Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Phân cấp tài khóa ở Việt Nam-trường hợp tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH

------------------

NGUYỄN VĂN LINH

PHÂN CẤP TÀI KHÓA Ở VIỆT NAM:

TRƯỜNG HỢP TỈNH BÀ RỊA-VŨNG TÀU

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

TP. Hồ Chí Minh – Năm 2019

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH

------------------

NGUYỄN VĂN LINH

Chuyên ngành

Quản lý công

:

Mã số

8340403

:

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS. BÙI THỊ MAI HOÀI

TP. Hồ Chí Minh – Năm 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn thạc sĩ “Phân cấp tài khóa ở Việt Nam-trường hợp tỉnh

Bà Rịa-Vũng Tàu” là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu và tài liệu

trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu

biết của tôi.

Bà Rịa-Vũng Tàu, ngày 17 tháng 01 năm 2019

Học viên

Nguyễn Văn Linh

LỜI CẢM ƠN

Để có thể hoàn thành đề tài luận văn thạc sĩ một cách hoàn chỉnh, bên cạnh

sự nỗ lực cố gắng của bản thân còn có sự hướng dẫn nhiệt tình của quý Thầy Cô,

cũng như sự động viên ủng hộ của gia đình và bạn bè trong suốt thời gian học tập

nghiên cứu và thực hiện luận văn thạc sĩ.

Tôi xin trân trọng gửi lời cảm ơn và tri ân sâu sắc nhất đến toàn thể các thầy

cô Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh đã truyền đạt kiến thức, cách

thức nhìn nhận vấn đề trên nhiều phương diện và dành sự quan tâm, tôn trọng đến

tất cả học viên của chương trình. Đặc biệt xin gửi lời cảm ơn sự động viên, giúp đỡ

tận tình của Phó Giáo sư-Tiến sĩ Bùi Thị Mai Hoài đã hướng dẫn tôi hoàn thành tốt

luận văn.

Xin chân thành cảm ơn Giám đốc Sở Tài chính tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu đã tạo

mọi điều kiện để tôi có cơ hội theo học chương trình này và các phòng trực thuộc

Sở Tài chính đã cung cấp số liệu, những thông tin thiết yếu và những lời nhận xét

trong quá trình tôi thực hiện luận văn.

Cảm ơn các bạn lớp Thạc sĩ Quản lý công khóa 26 đã hỗ trợ, động viên tôi

trong suốt thời gian qua. Cuối cùng xin cảm ơn những người thân yêu nhất trong gia

đình đã luôn bên cạnh ủng hộ, đồng hành cùng tôi trong suốt hai năm học.

Nguyễn Văn Linh

Học viên Thạc sĩ Quản lý công Khóa 26

MỤC LỤC

TRANG BÌA

LỜI CAM ĐOAN

MỤC LỤC

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

DANH MỤC CÁC HÌNH

DANH MỤC CÁC BẢNG

DANH MỤC SƠ ĐỒ

TÓM TẮT

CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU ............................................................................................... 1

1.1 Đặt vấn đề ......................................................................................................... 1

1.2 Mục tiêu nghiên cứu ......................................................................................... 2

1.3 Câu hỏi nghiên cứu ........................................................................................... 3

1.4 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi thu thập dữ liệu .......................................... 3

1.5 Khung phân tích và phương pháp tiếp cận ....................................................... 3

1.6 Cấu trúc luận văn .............................................................................................. 4

CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KINH NGHIỆM

CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA .................... 5

2.1 Lý thuyết về phân cấp và phân cấp tài khóa ..................................................... 5

2.2 Kinh nghiệm phân cấp tài khóa của một số nước trên thế giới ...................... 20

2.3 Bài học rút ra cho phân cấp tài khóa ở Việt Nam ........................................... 30

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP TÀI KHÓA Ở VIỆT NAM:

TRƯỜNG HỢP TỈNH BÀ RỊA-VŨNG TÀU ........................................ 33

3.1 Thực trạng phân cấp tổ chức bộ máy hành chính tại Việt Nam ..................... 33

3.2 Thực trạng phân cấp tài khóa của Việt Nam theo Luật NSNN năm 2015 ..... 35

3.3 Nội dung phân cấp tài khóa theo Luật NSNN năm 2015 ............................... 36

3.4 Một số điểm mới trong phân cấp tài khóa theo Luật NSNN năm 2015 ......... 38

3.5. Đánh giá nội dung phân cấp tài khóa hiện hành của Việt Nam: liên hệ thực tế

trường hợp tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu ........................................................................ 39

CHƯƠNG 4:NHẬN XÉT CHUNG VÀ MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ HOÀN

THIỆN CHÍNH SÁCH PHÂN CẤP TÀI KHÓA Ở VIỆT NAM

4.1 Nhận xét chung ............................................................................................... 65

4.2 Một số khuyến nghị hoàn thiện chính sách về phân cấp tài khóa ở Việt Nam

............................................................................................................................... 66

4.3 Hạn chế của Luận văn ..................................................................................... 72

Tài liệu tham khảo

Phụ lục số 01

Phụ lục số 02

Phụ lục số 03

Phụ lục số 04

Phụ lục số 05

Phụ lục số 06

Phụ lục số 07

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

NSNN : Ngân sách nhà nước

NSTƯ : Ngân sách trung ương

NSĐP : Ngân sách địa phương

CQTW : Chính quyền Trung ương

CQĐP : Chính quyền địa phương

HĐND : Hội đồng nhân dân

UBND : Ủy ban nhân dân

GTGT : Giá trị gia tăng

TNDN : Thu nhập doanh nghiệp

TTĐB : Tiêu thụ đặc biệt

TNCN : Thu nhập cá nhân

BVMT : Bảo vệ môi trường

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

Biểu đồ 3.1-Tăng trưởng kinh tế của Việt Nam từ năm 1980 đến năm

2015……...................................................................................................................41

Biểu đồ 3.2-Cơ cấu thu ngân sách nhà nước ở Việt Nam qua các thời kỳ ổn định

ngân sách…………………………………………………………………………43

Biểu đồ 3.3-Cơ cấu chi NSNN từ năm 2003 đến năm 2017……………………44

Biểu đồ 3.4-Cơ cấu thu ngân sách các cấp từ năm 2003 đến năm 2017………..53

DANH MỤC CÁC BẢNG SỐ LIỆU

Bảng 3.1-Chi NSNN và cơ cấu tỷ trọng chi NSNN năm 2000 đến năm 2017…….43

Bảng 3.2-Thu NSNN và tỷ trọng cơ cấu thu ngân sách nhà nước từ năm 2000 đến

2017………………………………………………………………………………43

Bảng 3.3-Tỷ trọng thu NSTW và Thu NSĐP trong thu NSNN…………………...53

Bảng 3.4-Tỷ lệ phân chia nguồn thu từ các sắc thuế giữa Trung ương và địa phương

(%)………………………………………………………………………...……….53

Bảng 3.5. Kết quả thu, chi ngân sách tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu từ năm 1997-2017…44

Bảng 3.6-Chi ngân sách tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu giai đoạn 2011-2017…….………44 Bảng số 3.7-Thu ngân sách tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu………………………………..44

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ

- Sơ đồ: 2.1. Mô tả tổ chức bộ máy nhà nước của một quốc gia ……………….......5

- Sơ đồ: 2.2. Sơ đồ Phân cấp của một quốc gia……………………………………..7

- Sơ đồ: 2.3. Sơ đồ phân cấp tài khóa của một quốc gia…………………………12

- Sơ đồ 3.1. Sơ đồ bộ máy nhà nước Việt Nam theo Hiến pháp 2013……………34

- Sơ đồ 3.2. Mô hình phân cấp tài khóa tại Việt Nam……………………………35

- Sở đồ 3.3. Sơ đồ phân bổ trợ cấp mục tiêu ………………………………………61

TÓM TẮT

Luận văn “Phân cấp tài khóa ở Việt Nam: Trường hợp tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu”. Tác

giả sử dụng các khung lý thuyết về phân cấp tài khóa như: Mô hình “bỏ phiếu bằng

chân” của tác giả Charles Tiebout (1956), Danh mục tùy chọn của Stigler (1953),

Mô hình tương đồng tài khóa của Olson (1969), Mô hình phi tập trung hóa của

(Oates, 1972), Jorge Martinez Vazquez (2004), ... và kinh nghiệm phân cấp tài khóa

ở một số quốc gia trên thế giới làm cơ sở để bình luận về các nội dung phân cấp tài

khóa được quy định trong Luật NSNN hiện hành của Việt Nam và các văn bản

hướng dẫn thực hiện Luật. Dùng thực tiễn tại tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu như một ví dụ

minh họa cho phần phân tích.

Từ đó, đề xuất các giải pháp khuyến nghị hoàn thiện phân cấp tài khóa tại Việt

Nam. Đặc biệt, các kiến nghị tập trung vào mục tiêu: tạo động lực cho những địa

phương tự cân đối được ngân sách, tạo sức ép cho các địa phương chưa tự cân đối

được ngân sách để cùng hướng đến cung cấp hàng hóa dịch vụ công tốt hơn.

CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU

1.1. Đặt vấn đề

Phân cấp, phân quyền là một trong những nội dung cơ bản của tổ chức nhà nước ở

các quốc gia trên thế giới, trong đó phân cấp là quá trình chuyển giao quyền hạn và

trách nhiệm từ CQTW cho các CQĐP. Tùy vào điều kiện thực tế tại mỗi quốc gia

mà có các hình thức phân cấp, phân quyền khác nhau, nhưng tựu trung lại được

phân chia thành 3 lĩnh vực chính là: phân cấp về chính trị, phân cấp hành chính,

phân cấp về tài khóa. 3 lĩnh vực này tác động qua lại lẫn nhau từ đó tác động đến hệ

thống và phân chia quyền hạn trách nhiệm giữa CQTW và CQĐP, trong đó việc

phân cấp tài khóa được xem xét tập trung khía cạnh phân cấp quyền hạn và trách

nhiệm giữa CQTW và CQĐP về lĩnh vực ngân sách.

Lợi ích to lớn từ phân cấp tài khóa đã được nhiều nước trên thế giới kiểm chứng, nó

không chỉ là công cụ để chính quyền các địa phương chủ động trong điều hành,

thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội tại địa phương mình, nhằm đáp ứng

nhu cầu ngày càng cao của người dân; mà còn tạo ra sự cạnh tranh tích cực giữa các

địa phương, các đơn vị sử dụng ngân sách thông qua cung cấp hàng hóa dịch vụ

công hiệu quả, góp phần cải thiện phúc lợi cho công chúng. Tuy nhiên, kinh nghiệm

thực tiễn của các quốc gia cũng cho thấy việc mở rộng phân cấp tài khóa sẽ thực sự

có hiệu quả trong điều kiện các địa phương phải nâng cao năng lực quản lý, tính

trách nhiệm và công khai minh bạch trong việc quản lý và sử dụng NSĐP.

Tại Việt Nam, ngay từ bản Hiến pháp đầu tiên ban hành ngày 09 tháng 11 năm

1946 đã chủ chương thực hiện phân cấp quản lý giữa CQTW và CQĐP. Xu hướng

đẩy mạnh phân cấp tài khóa cũng đã được thể hiện trong những năm gần đây, nhất

là từ khi Luật NSNN 2002 được ban hành và thực hiện. Tuy nhiên, ngay cả đến

Luật NSNN 2015, nhìn chung phân cấp tài khóa vẫn còn nhiều bất cập. Đặc biệt,

với nội dung phân cấp như Luật hiện hành, chưa tạo được động lực cho các địa

phương tự cân đối ngân sách, cũng chưa tạo được sức ép đối với các địa phương

chưa tự cân đối được ngân sách phải nỗ lực hơn, NSTW vẫn còn đang cân đối thay

cho NSĐP.

Tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu là địa phương nằm trong vùng kinh tế trọng điểm phía nam

của cả nước, với thành phố Hồ Chí Minh, tỉnh Đồng Nai, Bình Dương, ….và là địa

phương có số thu NSNN hàng nămluôn nằm trong nhóm tỉnh có số thu cao của cả

nước (đứng thứ 3/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương). Với ưu thế trên, tỉnh

đã tự cân đối ngân sách để tự đảm bảo nhiệm vụ chi ngân sách trên địa bàn theo

phân cấp, đồng thời dành phần lớn nguồn lực nhân sách nộp về ngân sách Trung

ương để thực hiện nhiệm vụ cân đối ngân sách chung của cả nước (tỷ lệ phân chia

nguồn thu ngân sách giữa NSTW và ngân sách tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu qua các giai

đoạn: Giai đoạn 1997-2003 là 52% cho NSTW và 48% cho NSĐP; Giai đoạn 2004-

2006 là 58% cho NSTW và 42% cho NSĐP; Giai đoạn 2007-2010 là 54% cho

NSTW và 46% cho NSĐP; Giai đoạn 2011-2016 là 56% cho NSTW và 44% cho

NSĐP; Giai đoạn 2017-2020 là 34% cho NSTW và 64% cho NSĐP). Song hành

với thuận lợi nêu trên là khó khăn và thách thức khi có nhiều mâu thuẫn cần giải

quyết như: mâu thuẫn giữa nhu cầu vốn đầu tư phát triển kinh tế xã hội với nguồn

lực được phân cấp còn hạn hẹp; mâu thuẫn giữa nỗ lực nâng cao chất lượng cung

cấp hàng hóa dịch vụ công với thẩm quyền quyết định ngân sách hạn hẹp … Bên

cạnh đó, với sự suy giảm kinh tế trong thời gian qua, cùng với việc phân cấp tài

khóa chậm được sửa đổi bổ sung đã dẫn tới ngân sách tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu được

hưởng trong 03 năm 2015, 2016, 2017 không đạt dự toán giao, ảnh hưởng đến điều

hành quản lý ngân sách và phát triển kinh tế của tỉnh.

Xuất phát từ thực tế quản lý và ý nghĩa nêu trên, đề tài “Phân cấp tài khóa ở Việt

Nam-trường hợp tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu” được chọn nghiên cứu.

1.2. Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu: Luận án nghiên cứu “Phân cấp tài khóa ở Việt Nam: trường

hợp tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu” được chọn nghiên cứu nhằm mục đích đánh giá tác

động của quy định phân cấp tài khóa hiện hành đến quản trị ngân sách ở cấp CQĐP,

từ đó đưa ra các khuyến nghị chính sách hoàn thiện quy định về phân cấp tài khóa ở

Việt Nam.

1.3. Câu hỏi nghiên cứu:

Với mục tiêu nghiên cứu nêu trên, luận án sẽ trả lời câu hỏi nghiên cứu: “Phân cấp

tài khóa ở Việt Nam nên được điều chỉnh như thế nào nhằm tạo động lực cho những

địa phương tự cân đối được ngân sách, tạo sức ép cho các địa phương chưa tự cân

đối được ngân sách để cùng hướng đến mục tiêu cung cấp hàng hóa dịch vụ công

tốt hơn?”.

1.4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi thu thập dữ liệu

1.4.1. Đối tượng nghiên cứu

Tác giả chọn phân cấp tài khóa ở Việt Nam và lấy trường hợp tỉnh Bà Rịa-Vũng

Tàu trong giai đoạn 1997-2017 để làm trường hợp nghiên cứu.

1.4.2. Phạm vi thu thập dữ liệu

- Thời gian: từ năm 1997 đến hết năm 2017.

- Về không gian : địa bàn tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu.

1.5. Khung phân tích và phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu tiến hành trên cơ sở phân tích định tính thông qua lược khảo các nghiên

cứu trước về khung lý thuyết về phân cấp tài khóa như: Mô hình “bỏ phiếu bằng

chân” của tác giả Charles Tiebout (1956), Danh mục tùy chọn của Stigler (1953),

Mô hình tương đồng tài khóa của Olson (1969), Mô hình phi tập trung hóa của

(Oates, 1972), Jorge Martinez Vazquez (2004), ... và kinh nghiệm phân cấp tài khóa

ở một số quốc gia trên thế giới làm cơ sở để bình luận về các nội dung phân cấp tài

khóa được quy định trong Luật NSNN hiện hành của Việt Nam và các văn bản

hướng dẫn thực hiện Luật. Dùng thực tiễn tại tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu như một ví dụ

minh họa cho phần phân tích này. Với cách tiếp cận đó, đề tài được thực hiện theo

quy trình sau:

- Khái quát lý thuyết về phân cấp, phân cấp tài khóa giữa CQTW và CQĐP.

- Tìm hiểu các kinh nghiệm về phân cấp tài khóa của các quốc gia trên thế giới.

- Dùng khung lý thuyết và kinh nghiệm về phân cấp tài khóa nói trên để bình luận

về các nội dung phân cấp tài khóa được quy định trong Luật NSNN Việt Nam các

văn bản hướng dẫn thực hiện Luật. Ví dụ minh họa cho phần phân tích này là thực

trạng tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu từ năm 1997 đến năm 2017.

- Từ đó, đề xuất các giải pháp khuyến nghị hoàn thiện phân cấp tài khóa tại Việt

Nam. Đặc biệt, các kiến nghị tập trung vào mục tiêu: tạo động lực cho những địa

phương tự cân đối được ngân sách, tạo sức ép cho các địa phương chưa tự cân đối

được ngân sách để cùng hướng đến cung cấp hàng hóa dịch vụ công tốt hơn.

1.6. Cấu trúc luận văn.

Chương 1. Giới thiệu

Chương 2. Tổng quan cơ sở lý thuyết và kinh nghiệm của một số quốc gia về phân

cấp tài khóa

Chương 3. Thực trạng phân cấp tài khóa ở Việt Nam - trường hợp tỉnh Bà Rịa-Vũng

Tàu giai đoạn 1997-2017.

Chương 4. Nhận xét chung và một số khuyến nghị hoàn thiện chính sách phân cấp

tài khóa ở Việt Nam.

CHƯƠNG 2

TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA

2.1. Lý thuyết về phân cấp và phân cấp tài khóa

2.1.1. Lý thuyết về phân cấp

Xuất phát từ thực tiễn quản lý, điều hành đất nước, các quốc gia trên thế giới dù

theo cấu trúc mô hình nhà nước đơn nhất hay mô hình nhà nước liên bang đều thành

lập bộ máy nhà nước.

Sơ đồ 2.1. Mô tả tổ chức bộ máy nhà nước của một quốc gia

NHÀ NƯỚC

Cơ quan lập pháp

Cơ quan hành pháp

Cơ quan tư pháp

Chính quyền Trung ương

Chính quyền Địa phương

Nguồn: WorldBank, (2006).

Để vận hành bộ máy nhà nước, việc phân cấp, phân quyền là tất yếu xảy ra, trong

đó phân cấp là nội dung quan trọng của quản trị nhà nước, phản ánh mối quan hệ

giữa CQTW với CQĐP.Tùy vào điều kiện thực tế tại mỗi quốc gia mà có các hình

thức phân cấp khác nhau, nhưng tựu trung lại được phân chia thành 3 lĩnh vực chính

là: phân cấp về chính trị, phân cấp hành chính, phân cấp về tài khóa.

(i) Phân cấp chính trị là việc chuyển giao một phần quyền và nghĩa vụ chính trị từ

CQTW xuống cho CQĐP thực hiện. Việc chuyển giao này nhằm để CQĐP có

những quyền quyết định trọng việc thực hiện nhiệm vụ chính trị tại địa phương.

Đồng thời, tạo điều kiện để người dân địa tham gia vào việc xây dựng và thực thi

các chính sách của quốc gia.

(ii) Phân cấp về hành chính là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp

chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm

quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng,

hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Phân cấp hành chính thể hiện

ở 3 cấp độ là tản quyền, ủy quyền, phân quyền, trong đó:

 Tản quyền là việc chuyển giao quyền lực thực thi một số nhiệm vụ từ

CQTW cho các bộ phận hay cơ quan của CQTW đóng tại địa phương, song

quyền lực pháp lý vẫn thuộc về CQTW. Đây là cấp độ thấp nhất trong phân

cấp, bởi việc chuyển giao quyền chỉ diễn ra trong nội bộ chính quyền cấp

Trung ương, tuy nhiên về khía cạnh khác thì việc phân cấp này vẫn cho phép

chính quyền cấp địa phương có một số quyền tự do nhất định như lập kế

hoạch, ra quyết định trên cơ sở các chỉ thị, hướng dẫn của Trung ương cho

phù hợp với điều kiện thực tế tại địa phương.

 Ủy quyền là việc chính quyền cấp trên chuyển giao cho cấp dưới quyền

quyết định và thực hiện các nhiệm vụ được xác định rõ ràng, nhờ đó cấp

dưới có sự tự chủ lớn hơn trong công việc, nhưng vẫn có trách nhiệm, báo

cáo hoạt động của mình cho cấp trên ủy quyền.

 Phân quyền là việc CQTW chuyển giao một số quyền hạn và chức năng nhất

định cho CQĐP theo luật định. Đây là cấp độ bảo đảm tính độc lập cao nhất

của CQĐP, bởi nguồn lực được huy động từ chính địa phương và được cung

cấp bởi CQĐP.

(iii) Phân cấp tài khóa liên quan đến sự phân phối nguồn lực công giữa CQTW và

CQĐP, trong đó CQĐP được giao những nhiệm vụ chi cụ thể, có quyền tự chủ về

ngân sách và quyền thực thi các chức năng quản lý trong phạm vi địa phương mình.

(iv) Ngoài 03 loại hình phân cấp nêu trên thì phân cấp thị trường được đề cập đến

nhằm giảm bớt áp lực cho khu vực công do nguồn lực hạn hẹp so với nhu cầu ngày

càng tăng của xã hội.

Các loại hình phân cấp nêu trên không đứng độc lập mà có tác động qua lại lẫn

nhau tạo thành một tổ hợp tác động đến tổ chức hệ thống và phân chia quyền hạn,

trách nhiệm của CQTW, CQĐP.

Sơ đồ 2.2. Sơ đồ Phân cấp của một quốc gia

Phân cấp

Phân cấp chính trị

Phân cấp hành chính

Phân cấp tài khóa

Phân cấp thị trường

Nguồn: WorldBank, 2006.

2.1.2. Lý thuyết về phân cấp tài khóa

2.1.2.1. Khái niệm

Khái niệm phân cấp tài khóa được nhiều nhà nghiên cứu đưa ra, có thể kể đến một

số khái niệm như:

Kiyohito Hanai & Bạch Thị Thu Huyền (2004) cho rằng phân cấp tài khóa là sự

phân công trách nhiệm, quyền hạn và lợi ích giữa các cấp chính quyền trong quản lý

ngân sách.

Kenneth Davey, (2003) cho rằng phân cấp tài khóa có liên quan đến việc phân bổ

nguồn lực công mà cụ thể là phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa NSTW và

NSĐP.

Tựu trung lại thì phân cấp tài khóa liên quan đến sự phân phối nguồn lực công giữa

CQTW và CQĐP, trong đó CQĐP được giao những nhiệm vụ chi cụ thể, có quyền

tự chủ về ngân sách và quyền thực thi các chức năng quản lý trong phạm vi địa

phương mình.

2.1.2.2. Các lý thuyết liên quan đến phân cấp tài khóa

Lý thuyết kinh tế đáng chú ý đầu tiên được phát triển bởi Hayek(1945), khi ông cho

rằng: CQĐP tiếp cận thông tin địa phương tốt hơn thông qua sự gần gũi với người

dân. Điều này cho phép họ cung cấp hàng hóa công cộng và dịch vụ tốt hơn, phù

hợp hơn với sở thích của người dân địa phương hơn là CQTW.

Tiếp nối quan điểm này, Stigler (1957) đã xác định 2 nguyên tắc thiết kế phân

quyền: một chính phủ đại diện hoạt động tốt nhất khi nó gần dân nhất; Người dân

phải có quyền bỏ phiếu cho loại hình và số lượng HHDV công cộng mà họ cần.

Tiebout (1956) thông qua nghiên cứu về việc cung cấp hàng hóa trong khu vực tư

nhân và khu vực công đã chỉ ra rằng, sở dĩ thị trường tư nhân có thể đảm bảo cung

cấp một lượng hàng hóa tối ưu nhưng lại mất đi trong môi trường hàng hóa công là

do khu vực công thiếu hai yếu tố mua bán và cạnh tranh nên thị trường hàng hóa

công không thể cung cấp một lượng hàng hóa tối ưu như thị trường hàng hóa cá

nhân. Từ nghiên cứu trên, Tiebout cho rằng hàng hóa công nếu được cung cấp bởi

CQĐP thì yếu tố cạnh tranh sẽ phát sinh một cách tự nhiên, vì công chúng có thể

“bỏ phiếu bằng chân của họ” thông qua việc di chuyển đến địa phương khác, có

chất lượng dịch vụ công tốt hơn để sinh sống và hoạt động.

Điều này dẫn đến nguyên tắc phân cấp tài khóa cho CQĐP và tạo ra công cụ đo

lường sự biểu lộ sở thích: đó là tính di chuyển. Tiebout cho rằng chính yếu tố di

chuyển này có thể tăng cường được hiệu quả trong việc cung cấp hàng hóa công địa

phương. Tuy nhiên, nghiên cứu của Tiebout còn nhiều điểm gây tranh luận khi vận

dụng vào thực tế, khi lý luận của ông được đúc kết trên cơ sở 7 giả định, mà trong

đó có 01 giả định không thể thực hiện trong thực tế là mọi người có đầy đủ thông

tin về sự cung ứng hàng hóa công cộng của các CQĐP cũng như nghĩa vụ tài chính

phải nộp để được hưởng hàng hóa công cộng ấy.

Dẫu vậy, thông qua mô hình,Tiebout đã gợi ý 3 yếu tố trong phân cấp nhiệm vụ

cung cấp hàng hóa công giữa các cấp chính quyền, cụ thể:

 Yếu tố thứ nhất là mối gắn kết giữa chi phí thuế phải nộp và lợi ích được

hưởng: Phạm vi cung cấp hàng hóa dịch vụ công của địa phương sẽ ở mức

mà người dân đánh giá mức thuế mà họ phải trả ngang bằng với mức hàng

hóa dịch vụ công cung cấp mà họ nhận được. Những hàng hóa công có sự

liên kết mạnh giữa chi phí thuế và lợi ích nên được cung cấp với CQĐP.

Ngược lại thì nên cung cấp bởi CQTW.

 Yếu tố thứ hai: Ngoại tác và ảnh hưởng của lan tỏa tích cực trong việc cung

cấp hàng hóa dịch vụ công. Những hàng hóa công có ảnh hưởng rộng vượt

phạm vi chính quyền của một địa phương thì nên được cung cấp bởi CQTW,

nhằm tránh “tắc nghẽn” trong việc cung cấp hàng hóa công.

 Yếu tố thứ ba là lợi thế kinh tế quy mô hàng hóa công: Hàng hóa dịch vụ

công có quy mô kinh tế lớn (chẳng hạn như quốc phòng) nên được cung cấp

bởi CQTW sẽ hiệu quả hơn, do tiết kiệm được chi phí, trong khi đó hàng hóa

dịch vụ công với quy mô nhỏ hơn (chẳng hạn như trật tự đô thị) thì khi được

cung cấp bởi CQĐP sẽ mang lại hiệu quả cao hơn.

Bên cạnh đó, mô hình tương đồng tài khóa là khía cạnh lý thuyết về phân cấp đáng

phải lưu tâm. Nghiên cứu của Olson (1969), Oates (1972), Frey & Eichenberger

(1995, 1996, 1999) đã chỉ ra rằng sự phân quyền có thể được tổ chức cùng với việc

thiết lập những mối liên kết về chức năng để sao cho: Phù hợp với phạm vi địa lý;

các cá nhân và cộng đồng có thể tự do chọn lựa sự phân bổ nguồn lực và cung cấp

hàng hóa dịch vụ công trong phạm vi phân quyền có tính cạnh tranh, các cá nhân và

cộng đồng có thể biểu lộ sở thích của họ một cách trực tiếp thông qua sáng kiến và

trưng cầu dân ý, phân quyền trao cho các cơ quan và thành viên của nó quyền thu

thuế để thực hiện nghĩa vụ được giao.

E.Oates (1972) cho rằng trong một chế độ liên bang có sự phân cấp tài chính thì

CQTW và CQĐP gánh vác cả 3 chức năng: ổn định, phân bổ và phân phối sẽ tốt

hơn, trong đó chức năng phân bổ nên giao cho CQĐP vì CQĐP gần dân, nắm rõ

thông tin người dân hơn; chức năng ổn định và phân phối nên giao cho CQTW thực

hiện sẽ hiệu quả hơn.

Dựa trên quan điểm chuẩn tắc về hiệu quả và công bằng, lý thuyết phân cấp tài khóa

của Richard Musgrave và E.Oates đã gợi ý sự phân định các chức năng của chính

phủ cho các cấp chính quyền gồm:

 Chức năng ổn định kinh tế vĩ mô: nhằm để đảm bảo các nhiệm vụ chi tạo

công ăn việc làm, ổn định giá cả … được giao cho CQTW, vì các lý do:

CQĐP không có nhiều động cơ để cung cấp hàng hóa ra khỏi phạm vi địa

bàn họ quản lý.

 Chức năng tái phân phối thu nhập là chức năng của chính phủ liên quan

đến việc thay đổi phân phối thu nhập, tài sản hoặc các chỉ số phúc lợi xã hội

khác nhằm làm cho xã hội công bằng hơn. Chức năng này nên giao CQTW

vì lý do: Sự cạnh tranh thuế giữa các địa phương khi được giao quyền tự chủ

quyết định thuế (giảm thuế nhằm thu hút nguồn thu hoặc đánh thuế cao

nhằm hạn chế một số đối tượng tham gia nhằm đẩy trách nhiệm cho các địa

phương khác) sẽ làm giảm hiệu quả của chính sách, làm trầm trọng thêm sự

mất cân đối ngang giữa các địa phương. Để giải quyết bất cập này, CQTW

có thể sử dụng là cân đối nguồn lực để trợ cấp bổ sung cho các địa phương

để thực hiện cung cấp hàng hóa dịch vụ công cho người nghèo hoặc trợ cấp

nhằm chuyển giao thu nhập.

 Chức năng phân bổ hiệu quả các nguồn lực: nếu như các chức năng ổn

định kinh tế vĩ mô và chức năng tái phân phối thu nhập được giao cho

CQTW đảm nhiệm thì chức năng phân bổ hiệu quả các nguồn lực nên được

giao cho CQĐP thực hiện vì các lý do sau đây: Thứ nhất CQĐP gần dân hơn

nên họ có đầy đủ thông tin hơn về nhu cầu và nguồn thu tại địa phương, do

vậy khi được phân cấp quản lý thuế và chi tiêu sẽ làm gia tăng hiệu quả phân

bổ nguồn lực; Thứ hai do có sự khác biệt về nhu cầu giữa các địa phương,do

vậy CQĐP sẽ cung cấp hàng hóa dịch vụ công đáp ứng nhu cầu riêng của

từng địa phương, đối với các hàng hóa dịch vụ công tạo ra ngoại ứng (giao

thông), các nhà nghiên cứu đã sử dụng lý thuyết Pigou về trợ cấp (CQTW sẽ

trợ cấp cho CQĐP để địa phương hóa lợi ích hàng hóa công bằng cách mở

rộng sản lượng hàng hóa công đến điểm mà nơi đó lợi ích xã hội biên của

hàng hóa công bằng với chi phí biên của nó).

Một nghiên cứu khác về lý thuyết phân cấp tài khóa theo quan điểm sự lựa chọn

công là nghiên cứu của Brennan-Buchanan (1980) cho rằng: CQĐP nên được giao

quyền quyết định các nguồn lực của nền kinh tế, qua đó để tối đa hóa doanh thu

thuế phục vụ nhu cầu chi tiêu, các CQĐP sẽ căn cứ vào điều kiện thực tế của địa

bàn mình để lựa chọn các loại thuế tốt nhất, từ đó hạn chế việc trốn thuế. Việc cạnh

tranh thuế giữa các địa phương sẽ mang lại hiệu ứng tích cực trong quản lý nguồn

thu tại địa phương.

Trên thực tế nghiên cứu của Brennan-Buchanan (1980) còn hạn chế là việc cạnh

tranh thuế giữa các CQĐP sẽ dẫn tới sự bóp méo việc phân bổ nguồn lực. Việc

kiểm soát quản lý nguồn thu tại các CQĐP sẽ khó khăn khi việc cạnh tranh không

lành mạnh. Tuy nhiên, qua nghiên cứu của Brennan-Buchanan (1980) cho thấy rằng

nếu CQĐP được trao quyền quyết định một số nguồn thu nhất định (chẳng hạn như

các nguồn thu nhỏ, ngoại tác tương đối ít, nhưng chi phí để quản lý nguồn thu sẽ

lớn nếu thực hiện ở CQTW), sẽ giúp cho CQĐP có nguồn lực sẵn có để theo đuổi

các mục tiêu riêng, góp phần thúc đẩy việc phân bổ nguồn lực công trở nên hiệu quả

hơn, đồng thời nguồn thu sẽ được khai thác tốt hơn (kiểm soát được việc trốn thuế)

do CQĐP có nhiều thông tin hơn so với CQTW.

Từ các cơ sở lý thuyết trên, có thể thấy rằng phân cấp tài khóa và việc xác lập, giải

quyết mỗi quan hệ giữa các cấp chính quyền trong quản lý ngân sách nhằm mang

lại hiệu quả cung cấp dịch vụ công tối đa cho người dân, trong khi các yếu tố chi

phí vô ích (ngoại tác, tổn thất xã hội …) ở mức thấp nhất.

2.1.2.3. Nội dung phân cấp tài khóa

Theo Jorge Martinnez Vazquez (2004) phân cấp tài khóa bao gồm: Phân cấp nhiệm

vụ chi ngân sách, phân cấp nguồn thu ngân sách, điều hòa ngân sách giữa các cấp

chính quyền, phân cấp về quyền vay nợ.Theo Shahnawaz Malik & ctg, 2008, phân

cấp tài khóa bao gồm các nội dung sau: Phân công trách nhiệm chi tiêu, Phân cấp

nguồn thu, hệ thống tài chính ngân sách và thẩm quyền vay nợ.

Sơ đồ 2.3. Sơ đồ phân cấp tài khóa của một quốc gia

Phân cấp tài khóa

Phân cấp nhiệm vụ chi

Phân cấp nguồn thu

Hệ thống chuyển giao

Vay nợ

Nguồn: WorldBank, 2006.

a) Phân cấp chi ngân sách

Trong hệ thống phân cấp tài khóa thì phân cấp nhiệm vụ chi đóng vai trò quan

trọng, là cơ sở để hình thành nên một hệ thống phân cấp thành công. Do vậy, việc

phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách của các cấp chính quyền phải được xác định trước

hay ít nhất là cùng thời điểm với phân công nguồn thu ngân sách, vì có như vậy sẽ

đảm bảo sự kết hợp giữa phân cấp nhiệm vụ chi đi đôi với nguồn lực được phân cấp

tương ứng và các cấp chính quyền nâng cao hơn trách nhiệm giải trình trước người

dân bầu ra họ.

Để phân cấp chi hiệu quả cần đáp ứng các nguyên tắc như sau:

- Hiệu quả kinh tế:Phân cấp nhiệm vụ chi rõ ràng, cụ thể giữa các cấp chính quyền.

Những nhiệm vụ chi có phạm vi rộng, ảnh hưởng đến nhiều địa phương, vùng miền

nên được cung cấp bởi CQTW (quốc phòng, tư pháp, giao thông công cộng, đầu tư

mang tính liên kết vùng …), ngược lại nên được cung cấp bởi CQĐP.

- Công bằng tài khóa: Phân cấp chi phải tương xứng với quy mô và trình độ phát

triển, trình độ quản lý của từng địa phương. Do sự khác biệt về quy mô, điều kiện

giữa các địa phương, cũng như trình độ quản lý của các CQĐP, do vậy cần thiết

việc phân cấp nhiệm vụ chi giữa các địa phương này phải có điểm riêng biệt.

- Trách nhiệm về chính trị: Phân cấp chi đảm bảo rằng các cấp chính quyền phải

có trách nhiệm với người dân trong thực hiện nhiệm vụ, tạo cơ hội để người dân

tham gia vào công việc của chính quyền. Do vậy cần phải có cơ chế giám sát hữu

hiệu.

b) Phân cấp nguồn thu

NSNN ra đời cùng với sự xuất hiện của Nhà nước. Nhà nước bằng quyền lực chính

trị và xuất phát từ nhu cầu về tài chính để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ

của mình đã đặt ra những khoản thu, chi của NSNN.

Để các cấp chính quyền có nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ được giao, cần phải

có nguồn thu tương ứng để đảm bảo. Về lý thuyết, toàn bộ nguồn thu này có thể

được tập trung quản lý tại CQTW và được phân bổ cho CQĐP thông qua cơ chế

phân bổ theo nhiệm vụ được giao (kết quả đầu ra). Tuy nhiên, việc quản lý tập trung

ngân sách tại CQTW dẫn đến sự ỷ lại, trông chờ của các CQĐP; không phát huy

được tính chủ động, sáng tạo, cũng như nỗ lực trong thực hiện thu ngân sách. Do

vậy, các quốc gia đều phân cấp thu ngân sách cho các CQĐP ở mức độ nhất định,

sao cho mỗi cấp chính quyền trong phạm vi cho phép có quyền và trách nhiệm đối

với hoạt động thu ngân sách cấp mình.

Phân cấp thu không chỉ đơn thuần là phân cấp nguồn thu cho mỗi cấp ngân sách

thông qua tỷ lệ phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách mà bao gồm cả phân

cấp quyền quyết định chế độ, chính sách thu giữa các cấp chính quyền.

Một số nguyên tắc phân cấp thu:

- Hiệu quả kinh tế: Việc phân cấp thu phải có sự phối hợp giữa các đơn vị hành

chính tránh sự bóp méo do sự chuyển giao của các nguồn lực kinh tế (lao động,

vốn, hàng hóa và dịch vụ) từ vùng này sang vùng khác và ngăn những hàng hóa,

dịch vụ chịu thuế lưu động không di chuyển đến những vùng hấp dẫn hơn do có

thuế suất thấp hơn. Sự di chuyển này sẽ khiến các đơn vị hành chính phải cạnh

tranh với nhau bằng việc hạ thấp thuế hay những biện pháp khác, dẫn tới hệ thống

tài chính không hiệu quả.

- Tính công bằng: Việc phân cấp thu hướng tới tái phân phối hiệu quả và công

bằng cho tất cả các đối tượng thụ hưởng nhằm bảo vệ các đối tượng dễ bị tổn

thương trong xã hội, qua đó rút ngắn khoảng cách về khoảng cách giàu nghèo.

- Khả năng thực hiện: Việc phân cấp thu cho các cấp chính quyền phải đảm bảo

quyền thu thuế phải gắn với cơ chế kiểm tra giám sát nhằm hướng đến tối thiểu hóa

chi phí quản lý cũng như nguy cơ trốn thuế.

- Tính cân đối: Việc phân cấp thu phải gắn với phân cấp chi trên cơ sở nhiệm vụ

được giao và trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền.

c)Trợ cấp ngân sách (chuyển giao ngân sách) là việc vận hành cấp ngân sách từ

Trung ương cho cấp NSĐP dựa trên các tiêu chí và phương pháp tính toán nhất định

nhằm đảm bảo NSĐP có đủ nguồn tài chính để thực hiện hiệu quả các chức năng,

nhiệm vụ được giao, giảm thiểu những bất bình đẳng giữa các đơn vị hành chính

hoặc để đạt được những mục tiêu quốc gia nhất định.

Các khoản trợ cấp ngân sách được xemlà công cụ tài chính công hiệu quả để chính

phủ giải quyết tình trạng “địa phương hóa lợi ích” khi CQĐP không có nhiều động

lực để cung cấp hàng hóa dịch vụ công ra ngoài phạm vi địa bàn thuộc trách nhiệm

quản lý của họ. Đồng thời khắc phục được các tồn tại như mất cân đối ngang và mất

cân đối dọc trong hệ thống phân cấp thu, chi ngân sách. Ngoài ra, nhằm thực thi

một số chính sách kinh tế vĩ mô, chính phủ sẽ thông qua khoản trợ cấp cho các

CQĐP thực hiện nhiệm vụ, để đảm bảo mục tiêu cung cấp một số hàng hóa dịch vụ

công ở mức tối thiểu.

Trợ cấp ngân sách được chia thành 03 loại gồm:

- Trợ cấp không điều kiện là việc trợ cấp nhằm giải quyết vấn đề mất cân đối ngân

sách theo chiều dọc, do mỗi cấp chính quyền được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ

chi cụ thể, tuy nhiên trong quá trình thực hiện có những thay đổi làm cho phân cấp

nguồn thu, chi không đáp ứng theo kế hoạch. Các nguyên nhân dẫn đến mất cân đối

dọc là do: (i) giao dự toán không phù hợp (có thể do giao nguồn thu cao so với khả

năng thực hiện tại địa phương; có thể là do giao nhiệm vụ chi thấp hơn so với thực

tế), (ii) cơ quan thuế địa phương quản lý chưa hiệu quả, (iii) theo đuổi chính sách

chiến tranh thuế (cạnh tranh thuế giữa các địa phương), (iv) tập trung vào sức mạnh

đánh thuế (Những thay đổi trong chính sách thuế dẫn đến nguồn thu bị giảm sút).

- Trợ cấp có điều kiện là những khoản trợ cấp đi kèm với điều kiện về mục đích sử

dụng kinh phí hay kết quả đầu ra.

- Trợ cấp ngang bằng hàng hóa là những khoản ngân sách dùng để giải quyết vấn đề

mất cân đối ngang giữa các CQĐP. Do sự khác biệt về nguồn thu trong khi đó các

CQĐP phải cung cấp hàng hóa dịch vụ công theo tiêu chuẩn, do vậy cần thiết phải

có khoản trợ cấp để ngang bằng hóa năng lực của các CQĐP trong cung cấp hàng

hóa dịch vụ công.

d) Vay nợ

Theo Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), nợ công, theo nghĩa

rộng, là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ của Chính phủ trung

ương, các cấp CQĐP, ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập (nguồn vốn hoạt

động do NSNN quyết định hay trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước và trong

trường hợp vỡ nợ, nhà nước phải trả nợ thay). Theo nghĩa hẹp, nợ công bao gồm

nghĩa vụ nợ của CQTW, các cấp CQĐP và nợ của các tổ chức độc lập được Chính

phủ bảo lãnh thanh toán.

Với sự phát triển của kinh tế thị trường như hiện nay, cùng với nhu cầu chi ngày

càng tăng cao, trong khi nguồn lực ngân sách hạn hẹp buộc chính quyền các cấp

phải có giải pháp để giải quyết vấn đề trên, trong đó vay nợ một trong các giải pháp

hữu hiệu đối với nền tài chính công của địa phương. Bên cạnh những ích lợi nêu

trên thì vay nợ của CQĐP cũng có một số mặt trái như: (i) Áp lực lãi suất từ nguồn

tiền vay, (ii) Gánh nặng nợ vay đặt lên vai các thế hệ tương lai do việc sử dụng

nguồn nợ vay không hiệu quả, (iii) Tạo sự chèn lấn khu vực tư nhân do sự đầu tư

của khu vực công quá lớn.

Để kiểm soát việc đi vay của CQĐP, các nước trên thế giới thường thực hiện theo

các cách thức như:(i) Kiểm soát bằng kỷ luật thị trường: CQĐP vay vốn và phải có

trách nhiệm trả nợ mà không có sự cứu giúp của chính phủ trong trường hợp không

trả được nợ.(ii) Hợp tác giữa các chính quyền khác nhau.(iii) Kiểm soát dựa trên

những quy định hành chính: Sử dụng hiến pháp và luật pháp để hạn chế và chỉ đạo

việc đi vay của CQĐP. (iv) Kiểm soát trực tiếp bởi CQTW: CQTW ra giới hạn về

nợ CQĐP; ủy quyền cho từng hoạt động đi vay; hoặc tập trung hóa mọi việc đi vay

của chính phủ để từ đó lại tiếp tục cho CQĐP vay tiếp.

2.1.3. Phân cấp tài khóa: lợi ích và các vấn đề

2.1.3.1. Lợi ích của phân cấp tài khóa

Các nghiên cứu liên quan về phân cấp tài khóa đã chỉ ra rằng đẩy mạnh phân cấp tài

khóa sẽ mang đến một số lợi ích như:

- Gia tăng hiệu quả trong cung cấp hàng hóa dịch vụ công, qua đó tăng phúc lợi xã

hội của nhân dân vì CQĐP đáp ứng tốt hơn những sở thích, lựa chọn của nhân dân

và có trách nhiệm lớn hơn với người dân bầu ra họ. Việc CQĐP quản lý ngân sách

có thể dẫn đến huy động và phân bổ nguồn lực tốt hơn, các dịch vụ cung ứng sẽ phù

hợp và đáp ứng tốt nhu cầu và mong muốn của người dân địa phương (Phạm Lan

Hương (2006)). Đồng thời, nâng cao trách nhiệm giải trình của CQĐP từ việc tạo ra

mối quan hệ mật thiết giữa thu nhập và chi tiêu của các CQĐP (Oates, 1999).

- Tối đa hóa nguồn thu ngân sách, mở rộng cơ sở nguồn thu, doCQTW nói chung

thường loại trừ những người đóng thuế nhỏ tiềm năng ra khỏi hệ thống thuế do có

những khó khăn về mặt quản lý liên quan đến việc nhận diện và bởi vì các khoản lợi

của doanh thu thuế là tương đối nhỏ so với chi phí quản lý của việc thu thuế. Các

CQĐP vốn gần người dân hơn có thể giành lại các khoản thu tiềm năng bị mất đi

này thông qua một số hình thức áp dụng phí đánh vào người sử dụng hay một số

loại thuế nhỏ khác.

- Góp phần nâng cao công tác phân bổ nguồn lực vì CQĐP được chủ động với

nguồn lực được giao, giảm cơ chế xin-cho, hay trông chờ vào sự hỗ trợ từ ngân sách

cấp trên. Phân cấp cho phép CQĐP áp dụng chính sách linh hoạt hơn và có quyền tự

quyết lớn hơn trong việc theo đuổi các mục tiêu phát triển (Ninh Ngọc Bảo Kim,

Vũ Thành Tự Anh (2008)).

- Tạo sự cạnh tranh tích cực giữa các CQĐP, qua đó không ngừng cải tiến, nâng cao

chất lượng hàng hóa dịch vụ công, đồng thời cải thiện năng lực quản lý của CQĐP.

Một hệ thống phân cấp tài khóa hợp lý sẽ giúp giảm tham nhũng, do sự cạnh tranh

giữa các CQĐP, vì theo mô hình Tiebout người dân sẽ “bỏ nhiều bằng chân” cho

chất lượng hàng hóa dịch vụ công mà họ được hưởng và họ sẽ rời khỏi những địa

phương có nạn tham nhũng cao và lựa chọn môi trường ít tham nhũng hơn.

- Tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế. Nghiên cứu của Sử Đình Thành, Bùi

Thị Mai Hoài, Mai Đình Lâm về chính sách tài khóa gắn với tăng trưởng kinh tế

bền vững giai đoạn 2011-2020 đã chỉ ra rằng giữa phân cấp tài khóa và tăng trưởng

kinh tế có mối quan hệ đồng liên kết trong dài hạn. Phân cấp tài khóa, phân cấp thu

và hỗ trợ tài khóa có quan hệ thuận chiều với tăng trưởng trong dài hạn.

2.1.3.2. Những vấn đề của phân cấp tài khóa

Bên cạnh những lợi ích thì phân cấp tài khóa cũng cho thấy các vấn đề đáng quan

tâm trong phân cấp quản lý của một quốc gia như:

- Phân cấp tài khóa có thể dẫn đến cạnh tranh thuế giữa các CQĐP, làm bóp méo

nguồn thu ngân sách, làm giảm hiệu quả trong phân bổ nguồn lực ngân sách.

- Phân cấp tài khóa tiềm ẩn nguy cơ mất cân đối dọc và mất cân đối ngang nếu

không được kiểm soát tốt, do có sự khác biệt về cơ sở thuế, chi phí, nhu cầu hàng

hóa dịch vụ công giữa các địa phương, từ đó tạo sự bất bình đẳng trong thụ hưởng

các giá trị hàng hóa dịch vụ công được cung cấp; hoặc do CQTW.

- Ngoài ra, phân cấp tài khóa cũng có thể dẫn tới các rủi ro trong quản lý nguồn lực

địa phương, dobộ máy CQĐP hoạt động thiếu hiệu quả.

Trên cơ sở lý thuyết về phân cấp tài khóa và từ những lợi ích và các vấn đề trong

phân cấp tài khóa nêu trên, có thể rút ra một số nguyên tắc nhằm hướng đến phân

cấp tài khóa sẽ mang lại hiệu quả cung cấp hành hóa dịch vụ công ở mức độ tốt nhất

như sau:

- Đối với phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách phải xác định rõ nhiệm vụ nào của

CQTW, nhiệm vụ nào của CQĐP thực hiện sẽ hiệu quả nhất?, để giải quyết câu trả

lời này thì lý thuyết mô hình “bỏ phiếu bằng chân” của Tiebout đã có câu trả lời

thỏa đáng, theo đó việc phân cấp nhiệm vụ chi cần phải được xem xét trên cơ sở

cácnguyên tắc làsự gắn kết thuế - lợi ích, ngoại tác hay lan tỏa tích cực và Kinh tế

quy mô.

Bên cạnh đó, để phân cấp chi được hiệu quả, cần phải thiết kế một hệ thống định

mức phân bổ ngân sách phù hợp với nhu cầu chi của CQĐP, đảm bảo việc cung cấp

hàng hóa dịch vụ công ở mức tối thiểu, đảm bảo công bằng trong phân bổ nguồn lực

giữa các cấp chính quyền (CQTW, CQĐP) và giữa các địa phương. Muốn vậy, hệ

thông phân bổ ngân sách phải lượng hóa được các mục tiêu sẽ đạt được (hay nói

cách khác là phân bổ nguồn lực hướng đến kết quả đầu ra), gắng trách nhiệm của

từng cấp chính quyền trong việc sử dụng nguồn lực được phân bổ.

- Đối với phân cấp nguồn thu:Hệ thống chia sẻ nguồn thu phải được thiết kế đảm

bảo CQĐP có động lực trong công tác hành thu để hướng đến tối đa hóa nguồn thu

gắn với cung cấp hàng hóa dịch vụ công ở mức độ tốt nhất cho địa phương. Nghiên

cứu của Kyriacou và Sagales (2001) đã chỉ ra rằng, nếu CQĐP được được hưởng

phần lớn từ các khoản thu thuế có nguồn gốc từ địa phương, họ sẽ tiết kiệm chi phí,

giảm tham nhũng và cung cấp hàng hóa công cộng hiệu quả hơn. Ngược lại, hiệu

quả hoạt động của CQĐP sẽ giảm sút nếu họ biết rằng luôn có thể dựa vào CQTW

thông qua gói cứu trợ.Nghiên cứu của Brennan-Buchanan cho thấy rằng: nhằm tạo

động lực cho các CQĐP tự chủ trong quản lý nguồn thu và theo đuổi các mục tiêu

riêng của địa phương nên giao cho CQĐP quyền quyết định một số nguồn thu nhỏ,

có ngoại tác ít.

 Phân cấp thu phải đảm bảo công bằng giữa các cấp chính quyền và các

CQĐP, cụ thể:

- Phân cấp nguồn thu phải khắc phục được tồn tại mất cân đối dọc, do để giải

quyết thiếu hụt chi NSTW, CQTW sẽ giao dự toán một số khoản thu cao so với

khả năng thực hiện của CQĐP, khi đó các khoản tăng thu còn lại chỉ vừa đủ đảm

bảo các khoản giảm thu do dự toán giao không có cơ sở hoặc thậm chí là không

đủ bù đắp. Do đó dẫn tới tình trạng mất cân đối dọc ngày càng trở nên lớn hơn.

- Phân cấp nguồn thu phải khắc phục được tồn tại mất cân hàng ngang giữa các

CQĐP do có sự khác biệt giữa các địa phương. Để khắc phục tình trạng này thì

nguyên tắc vai trò chủ đạo của NSTW cần được phát huy, điều hòa nguồn thu

giữa các địa bàn. Tuy nhên điều quan trọng là phân cấp thu phải tạo được động

lực để các CQĐP tối đa hóa nguồn thu được phân cấp, hướng đến nâng cao tự

chủ ngân sách địa phương, hơn là việc chuyển giao nguồn thu tập trung về

NSTW để phân bổ lại cho các địa phương.

- Trợ cấp ngân sách (chuyển giao ngân sách) là công cụ quản lý tài chính công hiệu

quả nhằm làm giảm tình trạng mất cân đối dọc và mất cân đối ngang diễn ra trong

thực tiễn, giúp các địa phương có nguồn lực ngân sách hạn hẹp có thể thực hiện

nhiệm vụ cung cấp hàng hóa dịch vụ tại địa phương. Đồng thời là công cụ quan

trọng trong việc cung cấp hàng hóa dịch vụ công được lan tỏa trên phạm vi rộng

lớn, ngoài phạm vi một địa phương hoặc điều chỉnh các ngoại tác tiêu cực tác động

đến việc cung cấp hàng hóa dịch vụ công.

2.2. Kinh nghiệm phân cấp tài khóa của một số quốc gia trên thế giới

2.2.1. Phân cấp tài khóa ở Nhật Bản

Hệ thống chính quyền Nhật Bản được phân cấp thành 4 cấp gồm : Cấp Trung ương,

cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Nhật Bản là Quốc gia theo đuổi nguyên tắc cân đối

ngân sách và là một trong những quốc gia vận dụng lý thuyết Keynes rất linh hoạt

trong điều chỉnh chu kỳ kinh tế.

Trước khi thực hiện cải cách, đặc điểm phân cấp tài khóa ở Nhật Bản cho thấy :

CQĐP đảm nhiệm phần lớn nhiệm vụ chi của cả nước (chiếm đến 70%), NSTW

đảm nhiệm phần còn lại; tuy nhiên nguồn thu của CQĐP được phân cấp chỉ chiếm

khoản 40%, do vậy để đảm bảo, CQTW phải trợ cấp để đảm bảo cân đối.

Với các cuộc suy thoái kinh tế năm 1965/1966 và những năm đầu thập kỷ 90, buộc

Chính phủ Nhật Bản có các hành động cải cách được gọi là Chương trình “Ba cải

cách” với mục tiêu là xây dựng một hệ thống cơ quan hành chính địa phương độc

lập và tự chủ thông qua việc chuyển giao thẩm quyền từ trung ương cho địa phương

để thực hiện ba nội dung chính như sau: Thứ nhất cải cách hệ thống trợ cấp quốc

gia nhằm xóa bỏ toàn bộ hoặc cắt giảm trợ cấp cho địa phương; Thứ haixem xét lại

việc phân bổ nguồn thu thuế bao gồm cả việc chuyển giao nguồn thu cho địa

phương; Thứ ba Sửa đổi luật phân bổ thuế địa phương.

- Đối với phân cấp nguồn thu : Chính phủ Nhật Bản sử dụng hệ thống thuế điều

hòa, theo đó 05 nguồn thu chính được phân cấp cho CQĐP gồm : Thuế thu nhập,

thuế công ty, thuế rượu (03 khoản thuế này NQĐP được hưởng 32%), thuế tiêu thụ

(NQĐP được hưởng 24%) và thuế thuốc lá (NQĐP được hưởng 25%). Tỷ lệ phân

chia này được cố định theo quy định bởi Luật thuế phân bổ điều hòa cho địa

phương. Tuy nhiên, trường hợp các khoản thuế này chênh lệch (+10%) đảng kể

trong 02 năm liên tiếp thì Chính phủ hoặc thay đổi hệ thống quản lý tài chính công

hoặc quản lý địa phương hoặc là thay đổi tỷ lệ phân chia thuế.

- Đối với các khoản trợ cấp ngân sách (chuyển giao ngân sách): Trợ cấp ngân sách

cho CQĐP ở Nhật Bản có thể được xác định theo công thức : T=(1-a)*N – R, trong

đó N được xem là nhu cầu chi ngân sách ; R là nguồn thu được phân cấp. Với

phương pháp tính này cho thấy rằng CQTW sẽ trợ cấp cho các CQĐP có nhu cầu

chi tiêu vượt so với khả năng nguồn thu được phân cấp, tuy nhiên khoản trợ cấp đó

chỉ chiếm 1 phần trong phần thiếu hụt, phần còn lại CQĐP có trách nhiệm rà soát,

điều chỉnh lại nhu cầu chi tiêu, là tối đa hóa các nguồn thu được phân cấp để bù đắp

hoặc là vay nợ.

- Về quản lý nợ vay, Chính phủ Nhật Bản cho phép các CQĐP được phép vay nợ

nhưng phải có điều kiện : Bội chi NSĐP và trần nợ vay do Chính phủ quyết định;

các khoản vay chỉ được sử dụng cho mục đích chi đầu tư phát triển. Tại Nhật Bản

thì hệ thống phê chuẩn (Hội đồng địa phương trước năm 2006), hệ thống tư vấn

(sau năm 2006, bãi bỏ việc phê chuẩn theo Hội đồng địa phương) rất chú trọng đến

ngăn ngừa vay nợ quá mức của CQĐP.

Qua nghiên cứu phân cấp tài khóa Nhật Bản có nhiều điểm tích cực mà phân cấp tài

khóa ở Việt Nam cần quan tâm như :

- Phân cấp thu ngân sách cho các CQĐP cần phải xem xét được điều chỉnh kịp thời.

Thay vì quy định tỷ lệ phân chia các nguồn thu giữa các cấp ngân sách cố định

trong thời ổn định ngân sách như hiện nay (03 hoặc 05 năm do Quốc hội quyết

định). Việc điều chỉnh nguồn thu sau 02 năm liên tiếp không đạt, tạo điều kiện để

Chính phủ có thể đánh giá đúng tình hình thu ngân sách của địa phương; đồng thời

nâng cao tính tự chủ của CQĐP trong sử dụng nguồn lực sẵn có theo phân cấp để

cung cấp hàng hóa dịch vụ công ở địa phương mình.

- Nếu như phân cấp thu của Nhật Bản góp phần giúp cải thiện trong công tác giao

kế hoạch thu cho CQĐP thì hệ thống trợ cấp ngân sách của Nhật Bản là đáng được

xem xét vận dụng để cải thiện nỗ lực của CQĐP (nhất là các CQĐP nhận trợ cấp

ngân sách) trong quản lý phát triển nguồn thu của địa phương và nỗ lực sắp xếp, rà

soát tổ chức các nhiệm vụ chi nhằm cung cấp hàng hóa dịch vụ công tốt hơn.

- Quản lý nợ vay của Nhật Bản cơ bản tương tự các quốc gia phát triển trên thế giới.

Nợ vay được kiểm soát bởi CQTW, tuy nhiên điều đáng quan tâm xem xét tại Việt

Nam là trách nhiệm giải trình của CQĐP trong việc quản lý nợ vay là thực sự quan

trọng.

2.2.2. Phân cấp tài khóa ở Trung Quốc

Trung Quốc là quốc gia theo thể chế thống nhất, chính quyền được phân cấp thành

5 cấp gồm: Trung ương; Cấp tỉnh, Khu tự trị; Thành phố trực thuộc Trung ương,

thành phố trực thuộc khu tự trị; cấp quận, huyện; cấp xã.

Luật NSNN đầu tiên của Trung Quốc ban hành năm 1994 và có hiệu lực từ năm

1995, với các nội dung phân cấp tài khóa được xác định như sau:

- Về phân cấp chi

 NSTW đảm bảo các nhiệm vụ chi Quốc phòng, an ninh, ngoại giao, môi

trường và hoạt động của bộ máy hành chính do cơ quan Trung ương quản lý.

 NSĐP đảm bảo các nhiệm vụ chi còn lại.

- Về phân cấp thu

 NSTW được phân cấp các khoản thu lớn, quan trọng như: Thuế XNK, Thuế

TNDN, Thuế TTĐB ….

 NSĐP được phân cấp các nguồn thu: Các khoản thu phân chia là Thuế

GTGT (NSĐP được hưởng 25%), Thuế TNDN không kể thuế TNDN hạch

toán toàn ngành và thuế thu nhập cá nhân (NSĐP được hưởng 40%), thuế tài

nguyên không bao gồm thuế tài nguyên biển (NSĐP được hưởng 20%) thuế

kinh doanh (NSĐP được hưởng 97%), thuế chứng khoán (NSĐP được

hưởng 3%); các khoản thu NSĐP được hưởng 100% là thuế sử dụng đất

nông nghiệp, các khoản thu từ đất, thuế bảo vệ môi trường, thuế chuyển

nhượng tài sản, thuế phương tiện giao thông và thu khác ngân sách do địa

phương quản lý.

- Bổ sung ngân sách: NSTW thông qua bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu để

thực hiện bổ sung cho ngân sách cấp dưới, trong đó bổ sung có mục tiêu được thực

hiện thông qua đề xuất của các bộ ngành chủ quản.

- Về quản lý nợ vay: CQĐP không được phép bù đắp bất kỳ khoản thâm hụt bằng

cách phát hành trái phiếu, vay ngân hàng hay trợ cấp từ CQTW. CQĐP được yêu

cầu phải cân đối ngân sách hoặc cho phép sử dụng thặng dư ngân sách lũy tích và

quỹ ngoài ngân sách để bù đắp thâm hụt.

Nội dung phân cấp tài khóa ở Trung Quốc tương đối rõ ràng. Trong đó hệ thống

chia sẻ thuế đáng được quan tâm, theo đó các khoản thu phân chia giữa các cấp

ngân sách, được xác định theo các tỷ lệ khác nhau: Bên cạnh đó, các khoản thu

NSĐP được hưởng 100% cũng được phân cấp đáng kể, điều này tạo ra nguồn thu

sẵn có để CQĐP chủ động trong công tác hành thu tại địa phương mình, cũng như

thực hiện các chính sách điều tiết nhằm cung cấp hàng hóa dịch vụ công tốt hơn

(chẳng hạn như thuế giao thông, thuế tài sản …).

2.2.3. Phân cấp tài khóa ở Pháp.

Pháp là quốc gia theo thể chế nhà nước thống nhất, với 26 vùng, 100 tỉnh và 35.500

xã, trong mỗi cấp hành chính đều có cơ quan quyền lực do dân bầu (Cơ quan quyền

lực cao nhất là Quốc hội (hạ viện) có thẩm quyền quyết định phân bổ NSTW; cơ

quan quyền lực ở địa phương là HĐND các cấp có quyền quyết định phân bổ

NSĐP) và cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, UBND (tòa thị chính)).

Theo đó, phân cấp tài khóa tại Pháp gồm: NSTW, ngân sách vùng, ngân sách tỉnh,

ngân sách xã và ngân sách các cấp là độc lập với nhau.

- Phân cấp chi.

 NSTW đảm nhiệm các nhiệm vụ: Chi đầu tư các công trình trọng điểm của

quốc gia, trợ cấp ngân sách, giải quyết việc làm ….

 Ngân sách cấp dưới: các nhiệm vụ chi còn lại: Chi giáo dục đào tạo, y tế …;

chi cho hoạt động bộ máy cơ quan hành do địa phương quản lý và chi đầu tư

phát triển các công trình do địa phương quản lý.

Để thực hiện xác định ngân sách các cấp và ngân sách các địa phương, Pháp đã sử

dụng các tiêu chí phân bổ theo từng nhiệm vụ chi, trong đó tiêu chí phân bổ cơ bản

nhất là dân số.

- Về phân cấp thu.

 NSTW được phân cấp các nguồn thu: Thuế giá trị gia tăng, thuế doanh

nghiệp, thuế thu nhập cá nhân; vay để đầu tư.

 Ngân sách các cấp CQĐP được phân cấp các nguồn thu: Các khoản thu từ

thuế nhà ở, thuế đất đai, … (các khoản thuế này chiếm 60% tổng thu NSĐP),

NSĐP được quyền quyết định tăng hoặc giảm các khoản thuế trong khung

được chính phủ quy định và mỗi khoản thuế đều có khung mức thuế suất

khác nhau; Ngoài ra, địa phương được thu các khoản thu thông qua các hoạt

động quản lý hành chính tại địa phương như phương tiện giao thông (ô tô),

trước bạ …. và các khoản phí và lệ phí.

- Về bổ sung: NSTW bổ sung cho NSĐP chiếm khoảng 30% tổng chi NSĐP:

 Bổ sung cân đối: Trên cơ sở nhiệm vụ chi được xác lập và nguồn thu được

phân cấp, NSTW sẽ tiến hành trợ cấp các địa phương có nguồn thu khó

khăn, chưa tự cân đối được nguồn thu theo phân cấp để đáp ứng các nhiệm

vụ chi được giao thông qua chuyển giao khoản bổ sung cân đối cho các địa

phương đó.

 Bổ sung mục tiêu thực thực hiện do các thay đổi trong chính sách thuế hoặc

CQTW chuyển nhiệm vụ chi của cấp mình cho CQĐP thực hiện.

- Về vay nợ: Phân cấp tài khóa của Pháp cho phép chính quyền các địa phương

được phép vay nợ trong và ngoài nước để thực hiện các nhu cầu chi đầu tư phát

triển của địa phương mình khi nguồn thu được phân cấp không đủ để đảm bảo. Cơ

chế vay cũng thông thoáng khi không bị ràng buộc bởi điều kiện nào từ nhà nước

Trung ương ngoại trừ việc phát hành trái phiếu ra nước ngoài. Việc vay nợ chỉ được

sử dụng cho mục đích duy nhất đầu tư phát triển.

- Cân đối ngân sách: Với phân cấp tài khóa đảm bảo sự độc lập của ngân sách các

cấp thì việc cân đối ngân sách của các cấp phải đảm bảo tổng chi luôn nhỏ hơn tổng

thu (bao gồm thu vay và thu bổ sung từ ngân sách cấp trên).

Phân cấp tài khóa tại Pháp đã phân cấp rõ ràng nhiệm vụ thu, chi của từng cấp góp

đã tạo được sử dụng tự chủ cho ngân sách các cấp; CQĐP ngoài nguồn thu được

Trung ương phân cấp thì có thẩm quyền quyết định các một số khoản thu nhất định

trong phạm vi quản lý hành chính của mình, tạo động lực và trách nhiệm cho CQĐP

có trách nhiệm trong quản lý và sử dụng ngân sách cấp mình. Đây là điểm đáng lưu

ý mà phân cấp tài khóa tại Việt Nam nên quan tâm để hướng đến sự tự chủ về ngân

sách cho chính quyền các địa phương, nhất là tạo động lực cho các địa phương có

nguồn thu lớn và ổn định.

Bên cạnh đó, thẩm quyền quyết định ngân sách của từng cấp chính quyền được giao

cho cơ quan quyền lực của cấp đó, cụ thể: Quốc hội (hạ viện) Pháp chỉ quyết định

NSTW và số bổ sung cho NSĐP; HĐND địa phương sẽ quyết định ngân sách cấp

mình, do vậy khi muốn biết số thu chi NSNN chỉ cần cộng dồn số liệu ngân sách

của từng cấp. Điều này chính phủ Việt Nam nên xem xét, nghiên cứu để vận dụng,

nhằm hướng đến bức tranh tài khóa được phản ánh trọn vẹn.

2.2.4. Phân cấp tài khóa ở Australia

Australia là một nước liên bang có 8 bang, cơ cấu gồm chính quyền liên bang, chính

quyền bang và CQĐP. Hệ thống bình đẳng tài khóa của Australia thường được coi

là mô hình cho các nước khác vì nhiều lý do, trong đó đặc biệt quan trọng là đã đưa

ra được giải pháp khắc phục những mất cân đối lớn giữa các nguồn thu và các

khoản chi riêng của các vùng thông qua hệ thống chuyển giao nhằm mục đích phân

phối, cụ thể:

- Về nguồn thu: Chính quyền liên bang nắm phần lớn quyền đánh thuế, nhất là đối

với các loại thuế quan trọng. Các bang được phân cấp quyết định thu các loại thuế

nhỏ theo điều kiện từng bang.

- Các khoản chi: Chính quyền liên bang thực hiện các nhiệm vụ chi cho lĩnh vực an

sinh xã hội, trả nợ, quốc phòng và dịch vụ công; Chính quyền bang thực hiện nhiệm

vụ chi giáo dục, y tế, an ninh, trả nợ, giao thông vận tải; Nhiệm vụ còn lại là cơ sở

hạ tầng, nhà cửa, cơ sở văn hóa giải trí giao cho chính quyền bang và CQĐP. Mỗi

chính quyền bang có hệ thống trả lương cho đội ngũ công chức của mình riêng biệt.

Nhiệm vụ chi tiêu của chính quyền bang cần đến 38% tổng chi tiêu của chính phủ,

vượt nhiều so với khả năng của họ. Trái lại nhiệm vụ chi của CQTW thấp hơn so

với nguồn thu được hưởng.

- Để khắc phục được tình trạng mất cân đối này, Australia đã thực hiện một hệ

thống chuyển giao hiệu quả thông qua các gói trợ cấp:

(i) Trợ cấp có mục đích: Chính quyền liên bang sẽ có các khoản trợ cấp có mục đích

nhằm thực hiện các mục tiêu quốc gia trong những lĩnh vực thuộc trách nhiệm của

chính quyền bang (hệ thống đường giao thông liên bang, giáo dục đại học, chương

trình hỗ trợ các đối tượng dễ tổn thương trong xã hội mà các khoản này không được

chính quyền bang chú trọng xét trên góc độ quốc gia). Qua đó thúc đẩy quá trình

tiêu chuẩn hóa, cung cấp vốn ban đầu và hướng việc chi tiêu của chính quyền bang

được hiệu quả hơn.

(ii) Trợ cấp trọn gói là những khoản phân bổ nguồn thu có mục đích chung được

cấp mà không đòi hỏi các bang phải có bất kỳ điều kiện nào về việc sử dụng chúng.

Tiêu chí được sử dụng để phân bổ là dùng tỷ lệ khác nhau tính trên cơ sở đầu người

cho từng bang. Lợi ích của việc sử dụng phương pháp này là:

 Cơ chế tạo bình đẳng tài chính nhằm mục đích tạo được năng lực như nhau

cho các bang trong việc cung cấp dịch vụ.

 Tỷ lệ phân bổ của các bang được sử dụng mức bình quân trên cả nước là

mức tham chiếu, trên cơ sở những gì mà các bang làm được trên thực tế.

Do vậy, nếu trường hợp chính quyền bang nào đó quyết định hạ thuế suất

thì khoản thiếu hụt trong nguồn thu không được bù đắp thông qua khoản

chuyển giao từ chính quyền liên bang, mà thay vào đó chính quyền bang

phải phải cung cấp dịch vụ công ít hơn cho công dân của mình hoặc cung

cấp dịch vụ công một cách hiệu quả hơn. Để thực hiện được phương pháp

này phải đáp ứng nguyên tắc các bang được tự do theo đuổi những chính

sách riêng biệt trong các lĩnh vực trách nhiệm của mình, do đó chính quyền

các bang phải được quyền quyết định thay đổi thuế.

Tuy nhiên, để trợ cấp trọn gói được thực hiện hiệu quả, đảm bảo công bằng tài

chính cho chính quyền các bang thì việc xây dựng một hệ thống tiêu chí đánh giá

minh bạch, rõ ràng là hết sức cần thiết.

 Đánh giá chi gồm 3 bước: Thứ nhất, đánh giá các đặc điểm dân số của từng

bang, kinh tế, môi trường vật chất; Thứ hai, xác định liệu những đặc điểm

này có ảnh hưởng và ảnh hưởng như thế nào đến nhu cầu cung cấp dịch vụ

hay tới chi phí cung cấp dịch vụ; Thứ ba, Quyết định xem liệu có những bất

cập nào.

 Đánh giá thu: Mỗi nguồn thu được tiến hành bằng cách đặt việc đánh giá

từng bang trong mối quan hệ chung củaquốc gia.

 Các khoản trợ cấp có mục đích dẫn đến khó khăn trong tạo cơ chế bình đẳng

tài chính. Hiện nay Australia đang hướng đến đưa các khoản trợ cấp có mục

đích này vào trợ cấp trọn gói tính theo đầu người dân của từng bang.

Phân cấp tài khóa của Australia là hệ thống phân cấp hiện đại tiên tiến và có nhiều

ưu điểm như:

- Tạo sự chủ động cho ngân sách chính quyền cấp dưới (bang) trong quản lý, sử

dụng ngân sách cấp mình. Đối với chính quyền các bang có nguồn thu lớn có thêm

động lực để khai thác nguồn thu được phân cấp để phát triển kinh tế của địa phương

mình. Đối với các bang có nguồn thu nhỏ, phải có giải pháp sử dụng nguồn lực hiệu

quả để cung cấp dịch vụ công được tốt nhất. Vấn đề này, Việt Nam nên nghiên cứu

để áp dụng để phân cấp tài khóa giữa các địa phương tự cân đối ngân sách và các

địa phương nhận trợ cấp ngân sách phải có động lực riêng để thúc đẩy và có trách

nhiệm với ngân sách cấp mình và người dân.

- Công tác lập, phân bổ, chấp hành kế hoạch ngân sách được công khai, do có hệ

thống tiêu chí phân bổ được xác định rõ ràng. Tuy nhiên, tồn tại là: Hệ thống tiêu

chí xác lập tài khóa của mỗi địa phương là phức tạp, đòi hỏi phải có nguồn lực kỹ

thuật vững mạnh và hệ thống thống kê phải đảm bảo đầy đủ trên cả phương diện

nhà nước Trung ương và nhà nước địa phương; Thẩm quyền quyết định nguồn thu

và cụ thể là quyết định chính sách thuế của CQĐP còn rất hạn chế.

2.2.5. Phân cấp tài khóa ở Singapore

Từ khi thành lập năm 1965, sau khi tách ra từ Malaysia, Singapore luôn theo đuổi

một hệ thống tài khóa ổn định và cho đến nay hệ thống tài khóa này đã góp phần

giúp Singapore trở thành cường quốc tại Đông Nam Á, cho đến nay hệ thống tài

khóa này vẫn còn giá trị và nhiều nước tham khảo vận dụng, trong đó một số yếu tố

tích cực từ hệ thông tài khóa của Singapore như:

- Lập ngân sách trên cơ sở kiểm soát yếu tố đầu vào (trước năm 1978).

- Lập ngân sách theo sự bỏ phiếu của các đại cử tri (1989-1996)

- Lập ngân sách theo kết quả đầu ra (1989-1996). 05 chỉ số để đánh giá kết quả hoạt

động của một cơ quan, đơn vị tự chủ tài chính áp dụng phương thức lập ngân sách

theo kết quả đầu ra được Sigapore sử dụng là các chỉ số về: kết quả tài chính; số

lượng sản phẩm đầu ra; chất lượng dịch vụ; hiệu quả hoạt động và kết quả hoạt

động.

Về quản lý nợ công: Với hệ thống tài khóa tốt, việc chi tiêu được kiểm soát chặt chẽ

trong giới hạn nguồn thu và phát huy được hiệu quả, do vậy ngân sách Singapore có

được thặng dư trong thời gian dài (từ năm 1965 đến năm 1995 luôn nằm ở mức

15% so với tổng thu ngân sách), do vậy nợ công của Singapore mặt dù ở mức cao

(102% GDP năm 2004) nhưng là các khoản nợ trong nước chủ yếu từ Quỹ tiết kiệm

Trung ương, nên nợ công của Singapore được đánh giá là nằm trong phạm vi kiểm

soát được.

Kinh nghiệm phân cấp tài khóa theo kết quả đầu ra của Sigapore là điểm đáng quan

tâm áp dụng tại Việt Nam là:

- Hệ thống lập ngân sách theo kết quả đầu ra hiện nay đòi hỏi CQTW và CQĐP trở

thành người mua dịch vụ thay mặt cho những người nộp thuế. Theo đó người cung

cấp hàng hóa dịch vụ công đó là các cơ quan hành chính sự nghiệp các cấp và cũng

có thể là các đơn vị ngoài khu vực công. Do vậy, các đơn vị hành chính sự nghiệp

này sẽ có trách nhiệm hơn với công việc của mình. Đồng thời giúp quản lý ngân

sách hiệu quả hơn, thông qua tạo sự cạnh trạnh trong cung cấp hàng hóa dịch vụ

công và trách nhiệm trong cung cấp hàng hóa dịch vụ công do nếu không hoàn

thành nhiệm vụ thì phải hoàn trả lại ngân sách (khắc phục được hạn chế của việc

phân bổ ngân sách theo kết quả đầu vào là các đơn vị được giao sử dụng ngân

sáchcó xu hướng sử dụng hết số kinh phí được giao trước khi kết thúc năm tài khóa,

bất chất kết quả hàng hóa dịch vụ được cung cấp).

- Trên cơ sở đó, CQTW sẽ có một cơ sở đánh giá chính xác hơn nhu cầu hàng hóa

dịch vụ công ở từng địa phương về: sự khác biệt trong chi phí cung cấp hành hóa

dịch vụ công do đặc thù của từng địa phương (biên giới, biển đảo, miền núi, đô thị,

nông thôn …); sức cạnh tranh trong cung cấp hàng hóa dịch vụ công tại địa

phương) hoặc nỗ lực của CQĐP trong cung cấp hàng hóa công với nguồn lực ngân

sách hạn hẹp. Từ đó có thể xây dựng một cơ sở tiêu chuẩn chất lượng hàng hóa dịch

vụ công ở mức tối thiểu nhằm phục vụ cho công tác xây dựng hệ thống phân cấp tài

khóa hướng đến các điều hành kinh tế vĩ mô chung của quốc gia.

2.3. Bài học rút ra cho phân cấp tài khóa ở Việt Nam

Trên cơ sở lý thuyết và thực tế phân cấp tài khóa ởNhật Bản, Pháp, Trung Quốc,

Singapore, Australia có thể đút kết ra một số kinh nghiệm trong phân cấp tài khóa ở

Việt Nam như sau:

(i) Về phân cấp chi:

Thứ nhất phân cấp nhiệm vụ chi cần được phân định rõ ràng: nhiệm vụ nào là của

nhà nước, nhiệm vụ nào là của tư nhân? Nhiệm vụ nào do NSTW đảm bảo, nhiệm

vụ nào do NSĐP đảm bảo? có như vậy thì việc phân bổ nguồn lực sẽ có trọng tâm,

trọng điểm, mỗi cấp chính quyền sẽ chủ động hơn và có trách nhiệm hơn trong việc

cung cấp hàng hóa dịch vụ công. Theo kinh nghiệm phân cấp tài khóa của các nước

trên thế giới thì việc phân cấp nhiệm vụ chi như sau:

 CQTW đảm nhận những nhiệm vụ chi lớn, có ảnh hưởng lan tỏa giữa các

địa phương như: nhiệm vụ chi giải quyết việc làm, các nhiệm vụ mà yếu tố

lợi thế kinh tế theo quy mô sẽ không được đáp ứng tốt bởi CQĐP …

 CQĐP thực hiện các dịch vụ công mang lại lợi ích cho người dân địa

phương: Những dịch vụ công có đặc điểm chi phí tăng theo quy mô (bảo

dưỡng các con đường nhỏ); những dịch vụ công mà lợi ích không vượt ra

ngoài phạm vi hành chính của CQĐP đó …

Thứ hai Trên cơ sở nhiệm vụ chi được phân định cần xây dựng hệ thống tiêu chí

xác định định mức phân bổ chi ngân sách phù hợp với từng địa phương sao cho đảm

bảo đủ nguồn lực tối thiểu để CQĐP thực hiện nhiệm vụ cấp mình, trong đó các địa

phương chưa tự cân đối ngân sách phải sắp xếp, sử dụng ngân sách cấp mình một

cách hợp lý để cung cấp hàng hóa dịch vụ công đến người dân trên địa bàn mình

được hiệu quả; đồng thời, các địa phương tự cân đối ngân sách có nguồn để tái đầu

tư, nâng cấp hạ tầng, thu hút đầu tư, qua đó nuôi dưỡng nguồn thu được ổn định

hơn. Để thực hiện được điều này thì việc phân bổ ngân sách phải gắn với kết quả

đầu ra, hướng đến các CQĐP phải có trách nhiệm trong sử dụng ngân sách cấp

mình và trách nhiệm giải trình với nhân dân, qua đó cung cấp dich vụ công tốt nhất

cho người dân.

(ii) Về phân cấp thu

Thứ nhất:Kinh nghiệm các nước cho thấy hệ thống chia sẻ nguồn thu cần được xem

xét trên cơ sở đảm bảo đặc thù của từng địa phương và đảm bảo bản chất của các

sắc thuế, nhất là đối với các nguồn thu phân chia giữa các cấp ngân sách (khoảng

thu chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu thu ngân sách địa phương được hưởng). Do đó,

việc phân chia nguồn thu nên được thực hiện theo nguyên tắc cơ sở nguồn gốc hay

nơi phát sinh nguồn thu, kết hợp với các yếu tố như dân số, kỷ luật tài khóa của

CQĐP, sức mua … Bên cạnh đó, hệ thống điều hòa nguồn thu phải thực sự linh

hoạt nhằm giúp các CQĐP nâng cao tính chủ động trong điều hành ngân sách của

cấp mình trước những thay đổi nguồn thu.

Thứ hai: Kinh nghiệm các nước cho thấy rằng việc CQĐP có nguồn thu riêng sẽ

giúp CQĐP chủ động hơn trong thực hiện nhiệm vụ chi của cấp mình, cũng như gắn

với việc thực hiện bảo vệ các đối tượng dễ bị tổn thương (người nghèo, người già

…) thuộc địa bàn mình quản lý. Do vậy, phân cấp thu nên xem xét đến phân cấp

cho CQĐP có được thẩm quyền nhất định trong việc quyết định thuế (trong khung

thuế suất được Trung ương quy định), thông thường các nguồn thu này là các nguồn

thu có tính chất ổn định. Ngược lại, CQTW nên quyết định các nguồn thu mang tính

phân phối, thực hiện chức năng kinh tế vĩ mô như: thuế thu nhập cá nhân, thuế đánh

vào yếu tố vốn, lao động…

(iii) Về trợ cấp ngân sách:

Thứ nhất: Quy định trợ cấp cân đối ngân sách như hiện hành nên được xem xét

(hiện tại NSTW đã bao cấp 100% phần thiếu hụt cho NSĐP) nhằm tạo động lực để

các CQĐP có trách nhiệm hơn với ngân sách cấp mình.

Thứ hai: Với những ràng buộc của các quy định sơ cứng (việc bổ sung phải qua

nhiều tầng, nấc, cơ quan thẩm định) dễ dẫn tới phát sinh tiêu cực trong cơ chế “xin

cho” và lãng phí do nguồn lực được sử dụng không hiệu quả (do phân bổ không

đúng mục tiêu, đúng chỗ và công tác phân bổ chậm).

(iv) Về công tác quản lý nợ vay.

Hiện nay các quốc gia trên thế giới có cách thức phân cấp vay nợ riêng theo điều

kiện của Quốc gia mình. Tuy nhiên, với việc nguồn lực ngân sách hạn hẹp, trong

khí nhu cầu chi ngày càng cao thì việc huy động vốn ngoài ngân sách là đòi hỏi

khách quan và cần thiết. Tuy nhiên nhằm tránh lạm dụng vấn đề này, cũng như

nâng cao công tác quản lý nợ công, cần thiết có sự khác biệt trong phân cấp vay nợ

giữa các địa phương tự cân đối ngân sách và các địa phương chưa tự cân đối ngân

sách. Ngoài ra, cần gắn trách nhiệm của CQĐP trong quản lý ngân sách cấp mình

qua công tác vay nợ địa phương.

CHƯƠNG 3

Thực trạng phân cấp tài khóa ở Việt Nam-trường hợp tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu

3.1. Thực trạng phân cấp tổ chức bộ máy hành chính tại Việt Nam

Mô hình tổ chức bộ máy của Việt Nam ngày nay được xác lập trên cơ sở Hiến pháp

nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980: “Điều 113.Các đơn vị hành

chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như

sau:Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính

tương đương;Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực

thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;Huyện chia thành xã và thị

trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành

phường.Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban

nhân dân.”.

Tại Đại hội Đảng lần thứ VI năm 1986, Ban Chấp hành Trung ương Đảng đã đưa ra

giải pháp nhằm thực hiện các mục tiêu chính trị, phát triển kinh tế đất nước là xóa

bỏ nền kinh tế tập trung bao cấp thay vào đó thựchiện nền kinh tế nhiều thành phần,

phân định nhiệm vụ cụ thể của từng cấp chính quyền.

Với thành công bước đầu trong đổi mới năm 1986, qua các kỳ, Đại hội Đảng toàn

quốc, Ban Chấp hành Trung ương Đảng các khóa đã tổng kết đánh giá và đưa ra các

giải pháp định hướng nhằm nâng cao cơ chế phân cấp giữa các cấp chính quyền,

đảm bảo công khai, minh bạch và thống nhất rõ trách nhiệm, quyền hạn của mỗi

cấp, tránh chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm …

Như vậy, có thể thấy Đảng, Nhà nước ta đặc biệt quan tâm, chú trọng đến phân cấp

giữa các cấp chính quyền, trong đó bao gồm phân cấp tài khóa nhằm hướng đến

mỗi cấp chính quyền, các địa phương có thể chủ động với nguồn lực được giao có

thể hoàn thành và hoàn thành vượt mức nhiệm vụ được giao, góp phần thúc đẩy

phát triển kinh tế địa phương, nâng cao chất lượng sống cho nhân dân.

Sở đồ 3.1. Sơ đồ bộ máy nhà nước Việt Nam theo Hiến pháp năm 2013

Nguồn: Website Thư ký Luật

Hiến pháp năm 2013 quy định chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị

hành chính. Như vậy, theo quy định hiện hành thì mô hình bộ máy nhà nước Việt

Nam được tổ chức theo 4 cấp chính quyền, gồm chính quyền Trung ương, chính

quyền cấp tỉnh (bao gồm chính quyền các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương),

chính quyền cấp huyện (bao gồm chính quyền các quận, huyện, thị xã, thành phố

trực thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương), chính quyền cấp xã (bao gồm

chính quyền xã, phường, thị trấn), ngoài ra còn quy định các đơn vị hành chính -

kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định thành lập. Mỗi cấp chính quyền địa phương

gồm có HĐND và UBND, được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị,

hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định.

3.2. Thực trạng phân cấp tài khóa hiện hành của Việt Nam

Căn cứ quy định của Hiến pháp, Luật NSNN và với quy định của Luật tổ chức

chính quyền địa phương ... hệ thống NSNN Việt Nam hiện hành gồm có 04 cấp

như sau:

- NSTW;

- Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, bao gồm ngân sách cấp tỉnh và

ngân sách của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành

phố trực thuộc trung ương;

- Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố

trực thuộc trung ương, bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách của các

xã,phường, thị trấn;

- Ngân sách các xã, phường, thị trấn.

Sơ đồ 3.2. Mô hình phân cấp tài khóa tại Việt Nam

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG

NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG

NGÂN SÁCH TỈNH, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

NGÂN SÁCH QUẬN, HUYỆN, THỊ XÃ, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH

NGÂN SÁCH XÃ, PHƯỜNG, THỊ TRẤN THUỘC HUYỆN

Ngày 25/6/2015, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khoá XIII đã thông qua Luật NSNN số

83/2015/QH13, thay thế Luật NSNN số 01/2002/QH11. Luật có hiệu lực thi hành từ

năm ngân sách 2017. Luật NSNN năm 2015 bao gồm 7 Chương, với 77 Điều phản

ánh nội dung phân cấp tài khóa hiện hành ở Việt Nam như sau:

3.3. Nội dung phân cấp tài khóa theo Luật NSNN năm 2015

a) Về phân cấp chi.

(i) Về phân cấp nhiệm vụ chi

Nội dung phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách theo Luật NSNN năm 2015 nêu tại Phụ

lục số 01-Nguyên tắc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa các cấp

ngân sách và Phụ lục số 02-Phân cấp nhiệm vụ chi theo Luật NSNN năm 2015, cho

thấy phân cấp nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP ở Việt Nam chỉ quy định phân

cấp nhiệm vụ chi theo các lĩnh vực chi được giao quản lý. Việc phân cấp cụ thể

nhiệm vụ nào của Trung ương và địa phương thì phải căn cứ vào các Luật Tổ chức

Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, các Luật chuyên ngành (như

Luật Giáo dục, Luật khám, chữa bệnh, Luật bảo hiểm y tế, Luật Giao thông đường

bộ, Luật thủy lợi,....)....

Các nhiệm vụ chi phân cấp giữa Trung ương và địa phương gần như giống nhau,

chỉ khác biệt ở chỗ là “do Trung ương hoặc địa phương quản lý”. Sự phân cấp này

cho thấy các nhiệm vụ chi ngân sách được tham gia bởi nhiều cấp chính quyền

nhằm cùng sẽ chia trách nhiệm trong cung cấp hàng hóa dịch vụ công, hơn là tạo ra

sự cạnh tranh nhằm tối ưu hóa việc cung cấp hàng hóa dịch vụ công.

(ii) Về phân bổ phân sách

Nếu như phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách được quy định cụ thể bởi

Luật NSNN năm 2015 thì quy định về định mức phân bổ ngân sách lại được quy

định bởi hệ thống các văn bản dưới Luật, cụ thể: Định mức phân bổ chi đầu tư phát

triển và định mức phân bổ chi thường xuyên giai đoạn 2016 - 2020, được áp dụng

theo 02 Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội là Nghị quyết số 1023/NQ-

UBTVQH13 ngày 28/8/2015 nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư

phát triển nguồn NSNN giai đoạn 2016-2020 (Thủ tướng Chính phủ cụ thể bằng

Quyết định số 40/2015/QĐ-TTg ngày 14/9/2015); Nghị quyết

266/2016/UBTVQH14 về nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ chi thường

xuyên NSNN năm 2017 (Thủ tướng Chính phủ cụ thể bằng Quyết định số

46/2016/QĐ-TTg ngày 19/10/2016).

b) Về phân cấp thu

Hệ thống chia sẻ nguồn thu nêu tại Phụ lục số 02-Phân cấp nhiệm vụ chi theo Luật

NSNN năm 2015, cho thấy phân cấp thu ngân sách giữa các cấp ngân sách là tương

đối rõ ràng, theo đó, có thể phân thành 02 nguồn thu chính gồm:

- Nguồn thu mỗi cấp ngân sách được hưởng 100%, trong đó các khoản thu NSĐP

được hưởng 100% chủ yếu là các khoản thu từ đất, thu phí, lệ phí do địa phương

quản lý, lệ phí trước bạ, thu tại xã, thu khác do địa phương quản lý ...

- Nguồn thu mỗi cấp ngân sách được phân cấp hưởng theo tỷ lệ phần trăm đối với

05 khoản thu: thuế GTGT, thuế TNDN, thuế TTĐB, thuế TNCN, thuế BVMT. Các

khoản thu này chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu nguồn thu ngân sách. Tỷ lệ phần

trăm phân chia nguồn thu này được quyết định bởi Ủy ban Thường vụ Quốc hội và

dùng một tỷ lệ chung cố định để phân chia cho cả 5 khoản thu trên. Căn cứ vào định

mức phân bổ chi ngân sách và hệ thống chia sẻ nguồn thu được quy định, mỗi địa

phương sẽ có một tỷ lệ phần trăm phân chia riêng, trong đó tỷ lệ phần trăm phân

chia đối với các địa phương có nguồn thu không đảm bảo đủ phân cấp chi là 100%.

Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách không thay đổi

trong thời kỳ ổn định ngân sách (thường là 3 hoặc 5 năm).

c) Về bổ sung cho ngân sách cấp dưới

Ngoài việc phân định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi của NSTW và NSĐP, để đảm bảo

sự công bằng và phát triển đồng đều giữa các địa phương, Luật NSNN năm 2015

quy định 2 loại bổ sung là bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu.

- Bổ sung cân đối là khoản bổ sung nhằm đảm bảo cho chính quyền cấp dưới cân

đối được nguồn ngân sách để thực hiện nhiệm vụ được giao (đối với bổ sung cân

đối từ NSTW cho NSĐP thực hiện theo nguyên tắc, sau khi các địa phương được

hưởng 100% các khoản thu mỗi cấp ngân sách được hưởng 100% và các khoản thu

phân chia mà vẫn thiếu nguồn thực hiện nhiệm vụ chi, thì mới thực hiện bổ sung

cân đối ngân sách), số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP do Quốc hội quyết

định.

- Bổ sung có mục tiêu là khoản bổ sung nhằm hỗ trợ ngân sách cấp dưới thực hiện

04 nhóm nhiệm vụ được ngân sách cấp trên bổ sung có mục tiêu (số bổ sung có mục

tiêu từ NSTW cho NSĐP trong dự toán đầu năm thì do Quốc hội quyết định; từ

nguồn tăng thu thì do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định; từ nguồn dự phòng

NSTW do Thủ tướng Chính phủ quyết định).

d) Về vay nợ

Luật NSNN năm 2015 đã cho phép bội chi NSTW và bội chi ngân sách cấp tỉnh,

trong đó việc bội chi ngân sách cấp tỉnh được sự kiểm soát bởi CQTW.

3.4. Một số điểm mới trong phân cấp tài khóa theo Luật NSNN năm 2015

Luật NSNN năm 2015 có nhiều thay đổi so với Luật NSNN năm 2002, trong đó có

một số nội dung được cập nhật từ việc kế thừa các quan điểm phát triển trên thế giới

về phân cấp tài khóa như nội dung được nêu tại Phụ lục số 04-Một số điểm mới

trong phân cấp tài khóa theo Luật NSNN năm 2015, trong đó một số nội dung quan

trọng thay đổi như:

- Việc quản lý ngân sách nhà nước theo kết quả thực hiện nhiệm vụ (kết quả đầu ra)

đã được Luật định, theo đó quản lý ngân sách nhà nước theo kết quả thực hiện

nhiệm vụ là việc lập, phân bổ, chấp hành, quyết toán ngân sách nhà nước trên cơ sở

xác định rõ kinh phí ngân sách gắn với nhiệm vụ, dịch vụ, sản phẩm cần hoàn thành

với khối lượng, số lượng và chất lượng, tiêu chuẩn kỹ thuật theo quy định.

- Chi trả nợ gốc không phải là khoản chi cân đối của NSNN và được đảm bảo bởi

các nguồn bội thu NSNN, từ tăng thu, tiết kiệm chi so với dự toán trong quá trình

chấp hành NSNN, kết dư ngân sách. Đồng thời cho phép ngân sách cấp tỉnh được

bội chi ngân sách.

- Luật NSNN năm 2015 quy định ngân sách nhà nước không hỗ trợ kinh phí hoạt

động cho các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách trừ một số trường hợp cụ thể.

- Đối với khoản thu từ hoạt động xổ số kiến thiết (XSKT), đã xác định rõ thu từ

hoạt động XSKT là khoản thu NSĐP được hưởng 100%, đồng thời cũng xác định rõ

nguồn thu XSKT (cùng với nguồn thu tiền sử dụng đất) không dùng để xác định tỷ

lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP và xác định

số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP. Điều này nhằm làm hạn chế sự gia tăng

khai thác nguồn thu này của CQĐP bởi áp lực cân đối ngân sách, do nguồn thu này

tác động đến đối tượng người nghèo.

- Luật NSNN năm 2015 đã cho phép điều chỉnh số bổ sung cân đối từ NSTW cho

NSĐP so với năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách.

3.5. Đánh giá nội dung phân cấp tài khóa hiện hành của Việt Nam: liên hệ thực tế

trường hợp tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu

Luật NSNN năm 2015 đã có nhiều sửa đổi điều chỉnh trong quy định về phân cấp

tài khóa giữa các cấp chính quyền, trong đó CQĐP được mở rộng phân cấp trong

quyết định thu, chi ngân sách cấp mình. Song trong quá trình triển khai vào thực

tiễn vẫn còn nhiều điểm tồn tại, bất cập cần được điều chỉnh.

Trên cơ sở nghiên cứu phân cấp tài khóa ở Việt Nam: trường hợp tại tỉnh Bà Rịa-

Vũng Tàu từ năm 1997 đến năm 2017; các cơ sở lý thuyết và kinh nghiệm các quốc

gia trên thế giới về phân cấp tài khóa, tác giả xin phân tích, đánh giá về phân cấp tài

khóa ở Việt Nam theo Luật NSNN năm 2015 như sau:

3.5.1. Bối cảnh kinh tế cả nước và tổng quan tình hình kinh tế xã hội tỉnh Bà Rịa-

Vũng Tàu

3.5.1.1. Bối cảnh kinh tế cả nước

Nền kinh tế của nước ta từ sau giải phóng năm 1975 được chia thành 02 giai đoạn,

Giai đoạn 1 (từ năm 1975 đến năm 1986) nền kinh tế nước ta theo mô hình tập

trung bao cấp, trong giai đoạn này thừa hưởng những thay đổi trong tư duy về kế

hoạch hóa kinh tế, về chính sách giá thu mua nông sản, về khoán sản xuất đã giúp

tốc độ tăng trưởng kinh tế của cả nước đạt khá từ 5,8% năm 1982 lên 8,4% năm

1984. Tuy nhiên với thất bại trong cuộc cải cách về giá - lương - tiền được thông

qua tại Hội Nghị Trung ương 8 (khóa V), đã làm cho tốc độ tăng trưởng kinh tế sụt

giảm, xuống 5,8% năm 1985 và chỉ còn 2,5% năm 1987.

Giai đoạn 2 (từ sau đổi mới năm 1986 đến nay), công cuộc đổi mới năm 1986 đã

mang lại nhiều kết quả tích, trong đó thành tựu nổi bật trong giai đoạn này là nước

ta từ một quốc giá thiếu hụt lương thực đã trở thành quốc gia xuất khẩu.

Biểu đồ 3.1-Tăng trưởng kinh tế của Việt Nam từ năm 1980 đến năm 2015

Nguồn: Website doanhnhanbacninh.net

Kết quả tăng trưởng kinh tế của Việt Nam sau thời kỳ mở cửa (chuyển nền kinh tế

từ tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường năm 1986) đã đạt được nhiều kết

quả tích cực. Điều này cho thấy công cụ tài khóa ở Việt Nam đã được vận hành

tương đối tốt. Nghiên cứu của tiến sĩ Mai Đình Lâm về phân cấp tài khóa tác động

đến tăng trưởng kinh tế tại địa phương, dựa trên bảng số liệu 62 tỉnh/thành phố của

Việt Nam cho thấy: “Mặc dù phân cấp tài khóa ở Việt Nam còn một số tồn tại, hạn

chế nhất định, tuy nhiên về cơ bản phân cấp quản lý ngân sách không những tạo ra

nguồn lực tài chính mang tính độc lập tương đối để mỗi cấp chính quyền chủ động

thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình, mà còn là động lực khuyến khích mỗi

cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình

để phát triển địa phương, từ đó tác động lên tăng trưởng kinh tế địa phương.”.

3.5.1.2. Tổng quan tình hình kinh tế xã hội tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu

Bà Rịa - Vũng Tàu là địa phương nằm trong vùng kinh tế trọng điểm phía nam của

cả nước, là vùng kinh tế có tốc độ phát triển kinh tế tương đối cao, năng lực sản xuất,

trình độ công nghệ và khoa học kỹ thuật vượt trội hơn 03 vùng kinh tế trọng điểm còn

lại của cả nước, với các địa phương như Thành phố Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình

Dương ... số thu nội địa của các địa phương thuộc vùng kinh tế trọng điểm này chiếm

đến 60% tổng thu ngân sách của cả nước.

Về hành chính, tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu có diện tích 1.980,8 km2(bằng 0,6% diện tích

cả nước),với dân số đến năm 2017 khoảng 1.101.641 người (bằng 1,15% dân số cả

nước); có 8 đơn vị hành chính cấp huyện (gồm: 02 thành phố, 1 thị xã và 5 huyện)

và có 82 đơn vị hành chính cấp xã. Một điểm đang lưu ý là tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu

có 01 đô thị loại I là đô thị thành phố Vũng Tàu, một đô thị loại II là đô thị thành

phố Bà Rịa và 1 đô thị loại IV là thị xã Phú Mỹ.

Với các đặc điểm thuận lợi của tỉnh về dầu khí, cảng biển, công nghiệp, du lịch ...

nêu tại Phụ lục số 05-Tổng quan kinh tế tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu, đã mang lại nguồn

thu ngân sách lớn cho tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu và cả nước, cụ thể, mặc dù là đơn vị

hành chí cấp tỉnh có diện tích khiêm tốn, tuy nhiên tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu là địa

phương có nguồn thu NSNN cao thứ ba của cả nước (sau thành phố Hồ Chí minh và

Hà Nội), là 01 trong 16 địa phương tự cân đối ngân sách của cả nước và có số thu

nộp lớn về NSTW hàng năm.

Tuy nhiên, trong những năm gần đây (từ năm 2015 đến nay) tình hình cân đối ngân

sách tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu gặp nhiều khó khăn khi tình hình thu ngân sách thực

hiện không đạt dự toán được giao, dư địa ngân sách đến năm 2017 gần như không

còn ... điều này cho thấy phân cấp tài khóa ở Việt Nam vẫn còn có những hạn chế

nhất định cần được xem xét điều chỉnh.

3.5.2. Thực trạng phân cấp tài khóa ở Việt Nam: trường hợp tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu

giai đoạn 1997-2017.

Với số liệu tại Bảng 3.1-Chi NSNN và cơ cấu tỷ trọng chi NSNN năm 2000 đến

năm 2017 và Bảng 3.2-Thu NSNN và tỷ trọng cơ cấu thu ngân sách nhà nước từ

năm 2000 đến 2017, cho thấy:

- Qua các thời kỳ ổn định ngân sách, thu ngân sách nhà nước (phần nội địa)của cả

nước luôn chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu nguồn thu NSNN và có tỷ lệ tăng trưởng

ổn định qua các thời kỳ, là nguồn lực quan trọng của quốc gia. Trong khi đó nguồn

thu từ dầu thô có nhiều biến động và có xu hướng giảm trong các năm của thời kỳ

ổn định ngân sách 2011-2016.

Biểu đồ 3.2-Cơ cấu thu ngân sách nhà nước ở Việt Nam qua các thời kỳ ổn định

1000000

900000

800000

700000

Thu từ dầu thô

600000

500000

Thu từ Hải quan

400000

300000

Thu nội địa (không kể dầu)

200000

Thu viện trợ

100000

Năm 2000

Năm 2004

Năm 2007

Năm 2011

Năm 2016

ngân sách (Đơn vị tính: tỷ đồng)

Nguồn: Tính toán từ số liệu công khai quyết toán NSNN của Bộ Tài chính

- Bên cạnh đó, kết quả trên cho thấy Quốc hội, Chính phủ Việt Nam đã quan tâm

đến việc mở rộng tự chủ cho CQĐP thông qua việc đẩy mạnh phân cấp tài khóa, cụ

thể: phân cấp nhiệm vụ chi cho NSĐP (tỷ trọng chi NSĐP/tổng chi NSNN tăng từ

47,5% năm 2003 tăng lên 51,5% năm 2017), đồng thời đẩy mạnh phân cấp nguồn

thu cho NSĐP (tỷ trọng chi NSĐP/tổng chi NSNN tăng từ 28,1% năm 2003 tăng

lên 39,8% năm 2017).

NSĐP

NSTW

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Biểu đồ 3.3-Cơ cấu chi NSNN từ năm 2003 đến năm 2017

Nguồn: Tính toán từ số liệu công khai quyết toán NSNN của Bộ Tài chính

Liên hệ thực tế trường hợp tỉnh Bà Rịa-Vũng Bảng qua bảng kết quảthu, chi ngân

sách tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu từ năm 1997-2017 nêu tại Bảng 3.5, Bảng 3.6, Bảng 3.7

cho thấy rằng: Số thu NSĐP được hưởng tăng lên đáng kể (Thu ngân sách năm

2017 tăng hơn 20 lần so với năm 1997); Chi NSĐP cũng được tăng nhanh (Chi

ngân sách năm 2017 tăng hơn 30 lần so với tốc độ tăng. Điều này phản ảnh đúng

chủ trương của Ban Chấp hành Trung ương Đảng qua các nhiệm kỳ là đẩy mạnh

phân cấp cho chính quyền các địa phương nhằm nâng cao sự tự chủ và tính trách

nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội.

Bên cạnh những thành tựu cơ bản nêu trên thì qua kết quả thu, chi ngân sách tỉnh

BRVT trong những năm gần đây có điểm đáng quan tâm như: Thu NSNN liên tục

giảm từ năm 2012 đến 2017, song song với đó là tác động giảm đến thu ngân sách

tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu được hưởng; chi NSĐP cũng không ổn định, nhất là chi đầu

tư phát triển do ảnh hưởng từ công tác thu không đạt dự toán giao; tuy nhiên điều

đáng quan tâm là thu kết dư và chi chuyển nguồn hàng năm lớn điều này cho thấy

phân cấp tài khóa cần xem xét điều chỉnh nhằm nâng cao kỷ luật tài khóa qua đó

nâng cao trách nhiệm của CQĐP trong quản lý, sử dụng ngân sách với việc cung

cấp hàng hóa dịch vụ công cho người dân địa phương mình.

Như vậy, bên cạnh những điểm tích cực nêu trên, thì phân cấp tài khóa ở Việt Nam

theo Luật NSNN năm 2015 còn một số điểm cần xem xét, điều chỉnh nhằm nâng

cao tính tự chủ cho CQĐP trong sử dụng ngân sách cấp minh, qua đó tạo động lực

cho những địa phương tự cân đối được ngân sách, tạo sức ép cho các địa phương

chưa tự cân đối được ngân sách để cùng hướng đến mục tiêu cung cấp hàng hóa

dịch vụ công tốt hơn, cụ thể như sau:

3.5.2.1. Về phân cấp chi ngân sách.

a) Về thẩm quyền quyết định chi ngân sách

Mặc dù xét về quy mô thì chi NSĐP chiếm tỷ trọng ngày càng cao trong tổng chi

NSNN (Số liệu tại Bảng 3.1-Chi NSNN và cơ cấu tỷ trọng chi NSNN năm 2000 đến

năm 2017 và Biểu đồ 3.3- Cơ cấu chi NSNN từ năm 2003 đến năm 2017), tuy nhiên

trên thực tế mức độ tự chủ trong chi ngân sách của CQĐP còn hạn chế, bởi phân

cấp thẩm quyền quyết định chi phần lớn vẫn do CQTW quyết định.

Theo quy định phân cấp chi theo Luật NSNN năm 2015 thì định mức phân bổ chi

ngân sách giữa các cấp ngân sách được xây dựng thống nhất từ Trung ương, một số

lĩnh vực chi giao cho CQĐP đảm bảo phải mức tối thiểu: Giáo dục, môi trường,

khoa học công nghệ .... Điều này cho thấy, CQTW vẫn can thiệt khá sâu vào quyết

định chi ngân sách của CQĐP do vậy phần nào đó hạn chế quyền tự chủ của các

CQĐP trong quyết định phân bổ ngân sách cấp mình, cũng như phần nào đó lãng

phí nguồn lực ngân sách do các CQĐP sử dụng không đúng mục đích vì các lý do

như: Sự khác biệt về nhu cầu hàng hóa dịch vụ công ở các địa phương, năng lực tài

khóa ... Đối với tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu thì các chỉ tiêu này (chi sự nghiệp khoa học

công nghệ, chi sự nghiệp môi trường ...) thường không đạt theo dự toán của Trung

ương giao, cụ thể qua công tác quyết toán ngân sách năm 2018, UBND tỉnh Bà Rịa-

Vũng Tàu đã có báo cáo thuyết minh với Bộ Tài chính một số vướng mắc, trong đó

có nội dung: “nhiệm vụ chi ĐTPT đối với lĩnh vực khoa học công nghệ chỉ đạt

20,3%(8.141 trđ/40.147 trđ) so với dự toán Trung ương giao là do đối với lĩnh vực

khoa học công nghệ trên địa bàn tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu không có dự án đầu tư có

hiệu quả nên không có cơ sở để phân bổ vốn theo quy định của Luật Đầu tư công.”.

b) Phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách chưa rõ ràng

Luật NSNN năm 2015 và các văn bản hướng dẫn chỉ quy định phân cấp nhiệm vụ

chi theo các lĩnh vực chi được giao quản lý. Việc phân cấp cụ thể nhiệm vụ nào của

Trung ương và địa phương thì phải căn cứ vào các Luật liên quan. Do vậy, nhiệm

vụ chia giữa NSTW và NSĐP đều phát sinh ở mỗi cấp và có chăng là khác nhau

giữa NSTW và NSĐP ở chỗ thuộc quản lý của CQTW hoặc thuộc CQĐP.

Bên cạnh đó, việc không quy định cụ thể nhiệm vụ chi dễ dẫn tới NSĐP phải thực

hiện các nhiệm vụ của NSTW bởi các mệnh lệnh hành chính bằng các văn bản dưới

luật, điển hình là mặc dù nhiệm vụ chi cho quốc phòng an ninh đã được phân cấp cụ

thể cho các cấp ngân sách đảm bảo, tuy nhiên liên Bộ: Tài chính, Quốc phòng cũng

có các văn bản quy định thêm như: Công văn số 7071/BQP-BTC ngày 25/12/2007;

Công văn số 1589/CVLB-BQP-BTC ngày 10/4/2009 và Công văn số 2797/CVLB-

BQP-BTC ngày 10/9/2012 về tăng cường hỗ trợ cho nhiệm vụ quốc phòng từ ngân

sách địa phương; trong đó, liên Bộ đề nghị UBND các tỉnh, thành phố căn cứ khả

năng NSĐP để hỗ trợ thêm cho các nhiệm vụ chi quốc phòng ngoài nội dung đã quy

định thuộc nhiệm vụ của địa phương.

Với quy định này, tại tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu nhiệm vụ chi an ninh quốc phòng được

bố trí dự toán năm 2017 là 62,950 tỷ đồng, chia theo dân số của tỉnh năm 2017 thì

đạt 50.700 đồng/người dân/năm, cao hơn quy định của Trung ương (Quyết định số

46/2016/QĐ-TTg ngày 19/10/2016 của Thủ tướng Chính phủ là 42.925 đồng/người

dân/năm)). Ngoài ra, trong năm ngân sách tỉnh còn bổ sung để hỗ trợ thêm cho

Đơn vị lực lượng vũ trang thực hiện các đề án, chương trình, các công tác khác

phục vụ chung cho nhiệm vụ quốc phòng trong năm 2017) ...

Điều này cho thấy việc phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách không rõ

ràng sẽ tác động đến tính công bằng và hiệu quả mà phân cấp tài khóa. Theo đó,

CQTW sẽ đẩy các khó khăn cho CQĐP thông qua các mệnh lệnh hành chính và tác

động của yếu tố chính trị, mà chủ yếu là các địa phương có nguồn thu lớn.

Để khắc phục tình trạng này, cần sớm nghiên cứu giải pháp phân cấp chi hợp lý

giữa các cấp ngân sách, theo đó bám sát 3 yếu tố được nêu ra tại mô hình Tiebout là

thứ nhất là mối gắn kết giữa chi phí thuế phải nộp và lợi ích được hưởng, thứ hai là

ngoại tác và ảnh hưởng của lan tỏa tích cực trong việc cung cấp hàng hóa công,thứ

ba là lợi thế kinh tế quy mô hàng hóa công.

Theo kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới thì việc phân chia được thực hiện

như sau:

Môi

Bảo

Công

trường

hiểm

nghiệp

Quốc

Ngoại

Giáo

Phúc

Cảnh

Đường

và tài

thất

và

lợi xã

phòng

giao

dục

sát

cao tốc

nguyên

nông

nghiệp

Y tế

Nước

hội

thiên

nghiệp

nhiên

Các nước châu á

Trung

F,S,L

Quốc

F,SL

Indonesia F

F,S,L

S,L

Philippin F

Thai Lan F

Việt

F,S,L

F,S

F,S,L

S,L

F,S,L

Nam

Ấn Độ

F,S

F,S,L

F,S

F,L

Nhật Bản F

F,S

Malaisia

Các nước phân chia quyền lực theo hiến pháp

Canada

F,S

S,F

F,S

Mỹ

F,S

S,F

F,S

Thụy sỹ

F,S

C,F,S

S,C

F,C

F,S

Australia F,S

S,C

F,S

S,F

F,S

C,S

C,F,S

C,S

Đức

F,S

C,F,S

F,S

Áo

Ghi chú: F-Liên Bang/quốc gia; S-cấp Bang/tỉnh; L-địa phương(dưới tỉnh); C-cùng

chịu trách nhiệm

Nguồn: ngân hàng thế giới, Phân cấp ở Indonesia (2003)

Kết quả bảng phân cấp trên cho thấy, việc phân cấp chi cho NSĐP ở Việt Nam còn

rất hạn chế, các lĩnh vực chi đều có sự tham gia của các cấp. Đối với các nước có

phân cấp tài khóa tương đồng với Việt Nam như Trung Quốc, Indonesia, Philippin,

Thái Lan ... họ cũng đã tiến hành phân cấp mạnh đối với nhiệm vụ chi an ninh (cảnh

sát), phúc lợi xã hội, y tế, giáo dục.

- Có thể thấy rằng nhiệm vụ chi an ninh (cảnh sát) có sự gắn bó mật thiết với chính

quyền địa phương và trách nhiệm với người dân địa phương trong công tác đảm bảo

an ninh của địa bàn. Đồng thời đáp ứng yếu tố về lợi ích và chi phí của người dân

khi họ đóng thuế để được đảm bảo an toàn và yếu tố lợi thế kinh tế theo quy mô

trong một số trường hợp không xảy ra. Do vậy, nên nghiên cứu phân cấp một phần

nhiệm vụ này cho địa phương như: cảnh sát, phòng cháy chữa cháy, an toàn xã hội

tại địa phương ...

- Đối với 02 lĩnh vực giáo dục và y tế có phân cấp cho CQĐP nhưng bản thân 02

ngành chịu tác động rất lớn do quy định quản lý của ngành về phân tuyến. Oxfam

(2010) đã chỉ ra rằng: phân cấp quản lý nhà nước về y tế giáo dục chủ yếu thực hiện

3 khía cạnh là phân cấp về nhiệm vụ, phân cấp về ngân sách và phân cấp về quản lý

nhân sự. Việc thiếu sự đồng bộ ở 03 lĩnh vực này là nguyên nhân làm hạn chế tác

động cộng hưởng của chính sách phân cấp quản lý và làm ảnh hưởng đến quyền tự

chủ thực tế của chính quyền các cấp.

- Ngoài các nhiệm vụ chi trên thì nên xem xét đến các nhiệm vụ chi ít có tác động

lan tỏa đến các địa phương khác như: cung cấp điện, nước, thu gom rác, nhà ở ...

các nhiệm vụ này gắn với vai trò và trách nhiệm của CQĐP đối với người dân địa

phương.

c) Về tiêu chí phân bổ ngân sách.

Tiêu chí phân bổ ngân sách giữa các cấp chính quyền theo Luật NSNN năm 2015

chủ yếu gồm: Tiêu chí dân số, Tiêu chí hộ nghèo, Tiêu chí khu, điểm du lịch quốc

gia, và các tiêu chí phụ như phân bổ thêm cho các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung

ương có điều tiết lớn về NSTW.

Có thể thấy các tiêu chí dùng để xác định định mức phân bổ ngân sách của Việt

Nam tương tự các quốc gia trên thế giới như: Pháp, Trung Quốc … và cả nền phân

cấp tiên tiến như Nhật Bản, Australia.

Tuy nhiên áp dụng bộ tiêu chí xác định định mức phân bổ này vào phân cấp chi tại

các địa phương còn tồn tại là chưa tính đến yếu tố di chuyển dân cư (bộ tiêu chí chỉ

tính trên dân số thường trú), do vậy các địa phương lớn sẽ chịu ảnh hưởng lớn bởi

bộ tiêu chí này, điển hình như trường hợp tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu,chi ngân sách của

tỉnh khi áp dụng bố tiêu phân cấp trong năm 2017 chỉ đáp ứng khoảng 52%(4.749

tỷ/7.644 tỷ) chi ngân sách thực tế theo dự toán của Trung ương giao, phần còn lại

được tính đảm bảo không thấp hơn mặt bằng năm 2016 là 2.895 tỷ đồng. Bất cập

này là do một số nguyên nhân sau:

- Hệ thống hạ tầng cơ sở dữ liệu để xác định các tiêu chí (dân số, độ tuổi, học sinh

…) chưa đầy đủ và không chính xác, điển hình là dân số chỉ xác định đối với người

dân thường trú hàng năm, tuy nhiên đối với các địa phương phát triển thì yếu tố di

dân cơ học rất cao, do vậy khi dùng để xác định định mức sẽ phản ánh không đầy

đủ, thông thường các địa phương tự cân đối ngân sách (Đồng Nai, Bình Dương,

thành phố Hồ Chí Minh …) cũng bị trường hợp tương tự.

- Hệ thống tiêu chí xác định định mức phân bổ chi ngân sách này chưa bao quát hết

các nhiệm vụ chi cũng như đặc thù của từng địa bàn, vùng, miền (địa phương có

khu cụm công nghiệp, địa phương giáp biển …) do các tiêu chí phụ còn quá ít, cũng

như chưa tính đến yếu tố trượt giá của các năm tiếp theo trong thời kỳ ổn định ngân

sách.

- Hệ thống tiêu chí phân bổ chưa tính đến việc phân cấp chi theo kết quả đầu ra.

Mặc dù Luật NSNN năm 2015 đã quy định rõ việc phân cấp chi theo kết quả thực

hiện nhiệm vụ, tuy nhiên hiện tại việc Chính phủ chậm ban hành các văn bản hướng

dẫn, quy định về danh mục dịch vụ sự nghiệp, định mức kinh tế kỹ thuật … đã ảnh

hưởng đến việc phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra tại các địa phương.

Tại Diễn đàn Tài chính 2018, một số diễn giả bày tỏ lo lắng trước những bất cập về

phân cấp ngân sách, trong đó theo ý kiến của TS. Huỳnh Thế Du thì cần có tiêu chí

phân bổ ngân sách rõ ràng, đồng thời quan tâm hơn nữa đến các địa phương, các

vùng đang được ngân sách thấp hơn.

Vận dụng nghiên cứu của Olson (1969), Oates (1972), Frey & Eichenberger (1995,

1996, 1999) về phân quyền có thể được tổ chức cùng với việc thiết lập những mối

liên kết về chức năng để sao cho: Phù hợp với phạm vi địa lý; các cá nhân và cộng

đồng có thể tự do chọn lựa sự phân bổ nguồn lực và cung cấp hàng hóa công trong

phạm vi phân quyền có tính cạnh tranh, các cá nhân và cộng đồng có thể biểu lộ sở

thích của họ một cách trực tiếp thông qua sáng kiến và trưng cầu dân ý.

Lý thuyết này được khẳng định trong thực tế qua kinh nghiệm phân cấp tài khóa của

các quốc gia trên thế giới cho thấy căn cứ phân bổ ngân sách xuất phát từ (i) chỉ số

nhu cầu chi tiêu hoặc tiêu chuẩn dịch vụ công quốc gia, (ii) chỉ số về năng lực tài

khóa của quốc gia, (iii) chỉ số chênh lệch năng lực thu nhu cầu chi, (iv) dân số. Trên

cơ sở đó, có nhiều phương pháp để xây dựng định mức phân bổ chi tiêu cho các địa

phương như: Xác định chi phí cung cấp dịch vụ công; căn cứ trên nguồn lực để

phân bổ hay căn cứ trên dữ liệu chi ngân sách quá khứ ….

3.5.2.2. Về phân cấp thu ngân sách.

a) Về phân cấp thẩm quyền quyết định thu (quyết định danh mục các khoản thu,

thuế suất, khung mức thu ...)

Luật NSNN năm 2015 quy định chỉ Quốc hội mới có quyền ban hành và bổ sung,

sửa đổi các loại thuế. Việc miễn, giảm, gia hạn, giãn nộp thuế chỉ được xem xét

trong một số trường hợp cụ thể được quy định rõ trong các Luật thuế và phải được

Quốc hội quyết định, trong một số trường Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ

quyết định, UBND và Chủ tịch UBND các cấp không có quyền miễn, giảm, giãn

thuế.

- Quốc hội quyết định danh mục phí, lệ phí và được quy định trong Luật phí và lệ

phí. Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân cấp

tỉnh chỉ được quyết định mức phí, lệ phí trong danh mục phí, lệ phí ban hành kèm

theo Luật phí và lệ phí.

Như vậy, Luật NSNN năm 2015 chỉ quy định các khoản thu của mỗi cấp ngân sách

được hưởng, việc phân cấp quyết định thu (quyết định danh mục các khoản thu,

thuế suất, khung mức thu ...) cho CQĐP còn rất hạn chế.

Nghiên cứu lý thuyết phân cấp thu của (Bird, 1990) cho thấy rằng: năng lực quản lý

hành chính của các chính quyền địa phương về thiết kế thuế (nghĩa là quyết định cơ

sở nguồn thu và ấn định thuế suất) cần phải được xem xét.

Với nghiên cứu của Musgrave (1983 và 2000) đã chỉ ra rằng : “những quy tắc phân

giao quyền này mang lại sáu nguyên tắc chung sau đây về phân cấp giao quyền

đánh thuế trong chế độ liên bang: 1) các sắc thuế phù hợp cho mục đích ổn định

hóa kinh tế nên giao cho chính quyền trung ương đánh; các sắc thuế giao cho các

cấp chính quyền thấp hơn nên có tính ổn định về chu kỳ; 2) các sắc thuế lũy tiến có

tính tái phân phối nên giao cho chính quyền trung ương; 3) các sắc thuế đánh trên

cá nhân với thuế suất lũy tiến nên giao cho đơn vị hành chính/quyền lực nào có

năng lực phù hợp nhất để thực thi sắc thuế trên phạm vi toàn cầu; 4) các chính

quyền cấp thấp hơn nên đánh thuế trên những cơ sở thuế có tính di động thấp giữa

đơn vị hành chính/quyền lực; 5) những cơ sở thuế phân phối không đồng đều với

mức độ cao giữa các đơn vị hành chính/quyền lực nên tập trung hóa; và 6) thuế

trên lợi ích thụ hưởng và phí trên người sử dụng có thể được sử dụng một cách phù

hợp ở mọi cấp chính quyền.”

Sáu nguyên tắc này khi kết hợp tạo ra sự phân giao cụ thể cho từng nhóm công cụ

thuế nêu tại Phụ lục số 07-Sáu nguyên tắc kết hợp tạo ra sự phân giao cụ thể cho

từng nhóm công cụ thuế theo nghiên cứu của Musgrave (1983 và 2000), qua đó cho

thấy việc phân cấp thẩm quyền quyết định thu cho CQĐP nên được xem xét, tuy

nhiên việc xem xét nên được thực hiện theo nguyên tắc thận trọng tránh chuyển

giao lớn dẫn đến cạnh tranh thuế giữa các địa phương và tạo rào cản đối với việc di

chuyển các yếu tố tự do. Do đó, việc phân cấp thẩm quyền quyết định thuế, thuế

suất cho CQĐP đối với khoản thuế nên được xem xét để áp dụng phù hợp với điều

kiện thực tế của từng vùng, cụ thể:

- Đối với các địa phương thuộc vùng kinh tế trọng điểm (các đô thị lớn) có nhiều

nhà cung cấp hàng hóa dịch vụ công ngoài khu vực công thì các CQĐP này hoàn

toàn có thể áp dụng mức thuế suất phù hợp nhằm thúc đẩy sự cạnh tranh nhằm

hướng đến việc cung cấp dịch vụ hàng hóa công ở mức tốt hơn. Đồng thời có nguồn

thu để tái đầu tư để nâng cao dịch vụ công tại địa phương mình.

- Đối với các địa phương có số lượng nhà cung cấp hàng hóa dịch vụ công ít hơn thì

có thể duy trì hoạt động đảm bảo các mục tiêu chung ở mức tối thiểu, không làm gia

tăng chi NSĐP.

b) Về hệ thống chia sẻ nguồn thu

Hệ thống chia sẻ nguồn thu ngân sách giữa các cấp chính quyền có ý nghĩa đặc biệt

quan trọng trong việc nâng cao tự chủ của CQĐP trong điều hành ngân sách cấp

mình.

THU NSĐP

THU NSTW

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Biểu đồ 3.4-Cơ cấu thu ngân sách các cấp từ năm 2003 đến năm 2017

Nguồn: Tính toán từ số liệu công khai quyết toán NSNN của Bộ Tài chính

Qua số liệu tại Bảng 3.3-Tỷ trọng thu NSTW và Thu NSĐP trong thu NSNN và Biểu

đồ 3.4-Cơ cấu thu NSNN từ năm 2003 đến năm 2017, có thể thấy rằng tỷ trọng thu

NSĐP ngày càng tăng trong các năm gần đây, tuy nhiên về cơ bản nguồn thu vẫn

tập trung phần lớn do CQTW đảm nhiệm.

Theo quy định của Luật NSNN năm 2015 thì nguồn thu NSĐP được hình thành 02

nguồn chính là: Các khoản thu NSĐP được hưởng 100% và nguồn thu được phân

chia theo tỷ lệ phần trăm nhất định, trong đó nguồn thu NSĐP được hưởng 100%

được xem là nguồn thu riêng của CQĐP.

(i) Về nguồn thu NSĐP được hưởng 100% được xem là nguồn thu riêng của CQĐP.

Kinh nghiệm phân cấp thu tại các quốc gia trên thế giới cho thấy CQĐP được phân

cấp một nguồn thu riêng để theo đuổi các chính sách phát triển của mình, các nguồn

thu này thường chiếm tỷ trọng không lớn nhưng ổn định để đảm bảo các địa phương

có ngay nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ chi được giao. Nguồn thu riêng này được

thiết kế theo 04 nguyên tắc sau: Thứ nhất đảm bảo sự cung cấp hàng hóa dịch vụ

công của CQĐP cho dù CQTW có thay đổi chính sách chuyển giao tài khóa; Thứ

hai là trách nhiệm tốt nhất đối với số lượng và chất lượng hàng hóa dịch vụ công

cung cấp cho địa phương; Thứ ba là hiệu quả cung cấp hàng hóa dịch vụ công được

xác định trên nguyên tắc lợi ích và chi phí; Thứ tư là cải thiện trách nhiệm ra quyết

định tài chính của CQĐP.

Căn cứ vào các tiêu chí phân cấp và kinh nghiệm các quốc gia trên thế giới thì loại

thuế địa phương được quyết định có thể là:

- Thuế về tài sản (thuế nhà đất, thu tiền sử dụng đất, thu tiền cho thuê đất, lệ phí

trước bạ, thu xổ số kiến thiết): các khoản thuế này tương đối ổn định và có thể dự

báo được, đồng thời loại thuế này chỉ đánh vào người sinh sống tại địa phương đó

nên không chuyển giao gánh nặng cho cư dân địa phương khác. Nghiên cứu của

Dillinger, (1991) chỉ ra rằng cần phải có một số điều kiện để thuế tài sản địa phương

đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp tài chính cho các hoạt động của địa

phương, chẳng hạn như cắt giảm những khoản chuyển giao liên chính quyền mà có

thể được chi như là mong muốn của CQĐP, không đơn thuần để làm cho thuế tài

sản trở nên hấp dẫn, mà điều quan trọng là bắt các nhà hoạch định chính sách địa

phương phải đương đầu với chi phí kinh tế và chính trị thực sự trong những quyết

định của họ.

- Một số khoản phí, lệ phí (Phí giao thông …): Theo Rondinelli và các đồng tác giả,

1989 cho rằng : Lệ phí sử dụng còn có thể phản ánh sự chênh lệch về khả năng chi

trả bằng cách áp dụng thang giá giảm dần cho loại đối tượng sử dụng hoặc số lượng

sử dụng, mặc dù điều này đòi hỏi năng lực quản lý thỏa đáng. Theo đó, lệ phí sử

dụng có thể chứa tiềm năng: Cải thiện việc phân bổ nguồn lực; kiểm soát khả năng

xảy ra “chèn lấn” bằng cách áp đặt một cơ sở đồng nhất cho cạnh tranh, cho phép

nhiều nhà cung cấp thay thế trong khu vực phi chính phủ tồn tại và phát triển; kích

thích sự đáp ứng chặt chẽ hơn của nhà cung cấp dịch vụ trước cầu của khách hàng,

điều này sẽ giúp nâng cao chất lượng và loại bỏ những hoạt động sản xuất không

cần thiết; và cải thiện công bằng xã hội và chính sách môi trường bằng cách đưa vào

chi phí xã hội của các ngoại tác.

Theo quy định Luật Phí, lệ phí năm 2015 thì CQĐP được quyết định 29/316 khoản

phí lệ phí, chiếm 9,1% tổng số các khoản phí, lệ phí (trong đó 22/213 khoản phí và

7/103 khoản lệ phí), một con số rất khiêm tốn cho thấy việc phân cấp thẩm quyền

quyết định các khoản phí, lệ phí cho CQĐP chưa cao. Bên cạnh đó, số thu NSĐP

được hưởng từ các khoản phí, lệ phí này tương đối nhỏ, theo số liệu quyết toán ngân

sách tỉnh BRVT năm 2017 thì số thu từ phí lệ phí ngân sách tỉnh được hưởng chỉ

chiếm 15%(207 tỷ/1.371 tỷ) tổng số thu phí, lệ phí trên địa bàn tỉnh (không bao

gồm số thu phí, lệ phí từ hoạt động xuất nhập khẩu), tuy nhiên xét trên tổng thu

NSNN (phần nội địa) thì số thu phí lệ phí chỉ chiếm tỷ trọng là 5,3%(1.371

tỷ/25.764 tỷ).

Theo khái niệm về phí, lệ phí tại Luật Phí, lệ phí năm 2015 thì “Phí là khoản tiền

mà tổ chức, cá nhân phải trả nhằm cơ bản bù đắp chi phí và mang tính phục vụ...”.

Điều này cho thấy vai trò rất lớn của của chính quyền trong việc cung cấp hàng hóa

dịch vụ công cho người dân, nhất là CQĐP. Trong khi số thu của các khoản phí, lệ

phí không lớn, không đủ để bù đắp cân đối cho phần thiếu hụt ngân sách của các địa

phương đang nhận trợ cấp. Do vậy, việc đẩy mạnh phân cấp quyền quyết định các

khoản phí, lệ phí sẽ mang lại các lợi ích như sau:

+ Các địa phương sẽ có ngay nguồn lực để bù đắp chi phí và tái nâng cấp cung

cấp hàng hóa dịch vụ công cho người dân được tốt hơn. Trong khi đó, các địa

phương chưa tự cân đối ngân sách có thêm nguồn lực ngân sách, giảm bớt số trợ

cấp của Trung ương.

+ Nâng cao tính chủ động của CQĐP trong việc ban hành các khoản thu phí, lệ

phí đảm bảo phù hợp điều kiện tại địa phương mình, đồng thời thông qua các chính

sách miễn giảm để tái phân phối, đảm bảo công bằng và thực hiện chính sách bảo

vệ các đối tượng dễ bị tổn thương trong xã hội. Qua đó, thực hiện tốt vai trò, trách

nhiệm của mình với người dân địa phương bầu ra họ.

+ Với thẩm quyền quyết định các khoản phí được phân cấp, CQĐP sẽ có điều

kiện để theo đuổi các mục tiêu phát triển của địa phương mình (được đặt trong mục

tiêu định hướng quy hoạch phát triển chung của cả nước), ví dụ như trường hợp tỉnh

Bà Rịa-Vũng Tàu đặt mục tiêu phát triển bền vững, không đánh đổi chỉ tiêu phát

triển với môi trường, xây dựng đô thị thông minh ... chính quyền tỉnh sẽ có thêm

công cụ để hạn chế các ngành nghề đầu tư không khuyến khích có tác động xấu đến

môi trường, đồng thời có các ưu đãi các ngành nghề phù hợp với yêu cầu phát triển

của tỉnh nhà.

(ii) Các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP

Nếu như nguồn thu riêng của CQĐP (NSĐP được hưởng 100%) mang lại lợi ích

trong việc giảm thiểu các chi phí trong công tác quản lý thu (nguồn thu nhỏ, trong

khi chi phí thu lớn) và chủ yếu là thực hiện trách nhiệm của CQĐP đối với việc

cung cấp dịch vụ công cho người dân, thì nguồn thu phân chia giữa các cấp ngân

sách được xem là nguồn lực quan trọng, có ý nghĩa đặc biệt trong cân đối ngân sách

và nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của CQĐP. Đối với tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu thì

nguồn thu này chiếm tỷ trọng từ 24% đến 39% trong tổng thu ngân sách NSNN trên

địa bàn tỉnh hàng năm.

Bảng 3.1-Tỷ lệ phân chia nguồn thu từ các sắc thuế giữa Trung ương và

địa phương (%)

STT Năm

A B Giai đoạn 2004- 2006 1 Giai đoạn 2007- 2010 2 Giai đoạn 2011- 2015 3 Giai đoạn 2017- 2020 4

1 Hà Nội 32 31 42 35

2 Hải Phòng 95 90 88 78

3 Quảng Ninh 98 76 70 65

4 Hải Dương 100 100 100 98

5 Hưng Yên 100 100 100 93

6 Vĩnh Phúc 86 67 60 53

7 Bắc Ninh 100 100 100 83

8 Đà Nẵng 95 90 85 68

9 Quảng Nam 100 100 100 90

10 Quảng Ngãi 100 100 61 88

11 Khánh Hòa 52 53 77 72

12 TP. Hồ Chí Minh 29 26 23 18

13 Đồng Nai 49 45 51 47

14 Bình Dương 44 40 40 36

15 Bà Rịa-Vũng Tàu 42 46 44 64

16 Cần thơ 95 96 91 91

Nguồn: Thống kê công khai dự toán NSNN của Bộ Tài chính

Theo số liệu kết quả nêu tại Bảng 3.4-Tỷ lệ phân chia nguồn thu từ các sắc thuế

giữa Trung ương và địa phươngthì số các đơn vị tỉnh, thành phố tự cân đối ngân

sách qua các thời kỳ là khác nhau: giai đoạn từ năm 2004 đến năm 2006 có 13 đơn

vị; giai đoạn từ năm 2007 đến 2010 là 11 đơn vị; giai đoạn từ năm 2011 năm 2015

là 13 đơn vị và giai đoạn 2017-2020 là 16 đơn vị. Trong đó, tỷ lệ phần trăm phân

chia có xu hướng giảm dần qua các thời kỳ, điều này cho thấy phân cấp tài khóa ở

Việt Nam còn tồn tại là:

- Chưa thực sự động viên các địa phương có nguồn thu lớn trong việc tối đa hóa

nguồn thu được giao quản lý. Vì các địa phương này biết rằng họ sẽ gặp nhiều khó

khăn cho các thời kỳ tiếp theo nếu thu vượt dự toán được giao. Điều này dẫn việc

xác định nguồn lực thực tế của địa phương không chính xác.

- Chưa tạo được động lực cần thiết để các địa phương chưa tự cân đối được ngân

sách nỗ lực hơn vì họ biết rằng sẽ nhận được khoản trợ cấp từ NSTW cho khoản

thiếu hụt giữa nhu cầu chi và nguồn lực thu được giao.

- Mặt khác, theo công thức xác định tỷ lệ phần trăm phân chia các nguồn thu giữa

NSTW và NSĐP ((bằng tổng chi ngân sách theo phân cấp trừ các khoản thu NQĐP

được hưởng 100%) chia cho tổng các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP)

chưa thực sự khuyến khích các địa phương nuôi dưỡng nguồn thu, cải thiện kết quả

chi tiêu mà ngược lại khuyến khích các địa phương tăng chi nhiều nhất có thể vì có

như thế sẽ nâng tỷ lệ điều tiết về NSĐP cao hơn, trường hợp các khoản thu phân

chia không đủ đảm bảo chi ngân sách được phân cấp thì vẫn có đó gói trợ cấp mà

chính phủ bảo cấp cho địa phương.

- Việc dùng 1 tỷ lệ phần trăm phân chia cho tất cả các nguồn thu phân chia giữa

NSTW và NSĐP là chưa đảm bảo đúng bản chất nguồn thu, do nguồn thu phát sinh

ở nơi này nhưng được sản xuất ở một địa phương khác.

- Bên cạnh đó, việc ổn định tỷ lệ phân chia nguồn thu này cho cả thời kỳ ổn định

ngân sách cũng làm giảm tính tự chủ của CQĐP khi thực tế nguồn thu thay đổi.

Điển hình là trường hợp tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu: Trước năm 2014, khi giá dầu ở mức

cao và tăng trưởng của cả nước đạt như kỳ vọng, công tác giao thu của Trung ương

cho địa phương cơ bản đáp ứng với tình hình thực tế. Tuy nhiên, bắt đầu tư năm

2015, ảnh hưởng từ suy giảm giá dầu và suy thoái kinh tế, cùng với khó khăn trong

công tác thu nên CQTW có xu hướng chuyển khó khăn về cho CQĐP thông qua

công tác giao dự toán thu ngân sách cao hơn so với khả năng thực hiện của địa

phương (mặc dù tốc độ tăng trưởng GDP của tỉnh qua các năm đều dưới 7% (năm

2014 là 6,12%; năm 2015 là 6,51%; năm 2016 là 5,62; năm 2017 là 7,09%), nhưng

dự kiến tốc độ tăng thu nội địa Bộ Tài chính trình Quốc hội luôn cao hơn 12%)

Do đó, kết quả thu ngân sách tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu năm 2015, 2016, 2017 hụt so

với dự toán giao (năm 2015 ngân sách tỉnh được hưởng hụt 684 tỷ đồng; năm 2016

ngân sách tỉnh được hưởng hụt 3.195 tỷ đồng; năm 2017 ngân sách tỉnh được hưởng

hụt 667 tỷ đồng).

Với những bất cập nêu trên và kinh nghiệm phân cấp tài khóa ở Nhật Bản trong chia

sẻ nguồn thu cho thấy phân cấp tài khóa ở Việt Nam cần xem xét điều chỉnh theo

hướng:

- Rà soát, xác định các nguồn thu phân chia, theo đó nên loại bỏ việc phân chia

nguồn thu thuế TTĐB (mà giao hoàn toàn cho NSTW đảm nhận) vì bản chất nguồn

thu này gắn với nơi sản xuất hàng hóa, nhưng khi lại được xác định thu trên đối

tượng tiêu dùng. Đối với các nguồn thu phân chia còn lại (Thuế GTGT, thuế

TNDN, thuế TNDN, thuế BVMT) nên cân nhắc việc phân chia được xác định trên

cơ sở : nơi phát sinh, kết hợp với yếu tố dân số hoặc trình độ quản lý của từng địa

phương, nhằm đảo bảo đúng bản chất nguồn thu.

- Cần xem xét việc thay đổi tỷ lệ phần trăm phân chia các nguồn thu này trong thời

kỳ ổn định ngân sách nhằm khắc phục việc giao dự toán của NSTW cho địa phương

không sát với thực tế như trường hợp tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu.

3.5.2.3. Về bổ sung ngân sách.

a) Trợ cấp cân đối

Qua nguyên tắc bổ sung cân đối được quy định tại Luật NSNN năm 2015 cho thấy

rằng Chính phủ sẽ bảo đảm trợ cấp 100% phần thiếu hụt của các địa phương có

nguồn thu không đáp ứng được nhiệm vụ chi theo phân cấp. Điều này dễ dẫn tới

tâm lý ỉ lại, trông chờ vào ngân sách cấp trên, đồng thời không tạo được động lực để

thúc đẩy các CQĐP chưa tự cân đối ngân sách nâng cao trách nhiệm trong sử dụng

nguồn lực ngân sách được phân bổ.

Kinh nghiệm Phân cấp tài khóa ở Nhật Bản và các nước phát triển cho thấy, trợ cấp

ngân sách cho CQĐP nên được xem xét gắn với trách nhiệm và nỗ lực của CQĐP

trong quản lý ngân sách được giao,và có thể tham khảo thực hiện theo công thức :

T=(1-a)*N – R, trong đó N được xem là nhu cầu chi ngân sách ; R là nguồn thu

được phân cấp. Với phương pháp tính này cho thấy rằng CQTW sẽ trợ cấp cho các

CQĐP có nhu cầu chi tiêu vượt so với khả năng nguồn thu được phân cấp, tuy nhiên

khoản trợ cấp đó chỉ chiếm 1 phần trong phần thiếu hụt, phần còn lại CQĐP có

trách nhiệm rà soát, điều chỉnh lại nhu cầu chi tiêu, là tối đa hóa các nguồn thu được

phân cấp để bù đắp hoặc là vay nợ.

b) Trợ cấp có mục tiêu

Mặc dù quy định phân loại cụ thể các khoản bổ sung có mục tiêu cho NSĐP đã

được Luật định, tuy nhiên việc chuyển giao nguồn lực ngân sách để thực hiện các

khoản trợ cấp mục tiêu này được quy định bởi các văn bản dưới luật, cụ thể là Nghị

quyết số 1023/NQ-UBTVQH13 ngày 28/8/2015 nguyên tắc, tiêu chí và định mức

phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN giai đoạn 2016-2020 (Thủ tướng Chính

phủ cụ thể bằng Quyết định số 40/2015/QĐ-TTg ngày 14/9/2015); Quyết định số

579/QĐ-TTg ngày 28/4/2017 của Thủ tướng Chính phủ về nguyên tắc hỗ trợ có

mục tiêu từ NSTW cho NSĐP thực hiện các chính sách an xã hội giai đoạn 2017-

2020.

Theo đó, tại các văn bản này quy định CQTW chỉ hỗ trợ 100% các nhu cầu kinh phí

tăng thêm cho các địa phương chưa tự cân đối được ngân sách; Đối với các địa

phương tự cân đối ngân sách phải cân đối ngân sách cấp mình để đảm bảo đối với

các nhiệm vụ chi tăng thêm này. Điều này dẫn đến làm giảm tính công bằng trong

phân bổ ngân sách cho các CQĐP và giảm động lực để các địa phương có thể

hướng tới tự chủ ngân sách. Đồng thời, tạo ra khó khăn cho các địa phương tự cân

đối ngân sách khi phải gánh thêm nhiệm vụ của Trung ương.

Theo thống kê thì trong giai đoạn 2011-2015, tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu phải chi từ

NSĐP khoảng 5.000 tỷ đồng để thực hiện các chính sách mới do Trung ương ban

hành (trong khi đó ngân sách tỉnh năm 2015 không đạt dự toán). Như vậy có thể

thấy, với quy định này các địa phương có nguồn thu lớn phải gánh thay một phần

trách nhiệm của Trung ương, dẫn tới làm suy yếu nguồn lực đầu tư phát triển hạ

tầng tại địa phương để thu hút đầu tư phát triển kinh tế xã hội tại địa phương mình,

trong khi đó các địa phương nhận trợ cấp không bị ảnh hưởng bởi trách nhiệm trong

chi tiêu sử dụng ngân sách.

Bên cạnh đó, quy trình phân bổ trợ cấp mục tiêu được thực qua nhiều tầng nấc, mất

rất nhiều thời gian, điều này dễ dẫn tới phát sinh tiêu cực, tạo cơ chế “xin-cho”, mất

nhiều thời gian (từ khâu đề xuất đến khâu thẩm định, qua khâu tổng hợp, đến khâu

cấp phê duyệt, đến khâu cấp phát và cuối cùng là khâu sử dụng ngân sách) do đó

làm ảnh hưởng đến hiệu quả cung cấp các hàng hóa dịch vụ công này.

Sở đồ 3.3-Sơ đồ phân bổ trợ cấp mục tiêu

QUỐC HỘI

THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ

BỘ KH&ĐT

BỘ TÀI CHÍNH

BỘ, NGÀNH

UBND TỈNH/TP

HĐND TỈNH/TP

SỞ NGÀNH

HĐND CẤP HUYỆN

UBNDHUYỆN

UBND XÃ

HĐND CẤP XÃ

Theo báo cáo đánh giá chương trình giảm nghèo giai đoạn 2011-2015 của Bộ Kế

hoạch và Đầu tư đã đưa ra các đánh giá như: “Thiếu sự liên kết giữa các hợp phần

(chính sách và dự án) của Chương trình do được thực hiện độc lập bởi các bộ,

ngành khác nhau, nhưng lại chưa được phối hợp chặt chẽ, nhịp nhàng; còn có sự

chồng chéo giữa các chương trình như Chương trình 30a và Chương trình 135 đều

có các nội dung như: xây dựng cơ sở hạ tầng, hỗ trợ phát triển sản xuất…Về phân

bổ nguồn lực: Tuy đã có quy trình lập, phân bổ nguồn lực cho chương trình mục

tiêu quốc gia giảm nghèo theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, nhưng nguồn

vốn bố trí cho Chương trình chỉ được xác định cụ thể theo từng năm, chưa giao vốn

trung hạn, gây lúng túng cho các địa phương, các cơ quan tham gia và cơ quan

quản lý Chương trình trong việc chủ động lập kế hoạch cho các năm tiếp theo và

thực hiện phân cấp, trao quyền cho cơ sở, cộng đồng.”.

Theo lý thuyết của E.Oates (1972) thì chức năng phân bổ nên giao cho CQĐP vì

CQĐP gần dân, nắm rõ thông tin người dân hơn. Điều này phản ánh tương đối rõ

ràng tại tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu:

- Việc có quá nhiều cấp cùng tham gia thực hiện một nhiệm vụ đã dẫn tới sự trùng

lắp trong thực hiện nhiệm vụ, điển hình là việc cấp thẻ bảo hiểm y tế cho các đối

tượng được trợ cấp. Kiểm toán nhà nước đã có ý kiến kết luận đối với tỉnh Bà Rịa-

Vũng Tàu và nhiều tỉnh, thành phố trên cả nước.

- Công tác phân bổ kinh phí của các bộ ngành còn chậm, dẫn tới một số chương

trình không thực hiện kịp phải chuyển sang năm tiếp theo, làm giảm hiệu quả sử

dụng vốn.

Luật NSNN năm 2015 đã thể hiện rõ chủ trương trên khi CQĐP cấp tỉnh đã được

phân cấp thẩm quyền huy động vốn vay để bù đắp bội chi ngân sách địa phương.

Điều này thật sự có ý nghĩa đối với CQĐP khi nhu cầu chi đầu tư tăng cao so với

nguồn lực hiện có của địa phương, qua đó có thêm nguồn lực sớm hoàn thành các

dự án trọng điểm, nhằm tạo sự bứt phá trong thu hút đầu tư tại địa phương. Tuy

nhiên, trên thực tế phân cấp nợ vay còn một số tồn tại cần điều chỉnh để phân cấp

tài khóa ở Việt Nam được hiệu quả hơn như:

3.5.2.4. Về vay nợ

Mặc dù Luật NSNN năm 2015 quy định CQĐP cấp tỉnh được phép huy động vốn

ngoài ngân sách để bù đắp bội chi ngân sách địa phương, tuy nhiên tại Thông tư số

81/2012/TT-BTC ngày 22/5/2012 của Bộ Tài chính hướng dẫn phát hành trái phiếu

CQĐP tại thị trường trong nước, có quy định: “Điều 8. Chấp thuận đề án phát hành

trái phiếu của Bộ Tài chính: 1. Sau khi Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh phê duyệt đề

án phát hành trái phiếu nêu tại Khoản 3 Điều 7 Thông tư này, Uỷ ban Nhân dân

cấp tỉnh gửi hồ sơ đề nghị phát hành trái phiếu chính quyền địa phương cho Bộ Tài

chính xem xét.”.

Như vậy, ngoài việc quy định khống chế mức trần nợ vay của CQĐP cấp tỉnh thì

Trung ương vẫn tham gia vào quá trình vay nợ của CQĐP. Điều này dẫn tới phát

sinh thủ tục hành chính và làm giảm tính chủ động của CQĐP trong quyết định sử

dụng vốn vay của cấp mình.

- Về trách nhiệm của CQĐP trong quản lý nợ vay

Thực hiện Luật NSNN năm 2015, HĐND tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu đã ban hành Nghị

quyết số 36/2015/NQ-HĐND ngày 11/12/2015 về việc phê duyệt Đề án phát hành

trái phiếu chính quyền địa phương trong 5 năm (2016-2020) tại tỉnh Bà Rịa-Vũng

Tàu, với khối lượng phát hành là 2.500 tỷ đồng. Trong năm 2016, UBND tỉnh đã

ban hành Kế hoạch số 40/KH-UBND ngày 29/4/2016 triển khai thực hiện đề án

phát hành trái phiếu chính quyền địa phương trong 5 năm giai đoạn 2016-2020 và

đã phát hành thành công với khối lượng trúng thầu là 500 tỷ đồng, kỳ hạn là 5 năm

và lãi suất trúng thầu là 6,77%

Tuy nhiên đến hết năm 2016, việc sử dụng vốn vay từ nguồn trái phiếu này chỉ đạt

72,64%(363,184 tỷ/500,000 tỷ), như vậy với kế hoạch vốn chưa được sử dụng còn

lại là 136,814 tỷ (do vướng mắc trong triển khai đầu tư) thì mỗi năm ngân sách tỉnh

phải chi trả lãi vay là 9,262 tỷ đồng (136,816 tỷ * 6,77%).

Kết quả trên cho thấy tính 2 mặt của việc phân cấp vay nợ, việc vay nợ mang lại

hiệu ứng tích cực trong phát triển kinh tế-xã hội tại địa phương khi việc quản lý, sử

dụng vốn vay đúng mục đích và gắn với trách nhiệm của CQĐP, tuy nhiên vay nợ

sẽ là gánh nặng của CQĐP khi trình độ quản lý còn hạn chế và là gánh nặng của

Quốc gia khi nền kinh tế không hấp thụ được nguồn vốn sẵn có.

- Bên cạnh đó, quy định vay bù đắp bội chi chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển,

không sử dụng cho chi thường xuyên, quy định này là cần thiết và được nhiều nước

trên thế giới thực hiện. Trong thực tế quy định này hoàn toàn có thể không đạt được

mục đích trọn vẹn khi CQĐP cố tình lách luật bằng cách sử dụng ngân sách được

phân cấp để bố trí tối đa cho nhiệm vụ chi thường xuyên của địa phương, đối với

nhiệm vụ chi đầu tư phát triển sẽ được đưa vào kế hoạch vay nợ để đảm bảo. Với

trường hợp này sẽ làm cho phân cấp tài khóa có tác dụng ngược, đó là CQĐP không

có nhiều động lực để tiết kiệm chi ngân sách cho nhiệm vụ chi thường xuyên, qua

đó giảm sự cồng kềnh trong bộ máy quản lý cấp mình mà còn góp phần tạo gánh

nặng trả nợ cho CQĐP cho các nhiệm kỳ tiếp theo.

CHƯƠNG 4

Nhận xét chung và một số khuyến nghị hoàn thiện chính sách phân cấp tài khóa ở Việt Nam

4.1. Nhận xét chung

Phân cấp tài khóa ở Việt Nam kể từ khi Luật NSNN đầu tiên năm 2002 có hiệu lực

thi hành đến nay đã có nhiều thay đổi tích cực, nhất là từ khi Luật NSNN năm 2015

có hiệu lực thi hành, đã góp phần giúp cho CQĐP gia tăng sự tự chủ trong công tác

quản lý, sử dụng ngân sách cấp mình để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã

hội tại địa phương mình, trong đó nổi bật là việc CQĐP đã được phân cấp mạnh mẽ

hơn cả về nguồn lực và thẩm quyền quyết định ngân sách cấp mình. Tuy nhiên, qua

nghiên cứu phân cấp tài khóa5 ở Việt Nam với trường hợp cụ thể là thực tế tại địa

bàn tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu cho thấy phân cấp tài khóa ở Việt Nam vẫn còn nhiều

tồn tại, bất cập cần sớm được xem xét sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh để phân cấp tài

khóa được đầy đủ và hoàn thiện hơn nhằm tạo động lực cho những địa phương tự

cân đối được ngân sách, tạo sức ép cho các địa phương chưa tự cân đối được ngân

sách để cùng hướng đến cung cấp hàng hóa dịch vụ công tốt hơn, cụ thể:

- Hệ thống văn bản quy định về phân cấp quản lý ngân sách còn phân tán, được quy

định bởi nhiều văn bản dưới Luật (Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ

tướng Chính phủ, Thông tư của các bộ, ngành), trong đó có những nội dung cần

phải được xem xét và lấy ý kiến rộng rãi để quy định cụ thể thành một nội dung của

điều Luật hoặc quy định thành một luật riêng nhưng lại được quy định bởi văn bản

cấp thấp hơn (nguyên tắc bổ sung mục tiêu cho ngân sách địa phương; Quy định

định mức phân bổ chi đầu tư, chi thường xuyên của các cấp ngân sách; …), do đó

làm giảm tính pháp quy trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật và tính thống

nhất trong triển khai thực hiện.

Bên cạnh đó, việc quy định thẩm quyền quyết định nhiệm vụ chi, quyết định thu

ngân sách còn tập trung lớn ở CQTW đã ảnh hưởng đến sự tự chủ về ngân sách của

các CQĐP.

- Nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách chưa được xác định cụ thể, còn có sự chồng

chéo, trùng lắp trong thực hiện nhiệm vụ. Trong khi đó, hệ thống tiêu chí xác định

định mức phân bổ chi ngân sách chưa cho thấy sự khác biệt đáng kể giữa các địa

phương, vùng miền. Việc phân bổ ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ (kết

quả đầu ra) chưa được thực hiện kịp thời, đầy đủ.

- Phân cấp nguồn thu còn các tồn tại như: Hệ thống chia sẻ nguồn thu chưa gắn với

trách nhiệm, nỗ lực của CQĐP trong việc tối đa hóa nguồn thu ngân sách được phân

cấp và việc kiểm soát chi ngân sách; chưa đảm bảo đúng với bản chất nguồn thu.

Các nguồn thu riêng của CQĐP được phân cấp còn hạn hẹp, trong khi đó tỷ lệ phân

chia nguồn thu cho NSĐP chưa tạo được động lực để các CQĐP gia tăng hiệu quả

sử dụng ngân sách mà ngược lại làm gia tăng chi NSĐP, đồng thời việc cố định tỷ

lệ phần trăm phân chia các khoản thu trong thời gian dài sẽ ảnh hưởng đến mức độ

linh hoạt trong việc tự chủ NSĐP của các CQĐP.

- Trợ cấp cân đối ngân sách cho CQĐP còn nặng tính bao cấp của NSTW. Trong

khi đó các khoản trợ cấp có mục tiêu chưa gắn với kết quả và chưa đảm bảo công

bằng giữa các CQĐP và giữa các cấp ngân sách, Quy trình phân bổ vốn bổ sung

mục tiêu còn phức tạp, làm giảm tính hiệu quả trong sử dụng vốn bổ sung của

NSTW.

- Phân cấp vay nợ cho CQĐP chưa thực sự trọn vẹn, CQTW vẫn can thiệp vào việc

vay nợ của CQĐP, chưa cho thấy vai trò của CQĐP trong việc kiểm soát nợ vay và

hiệu quả từ nguồn vốn vay mang lại.

4.2. Một số khuyến nghị hoàn thiện chính sách phân cấp tài khóa tại Việt Nam

Thứ nhất: Phân cấp nhiệm vụ chi rõ ràng giữa các cấp ngân sách. Các nhiệm vụ chi

được xác định trên cơ sở gắn giữa lợi ích và chi phí, ngoại tác hay lợi thế kinh tế

theo vi mô, từ đó có thể xem xét phân cấp các nhiệm vụ chi cho CQĐP đảm nhiệm

như: an ninh, phòng cháy chữa cháy, cung cấp điện, nước, thu gom rác, nhà ở

....Đối với các nhiệm vụ về chi về giáo dục và y tế cần phải được phân cấp đầy đủ

hơn, đảm bảo gắn với phân cấp về nhiệm vụ-phân cấp về ngân sách-phân cấp về

quản lý nhân sự.

Trên cơ sở nhiệm vụ chi được xác định, cần rà soát xây dựng hệ thống phân bổ

ngân sách phù hợp, theo đó hệ thống phân bổ ngân sách phải đảm bảo: tính công

bằnglà các địa phương được phân bổ đủ nguồn lực để đáp ứng cung cấp hàng hóa

dịch vụ công phù hợp với nhu cầu, điều kiện ở địa phương mình, tính hiệu quả

nhằm thúc đẩy các địa phương trong sử dụng nguồn lực ngân sách được phân bổ,

cần phải gắn với trách nhiệm của CQĐP trong phân bổ nguồn lực thông qua sử

dụng thêm tiêu chí phụ là chỉ tiêu năng lực tài khóa của địa phương hoặc đánh giá

phân bổ ngân sách trên cơ sở thực hiện nhiệm vụ được giao (kết quả đầu ra).

Kinh nghiệm phân cấp ở Singapore và các nước phát triển trên thế giới cho thấy

việc phân bổ ngân sách theo nhiệm vụ đầu ra thực sự là một giải pháp hữu hiệu

trong việc nâng cao năng lực quản trị ngân sách của CQĐP, tạo sự cạnh tranh giữa

các CQĐP giữa khu vực công với khu vực tư nhân, qua đó thúc đẩy các CQĐP phải

thường xuyên tự đổi mới nhằm không ngừng nâng cao chất lượng cung cấp hàng

hóa dịch vụ công tốt hơn, với nguồn lực ngân sách hạn hẹp hơn.

Muốn vậy, cần rà soát xây dựng hệ thống hạ tầng cơ sở dữ liệu như (dân số, trường

học, điều kiện các địa phương …) để làm cơ sở xác định định mức phân bổ chi ngân

sách phù hợp với thực tế hơn, trong đó lưu ý đối với tiêu chí dân số nên xác định cả

dân số thường trú và dân số tạm trú do các địa phương phát triển có sự gia tăng dân

số cơ học rất nhanh, do đó tạo áp lực chi ngân sách cho các địa phương này; Đánh

giá chính xác hơn nhu cầu hàng hóa dịch vụ công ở từng địa phương về: sự khác

biệt trong chi phí cung cấp hành hóa dịch vụ công do đặc thù của từng địa phương

(biên giới, biển đảo, miền núi, đô thị, nông thôn …); sức cạnh tranh trong cung cấp

hàng hóa dịch vụ công tại địa phương) hoặc nỗ lực của CQĐP trong cung cấp hàng

hóa công với nguồn lực ngân sách hạn hẹp. Từ đó có thể xây dựng một cơ sở tiêu

chuẩn chất lượng hàng hóa dịch vụ công ở mức tối thiểu nhằm phục vụ cho công tác

xây dựng hệ thống phân cấp tài khóa hướng đến các điều hành kinh tế vĩ mô chung

của quốc gia.

Thứ hai Hệ thống chia sẻ nguồn thu nên được điều chỉnh theo hướng mở rộng phạm

vi nguồn thu riêng của CQĐP và áp dụng tỷ lệ chia sẻ phù hợp với khả năng nguồn

thu chia sẻ, có như vậy sẽ khắc phục được tâm lý so bì trách nhiệm giữa các tỉnh

trong việc đóng góp nguồn thu cho NSTW, đồng thời khi quyền khai thác nguồn

thu tương xứng với nghĩa vụ đóng góp thì các CQĐP sẽ chủ động nhiều hơn trong

việc áp dụng các chính sách mở rộng cơ sở thuế và năng lực hành thu, qua đó nâng

cao tính tự chủ về ngân sách của CQĐP, giảm sự phụ thuộc, trông chờ vào trợ cấp

từ NSTW như hiện tại (47/63 tỉnh chưa tự cân đối ngân sách, tuy nhiên các nguồn

thu phải nộp về NSTW sau đó NSTW bổ sung cân đối ngược lại).

Muốn vậy, hệ thống chia sẻ nguồn thu cần xem xét, điều chỉnh như sau:

- Đối với các khoản thu nhỏ, tính lưu động của các cơ sở thuế thấp như: Thuế tài

sản; thu từ phí, lệ phí; thu phạt .... nên được phân cấp thêm cho CQĐP, nhằm để tạo

công cụ cho CQĐP trong cung cấp hàng hóa dịch vụ công hiệu quả hơn, đồng thời

hạn chế việc trốn thuế, mở rộng các cơ sở thuế tại địa phương, do CQĐP nắm rõ

thông tin cơ sở thuế ở địa phương hơn so với CQTW. Tạo nguồn lực tại chỗ để

CQĐP thực hiện nhiệm vụ chi được phân cấp, nâng cao sự tự chủ ngân sách của

CQĐP.

- Đối với nguồn thu phân chia giữa NSTW và NSĐP cần xem xét điều chỉnh:

+ Đảm bảo nguồn thu được phân chia theo đúng bản chất nguồn thu (có thể kết

hợp các yếu tố nơi phát sinh nguồn thu, yếu tố dân số, sức mua, trình độ quản lý hay

sự nỗ lực của CQĐP trong quản lý nguồn thu) đảm bảo tính công bằng trong việc

thực hiện tái phân phối nguồn thu, qua đó tạo động lực thúc đẩy sản xuất, tiêu dùng

hàng hóa dịch vụ tại các địa phương, hạn chế được việc cạnh tranh thuế do các địa

phương.Trên cơ sở đó, nên giao nguồn thu thuế TTĐB cho CQTW vì nguồn thu

được tính tại nơi sản xuất nhưng việc tiêu dùng diễn ra ở địa phương khác; đối với

nguồn thu thuế GTGT, thuế TNDN của các đơn vị hạch toán toàn ngành (đơn vị có

nhiều chi nhánh nhưng hạch toán tại trụ sở chính) nên được áp dụng cơ chế phân

chia nguồn thu trên cơ sở dân số kết hợp với các yếu tố về sức mua và trình độ phát

triển của từng địa phương; Đối với nguồn thu thuế TNCN thường xảy ra xung đột

lợi ích về điểm phát sinh thuế và điểm nộp thuế nên hiện đang được xác định là

01/5 khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP, tuy nhiên xét trên quan điểm phân

phối lại nguồn lực và quản trị địa phương thì nguồn thu này nên được xem xét giao

cho CQĐP nhằm nâng cao trách nhiệm của CQĐP trong quản lý đối tượng chịu

thuế.

+ Điều chỉnh phương pháp xác định tỷ lệ phần trăm phân chia giữa NSTW và

NSĐP, do phương pháp này không những không tạo động lực của CQĐP trong nỗ

lực thu ngân sách, kiểm soát chi ngân sách hiệu quả hơn, mà thay vào đó góp phần

tạo động cơ cho NSĐPtăng chi ngân sách cao nhất có thể để tránh bị điều tiết nguồn

thu về NSTW. Bên cạnh đó, quy định qua các thời kỳ ổn định ngân sách các CQĐP

các địa phương phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển NSĐP, thực hiện giảm dần

tỷ lệ bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên so với tổng chi NSĐP hoặc tăng tỷ lệ

phần trăm (%) nộp về ngân sách cấp trên đối với các khoản thu phân chia giữa các

cấp ngân sách để tăng nguồn lực cho ngân sách cấp trên thực hiện các nhiệm vụ chi

quốc gia và phát triển đồng đều giữa các địa phương, đã làm giảm động cơ tiến đến

tự chủ ngân sách của CQĐP, vì sự thiếu hụt hiện tại của CQĐP được NSTW bao

cấp 100% và CQĐP không phải nỗ lực để tăng thu hoặc áp lực vay, trả nợ.

+ Cần xem xét đến việc quy định thay đổi tỷ lệ phần trăm các khoản thu phân chia

nếu trường hợp thu không đạt dự toán giao (chênh lệch -10% thực hiện/dự toán giao

sau 2 năm là được xem xét xác định lại tỷ lệ phần trăm), nhằm hạn chế việc giao dự

toán không sát với thực tế và các nguyên nhân khách quan (suy thoái kinh tế ....)

làm suy giảm nguồn thu NSĐP được hưởng, qua đó ảnh hưởng đến sự tự chủ ngân

sách của CQĐP.

Thứ baViệc trợ cấp cân đối ngân sách nên loại bỏ việc bao cấp từ CQTW, thay vào

đó CQTW chỉ trợ cấp một phần tùy thuộc vào từng địa phương hoặc vùng, phần

thiếu hụt còn lại CQĐP phải nỗ lực trong việc kiểm soát chi tiêu và nỗ lực thu ngân

sách ở cấp mình. Cụ thể, vận dung phương pháp trợ cấp ở Nhật Bản như sau:

T=(1-a)*N – R, trong đó N được xem là nhu cầu chi ngân sách ; R là nguồn thu

được phân cấp. Với phương pháp tính này cho thấy rằng CQTW sẽ trợ cấp cho các

CQĐP có nhu cầu chi tiêu vượt so với khả năng nguồn thu được phân cấp, tuy nhiên

khoản trợ cấp đó chỉ chiếm 1 phần trong phần thiếu hụt (khoản 70-80% tùy thuộc

vào mỗi địa phương), phần còn lại CQĐP có trách nhiệm rà soát, điều chỉnh lại nhu

cầu chi tiêu, là tối đa hóa các nguồn thu được phân cấp để bù đắp hoặc là vay nợ.

Tuy nhiên, khi áp dụng phương pháp này vào thực tiễn tại Việt Nam cần đảm bảo

hệ thống phân cấp nhiệm vụ chi và phân bổ chi ngân sách được kiểm soát chặt chẽ,

hệ thống chia sẻ nguồn thu đảm bảo phù hợp với thực tiễn của các CQĐP.

Thứ tưTrợ cấp có mục tiêu cho địa phương phải đảm bảo tính công bằng giữa các

địa phương và gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ. Muốn vậy, trợ cấp có mục tiêu

cần xem xét điều chỉnh nên phân thành 02 loại trợ cấp mục tiêu, gồm:

- Trợ cấp trọn gói được áp dụng cho các khoản trợ cấp không bị hạn chế về sử dụng

hoặc việc hạn chế rất lỏng lẻo như trợ cấp mục tiêu cho các chương trình giảm

nghèo, các chương trình giáo dục ... nhằm đạt được các mục tiêu cơ bản của quốc

gia. Tuy nhiên việc trợ cấp này phải đảm bảo nguyên tắc công bằng nhằm hạn chế

thực tiễn hiện nay là việc các CQĐP tự cân đối ngân sách phải tự cân đối ngân sách

để đảm bảo đối với các nhiệm vụ chi do Trung ương ban hành chính sách mới.

- Trợ cấp có điều kiện phải được quy định các điều kiện ràng buộc cụ thể nhằm hạn

chế tâm lý ỉ lại, trông chờ vào NSTW, đồng thời gắn trách nhiệm của CQĐP trong

việc sử dụng nguồn lực được trợ cấp. Đối với các gói trợ cấp cho dự án hoặc các

chương trình có tác động lan tỏa ra khỏi phạm vi địa phương, nên được thực hiện

trợ cấp có đối ứng, theo đó NSTW sẽ đảm bảo một tỷ lệ phần trăm trên tổng chi

thực tế thực hiện.

- Ngoài ra, công tác thẩm định phân bổ vốn bổ sung cho ngân sách cấp dưới nên

được xem xét rút gọn nhằm đảm bảo địa phương có ngay nguồn lực từ đầu năm để

thực hiện và việc phân bổ trợ cấp mục tiêu nên xem xét gắn với kết quả cụ thể (trợ

cấp có điều kiện).

Thứ năm: Phân cấp nợ vay sớm quy định điều kiện ràng buộc nhằm tránh trường

hợp các địa phương lạm dụng làm tăng chi thường xuyên và tăng gánh nặng trả nợ

cho CQĐP cho các nhiệm kỳ tiếp theo. Ban hành chế tài nhằm gắn trách nhiệm của

CQĐP trong quản lý, sử dụng quản lý vay nợ, ví dụ như giảm mức bội chi đối với

các địa phương sử dụng vốn vay không hiệu quả.

Thứ sáu: Ngoài các điểm cần điều chỉnh nêu trên, nhằm nâng cao năng lực tài khóa

của CQĐP, phân cấp tài khóa ở Việt Nam nên xem xét điều chỉnh như sau:

-Quốc hội, Chính phủ nên xem xét nghiên cứu để Luật hóa các quy định về phân

cấp tài khóa tại Việt Nam, trong đó cần thiết phải Luật hóa quy định về nguyên tắc

bổ sung các mục tiêu, nguyên tắc phân bổ chi đầu tư và chi thường xuyên nhằm

đảm bảo công bằng giữa các địa phương,

Ngoài ra, cần sớm xem xét tháo gỡ các vướng mắc giữa các quy định Luật NSNN,

Luật Đầu tư công, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Quản lý tài sản …

- Nâng cao vai trò của cơ quan giám sát (HĐND), cơ quan phản biện (Ủy ban

MTTQ) trong việc giám sát, chất vấn UBND cấp tỉnh trong việc áp dụng phân cấp

tài khóa ở Việt Nam vào từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

-Loại bỏ tính lồng ghép ngân sách như hiện nay. Ngân sách cấp trên chỉ quyết định

ngân sách cấp mình và số bổ sung cho ngân sách cấp dưới, không quyết định ngân

sách cấp dưới.

- Xây dựng đội ngũ cán bộ tài chính đảm bảo đủ trình độ chuyên môn nghiệp vụ để

việc triển khai thực hiện phân cấp tài khóa được đồng bộ, phản ánh đúng thực tế tại

từng địa bàn. Nâng cấp, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động

quản lý ngân sách hướng đến đảm bảo công khai, minh bạch trong quản lý, sử dụng

ngân sách của từng cấp chính quyền.

- Thường xuyên rà soát, đánh giá các điểm còn tồn tại bất cập trong phân cấp tài

khóa qua các năm, đảm bảo phù hợp với thực tế và các quy định tại các Luật và các

văn bản hướng dẫn chuyên ngành khác.

4.3. Hạn chế của luận văn

Phạm vi đối tượng nghiên cứu trong luận văn được sử dụng trên cơ sở phân cấp ở

tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu nên phần nào cũng chưa phản ánh hết thực tế vấn đề phân

cấp tài khóa ở Việt Nam, trong đó có phân cấp đối với các địa phương chưa tự cân

đối ngân sách. Vì vậy, trong tương lai nếu có điều kiện học tập, nghiên cứu sâu hơn

về vấn đề này thì tác giả sẽ tiếp tục tìm hiểu, phân tích đánh giá trên phạm vi rộng

hơn.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Tài liệu trong nước

Đỗ Thị Hải Hà, Mai Ngọc Anh (2015), Cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam hiện

nay, Tạp chí Kinh tế & Phát triển 2015, số 218 tr.2-10.

Lê Xuân Bá, Đổi mới phân cấp quản lý kinh tế trong điều kiện chuyển sang nền

kinh tế thị trường có sự quản lý của nhà nước VN, Tạp chí công nghiệp nhẹ, số

288 trang 4-6, 1994.

Luật ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn (Nghị định, Thông tư, Công

văn) năm 1996, 1998, 2002, 2015.

Nguyễn Minh Đoan (2012), Phân cấp phân quyền giữa Trung ương và địa

phương,Cổng Thông tin điện tử viện nghiên cứu lập pháp.

Nguyễn Minh Phương (2013), Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản

địa phương tại Việt Nam, Tài liệu Hội thảo Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt

Nam (2013).

Phạm Duy Nghĩa, Phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực kinh tế-cơ sở lý luận,

thực trạng và giải pháp, Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright

Phạm Hồng Thái (2011), Phân quyền và phân cấp trong quản lý nhà nước-Một số

khía cạnh lý luận – thực tiễn và pháp lý, Tạp chí khoa học Đại học Quốc gia Hà

Nội, Luật học 27 (2011) 1-9.

Phạm Thế Anh (2008), phân tích cơ cấu chi tiêu chính phủ và tăng trưởng kinh tế

tại Việt Nam, Bài Nghiên cứu NC-03/2008, Trung tâm nghiên cứu kinh tế và chính

sách Đại học Quốc gia Hà Nội.

Phạm Thị Chinh Thon, Phạm Thị Hương, Phạm Thị Thúy (2010), Tác động của chi

tiêu công đến tăng trưởng kinh tế tại các địa phương ở Việt Nam, Bài Nghiên cứu

NC-19/2010, Trung tâm nghiên cứu kinh tế và chính sách Đại học Quốc gia Hà Nội.

Shiavo-campo và P.S.A.Sundaram (2001), Phục vụ và duy trì: cải thiện hành chính

công trong thế giới cạnh tranh, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia xuất bản năm 2001.

Sử Đình Thành, Bùi Thị Mai Hoài, Mai Đình Lâm (2014), Chính sách tài khóa gắn

với tăng trưởng kinh tế bền vững giai đoạn 2011-2020, Tạp chí phát triển kinh tế số

280 (2014).

Sử Đình Thành, Bùi Thị Mai Hoài (2009), Vận dụng mô hình Tiebout vào phân cấp

tài khóa ở Việt Nam, Tạp chí Journal of Asian Business and Economic Studies -

Vol. 221, No.(2009)

Sử Đình Thành(2013), Phân cấp ngân sách gắn với đổi mới chính quyền địa

phương đô thị, Văn phòng Quốc hội, Oxfam, Unicef, Hội thảo Tổ chức chính quyền

địa phương ở Việt Nam (2013).

Tạp chí nghiên cứu kinh tế và kinh doanh Châu Á JABES, (2017), Tác động kinh tế

của chi tiêu công tại các quốc gia đang phát triển: vai trò của cán cân ngân sách,

Vũ Sỹ Cường (2013), Thực trạng và một số gợi ý chính sách về phân cấp ngân sách

tại Việt Nam, Tạp chí Tài chính (2013).

Vũ Thành Tự Anh, Phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam nhìn từ gốc độ thể chế,

Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright

2. Tài liệu nước ngoài

Bird, R. M., & Vaillancourt, F. (1998), Fiscal Decentralization in Developing

Countries.

ADB Economics Working Paper Series, [2008], Fiscal Decentralization, Fiscal

Incentives, and Pro-Poor Outcomes: Evidence from Viet Nam.

World Bank Institute [2002] Concept of fiscal decentralization and worldwide

overview

Charles M. Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures, The Journal of Political

Economy, Vol. 64, No. 5. (Oct., 1956), pp. 416-424.

Phụ lụ số 01

Nguyên tắc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa các cấp ngân

sách được quy định cụ thể tại Điều 7 và Điều 9 của Luật NSNN năm 2015

-Ngân sách trung ương, ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp

nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. Nguyên tắc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và

quan hệ giữa các cấp ngân sách được quy định cụ thể tại Điều 7 và Điều 9 của Luật

NSNN năm 2015

-Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi

quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ các địa phương

theo quy định tại khoản 3 Điều 40 của Luật NSNN.

-Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện

những nhiệm vụ chi được giao. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc phân

cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với phân

cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp

trên địa bàn.

- Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban

hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp

bảo đảm nguồn tài chính, phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp;

việc quyết định đầu tư các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách phải bảo đảm

trong phạm vi ngân sách theo phân cấp.

- Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp trên ủy quyền cho cơ

quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình

thì phải phân bổ và giao dự toán cho cơ quan cấp dưới được ủy quyền để thực hiện

nhiệm vụ chi đó. Cơ quan nhận kinh phí ủy quyền phải quyết toán với cơ quan ủy

quyền khoản kinh phí này.

- Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa

các cấp ngân sách và số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới trên

cơ sở bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương.

- Trong thời kỳ ổn định ngân sách (Thời kỳ ổn định ngân sách đã được quy định tại

23 Điều 4 của Luật NSNN là 05 năm, trùng với kỳ kế hoạch phát triển kinh tế - xã

hội 05 năm hoặc theo Quốc hội quyết định. Riêng giai đoạn 2017-2020, thời kỳ ổn

định là 04 năm. Thời kỳ ổn định ngân sách này áp dụng cho tất cả các cấp ngân

sách):

+ Không thay đổi tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa các cấp

ngân sách;

+ Hằng năm, căn cứ khả năng cân đối của ngân sách cấp trên, cơ quan có

thẩm quyền quyết định tăng thêm số bổ sung cân đối ngân sách từ ngân sách cấp

trên cho ngân sách cấp dưới so với năm đầu thời kỳ ổn định;

+ Số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được

xác định theo nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ ngân sách và các chế độ,

tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách; khả năng của ngân sách cấp trên và khả năng

cân đối ngân sách của từng địa phương cấp dưới;

+ Các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hằng năm mà ngân sách địa

phương được hưởng theo phân cấp để tăng chi thực hiện các nhiệm vụ phát triển

kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh.

Trường hợp đặc biệt có phát sinh nguồn thu từ dự án mới đi vào hoạt động

trong thời kỳ ổn định ngân sách làm ngân sách địa phương tăng thu lớn thì số tăng

thu phải nộp về ngân sách cấp trên. Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban nhân dân cấp

tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định thu về ngân sách cấp trên số tăng

thu này và thực hiện bổ sung có mục tiêu một phần cho ngân sách cấp dưới;

- Sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương phải tăng khả năng tự cân đối,

phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần tỷ lệ bổ sung cân đối từ ngân

sách cấp trên so với tổng chi ngân sách địa phương hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%)

nộp về ngân sách cấp trên đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách

để tăng nguồn lực cho ngân sách cấp trên thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia và

phát triển đồng đều giữa các địa phương.

- Không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác và

không được dùng ngân sách của địa phương này để chi cho nhiệm vụ của địa

phương khác, trừ các trường hợp sau:

+ Ngân sách cấp dưới hỗ trợ cho các đơn vị thuộc cấp trên quản lý đóng trên

địa bàn trong trường hợp cần khẩn trương huy động lực lượng cấp trên khi xảy ra

thiên tai, thảm hoạ, dịch bệnh và các trường hợp cấp thiết khác để bảo đảm ổn định

tình hình kinh tế - xã hội, an ninh và trật tự, an toàn xã hội của địa phương;

+ Các đơn vị cấp trên quản lý đóng trên địa bàn khi thực hiện chức năng của

mình, kết hợp thực hiện một số nhiệm vụ theo yêu cầu của cấp dưới;

+ Sử dụng dự phòng ngân sách địa phương để hỗ trợ các địa phương khác

khắc phục hậu quả thiên tai, thảm hoạ nghiêm trọng.

- Trường hợp thực hiện điều ước quốc tế dẫn đến giảm nguồn thu của ngân sách

trung ương, Chính phủ trình Quốc hội điều chỉnh việc phân chia nguồn thu giữa

ngân sách trung ương và ngân sách địa phương để bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân

sách trung ương.

- Nguyên tắc cân đối ngân sách nhà nước

+ Các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác theo quy định của

pháp luật được tổng hợp đầy đủ vào cân đối ngân sách nhà nước, theo nguyên tắc

không gắn với nhiệm vụ chi cụ thể. Trường hợp có khoản thu cần gắn với nhiệm vụ

chi cụ thể theo quy định của pháp luật thì được bố trí tương ứng từ các khoản thu

này trong dự toán chi ngân sách để thực hiện. Việc ban hành chính sách thu ngân

sách phải bảo đảm nguyên tắc cân đối ngân sách trong trung hạn, dài hạn và thực

hiện các cam kết về hội nhập quốc tế.

+ Ngân sách nhà nước được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí,

lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao để

chi đầu tư phát triển; trường hợp còn bội chi thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu

tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách; trường hợp đặc biệt Chính phủ

trình Quốc hội xem xét, quyết định. Trường hợp bội thu ngân sách thì được sử dụng

để trả nợ gốc và lãi các khoản vay của ngân sách nhà nước.

+ Vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước chỉ được sử dụng cho đầu tư phát

triển, không sử dụng cho chi thường xuyên.

Phụ lục số 02

Phân cấp nhiệm vụ chi theo Luật NSNN năm 2015

Phân cấp nhiệm vụ chi theo Luật NSNN năm 2015 như sau:

Nhiệm vụ chi của NSTW Nhiệm vụ chi của NSĐP

1. Chi đầu tư phát triển: 1. Chi đầu tư phát triển:

a) Đầu tư cho các dự án do địa phương quản lý theo các lĩnh vực

a) Đầu tư cho các dự án, bao gồm cả các dự án có tính chất liên vùng, khu vực của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương theo các lĩnh vực được quy định tại khoản 3 Điều này;

b) Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của địa phương theo quy định của pháp luật;

c) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.

b) Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng; các tổ chức kinh tế; các tổ chức tài chính của trung ương; đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp theo quy định của pháp luật; 2. Chi thường xuyên của các cơ quan, đơn vị ở địa phương được phân cấp trong các lĩnh vực:

c) Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật. a) Sự nghiệp giáo dục - đào tạo và dạy nghề; 2. Chi dự trữ quốc gia. b) Sự nghiệp khoa học và công nghệ;

c) Quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, phần giao địa phương quản lý;

3. Chi thường xuyên của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương được phân cấp trong các lĩnh vực: d) Sự nghiệp y tế, dân số và gia đình;

a) Quốc phòng; đ) Sự nghiệp văn hóa thông tin;

b) An ninh và trật tự, an toàn xã hội; e) Sự nghiệp phát thanh, truyền hình;

g) Sự nghiệp thể dục thể thao; c) Sự nghiệp giáo dục - đào tạo và dạy nghề; h) Sự nghiệp bảo vệ môi trường; d) Sự nghiệp khoa học và công nghệ; i) Các hoạt động kinh tế; đ) Sự nghiệp y tế, dân số và gia đình;

e) Sự nghiệp văn hóa thông tin;

k) Hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị - xã hội; hỗ trợ hoạt động g) Sự nghiệp phát thanh, truyền hình,

thông tấn;

h) Sự nghiệp thể dục thể thao;

i) Sự nghiệp bảo vệ môi trường; cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp theo quy định của pháp luật;

k) Các hoạt động kinh tế;

l) Chi bảo đảm xã hội, bao gồm cả chi thực hiện các chính sách xã hội theo quy định của pháp luật;

m) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.

3. Chi trả nợ lãi các khoản do chính quyền địa phương vay. l) Hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị - xã hội; hỗ trợ hoạt động cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp theo quy định của pháp luật;

4. Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính địa phương.

m) Chi bảo đảm xã hội, bao gồm cả chi hỗ trợ thực hiện các chính sách xã hội theo quy định của pháp luật; 5. Chi chuyển nguồn sang năm sau của ngân sách địa phương.

n) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.

6. Chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dưới. 4. Chi trả nợ lãi các khoản tiền do Chính phủ vay.

5. Chi viện trợ. 7. Chi hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụ theo quy định

6. Chi cho vay theo quy định của pháp luật.

7. Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính trung ương.

8. Chi chuyển nguồn của ngân sách trung ương sang năm sau.

9. Chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách địa phương.

Phụ lục số 03

Phân cấp nhiệm vụ thu theo Luật NSNN năm 2015

Nguồn thu NSTW Nguồn thu NSĐP

Các khoản thu ngân sách trung ương hưởng 100%: 1. Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%:

trị gia tăng thu từ a) Thuế giá hàng hóa nhập khẩu; a) Thuế tài nguyên, trừ thuế tài nguyên thu từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu, khí; b) Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; b) Thuế môn bài;

c) Thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa nhập khẩu; c) Thuế sử dụng đất nông nghiệp;

d) Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; d) Thuế bảo vệ môi trường thu từ hàng hóa nhập khẩu;

đ) Tiền sử dụng đất, trừ thu tiền sử dụng đất tại điểm k khoản 1 Điều 35 của Luật này;

e) Tiền cho thuê đất, thuê mặt nước; đ) Thuế tài nguyên, thuế thu nhập doanh nghiệp, lãi được chia cho nước chủ nhà và các khoản thu khác từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu, khí;

g) Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước;

h) Lệ phí trước bạ;

e) Viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài cho Chính phủ Việt Nam; i) Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết;

g) Phí thu từ các hoạt động dịch vụ do các cơ quan nhà nước trung ương thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước trung ương thì được phép trích lại một phần hoặc toàn bộ, phần còn lại thực hiện nộp ngân sách theo quy định của pháp luật về phí, lệ phí và quy định khác của pháp luật có liên quan; k) Các khoản thu hồi vốn của ngân sách địa phương đầu tư tại các tổ chức kinh tế; thu cổ tức, lợi nhuận được chia tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên có vốn góp của Nhà nước do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đại diện chủ sở hữu; thu phần lợi nhuận sau thuế còn lại sau khi trích lập các quỹ của doanh nghiệp nhà nước do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đại diện chủ sở hữu;

l) Thu từ quỹ dự trữ tài chính địa phương; h) Lệ phí do các cơ quan nhà nước trung ương thu, trừ lệ phí trước bạ quy định tại điểm h khoản 1 Điều 37 của Luật này;

i) Tiền thu từ xử phạt vi phạm hành m) Thu từ bán tài sản nhà nước, kể cả thu tiền sử dụng đất gắn với tài sản trên

đất do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc địa phương quản lý; chính, phạt, tịch thu khác theo quy định của pháp luật do các cơ quan nhà nước trung ương thực hiện;

n) Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài trực tiếp cho địa phương; k) Thu từ bán tài sản nhà nước, kể cả thu tiền sử dụng đất gắn với tài sản trên đất do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc trung ương quản lý;

l) Thu từ tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc trung ương xử lý;

o) Phí thu từ các hoạt động dịch vụ do các cơ quan nhà nước địa phương thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đại diện chủ sở hữu thì được phép trích lại một phần hoặc toàn bộ, phần còn lại thực hiện nộp ngân sách theo quy định của pháp luật về phí, lệ phí và quy định khác của pháp luật có liên quan;

p) Lệ phí do các cơ quan nhà nước địa phương thực hiện thu;

q) Tiền thu từ xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch thu khác theo quy định của pháp luật do các cơ quan nhà nước địa phương thực hiện; m) Các khoản thu hồi vốn của ngân sách trung ương đầu tư tại các tổ chức kinh tế; thu cổ tức, lợi nhuận được chia tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên có vốn góp của Nhà nước do bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương đại diện chủ sở hữu; thu phần lợi nhuận sau thuế còn lại sau khi trích lập các quỹ của doanh nghiệp nhà nước do bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương đại diện chủ sở hữu; chênh lệch thu lớn hơn chi của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam;

n) Thu từ quỹ dự trữ tài chính trung ương; r) Thu từ tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc địa phương xử lý; o) Thu kết dư ngân sách trung ương;

s) Thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản khác;

p) Thu chuyển nguồn từ năm trước chuyển sang của ngân sách trung ương;

q) Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. t) Huy động đóng góp từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật;

u) Thu kết dư ngân sách địa phương;

v) Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.

2. Thu bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương.

3. Thu chuyển nguồn của ngân sách địa

phương từ năm trước chuyển sang.

Các khoản thu phân chia cho mỗi cấp ngân sách gồm: - Thuế giá trị gia tăng, trừ thuế giá trị gia tăng quy định tại điểm a khoản 1 Điều này; - Thuế thu nhập doanh nghiệp, trừ thuế thu nhập doanh nghiệp quy định tại điểm đ khoản 1 Điều này; - Thuế thu nhập cá nhân; - Thuế tiêu thụ đặc biệt, trừ thuế tiêu thụ đặc biệt quy định tại điểm c khoản 1 Điều này; - Thuế bảo vệ môi trường, trừ thuế bảo vệ môi trường quy định tại điểm d khoản 1 Điều này. Để phân chia các khoản thu này, Quốc hội dùng một tỷ lệ phần trăm để xác định phân chia giữa NSTW và NSĐP, tỷ lệ phần trăm này được dùng làm cơ sở tính chung tất cả các khoản thu phân chia và mỗi địa phương được xác định một tỷ lệ phần trăm riêng theo nguyên tắc: Tỷ lệ phần trăm phân chia cho NSĐP = (Chi NSĐP– Thu NSĐP được hưởng 100%)/Tổng số thu NSNN của các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP

Nguồn thu NSTW Nguồn thu NSĐP

Các khoản thu ngân sách trung ương hưởng 100%: 1. Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%:

c) Thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa nhập khẩu; c) Thuế sử dụng đất nông nghiệp;

d) Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; d) Thuế bảo vệ môi trường thu từ hàng hóa nhập khẩu;

đ) Tiền sử dụng đất, trừ thu tiền sử dụng đất tại điểm k khoản 1 Điều 35 của Luật này;

g) Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước;

h) Lệ phí trước bạ;

g) Phí thu từ các hoạt động dịch vụ do các cơ quan nhà nước trung ương thực k) Các khoản thu hồi vốn của ngân sách địa phương đầu tư tại các tổ chức kinh

hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước trung ương thì được phép trích lại một phần hoặc toàn bộ, phần còn lại thực hiện nộp ngân sách theo quy định của pháp luật về phí, lệ phí và quy định khác của pháp luật có liên quan; tế; thu cổ tức, lợi nhuận được chia tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên có vốn góp của Nhà nước do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đại diện chủ sở hữu; thu phần lợi nhuận sau thuế còn lại sau khi trích lập các quỹ của doanh nghiệp nhà nước do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đại diện chủ sở hữu;

m) Thu từ bán tài sản nhà nước, kể cả thu tiền sử dụng đất gắn với tài sản trên đất do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc địa phương quản lý; i) Tiền thu từ xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch thu khác theo quy định của pháp luật do các cơ quan nhà nước trung ương thực hiện;

l) Thu từ tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc trung ương xử lý;

p) Lệ phí do các cơ quan nhà nước địa phương thực hiện thu;

n) Thu từ quỹ dự trữ tài chính trung ương; r) Thu từ tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc địa phương xử lý;

o) Thu kết dư ngân sách trung ương; s) Thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản khác;

p) Thu chuyển nguồn từ năm trước chuyển sang của ngân sách trung ương;

t) Huy động đóng góp từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật; q) Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. u) Thu kết dư ngân sách địa phương;

v) Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.

2. Thu bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương.

3. Thu chuyển nguồn của ngân sách địa phương từ năm trước chuyển sang.

Phụ lục số 04

Một số điểm mới trong phân cấp tài khóa theo Luật NSNN năm 2015

a) Về phân cấp chi:

Về cơ bản, Luật NSNN năm 2015 vẫn cơ bản kế thừa Luật NSNN năm 2002 và

thực hiện theo pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương. Với một số điểm đổi

mới chủ yếu như sau:

- Luật NSNN năm 2015 quy định: Ngân sách nhà nước không hỗ trợ kinh phí hoạt

động cho các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Trường hợp được ngân sách

nhà nước hỗ trợ vốn điều lệ theo quy định của pháp luật thì phải phù hợp với khả

năng của ngân sách nhà nước và chỉ thực hiện khi đáp ứng đủ các điều kiện sau: (i)

được thành lập và hoạt động theo đúng quy định của pháp luật; (ii) có khả năng tài

chính độc lập; (iii) có nguồn thu, nhiệm vụ chi không trùng với nguồn thu, nhiệm

vụ chi của ngân sách nhà nước.

- Chi trả nợ gốc không phải là khoản chi cân đối của NSNN và được đảm bảo bởi

các nguồn bội thu NSNN, từ tăng thu, tiết kiệm chi so với dự toán trong quá trình

chấp hành NSNN, kết dư ngân sách. Như vậy, mặc dù chi trả nợ gốc không phải là

khoản chi cân đối của NSNN nhưng được bố trí nguồn để bảo đảm chi trả đầy đủ,

đúng hạn theo cam kết.

- Chi từ nguồn tăng thu, tiết kiệm chi: Luật NSNN năm 2002 quy định khoản tăng

thu, tiết kiệm chi so với dự toán được sử dụng để giảm bội chi, tăng chi trả nợ, tăng

chi đầu tư phát triển, bổ sung Quỹ dự trữ tài chính, tăng dự phòng ngân sách. Luật

NSNN năm 2015 cơ bản kế thừa Luật NSNN năm 2002, có bổ sung thêm nhiệm vụ

được sử dụng nguồn tăng thu, tiết kiệm chi như: bổ sung nguồn thực hiện cải cách

tiền lương; thực hiện các chế độ, chính sách an sinh xã hội và thực hiện bù hụt thu

do nguyên nhân khách quan cho ngân sách cấp dưới.

- Chi nghiên cứu khoa học cho các cấp chính quyền địa phương, Luật NSNN năm

2015 quy định chỉ phân cấp nhiệm vụ nghiên cứu khoa học cho cấp tỉnh, còn các

cấp huyện, xã chỉ thực hiện nhiệm vụ ứng dụng khoa học công nghệ.

b) Về phân cấp thu:

- Đối với các khoản phí, lệ phí: Luật NSNN năm 2015 quy định rõ lệ phí nộp toàn

bộ vào NSNN (như đối với thuế). Đối với phí thu từ các hoạt động dịch vụ do Nhà

nước đầu tư và cơ quan quản lý nhà nước thực hiện thì nộp toàn bộ vào NSNN,

trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; đối với phí thu từ hoạt

động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thì được phép

trích lại một phần hoặc toàn bộ, phần còn lại thực hiện nộp ngân sách theo quy định

của pháp luật về phí, lệ phí và pháp luật có liên quan;

- Đối với khoản thu từ hoạt động xổ số kiến thiết (XSKT), đã xác định rõ thu từ

hoạt động XSKT là khoản thu NSĐP được hưởng 100%, đồng thời cũng xác định rõ

nguồn thu XSKT (cùng với nguồn thu tiền sử dụng đất) không dùng để xác định tỷ

lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP và xác định

số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP.

- Về thuế thu nhập doanh nghiệp: Đối với thuế thu nhập doanh nghiệp từ hoạt động

sản xuất có hoạt động ở nhiều địa phương khác nhau, thì thực hiện nộp theo quy

định tại Điều 12 của Luật thuế thu nhập doanh nghiệp (Điều 12, Luật thuế thu nhập

doanh nghiệp năm 2008: “Doanh nghiệp nộp thuế tại nơi có trụ sở chính. Trường

hợp doanh nghiệp có cơ sở sản xuất hạch toán phụ thuộc hoạt động tại địa bàn

tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác với địa bàn nơi doanh nghiệp có trụ sở

chính thì số thuế được tính nộp theo tỷ lệ chi phí giữa nơi có cơ sở sản xuất và nơi

có trụ sở chính.”)

Đối với thuế thu nhập doanh nghiệp của các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực

dịch vụ, thương mại, tín dụng ở nhiều địa phương khác nhau, thì nộp thuế thu nhập

ở trụ sở chính và việc phân chia giữa NSTW và NSĐP được thực hiện theo tỷ lệ địa

phương có doanh nghiệp đóng trụ sở chính. (Theo Luật NSNN năm 2002 thì toàn

bộ nguồn thu này được điều tiết NSTW hưởng 100%).

- Thuế bảo vệ môi trường đối với xăng, dầu sản xuất trong nước: Đối với thuế bảo

vệ môi trường thu từ xăng dầu sản xuất trong nước, việc xác định số thu phát sinh

căn cứ vào sản lượng do doanh nghiệp đầu mối bán ra trên thị trường và tỷ trọng

tổng sản lượng xăng dầu sản xuất trong nước và tổng sản lượng xăng dầu nhập

khẩu. Tỷ lệ này sẽ được xác định hằng năm.

Thông tư số 326/2016/TT-BTC ngày 23/12/2016 của Bộ Tài chính quy định về tổ chức

thực hiện dự toán ngân sách nhà nước năm 2017 quy định tỷ lệ xăng dầu nhập khẩu

62,8%, tỷ lệ xăng dầu sản xuất trong nước là 37,2%. Như vậy, năm 2017 khi các công

ty kinh doanh xăng dầu nộp thuế bảo vệ môi trường đối với xăng, dầu, KBNN sẽ thực

hiện chuyển về NSTW 62,8%; phần còn lại 37,2% sẽ phân chia giữa NSTW và từng

địa phương theo tỷ lệ điều tiết các khoản thu phân chia do Quốc hội quyết định cho

năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách.

- Tiền thu từ xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch thu khác theo quy định của

pháp luật do các cơ quan nhà nước thuộc cấp nào quyết định thực hiện xử phạt, tịch

thu, thì ngân sách cấp đó hưởng (đối với các đoàn kiểm tra liên ngành, thì người ra

quyết định xử phạt thuộc cấp nào quản lý thì ngân sách cấp đó cấp đó hưởng).Luật

NSNN năm 2002 quy định hầu hết các khoản thu khác được điều tiết NSĐP 100%,

do vậy với quy định mới này sẽ làm giảm nguồn thu NSĐP được hưởng.

- Đồng thời bổ sung thêm một số nội dung các khoản thu mới phát sinh như: Thu từ

tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, thu tiền sử dụng khu vực biển, ....

- Một điểm mới quan trọng trong phân cấp thu giữa các cấp chính quyền theo Luật

NSNN năm 2015 là “Trường hợp đặc biệt có phát sinh nguồn thu từ dự án mới đi

vào hoạt động trong thời kỳ ổn định ngân sách làm ngân sách địa phương tăng thu

lớn thì số tăng thu phải nộp về ngân sách cấp trên. Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ

ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định thu về ngân

sách cấp trên số tăng thu này và thực hiện bổ sung có mục tiêu một phần cho ngân

sách cấp dưới để hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng ở địa phương theo dự án được cấp có

thẩm quyền phê duyệt.”.

c) Về bổ sung ngân sách

- Luật NSNN năm 2015 đã bổ sung nguyên tắc căn cứ khả năng cân đối của ngân

sách cấp trên, cơ quan có thẩm quyền quyết định tăng thêm số bổ sung cân đối ngân

sách từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới so với năm đầu thời kỳ ổn định.

- Mặc dù Luật NSNN năm 2002 đã quy định nguyên tắc về số bổ sung có mục tiêu

từ NSTW cho NSĐP. Tuy nhiên, chưa quy định đầy đủ, cụ thể các tiêu chí cho từng

mục tiêu hỗ trợ từ NSTW, Luật NSNN năm 2015 quy định cụ thể 04 nhiệm vụ được

ngân sách cấp trên bổ sung có mục tiêu.

- Bổ sung để bù đắp hụt thu ngân sách cũng được quy định những điểm mới, nếu

như theo Luật NSNN năm 2002 quy định trong trường hợp thu NSĐP không đạt dự

toán được cấp có thẩm quyền quyết định thì tuỳ theo mức hụt thu, UBND báo cáo

HĐND hoặc Thường trực HĐND điều chỉnh hoặc sắp xếp lại các khoản chi, sử

dụng các nguồn lực tài chính hợp pháp tại địa phương để bù đắp số hụt thu; thì Luật

NSNN năm 2015 quy định:kết thúc năm ngân sách, trường hợp NSĐP hụt thu so

với dự toán cấp trên giao do nguyên nhân khách quan, sau khi đã điều chỉnh giảm

một số khoản chi và sử dụng các nguồn tài chính hợp pháp khác của địa phương mà

chưa bảo đảm được cân đối NSĐP thì ngân sách cấp trên hỗ trợ ngân sách cấp dưới

theo khả năng của ngân sách cấp trên.

d) Về vay nợ

Luật NSNN năm 2015 đã đổi mới trong công tác phân cấp quản lý vay nợ của

CQĐP, cụ thể:

- Luật NSNN năm 2015 quy định ngân sách cấp tỉnh được bội chi và bội chi của

ngân sách cấp tỉnh được tổng hợp vào bội chi NSNN, do Quốc hội quyết định (Luật

NSNN năm 2002 cho phép ngân sách cấp tỉnh được phép huy động bản chất là vay

nhưng không quy định là bội chi).

- Mức nợ vay của CQĐP được quy định giới hạn trên số thu NSĐP được hưởng

theo phân cấp, thay vì khống chế mức huy động trên chi đầu tư XDCB như Luật

NSNN 2002, cụ thể: Đối với thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, không

vượt quá 60% số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp; Đối với các

địa phương có số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp lớn hơn chi

thường xuyên của ngân sách địa phương, không vượt quá 30% số thu ngân sách

được hưởng theo phân cấp; Đối với các địa phương có số thu ngân sách địa phương

được hưởng theo phân cấp nhỏ hơn hoặc bằng chi thường xuyên của ngân sách địa

phương, không vượt quá 20% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp; Đối với

các địa phương có cơ chế, chính sách tài chính - ngân sách đặc thù, thì mức dư nợ

vay có thể cao hơn quy định trên.

Phụ lục số 05

Tổng quan tình hình kinh tế xã hội tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu

Hình 3.1 – Bản đồ địa giới hành chính tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu

Bà Rịa - Vũng Tàu là địa phương nằm trong vùng kinh tế trọng điểm phía nam của

cả nước, là vùng kinh tế có tốc độ phát triển kinh tế tương đối cao, năng lực sản xuất,

trình độ công nghệ và khoa học kỹ thuật vượt trội hơn 03 vùng kinh tế trọng điểm còn

lại của cả nước, với các địa phương như Thành phố Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình

Dương ... số thu nội địa của các địa phương thuộc vùng kinh tế trọng điểm này chiếm

đến 60% tổng thu ngân sách của cả nước.

Về hành chính, tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu có diện tích 1.980,8 km2(bằng 0,6% diện tích

cả nước),với dân số đến năm 2017 khoảng 1.101.641 người (bằng 1,15% dân số cả

nước); có 8 đơn vị hành chính cấp huyện (gồm: 02 thành phố, 1 thị xã và 5 huyện)

và có 82 đơn vị hành chính cấp xã. Một điểm đang lưu ý là tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu

có 01 đô thị loại I là đô thị thành phố Vũng Tàu, một đô thị loại II là đô thị thành

phố Bà Rịa và 1 đô thị loại IV là thị xã Phú Mỹ.

Mặc dù là đơn vị hành chí cấp tỉnh có diện tích khiêm tốn, tuy nhiên tỉnh Bà Rịa-

Vũng Tàu là địa phương có nguồn thu NSNN cao thứ ba của cả nước (sau thành

phố Hồ Chí minh và Hà Nội), là 01 trong 16 địa phương tự cân đối ngân sách của cả

nước và có số thu nộp lớn về NSTW hàng năm.

Đặc điểm kinh tế của tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu được phản ánh rõ nét qua các ngành

kinh tế chủ lực đã đóng góp lớn vào thu NSNN trên địa bàn tỉnh, qua đó thúc đẩy

kinh tế của địa phương, gồm:

- Dầu khí: Với chiều dài bờ biển hơn 305 km, đặc biệt với trên 100.000 km2 thềm

lục địa, BRVT đã và đang khai thác nhiều mỏ dầu và khí có trữ lượng lớn. Từ lợi

thế này, Bà Rịa - Vũng Tàu đã trở thành cái nôi của ngành Dầu khí Việt Nam.

- Cảng biển: Cảng Thị Vải - Cái Mép là một trong 02 cảng lớn nhất và hiện đại nhất

của Việt Nam hiện nay. Với thuận lợi này, hàng hóa giao thương đến với Vũng Tàu

gặp nhiều thuận lợi, tiết kiệm được các chi phí, tạo lợi thế trong phát triển kinh tế,

đồng thời đóng góp lớn vào số thu NSNN từ hoạt động xuất nhập khẩu.

- Về công nghiệp: Nếu so sánh với các địa phương trong khu vực như thành phố,

Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình Dương thì công nghiệp của tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu có

phần khiêm tốn (một phần cũng là chủ trương định hướng phát triển của Ban Chấp

hành Đảng bộ tỉnh hướng đến một nền kinh tế phát triển bền vững, không đánh đổi

chỉ tiêu tăng trưởng bằng mọi giá, trong đó bao gồm vấn đề môi trường), tuy nhiên

so với cả nước thì lĩnh vực công nghiệp của tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu đáng được ghi

nhận. Trong đó, một phần là nhờ sự phát triển sôi động của các tỉnh lân cận. Các

ngành chủ yếu trong lĩnh vực công nghiệp như: Sản xuất phân đạm urê (800.000 tấn

năm), sản xuất polyetylen (100.000 tấn/năm), sản xuất clinker, sản xuất thép (hiện

tại tỉnh có hàng chục nhà máy lớn đang hoạt động gồm VinaKyoei, Pomina, Thép

miền Nam (South Steel), Bluescopes, Thép Việt, Thép Tấm (Flat Steel), Nhà máy

thép SMC và Posco Vietnam đang thi công nhà máy thép cán nguội.

- Về năng lượng: Trung tâm điện lực Phú Mỹ và Nhà máy nhiệt điện Bà Rịa chiếm

40% tổng công suất điện năng của cả nước (trên 4.000 MW trên tổng số gần 10.000

MW của cả nước).

- Về du lịch: Với 3 mặt giáp biển, khí hậu điều hòa ấm áp quanh năm, tỉnh Bà Rịa -

Vũng Tàu có nhiều lợi thế để trở thành một “thiên đường du lịch”. Tỉnh Bà Rịa -

Vũng Tàu xác định 3 loại hình du lịch tập trung là: loại hình du lịch nghỉ dưỡng,

chữa bệnh; du lịch sinh thái; du lịch hội thảo, sự kiện. Qua nhiều nhiệm kỳ Đại hội,

Đảng bộ và chính quyền tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu luôn luôn coi trọng vai trò, vị thế,

tiềm năng và thế mạnh của du lịch, coi du lịch là ngành kinh tế mũi nhọn của địa

phương.

- Về thu hút đầu tư: Trong những năm gần đây Bà Rịa – Vũng Tàu luôn đứng trong

top những địa phương thu hút nhiều vốn đầu tư nước ngoài nhất tại Việt Nam. Tính

đến năm 2017 trên địa bàn tỉnh đang có 301 dự án FDI với tổng vốn đăng ký 27 tỉ

USD và 450 dự án đầu tư trong nước với tổng vốn đăng ký hơn 244 ngàn tỉ đồng.

Cơ cấu kinh tế Bà Rịa-Vũng Tàu năm 2017: công nghiệp – xây dựng 69,7%; dịch

vụ 24,5% và nông lâm ngư nghiệp 5,8%.

Phụ lục số 06

Kính nghiệm phân cấp nhiệm vụ chi của một số nước trên thế giới

Môi

Bảo

Công

trường

hiểm

nghiệ

Quốc

Ngoại

Giáo

Phú

Cảnh

Đường

và tài

thất

p và

phòng

giao

dục

c lợi

sát

cao tốc

Nước

Y tế

nguyên

nghiệ

nông

xã

thiên

p

nghiệ

hội

nhiên

p

Các nước châu á

F,S,L

Trung

Quốc

F,SL

Indones

F,S,L F,S,L S,L

S,L

Philippi

Thai

Lan

Việt

F,S,L

F,S

F,S,L

S,L

F,S,L F

F,S,L

Nam

Ấn Độ

F,S

F,S,L F,S,L F,S

Nhật

F,L

Bản

Malaisia F

F,S

Các nước phân chia quyền lực theo hiến pháp

Canada

F,S

S,F

F,S

Mỹ

F,S

S,F

F,S

Thụy sỹ F

F,S

C,F,S S,C

F,C

F,S

Australi

F,S

S,C

F,S

S,F

F,S

Đức

F,S

C,S

C,F,S C

C,S

Áo

F,S

C,F,S C

F,S

Ghi chú: F-Liên Bang/quốc gia; S-cấp Bang/tỉnh; L-địa phương(dưới tỉnh); C-cùng

chịu trách nhiệm

Nguồn: ngân hàng thế giới, Phân cấp ở Indonesia (2003)

Phụ lục số 07

Sáu nguyên tắc kết hợp tạo ra sự phân giao cụ thể cho từng nhóm công cụ

thuếtheo nghiên cứu của Musgrave (1983 và 2000)

Nghiên cứu của Musgrave (1983 và 2000) đã chỉ ra rằng : “những quy tắc phân