ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ QUỲNH PH¢N CÊP QU¶N Lý NHµ N¦íC GI÷A
TRUNG ¦¥NG Vµ CHÝNH QUYÒN CÊP TØNH TRONG
LÜNH VùC Tæ CHøC Bé M¸Y Vµ C¸N Bé C¤NG CHøC LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2016
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ QUỲNH PH¢N CÊP QU¶N Lý NHµ N¦íC GI÷A
TRUNG ¦¥NG Vµ CHÝNH QUYÒN CÊP TØNH TRONG
LÜNH VùC Tæ CHøC Bé M¸Y Vµ C¸N Bé C¤NG CHøC Chuyên ngành: Luật Hiến pháp - Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: GS.TS. PHẠM HỒNG THÁI HÀ NỘI - 2016
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã
hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN
Nguyễn Thị Quỳnh
MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ, cụm từ viết tắt
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC GIỮA TRUNG ƢƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC TỔ CHỨC BỘ MÁY VÀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC .......................................................................... 12
1.1.
Quan niệm về phân cấp quản lý nhà nƣớc giữa trung ƣơng và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức .................................................................................... 12
1.2.
Nhu cầu, mục đích, ý nghĩa của việc phân cấp quản lý nhà nƣớc giữa Trung ƣơng và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức ....................................... 18
1.3.
Kinh nghiệm phân cấp, phân quyền quản lý giữa Trung ƣơng và địa phƣơng về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở một số nƣớc trên thế giới; bài học kinh nghiệm cho Việt Nam ...... 23 1.3.1. Trong lĩnh vực tổ chức bộ máy ......................................................... 23 1.3.2. Trong lĩnh vực quản lý cán bộ công chức ......................................... 27 1.3.3. Một số giá trị tham khảo cho Việt Nam ............................................ 33
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC GIỮA TRUNG ƢƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC TỔ CHỨC BỘ MÁY VÀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC .................................................................................. 35
2.1.
Thực trạng sự điều chỉnh của pháp luật về phân cấp giữa trung ƣơng và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy .............................................................................................. 35
2.1.1. Các quy định về phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương
và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy ................... 35
2.1.2. Kết quả, hạn chế vướng mắc về quy định phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực Tổ chức bộ máy ....................................................................................... 44
2.2.
Thực trạng sự điều chỉnh của pháp luật về phân cấp giữa trung ƣơng và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực cán bộ, công chức .......................................................................................... 51
2.2.1. Các quy định về phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và
chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực lĩnh vực cán bộ, công chức ......... 51
2.2.2. Kết quả, hạn chế và vướng mắc trong quy định phân cấp quản
lý cán bộ công chức ........................................................................... 65
2.3.
Thực trạng thực hiện phân cấp giữa trung ƣơng và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức .......................................................................................... 70
2.3.1. Kết quả thực hiện phân cấp giữa trung ương và chính quyền
cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức ......... 70
2.3.2. Những tồn tại, hạn chế trong phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh về tổ chức, bộ máy và cán bộ, công chức ..................................................................................... 71
Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC GIỮA TRUNG ƢƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC TỔ CHỨC BỘ MÁY VÀ CÁN BỘ CÔNG CHỨC .................................................. 77
3.1.
Quan điểm bảo đảm phân cấp quản lý nhà nƣớc giữa trung ƣơng và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ................................................................ 77 Giải pháp bảo đảm phân cấp ......................................................... 78
3.2. 3.2.1. Thay đổi nhận thức về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức .............................................................................. 78
3.2.2. Mở rộng nội dung phân cấp quản lý cho chính quyền cấp tỉnh
trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức ....................... 80
3.2.3. Hoàn thiện thể chế về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức .............................................................................. 88 3.2.4. Cơ cấu lại mối quan hệ giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh ....... 90 3.2.5. Tiếp tục cải cách thủ tục hành chính ................................................. 91 3.2.6. Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng, cán bộ, công chức hành chính
nhà nước ............................................................................................ 92
3.2.7. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát và nâng cao
trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước ............ 92 3.2.8. Đảm bảo nguồn lực tài chính để giúp các cấp thực hiện nhiệm vụ ....... 93
KẾT LUẬN .................................................................................................... 95 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 97
DANH MỤC CÁC TỪ, CỤM TỪ VIẾT TẮT
CBCC: Cán bộ công chức
CQĐP: Chính quyền địa phương
ĐTBD: Đào tạo, bồi dưỡng
ĐVSNCL: Đơn vị sự nghiệp công lập
HCNN: Hành chính nhà nước
TCBM: Tổ chức bộ máy
UBND: Ủy ban nhân dân
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Công cuộc đổi mới đất nước, sự phát triển nền kinh tế thị trường định
hướng Xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế tạo ra những tiền đề và đòi hỏi
đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương và
giữa các cấp chính quyền địa phương nhằm phát huy mạnh mẽ tính năng
động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương các cấp trong quản lý, điều hành các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã
hội trên địa bàn.
Quán triệt chủ trương đẩy mạnh phân cấp quản lý của Đảng và Chương
trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001- 2010, Chính phủ
đã có những giải pháp tích cực, cụ thể trong việc tăng cường phân cấp nhiều
hơn, rõ hơn các nhiệm vụ, thẩm quyền cho chính quyền địa phương trên các
lĩnh vực tài chính - ngân sách, kế hoạch - đầu tư, đất đai, tài nguyên, y tế, văn
hoá, giáo dục, tổ chức - nhân sự. v.v.
Bên cạnh đó, chính quyền một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
đã chủ động thực hiện phân cấp quản lý cho chính quyền cấp huyện và cấp xã
nhằm giải quyết các công việc liên quan trực tiếp đến người dân nhanh hơn,
sát với tình hình thực tế của từng địa phương và phát huy được tính chủ động,
sáng tạo của chính quyền cấp huyện và xã.
Yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và đẩy mạnh cải cách hành chính
trong thời kỳ mới đòi hỏi phải tập trung giải quyết một cách cơ bản, mạnh mẽ,
có hiệu quả hơn vấn đề phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với địa
phương và giữa các cấp chính quyền địa phương. Do vậy, ngày 30/6/2004
Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP “về tiếp tục đẩy mạnh
phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố
1
trực thuộc Trung ương”. Trong các lĩnh vực phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền,
trách nhiệm giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh có lĩnh vực phân cấp
quản lý về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức với những nội dung chủ yếu
sau: “Trên cơ sở các quy định khung của Chính phủ, chính quyền cấp tỉnh
quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn của ủy
ban nhân dân cấp tỉnh (trừ một số cơ quan chuyên môn do Chính phủ quy
định thống nhất) và các cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân cấp huyện,
phù hợp với tình hình, đặc điểm cụ thể của mỗi địa phương; quyết định việc
điều chỉnh một số nhiệm vụ cụ thể giữa các sở, ban, ngành của cấp tỉnh và cấp
huyện (không phải là những nhiệm vụ cơ bản, chủ yếu theo chức năng của
mỗi cơ quan chuyên môn); Căn cứ vào các định mức, tiêu chuẩn biên chế do
Chính phủ quy định, chính quyền cấp tỉnh xác định tổng biên chế hành chính
của địa phương trình Chính phủ quyết định; quyết định tổng biên chế sự
nghiệp của tỉnh; quyết định phân bổ chỉ tiêu biên chế cán bộ, công chức hành
chính cho từng cơ quan, đơn vị thuộc tỉnh và ủy ban nhân dân cấp huyện;
quyết định các chế độ khuyến khích, thu hút nhân tài, nhân lực có trình độ cao
về làm việc tại địa phương; quyết định cụ thể số lượng cán bộ chuyên trách,
công chức thuộc ủy ban nhân dân cấp xã theo quy định khung của Chính phủ;
quyết định số lượng và mức phụ cấp đối với cán bộ không chuyên trách cấp
xã phù hợp với đặc điểm, tính chất và khả năng ngân sách của mỗi địa
phương; Căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, tiêu chuẩn chức danh và quy trình cán
bộ, Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định việc bổ nhiệm, miễn nhiệm,
bãi nhiệm, cách chức, từ chức đối với người đứng đầu các cơ quan chuyên
môn thuộc ủy ban nhân dân và đơn vị sự nghiệp thuộc cấp tỉnh, không phải
thoả thuận với các bộ, ngành liên quan”.
Qua hơn 10 năm triển khai thực hiện Nghị quyết của Chính phủ về
phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ công chức, bên cạnh các kết quả
2
và chuyển biến tích cực vẫn còn bộc lộ không ít những khó khăn, vướng mắc.
Quan điểm về phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ công chức chưa
nhất quán dẫn đến tình trạng các giải pháp đẩy mạnh phân cấp giữa Chính
phủ và chính quyền cấp tỉnh chưa đồng bộ, thiếu sự phân định rõ ràng, cụ thể:
việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức cho các tổ
chức tại địa phương chưa được thống nhất; quy định của pháp luật về thành
lập, sáp nhập, giải thể tổ chức hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập chưa đáp
ứng được yêu cầu, nguyên tắc phân cấp; chưa có hướng dẫn phân loại, xếp
hạng các tổ chức sự nghiệp công lập; một số văn bản hướng dẫn cụ thể về thi
ngạch cạnh tranh, chức danh chưa ban hành kịp thời; cơ chế quản lý công
chức vẫn còn tập trung khá nhiều vào trung ương…
Để có cơ sở hiến định cho việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương
và địa phương, cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương, khoản 2
Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính
quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các
cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền
địa phương” [56, Điều 112].
Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 lần đầu tiên đã quy
định về phân quyền, phân cấp, ủy quyền tại các Điều 12, 13, 14.
Trước những yêu cầu về lý luận và thực tiễn của phân cấp quản lý về tổ
chức bộ máy và cán bộ công chức, học viên lựa chọn đề tài “Phân cấp quản
lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ
chức bộ máy và cán bộ công chức” làm luận văn thạc sỹ.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Phân cấp quản lý nhà nước đang là xu hướng chủ yếu trong cải cách bộ
máy nhà nước của nhiều quốc gia trên thế giới. Ở Việt Nam, trong quá trình
cải cách nền hành chính nhà nước, vấn đề này nhận được sự quan tâm của
nhiều nhà khoa học, nhà quản lý. Và do vậy đã có khá nhiều công trình, đề tài
3
khoa học đề cập đến các vấn đề lý luận và thực tiễn của phân cấp quản lý.
Một số công trình nước ngoài liên quan đến vấn đề phân cấp quản lý
đáng chú ý:
Các công trình “Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đồi” (1998)
của Ngân hàng Thế giới; “Phục vụ và duy trì: cải thiện hành chính công trong
một thế giới cạnh tranh” (2003) của Ngân hàng Phát triển Châu Á đã nhấn
mạnh sự cần thiết phải tăng cường phân cấp, phân quyền trong thực thi quản
lý nhà nước, đề cao quyền tự chủ, tự quản của chính quyền địa phương các
cấp, đồng thời phải gắn liền với việc thiết lập chính quyền trung ương đủ
mạnh, có hiệu lực và hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, cùng với cơ chế phát huy
dân chủ, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, các tổ chức xã hội tham gia
vào hoạt động quản lý nhà nước
Công trình “Phân cấp quản lý hành chỉnh - chiến lược cho các nước
đang phát triển” (2002) của tác giả LM.Cohen và S.B.Peterson đã phân tích
mặt mạnh, mặt yếu của mô hình thiết kế hành chính trên cơ sở những nguyên
tắc của khoa học quản lý hành chính và đưa ra những ví dụ cụ thể về phân cấp
quản lý hành chính đang được áp dụng ở một số nước.
Công trình “Phân cấp ở Đông Á - để chính quyền địa phương phát huy
tác dụng” (2005) do các chuyên gia Ngân hàng Thế giới thực hiện cho rằng,
phân cấp là sự chuyển giao trách nhiệm và nguồn thu tài chính từ chính quyền
cấp cao xuống các cấp thấp hơn. Nó được xem như là một biện pháp đưa
chính quyền về gần với dân và mang lại cho người dân cơ hội tham gia vào
quá trình tìm ra quyết sách. Một hệ thống phân cấp, phân quyền được thiết kế
tốt sẽ mang lại nhiều lợi ích, trong đó có việc đẩy mạnh tăng trưởng và ổn
định kinh tế. Họ cũng cảnh báo rằng, nếu việc phân cấp, phân quyền được
thiết kế không tốt hoặc quá trình thực hiện không được giám sát hợp lý, sẽ có
thể làm cho sự kiểm soát quyền lực trở nên lỏng lẻo đối với hoạt động của
4
chính quyền địa phương các cấp, ảnh hưởng đến sự tăng trưởng kinh tế, quản
lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công. Đây có thể xem là những kinh nghiệm
quan trọng bởi những điểm tương đồng về địa - chính trị, địa - kinh tế, địa - văn
hoá khi nghiên cứu và thiết kế mô hình phân cấp, phân quyền ở Việt Nam.
Ở nước ta, sau khi Chính phủ ban hành Nghị quyết 08/2004/NQ-CP
ngày 30/6/2004 về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính
phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, đã có khá nhiều
công trình nghiên cứu, hội thảo về phân cấp quản lý như:
Sách Phân cấp quản lý nhà nước - lý luận và thực tiễn (2004) của
PGS,TS. Võ Kim Sơn là công trình nghiên cứu khá toàn diện về phân quyền
theo chiều ngang (lập pháp - hành pháp - tư pháp) và phân quyền theo chiều
dọc giữa trung ương và địa phương (phân cấp quản lý hành chính nhà nước).
Công trình này đã dẫn giải nhiều cách tiếp cận khác nhau về phân cấp, phân
quyền quản lý nhà nước; tìm hiểu các mô hình phân cấp, phân quyền và phân
tích các hình thức phân cấp quản lý hành chính nhà nước. Trên cơ sở khung lý
thuyết đó, tác giả nghiên cứu thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà
nước ở Việt Nam trên hai phương diện: phân tích các chế định pháp lý qua
các Hiến pháp và luật, khảo sát thực tiễn trên một số lĩnh vực quản lý hành
chính nhà nước, từ đó đề xuất các giải pháp đẩy mạnh phân cấp trong hoạt
động quản lý hành chính nhà nước.
Kỷ yếu Hội thảo khoa học Phân cấp quản lý và vấn đề hoàn thiện chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền các cấp (2004) của Học viện
Hành chính quốc gia đã tập hợp các tham luận về: quan niệm phân cấp, phân
quyền; tính tất yếu phân cấp, phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa
phương các cấp; những thách thức, rào cản trong quá trình thiết kế các mô
hình và thực hiện phân cấp, phân quyền; đánh giá thực trạng phân cấp giữa
trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương các cấp ở nước ta
trên một số lĩnh vực chủ yếu; giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý ở nước ta.
5
Sách Phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính nhà nước của chính
quyền địa phương (2006) của TS. Bùi Đức Kháng đã bước đầu làm rõ một số
vấn đề có tính lý luận về phân cấp; kinh nghiệm phân cấp của một số quốc gia
trên thế giới; đánh giá thực trạng phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa
phương trên một số lĩnh vực như: địa chính, đăng ký kinh doanh và quản lý sau
cấp phép, văn hoá, v.v.; trên cơ sở đó, tác giả đề xuất đề xuất 10 giải pháp đẩy
mạnh phân công, phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính nhà nước.
Hội thảo quốc tế Phân cấp quản lý và cải cách hành chính - Kỉnh
nghiệm quốc tế và những gợi ý đối với Việt Nam (9/2007), do Đại học Khoa
học Xã hội và Nhân văn phối hợp với Viện Konrad Adanauer Stiftung (KAS)
Cộng hoà liên bang Đức tổ chức đã đề cập đến kinh nghiệm phân cấp, phân
quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương ở một số quốc gia như Nhật
Bản, Hàn Quốc, Philippin, v.v.; đánh giá thực trạng phân cấp, phân quyền giữa
trung ương và địa phương ở Việt Nam và đề xuất giải pháp hoàn thiện phân
cấp, phân quyền đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính quốc gia.
Sách Phân cấp quản lý nhà nước (2011) do GS,TS. Phạm Hồng Thái,
GS,TS. Nguyễn Đăng Dung, TS. Nguyễn Ngọc Chí (đồng chủ biên) là công
trình tập hợp các bài viết của nhiều tác giả về cơ sở lý luận của phân cấp,
phân quyền quản lý; kinh nghiệm phân cấp, phân quyền ở một số nước trên
thế giới; thực trạng và phương hướng đổi mới phân cấp, phân quyền quản lý ờ
Việt Nam. Mặc dù có những điểm chưa thống nhất, song các bài viết đều cho
rằng phân cấp, phân quyền là tất yếu khách quan trong điều kiện phát triển
kinh tế thị trường và dân chủ hóa; tuy nhiên, mỗi quốc gia lại có nhận thức và
cách làm khác nhau.
Về vai trò và tính tất yếu của việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền
quản lý giữa trung ương và địa phương trong cải cách hành chính, đã có nhiều
bài viết đăng trên các tạp chí: Tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa
6
các cấp CQĐP trong giai đoạn hiện nay của TS. Nguyễn Minh Phương, Tạp
chí Tổ chức nhà nước, (1/2005); Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa
trung ương và địa phương của PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt, Tạp chí Nghiên
cứu Lập pháp, (7/2005); Vai trò của phân cấp quản lý nhà nước trong cải
cách hành chính ở nước ta hiện nay của PGS.TS. Vũ Đức Đán, Tạp chí Quản
lý Nhà nước (8/2005); Cải cách hành chính và phân cấp quản lý: vấn đề và
những bứt phá mới của TS. Thang Văn Phúc, Tạp chí Kinh tế và Dự
báo,(10/2007); Một số vấn để lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý ở nước
ta hiện nay của TS. Nguyễn Minh Phương, Tạp chí Khoa học Chính trị
(1/2008); Các hình thức phân cấp, phân quyền của GS.TS. Nguyễn Đăng
Dung, Tạp chí Khoa học, Luật học (26/2010); Phân quyền và phân cấp trong
quản lý nhà nước - một số khía cạnh lý luận - thực tiễn và pháp lý của GS.TS.
Phạm Hồng Thái, Tạp chí Khoa học, Luật học, (27/2011); Tiếp tục thực hiện
phân cấp quản lý hành chính nhà nước đến năm 2015 của TS. Trần Anh
Tuấn,Tạp chí Lý luận chính trị (2/2013);... v.v..
Ngoài ra còn có một số chương trình, dự án của các tổ chức nước ngoài
và quốc tế tại Việt Nam như ĐANIA (Đan Mạch), SIDA (Thụy Điển), KAS
(CHLB Đức), ADB (Ngân hàng Phát triển châu Á), WB (Ngân hàng Thế
giới), thông qua việc tài trợ nghiên cứu về phân cấp quản lý ở một số Bộ,
ngành, địa phương đã xây dựng các báo cáo tổng kết tình hình phân cấp quản
lý và đưa ra một số khuyến nghị về đẩy mạnh phân cấp quản lý ở Việt Nam.
Các kết quả nghiên cứu hiện nay cho thấy:
Thứ nhất, những đề tài nghiên cứu khoa học nêu trên chủ yếu nghiên
cứu về phân cấp quản lý nhà nước nói chung và trên nhiều lĩnh vực, nhưng về
phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ công chức chưa được nghiên cứu
một cách xác đáng.
Thứ hai, các công trình nghiên cứu mới chỉ tập trung vào hệ thống giải
7
pháp đổi mới công tác quản lý nhà nước nói chung chứ chưa tập trung nhiều
vào giải pháp về phân cấp tổ chức bộ máy và cán bộ công chức.
Thứ ba, một số nghiên cứu đã xem xét đến vấn đề phân cấp tổ chức bộ
máy và cán bộ công chức song chủ yếu mới tiếp cận dưới góc độ quy định
pháp luật về phân cấp mà chưa đi sâu vào phân tích việc thực hiện các quy
định trên thực tế.
Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu cơ sở lý luận và thực trạng phân cấp
quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ
chức bộ máy và cán bộ công chức đồng thời xây dựng một số quan điểm và
giải pháp đảm bảo phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính
quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở Việt
Nam hiện nay là rất cần thiết.
3. Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích
Trên cơ sở hệ thống những vần đề lý luận; phân tích và đánh giá phân
cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực
tổ chức bộ máy và cán bộ công chức hiện nay. Từ đó đề xuất một số quan
điểm và giải pháp đảm bảo phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và
chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức
3.2. Nhiệm vụ
Thứ nhất, làm rõ quan niệm về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung
ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước và cán
bộ công chức; mục đích, ý nghĩa của việc phân cấp quản lý nhà nước giữa
trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ
công chức; kinh nghiệm phân cấp, phân quyền quản lý giữa trung ương và địa
phương về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở một số nước trên thế giới
để đưa ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
8
Thứ hai, phân tích và đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước
giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và
cán bộ, công chức ở Việt Nam hiện nay (thực trạng sự điều chỉnh pháp luật
về phân cấp và thực trạng thực hiện phân cấp); đánh giá những ưu điểm và
những hạn chế, vướng mắc trong thực trạng phân cấp quản lý nhà nước
giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và
cán bộ công chức.
Cuối cùng, luận văn đề xuất một số quan điểm và giải pháp bảo đảm
phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong
lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức hiện nay.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng
Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề về phân cấp quản lý nhà
nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam trong lĩnh vực tổ
chức bộ máy và cán bộ, công chức hiện nay, bao gồm: phân cấp trong việc
thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức bộ máy, phân loại, xếp hạng tổ chức;
phân cấp về tuyển dụng, sử dụng, quản lý biên chế, ngạch, đào tạo, bồi
dưỡng; khen thưởng và xử lý kỷ luật; chế độ tiền lương của cán bộ công chức.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Phân cấp quản lý nhà nước ở nước ta bao gồm phân cấp giữa trung
ương – địa phương và phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương (tỉnh –
huyện – xã), tuy nhiên đề tài tập trung đánh giá thực trạng điều chỉnh pháp
luật và thực trạng thực hiện phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương
(Chính phủ, Bộ và cơ quan ngang Bộ) và chính quyền cấp tỉnh (chính quyền
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán
bộ công chức hiện nay đồng thời đề xuất một số quan điểm, giải pháp đảm
bảo phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong
thời gian tới.
9
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận Mác – Lê nin, tư
tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, quan điểm, đường lối, chủ
trương của Đảng và Nhà nước Việt Nam về phân cấp quản lý nhà nước, về tổ
chức, cán bộ, công chức, về cải cách hành chính.
Trong quá trình nghiên cứu, học viên đã sử dụng một số phương pháp
nghiên cứu cụ thể như sau:
- Tổng hợp, phân tích, đánh giá sự điều chỉnh của pháp luật về phân cấp
quản lý nhà nước giữa Trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ
chức bộ máy và cán bộ công chức.
- Đánh giá thực trạng thực hiện phân cấp quản lý nhà nước giữa trung
ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công
chức ở Việt Nam hiện nay.
- Phân tích, so sánh, tổng hợp, khái quát kinh nghiệm phân cấp, phân
quyền giữa trung ương và địa phương trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán
bộ công chức ở một số nước trên thế giới, rút ra những kết luận, mà Việt Nam
có thể tham khảo.
- Dự báo và đề xuất những quan điểm, giải pháp đảm bảo phân cấp
quản lý giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ
máy và cán bộ công chức.
6. Ý nghĩa và tính mới của đề tài
Hiện nay chưa có đề tài nào nghiên cứu một cách toàn diện về cơ sở lý
luận và thực tiễn về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính
quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức, do đó việc
nghiên cứu đề tài về cơ bản là mới. Đề tài tập trung vào một số nội dung sau:
Dựa trên lý thuyết về quản lý tổ chức bộ máy và quản lý cán bộ, công
chức, học viên nghiên cứu và luận giải quan điểm về phân cấp quản lý nhà
10
nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy
và cán bộ, công chức.
Nghiên cứu một số kinh nghiệm phân cấp, phân quyền quản lý giữa
trung ương và địa phương về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở một số
nước trên thế giới, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
Phân tích và đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa
trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán
bộ công chức.
Qua đó đề xuất quan điểm và giải pháp đảm bảo về phân cấp quản lý
nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ
máy và cán bộ công chức ở Việt Nam.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài gồm 3 chương:
Chương 1. Cơ sở lý luận của phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương
và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức.
Chương 2. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và
chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức.
Chương 3. Quan điểm và giải pháp bảo đảm phân cấp quản lý nhà nước
giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và
cán bộ, công chức.
11
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC GIỮA
TRUNG ƢƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC
TỔ CHỨC BỘ MÁY VÀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC
1.1. Quan niệm về phân cấp quản lý nhà nƣớc giữa trung ƣơng và
chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức
Phân cấp là thuật ngữ được sử dụng trong quản lý nhà nước, tuy vậy
trong khoa học ở Việt nam có nhiều quan niệm khác nhau về phân cấp:
Phân cấp là: ...việc giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp
dưới trong hệ thống quản lý chung [68];
Chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà
nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện
thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp luật... thực chất của
phân cấp quản lý hành chính là xác định lại sự phân chia thẩm quyền
theo các cấp hành chính phù hợp với yêu cầu của tình hình mới [64];
Sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới để
thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời để giảm
bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những
việc sự vụ [39];
Một phương pháp quản lý, trong đó chức năng, nhiệm vụ và
quyền hạn của các tổ chức trong hệ thống các cơ quan thực thi
quyền hành pháp một cách cụ thể thông qua hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật theo nguyên tắc trao cho cơ quan cấp dưới nhiều
quyền ra quyết định các vấn đề có liên quan và tăng cường sự giám
sát hoạt động của các cơ quan đó thông qua hệ thống trách nhiệm
báo cáo [42];
12
Một loại hình tổ chức và hoạt động quản lý được pháp luật
quy định tạo nên các cơ quan có thứ bậc khác nhau trong một hệ
thống, mỗi cấp được giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm v.v.
nhất định để phát huy tính tự chủ, năng động và sáng tạo của mình,
nhằm phục vụ cho việc thực hiện một hay nhiều nhiệm vụ nào đó
đạt hiệu quả cao nhất [43];
Cách thức tổ chức lại hệ thống các cơ quan hành chính nhà
nước bao gồm Chính phủ, hệ thống các cơ quan hành chính nhà
nước địa phương nhằm đáp ứng tốt nhất đòi hỏi và sự mong muốn
hợp pháp của công dân. Cách tổ chức này làm cho quá trình ra
quyết định phải gắn liền với điều kiện cụ thể của từng cấp, từng đơn
vị lãnh thổ [60, tr.22];
Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách
nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa
khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế
của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của
hoạt động quản lý nhà nước [46];
Sự phân chia các đơn vị hành chính - lãnh thổ và phân công
thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng cho phù
hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm
thực thi hiệu quả hơn quyền lực nhà nước [67].
Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 lần đầu tiên đã quy
định về phân quyền, phân cấp, ủy quyền tại các Điều 12, 13, 14. Theo đó
trong nền hành chính nhà nước thì việc chấp hành và điều hành trên phương
pháp mệnh lệnh quyền uy, trên cơ sở quy định pháp luật chính quyền địa
phương có nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu là tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp
luật tại địa phương. Để đảm bảo sự vận hành đồng bộ của chính quyền địa
13
phương, tạo cơ chế cho chính quyền địa phương có thể ủy quyền cho cấp dưới
khi thực hiện những nhiệm vụ nhất định. Luật tổ chức Chính quyền địa
phương bổ sung quy định mới như: Phân định thẩm quyền của chính quyền
địa phương (Điều 11, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); phân quyền cho
chính quyền địa phương (Điều 12, Luật Tổ chức chính quyền địa phương);
phân cấp cho chính quyền địa phương (Điều 13, Luật tổ chức Chính quyền
địa phương); ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Điều
14, Luật tổ chức Chính quyền địa phương), quy định các điều kiện thực hiện
phân cấp, phân quyền, ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương thực hiện.
Về phân quyền, Luật quy định việc phân quyền cho các cấp chính
quyền địa phương phải được quy định trong các luật; chính quyền địa phương
tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn
được phân quyền. Như vậy có thể hiểu rằng phân quyền giữa trung ương và
địa phương (phân quyền theo chiều dọc) là phân chia quyền lực nhà nước
giữa các cấp chính quyền, mỗi cấp có nhiệm vụ, quyền hạn riêng của mình,
các cấp hạn chế việc can thiệp vào nhiệm vụ, quyền hạn của nhau, nhưng cấp
trên có thể kiểm tra, thanh tra cấp dưới theo quy định của pháp luật. Phân
quyền theo chiều dọc cũng có nghĩa là sự phân công trong mỗi loại cơ quan
nhà nước khi cùng thực hiện một loại quyền lực. Chẳng hạn, thực hiện quyền
hành pháp cần có sự phân công giữa Chính phủ với các cơ quan hành chính
nhà nước ở các địa phương.
Về phân cấp, Luật quy định căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực
hiện và điều kiện, tình hình cụ thể khác của địa phương, cơ quan nhà nước ở
trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương
hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên
một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường
14
hợp pháp luật có quy định khác. Việc phân cấp phải được quy định trong văn
bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước thực hiện phân cấp. Như vậy,
phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định do
mình đang nắm giữ và thực hiện cho cấp dưới thực hiện một cách thường
xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc
bằng cách chuyển cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết
định cụ thể. Nội dung của phân cấp là giao cho các cấp chính quyền, các bộ
phận trong bộ máy nhà nước những nhiệm vụ, quyền hạn để thực hiện, giải
quyết những công việc nhất định của nhà nước. Những nhiệm vụ, quyền hạn
được giao cho các cơ quan nhà nước mỗi cấp được xác định sao cho hợp pháp
và hợp lý, căn cứ vào vị trí, tính chất và chức năng của chúng trong bộ máy nhà
nước thể hiện dưới dạng các quyền, trách nhiệm của cơ quan nhà nước đó.
Về ủy quyền, Luật quy định trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành
chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền bằng văn bản do UBND cấp dưới
hoặc cơ quan, tổ chức khác thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn
của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Có
thể hiểu uỷ quyền trong lĩnh vực quản lý hành chính một cách chung nhất là
việc chuyên giao quyền ra quyết định của chính quyền và quyền để thực hiện
các nhiệm vụ được xác định một cách rõ ràng cho các cơ quan hoặc tổ chức ở
dưới quyền quản lý trực tiếp hoặc gián tiếp của chính phủ hoặc cơ quan, tổ
chức độc lập. Trong một số trường hợp, chính phủ trung ương có thể ủy
quyền cho chính quyền địa phương thay mặt chính phủ quyết định một việc
nào đó. chế độ ủy quyền phải được thực hiện có thời hạn nhất định, nếu ủy
quyền lâu dài sẽ biến thành phân quyền, “ủy quyền là việc cơ quan nhà nước
cấp trên bàng văn bản pháp luật giao cho chính quyền địa phương cấp dưới
thực hiện các công việc của mình trong khoảng thời gian nhất định, kèm theo
các điều kiện cụ thể”. Như vậy, ủy quyền là việc Chính phủ (hay chính quyền
15
địa phương cấp trên) chuyển giao quyền ra quyết định và quản lý một số chức
năng hành chính nhà nước cho chính quyền địa phương cấp dưới. Mối quan
hệ giữa Chính phủ (chính quyền địa phương cấp trên) với chính quyền địa
phương được uỷ quyền là mối quan hệ giữa người giao nhiệm vụ và người
thực hiện nhiệm vụ. Ủy quyền đòi hỏi chính quyền địa phương thực hiện
nhiệm vụ một cách độc lập trong thẩm quyền được giao và không phải là đơn
vị ngoại nhiệm (tản quyền) của chính phủ. Khi uỷ quyền, tổ chức, cá nhân uỷ
quyền vẫn phải chịu trách nhiệm cuối cùng và tổ chức, cá nhân được ủy
quyền không được ủy quyền tiếp cho tổ chức, cá nhân khác.
Từ những quan điểm khoa học nêu trên và phân tích các quy định tại
Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, có thể thấy bản chất của
phân cấp thể hiện ở một số điểm sau đây:
Thứ nhất, cơ quan nhà nước ở cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ,
quyền hạn của mình cho cấp dưới thực hiện thông qua việc ban hành văn bản
quy phạm pháp luật để chuyển giao.
Thứ hai, khi phân cấp cơ quan hành chính nhà nước cấp trên phải bảo
đảm điều kiện (tài chính, nhân lực và những điều kiện khác) để cơ quan cấp
dưới thực hiện được những nhiệm vụ, công việc được phân cấp.
Thứ ba, cơ quan được phân cấp có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ,
công việc được phân cấp.
Thứ tư, cơ quan được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà
nước cấp trên và pháp luật về những vấn đề được phân cấp.
Thứ năm, việc phân cấp quản lý phải dựa vào yêu cầu công tác và điều
kiện, tình hình cụ thể của địa phương.
Thứ sáu, bảo đảm quyền, các phương tiện để thực hiện phân cấp và
thực hiện đầy đủ trách nhiệm của cơ quan cấp dưới trong việc quyết định,
thực hiện nhiệm vụ được phân cấp.
16
Thứ bảy, phân cấp phải được thực hiện trên cơ sở một hệ thống thể chế,
văn bản quy phạm pháp luật đồng bộ, thống nhất, gắn với đổi mới cơ chế và
bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cơ quan được phân cấp.
Thứ tám, cơ quan nhà nước ở địa phương có thể phân cấp tiếp cho
chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm
vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được
sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp.
Quản lý, quản lý nhà nước được hiểu như sau:
Quản lý là sự tác động lên một hệ thống nào đó với mục tiêu đưa hệ
thống đó đến trạng thái cần đạt được. Quản lý là một phạm trù xuất hiện trước
khi có Nhà nước với tính chất là một loại lao động xã hội hay lao động chung
được thực hiện ở quy mô lớn. Quản lý được phát sinh từ lao động, không tách
rời với lao động và bản thân quản lý cũng là một loại hoạt động lao động.
“Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào đó mà được tiến
hành trên quy mô tương đối lớn đều cần có sự quản lý ở mức độ nhiều hay ít
nhằm phối hợp những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng
chung... Một nhạc công tự điều khiển mình nhưng một dàn nhạc cần phải có
nhạc trưởng”. Như vậy, quản lý xã hội không phải là sản phẩm của sự phân
chia quyền lực, mà là sản phẩm của sự phân công lao động nhằm liên kết và
phối hợp hoạt động chung của con người.
Là một phạm trù gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước, quản lý nhà
nước ra đời với tính chất là loại hoạt động quản lý xã hội. Quản lý nhà nước,
hiểu theo nghĩa rộng, được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước. Theo
nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là hoạt động chấp hành và điều hành được đặc
trưng bởi các yếu tố có tính tổ chức; được thực hiện trên cơ sở và để thi hành
pháp luật; được bảo đảm thực hiện chủ yếu bởi hệ thống các cơ quan hành
chính nhà nước (hoặc một số tổ chức xã hội trong trường hợp được giao
17
nhiệm vụ quản lý nhà nước). Quản lý nhà nước cũng là sản phẩm của việc
phân công lao động nhằm liên kết và phối hợp các đối tượng bị quản lý.
Quản lý nhà nước trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công
chức bao gồm các nội dung: xây dựng, ban hành thể chế trong lĩnh vực tổ
chức bộ máy và cán bộ, công chức; tổ chức thực hiện thể chế; kiểm tra việc
thực hiện thể chế.
Nội dung phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực tổ chức bộ máy
gồm phân cấp trong việc thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức bộ máy; phân
cấp trong việc phân loại, xếp hạng tổ chức;
Nội dung phân cấp trong lĩnh vực cán bộ, công chức: bao gồm phân
cấp về tuyển dụng công chức; phân cấp về quản lý biên chế công chức; phân
cấp về quản lý ngạch công chức; phân cấp về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công
chức; phân cấp về lĩnh vực tiền lương.
Từ phân tích trên, có thể quan niệm: Phân cấp quản lý nhà nước giữa
trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ,
công chức là việc cơ quan nhà nước cấp trên chuyển giao cho cơ quan nhà
nước ở cấp tỉnh thực hiện một cách thường xuyên, liên tục một hay một số
nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình bằng một văn bản quy phạm
pháp luật.
1.2. Nhu cầu, mục đích, ý nghĩa của việc phân cấp quản lý nhà nƣớc
giữa Trung ƣơng và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và
cán bộ, công chức
Phân cấp giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh thường diễn ra với
hai lý do cơ bản: một là, khả năng hạn chế của chính quyền trung ương trong
việc quản lý, điều hành các công việc của đất nước ở các địa phương, nhất là
ở những vùng sâu, vùng xa, ở tầm vi mô; hai là, một số địa phương nhờ có
những ưu thế nhất định (về tài nguyên khoáng sản, về nguồn nhân lực con
18
người…) nên phát triển khá mạnh nên thường dẫn đến xu hướng không muốn
lệ thuộc hoàn toàn vào chính quyền trung ương, họ đấu tranh để được quyền
tự chủ trong một số lĩnh vực hoặc vấn đề nhất định. Có thể nói, phân cấp vừa
là nhu cầu đòi hỏi khách quan của việc quản lý đất nước rộng lớn, phức tạp
vừa là nhu cầu phát triển lợi ích của mỗi địa phương, nhất là những địa
phương có điều kiện phát triển mạnh, mong muốn phải có những quyền,
những lợi ích nhất định của địa phương trong quá trình phát triển của mình.
Như vậy, việc phân cấp luôn phản ánh mối quan hệ giữa trung ương và địa
phương, giữa chính quyền cấp trên và chính quyền cấp dưới.
Việc phân cấp cho mỗi cấp khác nhau thì khác nhau và cho các địa
phương khác nhau có thể cũng khác nhau và sự phân cấp, phân quyền ở các
thời kỳ khác nhau đòi hỏi phải khác nhau. Thông thường địa phương nào có
điều kiện phát triển tốt thì mong muốn được phân cấp nhiều hơn, nhưng trung
ương khi này lại không muốn phân cấp, phân quyền vì việc phân cấp sẽ ảnh
hưởng đến quyền lực, lợi ích, thu nhập hợp pháp của chính quyền trung ương,
của các cơ quan chủ quản... Do vậy, trong thực tế tồn tại tình trạng là các cơ
quan trung ương, cơ quan cấp trên nhiều khi không có khả năng giải quyết tốt
công việc nhưng lại có quyền giải quyết, còn các cơ quan địa phương, cơ
quan cấp dưới có khả năng giải quyết tốt công việc nhưng lại không có quyền
giải quyết… từ đó dẫn đến hiện tượng quan liêu, bao cấp, hoặc không hiệu
quả trong giải quyết các công việc nhà nước.
Ngược lại với tình trạng trên là việc phân cấp cho địa phương có thể
dẫn đến tình trạng địa phương hoặc là không đủ năng lực, trình độ để thực
hiện những nhiệm vụ, quyền hạn được giao hoặc là quá nhiều công việc vượt
quá khả năng giải quyết của chính quyền địa phương. Phân cấp cũng có thể
dẫn đến sự tùy tiện sử dụng những gì được phân cấp để làm lợi cục bộ cho địa
phương mình, bất chấp hoặc không tính đến lợi ích của các địa phương khác
19
hoặc lợi ích của quốc gia trong tổng thể. Chẳng hạn, việc phân cấp quản lý và
cấp phép sử dụng quỹ đất ở Việt Nam thời gian qua đã dẫn đến nhiều địa
phương cấp phép sử dụng đất không hợp lý hoặc khai thác khoáng sản không
đúng, ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia và sự phát triển cân đối, bền vững của
đất nước. Do vậy, việc phân cấp còn là giải quyết mối quan hệ giữa trung
ương và địa phương một cách phù hợp nhất, tạo điều kiện cho sự phát triển
của cả đất nước cũng như mỗi địa phương. Việc phân cấp cho các địa phương
là vấn đề tất yếu của các nhà nước, nó phụ thuộc vào khả năng của chính
quyền địa phương mỗi giai đoạn phát triển, nếu phân cấp, giao nhiều quyền
quá có thể dẫn đến chính quyền địa phương sẽ quá tải, không thể thực hiện
hết được, nếu phân cấp, giao ít quyền quá thì hiệu quả hoạt động của chính
quyền địa phương sẽ không cao. Xu hướng chung hiện nay trong các nhà
nước dân chủ là khi xã hội phát triển cao thì việc phân cấp, phân quyền diễn
ra nhiều hơn, chính quyền các địa phương được trao cho nhiều nhiệm vụ,
quyền hạn hơn.
Việc phân cấp giữa trung ương và địa phương: Một mặt, nhằm phát huy
tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền
địa phương trên cơ sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm
của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước; mặt khác, bảo đảm sự quản
lý tập trung, thống nhất và thông suốt của chính quyền trung ương, tăng
cường kỷ luật, kỷ cương để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước
phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy kinh tế - xã hội ở
từng địa phương phát triển, trên cơ sở phát huy thế mạnh của mỗi địa phương
trong một nhà nước thống nhất. Do vậy, việc phân cấp hợp lý, chính xác sẽ có
những tác dụng tích cực như:
Thúc đẩy sự phát triển dân chủ thông qua việc cung cấp những cơ hội
tốt hơn để người dân tham gia tích cực và trực tiếp hơn vào các quá trình ra
quyết định của các cơ quan nhà nước các cấp;
20
Tăng cường hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công cho nhân dân
thông qua việc ủy quyền cho chính quyền địa phương thực thi chức năng cung
cấp dịch vụ công, từ đó hạn chế sự quan liêu và trì trệ của các cơ quan nhà
nước cấp trên, cơ quan trung ương.
Tạo điều kiện để nâng cao chất lượng của những dịch vụ công được
cung cấp cho người dân dựa trên trách nhiệm giải trình và sự nhạy cảm trong
việc nắm bắt và đáp ứng nhu cầu của dân chúng của chính quyền địa phương.
Tăng cường sự phát triển về kinh tế, xã hội dựa trên sự am hiểu chính
xác điều kiện kinh tế - xã hội và các đặc điểm về địa lý, dân cư… của chính
quyền địa phương, trên cơ sở đó đề ra các kế hoạch và có những chính sách
đúng đắn cho việc phát triển đó, phát huy được thế mạnh của mỗi địa phương.
Tăng cường sự chủ động, minh bạch, trách nhiệm giải trình và năng lực
giải quyết các công việc của các cơ quan chính quyền địa phương.
Cho phép đại điện đa dạng hơn về chính trị và sự tham gia của các
nhóm lợi ích như văn hóa, chính trị, tôn giáo, sắc tộc khác nhau… vào quá
trình ra quyết định của các cơ quan nhà nước liên quan đến các vấn đề của
mỗi địa phương.
Tăng cường sự ổn định chính trị và sự thống nhất của quốc gia thông
qua việc cho phép người dân quyền giám sát một cách trực tiếp và hiệu quả
hơn các chương trình, kế hoạch và hoạt động của chính quyền nhà nước ở địa
phương thuộc các cấp khác nhau.
Tạo điều kiện cho những ý tưởng kinh tế, chính trị, xã hội… mới nảy
sinh, từ đó có được những chương trình, hoạt động quản lý nhà nước có tính
sáng tạo hơn đối với mỗi địa phương.
Hoạt động phân cấp nếu thực hiện không tốt cũng có thể sẽ dẫn đến
những ảnh hưởng tiêu cực như:
Thứ nhất, thông qua việc trao cho những người cầm quyền ở địa
21
phương nhiều quyền lực hơn, nhiều khi vượt ra ngoài sự kiểm soát của chính
quyền trung ương có thể dẫn đến làm tổn hại nền dân chủ xã hội.
Thứ hai, làm giảm hiệu quả của việc cung cấp dịch vụ công cho các tổ
chức và cá nhân do thiếu sự kiểm soát và giám sát có hiệu quả việc thực thi
chức năng này từ phía các cơ quan cấp trên, cơ quan trung ương.
Thứ ba, chất lượng của những dịch vụ công được cung cấp cho người
dân bị ảnh hưởng vì chính quyền địa phương thiếu năng lực hoặc những
nguồn lực cần thiết để đảm bảo việc cung cấp những dịch vụ đó.
Thứ tư, làm tăng nguy cơ tham nhũng trong bộ máy nhà nước ở các địa
phương và khả năng phát triển bất bình đẳng giữa các vùng miền, khu vực
khác nhau của đất nước, có thể gây ra những mâu thuẫn giữa các địa phương
với nhau hoặc giữa địa phương với trung ương.
Thứ năm, có nguy cơ khiến các cơ quan ở các cấp chính quyền địa
phương bị quá tải vì phải thực hiện quá nhiều công việc khi nguồn nhân lực
không đáp ứng được. Hoặc làm cho đội ngũ cán bộ, công chức của bộ máy
chính quyền địa phương tăng lên quá nhiều dẫn đến lãng phí nguồn nhân lực
của bộ máy nhà nước.
Thứ sáu, tạo ra những kình địch, cạnh tranh mới, hoặc kích thích những
sự kình địch, cạnh tranh tiềm tàng giữa các địa phương khác nhau trong đất
nước về các vấn đề khác nhau của đời sống xã hội. Thậm chí việc phân cấp,
phân quyền còn có nguy cơ làm suy yếu quốc gia vì có thể dẫn đến gia tăng
sự bất bình đẳng giữa các khu vực hoặc chủ nghĩa ly khai, hoặc làm suy yếu
hoạt động quản lý tài chính của quốc gia.
Thứ bảy, làm giảm tính sáng tạo trong quản lý nhà nước do việc trao
quyền cho những người cầm quyền bảo thủ ở một số địa phương.
Trong lịch sử phát triển của nhân loại có rất nhiều mô hình phân cấp,
phân quyền giữa trung ương với địa phương được mỗi quốc gia, mỗi thời kỳ
22
phát triển sáng tạo ra, dẫn đến cách thức tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phương ở các quốc gia là rất đa dạng, phong phú. Theo các nhà
khoa học thì hiện nay trên thế giới có 4 mô hình phân cấp, phân quyền giữa
trung ương và địa phương cơ bản là mô hình Anh - phân cấp cho chính
quyền địa phương theo chức năng (functional regulation); mô hình Pháp -
song trùng giám sát (dual supervision); mô hình Đức - phụ trợ lãnh thổ
(areal subsidiarization); mô hình Xô viết - song trùng trực thuộc (dual
subordination). Như vậy, mỗi quốc gia có cách thức phân cấp, phân quyền
giữa trung ương và địa phương khác nhau và mỗi cách thức đều có những ưu
điểm và hạn chế nhất định.
1.3. Kinh nghiệm phân cấp, phân quyền quản lý giữa Trung ƣơng
và địa phƣơng về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở một số nƣớc trên
thế giới; bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
1.3.1. Trong lĩnh vực tổ chức bộ máy
Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều tổ chức các đơn vị hành chính -
lãnh thổ và thành lập các cơ quan nhà nước ở địa phương nhằm mục đích:
Triển khai việc thực hiện các quyết định của các cơ quan nhà nước ở trung
ương; Để nhân dân địa phương tham gia vào các hoạt động của các cơ quan
nhà nước và quyết định những vấn đề có liên quan đến đời sống của nhân dân
địa phương; Phân cấp cho địa phương để giảm bớt công việc cho cơ quan nhà
nước ở trung ương, từ đó tạo điều kiện cho trung ương tập trung giải quyết
những công việc có tính chất quốc gia và để giải quyết tốt quyền lợi của
Trung ương cũng như quyền lợi của mỗi địa phương.
a) Ở Đức
Cơ sở pháp lý hình thành phân cấp quản lý nhà nước về tổ chức bộ máy
ở CHLB Đức là Hiến pháp Liên bang và Luật của các bang.
Đơn vị hành chính tự quản địa phương ở CHLB Đức là xã và liên xã.
23
Hai loại đơn vị hành chính này với tư cách là cấp tự quản ở địa phương có
quyền quyết định và tự chịu trách nhiệm về tất cả các công việc của cộng
đồng địa phương trong khuôn khổ pháp luật.
Xã ở CHLB Đức là khái niệm chỉ một đơn vị hành chính cơ sở, kể cả
thành phố lớn, vừa và nhỏ (chỉ trừ 3 thành phố được hưởng quy chế đặc biệt
là: Berlin, Bermen, Hamburg). Hiện nay CHLB Đức có khoảng 14.619 xã.
Liên xã ở CHLB Đức là khái niệm chỉ hình thức liên kết giữa một số xã có
quy mô nhỏ thành một đơn vị hành chính cơ sở.
Tổ chức, hoạt động của chính quyền xã, liên xã ở CHLB Đức:
Trong khuôn khổ pháp luật, xã có nghĩa vụ và quyền điều hành công
việc của mình theo tinh thần tự chịu trách nhiệm. Xã có quyền khiếu kiện
trước các toà án có thẩm quyền về những sự can thiệp trái pháp luật và những
cản trở đối với quyền tự quản của mình. Các xã, liên xã có biểu tượng riêng,
có cờ và con dấu công vụ của mình.
Cơ cấu tổ chức chính quyền tự quản xã, liên xã ở CHLB Đức bao gồm:
Hội đồng, Xã trưởng và các phòng ban chuyên môn.
Hội đồng xã, liên xã (sau đây gọi là Hội đồng xã) được nhân dân địa
phương bầu ra thông qua bỏ phiếu. Số lượng thành viên của Hội đồng xã
phụ thuộc vào số dân của xã, có nhiệm kỳ 5 năm. Nhiệm vụ của Hội đồng xã
là: Quyết định phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội và nâng
cao phúc lợi cho nhân dân địa phương; Quyết định ngân sách và quyết toán
hằng năm, quy định về thuế và đảm bảo nguồn tài chính cho địa phương;
Ban hành điều lệ, quy chế pháp lý của xã; Bầu xã trưởng, sa thải cán bộ,
công chức; Quy định việc thành lập các cơ quan công quyền và Ban hành
quy chế hoạt động cho Hội đồng xã. Quyền hạn của Hội đồng xã là giám sát
đối với hoạt động của xã.
Xã trưởng được Hội đồng xã bầu ngoại trừ một số xã dân bầu trực tiếp
24
xã trưởng với nhiệm kỳ từ 6 đến 12 năm, tuỳ thuộc vào quy chế của từng xã.
Xã trưởng là người lãnh đạo bộ máy hành chính xã, có quyền trực tiếp quyết
định những vấn đề có tính chất cấp bách của xã; Chuẩn bị và thực hiện các
Nghị quyết của Hội đồng xã; Đại diện pháp lý cho xã về đối ngoại; Điều hành
các công việc của các phòng ban chuyên môn thuộc cơ quan hành chính xã.
Các phòng ban chuyên môn có số lượng khác nhau tuỳ thuộc vào quy
chế của từng xã. Cơ cấu thành phần các phòng ban chuyên môn do Hội đồng
xã quyết định. Trưởng phòng và nhân viên các phòng ban chuyên môn do Xã
trưởng bổ nhiệm. Hoạt động của các phòng ban chuyên môn khá đa dạng về
nhiều lĩnh vực như: Xây dựng, nhà đất, an ninh trật tự, giáo dục, thuế, thống
kê, pháp luật, an sinh xã hội…
b) Ở Pháp
Hệ thống các cơ quan địa phương ở Pháp được xây dựng trên cơ sở
phân chia đơn vị hành chính – lãnh thổ. Đơn vị hành chính của Pháp bao
gồm: xã, tỉnh và vùng; mỗi đơn vị hành chính – lãnh thổ đều có thực hiện chế
độ tự quản ở các mức độ khác nhau.
Đối với đơn vị hành chính xã: Hiện nay, ở Pháp có khoảng 36 nghìn xã.
Chịu trách nhiệm tổ chức, điều hành các công việc ở xã như: Quyết định
những vấn đề liên quan đến lợi ích của xã, định đoạt tài sản của xã, chỉ đạo
cung ứng các dịch vụ cần thiết như: bệnh viện; chợ; xây dựng, sửa chữa
đường sá, cầu cống; trường học; bảo tàng... là Hội đồng và xã trưởng.
Đối với đơn vị hành chính Tỉnh: Tỉnh là đơn vị hành chính lãnh thổ chủ
yếu ở Pháp. Tổ chức điều hành hoạt động của tỉnh là do Hội đồng tỉnh (hay
còn gọi là Hàng tổng), đứng đầu Hội đồng tỉnh là Chủ tịch Hội đồng tỉnh.
Hoạt động của Hội đồng tỉnh bao gồm: thông qua ngân sách và kiểm
tra việc thực hiện ngân sách, tổ chức cung ứng các dịch vụ do cấp trên cung
cấp và quản lý tài sản của tỉnh.
25
Nhiệm vụ của Chủ tịch Hội đồng là thi hành các quyết định của Hội
đồng, chịu trách nhiệm về việc quản lý tỉnh, chi phối kinh phí và đứng đầu
các tổ chức dịch vụ hành chính, kỹ thuật của tỉnh.
Đối với đơn vị hành chính Vùng: Pháp có 22 vùng ở mẫu quốc và các
vùng riêng biệt như: Guadeloupe; Guyane; Martinique; Rounion. Vùng có
nhiều nét giống với tỉnh về cơ cấu tổ chức. Tổ chức Vùng có Hội đồng vùng
và Chủ tịch Hội đồng, ngoài ra tuỳ mỗi vùng mà có thêm Hội đồng kinh tế và
xã hội; Hội đồng về vấn đề vay nợ và Viện kiểm toán. Hội đồng vùng đưa ra
các biện pháp về phát triển kinh tế, xã hội, vệ sinh môi trường, phát triển khoa
học công nghệ và các biện pháp xây dựng lãnh thổ trên cơ sở tôn trọng tính
toàn vẹn lãnh thổ của mỗi vùng.
Chủ tịch Hội đồng vùng là người chuẩn bị và thi hành các quyết định của
Hội đồng, chi phối kinh phí, quản lý tài sản, lãnh đạo các cơ quan của Vùng.
Hội đồng kinh tế và xã hội không có quyền ban hành quyết định mà chỉ
có quyền đưa ra ý kiến đối với Hội đồng vùng về các vấn đề như: chuẩn bị thi
hành những kế hoạch của Nhà nước đối với vùng, chiến lược phát triển vùng.
c) Ở Vương quốc Anh:
Vấn đề tự quản địa phương hình thành dựa trên cơ sở pháp lý là Quy
chế tự quản địa phương năm 1972. Theo đó, tổ chức tự quản địa phương ở
Anh được thực hiện theo chế độ hai cấp: vùng và giáo xứ.
Lãnh thổ Anh và xứ Wales được chia thành các lãnh địa, các lãnh địa
chia thành các vùng. Có tất cả là 339 vùng, trong đó có 296 vùng của Anh, 37
vùng của xứ Wales và 26 vùng của Bắc Ailen.
Giáo xứ là cấp thấp nhất của tự quản địa phương ở Anh (riêng ở xứ
Wales cấp thấp nhất là xã). Hiện nay ở Anh có khoảng hơn 11 nghìn giáo xứ.
Tổ chức hoạt động của tự quản địa phương ở Anh được thực hiện qua
Hội đồng các cấp. Hội đồng các cấp được hình thành do nhân dân địa phương
26
bầu, có nhiệm kỳ 4 năm, bao gồm Chủ tịch và các uỷ viên. Chủ tịch Hội đồng
được bầu từ các đại biểu của Hội đồng và cứ mỗi năm 1 lần thì 1/3 các uỷ
viên của Hội đồng được bầu lại.
Hoạt động của Hội đồng bao gồm: trật tự an ninh, phòng cháy chữa cháy,
đường sá giao thông, bảo tàng, bảo trợ người già và các dịch vụ xã hội khác.
Mặc dù được trao một số quyền tự quyết nhất định theo chế độ tự quản,
song chính quyền địa phương ở Anh lại chịu nhiều biện pháp giám sát, kiểm
tra của Chính phủ. Một trong những hình thức kiểm tra quan trọng nhất của
Chính phủ đối với tự quản địa phương là: điều chỉnh bằng pháp luật. Theo đó,
pháp luật quy định bắt buộc các cơ quan làm việc tại địa phương phải tuân thủ
những quy định chung về hình thức và phương pháp làm việc.
Một hình thức kiểm tra khác của Chính phủ Anh là cơ quan trung ương
có quyền phê chuẩn nhân sự của bộ máy chính quyền địa phương do Hội
đồng bầu ra. Ngoài ra, các cơ quan Chính phủ có quyền yêu cầu tiến hành các
cuộc điều tra về hoạt động của chính quyền tự quản địa phương nếu phát hiện
ra những hành vi gian dối hoặc có tính chất lừa đảo.
1.3.2. Trong lĩnh vực quản lý cán bộ công chức
Mỗi quốc gia đều có những cách thức khác nhau để quản lý người làm
một việc cho nhà nước tùy thuộc vào thể chế chính trị và điều kiện cụ thể của
quốc gia đó. Phân cấp quản lý công chức trong khu vực nhà nước giữa các cấp
chính quyền đang trở thành xu thế chung của các nước nhằm hướng đến “một
chính phủ tốt hơn nhưng nhỏ hơn”. Khó có thể tìm kiếm một mô hình chung
cho phân cấp quản lý công chức do mỗi nước có những cách khác nhau tùy
thuộc vào điều kiện cụ thể của mình. Mặt khác, ngay trong từng nước quá trình
phân cấp công chức từng giai đoạn lịch sử cũng luôn thay đổi để phù họp với
sự thay đổi chung.
27
a) Ở Vương quốc Anh:
Các văn bản pháp luật về quản lý công chức của Vương quốc Anh đa
số là do Chính phủ ban hành dựa trên quyền uy của Nữ hoàng. Từ năm 1959,
phạm vi công chức đã được quy định gồm 2 bộ phận:
Những người do Nữ hoàng Anh trực tiếp bổ nhiệm, được ủy ban dân sự
cấp giấy chứng nhận hợp lệ cho phép tham gia công tác ở cơ quan dân sự.
Những người mà toàn bộ tiền lương được cấp từ ngân sách thống nhất
của Vương quốc hoặc từ các nguồn do Nghị viện thông qua.
Công chức Anh là công bộc của Vua hay Nữ hoàng do Nữ hoàng bổ
nhiệm hoặc do Thủ tướng với tư cách là người thay mặt Nữ hoàng bổ nhiệm
trong phạm vi quyền hạn của mình.
Trước năm 1968, công chức Anh được chia làm 6 loại theo cấp: Loại
hành chính (quan chức) gồm Thứ trưởng (phó quan thường vụ), trợ lý Thứ
trưởng, chủ quản, trợ lý chủ quản, các chức vụ đứng đầu cơ quan thuộc Chính
phủ; loại nhân viên chấp hành (chuyên môn); loại nhân viên chuyên môn và
khoa học kỹ thuật chia ra hệ A và hệ B; Loại nhân viên văn phòng; loại giúp
việc công tác văn phòng; loại tạp vụ. Trong số 6 loại công chức trên thì công
chức loại hành chính (loại 1) là công chức cao cấp sẽ do Chính phủ quản lý.
Sau khi tiến hành cải cách công vụ năm 1968, công chức được chia ra
làm 10 loại: quan chức hành chính - công chức cao cấp; chuyên gia kinh tế;
chuyên gia thống kê; chuyên gia tin học; công chức khoa học; chuyên môn kỹ
thuật; thư ký; bảo hiểm xã hội và huấn luyện; pháp luật và cảnh sát. Trong số
đó có 4 loại đầu và quan chức của loại 5 và loại 6 được coi là công chức cao
cấp và có chính sách quản lý riêng.
Công chức của nước Anh chỉ bao gồm những người làm việc tại các
Bộ ở Trung ương, những người làm việc tại các cấp chính quyền địa phương
không được xem là công chức. Có nhiều cấp và hạng khác nhau trong công
28
vụ song có thể chia làm 3 nhóm chính: các nhóm phục vụ làm việc tại các
Bộ khác nhau, mỗi nhóm có thang bảng lương riêng và yêu cầu riêng về
trình độ chuyện môn khi vào làm trong công vụ; Các nhóm chuyên gia, kỹ
thuật; và các ngạch riêng của mỗi Bộ như thanh tra thuế, hải quan, giám
ngục và nhân viên xuất nhập cảnh.
Cơ quan quản lý về hoạt động của công chức ở Trung ương là Bộ công
vụ với những chức năng, nhiệm vụ cơ bản sau: Phụ trách quản lý công chức
bao gồm việc tuyển chọn, đào tạo, thăng cấp, miễn nhiệm; Quyết định tiền
lương, phúc lợi; Giúp Thủ tướng Chính phủ phân công, phân cấp chức trách
và quản lý công chức; Quản lý và đảm nhiệm công việc đổi mới công sở, kỹ
thuật mới, trang bị mới cho công tác công sở và công chức.
Như vậy, việc quản lý công chức ở Anh được thực hiện trên cơ sở phân
loại công việc. Điều này có nghĩa là xác định rõ hơn các công chức cao cấp
chủ yếu phụ trách nghiên cứu và hoạch định chính sách, theo dõi và chi đạo
việc thực hiện chính sách, các công chức cao cấp được giao trách nhiệm chủ
yếu làm ở các vị trí công tác như thủ trưởng các cơ quan chấp hành của Chính
phủ. Việc phân cấp quản lý cho các cơ quan hành chính căn cứ vào vị trí công
việc của công chức.
b) Ở Pháp:
Công chức Pháp được quản lý theo chế độ chức nghiệp tức là công
chức được phân loại theo ngạch, bậc. Nếu căn cứ theo trình độ đào tạo thì
công chức Pháp được chia thành 4 loại: Loại A, B, C, D.
Tổng thống bổ nhiệm các bộ trưởng và thành viên của Chính phủ theo
đề nghị của Thủ tướng. Khi Thủ tướng đệ trình đơn từ nhiệm của Chính phủ
lên tổng thống thì toàn bộ chính phủ sẽ thay đổi. Khi tổng thống cách chức
một bộ trưởng hay khi một bộ trưởng từ chức sẽ có sự thay đổi ở cấp Bộ. Thủ
tướng là người đứng đầu chính phủ. Các bộ trưởng nhà nước chịu trách nhiệm
29
về bộ được coi là quan trọng hơn hoặc giữ vai trò phối hợp. Các bộ trưởng
đứng đầu một bộ (theo luật chung), ví du: Kinh tế, giáo dục, tư pháp, quốc
phòng... các bộ trưởng được ủy nhiệm: bộ trưởng nhận nhiệm vụ từ Thủ
tướng về một nhiệm vụ đặc biệt.
Bộ trưởng đảm nhận vai trò chính trị với tư cách là thành viên của
Chính phủ và vai trò hành chính với tư cách là người đứng đầu một Bộ. Theo
quy định của Hiến pháp, thành viên của Chính phủ không được là thành viên
của Nghị viện., không được thực hiện các nhiệm vụ đại diện các tổ chức nghề
nghiệp mang tính quốc gia, công vụ và các hoạt động nghề nghiệp.
Bộ trưởng đứng đầu một bộ và đảm nhiệm vai trò là người lãnh đạo
duy nhất của bộ đó. Bộ trưởng có thẩm quyền mang tính thứ bậc đối với toàn
bộ các nhân viên dưới quyền, ra mệnh lệnh hoặc chỉ dẫn cho họ, có thể áp
dụng hình thức kỷ luật đối với họ theo các quy chế và quy tắc chung của pháp
luật. Ngoài ra, như tất cả những người đứng đầu ở cơ quan khác, bộ trưởng có
quyền áp dụng tất cà các biện pháp cần thiết để đảm bảo cho hoạt động của bộ
máy hành chính dưới quyền. Quyền lập quy của bộ trưởng chỉ được thực hiện
trong phạm vi của bộ về mặt nhân sự và cơ cấu. về nguyên tắc, bộ trưởng
không có quyền lập quy nói chung - với danh nghĩa là nguồn luật hay là nghĩa
vụ đối với những đối tượng bị quản lý, nhưng pháp luật cũng dành cho các bộ
trưởng quyền lập quy nói riêng trong một số lĩnh vực cụ thể.
Cơ quan quản lý công chức ở Trung ương của Pháp là Tổng cục công
chức và hành chính, trong đó có bộ phận riêng để quản lý công chức cấp cao
và công chức lãnh đạo. Thủ tướng chính phủ và Tổng thư ký của chính phủ
trực tiếp quản lý Tổng cục. Chức năng của Tổng cục và hành chính là quản lý
và giám sát việc thi hành “quy chế công chức” và thực hiện các quy định khác
trong lĩnh vực quản lý nhân sự. Trong xu thế cải cách hiện nay, Tổng cục
được giao thêm một số nhiệm vụ mới như: Phát triển, thúc đẩy cải cách công
30
vụ, điều hòa mối quan hệ giữa tổ chức và công chức, tăng cường nghiên cứu
khoa học về tổ chức lao động quản lý, hiện đại hóa công tác hành chính và
công sở HCNN, làm đầu mối quản lý các cơ quan quản lý nhân sự của các
Bộ, ngành và địa phương trên toàn quốc.
Ngoài ra, Pháp còn thành lập một loạt các Hội đồng tư vấn cho việc quản
lý nhân sự như: Hội đồng công chức tối cao; Hội đồng hành chính, Hội đồng
kỹ thuật, Hội đồng giáo dục tối cao, Hội đồng tối cao pháp quan. Quan trọng
nhất là “Hội đồng công chức tối cao” là cơ quan do Thủ tướng chỉ đạo, một Bộ
trưởng hoặc Thư ký Chính phủ làm lãnh đạo, thành viên có 32 người do chính
phủ bổ nhiệm, trong đó có 16 người là cố vấn hành chính do Chính phủ cử, 16
người do Hội đồng mời vào và do Văn phòng Thủ tướng bổ nhiệm.
“Hội đồng hành chính” là Hội đồng đóng vai trò quan trọng trong việc
quản lý công chức cao cấp và lãnh đạo. Hội đồng thực hiện các chức năng về
giám định, các ý kiến tham mưu về đề bạt, khen thường, kỷ luật trong đội ngũ
công chức lãnh đạo và cao cấp. Ở Pháp, mỗi Bộ, ngành, địa phương đều có
một Hội đồng hành chính để thực hiện việc quản lý đội ngũ công chức cao
cấp và lãnh đạo của Bộ, ngành và địa phương.
c) Ở Trung Quốc:
Với mục tiêu phấn dấu đến năm 2010 xây dựng được một đội ngũ cán
bộ có trình độ cao, thích ứng với công cuộc xây dựng kinh tế, chính trị, văn
hóa trong nước và hội nhập quốc tế, chế độ nhân sự của Đảng cộng sản Trung
Quốc đã được cải cách phù hợp với điều kiện mới với hai chiến lược: Khoa -
Giáo hưng quốc và Nhân tài cường quốc, trong đó chiến lược Nhân tài cường
quốc được chú trọng với sự tham gia của nhiều Bộ, ngành Trung ương. Ngày
27/4/2005, ủy ban thường vụ Quốc vụ viện Trung Quốc (khóa X) đã thông
qua Luật Công chức với 18 chương, 107 điều. Luật Công chức có hiệu lực
1/1/2006 đã giải quyết được nhiều nội dung về chế độ nhân sự, trong đó quy
định rõ thẩm quyền các cấp trong quản lý công chức.
31
Theo Luật Công chức, các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chế
độ phân loại công chức theo vị trí công tác và bậc. Chức danh của công chức
Trung Quốc chia thành 2 loại: Công chức lãnh đạo và công chức thường. Vị
trí và bậc công chức là tiêu chí quan trọng để xác định tiền lương công chức
và thẩm quyền công chức.
Công chức lãnh đạo bao gồm: các vị trí lãnh đạo cấp cao của Nhà nước;
Trưởng và Phó thủ trưởng cơ quan cấp Bộ và tỉnh; Trưởng và Phó thủ trưởng
cơ quan Cục, Vụ; Trưởng và Phó thủ trưởng cơ quan cấp huyện, thị và
Trưởng, Phó các phòng, ban và bộ phận trực thuộc.
Công chức Trung Quốc được phân loại theo các bậc (rank). Việc xếp
hạng vào các bậc dựa trên năng lực, mức độ hoàn thành công việc và thâm
niên công tác. Công chức có thể thăng tiến đến bậc cao nhất của vị trí công
việc tương ứng.
Cán bộ công chức của Trung Quốc được chia thành 15 bậc: Bậc 1: Thủ
tướng Quốc vụ viện; Bậc 2: Phó Thủ tướng và các thành viên Quốc vụ viện;
Bậc 3 - Bậc 4: Bộ trưởng, Tỉnh trưởng; Bậc 5: Thứ trưởng, Phó Tỉnh trưởng;
Bậc 5-7: cấp trưởng của các Vụ, Cục, Viện (ở Bộ) và Sở (ở Tỉnh), chuyên
viên thanh tra - tương đương chuyên viên cao cấp; Bậc 6-8: cấp phó của các
Vụ, Cục, Viện (ở Bộ) và Sở (ở Tỉnh), trợ lý chuyên viên thanh tra; Bậc 7-10:
cấp trưởng phòng (ở Bộ) và Sở (ở Tỉnh), Trưởng cấp huyện, chuyên viên
nghiên cứu - tương đương chuyên viên chính; Bậc 8-11: cấp phó phòng (ở
Bộ) và Sở (ở Tỉnh), phó cấp huyện, chuyên viên nghiên cứu; Bậc 9-12:
Chuyên viên tổ trưởng, trưởng cấp xã; Bậc 9-13: Chuyên viên tổ phó, phó xã;
Bậc 9-14: Chuyên viên; Bậc 10-15: Cán sự.
Việc quản lý theo các chức danh công chức được phân cấp giữa Trung
ương, Bộ, ngành và địa phương. Từ bậc 7 trở lên đến bậc 1 đều do các cơ
quan chuyên trách của Trung ương quản lý. Còn đối với công chức từ bậc 7
đến bậc 15 được phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương.
32
Ủy ban công vụ Trung ương có nhiệm vụ quản lý chung đối với đội
ngũ công chức trên phạm vi cả nước và quản lý công chức làm việc ở các cơ
quan Trung ương, ủy ban công vụ từ cấp huyện trở lên có trách nhiệm quản lý
chung đối vái đội ngũ công chức địa phương trên địa bản trong phạm vi thẩm
quyền của mình, về nguyên tắc, 1 ủy ban công vụ cấp trên sẽ hướng dẫn Ban
công vụ cấp dưới về chuyên môn. Ủy ban công vụ từng cấp sẽ hướng dẫn việc
quản lý công chức trong các cơ quan HCNN cùng cấp.
1.3.3. Một số giá trị tham khảo cho Việt Nam
Một là, nội dung và thể chế phân cấp quản lý trên thực tế phụ thuộc vào
thể chế tổ chức nhà nước, đặc điểm kinh tế - xã hội và luật pháp của mỗi
nước, nhưng có điều chung nội bật nhất là, xu thế ngày càng tăng quyền quyết
định và quyền giám sát của người dân đối với những công việc của cộng
đồng, giảm bớt sự bao biện, làm thay hoặc áp đặt sự điều hành của các cơ
quan hành chính cấp trên đối với những công việc trực tiếp của cộng đồng.
Đồng thời việc tăng thẩm quyền cho chính quyền địa phương vẫn đảm bảo
tính thống nhất quản lý của nhà nước trung ương, thông qua hệ thống pháp
luật của mỗi quốc gia.
Hai là, việc tăng cường phân cấp quản lý cho chính quyền địa phương
phải gắn liền với việc thiết lập chính quyền trung ương đủ mạnh, có hiệu lực
và hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, cùng với cơ chế phát huy dân chủ, tạo điều
kiện thuận lợi cho người dân, các tổ chức xã hội tham gia vào hoạt động quản
lý. Thực hiện phân cấp phải luôn bảo đảm các yêu cầu đối với các cấp chính
quyền được phân cấp.
Ba là, cần phải xác định mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và
chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính nhà nước. Chính phủ tập
trung vào một số chức năng nhất định về quản lý vĩ mô. Đồng thời thực hiện
tốt việc điều phối, đánh giá và giám sát, định ra những tiêu chuẩn về chuyên
môn của quốc gia.
33
Bốn là, mức độ phân cấp trong quản lý TCBM và CBCC nhà nước phụ
thuộc vào quan điểm chính trị của mỗi nước cũng như đối với từng nhóm công
chức. Thông thường đối với các chức danh cao cấp trong cơ quan hành pháp thì
việc quản lý mang tính tập trung cao hơn so với các công chức khác. Nhiều
quốc gia quy định công chức cao cấp thuộc sự quản lý thống nhất của chính
quyền Trung ương.Hầu hết các nước có sự phân biệt giữa công chức và những
người được bầu và thường không có quy định phân cấp quản lý người được
bầu vì những người này chịu sự điều chỉnh của luật bầu cử. Do đó không có
nhiều quy định phân các quản lý đối với Tổng thống, Thủ tướng và Bộ trưởng.
Năm là, nhiều nước có xu hướng áp dụng chế độ phân quyền mạnh mẽ
(phân quyền trọn gói) đã giao quyền tự chủ tối đa cho các cơ quan trực tiếp sử
dụng công chức hành chính. Các cơ quan HCNN căn cứ vào tình hình cụ thể được
toàn quyền quyết định các vấn đề về tuyển dụng, sử dụng, phát triển công chức. Ở
những nước áp dụng theo mô hình này như Vương quốc Anh, New Zealand...
thường có đội ngũ công chức chuyên nghiệp, hiện đại và làm việc có hiệu quả do
người sử dụng công chức được quyền quyết định tất cả các vấn đề liên quan đến
công chức trong khuôn khổ Luật Công vụ và Luật về khu vực nhà nước.
Sáu là, chính quyền địa phương ngày càng được trao nhiều quyền hơn.
Phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương các cấp thường gắn với việc tăng
thêm thẩm quyền cho người đứng đầu hành pháp ở địa phương. Người đứng
đầu hành pháp ở địa phương có thể ban hành các quy định, bổ nhiệm các
thành viên của các ban hành chính độc lập, bổ nhiệm Phó tỉnh trưởng và kế
toán trưởng, Phó thị trưởng và thủ quỹ đối với cấp cơ sở cũng như bổ nhiệm
các công chức địa phương.
Bảy là, phân cấp quản lý TCBM và CBCC cho các cơ quan hành chính
luôn gắn liền với vấn đề giám sát. Vì vậy, trong các Luật Phân cấp và các luật
chuyên ngành như Luật công chức của các nước đều coi kiểm soát là hoạt
động mang tính bắt buộc.
34
Chương 2
THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC GIỮA TRUNG
ƢƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC TỔ
CHỨC BỘ MÁY VÀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC
2.1. Thực trạng sự điều chỉnh của pháp luật về phân cấp giữa trung
ƣơng và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy
2.1.1. Các quy định về phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương
và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy
2.1.1.1. Đối với thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức bộ máy
a) Các văn bản quy định thành lập, sáp nhập, giải thế tổ chức bộ máy
Luật Tổ chức Chính phủ số 76/2015/QH13 của Quốc hội ban hành
ngày 19 tháng 06 năm 2015;
Luật Tổ chức Chính quyền địa phương số 77/2015/QH13 của Quốc hội
ban hành ngày 19 tháng 06 năm 2015;
Nghị định số 29/2008/NĐ-CP của Chính phủ quy định về khu công
nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế ban hành ngày 14/3/2008;
Nghị định số 45/2010/NĐ-CP của Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt
động và quản lý hội, Hà Nội, ngày 21 tháng 04 năm 2010;
Nghị định số 36/2012/NĐ-CP của Chính phủ quy định chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, ngày 18
tháng 04 năm 2012;
Nghị định số 55/2012/NĐ-CP của Chính phủ quy định về thành lập, tổ
chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập ngày 28 tháng 06 năm 2012;
Nghị định số 24/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định tổ chức các cơ
quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương ban hành ngày 04 tháng 04 năm 2014;
35
Nghị định số 37/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định tổ chức các cơ
quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố
thuộc tỉnh Chính phủ ban hành ngày 05 tháng 05 năm 2014;
Nghị định số 16/2015/NĐ-CP của Chính phủ Quy định cơ chế tự chủ
của đơn vị sự nghiệp công lập ban hành ngày 14 tháng 02 năm 2015;
Thông tư liên tịch số 06/2015/TTLT-BKHĐT-BNV của Bộ Kế hoạch
và Đầu tư và Bộ Nội vụ ban hành Hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn và cơ cấu tổ chức của Ban Quản lý khu công nghiệp, khu chế xuất, khu
kinh tế, khu kinh tế cửa khẩu, ngày 03 tháng 09 năm 2015;
…..
b) Nội dung quy định về phân cấp thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức
bộ máy
Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 đã phân cấp cho UBND
cấp tỉnh quyết định thành lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn
đặc thù thuộc UBND cấp tỉnh trên cơ sở tiêu chí, điều kiện do Chính phủ quy
định, cụ thể là: theo quy định tại Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày
04/4/2014, ở các tỉnh có 03 cơ quan chuyên môn (Sở Quy hoạch – Kiến trúc ở
thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, Sở Ngoại vụ, Ban Dân tộc).
Đối với các tổ chức thuộc cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn
ở cấp tỉnh, Bộ quản lý ngành và Bộ Nội vụ đã ban hành các Thông tư liên tịch
hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ
quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, trong đó có phân cấp cho Chủ tịch
UBND cấp tỉnh quyết định cụ thể tên gọi, số lượng các tổ chức thuộc cơ cấu
tổ chức của cơ quan chuyên môn ở cấp tỉnh và lựa chọn mô hình tổ chức
(Phòng hoặc Chi cục) để tổ chức quản lý một số ngành, lĩnh vực, bảo đảm
phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương.
Đối với các Ban quản lý các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh
36
tế trực thuộc UBND cấp tỉnh, Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008
đã phân cấp cho UBND cấp tỉnh quyết định cơ cấu tổ chức của Ban Quản lý.
Đối với việc thành lập, tổ chức lại, giải thể các đơn vị sự nghiệp công
lập được quy định tại Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày 28 tháng 6 năm
2012 quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập:
trước đây, việc quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp
công lập được quy định tại Nghị định 83/2006/NĐ-CP ngày 17/08/2006 quy
định trình tự, thủ tục thành lập, tổ chức lại, giải thể tổ chức hành chính, tổ
chức sự nghiệp nhà nước. Điểm khác biệt của Nghị định số 55/2012/NĐ-CP
là đã quy định tách bạch việc thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp
công lập, không quy định chung với cơ quan hành chính như tại Nghị định số
83/2006/NĐ-CP.
Về thẩm quyền thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công
lập, Nghị định đã có sự thay đổi trong nội dung phân cấp. Cụ thể, Thủ tướng
Chính phủ quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công
lập thuộc UBND cấp tỉnh và đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của luật
chuyên ngành. UBND tỉnh quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự
nghiệp đối với đơn vị sự nghiệp thuộc cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh
theo hướng dẫn của Bộ quản lý ngành và của Bộ Nội vụ; đơn vị sự nghiệp
công lập khác thuộc cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh theo quy định
của luật chuyên ngành và thực hiện phân cấp cho UBND cấp huyện thẩm
quyền thành lập, tổ chức lại, giải thể đối với một số loại hình đơn vị sự nghiệp
công lập thuộc UBND cấp huyện theo quy định của luật chuyên ngành. Sự
thay đổi trong nội dung phân cấp ở địa phương được thể hiện rõ nhất ở sự
thay đổi thẩm quyền thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp thuộc
UBND thành phố, trước đây nội dung này do UBND thành phố quyết định thì
nay Nghị định số 55/2012/NĐ-CP quy định thẩm quyền quyết định là của Thủ
37
tướng Chính phủ. Việc cụ thể hóa quy định thành lập đơn vị sự nghiệp công
lập gắn với vị trí việc làm của người lao động phù hợp với Nghị định số
41/2012/NĐ-CP ngày 08/5/2012 của Chính phủ quy định về vị trí việc làm
trong đơn vị sự nghiệp công lập. Nghị định này nêu rõ:
Đối với đơn vị sự nghiệp công lập được thành lập mới theo
quyết định của cơ quan có thẩm quyền thì danh mục vị trí việc làm,
số lượng người làm việc và cơ cấu viên chức theo chức danh nghề
nghiệp phải được xác định ngay từ khi xây dựng đề án thành lập và
được cấp có thẩm quyền phê duyệt trong Quyết định thành lập [27].
Bên cạnh đó, Chính phủ Quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp
công lập trong Nghị định số 16/2015/NĐ-CP năm 2015 thay thế Nghị định số
43/2006/NĐ-CP năm 2006.
Đơn vị sự nghiệp tự chủ về tổ chức bộ máy: Đơn vị sự nghiệp công
được quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể các đơn vị không thuộc cơ cấu
tổ chức các đơn vị cấu thành theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền, khi
đáp ứng các tiêu chí, điều kiện, tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật; xây
dựng phương án sắp xếp lại các đơn vị cấu thành trình cơ quan có thẩm quyền
quyết định. Riêng đơn vị sự nghiệp công tự bảo đảm một phần chi thường
xuyên và đơn vị sự nghiệp công do ngân sách nhà nước bảo đảm chi thường
xuyên: Xây dựng phương án sắp xếp, kiện toàn cơ cấu tổ chức của đơn vị
trình cơ quan có thẩm quyền quyết định [33, Điều 6].
Các Bộ, cơ quan Trung ương, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: căn cứ phạm vi
quản lý, chức năng, nhiệm vụ theo thẩm quyền được giao rà soát, sửa đổi, bổ
sung hoặc ban hành mới các tiêu chí, tiêu chuẩn chất lượng, cơ chế giám sát,
đánh giá, kiểm định chất lượng dịch vụ sự nghiệp công; hiệu quả hoạt động của
đơn vị sự nghiệp công; thực hiện thanh tra, kiểm tra, xử phạt vi phạm trong
hoạt động cung ứng dịch vụ sự nghiệp công và tổ chức thực hiện các nội dung
38
khác về trách nhiệm quản lý nhà nước đối với dịch vụ sự nghiệp công và đơn vị
sự nghiệp công quy định tại Điều 4 (Quản lý nhà nước đối với dịch vụ sự
nghiệp công và đơn vị sự nghiệp công) Nghị định này [33, Điều 22].
Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: trong phạm vi thẩm quyền có trách
nhiệm ban hành trong năm 2015: Quy hoạch mạng lưới các đơn vị sự nghiệp
công trong từng lĩnh vực; danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân
sách nhà nước; định mức kinh tế - kỹ thuật áp dụng trong các lĩnh vực dịch vụ
sự nghiệp công, làm cơ sở ban hành giá dịch vụ sự nghiệp công tính đủ chi
phí và các quy định tại Điều 4 (Quản lý nhà nước đối với dịch vụ sự nghiệp
công và đơn vị sự nghiệp công) Nghị định này [33, Điều 22].
Đối với các tổ chức thuộc các ngành, lĩnh vực đã có quy hoạch mạng
lưới được cấp có thẩm quyền phê duyệt hoặc được tổ chức thống nhất theo
hướng dẫn của Chính phủ, về cơ bản đã phân cấp cho UBND cấp tỉnh, cấp
huyện quyết định t heo thẩm quyền.
2.1.1.2. Đối với việc phân loại, xếp hạng tổ chức
a) Các văn bản quy định về phân loại, xếp hạng tổ chức
Thông tư số 36/2005/TT-BNV của Bộ Nội vụ ngày 6/4/2005 về việc
xếp hạng Ban quản lý khu công nghiệp, Ban quản lý khu kinh tế, Ban
quản lý khu kinh tế mở, Ban quản lý khu kinh tế cửa khẩu, Ban quản lý
khu kinh tế- thương mại, Ban quản lý khu công nghiệp cao và các Ban
quản lý có tên gọi khác;
Quyết định số 181/2005/QĐ-TTg ngày 19 tháng 07 năm 2005 của Thủ
tướng Chính phủ quy định việc phân loại, xếp hạng đối với các tổ chức sự
nghiệp, dịch vụ công lập;
Thông tư số 23/2005/TT-BYT của Bộ Y tế ngày 25/08/2005 hướng dẫn
xếp hạng các đơn vị sự nghiệp y tế;
Thông tư số 18/2005/TT-BKHCN của Bộ Khoa học Công nghệ ngày
39
02/11/2005 hướng dẫn thực hiện chế độ phụ cấp chức vụ lãnh đạo trong các
tổ chức khoa học và công nghệ;
Thông tư số 33/2005/TT-BGD&ĐT ngày 08/12/2005 của Bộ Giáo dục
và Đào tạo hướng dẫn tạm thời thực hiện chế độ phụ cấp chức vụ lãnh đạo
trong các cơ sở giáo dục công lập; Công văn số 3644/TC-ĐH ngày 17/12/1985
của Bộ Đại học và Trung học chuyên nghiệp (nay là Bộ Giáo dục và Đào tạo)
về việc hướng dẫn phân hạng trường;
Thông tư số 67/2006/TT-BVHTT của Bộ Văn hóa thông tin ngày
10/08/2006 hướng dẫn phân hạng và thực hiện phụ cấp chức vụ lãnh đạo
trong các tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công lập hoạt động văn hóa – thông tin;
Thông tư số 18 /2006/TT-BLĐTBXH của Bộ Lao động – Thương binh
và Xã hội ngày 28 tháng 11 năm 2006 Hướng dẫn xếp hạng một số loại hình
đơn vị sự nghiệp công lập thuộc ngành lao động, thương binh và xã hội;
Thông tư liên tịch số 06/2007/TTLT-BGTVT-BNV ngày 17/5/2007
hướng dẫn xếp hạng các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công lập thuộc ngành giao
thông vận tải đã phân cấp cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng
các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công lập do UBND cấp tỉnh và Sở giao thông
vận tải quản lý;
Thông tư số 14/2007/TT-BLĐTBXH của Bộ Lao động thương binh và
xã hội ngày 30/08/2007 Hướng dẫn xếp hạng trường cao đẳng nghề, trường
trung cấp nghề và trung tâm dạy nghề công lập;
Thông tư số 48/2008/TT-BGDĐT ngày 25/08/2008 hướng dẫn xếp
hạng và thực hiện chế độ phụ cấp chức vụ lãnh đạo của Trung tâm giáo dục
thường xuyên;
Thông tư liên tịch số 79/2009/TTLT-BNNPTNT-BNV của Bộ Nông
nghiệp và Phát triển nông thôn và Bộ Nội vụ ngày 14 tháng 12 năm 2009
hướng dẫn việc xếp hạng các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công lập thuộc ngành
nông nghiệp và phát triển nông thôn;
40
Thông tư liên tịch số 02/2010/TTLT-BTP-BNV của Bộ Tư pháp và Bộ
Nội vụ ngày 11 tháng 02 năm 2010 hướng dẫn việc xếp hạng các đơn vị sự
nghiệp công lập thuộc ngành Tư pháp.
Thông tư liên tịch Số 16/2011/TTLT-BCT-BNV Của Bộ Công thương
và Bộ Nội vụ ngày 5 tháng 4 năm 2011 Hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn, cơ cấu tổ chức và biên chế của trung tâm khuyến công vả tư vấn
phát triển công nghiệp trực thuộc Sở Công thương.
b) Nội dung quy định phân cấp quản lý về phân loại, xếp hạng tổ chức
Bộ Nội vụ đã phối hợp với các Bộ quản lý ngành ban hành Thông tư
hoặc Thông tư liên tịch hướng dẫn về phân loại, xếp hạng đối với các tổ chức
hành chính, sự nghiệp trong một số ngành, lĩnh vực; trong đó đã thể hiện các
nội dung phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh, cụ thể như sau:
Thông tư số 36/2005/TT-BNV của Bộ Nội vụ ngày 6/4/2005 về việc
xếp hạng Ban quản lý khu công nghiệp, Ban quản lý khu kinh tế, Ban quản lý
khu kinh tế mở, Ban quản lý khu kinh tế cửa khẩu, Ban quản lý khu kinh tế-
thương mại, Ban quản lý khu công nghiệp cao và các Ban quản lý có tên gọi
khác(gọi chung các Ban quản lý là Ban quản lý Khu Công nghiệp và các loại
Khu thuộc các Ban quản lý là Khu Công nghiệp) đã phân cấp cho UBND cấp
tỉnh quyết định xếp hạng II đối với các Ban quản lý theo tiêu chí, điều kiện
trong thông tư;
Thông tư số 23/2005/TT-BYT ngày 25/08/2005 hướng dẫn xếp hạng
các đơn vị sự nghiệp y tế đã phân cấp cho UBND cấp tỉnh quyết định xếp
hạng các đơn vị sự nghiệp y tế từ hạng I trở xuống trong phạm vi quản lý;
Thông tư số 18/2005/TT-BKHCN của Bộ Khoa học công nghệ ngày
02/11/2005 hướng dẫn thực hiện chế độ phụ cấp chức vụ lãnh đạo trong các
tổ chức khoa học và công nghệ đã phân cấp UBND cấp tỉnh quyết định phân
loại đối với các tổ chức sự nghiệp khoa học và công nghệ do mình thành lập;
41
Thông tư số 33/2005/TT-BGD&ĐT ngày 08/12/2005 của Bộ Giáo dục
và Đào tạo hướng dẫn tạm thời thực hiện chế độ phụ cấp chức vụ lãnh đạo
trong các cơ sở giáo dục công lập; Công văn số 3644/TC-ĐH ngày
17/12/1985 của Bộ Đại học và Trung học chuyên nghiệp (nay là Bộ Giáo dục
và Đào tạo) về việc hướng dẫn phân hạng trường đã phân cấp cho UBND cấp
tỉnh quyết định xếp hạng các trường thuộc phạm vi quản lý;
Thông tư số 67/2006/TT-BVHTT ngày 10/08/2006 hướng dẫn phân
hạng và thực hiện phụ cấp chức vụ lãnh đạo trong các tổ chức sự nghiệp, dịch
vụ công lập hoạt động văn hóa – thông tin đã phân cấp Chủ tịch UBND cấp
tỉnh quyết định xếp hạng các tổ chức sự nghiệp thuộc thẩm quyền quản lý;
- Thông tư số 18 /2006/TT-BLĐTBXH của Bộ Lao động – Thương
binh và Xã hội ngày 28 tháng 11 năm 2006 hướng dẫn xếp hạng một số loại
hình đơn vị sự nghiệp công lập thuộc ngành lao động, thương binh và xã hội,
đã phân cấp cho Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
quyết định xếp hạng đối với đơn vị sự nghiệp trực tiếp quản lý và gửi báo cáo
về Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội;
Thông tư liên tịch số 06/2007/TTLT-BGTVT-BNV của Bộ Giao thông
Vận tải và Bộ Nội vụ ngày 17/5/2007 hướng dẫn xếp hạng các đơn vị sự
nghiệp, dịch vụ công lập thuộc ngành giao thông vận tải đã phân cấp cho Chủ
tịch UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công
lập do UBND cấp tỉnh và Sở giao thông vận tải quản lý;
Thông tư số 14/2007/TT-BLĐTBXH của Bộ Lao động thương binh và
xã hội ngày 30/08/2007 hướng dẫn xếp hạng trường cao đẳng nghề, trường
trung cấp nghề và trung tâm dạy nghề công lập đã phân cấp cho Chủ tịch
UBND cấp tỉnh quyết định công nhận hạng đối với các cơ sở dạy nghề thuộc
phạm vi quản lý của UBND cấp tỉnh;
42
Thông tư số 48/2008/TT-BGDĐT ngày 25/08/2008 hướng dẫn xếp
hạng và thực hiện chế độ phụ cấp chức vụ lãnh đạo của Trung tâm giáo dục
thường xuyên đã phân cấp Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng
Trung tâm giáo dục thường xuyên;
Thông tư liên tịch số 79/2009/TTLT-BNNPTNT-BNV của Bộ Nông
nghiệp và Phát triển nông thôn và Bộ Nội vụ ngày 14 tháng 12 năm 2009
Hướng dẫn việc xếp hạng các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công lập thuộc ngành
nông nghiệp và phát triển nông thôn, đã phân cấp Chủ tịch Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh quyết định xếp hạng các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công lập thuộc
ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn thuộc tỉnh quản lý;
Thông tư liên tịch số 02/2010/TTLT-BTP-BNV của Bộ Tư pháp và Bộ
Nội vụ ngày 11 tháng 02 năm 2010 hướng dẫn việc xếp hạng các đơn vị sự
nghiệp công lập thuộc ngành Tư pháp, đã phân cấp cho Chủ tịch UBND cấp
tỉnh quyết định xếp hạng đối với Trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước, Phòng
Công chứng, Trung tâm Dịch vụ bán đấu giá tài sản trực thuộc Sở Tư pháp.
Quy định thẩm quyền xếp hạng: Bộ trưởng Bộ Tư pháp quyết định xếp hạng
các Trung tâm Đăng ký giao dịch, tài sản trực thuộc Cục Đăng ký quốc gia
giao dịch bảo đảm - Bộ Tư pháp; Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định xếp
hạng đối với Trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước, Phòng Công chứng, Trung
tâm Dịch vụ bán đấu giá tài sản trực thuộc Sở Tư pháp;
Thông tư liên tịch Số: 16/2011/TTLT-BCT-BNV Của Bộ Công thương
và Bộ Nội vụ ngày 5 tháng 4 năm 2011 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn, cơ cấu tổ chức và biên chế của trung tâm khuyến công vả tư vấn
phát triển công nghiệp trực thuộc Sở Công thương, đã phân cấp cho Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh quyết định cơ cấu tổ chức và biên chế của Trung tâm.
43
2.1.2. Kết quả, hạn chế vướng mắc về quy định phân cấp quản lý nhà
nước giữa Trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực Tổ chức bộ máy
2.1.2.1. Kết quả
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp quản lý tổ chức đã
tạo cơ sở pháp lý tương đối đầy đủ, cơ bản đối với việc phân cấp thẩm quyền
thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức bộ máy, cụ thể như sau:
Trên cơ sở quy định của Chính phủ, UBND các tỉnh đã tiến hành tổ
chức, sắp xếp lại các cơ quan chuyên môn theo Nghị định số 24/2014/NĐ-CP,
Nghị định số 37/2014/NĐ-CP. Đối với các tổ chức thuộc cơ cấu tổ chức của
các cơ quan chuyên môn ở cấp tỉnh, Bộ quản lý ngành và Bộ Nội vụ đã ban
hành các Thông tư liên tịch hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ
cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh; trong đó, có
phân cấp cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định cụ thể tên gọi, số lượng các
tổ chức thuộc cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn ở cấp tỉnh và lựa chọn
mô hình tổ chức (Phòng hoặc Chi cục) để tổ chức quản lý một số ngành, lĩnh
vực, bảo đảm phù hợp với điều kiện thực tế tại địa phương. Đối với các tổ chức
thuộc các ngành, lĩnh vực đã có quy hoạch mạng lưới được cấp có thẩm quyền
phê duyệt hoặc được tổ chức thống nhất theo hướng dẫn của Chính Phủ, về cơ
bản đã phân cấp cho UBND cấp tỉnh, cấp huyện quyết định theo thẩm quyền.
Nhìn chung, tổ chức bộ máy các cơ quan chuyên môn từ cấp tỉnh đến cấp
huyện được kiện toàn, củng cố theo các quy định pháp luật, góp phần ổn định
hoạt động và tăng cường chủ động trong tham mưu, đề xuất cơ chế, chính sách
theo ngành, lĩnh vực, thúc đẩy kinh tế - xã hội của địa phương phát triển.
Căn cứ quy định của pháp luật về thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức
hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập, đến nay về cơ bản trong lĩnh vực tổ
chức bộ máy đã thực hiện phân cấp bảo đảm được các yêu cầu, nguyên tắc
phân cấp theo Nghị quyết 08/NĐ-CP của Chính phủ.
44
Đối với các cơ quan hành chính: trên cơ sở quy định của pháp luật đã
cụ thể hóa các tiêu chí, điều kiện và thông tư hướng dẫn để phân cấp cho
chính quyền địa phương quyết định thành lập, đảm bảo tính thống nhất, thông
suốt trong cả nước.
Thực hiện Thông tư liên tịch giữa Bộ Nội vụ và các Bộ, ngành trung
ương, UBND tỉnh đã quy định chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của các
cơ quan chuyên môn. Hầu hết các Sở đã tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh thực
hiện tốt chức năng quản lý nhà nước, quản lý ngành, lĩnh vực được giao, đồng
thời thực hiện có hiệu quả những nhiệm vụ, quyền hạn theo ủy quyền hoặc
được phân cấp của UBND cấp tỉnh
Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập: Về tổ chức bộ máy ngoài những
tổ chức “cứng” theo quy định của Chính phủ, căn cứ vào hướng dẫn của
Trung ương, chính quyền cấp tỉnh có quyền căn cứ vào thực tế của địa
phương để quyết định thành lập hoặc giảm bớt những tổ chức giúp việc hoặc
các tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công khác, đồng thời đã từng bước phân loại
và sắp xếp phù hợp với quy hoạch mạng lưới tổ chức, cụ thể là:
Các đơn vị sự nghiệp có chức năng phục vụ quản lý nhà nước được quy
định trong cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh được thành
lập và được nhà nước bố trí ngân sách hoạt động thường xuyên.
Các đơn vị sự nghiệp dịch vụ công lập khác được thành lập theo quy
hoạch trên cơ sở đáp ứng đủ các tiêu chí, điều kiện và do chính quyền địa
phương quyết định theo thẩm quyền.
Về điều kiện thành lập, điều kiện giải thể các đơn vị sự nghiệp được
quy định cụ thể góp phần thúc đẩy đơn vị sự nghiệp tự chủ hoạt động, khắc
phục tình trạng ỷ lại, dựa dẫm vào nhà nước của không ít các đơn vị sự
nghiệp công lập hiện nay. Đồng thời, từ yêu cầu xác định vị trí việc làm trong
đơn vị sự nghiệp, Chính phủ đã cụ thể hóa quy định về việc thành lập đơn vị
45
sự nghiệp công lập gắn với vị trí việc làm của người lao động. Điều này có ý
nghĩa rất lớn đối với việc cải cách tổ chức bộ máy nhà nước theo hướng con
người gắn với vị trí công việc cụ thể, tránh tình trạng vừa thừa vừa thiếu
trong tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và các đơn vị sự nghiệp nói riêng
như hiện nay.
Đối với việc phân loại, xếp hạng tổ chức Bộ Nội vụ đã phối hợp với các
Bộ quản lý ngành ban hành Thông tư hoặc thông tư liên tịch hướng dẫn về
phân loại, xếp hạng đối với các tổ chức hành chính sự nghiệp trong một số
ngành, lĩnh vực đã thể hiện các nội dung phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh,
cụ thể như sau:
Thực hiện phân cấp trong việc phân loại, xếp hạng các tổ chức sự
nghiệp, dịch vụ công lập thuộc phạm vi quản lý của từng cấp tạo điều kiện:
Kiện toàn và tăng cường công tác quản lý đối với các tổ chức sự nghiệp, dịch
vụ công lập; khắc phục sự thiếu tính thống nhất về phân loại, xếp hạng và
khuynh hướng nâng hạng các tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công lập; Thực hiện
chế độ tiền lương đối với cán bộ, công chức, viên chức và lực lượng vũ trang,
trong đó phân loại, xếp hạng các tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công lập là một
căn cứ để quy định việc áp dụng chế độ phụ cấp chức vụ đối với cán bộ, công
chức lãnh đạo, quản lý của từng loại tổ chức theo các mức xếp hạng tương
ứng, bảo đảm sự thống nhất trong cả nước; nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt
động của tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công lập trong từng ngành, lĩnh vực; đổi
mới phương thức đầu tư cho mỗi loại tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công lập
theo hệ thống phân loại, xếp hạng.
Một số tổ chức đơn vị sự nghiệp công lập đã được quy định rõ ràng về
cơ quan quản lý, như: Thông tư liên tịch số 51/2015/TTLT-BYT-BNV hướng
dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Y tế thuộc Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh và Thông tư liên tịch số 11/2015/TTLT-BGDĐT-BNV
46
Hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở
Giáo dục và Đào tạo thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, đã quy định rõ
ràng:Trường Cao đẳng hoặc Trung cấp y tế thuộc trực thuộc Sở Y tế; còn các
Trường cao đẳng sư phạm; trường trung cấp sư phạm… trực thuộc Sở Giáo
dục và Đào tạo. (Trước khi hai Thông tư trên được ban hành, theo Thông tư
liên tịch số 03/2008/TTLT-BYT-BNV của Bộ Y tế - Bộ Nội vụ hướng dẫn
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Y tế, Phòng Y tế
thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện, thì Trường Cao đẳng Y tế trực thuộc Sở Y
tế. Trong khi Thông tư liên tịch số 47/2011/TTLT-BGDĐT-BNV của Bộ
Giáo dục và Đào tạo - Bộ Nội vụ lại quy định các trường cao đẳng trực thuộc
Sở Giáo dục và Đào tạo).
2.1.2.2. Hạn chế, vướng mắc
Thứ nhất, hệ thống chính sách, pháp luật còn thiếu đồng bộ và chưa cụ
thể bởi nhiều việc đã phân cấp cho chính quyền địa phương nhưng cơ chế,
chính sách chưa đủ rõ: việc tổ chức hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công
lập; phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh được sắp xếp, tổ chức lại và bố trí
định biên cho các đơn vị sự nghiệp dịch vụ công.
Thứ hai, hiện nay, vẫn còn một số ngành, lĩnh vực chưa có hướng dẫn
phân cấp, xếp hạng các tổ chức sự nghiệp công lập, gây khó khăn cho địa
phương trong việc quyết định mức phụ cấp chức vụ lãnh đạo, quản lý tại các
đơn vị sự nghiệp công lập.
Thứ ba, đối với các tổ chức sự nghiệp công lập tự trang trải kinh phí,
theo phân cấp hiện nay, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện quyết định thành
lập theo quy hoạch mạng lưới tổ chức các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc
ngành, lĩnh vực. Tuy nhiên, theo quy định của Luật Cán bộ, công chức thì có
một số chức danh lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp thuộc biên chế công
chức. Vì vậy, để đồng bộ với các quy định về quản lý biên chế, công tác quản
lý tổ chức bộ máy cần điều chỉnh cho phù hợp.
47
Thứ tư, đối với việc phân loại đơn vị sự nghiệp công lập: Luật quản lý
và sử dụng tài sản nhà nước và Nghị định 52/2009/NĐ-CP xác định các loại
hình ĐVSNCL gồm: đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, đơn vị sự
nghiệp công lập chưa tự chủ tài chính (khoản 1, điều 37, Nghị định
52/2009/NĐ-CP); Luật Viên chức và Nghị định số 55/2012/NĐ-CP xác định
các loại hình ĐVSNCL gồm:
Đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ (Đơn vị
sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện
nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự) và đơn vị sự nghiệp
công lập chưa được giao quyền tự chủ (Đơn vị sự nghiệp công lập
chưa được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài
chính, tổ chức bộ máy, nhân sự) [56, Điều 9].
Như vậy là giữa các văn bản pháp luật hiện hành đã đưa ra nhiều cách
thức phân loại ĐVSNCL, dẫn đến sự thiếu thống nhất và khó khăn trong việc
thực hiện.
Thứ năm, việc thành lập và quy định cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn của Thanh tra Ban quản lý các khu kinh tế, Khu công nghiệp
gặp nhiều khó khăn vì Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008 của
Chính phủ chưa quy định cụ thể cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn của Thanh tra Ban quản lý các khu kinh tế, Khu công nghiệp. Luật Thanh
tra năm 2010 cũng không quy định Ban Quản lý các khu kinh tế, khu công
nghiệp có tổ chức thanh tra.
Thứ sáu, việc thành lập các đơn vị sự nghiệp công lập: Theo quy định
tại mục 5, phần 3 Nghị quyết 08/2004/NQ-CP thì chính quyền cấp tỉnh được
quyền “quyết định thành lập và quản lý các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công
trên địa bàn như: giáo dục, y tế, khoa học công nghệ, văn hóa, thể dục thể
thao, dịch vụ công ích vệ sinh, môi trường, nước sạch....”. Tuy nhiên, theo
48
quy định tại khoản 2, Điều 17 Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày 28/6/2012
của Chính phủ quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp
công lập thì thẩm quyền quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự
nghiệp công lập thuộc UBND cấp tỉnh là thuộc thẩm quyền của Thủ tướng
Chính phủ.
Thứ bảy, nghị định số 24/2014/NĐ-CP, Nghị định số 37/2014/NĐ-CP
được ban hành từ năm 2014, tuy nhiên, Thông tư liên tịch hướng dẫn thực
hiện của các bộ, ngành lĩnh vực ban hành còn chậm nên ảnh hưởng đến tiến
độ triển khai, thực hiện các Nghị định trên.
Thứ tám, một số nội dung còn chưa có sự thống nhất giữa Nghị định và
các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan:
Về việc thành lập tổ chức “Thanh tra” trong cơ quan chuyên môn thuộc
Ủy ban nhân dân tỉnh:
Tại Điều 5 của Nghị định số 24/2014/NĐ-CP quy định: Cơ cấu tổ chức
của sở thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh gồm có: 1. Văn phòng. 2. Thanh tra.
3. Phòng chuyên môn, nghiệp vụ. 4. Chi cục. 5. Đơn vị sự nghiệp công lập.
Không nhất thiết các sở đều có các tổ chức quy định tại Khoản 2, 4 và 5 của
Điều này… Như vậy, theo quy định trên, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy
ban nhân dân tỉnh không nhất thiết phải có tổ chức “Thanh tra” trong cơ cấu
tổ chức bộ máy.[
Tuy nhiên, theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010: “Thanh tra sở
được thành lập ở những sở thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ủy
quyền của Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc theo quy định của pháp luật.”
Đồng thời tại một số Thông tư liên tịch hướng dẫn thực hiện Nghị định số
24/2014/NĐ-CP của một số bộ như Thông tư liên tịch số 14/2015/TTLT-
BNNPTNT-BNV ngày 25/3/2015 của Bộ NN&PTNT và Bộ Nội vụ; TTLT số
11/2015/TTLT-BGDĐT-BNV ngày 29/5/2015 của Bộ Giáo dục à Đào tạo và
Bộ Nội vụ; TTLT số 23/2014/TTLT-BTP-BNV ngày 22/12/2014 của Bộ tư
49
pháp và Bộ Nội vụ cũng quy định cứng có tổ chức “Thanh tra sở” trong cơ
cấu tổ chức bộ máy.
Về thẩm quyền thành lập, sáp nhập, chia tách, giải thể các tổ chức, đơn
vị thuộc sở:
Tại Nghị định số 24/2014/NĐ-CP quy định: “Trình Chủ tịch Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh: a) Dự thảo quyết định thành lập, sáp nhập, chia tách, giải thể các
tổ chức, đơn vị của sở theo quy định của pháp luật;…” [30, Điều 4, Khoản 2].
Theo đó, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh có thẩm quyền quyết định thành lập,
sáp nhập, chia tách, giải thể các tổ chức, đơn vị của sở.
Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 2, Điều 2 Nghị định số 55/2015/NĐ-
CP ngày 28/6/2012 của Chính phủ quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể
đơn vị sự nghiệp công lập quy định thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh:
…. Quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập,
gồm: a) Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh theo hướng dẫn của Bộ quản lý ngành và của Bộ Nội vụ; b)
Đơn vị sự nghiệp công lập khác thuộc cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh theo quy định của luật chuyên ngành;… .
Như vậy, các quy định trên còn chưa có sự thống nhất giữa Nghị định
số 24/2014/NĐ-CP và Nghị định số 55/2015/NĐ-CP về thẩm quyền của Ủy
ban nhân dân tỉnh / Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh trong việc thành lập, sáp
nhập, chia tách, giải thể các tổ chức, đơn vị của sở.
Về thẩm quyền quy định về cơ cấu tổ chức của các đơn vị thuộc, trực
thuộc sở: Tại Khoản 11, Điều 4 Nghị định số 24/2014/NĐ-CP chỉ quy định
thẩm quyền của sở: “Quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của
văn phòng, phòng chuyên môn nghiệp vụ, chi cục và đơn vị sự nghiệp công
lập thuộc sở…” [29, Điều 4]. Trong nội dung Nghị định số 24/2014/NĐ-CP
vẫn chưa quy định rõ thẩm quyền quy định về cơ cấu tổ chức của các đơn vị
50
thuộc, trực thuộc sở. Các Thông tư liên tịch hướng dẫn thực hiện Nghị định số
24/2014/NĐ-CP cơ bản đều không quy định rõ thẩm quyền này; chỉ có Thông
tư số 15/2014/TT-BNV ngày 31/10/2014 của Bộ nội vụ có quy định rõ:
“Giám đốc Sở Nội vụ có trách nhiệm ban hành văn bản quy định cụ thể chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan, đơn vị thuộc,
trực thuộc Sở Nội vụ”. Do đó, cần có sự thống nhất về thẩm quyền “Quy định
cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các đơn vị
thuộc, trực thuộc sở”.
Về tư cách pháp nhân của các phòng chuyên môn thuộc Ủy ban nhân
dân cấp huyện: Hiện nay, các Thông tư liên tịch hướng dẫn thực hiện Nghị
định số 37/2014/NĐ-CP của Bộ Nội vụ và các bộ, ngành còn chưa có sự
thống nhất về nội dung quy định tư cách pháp nhân của các phòng chuyên
môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện. Đa số các phòng được quy định tư
cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản. Tuy nhiên, có một số phòng không
được quy định về nội dung này như: Phòng Tư pháp, Phòng Nội vụ, Phòng Y
tế; do đó, dẫn đến sự không thống nhất trong quy định và trên thực tiễn hoạt
động các phòng vẫn cần có tư cách pháp nhân, con dấu để hoạt động
2.2. Thực trạng sự điều chỉnh của pháp luật về phân cấp giữa trung
ƣơng và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực cán bộ, công chức
2.2.1. Các quy định về phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương
và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực lĩnh vực cán bộ, công chức
2.2.1.1. Các văn bản quy định về cán bộ, công chức
Luật Cán bộ, công chức số 22/2008/QH12, Quốc hội ban hành ngày 13
tháng 11 năm 2008;
Nghị định số 92/2009/NĐ-CP của Chính phủ ngày 22 tháng 10 năm
2009, Về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ,
công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên
trách ở cấp xã;
51
Nghị định số 21/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 03 năm 2010 của Chính
phủ, Về quản lý biên chế công chức;
Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 03 năm 2010 của Chính
phủ Quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức;
Nghị định số 93/2010/NĐ-CP ngày 31 tháng 08 năm 2010 của Chính
phủ Về sửa đổi một số điều của Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15/03/2010
quy định của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức;
Nghị định số 112/2011/NĐ-CP ngày 05 tháng 12 năm 2011 của Chính
phủ Về Công chức xã, phường, thị trấn;
Nghị định số 29/2012/NĐ-CP ngày 12/04/2012 của Chính phủ về tuyển
dụng, sử dụng và quản lý viên chức.
Nghị định số 36/2013/NĐ-CP ngày 22 tháng 04 năm 2013 của Chính
phủ Về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức;
Nghị định số 24/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định tổ chức các cơ
quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương ban hành ngày 04 tháng 04 năm 2014;
Thông tư số 19/2001/TT-BTCCBCP ngày 25 tháng 4 năm 2001 của
Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ, hướng dẫn Nghị định số: 71/2000/NĐ-CP
của Chính phủ Quy định việc kéo dài thời gian công tác của cán bộ, công
chức đến tuổi nghỉ hưu;
Thông tư số 13/2010/TT-BNV ngày 30 tháng 12 năm 2010 của Bộ Nội
vụ quy định chi tiết một số điều về tuyển dụng và nâng ngạch công chức của
Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ quy
định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức;
Ngoài ra, còn hệ thống các Nghị định, Thông tư và quyết định các hoạt
động quản lý cán bộ, công chức như: quản lý biên chế, tuyển dụng, đào tạo,
bồi dưỡng, đánh giá, thi đua, khen thưởng…
52
2.2.1.2. Nội dung quy định phân cấp quản lý cán bộ, công chức
* Phân cấp trong tuyển dụng cán bộ, công chức
Cơ sở pháp lý:
Luật CBCC ngày 13 tháng 11 năm 2008;
Nghị định số 71/2003/NĐ-CP ngày 19 tháng 6 năm 2003 của Chính
phủ về phân cấp quản lý biên chế hành chính, sự nghiệp nhà nước;
Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ
quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý CC và Nghị định 93/2010/NĐ-CP
ngày 31 tháng 8 năm 2010 của Chính phủ sửa đổi một số điều của Nghị định
số 24/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ quy định về
tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức;
Nghị định số 36/2013/NĐ-CP ngày 22 tháng 4 năm 2013 của Chính
phủ về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức
….
Theo quy định của pháp luật: Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc
Chính phủ tuyển dụng và phân cấp tuyển dụng công chức trong cơ quan, tổ
chức, đơn vị thuộc quyền quản lý; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tuyển dụng và
phân cấp tuyển dụng công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc quyền
quản lý. Việc phân cấp tuyển dụng CBCC được xem xét trên các nội dung
sau: phân cấp xác định và quản lý biên chế; phân cấp trong xác định điều kiện
tuyển dụng; phân cấp trong tổ chức tuyển dụng:
Việc phân cấp trong xác định và quản lý biên chế
Trên cơ sở đó, các bộ, ngành, địa phương xây dựng đề án tinh giảm
biên chế của bộ, ngành, địa phương mình. Ngoài ra, các Sở Nội vụ không
có quyền chủ động quyết định biên chế khi nhu cầu thực tế đòi hỏi đồng
thời không đề cao trách nhiệm của các cơ quan này trong quản lý và sử
dụng biên chế.
53
Phân cấp trong xác định điều kiện tuyển dụng
Điều kiện đăng ký dự tuyển CBCC thường được ghi nhận trong các văn
bản có giá trị pháp lý cao về CBCC. Như vậy thẩm quyền xác định điều kiện
tuyển dụng CBCC thuộc về Quốc hội, thể hiện cụ thể qua Luật CBCC năm
2008. Trong đó Luật đã xác định những điều kiện chung, “cứng” để một
người có thể nộp đơn xin dự tuyển CBCC. Bộ Nội vụ ban hành các quy định
về chức danh, tiêu chuẩn nghiệp vụ của ngạch công chức.
Tuy nhiên, để dự tuyển vào các vị trí cụ thể của từng ngành trong cơ
quan hành chính, ứng viên ngoài đáp ứng những yêu cầu chung về ngạch ứng
viên còn phải các đáp ứng các điều kiện riêng của từng ngành và điều kiện
của địa phương trên cơ sở các đơn vị sử dụng có trách nhiệm, mô tả vị trí việc
làm. Nhiều địa phương như UBND tỉnh Bắc Giang, Bình Dương, Đà Nẵng …
đã ban hành quy định về trình tự, thủ tục tuyển dụng CBCC để phù hợp với
điều kiện thực tế của từng địa phương.
Phân cấp trong tổ chức tuyển dụng
Theo quy định tại Điều 39, Luật CBCC năm 2008 quy định:
Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tuyển
dụng và phân cấp tuyển dụng CC trong cơ quan, tổ chức,đơn vị
thuộc quyền quản lý. UBND cấp tỉnh tuyển dụng và phân cấp
tuyển dụng CC trong cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc quyền
quản lý [56, Điều 39].
Ở địa phương, nhiều tỉnh tổ chức tuyển dụng CBCC trong các cơ quan
chuyên môn thuộc UBND tỉnh. Ở các tỉnh đó, Phó Chủ tịch thường trực Hội
đồng tuyển dụng sẽ là giám đốc Sở Nội vụ. Ví dụ: Bắc Giang…
- Phân cấp trong sử dụng CBCC
Cơ sở pháp lý điều chỉnh hoạt động phân cấp sử dụng CBCC
54
Luật CBCC năm 2008;
Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ
quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức và Nghị định
93/2010/NĐ-CP ngày 31 tháng 8 năm 2010 của Chính phủ sửa đổi một số
điều của Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 3 năm 2010 của Chính
phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức;
Nghị định số 36/2013/NĐ-CP ngày 22 tháng 4 năm 2013 của Chính
phủ về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức;
Nghị định số 56/2015/NĐ-CP ngày 09 tháng 6 năm 2015 của Chính
phủ về đánh giá và phân loại CBCC, viên chức;
Quyết định số 27/2003/QĐ-TTg ngày 19 tháng 2 năm 2003 của Thủ
tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế Bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân
chuẩn, từ chức, miễn nhiệm CBCC lãnh đạo
Và hệ thống các văn bản do UBDN cấp tỉnh ban hành có nội dung điều
chỉnh về hoạt động sử dụng CBCC.
Nghị định số 24/2010/NĐ-CP xác định nội dung sử dụng công chức
gồm các mục: bố trí, phân công công tác và chuyển ngạch công chức; nâng
ngạch công chức, điều động, luân chuyển, biểu phái công chức, bổ nhiệm, bổ
nhiệm lại, từ chức, miễm nhiệm công chức, đánh giá công chức
Phân cấp trong bố trí, phân công công tác và chuyển ngạch CBCC:
Hiện nay, việc phân cấp trong bố trí, sắp xếp CBCC trong cơ quan hành
chính đã cơ bản hợp lý. Việc chuyển ngạch CBCC được thực hiện khi CBCC
thay đổi vị trí việc làm hoặc theo quy định phải chuyển đổi vị trí công tác mà
ngạch CBCC đang giữ không phù hợp với yêu cầu ngạch CBCC của vị trí
việc làm mới. CBCC chuyển ngạch phải đáp ứng tiêu chuẩn chuyên môn
nghiệp vụ của ngạch được chuyển. Người đứng đầu CQHC đã căn cứ quy
định tại Điều 43 Luật CBCC quyết định chuyển ngạch CBCC theo thẩm
55
quyền được giao nhưng khi chuyển ngạch không được kết hợp nâng ngạch,
nâng bậc lương. Hiện nay, việc chuyển ngạch CBCC trong các cơ quan hành
chính thực hiện đúng theo quy định và đúng thẩm quyền.
Phân cấp trong ngạch công chức:
Theo quy định hiện hành thẩm quyền các cơ quan, đơn vị trong thi
nâng ngạch công chức như sau:
Cơ quan quản lý công chức tổng hợp danh sách công chức có đủ tiêu
chuẩn, điều kiện đăng ký dự thi nâng ngạch, có văn bản gửi cơ quan tổ chức
thi nâng ngạch theo quy định và chịu trách nhiệm về các tiêu chuẩn, điều kiện
của công chức dự thi nâng ngạch. Riêng đối với kỳ thi nâng ngạch chuyên
viên cao cấp hoặc tương đương, cơ quan quản lý công chức phải gửi hồ sơ
đăng ký dự thi của từng công chức để cơ quan tổ chức thi nâng ngạch thẩm
định và quản lý [21].
Bộ Nội vụ chủ trì tổ chức thi nâng ngạch công chức từ ngạch chuyên
viên và tương đương lên ngạch chuyên viên chính và tương đương; từ ngạch
chuyên viên chính và tương đương lên ngạch chuyên viên cao cấp và tương
đương trong các cơ quan nhà nước, các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước; [21].
Đối với việc nâng ngạch chuyên viên cao cấp và tương đương, căn cứ kết quả
kỳ thi nâng ngạch, Bộ Nội vụ ra quyết định bổ nhiệm ngạch và xếp lương cho
công chức trúng tuyển theo quy định.
UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành lập Hội đồng thi
nâng ngạch công chức từ ngạch nhân viên lên ngạch cán sự và tương đương;
từ ngạch nhân viên, cán sự và tương đương lên ngạch chuyên viên và tương
đương đối với công chức thuộc phạm vi quản lý. Nghiên cứu Quyết định phân
cấp về quản lý công chức của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương,
chúng tôi thấy Sở Nội vụ cấp tỉnh thường có thẩm quyền trong thi nâng ngạch
công chức thuộc thẩm quyền cấp tỉnh như sau:
Trình UBND tỉnh ban hành kế hoạch thi nâng ngạch công chức của
56
tỉnh; trình Chủ tịch UBND tỉnh thành lập hội đồng thi nâng ngạch, tổ chức thi
tuyển, phê duyệt kết quả thi nâng ngạch công chức của tỉnh.
Căn cứ vào kết quả thi nâng ngạch công chức được Chủ tịch UBND tỉnh
phê duyệt, ban hành quyết định bổ nhiệm ngạch cho công chức trúng tuyển.
Như vậy, việc phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ
quan có thẩm quyền trong thi nâng ngạch như hiện nay khá rõ ràng, không có
sự chồng chéo, trùng lắp với hai hình thức phân định thẩm quyền là tập trung
và ủy quyền. Việc tổ chức thi nâng ngạch theo nguyên tắc cạnh tranh là thực
hiện theo quy định của Luật CBCC nhằm lừa chọn được người đủ trình độ,
năng lực để bố trí vào các vị trí cao hơn trong nền công vụ. Như vậy, những
người được bổ nhiệm vào các vị trí cao hơn trong nền công vụ sau mỗi kỳ thi
đều phải là những người được tuyển chọn có trình độ, năng lực cao hơn
Phân cấp trong điều động, luân chuyển, biệt phái CBCC:
Theo quy định hiện nay, việc điều động CBCC được thực hiện trong
các trường hợp sau đây: “1. Theo yêu cầu nhiệm vụ cụ thể, 2. Chuyển đổi vị
trí công tác theo quy định của pháp luật; 3. Theo quy hoạch, kế hoạch sử
dụng CBCC trong cơ quan, tổ chức, đơn vị và giữa các cơ quan, tổ chức, đơn
vị theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền” [56, Điều 26, 50].
Việc luân chuyển công chức chỉ thực hiện đối với công chức giữa chức
vụ lãnh đạo, quản lý và trong quy hoạch vào các chức vụ lãnh đạo, quản lý
cao hơn. Các trường hợp thực hiện việc luân chuyển công chức: “1. Theo yêu
cầu nhiệm vụ, quy hoạch, kế hoạch sử dụng công chức của cơ quan, tổ chức,
đơn vị; 2. Luân chuyển giữa Trung ương và địa phương, giữa các ngành, các
lĩnh vực theo quy hoạch nhằm tiếp tục rèn luyện, ĐTBD công chức lãnh đạo,
quản lý” [56, Điều 52].
Việc biệt phái công chức được thực hiện trong các trường hợp sau đây:
“1. Theo nhiệm vụ đột xuất, cấp bách; 2. Để thực hiện công việc chỉ cần giải
quyết trong một thời gian nhất định” [56, Điều 53]
57
Thẩm quyền điều động, biệt phái, luân chuyển công chức: người đứng
đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị được phân công, phân cấp quản lý công chức.
Hiện nay, các Bộ có thẩm quyền điều động, luân chuyển, biệt phái công
chức trong thẩm quyền quản lý của Bộ; UBND cấp tỉnh quyết định tiếp nhận,
điều động, biệt phái, luân chuyển đối với các đối tượng sau đây: Giám đốc
Sở, Phó Giám đốc Sở sau khi có ý kiến bằng văn bản của Ban cán sự Đảng
UBND cấp tỉnh. Như vậy thẩm quyền điều động, luân chuyển, biệt phải công
chức được gắn với cơ quan trực tiếp sử dụng công chức. Quy định như vậy
góp phần nâng cao hiệu quả sửa dụng công chức giúp cơ quan trực tiếp sử
dụng công chức chủ động trong việc bố trí, sắp xếp công chức theo nhu cầu
công việc và theo năng lực, sở trường của công chức.
Phân cấp trong bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm CBCC:
Hiện nay việc bổ nhiệm CBCC được thực hiện dưới 2 hình thức bổ
nhiệm lần đầu và bổ nhiệm lại
Việc bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm CBCC phải tuân thủ
một số nguyên tắc, trong đó có hai nguyên tắc liên quan đế phân cấp quản lý
CBCC cụ thể như sau:
Đảng thống nhất lãnh đạo công tác cán bộ và quản lý đội ngũ cán bộ.
Các cấp ủy Đảng từ cơ sở trở lên trực tiếp lãnh đạo công tác bổ nhiệm, miễn
nhiệm công chức lãnh đạo.
Cấp nào có thẩm quyền bổ nhiệm thì cũng có thẩm quyền quyết định bổ
nhiệm lại, miễn nhiệm hoặc chấp nhận đơn từ chức của công chức lãnh đạo.
Nội dung cụ thể của phân cấp quản lý trong bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ
chức, miễn nhiệm thể hiện rõ trong thẩm quyền quyết định bổ nhiệm. Theo quy
định của pháp luật hiện hành: Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền quyết định bổ
nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thứ trưởng các Bộ; Bộ trưởng các bộ có thẩm
quyền “trình Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thứ trưởng;
58
Quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức người đứng đầu, cấp phó của người
đứng đầu các tổ chức, đơn vị thuộc cơ cấu của Bộ” [26]; Chủ tịch UBND cấp tỉnh
có thẩm quyền quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Giám đốc Sở, Phó
giám đốc Sở sau khi có thông báo của Ban thường vụ Tỉnh ủy.
Việc quy định thẩm quyền của các chủ thể trong bổ nhiệm, miễn
nhiệm, từ chức khá rõ ràng là hành lang pháp lý đầy đủ để việc bổ nhiệm, bổ
nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm CBCC trong cơ quan hành chính thực hiện.
Theo tinh thần phân cấp mạnh cho địa phương đã xóa bỏ cơ chế thỏa thuận
giữa Bộ và đề cao trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch UBND cấp tỉnh trong
việc bổ nhiệm CBCC thuộc thẩm quyền quản lý của mình. Tuy nhiên, với cơ
chế phân cấp như thế này đơn vị trực tiếp sử dụng CBCC sẽ bị động, việc bổ
nhiệm CBCC phần lớn phụ thuộc vào cơ quan tổ chức có thẩm quyền, cấp
có thẩm quyền.
Phân cấp trong đánh giá CBCC:
Xem xét phân cấp đánh giá CBCC, chúng ta xem xét trên các khía
cạnh: thẩm quyền xác định nội dung đánh giá; thẩm quyền xác định tiêu chí
phân loại đánh giá; thẩm quyền tổ chức và quyết định kết quả đánh giá.
Thứ nhất, thẩm quyền xác định nội dung đánh giá
Việc xác định nội dung đánh giá được ghi nhận tại Khoản 1 và 2 Điều
56 Luật CBCC. Theo đó, nội dung đánh giá công chức được xác định cụ thể
như sau:
a) Chấp hành đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và
pháp luật của Nhà nước; b) Phẩm chất chính trị, đạo đức, lối sống,
tác phong và lề lối làm việc; c) Năng lực, trình độ chuyên môn,
nghiệp vụ; d) Tiến độ và kết quả thực hiện nhiệm vụ; đ) Tinh thần
trách nhiệm và phối hợp trong thực hiện nhiệm vụ; e) Thái độ phục
vụ nhân dân [56, Điều 56].
Ngoài ra, đối với công chức lãnh đạo, quản lý còn được đánh giá theo
59
các nội dung sau đấy: “a) Kết quả hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị
được giao lãnh đạo, quản lý; b) Năng lực lãnh đạo, quản lý; c) Năng lực tập
hợp, đoàn kết công chức” [56, Điều 56]
Thứ hai, thẩm quyền tổ chức và quyết định kết quả đánh giá
Mới đây, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 56/2015/NĐ-CP ngày
09 tháng 6 năm 2015 của Chính phủ về đánh giá và phân loại CBCC, viên
chức, trong đó có những quy định cụ thể về nguyên tắc đánh giá, trình tự, thủ
tục đánh giá, căn cứ đánh giá, thời điểm đánh giá, nội dung đánh giá. Điểm
mới của Nghị định này là quy định rõ về thẩm quyền đánh giá, tiêu chí phân
loại. Theo đó,
1. Người đứng đầu trực tiếp đánh giá, phân loại đối với cấp
phó của người đứng đầu và công chức thuộc quyền quản lý của
mình, chịu trách nhiệm về kết quả đánh giá, phân loại; 2. Việc đánh
giá người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị do người đứng đầu cơ
quan cấp trên quản lý trực tiếp thực hiện và chịu trách nhiệm về kết
quả đánh giá, phân loại [35, Điều 16].
Như vậy việc phân định thẩm quyền trong việc đánh giá công chức đã
rất rõ ràng. Việc quy định rõ và gắn trách nhiệm rõ ràng cho các chủ thể tham
gia trong đánh giá công chức góp phần giúp kết quả đánh giá chính xác,
khách quan hơn vì đề cao được trách nhiệm cá nhân.
Thứ ba, thẩm quyền xác định tiêu chí phân loại đánh giá CBCC
Thẩm quyền xác định tiêu chí phân loại đánh giá CBCC thuộc Chính
phủ để đảm bảo tính thống nhất trong đánh giá CBCC. Chính phủ đã quy định
khá rõ tiêu chí phân loại đánh giá CBCC với 4 mức độ. Tuy nhiên, tiêu chí
đánh giá ở cả 4 mức độ vẫn còn chung chung chưa phù hợp với đặc thù từng
ngành, từng vị trí công việc.
* Phân cấp trong quản lý đào tạo, bồi dưỡng CBCC:
Cơ sở pháp lý điều chỉnh phân cấp đào tạo, bồi dưỡng CBCC
60
Luật CBCC năm 2008;
Nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 5/3/2010 của Chính phủ về Đào
tạo, bồi dưỡng CC
...
Thực trạng phân cấp trong quản lý đào tạo, bồi dưỡng CBCC:
Theo quy định của văn bản quy phạm pháp luật thì thẩm quyền phân
định trong hoạt động QLNN đối với ĐTBD CBCC tương đối rõ ràng, điều
này được thể hiện ở:
Bộ Nội vụ:
1. Xây dựng, trình cấp có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành
theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật, chế độ, chính sách
về đào tạo, bồi dưỡng công chức; 2. Xây dựng chiến lược, quy
hoạch, kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng công chức trình cấp có thẩm
quyền phê duyệt hoặc ban hành theo thẩm quyền; tổ chức, hướng dẫn
thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng sau khi
được ban hành; theo dõi, tổng hợp kết quả đào tạo, bồi dưỡng công
chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy
ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; 3. Xây dựng kế
hoạch và tổ chức bồi dưỡng công chức ở ngoài nước theo thẩm
quyền; 4. Tổng hợp nhu cầu, đề xuất kinh phí đào tạo, bồi dưỡng
hàng năm, trung hạn, dài hạn; hướng dẫn các Bộ, cơ quan ngang Bộ,
cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương thực hiện sau khi được Chính phủ phê duyệt; 5.
Quản lý chương trình bồi dưỡng theo tiêu chuẩn ngạch công chức,
chương trình đào tạo, bồi dưỡng theo tiêu chuẩn chức vụ lãnh đạo,
quản lý; 6. Quy định tiêu chuẩn cơ sở đào tạo, bồi dưỡng; 7. Thanh
tra, kiểm tra hoạt động đào tạo, bồi dưỡng công chức; 8. Tổ chức các
61
hoạt động thi đua, khen thưởng trong đào tạo, bồi dưỡng công chức;
9. Hướng dẫn việc tổ chức bồi dưỡng công chức ở ngoài nước bằng
nguồn ngân sách nhà nước [19, Điều 25].
UBND cấp tỉnh:
1. Xây dựng, ban hành chế độ khuyến khích công chức
không ngừng học tập nâng cao trình độ, năng lực công tác; bố trí
kinh phí bảo đảm hoạt động đào tạo, bồi dưỡng; 2. Xây dựng, ban
hành và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng
thuộc phạm vi quản lý; 3. Tổ chức thực hiện chế độ đào tạo, bồi
dưỡng theo quy định; báo cáo kết quả hoạt động đào tạo, bồi dưỡng
công chức hàng năm để Bộ Nội vụ theo dõi, tổng hợp; 4. Tổ chức
quản lý và biên soạn chương trình, tài liệu đào tạo, bồi dưỡng trong
phạm vi trách nhiệm được giao; 5. Quản lý cơ sở đào tạo, bồi
dưỡng và đội ngũ giảng viên trong phạm vi thẩm quyền; 6. Thanh
tra, kiểm tra việc thực hiện chế độ, chính sách đào tạo, bồi dưỡng
trong phạm vi thẩm quyền [19, Điều 28].
Việc phân định thẩm quyền QLNN đã tạo sự thống nhất trong phạm vi
cả nước đối với công tác ĐTBD CBCC, tránh sự chồng chéo, cắt khúc. Công
tác ĐTBD được tổ chức kết hợp cơ chế phân cấp và cơ chế cạnh tranh nhằm
đảm bảo tính hiệu quả và nâng cao chất lượng ĐTBD CBCC.
* Phân cấp quản lý trong công tác khen thưởng, kỷ luật CBCC:
Cơ sở pháp lý điều chỉnh phân cấp trong công tác khen thưởng, kỷ
luật CBCC:
Luật Thi đua khen thưởng năm 2005;
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thi đua, khen thưởng
năm 2013;
Nghị định 42/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 4 năm 2010 của Chính phủ
62
về việc quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Thi đua, khen thưởng
và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thi đua, khen thưởng;
Nghị định số 39/2012/NĐ-CP ngày 27 tháng 4 năm 2012 của Chính
phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 42/2010/NĐ-CP ngày 15
tháng 4 năm 2010 của Chính phủ về việc quy định chi tiết thi hành một số
điều của Luật Thi đua, khen thưởng và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật Thi đua, khen thưởng;
Nghị định số 65/2014/NĐ-CP ngày 01 tháng 7 năm 2014 của Chính
phủ về quy định chi tiết thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật
Thi đua, khen thưởng năm 2013;
...
Như vậy, có thể thấy về vấn đề quy định phân cấp trong quản lý thi
đua, khen thưởng, kỷ luật có khung pháp lý tương đối đầy đủ được thể
hiện ở chỗ:
Thẩm quyền quản lý về khen thưởng CBCC: Chính phủ, Bộ Nội vụ;
UBND cấp tỉnh
Thẩm quyền quyết định, trao tặng các danh hiệu cho CBCC: Chủ tịch
nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; Bộ trưởng; Chủ tịch UBND cấp tỉnh
Công tác khen thưởng đối với CBCC trong các cơ quan hành chính
được thực hiện đúng quy định của pháp luật và thẩm quyền được giao của các
chủ thể. Việc khen thưởng kịp thời, đúng đối tượng nên đã động viên, khuyến
khích CBCC nỗ lực phấn đấu hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao.
Về phân cấp trong xử lý kỷ luật CBCC:
Luật CBCC năm 2008
Nghị định 34/2011/NĐ-CP quy định về xử lý kỷ luật đối với CBCC
Theo quy định hiện hành thẩm quyền xử lý CC như sau:
1. Đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, người
63
đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền bổ nhiệm tiến hành
xử lý kỷ luật và quyết định hình thức kỷ luật; 2. Đối với công chức
không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, người đứng đầu cơ quan quản
lý hoặc người đứng đầu cơ quan được phân cấp quản lý công chức
tiến hành xử lý kỷ luật và quyết định hình thức kỷ luật; 3. Đối với
công chức biệt phái, người đứng đầu cơ quan nơi công chức được cử
đến biệt phái tiến hành xử lý kỷ luật, quyết định hình thức kỷ luật và
gửi hồ sơ, quyết định kỷ luật về cơ quan quản lý công chức biệt phái;
4. Đối với công chức đã chuyển công tác mới phát hiện có hành vi vi
phạm pháp luật mà còn trong thời hiệu quy định, thì người đứng đầu
cơ quan quản lý công chức trước đây tiến hành xử lý kỷ luật, quyết
định hình thức kỷ luật và gửi hồ sơ, quyết định kỷ luật về cơ quan
đang quản lý công chức. Nếu cơ quan, tổ chức, đơn vị trước đây đã
giải thể, sáp nhập, hợp nhất, chia, tách thì những người có trách
nhiệm liên quan phải bàn giao hồ sơ để cơ quan đang quản lý công
chức thực hiện việc xử lý kỷ luật [24, Điều 15].
Theo quy định, người đứng đầu cơ quan sử dụng công chức chịu trách
nhiệm tổ chức cuộc họp để công chức có hành vi vi phạm pháp luật tự kiểm
điểm và nhận hình thức kỷ luật. Trường hợp người đứng đầu hoặc cấp phó
của người đứng đầu có hành vi vi phạm pháp luật thì người đứng đầu cơ quan
cấp trên của cơ quan sử dụng công chức có trách nhiệm tổ chức họp kiểm
điểm và quyết định thành phần dự họp.
Như vậy, thẩm quyền xử lý kỷ luật đối với công chức trong cơ quan
hành chính nhà nước có sự khác biệt giữa việc xử lý kỷ luật công chức lãnh
đạo và công chức không giữ chức vụ lãnh đạo.
Đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo trong hệ thống CQHC:
Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định kỷ luật đối với công chức
lãnh đạo do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm.
64
Bộ trưởng xem xét, quyết định kỷ luật đối với công chức lãnh đạo do
Bộ trưởng bổ nhiệm.
Chủ tịch UBND các cấp xem xét, quyết định kỷ luật đối với công chức
do Chủ tịch UBND các cấp bổ nhiệm
Đối với các đối tượng công chức lãnh đạo khác, căn cứ vào phân cấp
quản lý thì công chức giữ chức vụ thuộc cấp nào bổ nhiệm thì người đứng đầu
cấp đó sẽ xét, quyết định các hình thức kỷ luật.
Việc phân định rõ ràng thẩm quyền xử lý kỷ luật công chức của các chủ
thể quản lý công chức giúp việc xử lý kỷ luật công chức được thực hiện
nghiêm túc, đúng quy trình, thủ tục, đúng thẩm quyền
2.2.2. Kết quả, hạn chế và vướng mắc trong quy định phân cấp quản
lý cán bộ công chức
2.2.2.1. Kết quả
Với khung pháp lý tương đối đầy đủ, quá trình phân cấp quản lý CBCC
ở nước ta trong thời gian qua đã đạt được những kết quả đáng kể. Từ chỗ
quản lý theo xu hướng tập trung, trong bối cảnh cải cách hành chính, việc
phân cấp quản lý CBCC đã được thực hiện với những bước tiến về chất trong
phân cấp quản lý. Nhờ đó, số lượng CBCC tuy chưa giảm tới số cần thiết
song cũng đã giảm đi nhiều. Chất lượng CBCC qua đào tào, bồi dưỡng đã
được nâng cao đáng kể về nhận thức, kỹ năng công vụ phù hợp với các yêu
cầu xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN, yêu cầu phát triển
kinh tế thị trường định hướng XHCN và yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế
trong bối cảnh toàn cầu hóa.
Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Nghị định số 24/2010/NĐ-CP,... đã
phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cơ quan, từng cấp giữa trung
ương và địa phương.
Việc phân cấp được tiến hành toàn diện trên các mặt: biên chế, tuyển
65
dụng, đào tạo bồi dưỡng, chế độ lương, khen thưởng và kỷ luật,... Điều đó
đã tạo điều kiện để lựa chọn, sử dụng CBCC phù hợp với thực tế quản lý,
nâng cao chất lượng CBCC. Đó là sự phân cấp mang tính chất đồng bộ, thực
hiện tốt hơn nguyên tắc “vì việc mà chọn người” chứ không phải “vì người
mà chọn việc”.
Việc phân biệt CBCC làm việc trong cơ quan HCNN với công chức,
viên chức trong các đơn vị sự nghiệp cũng tạo ra cơ sở để đổi mới cơ chế
quản lý phù hợp với mỗi loại đối tượng CBCC, viên chức nhằm nâng cao chất
lượng đội ngũ CBCC HCNN, đồng thời, tạo điều kiện cho các đơn vị sự
nghiệp giảm áp lực về bên chế và chủ động trong việc sắp xếp, bố trí lao động
để nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ. Cũng nhờ đó mà có được chế độ,
chính sách cũng như điều kiện để sử dụng tốt và sát hợp với CBCC nhà nước.
Mặt khác, đã có sự phân biệt giữa những người được tuyển dụng, bổ
nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao giữ một công việc thường xuyên
trong các cơ quan nhà nước ở Trung ương, cấp tỉnh với những người được
tuyển dụng, bổ nhiệm vào nghiệp của nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức
chính trị xã hội.
Phân cấp quản lý CBCC ngày càng phù hợp hơn với yêu cầu của quản
lý HCNN trong từng cấp, từng ngành, có xu hướng đẩy mạnh chuyển giao
nhiệm vụ, thẩm quyền cho cấp dưới để sát với tình hình thực tế sử dụng
CBCC. Nhờ đó, hiệu quả của quán lý CBCC ngày càng được nâng cao, góp
phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN trong bối cảnh mới.
2.2.2.2. Tồn tại, vướng mắc
Bên cạnh những kết quả đạt được, quy định pháp luật phân cấp quản lý
CBCC còn nhiều hạn chế, cụ thể:
Thứ nhất, các quy định về quản lý CBCC vẫn còn mang dấu ấn của cơ
chế kế hoạch hóa tập trung, chưa xác định và quy định rõ ràng về hoạt động
66
công vụ. Cơ chế tuyển chọn và đào thải CBCC trong nền công vụ chưa rõ
ràng, cụ thể. Cách thức tuyển dụng CBCC hành chính theo chế độ làm việc
suốt đời không tương thích với cơ chế thị trường. Các quy định về tiêu chuẩn
CBCC còn chú trọng nhiều vào lý lịch, nhân thân, văn bản, chứng chỉ... Nội
dung, hình thức thi tuyển công chức chưa gắn với yêu cầu và vị trí làm việc.
Việc thi nâng ngạch chưa có tính cạnh tranh, nặng về “cử” hơn “thi”, nghiêng
về giải quyết chế độ, chính sách, chưa gắn với cơ cấu ngạch, nhu cầu, vị trí
làm việc của từng cơ quan...
Thứ hai, cơ chế quản lý công chức vẫn còn có khâu tập trung ở Trung
ương. Ví dụ Nghị định số 24/2010/NĐ-CP quy định người đứng đầu cơ quan
quản lý công chức được xem xét, tiếp nhận không qua thi tuyển đối với các
trường hợp đặc biệt, gồm: người tốt nghiệp thủ khoa tai các cơ sở đào tạo
trình độ đại học ở trong nước; Người tốt nghiệp đại học, sau đại học loại giỏi,
xuất sắc ở nước ngoài; Người có trình độ đào tạo từ đại học trở lên, có kinh
nghiệm công tác trong ngành, lĩnh vực cần tuyển dụng từ 05 năm trở lên, đáp
ứng được ngay yêu cầu của vị trí việc làm cần tuyển dụng, nhưng phải có ý
kiến thống nhất đối với các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam và các tổ
chức chính trị - xã hội.
Thứ ba, theo quy định tại mục 6, phần 3 Nghị quyết 08/2004/NQ-CP thì
chính quyền cấp tỉnh được quyền “quyết định tổng biên chế sự nghiệp của
tỉnh”. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 3, Điều 14 Nghị định số 41/NĐ-CP
ngày 08/5/2012 của Chính phủ quy định về vị trí việc làm trong đơn vị sự
nghiệp công lập, quy định thẩm quyền của Ủy ban nhân dân tỉnh: “Trình Hội
đồng nhân dân cùng cấp phê duyệt tổng số lượng người làm việc trong các đơn
vị sự nghiệp công lập sau khi có ý kiến thẩm định của Bộ Nội vụ và tổ chức
thực hiện sau khi được phê duyệt” [27, Điều 14]. Và tại khoản 3, Điều 15 Nghị
định số 41/NĐ-CP, ngày 08/5/2012 quy định thẩm quyền của Bộ Nội vụ:
67
Quyết định vị trí việc làm, cơ cấu viên chức theo chức danh
nghề nghiệp trong các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc UBND tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương; thẩm định số lượng người làm việc
trong đơn vị sự nghiệp công lập trước khi UBND tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương trình HĐND cùng cấp phê duyệt [27, Điều 15].
Thứ tư, các văn bản về phân cấp trong tuyển dụng CBCC còn chung
chung, chưa cụ thể dẫn tới các địa phương áp dụng phân cấp khác nhau trong
tuyển dụng CBCC giữa các cơ quan, đơn vị.
Thứ năm, thể chế liên quan đến phân cấp có nhiều bất cập, đặc biệt là
NĐ 18/2010/NĐ-CP. Văn bản này hiện nay trao quyền quá nhiều cho các cơ
sở ĐTBD CBCC ở trung ương, bộ ngành,... nhưng không có chế định nào
điều chỉnh và nhắc tới cơ sở đào tạo ngoài công lập trong đó nguyên tắc “cạnh
tranh” được nhắc tới rất nhiều trong văn bản.
Thứ sáu, phương thức và tiêu chí đánh giá CBCC chưa chú trọng đến
hiệu quả và kết quả thực thi công việc; trách nhiệm người đứng đầu cơ quan,
tổ chức chưa được quy định rõ trong đánh giá CBCC. Các quy định về thủ
tục, hồ sơ bổ nhiệm còn phước tạp, qua nhiều khâu nhưng trách nhiệm lại
chưa rõ ràng. Cơ chế và trách nhiệm lãnh đạo tập theo với cơ chế người đứng
đầu chưa rõ ràng làm hạn chế tính chủ động, sáng tạo và trách nhiệm của
người đứng đầu.
Thứ bảy, cơ quan sử dụng công chức chưa được tự chủ cao trong xác
định nội dung và tiêu chí đánh giá. Do đó, các tiêu chí đánh giá còn chung
chung, chưa thực sự đề cao chất lượng, khối lượng hoàn thành các công việc
cụ thể của công chức cho từng vị trí công tác. Những tiêu chí đánh giá hiện
nay thường là các “tiêu chí cứng” do Bộ Nội vụ quy định mà ít có các “tiêu
chí mềm” do bộ, ngành, địa phương, đặc biệt ít những tiêu chí do chính các cơ
quan sử dụng công chức quy định. Ngoài ra, những quy định về nội dung
68
đánh giá còn dàn trải, khối lượng hoàn thành công việc là thước đo kết quả
lao động của công chức lại đặt ngang bằng với các tiêu chí khác, làm nhạt
nhòa ranh giới giữa công chức làm việc tích cực với người làm việc cầm
chừng, song cố gắng chấp hành đúng quy chế làm việc của cơ quan và quan
hệ tốt với đồng nghiệp. Tiêu chí đánh giá chưa chú trọng đến kết quả, trách
nhiệm thực hiện công vụ của công chức, thể hiện tỷ trọng nội dung liên quan
đến hoàn thành công vụ, nhiệm vụ được giao chiếm quá ít trong các nội
dung đánh giá (chỉ chiếm 1/8). Điều này dẫn đến không phân biệt được
chính xác người làm việc tốt, có hiệu quả với người làm việc ít hoặc làm
việc chưa tốt, hiệu quả.
Thứ tám, hệ thống các văn bản quy định về phân cấp trong đào tạo, bồi
dưỡng còn chồng chéo trong phân cấp đối tượng đào tạo, bồi dưỡng; chưa bao
quát hết được các đối tượng là công chức hành chính và cán bộ, công chức cơ
sở; một số chỗ phân cấp còn thiếu tính thực tế dẫn đến tình trạng không phù
hợp hoặc quá tải; một số nội dung phân công, phân cấp chưa đầy đủ, rõ ràng.
Thứ chín, chế độ công vụ của nước ta hiện nay vẫn thiên về hệ thống
chức nghiệp với nhược điểm là dễ dẫn đến sự trì trệ, quan liêu của CBCC, hạn
chế sự năng động, sáng tạo của cấp dưới và của thế hệ nhân viên mới. Đặc
biệt, hệ thống này với sự ảnh hưởng của quan hệ cá nhân, dễ dẫn đến tình
trạng nới rộng biên chế.
Thứ mười, việc phân công, phân cấp tuy đã được thể hiện rõ trên các
văn bản của Đảng và Nhà nước song trong quá trình thực hiện công tác cán
bộ, do thực hiện cơ chế song trùng lãnh đạo nên có nhiều biểu hiện không rõ
ràng về quyền hạn và trách nhiệm. Nhiều cấp, nhiều cơ quan cùng quản lý,
cùng thực hiện nhưng không rõ cơ chế chịu trách nhiệm nên đôi khi chồng
chéo trong quản lý và tổ chức thực hiện. Bên cạnh đó, công tác kiểm tra,
thanh tra trong việc thực hiện các quy định về phân cấp còn bị buông lỏng.
69
Công tác ĐTBD CBCC còn ở quy mô nhỏ, chế độ chính sách còn lạc hậu so
với thực tiễn hiện nay.
2.3. Thực trạng thực hiện phân cấp giữa trung ƣơng và chính quyền
cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức
2.3.1. Kết quả thực hiện phân cấp giữa trung ương và chính quyền
cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức
Sau hơn 10 năm thực hiện Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày
30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước
giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương,
tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương đã có nhiều giải pháp tích cực, cụ thể để
chỉ đạo, hướng dẫn các sở, ban, ngành, ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã
thực hiện các nội dung về phân cấp trong các ngành, lĩnh vực từ năm 2004
đến nay. Thực tiễn đã khẳng định việc phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung
ương và địa phương; giữa các cấp chính quyền địa phương thuộc tỉnh là cơ
bản phù hợp với tình hình thực tế và yêu cầu công tác quản lý nhà nước các
cấp hiện nay trên các lĩnh vực quản lý quản lý tổ chức, biên chế; cán bộ, công
chức, viên chức.
Việc phân cấp trong lĩnh vực quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ, công
chức từ trung ương đến địa phương với xu hướng chung là phân giao quyền
hạn, trách nhiệm nhiều hơn cho chính quyền địa phương đã tạo sự chủ động
trong việc quản lý, sử dụng các nguồn lực ở cơ sở. Phân cấp, phân quyền đã
tạo điều kiện thuận lợi để thực hiện vai trò hoạch định chính sách, giảm bớt
các hoạt động tác nghiệp; phát huy tính chủ động, sáng tạo của chính quyền
địa phương, đơn vị cơ sở, đưa nền hành chính sát hơn với những đặc điểm
kinh tế-xã hội cụ thể; đảm bảo công bằng, phát triển dịch đa dạng, cung ứng
hiệu quả hơn theo hướng công dân là khách hàng sử dụng dịch vụ; phát triển
nền dân chủ, tạo điều kiện cho công dân, khách hàng sử dụng dịch vụ. Quá
70
trình thực hiện phân cấp cần đảm bảo việc phân cấp phải đồng thời với trao
đủ quyền hạn, các nguồn lực cần thiết và nâng cao trách nhiệm của mỗi cấp;
đảm bảo nguyên tắc hiệu quả, việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết
kịp thời và phục vụ tốt hơn thì giao cho cấp đó thực hiện; phân cấp phải rõ
việc, rõ địa chỉ, rõ trách nhiệm, gắn với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp;
mỗi nội dung công việc quản lý nhà nước chỉ giao cho một cơ quan thực
hiện và chịu trách nhiệm.
Những nội dung phân cấp quản lý nhà nước trên các lĩnh vực cơ bản đã
phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các cấp, các ngành từ tỉnh
đến cơ sở. Bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt, đồng thời
phát huy tính năng động, sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp,
các ngành, từ đó góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc
đẩy phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Đã gắn việc phân cấp với việc
rà soát các thủ tục hành chính làm giảm đầu mối, giảm bớt các thủ tục không
cần thiết, góp phần đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế-xã hội ở địa phương.
Những kết quả đạt được về phân cấp hiện nay của tỉnh/thành phố trực
thuộc trung ương đã phát huy được tính chủ động, sáng tạo của chính quyền
địa phương; khai thác các nguồn lực góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả
quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, phục vụ
tốt hơn nhu cầu của tổ chức và lợi ích của nhân dân.
2.3.2. Những tồn tại, hạn chế trong phân cấp quản lý nhà nước giữa
trung ương và chính quyền cấp tỉnh về tổ chức, bộ máy và cán bộ, công chức
Bên cạnh những kết quả đạt được, trong quá trình thực hiện phân cấp
quản lý vẫn còn gặp phải một số tồn tại, hạn chế như sau:
Việc thực hiện phân cấp quản lý còn chậm và thiếu kiên quyết; nhiều
Bộ, ngành muốn “ôm việc”, còn do dự, chưa thực sự mạnh dạn phân cấp cho
chính quyền địa phương các cấp.
71
Trong quá trình thực hiện phân cấp ở cả tầm vĩ mô và vi mô từ thể chế
cho đến tổ chức thực hiện vẫn còn nhiều bất cập. Ví dụ, đang tồn tại hai hệ
thống văn bản quản lý CBCC – Một bên là Đảng, một bên Nhà nước. Quy
định về phân cấp quản lý CBCC vẫn còn tình trạng đan xen, chồng chéo
giữa những quy định của Đảng với văn bản của Nhà nước. Điều này dẫn đến
việc hiểu và vận dụng các quy định về quản lý CBCC chưa thống nhất, ảnh
hưởng đến hiệu lực quản lý. Thậm chí, ở một số nơi nhiều hoạt động quản lý
HCNN được áp dụng theo văn bản của Đảng chứ chưa có văn bản chính
thức của Nhà nước.
Việc thực hiện phân cấp quản lý chưa phù hợp với điều kiện phát phát
triển của từng địa phương. Việc phân cấp đã được đẩy mạnh nhưng nhìn
chung các Bộ, ngành chưa đặt ra các nhiệm vụ kiện toàn tổ chức, tinh giảm
biên chế và hoàn thiện các công cụ kiểm tra, giám sát ngành, lĩnh vực để đáp
ứng yêu cấu quản lý vĩ mô trong hình hình mới. Ví dụ, Mô hình tổ chức
cũng như chức năng, nhiệm vụ của chính quyền đô thị và chính quyền nông
thôn chưa được phân biệt rõ; quy định tổ chức, hoạt động của các cơ quan
chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh do Chính phủ quy định chung cho tất cả
địa phương nên chưa sát và phù hợp với từng địa phương, do vậy trong quá
trình hoạt động, do yêu cầu công việc nhiều địa phương phải trình xin Chính
phủ điều chỉnh một số cơ quan cho phù hợp với đặc điểm và thực tiễn của
địa phương mình.
Do các địa phương có sự khác nhau về điều kiện phát triển kinh tế - xã
hội, nên việc phân cấp đồng bộ, thống nhất cho tất cả các địa phương đã tạo ra
việc thực hiện phân cấp tại các địa phương có sự khác nhau. Theo đó, việc
quy định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức cho các tổ chức
tại địa phương chưa được thực hiện thống nhất, nên việc phối hợp trong việc
thực hiện chức năng quản lý nhà nước giữa các cơ quan, tổ chức theo ngành
72
dọc giữa Trung ương và địa phương chưa được thống nhất, gây khó khăn
trong công tác chỉ đạo chuyên môn, nghiệp vụ theo ngành, lĩnh vực.
Việc thực hiện phân cấp chưa tạo ra sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho
các cơ quan được phân cấp thẩm quyền, điều này thể hiện ở lĩnh vực quản lý
cán bộ công chức. Ví dụ, công tác phân cấp trong tuyển dụng CBCC vẫn còn
có những hạn chế như: các văn bản về phân cấp trong tuyển dụng CBCC còn
chung chung, chưa cụ thể dẫn tới các địa phương áp dụng phân cấp khác nhau
trong tuyển dụng CBCC giữa các cơ quan, đơn vị; đơn vị, cơ quan sử dụng
CBCC không có quyền quyết định điều kiện tuyển dụng, không có quyền
quyết định việc tuyển dụng thêm người mới dựa trên nhu cầu công việc nếu
không được phân bổ chỉ tiêu biên chế. Việc tuyển dụng CBCC gắn với chỉ
tiêu biên chế hiện nay chỉ phù hợp với cơ chế kế hoạch hóa tập trung trước
đây nhưng không còn phù hợp với yêu cầu của nền hành chính hiện đại, năng
động. Việc này dẫn đến một số hệ quả kế hoạch hóa nhân sự trong từng cơ
quan hành chính chỉ mang tính chất hình thức vì thực tế bản thân cơ quan,
đơn vị không có quyền quyết định. Sau khi xác định nhu cầu các cơ quan, đơn
vị chỉ có quyền đề nghị lên cấp trên có thẩm quyền để xin biên chế. Việc quy
định như vậy làm hạn chế nhiều tính chủ động và làm giảm hiệu quả trong
việc sử dụng CBCC của tổ chức; cơ quan, đơn vị sử dụng CBCC không có
nhiều quyền trong xác định tiêu chuẩn tuyển dụng. Việc thi tuyển CBCC
trong cùng một ngạch chưa phân biệt rõ ràng các loại CBCC theo đặc thù
ngành và các CQHC các cấp trong từng ngành. Do đó, nếu không trao quyền
tự chủ cho các cơ quan HCNN, các đơn vị trong việc xác định tiêu chuẩn dựa
trên Bản mô tả công việc thì việc tuyển dụng chỉ mang tính chất hình thức,
khó tìm được người thực sự đáp ứng tốt nhất cho một vị trí công việc cụ thể;
cơ quan tuyển dụng CBCC không có quyền chủ động lựa chọn hình thức và
nội dung thi tuyển do đó nội dung thi tuyển chưa thực sự phù hợp với từng
nhóm vị trí công việc tương ứng.
73
Thực chất công tác quản lý CBCC chưa có sự phân cấp giữa Trung
ương và cấp tỉnh ví dụ như trong công tác đánh giá công chức thì các cơ quan
hành chính nhà nước thường áp dụng những phương pháp đánh giá công chức
theo quy định chung, mà chưa tự xác định phương pháp đánh giá riêng cho
phù hợp với đặc thù công việc hoặc với văn hóa tổ chức mình; người lãnh
đạo, quản lý là người hiểu và nắm rõ nhất tình hình thực hiện nhiệm vụ, công
vụ của công chức nhưng không phải là người toàn quyền quyết định kết quả
đánh giá. Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan chưa được quy định rõ
trong đánh giá công chức. Lãnh đạo là người phân công, bố trí, giao nhiệm vụ
và kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ nhưng không được toàn quyền trong
đánh giá công chức. Quyền đánh giá công chức bị ảnh hưởng bởi nhiều chủ
thể đặc biệt là tập thể đồng nghiệp bình bầu, do đó dẫn đến tính thiếu trách
nhiệm trong các kết luận về đánh giá công chức; Thủ trưởng cơ quan sử dụng
công chức chưa có vai trò lớn trong việc xử lý kết quả đánh giá. Do quy định
về xử lý kết quả đánh giá chưa chặt chẽ nên người làm tốt chưa được khen
thưởng, thăng tiến đúng mức; người làm kém ít bị xem xét bố trí, sắp xếp lại
công việc hoặc xử lý kỷ luật, làm cho việc đánh giá công chức hàng năm trở
thành công việc mang tính thủ tục, hình thức và kém hiệu quả.
Tổ chức đào tạo, bồi dưỡng công chức theo phân cấp cũng bộc lộ nhiều
hạn chế. Hệ thống các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng công chức bao gồm: các cơ sở
đào tạo, bồi dưỡng trực thuộc Chính phủ; các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng của
các Bộ, ngành; trường chính trị tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; trung
tâm bồi dưỡng chính trị cấp huyện. Thực tế cho thấy, công tác đào tạo, bồi
dưỡng của cả hệ thống nói trên chỉ tập trung chủ yếu vào các đối tượng công
chức theo tiêu chuẩn ngạch, còn việc đào tạo, bồi dưỡng theo chức danh, vị trí
việc làm, kỹ năng chuyên môn nghiệp vụ rất ít.
Mối quan hệ giữa quản lý ngành và quản lý lãnh thổ chư được giải
74
quyết một cách căn bản trên cơ sở các quy định rành mạch, cụ thể. Nội dung
và cơ chế liên kết, phối hợp giữa các địa phương với các Bộ ngành cũng như
giữa các địa phương chưa rõ ràng, hiệu quả. Tình trạng trùng lắp, chồng chéo
về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan trung ương với nhau cũng gây khó
khăn, vướng mắc cho địa phương trong thực hiện phân cấp quản lý.
Cơ chế kiểm tra, giám sát của Trung ương đối với chính quyền địa
phương chưa đồng bộ, thiếu hiệu quả; hệ thống thông tin phản hồi, độc lập,
thông suốt giữa các cấp chính quyền chưa được đảm bảo. Thực tiễn cho
thấy chúng ta chưa bảo đảm được tính thống nhất và thông suốt của nền
hành chính. Hiện tượng trên bảo dưới không nghe, văn bản của cấp dưới
trái văn bản của cấp trên… đang làm suy giảm tính kỷ luật kỷ cương trong
hoạt động công vụ.
Hệ thống thông tin quản lý của Nhà nước hiện nay hầu như hoàn toàn
dựa trên báo cáo của địa phương, thiếu hẳn vai trò kiểm chứng độc lập của cơ
quan dân cử, các tổ chức xã hội dân sự và người dân. Trong nhiều trường hợp
chậm phát hiện những sai phạm nghiêm trọng của chính quyền cấp dưới, gây
thiệt hại to lớn về vật chất và niềm tin của người dân.
Điều kiện thực hiện phân cấp quản lý còn nhiều hạn chế: thẩm quyền,
trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp còn chưa rõ; các điều kiện
cần thiết về tổ chức – nhân sự, tài chính – ngân sách và cơ sở vật chất để thực
hiện các nhiệm vụ được phân cấp chưa được đảm bảo. Công tác hướng dẫn và
thanh tra, kiểm tra của Chính phủ và các Bộ, ngành đối với việc tổ chức thực
hiện các nhiệm vụ được phân cấp chưa được quan tâm thích đáng; còn thiếu
các công cụ kiểm tra, giám sát đối với hoạt động của ngành, lĩnh vực để đáp
ứng yêu cầu quản lý vĩ mô trong tình hình mới. Còn có tình trạng một số Bộ,
ngành ban hành những quy định tùy tiện, chồng chéo, thiếu nhất quán, gây
khó khăn cho địa phương. Trình độ, năng lực đội ngũ cán bộ, công chức ở
75
chính quyền các cấp, nhất là cán bộ cấp cơ sở còn nhiều hạn chế, phần lớn
chưa được đào tọa, bồi dưỡng về chuyên môn, nghiệp vụ và kiến thức về quản
lý nhà nước do vậy việc thực hiện các nhiệm vụ, chức trách được giao theo
phân cấp còn khó khăn. Trang thiết bị, phương tiện làm việc cần thiết của
chính quyền của các cấp, nhất là cấp cơ sở còn thiếu thốn.
Những hạn chế, bất cập trên đây, chủ yếu và trước hết là do chưa nhận
thức được rõ vai trò, chức năng của Chính phủ, của các cấp chính quyền địa
phương trong thời kỳ mới; ảnh hưởng của cơ chế tập trung, quan liêu, tư
tưởng cục bộ của cán bộ lãnh đạo nhiều ngành ở Trung ương, ở cấp tỉnh trong
quan hệ chỉ đạo với các địa phương, cơ sở; các chủ trương, giải pháp phân cấp
Trung ương – địa phương chưa rõ ràng, rành mạch, thiếu nhất quán, còn lo
ngại phân cấp mạnh dẫn đến tình trạng cục bộ, cát cứ, phân tán.
Trong tổ chức chỉ đạo còn thiếu quyết tâm, mạnh dạn từ khâu xây
dựng, ban hành thể chế chính sách cho đến việc tổ chức thực hiện; chưa chú
trọng tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm kịp thời về những chủ trương, giải
pháp phân cấp.
Bên cạnh đó trong quá trình thực hiện phân cấp còn gặp một số trở ngại
hạn chế kết quả của phân cấp như:
Thiết chế tổ chức và cơ chế vận hành của bộ máy hành chính nhà nước
đang là trở ngại lớn hạn chế hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và
việc phân cấp nói chung.
Tư tưởng vì lợi ích cục bộ trong bộ máy công quyền còn đang rất nặng
nề. Thông thường quyền lực đi liền với lợi ích, có quyền lực của tổ chức và lợi
ích của tổ chức, quyền lực của cá nhân và lợi ích của cá nhân. Trong nền kinh
tế thị trường, quyền và lợi đang len lỏi vào trong bộ máy công quyền đang làm
cho sự níu kéo, duy trì cơ chế “xin cho” để bảo vệ quyền uy và lợi ích cục bộ
của cơ quan công quyền. Sự níu kéo đó thể hiện cả trong thể chế và cả tổ chức
thực hiện, cả cơ quan có thẩm quyền phân cấp và cơ quan nhận phân cấp.
76
Chương 3
QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ
NƢỚC GIỮA TRUNG ƢƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH TRONG
LĨNH VỰC TỔ CHỨC BỘ MÁY VÀ CÁN BỘ CÔNG CHỨC
3.1. Quan điểm bảo đảm phân cấp quản lý nhà nƣớc giữa trung
ƣơng và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ
công chức
a) Hoàn thiện phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và chính
quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức trên cơ sở
phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, từng cơ quan,
bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia, bảo đảm
Chính phủ quản lý thống nhất về thể chế, chính sách quốc gia, chiến lược, quy
hoạch, kế hoạch, thanh tra, kiểm tra.
b) Phân cấp rõ thẩm quyền, trách nhiệm gắn với chức năng, nhiệm vụ
của mỗi cấp chính quyền được cụ thể trong Luật Tổ chức Chính phủ và Luật
Tổ chức chính quyền địa phương; đảm bảo tính công khai, minh bạch và trách
nhiệm giải trình của các cấp chính quyền.
c) Tăng cường phân cấp quản lý cho chính quyền cấp tỉnh nhằm phát
huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh trên cơ sở
đề cao vai trò quyết định của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và bảo đảm
nguồn lực các nhiệm vụ được phân cấp theo quy định của pháp luật của
chính quyền địa phương.
d) Tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với
quản lý theo lãnh thổ; bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất trong hệ thống
văn bản quy phạm pháp luật về quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ, công
chức; phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước về tổ chức bộ máy và cán
77
bộ công chức của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, ngành và của
chính quyền cấp tỉnh.
đ) Phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ,
công chức phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của từng tỉnh,
từng giai đoạn, đặc thù của từng địa phương, điều kiện và khả năng phát triển
của từng khu vực, vùng lãnh thổ, loại hình đô thị, nông thôn; phù hợp với khả
năng quản lý, điều hành của từng cấp và điều kiện, khả năng cân đối các
nguồn lực cần thiết để thực hiện.
e) Tăng cường trách nhiệm theo dõi, hướng dẫn, kiểm tra, thanh tra của
Bộ, ngành Trung ương đối với việc thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp,
chấp hành kỷ luật, kỷ cương hành chính; đồng thời phát huy dân chủ rộng rãi
để nhân dân tham gia quản lý nhà nước.
3.2. Giải pháp bảo đảm phân cấp
3.2.1. Thay đổi nhận thức về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung
ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ,
công chức
Đẩy mạnh phân cấp quản lý giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh là
một tất yếu khách quan nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh trên cơ sở bảo đảm sự
thống nhất của chính phủ nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước,
phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, đáp ứng yêu cầu phát triển
kinh tế - xã hội trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng
xã hội chủ nghĩa.
Phân cấp quản lý trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức
là việc phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền của mỗi cấp trong bộ
máy chính quyền nhà nước. Trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa, Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ phải chuyển
78
sang công tác quản lý nhà nước ở tầm vĩ mô như xây dựng chính sách, pháp
luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch vĩ mô và tăng cường chỉ đạo, điều hành
tổng thể, thanh tra, kiểm tra việc thực hiện, hạn chế tối đa sự cán thiệt hành
chính vào hoạt động của thị trường và doanh nghiệp.
Chính quyền địa phương các cấp được tự chủ, tự chịu trách nhiệm
trong việc thực hiện nhiệm vụ của quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy
định của pháp luật. Tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo
ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước của
bộ, ngành với nhiệm vụ quản lý của chính quyền địa phương đối với lĩnh vực
tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức trên địa bàn lãnh thổ.
Qúa trình phân cấp quản lý luôn gắn liền với quán trình phối hợp giữa
các ngành và các cấp chính quyền. Phân cấp quản lý không đơn giản chỉ là
“cắt khúc” hay chia đều nhiệm vụ cho từng cấp chính quyền thực hiện mà còn
đòi hỏi trách nhiệm phối hợp của cấp trên và tổ chức thực hiện của cấp dưới.
Mức độ, phạm vi và tiến trình phân cấp không chỉ lệ thuộc vào các nhiệm vụ
cần phân cấp, mà còn lệ thuộc vào khả năng và trách nhiệm phối hợp giữa các
cấp cũng như năng lực của chính quyền cấp dưới khi phải đảm nhận nhiệm vụ
được phân cấp. Phân cấp càng mạnh và toàn diện thì nhu cầu phối hợp trong
quản lý và đạt được hiệu quả tổng thế cao nhất cho các cấp quản lý.
Phân cấp là xác định rõ ràng các nhiệm vụ đích thực của mỗi cấp, làm
cho mỗi cấp nhận rõ và chủ động, sáng tạo làm đúng những nhiệm vụ phải
làm và cần làm. Cấp trên không bao biện, làm thay, cấp dưới không trông chờ,
ỷ lại. Không có sự chồng lấn hoặc bỏ sót những nhiệm vụ mà mỗi cấp phải làm
và cần làm. Thông qua đó, làm rõ chức năng nhiệm vụ và xác định cơ cấu, tổ
chức, bộ máy của của mỗi cấp chính quyền, cũng như chức phận của từng cán
bộ, công chức. Từ đó phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, tính năng
động, sáng tạo trong việc quyết định những vấn đề về tổ chức, biên chế, nhân
lực ở mỗi địa phương.
79
Phân cấp quản lý phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội
trong từng giai đoạn, với đặc thù của ngành, lĩnh vực, bảo đảm nguyên tắc
hiệu quả; việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt
hơn các yêu cầu của tổ chức và người dân. Phân cấp phải tùy theo điều kiện
và khả năng phát triển của từng vùng, khu vực lãnh thổ với từng loại hình đô
thị, nông thôn, với xu thế hội nhập khu vực và quốc tế. Phân cấp phải rõ việc,
rõ địa chỉ, rõ trách nhiệm gắn với chức năng và nhiệm vụ của mỗi cấp, đảm
bảo nguồn lực về tài chính, con người và các điều kiện cần thiết để thực hiện.
Tăng cường trách nhiệm hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra, giám sát của
trung ương với chính quyền cấp tỉnh trong việc thực hiện các nhiệm vụ
được phân cấp.
Mặc khác, quá trình chuyển giao quyền lực cho cấp tỉnh có thể nảy sinh
cơ hội tham nhũng do đó cần có cơ chế giám sát, giải trình thích hợp, kịp thời
ngăn ngừa hoặc kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền xử lý thích đáng.
Phân cấp quản lý cần bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quá
trình thực hiện phân cấp.
Cần có nhận thức đúng và thống nhất, bảo đảm cho việc phân cấp được
tiến hành một cách tự giác, có trách nhiệm, có hiệu quả thiết thực vì lợi ích
của nhân dân và của toàn xã hội. Đẩy mạnh phân cấp giữa Chính phủ và
chính quyền cấp tỉnh là trách nhiệm của cả hệ thống hành chính nhà nước.
Phân cấp quản lý là nhằm mục tiêu phục vụ người dân tốt hơn và nâng cao
hiệu quả quản lý nhà nước.
3.2.2. Mở rộng nội dung phân cấp quản lý cho chính quyền cấp tỉnh
trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức
Quan triệt quan điểm của Đảng và Nhà nước về phân cấp, phân quyền
cho chính quyền địa phương, trong khi chưa xây dựng và ban hành Luật về
phân cấp cho chính quyền địa phương, căn cứ vào những nhiệm vụ, quyền
80
hạn đã được quy định trong Luật tổ chức chính quyền địa phương và các văn
bản pháp luật có liên quan hiện hành, trung ương nên nghiên cứu việc mở
rộng phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán
bộ, công chức theo hướng như sau:
a) Lĩnh vực tổ chức bộ máy:
Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch mạng lưới tổ chức các đơn
vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công thuộc các ngành, lĩnh vực có yêu cầu
chuyên môn, nghiệp vụ chuyên sâu cần quản lý tập trung, thống nhất, không
phân cấp hoặc hoặc hạn chế phân cấp; mạng lưới tổ chức các đơn vị sự
nghiệp cung cấp dịch vụ công thuộc các ngành, lĩnh vực có yêu cầu chuyên
môn, nghiệp vụ đặc thù cần chỉ đạo thống nhất toàn ngành, lĩnh vực theo đề
nghị của Bộ quản lý ngành, lĩnh vực
Bộ quản lý ngành, lĩnh vực phê duyệt quy hoạch mạng lưới tổ chức các
đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công khác thuộc các ngành, lĩnh vực do Bộ
quản lý (trừ phạm vi thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ); tổ chức
thực hiện quy hoạch mạng lưới tổ chức các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ
công thuộc các ngành, lĩnh vực do Bộ, ngành mình quản lý
Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quy hoạch mạng lưới tổ chức các đơn vị sự
nghiệp cung cấp dịch vụ công thuộc thẩm quyền theo quy định của pháp luật
chuyên ngành..
Trên cơ sở quy hoạch mạng lưới tổ chức các đơn vị sự nghiệp cung cấp
dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực, thực hiện phân cấp thẩm quyền quyết
định thành lập các đơn vị sự nghiệp công lập trong quy hoạch mạng lưới các
tổ chức sự nghiệp dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực cho chính quyền địa
phương; cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện hoạt động đối với các cơ sở cung
ứng sản phẩm dịch vụ sự nghiệp công trên cơ sở tiêu chí, tiêu chuẩn, điều
kiện do cấp có thẩm quyền quy định. Đối với các ngành, lĩnh vực chưa có quy
81
hoạch mang lưới tổ chức các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công, Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập sau khi thống nhất với Bộ quản lý
ngành, lĩnh vực và Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính.
Các đơn vị sự nghiệp công lập chỉ được thành lập để thực hiện chức
năng, nhiệm vụ phục vụ quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công thuộc
ngành, lĩnh vực mà loại dịch vụ công đó Nhà nước chưa chuyển giao cho các tổ
chức ngoài khu vực nhà nước đảm nhiệm hoặc loại dịch vụ công đó các tổ chức
ngoài khu vực nhà nước không thực hiện hoặc không đủ khả năng thực hiện.
Tăng thẩm quyền và trách nhiệm đối với chính quyền địa phương và
xác định mối quan hệ giữa Bộ với các cấp chính quyền địa phương là quan hệ
giữa Bộ với Ủy ban nhân dân, không phải là quan hệ của Bộ với các tổ chức
cơ cấu của Ủy ban nhân dân theo lĩnh vực chuyên môn nghiệp vụ. Chỉ đến khi
nào mối quan hệ này được chính các bộ, ngành xác định rõ thì khi đó, Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh mới thực sự có quyền chủ động về tổ chức cơ quan giúp Ủy
ban nhân dân quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực
b) Đối với lĩnh vực quản lý cán bộ, công chức:
Việc phân cấp quản lý cán bộ, công chức phải gắn với việc tiếp tục đẩy
mạnh cải cách chế độ công vụ, công chức theo các nội dung cụ thể sau:
Về quản lý biên chế cần thống nhất quản lý từ trung ương đến cơ sở.
Biên chế sự nghiệp cần thay đổi mạnh mẽ hơn phương thức quản lý, trao
quyền chủ động hơn cho thủ trưởng đơn vị sự nghiệp như quyền của doanh
nghiệp trên cơ sở Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Thực hiện phân cấp tổ chức thi tuyển cán bộ, công chức theo quy định
của Luật Cán bộ, công chức và các quy định của Chính phủ. Cần đẩy mạnh
phân cấp tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức về cho các bộ,
ngành và địa phương nhằm tăng sự chủ động và chịu trách nhiệm của các địa
phương, đơn vị. Từng bước gắn thẩm quyền tuyển dụng với thẩm quyền sử
82
dụng. Cụ thể, việc tiếp nhận, tuyển dụng công chức trong trường hợp không
qua thi tuyển; việc thi nâng ngạch từ cán sự lên ngạch chuyên viên; nâng bậc
lương thường xuyên, nâng bậc lương trước thời hạn ngạch chuyên viên cao
cấp… nên giao về cho các địa phương thực hiện, không phải chờ ý kiến của
Bộ Nội vụ như hiện nay; Việc thi nâng ngạch công chức nên tổ chức thi tuyển
cạnh tranh trong nội bộ địa phương; vấn đề thi tuyển cạnh tranh chức danh
lãnh đạo nên áp dụng đối với chức danh lãnh đạo cấp phòng là hợp lý
Hướng dẫn và triển khai thực hiện xác định vị trí việc làm, cơ cấu công
chức theo ngạch của các cơ quan, tổ chức, các đơn vị, bảo đảm phù hợp với
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, tính chất ngành, lĩnh vực,
điều kiện thực tế quản lý và sử dụng cán bộ, công chức. Đặc biệt là nên xây
dựng tiêu chuẩn nghiệp vụ chuyên môn sâu đối với cán bộ, công chức thừa
hành nhiệm vụ và có quy chế khuyến khích đội ngũ CBCC.
Trong công tác đánh giá CBCC: đề xuất hoàn thiện mô hình phân cấp
trong đánh giá công chức theo hướng trao nhiều quyền hơn cho các cơ quan
trực tiếp sử dụng công chức, đảm bảo được quyền tự chủ và tự chịu trách
nhiệm. Do người lãnh đạo đơn vị là người giao và kiểm soát công việc vì vậy
mới có khả năng nắm bắt được hoạt động của công chức và có trách nhiệm cá
nhân với kết quả đánh giá. Các cơ quan hành chính nhà nước trực tiếp sử
dụng công chức cần được trao quyền chủ động theo các nội dung sau:
Thứ nhất, quyết định các tiêu chí và nội dung đánh giá cụ thể dựa vào
các “tiêu chí cứng” do Đảng, Chính phủ quy định và dựa vào các tiêu chí do
bộ quản lý ngành hoặc địa phương quy định.
Cơ quan sử dụng công chức trực tiếp quyết định các tiêu chí và nội
dung đánh giá cụ thể dựa trên thực tế công việc và điều kiện làm việc của cơ
quan mình. Có như vậy, việc đánh giá công chức mới thực chất và phù hợp
với thực tế công vụ tránh tình trạng đánh giá hình thức, không phản ánh đúng
83
chất lượng thực thi công vụ của công chức. Các “tiêu chí mềm”, có thể thay
đổi linh hoạt, thậm chí theo hàng năm, phụ thuộc vào điều kiện kinh tế, xã
hội, văn hóa tổ chức và đối tượng mà cơ quan hành chính nhà nước phục vụ.
Nội dung đánh giá công chức được cơ quan sử dụng công chức cụ thể
hóa trên 2 khía cạnh chính là đánh giá thực thi công việc (kết quả công việc
và thành tích) và đánh giá bản thân công chức (đạo đức, tiềm năng, năng lực).
Sau khi ban hành, các tiêu chí và nội dung đánh giá phải được quy định và
hướng dẫn cụ thể để việc đánh giá được xác thực, chính xác và khách quan.
Thứ hai, quyết định phương pháp và chủ thể đánh giá công chức
Căn cứ vào tính chất công việc của từng công chức, cơ quan HCNN lựa
chọn phương pháp đánh giá phù hợp nhất. Đối với một số cơ quan có tính
chất công việc đặc thù có thể áp dụng các phương pháp đánh giá như sát hạch
định kỳ hoặc đánh giá qua xử lý tình huống thực tế. Các phương pháp đánh
giá đó phải phù hợp với tính chất công việc của từng cơ quan để tránh tình
trạng đối với tất cả các công việc đều được đánh giá bằng phương pháp giống
nhau như hiện nay.
Mặc dù đề cao vai trò của thủ trưởng đơn vị trong đánh giá công chức
dưới quyền song cơ quan HCNN có thể sử dụng ý kiến đánh giá của chuyên
gia quản lý nhân sự hoặc từ phía người dân, xã hội. Cần coi đây là một kênh
tham khảo hữu hiệu cho thủ trưởng trước khi ra quyết định cuối cùng. Đối với
những công chức thường xuyên phải tiếp xúc và giải quyết công việc của dân
(cán bộ, công chức làm việc tại bộ phận “một cửa”) thì ý kiến đánh giá của
công dân là một trong những kênh đánh giá quan trọng.
Thứ ba, tăng cường trách nhiệm người đứng đầu cơ quan trực tiếp sử
dụng cán bộ, công chức trong việc đánh giá nhân sự. ý kiến tập thể đồng
nghiệp trong cơ quan là quan trọng nhưng trong tiến trình nâng cao trách
nhiệm người đứng đầu thì phải đề cao trách nhiệm người đứng đầu trong việc
84
đánh giá công chức. Điều này thể hiện ở chỗ, người đứng đầu cơ quan là
người triển khai, phân công và kiểm tra thực hiện các công việc, biết chính
xác và rõ ràng nhất chất lượng, mức độ hoàn thành nhiệm vụ, công vụ của
công chức. Vì vậy, người đứng đầu phải được quyền quyết định và chịu trách
nhiệm đối với kết luận đánh giá, phân loại công chức của mình. Tuy nhiên,
trước khi đưa ra kết quả đánh giá và phân loại công chức, người đứng đầu cần
lắng nghe và tham khảo ý kiến tự kiểm điểm của công chức; ý kiến đánh giá
của tập thể đồng nghiệp; của chuyên gia quản lý nhân sự; của người dân và xã
hội. Bởi lẽ, chúng ta chỉ có thể nhận biết đúng giá trị của bản thân và người
khác thông qua ý kiến của nhiều người.
Thứ tư, xây dựng quy trình đánh giá phù hợp với thực tiễn cơ quan
Các cơ quan HCNN xây dựng và sơ đồ hóa quy trình đánh giá để tạo
điều kiện thuận lợi, dễ dàng trong áp dụng. Nếu có thể, nên xây dựng các quy
trình chuyên biệt cho từng loại đối tượng khác nhau (công chức lãnh đạo và
công chức chuyên môn).
Nếu cơ quan HCNN xây dựng được các quy trình đánh giá chi tiết và
cho từng nhóm đối tượng chuyên biệt thì kết quả đánh giá càng chính xác và
dễ thực hiện. Ví dụ, đối với cơ quan HCNN cấp bộ, có thể xây dựng quy trình
đánh giá riêng biệt cho các nhóm đối tượng như: công chức thường; công
chức lãnh đạo cấp phòng; công chức lãnh đạo cấp vụ.
Thứ năm, trao quyền tự quyết cho cơ quan hành chính nhà nước trong
xử lý kết quả đánh giá. Cơ quan sử dụng cán bộ, công chức phải được quyền
sử dụng kết quả đánh giá để khen thưởng, kỷ luật, bổ nhiệm, đào tạo.
Trong công tác về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức: Tiếp tục đẩy
mạnh phân cấp hơn nữa trong thực hiện một số chương trình đào tạo, bồi
dưỡng, chẳng hạn như chương trình đào tạo, bồi dưỡng lãnh đạo cấp Vụ. Đối
tượng lãnh đạo cấp Vụ rất khó bố trí thời gian để tham gia các khóa học tập
85
trung dài ngày, vì vậy việc giao cho các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng ở Bộ,
ngành, địa phương chủ động tổ chức đào tạo, bồi dưỡng lãnh đạo cấp Vụ và
tương đương sẽ giải quyết được khó khăn này. Bên cạnh đó, chương trình
cũng có thể xem xét để thay đổi cho phù hợp, chẳng hạn như mời các chuyên
gia nước ngoài, các nhà quản lý cấp cao… tham gia giảng dạy; tiếp tục thực
hiện đổi mới nội dung, chương trình, tài liệu và phương pháp đào tạo, bồi
dưỡng theo hướng bám sát thực tiễn, nhu cầu người học, khắc phục tình trạng
lý thuyết, trùng lặp. Bên cạnh những chương trình tổng quan chung do Bộ
Nội vụ ban hành, các Bộ, ngành, địa phương cần đẩy mạnh nghiên cứu, xây
dựng các chương trình, tài liệu đào tạo, bồi dưỡng về chuyên môn nghiệp vụ
của riêng mình. Xúc tiến nhanh việc nghiên cứu xây dựng các chương trình,
tài liệu đào tạo, bồi dưỡng theo vị trí việc làm, nhất là khi các cơ quan, đơn vị
đã hoàn thành các đề án vị trí việc làm của mình. Liên quan đến nội dung này,
đề nghị Bộ Nội vụ xem xét, đơn giản hóa hơn các quy trình, thủ tục về thẩm
định, phê duyệt chương trình, tài liệu đào tạo, bồi dưỡng theo quy định tại
Thông tư số 03/2011/TT-BNV ngày 25/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn
thực hiện một số điều của Nghị định số 18/2010/NĐ-CP; tăng cường năng lực
cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác quản lý đào tạo, bồi dưỡng và đội
ngũ giảng viên. Tổ chức đào tạo, bồi dưỡng để trang bị một cách bài bản
những kiến thức, kỹ năng cần thiết cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công
tác quản lý đào tạo, bồi dưỡng. Về đội ngũ giảng viên, cần tăng cường xây
dựng đội ngũ giảng viên đủ về số lượng, có kiến thức chuyên môn sâu, kiến
thức thực tiễn phong phú và phương pháp sư phạm cho công tác đào tạo, bồi
dưỡng. Tiếp tục quan tâm xây dựng và sử dụng đội ngũ giảng viên thỉnh
giảng. Cần có cơ chế riêng, nhất là trả thù lao thỏa đáng, để huy động sự tham
gia tích cực của đội ngũ giảng viên thỉnh giảng là những chuyên gia đầu
ngành; tăng cường đầu tư cơ sở vật chất cho các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng để
86
có đủ năng lực đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ. Các Bộ, ngành, địa phương hàng
năm cần bố trí nguồn kinh phí để đầu tư cho các cơ sở này, trong đó chú ý đầu
tư cho những tiện ích mới như phòng học đa năng, thư viện, trang thiết bị dạy
và học hiện đại, hệ thống mạng Internet tốc độ cao… phù hợp cho việc tổ
chức các khóa đào tạo, bồi dưỡng theo phương pháp mới. Bên cạnh đó, cần
đảm bảo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm, hoạt động theo cơ chế cạnh tranh
có sự phối hợp, hợp tác chặt chẽ giữa các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng; thực hiện
đồng bộ các giải pháp về tài chính cho hoạt động đào tạo, bồi dưỡng cán bộ,
công chức. Cụ thể là:
Trong công tác thuyên chuyển, điều động cán bộ, công chức: Để bảo
đảm tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính
quyền địa phương, các tỉnh tùy thuộc vào tình hình thực tế của mình có thể
quy định thêm các điều kiện tiếp nhận, thuyên chuyển của tỉnh mình nhưng
vẫn phải bảo đảm tuân thu theo các quy định của trung ương về cơ quan, trình
tự, thời hạn giải quyết; Cơ quan có thẩm quyền giải quyết thuyên chuyển, tiếp
nhận phải niêm yết công khai, đầy đủ thủ tục hành chính về công tác thuyên
chuyển, tiếp nhận, về hồ sơ, quy trình và thời gian thực hiện; Đẩy mạnh việc
thực hiện xã hội hóa một số ngành, lĩnh vực nhất là giáo dục và y tế vốn
chiếm số lượng viên chức rất lớn. Khi xã hội hóa hoàn chỉnh, công tác thuyên
chuyển đối với các đối tượng này sẽ được bãi bỏ, thay vào đó là các công tác
hợp đồng, xếp lương theo năng lực...
Phân cấp quản lý tiền lương và các chế độ chính sách cho cán bộ,
công chức:
Xây dựng và hoàn thiện các chế độ, chính sách đối với công chức, đặc
biệt là chính sách tiền lương. Cần đổi mới cơ bản chế độ tiền lương đối với
công chức theo từng vị trí việc làm; áp dụng hệ thống bảng lương có tính linh
hoạt, mềm dẻo trên cơ sở thực hiện quyền tự chủ về ngân sách của các địa
87
phương; áp dụng hệ thống bảng lương riêng cho các vị trí lãnh đạo thông qua
thi tuyển trực tiếp, công khai; đẩy mạnh thực hiện xã hội hóa dịch vụ công,
thực hiện tốt quy định của Chính phủ về khoán biên chế và chi phí hành chính
trong cơ quan hành chính nhà nước. Đổi mới chính sách thu hút nhân tài vào
làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước với quy trình đơn giản, chế độ
đãi ngộ phù hợp; bổ sung chính sách hỗ trợ khuyến khích nghiên cứu khoa
học trong các cơ quan hành chính nhà nước.
Đề cao trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị và
thẩm quyền thanh tra, kiểm tra của các cơ quan quản lý nhà nước về công
chức, công vụ.
Nêu cao trách nhiệm phục vụ của các cơ quan nhà nước trong quá trình
thực hiện chức năng thẩm định và giải quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền
quản lý nhà nước được giao.
3.2.3. Hoàn thiện thể chế về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung
ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ,
công chức
Trong hệ thống hành chính nhà nước của nước ta, Chính phủ giữ vai trò
quyết định trong nhiệm vụ xây dựng, ban hành hệ thống thể chế; bảo đảm cân
đối vĩ mô; hướng dẫn và kiểm tra việc thực hiện thể chế đó. Trong đó, thể chế
là điều quyết định cho việc phân cấp thành công, có hiệu quả và bảo đảm tính
thống nhất trong quản lý nhà nước. Hệ thống thể chế được xây dựng đồng bộ,
nhất quán là cơ sở pháp lý, là động lực số một để phát huy mọi nguồn lực
trong nước. Đồng thời, cũng là cơ sở để thực hiện có hiệu quả và thống nhất
việc phân cấp. Không có đầy đủ thể chế, việc phân cấp sẽ không được thực
hiện hoặc thực hiện tùy tiện, làm hỗn loạn trật tự xã hội. Vì vậy cần hoàn
thiện thể chế về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền
cấp tỉnh với một số nội dung như sau:
88
Thứ nhất, phân biệt sự khác nhau rõ hơn nữa giữa đô thị và nông thôn
để thực hiện phân cấp quản lý phù hợp với đặc điểm, tính chất của mỗi loại
hình địa phương. Do đó, bộ máy hành chính nhà nước ở đô thị phải mang tính
tập trung thống nhất, vận hành thông suốt, nhanh nhạy và không thể bị cắt
khúc theo kiểu cát cứ ở nông thôn.
Thứ hai, trong phần xây dựng hệ thống danh mục các công việc cần
phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh phải quan tâm đến những bất cập trong
thực tế để sửa đổi các quy định của pháp luật như:
Khắc phục tình trạng còn thiếu và chậm ban hành văn bản hướng dẫn
cụ thể về: hướng dẫn phân cấp, xếp hạng các tổ chức sự nghiệp công lập; tổ
chức thi nâng ngạch cạnh tranh; quy định vị trí việc làm và cơ cấu công chức;
tuyển dụng công chức…
Rà soát, sửa đổi các quy định về nội dung phân cấp về tổ chức bộ máy,
biên chế tại các Nghị định, thông tư (như: Nghị định số 41/NĐ-CP, ngày
08/5/2012 Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày 28/6/2012 …) để đảm bảo
thống nhất, phù hợp với quy định tại Nghị quyết 08/2004/NQ-CP. Sớm ban
hành quy định về phân cấp quản lý nhà nước về tổ chức bộ máy các cơ quan
chuyên môn, đơn vị sự nghiệp thuộc UBND tỉnh.
Rà soát, sửa đổi, bổ sung chính sách đối với cán bộ, công chức theo
hướng khuyến khích cán bộ, công chức nâng cao trình độ chuyên môn,
nghiệp vụ, đạo đức công vụ, hoàn thành tốt nhiệm vụ; lấy bản lĩnh chính
trị, phẩm chất, đạo đức, năng lực, hiệu quả thực thi nhiệm vụ để đánh giá,
đề bạt bổ nhiệm cán bộ. Xây dựng cơ chế, chính sách đãi ngộ, thu hút,
trọng dụng nhân tài.
Tiếp tục ban hành, hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn ngạch công chức để
tiêu chuẩn hóa và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức, phân cấp, ủy
quyền, kiểm tra, giám sát công tác tuyển dụng, nâng ngạch công chức, thi
89
thăng hạng… ở các Bộ, ngành và địa phương; hoàn thiện cơ sở dữ liệu công
chức, ứng dụng rộng rãi phần mền thi tuyển và thi nâng ngạch công chức.
Quy định cụ thể và thống nhất công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công
chức; chuyển đào tạo, bồi dưỡng theo tiêu chuẩn ngạch công chức sang bồi
dưỡng theo chức vụ lãnh đạo, quản lý và vị trí việc làm.
Thứ ba, quy định cụ thể về phân cấp giữa trung ương và địa phương
cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau theo hướng việc gì
hoàn toàn thuộc thẩm quyền của trung ương thì chính quyền địa phương chỉ
giữ vai trò phối hợp, việc gì thuộc thẩm quyền riêng của địa phương thì cơ
quan nhà nước trung ương không được can thiệp mà giữ vai trò trong việc
kiểm tra, giám sát và việc gì là việc chung thì cần phân công, phân cấp cho rõ
trong các văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ tư, về phương thức thực hiện, phân cấp quản lý dựa trên việc
chuyển giao nhiệm vụ giữa cơ quan hành chính cấp trên cho cấp dưới thực
hiện; phân cấp, điều chỉnh lại nhiệm vụ giữa các bộ, ngành, các cấp quản lý;
bãi bỏ quy định hiện hành không cần thiết, không hợp lý để qua đó thực hiện
phân cấp; quy định chế đọ tự chủ, tự chịu trách nhiệm để thực hiện phân cấp.
3.2.4. Cơ cấu lại mối quan hệ giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh
Cần xác định cơ cấu tổ chức và xây dựng mối quan hệ giữa các đơn vị
theo nguyên tắc một việc giao cho một đơn vị thực hiện các đơn vị khác phối
hợp. Cần xác định phân định thẩm quyền giữa các các cấp chính quyền trong
hệ thống cơ quan hành chính nhà nước theo hướng:
Phân định rõ nhóm các công việc thuộc thẩm quyền của mỗi cấp để
tránh trùng lặp. Cụ thể là:
Nhóm công việc thuộc thẩm quyền của các cơ quan trung ương, nhất là
liên quan đến lĩnh vực lập pháp.
Nhóm công việc thuộc thẩm quyền của các cơ quan ở địa phương,
trong đó cũng phân công theo từng cấp cho phù hợp với khả năng thực hiện.
90
Nhóm các công việc có sự phối hợp thực hiện giữa trung ương và địa
phương, nghĩa là thuộc thẩm quyền của trung ương, nhưng được thực hiện
thong qua các địa phương.
Từ đó, cần phân định rõ thẩm quyền giữa các cấp chính quyền như sau:
Một là, Chính phủ chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành chức năng tiến
hành rà soát và đề xuất việc sửa đổi, bổ sung các văn bản luật, pháp lệnh, nghị
định của Chính phủ cũng như các hình thức văn bản quy phạm pháp luật khác
có liên quan đến phân cấp quản lý về TCBM & BC để trình cấp có thẩm
quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền.
Hai là, đối với các bộ, ngành và chính quyền cấp tỉnh. Về cơ bản sau
phân cấp, các bộ, ngành trung ương và chính quyền cấp tỉnh với tư cách là cơ
quan QLNN được Chính phủ phân cấp quản lý cần tập trung vào việc tổ chức
triển khai các quy định về phân cấp quản lý TCBM và phân cấp quản lý thuộc
phạm vi của cấp mình. Trên cơ sở đó, tiếp tục ban hành các văn bản phân cấp
quản lý cho các đơn vị trực thuộc và chính quyền cấp huyện; trong đó, cần tập
trung vào thực hiện các nội dung công việc cơ bản sau:
Ba là, Các bộ, ngành xác định chuyển giao các nội dung công việc và đối
tượng quản lý thuộc bộ, ngành cần tiếp tục phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh.
Bốn là, Chính quyền cấp tỉnh xác định và chuyển giao các đối tượng và
nội dung công việc cần phân cấp cho chính quyền cấp huyện và cấp sở quản
lý. Theo đó, chính quyền cấp huyện xác định và chuyển giao các đối tượng và
nội dung công việc cần phân cấp cho chính quyền cấp xã quản lý.
3.2.5. Tiếp tục cải cách thủ tục hành chính
Trong quản lý điều hành nền hành chính nhà nước, giải quyết các công
việc nhà nước, công việc của công dân, thủ tục hành chính có ý nghĩa, vai trò
đặc biệt quan trọng. Thủ tục hành chính là phương thức để đưa ra các quy
định thể chế vào đời sống nhà nước, đời sống xã hội. Do đó, đi đối với việc
91
phân cấp quản lý phải đồng thời tiến hành cải cách thủ tục hành chính theo
hướng “một cửa” và “một cửa liên thông” ở tất cả các cấp, các ngành để giải
quyết các công việc một cách đơn giản, nhanh chóng, kịp thời phục vụ mọi
yêu cầu của phát triển.
3.2.6. Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng, cán bộ, công chức hành chính
nhà nước
Cán bộ, công chức hành chính nhà nước là những người trực tiếp thực
hiện mọi chủ trương, chính sách, pháp luật về phân cấp quản lý. Cán bộ, công
chức là khâu quyết định của mọi thành công. Vì vậy, để nâng cao chất lượng
của cán bộ, công chức, đặc biệt là cán bộ, công chức của chính quyền cấp tỉnh
cần thay đổi phương thức đào tạo, bồi dưỡng công chức hành chính chuyển từ
việc đào tạo cung cấp tri thức, chuyên môn nghiệp vụ sang hướng nâng cao
năng lực cho cán bộ, công chức với các nội dung: nâng cao tri thức, kỹ năng
và ứng xử của cán bộ, công chức.
3.2.7. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát và nâng cao
trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước
Thực tiễn cho thấy, thiếu sự chỉ đạo thống nhất và chặt chẽ từ Trung
ương đến địa phương, để chỉ đạo, điều hành tốt và kịp thời phát hiện, xử lý
những vi phạm trong công tác quản lý TCBM và CBCC thì việc kiểm tra,
giám sát sau phân cấp là hết sức cần thiết.
Trong phân cấp quản lý TCBC và CBCC cần tiến hành chặt chẽ công tác
kiểm tra, giám sát. Nghiên cứu về mô hình tự quản địa phương ở các nước
phương Tây, tôi thấy nổi lên là việc kiểm soát của Trung ương đối với chính
quyền địa phương là một vấn đề hết sức quan trọng giúp cho việc đảm bảo thực
hiệu quả quản lý ở địa phương. Hiến chương về tự quản địa phương Châu Âu
năm 1985 (khoản 2, điều 8) đã khẳng định: “bất kỳ sự kiểm soát hành chính
nào đối với hoạt động của cơ quan tự quản địa phương cũng phải hướng tới
mục đích đảm bảo tính pháp chế và nguyên tắc tối cao của Hiến pháp”.
92
Trước đây, việc kiểm soát của Trung ương đối với hoạt động địa
phương được tiến hành chủ yếu bằng phương thức giám hộ hành chính, tức là
các quyết định của chính quyền địa phương chỉ có hiệu lực khi các cấp giám
sát trung ương phê chuẩn. Các quyết định có thể không được thông qua vì lý
do không phù hợp với mục đích của Luật hay không hợp lý. Hiện nay, tại các
nước dân chủ, việc giám hộ hành chính gần như được thay thế bởi kiểm tra
hành chính. Theo đó, các quyết định của chính quyền địa phương về các vấn
đề thuộc thẩm quyền địa phương chỉ có thể bị bác bỏ vì lý do trái với pháp
luật theo trình tự thủ tục tố tụng tư pháp.
Thực tiễn quản lý TCBM và CBCC ở nước ta cho thấy việc kiểm tra,
giám sát đối với các hoạt động của địa phương. Kiểm soát của trung ương đối
với địa phương giúp cho việc bảo đảm thực hiện có hiệu quả việc quản lý địa
phương, trong đó có quản lý TCBM và CBCC. Quản lý mà không có kiểm tra
thì xem như không có quản lý. Công tác này cần được cải cách và việc cải cách
đi liền với vấn đề xây dựng mô hình chính quyền địa phương phân cấp quản lý
ở mức độ cao theo nguyên tắc tập trung dân chủ hay xây dựng mô hình chính
quyền địa phương theo nguyên tắc tự quản. Nhưng dù mô hình chính quyền
nào đi nữa thì vấn đề luôn đặt ra là kiểm tra, giám sát. Bên cạnh việc tăng
cường kiểm tra của Nhà nước, cần đặc biệt coi trọng hình thức giám sát của xã
hội với tư cách là một hoạt động hết sức quan trọng của xã hội công dân.
Đi đối với công tác kiểm tra, thanh tra phải nâng cao trách nhiệm của
người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước và xử lý nghiêm những trường
hợp sai phạm và khắc phục những hậu quả do sai phạm trong thực hiện phân
cấp tạo nên.
3.2.8. Đảm bảo nguồn lực tài chính để giúp các cấp thực hiện nhiệm vụ
Nguồn lực tài chính là một trong những yếu tố tác động quyết định đến
hiệu lực, hiệu quả phân cấp. Việc xác định nguồn lực tài chính cho các cơ
93
quan hành chính khi thực hiện các thẩm quyền được giao phải chú ý những
biện pháp quản lý cơ bản như:
Phân định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền phải tương ứng với nguồn
lực tài chính. Xu hướng cải cách quản lý tài chính công hiện nay là quản lý
theo hiệu quả đầu ra kết hợp với giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về
việc sử dụng ngân sách được cấp.
Tăng cường kiểm soát tài chính thông qua các hoạt động kiểm toán,
kiểm tra, giám sát, thanh tra.
94
KẾT LUẬN
Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh
trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức là một nội dung tất yếu
khách quan nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương trên cơ sở đảm bảo sự quản
lý thống nhất, thông suốt của Chính phủ nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả
quản lý nhà nước, phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, đáp ứng
yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong điều kiện mới.
Trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa, Chính phủ, các bộ, các cơ quan ngang Bộ phải tập trung hơn vào công
tác quản lý nhà nước ở tầm vĩ mô như xây dựng chính sách, pháp luật, chiến
lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển của đất nước và tăng cường chỉ đạo, điều
hành tổng thể, thanh tra, kiểm tra việc tổ chức thực hiện; hạn chế tố đa sự can
thiệp hành chính vào hoạt động của thị trường và doanh nghiệp.
Chính quyền địa phương các cấp được tự chủ, tự chịu trách nhiệm
trong việc thực hiện các nhiệm vụ của quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy
định của pháp luật. Tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo
ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ những nhiệm vụ quản lý nhà
nước của Bộ, ngành với nhiệm vụ quản lý nhà nước của chính quyền địa
phương đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ.
Phân cấp quản lý nhà nước không đơn giản chỉ là cắt khúc hay chia đều
nhiệm vụ cho từng cấp chính quyền thực hiện mà còn đòi hỏi trách nhiệm
phối hợp của cấp trên và của cấp dưới. Mức độ, phạm vi và tiến trình phân
cấp không chỉ lệ thuộc vào các nhiệm vụ cần phân cấp, mà còn lệ thuộc vào
khả năng và trách nhiệm phối hợp giữa các cấp cũng như năng lực của chính
quyền cấp dưới khi phải đảm nhận giữa các cấp cũng như năng lực của chính
quyền cấp dưới khi phải đảm nhận nhiệm vụ được phân cấp. Phân cấp càng
95
mạnh và toàn diện thì nhu cầu phối hợp càng tăng lên. Mục tiêu quan trọng
nhất của cả phân cấp lẫn phối hợp trong quản lý là đạt được hiệu quả tổng thể
cao nhất của các cấp quản lý.
Việc nghiên cứu phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính
quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức góp phần
đưa những tồn tại, yếu kém trong phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ
công chức. Thông qua đó làm rõ việc hoàn thiện về cơ cấu tổ chức bộ máy
của mỗi cấp chính quyền cũng như hoàn thiện các quy định về chế độ công
chức, công vụ và phân cấp quản lý cán bộ, công chức. Đây là một nghiên cứu
góp phần vào việc đề xuất một số giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý tổ
chức bộ máy và cán bộ công chức ở Việt Nam trong thời kỳ mới và những
điều kiện đảm bảo cho việc thực hiện giải pháp trên có hiệu quả.
96
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Ban Tổ chức cán bộ chính phủ (2001), Điều tra cơ bản về chức năng,
nhiệm vụ và phân công, phân cấp quản lý nhà nước trung ương – địa
phương, Báo cáo dự án, Hà Nội.
2. Bộ Chính trị (2007), Quyết định số 67-QĐ/TW ngày 04/7/2007 ban
hành Quy định về phân cấp, quản lý cán bộ, Hà Nội.
3. Bộ Công Thương, Bộ Nội vụ (2011), Thông tư liên tịch Số
16/2011/TTLT-BCT-BNV Của Bộ Công thương và Bộ Nội vụ ngày 5
tháng 4 năm 2011 Hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu
tổ chức và biên chế của trung tâm khuyến công vả tư vấn phát triển
công nghiệp trực thuộc Sở Công thương, Hà Nội.
4. Bộ Giáo dục và Đào tạo (2005), Thông tư số 33/2005/TT-BGD&ĐT
ngày 08/12/2005 của Bộ Giáo dục và Đào tạo hướng dẫn tạm thời thực
hiện chế độ phụ cấp chức vụ lãnh đạo trong các cơ sở giáo dục công
lập; Công văn số 3644/TC-ĐH ngày 17/12/1985 của Bộ Đại học và
Trung học chuyên nghiệp (nay là Bộ Giáo dục và Đào tạo) về việc
hướng dẫn phân hạng trường, Hà Nội.
5. Bộ Giáo dục và Đào tạo (2008), Thông tư số 48/2008/TT-BGDĐT ngày
25/08/2008 hướng dẫn xếp hạng và thực hiện chế độ phụ cấp chức vụ
lãnh đạo của Trung tâm giáo dục thường xuyên, Hà Nội.
6. Bộ Giao thông vận tải, Bộ Nội vụ (2007), Thông tư liên tịch số
06/2007/TTLT-BGTVT-BNV ngày 17/5/2007 hướng dẫn xếp hạng các
đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công lập thuộc ngành giao thông vận tải đã
phân cấp cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng các đơn vị
sự nghiệp, dịch vụ công lập do UBND cấp tỉnh và Sở giao thông vận tải
quản lý, Hà Nội.
97
7. Bộ Khoa học và Công nghệ (2005), Thông tư số 18/2005/TT-BKHCN
của Bộ Khoa học Công nghệ ngày 02/11/2005 hướng dẫn thực hiện chế
độ phụ cấp chức vụ lãnh đạo trong các tổ chức khoa học và công nghệ,
Hà Nội.
8. Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội (2006), Thông tư số 18/2006/TT-
BLĐTBXH của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội ngày 28 tháng 11
năm 2006 Hướng dẫn xếp hạng một số loại hình đơn vị sự nghiệp công
lập thuộc ngành lao động, thương binh và xã hội, Hà Nội.
9. Bộ Nội vụ (2003), Đề án phân cấp QLNN trung ương – địa phương,
Hà Nội.
10. Bộ Nội vụ (2005), Đề án phân cấp quản lý nhà nước các lĩnh vực thuộc
thẩm quyền quản lý của Bộ Nội vụ, Hà Nội.
11. Bộ Nội vụ (2005), Thông tư số 36/2005/TT-BNV của Bộ Nội vụ ngày
6/4/2005 về việc xếp hạng Ban quản lý khu công nghiệp, Ban quản lý
khu kinh tế, Ban quản lý khu kinh tế mở, Ban quản lý khu kinh tế cửa
khẩu, Ban quản lý khu kinh tế- thương mại, Ban quản lý khu công
nghiệp cao và các Ban quản lý có tên gọi khác, Hà Nội.
12. Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Nội vụ (2009), Thông tư
liên tịch số 79/2009/TTLT-BNNPTNT-BNV của Bộ Nông nghiệp và
Phát triển nông thôn và Bộ Nội vụ ngày 14 tháng 12 năm 2009 hướng
dẫn việc xếp hạng các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công lập thuộc ngành
nông nghiệp và phát triển nông thôn, Hà Nội.
13. Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ (2010), Thông tư liên tịch số 02/2010/TTLT-
BTP-BNV của Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ ngày 11 tháng 02 năm 2010
hướng dẫn việc xếp hạng các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc ngành
Tư pháp, Hà Nội.
98
14. Bộ Văn hóa thông tin (2006), Thông tư số 67/2006/TT-BVHTT của Bộ
Văn hóa thông tin ngày 10/08/2006 hướng dẫn phân hạng và thực hiện
phụ cấp chức vụ lãnh đạo trong các tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công
lập hoạt động văn hóa – thông tin, Hà Nội.
15. Bộ Y tế (2005), Thông tư số 23/2005/TT-BYT của Bộ Y tế ngày
25/08/2005 hướng dẫn xếp hạng các đơn vị sự nghiệp y tế, Hà Nội.
16. Chính phủ (2003), Nghị định số 71/2003/NĐ-CP ngày 19 tháng 6 năm 2003
về phân cấp quản lý biên chế hành chính, sự nghiệp nhà nước, Hà Nội.
17. Chính phủ (2004), Nghị quyết 08/2004/NQ-CP ngày 20 tháng 6 năm
2004 quy định về việc đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính
phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Hà Nội.
18. Chính phủ (2008), Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008 quy
định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế, Hà Nội.
19. Chính phủ (2010), Nghị đinh số 18/2010/NĐ-CP ngày 5/3/210 quy định
về đào tạo bồi dưỡng công chức, Hà Nội.
20. Chính phủ (2010), Nghị định số 21/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 03 năm
2010 của Chính phủ, Về quản lý biên chế công chức, Hà Nội.
21. Chính phủ (2010), Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 03 năm
2010 của Chính phủ Quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công
chức, Hà Nội.
22. Chính phủ (2010), Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ngày 21 tháng 4 năm
2010 quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội, Hà Nội.
23. Chính phủ (2010), Nghị định số 93/2010/NĐ-CP ngày 31 tháng 08 năm
2010 của Chính phủ Về sửa đổi một số điều của Nghị định số
24/2010/NĐ-CP ngày 15/03/2010 quy định của Chính phủ về tuyển
dụng, sử dụng và quản lý công chức, Hà Nội.
24. Chính phủ (2011), Nghị định 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 quy định
về xử lý kỷ luật đối với công chức, Hà Nội.
99
25. Chính phủ (2012), Nghị định số 29/2012/NĐ-CP ngày 12/04/2012 của
Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức, Hà Nội.
26. Chính phủ (2012), Nghị định số 36/2012/NĐ-CP của Chính phủ ngày 18
tháng 04 năm 2012 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu
tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, ngày 18 tháng 04 năm 2012, Hà Nội.
27. Chính phủ (2012), Nghị định số 41/2012/NĐ-CP ngày 08/5/2012 về
Quy định vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập, Hà Nội.
28. Chính phủ (2012), Nghị định số 55/2012/NĐ-CP của Chính phủ ngày
28 tháng 06 năm 2012 quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn
vị sự nghiệp công lập, Hà Nội.
29. Chính phủ (2013), Nghị định số 36/2013/NĐ-CP ngày 22 tháng 4 năm
2013 về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức, Hà Nội.
30. Chính phủ (2014), Nghị định số 24/2014/NĐ-CP của Chính phủ ngày
04 tháng 04 năm 2014 quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc
Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Hà Nội.
31. Chính phủ (2014), Nghị định số 37/2014/NĐ-CP của Chính phủ ngày
05 tháng 05 năm 2014 quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc
Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, Hà Nội.
32. Chính phủ (2014), Nghị định số 65/2014/NĐ-CP ngày 01 tháng 7 năm
2014 của Chính phủ về quy định chi tiết thi hành Luật sửa đổi, bổ sung
một số điều của Luật thi đua khen thưởng năm 2013, Hà Nội.
33. Chính phủ (2014), Nghị định số 108/2014/NĐ-CP ngày 20/11/2014 về
chính sách tinh giản biên chế, Hà Nội.
34. Chính phủ (2015), Nghị định số 16/2015/NĐ-CP của Chính phủ ngày
14 tháng 02 năm 2015 Quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp
công lập, Hà Nội.
35. Chính phủ (2015), Nghị định số 56/2015/NĐ-CP ngày 09 tháng 6 năm
2015 về đánh giá và phân loại cán bộ, công chức, viên chức, Hà Nội.
100
36. Đảng cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc
lần thứ IX, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.
37. Đảng cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc
lần thứ X, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.
38. Đảng cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc
lần thứ XI, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.
39. Đảng cộng sản Việt Nam (2013), Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013
của Hội nghị Ban chấp hành Trung ương 7 Khóa XI, Hà Nội.
40. Tô Tử Hạ (2003), Từ điển Hành chính, NXB Lao động xã hội, Hà Nội.
41. Nguyễn Thị Hồng Hải (2013), “Xu hướng thay đổi trong quản lý
công chức ở một số nước trên thế giới”, Tạp chí Tổ chức nhà nước,
Bộ Nội vụ, (1).
42. Đào Bích Hiên (2005), “Bàn về phân cấp quản lý giữa các cấp chính
quyền địa phương ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật,
Bộ Tư pháp, (9).
43. Học Viện Hành chính quốc gia (2005), Hành chính công – dùng cho
nghiên cứu học tập và giảng dạy sau đại học, NXB Khoa học và Kỹ
thuật, Hà Nội.
44. Học Viện Hành chính quốc gia, Viện nghiên cứu hành chính (2002),
Thuật ngữ hành chính, Hà Nội.
45. J.M.Cohen và S.B.Peterson (2002), Phân cấp quản lý hành chính –
chiến lược cho các nước phát triển, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
46. Trương Đắc Linh (2002), “Phân cấp quản lý trung ương và địa phương
- Một số vấn đề lý luận và thực tiễn”, Nghiên cứu lập pháp, (3).
47. Uông Chu Lưu (2005), “Một số vấn đề về phân cấp quản lý nhà nước”,
Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, (Chuyên đề 60 năm ngành Tư pháp).
48. Hoàng Mai (2010), Phân cấp quản lý nhân sự hành chính ở Việt Nam,
Luận án tiến sĩ quản lý hành chính công, Học viện Hành chính, Hà Nội.
101
49. Ngân hàng Thế giới (2005), Phân cấp ở Đông Nam Á để chính quyền
phát huy tác dụng, NXB Văn hóa thông tin.
50. Hoàng Thị Ngân (2009), “Đẩy mạnh công tác phân cấp trung ương và địa
phương”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, (2+3).
51. Nhà xuất bản Chính trị quốc gia (2002), Phân cấp hành chính – chiến
lược của các nước phát triển, Hà Nội.
52. Trần Thị Diệu Oanh (2013), Về tác động của phân cấp quản lý đến địa
vị pháp lý của chính quyền địa phương trong đổi mới tổ chức hoạt
động bộ máy nhà nước, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
53. Nguyễn Minh Phương (2007), “Để tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý
giữa các cấp chính quyền địa phương hiện nay”, Tạp chí Quản lý nhà
nước, Học viện Hành chính, (1).
54. Nguyễn Minh Phương (2012), “Tiếp tục đẩy mạnh cải cách công vụ,
công chức ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Quản lý nhà nước, Học viện
Hành chính, (9).
55. Quốc hội (2005), Luật Thi đua khen thưởng, Hà Nội.
56. Quốc hội (2008), Luật Cán bộ, công chức, Hà Nội.
57. Quốc hội (2010), Luật Viên chức, Hà Nội
58. Quốc hội (2013), Hiến pháp, Hà Nội.
59. Quốc hội (2013), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Thi đua khen
thưởng, Hà Nội.
60. Quốc hội (2015), Luật tổ chức chính phủ, Hà Nội.
61. Quốc hội (2015), Luật tổ chức chính quyền địa phương, Hà Nội.
62. Võ Kim Sơn (2004), Phân cấp trong quản lý nhà nước – Lý luận và
thực tiễn, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
63. Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí (2011), Phân
cấp quản lý nhà nước, NXB Công an nhân dân.
102
64. Trần Anh Tuấn (2007), Hoàn thiện thể chế quản lý công chức ở Việt
Nam trong điều kiện phát triển và hội nhập quốc tế, Luận án tiến sĩ
Kinh tế, trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội.
65. Trần Anh Tuấn (2012), Pháp luật về công vụ, công chức của Việt Nam
và một số nước trên thế giới, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
66. Viện khoa học pháp lý - Bộ tư pháp (2006), Từ điển luật học, NXB từ
điển bách khoa và NXB tư pháp, Hà Nội.
67. Viện ngôn ngữ học (1999), Từ điển Tiếng Việt, NXB Đà Nẵng.
68. Nguyễn Cửu Việt (2005), “Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa
Trung ương và địa phương”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng
Quốc hội, (7).
69. Nguyễn Cửu Việt, Trương Đắc Linh (2011), “Sửa đổi Hiến pháp – nhìn
từ chiến lược phan cấp quản lý”, Tạp chí Khoa học pháp lý, (3).
70. Nguyễn Như Ý (1998), Đại từ điển tiếng Việt, NXB Văn hóa – Thông
tin, Hà Nội.
