HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM ¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯
NGUYỄN THỊ THIÊM
NGHIÊN CỨU THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ
PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP TRONG CÁC CHƯƠNG TRÌNH GIẢM NGHÈO VÙNG TÂY BẮC
Chuyên ngành: Kinh tế nông nghiệp
Mã số:
9.62.01.15
TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ
Hµ NéI, 2020
Công trình được hoàn thành tại:
HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Phượng Lê
Phản biện 1: TS. Nguyễn Hải Hữu
Hiệp hội Giáo dục nghề nghiệp và Nghề công tác
xã hội Việt Nam
Phản biện 2: PGS. TS. Trần Đình Thao
Học viện Nông nghiệp Việt Nam
Phản biện 3: PGS.TS. Nguyễn Khánh Doanh
Trường Đại học Kinh tế và Quản trị kinh doanh,
Đại học Thái Nguyên
Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng đánh giá luận án cấp
Học viện, họp tại: Học viện Nông nghiệp Việt Nam
Vào hồi ..... ngày ..... tháng ..... năm 2020
Có thể tìm hiểu Luận án tại thư viện:
- Thư viện Quốc gia
- Thư viện Học viện Nông nghiệp Việt Nam
PHẦN 1. MỞ ĐẦU
Tỷ lệ nghèo của vùng Tây Bắc hiện tại là 31,24%, cao hơn 3 lần tỷ lệ nghèo bình quân chung và cao nhất trên cả nước theo chuẩn nghèo đa chiều giai đoạn 2016-2020. Tây Bắc được coi là “lõi nghèo” của cả nước.
Hỗ trợ phát triển nông nghiệp (PTNN) được đặt lên hàng đầu với nhiều hạng mục ở Tây Bắc. Tuy nhiên, PTNN của vùng còn chậm, chưa tương xứng với tiềm năng. Tỷ lệ lao động nông nghiệp của vùng Tây Bắc chiếm 50% tổng số lao động. Thu nhập bình quân người từ nông nghiệp chiếm gần hơn 20% tổng thu nhập trong khi cả nước tỷ lệ này là 13,31%. Nông nghiệp vẫn là sinh kế chính, đóng vai trò quan trọng trong phát triển KTXH và giảm nghèo vùng Tây Bắc trong thời gian tới.
Các nghiên cứu trước đây chỉ ra có nhiều nguyên nhân dẫn đến hạn chế của các chính sách hỗ trợ phát triển trong giảm nghèo. Nguyên nhân cơ bản nhất là thực hiện chính sách còn nhiều bất cập, do chồng chéo về đối tượng, nguồn lực phân tán; công tác lập kế hoạch còn yếu. Các chỉ số đo lường kết quả chính sách cũng như mục tiêu chính sách không được xây dựng, cụ thể hóa sự can thiệp. Nghiên cứu đánh giá chính sách chủ yếu thực hiện một chiều từ người thực hiện, phản hồi từ người hưởng lợi chưa được quan tâm. Hạn chế trong đánh giá chính sách còn thể hiện ở sự phối hợp giữa các cơ quan.
Vì các nguyên nhân trên đây dẫn đến hiệu quả của các chính sách hỗ trợ cho PTNN trong các CTGN của vùng Tây Bắc hạn chế. Vì vậy, rất cần thiết thực hiện nghiên cứu để chỉ ra: (i) Thực trạng thực hiện các chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo; (ii) Kết quả, yếu tố tích cực và bất cập trong triển khai; (iii) Các nhân tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách; (iv) Căn cứ điều chỉnh và đề xuất giải pháp thực hiện có hiệu quả các chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo để có những khuyến nghị thiết thực hơn. Hàng tỷ đồng mỗi năm bỏ ra cho hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo ở vùng Tây Bắc nhưng chưa có câu trả lời về mối tương quan giữa nông nghiệp và giảm nghèo. Nghiên cứu này cần thiết để chỉ ra mối tương quan, ảnh hưởng giữa những hỗ trợ PTNN và giảm nghèo ở vùng Tây Bắc.
Cho tới nay, trên thế giới, trong nước và đặc biệt ở Tây Bắc cũng có các nghiên cứu đánh giá thực hiện các chính sách hỗ trợ giảm nghèo nói chung. Tuy nhiên, các nghiên cứu này mới chỉ dừng lại ở việc rà soát các chính sách đã và đang thực hiện ở Việt Nam và vùng Tây Bắc, những kết quả đạt được và các tác động chủ yếu. Về những nguyên nhân hạn chế của thực hiện chính sách mới được chỉ ra một cách chung chung về sự chồng chéo và sự phối hợp giữa các cơ quan, vai trò của giám sát còn hạn chế. Hiện vẫn thiếu vắng các nghiên cứu tập trung đánh giá thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo một cách trình tự, đánh giá tất cả các nội dung, các bước trong thực hiện chính sách để cung cấp luận cứ khoa học và căn cứ thực tiễn cho việc đề xuất giải pháp thực hiện có hiệu quả chính sách hỗ trợ trong giảm nghèo vùng Tây Bắc. Vì thế, nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn và mang tính thời sự cao.
1
1.1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
1.2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI 1.2.1. Mục tiêu tổng quát
Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc, phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách, từ đó đề xuất giải pháp chủ yếu tăng cường thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN vùng Tây Bắc trong thời gian tới.
1.2.2. Mục tiêu cụ thể
- Hệ thống hóa và làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách hỗ trợ
phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo;
- Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương
trình giảm nghèo vùng Tây Bắc;
- Đề xuất giải pháp chủ yếu tăng cường thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp
trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc trong thời gian tới.
1.3. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU 1.3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài: các vấn đề lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách hỗ
trợ PTNN trong các CTGN vùng Tây Bắc.
Đối tượng tiếp cận, thu thập thông tin: các cán bộ thực hiện chính sách từ cấp tỉnh, huyện, xã, thôn bản và các đối tượng hưởng lợi của chính sách là các tổ chức kinh tế như hộ, trang trại, HTX, doanh nghiệp.
1.3.2. Phạm vi nghiên cứu 1.3.2.1. Phạm vi nội dung
Đề tài nghiên cứu thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN giai đoạn 2000 – 2020. Giai đoạn 2011-2015, các nội dung hỗ trợ PTNN được nghiên cứu theo từng CTGN: 135; 30a; CTMTQG GNBV giai đoạn 2006 – 2010 và Định hướng giảm nghèo bền vững giai đoạn 2011 – 2020 theo Nghị quyết 80. Giai đoạn 2016-2020, các nội dung hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo được nghiên cứu theo Chương trình MTQG GNBV giai đoạn 2016-2020.
Hỗ trợ PTNT ở Tây Bắc có nhiều chương trình khác nhau: chương trình nông thôn mới, chương trình phát triển KTXH miền núi, vùng DTTS. Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu các chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN. Nghiên cứu đánh giá 6 nhóm nội dung hỗ trợ PTNN: (i) Thủy lợi, (ii) Đất sản xuất, (iii) Đầu vào sản xuất, (iv) Kiến thức và mô hình, (v) Tiếp cận thị trường-tiêu thụ sản phẩm, (vi) Phát triển hình thức tổ chức.
Về tổ chức thực hiện chính sách tập trung vào: (i) Phân cấp, phân công, (ii) Lập kế hoạch, (iii) Tuyên truyền, (iv) Huy động nguồn lực, (v) Giám sát. Ở các nội dung nghiên cứu đánh giá cách thức triển khai, phối hợp giữa các bên liên quan trong thực hiện; những khó khăn, bất cập trong quá trình thực hiện, các nhân tố ảnh hưởng và kiến nghị đề xuất.
1.3.2.2. Phạm vi thời gian
Nghiên cứu chính sách từ khi được ban hành và đưa vào thực hiện theo các nội dung hỗ trợ PTNN trong các CTGN giai đoạn 2000 đến 2020 đối với các số liệu thứ cấp. Đối với số liệu điều tra, nghiên cứu đánh giá hai giai đoạn thực hiện chính sách, 2011-2015 và giai đoạn 2016-2020.
2
Thời gian thực hiện nghiên cứu: từ tháng 12 năm 2015 đến tháng 12 năm 2019.
1.3.2.3. Phạm vi không gian
Nghiên cứu này tập trung tại vùng Tây Bắc theo phân vùng địa lý gồm 6 tỉnh: Lào Cai, Sơn La, Điện Biên, Hòa Bình, Lai Châu, Yên Bái. Trong đó, 4 tỉnh phía Tây Bắc (Sơn La, Hòa Bình, Điện Biên, Lai Châu) và hai tỉnh phía Đông Bắc (Lào Cai, Yên Bái) để có được những phân tích, so sánh tương đồng về tình trạng nghèo và những hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo. Hai tỉnh được chọn điều tra khảo sát gồm Sơn La và Lào Cai để so sánh về PTNN và giảm nghèo.
1.4. NHỮNG ĐÓNG GÓP MỚI CỦA LUẬN ÁN
Về lý luận: Đề tài đã hệ thống hóa và làm sáng tỏ lý luận về thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo, bao gồm các khái niệm và phân biệt chính sách, chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN; thực hiện và thực thi chính sách. Từ đó, đề tài đã làm rõ lý luận về: (i) Mối quan hệ giữa nông nghiệp và giảm nghèo; (ii) Vai trò của chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo; (iii) Phân biệt phương thức can thiệp bằng hỗ trợ và bao cấp. Nội dung nghiên thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN được tiếp cận theo hướng truyền thống đánh giá từ khâu nội dung chính sách, phân công phân cấp thực hiện đến lập kế hoạch, giám sát đánh giá và theo các lĩnh vực của chính sách, các cấp thực hiện chính sách là hướng đi mới. Đề tài đã vận dụng các phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng, khung phân tích phù hợp với một số phương pháp mới như phân tích mạng lưới xã hội, chưa được thực hiện trong các nghiên cứu đánh giá thực hiện chính sách trước đây.
Về thực tiễn: Đề tài đã phân tích những bài học kinh nghiệm thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo ở các nước trên thế giới và Việt Nam để rút ra bài học cho vùng Tây Bắc. Nghiên cứu đã vẽ được bức tranh tổng quát về thực hiện và kết quả, ảnh hưởng của thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo vùng Tây Bắc, trong đó (i) Làm rõ những chính sách được thực hiện, những chính sách không được thực hiện và nguyên nhân; (ii) Các nội dung bất cập trong chính sách; (iii) Những bất cập trong triển khai. Sơ đồ và lượng hóa được hệ thống, bộ máy tổ chức thực hiện chính sách và vai trò, tầm quan trọng của các bên trong hệ thống; Bằng mô hình định lượng nghiên cứu đã chỉ ra mối tương quan giữa hỗ trợ PTNN và tình trạng thoát nghèo của hộ, từ đó chỉ ra những hoạt động hỗ trợ có ảnh hưởng nhiều nhất làm căn cứ đề xuất giải pháp.
1.5. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỨC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI
Ý nghĩa khoa học: Nghiên cứu đã hệ thống hóa, vận dụng và bổ sung vào lý luận kinh tế nông nghiệp và chính sách công về các khái niệm, phương pháp, nội dung nghiên cứu thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo mà trước đây mới chỉ dừng lại ở các nghiên cứu đánh giá tổng quát về giảm nghèo hoặc PTNN. Cơ sở lý thuyết này là tài liệu tham khảo hữu ích cho các nhà nghiên cứu kinh tế nông nghiệp và chính sách trong nước và quốc tế. Kết quả nghiên cứu của đề tài bao gồm báo cáo luận án và các bài báo được đăng tải trên các tạp chí khoa học chuyên ngành đã bổ sung và làm phong phú thêm tài liệu tham khảo cho ngành kinh tế nông nghiệp tại các trường đại học, viện nghiên cứu phục vụ cho giảng dạy và nghiên cứu.
3
Ý nghĩa thực tiễn: Đề tài là nghiên cứu đầu tiên về thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo ở vùng Tây Bắc với các điểm nghiên cứu sâu đại diện theo vùng, theo điều kiện phát triển kinh tế, đại diện cho tình trạng nghèo đói ở vùng Tây Bắc nên có thể trở thành cơ sở thực
tiễn để các tỉnh trong ban hành văn bản và tổ chức thực hiện có hiệu quả chính sách. Nghiên cứu đã phân tích thực trạng, kết quả, tác động và các yếu tố ảnh hưởng theo các cấp thực hiện chính sách, theo các nhóm đối tượng thụ hưởng chính sách, trực tiếp và gián tiếp, theo các ngành, lĩnh vực thực hiện, vì vậy, các cán bộ thực hiện chính sách từ cấp tỉnh đến cấp thôn bản và đối tượng chính sách, các ban ngành có thể vận dụng tương ứng với các nhóm giải pháp khác nhau để thực hiện có hiệu quả chính sách trong thời gian tới.
PHẦN 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP TRONG GIẢM NGHÈO
2.1. TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN
Tổng quan các nghiên cứu gần đây về: nghèo và giảm nghèo nói chung. Nghiên cứu chính sách giảm nghèo, chương trình giảm nghèo nói chung, Về đánh giá tác động của chính sách giảm nghèo, hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo Nghiên cứu thực hiện chính sách, đánh giá thực hiện chính sách Nghiên cứu thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo. Tổng quan và kế thừa các nghiên cứu, luận án được thiết kế, đánh giá các nội dung thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN tiếp cận theo các cấp thực hiện, theo chu trình chính sách, kết hợp giữa định lượng và định tính với mong muốn bổ sung, làm giàu lý luận và thực tiễn về nghiên cứu thực hiện chính sách nói chung và chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo nói riêng.
2.2 CƠ SỞ LÝ LUẬN
2.2.1. Khái niệm
a. Khái niệm về chính sách
Chính sách: Chính sách là do một chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đưa ra. Chính sách được ban hành căn cứ vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế. Chính sách được ban hành nhắm đến một mục đích nhất định, nhằm giải quyết một vấn đề nào đó trong thực tiễn.
Chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp: Chính sách hỗ trợ PTNN là những hỗ trợ bằng vật chất hoặc phi vật chất của Chính phủ đối với các tổ chức kinh tế trong chuỗi sản phẩm nông nghiệp nhằm thúc đẩy PTNN.
Chương trình giảm nghèo và chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo: Chương trình giảm nghèo bao gồm các chính sách, cơ chế, giải pháp và các dự án nhằm tác động vào cộng đồng nghèo để tạo điều kiện cho người nghèo và cộng đồng nghèo vươn lên.
Chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo: Chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo được hiểu là những hỗ trợ, xúc tiến, thúc đẩy PTNN như hỗ trợ sản xuất, hỗ trợ cơ sở hạ tầng nông nghiệp, khuyến nông và dịch vụ nông nghiệp nhằm đạt được mục đích cuối cùng là giảm nghèo. Một cách hiểu khác, chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo là các nội dung, hạng mục, dự án, hợp phần, chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN.
b. Khái niệm thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo
4
Thực hiện chính sách được định nghĩa một cách đơn giản nhất bao gồm các bước nhằm đưa một chính sách vào thực tiễn. Chi tiết hơn, thực hiện chính sách đề cập đến những cơ chế, nguồn lực và sự phối hợp nhằm biến các chính sách thành những chương trình hành động cụ thể.
Phân biệt thực hiện và thực thi chính sách: Thực thi mang tính chất thi hành một cách thụ động theo chỉ đạo từ trên xuống. Các đối tượng tham gia thực hiện và hưởng lợi phải tuân theo đúng quy định của chính sách. Thực hiện mang tính chủ động, chủ thể thực hiện chính sách có kế hoạch rõ ràng và có thể đàm phán, điều chỉnh kế hoạch thực hiện phù hợp với thực tế.
Thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN là một khâu của chu trình chính sách bao gồm các bước, các cơ chế, nguồn lực và sự phối hợp nhằm biến các những hỗ trợ, xúc tiến, thúc đẩy PTNN như hỗ trợ sản xuất, cơ sở hạ tầng nông nghiệp, khuyến nông và dịch vụ nông nghiệp nhằm đạt được mục đích cuối cùng là giảm nghèo.
2.2.2. Vai trò của chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo
Thúc đẩy phát triển các tổ chức kinh tế trong nông nghiệp. Xây dựng, hoàn thiện cơ sở hạ tầng, PTNN và chất lượng cuộc sống của người dân. Thu hẹp khoảng cách giàu nghèo giữa nông thôn và thành thị, giữa nông nghiệp và công
nghiệp.
Giảm nghèo ở các vùng nông thôn, miền núi, vùng sâu, vùng xa. Thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp ở các cộng đồng nghèo. Nâng cao kỹ năng của người nghèo, người nông dân trong sản xuất và phát triển kinh tế hộ. Thúc đẩy khai thác có hiệu quả các nguồn lực trong nông nghiệp như đất đai, vốn, kỹ thuật. Tạo việc làm, tăng thu nhập cho người nghèo, người dân nông thôn. Tăng cường nhận thức của người nghèo và người dân nông thôn về chính sách, vai trò và
sự tham gia của chính họ trong thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo.
2.2.3. Đặc điểm của chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo
Chính sách hỗ trợ PTNN tác động không chỉ đến nông dân, đến người nghèo mà còn đến
tất cả mọi tầng lớp nhân dân trong xã hội.
Phạm vi tác động của chính sách hỗ trợ PTNN rộng vì nông nghiệp là một lĩnh vực hoạt
động trên địa bàn rộng, phức tạp và đa dạng.
Chính sách hỗ trợ PTNN tác động đến hộ nông dân, các doanh nghiệp nông nghiệp và các
ngành kinh tế khác, nhất là các ngành có liên quan đến nông nghiệp.
Kết quả thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN không đồng đều giữa các địa phương và ngay
cả những nhóm người trong cùng một địa phương.
Thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN chịu ảnh hưởng nhiều từ các yếu tố tự
nhiên, kinh tế, xã hội của địa phương.
2.2.4. Mối quan hệ giữa thực hiện chính sách hỗ trợ nông nghiệp và giảm nghèo
5
Nghiên cứu ở một số nước nghèo chỉ ra, tăng trưởng năng suất nông nghiệp nói chung có tác động rất lớn đến giảm nghèo hơn là gia tăng công nghiệp và dịch vụ. Phùng Đức Tùng & cs. (2012) trong đánh giá Chương trình 135 cũng chỉ ra CTGN có tác động tích cực đối với nhóm hộ DTTS thể hiện qua một số chỉ số quan trọng như sở hữu các công cụ phục vụ sản xuất, sở hữu đồ dùng lâu bền và năng suất lúa. Nghiên cứu chỉ ra, hộ hưởng lợi nông nghiệp giảm nghèo tốt và nhanh hơn các lĩnh vực khác.
2.2.5. Nội dung nghiên cứu đánh giá thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo
Nội dung nghiên cứu thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo bao gồm: Nghiên cứu nội dung của chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo, Nghiên cứu quá trình thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo (Phân cấp, phân công thực hiện chính sách, Lập kế hoạch thực hiện chính sách, Phổ biến, tuyên truyền chính sách, Huy động nguồn lực thực hiện chính sách, Giám sát thực hiện chính sách), Kết quả thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo, Ảnh hưởng của thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo.
2.2.6. Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo
Các yếu tố phân tích bao gồm: Những yếu tố thuộc về chính sách; Những yếu tố thuộc quá trình tổ chức thực hiện chính sách; Những yếu tố thuộc về đặc điểm kinh tế xã hội của địa phương và đối tượng chính sách; Nhóm yếu tố sự tham gia của các tổ chức KTXH (Sự tham gia của người hưởng lợi trong thực hiện các chính sách, Sự hỗ trơ ̣ củ a các tổ chứ c phát triển, các tổ chứ c phi chı́nh phủ , các tổ chứ c kinh tế xã hô ̣i và cô ̣ng đồ ng đi ̣a phương). 2.3. CƠ SỞ THỰC TIỄN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP TRONG GIẢM NGHÈO
2.3.1. Tổng quan những hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo ở Việt Nam qua các giai đoạn
Tổng quan tất cả các CTGN cho thấy, chương trình 30a có nhiều hạng mục hỗ trợ PTNN nhất, bao gồm cả hỗ trợ trực tiếp cho sản xuất và hỗ trợ gián tiếp. Về chương trình đặc thù hỗ trợ PTNN vùng Tây Bắc có Chương trình quản lý và đầu tư PTNN, nông thôn vùng Trung du Miền núi Bắc Bộ theo Nghị quyết số 37.
2.3.2. Kinh nghiệm các địa phương trong nước và trên thế giới về thực hiện hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo
Phối hợp thực hiện giữa các CTGN của chính phủ và các tổ chức phát triển như kinh nghiệm của Tuyên Quang, Thanh Hóa; Tăng cường trao quyền cho người dân và phân cấp cho các cấp cơ sở kinh nghiệm của Ấn Độ, Nigeria, các tổ chức quốc tế ở Việt Nam; Tăng cường huy động nguồn lực của nhiều bên, bao gồm cả đầu tư công và đầu tư tư nhân kinh nghiệm của Trung Quốc; Lồng ghép nguồn vốn của các chương trình hỗ trợ phát triển; Lồng ghép hoạt động hỗ trợ PTNN và giảm nghèo vào kế hoạch phát triển KTXH địa phương (Thanh Hóa); Coi trọng khâu lập kế hoạch có sự tham gia; Chuyển từ hỗ trợ trực tiếp sang hỗ trợ gián tiếp, cung cấp dịch vụ công; Giám sát có sự tham gia với cơ chế và chỉ tiêu rõ rang (Hàn Quốc, Trung Quốc).
PHẦN 3. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.1. KHUNG PHÂN TÍCH VÀ PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN NGHIÊN CỨU THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP TRONG GIẢM NGHÈO
6
Đề tài tiếp cận theo: chu trình chính sách, lĩnh vực hỗ trợ, các cấp thực hiện, theo tiểu vùng, tiếp cận đánh giá tác động tổng thể. Trên cơ sở đó, khung phân tích của đề tài ở Sơ đồ 3.1:
Sơ đồ 3.1. Khung phân tích của đề tài
3.2. PHƯƠNG PHÁP CHỌN ĐIỂM NGHIÊN CỨU
Vùng Tây Bắc được giới hạn bao gồm 4 tỉnh Sơn La, Hòa Bình, Điện Biên, Lai Châu thuộc phía Tây và hai tỉnh Lào Cai và Yên Bái thuộc phía Đông vì 6 tỉnh này có chung đặc trưng văn hóa Thái - Mường. Trong khi đó, các tỉnh còn lại phía Đông Bắc có đặc trưng văn hóa Tày – Nùng. Hơn 90% người nghèo trên cả nước là người DTTS. Nghiên cứu xác định vùng Tây Bắc gồm 6 tỉnh để có sự tương đồng về đặc điểm xã hội, nhằm phân tích và đánh giá về thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong CTGN sát với đồng bào DTTS.
7
Đề tài chọn 2 tỉnh nghiên cứu sâu với những đặc thù về sản xuất nông lâm nghiệp và các đặc điểm KTXH khác nhau để có sự so sánh các nội dung thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN. Các tỉnh được chọn tương ứng là Sơn La và Lào Cai. Lào Cai là tỉnh giáp biên giới với Trung Quốc và là tỉnh có chỉ số năng lực cạnh tranh cao nhất vùng với tỷ lệ hộ nghèo thấp nhất. Sơn La là một trong hai tỉnh nghèo nhất vùng Tây Bắc và cả nước với đa dạng các DTTS. Lào Cai là tỉnh có tỷ lệ giá trị sản xuất nông lâm nghiệp thấp nhất (16,17%) của vùng
Tây Bắc, ngược lại Sơn La là tỉnh có giá trị sản xuất nông lâm nghiệp cao nhất (29,51%). Ở hai tỉnh nghiên cứu sâu, 4 huyện và 4 xã được khảo sát. Các huyện lựa chọn bao gồm huyện thuộc diện nghèo theo Nghị quyết 30a và huyện nghèo hưởng 70% hỗ trợ của Nghị quyết 30a (theo Quyết định số 293/QĐ-TTg ngày 05 tháng 02 năm 2013 về hỗ trợ có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho 23 huyện nghèo theo quy định của Nghị quyết 30a) và huyện không thuộc diện huyện nghèo nhưng có số thôn bản và xã ĐBKK cao là huyện Mai Sơn, Sơn La. 3.3. PHƯƠNG PHÁP THU THẬP THÔNG TIN 3.3.1. Phương pháp thu thập thông tin thứ cấp
Các thông tin/số liệu đã công bố như số liệu thống kê, báo cáo thực hiện chính sách của các địa phương, các bộ, ban ngành, ấn phẩm, báo cáo nghiên cứu được thu thập để đánh giá tổng quan chính sách, xây dựng khung và công cụ nghiên cứu thực hiện chính sách và là cơ sở để đối chiếu với các phát hiện, kết luận, khuyến nghị từ số liệu nghiên cứu thực địa. 3.3.2. Phương pháp thu thập thông tin sơ cấp
Thông tin, số liệu sơ cấp được thu thập bằng hai đợt khảo sát, đợt 1 là năm 2015-2016, đợt
2 năm 2018-2019, với các phương pháp như sau:
Phỏng vấn bán cấu trúc: Chi cục phát triển nông thôn, Sở NN và PTNT, Trung tâm PTNT, Sở LĐTB và XH, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Ban dân tộc, Văn phòng UBND, Phòng Nông nghiệp và PTNT, Trạm khuyến nông, Kiểm Lâm, Phòng Dân tộc, Phòng LĐTB và XH, Phòng Tài chính Kế hoạch, Phó chủ tịch UBND xã, Trưởng thôn, Bí thư chi bộ thôn, Kế toán xã, Bộ phận Thương binh Xã hội Xã, Khuyến nông.
Phỏng vấn sâu: Trong quá trình thực hiện phỏng vấn bán cấu trúc cán bộ địa phương, và điều tra hộ phát hiện các trường hợp điển hình, nhóm nghiên cứu quyết định gặp gỡ các đối tượng và phỏng vấn sâu nhằm có thông tin đầy đủ để xây dựng được những trường hợp điển hình về các nội dung thực hiện chính sách, các mô hình thành công, thất bại trong thực hiện chính sách, hoặc những kết quả, tác động rõ nét của chính sách.
Điều tra các tổ chức kinh tế: Điều Các tổ chức kinh tế như hộ, trang trại, hợp tác xã, doanh nghiệp nông nghiệp là đối tượng hưởng lợi trực tiếp và gián tiếp của các chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo. Đề tài tiến hành điều tra khảo sát chuyên sâu sử dụng tập câu hỏi định sẵn tại 2 tỉnh với 4 huyện, với số mẫu như ở bảng 3.1.
Đối tượng thu thập thông tin/số liệu
Cán bộ cấp tỉnh Cán bộ cấp huyện Cán bộ cấp xã Hộ nghèo, cận nghèo, mới thoát nghèo Doanh nghiệp Hợp tác xã Trang trại
Bảng 3.1. Số mẫu nghiên cứu của đề tài Giai đoạn 2015-2016 1.500 60 30 40
Giai đoạn 2018-2019 16 12 24 240 25 10 10
3.4. PHƯƠNG PHÁP XỬ LÝ VÀ PHÂN TÍCH THÔNG TIN 3.4.1. Phương pháp xử lý thông tin
Số liệu thống kê mô tả được được nhập và xử lý trên phần mềm SPSS, Excel và STATA. Đối với các số liệu sử dụng cho phân tích mạng lưới xã hội để đánh giá mức độ tham gia và vai trò của các cá nhân, tổ chức trong triển khai thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo được nhập và xử lý trên phần mềm Ucinet 6.0. 3.4.2. Phương pháp phân tích thông tin
8
Các thông tin, số liệu được phân tích bằng các phương pháp: Nghiên cứu trường hợp điển hình; Thống kê mô tả; Thống kê so sánh; Mô hình hồi quy logit nhị phân (Binary logistic) và
Phân tích mạng lưới xã hội (Social network analysis), như sau: Mô hình hồi quy logit nhị phân (Binary logistic)
Phân tích các yếu tố ảnh hưởng khả năng thoát nghèo của hộ tại vùng Tây Bắc, luận án vận
dụng mô hình hồi qui logit nhị phân (Binary Logistic) được đề cập bởi Greene (2003).
Mô hình nghiên cứu được thiết lập như sau: Prob(Y=1|X) =
Trong đó: Y là biến phụ thuộc có dạng nhị phân (nhận giá trị 0 nếu hộ vẫn là hộ nghèo thời điểm 2016 và nhận giá trị 1 nếu hộ là những hộ đã thoát nghèo). X là các biến độc lập tương ứng: Nhận khoán và chăm sóc rừng, Hỗ trợ đất rừng sản xuất, Đất nông nghiệp, Hỗ trợ giống cây trồng vật nuôi, Phân bón, Nước tưới, Thức ăn chăn nuôi, Máy móc, Tập huấn khuyến nông, Tham gia mô hình giảm nghèo, Hỗ trợ tín dụng, Tiêu thụ sản phẩm.
Các biến độc lập đưa vào mô hình đều là biến nhị phân nhận giá trị là 0 nếu hộ không nhận được hỗ trợ và nhận giá trị là 1 nếu hộ nhận được hỗ trợ với kì vọng (+), có nghĩa là có tác động tích cực đến thoát nghèo của hộ. Phương pháp phân tích mạng lưới xã hội (Social network analysis)
Phân tích mạng lưới xã hội được sử dụng để thiết lập sơ đồ và định lượng sự tham gia, sự liên quan, ảnh hưởng và tầm quan trọng của các cơ quan ban ngành các cấp trong bộ máy thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo. Phương pháp được sử dụng để xác định đơn vị nào chịu trách nhiệm nhiều nhất; đơn vị nào có quyền quyết định lớn nhất trong bộ máy thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN tại vùng Tây Bắc.
Phân tích mạng lưới xã hội, trước hết, xác định được các đơn vị tham gia thực hiện chính sách các cấp. Bảng hỏi phỏng vấn bán cấu trúc trước hết nhận diện, xác định các đơn vị liên quan trong bộ máy thực hiện chính sách. Kết quả nghiên cứu tập hợp được 29 đơn vị trong hệ thống. Các đơn vị cho điểm các đơn vị khác với mức điểm số từ 1 đến 10 theo mức độ liên quan và tầm quan trọng trong thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo. Việc cho điểm được thực hiện từ cả hai phía. Điểm số từ 1-3,9 thể hiện ít liên quan, từ 4-7,9 là bình thường, trung bình, từ 7-10 là rất liên quan và quan trọng. Các điểm số sau đó tính bình quân ở cùng một đối tượng, cấp bậc và ở các địa điểm điều tra khác nhau. Các điểm số cuối cùng được nhập và xử lý bằng phần mềm UCINET 6.0 và chạy các kết quả theo hai chỉ tiêu là mật độ liên kết (Degree centrality) và tầm quan trọng của các đơn vị trong hệ thống (Betweeness centrality).
3.5. HỆ THỐNG CHỈ TIÊU NGHIÊN CỨU
Nhóm chỉ tiêu đánh giá nội dung chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN; tổ chức thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN; kết quả thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN; ảnh hưởng của thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN.
PHẦN 4. KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN
4.1. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP TRONG CÁC CHƯƠNG TRÌNH GIẢM NGHÈO VÙNG TÂY BẮC 4.1.1. Nội dung của chính sách hỗ trợ PTNN trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc 4.1.1.1. Thực trạng ban hành chính sách
9
Theo báo cáo của Chính phủ (2019), ở cấp trung ương có 48 văn bản chính sách chung về giảm nghèo áp dụng trên địa bàn Tây Bắc, giai đoạn 2012-2018. Ngoài những văn bản liên quan trực tiếp đến việc thực hiện Chương trình, các chính sách hỗ trợ giảm nghèo vùng Tây Bắc cũng
được ưu tiên triển khai thực hiện hàng loạt các Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Trên cơ sở đó, các Bộ, cơ quan trung ương đã kịp thời ban hành các Thông tư, văn bản hướng dẫn tổ chức thực hiện.
Sơ đồ 4.1. Hệ thống chính sách hỗ trợ PTNN trong các chương trình giảm nghèo (2016-2020) Chính sách hỗ trợ PTSX, đa dạng hóa sinh kế và nhân rộng mô hình giảm nghèo được thực hiện theo Thông tư số 18/2017/TT-BNNPTNT của Bộ Nông nghiệp và PTNT ngày 27/11/2017. Thông tư này thay thế cho hai Thông tư 52 và 46 trước đó không còn hiệu lực. Dự án hỗ trợ CSHT theo Chương trình 135 được thực hiện theo Thông tư 01/2017/TT-UBDT ngày 10 tháng 05 năm 2017. Về hỗ trợ phát triển rừng trong giảm nghèo, thực hiện theo Thông tư liên tịch số 93/2016/TTLT-BTC-BNNPTNT. Bên cạnh đó, về quản lý tài chính và giám sát thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN theo Thông tư 15/2017/TT-BTC của Bộ Tài chính ngày 15 tháng 2 năm 2017 và Thông tư 39/2016/BLĐTBXH của Bộ LĐTB & XH ngày 25 tháng 10 năm 2016. 4.1.1.2. Lĩnh vực, nội dung can thiệp của chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN a. Hỗ trợ thủy lợi
Hỗ trợ thủy lợi bao gồm: (1) Hỗ trợ cải tạo, xây mới các công trình thủy lợi; và (2) Duy tu, bảo dưỡng các công trình thủy lợi được thực hiện ở hai chương trình, 30a và 135 đối với các xã, thôn bản ĐBKK và các huyện nghèo theo cơ chế 30a và 70% của cơ chế 30a. Công trình thủy lợi được đầu tư ở quy mô lớn, công trình thủy lợi nhỏ ít được quan tâm. Trong khi, Tây Bắc là vùng đất manh mún, sản xuất nông nghiệp nhỏ, cần thiết thủy lợi nhỏ. b. Hỗ trợ đất sản xuất nông lâm nghiệp
10
Hỗ trợ đất sản xuất được thực hiện ở ba chương trình, bao gồm: 135, 30a và Quyết định 2085 đối với hộ nghèo thiếu hoặc không có đất sản xuất. Tuy nhiên, hiện nay quỹ đất của Tây Bắc không còn. Đất nông nghiệp Tây Bắc được huy động sử dụng cho các công trình thủy điện, trồng cao su, cà phê. Trong nội dung hỗ trợ của 30a và 135 đều có chính sách tạo đất sản xuất cho hộ nghèo (khai hoang, phục hóa, tạo ruộng bậc thang). Tuy nhiên, tính trên vùng miền núi, DTTS của cả nước, năm 2016, 2017 mới chỉ có hai tỉnh Yên Bái và Lào Cai thực hiện chính sách này với diện tích 750 ha đất sản xuất. Như vậy, trong thời gian tới cần thay đổi hướng thực hiện nội dung hỗ trợ đất sang tập trung hỗ trợ đa dạng sinh kế, đào tạo nghề ở vùng Tây Bắc.
c. Hỗ trợ đầu vào cho sản xuất nông nghiệp
Đầu vào cho sản xuất được hỗ trợ đối với tất cả các hộ nghèo theo Chương trình 135, 30a. Nội dung hỗ trợ bao gồm: giống cây trồng, vật nuôi, phân bón, thuốc BVTV, máy móc, nông cụ sản xuất, sơ chế, chế biến, bảo quản sản phẩm sau thu hoạch, chuồng trại, thức ăn chăn nuôi, vắc xin tiêm phòng, cải tạo diện tích NTTS. Hỗ trợ đầu vào cũng được thực hiện theo dự án ở giai đoạn 2016-2020 khác với những hỗ trợ trực tiếp ở giai đoạn trước.
Trong giai đoạn, 2009-2018, Quyết định 102/2009/QĐ-TTg ngày 7 tháng 8 năm 2009 về chính sách hỗ trợ cho hộ nghèo ở vùng khó khăn với phương thức hỗ trợ trực tiếp, cho không bằng tiền hoặc hiện vật như giống cây trồng, phân bón, máy nông nghiệp, gây tâm lý trông chờ, ỷ lại. Một loại giống hỗ trợ cho cả thôn bản, không có đầu ra. Hình thức cho không trái với WTO và khuyến cáo của OECD. Vì vậy, chính sách được thực hiện đến năm 2018 thì kết thúc. d. Tiếp cận thị trường, tiêu thụ sản phẩm
Hỗ trợ tiếp cận thị trường, tiêu thụ sản phẩm được thực hiện ở hai chương trình, 30a và 135. Hình thức hỗ trợ thông qua doanh nghiệp, HTX, trang trại liên kết với người nghèo trong phát triển sản xuất, phát triển ngành nghề, chế biến, tiêu thụ sản phẩm. Các hỗ trợ mới chỉ tập trung vào doanh nghiệp liên kết để tiêu thụ sản phẩm, hỗ trợ xây dựng nhãn hiệu tập thể chưa nhiều. e. Kiến thức và mô hình sản xuất
Nội dung hỗ trợ được thực hiện ở 30a, 135 bao gồm tập huấn, chuyển giao kỹ thuật và xây dựng mô hình giảm nghèo có hiệu quả, mô hình liên kết phát triển sản xuất, phát triển ngành nghề, bảo quản, chế biến, tiêu thụ sản phẩm, giữa hộ nghèo, cận nghèo, cộng đồng với doanh nghiệp, mô hình giảm nghèo gắn với an ninh quốc phòng. Tuy nhiên, chủ yếu tập trung vào hỗ trợ mô hình sản xuất trồng trọt và chăn nuôi. 70-80% kinh phí của nội dung này dành cho thực hiện mô hình. Số còn lại tập huấn theo ấn định từ trung ương và tỉnh xuống, chưa sát nhu cầu của người dân. f. Phát triển hình thức tổ chức sản xuất
Hiện nay, các địa phương đang chú trọng thu hút doanh nghiệp, chưa làm rõ bất cập tại sao doanh nghiệp không đến. Tiêu chí trang trại khó đạt nên không nhận được hỗ trợ nào. Hầu như không để ý đến những hộ giàu không phải doanh nghiệp đang ở địa phương. Ví dụ tại Kim Bôi, hộ giàu và kéo 93 hộ nghèo làm theo và nâng cao thu nhập. Cần có chính sách kéo những hộ này vào để giúp hộ thoát nghèo.
Chính sách hỗ trợ PTNN cho giảm nghèo giai đoạn 2016-2020 tập trung nhiều vào nhóm hoạt động hỗ trợ PTSX như vật tư cho sản xuất, tập huấn kỹ thuật, đất sản xuất, phát triển CSHT. Các nội dung hỗ trợ thị trường đầu ra, liên kết tiêu thụ sản phẩm, xây dựng thương hiệu được thực hiện đối với hộ, HTX và doanh nghiệp nhưng thấp. 4.1.2. Quá trình thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN ở vùng Tây Bắc 4.1.2.1. Phân cấp, phân công thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc a. Hệ thống tổ chức chỉ đạo và triển khai chính sách hỗ trợ PTNN và vai trò của các bên
Chính sách hỗ trợ PTNN có nhiều dự án khác nhau do các sở ngành phụ trách. Hỗ trợ phát triển CSHT của Chương trình 30a do Bộ LĐTB & XH phụ trách nhưng cũng nội dung này ở Chương trình 135 thì do UBDT. Bộ NN và PTNT phụ trách hỗ trợ PTSX đa dạng hóa sinh kế. Nhân rộng mô hình giảm nghèo Bộ LĐTB & XH đảm nhận. Bộ LĐTB & XH là cơ quan thường trực của CTMTQG GNBV (Sơ đồ 4.2).
11
Phân tích mạng lưới xã hội bằng phần mềm UCINET 6.0 chỉ ra phòng NN và PTNT là cơ quan có nhiều mối liên hệ với các đơn vị nhất trong thực hiện chính sách hỗ trợ PTNT (Sơ đồ 4.3 và 4.4). Tuy nhiên, mức độ quan trọng có tính quyết định nhất đến cả hệ thống thực
hiện chính sách là UBND tỉnh với trọng số cao nhất, tức là có tầm quan trọng nhất trong thực hiện chính sách ở địa phương. UBND tỉnh là nút thắt của tiến độ các chính sách hỗ trợ PTNN ở địa phương, quyết định sự nhanh hay chậm trong thực hiện chính sách.
UBND tỉnh là cơ quan ra các văn bản hướng dẫn thực hiện chính sách ở địa phương, thẩm định và phê duyệt các kế hoạch thực hiện của tất cả các sở ngành có liên quan trong thực hiện chính sách. Sau khi chính phủ, cấp trung ương ban hành các chính sách, chỉ khi UBND tỉnh ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện thì chính sách mới đi vào thực tiễn.
Sơ đồ 4.2. Tổ chức bộ máy thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo giai đoạn 2016-2020
12
Để việc thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN ở địa phương diễn ra có hiệu quả cần tập trung nâng cao năng lực cho đội ngũ thực thi chính sách ở Phòng NN và PTNT, và chuyên trách nội dung thực hiện chính sách, tránh kiêm nhiệm sẽ gây ra quá tải trong công việc. Tuy nhiên, hiện nay mức độ kiêm nhiệm và quá tải công việc của các cán bộ thực thi chính sách ở cả cấp tỉnh, huyện và xã đang phổ biến, đặc biệt sau các đợt sáp nhập các cơ quan, bộ phận các cấp. Hơn nữa, chính sách luân chuyển cán bộ rất ảnh hưởng đến thực thi và hiệu quả thực thi chính sách. Chủ tịch xã, phó chủ tịch xã và trưởng thôn là người quan trọng trong hệ thống thực thi chính sách. Ở hai tỉnh nghiên cứu sâu, chủ tịch xã là cán bộ luân chuyển công tác, không nắm rõ tình hình thực hiện chính sách. Trưởng thôn thay đổi liên tục, gây ảnh hưởng đến tiến độ và hiệu quả thực hiện chính sách. Nhiều hạng mục không được bàn giao dẫn đến việc thực hiện gián đoạn.
Sơ đồ 4.3. Mối liên quan giữa các tổ chức trong thực hiện chính sách
Sơ đồ 4.4. Tầm quan trọng của các tổ chức trong thực hiện chính sách b. Phân cấp trong thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các chương trình giảm nghèo
Ở các nội dung CSHT, hỗ trợ PTSX xã làm chủ đầu tư các dự án xã và có số kinh phí nhỏ hơn 200 triệu đồng, huyện làm chủ đầu đầu tư dự án liên xã và có kinh phí lớn hơn. Tuy nhiên, huyện làm chủ đầu tư chưa đi liền với nâng cao năng lực nên chưa hiệu quả. Phía xã nhận định những dự án huyện làm chủ đầu tư (ví dụ như dự án hỗ trợ phân bón ở huyện Mai Sơn, Sơn La) có mức giá chênh lệch cao gây ý kiến trong nhân dân. Kết quả đánh giá nhận định của cán bộ thực hiện chính sách các cấp đạt ở mức bình thường đối với các chỉ tiêu như chế độ giám sát và đánh giá các bên liên quan, mức độ phối hợp giữa các bên. Các tỉnh chưa quy định vai trò cụ thể của các ban ngành cấp huyện/xã trong việc hỗ trợ cộng đồng, người dân thực hiện dự án, thiếu văn bản quy định, hướng dẫn ở cấp tỉnh về trao quyền trong dự án khiến cho việc thực hiện sẽ tùy thuộc vào cấp huyện và cấp xã.
4.1.2.2 Lập kế hoạch thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc
13
Ở cấp tỉnh: tháng 12 đến tháng 01, các ban ngành xây dựng dự toán; tháng 2 hoặc tháng 3, tỉnh tổ chức rà soát lại sau khi được trung ương phân bổ ngân sách; tháng 5 phân bổ lại cho các
ban ngành. Công đoạn phải qua rà soát bắt buộc là qua Hội đồng nhân dân tỉnh. Như vậy, việc lập kế hoạch thực hiện các hoạt động của dự án và lựa chọn loại sản phẩm hỗ trợ phụ thuộc nhiều vào quy trình lập kế hoạch và thực hiện ở cấp tỉnh (Hộp 4.1). Trình tự lập kế hoạch theo Thông tư số 18/2017/TT-BNNPTNT và thủ tục mua sắm hàng hóa theo Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 01/7/2014 của Quốc hội, Nghị định 63/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014 của Chính phủ áp dụng cho các dự án nông nghiệp trong CTGN làm chậm tiến độ và giảm hiệu quả chương trình, nguyên nhân: (i) Thời gian từ khi lập kế hoạch đến xây dựng dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt để triển khai tối thiểu phải mất 02 tháng; (ii) Trình tự thủ tục đấu thầu tối thiểu mất từ 1,5-2 tháng, trong khi đó sản xuất nông nghiệp mang tính thời vụ, nhiều cây trồng, vật nuôi phải triển khai từ đầu năm.
Do đó, các dự án hỗ trợ PTSX và nhân rộng mô hình ở các tỉnh khảo sát hầu như bị chậm thời vụ, như cây giống ăn quả hộ nhận được khi hết mùa mưa (Sơn La), giống lúa, ngô nhận được để sử dụng cho vụ sau (Lào Cai).
Quy trình lập kế hoạch thực hiện các dự án hỗ trợ sản xuất nông nghiệp rất phức tạp, qua nhiều công đoạn, thủ tục. Đặc biệt ở tỉnh phải thông qua HDND (là khâu bắt buộc) mất nhiều thời gian quá thời vụ và không thực hiện được nên kinh phí thường xuyên phải chuyển năm sau. Khó khăn nhất trong lập kế hoạch là khâu lập dự án. Đưa ra họp xét tuyển nhiều bước, và văn bản hướng dẫn lại thay đổi hàng năm. Những năm đầu thực hiện dự án, chúng tôi hỗ trợ các loại giống cây trồng và thường xuyên bị chậm thời vụ. Năm 2019, chúng tôi quyết định lựa chọn sản phẩm hỗ trợ là gà vì thời gian còn lại ít, nuôi các vật nuôi khác sợ dịch bệnh. Trồng cây không kịp thời vụ, suy đi tính lại thì chọn gà là an toàn nhất nên Trung tâm quyết định chọn gà.
Nguồn: Bà Nguyễn Thị Nhàn, Phó Giám đốc Trung tâm khuyến nông tỉnh Sơn La, 2019
Hộp 4.1. Câu chuyện dự án gà ở tỉnh Sơn La
Các địa phương đối mặt với khó khăn trong tổ chức đấu thầu và thanh quyết toán theo Luật đầu tư công, nhất là dự án cấp xã làm chủ đầu tư. Năng lực thực hiện giải ngân, thanh quyết toán hạn chế dẫn đến việc tổ chức đấu thầu, lập kế hoạch chậm hoặc làm thay đổi bản chất của việc xã làm chủ đầu tư. Cấp huyện làm thay vì xã chưa làm được. Ví dụ như dự án hỗ trợ lúa giống ở huyện Sa Pa, tỉnh Lào Cai, UBND xã trực tiếp làm chủ đầu tư, nhưng Phòng NN & PTNT, Phòng Dân tộc huyện thực hiện nhưng cung ứng giống, vật tư đến các xã theo danh mục của tỉnh. Nhiều năm liên tục người dân sau khi nhận thóc, ngô giống sau đó bán để đổi lấy loại khác.
Như vậy, công tác lập kế hoạch còn mang tính chủ quan của cơ quan lập kế hoạch chưa thực sự đáp ứng nhu cầu của người dân. Bản chất lập kế hoạch triển khai các chính sách hỗ trợ đang có sự áp đặt từ cấp trên, chưa thực sự trao quyền cho cấp dưới. Để thực hiện có hiệu quả chính sách trong thời gian tới nên để cho UBND cấp xã là chủ đầu tư chủ động tổng hợp nhu cầu của người dân và triển khai các bước của chương trình hỗ trợ, các phòng ban chuyên môn cấp huyện là đơn vị giám sát, đôn đốc việc thực hiện của UBND cấp xã và tổng hợp báo cáo. Đồng thời cần chú trọng nâng cao năng lực lập kế hoạch và thanh quyết toán tài chính, đấu thầu cho cấp xã và cấp huyện.
4.1.2.3. Phổ biến, tuyên truyền chính sách
14
Tại Lào Cai và Sơn La, Sở LĐTB & XH đã chủ trì xây dựng cẩm nang giới thiệu hệ thống các văn bản của trung ương, tỉnh về giảm nghèo, sổ tay đối thoại chính sách, phóng sự truyền hình về giảm nghèo, phóng sự về người có công trong giảm nghèo. Tỉnh đã tổ chức đối thoại chính sách tại các xã với hộ nghèo, cận nghèo và mới thoát nghèo. Cùng chung tay với cả nước, tỉnh in tờ rơi “Hưởng ứng phong trào thi đua cả nước chung tay vì người nghèo-Không để ai bị bỏ lại phía sau”.
Tuy vậy, công tác tuyên truyền và truyền thông chính sách còn nhiều hạn chế như: Số lượng, thời lượng tuyên truyền còn hạn chế, chưa rộng khắp đến cơ sở, cộng đồng dân cư, nhất là ở vùng sâu vùng xa, đồng bào DTTS. Công tác tuyên truyền chủ yếu tập trung ở cấp tỉnh, hình thức tuyên truyền trực tiếp, có hiệu quả thiết thực, thu hút người nghèo tham gia còn ít. Nội dung, hình thức tuyên truyền chưa phong phú, đa dạng.
Bản thân cán bộ thực thi chính sách hỗ trợ PTNN cho giảm nghèo ở cả cấp tỉnh, huyện, xã đều nhận định công tác truyền thông còn yếu về mức độ phù hợp về nội dung truyền thông, tính thường xuyên của truyền thông, tác động của truyền thông cho thực hiện chính sách (Bảng 4.1). Nguyên nhân hiệu quả truyền thông chưa cao ở cả hai phía, năng lực, nhận thức và khả năng tiếp cận của chính những người nghèo và ở nội dung, phương tiện truyền thông của cơ quan thực hiện truyền thông. Bảng 4.1. Nhận định của cán bộ các cấp về truyền thông chính sách hỗ trợ PTNN
Đơn vị tính: %
Chỉ tiêu đánh giá
Yếu 11,5 9,6 9,6
Rất tốt 5,8 3,8 11,5
BT 26,9 28,8 26,9
Tốt 55,8 57,7 51,9
TT 1 Mức độ phù hợp về nội dung truyền thông Tính thường xuyên của truyền thông 2 Tác động của truyền thông cho thực hiện CS 3 Có những thôn bản (Tà Hộc và Nà Ớt, huyện Mai Sơn, Sơn La) có tỷ lệ hộ nghèo rất cao, chiếm 70-90%. Trình độ văn hóa của người dân hạn chế nên nhận thức và hiểu biết về chính sách hạn chế. Văn bản và nội dung chính sách chưa được giải thích sâu rộng đến người dân. Công việc truyền thông chính sách được thực hiện chủ yếu nhờ trưởng thôn. Các trưởng bản phải thường xuyên gọi điện và đi xe máy đến từng hộ đối tượng để thông tin về chính sách trong điều kiện giao thông khó khăn, là cản trở cho thực hiện truyền thông chính sách. 4.1.2.4. Huy động nguồn lực thực hiện chính sách
Huy động nguồn lực cho thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN cho giảm nghèo giai đoạn
2016-2020 thiếu ở tất cả các cấp từ trung ương đến địa phương.
Bảng 4.2. Một số chính sách không thực hiện do không huy động được nguồn lực
Nguyên nhân
Thực hiện trên cả nước
Thực hiện tại vùng Tây Bắc
Kết quả thực hiện Tây Bắc
Nội dung hỗ trợ
Chính sách chính phủ Quyết định 2085
Không được thực hiện
Hỗ trợ đất sản xuất cho hộ nghèo
43 tỉnh thành phố có quyết định phê duyệt đề án thực hiện
Chưa bố trí được vốn đầu tư và sự nghiệp ở tỉnh
Lào Cai: 3995/QĐ- UBND ngày 14/9/2017 Phê duyệt Đề án thực hiện Sơn La: Số: 2411/QĐ-UBND, ngày 11 tháng 09 năm 2017
Quyết định 1672
Hà Giang, Điện Biên, Lai Châu
Nguồn lực của địa phương hạn chế, chưa bố trí được vốn đầu tư và sự nghiệp
Quyết định 2086
- Hà Giang: Chưa thực hiện - Điện Biên 30% - Lai Châu 19,17% Không được thực hiện
Hỗ trợ PTSX, giống, vật nuôi, cây trồng cho các hộ nghèo Hỗ trợ PTSX, hạ tầng thủy lợi
Cao Bằng, Lai Châu, Điện Biên, Sơn La, Hà Giang, Lào Cai, Yên Bái, Tuyên Quang
Nguồn lực của địa phương hạn chế, chưa bố trí được vốn đầu tư và sự nghiệp
Ở cấp trung ương, ngân sách cho một số chính sách hạn chế nên chính sách được ban hành nhưng không được thực hiện. Chính sách hỗ trợ giải quyết đất sản xuất, phát triển sản xuất cho người DTTS nghèo, hộ nghèo vùng ĐBKK, theo Quyết định số 2085/QĐ-TTg ngày 15
31/10/2016; Quyết định số 2086/QĐ-TTg ngày 31/10/2016 của Thủ Tướng Chính phủ về hỗ trợ phát triển KTXH các DTTS rất ít người 2016-2025, ban hành sau khi đã phân bổ vốn đầu tư công trung hạn, chưa bố trí được vốn thực hiện; Nghị định số 75/2015/NĐ-CP ngày 9/9/2015 về cơ chế, chính sách bảo vệ và phát triển rừng, gắn với chính sách giảm nghèo nhanh, bền vững và hỗ trợ đồng bào DTTS giai đoạn 2015 – 2020, đạt được khoảng 18% nhu cầu vốn.
Ở cấp địa phương vùng Tây Bắc, trong 6 tỉnh nghiên cứu có tới 5/6 tỉnh trừ Lào Cai, còn lại có tỷ lệ tự cân đối ngân sách được dưới 30% ngân sách địa phương nên việc thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN cho giảm nghèo chủ yếu phụ thuộc vào ngân sách từ Trung ương. Các hoạt động hỗ trợ phát triển rừng trong giảm nghèo theo Nghị định 75 rất ít được thực hiện tại các địa phương do hạn chế về nguồn lực. Chính sách hỗ trợ đất sản xuất cũng không được thực hiện do thiếu nguồn lực (Bảng 4.2).
Kinh phí từ nguồn trung ương phân bổ về các tỉnh, sau đó về tỉnh và về huyện, về xã. Như vậy, xã là cấp cuối cùng nhận kinh phí để thực hiện các hoạt động của dự án. Tuy nhiên, cấp xã đánh giá về mức độ đáp ứng đủ nguồn lực và mức độ kịp thời của nguồn lực cho thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN ở mức yếu. Nhận định ở mức yếu có cả đối với cán bộ cấp tỉnh và cấp huyện. Các chính sách có nhiều nội dung tương tự nhau nhưng có các quy trình, thủ tục, định mức và yêu cầu về hồ sơ thanh quyết toán khác nhau khiến cấp huyện, xã khó lồng ghép các nguồn lực để thực hiện những can thiệp với mức đầu tư cao nhưng có khả năng đem lại hiệu quả cao tương ứng. Phần lớn các huyện, xã nghèo ở Tây Bắc đều được thụ hưởng hỗ trợ từ nhiều chương trình, dự án khác nhau đều có mong muốn phối hợp, lồng ghép các nguồn vốn. 4.1.2.5. Giám sát thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các CTGN
Cấp Trung ương và cấp tỉnh đã xây dựng được khung giám sát và đánh giá, hệ thống chỉ tiêu giám sát đánh giá thực hiện chính sách; Đã bước đầu thiết lập được phương pháp thu thập, xử lý thông tin ở các cấp; UBND các tỉnh vùng Tây Bắc định kỳ tổ chức hội nghị họp trực tuyến về công tác giảm nghèo với các huyện, thành phố, tổ chức hội nghị tổng kết về công tác giảm nghèo hàng năm cho 800 lượt đại biểu tham dự. Các huyện, xã đã và đang nhập dữ liệu quản lý hộ nghèo, hộ cận nghèo vào phần mềm MISPOSASOFT do Bộ LĐTBXH xây dựng và triển khai (Lào Cai).
Có trên 30% số cán bộ cấp tỉnh đánh giá công tác giám sát việc thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN cho giảm nghèo của địa phương ở mức “rất yếu” và “yếu”. Nguyên nhân dẫn đến hoạt động giám sát yếu kém là do thiếu nhóm giám sát cộng đồng có kỹ năng và năng lực; thiếu kinh phí cho hoạt động giám sát, thiếu bộ công cụ giám sát và đánh giá, thiếu tài liệu hướng dẫn giám sát cộng đồng, thiếu cơ chế công khai phản hồi. Hệ thống tổ chức triển khai, sự phân công còn chồng chéo, thiếu sự phân cấp, trao quyền, năng lực tổ chức triển khai, năng lực quản lý chương trình dự án, năng lực quản lý sự thay đổi, năng lực giám sát đánh giá có ảnh hưởng lớn đến kết quả và hiệu quả thực hiện chính sách. 4.1.3. Kết quả thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN vùng Tây Bắc 4.1.3.1. Kết quả hỗ trợ phát triển thủy lợi
Trong tổng số vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng thủy lợi chiếm tỷ lệ nhỏ. Chủ yếu là các công trình đầu tư xây mới và tập trung vào các công trình kênh mương, phục vụ tưới tiêu (chiếm từ 67 đến 80% số công trình), các công trình phục vụ cho dự trữ nước ở vùng miền núi là cấp thiết như hồ chứa, trạm bơm ít được quan tâm đầu tư hơn chưa đến 10% số công trình. Theo phân cấp quản lý, cấp huyện vẫn làm chủ đầu tư nhiều hạng mục công trình (chiếm hơn 50% số công trình), chủ yếu là các công trình xây mới, cấp xã làm chủ các công trình duy tu, sửa chữa.
16
Khu vực miền núi Tây Bắc hiện đang là khu vực có tỷ lệ diện tích đất canh tác được tưới tiêu thấp nhất trên cả nước với 11%. Vì vậy để phát triển bền vững thủy lợi cho giảm nghèo cần chủ ý vấn đề trên.
4.1.3.2. Kết quả hỗ trợ đất sản xuất nông lâm nghiệp
Có nhiều nhóm dân tộc ở Tây Bắc có trên 80% số hộ thiếu đất sản xuất. Tuy nhiên, các hoạt động hỗ trợ đất chủ yếu là trồng rừng thay thế nương rẫy, khoán khoanh nuôi bảo vệ Sở Lao động Thương binh và Xã hội tỉnh Sơn La, Lào Cai (2017, 2018, 2019). Hỗ trợ tạo ruộng bậc thang chưa được thực hiện tại ở hầu hết các tỉnh vùng Tây Bắc trong giai đoạn 2016-2018. Nguyên nhân do những bất cập ở khâu ban hành chính sách và tổ chức thực hiện do hạn chế về nguồn lực từ cấp trung ương đến địa phương dẫn đến một số nội dung hỗ trợ không được thực hiện, nhỏ lẻ hoặc hình thức.
Để thực hiện hỗ trợ đất sản xuất trong thời gian tới Bộ Nông nghiệp và PTNT cần tiếp tục rà soát đất nông lâm trường không hiệu quả. Cần phân chia các đối tượng thiếu đất sản xuất theo nhóm các nguyên nhân bởi vì có vùng thiếu đất do tăng dân số tự nhiên và do dân di cư đến nhưng cũng có tình trạng người dân có đất đã bán và sau đó lại đi phá rừng để làm rẫy, riêng nhóm này thì nếu cấp bao nhiêu cũng không đủ. 4.1.3.3. Kết quả hỗ trợ đầu vào sản xuất nông nghiệp
Các hoạt động hỗ trợ đầu vào và vật tư chiếm tỷ trọng cao nhất, gấp nhiều lần so với các hoạt động khác. Trong đó, hỗ trợ giống cây trồng vật nuôi chiếm tỷ lệ cao nhất trong tổng số hỗ trợ đầu vào. Như vậy, nội dung hỗ trợ chưa có sự khác biệt so với các giai đoạn trước đây. Hiện các chương trình PTNN trong giảm nghèo vẫn đang đẩy mạnh việc tăng năng suất, đầu ra cho sản phẩm mà chưa tính đến hiệu quả kinh tế mang lại, chưa gắn với thị trường.
Trong thời gian tới, để thực hiện hiệu quả hỗ trợ đầu vào theo các dự án cần tổ chức nâng cao năng lực lập kế hoạch và giải ngân theo các quy trình của Luật đầu tư công, Luật đấu thầu cho cán bộ từ cấp huyện đến cấp xã và thôn bản. 4.1.4.4. Kết quả hỗ trợ kiến thức và mô hình sản xuất
Đối với nội dung mô hình giảm nghèo tập trung vào: mô hình giảm nghèo ở các vùng đặc thù, mô hình giảm nghèo liên kết giữa người nghèo với doanh nghiệp, mô hình giảm nghèo gắn với củng cố an ninh quốc phòng. Tuy nhiên, kết quả hỗ trợ ở mức thấp và chậm tiến độ. Bảng 4.3. Kết quả hỗ trợ kiến thức và mô hình sản xuất tại Lào Cai và Sơn La (2016-2018)
Chỉ tiêu
ĐVT
Lào Cai Số lượng Kinh phí (Trđ)
Hộ Lượt người Mô hình
Sơn La Số lượng Kinh phí (Trđ) 66.296 30.902
1.494 8.189 33
3.917 7.946 40
6.630,89 4.559
1. Mô hình 2. Tập huấn khuyến nông, lâm, ngư 3. Tham quan mô hình 4.1.4.5. Kết quả hỗ trợ tiếp cận thị trường và tiêu thụ sản phẩm
Các hỗ trợ theo chuỗi phát triển nông nghiệp chưa được thể hiện rõ theo như mục tiêu của Chương trình MTQG GNBV 2016-2020. Các chính sách hỗ trợ PTNN đang chú trọng hỗ trợ đầu vào cho sản xuất chưa có cú huých đột phá cho đầu ra. Ví dụ như chanh leo, táo mèo của hộ dân ở Sơn La có năng suất cao và chất lượng quả tốt nhưng giá bán thấp và thậm chí gặp khó khăn trong tiêu thụ. Các hoạt động hỗ trợ đầu ra hiện nay chủ yếu tập trung ở Chương trình MTQGNTM, đối với CTGN chỉ dừng lại ở một vài hoạt động đơn lẻ như hỗ trợ liên kết, hỗ trợ tư vấn xây dựng thương hiệu sản phẩm. 4.1.4.6. Kết quả hỗ trợ phát triển hình thức tổ chức
Việc triển khai các chính sách hỗ trợ PTNN đã góp phần tác động tới sự phát triển của các tổ chức kinh tế ở vùng Tây Bắc như doanh nghiệp, trang trại, HTX. Số doanh nghiệp ở vùng Tây Bắc tăng nhanh từ 2.393 doanh nghiệp năm 2005 lên tới 10.143 doanh nghiệp vào năm 2018 (gấp 4,3 lần). Có tới 47% số doanh nghiệp được thành lập vào giai đoạn 2006-2010 và 37% số doanh nghiệp được thành lập giai đoạn 2011-2015. Có được sự phát triển là do các doanh nghiệp bước đầu đã tiếp cận được các chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp để giảm nghèo.
Trong khi đó, các HTX nhận được hỗ trợ đào tạo bồi dưỡng cán bộ HTX, quỹ phát triển HTX, ứng dụng khoa học và công nghệ. Tuy nhiên, các chính sách tác động chưa nhiều đến sự 17
phát triển HTX gồm hỗ trợ phát triển thương mại, tiêu thụ sản phẩm, ứng dụng KHCN, tiếp cận tới các chương trình mục tiêu phát triển KTXH ở địa phương.
Số lượng trang trại tăng từ 284 năm 2015 và 878 năm 2018. Các tỉnh nhiều trang trại như Sơn La, Lào Cai, Hòa Bình. Các trang trại chăn nuôi tập trung và thủy sản như ở Lào Cai, chăn nuôi và trồng cam, trồng chanh ở Hòa Bình đã phát huy được thế mạnh về chăn nuôi của vùng. Ở Hòa Bình, một số trang trại sản xuất cam, chanh, mía, lạc và chăn nuôi đã hình thành và phát huy hiệu quả thông qua hình thức tích tụ đất bằng việc nông dân góp đất và công để cùng nhà đầu tư làm trang trại. 4.1.5. Ảnh hưởng của thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo 4.1.5.1. Ảnh hưởng đến kinh tế nông nghiệp của vùng Tây Bắc a. Ảnh hưởng đến năng suất/sản lượng cây trồng
Diện tích và sản lượng cây trồng chính là lúa và ngô vùng Tây Bắc tăng qua các năm, trong đó, Sơn La là tỉnh có tốc độ tăng và sản lượng lớn nhất.
Kết quả điều tra hộ năm 2016-2019 cho thấy năng suất cây trồng được nhận định tăng lên và tăng lên nhiều và có thể dễ nhìn thấy nhờ các chính sách hỗ trợ PTNN. Tuy nhiên, thu nhập về nông nghiệp có sự thay đổi nhưng không rõ nét. Điều này chứng tỏ, giá trị sản xuất chưa được cải thiện nhiều trong các chính sách hỗ trợ PTNN, cụ thể những chính sách hỗ trợ về đầu ra và thị trường chưa có tác động nhiều đến tăng thu nhập và giảm nghèo cần được quan tâm thời gian tới. b. Ảnh hưởng đến thu nhập quốc nội về nông nghiệp vùng Tây Bắc
GDP nông nghiệp các tỉnh vùng Tây Bắc cao hơn mức chung của cả nước, trong đó, Hòa Bình, Yên Bái và Sơn La chênh lệch so với mức cả nước từ 7% đến 8%. Tuy nhiên, thu nhập bình quân đầu người của vùng Tây Bắc thấp hơn mức chung của cả nước, trong khi tỷ lệ lao động nông nghiệp ở mức cao xấp xỉ 50%. Điều này chứng tỏ, tình hình phát triển KTXH của vùng có đóng góp lớn từ nông nghiệp, từ đó, PTNN có liên quan đến thu nhập và giảm nghèo của vùng. Muốn giảm nghèo ở vùng Tây Bắc cần có những cải thiện, nỗ lực về PTNN. 4.1.5.2. Ảnh hưởng đến an ninh lương thực của vùng Tây Bắc
Sản lượng lương thực bình quân đầu người/năm tăng từ 442,4 kg giai đoạn 2006-2010 tới 462,87 kg vào giai đoạn 2016-2018 (hay 1,05 lần). Tuy nhiên, vẫn ở mức thấp hơn trung bình của cả nước là hơn 50 kg. Sơn La là tỉnh có sản lượng lương thực bình quân đầu người cao nhất vùng Tây Bắc. Sự tăng lên về sản lượng lương thực trên đầu người này chủ yếu là do tăng năng suất cây trồng nhờ tác động của việc đưa giống lúa, ngô có năng suất cao vào sản xuất. Đây là thành tựu nổi bật, giúp cho Tây Bắc nói chung, các hộ nghèo nói riêng có đủ lương thực, đảm bảo an ninh lương thực ở các vùng nghèo. 4.1.5.3. Ảnh hưởng đến diện tích rừng che phủ của vùng Tây Bắc
Rừng là một trong những thế mạnh của Tây Bắc. Trong những năm vừa qua, dưới tác động của chính sách giao đất, giao rừng, diện tích rừng của Tây Bắc tăng từ 2.320,1 nghìn ha năm 2010 tới 2.529,5 nghìn ha năm 2018 (chiếm gần 20% diện tích rừng của cả nước). Sơn La, Lai Châu, Yên Bái là các tỉnh có diện tích rừng cao nhất cả nước với tỷ lệ diện tích tự nhiên lớn. Nhờ vậy, tỷ lệ che phủ rừng của các tỉnh trong vùng Tây Bắc đã tăng từ 42% năm 2010 tới 44,57% vào năm 2018, cao hơn so với mức bình quân cả nước khoảng gần 3%.
Kết quả phân tích ở tương quan cho thấy nếu tỷ lệ che phủ rừng càng cao thì tỷ lệ hộ nghèo
càng giảm ở hệ số tương quan là –0,552 và có ý nghĩa thống kê. 4.1.5.4. Ảnh hưởng đến thu nhập của hộ
18
Thu nhập của hộ gia đình tham gia dự án hỗ trợ PTSX, đa dạng hóa sinh kế và nhân rộng mô hình giảm nghèo tăng từ 15-20% (giai đoạn 2011-2015), từ 20-25% (giai đoạn 2016-2018). Nhờ thực hiện những nỗ lực về phát triển kinh tế và các chính sách hỗ trợ PTNN, tổng thu nhập và thu nhập từ nông nghiệp của các tỉnh vùng Tây Bắc tăng lên. Thu nhập từ nông nghiệp chiếm
tỷ trọng cao trong cơ cấu thu nhập của người dân, cao hơn mức trung bình cả nước từ 1,5 đến hơn 2 lần. Chính sách hỗ trợ PTNN có đóng góp quyết định đến thu nhập của người nghèo.
Kết quả điều tra hộ, bình quân một hộ nghèo nhận được 2,6 loại hỗ trợ nông nghiệp. Hộ nhận được nhiều nhất là 7 loại. Các hộ không thuộc diện hộ nghèo vẫn nhận được các chính sách hỗ trợ PTNN. Những hộ này thuộc các vùng 135 hoặc một số dự án hỗ trợ giảm nghèo mang tính chất đặc thù. Thực tế này cho thấy nông nghiệp vẫn là sinh kế chủ yếu của các hộ dân ở vùng nghèo ở Tây Bắc. Kết quả khảo sát ở các hộ: hơn 95% số hộ vẫn coi nông nghiệp là nghề chính, chưa đầy 5% số hộ làm công nghiệp và thương mại dịch vụ.
Phần lớn nhóm hộ nghèo làm nông nghiệp, còn các nhóm không nghèo làm nghề thương mại, dịch vụ và công nghiệp. Sự phu ̣ thuộc lớn vào các hoạt động nông nghiệp, đất đai là nguồn lực quan trọng nhất đối với các nhóm DTTS sống tại các xã ĐBKK. Tuy nhiên, diện tích đất của hầu hết các hộ gia đình đều giảm trong giai đoạn 2006- 2018 do việc xây dựng các công trình thủy điện hoặc do thu hồi đất phục vụ các dự án trồng cây công nghiệp như cao su, cà phê. 4.1.5.5. Ảnh hưởng đến giảm nghèo vùng Tây Bắc
Nhờ các nỗ lực trong thực hiện chính sách, số hộ thoát nghèo ở các tỉnh vùng Tây Bắc ổn định qua các năm và chiếm tỷ lệ đáng kể trong tổng số hộ nghèo. Năm 2016, theo chuẩn nghèo mới, tỷ lệ hộ thoát nghèo của vùng Tây Bắc chiếm 17,68% tổ số hộ nghèo, các năm tiếp theo duy trì mức hơn 5% là cao hơn so với cả nước.
Có 95,6% số hộ điều tra cho rằng, lý do thoát nghèo nhờ các giải pháp hỗ trợ PTNN. Trong khi đó, 2,72% số hộ cho rằng họ thoát nghèo nhờ các hỗ trợ công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, lao động việc làm. Nông nghiệp vẫn là sinh kế chủ yếu của các hộ nông thôn vùng Tây Bắc.
Nghiên cứu dựa trên số liệu phân tích dữ liệu 1500 hộ tại các tỉnh Tây Bắc. Trong luận án sử dụng kiểm dịnh Wald để kiểm tra xem các biến độc lập có ảnh hưởng tới biến phụ thuộc hay nói cách khác hay nói cách khác các biến tương quan có ý nghĩa với biến phụ thuộc nghèo hay thoát nghèo hay không. Kết quả phân tích mô hình logitics được thể hiện ở bảng sau.
Bảng 4.4. Mô hình logistic ước lượng thực nghiệm mối tương quan giữa các nội dung hỗ trợ phát triển nông nghiệp và khả năng thoát nghèo của hộ
Chỉ tiêu
Nhận khoán và chăm sóc rừng*** Hỗ trợ giống cây trồng vật nuôi* Hỗ trợ phân bón*** Hổ trợ thức ăn chăn nuôi*** Hỗ trợ tập huấn khuyến nông*** Hỗ trợ tham gia mô hình giảm nghèo*** Hỗ trợ tín dụng*** Hỗ trợ tiêu thụ sản phẩm***
Số lượng (người) 701 1.689 921 184 997 166 1.872 69
Tỷ lệ (%) 26,4 65,5 36,0 7,3 38,6 6,7 69,0 2,8
Mức ý nghĩa thống kê (%) 0,000 0,090 0,000 0,000 0,001 0,000 0,000 0,001 * tương quan có ý nghĩa với biến nghèo và thoát nghèo với độ tin cậy 90% *** tương quan có ý nghĩa với biến nghèo và thoát nghèo với độ tin cậy 99%
19
Nguồn: Kết quả kiểm định mô hình từ số liệu điều tra hộ vùng Tây Bắc (2015, 2019) Nghiên cứu xét các biến hỗ trợ sau có biến: Nhận khoán và chăm sóc rừng, Hỗ trợ đất nông nghiệp, Hỗ trợ phân bón, Hỗ trợ thức ăn chăn nuôi, Hỗ trợ tập huấn khuyến nông, Hỗ trợ tham gia mô hình giảm nghèo, Hỗ trợ tín dụng và Hỗ trợ tiêu thụ sản phẩm có giá trị sig < 0,01. Do đó, các biến tương quan có ý nghĩa với khả năng thoát nghèo với độ tin cậy 99%. Biến hỗ trợ giống cây trồng vật nuôi có sig tương ứng là 0,090 < 0,1. Do đó, biến này tương quan có ý nghĩa với khả năng thoát nghèo với độ tin cậy 90%.
Bảng 4.5. Ảnh hưởng biến của mô hình logistics xác định yếu tố ảnh hưởng đến xác suất thoát nghèo của hộ vùng Tây Bắc
Chỉ tiêu
Xác suất
Std. Err.
P>|z|
Nhận khoán và chăm sóc rừng Hỗ trợ giống cây trồng vật nuôi
-0,165 -0,039
z -7,53 -1,68
0,000 0,093
0,022 0,023
Hỗ trợ phân bón Hổ trợ thức ăn chăn nuôi
-0,249 -0,238
-12,47 -8,24
0,000 0,000
0,020 0,029
Hỗ trợ tập huấn khuyến nông Hỗ trợ tham gia mô hình giảm nghèo
0,081 0,253
3,19 5,20
0, 001 0,000
0,025 0,490
-7,93 3,38
0,023 0,066
-0,182 0,223
Hỗ trợ tín dụng Hỗ trợ tiêu thụ sản phẩm
0,000 0,001 Nguồn: Kết quả kiểm định mô hình từ số liệu điều tra hộ vùng Tây Bắc (2015, 2019) Các hỗ trợ nhận khoán và chăm sóc rừng đất nông nghiệp, giống cây trồng vật nuôi, phân bón, thức ăn chăn nuôi, tín dụng ảnh hưởng tiêu cực đến thoát nghèo của hộ. Như vậy, những hỗ trợ từ phía nhà nước không chắc chắn giúp hộ dân có thể thoát nghèo. Những nỗ lực giảm nghèo bằng cách trợ cấp vật chất không còn phù hợp với thực tế. Các nhà hoạch định chính sách cần tư vấn cho chính phủ các chương trình thực tế hơn, phù hợp hơn, bớt sự ỷ lại của hộ dân vào chính phủ để giúp họ thoát nghèo thành công. Ngược lại, các hỗ trợ tập huấn khuyến nông, tham gia mô hình giảm nghèo và tiêu thụ sản phẩm có ảnh hưởng tích cực đến thoát nghèo của hộ tương ứng 8,1%, 25,3% và 22,3% khi họ được nhận hỗ trợ tương ứng. Đây là những hỗ trợ phi vật chất, cần thiết và các tác động của chúng là khá rõ nét.
Để thay đổi, cải thiện tình trạng nghèo ở các hộ thì cần thiết tác động vào các hoạt động hỗ trợ tập huấn khuyến nông, tham gia mô hình giảm nghèo và tiêu thụ sản phẩm. So với các kết quả thực hiện hỗ trợ tại các tỉnh vùng Tây Bắc, mới chỉ đang chú trọng hỗ trợ cây giống, con giống, phân bón. Các hoạt động hỗ trợ tập huấn khuyến nông, và tiêu thụ sản phẩm chưa được chú trọng. Trong thời gian tới cần có những giải pháp thiết thực cho các hoạt động này. 4.2. PHÂN TÍCH CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP TRONG CÁC CTGN VÙNG TÂY BẮC 4.2.1. Nhóm yếu tố thuộc về chính sách 4.2.1.1. Đối tượng hỗ trợ và định mức hỗ trợ của chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo
Điểm khác biệt giữa hai giai đoạn về đối tượng hỗ trợ, giai đoạn 2016-2020, đối tượng hỗ trợ PTNN cho giảm nghèo thêm đối tượng là các hộ mới thoát nghèo, giai đoạn trước, hộ thoát nghèo không được hỗ trợ trực tiếp nên cũng là lý do các hộ trông chờ ỷ lại vào hỗ trợ của nhà nước không muốn thoát nghèo. Việc thực hiện hỗ trợ theo dự án đang áp dụng như hiện nay gặp nhiều khó khăn, phát triển theo chuỗi khó lựa chọn cây trồng chủ lực. Hỗ trợ theo nhóm nên cấp xã làm chủ đầu tư phải tổ chức đấu thầu, trong khi kế hoạch giao chậm nên thường xuyên xảy ra tình trạng hỗ trợ chậm thời vụ. Mức hỗ trợ thấp, nhỏ lẻ không tạo thành chuỗi liên kết như mong đợi của chính sách. 4.2.1.2. Phương thức/hình thức hỗ trợ
20
Giai đoạn 2016-2020, hỗ trợ PTSX, đa dạng hóa sinh kế và nhân rộng mô mô hình giảm nghèo được thực hiện theo dự án cho từng nhóm hộ, cộng đồng khác với cách hỗ trợ trực tiếp đến từng hộ như giai đoạn 2011-2015. Theo đó thuận tiện về mặt hưởng lợi, gắn kết với nhau giữa các hộ và tạo thành một dự án, có quy mô lớn theo hướng hàng hóa và liên kết. Các hộ đối tượng hưởng lợi được gắn kết với nhau, liên kết với nhau và đều được hưởng lợi từ chính sách.
Hỗ trợ theo dự án có tác động tích cực cả về mặt kinh tế và xã hội, tuy nhiên, việc xác định hộ đầu tiên nhận hỗ trợ gây khó khăn cho thôn bản và những người thực hiện chính sách. 4.2.1.3. Cụ thể hóa chính sách và hướng dẫn chính sách
Năm 2016 là năm chuyển tiếp giữa hai giai đoạn áp dụng chuẩn nghèo khác nhau với hệ thống văn bản chính sách thay đổi, giai đoạn 2011-2015, chính sách hỗ trợ PTNN cho giảm nghèo áp dụng theo các chương trình riêng lẻ như 30a, 135 nhưng giai đoạn 2016-2020 áp dụng theo Chương trình MTQG nghèo bền vững. Công tác ban hành chính sách và hệ thống văn bản hướng dẫn cho giai đoạn mới bị chậm ở tất cả các cấp, đặc biệt là cấp tỉnh ảnh hưởng lớn đến tiến độ và kết quả thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN.
Thời gian ban hành ở cấp tỉnh
Chỉ tiêu
Văn bản chính sách
Sơn La QĐ số 423/QĐ- UBND hướng dẫn hỗ trợ tại tỉnh
Thời gian ban hành ở cấp TW Quyết định 1722/QĐ- TTg phê duyệt CTMT QGGN
Bộ Tài chính Thông tư số 15/2017/TT- BTC hướng dẫn thực hiện tài chính QĐ1722
UBDT Thông tư 01/2017/TT- UBND Quy định chi tiết thực hiện CT 135
Lào Cai Văn bản số 1560/HD- UBND hướng dẫn hỗ trợ tại tỉnh
02/09/2016
15/02/2017
18/4/2018
10/5/2017
28/2/2018
-
5,5
13
8
19,5
18
Ngày tháng Số tháng chênh lệch (tháng)
Bảng 4.6. Độ trễ giữa thời gian ban hành chính sách, văn bản hướng dẫn Thời gian ban hành văn bản hướng dẫn ở cấp bộ ngành Bộ NN và PTNT Thông tư 18/2017/TT- BNNPTNT hướng dẫn thực hiện hỗ trợ PTSX, đa dạng hóa sinh kế và nhân rộng mô hình giảm nghèo 09/10/2017
4.2.2. Nhóm yếu tố về quá trình tổ chức thực hiện chính sách 4.2.2.1. Điều kiện nguồn lực, tài chính của địa phương để thực hiện chính sách
Thiếu nguồn lực từ trung ương đến địa phương nên một số chính sách đã ban hành và có văn bản hướng dẫn ở cấp tỉnh nhưng không được thực hiện như chính sách hỗ trợ về đất đai, hỗ trợ đào tạo. Nghiên cứu đã so sánh ở Sơn La và Lào Cai 92016-2018), số hộ có nhu cầu hỗ trợ đất trực tiếp sản xuất lên đến hàng nghìn hộ nhưng thực hiện là không ở Sơn La và 8 hộ ở Lào Cai. Hộ có nhu cầu chuyển đổi ngành nghề hỗ trợ được 30%, vay vốn tín dụng ưu đãi hơn 80%. 4.2.2.2. Năng lực của cán bộ thực hiện chính sách
Đội ngũ cán bộ tại các cấp, ngành thường xuyên có sự luân chuyển cán bộ dẫn tới việc thực hiện nhiệm vụ chưa chuyên sâu. Bộ máy cán bộ làm công tác giảm nghèo từ tỉnh đến cơ sở còn thường xuyên biến động; số lượng còn thiếu, chất lượng chưa đồng đều, đặc biệt trình độ chuyên môn và năng lực của cán bộ làm công tác giảm nghèo cấp xã còn yếu, chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ đặt ra. Tại một số huyện sự phối hợp giữa các phòng, ban của huyện với UBND các xã chưa thường xuyên, chưa chặt chẽ từ khâu khảo sát, lập kế hoạch, giao vốn, đến tổ chức thực hiện dẫn đến tình trạng các xã ít biết về nội dung, công trình, kinh phí do các phòng, ban của huyện làm chủ đầu tư để thực hiện trên địa bàn của xã. 4.2.3. Những yếu tố thuộc về đặc điểm của đối tượng chính sách và đặc điểm địa phương 4.2.3.1. Đặc điểm xã hội của đối tượng hưởng lợi
Kết quả mô hình phân tích chỉ ra rằng, thành phần dân tộc có ảnh hưởng đến tình trạng
thoát nghèo của hộ với độ tin cậy 99%, trình độ học vấn của chủ hộ ảnh hưởng, độ tin cậy 90%. 4.2.3.2. Sự tham gia của người hưởng lợi trong thực hiện các chính sách
21
Sự tham gia của người dân trong các hoạt động hỗ trợ PTNN cho giảm nghèo thể hiện ở tinh thần tộc họ, láng giềng và tương trợ, giúp đỡ lẫn nhau trong triển khai các hoạt động phát triển kinh tế gia đình, để từ đó có điều kiện thoát nghèo. Sự tham gia của người dân khá đa dạng
về lĩnh vực và các hoạt động. Hình thức tham gia phong phú như tham gia khảo sát lập dự án, đăng ký nhu cầu thực hiện, tham gia họp thôn bình xét đối tượng thụ hưởng, tham gia góp đối ứng bằng tiền, hiện vật. Cộng đồng còn tham gia vào thực hiện chính sách chủ yếu ở khâu biết và hưởng lợi trong khi ở các khâu còn lại, sự tham gia rất hạn chế và không có sự khác biệt quá lớn về mức độ hưởng lợi giữa các nhóm hộ nghèo và không nghèo. 4.2.3.3. Điều kiện kinh tế, xã hội của địa phương
Kết quả phân tích tương quan Pearson đã chỉ rõ: Nếu mật độ dân số tăng lên là 1 thì tỷ lệ nghèo càng giảm ở hệ số tương quan là –0,50 và có ý nghĩa thống kê ở mức là 93%. Vì vậy, để giảm nghèo bền vững, cần thiết phải sắp xếp và quy hoạch lại khu vực dân cư nhất là ở các vùng biên giới, theo hướng gom các hộ ở phân tán lại thành điểm dân cư tập trung, để thực hiện đầu tư đồng bộ, tăng suất đầu tư và hiệu quả đầu tư. 4.2.3.4. Sự hỗ trợ củ a cá c tổ chứ c phá t triển, cá c tổ chứ c phi chı́nh phủ , cá c tổ chứ c kinh tế xã hội và cộng đồng đi ̣a phương
Sự tham gia của doanh nghiệp; trang trại; hợp tác xã; các nông dân điển hình tham gia vào hoạt động hỗ trợ phát triển nông nghiệp giảm nghèo và đóng góp của các tổ chức xã hội trong phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo. 4.3. GIẢI PHÁP CHỦ YẾU TĂNG CƯỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP TRONG GIẢM NGHÈO VÙNG TÂY BẮC 4.3.1. Quan điểm cho đề xuất chính sách và giải pháp hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo ở vùng Tây Bắc
Quan điểm: Chuyển từ bao cấp sang hỗ trợ; Chuyển từ hỗ trợ phần cứng sang phần mềm; Chuyển từ hỗ trợ vật chất sang con người; Phát triển vùng chuyên canh tập trung, sản xuất theo chuỗi, gắn thị trường; Tập trung đầu tư mạnh cho phát triển kinh tế lâm nghiệp, sản xuất nguyên liệu gắn với chế biến sản phẩm gỗ rừng trồng; Đảm bảo PTNN hiệu quả và bền vững. 4.3.2. Giải pháp tăng cường thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo vùng Tây Bắc
Các nhóm giải pháp: Hoàn thiện công tác ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện; Kiện toàn bộ máy tổ chức thực hiện; Đổi mới công tác lập kế hoạch; Tăng cường huy động nguồn lực; Tăng cường phân cấp, phân công phối hợp thực hiện; Tăng cường truyền thông cho thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo; Tăng cường giám sát, đánh giá thực hiện; Đổi mới nội dung chính sách (phát triển cơ sở hạ tầng cho PTNN; Tăng cường chuyển đổi ngành nghề đối với hộ không có đất hoặc thiếu đất sản xuất nông nghiệp; Phát triển sản xuất và đa dạng hóa sinh kế; Nhân rộng mô hình PTNN trong giảm nghèo); Tăng cường năng lực theo các cấp thực hiện chính sách; Hỗ trợ PTNN theo tiểu vùng phía Đông Bắc và Phía Tây Bắc.
PHẦN 5. KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ
5.1. KẾT LUẬN
22
Thứ nhất, nghiên cứu đã có những đóng góp mới về lý luận, đưa ra khung khái niệm về hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo trực tiếp, gián tiếp, tạo động lực thoát nghèo, kéo người nghèo thoát nghèo. Các khái, quan điểm liên quan đến chính sách, CTGN, chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo, phân loại chính sách, đặc điểm, vai trò của thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo được tổng quan và làm rõ. Nghiên cứu cũng đã tổng quan hệ thống chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN từ năm 2000 đến năm 2020 và chỉ ra những bài học kinh nghiệm của thế giới và Việt Nam trong thực hiện hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo, làm căn cứ xây dựng đề xuất giải pháp thực hiện chính sách hỗ trợ nông nghiệp cho giảm nghèo vùng Tây Bắc.
Thứ hai, nghiên cứu đánh giá thực hiện chính sách trên các phương diện, đánh giá theo 5 nội dung thực hiện chính sách, bao gồm (1) phân cấp, phân công, (2) lập kế hoạch, (3) tuyên truyền, (4) huy động nguồn lực, (5) giám sát đánh giá và theo 6 nội dung hỗ trợ của chính sách, bao gồm (i) thủy lợi, (ii) đất sản xuất nông lâm nghiệp, (iii) đầu vào sản xuất, (iv) tiếp cận thị trường, tiêu thụ sản phẩm, (v) kiến thức, mô hình sản xuất, (vi) Hình thức tổ chức sản xuất.
Về đánh giá nội dung chính sách chỉ ra cơ chế đã từng bước thay đổi, từ nặng áp đặt chuyển sang tự chủ, phân cấp cho địa phương trên cơ sở công khai, minh bạch trong công tác xây dựng và lập kế hoạch, từ hỗ trợ trực tiếp cho hộ chuyển dần sang hỗ trợ cho cộng đồng, nhóm hộ, từ cho không chuyển sang mô hình cho vay mang tính chủ động. Các chính sách cũng được sự quan tâm, phối hợp giữa các bộ ngành và địa phương, vai trò của người dân được phát huy, tạo được sự đồng thuận từ trung ương đến địa phương trong các khâu xây dựng, thực hiện và kiểm tra, đánh giá chính sách. Nhiều hạng mục đã được phân cấp mạnh cho cấp huyện và cấp xã, tuy nhiên, đi kèm với phân cấp, các cấp chính quyền vẫn chưa tăng cường năng lực cho cán bộ, và bộ máy thực hiện nên phân công phối hợp thực hiện, huy động nguồn lực cũng như giám sát thực hiện còn nhiều hạn chế. Lập kế hoạch thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN đã có sự tham gia của người hưởng lợi và các cấp địa phương nhưng về bản chất vẫn từ trên xuống vì quy trình thực hiện khó khăn, nhất là thực thi Luật đấu thầu và Luật đầu tư công ở cấp xã, dẫn đến cấp tỉnh làm thay cấp huyện, cấp huyện làm thay cấp xã, cấp xã làm thay thôn bản và người dân.
Theo nội dung hỗ trợ, nghiên cứu chỉ ra, thủy lợi quan tâm đầu tư công trình lớn, bỏ qua công trình nhỏ, công trình chứa nước vốn phù hợp với đặc điểm sản xuất manh mún của vùng Tây Bắc. Đầu vào vẫn hỗ trợ trực tiếp, cho không gây tâm lý ỷ lại. Đất sản xuất có nhiều địa phương chưa thực hiện được vì không còn quỹ đất. Tiếp cận thị trường và tiêu thụ sản phẩm chưa được quan tâm hỗ trợ tương xứng, tiêu thụ sản phẩm nông sản còn hạn chế, chưa có tác động nhiều đến nâng cao thu nhập. Hỗ trợ kiến thức, mô hình chủ yếu tập trung vào các mô hình đơn lẻ, chưa có sức lan tỏa, tập huấn nặng từ trên xuống, chưa sát nhu cầu của người nghèo. Một số chính sách được ban hành ở cấp trung ương, đã lập đề án thực hiện ở cấp địa phương nhưng không được thực hiện do thiếu nguồn lực như chính sách hỗ trợ về đất theo Quyết định 2085, hỗ trợ PTSX, thủy lợi theo Quyết định số 2086.
Mặc dù còn nhiều hạn chế tuy nhiên, chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN đã đạt được những kết quả tích cực. Các chính sách hỗ trợ PTNN đã có những ảnh hưởng đáng kể đến nông nghiệp và giảm nghèo vùng Tây Bắc như tăng năng suất cây trồng, diện tích rừng, thủy lợi và giá trị sản xuất, thu nhập từ nông nghiệp. Mô hình thống kê kinh tế Binary Logistic với 17 biến độc lập chỉ ra, hộ được nhận hỗ trợ là nhận khoán và chăm sóc rừng, đất nông nghiệp, giống cây trồng vật nuôi, phân bón, thức ăn chăn nuôi, tín dụng ảnh hưởng tiêu cực đến thoát nghèo của hộ. Ngược lại, hỗ trợ tập huấn khuyến nông, tham gia mô hình giảm nghèo và tiêu thụ sản phẩm ảnh hưởng tích cực đến thoát nghèo của hộ. Những nỗ lực giảm nghèo bằng cách trợ cấp đa số không còn phù hợp với thực tế. Các nhà hoạch định chính sách cần phải tư vấn cho chính phủ các chương trình thực tế hơn, phù hợp hơn, bớt sự ỷ lại của hộ vào chính phủ để thoát nghèo.
Nghiên cứu đã phân tích các yếu tố ảnh hưởng như nhóm yếu tố hoạch định chính sách (đối tượng thụ hưởng, định mức hỗ trợ, phương thức, hình thức hỗ trợ, cụ thể hóa hướng dẫn chính sách), nhóm yếu tố về tổ chức thực hiện chính sách (năng lực của cán bộ thực hiện chính sách, nguồn lực của địa phương thực hiện chính sách), nhóm yếu tố về đặc điểm địa phương và người hưởng lợi).
23
Thứ ba, quan điểm về thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo vùng Tây Bắc trong thời gian tới: Chuyển từ bao cấp sang hỗ trợ, từ hỗ trợ vất chất sang con người, lấy con
người làm trung tâm, từ hỗ trợ phần cứng sang phần mềm. Các giải pháp bao gồm: Hoàn thiện công tác ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện chính sách, Kiện toàn bộ máy tổ chức thực hiện chính sách, Đổi mới công tác lập kế hoạch, Huy động nguồn lực thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo, Tăng cường phân cấp, phân công phối hợp thực hiện, Tăng cường truyền thông cho thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo, Tăng cường giám sát, đánh giá thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp, Đổi mới nội dung chính sách, Tăng cường năng lực theo các cấp thực hiện chính sách, Hỗ trợ PTNN theo tiểu vùng. 5.2. ĐỀ XUẤT KHUYẾN NGHỊ 5.2.1 Đối với Nhà nước
Hoàn thiện đối tượng của các chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo. Tập trung hỗ trợ cho các tổ hợp tác, HTX, doanh nghiệp tham gia liên kết sản xuất, tiêu thụ sản phẩm. Phân rõ tỷ lệ hỗ trợ đối với hộ nghèo là thành viên HTX và các đối tượng thành viên khác trong HTX. Hỗ trợ cho các HTX, tổ hợp tác sẽ đạt được các mục tiêu: (i) Thực hiện tốt Đề án phát triển 15.000 HTX của Thủ tướng Chính phủ và của các tỉnh; (ii) Giải quyết vấn đề sản xuất manh mún không theo định hướng phát triển; (iii) Nâng cao năng lực và trình độ sản xuất của các hộ nghèo khi tham gia HTX, hạn chế việc bán sản phẩm của hộ khi được dự án hỗ trợ; (iv) Giúp cho chính quyền cơ sở trong việc quản lý, chỉ đạo sản xuất trong bối cảnh thiếu cán bộ khi sát nhập; (v) Tạo điều kiện thuận lợi cho các HTX được tham gia các chương trình.
Có cơ chế thuận lợi trong việc đơn giản hóa thủ tục mua sắm hàng hóa đối với các dự án nông
nghiệp để đảm bảo mùa vụ sản xuất nâng cao hiệu quả chương trình.
Nghiên cứu bổ sung chính sách ưu đãi cho các hộ nghèo có chủ hộ thuộc nhóm người yếu thế
như người cao tuổi, phụ nữ, người khuyết tật để phát triển sản xuất, tăng thu nhập và thoát nghèo.
Nghiên cứu đề xuất chính sách đặc thù nhằm thu hút nguồn đầu tư từ các doanh nghiệp vào lĩnh
vực nông nghiệp, công nghiệp chế biến và dịch vụ tại các huyện nghèo.
Tiếp tục rà soát, đánh giá hệ thống chính sách hỗ trợ PTNN cho giảm nghèo, trên cơ sở
đó lồng ghép các chính sách, loại bỏ các chính sách chồng chéo không hiệu quả.
Ban hành các chính sách chiến lược có tính dài hạn đi đôi với các chính sách cấp bách, kết hợp hỗ trợ có điều kiện gắn với tiêu chí cụ thể như đối tượng, địa bàn, thời gian, đảm bảo yếu tố đầu ra, đảm bảo tính hiệu quả của chính sách và tính khả thi trong bố trí nguồn lực.
Tích hợp một số chính sách hiện đang trợ cấp bằng tiền mặt thành một gói hỗ trợ có điều kiện để giảm đầu mối cơ quan quản lý, chi trả và tạo điều kiện thuận lợi, giảm thời gian, thủ tục, chi phí đi lại cho đối tượng thụ hưởng khi nhận hỗ trợ.
Xây dựng và hoàn thiện cơ chế khuyến khích, huy động nguồn lực từ người dân và cộng
đồng, xã hội cho công tác giảm nghèo.
Đổi mới hình thức hỗ trợ các nhóm đối tượng dễ bị tổn thương, chuyển dần từ hình thức
bao cấp sang đồng chia sẻ về kinh phí. 5.2.2. Đối với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
Đề nghị Bộ Nông nghiệp và PTNT điều chỉnh, bổ sung điểm d, khoản 2, điều 4 của Thông tư 18/2017/TT-BNNPTNT ngày 09/10/2017 của Bộ Nông nghiệp và PTNT (bỏ bước trình UBND tỉnh phê duyệt, ảnh hưởng tiến độ sản xuất).
Đề nghị Bộ Nông nghiệp và PTNT kiến nghị với Chính phủ giao nội dung nhân rộng mô hình giảm nghèo cho Sở Nông nghiệp và PTNT quản lý để thuận tiện cho công tác triển khai và quản lý chuyên ngành.
Đề nghị phân cấp kiểm tra, giám sát theo lĩnh vực chuyên ngành đối với các sở, ngành phụ
24
trách các tiểu dự án.
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN
Danh mục bài báo
1. Nguyễn Thị Thiêm, Nguyễn Phượng Lê và Đỗ Kim Chung (2017). Thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp cho giảm nghèo: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn. Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế. Số 11, 11/2017. P.61-69.
2. Nguyễn Thị Thiêm, Nguyễn Phượng Lê và Đỗ Kim Chung (2017). Phương pháp luận đánh giá tác động của các chính sách giảm nghèo. Tạp chí Kinh tế và Quản lý 24 tháng 12/2017. P.64-70.
3. Nguyễn Thị Thiêm, Nguyễn Thanh Phong, Phan Thị Thu Phương và Nguyễn Ngọc Mai (2019). Kết quả thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp cho giảm nghèo tại huyện Phù Yên, tỉnh Sơn La. Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 18, 7/2019. P.159-162.
4. Nguyễn Thị Thiêm, Nguyễn Phượng Lê và Đỗ Kim Chung (2019). Tác động của chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp đến giảm nghèo vùng Tây Bắc. Tạp chí Khoa học nông nghiệp Việt Nam số 5, 10/2019. P.432-442.
5. Nguyễn Thị Thiêm và Nguyễn Phượng Lê (2019). Thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc. Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 30 tháng 10 năm 2019. P. 46-50.
Danh mục Hội thảo khoa học tham gia
1. Nguyễn Thị Thiêm, Kim Thị Dung và Đỗ Kim Chung (2016). Chuỗi giá trị nông sản ở Vùng Tây Bắc: Thực trạng và định hướng phát triển. Phát triển chuỗi giá trị nông sản phục vụ tái cơ cấu nền nông nghiệp, 11/2016, Học viện Nông nghiệp Việt Nam. Kỷ yếu hội thảo, NXB Học viện Nông nghiệp. P.143-155
2. Nguyễn Thị Thiêm, Nguyễn Phượng Lê và Đỗ Kim Chung (2019). Rừng và giảm nghèo ở vùng Tây Bắc. Phát triển nông nghiệp bền vững gắn với bảo vệ và phát triển rừng ở Việt Nam: Thực trạng và Khuyến nghị chính sách, Hội khoa học Kinh tế NN và PTNT VN, 1/2019.
3. Nguyen Phuong Le, Nguyen Thi Thiem and Tran Thi Nhu Ngoc (2019). Rural –Urban Disparity in Vietnam: Education, Employment and Income. Proceedings of the International Forum on Education for Rural Transformation, 13-15 November, 2017. P. 148-159.
