Luận văn thạc sĩ Quản lý công: Giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Yên trong lĩnh vực kinh tế

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ LƯU HUỲNH

GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH PHÚ YÊN TRONG LĨNH VỰC KINH TẾ

LUẬN VĂN THẠC SỸ

CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG

ĐẮK LẮK, NĂM 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan: Luận văn “Giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Yên trong lĩnh vực kinh tế” là công trình nghiên cứu riêng của tôi, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Nguyễn Bá Chiến.

Các số liệu trong luận văn được sử dụng trung thực, các số liệu có nguồn trích dẫn rõ ràng. Nội dung luận văn có tham khảo và sử dụng các tài liệu theo danh mục tài liệu của luận văn.

Đắk Lắk, ngày 28 tháng 5 năm 2017

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Lưu Huỳnh

LỜI CẢM ƠN

Lời đầu tiên, tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS. TS.

Nguyễn Bá Chiến, thầy giáo đã trực tiếp hướng dẫn tôi để hoàn thành Luận văn.

Thầy đã giúp tôi có phương pháp nghiên cứu đúng đắn, nhìn nhận vấn đề một

cách khoa học, logic, qua đó đã giúp cho đề tài tôi có ý nghĩa thực tiễn và có

tính khả thi. Đồng thời, tôi xin trân trọng cảm ơn các nhà khoa học, các thầy

giáo, cô giáo của Học viện Hành chính quốc gia đã rất tâm huyết giảng dạy,

truyền đạt những kiến thức về quản lý nhà nước và giúp tôi thực hiện đề tài.

Tôi xin chân thành cảm ơn lãnh đạo Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh

Phú Yên, các đồng nghiệp và gia đình đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi học tập

và hoàn thành Luận văn.

Mặc dù đã nghiên cứu rất kỹ nhưng với thời gian và điều kiện có hạn nên

Luận văn không thể tránh khỏi những thiết sót. Tôi mong tiếp tục nhận được sự

đóng góp của các nhà khoa học, các thầy giáo, cô giáo của Học viện Hành chính

quốc gia, bạn bè và đồng nghiệp để hoàn thiện Luận văn.

Tôi xin chân thành cảm ơn!

Đắk Lắk, ngày 28 tháng 5 năm 2017

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Lưu Huỳnh

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................ 1

MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1

1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................ 1

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến luận văn ............................................... 5

3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ............................................................. 8

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ........................................... 9

4.1. Đối tượng nghiên cứu................................................................................. 9

4.2. Phạm vi nghiên cứu .................................................................................... 9

5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn .................... 10

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ................................................... 10

6.1. Ý nghĩa lý luận: ........................................................................................ 10

6.2. Ý nghĩa thực tiễn: ..................................................................................... 11

7. Kết cấu của luận văn ................................................................................... 11

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ GIÁM SÁT

CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC KINH TẾ

............................................................................................................................. 12

1.1 Vị trí, vai trò và chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ................... 12

1.2. Khái niệm giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và giám sát của Hội

đồng nhân dân cấp tỉnh trong lĩnh vực kinh tế ................................................ 21

1.3 Hình thức, nội dung và những vấn đề khác về giám sát của Hội đồng nhân

dân cấp tỉnh trong lĩnh vực kinh tế .................................................................. 33

1.4 Khái niệm hiệu quả và các yếu tố đảm bảo hiệu quả giám sát của HĐND

tỉnh trong lĩnh vực kinh tế ................................................................................ 39

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 ................................................................................... 49

Chương 2: THỰC TRẠNG GIÁM CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH

PHÚ YÊN TRONG LĨNH VỰC KINH TẾ .................................................... 51

2.1. Điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế xã hội tỉnh Phú Yên tác động đến

giám sát của HĐND tỉnh trong lĩnh vực kinh tế .............................................. 51

2.2 Cơ cấu, chất lượng đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Yên nhiệm kỳ

2011-2016, nhiệm kỳ 2016-2021 và tổ chức bộ máy của cơ quan tham mưu,

giúp việc ........................................................................................................... 53

2.3. Thực trạng kết quả giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Yên trong

lĩnh vực kinh tế nhiệm kỳ 2011-2016 và năm đầu nhiệm kỳ 2016-2021 ........ 58

2.4 Đánh giá hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Yên trong

lĩnh vực kinh tế, nhiệm kỳ 2011-2016 và từ 2016 cho đến nay ...................... 69

2.5 Đánh giá hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong hoạt động giám sát

của Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Yên trong lĩnh vực kinh tế .......................... 75

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 ................................................................................... 79

Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIÁM SÁT

CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH PHÚ YÊN TRONG LĨNH VỰC

KINH TẾ ............................................................................................................ 81

3.1 Tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý để nâng cao hiệu quả hoạt động của

HĐND, đại biểu HĐND .................................................................................... 81

3.2 Đảm bảo sự lãnh đạo toàn diện của Đảng đối với hoạt động của Hội đồng

nhân dân tỉnh Phú Yên ..................................................................................... 83

3.3 Nâng cao năng lực giám sát các chủ thể thực hiện chức năng giám sát của

Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Yên ..................................................................... 84

3.4 Đổi mới về hình thức và phương pháp giám sát ....................................... 89

3.5 Tăng cường mối quan hệ phối hợp giám sát giưa các cấp, các ngành và

các tổ chức đoàn thể ......................................................................................... 99

3.6 Bảo đảm các điều kiện cho Hội đồng nhân dân trong hoạt động giám sát

........................................................................................................................ 101

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 ................................................................................. 103

KẾT LUẬN ...................................................................................................... 105

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................... 107

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

-----------

HĐND: Hội đồng nhân dân

MTTQVN: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

TAND: Tòa án nhân dân

TT HĐND: Thường trực Hội đồng nhân dân

UBND: Ủy ban nhân dân

VKSND: Viện kiểm sát nhân dân

ĐBQH: Đại biểu Quốc hội

ĐB HĐND: Đại biểu Hội đồng nhân dân

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của

nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân ở nước ta, vấn đề tiếp tục cải cách và

kiện toàn tổ chức, nâng cao năng lực hoạt động của bộ máy nhà nước nói

chung và hệ thống chính quyền địa phương nói riêng, trong đó có Hội đồng

nhân dân các cấp là yêu cầu khách quan và tất yếu. Mục đích đặt ra là cho

các cơ quan nhà nước ở trung ương cũng như ở địa phương thực hiện đúng và

đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo qui định của Hiến

pháp và pháp luật.

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 tiếp tục

khẳng định “ Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa

phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do

nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và

cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa

phương do luật định, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa

phương và thực hiện Nghị quyết của Hội đồng nhân dân”. Do đó, xây dựng

Hội đồng nhân dân có thực quyền để đảm đương đủ vai trò, trách nhiệm là

một yêu cầu quan trọng.

Hội đồng nhân dân có hai chức năng cơ bản đó là, chức năng quyết định

những vấn đề quan trọng của địa phương và chức năng giám sát việc thực

hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước và Nghị

quyết của HĐND thì chức năng giám sát có vị trí, vai trò hết sức quan trọng.

Mục đích của giám sát là đảm bảo các yêu cầu hợp pháp và chính sách được

chấp hành một cách đúng đắn và dân chủ, có hiệu lực và hiệu quả; hoạt động

giám sát làm cơ sở cho công tác thẩm tra và quyết định những vấn đề quan

trọng của địa phương một cách chính xác, đảm bảo ban hành các Nghị quyết

có chiều sâu, đi vào thực tiễn; kiểm chứng lại tính đúng đắn, sự phù hợp của

các qui định của pháp luật đã, đang được áp dụng trong cuộc sống và những

chủ trương, biện pháp mà Hội đồng nhân dân đã quyết nghị; phát hiện ra

những khó khăn, vướng mắc để có những giải pháp tháo gỡ, thực hiện nhiệm

vụ một cách chủ động.

Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Luật Tổ chức chính quyền

địa phương năm 2015 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND tỉnh trong

lĩnh vực kinh tế:

- Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội dài hạn, trung hạn và

hàng năm của tỉnh; quy hoạch, kế hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực trên

địa bàn tỉnh trong phạm vi phân quyền;

- Quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu,

chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; điều

chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; phê chuẩn

quyết toán ngân sách địa phương. Quyết định chủ trương đầu tư, chương

trình dự án của tỉnh theo quy định của pháp luật;

- Quyết định các nội dung liên quan đến phí, lệ phí theo quy định của

pháp luật; các khoản đóng góp của nhân dân; quyết định việc vay các nguồn

vốn trong nước thông qua phát hành trái phiếu địa phương, trái phiếu đô thị,

trái phiếu công trình và các hình thức huy động vốn khác theo quy định của

pháp luật.

- Quyết định chủ trương, biện pháp cụ thể để khuyến khích, huy động các

thành phần kinh tế tham gia cung cấp các dịch vụ công trên địa bàn tỉnh theo

quy định của pháp luật

Để đảm bảo Hội đồng nhân dân thực sự là cơ quan quyền lực, đại diện

cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, thực hiện đúng nguyên tắc quyền lực

nhà nước thuộc về nhân dân, thì phải thực hiện tốt chức năng giám sát nâng

cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân. Điều này đã được nhấn mạnh

trong văn kiện Đại hội VIII của Đảng “Nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu

quả hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân. Xác định rõ

phạm vi, nội dung, cơ chế giám sát của Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội và

của Hội đồng nhân dân các cấp; phân định rõ tính chất, chức năng, nhiệm vụ,

quyền hạn khác nhau giữa hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân

dân với hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểm sát...”; Văn kiện Đại hội X của

Đảng đã khẳng định “Cần xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát...

nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

đảm bảo quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương

trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai trò giám sát của Hội đồng nhân

dân...”.

Trong nhiệm kỳ 2011-2016, Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Yên đã không

ngừng đổi mới nội dung, phương thức hoạt động để nâng cao hiệu quả thực

hiện chức năng, nhiệm vụ của mình theo qui định của pháp luật, đã góp phần

tích cực vào sự phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh của

Tỉnh. Trong đó, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân đã có nhiều

chuyển biến rõ rệt, khắc phục được tính hình thức trong hoạt động của Hội

đồng nhân dân nói chung và hoạt động giám sát nói riêng và nhất là giám sát

trong lĩnh vực kinh tế, đã chú trọng và chủ động hơn trong vấn đề về tài chính

và ngân sách.

Tuy nhiên, thực tế trong thời gian qua, hoạt động giám sát của Hội đồng

nhân dân tỉnh Phú Yên nói chung và giám sát trong lĩnh vực kinh tế nói riêng

vẫn còn bộc lộ nhiều lúng túng, bất cập, nhiều khó khăn vướng mắc cần được

tháo gỡ, chưa mang lại hiệu quả cao, thường bộc lộ một số hạn chế sau: Cách

thức tổ chức giám sát chưa khoa học, năng lực giám sát vẫn chưa thực sự hiệu

quả, phương thức và nội dung giám sát chưa được đổi mới toàn diện, khả

năng phát hiện vấn đề trong quá trình giám sát của đại biểu HĐND tỉnh còn

hạn chế, việc theo dõi đôn đốc các cơ quan chức năng liên quan trong việc

thực hiện các kết luận, kiến nghị sau giám sát của HĐND tỉnh còn thiếu quyết

liệt, chưa có chế tài trong hoạt động giám sát dẫn đến làm giảm hiệu quả giám

sát . Ngoài ra, số đại biểu có chuyên môn về lĩnh vực kinh tế, ngân sách còn

thiếu, khả năng phát hiện, phân tích, đánh giá một cách khách quan đúng đắn

với vấn đề thuộc nội dung giám sát của đại biểu còn yếu. Vì trong lĩnh vực

này là một lĩnh vực có phạm vi rộng, phức tạp, nhiều nội dung chuyên môn

đặc thù, cần có kiến thức, đào tạo chuyên ngành, chuyên sâu, để hiểu và nắm

bắt đầy đủ nội dung đòi hỏi phải có thời gian đầu tư, nghiên cứu, so sánh đối

chiếu. Chính vì vậy, hiệu quả giám sát nói chung và giám sát về lĩnh vực kinh

tế nói riêng chưa cao.

Nguyên nhân của những hạn chế trên là do hạn chế về năng lực, trình độ,

đa số các đại biểu đều hoạt động kiêm nhiệm nên thiếu thông tin lẫn thời gian

thỏa đáng dành cho hoạt động thực hiện nhiệm vụ đại biểu; thiếu kỹ năng và

bản lĩnh, trong thực hiện giám sát còn né tránh, nể nang, ngại va chạm; bộ

máy giúp việc của Hội đồng nhân dân còn hạn chế về số lượng, chất lượng,

chưa đáp ứng được yêu cầu tham mưu, giúp việc về chuyên môn; việc theo

dõi, đôn đốc các cơ quan chức năng trong việc thực hiện các kết luận, kiến

nghị giám sát còn thiếu quyết liệt dẫn đến hiệu lực, hiệu quả giám sát trong

lĩnh vực kinh tế chưa cao. Đây chính là vấn đề bức xúc cần trao đổi, chia sẻ;

trên cơ sở đó tìm ra những giải pháp tốt góp phần tháo gỡ những khó khăn,

vướng mắc, bất cập trong hoạt động giám sát nói trên, để hoạt động này ngày

càng hiệu quả.

Xuất phát từ yêu cầu lý luận và thực tiễn về hoạt động giám sát của Hội

đồng nhân dân tỉnh Phú Yên, trong đó giám sát trong lĩnh vực kinh tế. Vì vậy

đề tài “Giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Yên trong lĩnh vực kinh

tế ” được chọn để nghiên cứu.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến luận văn

Vấn đề về tổ chức và hoạt động của HĐND nói chung và HĐND cấp

tỉnh nói riêng, trong đó có hoạt động giám sát và vấn đề nâng cao chất lượng,

hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử ở nước ta là đối tượng nghiên cứu của

nhiều ngành Khoa học xã hội như: Luật học, Chính trị học, Hành chính học,

Lý luận và lịch sử về Nhà nước và pháp luật, vì vậy đã có rất nhiều công trình

của các nhà khoa học, nhà nghiên cứu xung quanh vấn đề này. Trong số hàng

trăm công trình đã công bố, có những công trình liên quan trực tiếp đến nội

dung luận văn có thể kể đến là:

Các bài viết trên tạp chí khoa học

Tác giả Nguyễn Quốc Tuấn, Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt

động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, Tạp chí Tổ chức

nhà nước, số 4/2004; Tác giả Phan Tuấn Khải, Tổ chức và hoạt động của Hội

đồng nhân dân trong điều kiện hiện nay, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số

6/2002. Tác giả Trương Đắc Linh, Tổ chức và hoạt động của các Ban Hội

đồng nhân dân, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 2/2003; Tác giả Đinh Ngọc

Quang, Về đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp

nhiệm kỳ 2004-2009, Tạp chí quản lý nhà nước, số 2/2005; Tác giả Nguyễn

Ký, Đổi mới phương thức hoạt động của Hội đồng nhân dân đáp ứng sự

mong đợi của nhân dân, Tạp chí quản lý nhà nước, số 2/2005; Tác giả

Nguyễn Văn Động, Suy nghĩ về cơ sở khoa học của việc đổi mới tổ chức Hội

đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở nước ta hiện nay, Tạp chí Luật học, số

4/2003; Tác giả Nguyễn Thị Hồi, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở

nước ta hiện nay, Tạp chí Luật học, số 1/2004; Tác giả Bùi Xuân Đức, Bàn về

tổ chức của Hội đồng nhân dân trong điều kiện cải cách bộ máy nhà nước

hiện nay, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 12/2003. Các bài viết trên chủ

yếu bàn về vấn đề tổ chức bộ máy Nhà nước và đổi mới phương thức hoạt

động của Hội đồng nhân dân các cấp, chưa đề cập đến chức năng cụ thể của

HĐND các cấp, tuy nhiên các bài viết đã nêu được lý luận chung về vai trò

của cơ quan dân cử.

Các cuốn sách của tác giả Đào Trí Úc, Võ Khánh Vinh (đồng chủ

biên), Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước

ta hiện nay, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2003. Đây là công trình nghiên

cứu của hơn 40 tác giả với gần 600 trang sách, nội dung nghiên cứu được đề

cập khá toàn diện như những vấn đề lý luận chung về giám sát việc thực hiện

quyền lực nhà nước và cơ chế giám sát, giám sát của bộ máy nhà nước (giám

sát của Quốc hội, HĐND, Chủ tịch Nước; kiểm tra thanh tra của Chính phủ;

kiểm tra, giám sát của Viện Kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân); giám sát

của các tổ chức chính trị xã hội (MTTQ và các tổ chức thành viên).

Các Luận văn

Tác giả Nguyễn Thị Thanh Nhàn, Năng lực của đại biểu Hội đồng nhân

dân tỉnh Hà Tĩnh trong thực hiện chức năng quyết định, Luận văn thạc sĩ Luật

học, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2007. Tác giả đã

đề cập năng lực cá nhân của đại biểu để thực hiện tốt chức năng quyết định của

HĐND, còn chức năng giám sát thì Luận văn không đề cập đến.

Luận văn của tác giả Vũ Hồng Bắc, Chất lượng hoạt động của Hội đồng

nhân dân cấp tỉnh ở nước ta hiện nay (qua thực tế tỉnh Thái Nguyên), Luận văn

thạc sĩ Khoa học chính trị, Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2010. Là

luận văn chính trị học, tác giả đặt vấn đề chất lượng hoạt động của HĐND tỉnh

trong môi trường dân chủ và thực hiện dân chủ ở địa phương một cách đầy đủ

và toàn diện, bao gồm cả chức năng quyết định, chức năng giám sát của HĐND

và năng lực cá nhân của đại biểu HĐND cấp tỉnh.

Sát với chủ đề Luận văn “Nâng cao hiệu lực giám sát của Hội đồng

nhân dân cấp tỉnh trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay” của tác giả

Vũ Mạnh Thông, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ

Chí Minh, 1998. Tác giả Vũ Mạnh Thông đã đề cập đến hiệu lực giám sát

trong luận văn thạc sĩ của mình, nhưng chỉ khai thác ở khía cạnh nâng cao

hiệu lực giám sát nói chung không đi vào giám sát một vấn đề cụ thể. Hơn

nữa, luận văn đó được viết từ năm 1998, so với điều kiện đất nước ta hiện nay

đã có nhiều thay đổi. Đặc biệt sau khi Luật tổ chức HĐND và UBND năm

2003 ban hành, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đã có nhiều vấn đề

mới được đặt ra cả về lý luận và thực tiễn.

Cũng nội dung về giám sát nhưng tác giả Phạm Quang Hưng, nghiên

cứu về “Năng lực thực hiện chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh

Hải Dương đối với quản lý hành chính nhà nước về đất đai”, là Luận văn

thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh năm 2007. Trong

Luận văn tác giả Phạm Quang Hưng, đề cập về chức năng giám sát của

HĐND đối với quản lý hành chính nhà nước về đất đai, là một khía cạnh

trong giám sát của HĐND về kinh tế; Luận văn cũng đã làm rõ về mặt lý luận

khái niệm năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND, cũng như các

yếu tố ảnh hưởng đến năng lực thực hiện chức năng giám sát, các tiêu chí

đánh giá năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh và đưa ra

các giải pháp để nâng cao năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND

trong lĩnh vực đất đai.

Tác giả Hồ Thị Hưng, luận văn với chủ đề “Nâng cao hiệu quả giám

sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay”, Luận văn

thạc sĩ Luật học, Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh năm 2006. Đối với

tác giả Hồ Thị Hưng, luận văn ra đời sau khi Luật tổ chức HĐND và UBND

ban hành năm 2003 có điểm mới hơn của tác giả Vũ Mạnh Thông, nhưng

chức năng giám sát của HĐND được tác giả đề cập chung về hiệu quả giám

sát và các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả giám sát của HĐND chứ không đi

sâu vào một vấn đề hay một khía cạnh cụ thể, vì giám sát của HĐND là giám

sát toàn diện trên các lĩnh vực Kinh tế, Văn hóa, xã hội.

Các công trình nghiên cứu kể trên chủ yếu mới quan tâm đến chức

năng giám sát của Quốc hội, còn về HĐND các công trình nghiên cứu chủ

yếu đi sâu vào nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND; đổi mới về tổ chức

và hoạt động của HĐND; về bầu cử hoạt động của HĐND và hiệu quả giám

sát của HĐND nói chung, giám sát của HĐND đối với quản lý hành chính về

đất đai. Đó là nguồn tài liệu vô cùng quan trọng để tôi kế thừa và phát triển.

Tuy nhiên, các tài liệu nghiên cứu trên chưa có một công trình nào nghiên cứu

về giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực kinh tế. Vì vậy, nghiên cứu

về giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Yên trong lĩnh vực kinh tế từ

góc độ của Quản lý công, nhằm đánh giá thực trạng hoạt động, đưa ra những

đề xuất, kiến nghị nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân

dân tỉnh Phú Yên trong lĩnh vực kinh tế là không trùng lắp với công trình

nghiên cứu nào trước đó về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân. Đây

cũng là lý do để tác giả lựa chọn đề tài này.

3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

Trong phạm vi nghiên cứu, mục đích nghiên cứu của luận văn là phân

tích, đánh giá, tìm ra những nguyên nhân, những bất cập, hạn chế trong hoạt

động giám sát. Trên cơ sở đánh giá thực trạng giám sát trong lĩnh vực kinh tế

ở tỉnh Phú Yên, nhiệm kỳ 2011-2016, để đề xuất một số giải pháp góp phần

hoàn thiện hơn nữa cơ chế giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Yên

trong lĩnh vực kinh tế, bảo đảm cho Hội đồng nhân dân thực sự là cơ quan

quyền lực, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương trong

thực hiện quyền làm chủ của mình.

Để đạt được mục đích trên, luận văn có các nhiệm vụ sau:

Làm rõ cơ sở lý luận liên quan đến hoạt động giám sát nói chung và

giám sát trong lĩnh vực kinh tế nói riêng của Hội đồng nhân dân tỉnh;

Các yếu tố bảo đảm cho hoạt động giám sát và giám sát trong lĩnh vực

kinh tế của HĐND cấp tỉnh;

Phân tích thực trạng hoạt động giám sát của HĐND và giám sát của Hội

đồng nhân dân tỉnh Phú Yên trong lĩnh vực kinh tế, qua đó đánh giá hiệu quả

giám sát và chỉ ra những kết quả đạt được, những hạn chế;

Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của

Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Yên trong lĩnh vực kinh tế trong giai đoạn hiện

nay.

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

4.1. Đối tượng nghiên cứu

Về đối tượng nghiên cứu, Luận văn tập trung nghiên cứu lý luận về hoạt

động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh vực kinh tế ở địa

phương: Giám sát tại các kỳ họp của Hội đồng nhân dân tỉnh , giám sát theo

nghị quyết hàng năm, giám sát theo chuyên đề của Thường trực Hội đồng

nhân dân, Ban kinh tế và ngân sách của HĐND tỉnh Phú Yên , đồng thời đề

xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giám sát trong lĩnh vực kinh tế của

Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Yên trong giai đoạn hiện nay.

4.2. Phạm vi nghiên cứu

- Thời gian nghiên cứu: Từ năm 2011-2016 của Hội đồng nhân dân tỉnh

Phú Yên khóa VI, (nhiệm kỳ 2011-2016) và tháng 6 năm 2016 cho đến nay.

- Không gian nghiên cứu: Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân

tỉnh Phú Yên.

- Nội dung nghiên cứu: Giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Yên

trong lĩnh vực kinh tế.

5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

Cơ sở lý luận của đề tài là những quan điểm của Chủ nghĩa Mác - Lê

Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; các quan điểm chỉ đạo

của Đảng Cộng sản Việt Nam về đường lối đổi mới đất nước, về xây dựng

nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân

dân thể hiện trong Nghị quyết Đại hội Đảng và các Nghị quyết của Hội nghị

Ban chấp hành trung ương Đảng, cũng như trong Hiến pháp và các văn bản

pháp luật của nhà nước.

Trong nghiên cứu và thực hiện, luận văn sử dụng tổng hợp các phương

pháp nghiên cứu như:

- Phương pháp thu thập dữ liệu và tài liệu: Từ các số liệu thống kê, báo

cáo đã được công bố của HĐND tỉnh và các số liệu từ hồ sơ của các đoàn

giám sát.

- Phương pháp xử lý và phân tích dữ liệu, tài liệu: Thống kê, so sánh

phân tích và tổng hợp.

- Phương pháp các chuyên gia: Tham khảo ý kiến của các chuyên gia tại

các hội thảo, hội nghị, tập huấn.

- Phương pháp khảo sát thực tiễn: Tiếp cận số liệu qua tham gia khảo sát,

giám sát trực tiếp tại cơ sở và theo dõi hoạt động giám sát tại các kỳ họp của

HĐND tỉnh.

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

6.1. Ý nghĩa lý luận:

Luận văn góp phần làm sáng tỏ thêm một số lý luận về hoạt động giám

sát, đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh, các

tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát, các điều kiện bảo đảm nâng cao hiệu quả

hoạt động giám sát, các điều kiện bảo đảm nâng cao hiệu quả hoạt động giám

sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.

6.2. Ý nghĩa thực tiễn:

Các kiến nghị khoa học của luận văn có thể được vận dụng vào thực tế

hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Yên. Ngoài ra, luận văn

còn là tài liệu tham khảo trong các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công

chức, cơ sở đào tạo hành chính học.

7. Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung

chính của luận văn được kết cấu thành 3 chương như sau:

Chương 1: Cơ sở lý luận giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong

lĩnh vực kinh tế

Chương 2: Thực trạng giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Yên

trong lĩnh vực kinh tế

Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân

tỉnh Phú Yên trong lĩnh vực kinh tế hiện nay.

Chương 1

NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ GIÁM SÁT CỦA

HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC KINH TẾ

Mục đích của chương này là cung cấp các vấn đề lý luận và pháp luật về

hoạt động giám sát và hiệu quả hoạt động giám sát trong lĩnh vực kinh tế của

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nhằm cung cấp nền tảng lý luận cho việc đánh giá

thực tiễn hoạt động giám sát và hiệu quả hoạt động giám sát trong lĩnh vực

kinh tế của Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Yên ở chương 2, trên cơ sở đó đưa ra

những kiến nghị ở chương 3.

1.1 Vị trí, vai trò và chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

1.1.1 Khái quát chung về Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Theo tinh thần pháp luật Việt Nam, chính quyền địa phương nằm trong

cơ cấu quyền lực thống nhất của Nhà nước, là một bộ phận cấu thành của bộ

máy Nhà nước, thay mặt Nhà nước tổ chức thực hiện quyền lực Nhà nước

trên địa bàn là tổ chức thực hiện Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của cơ

quan Nhà nước từ Trung ương tới địa phương.

Chính quyền cấp tỉnh đóng vai trò là cầu nối giữa cơ quan Nhà nước ở

Trung ương với địa phương, được thể hiện thông qua việc chính quyền cấp

tỉnh là cơ quan trực tiếp tiếp nhận, phổ biến các chủ trương, đường lối, chính

sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước ở Trung ương tới các cấp chính quyền

cấp dưới ở địa phương mình nhằm thực hiện các quy định đó một cách đồng

bộ và thống nhất, đúng pháp luật, mang lại hiệu quả cao.

Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương, là bộ

phận cấu thành thiết chế đại diện quyền lực Nhà nước; do cử tri địa phương

bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp, bỏ phiếu kín. Thông

qua việc bầu cử, cử tri chuyển giao một phần quyền lực của mình cho Hội

đồng nhân dân để thay mặt họ quyết định các công việc liên quan đến đời

sống kinh tế - xã hội ở địa phương và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa

phương.

Hội đồng nhân dân cũng như các cơ quan nhà nước khác ở địa phương

có nhiệm vụ chấp hành Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh,

Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Lệnh, Quyết định của Chủ tịch

nước và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên; có quyền quyết định các

chủ trương và biện pháp triển khai thực thi pháp luật cho phù hợp với điều

kiện của địa phương. Việc chấp hành này của Hội đồng nhân dân được thể

chế hóa thành các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân và hoạt động giám sát

của Hội đồng nhân dân.

Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Hội

đồng nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính, theo đó, Hội đồng nhân

dân được thành lập ở ba cấp: tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi

chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã và thành phố thuộc tỉnh, đơn vị hành

chính tương đương (gọi chung là cấp huyện) và xã, phường, thị trấn (gọi

chung là cấp xã).

Như vậy, Hội đồng nhân dân là cơ quan nằm trong hệ thống tổ chức

chính quyền địa phương, có vị trí hết sức quan trọng trong việc góp phần thực

hiện chế độ dân chủ xã hội chủ nghĩa, xây dựng và quản lý mọi mặt của đời

sống nhân dân địa phương về kinh tế- xã hội, văn hóa, an ninh- quốc phòng...

là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân, trực tiếp đưa đường lối, chính

sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống.

1.1.2 Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Theo Hiến pháp năm 2013, đạo luật cơ bản nhất của nước Cộng hòa xã

hội chủ nghĩa Việt Nam, văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao

nhất nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa đã

quy định tại Điều 113 “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở

địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân,

do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa

phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [11, 2013, tr.60]. Đây cũng là nội

dung được quy định tại điều 1, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban

nhân dân năm 2003.

Như vậy, từ những quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức

HĐND và UBND năm 2003, thì Hội đồng nhân dân nói chung và Hội đồng

nhân dân cấp tỉnh nói riêng có hai tính chất pháp lý cơ bản: “là cơ quan

quyền lực nhà nước ở địa phương” và “là cơ quan đại diện của nhân dân ở

địa phương”.

Thứ nhất, Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện của nhân dân địa

phương:

Hội đồng nhân dân là cơ quan được thành lập bằng cuộc bầu cử do cử tri

địa phương trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, bỏ phiếu

kín; hình thức hoạt động của HĐND chủ yếu thông qua kỳ họp toàn thể, mọi

quyết định của Hội đồng nhân dân được thông qua bằng việc biểu quyết theo

nguyên tắc đa số. Tính chất đại diện của HĐND về mặt hình thức được thể

hiện rõ nét nhất ở vấn đề cơ cấu đại biểu trong HĐND. Mỗi HĐND có một số

lượng đại biểu nhất định đại diện cho nữ giới, người dân tộc, tổ chức chính

trị, tổ chức chính trị - xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân và các cơ quan nhà

nước khác đóng tại địa phương. Điều này có nghĩa, HĐND không đại diện

cho một đảng phái, một tổ chức nào mà là đại diện cho toàn thể nhân dân;

thành phần trong HĐND thể hiện khối đại đoàn kết toàn dân sống trên địa

phương. Điều 113, Hiến pháp năm 2013 xác định: HĐND là cơ quan quyền

lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm

chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước

nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên [11, 2013, tr.60].

Thứ hai, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, thể hiện

trên các mặt sau đây:

- Được thành lập bởi đại biểu do nhân dân địa phương bầu ra, đại diện

cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân.

- Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức danh của UBND là cơ quan chấp

hành của mình; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm nhân dân của Tòa án

nhânn dân cùng cấp; cũng như có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức

danh do HĐND bầu ra.

- Căn cứ vào Hiến pháp và pháp luật ra Nghị quyết để triển khai các mặt

công tác ở địa phương.

- Giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương, đồng thời

chịu sự giám sát, hướng dẫn của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và hướng dẫn,

kiểm tra của Chính phủ.

Như vậy, tính chất quyền lực của HĐND thể hiện trên nhiều phương

diện, nhưng xét về mặt địa vị pháp lý thì không giống với Quốc hội. Quốc hội

được Hiến pháp ghi nhận là cơ quan quyền lực cao nhất của cả nước về phạm

vi, cấp độ cũng như thẩm quyền, đặc biệt là quyền ban hành Hiến pháp, pháp

luật ở nước ta. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập Hiến, lập pháp;

HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương nhưng chỉ có quyền ban

hành Nghị quyết - là loại văn bản pháp quy dưới luật, phải phù hợp với văn

bản pháp luật vì xuất phát từ tính đại diện của Hội đồng.

Tóm lại, xét về mặt hình thức cũng như nội dung hoạt động, thiết chế

HĐND ở nước ta thực sự là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân

dân ở địa phương. Quyền lực của HĐND được xác định trong Hiến pháp về

bản chất cũng là quyền lực của nhân dân lao động. Vấn đề đặt ra là, bằng cách

nào để HĐND thực hiện được quyền lực của mình trên thực tiễn là mục đích

hướng tới của công cuộc đổi mới và hoàn thiện bộ máy nhà nước nói chung

và HĐND các cấp nói riêng.

1.1.3 Chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Theo Hiến pháp năm 2013, HĐND có hai chức năng, chức năng quyết

định và chức năng giám sát được thể hiện tại khoản 2, điều 113: “Hội đồng

nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc

tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện Nghị quyết

của Hội đồng nhân dân” [11, 2013, tr60].

Chức năng của HĐND được pháp luật quy định là xuất phát từ vị trí, vai

trò của HĐND với tính chất là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại

diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách

nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên. HĐND thực

hiện những nhiệm vụ và sử dụng những quyền hạn theo phân định thẩm

quyền, phân quyền, phân cấp và ủy quyền, đảm bảo sự lãnh đạo thống nhất

của Trung ương đồng thời phát huy quyền chủ động sáng tạo của địa phương.

Chức năng của HĐND là tổng hợp những phương diện, những hoạt động

chủ yếu của HĐND nhằm thực hiện vai trò, nhiệm vụ của HĐND. Trong mỗi

chức năng của HĐND đặt ra nhiều nhiệm vụ để thực hiện các chức năng đó.

Chất lượng hoạt động của HĐND cấp tỉnh ở nước ta hiện nay cao hay thấp

tùy thuộc rất lớn và chủ yếu vào thực hiện hai chức năng này trong thực tế.

- Chức năng quyết định.

Đối với chức năng quyết định của HĐND, Điều 1, Luật Tổ chức

HĐND và UBND năm 2003 đã ghi nhận và khẳng định rằng: “Hội đồng nhân

dân quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm

năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội,

củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh

thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả

nước”. [8, 2003, tr 8].

Để có cơ sở pháp lý cho HĐND cấp tỉnh thực hiện tốt chức năng này,

Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã xác định cụ thể nội dung những

vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND bao gồm: Quyết

định về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (Điều 11); Quyết định

về phát triển giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao (Điều

12); Quyết định về phát triển khoa học – công nghệ, tài nguyên và môi trường

(Điều 13); Quyết định về quốc phòng an ninh, trật tự an toàn xã hội (Điều

14); Quyết định về thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo (Điều

15); Quyết định về việc thi hành pháp luật (Điều 16); Quyết định việc xây

dựng chính quyền địa phương (Điều 17). [8, 2003, tr 12-17].

Như vậy, nội dung chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh rất rộng,

bao gồm tất cả các mặt của đời sống kinh tế - xã hội, văn hóa, khoa học, quốc

phòng, an ninh. Điều này một lần nữa khẳng định rõ hơn vị trí, vai trò và tầm

quan trọng của HĐND trong chính quyền địa phương. Mặt khác, đây cũng là

căn cứ pháp lý để tạo ra môi trường thuận lợi cho chính quyền địa phương

khai thác hết mọi tiềm năng, nội lực sẵn có của mình, nhằm nâng cao đời

sống vật chất, tinh thần cho nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ đối với

cử tri và cấp trên giao cho.

Ở đây chúng ta cần lưu ý, theo quy định của pháp luật trong chức năng

quyết định, HĐND có thẩm quyền rất lớn đối với sự phát triển toàn diện của

địa phương. Vì vậy, khi đưa ra các quyết định đó phải đảm bảo tính phù hợp

không trái với luật và các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước

cấp trên, tính dân chủ và tính khả thi phù hợp trên thực tế, tránh tình trạng

mọi vấn đề đã được quyết định trước đến kỳ họp HĐND, các đại biểu chỉ giơ

tay biểu quyết một cách hình thức không có sự bàn bạc thảo luận. Thực hiện

thảo luận và biểu quyết dân chủ là điều kiện để đảm bảo chất lượng đối với

các quyết định của Hội đồng nhân dân.

- Chức năng giám sát:

Ngoài chức năng ra quyết định, HĐND còn thực hiện chức năng giám

sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện Nghị

quyết của HĐND, giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, UBND,

TAND, VKSND cùng cấp, các Ban của HĐND cấp mình; giám sát văn bản

quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp và văn bản của HĐND cấp dưới.

Tại đoạn 3 Điều 1, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: “Hội

đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực

Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân

dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các Nghị quyết của Hội đồng nhân

dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế,

tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương” [8,

2003, tr 8].

HĐND thực hiện quyền giám sát của mình tại kỳ họp; giám sát Thường

trực HĐND; giám sát của các Ban của HĐND và giám sát của đại biểu

HĐND. Nội dung giám sát do HĐND quyết định theo đề nghị của Thường

trực HĐND trình trên cơ sở các kiến nghị của Ban của HĐND, Tổ đại biểu

HĐND, đại biểu HĐND, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp và ý

kiến, kiến nghị của cử tri địa phương.

HĐND thực hiện quyền giám sát thông qua các hoạt động sau đây:

- Xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND, TAND,

VKSND cùng cấp;

- Xem xét báo cáo của UBND cùng cấp về tình hình thi hành Hiến pháp,

văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và Nghị quyết của

HĐND cùng cấp;

- Xem xét văn bản của UBND cùng cấp có dấu hiệu trái với Hiến pháp,

các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết

của HĐND cùng cấp;

- Xem xét trả lời chất vấn của Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND, Ủy

viên UBND, Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND cùng cấp;

- Thành lập Đoàn giám sát về một vấn đề nhất định khi xét thấy cần thiết

và xem xét kết quả của Đoàn giám sát;

- Kiểm tra tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở các đơn

vị hành chính trên địa bàn;

- Bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do HĐND bầu.

Căn cứ vào kết quả giám sát, HĐND có các quyền sau đây:

- Yêu cầu UBND, Chủ tịch UBND cùng cấp ban hành văn bản để thi

hành Hiến pháp, pháp luật và Nghị quyết của HĐND;

- Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản của UBND, Chủ tịch UBND

cùng cấp trái với Hiến pháp, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà

nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND;

- Ra Nghị quyết về trả lời chất vấn và trách nhiệm của người trả lời chất

vấn khi xét thấy cần thiết;

- Miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch HĐND, Trưởng

Ban, Phó Trưởng Ban của HĐND, Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND và

Ủy viên UBND.

Thường trực HĐND thực hiện chức năng giám sát việc tuân theo Hiến

pháp và pháp luật tại địa phương. Để thực hiện chức năng này, Thường trực

HĐND tiến hành một số hoạt động giám sát sau đây:

- Hoạt động của UBND và các cơ quan chuyên môn của UBND, TAND,

VKSND cùng cấp;

- Giám sát cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ

trang nhân dân và công dân trong việc thi hành Hiến pháp, Luật, các văn bản

của cơ quan Nhà nước cấp trên và các nghị quyết của HĐND cùng cấp;

- Giám sát việc thực thi pháp luật về khiếu nại, tố cáo; tổ chức Đoàn

giám sát hoặc giao cho các Ban của HĐND giám sát việc giải quyết khiếu nại,

tố cáo;

- Quyết định việc thành lập Đoàn giám sát theo chương trình giám sát

của mình hoặc theo yêu cầu của HĐND, đề nghị của các Ban của HĐND, các

đại biểu HĐND.

Các Ban của HĐND giúp HĐND giám sát:

- Giám sát các hoạt động của TAND, VKSND cùng cấp;

- Giám sát hoạt động của UBND và các cơ quan chuyên môn thuộc

UBND cùng cấp trong các lĩnh vực phụ trách;

- Giám sát văn bản quy phạm pháp luật thuộc phạm vi phụ trách;

- Tổ chức khảo sát tình hình thực hiện các quy định của pháp luật về lĩnh

vực phụ trách do HĐND hoặc Thường trực HĐND phân công;

- Báo cáo kết quả hoạt động giám sát với HĐND, Thường trực HĐND.

- Ngoài ra, các Ban của HĐND có thể cử thành viên đến cơ quan, tổ

chức hữu quan để xem xét, xác minh về vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn

của Ban; tổ chức nghiên cứu, xử lý và xem xét việc giải quyết khiếu nại, tố

cáo của công dân.

Tóm lại, chức năng giám sát của HĐND bao giờ cũng gắn liền với chức

năng quyết định những vấn đề cơ bản về kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng ở

địa phương. Thực hiện tốt chức năng này không những cho phép HĐND kiểm

tra, đánh giá hoạt động của các cơ quan Nhà nước trong việc tuân thủ Hiến

pháp, pháp luật và các Nghị quyết của HĐND mà còn cho phép HĐND phát

hiện được sự không phù hợp, thiếu thực tế của các Nghị quyết do HĐND ban

hành để sửa đổi, bổ sung. Kết quả giám sát sẽ là căn cứ để HĐND bãi bỏ

những quy định sai trái của HĐND cùng cấp, những Nghị quyết sai trái của

HĐND cấp dưới trực tiếp.

1.2. Khái niệm giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và giám sát

của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong lĩnh vực kinh tế

1.2.1 Khái niệm giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Để nhận thức đúng bản chất, nội dung cũng như hình thức giám sát của

HĐND cấp tỉnh, trước hết cần làm rõ khái niệm giám sát.

Trong các công trình nghiên cứu một số tài liệu, thuật ngữ “giám sát”

được hiểu theo nhiều cách, từ nhiều góc độ khác nhau:

- Có quan niệm cho rằng, giám sát là: sự theo dõi, xem xét, làm đúng

hoặc sai những điều đã quy định [16, 1971, tr.305].

- Quan niệm khác coi giám sát là việc theo dõi và kiểm tra xem có thực

hiện đúng những điều quy định không; là chức quan thời xưa trông nom, coi

sóc một loại công việc nhất định [14, 2005].

- Có ý kiến chỉ coi giám sát là một nhóm hoặc một tổ chức để theo dõi

một việc nào đấy [18, 1987, tr.230].

Với tiếp cận mang tính hệ thống, ý kiến khác lại quan niệm: “giám sát”

là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục

và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động

của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo quy chế nhằm đặt được

những mục đích, hiệu quả xác định từ trước, bảo đảm cho pháp luật được tuân

thủ nghiêm minh.

- Theo Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, khái niệm

“giám sát” được giải thích: Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem

xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong

việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn

của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm

quyền xử lý.

Như vậy, tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ “giám sát” có

khác nhau, nhưng các quan niệm trên đều đề cập đến nội dung cơ bản “giám

sát” là việc theo dõi, xem xét và kiểm tra một chủ thể nào đó về một việc làm

đã thực hiện đúng hoặc thực hiện chưa đúng những điều đã quy định để từ đó

có biện pháp điều chỉnh hoặc xử lý đối với việc làm sai nhằm đạt được những

mục đích xác định từ trước, bảo đảm cho các quyết định thực hiện đúng và

đầy đủ với quan niệm trên, giám sát có những đặc trưng sau:

- Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định tức là phải trả lời được

câu hỏi ai (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem

xét, kiểm tra và đưa ra những nhận định, đánh giá về một việc làm nào đó đã

được thực hiện đúng hoặc không đúng với những điều đã quy định.

- Giám sát bao giờ cũng cần 2 giai đoạn: Giai đoạn theo dõi, xem xét,

kiểm tra và giai đoạn đánh giá, đưa ra kết luận. Trong đó, giai đoạn thứ nhất

là cơ sở để thực hiện giai đoạn thứ hai. Nếu giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm

tra làm tốt thì việc đánh giá, kết luận sẽ đúng đắn, chính xác và cuộc giám sát

sẽ có hiệu quả và ngược lại.

- Giám sát cũng luôn gắn với một đối tượng cụ thể, tức là phải trả lời

được câu hỏi giám sát ai? giám sát việc gì? đặc điểm cơ bản này cho chúng ta

phân biệt giữa giám sát và kiểm tra. Bởi nói đến kiểm tra thì chủ thể hoạt

động kiểm tra và đối tượng chịu sự tác động này có thể đồng nhất là một. Đó

là trường hợp chủ thể tự kiểm tra hoạt động của mình, tức là tự xem xét, đánh

giá tình trạng tốt, xấu của công việc đang làm để từ đó uốn nắn, sửa chữa.

Nhưng trong hoạt động giám sát thì không thể có tình trạng tự chủ thể hoạt

động quan sát chính hành vi của mình mà phải là hoạt động theo dõi, thẩm tra

và xem xét của một chủ thể khác, từ đó đưa ra kết luận và xử lý. Khác với

thanh tra, kiểm tra, hoạt động giám sát bao giờ cũng được báo trước cho đối

tượng chịu sự giám sát một thời gian nhất định.

- Giám sát phải thể hiện được quan hệ giữa chủ thể tham gia vào hoạt

động giám sát, biểu hiện ở những quyền và nghĩa vụ của chủ thể giám sát và

đối tượng chịu sự giám sát.

- Giám sát phải được tiến hành trên cơ sở những căn cứ do pháp luật quy

định, bởi nếu thiếu những quy định này thì chủ thể giám sát không có cơ sở

để thực hiện quyền giám sát và tiêu chí để đưa ra những nhận định về hoạt

động của đối tượng chịu sự giám sát.

- Giám sát là hoạt động có tính mục đích, mục đích của giám sát là đưa

ra những nhận định chính xác của chủ thể giám sát đối với hoạt động của đối

tượng chịu sự giám sát, từ đó có các biện pháp xử lý đối với những việc làm

sai trái nhằm bảo đảm cho những quy định của pháp luật được thực hiện đúng

và có hiệu quả. Như vậy, mục đích chung của giám sát nhà nước cũng như

giám sát xã hội là bảo đảm cho sự đúng đắn, minh bạch, liên tục của các cơ

quan, tổ chức, cá nhân có chức vụ, quyền hạn trong bộ máy nhà nước, trên cơ

sở tuân thủ thường xuyên, nghiêm chỉnh pháp luật về nghĩa vụ, chức năng và

thẩm quyền của họ.

Như vậy, thuật ngữ “giám sát” nếu hiểu theo nghĩa chung thì phạm vi áp

dụng của nó rất rộng, muốn có một khái niệm cụ thể thì hoạt động giám sát

bao giờ cũng gắn với một chủ thể xác định chẳng hạn như giám sát của Quốc

hội, giám sát của HĐND.

Căn cứ vào các yếu tố của giám sát, căn cứ vào những quy định của Hiến

pháp, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và các văn bản pháp luật

khác, thì giám sát của HĐND cấp tỉnh được hiểu như sau: “ Giám sát của

HĐND cấp tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND, Thường trực HĐND,

các Ban của HĐND và các đại biểu HĐND nhằm theo dõi, xem xét, đánh giá

hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi

hành Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp

trên cũng như Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; từ đó đưa ra các kết luận và

phương án xử lý phù hợp để khắc phục những tồn tại, hạn chế, phát huy mọi

tiềm năng, xây dựng và phát triển kinh tế, văn hóa - xã hội, bảo đảm quốc

phòng - an ninh”.

Như vậy, giám sát của HĐND thực chất là hoạt động nhằm kiểm soát

thực thi quyền lực của cơ quan nhà nước ở địa phương, đánh giá Nghị quyết

của HĐND được thực hiện trong thực tiễn, sớm phát hiện sai sót để yêu cầu

cơ quan có thẩm quyền sửa chữa.

* Đặc điểm giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.

Trong hệ thống chính trị Việt Nam hiện nay, việc giám sát các hoạt

động của nhà nước được thực hiện bởi rất nhiều cơ quan, tổ chức; giám sát

của cơ quan dân cử (Quốc hội và HĐND); giám sát của Chủ tịch nước; kiểm

tra, thanh tra của Chính phủ và bộ máy hành chính; kiểm tra giám sát của

VKSND và TAND; giám sát của tổ chức chính trị - xã hội, giám sát của nhân

dân… Trong đó, giám sát của HĐND có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với

sự phát triển của địa phương. Xuất phát từ vị trí, vai trò của HĐND và tính

phong phú trong hoạt động giám sát.

Giám sát của HĐND có các đặc điểm sau:

- Đặc điểm về chủ thể giám sát:

Theo điều 57 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, giám sát của

HĐND bao gồm: giám sát của HĐND tại kỳ họp, giám sát của Thường trực

HĐND, giám sát của các Ban HĐND và giám sát của đại biểu HĐND.

Như vậy, chủ thể thực hiện quyền giám sát của HĐND bao gồm:

+ HĐND: một tập thể các đại biểu HĐND tại kỳ họp HĐND

+ Thường trực HĐND

+ Các Ban của HĐND

+ Đại biểu HĐND

- Đặc điểm về đối tượng giám sát:

Theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, đối tượng giám sát

của HĐND bao gồm:

+ Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp [Khoản 1,

Điều 58].

+ Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND các thành viên khác của UBND,

Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng Viện Kiểm sát

nhân dân, Chánh án TAND cùng cấp [Khoản 2, điều 58].

+ Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang

nhân dân và công dân ở địa phương [Điều 1, Điều 41, Điều 42, Điều 55].

Như vậy, theo pháp luật hiện hành, đối tượng giám sát của HĐND cấp

tỉnh rất phong phú và đa dạng, bao gồm tất cả các cơ quan nhà nước, đơn vị kinh

tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân ở địa phương.

Tuy nhiên cần lưu ý, trong luật hiện hành không phân cấp giám sát giữa

HĐND các cấp, điều đó không có nghĩa HĐND mỗi cấp thực hiện thẩm quyền

giám sát như nhau đối với mọi hoạt động của đối tượng chịu giám sát. Đối tượng,

phạm vi, mức độ giám sát của HĐND phụ thuộc vào vị trí, vai trò và sự phân cấp,

tính chất của mối quan hệ giữa HĐND với đối tượng chịu sự giám sát. Chẳng hạn

với UBND do mối quan hệ chấp hành (trực thuộc) của cơ quan này với HĐND

mà phạm vi mức độ giám sát của HĐND rất lớn, bao trùm mọi hoạt động của

UBND và khả năng xử lý lớn đối với quyết định, hành vi và cả nhân sự của

UBND; nhưng với TAND, VKSND thì hoạt động giám sát của HĐND chủ yếu ở

việc xem xét tính pháp chế của các bản án đã được giải quyết và sự phối hợp của

Tòa án, Viện Kiểm sát với địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị

của địa phương. Kết quả giám sát của HĐND đối với Tòa án chỉ có thể là đề nghị,

nếu hậu quả pháp lý nào đó đối với Tòa án chỉ là hậu quả gián tiếp không xuất

phát từ thẩm quyền của HĐND.

- Về hình thức giám sát:

Hình thức ở đây được hiểu là cách thức mà HĐND cấp tỉnh áp dụng để

giám sát các đối tượng theo quy định của pháp luật.

Theo Điều 58 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chế

hoạt động của HĐND 2005, HĐND cấp tỉnh sử dụng các hình thức giám sát

+ Xem xét các báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND,

TAND, VKSND cùng cấp.

+ Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND,

các thành viên khác của UBND, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc

UBND, Viện trưởng VKSND, Chánh án TAND cùng cấp.

+ Xem xét văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của UBND cùng

cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp khi phát hiện có dấu hiệu trái

với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy

ban Thường vụ Quốc hội, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị

quyết của HĐND cùng cấp.

+ Thành lập Đoàn giám sát khi xét thấy cần thiết.

+ Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu.

*Nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.

Để có cơ sở pháp lý cho HĐND tỉnh thực hiện tốt chức năng giám sát,

trước hết phải xác định rõ nội dung giám sát của cơ quan này. Theo các quy

định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003: Khi quyết định những

vấn đề thuộc nhiệm vụ quyền hạn của mình, HĐND ra nghị quyết và giám

sát việc thực hiện Nghị quyết đó và căn cứ trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ

quyền hạn của HĐND, nội dung giám sát của HĐND cấp tỉnh bao gồm các

lĩnh vực sau:

- Giám sát về lĩnh vực kinh tế [Điều 11].

- Giám sát các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa,

thông tin, thể dục thể thao [Điều 12].

- Giám sát các hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực khoa học,

công nghệ, tài nguyên và môi trường [Điều 13].

- Giám sát việc thực hiện nghĩa vụ quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn

xã hội [Điều 14].

- Giám sát việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo

[Điều 15].

- Giám sát việc thi hành pháp luật [Điều 16].

- Giám sát việc xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới

hành chính [Điều 17].

Như vậy, nội dung giám sát của HĐND cấp tỉnh rất rộng, toàn diện, bao

quát toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống

kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, xây dựng củng cố chính quyền, thực

hiện pháp luật, bảo đảm phát huy quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương.

Riêng trong lĩnh vực kinh tế ngoài Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003

còn có các văn bản hướng dẫn thi hành luật cũng quy định rất chi tiết về

nhiệm vụ quyền hạn của HĐND trong lĩnh vực kinh tế. Vì là cơ quan quyết

định những vấn đề liên quan đến lĩnh vực kinh tế nên HĐND phải thực hiện

việc giám sát quá trình thực thi các quyết định của mình.

1.2.2 Khái niệm giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực kinh tế

Để nhận thức đúng bản chất, nội dung cũng như hình thức giám sát của

HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực kinh tế, trước hết cần làm rõ khái niệm giám

sát của HĐND tỉnh.

Theo Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, khái niệm