ, phương pháp kế toán ngân sách còn

nhiều hạn chế. Quản trị ngân sách không gắn kết ñánh giá hiệu quả về chi phí của

các yếu tố ñầu ra và kết quả chính sách theo thời gian. ðiều này dễ tạo nguy cơ

53

chính quyền TP.HCM sẽ “không trung thành” với lợi ích của công chúng, hành

ñộng dễ dẫn ñến tính giải trình kém và trách nhiệm không ñầy ñủ.

Theo ñánh giá của nhiều ñại biểu Hội ñồng nhân dân TP.HCM: “… Tổng sản

phẩm nội ñịa (GDP) TP.HCM năm nay ước tăng 12,6%, cao nhất trong một thập

niên. Thu nhập bình quân ñầu người khoảng 2.180 USD, nhiều nhất so với cả nước

(chỉ hơn 900 USD một người). Song, theo ñánh giá của ñại biểu HðND, chất lượng

cuộc sống người dân lại ñang ñi xuống. Giá cả tiêu dùng tăng cao hơn 2 con số.

Kẹt xe, ùn tắc giao thông bùng phát chưa có bài toán triệt tiêu hiệu quả. Ngập nước

ngày càng cao nhấn chìm nhiều khu vực thành phố. Người dân sống trong lo toan

nhiều hơn: ở nhà lo chuyện giá cả, ra ñường sợ kẹt xe gây tai nạn … Tất cả những

yếu tố này cộng lại chứng tỏ chất lượng cuộc sống người dân ñang có chiều hướng

ñi xuống mặc dù thu nhập tăng, theo ñánh giá của nhiều ñại biểu trong buổi thảo

luận tại kỳ họp HðND TP.HCM ngày 4/12/2007.…

”http://www.vnexpress.net/GL/Xahoi/2007/12/3B9FCF4F/

Mặt khác, theo ñánh giá tình hình kinh tế xã hội trong 5 năm 2006-2010 của

UBND Thành phố, cũng ñã nêu: “ Thành phố Hồ Chí minh là ñô thị lớn, nhu cầu

phát triển kinh tế xã hội ñặt ra nhiều vấn ñề về quản lý nhà nước, việc phân cấp

quản lý của trung ương chưa ñủ mạnh và ñồng bộ ñể tạo ñiều kiện cho Thành phố

giải quyết các vấn ñề của ñời sống,…

Kinh tế xã hội Thành phố phát triển nhanh, nhu cầu phát triển kết cấu hạ

tầng rất lớn nhưng vốn ñầu tư còn nhiều hạn chế. Chỉ tiêu thu ngân sách của thành

phố ngày càng tăng cao trong khi tỷ lệ ñiều tiết cho thành phố ngày càng giảm, dẫn

ñến nguồn vốn ñầu tư từ ngân sách cho hạ tầng kỷ thuật và xã hội ngày càng bị thu

hẹp. Không chỉ cung cấp cho nhu cầu tại chổ, thành phố còn ñào tạo nguồn nhân

lực và khám chữa bệnh cho toàn Vùng. Nguồn ngân sách thành phố dành cho chi

ñầu tư còn hạn hẹp, nhưng phải trang trãi cho nhiều nhu cầu khác nhau về hạ tầng

xã hội, hạ tầng kỷ thuật, ñảm bảo an sinh xã hội, quốc phòng an ninh cũng phần

nào ảnh hưởng ñến sự phát triển của thành phố.” ( Báo cáo kế hoạch phát triển kinh

tế xã hội 5 năm 2011-2015 của UBND TP.HCM, trang 37).

54

CHƯƠNG III

ðỀ XUẤT CƠ CHẾ THÍ ðIỂM PHÂN CẤP TÀI KHÓA

CHO THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

3.1. SỰ PHÁT TRIỂN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH VÀ CÁC YÊU

CẦU CẦN PHẢI HOÀN THIỆN PHÂN CẤP TÀI KHÓA

Trong quá trình phát triển từ trong lịch sử ñến nay và cả trong tương lai,

TP.HCM tiếp tục ñóng vai trò vị trí trung tâm về nhiều mặt của cả nước. ðiều ñó ñã

ñược Chính phủ tái khẳng ñịnh tại quyết ñịnh số 24/2010/Qð-TTg ngày 06/01/2010

của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt ñiều chỉnh quy hoạch chung xây dựng

TP.HCM ñến năm 2025, trong ñó ñã nêu rõ “ Thành phố Hồ Chí Minh là ñô thị ñặc

biệt, trung tâm lớn về kinh tế , văn hóa , giáo dục - ñào tạo, khoa học công nghệ, có

vị trí chính trị quan trọng của cả nước; ñầu mối giao lưu quốc tế; trung tâm công

nghiệp, dịch vụ ña lĩnh vực của khu vực và ðông nam Á”.

3.1.1. Hội nhập và phát triển

Môt nền kinh tế mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế thường ñược ñánh giá trên

các mức ñộ (Sử ðình Thành, 2007):

(i) mở rộng quan hệ ngoại thương nhằm khai thác các lợi thế so sánh của

nền kinh tế, từng bước tháo dỡ hàng rào thuế quan, tiến tới tự do hóa thương mại;

(ii) tăng cường và mở rộng thu hút các nguồn vốn ñầu tư quốc tế (trực tiếp, gián

tiếp, ODA) nhằm gia tăng nguồn lực cho ñầu tư phát triển, ñồng thời ñẩy mạnh cải

cách hệ thống tài chính, làm cho thị trường tài chính của quốc gia ngày càng hội

nhập sâu vào mạng lưới thị trường tài chính của thế giới.

Dựa vào các tiêu chí nêu trên, TP.HCM ñược xác ñịnh là ñầu mối giao lưu

quốc tế, chiếm hơn 30% tổng kim ngạch xuất nhập khẩu của cả nước và thu hút

mạnh nguồn vốn ñầu tư từ nước ngoài (xem phụ lục 21 và 22).

Trong giai ñoạn 1996 – 2010, tốc ñộ tăng trưởng xuất khẩu của TP.HCM ñạt

trung bình 13%/năm: từ 3.828 triệu USD năm 1996 lên 20.967 triệu USD năm

55

2010, trong ñó khu vực kinh tế trong nước chiếm tỷ trọng 74% và khu vực có vốn

ñầu tư nước ngoài chiếm 26% (số liệu năm 2010). Tốc ñộ tăng trưởng trung bình

kim ngạch nhập khẩu TP. HCM giai ñoạn 1996 – 2010 là 12,9% /năm, từ 3.851

triệu USD năm 1996 lên 21.063 triệu USD năm 2010. Trong cơ cấu hàng nhập

khẩu, TP. HCM chủ yếu nhập khẩu hàng nguyên liệu ñể phục vụ cho hoạt ñộng sản

xuất kinh doanh. Giống như thị trường xuất khẩu, thị trường nhập khẩu của TP.

HCM chủ yếu là các nước Châu Á, thị trường Mỹ và EU.

Trong những năm thập niên 90, TP.HCM là ñịa phương sớm thu hút ñầu tư FDI

so với các vùng khác trong phạm vi cả nước, trong giai ñoạn 1988- 2000 chiếm tỷ

trọng gần 1/3 số dự án và 1/4 vốn ñầu tư FDI của cả nước; song ñến giai ñoạn 2006-

2010, nhất là từ 2009 trở ñi tỷ trọng vốn ñầu tư chỉ còn khoảng 1/10 vốn ñầu tư FDI

của cả nước. Sự sụt giảm mạnh nguồn vốn này là một nguy cơ lớn vì vốn FDI có

tầm quan trọng rất lớn ñối với hoạt ñộng kinh tế của TP.HCM. Nguyên nhân ngoài

yếu tố ảnh hưởng khủng hoảng kinh tế - tài chính thế giới 2008, sự cạnh tranh thu

hút ñầu tư ngày càng khốc liệt giữa các quốc gia và giữa các ñịa phương, còn phải

thấy rằng môi trường ñầu tư TP.HCM ñã kém hấp dẫn ñi, trong ñó ngoài cơ chế

chính sách còn có yếu tố ngân sách TP.HCM thiếu nguồn vốn ñầu tư về hạ tầng kỹ

thuật và ñào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao.

1.1.2. ðô thị trung tâm của cả nước

TP.HCM là hạt nhân trong vùng kinh tế trọng ñiểm phía Nam và trung tâm ñối

với vùng Nam bộ. Với dân số thường trú 7,396 triệu người chỉ chiếm 8,5% dân số

cả nước, song TP.HCM ñã ñóng góp vào 2/3 GDP trong vùng kinh tế trọng ñiểm,

1/3 GDP của cả khu vực Nam bộ, và 1/4 GDP cả nước. Tốc ñộ tăng trưởng kinh tế

bình quân hằng năm liên tục và ở mức cao trên 11% - bằng 1,5 lần so bình quân cả

nước. Bên cạnh ñó, TP HCM còn chiếm 1/3 giá trị sản xuất công nghiệp, 1/3 nguồn

thu ngân sách cả nước (Niên giám thống kê TP. HCM, 2008).

56

Biểu ñồ 3.1 : So sánh các chỉ tiêu TP.HCM so với cả nước- năm 2010

1.200.000

1.000.000

800.000

600.000

TPHCM

400.000

Cả nước

200.000

0

Thu NS Giá trị SX

Tổng mức bán lẻ

GDP theo giá so sánh 1994

công nghiệp giá so sánh

(ðơn vị tính tỷ ñồng)

Nguồn: Cục Thống kê TP. HCM.

3.1.3. Trung tâm tài chính của khu vực

Quá trình toàn cầu hóa tài chính ñã làm nẩy sinh và lớn mạnh nhiều trung

tâm tài chính. Tại khu vực ðông Á, mặc dù ñược coi là trung tâm tài chính thống trị

trong khu vực, nhưng Tokyo ñã nhận thấy ngày càng có sự cạnh tranh với các trung

tâm tài chính như Singapore, Hong Kong, Bangkok, Jarkata.

Trên cơ sở lợi thế về kinh tế và thương mại quốc tế, TP.HCM dần dần khẳng

ñịnh vai trò trung tâm tài chính của vùng trọng ñiểm phía Nam nói riêng và cả nước

nói chung. TP.HCM hội tụ ñược nhiều yếu tố tạo ñộng lực ñể phát triển các dịch vụ

tài chính – tiền tệ, bao gồm không chỉ do tiềm năng về nguồn vốn và ñiều kiện về

cơ sở vật chất – kỹ thuật liên quan ñến việc cung cấp các dịch vụ tài chính – tiền tệ,

mà còn do cả nhu cầu to lớn ngày càng gia tăng về các dịch vụ này từ phía thị

trường trong nước (Sử ðình Thành, 2007). So với Thủ ñô Hà nội, TP.HCM không

có những lợi thế xét trên các khía cạnh là trung tâm chính trị- văn hóa, song

TP.HCM lại có nhiều lợi thế tiềm năng về kinh tế- tài chính ñể phát triển thành

trung tâm tài chính có tầm cỡ trong khu vực hơn so với Hà nội , như là:

57

• (i) Có cảng biển quốc tế nối liền trực tiếp với các nước trong khu vực; ñược

bao bọc, và ñặt trong vùng Nam bộ- vùng giàu tiềm năng kinh tế và năng ñộng nhất

nước;

• (ii) Có mạng lưới ngân hàng thương mại cổ phần năng ñộng, hoạt ñộng rộng

khắp cả nước. Tính ñến cuối năm 2010, trên ñịa bàn TP.HCM về ngân hàng thương

mại ñã có 17 hội sở chính, 400 sở giao dịch và chi nhánh, 848 phòng giao dịch và

ñiểm giao dịch; tổng vốn huy ñộng ñạt 806.264 tỷ ñồng và tổng dư nợ tín dụng ñạt

709.090 tỷ ñồng gấp 3,5 lần so năm 2006 (theo Báo cáo kế hoạch phát triển kinh tế-

xã hội TP.HCM 5 năm 2011-2015, trang 10);

• (iii) Thị trường chứng khoán TP.HCM ñã có bước phát triển khá mạnh, ñến

nay ñã có 102 công ty chứng khoán thành viên với tổng vốn ñiều lệ khoảng 30.239

tỷ ñồng và 153 công ty, 4 chứng chỉ quỹ ñầu tư và 228 loại chứng khoán tham gia

niêm yết trên Sở Giao dịch chứng khoán. Số lượng tài khoản nhà ñầu tư mở và giao

dịch ñã ñạt ñến 1.075.770 tài khoản, hiện có 281 loại chứng khoán và 5 chứng chỉ

quỹ tham gia niêm yết trên Sở giao dịch với khối lượng niêm yết hơn 15,96 tỷ

chứng khoán với giá trị niêm yết gần 159.621 tỷ ñồng ( Sñd như trên , trang 11);

• (iv) Có lợi thế về quy mô kinh tế- tài chính: chiếm ñến 25% GDP, 30% tổng

thu ngân sách, 26% số doanh nghiệp và doanh thu doanh nghiệp, 30% tổng dư nợ

cho vay và vốn huy ñộng của các ngân hàng cả nước ( nếu cộng thêm số vốn hóa

trên thị trường chứng khoán và số huy ñộng của thị trường bảo hiểm, thì tổng tài sản

tài chính trên ñịa bàn TP.HCM chiếm gần 1/2 tổng tài sản tài chính cả nước).

Tất cả lợi thế và hiện trạng nêu trên, có thể khẳng ñịnh rằng hiện nay và cả

trong tương lai, TP.HCM ñang và sẽ tiếp tục là trung tâm tài chính lớn nhất của Việt

nam và từng bước trở thành trung tâm tài chính của khu vực ðông nam Á.

3.2. NHỮNG YÊU CẦU THAY ðỔI QUAN TRỌNG TRONG PHÂN

CẤP TÀI KHÓA CHO ðÔ THỊ NÓI CHUNG Ở VIỆT NAM

Quy mô, phạm vi, vị trí và khuynh hướng gia tăng nhu cầu chi tiêu công tại

các thành phố và ñô thị lớn sẽ ảnh hưởng trực tiếp ñến thay ñổi quản lý ngân sách ở

58

cấp quốc gia cũng như ngân sách của các cấp chính quyền ñô thị. ðồng thời, nhu

cầu chi tiêu và nguồn tài trợ yêu cầu phải thay ñổi thiết kế chuyển giao tài khóa và

các qui ñịnh tiếp cận tín dụng ñô thị. Những ñòi hỏi thay ñổi trên hàm ý cải cách

ngân sách ñô thị tập trung vào các chiến lược:

• Hợp lý hóa nhiệm vụ và quản lý chi tiêu nhằm tối ưu hóa gánh nặng chi tiêu

ñô thị, cải thiện hiệu quả cung cấp dịch vụ công và cải thiện hiệu quả ñầu tư. • Phân cấp mạnh nguồn thu bền vững cho ñô thị và các khoản chuyển giao

nhằm tối ña hóa nguồn lực cho chính quyền ñô thị.

• Tạo ñiều kiện cho các ñô thị tiếp cận ñến nguồn vốn tín dụng với các mục

ñích: xác ñịnh lại chính sách tín dụng ñô thị, luật hóa các công cụ tín dụng ñô

thị và tăng cường hỗ trợ cơ sở hạ tầng cho thị trường tín dụng ñô thị.

ðể có thể thực hiện ñược các chức năng ñảm bảo cho ñô thị hướng ñến sự

phát triển bền vững thì bản thân chính quyền này phải có ñủ mức quyền hạn và

nguồn lực tương ứng với tầm nhiệm vụ ñược giao. Chính sách ngân sách ñô thị với

ý nghĩa là sự phân ñịnh quyền và trách nhiệm thu, chi ñáp ứng với các yêu cầu quản

lý nhà nước về ñô thị, do vậy cần phải ñược thiết lập cho phù hợp với nhiệm vụ,

chức năng của chính quyền ñô thị cũng như là các ñiều kiện khách quan của ñô thị.

Nói một cách khác, cần phải có những khác biệt ñặc trưng giữa chính sách tài chính

ñịa phương nói chung và chính sách tài chính ñô thị nói riêng trong hệ thống phân

cấp tài khóa quốc gia. Chính quyền ñô thị phải có năng lực tài khóa lớn hơn so với

chính quyền nông thôn và do vậy phải có quyền tự chủ tài chính lớn hơn ñể thực

3.3. THỰC HIỆN THÍ ðIỂM CƠ CHẾ PHÂN CẤP TÀI KHÓA CHO

hiện trách nhiệm cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cho ñô thị.

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

3.3.1. Phân ñịnh nhiệm vụ chi ngân sách của TP.HCM

Nguyên tắc quan trọng trong phân cấp chi tiêu công là giao nhiệm vụ chi tiêu

cho cấp chính quyền nào ñem lại lợi ích lớn nhất cho những công dân của cấp ñó,

tạo ñiều kiện ñể mỗi cấp có thể cung ứng nhanh nhất và dễ dàng nhất các dịch vụ

59

ñáp ứng tốt nhất nhu cầu của cư dân ñịa phương. Nguyên tắc ñó hàm ý phân ñịnh

nhiệm vụ chi dựa vào các tiêu chí: hiệu quả kinh tế, công bằng về tài khóa, ngoại

tác lan tỏa tích cực trong việc cung cấp hàng hóa công, trách nhiệm về chính trị,

hiệu lực và hiệu quả về quản lý hành chính. Mặt khác, với sự tập trung về quy mô,

tính ña dạng của xã hội ñô thị TP.HCM và là trung tâm thu hút các nguồn lực kinh

tế, chính quyền TP.HCM có trách nhiệm cung cấp nhiều dịch vụ hơn hẳn so với các

ñịa phương khác. Do vậy, với cách phân ñịnh nhiệm vụ chi theo Luật Ngân sách

nhà nước 2002, không phản ảnh rõ chức năng phân ñịnh phù hợp cho chính quyền

ñô thị TP.HCM

Sự tập trung cao nhu cầu ñặc biệt trong ñịa bàn TP.HCM - một ñô thị trung

tâm lớn nhất nước, nó ñòi hỏi chính quyền TP.HCM phải thiết kế một chính sách

chi tiêu công hợp lý. Là ñịa bàn quy tụ số lượng lớn doanh nghiệp, TP.HCM cần

chú trọng ñầu tư vào cơ sở hạ tầng, phát triển nguồn nhân lực, phát triển mạng lưới

giao thông và bưu chính viễn thông. TP.HCM còn phải cung cấp các dịch vụ công

liên quan ñến nâng cao chất lượng cuộc sống, mà có tính chất thu hút các nguồn

nhân lực từ các ñịa phương khác quy tụ vào ñể phát triển kinh tế, thương mại của

TP.HCM. Do vậy, các khoản chi tiêu về phát triển các thiết chế văn hóa, giao thông,

ñiện nước, môi trường…cần ñược chú trọng hơn. Sự tập trung càng cao về những

nhu cầu ñặc biệt trong ñô thị cũng ñòi hỏi chi tiêu càng nhiều các dịch vụ xã hội,

dịch vụ nhà ở, chăm sóc y tế, chống ñói nghèo. Tập trung dân số lớn với mật ñộ

càng cao nghĩa là dịch vụ cảnh sát ñảm bảo trật tự xã hội, an toàn giao thông, phòng

cháy chửa cháy… càng phải ñược chú trọng ñặc biệt hơn. Ngoài ra, TP.HCM với

vai trò là trung tâm tài chính và ñối ngoại của khu vực, nhiệm vụ chi trong lĩnh vực

ñối ngoại, xúc tiến thương mại quốc tế ngày càng phát triển.

Trên cơ sở phân tích trên, ñề tài ñề xuất nhiệm vụ chi của TP.HCM cần tập trung

vào các lĩnh vực:

• Cơ sở hạ tầng giao thông; • Giáo dục, ñào tạo nguồn nhân lực có trình ñộ cao; • Các thiết chế về văn hóa (công viên , giải trí, nhà hát…);

60

• Cung cấp ñiện, nước, xử lý ô nhiễm môi trường, nước thải thu gom rác; • Các nhiệm vụ chi về công tác ngoại giao và xúc tiến thương mại quốc tế; • Cảnh sát và lực lượng phản ứng nhanh ñảm bảo trật tự và an toàn xã hội,

phòng cháy chửa cháy; • Nhà ở, chăm sóc y tế;

• Các trợ cấp an sinh xã hội, thực hiện chính sách ñối với diện chính sách như

thương- bệnh binh, người có công với cách mạng (không có ngoại tác lan

tỏa).

Trên cơ sở các nhiệm vụ chi ngân sách như trên, trước mắt ñề nghị có xem xét ñiều

chỉnh các nhiệm vụ chi trong luật NSNN 2002 giữa Trung ương và TP. HCM theo

hướng sau:

Nhiệm vụ chi của ngân sách Thành phố, ñược bổ sung thêm các nhiệm vụ từ

trung ương phân cấp cho TP.HCM ñối với các nhiệm vụ chi: ñảm bảo trật tự an

toàn xã hội (phòng cháy, chữa cháy, hướng dẫn trật tự giao thông, ñảm bảo trật tự

xã hội...), công tác ñối ngoại, và chi ñảm bảo an sinh xã hội, thực hiện chính sách

ñối với thương binh, bệnh binh, người có công với cách mạng chuyển thành nhiệm

vụ chi của ngân sách TP.HCM. Ngoài ra, ñối với nhiệm vụ chi liên quan ñến cung

cấp hàng hóa và dịch vụ công có ngoại tác lan tỏa rộng lớn (như giáo dục ñại học, y

tế kỹ thuật cao, ñường cao tốc), trung ương nên chuyển giao tài khóa thông qua trợ

cấp ñối ứng cho TP.HCM thực hiện. ðây là cách thích hợp ñể gắn kết những ảnh

hưởng lan tỏa của hàng hóa công.

Bên cạnh ñó, một vấn ñề ñặc biệt quan trọng trong lập dự toán chi ngân sách

TP.HCM, ñó là phải xác ñịnh ñầy ñủ và hợp lý qui mô chi tiêu công và tiêu chuẩn

hàng hóa- dịch vụ công mà chính quyền TP.HCM phải cung cấp theo các nhiệm vụ

chi phù hợp ñã ñược phân cấp, ñiều ñó ñảm bảo tính ñầy ñủ, toàn diện và ñảm bảo

cân ñối của dự toán chi ngân sách TP.HCM. Chẳng hạn như tiêu chí dân số ñể làm

cơ sở lập dự toán ngân sách, phải tính ñến cả lượng dân cư tạm trú, lượng cư dân

61

vãng lai ñến học tập, chữa bệnh, làm việc, du lịch... rất lớn trên ñịa bàn TP.HCM,

các yếu tố này có ảnh hưởng rất lớn ñến qui mô chi của ngân sách ñô thị TP.HCM.

3.3.2. Tăng cường phân cấp nguồn thu ngân sách bền vững cho Chính

quyền TP.HCM

Nói chung, nguồn thu khả dụng của chính quyền TP.HCM nên phản ảnh

trách nhiệm chi tiêu ñược yêu cầu ñể thực hiện ñúng nguyên tắc sự tương xứng về

nguồn thu: nguồn tài chính của chính quyền ñịa phương tương ứng với trách nhiệm

mà luật pháp quy ñịnh. Nói khác ñi, có mối quan hệ giữa nhiệm vụ mà chính quyền

ñịa phương thực hiện và nguồn tài chính khả dụng ñối với họ.

Trong quyền hạn thu ngân sách của chính quyền TP.HCM, nếu chỉ căn cứ thực hiện

theo luật NSNN 2002, thì nguồn thu ngân sách TP.HCM cũng tương ñương với

ngân sách cấp tỉnh, thành khác. Ở ñây, kết hợp các lý thuyết phân cấp tài khóa và

những tính chất ñặc thù của TP.HCM, ñề tài ñưa ra các khuyến nghị nhằm mở rộng

phân cấp nguồn thu cho ngân sách TP.HCM như sau:

3.3.2.1. Tối ña hóa nguồn thu riêng cho TP.HCM (nguồn thu 100%)

Nguồn thu riêng của ñịa phương là nguồn thu của chính quyền ñịa phương

ñược trọn quyền sử dụng, không có ñiều tiết hay phân chia với trung ương. Nguyên

tắc thiết kế nguồn thu riêng của ñịa phương gắn liền với việc phân ñịnh cung cấp

dịch vụ ñô thị: (i) ñảm bảo sự cung cấp hàng hóa công của chính quyền ñịa phương

cho dù chính quyền trung ương có thay ñổi chính sách chuyển giao tài khóa; (ii)

trách nhiệm tốt nhất ñối với số lượng và chất lượng hàng hóa công cung cấp cho ñịa

phương; (iii) hiệu quả cao nhất trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ trên cơ sở

so sánh lợi ích và chi phí; (iv) cải thiện trách nhiệm ra quyết ñịnh tài chính của

chính quyền ñô thị. Phù hợp với mô hình lợi ích của tài chính ñịa phương, ai là

người nộp thuế và trả phí ñể tài trợ cho chính quyền ñịa phương thì người ñó ñược

quyền thụ hưởng các khoản chi tiêu của chính quyền ñịa phương.

Trong các khoản thu hiện nay mà ngân sách TP.HCM ñược hưởng 100%, sự

biến ñộng có thể xảy ra như sau:

62

• Các khoản thu về bán nhà thuộc sở hữu nhà nước, tiền sử dụng ñất, thường

không ổn ñịnh do những biến ñộng bất thường của thị trường bất ñộng sản,

và sẽ có xu hướng giảm dần theo thời gian;

• Các khoản thu như tiền xử phạt hành chính, tiền viện trợ không hoàn lại,

tiền ñóng góp tự nguyện của tổ chức và cá nhân thường không ổn ñịnh và

chiếm tỷ trọng nhỏ trong tổng thu;

• Tiền huy ñộng vốn, phát hành trái phiếu ñô thị có khả năng và tiềm lực gia

tăng nhưng lại ñòi hỏi rất nhiều yếu tố kèm theo, giải pháp về tăng huy ñộng

từ nguồn này khá phức tạp; ñồng thời dễ tạo ra gánh nặng nợ trong tương

lai, nếu sử dụng và quản lý không hiệu quả;

• Phí và lệ phí là nguồn thu có khả năng phát triển trong tương lai, nhưng hiện

nay còn tồn tại các bất hợp lý, và chưa ñược quản lý tốt.

Dựa theo nguyên lý chung , việc trao quyền tự chủ cho ñịa phương nên tập

trung vào một số loại thuế có ñặc trưng sau ñây:

- Cơ sở thuế tương ñối cố ñịnh (ñáp ứng tiêu chuẩn hiệu quả kinh tế).

- Gánh nặng thuế chủ yếu chuyển giao cho những dân cư ở chính ñịa phương

ñó (phù hợp mô hình lợi ích và chi phí).

- Quản lý ñơn giản (tiêu chuẩn khả thi về quản lý)

- Khoản thu thuế ổn ñịnh và có thể dự báo.

Từ cơ sở ñó, ñề tài ñề xuất cần chú trọng ñến hai nguồn có khả năng nhiều hơn cả,

ñó là thuế tài sản và phí, lệ phí.

(1). Về thuế tài sản: Thành phố cần ñề xuất Trung ương cho cơ chế thực

hiện, hoặc kiến nghị Quốc hội và Chính phủ thực hiện hợp lý hóa và hợp nhất cơ

cấu thuế và phí hiện tại về ñất ñai và công trình xây dựng vào thành một khoản thuế

tài sản hàng năm, loại thuế này có thể tồn tại lâu dài, liên quan ñến chính sách sử

dụng ñất ( hiện nay trong hệ thống thuế của Việt Nam có các loại thuế: thuế nhà ñất,

thuế sử dụng ñất nông nghiệp, tiền sử dụng ñất, tiền thuê ñất, lệ phí trước bạ về nhà

ñất, chưa có thuế ñánh vào nhà cửa và công trình xây dựng). Tại nhiều quốc gia trên

63

thế giới, nhất là ở các nước phát triển, thuế tài sản là nguồn thu lớn cho ngân sách,

chỉ sau thuế thu nhập, như tại Mỹ thuế tài sản chiếm ñến 20% tổng thu thuế của các

tiểu bang và ñịa phương.

(2). Về phí và lệ phí: hiện tại theo Nghị ñịnh số 57/2002/Nð-CP ngày

03/6/2002 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Pháp lệnh phí và lệ phí, cấp thành phố

ñược áp ñặt và thu các loại phí gắn với ñất ñai, tài nguyên và chức năng quản lý

hành chính nhà nước của chính quyền. Theo ñó, TP.HCM có thể thu ñược gần 20

loại phí và lệ phí, trong ñó có 10 loại phí, lệ phí ñặc thù của ñịa phương và 10 loại

phí phổ biến chỉ ñược thu trong thẩm quyền do TP.HCM quản lý. Trong khi ñó, nếu

xét trên tổng số, cả nước hiện có 227 khoản thu phí và lệ phí các loại. Do vậy, phạm

vi thu phí và lệ phí của Thành phố là quá ít. Một số khoản phí và lệ phí thuộc về

phạm vi chức năng của ñịa phương nhưng lại do Bộ Tài chính quy ñịnh và thu vào

ngân sách trung ương (như lệ phí ñăng ký các phương tiện giao thông). Vả lại, do

tính chất ñặc thù của ñô thị, nhiều hoạt ñộng, ñối tượng có thể thu phí nhưng hiện

nay chưa ñược chú ý. Do vậy, ñể mở rộng nguồn thu ngân sách TP.HCM, cần phải: • Phân chia các loại phí hiện có giữa trung ương và TP.HCM sao cho những

khoản thu này phản ánh thực sự chức năng quản lý Nhà nước của chính quyền

TP.HCM; những khoản thu này phải ñược chính quyền TP.HCM xây dựng

dựa vào mặt bằng chung của ñối tượng thu. • Trong thời gian tới, chính quyền TP.HCM nên nghiên cứu và ñưa ra một số

loại phí ñặc thù ñối với ñô thị. Phí ñặc thù ñối với ñô thị là một trong những

giải pháp ñược áp dụng tại nhiều quốc gia trên thế giới. ðây là một loại phí mà

nguồn thu của nó ñược xác ñịnh rõ cách sử dụng, ví dụ như dành ñể xây dựng

ñường giao thông hay dùng cho mục ñích liên quan ñến xử lý rác và nước thải,

bảo vệ môi trường… phí ñặc thù cũng là một nguồn thu ñáng kể ñối với ngân

sách ñịa phương.

Về nguyên tắc, phí là công cụ cơ bản mà chính quyền ñô thị sử dụng ñể cung

cấp dịch vụ ñô thị một cách hiệu quả. Người sử dụng dịch vụ ñô thị nhận thức rất rõ

chi phí của dịch vụ và có thái ñộ lựa chọn, ñánh giá chất lượng dịch vụ. Sử dụng

64

dịch vụ gắn với phí người hưởng lợi (Beneficiary charges) sẽ cung cấp tín hiệu thị

trường cho chính quyền Thành phố về cái mà người dân có nhu cầu. Phí người

hưởng lợi bao gồm phí người sử dụng (Users fees), lệ phí cấp giấy phép, bằng lái

xe…

Tuy nhiên, có nhiều trường hợp phí người hưởng lợi không phải là công cụ

hiệu quả và công bằng. Sự phân phối thu nhập là một vấn ñề cần xem xét. Ví dụ,

trong cung cấp các dịch vụ phúc lợi như nhà ở, chăm sóc sức khỏe, trợ cấp thất

nghiệp… Tất cả phí liên quan ñến các dịch vụ này là không thể thu ñược. Rất khó

ñể xác ñịnh và phân biệt những người thụ hưởng một số dịch vụ công như ñường

xá, công viên, giữ trật tự… việc tính phí người hưởng lợi là không thể thực hiện

ñược.

Kinh nghiệm một số quốc gia, cho thấy: (i) phí người hưởng lợi ñược áp dụng tốt

nhất ñối với hàng hóa tư ñược cung cấp có tính chất công; (ii) nếu như ngoại tác lợi

ích là ñiều không thể tránh khỏi, thì nên sử dụng thuế ñánh vào doanh thu và thu

nhập có cơ sở thuế rộng lớn ñể tài trợ cho việc cung cấp các hàng hóa ñó; và (iii)

những hàng hóa ñược cung cấp bởi chính quyền ñô thị nên cho phép chính quyền

ñô thị thu thuế ñịa phương ñánh vào các hộ gia ñình cư ngụ tại ñịa phương và các

doanh nghiệp ñóng trên ñịa bàn ñịa phương. Nguyên tắc cơ bản ñể thiết lập phí

người sử dụng: (i) một nhóm người hưởng thụ từ dịch vụ công; (ii) nhóm người sẽ

bị loại trừ nếu như họ không trả tiền phí cho việc sử dụng hàng hóa; (iii) nhóm

người sử dụng tự do lựa chọn hàng hóa cung cấp.

Bên cạnh hình thức thu phí người sử dụng, ñối với TP.Hồ Chí Minh nên

nghiên cứu sử dụng một cách có hệ thống các loại phí ñặc thù là hết sức cần thiết,

vì nó sẽ tạo ra nguồn thu khá lớn cho ngân sách Thành phố dùng ñể giải quyết

những vấn ñề bức xúc trong sự phát triển của thực thể này như: ách tắc giao thông,

ô nhiễm môi trường, cung cấp các dịch vụ hạ tầng cơ bản…chẳng hạn phí vệ sinh

và phí bảo vệ môi trường ñối với chất thải rắn thông thường, phí bảo vệ môi

trường- xử lý nước thải thu theo lượng nước sinh hoạt, phí ñánh vào ô tô khi lưu

thông vào khu vực nội thành (có nguồn thu và hạn chế ách tắc giao thông), phí sử

65

dụng vỉa hè cho phục vụ kinh doanh tại các tuyến ñường có vỉa hè rộng, phí xây

dựng công trình (nhất là khi nhà nước chưa quy ñịnh thuế ñánh vào nhà và công

trình)...,việc sử dụng thành công các loại phí ñặc thù sẽ nâng cao ñáng kể năng lực

quản lý ñô thị. Tính thuyết phục của việc thiết lập các quy ñịnh về thu phí ñặc thù

còn thể hiện ở chỗ do chúng là các khoản thu ñược xác ñịnh rõ cách sử dụng nên dễ

tạo ra ñược sự chấp thuận của ñối tượng thu phí.

Chính quyền TP.HCM cũng cần phải thiết lập một loại thu khác, có thể gọi là

số tiền phải trả ñặc biệt (Special assesement). ðây là một khoản thu chắc chắn nếu

thực hiện ñược sẽ có số thu rất quan trọng. Ý nghĩa của khoản thu này chính là ở

chỗ nó huy ñộng vào cho ngân sách ñịa phương một phần lợi ích mà người dân

nhận ñược từ kết quả của nỗ lực xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật của TP.HCM. Một

khi chính quyền TP.HCM cải tạo và xây dựng cơ sở hạ tầng, thì làm cho giá trị ñất

ñai hay nhà cửa của các hộ gia ñình sẽ tăng rất cao. Như thế khoản gia tăng này

chính là lợi ích mà các hộ gia ñình hay doanh nghiệp ñược hưởng nhưng thuần túy

chi từ sự ñầu tư của chính quyền TP.HCM. Và như vậy, sẽ phù hợp với ñạo lý nếu

như sự gia tăng này ñược chia sẻ cho ngân sách Thành phố.

Trong thời gian qua, TP.HCM ñã có thực hiện bước ñầu cơ chế trên với hình

thức vận ñộng người dân ủng hộ 100% không bồi thường giá trị ñất hoặc một phần

trong các dự án mở rộng nâng cấp ñường giao thông, tuy nhiên cơ chế vận ñộng này

chỉ phù hợp trong các tuyến ñường nhỏ bên trong khu vực, không có tính ngoại tác

lan tỏa nhiều. Tương tự, cũng như các khoản thu khác, khoản thu số tiền phải trả

ñặc biệt này cần ñược nghiên cứu cẩn thận và cần phải có một thời gian chuẩn bị,

công bố và vận ñộng nhằm tránh sự phản ứng của ñối tượng nộp, vì dù sao cũng còn

tranh cãi như người dân không có yêu cầu nhà nước ñầu tư hạ tầng, và thực tế có

người dân không mua bán nên chưa nhận ñược giá trị ñất tăng lên... Do ñó, trước

mắt TP.HCM nên kịp thời ñịnh giá lại giá trị ñất tiệm cận với giá thị trường sau khi

có sự ñầu tư hạ tầng và công bố lại hàng năm, làm cơ sở cho việc thu các loại thuế

có liên quan ñã ñược luật qui ñịnh như thuế nhà ñất (chuyển thành thuế sử dụng ñất

phi nông nghiệp từ 01/01/2012), lệ phí trước bạ nhà ñất...

66

Trong tương lai, nguồn thu này có thể thực hiện thông qua việc xem xét thỏa

thuận trong quá trình xây dựng dự án tiền khả thi với các hộ, hoặc thu sau khi ñầu

tư xong công trình hạ tầng, nhưng chỉ ñiều tiết trong quá trình thực hiện chuyển

nhượng nhà ñất trong khu vực ñược hưởng lợi trực tiếp từ dự án hạ tầng. Nói

chung, ñây là nguồn thu rất có tiềm năng và nếu thực hiện thành công trong việc thu

ñược khoản này sẽ thể hiện một bước ngoặc ñi lên trong việc nâng cao hiệu quả

quản lý ñô thị.

3.3.2.2. Phân chia nguồn thu cho chính quyền TP. HCM

• ðối với nguồn thu phân chia với trung ương

Phân chia nguồn thu liên quan trực tiếp ñến khả năng tài chính của mỗi cấp

ngân sách, ảnh hưởng ñến tính năng ñộng, tính tích cực và chủ ñộng của ñịa phương

trong công tác ñộng viên nguồn thu nói riêng và cân ñối ngân sách nói chung. Nếu

ñịa phương ñược phân ñịnh những nguồn thu gắn liền với các kết quả tăng trưởng

kinh tế trên ñịa bàn thì cơ chế phân ñịnh nguồn thu sẽ kích thích ñịa phương tích

cực trong nuôi dưỡng, phát triển và khai thác nguồn thu. Hiện tại cả nước có tất cả

63 tỉnh – thành, nhưng chỉ có 11 tỉnh – thành tự cân ñối ñược ngân sách (số liệu

năm 2010). Như vậy, có tới 52 tỉnh – thành ñược hưởng trọn 100% nguồn thu phân

chia giữa trung ương và ñịa phương, trong trường hợp này, khái niệm “tỷ lệ ñiều

tiết” không còn ý nghĩa nhiều trong thực tế nữa.

Theo ñánh giá của nhiều chuyên gia quốc tế, Việt Nam vẫn thuộc nhóm các

quốc gia có mức ñộ phân cấp thấp nhất thế giới.Theo phân cấp hiện nay, so với các

nước trong khu vực, nguồn tự thu của cấp CQðP Việt Nam trong tổng số nguồn thu

NSðP chiếm tỷ lệ rất thấp, chính quyền ñịa phương không có quyền quyết ñịnh về

thuế. Trong bối cảnh của một nền kinh tế chuyển ñổi, cần nhìn nhận một cách khách

quan và xác ñịnh hướng tăng cường mức ñộ tự chủ của ñịa phương trong quá trình

phân cấp ngân sách. ðịa phương chỉ thật sự cân ñối ñược ngân sách khi có quyền

thay ñổi thuế suất một số sắc thuế hoặc có thể tự ñặt ra các sắc thuế riêng của mình.

67

Dựa vào những tiêu chí phân cấp nguồn thu, trong thời gian tới có thể giao

quyền nhiều hơn cho TP.HCM về các sắc thuế là: thuế nhà ñất (chuyển thành thuế

sử dụng ñất phi nông nghiệp từ năm 2012), thuế chuyển quyền sử dụng ñất (ñã gộp

vào thuế thu nhập cá nhân từ năm 2009), tiền sử dụng ñất và thuế thu nhập cá

nhân. Thông thường, nhiều nước trên thế giới cũng lựa chọn thuế tài sản và thu

nhập cá nhân, làm loại thuế của ñịa phương. Mặc dù luật Ngân sách nhà nước năm

2002 ñã phân ñịnh các loại thuế trên (trừ thuế thu nhập cá nhân) cho ngân sách

TP.HCM ñược hưởng 100%, song quyền ñịnh thuế suất vẫn thuộc về trung ương.

Nếu chuyển quyền quyết ñịnh thuế suất các khoản thuế này cho TP.HCM, vai trò

của ñịa phương ñối với các loại thuế này sẽ ñược nâng cao, từ vị trí không có quyền

thành có quyền tự chủ.

Trong việc kiểm soát sự chênh lệch mức thuế giữa các ñịa phương, chính phủ

có thể ñặt ra giới hạn trần về mức thuế suất. Lý lẽ biện minh cho mức trần thuế suất

là giúp cho chính phủ ngăn ngừa không cho các ñịa phương có những hành vi thiếu

minh bạch. Giải pháp chính quyền trung ương áp ñặt thuế suất trần trong quá trình

chuyển ñổi từ tập trung hóa sang phi tập trung hóa là cần thiết vì nó cho phép chính

quyền ñịa phương phát triển chính sách và năng lực quản lý. Nhưng khi kinh tế phát

triển hơn, khả năng quản lý của ñịa phương ñược nâng cao thì không nên kéo dài

chính sách thuế suất trần.

Như vậy giải pháp chuyển quyền quyết ñịnh thuế suất các loại thuế trên cho

TP.HCM, sẽ thúc ñẩy TP.HCM quan tâm quản lý nguồn thu một cách chặt chẽ hơn,

chú ý nhiều ñến nuôi dưỡng và khai thác nguồn thu. Mặt khác, với giải pháp này

ngân sách trung ương vẫn tập trung ñược các nguồn thu quan trọng ñể tăng cường

khả năng ñiều hòa một cách có hiệu quả, công bằng giữa các vùng trong cả nước.

• Về tỷ lệ phân chia

Theo luật Ngân sách nhà nước 2002, tỷ lệ phân chia các khoản thu ñiều tiết

giữa trung ương và ñịa phương, chỉ có giá trị trong thời kỳ ổn ñịnh từ 3 ñến 5 năm,

sau khoảng thời gian này phải ñiều chỉnh lại. Nếu sau thời kỳ ổn ñịnh, có thể do nỗ

lực chủ quan hoặc lợi thế khách quan mà ñịa phương ñã có mức thu tăng trưởng tốt

68

thì theo cơ chế hiện hành, tỷ lệ ñiều tiết mà ñịa phương ñược hưởng có thể giảm

xuống.

Trong thực tế, TP.HCM ñã rơi vào tình huống này: tỷ lệ ñiều tiết ñã giảm

xuống qua các thời kỳ ổn ñịnh, nếu trong thời kỳ ổn ñịnh 2001-2003 tỷ lệ ñiều tiết

là 32%, thời kỳ ổn ñịnh 2004-2006 là 29%, thời kỳ 2007-2010 là 26%, và ñến thời

kỳ ổn ñịnh 2011-2015 tỷ lệ chỉ còn 23%. Từ ñó, sẽ không khuyến khích TP.HCM

chủ ñộng tìm cách nuôi dưỡng, khai thác nguồn thu lâu dài. Do vậy, việc xác ñịnh

tỷ lệ phân chia sau mỗi thời kỳ ổn ñịnh nên gắn kết với cơ sở chịu thuế, gắn với số

lượng và chất lượng kinh tế trên ñịa bàn theo hướng khuyến khích các ñịa phương

chủ ñộng nuôi dưỡng và khai thác nguồn thu mà vẫn ñảm bảo tăng trưởng kinh tế.

Từ ñó, tỷ lệ ñiều tiết cho TP.HCM trong giai ñoạn trung hạn (từ 5- 10 năm), ñề xuất

nên theo nguyên tắc là không thấp hơn tỷ lệ ñiều tiết của thời kỳ trước ñó, ñể tạo

ñiều kiện ổn ñịnh và dễ dự ñoán trong lập ngân sách trung hạn, tạo sự chủ ñộng thật

sự và khuyến khích cho TP.HCM trong phát triển nguồn thu, ñặc biệt là tạo nguồn

lực cân ñối nguồn vốn ñầu tư cho TP.HCM - vốn có nhu cầu rất lớn trong giai ñoạn

ñầu của sự nghiệp công nghiệp hóa.

3.3.3. ðiều chỉnh quy ñịnh về hạn mức và khung quản lý vay nợ của ngân

sách TP.HCM

Với nhu cầu lớn về ñầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng ở TP.HCM nhằm thu hút

ñầu tư và phát triển, mức vay nợ của TP.HCM sẽ có chiều hướng tăng lên. Việc vay

mượn ñể ñầu tư cho tương lai là ñiều cần thiết, vì các công trình ñầu tư cần ñược

phân bổ cho những người sử dụng tương lai thông qua việc ñánh thuế trong tương

lai ñể trả nợ. Tuy nhiên, ñể phù hợp với thông lệ quốc tế, khoản huy ñộng này nên

không ñược tính vào thu ngân sách TP.HCM mà ñược tính là bội chi ngân sách

TP.HCM.

Về mức huy ñộng, không nên giữ qui ñịnh khống chế tổng mức dư nợ vốn

vay tính trên vốn ñầu tư của ngân sách hàng năm như theo quy ñịnh hiện hành (tổng

mức dư nợ không vượt quá 100% tổng mức vốn ñầu tư hàng năm của ngân sách

TP.HCM); mà nên căn cứ vào các tiêu chí: hiệu quả kinh tế của dự án, khả năng

69

hoàn trả nợ vay của ñịa phương các năm sau, xếp hạng tín nhiệm của TP.HCM...

ñể có mức trần khống chế vay nợ của TP.HCM cho phù hợp. Trong khi ñó về mặt

lý thuyết, xét ở cấp ñộ quốc gia, mức vay nợ trong ñiều kiện nằm trong ngưỡng an

toàn của từng quốc gia tùy theo tiềm lực kinh tế, sự ổn ñịnh của kinh tế vĩ mô của

từng quốc gia, cơ cấu nguồn vốn và danh mục nợ…, nhưng nhìn chung tỷ lệ ở mức

từ 50- 100% GDP. Nếu xét theo tiêu chí trên, tổng mức dư nợ vay tính ñến hiện nay

của TP.HCM còn ở mức rất thấp (chưa ñến 5% GDP của TP. HCM – số liệu năm

2010).

Do vậy, với mức quy ñịnh hiện hành về mức vay của TP.HCM, nhìn chung

còn rất thấp và nhất là mức quy ñịnh trên chưa có căn cứ khoa học vững chắc, kết

quả là không ñảm bảo nguồn vốn cho phát triển một Thành phố trung tâm về nhiều

mặt của cả nước. Từ các phân tích trên, ñề tài mạnh dạn ñề xuất, TP.HCM kiến nghị

Chính phủ trước mắt cho cơ chế quy ñịnh mở rộng mức trần vay nợ của TP.HCM

lên: tổng dư nợ các nguồn vốn huy ñộng cho ñầu tư không vượt quá 100% tổng mức

kế hoạch vốn ñầu tư theo danh mục ñầu tư do Hội ñồng nhân dân TP.HCM quyết

ñịnh hàng năm. Với cơ chế này, TP.HCM có thể huy ñộng ñược với tổng dư nợ

khoảng 40 ngàn tỷ ñồng, gấp khoảng 4 lần mức khống chế hiện nay.

Tuy nhiên, về lâu dài, ñể quản lý và kiểm soát tốt hơn hành vi vay nợ của

chính quyền TP. HCM, trong thời gian tới Chính phủ cần ban hành những quy ñịnh

về vay nợ của chính quyền TP.HCM một cách hợp lý, minh bạch với những nội

dung cơ bản:

Thứ nhất, việc khống chế hạn mức vay nợ của TP. HCM cần dựa trên cơ sở ñánh

giá hệ số tín nhiệm của TP.HCM trong lĩnh vực tài chính công. Có thể nêu ra các

tiêu chí làm thước ño vay nợ TP.HCM như sau (Sử ðình Thành, 2008):

• Mức ñộ tự chủ về thu và ổn ñịnh cân ñối thu chi ngân sách TP.HCM.

• Năng lực quản lý và mức ñộ sẵn sàng thanh toán nợ ñúng hạn, gồm

gốc và lãi từ ngân sách TP.HCM.

• Mức ñộ chuyển giao nguồn lực giữa trung ương và TP.HCM.

70

• Gánh nặng nợ của TP.HCM và nghĩa vụ nợ bất thường.

• Năng lực giám sát của Hội ñồng nhân dân TP.HCM.

Trong xu hướng hiện nay, chính quyền ñịa phương ở nhiều quốc gia trên thế

giới, nhất là các nước ñang phát triển, ñã sử dụng hạng tín nhiệm như là một tiêu chí

ñánh giá cơ bản nhất về tình hình ñịa phương, nhất là khi việc tiếp cận với thị

trường vốn như là một giải pháp bổ sung, phục vụ cho yêu cầu huy ñộng nguồn lực

từ bên ngoài ñể phát triển kinh tế - xã hội của ñịa phương. Có thể nói rằng xếp hạng

tín nhiệm ñịa phương ngày càng trở nên phổ biến hơn do tầm quan trọng của nó và

do vậy, việc xếp hạng tín nhiệm ñối với các ñịa phương Việt Nam là một ñiều cần

phải bắt buộc. Trong xếp hạng tín nhiệm ñịa phương, cần phải có quy ñịnh rõ ñịa

phương cần ñược xếp hạng và ñánh giá lại hàng năm. Việc ñánh giá này trước mắt

có thể thuê các tổ chức xếp hạng tín nhiệm hoạt ñộng ñộc lập có uy tín của thế giới

với cam kết sẽ chuyển giao công nghệ và tiền thuê các tổ chức này ñược tính vào

chi phí vay nợ của ñô thị.

Thứ hai, chính phủ cần xây dựng hệ thống cảnh báo nợ sớm ñối với chính

quyền TP. HCM. Hệ thống ñó bao gồm các chỉ tiêu tổng hợp phản ánh cả rủi ro tài

khóa lẫn vị thế tài khóa của chính quyền ñịa phương như: thông tin các khoản nợ

của ñịa phương; mức ñộ tiếp cận thị trường và rủi ro ñáo nợ, nguy cơ xảy ra nghĩa

vụ nợ bất thường, các nghĩa vụ nợ dự phòng khác. ðể giảm thiểu nguy cơ xảy ra

nghĩa vụ nợ bất thường và các nghĩa vụ nợ dự phòng khác thì cần có những quy

ñịnh nhằm hạn chế tối ña việc các chính quyền TP.HCM thực hiện bảo lãnh các

khoản nợ phát sinh trên ñịa bàn cho các chủ thể khác.

Thứ ba, vay nợ của chính quyền TP.HCM cần dựa trên cơ sở phát triển thị

trường trái phiếu ñịa phương. Chính nội dung này sẽ buộc chính quyền TP.HCM

phải tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm trong phân bổ và sử dụng vốn vay,

và phải chịu sự giám sát chặt chẽ từ công chúng. Tuy nhiên, việc vay nợ dựa vào thị

trường ñòi hỏi một khung pháp lý ñể giám sát về yêu cầu công khai hóa, ban hành

hướng dẫn về việc vay nợ, xử lý và trả nợ, bảo ñảm ngăn chặn nguy cơ dịch vụ

71

công bị gián ñoạn và các biện pháp ñề phòng ñộng cơ lợi dụng bảo lãnh, cố ý làm

liều.

3.3.4. Cơ chế hỗ trợ cân ñối ngân sách TP. HCM

Với nhu cầu chi tiêu lớn nhưng với khả năng gia tăng nguồn thu nếu ñược

trung ương phân cấp tài khóa mạnh, chính quyền TP.HCM có khả năng tự chủ hơn

so với chính quyền tỉnh - thành khác , do ñó ít có nhu cầu phụ thuộc vào nguồn hỗ

trợ của chính quyền trung ương. Tuy nhiên, vẫn có trường hợp cần có sự hỗ trợ của

trung ương ñể thực hiện cung cấp các dịch vụ khi mà lợi ích của các dịch vụ này tạo

ra sự lan tỏa ñến các khu vực khác, hoặc ñể hổ trợ TP.HCM xây dựng các công

trình mang tính ñột phá cho sự phát triển mạnh như xây dựng các khu công nghệ

cao, các hạ tầng giao thông liên khu vực, ñối phó với các thảm họa mang tính toàn

cầu như biến ñổi khí hậu - nước biển dâng cao... Nói cách khác, ngân sách trung

ương chỉ trợ cấp bổ sung cân ñối cho ngân sách TP.HCM trong một số trường hợp

thật cần thiết và không nên cấp toàn bộ số thiếu hụt.

Xuất phát từ lý thuyết quản trị và theo kinh nghiệm từ các quốc gia trên thế

giới, mức trợ cấp này nên ở vào khoảng 80% ñến 90% số thiếu hụt (Sử ðình

Thành, Bùi Thị Mai Hoài, 2008). Tỷ lệ trợ cấp sau khi ñược xác ñịnh cũng nên

ñược giữ ổn ñịnh trong khoảng thời gian phù hợp với thời kỳ ổn ñịnh ngân sách.

Phần còn lại (10-20% mức thiếu hụt), TP. HCM phải tự cân ñối trên cơ sở nỗ lực

ñể nuôi dưỡng khai thác nguồn thu hoặc thông qua vay nợ. Như vậy, giải pháp

này sẽ tạo sức ép buộc chính quyền TP.HCM nâng cao năng lực quản lý, nỗ lực

ñể cải thiện tình hình kinh tế trên ñịa bàn. Bởi vì có như vậy, việc vay nợ công

chúng và khai thác nguồn thu bù ñắp thiếu hụt ngân sách mới khả thi. Thực hiện

cơ chế bổ sung có mục tiêu như vậy sẽ tạo cơ sở cho TP.HCM chủ ñộng trong

cân ñối ngân sách cấp mình, vừa khắc phục ñược những hạn chế của cơ chế hiện

hành, làm cho cơ chế bổ sung có mục tiêu trở nên minh bạch và khách quan hơn,

quản lý ngân sách có tính hệ thống hơn.

72

3.4. CÁC GIẢI PHÁP ðỔI MỚI QUẢN LÝ NGÂN SÁCH THÀNH PHỐ

HỒ CHÍ MINH

Năng lực quản lý tài chính của các cấp chính quyền ñịa phương là yếu tố

quyết ñịnh tính hiệu quả của sự phân cấp tài khóa, do vậy bản thân TP.HCM phải

ñổi mới quản lý ngân sách ñịa phương ñể tận dụng một cách hiệu quả nhất việc mở

rộng phân cấp tài khóa của trung ương, là một vấn ñề cần ñặc biệt quan tâm. Trong

ñó tập trung vào khâu ñổi mới quy trình lập ngân sách, quản lý chi tiêu công, quản

lý nợ vay và hạch toán kế toán, sau cùng là kiểm toán và công khai minh bạch ngân

sách.

3.4.1. Thực hiện lập ngân sách theo kết quả ñầu ra

Ở các nước phát triển, chính quyền ñô thị bắt ñầu áp dụng phương thức quản

lý dựa vào kết quả thực hiện và kết quả ñầu ra trở thành chuẩn ñể ñánh giá hiệu quả

cung cấp dịch vụ ñô thị. Với phương thức quản lý này: (i) người quản lý ñược trao

quyền tự chủ trong việc ñiều hành hoạt ñộng và nâng cao tính tự chịu trách nhiệm

về cung cấp các ñầu ra của kết quả. Những kết quả ñược chi tiết hóa trong ngân

sách và trong những kế hoạch tài chính có liên quan, qua ñó tạo ñiều kiện cho

những người quản lý thấy trước kết quả thực hiện và giúp cho chính quyền

TP.HCM so sánh ñược kết quả mục tiêu và kết quả thực tế; (ii) người quản lý có

quyền chủ ñộng ñề ra những giải pháp ñể giảm bớt chi phí hoạt ñộng và nâng cao

khối lượng hoặc chất lượng ñầu ra; (iii) tạo ra những ñòn bẩy kinh tế khuyến khích

người quản lý cải thiện và nâng cao chất lượng hoạt ñộng.

Như vậy, quản lý theo kết quả ñầu ra ñược xem là một công cụ ñể chính

quyền TP.HCM: (i) tập trung nguồn lực công vào nơi mang lợi ích cao cho xã hội:

(ii) giúp cho cải thiện chính sách công (thông qua ñánh giá dựa vào kết quả thực

tiễn); (iii) góp phần tăng cường hiệu quả quản lý (thông qua minh bạch những ưu

tiên và mục tiêu).

ðể tiến tới quản lý theo kết quả ñầu ra, trước mắt trong quản lý ngân sách

của TP.HCM cần thực hiện thành công việc triển khai xây dựng khuôn khổ chi tiêu

73

trung hạn rộng rãi tại các Sở ngành và các quận – huyện, các ñơn vị sử dụng ngân

sách ñịa phương. Với việc thiết lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn sẽ góp phần nâng

cao hiệu quả quản lý chi tiêu công của TP.HCM: (i) tăng cường năng lực của chính

quyền TP.HCM trong soạn lập ngân sách; (ii) tăng cường kỷ luật ngân sách và tính

minh bạch cũng như trách nhiệm giải trình trong sử dụng nguồn lực công; (iii) tăng

cường chất lượng những thông tin ngân sách, tính rõ ràng của các mục tiêu chính

sách; (iv) cho phép chính quyền TP.HCM tập trung nhiều hơn vào những ưu tiên

mang tính chiến lược mà vẫn làm cho quy trình ngân sách toàn diện hơn.

Bên cạnh việc thiết lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn, TP.HCM cần tập trung

thực hiện các vấn ñề cơ bản sau:

(1). Xúc tiến những ñiều kiện thuận lợi ñể thực hiện hệ thống lập ngân

sách theo kết quả ñầu ra, bao gồm các yếu tố sau:

- Những yếu tố thuộc về tổ chức

(cid:1) Cần thiết lập ra một cơ chế lập ngân sách theo kết quả ñầu ra linh hoạt.

Khởi ñầu cho việc cải cách ngân sách, TP. HCM nên ñưa vào một hệ thống lập

ngân sách theo kết quả ñầu ra sao cho phù hợp với nhu cầu và tình hình của các

ñơn vị, bởi vì các cơ quan, ñơn vị thuộc khu vực công tất cả là không giống nhau.

Những tổ hợp riêng lẽ như các chỉ tiêu, hệ thống thu thập số liệu nên ñược phát

triển cho phù hợp với những người sử dụng cụ thể.

(cid:1) Cần chuẩn bị nguồn lực và thời gian ñể xây dựng hệ thống lập ngân sách

theo kết quả ñầu ra có hiệu lực. Sẽ tốn kém nhiều chi phí và mất một thời gian dài

(trên 5 năm) ñể phát triển những kế hoạch chiến lược, giám sát các dữ liệu ñầu ra

và kết quả nhằm ñánh giá việc thực hiện so với mục tiêu ñề ra.

(cid:1) Cần tạo ra mối liên kết chặt chẽ giữa các tiêu chuẩn ñánh giá công việc

thực hiện với chính sách hoặc khuôn khổ chiến lược. Theo kinh nghiệm, nên duy

trì hệ thống ñánh giá công việc thực hiện tương ñối ñơn giản và dễ sử dụng. Ngân

hàng Thế giới cũng lưu ý rằng, quan tâm quá mức ñến chỉ tiêu và tính hợp lệ của

74

dữ liệu có thể làm giới hạn tính hữu dụng thực tế với tư cách là một công cụ quản

lý và ñòn bẩy kích thích.

- Những yếu tố về con người :

(cid:1) Phát triển văn hóa quản lý theo hướng lập ngân sách theo kết quả ñầu ra.

Việc ñưa vào cung cách quản lý mới yêu cầu chính quyền TP.HCM và cả hệ

thống khu vực công phải thay ñổi tư duy, chiến lược chính sách, tạo ra những

công cụ ñòn bẩy khuyến khích việc áp dụng hệ thống quản lý mới.

(cid:1) Thay ñổi văn hóa là một nhiệm vụ không dễ dàng và cũng tốn kém nhiều

thời gian. ðó là một quy trình thay ñổi dài hạn và yêu cầu phải sàng lọc và cải

thiện liên tục. Sự lãnh ñạo hợp lý và ý thức cam kết ñược chia sẻ ñối với quy trình

cải cách là ñiều quan trọng ñể xây dựng một văn hóa ñịnh hướng theo kết quả ñầu

ra.

(cid:1) Hỗ trợ và cam kết thực hiện của các nhà lãnh ñạo TP.HCM ñối với tiến

trình cải cách ngân sách. Kinh nghiệm thực tiễn cho thấy, vai trò lãnh ñạo của cán

bộ cấp cao có tầm quan trọng cho sự thực hiện thành công hệ thống lập ngân sách

theo kết quả ñầu ra.

(cid:1) Tạo ñiều kiện cho công chúng bao gồm các ñối tác, những người hưởng

thụ và chủ ñầu tư tham gia tất cả các giai ñoạn của hệ thống lập ngân sách -

trong các hoạt ñộng lập kế hoạch, trong việc phát triển hệ thống ño lường thực

hiện và quy trình quyết ñịnh dựa vào kết quả ñầu ra.

(cid:1) ðào tạo là yếu tố then chốt cho việc thực hiện thành công hệ thống quản

lý mới. Tăng cường ñào tạo và bồi dưỡng ñội ngũ cán bộ sẽ là yếu tố quan trọng

làm thay ñổi văn hóa quản lý. Qua ñào tạo, những người quản lý và cán bộ công

chức sẽ ñược trang bị những kiến thức và kỹ năng cần thiết ñể xử lý dữ liệu, hiểu

và sử dụng nó ñể minh chứng tính hiệu quả và hiệu lực.

75

(cid:1) Cần sử dụng các ñộng lực ñể khuyến khích và ràng buộc trách nhiệm của

người quản lý trong quá trình thực hiện. Tăng cường sử dụng các ñòn bẩy tài

chính ñể khuyến khích và ràng buộc lợi ích vật chất sẽ làm cho người quản lý thay

ñổi hành vi và nhận thức trong việc cam kết thực hiện kết quả ñầu ra. ði ñôi với

việc sử dụng các ñộng lực ñể khuyến khích cũng cần tăng cường thực hiện các

biện pháp chế tài, bồi thường ñể ràng buộc trách nhiệm vật chất ñối với người

quản lý.

(cid:1) Tuyên truyền mục ñích của phương thức lập ngân sách theo kết quả ñầu

ra trong hệ thống quản lý ngân sách. Tất cả cán bộ công chức cần phải hiểu rằng

hệ thống ñánh giá kết quả ñầu ra sẽ cung cấp những thông tin cần thiết ñể cải thiện

hoạt ñộng quản lý trong khu vực công và giúp cho việc kiểm soát tiến trình hướng

về kết quả ñầu ra. Thêm vào ñó, cần có sự truyền ñạt rộng rãi ra bên ngoài, công

chúng cũng cần ñược thông tin và hiểu mục ñích của hệ thống lập ngân sách theo

kết quả ñầu ra, ñể từ ñó họ biết ñược các cơ quan công quyền ñã ñạt mục tiêu và

kết quả như thế nào.

(2). Phát triển hệ thống chỉ tiêu ñánh giá, ño lường công việc thực hiện và kết

quả ñầu ra phù hợp

(cid:1) Cần cân nhắc kỹ lưỡng và tránh việc sử dụng sai hệ thống ño lường trong

quá trình ñánh giá công việc thực hiện. Kinh nghiệm cho thấy, nếu không ñề

phòng thận trọng, thì việc ño lường có thể bị sử dụng không thích hợp, gây ảnh

hưởng ñến hành ñộng của người quản lý như hành ñộng không ñịnh hướng, gây

tiêu cực, dẫn ñến sự bóp méo chương trình hoặc báo cáo không trung thực; hoặc

tập trung vào những loại hình hoạt ñộng mà ño lường dễ dàng hơn so với những

hoạt ñộng có tính quan trọng.

(cid:1) Nên sử dụng các chỉ tiêu có thể quản lý ñược. Một hệ thống chỉ tiêu ñánh

giá quá phức tạp sẽ dẫn ñến nhiều vấn ñề trong quá trình thực hiện và làm nản

lòng những người tham gia thực hiện. ðiều quan trọng ở ñây là phải ñiều chỉnh và

76

hình thành một tập hợp các chỉ tiêu cân bằng ñể cung cấp ñầy ñủ thông tin, làm

nền tảng cho việc ra quyết ñịnh quản lý.

(cid:1) Thông tin về quá trình thực hiện kết quả ñầu ra phải tỏ ra ñáng tin cậy.

Tính hữu dụng của thông tin chỉ ñược phát huy khi nó còn hiệu lực và tỏ ra ñáng

tin cậy. ðể ñảm bảo thông tin ñáng tin cậy, cần thiết phải tăng cường công tác

kiểm tra thực hiện hoặc kiểm toán ñộc lập từ bên ngoài.

(cid:1) Các tiêu chuẩn và mục tiêu thực hiện phải ño lường ñược. Tính hiệu quả

của sự vận hành của hệ thống lập ngân sách theo kết quả ñầu ra phụ thuộc nhiều

vào việc xác ñịnh rõ ràng mục tiêu và các tiêu chuẩn ñánh giá kết quả thực hiện.

ðiều này yêu cầu các mục tiêu phải ñược tiêu chuẩn hóa bằng các chỉ số ño lường

ñược.

(3). Phát triển hệ thống thông tin

(cid:1) Kết hợp kiểm tra quá trình thực hiện ñầu ra với ñánh giá kết quả ñể ñảm

bảo quyết ñịnh ñưa ra là hợp lý. ðánh giá và kiểm tra quá trình thực hiện cả hai

ñược xem là những yếu tố quan trọng của sự vận hành hệ thống lập ngân sách

theo kết quả ñầu ra. Kiểm tra công việc thực hiện qua các dữ liệu một mình nó

thường không hỗ trợ ñầy ñủ ñể ñưa ra quyết ñịnh. ðánh giá, cụ thể hơn là kiểm tra

tại sao việc thực hiện ñầu ra tốt hoặc là xấu thông qua phân tích mối quan hệ giữa

nguyên nhân và kết quả ñầu ra, sau ñó ñưa ra những khuyến nghị hành ñộng, là sự

bổ sung hữu ích nhằm ñơn giản hóa cách thức giám sát công việc thực hiện qua dữ

(cid:1) Thiết lập hệ thống thu thập và báo cáo thông tin kịp thời về tình hình thực

liệu.

hiện cho người quản lý ñể phục vụ cho việc ra quyết ñịnh. Hiện ñại hóa từng bước

công nghệ tài chính, máy tính hóa công việc kế toán, thống kê, công tác truyền tin,

số liệu; xây dựng hệ thống truyền dẫn thông tin, nối mạng giúp cho việc thu thập,

phân tích, xử lý thông tin kịp thời, chính xác phục vụ cho việc quản lý ñiều hành

một cách nhanh nhạy và thông suốt.

77

3.4.2. Hoàn thiện quản lý nợ vay và kế toán ngân sách của TP.HCM

(1). Hoàn thiện quản lý nợ vay

Trước hết, TP.HCM cần xác lập mục tiêu quản lý nợ công ñể ñịnh hướng cho

hoạt ñộng quản lý và có cơ sở phối hợp với các chính sách tài chính khác. Trong

giai ñoạn phát triển và hội nhập bước ñầu hiện nay, TP.HCM cần tập trung vào mục

tiêu hàng ñầu là huy ñộng ñược nguồn lực tài chính ñáp ứng nhu cầu của khu vực

công với mức chi phí thấp nhất và quản lý ñược rủi ro.

ðồng thời, TP.HCM phải xây dựng các chỉ tiêu ñánh giá sự an toàn nợ,

trong ñó ñối với TP.HCM – là cấp tỉnh thành, theo luật quản lý nợ công, chỉ ñược

vay lại từ trung ương ñối với nguồn vốn nước ngoài – do vậy cần tập trung vào tiêu

chí xác ñịnh mức vay phải phù hợp với khả năng tiếp nhận vốn của kinh tế Thành

phố. Trong các chỉ tiêu cơ bản về ñánh giá an toàn nợ, TP.HCM nên tập trung vào

chỉ tiêu: Tăng trưởng kinh tế là chìa khóa ñể nới lỏng trần tín dụng. Trong thời gian

qua , GDP của TP.HCM liên tục tăng trưởng với mức ñộ cao (bình quân 11%) do

vậy có thể gia tăng mức vay nợ, song cần lưu ý ñánh giá về mặt hiệu quả sử dụng

vốn vay thông qua hệ số ICOR (vốn ñầu tư/GDP). Nếu hệ số ICOR quá cao, có

nghĩa là sử dụng vốn còn kém hiệu quả thì cần hạn chế vay nợ.

Kinh nghiệm những cuộc khủng hoảng tài chính trong thập niên 90 và

khủng hoảng nợ công tại một số nước Châu Âu hiện nay, có nguyên nhân ít nhiều

liên quan ñến chiến lược quản lý rủi ro nợ yếu kém của chính phủ. Do ñó, TP.HCM

cần xác dịnh và quản lý sự ñánh ñổi giữa chi phí và rủi ro mong ñợi trong danh mục

quản lý nợ công. Trong ñó, với thực trạng kinh tế của TP.HCM, cần lưu ý ñánh giá

sâu về rủi ro thị trường (những thay ñổi về giá cả thị trường như tỷ giá, lãi suất, giá

cả hàng hóa), rủi ro chuyển hạn và rủi ro thanh khoản.

Ngân hàng Thế giới (2000) ñưa ra khuyến nghị chính sách quản lý nợ ñịa phương

nên theo mô hình quản lý nợ - tài sản. Mô hình này kết hợp:

78

+ Phân tích chiến lược: Nhấn mạnh vào việc phân tích những cấu trúc kinh

tế vĩ mô như chính sách tài chính hoặc kế hoạch phát triển vùng: phát triển tư duy

chiến lược quản lý nợ ñịa phương

+ Phân tích danh mục nợ ñầu tư: tập trung vào các quyết ñịnh như: thời gian

ñáo hạn, tiền tệ, lãi suất.

Dưới ñây có thể phác thảo tài sản và nợ hình thành bảng cân ñối của chính

quyền TP.HCM như sau:

Bảng 3.1: Bảng cân ñối của chính quyền TP.HCM

NỢ PHẢI TRẢ

TÀI SẢN

- Các khoản tiền gởi của xã hội;

1. Tài sản tài chính

- Các khoản nhận tạm ứng;

- Tiền mặt và tiền gửi;

- Trái phiếu chính quyền ñịa phương;

- Các khoản tạm ứng;

- Các khoản vay ODA;

- Các khoản ñầu tư cho vay và phải thu khác;

- Nghĩa vụ nợ dự phòng;

- Các khoản góp vốn;

- Các khoản nợ về phụ cấp lương hưu;

- Tài sản tài chính khác.

- Các khoản phải trả cho người lao ñộng;

2. Tài sản phi tài chính

- Các khoản nợ khác có tính chuyển giao.

- ðất ñai;

- Nhà cửa;

- Nhà máy, công cụ và cơ sở hạ tầng;

- Tài sản vật kiến trúc;

- Tài sản khác.

(1) Giá trị thuần = tổng tài sản – tổng nợ phải trả.

(2) Nợ thuần ñược tính toán bằng tổng tiền gởi của xã hội, các khoản tạm ứng, trái phiếu chính

quyền, các khoản vay ODA, nghĩa vụ nợ dự phòng (-) trừ ñi các khoản tiền mặt và tiền gởi, các

khoản tạm ứng, các khoản ñầu tư, cho vay và phải thu khác.

Nguồn: Sử ðình Thành,2006.

Sử dụng khuôn khổ ALM ñể quản nợ có thể xem là cách tiếp cận có ý nghĩa

hết sức thực tiễn. Nó tạo nền tảng phân tích rủi ro – chi phí về danh mục nợ của

chính quyền TP.HCM trong sự gắn kết với phân tích thu nhập mà chính quyền sử

dụng ñể thanh toán các khoản nợ, cụ thể là nguồn thu thuế. Phương pháp ALM cho

phép chính quyền TP.HCM thấy ñược các loại hình khác của danh mục nợ và tài

79

sản thuộc phạm vi mà Thành phố quản lý, bên cạnh nguồn thu thuế và danh mục nợ

có thể giúp cho chính quyền TP.HCM thiết kế chiến lược tổng thể qua ñó giảm

thiểu rủi ro liên quan ñến danh mục nợ và tài sản trong bản cân ñối. Phương pháp

ALM cũng cung cấp khuôn khổ hữu ích ñể cân nhắc các thỏa thuận nhằm quản lý

bảng cân ñối của chính quyền. Chẳng hạn, nó giúp ñưa ra quyết ñịnh liệu là

TP.HCM có nên tiếp tục duy trì quyền trong việc cung cấp các hàng hóa, dịch vụ

công và cơ cấu tổ chức hiện có, nhằm ñạt ñược mục tiêu quản lý tốt nhất tài sản

như mong muốn ñề ra của chính quyền TP.

Các vấn ñề quản lý nợ theo phương pháp này cần chú trọng ñến các khía

cạnh sau ñây (Sử ðình Thành, 2008):

- Mục ñích vay nợ: Vay nợ chỉ thích hợp tài trợ các dự án có chi phí lớn, dài hạn,

trong ñó vòng ñời hữu ích của dự án xấp xỉ hoặc vượt hơn thời hạn trả nợ.

- Mức nợ tối ưu: Thật ra không có một quy tắc chung cho việc cấu tạo nên một mức

nợ chấp nhận ñược. Mức nợ tối ưu sẽ ñược phân ñịnh bằng những chỉ số sau ñây:

+ Tỷ lệ nợ với thu ngân sách hiện tại của TP.HCM;

+ Tỷ số tổng nợ tồn/GDP của TP. HCM;

+ Tỷ số tổng nợ/khả năng thu thuế của TP. HCM;

+ Tỷ số tổng nợ trên ñầu người dân TP.

- Cấu trúc nợ tối ưu: Cấu trúc tối ưu cần ñược xây dựng dựa trên việc phân tích rủi

ro. Một cách ñiển hình là tính chất dài hạn, mức lãi suất cố ñịnh và nợ nội ñịa ñược

ưa thích hơn bởi vì nó cung cấp dịch vụ cho việc tối thiểu hóa rủi ro. Chính quyền

cũng cần xem xét mức ñộ khoản nợ của họ ñược ñảm bảo hoàn toàn bằng quyền

ñánh thuế hoặc giới hạn bởi các dự án hoặc một số nguồn thu nhập từ thuế ñược xác

ñịnh trước…

- Lựa chọn mô hình phân tích rủi ro: Các mô hình ñánh giá rủi ro là các công cụ

ñể giúp cho chính quyền TP.HCM quyết ñịnh liệu có phát hành nợ hay không và

nếu có thì bao nhiêu và cấu trúc như thế nào. ðánh giá rủi ro là một phần của việc

ñánh giá mang tính chất dự ñoán và ñưa ra quyết ñịnh liệu có nên vay mượn hay

80

không. Chính quyền TP.HCM nên ñặc biệt ñể ý tới tầm mức của các sự kiện bên

ngoài có thể tác ñộng có hại tới khả năng trả nợ. Việc phân tích, ñánh giá tập trung

trên các mặt:

+ ðánh giá thu nhập hiện tại: cần ñánh giá cả khả năng của thu nhập cũng

như khả năng tăng thu nhập như do các khoản chuyển giao từ chính quyền trung

ương do ñầu tư vào các cơ sở hạ tầng. Nếu những cơ sở hạ tầng này chưa xong, bị

kéo dài và ñiều này sẽ mang lại rủi ro cho TP. HCM.

+ ðánh giá chi ñầu tư: Về mặt chi tiêu, mô hình nên xác ñịnh xác suất xảy ra

của các sự kiện chính sẽ làm tăng chi tiêu, ví dụ việc chính quyền trung ương

chuyển một số dịch vụ xã hội cho ñịa phương mà không tăng các khoản chuyển

giao. Việc ñánh giá nên xác ñịnh xác suất những quy ñịnh như vậy ñược thông qua.

Một việc nữa là ñánh giá tác ñộng của lạm phát hay phá giá của ñồng nội tệ và

ngoại tệ có liên quan.

+ ðánh giá tài chính: ðánh giá tác ñộng tài chính thay ñổi trong môi trường

tài chính là cái sẽ làm tăng hay giảm dịch vụ nợ tác ñộng tới khả năng trả nợ…xác

suất nên ñược gán cho các sự kiện có thể làm tăng lãi suất, gây tác ñộng khó khăn

cho việc tái tài trợ các khoản nợ ñã tới hạn, loại bỏ hoặc giảm việc sử dụng các công

cụ nợ…những ñánh giá rủi ro như vậy với các kết quả tài chính có thể ñược kết hợp

vào các chính sách quản lý nợ.

(2). Phát triển hệ thống thông tin quản lý tài chính và hệ thống kế toán công

Trong thời gian qua, Bộ Tài chính ñã và ñang triển khai dự án TABMIS -

một cấu phần quan trọng nhất trong Dự án Cải cách quản lý tài chính công, ñược

triển khai từ 2006 và dự kiến hoàn thành vào 2011, phạm vi triển khai rộng và ảnh

hưởng sâu rộng nhất trong lĩnh vực quản lý tài chính ngân sách quốc gia. TABMIS

là hệ thống thông tin quản lý ngân sách - kho bạc tích hợp, hệ thống kế toán máy

tính, thực hiện ghi chép, xử lý và quản lý dữ liệu tập trung, có khả năng cung cấp

thông tin, dữ liệu về tình hình thực hiện ngân sách ở các cấp, các bộ, ngành, các ñơn

vị sử dụng ngân sách. Hệ thống thông tin tích hợp này ñược kết nối giữa các ñơn vị

81

kho bạc và các cơ quan tài chính từ Trung ương ñến quận, huyện. Toàn bộ dữ liệu

về thu chi ngân sách trong hệ thống TABMIS sẽ ñược các cơ quan khác nhau ñưa

vào theo một ñầu mối duy nhất nhưng lại ñược chia sẻ chung theo vai trò của mỗi

cơ quan, giảm việc trùng lắp theo dõi thông tin tại các cơ quan, ñơn vị như hiện nay.

Do vậy, trong thời gian tới, TP.HCM cần tập trung phát triển hệ thống thông

tin quản lý tài chính và hệ thống kế toán công trên cơ sở ñẩy nhanh việc triển khai hệ

thống TABMIS, ứng dụng những kết quả của dự án vào trong việc nâng cao hiệu

quả quản lý ngân sách. Qua ñó sẽ hỗ trợ tính công khai, minh bạch trong quản lý

ngân sách thông qua việc kiểm soát thu chi và tạo lập mọi báo cáo kế toán cần thiết

cho quản lý ngân sách nhà nước.

82

KẾT LUẬN

Việt Nam ñã và ñang trong quá trình chuyển ñổi từ cơ chế kế hoạch hoá tập

trung sang cơ chế thị trường, theo ñó quá trình phi tập trung hoá quyền lực là xu thế

tất yếu ñể tăng cường tính năng ñộng, tự chủ và linh hoạt của các chủ thể trong nền

kinh tế. Trong những năm qua, quá trình phân cấp ñã diễn ra khá mạnh mẽ trong

nhiều lĩnh vực, ñặc biệt là trong quản lý kinh tế, hành chính. Song song với quá

trình phân cấp về các lĩnh vực này, tất yếu dẫn ñến sự phân cấp về tài khóa, bởi lẽ

không thể phân cấp trách nhiệm và quyền hạn cho các cấp chính quyền ñịa phương

nếu không trao cho họ nguồn lực tài chính cần thiết ñể thực thi trách nhiệm và

quyền hạn ñó.

Mặc dù ở Việt Nam ñã có những bước thực hiện phân cấp tài khóa, nhưng

trên thực tế vẫn còn nhiều việc phải tiếp tục hoàn thiện trong phân cấp tài khóa và

cả trong quản lý ngân sách. Theo ñánh giá của các chuyên gia quốc tế thì Việt Nam

vẫn là nước có mức ñộ phân cấp tài khóa thấp nhất trong khu vực và cả trên thế

giới. Trên thực tế có không ít lực cản cả về nhận thức và trong cách thức thực hiện

khiến cho quá trình phân cấp vẫn còn chậm chạp. Có lẽ ñiều làm nhiều người lo

ngại là việc phân cấp trong khi năng lực quản lý ngân sách của chính quyền ñịa

phương còn yếu sẽ dẫn ñến những hậu quả tai hại.

Xuất phát từ các lý thuyết và mô hình phân cấp, những kinh nghiệm về phân

cấp tài khóa và quản lý ngân sách tại nhiều quốc gia trên thế giới, ñề tài ñã phân tích

ñánh giá thực trạng những tồn tại bất cập trong phân cấp tài khóa và quản lý ngân

sách ở Việt Nam. Trong ñó, ñề tài ñi sâu nghiên cứu vào Thành phố Hồ Chí Minh -

một thành phố với nhiều ñặc thù là một ñô thị lớn, một trung tâm về kinh tế- tài

chính của cả nước và khu vực. Qua ñó, ñề tài ñưa ra ñề xuất cơ chế thí ñiểm về

phân cấp tài khóa giữa chính quyền trung ương và TP.HCM, theo hướng tăng

cường phân cấp tài khóa mạnh mẽ và thật sự tạo chủ ñộng cho cấp chính quyền

TP.HCM trong lĩnh vực tài khóa. Bên cạnh ñó, ñể tiếp nhận và phát huy hiệu quả

83

sự phân cấp tài khóa ñó, bản thân TP.HCM phải nhanh chóng thực hiện ñổi mới

quản lý ngân sách ñịa phương theo phương thức lập ngân sách theo kết quả ñầu ra

gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn, quản lý nợ vay theo mô hình quản lý nợ - tài

sản, nâng cao chất lượng công tác kế toán ngân sách; thu hút sự tham gia của cộng

ñồng vào quản lý và cung cấp dịch vụ công; nâng cao tính minh bạch và trách

nhiệm giải trình của chính quyền TP.HCM trong quản lý ngân sách và chi tiêu công.

Tuy nhiên, ñề tài cũng chỉ nghiên cứu và ñề xuất cơ chế thực hiện thí ñiểm

cho TP.Hồ Chí Minh – một ñô thị ñặc biệt của cả nước. Từ ñó, cần tiếp tục nghiên

cứu thêm trên phạm vi rộng hơn, nhất là tại các ñịa phương mang tính chất nông

thôn, ñể có thể hoàn thiện thực hiện phân cấp tài khóa trong phạm vi cả nước. Tất

cả các vấn ñề trên góp phần ñảm bảo tính hiệu quả và hiệu lực trong quản lý ngân

sách và tạo cơ sở cho quá trình hoàn thiện quản lý nền tài chính công ở Việt nam

nói chung./.

84

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Anwar Shah and Robin Boadway (2009), Fiscal Federalism, Cambridge

University.

2. Roy Bahl (1999), Implementayion Rules for Fiscal Decentralization, Georgia

State University.

3. Tony Bovaird and Elke Loffler (2003), Public Management and Governance.

4. TS. Bùi Thị Mai Hoài (2007), Cân ñối ngân sách nhà nước Việt Nam trong nền

kinh tế thị trường, Nhà xuất bản ðại học Quốc gia TP.Hồ Chí Minh.

5. PGS - TS. Sử ðình Thành (2005), Vận dụng phương thức lập ngân sách theo kết

quả ñầu ra trong quản lý chi tiêu công của Việt Nam, Nhà xuất bản Tài chính.

6. PGS - TS. Sử ðình Thành (2007), Phát triển Thành phố Hồ Chí Minh thành

trung tâm tài chính của cả nước, Nhà xuất bản ðại học Quốc gia TP.Hồ Chí Minh.

7. PGS - TS. Sử ðình Thành ,TS. Bùi Thị Mai Hoài, TS. Diệp Gia Luật (2008),

Quản lý ngân sách ñô thị ở Việt Nam, ðề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ.

8. Bộ Tài Chính, Luật ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn thực hiện,

Nhà xuất bản Tài chính, 2003.

9. Bộ Tài Chính, Công khai quyết toán và dự toán thu chi ngân sách nhà nước qua

các năm.

10. Cục thống kê TP.Hồ Chí Minh, niên giám thống kê qua các năm

11. Ngân hàng Thế giới (2005), Phân cấp ở ðông Á-ñể chính quyền ñịa phương

phát huy tác dụng, Nhà xuất bản Văn hoá-Thông tin.

12. Ngân hàng Phát triển châu Á (2004), Phục vụ và duy trì-cải thiện hành chính

công trong một thế giới cạnh tranh, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia.

13.Trường ðại học Kinh tế TP.Hồ Chí Minh (2009), Tài chính công và phân tích

chính sách thuế, chủ biên PGS - TS. Sử ðình Thành, TS. Bùi Thị Mai Hoài, Nhà

xuất bản Lao ñộng Xã hội.

14. UBND Thành phố Hồ Chí Minh, công bố công khai ngân sách qua các năm

2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2009 và Báo cáo Kế hoạch phát triển KT- XH giai

ñoạn 2015.

85

PHẦN PHỤ LỤC

Phụ lục 1: Phân chia trách nhiệm chi tiêu của các cấp chính quyền ở một số nước Nước

Y tế

Giáo dục

Cảnh sát

Quốc phòng

Ngoại giao

ðường cao tốc

Phúc lợi xã hội

Bảo hiểm thất nghiệp

Công nghiệp và nông nghiệp

Môi trường và tài nguyên thiên nhiên

F

F

L

L

L

L

L

F,S,L

F,S,L

F,S,L

L

F F F F F F F

F,S

L F.S.L F,S F,S

F,S,L F,S L

L L F,S,L F,S,L S,L L L S,L S,L F,S,L F,S,L F,S F,L F,L L F,S F,S F

F S,L L F,S,L F S F,L F

F,S,L L F,S,L F L F

F F,S F

F,S S(F) S S,F S(F) F,C C,F,S S,C F,S F,S C C,F,S C C,S C,F,S C F,S

F,S F,S S S,F C,S F,S

C S F,S S,C C F

S F,S F,S F,S C F,S

F,S F,S C F,S C F,S

F,S F,S C C C F

F F F F F,S F

F F

Các nước châu Á Trung Quốc Indonesia F Philippin F Thái Lan F Việt Nam F Ấn ðộ F Nhật Bản F F Malaixia Các nước phân chia quyền lực theo Hiến pháp Canada Mỹ Thụy Sỹ Ôxtrâylia F,S ðức Áo Chú thích: F-Liên bang/quốc gia, S-cấp bang/tỉnh; L-cấp ñịa phương (dưới tỉnh); C- cùng chịu trách nhiệm.

Nguồn: Ngân hàng Thế giới, Phân cấp ở Indonesia, Báo cáo số 26191, Washington DC, 2003.

86

Phụ lục 2: Phân cấp thẩm quyền thu thuế

Loại thuế

Quản lý thuế

Xác ñịnh cơ sở thuế F F F F

ðịnh thuế suất và thu thuế F F F F-S-L

F F F F

F

F-S

F

F-S

F-S

F-S

F

F

F

Thuế hải quan Thuế thu nhập công ty Thuế nguồn lực (lợi nhuận, thu nhập) Thuế thu nhập cá nhân Thuế của cải (thuế vốn, của cải, chuyển ngượng của cải, thừa kế và hiến tế) Thuế lương Thuế bán hàng theo nhiều giai ñoạn (VAT)

S F

S-L S

Thuế bán hàng ở một giai ñoạn (sản xuất, bán buôn, bán lẻ) -Lựa chọn A -Lựa chọn B

F-S S-L F-S-L F-S-L F-S-L F-S-L L

F-S S-L F-S-L F-S-L F-S-L F-S-L L

S-S F F-S S-L F-S-L F-S-L F-S-L F-S-L L

S

S

S

S

S

S

S S S-L S S

S S S-L L L

S S S-L L L

S-L

L

L

Thuế tiêu thụ ñặc biệt Thuế xổ số Thuế ô nhiễm môi trường Thuế nhiên liệu ñộng cơ Lệ phí chất thải Thuế ñường Phí ñỗ xe Thuế phương tiện giao thông có ñộng cơ Thuế ñăng ký, chuyển nhượng và lệ phí phương tiện giao thông Cấp phép và lệ phí lái xe Thuế kinh doanh Thuế môn bài Thuế tài sản Thuế ñất Thuế ñất vườn, thuế chuyển ñổi mục ñích sử dụng ñất Chú thích: F-Liên bang; S-Bang; L-ñịa phương

Nguồn: Ngân hàng phát triển châu Á: Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004.

87

Phụ lục 3 : Nguồn thu phân cấp cho các ñô thị ở một số quốc gia

Philippines

Thailand

Hàn Quốc

Thuế

Thuế

Phụ thu

Thuế

Rượu Giải khác Giải trí Trò chơi Hàng hóa

Nhà ở Xây dựng Lò mổ gia súc Quảng cáo

Người cư trú, tài sản, xe ô tô, ñất nông nghiệp, thuốc lá, lò mổ

Thu thuế khác Lệ phí cấp giấy phép Phí cho thuê chợ Lò mổ gia súc

Thu thuế khác Phí, tiền phạt, bằng cấp, thu từ tài sản, thu từ dịch vụ công, thu khác

Thu thuế khác Cho thuê, phí, lệ phí, phí chứng từ, nguồn thu từ các ñơn vị cung cấp dịch vụ công (nước, xử lý nước thải, ñiện ngầm)

Tài sản Kinh doanh Chuyển giao tài sản thực tế (nhà cửa, ruộng ñất) Kinh doanh in ấn và xuất bản Khai thác mỏ ñá, tài nguyên Kinh doanh giải trí Kinh doanh vận tải

Nguồn: Mathur and Von Ein Seidel, 1996 Phụ lục 4: Chi tiêu trung bình của CQðP trong tổng chi tiêu công

Những năm 1970

Những năm 1980

Những năm 1990

Tỷ trọng thu,chi của ñịa phương

Các nước OECD

Các nước OECD

Các nước OECD

Các nước chuyển ñổi

Các nước ñang phát triển

Các nước ñang phát triển

Các nước ñang phát triển

7,7

18,75

10,44

18,71

19,13

9,27

16,59

13,01

33,78

13,24

13,78

32,27

32,41

28,12

Thuế ñịa phương trong tổng số thuế thu ñược Chi của ñịa phương trong tổng chi Nguồn: Ngân hàng Thế giới, Phân cấp và cải cách tài khóa liên chính phủ, tháng 2-2002

88

Phụ lục 5 : Phân ñịnh cung cấp hàng hóa công

Dịch vụ công

Tiêu chí phân chia khu vực công và khu vực tư Hỗn hợp Công bằng Hiệu quả P G P G G P G G P P P P P G P P P P G P P P,G P G P,G G P,G P,G G P,G P,G G P,G P,G G P P,G G P,G P P,G P G G G P,G G P,G P P P G G G G G G G G G

Phòng cháy chữa cháy Cảnh sát Thu gom rác Công viên lân cận Bảo dưỡng ñường xá Quản lý giao thông Dịch vụ quá cảnh ñịa phương Thư viện ñịa phương Giáo dục tiểu học Giáo dục phổ thông Vận tải công cộng Cung cấp nước Xử lý nước thải Xử lý rác Y tế cộng ñồng Bệnh viện ðiện Ô nhiễm nước và môi trường Cảnh sát ñặc nhiệm Công viên G: Khu vực công; P:Khu vực tư Nguồn: Shah, 1994. Phụ lục 6: Cơ cấu nguồn tự thu theo loại hình CQðP của Philippin ( %)

Trong ñó

Chính quyền ñịa

Nguồn thu

Thành phố trực

phương

Tỉnh

Thành phố

thuộc

Thuế bất ñộng sản

36,5

47,5

36,8

30,3

Thuế môn bài và lệ phí cấp giấy

29,8

0,3

36,3

26,3

phép

Các loại thuế khác

11,2

22,4

10,0

9,0

Thu nhập hoạt ñộng và thu nhập

22,3

29,2

16,9

34,3

khác

0,1

0,7

0,0

0,1

Thu nhập vốn Nguồn: Phân cấp ở ðông Á , Ngân hàng thế giới, 2005.

89

Phụ lục 7: Các chỉ tiêu ñánh giá sự an toàn nợ

Các chỉ tiêu ñánh giá sự an toàn nợ - Mức vay phải phù hợp với khả năng tiếp nhận vốn của nền kinh tế. Thực

ª Tăng trưởng kinh tế: là chìa khóa cơ bản ñể nới lỏng trần tín dụng. Nếu chỉ tiêu này cao liên tục thì nhà nước có thể gia tăng vay nợ nước ngoài. Song, ñây chỉ là ñiều kiện cần mà hiệu quả mới là ñiều kiện ñủ ñể ñảm bảo an toàn tín dụng. Nếu hệ số ICOR quá cao, có nghĩa là ñồng vốn sử dụng còn kém hiệu quả thì cần hạn chế vay nợ.

ª Tốc ñộ tăng trưởng xuất khẩu: xuất khẩu là nguồn cung cấp vốn duy nhất ñể trả nợ nước noài. Muốn nâng cao năng lực trả nợ và hạn chế những rủi ro tác ñộng từ bên ngoài ñòi hỏi xuất khẩu tăng trưởng cao trong sự ña dạng về cơ cấu. Chẳng hạn hiện tại, kim ngạch xuất khẩu Việt Nam còn phụ thuộc khá nhiều vào dầu thô thì cần cảnh giác hơn với việc vay nợ.

ª Mức dự trữ ngoại tệ quốc gia: vay và trả nợ luôn chịu áp lực trướng những rủi ro về lãi xuất, tỷ giá và thu nhập xuất khẩu, vì vậy nền kinh tế cần duy trì mức dự trữ ñủ mạnh ñể ñối phó với những cơn sốc do những rủi ro xảy ra.

hiện ñánh giá mức ñộ an toàn vay nợ cần phân tích các chỉ tiêu sau:

ª

- Khả năng hấp thụ vốn vay và khả năng hoàn trả nợ nước ngoài.

ª

Khả năng hấp thu vốn vay nước ngoài (K)= tổng nợ nước ngoài/GDP

ª

Tỷ lệ trả nợ (Tr)= tổng mức nợ/kim ngạch xuất khẩu hàng năm

Khả năng hoàn trả nợ vay nước ngoài (HT)= tổng mức nợ nước ngoài/ tổng kim ngạch xuất khẩu hàng năm.

Giữa các chỉ tiêu này chế ước lẫn nhau. Theo kinh nghiệm quốc tế, nếu K > 50% thì nền kinh tế rơi vào tình trạng báo ñộng về nợ. Khi ñó cần phải kềm chế tổng mức vay nợ và bố trí cơ cấu nợ vay hợp lý theo hướng ñẩy mạnh tốc ñộ xuất khẩu ñể giữ tỷ lệ Tr < 20%, HT < 150%, tức ñảm bảo khả năng trả nợ.

Nguồn: Sử ðình Thành, 2006.

90

Phụ lục 8: NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI CỦA NGÂN SÁCH CÁC CẤP

(Theo luật NSNN Việt Nam 2002)

ðiều 30

Nguồn thu của ngân sách trung ương gồm:

1. Các khoản thu ngân sách trung ương hưởng 100%:

a) Thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu;

b) Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu;

c) Thuế tiêu thụ ñặc biệt hàng hoá nhập khẩu;

d) Thuế thu nhập doanh nghiệp của các ñơn vị hạch toán toàn ngành;

ñ) Các khoản thuế và thu khác từ dầu, khí theo quy ñịnh của Chính phủ;

e) Tiền thu hồi vốn của ngân sách trung ương tại các tổ chức kinh tế, thu hồi tiền

cho vay của ngân sách trung ương (cả gốc và lãi), thu từ quỹ dự trữ tài chính của

trung ương, thu nhập từ vốn góp của Nhà nước;

g) Viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức quốc tế, các tổ chức

khác, các cá nhân ở nước ngoài cho Chính phủ Việt Nam;

h) Các khoản phí, lệ phí nộp vào ngân sách trung ương;

i) Thu kết dư ngân sách trung ương;

k) Các khoản thu khác theo quy ñịnh của pháp luật;

2. Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trung ương và

ngân sách ñịa phương:

a) Thuế giá trị gia tăng, không kể thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu quy ñịnh

tại ñiểm a khoản 1 ðiều này;

b) Thuế thu nhập doanh nghiệp, không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các ñơn

vị hạch toán toàn ngành quy ñịnh tại ñiểm d khoản 1 ðiều này;

c) Thuế thu nhập ñối với người có thu nhập cao;

d) Thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài, không kể thuế chuyển lợi nhuận ra nước

ngoài từ lĩnh vực dầu, khí quy ñịnh tại ñiểm ñ khoản 1 ðiều này;

ñ) Thuế tiêu thụ ñặc biệt thu từ hàng hoá, dịch vụ trong nước;

e) Phí xăng, dầu.

91

ðiều 32

Nguồn thu của ngân sách ñịa phương gồm:

1. Các khoản thu ngân sách ñịa phương hưởng 100%:

a) Thuế nhà, ñất;

b) Thuế tài nguyên, không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí;

c) Thuế môn bài;

d) Thuế chuyển quyền sử dụng ñất;

ñ) Thuế sử dụng ñất nông nghiệp;

e) Tiền sử dụng ñất;

g) Tiền cho thuê ñất;

h) Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước;

i) Lệ phí trước bạ;

k) Thu từ hoạt ñộng xổ số kiến thiết;

l) Thu hồi vốn của ngân sách ñịa phương tại các tổ chức kinh tế, thu từ quỹ dự trữ

tài chính của ñịa phương, thu nhập từ vốn góp của ñịa phương;

m) Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở

nước ngoài trực tiếp cho ñịa phương;

n) Các khoản phí, lệ phí, thu từ các hoạt ñộng sự nghiệp và các khoản thu khác nộp

vào ngân sách ñịa phương theo quy ñịnh của pháp luật;

o) Thu từ quỹ ñất công ích và thu hoa lợi công sản khác;

p) Huy ñộng từ các tổ chức, cá nhân theo quy ñịnh của pháp luật;

q) ðóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong nước và ngoài nước;

r) Thu kết dư ngân sách ñịa phương theo quy ñịnh tại ðiều 63 của Luật này;

s) Các khoản thu khác theo quy ñịnh của pháp luật;

2. Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trung ương và

ngân sách ñịa phương theo quy ñịnh tại khoản 2 ðiều 30 của Luật này;

3. Thu bổ sung từ ngân sách trung ương;

4. Thu từ huy ñộng ñầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo quy ñịnh tại

khoản 3 ðiều 8 của Luật này.

92

ðiều 31

Nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương gồm:

1. Chi ñầu tư phát triển:

a) ðầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả

năng thu hồi vốn do trung ương quản lý;

b) ðầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính

của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực

cần thiết có sự tham gia của Nhà nước;

c) Chi bổ sung dự trữ nhà nước;

d) Các khoản chi khác theo quy ñịnh của pháp luật;

2. Chi thường xuyên:

a) Các hoạt ñộng sự nghiệp giáo dục và ñào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn

học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt ñộng

sự nghiệp khác do các cơ quan trung ương quản lý;

b) Các hoạt ñộng sự nghiệp kinh tế do các cơ quan trung ương quản lý;

c) Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội, không kể phần giao cho ñịa phương;

d) Hoạt ñộng của các cơ quan trung ương của Nhà nước, ðảng cộng sản Việt Nam

và các tổ chức chính trị - xã hội;

ñ) Trợ giá theo chính sách của Nhà nước;

e) Các chương trình quốc gia do trung ương thực hiện;

g) Hỗ trợ quỹ bảo hiểm xã hội theo quy ñịnh của Chính phủ;

h) Trợ cấp cho các ñối tượng chính sách xã hội do trung ương ñảm nhận;

i) Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã

hội - nghề nghiệp ở trung ương theo quy ñịnh của pháp luật;

k) Các khoản chi khác theo quy ñịnh của pháp luật;

3. Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay;

4. Chi viện trợ;

5. Chi cho vay theo quy ñịnh của pháp luật;

6. Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của trung ương;

7. Chi bổ sung cho ngân sách ñịa phương.

93

ðiều 33

Nhiệm vụ chi của ngân sách ñịa phương gồm:

1. Chi ñầu tư phát triển:

a) ðầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội do ñịa phương

quản lý;

b) ðầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính

của Nhà nước theo quy ñịnh của pháp luật;

c) Các khoản chi khác theo quy ñịnh của pháp luật;

2. Chi thường xuyên:

a) Các hoạt ñộng sự nghiệp kinh tế, giáo dục và ñào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông

tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các

hoạt ñộng sự nghiệp khác do ñịa phương quản lý;

b) Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội (phần giao cho ñịa phương);

c) Hoạt ñộng của các cơ quan nhà nước, cơ quan ðảng cộng sản Việt Nam và các tổ

chức chính trị - xã hội ở ñịa phương;

d) Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã

hội - nghề nghiệp ở ñịa phương theo quy ñịnh của pháp luật;

ñ) Thực hiện các chính sách xã hội ñối với các ñối tượng do ñịa phương quản lý;

e) Chương trình quốc gia do Chính phủ giao cho ñịa phương quản lý;

g) Trợ giá theo chính sách của Nhà nước;

h) Các khoản chi khác theo quy ñịnh của pháp luật;

3. Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền huy ñộng cho ñầu tư quy ñịnh tại khoản 3

ðiều 8 của Luật này;

4. Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh;

5. Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới.

94

ðiều 34

1. Căn cứ vào nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách ñịa phương quy ñịnh tại ðiều

32 và ðiều 33 của Luật này, Hội ñồng nhân dân cấp tỉnh quyết ñịnh phân cấp cụ thể

nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách của chính quyền ñịa phương theo

nguyên tắc:

a) Phù hợp với phân cấp nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh ñối với

từng lĩnh vực và ñặc ñiểm kinh tế, ñịa lý, dân cư của từng vùng và trình ñộ quản lý

của ñịa phương;

b) Trong các nguồn thu của ngân sách xã, thị trấn, ngân sách xã, thị trấn ñược

hưởng tối thiểu 70% các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng ñất; thuế nhà, ñất;

thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng ñất nông nghiệp thu từ hộ

gia ñình; lệ phí trước bạ nhà, ñất;

c) Trong các nguồn thu của ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh, ngân sách thị xã,

thành phố thuộc tỉnh ñược hưởng tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ, không kể

lệ phí trước bạ nhà, ñất;

d) Trong phân cấp nhiệm vụ chi ñối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải có nhiệm

vụ chi ñầu tư xây dựng các trường phổ thông quốc lập các cấp, ñiện chiếu sáng, cấp

thoát nước, giao thông ñô thị, vệ sinh ñô thị và các công trình phúc lợi công cộng

khác.

2. Căn cứ vào tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu do Thủ tướng Chính phủ

giao và các nguồn thu ngân sách ñịa phương hưởng 100%, Hội ñồng nhân dân cấp

tỉnh quyết ñịnh tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp

chính quyền ñịa phương.

95

ðiều 35

Ngoài các khoản thu ñược phân cấp theo quy ñịnh tại ðiều 34 của Luật này, chính

quyền xã, thị trấn, thị xã, thành phố thuộc tỉnh ñược huy ñộng sự ñóng góp của tổ

chức, cá nhân ñể ñầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng của xã, thị trấn, thị

xã, thành phố thuộc tỉnh theo nguyên tắc tự nguyện. Việc huy ñộng, quản lý, sử

dụng khoản ñóng góp này phải công khai, có kiểm tra, kiểm soát và bảo ñảm ñúng

mục ñích, ñúng chế ñộ theo quy ñịnh của pháp luật.

ðiều 36

1. Ngân sách ñịa phương ñược sử dụng nguồn thu hưởng 100%, số thu ñược phân

chia theo tỷ lệ phần trăm (%) ñối với các khoản thu phân chia và số bổ sung cân ñối

từ ngân sách cấp trên ñể cân ñối thu, chi ngân sách cấp mình, bảo ñảm các nhiệm vụ

kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh ñược giao.

2. Tỷ lệ phần trăm (%) ñối với các khoản thu phân chia và số bổ sung cân ñối ñược

xác ñịnh trên cơ sở tính toán các nguồn thu, nhiệm vụ chi quy ñịnh tại các ñiều 30,

31, 32 và 33 của Luật này theo các chế ñộ thu ngân sách, các ñịnh mức phân bổ

ngân sách và các chế ñộ, tiêu chuẩn, ñịnh mức chi ngân sách, theo các tiêu chí về

dân số, ñiều kiện tự nhiên, ñiều kiện kinh tế - xã hội của từng vùng; chú ý tới vùng

sâu, vùng xa, vùng căn cứ cách mạng, vùng dân tộc thiểu số và vùng có khó khăn

khác.

3. Ngân sách cấp trên bổ sung có mục tiêu ñể hỗ trợ ngân sách cấp dưới khi phát

sinh nhiệm vụ quan trọng cần thiết mà sau khi bố trí lại ngân sách, sử dụng dự

phòng ngân sách, dự trữ tài chính vẫn chưa ñáp ứng ñược.

96

Phụ lục 9: Kết quả phân cấp chi ngân sách Nhà nước – Việt Nam

( Tỷ ñồng)

Năm

Năm

Năm

Năm

Năm

1997

2001

2005

2007

2008

1/ Tổng chi ngân sách nhà

78.507 129.773 262.697 380.785 452.766

nước

2/ Chi ngân sách ñịa

28.039 56.043 126.641 177.441 212.913

phương

Tỷ trọng chi ngân sách ñịa

phương

trong

tổng chi

35,9

43,2

48,2

46,6

47,0

NSNN (%

a/ Chi ñầu tư phát triển từ

7.499

20.112

50.868

65.406

74.391

ngân sách ñịa phương

b/ Chi thường xuyên của

ngân

20.540 36.070

69.919 103.081 129.519

sách ñịa phương

3/ Trợ cấp bổ sung từ

9.964

23.553

48.989

78.942

94.679

ngân sách Trung ương

Tỷ trọng trợ cấp trong

tổng chi ngân sách ñịa

35,5

42,0

38,7

44,5

44,46

phương (%)

Nguồn: Báo cáo chung của Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng Thế giới, 2005; Báo cáo công khai quyết toán Ngân sách của Bộ Tài chính.

97

Phụ lục 10: Phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước giữa

Trung ương và ñịa phương của Việt nam

( tỷ ñồng)

Tỷ

trọng

ngân sách

Tổng thu

Tỷ lệ tăng

ñịaphương

Tỷ lệ tăng

Thu ngân sách ñịa

ngân sách

trưởng

trong tổng

Năm

trưởng(%)

nhà nước

(%)

phương

thu ngân

sách nhà

nước (%)

1997

65.352

4,8

19.264

8,5

29,5

1998

70.612

8

20.280

5,3

28,7

1999

78.489

11,2

19.571

-3,5

24,9

2000

90.749

15,6

22.269

13,8

24,5

2001

103.773

14,4

25.463

14,3

24,5

2005

228.287

19,6

75.204

14,8

32,9

2006

279.473

22,4

89.508

19,0

32,0

2008

430.639

31,3

142.091

24,1

32,9

Nguồn: Bộ Tài chính công khai quyết toán các năm.

98

Phụ lục 11: Thu ngân sách trên ñịa bàn TP. HCM (1996 – 2010)

(ðơn vị: tỷ ñồng)

Thu ngân sách từ

Tỷ lệ thu

Tỷ lệ thu

Tổng thu

Tốc ñộ

NS

trên

NS nội

Năm

NS

trên

Kinh

tế

tăng ( %)

ñịa bàn/

ñịa/ GDP

Nội ñịa

ñịa bàn

ñối ngoại

GDP(%)

(%)

43

27

1996

12.695

6.881

19.576

19

38

26

1997

13.994

6.543

20.535

4,9

38

23

1998

14.382

9.406

23.788

15

38

29

1999

13.659

12.925

26.584

11

34

20

2000

15.025

11.049

26.074

-2

21

17.432

13.260

30.731

17,8

36,2

2001

39

21

2002

20.265

16.575

37.402

23

37

22,4

2003

24.839

16.703

43.440

11,2

35,7

20,7

2004

28.436

19.125

48.970

12,7

36,2

19

2005

32.284

21.811

60.487

23

37

19,8

2006

37.748

26.251

70.630

16,8

39

20,5

2007

46.925

36.256

89.638

26,9

43,6

23,8

2008

68.449

47.113

125.456

40

40

20,4

2009

68.912

53.022

136.362

7,9

39,2

21,2

2010

87.961

57.000

162.378

20

Nguồn:Cục Thống kê TP. Hồ Chí Minh qua các năm.

99

Phụ lục 12: Cơ cấu thu ngân sách trên ñịa bàn TP. HCM giai ñoạn

2000- 2010 .

(ðơn vị tính: %)

Các khoản thuế

2000

2005

2007

2009

2010

Tổng số

100%

100%

100%

100%

100%

A. Thuế xuất nhập khẩu

42,3

36,1

40,4

39,2

35,1

B. Thu từ nội ñịa

57,7

53,5

52,4

50,9

54,2

1. Thu sử dụng vốn

0,8

0,1

0,1

0

0

2. Thuế môn bài

0,3

0,2

0,2

0,2

0,2

3. Thuế tiêu thụ ñặc biệt

11,4

9,5

7,6

7,4

6,7

4. Thuế giá trị gia tăng

12,2

13,6

13,8

14,9

15,2

5. Thuế thu nhập DN

12,1

12,2

13,2

11,4

16,2

6. Thuế thu nhập cá nhân

3,0

3,1

3,7

4,0

6,2

7. Thuế nhà ñất

0,3

0,1

0,1

0,1

0,1

8. Phí và lệ phí giao thông

4,3

2,5

1,9

0,8

0,8

9. Xổ số kiến thiết

1,0

0,9

0,8

0,7

0,6

10. Tiền sử dụng, thuê ñất

1,9

4

6,1

3,4

4,1

11. Thu tiền bán nhà

1,8

0,4

1,2

0,1

0,1

12. Lệ phí trước bạ

1,1

1,3

1,9

1,8

1,8

13. Các khoản thu khác

7,4

5,5

1,9

6,2

2,3

C/ Thu từ dầu thô

10,4

7

9,9

10,7

0,1

0,2

0,1

D/ Viện trợ không hoàn lại

Nguồn: Cục thống kê TP. HCM qua các năm.

100

Phụ lục 13: Thực hiện các nguồn thu trong tổng thu ngân sách

ñịa phương TP. HCM theo phân cấp

(ðV tính tỷ ñồng)

Chỉ tiêu

2003

2005

2006

2009

1.Tổng thu ngân sách nhà nước trên ñịa

41.543 60.487 70.630 136.362

bàn

2. Tổng thu ngân sách ñịa phương

14.661 22.505 25.066 51.963

Trong ñó

2.1. Nguồn thu 100%

3.699

5.207

6.389

10.662

2.2. Nguồn thu phân chia

5.392

6.873

7.778

13.475

2.3. Nguồn thu khác

5.570

10.425 10.899 27.826

Trong ñó phát hành trái phiếu

1.290

2.187

2.105

8.494

3. Tổng chi ngân sách ñịa phương

13.099 20.400 21.633 45.092

4. Tỷ lệ tổng thu NS ñịa phương/ Tổng

32%

33,5%

32,5% 31%

thu NS trên ñịa bàn (không kể trái phiếu

ñịa phương)

5. Tỷ lệ các nguồn thu/ Tổng thu NS ñịa

phương

- Nguồn 100%

26%

23%

25%

21%

- Nguồn phân chia

37%

30%

31%

26%

- Thu khác

37%

47%

44%

53%

Nguồn: UBND TP. HCM, quyết ñịnh công khai ngân sách qua các năm.

101

Phụ lục 14: Cơ cấu nguồn thu 100% của TP. HCM (ðơn vị: %)

Cơ cấu

2003

2004

2005

2006

2009

Tổng số

100%

100%

100%

100%

100%

1. Bán nhà SHNN

9,3

4,67

10,9

6,2

2,6

2. Lệ phí trước bạ và môn bài

19,4

18,4

16,6

15,3

25,4

3. Thu xổ số kiến thiết

10,8

10

9,8

6,75

8,4

4. Tiền sử dụng ñất, thuê ñất,

46,5

43,7

57,4

47.5

37,9

thuế nhà ñất

5.Thukhác(phí,

lệ phí giao

3,1

25,2

19,5

24,8

19,9

thông, thu khác)

Nguồn: UBND TP. HCM, công khai quyết toán qua các năm.

Phụ lục 15: Nguồn thu khác của ngân sách TP. HCM

ðV tính: tỷ ñồng

2003

2005

2006

2009

Tổng số

5.570

10.425

10.899 27.826

1. Thu nhập giữ lại (ghi thu)

1.770

2.458

3.421

5.042

2. NS năm trước chuyển sang(kết

864

3.960

4.321

13.919

dư, chuyển nguồn)

3. Viện trợ không hoàn lại

97

56

232

280

4. Thu chuyển giao từ NS trung

1.039

254

275

6.585

ương

1.800

3.697

2.650

2.000

5. Trái phiếu

Nguồn: UBND TP. HCM, quyết ñịnh công khai ngân sách qua các năm.

102

Phụ lục 16: Nguồn thu 100% của ngân sách TP. HCM

( ðV tính:tỷ ñồng)

2003

2004

2005

2006

2009

Tổng số

3.699

5.848

5.207

6.389 10.662

1. Bán nhà SHNN

246

367

241

697

273

2. Lệ phí trước bạ và môn bài

717

894

958

1.062

2.714

3. Thu sổ xố kiến thiết

398

395

520

628

894

4. Tiền sử dụng ñất, thuê ñất,

2.124

2.720

2.471

2.426

4.667

thuế nhà ñất

5. Thu khác

214

1.382

1.017

1.576

2.113

Nguồn: UBND TP. HCM, công khai quyết toán qua các năm.

Phụ lục 17: Cơ cấu nguồn thu khác NS TP. HCM (%)

Cơ cấu

2001

2003 2005 2006

2009

Tổng số

100% 100% 100% 100% 100%

1. Thu nhập giữ lại

46

31,8

23,6

31,4

18,1

2. Ngân sách năm trước chuyển

25,8

15,5

38

39,6

50

sang(thu kết dư, chuyển nguồn)

3. Viện trợ không hoàn lại

1,4

1,7

0,5

2

1

4. Chuyển giao từ ngân sách TW

26,4

18,7

2

2,5

23,6

5. Trái phiếu

0

32,3

35,9

24,5

7,3

Nguồn: UBND TP.HCM, quyết ñịnh công khai ngân sách qua các năm.

103

Phụ lục 18 : Cơ cấu chi tiêu của ngân sách TP. HCM (tỷ ñồng)

2003 2004 2005 2006 2009

1. Tổng chi ngân sách ñịa phương 13.099 15.536 20.400 21.633 45.092

- Chi ñầu tư phát triển 7.034 6.463 7.516 6.718 18.094

- Chi thường xuyên 4.175 4.933 5.976 7.157 13.322

- Chi trả nợ gốc 738 1.608 1.866 2.316 53

- Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính 62 65

- Chi chuyển nguồn NS năm sau 1.773 2.216 2.136 3.074 67

- Chi CTMTQG từ bổ sung ngân 4.242 0 sách trung ương

84 630 272 0 - Chi khác

-Chi từ các khoản thu ñể lại cân ñối 1.779 1.545 2.454 3.422 3.978 qua ngân sách

2.Tổng chi/ tổng thu trên ñịa bàn 31,5% 31,7% 33,7% 30,6% 33%

Nguồn: Công khai quyết toán NS qua các năm- UBND TP.HCM.

3.Tổng chi/ tổng chi ngân sách 6,1% 5,9% 6,1% 5,6% 8,3% quốc gia

Phụ lục 19: Cơ cấu chi ñầu tư phát triển TP. HCM (%)

Chi ñầu tư phát triển

2003

2004

2005

2006

2009

1. Giao thông vận tải và thông tin

43,3

43,5

43

43

50,2

liên lạc

2. Dịch vụ công

15,8

19,4

22,3

19

33,9

3. Công nghiệp

5,9

9

9,3

9,1

2,7

4. Giáo dục ñào tạo

11,9

7,9

22

7

9,9

5. Chi khác

23,1

20,2

22

22

3,3

Nguồn:Cục thống kê TP. HCM qua các năm.

104

Phụ lục 20: Chi thường xuyên ngân sách TP. HCM -ðVtính: tỷ ñồng

2003

2004

2005

2006

2009

Tổng chi thường xuyên

4.175

4.933

5.976

7.157

13.322

Trong ñó chia ra:

1/Sự nghiệp kinh tế

1.150

1.277

1.340

1.439

3.108

2/Giáo dục ñào tạo

1.020

1.085

1.375

1.693

3.465

3/ Y tế

1.019

1.748

491

553

692

4/ Khoa học- công nghệ

53

70

106

117

161

5/Văn hóa TT- TDTT

160

188

268

230

379

6/ðảm bảo xã hội

250

297

346

373

591

7/ Quản lý hành chính

600

709

889

1.079

2.124

8.Trợ giá mặt hàng chính sách

82

220

335

502

611

9/ An ninh quốc phòng

146

166

186

216

434

10/ Chi khác

223

368

439

489

701

Nguồn:UBND TP.HCM, công khai quyết toán NS ñịa phương qua các năm.

Phụ lục 21: Số dự án FDI ñược cấp phép của TP. HCM và cả

nước

TP Hồ Chí Minh

Cả nước

Năm

Số dự án

Vốn ñầu tư (triệu

Số dự án

Vốn ñầu tư (triệu

USD)

USD)

1988-1995

620

8.246

1.620

19.265

1996-2000

524

4.957

1.724

26.259

2001-2005

1.169

2.348

3.935

20.719

2006

283

1.627

987

12.003

2007

493

2.335

1.544

21.347

2008

546

8.407

1.557

71.726

2009

389

1.035

1.209

23.107

2010

375

1.883

969

17.229

Nguồn: Niên giám thống kê TP. Hồ Chí Minh 2010.

105

Phụ lục 22: Một số chỉ tiêu kinh tế của TP. Hồ Chí Minh

Tỷ lệ 2008

so cả Chỉ tiêu 1996 2000 2006 2008 2010

nước

Giá trị GDP tính

theo giá thực tế (tỷ 45.545 75.862 190.561 287.513 414.068

ñồng)

Giá trị GDP tính

theo giá so sánh 37.380 52.960 99.672 124.303 150.943 25%

1994(tỷ ñồng )

Giá trị SX công

nghiệp theo giá so 36.600 57.600 132.094 169.318 209.371 26%

sánh 1994- tỷ ñồng

Thu ngân sách trên 19.576 26.074 70.630 125.456 162.378 30% ñịa bàn (tỷ ñồng)

Giá trị xuất khẩu

trên ñịa bàn ( triệu 3.828 8.177 17.276 24.081 20.967 38%

USD)

Nhập khẩu trên ñịa 3.851 7.088 14.609 23.284 21.063 29% bàn ( triệu USD)

Nguồn: Cục thống kê TP. Hồ Chí Minh qua các năm.

.

Tổng mức bán lẻ ( 27.960 57.988 143.528 244.635 372.152 24% tỷ ñồng)