VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
NGUYỄN TIẾN HƯNG
PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT RỪNG PHÒNG HỘ
TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
Ngành: Luật Kinh Tế
Mã số: 9.38.01.07
LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
1. PGS.TS. Nguyễn Thị Nga
2. TS. Phạm Thị Thuý Nga
HÀ NỘI - 2023
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết
quả nêu trong luận án là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công
trình nào khác.
Tác giả
Nguyễn Tiến Hưng
MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU ................................................................................................................................... 1
Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ...................................................................... 9
1.1.1. Nhóm các công trình nghiên cứu lý luận về quản lý đất rừng phòng hộ, pháp
luật về quản lý đất rừng phòng hộ ....................................................................... 9
1.1.2. Nhóm công trình nghiên cứu về thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng
pháp luật trong quản lý đất rừng phòng hộ ........................................................ 15
1.1.3. Nhóm công trình nghiên cứu phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật
và nâng cao hiệu quả quản lý đất rừng phòng hộ .............................................. 20
1.2. Đánh giá chung tình hình nghiên cứu và những vấn đề luận án tiếp tục giải
quyết ......................................................................................................................... 25
1.2.1. Những vấn đề đã được giải quyết, những kết quả nghiên cứu mà luận án cần
tiếp thu, kế thừa ................................................................................................. 25
1.2.2. Những vấn đề mà luận án cần tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện ........... 26
1.3. Lý thuyết, câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu ................................................. 28
1.3.1. Lý thuyết nghiên cứu ............................................................................... 28
1.3.2. Câu hỏi và giả thiết nghiên cứu ............................................................... 30
Kết luận Chương 1 ................................................................................................. 32
Chương 2
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẤT RỪNG PHÒNG HỘ
VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT RỪNG PHÒNG HỘ
2.1. Những vấn đề lý luận về quản lý đất rừng phòng hộ ................................... 34
2.1.1. Khái niệm, đặc điểm, phân loại đất rừng phòng hộ ................................. 34
2.1.2. Vai trò của đất rừng phòng hộ ................................................................. 42
2.1.3. Khái niệm, đặc điểm, mô hình quản lý đất rừng phòng hộ ..................... 44
2.1.4. Nguyên tắc quản lý về đất rừng phòng hộ ............................................... 52
2.2. Những vấn đề lý luận pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ .................. 53
2.2.1. Khái niệm và đặc điểm pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ ............ 53
2.2.2. Đặc điểm pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ .................................. 55
2.2.3. Cơ cấu pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý đất rừng phòng hộ ........ 57
2.2.4. Các yếu tố tác động, ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý đất rừng phòng hộ ở Việt
Nam .................................................................................................................... 67
Kết luận Chương 2 ................................................................................................. 72
Chương 3
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT RỪNG PHÒNG HỘ VÀ THỰC
TIỄN ÁP DỤNG TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
3.1. Thực trạng pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ ................................... 74
3.1.1. Thực trạng pháp luật về thẩm quyền của các cơ quan nhà nước quản lý đất
rừng phòng hộ .................................................................................................... 74
3.1.2. Thực trạng pháp luật về điều tra cơ bản, quản lý thông tin, dữ liệu, lập và
quản lý hồ sơ địa chính ...................................................................................... 81
3.1.3. Thực trạng pháp luật về phân bổ và điều chỉnh đất rừng phòng hộ ........ 93
3.1.4. Thực trạng pháp luật về đảm bảo thực thi pháp luật về quản lý đất rừng
phòng hộ .......................................................................................................... 104
3.1.5. Một số tồn tại hạn chế và nguyên nhân của tồn tại hạn chế .................. 108
3.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ tại Thành phố Hồ
Chí Minh ................................................................................................................ 109
3.2.1. Tổng quan về áp dụng pháp luật trong quản lý đất rừng phòng hộ tại Thành
phố Hồ Chí Minh ............................................................................................. 109
3.2.2. Những thành tựu đạt được ..................................................................... 112
3.2.3. Những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế ......................................... 119
Kết luận Chương 3 ............................................................................................... 126
Chương 4
PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO
HIỆU QUẢ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT RỪNG PHÒNG HỘ TẠI
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
4.1. Phương hướng hoàn thiện pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất rừng
phòng hộ ................................................................................................................ 127
4.1.1. Hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải căn cứ vào chủ
trương, đường lối của Đảng ............................................................................. 127
4.1.2. Hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải đảm bảo tính thống
nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật có liên quan ....................................... 129
4.1.3. Hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải chú trọng các hoạt
động truyền thông, dự thảo chính sách để tạo sự đồng thuận cho các nhóm đối
tượng tác động, từ đó tạo thuận lợi cho việc tổ chức thi hành pháp luật ......... 130
4.1.4. Hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải gắn phát triển bền
vững rừng phòng hộ, đảm bảo đa dạng sinh học và nâng cao khả năng ứng phó với
biến đổi khí hậu................................................................................................ 131
4.1.5. Hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải gắn liền với hội
nhập kinh tế quốc tế ......................................................................................... 133
4.2. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất rừng
phòng hộ ở Việt Nam ............................................................................................ 136
4.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện quy định về thẩm quyền quản lý đất rừng phòng
hộ ..................................................................................................................... 136
4.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện quy định về điều tra cơ bản, quản lý thông tin,
dữ liệu, lập và quản lý hồ sơ địa chính về đất rừng phòng hộ ......................... 137
4.2.3. Nhóm giải pháp hoàn thiện quy định về phân bổ và điều chỉnh đất rừng
phòng hộ .......................................................................................................... 140
4.2.4. Nhóm giải pháp hoàn thiện quy định về hoạt động đảm bảo việc chấp hành
pháp luật đất rừng phòng hộ ............................................................................ 146
4.3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về quản lý đất rừng
phòng hộ tại thành phố Hồ Chí Minh ................................................................. 148
4.3.1. Tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến quy định pháp luật về quản lý
đất rừng phòng hộ ............................................................................................ 148
4.3.2. Nâng cao trình độ chuyên môn cán bộ, công chức thực thi pháp luật về quản
lý đất rừng phòng hộ ........................................................................................ 149
4.3.3. Hiện đại hóa các công cụ quản lý, ứng dụng khoa học công nghệ vào quản
lý đất rừng phòng hộ ........................................................................................ 151
4.3.4. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát theo dõi, đánh giá việc
chấp hành các quy định của pháp luật về đất rừng phòng hộ .......................... 153
4.3.5. Xử lý kịp thời, nghiêm minh đối với các trường hợp vi phạm về đất rừng
phòng hộ .......................................................................................................... 153
4.3.6. Một số giải pháp khắc phục các tồn tại, hạn chế tại địa bàn nghiên cứu ... 154
Kết luận Chương 4 ............................................................................................. 158
KẾT LUẬN ...........................................................................................................................159
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ ......................162
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................................163
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Ký hiệu/ Chữ viết tắt Nội dung diễn giải
CB-CNV Cán bộ công nhân viên
CITES Công ước buôn bán động vật hoang dã
FAO Tổ chức nông lương thế giới
GCN Giấy chứng nhận
TN&MT Tài nguyên và Môi trường
NN&PTNT Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
QSDĐ Quyền sử dụng đất
UBND Ủy ban nhân dân
WWF Qũy bảo vệ động vật hoang dã
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Theo Công ước về Đa dạng sinh học (1992), để đảm bảo sự tồn tại, sức khỏe và
phát triển bền vững của hệ sinh thái rừng, tối thiểu 30% diện tích đất của mỗi quốc gia
phải là đất có rừng [130]. Sự suy giảm tài nguyên rừng, cùng với những hệ quả sinh
thái nghiêm trọng của nó đã trở thành mối quan tâm của toàn thế giới. Trong báo cáo
của Liên Hiệp Quốc nhân kỷ niệm 10 năm ban hành Công ước chống sa mạc hóa, đã
cảnh báo có khoảng 1/3 diện tích đất rừng trồng trọt trên thế giới có nguy cơ bị sa mạc
hóa do rừng mất khả năng phòng hộ [52].
Việt Nam là quốc gia có đến ¾ diện tích là đồi núi thì rừng càng có vai trò quan
trọng. Ở nước ta, hoạt động Lâm nghiệp được thực hiện theo nguyên tắc: rừng được
quản lý bền vững về diện tích và chất lượng, bảo đảm hài hòa các mục tiêu phát triển
kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo tồn đa dạng sinh học, nâng cao tỷ lệ che phủ
rừng, giá trị dịch vụ môi trường rừng và ứng phó với biến đổi khí hậu. Do đó, Đảng và
nhà nước ta luôn quan tâm đến công tác quản lý, bảo vệ và phát triển bền vững các khu
rừng [2], [3]. Theo Luật lâm nghiệp (2017) [100], rừng được chia thành 3 loại là rừng
đặc dụng, rừng phòng hộ và rừng sản xuất. Trong 3 loại rừng nêu trên thì rừng phòng
hộ giữ vai trò rất quan trọng trong việc bảo vệ nguồn nước, chắn sóng, chắn gió, chắn
cát bay, điều tiết dòng chảy, hạn chế lũ lụt, giảm xói mòn đất, điều hoà khí hậu và
cung cấp dịch vụ môi trường rừng, dịch vụ du lịch sinh thái nghỉ dưỡng, giải trí.
Thời gian vừa qua, mặc dù Nhà nước ta đã quan tâm ban hành các văn bản pháp
luật và tổ chức quản lý rừng phòng hộ và đất rừng phòng hộ theo pháp luật nhưng rừng
phòng hộ vẫn tiếp tục suy giảm cả về số lượng và chất lượng. Theo số liệu công bố
hiện trạng rừng toàn quốc năm 2020 [14] nước ta có 14.677.215 ha đất rừng. Trong
đó, diện tích đất rừng phòng hộ là 5.905.870 ha, thì đến năm 2022, diện tích rừng
phòng hộ còn khoảng 4,64 triệu ha [119].
Tại Thành phố Hồ Chí Minh, tổng diện tích đất rừng phòng hộ chiếm gần 1/6
diện tích toàn Thành phố [147]. Trên địa bàn Thành phố hiện có 35.250,16 ha đất rừng
phòng hộ, được phân bố tại 03 huyện: huyện Cần Giờ, huyện Bình Chánh và huyện Củ
1
Chi. Trong đó, diện tích lớn nhất tập trung tại huyện Cần Giờ với tổng diện tích
34.813,64 ha là hệ sinh thái rừng ngập mặn. Phần diện tích còn lại 436,52 ha phân bố
tại huyện Bình Chánh và huyện Củ Chi với chủ yếu là hệ sinh thái trên cạn và hệ sinh
thái nước ngọt [150].
Trong những năm qua, việc quản lý đất rừng phòng hộ tại Thành phố đã thu được
một số thành tựu đáng kể khi diện tích đất rừng phòng hộ ngày càng có độ che phủ
cao, số lượng rừng trồng mới, khoanh nuôi xúc tiến tái sinh cũng có những bước tiến
đáng mừng, trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ, công nhân, viên chức quản lý đất
rừng phòng hộ ngày càng được cải thiện. Tuy nhiên, trong bối cảnh kinh tế - xã hội
không ngừng thay đổi, các quy định của pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ đã bộc
lộ những kẽ hở trong thực tiễn đời sống. Cộng thêm thực tiễn khách quan có những tồn
tại mang tính lịch sử khó xử lý cặn kẽ, như việc định ranh rừng giáp với các khu dân
cư còn chồng lấn, còn nhiều hộ dân đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
rừng do chủ rừng nhà nước quản lý, chưa giải quyết cơ bản một số vướng mắc, bất cập
liên quan đến quản lý, sử dụng đất có nguồn gốc từ nông, lâm trường quốc doanh. Tồn
tại các quy định còn chồng chéo giữa các luật chuyên ngành. Cơ sở dữ liệu, hệ thống
thông tin đất đai chưa được hoàn thiện. Những hạn chế này xuất phát từ nhiều nguyên
nhân, trong đó, có một phần từ việc các quy định của pháp luật về quản lý đất rừng
phòng hộ còn chưa phù hợp, công tác thi hành chính sách, pháp luật về đất đai chưa
nghiêm. Việc phân cấp, phân quyền quản lý, sử dụng đất chưa hợp lý, chưa đi đôi với
kiểm tra, giám sát, kiểm soát; nhận thức về chính sách, pháp luật về đất đai có nơi, có
lúc chưa đúng, chưa đầy đủ dẫn đến ý thức chấp hành của một bộ phận cán bộ và
người dân còn hạn chế; đất đai có tính lịch sử, nguồn gốc đa dạng, phức tạp, nhạy cảm,
một số tồn tại, vướng mắc trong quản lý, sử dụng đất do lịch sử để lại chưa được xử lý
dứt điểm; cơ chế và nguồn lực đầu tư cho bộ máy quản lý còn nhiều bất cập, từ đó làm
giảm hiệu quả quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ.
Chính vì vậy, tác giả lựa chọn đề tài nghiên cứu “Pháp luật về quản lý
đất rừng phòng hộ từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh” để góp một kênh thông tin, tư
liệu cho các nhà hoạch định chính sách, quản lý tài nguyên và môi trường trong thời kỳ
các quy định của pháp luật đất đai đang trong quá trình sửa đổi và thay thế, từ đó góp
phần khắc phục những bất cập, giải quyết những tồn tại nêu trên một cách khoa học, góp
2
phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý đất rừng phòng hộ, bảo vệ và phát triển bền vững
rừng phòng hộ tại Thành phố Hồ Chí Minh và ở nước ta hiện nay.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
2.1. Mục đích nghiên cứu
Tìm ra những giải pháp giúp khắc phục các bất cập, hạn chế còn tồn tại trong các
quy định pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ và việc tổ chức thực hiện các quy
định này trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh từ đó góp phần nâng cao hiệu quả quản
lý đất rừng phòng hộ trong thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh nói riêng và trong cả
nước nói chung.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được các mục đích nghiên cứu đã nêu trên thì tác giả đặt ra nhiệm vụ
nghiên cứu của luận án như sau:
Thứ nhất, luận giải làm rõ cơ sở lý luận quản lý nhà nước về đất rừng phòng hộ,
lý luận pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ để làm cơ sở phân
tích đối chiếu hệ thống pháp luật thực định ở nước ta hiện nay.
Thứ hai, hệ thống hóa các quy định của pháp luật trong công tác quản lý nhà
nước về đất rừng phòng hộ.
Thứ ba, phân tích, đánh giá thực trạng các quy định pháp luật và thực tiễn thi hành
pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ, tìm ra các nguyên nhân dẫn đến những bất cập,
tồn tại làm cơ sở cho việc đề xuất các phương hướng, giải pháp.
Thứ tư, đề xuất các phương hướng, các giải pháp sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện
những quy định pháp luật hiện hành, đồng thời đề ra các giải pháp cụ thể, nhằm góp
phần nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Thứ nhất, Luận án tập trung phân tích các quan điểm, cách tiếp cận về quản lý
đất rừng phòng hộ và việc xây dựng pháp luật đối với hoạt động này từ kinh nghiệm
quốc tế và tại Việt Nam;
Thứ hai, Luận án nghiên cứu và đánh giá các chủ trương, đường lối của Đảng,
chính sách pháp luật của nhà nước Việt Nam về vấn đề quản lý đất rừng phòng hộ, bảo
vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu toàn cầu qua các thời kỳ và đặc biệt
3
trong giai đoạn công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập quốc tế;
Thứ ba, Luận án phân tích các quy định của pháp luật thực định về quản lý đất rừng
phòng hộ dưới góc độ so sánh liên ngành giữa hệ thống pháp luật đất đai, pháp luật về
quản lý rừng và pháp luật khác có liên quan qua các giai đoạn khác nhau. Các quy định
mang tính chất ngành, liên ngành liên quan đến bảo vệ rừng phòng hộ;
Thứ tư, nghiên cứu các số liệu thực tiễn, các tổng kết, báo cáo về tình hình quản
lý và sử dụng đất rừng phòng hộ trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh. Qua đó, đánh
giá phân tích việc triển khai các quy định pháp luật về quản lý rừng phòng hộ qua thực
tiễn áp dụng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung:
Quản lý nhà nước về đất rừng phòng hộ là một mảng pháp luật rộng lớn với 15
nội dung được liệt kê cụ thể trong Luật Đất đai hiện hành thuộc nội dung quản lý nhà
nước về đất đai nói chung, cùng với các quy định pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý đất
rừng mang tính chuyên ngành như: Luật Lâm nghiệp, (trước đây là Luật Bảo vệ và
phát triển rừng) cùng các văn bản pháp luật khác có liên quan. Vì vậy, Luận án lựa
chọn 4 nội dung lớn, trọng tâm mang tính chất bao quát các nội dung cơ bản, không
thể thiếu của hoạt động quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ, bao gồm: (i)
Thẩm quyền quản lý đất rừng phòng hộ; (ii) Điều tra cơ bản, quản lý thông tin, dữ liệu,
lập và quản lý hồ sơ địa chính về đất rừng phòng hộ; (iii) Phân bổ và điều chỉnh đất
rừng phòng hộ; (iv) Hoạt động đảm bảo việc chấp hành pháp luật về đất rừng phòng
hộ. Các nội dung trên một được hướng tới là sự tích hợp của nhiều nội dung về quản lý
nhà nước đối với đất rừng phòng hộ có tính chất tương đồng, bao trùm lên toàn bộ nội
dung quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ theo pháp luật chung và pháp luật
chuyên ngành; đảm bảo sự bao quát và tập trung nhất, gắn với mục tiêu của Luận án.
- Về thời gian nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu đánh giá các quy định
pháp luật từ thời điểm Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực (từ ngày 01/7/2014) cho đến
ngày 31 tháng 12 năm 2022.
- Về không gian nghiên cứu: Luận án tập trung nghiên cứu thực tiễn áp dụng pháp
4
luật về quản lý đất rừng phòng hộ trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp luận
Luận án nghiên cứu dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư
tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; đường lối, chủ trường, quan điểm của
Đảng Cộng sản Việt Nam, chính sách, pháp luật của Nhà nước Cộng hòa Xã hội chủ
nghĩa Việt Nam về đất đai, về hội nhập kinh tế quốc tế, về bảo vệ môi trường và phát
triển bền vững.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
Các phương pháp nghiên cứu cụ thể của Luận án bao gồm:
Phương pháp thu thập, thống kê, nghiên cứu tài liệu: được dùng để tổng quan
các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án. Nghiên cứu về mặt lý luận,
thực tiễn và giải pháp thông qua những tài liệu liên quan đến pháp luật về quản lý đất
rừng phòng hộ, qua đó xác định rõ những kết quả đã nghiên cứu liên quan đến đề tài
để kế thừa, đồng thời chỉ ra những vấn đề liên quan mà các công trình, bài viết trước
đó còn bỏ ngỏ cần phải nghiên cứu bổ sung, phát triển. Phương pháp này chủ yếu được
sử dụng ở Chương 1 và Chương 3 của luận án.
Phương pháp phân tích, tổng hợp: để nghiên cứu về khái niệm, đặc điểm, vai trò
và nội dung cơ bản của pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ nhằm nhận diện những
đặc thù, những thành tựu, những bất cập hạn chế của pháp luật về quản lý đất rừng phòng
hộ. Phương pháp này chủ yếu được sử dụng ở Chương 2 và Chương 3 của luận án.
Phương pháp luật học so sánh: được sử dụng để so sánh các khái niệm, quy định
của pháp luật thực định với các khái niệm, quy định khác của pháp luật trong nước và
nước ngoài có liên quan. Phương pháp này được sử dụng ở một phần của Chương 2 và
Chương 3 của luận án.
Phương pháp hệ thống hóa: được sử dụng xuyên suốt toàn bộ luận án nhằm trình
bày các vấn đề, nội dung của luận án theo một trình tự, bố cục hợp lý, chặt chẽ, gắn
kết, kế thừa kết quả nghiên cứu trước đó đồng thời phát triển những nội dung mới đã
được xác định trong luận án.
Phương pháp lịch sử cụ thể được sử dụng để nghiên cứu quá trình hình thành và
phát triển của pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ. Phương pháp này được sử dụng
5
ở một phần Chương 2 và Chương 3 của luận án.
Phương pháp xã hội học pháp luật: phương pháp này được sử dụng để nhận diện
các dấu hiệu, mục tiêu, nguyên tắc và các phương tiện của chính sách pháp luật quản lý
đất đai nói chung và chính sách pháp luật quản lý đất rừng phòng hộ nói riêng.
Phương pháp phân tích dự báo khoa học: được sử dụng để dự báo xu hướng phát
triển của pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ và các yêu cầu hoàn thiện pháp luật về
quản lý đất rừng phòng hộ. Phương pháp này chủ yếu áp dụng tại Chương 4 của luận án.
Các phương pháp nghiên cứu có thể được sử dụng đan xen và kết hợp trong suốt
quá trình nghiên cứu của luận án.
5. Những đóng góp mới về khoa học của luận án
Thứ nhất, Luận án đã làm sáng rõ những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước nói
chung và pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ nói riêng tại Việt Nam thông qua
việc phân tích và làm rõ: khái niệm, đặc điểm, vai trò và nguyên tắc quản lý nhà
nước đối với đất rừng phòng hộ; làm rõ những yếu tố tác động và ảnh hưởng đến
hoạt động quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ và sự cần thiết khách quan
phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động quản lý nhà nước về đất rừng
phòng hộ. Luận án cũng tập trung làm sáng tỏ nhận thức về sự hình thành và phát
triển của pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ là một quá trình
phát triển khách quan, phù hợp với yêu cầu của phát triển kinh tế, xã hội, yêu cầu của
thực tiễn và hội nhập quốc tế.
Thứ hai, Luận án phân tích và chỉ rõ được những thành tựu đã đạt được, đồng
thời nhận diện những tồn tại, hạn chế của pháp luật hiện hành và thực tiễn áp dụng
pháp luật, đồng thời chỉ ra các nguyên nhân khách quan, chủ quan dẫn đến những
tồn tại, hạn chế đó. Theo đó, những kết quả đã đạt được từ khía cạnh pháp luật về
quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ được nhận diện qua hệ thống các văn
bản pháp luật quy định các vấn đề phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước về
đất rừng phòng hộ tập trung ở 04 mảng lớn: 1- Thẩm quyền quản lý đất rừng phòng
hộ; 2- Các hoạt động địa chính Nhà nước; 3- Các hoạt động phân bổ và điều chỉnh
đất rừng phòng hộ; 4- Các hoạt động đảm bảo việc chấp hành pháp luật về quản lý
nhà nước đối với đất rừng phòng hộ. Đi kèm với đó là những minh chứng cụ thể từ
quá trình triển khai pháp luật trên thực tế thông qua các số liệu, các báo cáo từ các
6
cơ quan chức năng, từ những kết quả đạt được về công tác quản lý, bảo vệ và phát
triển rừng phòng hộ.
Thứ ba, Luận án đã đưa ra được các phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp
luật và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ tại Thành
phố Hồ Chí Minh và trên phạm vi cả nước. Các đề xuất được dựa trên những luận cứ
có cơ sở khoa học từ quá trình phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật để nhận ra
được những tồn tại, hạn chế, cùng với việc nghiên cứu, quan sát từ nhu cầu của thực
tiễn với những khó khăn, vướng mắc phát sinh trong quá trình tổ chức triển khai cụ
thể. Qua đó, tác giả đã đề xuất các phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật
cũng như các giải pháp cụ thể, nhằm góp phần nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật
về quản lý đất rừng phòng hộ.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án
Dưới khía cạnh khoa học: Luận án đã xây dựng và xác định các nền tảng lý
luận pháp luật xuyên suốt cần được thống nhất áp dụng trong quản lý đất rừng phòng
hộ ở Việt Nam hiện nay. Đây là cơ sở tiền đề cho việc xác định các chính sách, pháp
luật phù hợp trong quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ và các yêu cầu, đòi
hỏi của hoạt động quản lý này trong thời gian tới nhằm đáp ứng và ứng phó với
những vấn đề về biến đổi khí hậu, bảo vệ tài nguyên rừng và phát triển bền vững.
Luận án đã nghiên cứu và đánh giá một cách cụ thể những nội dung có ảnh
hưởng trực tiếp tới hiệu quả quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ, đồng thời
có sự so sánh, đối chiếu thực trạng pháp luật đất đai đối với pháp luật khác có liên
quan. Ngoài ra, Luận án đã xác định một số vấn đề bất cập trong các quy định của
pháp luật và những tồn tại, hạn chế trong quá trình thực thi pháp luật. Qua đó, Luận
án đưa ra các phương hướng, giải pháp góp phần tăng cường pháp chế trong lĩnh vực
quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước
về vấn đề này.
Dưới khía cạnh thực tiễn: Luận án sẽ là tài liệu tham khảo bổ ích cho hoạt động
xây dựng và hoàn thiện pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật về đất đai nói chung, pháp
luật về quản lý đất lâm nghiệp nói riêng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh cũng như
trên phạm vi cả nước trong thời gian tới. Luận án cũng là tài liệu tham khảo tốt trong các
cơ sở đào tạo Luật, đào tạo chuyên ngành Đất đai, Tài nguyên và Môi trường. Đặc biệt,
7
trong bối cảnh sửa đổi Luật Đất đai năm 2013, kết quả của Luận án có thể cung cấp các
gợi mở cho việc xác định các chính sách và quy định pháp luật phù hợp về vấn đề này.
7. Kết cấu của luận án
Luận án gồm các phần:
- Mở đầu
- Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu về đề tài Luận án
- Chương 2: Những vấn đề lý luận về quản lý đất rừng phòng hộ và pháp luật về
quản lý đất rừng phòng hộ
- Chương 3: Thực trạng pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ và thực tiễn áp
dụng tại Thành phố Hồ Chí Minh
- Chương 4: Phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả
áp dụng pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ tại Thành phố Hồ Chí Minh
8
- Kết luận
Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
VỀ ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
1.1.1. Nhóm các công trình nghiên cứu lý luận về quản lý đất rừng phòng hộ,
pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ
Ở Việt Nam, “đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng
biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý
là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất
quản lý” [99]. Nhưng Nhà nước không trực tiếp sử dụng mà giao cho các cá nhân, tổ
chức và cộng đồng thông qua việc xác lập mối quan hệ giữa nhà nước và người sử
dụng bằng pháp luật. Vì thế, trong công tác quản lý nhà nước về đất rừng phòng hộ,
việc xác lập chế độ sở hữu, quyền sử dụng rừng, đất rừng giữ vai trò hết sức quan
trọng. Bởi, chế độ sở hữu không những bao gồm các quy phạm pháp luật điều chỉnh
quan hệ sở hữu mà còn bao gồm các yếu tố pháp lý khác tác động đến cơ chế vận hành
của quan hệ sở hữu, từ đó là cơ sở để hoạt động quản lý đất rừng nói chung, đất rừng
phòng hộ nói riêng một cách hiệu quả. Liên quan tới việc nghiên cứu về chế độ sở hữu
đất đai, đất rừng có các công trình sau: “Những vấn đề sở hữu, quản lý và sử dụng đất
đai trong giai đoạn hiện nay” của tác giả Vũ Văn Phúc (2013) [85], đề tài nghiên cứu
khoa học cấp Bộ “Chế định sở hữu đất đai và việc hoàn thiện pháp luật về sở hữu đất
đai ở Việt Nam hiện nay – Những vấn đề lý luận và thực tiễn” của tác giả Đinh Xuân
Thảo (2013) [120], “Chế độ pháp lý về sở hữu và quyền tài sản đối với đất đai” của tác
giả Phạm Văn Võ (2012) [154], “Vai trò của nhà nước trong việc thực hiện quyền sở
hữu toàn dân về đất đai” của tác giả Phạm Hữu Nghị (2005) [79], “Sở hữu đất đai ở
Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thị Nga (2018) [76]. Qua các nghiên cứu nêu
trên, các nhà khoa học đã đưa ra các hình thức sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu
tư nhân và hình thức đa sở hữu, đồng thời có phân tích, đánh giá, so sánh các hình thức
sở hữu về đất đai với nhau. Tại Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước
đại diện chủ sở hữu, chế định này sẽ quyết định chủ thể trong quan hệ pháp luật về
9
quản lý đất rừng phòng hộ và sự chi phối của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đối với
cách thức tổ chức quản lý, khai thác và sử dụng rừng phòng hộ. Từ quy hoạch chiến
lược tổng thể bảo vệ và phát triển vốn rừng; đến kế hoạch cụ thể để cải tạo, tu bổ và
phát triển rừng phòng hộ; sự phân cấp, phân quyền trong tổ chức quản lý, khai thác và
bảo vệ rừng; quyết định các nguồn lực cho hoạt động quản lý đối với rừng phòng hộ…
Các công trình nghiên cứu về lý luận liên quan đến quản lý đất đai, quản lý đất
rừng phòng hộ và pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ tương đối phong phú và đa
dạng, các tác giả đã nghiên cứu vấn đề với nhiều cách tiếp cận và góc độ khác nhau để
làm rõ khái niệm, đặc điểm, vai trò, khung pháp lý trong hoạt động quản lý đất đai,
quản lý đất rừng phòng hộ và pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ. Nghiên cứu về
lý luận quản lý đất đai có các công trình sau: Bài viết “Quản lý đất đai, địa giới hành
chính và xây dựng ở cơ sở” của tác giả Trần Thị Cúc, Giáo trình Trung cấp lý luận
Chính trị - Hành chính, Những vấn đề cơ bản về quản lý hành chính nhà nước, tr.119-
188 (2016) [35], Bài giảng “Quản lý nhà nước về đất đai” của tác giả Phạm Lan
Hương (2020) [68], “Quản lý đất đai ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn Đình Bồng (chủ
biên) [31], “Quản lý, sử dụng bền vững tài nguyên đất đai ứng phó với biến đổi khí
hậu” của tác giả Nguyễn Đình Bồng (chủ biên) [29]; “Giáo trình quản lý nhà nước về
đất đai” của tác giả Nguyễn Khắc Thái Sơn, Đại học Thái Nguyên Trường Đại học
Nông Lâm (2007) [102]; “Quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn huyện Tam
Dương, tỉnh Vĩnh Phúc” của tác giả Nguyễn Tuấn Long (2019) [72]. Các tác giả đã
đưa ra lý luận cơ bản về khái niệm, đặc điểm, vai trò, phương pháp, nguyên tắc và
công cụ quản lý nhà nước về đất đai. Các nội dung này là cơ sở, nền tảng để nghiên
cứu lý luận về pháp luật quản lý đất rừng phòng hộ. Đặc biệt, các nghiên cứu về khách
thể, đối tượng và phương pháp chung trong quản lý nhà nước là cơ sở cho việc tiếp
cận khách thể, đối tượng và phương pháp quản lý nhà nước đối với rừng phòng hộ.
Theo đó, trên cơ sở nền tảng mang tính nguyên tắc của quản lý nhà nước nói chung,
nội dung mà luận án nghiên cứu có tính đặc thù gì. Nhận diện đối tượng quản lý là đất
rừng phòng hộ với các đặc tính khác biệt đối với các loại đất rừng khác như rừng đặc
dụng, rừng sản xuất và càng khác biệt hơn đối với các loại đất khác trong nhóm đất
nông nghiệp, đất phi nông nghiệp. Từ đó, giúp cho tác giả nhận diện, đánh giá được sự
chi phối và các yếu tố tác động đến quản lý nhà nước trong lĩnh vực này. Trên cơ sở
10
đó, nhận diện được phương pháp quản lý mang yếu tố đặc thù đối với rừng phòng hộ.
Các nghiên cứu trên cũng cho tác giả nhận thức được rằng, tăng cường kiểm soát
quyền lực nhà nước trong lĩnh vực đất đai nói chung và đất rừng phòng hộ nói riêng là
tất yếu khách quan đặt ra. Đây là yếu tố chủ đạo, then chốt trong quản lý nhà nước về
đất rừng phòng hộ bên cạnh các vấn đề hoàn thiện pháp luật về quản lý và sử dụng đối
với loại đất này.
Các công trình nghiên cứu về quản lý đất rừng và quản lý rừng có các công trình
nghiên cứu khoa học của các tác giả như: tác giả Huỳnh Văn Chung (2018) với
“Nghiên cứu cơ sở khoa học để phục hồi và quản lý bền vững rừng phòng hộ đầu
nguồn lưu vực sông Pô Kô, tỉnh Kon Tum” [50], tác giả Nguyễn Tuấn Hưng (2014)
với “Nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn phục vụ cho việc quản lý rừng bền vững
tại công ty Lâm nghiệp Đắc Tô và vùng Tây Nguyên” [67], tác giả Hoàng Vy Tin
(2015) với “Quản lý nhà nước về sử dụng đất rừng trên địa bàn huyện Bắc Trà My,
tỉnh Quảng Nam” [106], tác giả Lưu Văn Năng (2013) với “Nghiên cứu biến động
sử dụng đất nông nghiệp và đề xuất giải pháp nhằm quản lý sử dụng đất bền vững
khu vực Tây Nguyên” [75], tác giả Nguyễn Huy Hoàng (2009) [59] với “Các giải
pháp quản lý hành chính nhà nước nhằm bảo vệ và phát triển bền vững rừng Tây
Nguyên”, tác giả Phạm Thu Thủy và cộng sự (2020) [131] với “Tổng quan hệ thống
chính sách và hướng dẫn phân loại rừng quốc tế”. Các nghiên cứu trên đã đưa ra
tổng quan lý luận về công tác quản lý đất rừng và quản lý rừng bền vững theo nhiều
cách tiếp cận khác nhau. Từ đó, giúp tác giả đánh giá và nhận diện được những tồn
tại bất cập trong công tác quản lý đất rừng phòng hộ hiện nay để kiến nghị những
phương hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ
trong thời gian tới. Từ các nghiên cứu này, tác giả nhận thức được rằng, quản lý
nhà nước đối với rừng phòng hộ là sự tích hợp của nhiều cách thức và biện pháp
khác nhau; tổng hợp từ nhiều nguồn lực khác nhau và có tính chất lan tỏa ở phạm
vi rộng hơn ra khỏi vùng, miền, khu vực, trong nước và quốc tế. Sự chi phối bởi
các yếu tố kinh tế, khoa học, kỹ thuật, cùng với sự đa dạng bởi các phương thức
quản lý và sự hợp tác quốc tế chặt chẽ về vấn đề môi trường là yếu tố quan trọng,
quyết định tới hiệu quả của quản lý nhà nước đối với rừng phòng hộ.
Nghiên cứu pháp luật về quản lý đất đai, quản lý đất rừng có các công trình
11
nghiên cứu như sau: tác giả Lưu Quốc Thái (chủ biên) (2013) với “Giáo trình Luật Đất
đai” của Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh [113], tác giả Trần Quang Huy
(2020) với bài viết “ Các vấn đề lý luận cơ bản về ngành Luật Đất đai” trong Giáo
trình Luật Đất đai của Trường Đại học Luật Hà Nội [63], tác giả Nguyễn Đình Bồng
(chủ biên) (2014) với bài viết “Mô hình quản lý đất đai hiện đại ở một số nước và kinh
nghiệm cho Việt Nam” [30], tác giả Nguyễn Đình Kháng (2006) với bài viết “Lý luận
Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về vấn đề ruộng đất và vận dụng nó vào hoàn
thiện Luật Đất đai Việt Nam” [69], tác giả Phạm Văn Linh (2022) với bài viết “Một số
vấn đề lý luận và thực tiễn đặt ra trong thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai ở
Việt Nam hiện nay” trong Tạp chí cộng sản [71], tác giả Phạm Phương Nam, Phạm
Thanh Quế, Nguyễn Thanh Trà và cộng sự (2014) với bài viết “Một số quy định về
quản lý, sử dụng đất nông nghiệp hiện hành tại Việt Nam” [74], tác giả Đặng Thị
Phượng (2019) với bài viết “Vai trò của khoa học xã hội, hoạch định chính sách, quản
lý và sử dụng đất đai” [86]. Các nghiên cứu đã tổng hợp, khái quát lý luận pháp luật về
quản lý đất đai, quản lý đất rừng; trong đó khẳng định luận điểm muốn chấm dứt nạn
phá rừng và sử dụng rừng bền vững cần tập trung đánh giá các thể chế luật, chính sách
và quy trình chi phối quyền sở hữu, quản lý, sử dụng, bảo vệ và chuyển đổi rừng để
xây dựng khung pháp lý, hoàn thiện các chính sách nhằm đảm bảo tính hiệu lực, hiệu
quả của các chính sách. Các nghiên cứu này cũng cho nghiên cứu sinh nhận thức được
rằng, quản lý nhà nước về đất rừng phòng hộ không chỉ là công việc của Nhà nước,
của các cấp, các ngành, ở trung ương và địa phương, mà cần phải có sự tham gia của
cộng đồng người dân, của tất cả các thành phần kinh tế. Tăng cường sự giám sát của
đông đảo các đối tượng xã hội trong lĩnh vực này vì một thế giới xanh và phát triển
bền vững, không chỉ cho thế hệ hiện tại mà giữ gìn và nhân rộng cho thế hệ tương lai
một môi trường trong lành là điều cần phải làm không chỉ trên văn bản pháp lý mà
phải trở thành mục tiêu, hành động cụ thể và triển khai rộng khắp trong phạm vi cả
nước và ở từng địa phương. Theo đó, cần phải đảm bảo rằng pháp luật phải được
“thích ứng” và “địa phương hóa” một cách có hiệu quả; cần xây dựng mối quan hệ tốt
giữa người dân và chính quyền các cấp.
Bài viết “Bàn về thẩm quyền, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan
hành chính” của tác giả Lưu Quốc Thái (2015) [114] đã đưa ra khái niệm, đặc điểm,
12
bản chất của tranh chấp đất đai, phân loại các dạng tranh chấp phổ biến; đặc biệt tác
giả cho rằng nếu một xung đột liên quan đến đất đai có sự xuất hiện của cơ quan hành
chính nhà nước mà cơ quan này thực thi pháp luật đất đai theo chức năng của mình có
ảnh hưởng đến quyền sử dụng đất của một, một số chủ thể sử dụng đất nhất định như
trường hợp thu hồi đất thì xung đột này không phải là tranh chấp đất đai, nội dung
nghiên cứu có giá trị tham khảo và có nhiều vấn đề gợi mở để nghiên cứu liên quan
đến mối quan hệ tương hỗ giữa tranh chấp và khiếu nại về đất đai.
Trên thế giới, vấn đề bảo vệ rừng nói chung là chủ đề được nhiều học giả quan
tâm và phân tích. Như lời của Chủ tịch Emeka Anyaoku của Tổ chức Quốc tế về Bảo
tồn thiên nhiên (WWF) đã nói thế kỷ 20 đã chứng kiến nhiều bước tiến lớn trong việc
thiết lập một hệ thống bảo tồn rừng theo từng khu vực trên phạm vi toàn thế giới và
bước sang thế ký 21 sẽ là thời kỳ để con người thực hiện các giải pháp giúp phục hồi
lại các diện tích rừng đã mất [166]. Các tác giả Stephanie Mansourian, Daniel Vallauri
và Nigel Dudley trong cuốn sách “Forest Restoration in Landscapes Beyond Planting
Trees” đã đưa ra những phân tích về mặt lý luận trong việc phục hồi rừng thông qua
việc đưa ra mô hình quản lý rừng mới nhằm bảo đảm sự cân bằng giữa nhu cầu của
con người với yêu cầu về bảo đảm đa dạng sinh học [166]. Theo đó, các tác giả định
nghĩa quá trình bảo vệ và phục hồi rừng là một quá trình được lên kế hoạch nhằm lấy
lại tính toàn vẹn của hệ sinh thái và nâng cao đời sống của con người trong các khu
vực mà rừng bị hủy hoại hoặc suy thoái. Cách tiếp cận này giúp tạo cơ sở để xây dựng
các chính sách quản lý rừng theo định hướng khôi phục dần dần từng diện tích rừng
quan trọng với giá trị thay vì trải rộng nguồn lực cho toàn bộ diện tích rừng bị mất,
đồng thời chấp nhận việc “đánh đổi” các giá trị khác như một phần tất yếu để đạt được
kết quả này. Hay nói cách khác, các tác giả coi việc phục hồi quản lý rừng cần xác
định theo hướng chất lượng thay vì chạy theo tổng diện tích đất đơn thuần đạt được.
Trong cuốn “Forest management and planning”, các tác giả đã cung cấp các kiến
thức lý luận và phương pháp luận cần thiết cho hoạt động quản lý rừng ở cấp độ cao.
Cuốn sách đã trình bày một cái nhìn bao quát về các phương pháp được sử dụng để
phát triển các kế hoạch quản lý tài nguyên thiên nhiên và rừng. Một phần của cuốn
sách được dành cho việc xây dựng thông tin để hỗ trợ các quy trình lập kế hoạch quản
lý rừng theo từng cấp. Trong đó, những tiêu chí về kinh tế và môi trường là những yếu
13
tố trọng tâm thường được thảo luận và sử dụng để đánh giá và xây dựng các kế hoạch
bảo vệ rừng các cấp hoặc quyết định có hoặc không cần một kế hoạch quản lý rừng.
Trong cuốn sách, các tác giả cũng nhấn mạnh tới yếu tố bảo tồn truyền thống và xây
dựng các quy hoạch rừng cấp cơ sở thiên về bảo tồn môi trường [163]. Bài viết “Forest
transitions, trade, and the global displacement of land use” của tác giả Patrick
Meyfroidt, Thomas K Rudel và Eric F Lambin (2010) [160], tác giả đã nghiên cứu quá
trình chuyển đổi rừng, bố trí nhu cầu sử dụng đất rừng đi kèm với phục hồi rừng giữa
các quốc gia với nhau theo xu hướng toàn cầu hóa kinh tế, khẳng định sự cần thiết
tham gia các chính sách quốc tế như Nghị định thư Kyoto của các quốc gia trong việc
giảm tỷ lệ mất rừng, nâng cao hiệu quả trong việc quản lý và sử dụng đất toàn cầu, góp
phần tiết kiệm đất và nâng cao giá trị các dịch vụ của hệ sinh thái. Bài viết “Integrated
Forest Governance in Europe: An introduction to the special issue on forest policy
integration and integrated forest management” của tác giả Metodi Sotirov và Bas Arts
(2018) [165], bài nghiên cứu đã đưa ra các định nghĩa chính, các khái niệm lý thuyết
và phân tích các khía cạnh về quản trị rừng tổng hợp để đánh giá sự tác động lẫn nhau
giữa một mặt là lồng ghép chính sách lâm nghiệp và mặt khác là quản lý rừng tổng
hợp. Quản lý rừng tổng hợp, quản lý rừng bền vững, lâm nghiệp đa chức năng được
coi là mô hình chính định hướng và cấu thành việc hoạch định chính sách rừng tổng
hợp và thi hành quản lý rừng tổng hợp.
Trong bài viết “Scientific and theoretical analysis of the right to use forest land
(in the example of Uzbekistan)”, tác giả O. Narzullaev đã căn cứ trên những định
nghĩa mới và xu hướng hoàn thiện của các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ và
sử dụng hợp pháp đất rừng, vai trò, tầm quan trọng của đất rừng trong hệ thống tài
nguyên thiên nhiên, nguồn gốc của quyền bảo vệ và sử dụng đất rừng để đưa ra một số
định nghĩa mới trong quản lý đất rừng có giá trị tham khảo. Cụ thể như, khái niệm
rừng cần được hiểu như một tổng thể các yếu tố tự nhiên, cây cối đã được đăng ký với
cơ quan Nhà nước và được ghi nhận vào một quỹ rừng. Hay khái niệm lô đất thuộc
quỹ rừng Nhà nước là một phần của quỹ rừng bao gồm các ranh giới, diện tích, vị trí
cụ thể. Cơ chế pháp lý của từng lô đất sẽ được ghi nhận và thể hiện trên các bản vẽ địa
chính. Tác giả cũng đưa ra khái niệm về nội dung và hình thức bảo vệ đất là một hệ
thống các giải pháp về mặt pháp lý, cơ cấu tổ chức, kinh tế, công nghệ và các biện
14
pháp khác nhằm mục đích sử dụng hợp lý, hợp pháp giúp phục hồi và tăng độ phì
nhiêu của đất, tăng hiệu quả sử dụng đất lâm nghiệp, ngăn chặn các hoạt động thu hồi
đất, thu lợi hoa màu phi lý, hướng sử dụng đất thoát khỏi các tác động có hại của con
người nhằm phục vụ cho các mục đích như bảo vệ thiên nhiên, sức khoẻ, giải trí, bảo
tồn các giá trị lịch sử và văn hóa [161]. Có thể thấy, những khái niệm này rất có giá trị
về mặt lý luận khi nghiên cứu cho những vấn đề về quản lý rừng phòng hộ tại Việt Nam.
1.1.2. Nhóm công trình nghiên cứu về thực trạng pháp luật và thực tiễn áp
dụng pháp luật trong quản lý đất rừng phòng hộ
Nằm trong nhóm nghiên cứu về thực trạng pháp luật quản lý đất rừng phòng hộ
có một số tác phẩm đáng chú ý như: Bài viết “Rà soát pháp luật: Thiếu đồng bộ giữa
Luật Lâm nghiệp với Luật Đất đai” của tác giả Gia Nguyễn (2021) tại Diễn đàn doanh
nghiệp [81], bài viết “Một số bất cập giữa Luật Đất đai và Luật Lâm nghiệp” của tác
giả Nguyễn Công Tưởng (2020) [112], bài viết trên tạp chí Dân chủ và Pháp luật về
“Quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ trên địa bàn huyện Cần Giờ, Thành phố Hồ
Chí Minh và kiến nghị hoàn thiện pháp luật” của tác giả Nguyễn Tiến Hưng (2021)
[65], bài viết “Những điểm mới của Luật Lâm nghiệp và những khó khăn vướng mắc
trong công tác triển khai tại địa phương” của tác giả Cao Xuân Hưng (2020) [64], bài
viết “Một số nội dung cần sửa đổi, bổ sung giữa Luật Đất đai với Luật Lâm nghiệp”
của tác giả Dương Đại Tiến [104], luận án tiến sĩ luật học: “Quyền sử dụng đất nông
nghiệp ở Việt Nam - những vấn đề lý luận và thực tiễn” của tác giả Nguyễn Thành
Luân, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2020 [73] và luận án tiến sĩ luật học: “Pháp luật
về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam” của tác giả
Nguyễn Văn Đông, Trường Đại học Luật – Đại học Huế, 2021 [53]. Tác giả các công
trình nghiên cứu nói trên không những chỉ ra những bất cập liên quan đến thuật ngữ,
khái niệm, bất cập về việc giao đất, giao rừng, bất cập về cấp giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất rừng, bất cập về căn cứ chuyển mục đích sử dụng đất rừng mà còn đánh
giá nguyên nhân của những bất cập trên là do quy định pháp luật thiếu thống nhất,
không đồng bộ đã dẫn đến những vướng mắc trong quá trình quản lý đất rừng nói
chung, đất rừng phòng hộ nói riêng. Chẳng hạn như tác giả Nguyễn Công Tưởng [112]
khi nghiên cứu về Luật Đất đai và Luật Lâm nghiệp, tác giả cho rằng việc không quy
định khái niệm "đất rừng" trong Luật Đất đai mà được điều chỉnh tại Thông tư số
15
28/2014/TT-BTNMT ngày 02/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về
thống kê, kiểm kê đất đai và lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất, bằng văn bản dưới luật
nên hiệu lực pháp lý không cao, thậm chí có cách hiểu khác nhau về đất rừng. Tương
tự khi nghiên cứu tới thực tiễn quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ trên địa bàn
huyện Cần Giờ, Thành phố Hồ Chí Minh và kiến nghị hoàn thiện pháp luật, tác giả
Nguyễn Tiến Hưng [65] cho rằng việc quản lý đất rừng phòng hộ và rừng phòng hộ
gần như có cùng một đối tượng nhưng Luật Đất đai và Luật Lâm nghiệp lại giao cho
hai ngành khác nhau cùng quản lý và chưa có quy định rõ về sự phối hợp của hai
ngành dẫn đến việc quản lý thiếu hiệu quả. Hay khi nghiên cứu về những điểm mới của
Luật Lâm nghiệp, tác giả Cao Xuân Hưng [64] cho rằng một trong những khó khăn khi
áp dụng trên thực tiễn Luật Lâm nghiệp không chỉ là sự thiếu đồng bộ với Luật Đất đai
mà còn với cả Luật Đầu tư. Những đánh giá này chính là những lưu ý để nghiên cứu
sinh đánh giá tổng thể các chế định liên quan tới quản lý đất rừng phòng hộ.
Trong các công cụ quản lý nhà nước về đất đai thì quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất là công cụ quan trọng nhằm quản lý sử dụng quỹ đất đầy đủ, tiết kiệm, hợp lý và
hiệu quả, có thể kể đến: luận án tiến sĩ ngành quản lý đất đai “Đánh giá các yếu tố tác
động đến kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất làm cơ sở cho quy hoạch sử dụng đất
trong điều kiện biến đổi khí hậu – trường hợp nghiên cứu tại thành phố Cần Thơ” của
tác giả Huỳnh Phú Hiệp, Trường Đại học Cần Thơ (2020) [57]; luận án tiến sĩ chuyên
ngành quản lý đất đai “Phân tích mối quan hệ giữa các yếu tố kinh tế - xã hội - môi
trường làm cơ sở xây dựng mô hình tích hợp hỗ trợ quy hoạch sử dụng đất nông
nghiệp: Trường hợp nghiên cứu tại tỉnh Sóc Trăng” của tác giả Nguyễn Hồng Thảo,
trường Đại học Cần Thơ (2021) [121]; luận văn thạc sĩ quản lý công “Quản lý nhà
nước về bảo vệ và phát triển rừng tại tỉnh Bắc Kạn” của tác giả Nông Quang Nhật,
Học viện Hành chính quốc gia (2019) [83]. Bên cạnh các công trình nghiên cứu là luận
án, có các bài viết trên các báo, tạp chí chuyên ngành, kỷ yếu hội thảo, có thể kể đến
một số bài viết như sau: tác giả Phạm Hữu Nghị (2008) với bài viết “Quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất theo pháp luật đất đai Việt Nam: thực trạng và kiến nghị” [80], tác
giả Nguyễn Bá Ngãi (2009) với bài viết “Kế hoạch quản lý rừng cộng đồng” [77], tác
giả Hoàng Quốc Chinh và Nguyễn Quang Tân (2014) với bản tin “Quy hoạch đất rừng
phòng hộ trong bối cảnh Hiệp định VPA: Nỗi lo của người trồng rừng” [36], tác giả
16
Trần Anh Tuấn (2015) với bài viết “Định hướng khai thác và sử dụng vùng đất cát ven
biển của tỉnh Quảng Trị” [109], bài viết của tác giả Trọng Tài (2021) về “Quản lý đất
rừng tại huyện Vân Đồn (Quảng Ninh) Bài 1: “Nhức nhối” tồn tại, sai phạm” [103].
Các tác giả đã nghiên cứu nhiều nội dung liên quan đến công tác quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất từ các khía cạnh khác nhau như việc ban hành hệ thống các biện pháp kinh
tế - kỹ thuật, hệ thống các văn bản pháp luật, đánh giá các thành tựu cũng như các hạn
chế, bất cập trong công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Tuy có những nhận xét,
đánh giá khác nhau nhưng tựu chung lại các tác giả đều cho rằng công tác quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất có vai trò hết sức quan trọng trong công tác quản lý sử dụng đất
đai. Bên cạnh đó, các nghiên cứu này đã cung cấp kinh nghiệm xác định và căn cứ cho
việc xây dựng quy hoạch đất; đưa ra bức tranh thực trạng làm cơ sở luận bàn, luận giải
thêm một số vấn đề công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm xây
dựng xã hội thân thiện với môi trường và giảm thiểu rủi ro về môi trường. Trong tất cả
các công trình nghiên cứu trong nước và ngoài nước ở lĩnh vực này, chưa có công
trình nào nghiên cứu chuyên sâu về quy hoạch, kế hoạch đất rừng phòng hộ, nhưng
các công trình nghiên cứu đã khái quát các nội dung liên quan đến công tác quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất đai và là cơ sở kế thừa để nghiên cứu chuyên sâu về công tác
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất rừng phòng hộ.
Trong quá trình tìm kiếm, tổng hợp tài liệu có liên quan, có rất nhiều công trình
nghiên cứu thực tiễn về việc áp dụng pháp luật giao đất, giao rừng, quyền sử dụng đất
rừng phòng hộ như: “Báo cáo giao đất, giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu ngành lâm
nghiệp: Cơ hội phát triển rừng và cải thiện sinh kế vùng cao” Tô Xuân Phúc và Trần
Hữu Nghị tại Hội nghị “Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu ngành lâm
nghiệp: Cơ hội và thách thức” năm 2014 tại Huế của Tổ chức Tropenbos International
Vietnam và Forest Trends [84]; Sách “Lâm nghiệp cộng đồng ở miền trung Việt Nam”
của tác giả Dương Viết Tình và Trần Hữu Nghị (2012) [107]; Báo cáo tham luận:
“Xây dựng cơ chế hưởng lợi trong quản lý rừng cộng đồng” của tác giả Bảo Huy trong
cuốn Kỷ yếu hội thảo quốc gia về quản lý rừng cộng đồng tại Hà Nội ngày 05/6/2009
[62]; bài viết “Hiện trạng hoạt động sử dụng đất rừng được giao của hộ đồng bào dân
tộc thiểu số: Nghiên cứu điểm tại huyện chợ Đồn, tỉnh Bắc Kạn” của tác giả Nguyễn
Thu Thùy và Nguyễn Thanh Lâm, Tạp chí khoa học nông nghiệp Việt Nam (2020)
17
[129]. Bên cạnh đó, có các công trình nghiên cứu là luận án được nghiên cứu ở các
góc độ khác nhau. Dưới góc độ quản lý đất đai, có luận án tiến sĩ “Nghiên cứu, đề xuất
giải pháp quản lý, sử dụng đất rừng dựa vào cộng đồng trên địa bàn tỉnh Hòa Bình”
của tác giả Phạm Thanh Quế, Học viện Nông nghiệp Việt Nam (2020) [88]. Dưới góc
độ quản lý lâm nghiệp là luận án tiến sĩ “Nghiên cứu cơ sở khoa học để phục hồi và
quản lý bền vững rừng phòng hộ đầu nguồn lưu vực sông Pô Kô, tỉnh Kon Tum” của
tác giả Huỳnh Văn Chung, Viện Khoa học Lâm nghiệp Việt Nam (2018) [50]. Dưới
góc độ quản lý tài nguyên và môi trường là luận án tiến sĩ “Nghiên cứu thực trạng và
đề xuất giải pháp hợp lý trong công tác giao đất lâm nghiệp cho đồng bào dân tộc thiểu
số tại huyện Lệ Thủy và huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình” của tác giả Nguyễn Từ
Đức, Trường Đại học Nông Lâm – Đại học Huế, (2018) [54]. Dưới góc độ luật học là
luận án tiến sĩ “Quyền sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam - những vấn đề lý luận và
thực tiễn” của tác giả Nguyễn Thành Luân, Trường Đại học Luật Hà Nội, (2020) [73].
Dưới góc độ lịch sử là luận án tiến sĩ “Quản lý, sử dụng đất trong cộng đồng dân tộc
thiểu số tại chỗ tại tỉnh Kon Tum từ năm 2003 đến nay” của tác giả Nguyễn Hồng
Vân, Trường Đại học khoa học xã hội và nhân văn, (2020) [152]. Ngoài ra là các bài
viết trên các báo, tạp chí chuyên ngành, có thể kể đến bài viết “Giao đất, giao rừng:
Công cụ quản lý rừng bền vững” của tác giả Trần Thị Tuyết, Lê Thu Quỳnh và
Nguyễn Thị Loan, Tạp chí Nghiên cứu Địa lý nhân văn, số 1(24) – Tháng 3/2019
[111]; bài viết “Quản lý đất rừng tại huyện Vân Đồn (Quảng Ninh) Bài 2: Vì đâu nên
nỗi?” của tác giả Trọng Tài (2021) [103]; bài tạp chí “Nâng cao hiệu quả thi hành quy
định pháp luật về quyền sử dụng đất lâm nghiệp ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn Hữu
Nguyên Xuân, Nguyễn Thị Thu Hiền, Tạp chí Tài chính kỳ 2 tháng 6/2021 [155]. Các
công trình đã đánh giá thực trạng thực hiện chính sách giao đất, giao rừng ở một số địa
phương của Việt Nam và các tác giả đều cho rằng chính sách giao đất, giao rừng cho
cộng đồng, hộ gia đình đã phát huy được tính hiệu quả trong sử dụng đất và bảo vệ
rừng. Cộng đồng và nhiều hộ gia đình đã phát huy tính chủ động sau khi nhận đất, tiến
hành thực hiện các hoạt động đầu tư trồng rừng, từ đó góp phần cải thiện sinh kế của
người dân, tăng độ che phủ rừng. Ngược lại, các tác giả cũng đánh giá không cao chính
sách giao đất, giao rừng cho các tổ chức của Nhà nước; hệ quả là dẫn đến tình trạng bao
chiếm đất rừng, quỹ đất bị thu hẹp.
18
Các công trình nghiên cứu trên chỉ ra thực trạng quản lý nhà nước đối với đất
rừng nói chung và đất rừng phòng hộ nói riêng như một bức tranh phản chiếu về thực
trạng rừng phòng hộ đã và đang bị buông lỏng trong quản lý, các sai phạm phát sinh
làm cho vốn rừng bị giảm sút; công cụ quản lý và kiểm soát đất rừng phòng hộ thông
qua các biện pháp truyền thống không còn phát huy vai trò và hiệu quả tích cực. Phân
cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước về rừng phòng hộ, đất rừng phòng hộ cũng là
điều cần phải được nhận định và đánh giá lại một cách tổng thể không chỉ ở khía cạnh
pháp luật mà cả ở cơ chế phối hợp trong việc thực thi pháp luật về quản lý nhà nước về
rừng phòng hộ. Điều đó giúp nghiên cứu sinh nhận thức được rằng, trong bối cảnh hội
nhập quốc tế, quyền con người được sống trong môi trường trong lành đang là xu thế
được hưởng ứng mạnh mẽ, được ghi nhận và thực hiện trên toàn thế giới. Theo đó, bên
cạnh những phương thức quản lý truyền thống, mang tính hành chính mệnh lệnh, đơn
phương và áp đặt một chiều từ Nhà nước thì hình thức quản trị hiện đại phải được chú
trọng và đề cao với sự đa dạng của các kế hoạch, biện pháp quản lý linh hoạt trên cơ
sở tăng cường sự tham gia của nhiều đối tượng, sự giám sát của cộng đồng.
Nghiên cứu liên quan tới giám sát, thanh tra, kiểm tra, giải quyết tranh chấp đất
đai, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật đất rừng, có luận án tiến sĩ chuyên
ngành luật học về “Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai” của tác giả Võ Phan
Lê Nguyễn (2018) [82], tác giả đã phân tích, đánh giá các yếu tố ảnh hưởng đến khiếu
nại và giải quyết khiếu nại về đất đai một cách bao quát cả yếu tố chủ quan lẫn khách
quan, cả tác động của những điều kiện trong nước và quốc tế; hơn nữa tác giả cũng chỉ
ra rằng quy định của pháp luật về khiếu nại và thực tiễn thực hiện quyền khiếu nại còn
bộc lộ nhiều bất cập, làm hạn chế quyền khiếu nại và bảo đảm quyền khiếu nại của
người sử dụng đất trên thực tế. Ngoài ra còn có một số tạp chí chuyên ngành như bài
viết “Thực trạng và giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý xử lý vi phạm pháp luật trong
lĩnh vực bảo vệ và phát triển rừng ở nước ta hiện nay” của tác giả Nguyễn Thị Tiến
(2018) [105] đã tập trung nghiên cứu thực trạng, chỉ ra nguyên nhân khách quan và
chủ quan dẫn tới việc mất rừng, đồng thời đưa ra giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý
về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ và phát triển rừng. Sự phản chiếu
thực tế của những sai phạm, các tranh chấp về quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ
cho thấy, quản lý nhà nước về đất rừng phòng hộ chưa thực sự hiệu quả. Điều đó cần
19
phải có sự nghiên cứu, đánh giá một cách khách quan, trung thực và chính xác để tìm
ra đâu là nguyên nhân của những sai phạm từ phía Nhà nước, đâu là lỗi từ phía người
dân. Từ đó, để xác định các biện pháp khắc phục, xử lý là việc làm cần thiết.
1.1.3. Nhóm công trình nghiên cứu phương hướng, giải pháp hoàn thiện
pháp luật và nâng cao hiệu quả quản lý đất rừng phòng hộ
Liên quan tới nghiên cứu về phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng
cao hiệu quả quản lý đất rừng phòng hộ, có thể kể đến các công trình sau:
Tác giả Phạm Thị Hương Lan (2021) với “Tổng quan tình hình nghiên cứu lĩnh
vực pháp luật đất đai trong hơn 30 năm qua: thành tựu, cách tiếp cận, phương pháp
nghiên cứu và lực lượng nghiên cứu” [70]. Bài viết đã khái quát thành tựu nghiên cứu,
cách tiếp cận nghiên cứu, phương pháp và lực lượng nghiên cứu về lĩnh vực pháp luật
đất đai trong hơn 30 năm qua, đồng thời tác giả cũng đề ra định hướng phát triển,
nghiên cứu pháp luật đất đai trong thời gian tới.
Luận án tiến sĩ “Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp quản lý, sử dụng đất
nông nghiệp hợp lý trên địa bàn huyện Nam Sách tỉnh Hải Dương” của tác giả Nguyễn
Thị Phương Duyên (2019) [51], nhằm nâng cao hiệu quả quản lý sử dụng đất nông
nghiệp, nghiên cứu đề xuất 2 nhóm giải pháp, đó là: (1) Nhóm giải pháp về quản lý đất
nông nghiệp, trong đó giải pháp chính như nâng cao chất lượng công tác quy hoạch;
giải pháp nâng cao nhận thức về quản lý và bảo vệ đất nông nghiệp; giải pháp hoàn
thiện cơ sở dữ liệu phục vụ công tác quản lý đất nông nghiệp và (2) Nhóm giải pháp
về sử dụng đất nông nghiệp.
Luận án tiến sĩ luật học “Quyền sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam - những
vấn đề lý luận và thực tiễn” của tác giả Nguyễn Thành Luân, Trường Đại học Luật Hà
Nội, 2020 [73]. Tác giả đã đưa ra một số giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về
quyền sử dụng liên quan tới đất rừng phòng hộ, đó là Luật Đất đai cần gom 03 loại đất
rừng sản xuất, rừng phòng hộ và rừng đặc dụng vào thành nhóm đất lâm nghiệp, cần
luật hóa khái niệm đất rừng phòng hộ. Hiện nay, khái niệm đất rừng phòng hộ chỉ
được quy định tại các thông tư, văn bản dưới luật.
Luận văn thạc sĩ luật học “Quản lý nhà nước về đất nông nghiệp từ thực tiễn
huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam” của tác giả Phan Duy Thanh, Học viện Khoa học
Xã hội, 2020 [115]. Luận văn đã đưa ra giải pháp như là (1) Hoàn thiện quy định pháp
20
luật liên quan đến đất nông nghiệp nói chung, đất rừng phòng hộ nói riêng, đó là việc
lấy ý kiến về kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện thì cần tổ chức đối thoại với
trường hợp có ý kiến không đồng ý; (2) Hoàn thiện phân cấp quản lý nhà nước về đất
nông nghiệp là phân cấp trong hoạt động giao, cho thuê, cho phép chuyển mục đích sử
dụng đất; hoạt động quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần xác định rõ, chi tiết diện
tích, vị trí đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng cần khoanh vùng bảo vệ
trong quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, làm căn cứ cho việc phân phối đất nông nghiệp.
Tác giả Phan Trung Hiếu và Huỳnh Thanh Toàn (2018) với bài viết “Hoàn thiện
pháp luật về cưỡng chế thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế -
xã hội ở Việt Nam” [58]. Các tác giả nhận định khi thu hồi đất, mục tiêu của Nhà nước
là phải đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất và của nhà đầu tư.
Tuy nhiên, hiện nay vẫn có những trường hợp chưa đạt được cả ba mục tiêu này, dẫn
đến việc phát sinh những bất đồng từ phía người có đất bị thu hồi với Nhà nước và với
người dân. Để đạt được mục tiêu nêu trên, đồng thời hạn chế những bất đồng của đối
tượng bị thu hồi đất, cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về đất đai. Cụ thể, tác giả cho rằng
về lâu dài, cần có văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn về nội dung thu hồi đất để tạo
điều kiện thuận lợi cho cơ quan chức năng tiến hành cưỡng chế đồng thời bảo đảm
quyền và lợi ích chính đáng của người dân. Theo đó, nhà nước cần bổ sung, sửa đổi
những quy định về cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi; bổ sung quy định thời điểm
tiến hành cưỡng chế; quy định thời hạn xử lý tài sản trong quá trình tổ chức thực hiện
quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất; quy định cụ thể về quyền phỏng
vấn, ghi âm, quay phim, chụp ảnh trong cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất.
Tác giả Phạm Phương Nam và Phạm Thanh Quế (2014) với bài viết “Một số giải
pháp nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng đất rừng giao cho cộng đồng tại Việt Nam”
[74]. Rừng cộng đồng đã trở thành một phương thức quản lý rừng phổ biến, một xu thế
tất yếu trong quản lý, sử dụng đất rừng ở Việt Nam. Tuy nhiên, thực tế triển khai giao
đất, giao rừng cho cộng đồng và thực hiện các quyền, lợi ích của cộng đồng còn rất
nhiều vướng mắc. Vì vậy, tác giả đã đưa ra sáu nhóm giải pháp nhằm giải quyết những
vấn đề còn tồn tại, trong đó có đề xuất hoàn thiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất và tài sản trên đất, sử dụng rừng cho cộng đồng, quy định rõ quyền
và nghĩa vụ của cộng đồng trong quản lý và sử dụng đất và rừng được giao.
21
Tác giả Nguyễn Bá Ngãi (2009) với bài viết “Quản lý rừng cộng đồng ở Việt
Nam: Thực trạng, vấn đề và giải pháp” [78] đã phân tích thực trạng, vấn đề tồn tại
tr on g quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam, từ đó đưa ra giải pháp để giải quyết các
vấn đề và thúc đẩy quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam có hiệu quả hơn.
Tác giả Phạm Văn Linh (2022) với bài viết “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn đặt
ra trong thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí cộng
sản [71], bài viết đánh giá tình hình thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai trong
những năm gần đây, nêu lên một số vướng mắc về nhận thức và thực tiễn trong thực
hiện chính sách, pháp luật về đất đai trong thời gian qua, đồng thời đề ra những phương
hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai thời gian tới.
Bài viết của Nguyễn Tiến Hưng (2023) [66], “Quy định của pháp luật về quản lý
nhà nước đối với đất rừng phòng hộ và một số kiến nghị”, Tạp chí Nhân lực Khoa học
xã hội, tác giả đã đánh giá thực trạng về pháp luật, phân tích một số hạn chế trong quá
trình áp dụng các quy định của pháp luật, đồng thời đưa ra một số giải pháp khuyến nghị
hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ trong thời gian tới.
Tổng quan các tài liệu, bài viết nói trên cho thấy: Chính sách thống nhất của nhà
nước nhằm hoàn thiện hệ thống điều tiết các quan hệ đất đai, quản lý đất đai, sử dụng
hợp lý và bảo vệ đất đai, hoạch toán và đánh giá, điều phối hoạt động của các cơ quan
nhà nước trong lĩnh vực sử dụng đất cần được bổ sung và phát triển. Bên cạnh việc cải
tiến công tác quản lý đất đai trên cơ sở công nghệ hiện đại, cần phải tiến hành thanh tra
việc sử dụng đất có hợp lý hay không, cũng như các công tác để bảo vệ tài nguyên đất,
nhằm tìm ra nguyên nhân và khắc phục hậu quả của các hành vi vi phạm pháp luật về
đất đai. Ngoài các văn bản pháp luật, cần có các tổ chức và cá nhân hướng dẫn, kiểm
soát việc sử dụng và bảo vệ đất đai. Tác giả đề cập đến phương pháp kinh tế kết hợp
pháp lý trong bảo vệ môi trường và tài nguyên đất. Nếu phương thức tác động hành
chính - pháp lý phát sinh từ mối quan hệ quyền lực và sự phục tùng thì cơ chế kinh tế
dựa trên cơ sở vật chất. Bởi vậy, đây là phương pháp được đánh giá là hiệu quả để bảo
vệ tài nguyên đất đai.
Trong bài viết về “A tale of two villages: An investigation of conservation-
driven land tenure reform in a Cambodian Protection Forrest” của các tác giả Henry
Travers, Kyle Winney, Tom Clements, Tom Evans và E.J. Milner-Gulland, các tác giả
22
đã đưa ra các phân tích về sự thay đổi trong chính sách cải cách quyền sử dụng đất của
chính quyền Campuchia đã tác động và làm thay đổi tới hiệu quả triển khai hoạt động
bảo vệ rừng tại các khu bảo tồn ra sao. Các phân tích được thực hiện trên cơ sở so sánh
thực trạng thay đổi trong sử dụng đất rừng và mức độ tuân thủ pháp luật về quyền sở
hữu và các quy định chung về quản lý sử dụng đất tại hai ngôi làng của Campuchia.
Một trong những kết quả của nghiên cứu cho thấy sự tuân thủ pháp luật của các hộ gia
đình có mối liên quan chặt chẽ với diện tích đất họ nắm giữ và mức độ tham gia vào
quá trình thực hiện các quyền của chủ sở hữu đất. Đồng thời một yếu tố ảnh hưởng tới
mức độ tuân thủ là tỷ lệ thu hồi đất và các yếu tố ngoại lai (khu vực có nhiều người di
cư tới sống hoặc có sự đầu tư từ các chủ thể ngoài khu vực). Theo đó, mức độ thu hồi
đất và yếu tố ngoại lai thấp thường đem tới mức độ tuân thủ cao hơn đáng kể. Ngoài
ra, sự hỗ trợ của các thể chế nhà nước tham gia quản lý đất đai giữ một vai trò rất quan
trọng trong việc nâng cao hiệu quả sử dụng đất, bảo vệ đất rừng khi một khu vực phải
đối mặt với các động lực thay đổi mạnh mẽ từ bên ngoài và cả trong việc gắn kết các
chủ sử dụng đất “ngoại lai”, nhập cư sinh sống tại khu vực [158]. Từ bài nghiên cứu
này có thể thấy, một trong những giải pháp trong quản lý đất rừng phòng hộ đang được
một số quốc gia áp dụng và thu được nhiều kết quả tích cực là thông qua việc trao
quyền sử dụng và bảo vệ đất cho các cộng đồng sinh sống và gắn bó lâu đời với diện
tích đất này. Theo đó, các cơ quan nhà nước sẽ giữ vai trò hỗ trợ, cung cấp và bảo đảm
các quyền của cộng đồng đối với các vùng đất họ đang sinh sống theo truyền thồng.
Đối với những diện tích đất rừng đang chịu sự ảnh hưởng từ nhiều yếu tố, lợi ích bên
ngoài thì sự hỗ trợ về mặt thể chế, chính sách là cần thiết để giúp cân bằng giữa lợi ích
của nhà đầu tư, cộng đồng người dân địa phương và mục tiêu bảo vệ rừng.
Về mô hình quản lý đất rừng phòng hộ, dưới góc độ đánh giá về quyền sở hữu
và quản lý đất rừng phòng hộ, các tác giả Dorosh O, Fomenko V., Gunko L và Salyuta
V trong bài viết “Local land management of field protection forest belts:
Decentralization models” đã chỉ ra một trong những nguyên nhân dẫn đến thoái hóa
đất rừng phòng hộ và kéo theo những hệ lụy về môi trường, mất mùa tại Ukraine xuất
phát từ việc thiếu các chủ thể sở hữu và quản lý các diện tích rừng phòng hộ một cách
hiệu quả. Dựa trên các nghiên cứu về sự phát triển của quyền sở hữu đất đai trong các
vành đai rừng phòng hộ và quá trình phân cấp tại Ukaine, các tác giả đã đề xuất một số
23
mô hình quản lý đất rừng phòng hộ tại cơ sở. Theo đó, các tác giả đề xuất 3 chủ thể
được quyền sở hữu đất rừng phòng hộ, bao gồm: (i) Hội đồng thành phố, khu định cư,
làng hoặc các cộng đồng tự trị thống nhất, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền; (ii)
các doanh nghiệp tư nhân, nông trại, doanh nghiệp nông nghiệp và (iii) các doanh
nghiệp nhà nước. Với mỗi chủ thể sẽ bao gồm các quy trình thủ tục riêng để được trao
quyền quản lý và sở hữu đất rừng phòng hộ. Tuy nhiên, các tác giả cũng nhấn mạnh
việc nên hướng tới thành lập một doanh nghiệp nông lâm kết hợp để tham gia quản lý
các vành đai rừng phòng hộ [157].
Trong Báo cáo chuyên đề 261 về Chiến lược và chính sách phát triển lâm
nghiệp thế giới – Định hướng của 53 quốc gia, các tác giả đã đưa 06 chính sách và
chiến lược mới về lâm nghiệp đang được áp dụng hiện nay, bao gồm: (i) Các quy định
về gắn trách nhiệm với từng công dân; (ii) Hỗ trợ chuyển đổi rừng tại những nơi có giá
trị đa dạng sinh học cao; (iii) Xây dựng các khu rừng vì phúc lợi xã hội và dành cho
công chúng; (iv) Lâm nghiệp trong các đô thị; (v) Chiến lược huy động tài chính cho
ngành lâm nghiệp và (vi) Các chiến lược tiếp cận đối với quyền sử dụng rừng truyền
thống hay nói cách khác thừa nhận và bảo vệ các tập quán và việc sử dụng rừng của
các cộng đồng có lịch sử sinh sống lâu đời tại các khu vực rừng [130]. Những nghiên
cứu của các tác giả này đã cung cấp những gợi mở về thực trạng và xu thế các quy
định pháp luật về quản lý đất rừng và thực tiễn áp dụng chúng. Đây là cơ sở để đối
chiếu với pháp luật thực định tại Việt Nam hiện nay.
Trong bài viết “Impact of land-use zoning for forest protection and production
on forest cover changes in Bhutan”, các tác giả đã đưa ra những phân tích và đánh giá
cụ thể về hiệu quả và những hạn chế của mô hình phân vùng quản lý các đơn vị rừng
tại Bhutan [156]. Theo đó, Bhutan được đặc trưng bởi một cảnh quan bị chi phối bởi
rừng. Một phần đáng kể của những khu rừng này được dành cho bảo tồn thiên nhiên,
với một mạng lưới khu vực được bảo vệ rộng lớn được kết nối bởi các hành lang sinh
học. Việc quản lý đất rừng được giao cho các đơn vị quản lý rừng theo các quy định
nghiêm ngặt. Tuy nhiên, bên cạnh các tác động tích cực như ngăn chặn và hạn chế
diện tích rừng bị mất nhưng lại có hiện tượng các khu vực rừng xung quanh các khu
vực được giao bảo vệ, quản lý lại bị mất diện tích nhiều hơn các khu vực nằm xa các
khu vực quản lý. Bên cạnh đó, các tác giả cũng chỉ ra một hiện tượng khi các khu bảo
24
tồn và quản lý lâu đời thường tỏ ra hiệu quả hơn trong việc bảo vệ rừng so với các khu
bảo tồn, quản lý mới thành lập. Thực tế tại Bhutan cho thấy áp lực ngăn chặn nạn phá
rừng sẽ khiến chính quyền Bhutan sẽ tích cực hơn trong việc mở rộng các mạng lưới
khu vực và đơn vị bảo vệ quản lý rừng. Tuy nhiên, về mặt số liệu các khu bảo tồn và
đơn vị quản lý rừng đã có những đóng góp đáng kể cho việc bảo vệ rừng nhưng giải
pháp này vẫn chưa tỏ ra hiệu quả trong việc phòng tránh và hạn chế nạn phá rừng. Do
đó, việc sử dụng mô hình này cần có những đánh giá, kiểm chứng ở góc độ, bối cảnh
rộng hơn trong chính sách bảo vệ rừng ở quy mô quốc gia [156]. Có thể thấy, Việt
Nam cũng có nhiều nét tương đồng với Bhutan trong việc ứng phó với nạn phá rừng
và sự thiếu hiệu quả trong phòng chống nạn phá rừng thông qua các mô hình Ban quản
lý rừng. Do đó, kinh nghiệm từ Bhutan sẽ cung cấp những thông tin thiết thực cho Việt
Nam trong việc đối phó với thực tế này.
Tác giả Valentyna BOKLAG, trong bài viết “The state measures how to
improve the use and protection of land planted by protective forest belt” thông qua các
phân tích về hệ thống pháp luật của Ukraine và thực trạng vành đai rừng phòng hộ đã
chỉ ra những bất cập trong việc quản lý các diện tích rừng phòng hộ của chính quyền
trung ương. Từ đó, tác giả đã có những đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả quản lý rừng
phòng hộ thông qua xây dựng cơ chế nhằm chuyển dịch việc quản lý các vành đai
rừng phòng hộ từ các cơ quan nhà nước sang cho các cộng đồng hoặc chính quyền địa
phương. Theo tác giả, với mô hình quản lý coi các diện tích rừng phòng hộ là tài sản
và được sử dụng bởi các cộng đồng hoặc chính quyền địa phương sẽ cho phép nâng
cao hiệu quả bảo tồn và phát triển các diện tích rừng phòng hộ [168]. Có thể thấy, giải
pháp này có nhiều nét tương đồng với chủ trương phân cấp, phân quyền trong quản lý
đất đai hiện nay của Việt Nam và có những giá trị tham khảo khi đưa ra các đề xuất
hoàn thiện pháp luật ở Việt Nam.
1.2. Đánh giá chung tình hình nghiên cứu và những vấn đề luận án tiếp
tục giải quyết
1.2.1. Những vấn đề đã được giải quyết, những kết quả nghiên cứu mà luận
án cần tiếp thu, kế thừa
Từ khảo sát tổng quan tình hình nghiên cứu các công trình liên quan đến đề tài
Luận án cho thấy, các đề tài nghiên cứu liên quan đến Luận án được thực hiện phong
25
phú và đa dạng trên cả hai phương diện lý luận và thực tiễn. Đặc biệt, trong bối cảnh
biến đối khí hậu và môi trường đang ngày càng ảnh hưởng mạnh mẽ tới đời sống của
người dân của không chỉ Việt Nam mà nhiều nước trên thế giới, vấn để quản lý, khai
thác và phục hồi đất rừng nói chung, đất rừng phòng hộ nói riêng đang được nhiều
quốc gia trên thế giới quan tâm nghiên cứu. Qua đó khẳng định, quản lý nhà nước về
đất rừng phòng hộ giữ vai trò đặc biệt quan trọng đối với việc phát triển kinh tế xã hội,
đảm bảo an ninh quốc phòng cũng như ứng phó với biến đổi khí hậu toàn cầu.
Các công trình nghiên cứu đã nêu được những nền tảng lý luận cơ bản, toàn diện
về quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ, pháp luật quản lý đất rừng phòng hộ,
đồng thời hệ thống hóa một số các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nhà nước
trong lĩnh vực quản lý đất rừng phòng hộ, đánh giá việc áp dụng pháp luật về quản lý
đất rừng phòng hộ ở một số địa danh nhất định, hay đưa ra một số đề xuất, mô hình về
quản lý đất rừng phòng hộ có hiệu quả... Các tác giả của các công trình dựa trên nhiều
phương pháp nghiên cứu khoa học, tiếp cận việc thực hiện pháp luật về quản lý đất
rừng dưới góc nhìn đa chiều bằng nhiều phương thức khác nhau (từ phân tích các tài
liệu thứ cấp cho tới thực hiện các khảo sát, phân tích số liệu thực tế). Từ các góc nhìn
về kinh tế, pháp luật, môi trường, lâm nghiệp, các tác giả đã phân tích và làm sáng tỏ
những vấn đề liên quan đến thực tiễn áp dụng pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ.
Qua đó, đánh giá được những hạn chế, bất cập, tồn tại trong các quy định của pháp
luật hay các vướng mắc, hạn chế của các mô hình quản lý, sử dụng đất rừng phòng hộ
tại mỗi địa bàn. Trên cơ sở đó, nhiều tác giả đã đưa ra những đề xuất, kiến nghị có giá
trị tham khảo nhằm hướng tới mục đích nâng cao hiệu quả về quản lý nhà nước đối với
đất rừng phòng hộ. Tác giả cho rằng những kết quả nghiên cứu này là các nguồn tài
liệu quý giá để tham khảo, kế thừa, tiếp tục nghiên cứu và đối chiếu trong quá trình
nghiên cứu sinh đánh giá và phân tích những vấn đề Luận án đặt ra trong quá trình
nghiên cứu của bản thân.
1.2.2. Những vấn đề mà luận án cần tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện
Từ việc đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài, nghiên cứu
sinh nhận thấy các công trình nghiên cứu đã khái quát những vấn đề lý luận và thực tiễn
liên quan đến công tác quản lý đất rừng, pháp luật về quản lý đất rừng, quản lý rừng bền
vững. Tuy nhiên, việc áp dụng các kết quả nghiên cứu vào thực tế cần thêm những đánh
26
giá, nghiên cứu về mặt thực định trên một địa bàn cụ thể, từ đó đối chiếu, khẳng định lại
và khái quát một cách hệ thống các vấn đề lý luận và thực tiễn pháp luật trong hoạt động
quản lý nhà nước về đất rừng phòng hộ. Trong bối cảnh Việt Nam đang tiến hành
nghiên cứu, đổi mới các quy định pháp luật đất đai thì hiện chưa có một công trình
nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề pháp luật quản lý đất rừng phòng hộ đáp ứng nhu cầu
này. Kết quả nghiên cứu của các công trình sẽ là cơ sở tham khảo cho Luận án sử dụng
thực tiễn về quản lý đất rừng ở Việt Nam để đối chiếu, xác định tính đúng đắn của
những quan điểm, phương hướng, giải pháp, từ đó xây dựng các đề xuất riêng phù hợp
nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về
đất rừng phòng hộ tại Việt Nam.
Để đạt được mục đích của luận án, nghiên cứu sinh tập trung nghiên cứu và giải
quyết những vấn đề cơ bản sau đây:
Về lý luận: Xây dựng và làm rõ khái niệm về quản lý đất rừng phòng hộ, các đặc
điểm, vai trò, nguyên tắc, phương pháp, công cụ quản lý đất rừng phòng hộ; khái niệm
đặc điểm pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ, những nội dung cơ bản của pháp
luật về quản lý đất rừng phòng hộ phù hợp với đặc thù tại Việt Nam. Ngoài nhiệm vụ
nghiên cứu làm rõ nội hàm của các nội dung nêu trên, tác giả cần nghiên cứu để xác
định vai trò và mối quan hệ giữa pháp luật về quản lý đất đai và pháp luật về quản lý
rừng để hoàn chỉnh lý luận pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ đáp ứng đúng mục
tiêu của Đảng và Nhà nước trong thời kỳ tới.
Về thực tiễn: Trên cơ sở, phân tích, đánh giá thực trạng các quy định pháp luật và
áp dụng pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ tại Việt Nam và trên địa bàn Thành phố
Hồ Chí Minh hiện nay, cùng với đó là đánh giá các chính sách pháp luật, mô hình quản
lý đất rừng của các nước có điều kiện tương tự từ đó phân tích đánh giá những ưu điểm,
những thành tựu đã đạt được; đồng thời tìm ra các tồn tại hạn chế, nguyên nhân dẫn đến
những tồn tại, hạn chế làm cơ sở cho việc đề xuất các phương hướng, giải pháp hoàn
thiện pháp luật.
Về giải pháp: Trên cơ sở nghiên cứu các chủ trương, đường lối của Đảng, chính
sách pháp luật của nhà nước về quản lý đất đai và bảo vệ môi trường từ Đại hội Đảng lần
thứ XIII cho đến nay, đồng thời với đánh giá xu hướng hội nhập quốc tế, trách nhiệm của
Việt Nam trong việc ứng phó với biến đổi khí hậu toàn cầu, tác giả sẽ đưa ra những đề
27
xuất về mặt thể chế, chính sách cũng như tổ chức thi hành để khắc phục những tồn tại, hạn
chế đã được chỉ ra trong thực tiễn áp dụng pháp luật tại Thành phố Hồ Chí Minh nói riêng
và trong cả nước nói chung. Tác giả cũng sẽ đưa ra một số mô hình quản lý đất rừng
phòng hộ phù hợp với đặc thù tại Việt Nam hiện nay.
Tóm lại: tổng quan tình hình nghiên cứu cho thấy, đã có rất nhiều công trình
nghiên cứu liên quan đến pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ dưới nhiều hình thức
và khía cạnh khác nhau. Tuy nhiên, cho đến nay, chưa có công trình nào nghiên cứu
chuyên sâu vấn đề pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ nói chung và từ thực tiễn tại
Thành phố Hồ Chí Minh nói riêng.
1.3. Lý thuyết, câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu
1.3.1. Lý thuyết nghiên cứu
Luận án được thực hiện dựa trên những quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lê nin, tư
tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và Pháp luật; đường lối, chủ trương của Đảng Cộng
sản Việt Nam và chính sách, pháp luật của Nhà nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt
Nam về đất đai; quan điểm về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, xây
dựng Chính phủ kiến tạo phát triển, xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất,
công khai minh bạch, trong đó, có bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các chủ thể tham gia
vào quan hệ đất đai nói chung và pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ nói riêng. Do
dó, Luận án sử dụng một số lý thuyết nghiên cứu chính như sau:
Lý thuyết về quyền sở hữu: trong lĩnh vực quản lý đất đai nói chung và đất rừng
phòng hộ nói riêng, Luận án vẫn đi theo quan điểm lý luận đất đai là tài sản thuộc sở
hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Tuy nhiên,
với định hướng xây dựng thể chế, chính sách về đất đai phải được hoàn thiện đồng
bộ và phù hợp với thể chế phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa, tác giả xác định việc quản lý đất rừng phòng hộ phải cân bằng giữa yếu tố kinh
tế và môi trường, bảo đảm sự hài hòa, linh hoạt và phù hợp với từng đối tượng, loại
hình sử dụng đất để khơi dậy tiềm năng, phát huy cao nhất giá trị nguồn lực đất đai.
Yếu tố then chốt để duy trì tính cân bằng này là mức độ bảo đảm quyền sở hữu đối với
quyền sử dụng đất của các chủ thể. Quyền sở hữu được định nghĩa là một quyền được
xã hội công nhận trong định đoạt, sử dụng và chiếm hữu một tài sản. Quyền này được
trao cho một cá nhân, tổ chức cụ thể và có thể sang nhượng một phần hoặc toàn bộ
28
thông qua trao đổi, giao dịch về tài sản. Quyền sở hữu có thể được xác định qua ba
thuộc tính: quyền sử dụng tài sản; quyền thu lợi từ tài sản và quyền chuyển nhượng cho
bên thứ ba. Quyền sở hữu có ý nghĩa về mặt pháp lý và mặt kinh tế. Về mặt pháp lý, nó là
quyền được pháp luật quy định và được Nhà nước bảo hộ bằng quyền lực của mình. Về
mặt kinh tế, nó là cơ sở, điều kiện và khả năng để các chủ thể sử dụng nhằm khai thác và
thu lợi từ tài sản. Việc Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu đối với đất đai tạo điều kiện
giúp các chủ thể sử dụng đất được bảo đảm quyền sở hữu đối với quyền sử dụng đất cả về
mặt pháp lý và kinh tế sẽ là yếu tố quyết định tới hiệu quả quản lý đất đai.
Lý thuyết về Nhà nước pháp quyền: Nhà nước pháp quyền là nhà nước được tổ
chức và hoạt động trong khuôn khổ pháp luật, đó là hệ thống pháp luật dân chủ, phản
ánh công lý, phù hợp với quyền tự nhiên của con người. Nhà nước ta là nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa, của dân, do dân và vì dân; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về
Nhân dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công rành mạch, phối hợp chặt
chẽ, kiểm soát hiệu quả giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập
pháp, hành pháp, tư pháp và sự giám sát của Nhân dân, dưới sự lãnh đạo của Đảng. Ở
nước ta, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, thống nhất
quản lý và sử dụng hiệu quả. Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép người sử dụng
đất chuyển mục đích sử dụng đất đều là các hoạt động trao quyền sử dụng đất từ Nhà
nước cho người sử dụng hoặc cho phép người sử dụng đất chuyển sang sử dụng vào
mục đích khác. Việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất nhằm đảm bảo
cho đất đai được phân phối và phân phối lại cho các đối tượng sử dụng được sử dụng
hợp pháp, đúng mục đích, đạt hiệu quả cao, thúc đẩy nền kinh tế phát triển; đáp ứng
được nhu cầu của mọi đối tượng sử dụng đất cả trong nước và nước ngoài. Có thể thấy,
quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất là một trong những chế định quan trọng nhất;
thể hiện tính đặc thù của pháp luật đất đai Việt Nam. Chế định này ra đời trên cơ sở chế
độ sở hữu toàn dân về đất đai.
Lý thuyết về quản trị tốt: trong hoạt động quản lý nhà nước tại Việt Nam hiện
nay cũng đang chịu ảnh hưởng của quá trình cải cách hành chính và lý thuyết về quản
trị tốt [Good Governance Theory]. “Quản trị tốt” hay “Quản trị nhà nước tốt” được
định hình từ rất sớm, được đề cập bởi nhà tư tưởng Hy Lạp - La Mã cổ đại Aristotle.
Đến những năm 1950, các thể chế tài chính bắt đầu sử dụng, sau đó Ngân hàng thế
29
giới phổ biến như giá trị quản trị công đương đại có giá trị toàn cầu. Theo PGS.TS. Vũ
Công Giao - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội đã đưa ra định nghĩa “Quản trị tốt là
một tập hợp những tiêu chí về quản lý xã hội nhằm hướng đến mục tiêu thúc đẩy, bảo
đảm sự phát triển hài hoà, bền vững của một quốc gia. Quản trị tốt không phải là một
phương thức hay mô hình tổ chức, hoạt động của một nhà nước hay một hệ thống
chính trị, mà là các nguyên tắc định hướng cho việc thiết kế và vận hành bộ máy nhà
nước hoặc hệ thống chính trị đó.” [55] Từ định nghĩa trên ta thấy, quản trị tốt được
xem là một tiêu chuẩn để đánh giá hiệu quả quá trình quản lý của Chính phủ mỗi quốc
gia nói chung và Việt Nam nói riêng. Tác giả cho rằng, vì nhu cầu quản trị tốt nên các
nhà quản trị phải đi tìm giải pháp tối ưu cho quản trị. Vận dụng được lý thuyết trên vào
quản lý đất đai nói chung và quản lý đất rừng phòng hộ nói riêng sẽ giúp cho công tác
quản lý đạt hiệu quả tối ưu.
Cuối cùng là lý thuyết về đảm bảo sự phát triển bền vững. Phát triển bền vững là
mục tiêu dài hạn mà các quốc gia đặt ra gắn liền với tiến trình phát triển kinh tế - xã
hội của mỗi quốc gia và của toàn nhân loại. Phát triển bền vững được ghi nhận trong
Tuyên bố Stockholm về các vấn đề môi trường năm 1972, Tuyên bố Rio de Janeiro về
môi trường và phát triển năm 1992, Tuyên bố Johannesburg năm 2002 về phát triển
bền vững… Theo đó, phát triển bền vững là sự phát triển có thể đáp ứng được những
nhu cầu hiện tại mà không ảnh hưởng, tổn hại đến những khả năng đáp ứng nhu cầu
của các thế hệ tương lai. Mỗi quốc gia tuy có sự riêng lẽ và phân biệt về yếu tố chính
trị, kinh tế, văn hóa, xã hội nhưng đều tồn tại trong một thể thống nhất của trái đất và
đều tồn tại trong môi trường tự nhiên giống nhau đó là môi trường đất, môi trường
nước, môi trường không khí. Mỗi quốc gia có chiến lược phát triển riêng tùy vào lịch
sử hình thành, đặc điểm tự nhiên, kinh tế xã hội…của họ. Tuy nhiên các chiến lược ấy
vẫn phải đảm bảo 3 yếu tố đó là vừa phát triển kinh tế, vừa bảo vệ môi trường và đảm
bảo an sinh xã hội. Công tác quản lý đất rừng phòng hộ là một trong những nội dung
liên quan trực tiếp đến cả 3 yếu tố nêu trên. Đây chính là lý do để tác giả chọn lý
thuyết này khi nghiên cứu pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ từ thực tiễn Thành
phố Hồ Chí Minh.
1.3.2. Câu hỏi và giả thiết nghiên cứu
- Câu hỏi nghiên cứu 1: Những vấn đề lý luận về pháp luật nào về quản lý đất
30
rừng phòng hộ tại Việt Nam cần được làm rõ? Pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ
gồm những nội dung gì? Mô hình quản lý nào là sẽ là định hướng xây dựng trong hoạt
động quản lý đất rừng phòng hộ ở Việt Nam?
- Giả thuyết 1: Ở Việt Nam, các vấn đề lý luận về quản lý đất rừng phòng hộ hiện
chưa thực sự được làm rõ, nhiều vấn đề lý luận chưa được thống nhất, đặc biệt trong
việc phân biệt giữa đất rừng phòng hộ và rừng phòng hộ. Bên cạnh đó, những nội dung
lý luận của pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ còn thiếu tính hệ thống để giúp cho
nhà quản lý xây dựng được tầm nhìn và hoạch định chính sách pháp luật về quản lý đất
rừng một cách hiệu quả hơn. Mô hình quản lý đất rừng phòng hộ tại Việt Nam hiện
nay còn chưa đáp ứng được những đòi hỏi, tiêu chuẩn của mô hình quản trị tốt.
- Câu hỏi nghiên cứu 2: Thực trạng pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ và thực
tiễn áp dụng tại Thành phố Hồ Chí Minh như thế nào?
- Giả thuyết 2: Thực trạng pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ trên phạm
vi cả nước và thực tiễn áp dụng tại Thành phố Hồ Chí Minh, bên cạnh những nội
dung đúng đắn, phù hợp thực tiễn thì vẫn còn một số tồn tại, hạn chế, bất cập cần
được giải quyết.
- Câu hỏi nghiên cứu 3: Làm thế nào để quản lý đất rừng phòng hộ hiệu quả bằng
pháp luật?
- Giả thuyết 3: Cần có các phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng
cao hiệu quả áp dụng pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ tại Thành phố Hồ Chí
31
Minh và trên phạm vi cả nước.
Kết luận Chương 1
Tổng quan tình hình nghiên cứu các công trình trong và ngoài nước có thể thấy, tuỳ
thuộc vào mục tiêu nghiên cứu cụ thể, trong điều kiện hoàn cảnh lịch sử và kinh tế, xã hội
cụ thể, phục vụ cho ngành khoa học cụ thể, ở tầm vóc và phạm vi cụ thể mà các nghiên
cứu đã trình bày về một hoặc một số nội dung liên quan đến đề tài nghiên cứu của luận án.
Mặc dù tiếp cận theo các cách thức khác nhau, với những nội dung khác nhau nhưng
những công trình của các tác giả đều thể hiện quan điểm của mình về vấn đề cần
nghiên cứu, bình luận. Trong đó, nhiều công trình nghiên cứu đã có góc nhìn đa chiều
về hoạt động quản lý đất rừng phòng hộ từ góc độ bảo vệ môi trường tới phát triển
kinh tế. Đi sâu vào nội dung của những công trình nghiên cứu, đa số các công trình đã
hệ thống hóa ở trên đã làm rõ được những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến
quản lý đất đai, quản lý rừng nói chung nhưng chỉ có rất ít các công trình nghiên cứu
lý luận và thực tiễn về quản lý đất rừng phòng hộ, pháp luật về quản lý đất rừng phòng
hộ tại Việt Nam. Nhìn chung, các công trình đều khẳng định tại Việt Nam, đất đai
thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, chế định này sẽ quyết định
chủ thể trong quan hệ pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ và sự chi phối của chế
độ sở hữu toàn dân về đất đai đối với cách thức tổ chức quản lý, khai thác và sử dụng
rừng phòng hộ. Từ quy hoạch chiến lược tổng thể bảo vệ và phát triển vốn rừng, đến
kế hoạch cụ thể để trồng, chăm sóc, khoanh nuôi xúc tiến tái sinh; sự phân cấp, phân
quyền trong tổ chức quản lý, khai thác và bảo vệ rừng; quyết định các nguồn lực cho
hoạt động quản lý đối với rừng phòng hộ. Tuy nhiên, những nội dung phân tích trên đa
phần chưa phân tích trên các số liệu thực tế để đánh giá mức độ hiệu quả và phù hợp
của chính sách pháp luật. Do dó, các công trình nêu trên có ý nghĩa đặc biệt quan
trọng, làm cơ sở để luận án tham khảo và phát triển những kiến nghị mới, đầy đủ, toàn
diện và xác đáng hơn. Đặc biệt, những nội dung bỏ ngỏ hoặc chưa được giải quyết triệt
để sẽ là những gợi mở quan trọng, để tác giả định hướng cho những vấn đề nghiên cứu
tiếp theo mà tác giả sẽ thực hiện, liên quan đến vấn đề pháp luật về quản lý đất rừng
phòng hộ nói chung và từ thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh nói riêng.
32
Bên cạnh đó, để phù hợp với mục tiêu nghiên cứu của luận án, tác giả đã vận
dụng một số lý thuyết nghiên cứu, từ đó xác định ra các câu hỏi nghiên cứu và giả
thuyết nghiên cứu. Đây sẽ là định hướng cho quá trình nghiên cứu của luận án này.
Các kết quả nghiên cứu ở những nội dung sau của luận án sẽ hương tới nhiệm vụ là
giải quyết các câu hỏi nghiên cứu, luận giải, chứng minh tính đúng đắn của các giả
33
thuyết nghiên cứu đó.
Chương 2
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ
ĐẤT RỪNG PHÒNG HỘ VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ
ĐẤT RỪNG PHÒNG HỘ
2.1. Những vấn đề lý luận về quản lý đất rừng phòng hộ
2.1.1. Khái niệm, đặc điểm, phân loại đất rừng phòng hộ
* Khái niệm đất rừng phòng hộ: về mặt ngôn ngữ, khái niệm “Đất” và “Đất
đai” có sự khác biệt nhất định. Theo từ điển tiếng Việt, “Đất” được hiểu phần chất rắn
nằm trên bề mặt trái đất mà ở trên đó con người, các loài động thực vật có thể sinh
sống, đi lại [153]. Với cách định nghĩa này thì “Đất” tương đương với từ “Soil” trong
tiếng Anh, là thuật ngữ chung chỉ các vật chất nằm trên bề mặt trái đất. Còn “Đất đai”
được định nghĩa là một khoảng mặt đất nhất định và có thể hiểu tương đương với từ
“Land” trong tiếng Anh. Theo đó, khác với “Đất”, “Đất đai” được bổ sung theo yếu tố
không gian và được xác định theo một diện tích nhất định, để phục vụ cho các mục
đích khác nhau của con người. Yếu tố không gian không chỉ giới hạn ở phạm vi bề mặt
mà còn có thể cả diện tích phía dưới và khoảng không phía trên bề mặt nó.
Việc mở rộng các nội hàm của khái niệm “Đất đai” đã được các nhà nghiên cứu
xây dựng và không ngừng hoàn thiện cùng với quá trình con người tương tác và tác
động tới đất đai. Tác giả Brinkman và Smyth đã định nghĩa “Đất đai” là một vạt đất, là
một diện tích cụ thể của bề mặt Trái đất. Xét về mặt địa lý, có những đặc tính tương
đối ổn định hoặc những tính chất biến đổi theo chu kỳ có thể dự đoán được của sinh
quyển theo chiều thẳng đứng phía trên và phía dưới của phần mặt đất này. Nó bao gồm
các đặc tính của phần không khí, thổ nhưỡng địa chất, thủy văn, cây cối, động vật sinh
sống trên đó và tất cả các hoạt động trong quá khứ và hiện tại của con người ở chừng
mực mà những đặc tính đó có ảnh hưởng tới sử dụng vạt đất này trước mắt và trong
tương lai [164].
Tại Hội nghị Liên hợp quốc về Môi trường và Phát triển tại Rio de Janeiro, Brazil
1992, khái niệm “Đất đai” đã được định nghĩa một cách đầy đủ và được coi là cách hiểu
phổ biến nhất hiện nay. Theo đó, khái niệm “Đất đai” không chỉ đơn thuần ám chỉ phần
34
bề mặt hay khoảng không gian của một diện tích đất cụ thể, mà “Đất đai” còn được hiểu
là tất cả các cấu thành tự nhiên như khí hậu, bề mặt, thổ nhưỡng, khoáng vật, nước và
quần thể sinh vật sinh sống… Những yếu tố này tồn tại và tương tác với nhau trong hệ
sinh thái thống nhất, giúp cung cấp những yếu tố cần thiết để duy trì sự toàn vẹn và năng
lực sản xuất của môi trường đất đai [60]. Theo cách hiểu này, có thể coi đất đai là một
khoảng không gian có giới hạn theo chiều thẳng đứng, (gồm khí hậu của bầu khí quyển, lớp
đất phủ bề mặt, thảm động thực vật, nước mặt, nước ngầm và tài nguyên khoáng sản trong
lòng đất) theo chiều ngang - trên mặt đất (là sự kết hợp giữa thổ nhưỡng, địa hình, thủy văn
cùng nhiều thành phần khác). Những yếu tố này giữ vai trò quan trọng và có ý nghĩa to lớn
giúp xác định chức năng, vai trò và tầm ảnh hưởng của đất đối với môi trường tự nhiên,
cũng như hoạt động sản xuất của xã hội loài người. Những yếu tố này, về bản chất là những
yếu tố tồn tại tự nhiên, tuy nhiên, con người hoàn toàn có thể tác động tới những yếu tố này
trong quá trình khai thác và sử dụng để phù hợp với mục đích của mình.
Có thể thấy, trên quan điểm của quản lý nhà nước có thể hiểu “Đất đai” là một
vùng đất có ranh giới, vị trí, diện tích cụ thể và có các thuộc tính ảnh hưởng tới việc sử
dụng đất trong hiện tại và tương lai của loài người, liên quan đến các quyền lợi khác nhau
trong việc quyết định những gì có thể thực hiện được với đất. Với cách định nghĩa này,
các nhà quản lý sẽ có cơ sở pháp lý giúp đưa ra những tiêu chuẩn kỹ thuật, các thuộc
tính cụ thể để từ đó định hướng việc khai thác, sử dụng đất. Đồng thời, cho phép sự
can thiệp từ các cơ quan nhà nước vào quá trình sử dụng đất, nếu thấy cần thiết, để
giúp bảo vệ tài nguyên đất một cách tối đa và bảo đảm sự phát triển bền vững của việc
sử dụng đất đai như một tư liệu sản xuất thiết yếu cho các hoạt động sản xuất, kinh tế
và sinh hoạt của xã hội. Như vậy, “Đất đai” là một yếu tố tự nhiên nhưng đồng thời
cũng là một tư liệu sản xuất chịu sự ảnh hưởng và tác động của con người trong quá
trình khai thác. Đồng thời Nhà nước thực hiện các hoạt động quản lý của mình với
mục đích hướng tới là duy trì việc sử dụng đất của các chủ thể đúng mục đích một
cách hợp lý, hợp pháp, hiệu quả, tránh việc đất bị thoái hóa thông qua các tác động có
hại của con người hoặc thiên nhiên.
Tiếp cận dưới góc độ này, ở nước ta hiện nay, trong hoạt động quản lý nhà
nước, đất đai được định nghĩa như sau: “Đất đai là một vùng đất có ranh giới, vị trí,
diện tích cụ thể và có các thuộc tính tương đối ổn định hoặc thay đổi nhưng có tính
35
chu kỳ, có thể dự đoán được, có ảnh hưởng tới việc sử dụng đất trong hiện tại và
tương lai của các yếu tố tự nhiên, kinh tế - xã hội như: thổ nhưỡng, khí hậu, địa hình,
địa mạo, địa chất, thủy văn, thực vật, động vật cư trú và hoạt động sản xuất của con
người” [16]. Căn cứ trên mục đích sử dụng đất hay chức năng, vai trò của đất đai tới
cuộc sống của con người, đất đai được con người chia thành nhiều loại đất với các thuộc
tính khác nhau. Tại Việt Nam, các nhà quản lý đã phân loại đất đai thành 03 nhóm
chính, bao gồm: nhóm đất nông nghiệp; nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử
dụng [93]. Trong đó, đất rừng phòng hộ được phân vào nhóm đất nông nghiệp.
Để hiểu bản chất và đặc điểm của loại đất này, trước hết ta phải hiểu rừng là gì?
rừng phòng hộ là gì? Khái niệm rừng: “Rừng là một hệ sinh thái bao gồm các loài thực
vật rừng, động vật rừng, nấm, vi sinh vật, đất rừng và các yếu tố môi trường khác, trong
đó thành phần chính là một hoặc một số loài cây thân gỗ, tre, nứa, cây họ cau có chiều
cao được xác định theo hệ thực vật trên núi đất, núi đá, đất ngập nước, đất cát hoặc hệ
thực vật đặc trưng khác; diện tích liên vùng từ 0,3 ha trở lên; độ tàn che từ 0,1 trở lên”.
Tuy nhiên, khái niệm này trong Luật Lâm nghiệp lại chưa nêu bật được yếu tố quản lý của
Nhà nước đối với loại tài sản này mà chỉ dừng lại ở việc miêu tả các yếu tố và tiêu chí kỹ
thuật. Hiện nay, các nhà quản lý đã lựa chọn phân loại rừng thành 03 loại bao gồm:
rừng đặc dụng, rừng phòng hộ và rừng sản xuất. Trên thế giới, nhiều quốc gia cũng lựa
chọn phân thành 3 loại rừng, để quản lý giống như Việt Nam. Các nước đó bao gồm
Bulgaria, Campuchia, Cộng hòa Séc, Croatia, Đức, Indonesia, Lào, Mozambique,
Papua New Guinea, Slovakia và Thái Lan.
Rừng phòng hộ là một loại rừng được các nhà quản lý Việt Nam phân loại. Rừng
phòng hộ được định nghĩa là “loại rừng được sử dụng nhằm mục đích bảo vệ nguồn nước,
bảo vệ đất, chống hiện tượng xói mòn, sạt lở, lũ quét, lũ ống, chống việc sa mạc hóa, hạn
chế các thiên tai, góp phần điều hòa khí hậu, không khí, bảo vệ môi trường, quốc phòng an
ninh kết hợp du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí đáp ứng các dịch vụ môi trường rừng;
được phân theo mức độ xung yếu bao gồm: Rừng phòng hộ đầu nguồn; rừng bảo vệ nguồn
nước của cộng đồng dân cư; rừng phòng hộ biên giới; Rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát
bay; rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển” [100]. Có thể thấy, khái niệm rừng phòng hộ
trong pháp luật Việt Nam đã được xây dựng trên cơ sở phân biệt với các loại rừng khác
thông qua mục đích sử dụng của chúng, trong khi đó nội dung quản lý nhà nước đối với loại
36
rừng này lại không được đề cập tới trong định nghĩa.
Từ những phân tích nêu trên, dưới góc độ quản lý đất đai, có thể thấy các định
nghĩa hiện nay về đất rừng phòng hộ đều chưa nêu bật yếu tố quản lý nhà nước đối với
loại đất này thông qua các hoạt động như việc ghi nhận, theo dõi hay can thiệp... Từ
thực tế đó, nhằm nêu bật vai trò quản lý của Nhà nước Việt Nam đối với đất đai nói
chung và đất rừng phòng hộ nói riêng, nghiên cứu sinh đưa ra khái niệm về đất rừng
phòng hộ dưới góc độ quản lý nhà nước như sau: Đất rừng phòng hộ là loại đất nông
nghiệp chịu sự quản lý nhà nước về đất đai và được Nhà nước giao cho các chủ thể sử
dụng đất sử dụng ổn định lâu dài nhưng các chủ thể sử dụng phải chịu trách nhiệm
bảo đảm duy trì các yêu cầu, thuộc tính đất đai cụ thể trong suốt quá trình sử dụng để
phục vụ mục đích bảo vệ nguồn nước, bảo vệ đất, chống xói mòn, sạt lở, lũ quét, lũ
ống, chống sa mạc hóa, hạn chế thiên tai, điều hòa khí hậu, góp phần bảo vệ môi
trường, quốc phòng, an ninh, kết hợp du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí; cung ứng
dịch vụ môi trường rừng.
* Đặc điểm của đất rừng phòng hộ: với khái niệm như trên thì bên cạnh các
đặc điểm chung của đất đai như tính cố định, tính cá biệt, tính khan hiếm, tính lâu
bền… thì đất rừng phòng hộ mang một số đặc điểm giúp phân biệt với đất thông
thường, đất rừng sản xuất hay đất rừng đặc dụng như sau:
- Thứ nhất, đất rừng phòng hộ chịu sự quản lý chặt chẽ của Nhà nước về những
yêu cầu và thuộc tính cụ thể. Như đã phân tích đất rừng phòng hộ và rừng phòng hộ có
ý nghĩa rất lớn trong bảo vệ môi trường, duy trì môi trường sinh thái, hạn chế tác hại
của sự biến đổi khí hậu và thiên tai, lũ lụt. Và để bảo đảm ý nghĩa này, đất rừng phòng
hộ và rừng phòng hộ phải đáp ứng các tiêu chuẩn nhất định về mặt kỹ thuật. Do đó,
khác với các loại đất thông thường khác, đất rừng phòng hộ chịu sự quản lý chặt chẽ
hơn từ phía nhà nước và người sử dụng đất trong suốt quá trình sử dụng đất phải đáp
ứng các tiêu chí kỹ thuật và đòi hỏi rất ngặt nghèo. Đặc điểm này xuất phát từ bản chất
đất rừng phòng hộ được sử dụng để bảo vệ đất, nguồn nước, môi trường và chống lại
các tác động rủi ro trong xu thế biến đổi khí hậu. Đất rừng phòng hộ làm cản sóng, tích
lũy phù sa, mùn bã thực vật tại chỗ, có tác dụng làm chậm dòng chảy, sóng biển; làm
chậm chảy tràn trên mặt đất; làm giảm độ cao của sóng khi triều cường và bảo vệ đê
biển. Đất rừng phòng hộ làm thay đổi tốc độ gió, khi gió vận động qua đai rừng, không
37
khí hạ thấp dần ở phía đối diện và lại vận động theo bề mặt đất với sự giảm thấp tốc
độ; rừng làm tăng lượng mưa của khí quyển nhờ vào quá trình thoát hơi nước của rừng.
Vì thế, đất rừng phòng hộ có ý nghĩa to lớn đối với việc phòng chống gió hại cho sản
xuất và khu dân cư. Đất rừng phòng hộ tích tụ cacbon trong khí quyển, điều hòa khí hậu
(nhiệt độ, lượng mưa) và giảm thiểu khí nhà kính, tham gia tích cực vào quá trình bảo vệ
tầng ozon, nhờ các tán lá hút CO2 mạnh nên hàm lượng khí CO2 nơi có rừng giảm
mạnh. Với vai trò này, việc quy định cụ thể và chặt chẽ các yêu cầu trong quá trình sử
dụng đất là điều cần thiết để bảo đảm đúng mục đích khai thác đất rừng phòng hộ.
- Thứ hai, tính sinh lời và giá trị thương mại của đất rừng phòng hộ thấp: Có thể
thấy, đất rừng hộ được phân loại là một trong những loại đất thuộc nhóm đất nông
nghiệp. Nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loại đất như: đất trồng cây hàng năm gồm
đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác; đất trồng cây lâu năm; đất rừng sản
xuất; đất rừng phòng hộ; đất rừng đặc dụng; đất nuôi trồng thủy sản; đất làm muối; đất
nông nghiệp khác gồm đất sử dụng để xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục vụ
mục đích trồng trọt, kể cả các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất; xây dựng
chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm và các loại động vật khác được pháp luật cho
phép; đất trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản cho mục đích học tập, nghiên cứu
thí nghiệm; đất ươm tạo cây giống, con giống và đất trồng hoa, cây cảnh.
Đồng thời, đất rừng phòng hộ cũng được cho phép sử dụng ổn định lâu dài:
cùng với một số loại đất khác, người sử dụng đất rừng phòng hộ được sử dụng đất ổn
định lâu dài, cụ thể như: đất ở do hộ gia đình, cá nhân sử dụng; đất nông nghiệp do
cộng đồng dân cư sử dụng; đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất là
rừng tự nhiên; đất thương mại, dịch vụ, đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp của hộ gia
đình, cá nhân đang sử dụng ổn định mà không phải là đất được Nhà nước giao có thời
hạn, cho thuê; đất xây dựng trụ sở cơ quan; đất xây dựng công trình sự nghiệp của tổ
chức sự nghiệp công lập chưa tự chủ tài chính; đất sử dụng vào mục đích quốc phòng,
an ninh; đất cơ sở tôn giáo; đất tín ngưỡng; đất giao thông, thủy lợi, đất có di tích lịch
sử, văn hóa, danh lam thắng cảnh, đất xây dựng các công trình công cộng khác không
có mục đích kinh doanh; đất làm nghĩa trang, nghĩa địa; đất tổ chức kinh tế sử dụng.
Tuy nhiên, khác với các loại đất khác, đặc biệt là đất rừng sản xuất được sử
dụng chủ yếu cho các mục tiêu phát triển kinh tế, đất rừng phòng hộ thường đem lại
38
lợi ích kinh tế cho người sử dụng đất rất thấp, nếu so với các loại đất sử dụng lâu dài
khác hay so với các loại đất nông nghiệp khác. Điều này cũng bắt nguồn từ việc mục
tiêu sử dụng đất rừng phòng hộ, không hướng tới mục đích kinh tế đầu tiên mà hướng
tới mục tiêu bảo đảm lợi ích lâu dài của quá trình khai thác sử dụng đất nói chung. Hay
nói cách khác, việc sử dụng đất rừng phòng hộ thiên về bảo đảm môi trường tạo nền
tảng bền vững cho các hoạt động khai thác đất vì mục tiêu phát triển kinh tế. Mặc dù,
hiện nay, các nhà làm luật đã có sự điều chỉnh bổ sung những nội dung khai thác đất
rừng phòng hộ kết hợp với hoạt động kinh tế như du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí;
cung ứng dịch vụ môi trường rừng… nhưng mục tiêu ưu tiên vẫn là bảo đảm môi
trường hơn là vấn đề lợi ích.
- Thứ ba, các quyền chuyển nhượng của người sử dụng đất rừng phòng hộ bị
hạn chế hơn so với người sử dụng đất khác. Theo đó, người sử dụng đất rừng phòng hộ
chỉ được chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất rừng phòng hộ cho hộ gia đình,
cá nhân đang sinh sống trong khu vực rừng phòng hộ đó. Có thể thấy, bên cạnh những
ưu đãi về nghĩa vụ tài chính, ưu đãi cấp đất ở, đất sản xuất nông nghiệp cho người sử
dụng đất rừng phòng hộ, pháp luật Việt Nam đã có những quy định hạn chế việc
chuyển nhượng đất rừng phòng hộ. Đặc điểm này cũng xuất phát từ việc bảo đảm mục
tiêu sử dụng đất rừng phòng hộ, hạn chế ảnh hưởng và thay đổi trong quá trình sử
dụng đất rừng phòng hộ. Đây cũng là một trong những lý do khiến giá trị lợi ích mà
đất rừng phòng hộ đem lại cho người sử dụng đất thấp hơn các loại đất khác.
- Thứ tư, đất rừng phòng hộ có thể sử dụng kết hợp với nhiều mục đích khác,
ngoài mục đích bảo vệ và phát triển rừng phòng hộ. Khác với một số loại đất khác,
người sử dụng đất chỉ được phép sử dụng đất theo đúng mục đích sử dụng đất do cơ
quan có thẩm quyền quy định. Đối với đất rừng phòng hộ, pháp luật đất đai cho phép
người sử dụng đất có thể kết hợp hoạt động sử dụng đất rừng phòng hộ với nhiều mục
đích khác để thu lại lợi ích nhưng không được ảnh hưởng tới mục tiêu và khả năng
phòng hộ của rừng. Đây là một đặc điểm giúp thu hút và tạo thuận lợi thu hút các chủ
thể tham gia sử dụng đất rừng phòng hộ. Tuy nhiên, trên thực tế, việc thiếu các quy
định, hướng dẫn cụ thể cho việc kết hợp sử dụng đất rừng phòng hộ cho nhiều mục đích
khác nhau, trong khi có rất nhiều quy định cụ thể về bảo đảm các thuộc tính sử dụng đất
rừng phòng hộ đã và đang tạo điều kiện cho sự tùy tiện, thiếu thống nhất, tạo nguy cơ
39
cho hoạt động tham nhũng, làm ảnh hưởng tới mục tiêu sử dụng đất rừng phòng hộ hoặc
ngược lại khiến nhiều chủ thể lúng túng, không được các cơ quan có thẩm quyền cho
phép thực hiện quy định này trên thực tế.
- Thứ năm, đất rừng phòng hộ phải nằm ở các vị trí địa lý nhất định để phù hợp
với yêu cầu bảo vệ nguồn nước, bảo vệ đất, chống xói mòn, sạt lở, lũ quét, lũ ống,
chống sa mạc hóa, hạn chế thiên tai, điều hòa khí hậu, góp phần bảo vệ môi trường,
quốc phòng, an ninh. Đây là đặc điểm giúp phân biệt đất rừng phòng hộ với đất rừng
đặc dụng. Theo đó, đất rừng phòng hộ chỉ nằm ở đầu nguồn, các vị trí giúp bảo vệ
nguồn nước của cộng đồng dân cư, khu vực trọng yếu về quân sự khu vực biên giới
hoặc các vị trí có giá trị chắn gió, chắn cát bay, chắn sóng, lấn biển. Những yếu tố này
đòi hỏi phải có sự phân tích kỹ lưỡng về mặt kỹ thuật cũng như đòi hỏi sự khảo sát,
theo dõi trên thực địa để xác định các vị trí, diện tích đất rừng phòng hộ phù hợp. Trên
thực tế, cùng với sự thay đổi của tự nhiên, nhiều diện tích đất rừng phòng hộ cũng sẽ
có sự biến động, thay đổi ảnh hưởng tới mục đích và chức năng cơ bản của mình và
đòi hỏi có sự điều chỉnh linh hoạt và kịp thời của Nhà nước để bảo đảm đúng giá trị sử
dụng của loại đất này.
* Phân loại đất rừng phòng hộ:
Dưới góc độ quản lý rừng, trên thế giới, việc phân loại đất rừng nói chung,
trong đó có đất rừng phòng hộ được dựa vào ba yếu tố chính: (i) điều kiện sinh cảnh tự
nhiên, (ii) mục đích sử dụng và (iii) theo loại hình sở hữu rừng [3], [131]. Việc phân loại
đất rừng cho phép các nhà quản lý có thể xác định rõ các định hướng và mục tiêu cần
đạt được trong quá trình xây dựng chính sách riêng đối với từng loại đất.
Nếu căn cứ vào nguồn gốc hình thành đất rừng phòng hộ (hay điều kiện sinh
cảnh tự nhiên) thì có thể phân loại đất rừng phòng hộ thành 03 nhóm chính, bao gồm:
(i) đất rừng phòng hộ tự nhiên; (ii) đất rừng trồng phòng hộ và (iii) đất rừng phòng hộ
hỗn hợp. Việc phân loại này cung cấp cho các nhà quản lý cái nhìn tổng quan trong
xây dựng chính sách đối với từng loại đất. Ví dụ, đối với nhóm đất rừng phòng hộ tự
nhiên, mục tiêu của chính sách có thể hướng tới việc giữ gìn sự nguyên vẹn của hệ
sinh thái đất rừng và hạn chế các tác động của con người tới loại đất này. Ngược lại
đối với đất rừng trồng phòng hộ, yếu tố khuyến khích sự tham gia của con người vào
khai thác và phát triển đất rừng lại là ưu tiên trong xây dựng chính sách. Hiện nay,
40
việc phân loại đất rừng phòng hộ tại Việt Nam đang được pháp luật về quản lý rừng
dựa trên điều kiện sinh cảnh tự nhiên. Theo đó, các nhà quản lý đưa ra những thuộc
tính tự nhiên để làm tiêu chí xác định đối với từng loại đất rừng phòng hộ [38] như:
- Đất rừng phòng hộ đầu nguồn: vị trí nằm ở lưu vực của sông, hồ, đáp ứng các
tiêu chí sau đây: có địa hình đồi, núi và độ dốc từ 15 độ trở lên; có khí hậu bề mặt đáp
ứng tiêu chí có lượng mưa bình quân hằng năm từ 2.000 mm trở lên hoặc từ 1.000 mm
trở lên nhưng tập trung trong 2 - 3 tháng; có loại đất cát hoặc cát pha trung bình hay
mỏng, có độ dày tầng đất dưới 70 cm; nếu là đất thịt nhẹ hoặc trung bình, độ dày tầng
đất dưới 30 cm.
- Đất rừng bảo vệ nguồn nước của cộng đồng dân cư: vị trí phải nằm trực tiếp
tại khu rừng trực tiếp cung cấp nguồn nước phục vụ sinh hoạt, sản xuất của cộng đồng
dân cư tại chỗ; gắn với phong tục, tập quán và truyền thống tốt đẹp của cộng đồng,
được cộng đồng bảo vệ và sử dụng.
- Đất rừng phòng hộ biên giới: vị trí nằm trong khu vực vành đai biên giới, gắn
với các điểm trọng yếu về quốc phòng, an ninh, được thành lập theo đề nghị của cơ
quan quản lý biên giới.
- Đất rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay bao gồm các thuộc tính sau đây:
+ Đất rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay giáp bờ biển: đối với vùng bờ biển
bị xói lở, chiều rộng của đất rừng tối thiểu là 300 m tính từ đường mực nước ứng với
thủy triều cao nhất hằng năm vào trong đất liền; đối với vùng bờ biển không bị xói lở,
chiều rộng của đất rừng tối thiểu là 200 m tính từ đường mực nước ứng với thủy triều
cao nhất hằng năm vào trong đất liền;
+ Đất rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay phía sau đất rừng phòng hộ chắn
gió, chắn cát bay giáp bờ biển: chiều rộng của đất rừng tối thiểu là 40 m trong trường
hợp vùng cát có diện tích từ 100 ha trở lên hoặc vùng cát di động hoặc vùng cát có độ
dốc từ 25 độ trở lên. Chiều rộng của đất rừng tối thiểu là 30 m trong trường hợp vùng
cát có diện tích dưới 100 ha hoặc vùng cát ổn định hoặc vùng cát có độ dốc dưới 25 độ.
- Đất rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển có các thuộc tính sau đây:
+ Đối với đất vùng bờ biển bồi tụ hoặc ổn định, chiều rộng của đất rừng phòng
hộ chắn sóng, lấn biển từ 300 m đến 1.000 m tùy theo từng vùng sinh thái;
+ Đối với đất vùng bờ biển bị xói lở, chiều rộng tối thiểu của đất rừng phòng
41
hộ chắn sóng, lấn biển là 150 m;
+ Đối với đất vùng cửa sông, chiều rộng của đai rừng phòng hộ chắn sóng lấn
biển tối thiểu là 20 m tính từ chân đê và có ít nhất từ 3 hàng cây trở lên;
+ Đối với đất vùng đầm phá ven biển, chiều rộng tối thiểu của đai rừng phòng
hộ chắn sóng, lấn biển ở nơi có đê là 100 m, nơi không có đê là 250 m.
Mặt khác, nếu căn cứ theo mục đích sử dụng hoặc quản lý thì đất rừng phòng hộ
có thể phân loại theo mức độ bảo vệ từ thấp đến cao hoặc phân loại giữa trên mục tiêu
hướng tới của hoạt động quản lý. Ví dụ theo Công ước khung của Liên hợp quốc về biến
đổi khí hậu (UNFCCC) thì rừng được phân loại thành 5 mục đích quản lý bao gồm: (i)
quản lý nhằm mục tiêu giảm phá rừng; (ii) quản lý nhằm mục tiêu giảm suy thoái rừng;
(iii) quản lý nhằm mục tiêu nâng cao trữ lượng carbon; (iv) quản lý nhằm bảo tồn trữ
lượng carbon và (v) quản lý rừng bền vững [3], [131]. Hoặc theo Báo cáo tài nguyên
rừng toàn cầu, rừng được phân loại thành 06 loại theo mục dích quản lý bao gồm: rừng
sản xuất, rừng bảo vệ đất và nước, rừng bảo tồn đa dạng sinh học, rừng dịch vụ xã hội,
rừng đa mục đích và rừng có mục đích khác [5], [131].
Nếu phân loại theo hình thức sở hữu thì có thể được chia thành rừng sở hữu bởi
tư nhân (bao gồm cá nhân, các doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức kinh tế, cộng đồng địa
phương...) và rừng do nhà nước quản lý.
2.1.2. Vai trò của đất rừng phòng hộ
Đất đai là một tài nguyên thiên nhiên quý giá của mỗi quốc gia và nó cũng là yếu
tố mang tính quyết định sự tồn tại và phát triển của con người và các sinh vật khác trên
trái đất. Các Mác viết: “Đất đai là tài sản mãi mãi với loài người, là điều kiện để sinh
tồn, là điều kiện không thể thiếu được để sản xuất, là tư liệu sản xuất cơ bản trong nông,
lâm nghiệp” [32]. Bởi vậy, nếu không có đất đai thì không có bất kỳ một ngành sản xuất
nào, con người không thể tiến hành sản xuất ra của cải vật chất để duy trì cuộc sống và
duy trì nòi giống đến ngày nay. Trải qua một quá trình lịch sử lâu dài, con người chiếm
hữu đất đai, biến đất đai từ một sản vật tự nhiên thành một tài sản của cộng đồng, của
một quốc gia.
Trong mọi nền kinh tế, đất đai luôn giữ một vị trí đặc biệt quan trọng. Đất đai là
điều kiện vật chất cho mọi hoạt động sản xuất và sinh hoạt của con người. Như lời phát
biểu của ông Barrard Bims trong Báo cáo Hội thảo về pháp lý, hành chính đất đai soạn
42
thảo cho tổ chức FAO: “Đất đai là cội nguồn dự trữ tài nguyên có giá trị nhất của con
người và hơn thế nữa là phương tiện sống mà thiếu nó người ta không thể tồn tại, duy
trì và phát triển sự sống” hay như tại Khoản 1, Điều 54, Hiến pháp 2013 quy định: “Đất
đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được
quản lý theo pháp luật” [33]. Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu
sản xuất đặc biệt không gì thay thế được của nông nghiệp, lâm nghiệp, là thành phần
quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng
các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng. Như vậy, đất đai là điều kiện
chung nhất đối với mọi quá trình sản xuất và hoạt động của con người. Nói cách khác,
không có đất sẽ không có sản xuất cũng như không có sự tồn tại của chính con người.
Việt Nam là đất nước nằm trong đới khí hậu nhiệt đới, chịu ảnh hưởng của chế
độ gió mùa Châu Á, dẫn đến một thực tế là trung bình hàng năm phải đối mặt với
khoảng từ sáu đến mười cơn bão và áp thấp nhiệt đới, kéo theo mưa lớn, gây ra lũ lụt
và sạt lở đất. Bên cạnh đó, Việt Nam cũng là một nước có nhiều núi và sông, có đường
bờ biển dài và hệ sinh thái rừng đầu nguồn và ven biển rất phong phú, đa dạng. Biến
đổi khí hậu và tài nguyên đất có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Đất vốn đã bị thoái
hóa, lại bị rửa trôi do mưa bão dẫn đến thoái hóa đất trầm trọng thêm. Việc sử dụng
đất không hiệu quả sẽ tác động xấu làm cho biến đổi khí hậu gia tăng. Vì vậy, sử dụng
hiệu quả và bền vững tài nguyên đất trong điều kiện biến đổi khí hậu là vấn đề quan
trọng được nhiều quốc gia, trong đó có Việt Nam quan tâm. Quản lý, sử dụng bền
vững tài nguyên đất đai ứng phó với biến đổi khí hậu là một nhiệm vụ quan trọng
nhằm bảo vệ, phát triển quỹ đất quốc gia, đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại
hóa đất nước.
Một trong những vũ khí quan trọng chống lại các tác hại của biến đổi khí hậu là
sử dụng hiệu quả đất rừng phòng hộ. Đất rừng phòng hộ là một trong những tấm khiên
vô cùng quan trọng, giúp bảo vệ chúng ta khỏi những tác động tiêu cực của biến đổi khí
hậu, giúp duy trì và bảo đảm các điều kiện cho sự sống của động, thực vật và con người
trên trái đất. Nếu không có đất rừng phòng hộ thì rõ ràng con người khó có thể tồn tại.
Chúng vừa là phương tiện sống, vừa là phương tiện sản xuất, vừa là môi trường sống
thiết yếu của mọi người. Vì vậy, chúng có vai trò hết sức quan trọng đối với con người
chúng ta. Tùy theo mỗi loại rừng mà đất rừng phòng hộ có vai trò khác nhau, cụ thể:
43
Đất rừng phòng hộ đầu nguồn: có vai trò tăng cường khả năng điều tiết nguồn
nước của các dòng chảy, hồ chứa nước để hạn chế lũ lụt, giảm xói mòn, bảo vệ đất,
hạn chế bồi lấp lòng sông, lòng hồ.
Đất rừng phòng hộ bảo vệ nguồn nước của cộng đồng dân cư: có vai trò trực
tiếp cung cấp nguồn nước phục vụ sinh hoạt, sản xuất của cộng đồng dân cư tại chỗ,
gắn với phong tục, tập quán và truyền thống tốt đẹp của cộng đồng, được cộng đồng
bảo vệ và sử dụng.
Đất rừng phòng hộ biên giới: là đất rừng nằm trong khu vực vành đai biên giới, gắn
với các điểm trọng yếu về quốc phòng, an ninh, được thành lập theo đề nghị của cơ quan
quản lý biên giới, có vai trò bảo đảm an ninh quốc phòng, an ninh biên giới.
Đất rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay: có vai trò chống gió hại, chắn cát di
động, bảo vệ sản xuất nông nghiệp, bảo vệ các khu dân cư, khu đô thị, vùng sản xuất
và các công trình khác.
Đất rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển: có vai trò cản sóng, chống sạt lở, bảo vệ
sản xuất và các công trình ven biển, ven sông; tăng độ bồi tụ phù sa, mở rộng diện tích
bãi bồi ra biển, hạn chế xâm nhập độ mặn vào nội đồng, bảo vệ và phát triển bền vững
nguồn lợi thủy sản.
Vì vậy, vai trò của đất rừng phòng hộ là rất quan trọng, đóng vai trò thiết yếu
trong toàn bộ quá trình phát triển bền vững chung của nước Việt Nam nói riêng và của
toàn khu vực nói chung. Nếu chúng ta làm mất đất rừng phòng hộ hay thu hẹp diện tích
đất rừng phòng hộ sẽ dẫn đến nhiều hậu quả nghiêm trọng. Động thực vật sẽ mất đi môi
trường sống tự nhiên, làm đảo lộn hệ sinh thái. Khi không còn đất rừng phòng hộ, thiên
tai sẽ xuất hiện với tần suất ngày càng tăng lên và không diễn ra theo quy luật mà con
người đã lường trước, đẩy con người vào cảnh mất nhà cửa, ruộng vườn canh tác, mất
nguồn tài nguyên thiên nhiên, mất tài sản thậm chí cả tính mạng.
2.1.3. Khái niệm, đặc điểm, mô hình quản lý đất rừng phòng hộ
2.1.3.1. Khái niệm quản lý đất rừng phòng hộ
Quản lý được hiểu là sự tác động định hướng bất kỳ lên một hệ thống nào đó,
nhằm trật tự hóa và hướng nó phát triển phù hợp với những quy luật nhất định. Quan
niệm này không những phù hợp với hệ thống máy móc thiết bị, cơ thể sống, mà còn
phù hợp với một tập thể người, một tổ chức hay một cơ quan nhà nước. Quản lý là một
44
tất yếu khách quan do lịch sử quy định, là sự tác động chỉ huy, điều khiển các quá trình
xã hội và hành vi hoạt động của con người để chúng phát triển phù hợp với quy luật
đạt tới mục đích đề ra và đúng ý chí của người quản lý. Trong phạm vi luận án, tác giả
phân tích khái niệm quản lý dưới góc độ là hoạt động của các cơ quan nhà nước thể
hiện tính quyền uy và được bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước.
Dưới góc độ tiếp cận trên, quản lý về đất đai nói chung được hiểu là tổng hợp
các hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền
sở hữu toàn dân đối với đất đai; đó là các hoạt động nắm chắc tình hình sử dụng đất;
phân phối và phân phối lại quỹ đất đai theo quy hoạch, kế hoạch; kiểm tra, giám sát
quá trình quản lý và sử dụng đất; điều tiết các nguồn lợi từ đất đai. Là một bộ phận của
quản lý đất đai, khái niệm quản lý đất rừng phòng hộ có thể được hiểu: Quản lý đất
rừng phòng hộ là một hệ thống các hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền được thực hiện thống nhất nhằm tác động trực tiếp hoặc gián tiếp tới quá trình
sử dụng đất rừng phòng hộ nhằm mục đích bảo đảm quá trình sử dụng đất diễn ra hợp
lý, hợp pháp, bảo đảm hiệu quả sử dụng đất đúng mục đích đối với từng diện tích đất
cụ thể, phòng tránh các sai phạm và những tác động xấu từ con người và các yếu tố tự
nhiên tới việc sử dụng đất. Xuất phát từ khái niệm đất đai và đất rừng phòng hộ đã
trình bày ở phần trên, hoạt động quản lý quản lý đất rừng phòng hộ sẽ là một phần
quan trọng trong hoạt động quản lý rừng phòng hộ, bởi xét cho cùng việc quản lý đất
rừng phòng hộ hướng tới mục tiêu duy trì các yếu tố, thuộc tính tự nhiên của đất mà
trong đó rừng phòng hộ là yếu tố quyết định tính chất và thuộc tính tự nhiên của đất
rừng phòng hộ.
Những hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước có thể thông qua việc ban
hành các chính sách, quy định pháp luật hoặc có thể là các giải pháp về mặt cơ cấu tổ
chức, kinh tế, công nghệ hoặc các biện pháp hợp pháp khác. Như vậy, quản lý nhà
nước về đất rừng phòng hộ là những biện pháp của nhà nước dùng để bảo vệ chế độ sở
hữu đất rừng phòng hộ của nhà nước, chế độ sử dụng đất rừng phòng hộ, sở hữu nhà ở
và các tài sản gắn liền với đất của các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, điều chỉnh các
quan hệ đất đai và tổ chức sử dụng đất đai hợp lý. Theo quy định của pháp luật hiện
hành, quản lý nhà nước về đất đai nói chung và đất rừng phòng hộ nói riêng gồm có 15
nội dung được quy định tại Điều 22 Luật Đất đai 2013.
45
Việc quản lý đất rừng phòng hộ có thể thực hiện bằng các công cụ, phương
pháp như pháp luật, kỹ thuật, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và tài chính. Theo đó,
pháp luật là công cụ bắt buộc các tổ chức và cá nhân thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà
nước. Công cụ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ quản lý quan trọng và là
một nội dung không thể thiếu được trong công tác quản lý nhà nước về đất đai. Công
cụ tài chính là tổng hợp các mối quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình tạo lập, phân
phối và sử dụng các nguồn lực tài chính của các chủ thể kinh tế - xã hội. Bên cạnh đó,
quản lý đất rừng phòng hộ áp dụng các biện pháp như phương pháp hành chính,
phương pháp kinh tế, phương pháp tuyên truyền, giáo dục… Cụ thể, phương pháp
hành chính tác động mang tính trực tiếp, phương pháp này dựa vào mối quan hệ tổ
chức của hệ thống quản lý, mà thực chất đó là mối quan hệ giữa quyền uy và sự phục
tùng. Phương pháp kinh tế là phương pháp tác động gián tiếp lên đối tượng bị quản
lý, không trực tiếp như phương pháp hành chính. Phương pháp tuyên truyền, giáo
dục là cách thức tác động của Nhà nước vào nhận thức và tình cảm của con người
nhằm nâng cao tính tự giác và lòng nhiệt tình của họ trong quản lý đất rừng phòng hộ
nói riêng và trong hoạt động kinh tế - xã hội nói chung. Có thể thấy, những phương
pháp quản lý đất rừng phòng hộ nêu trên đều là sự vận dụng các nội dung về quản lý
nhà nước về đất đai được quy định trong Luật Đất đai năm 2013. Các phương thức
này có thể được Nhà nước trực tiếp sử dụng hoặc ủy quyền cho các chủ thể có thẩm
quyền thực hiện. Những phương pháp này được bảo đảm bằng quyền lực nhà nước,
mang tính bắt buộc chung và hướng tới mục tiêu cao nhất là bảo đảm việc sử dụng
đất rừng phòng hộ theo đúng mục đích, khoa học, hợp lý và phù hợp với chức năng
của rừng phòng hộ. Như vậy, về bản chất các hoạt động quản lý nhà nước về đất
rừng phòng hộ sẽ hướng tới các mục tiêu và lợi ích chung của cả xã hội. Điều này
khác với các phương thực quản lý phi nhà nước về đất đai là hướng tới một lợi ích
cho một nhóm chủ thể trực tiếp sử dụng đất.
Mặt khác, việc quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ còn là biện pháp hữu hiệu
của Nhà nước, nhằm tổ chức lại việc sử dụng đất rừng phòng hộ, hạn chế sự chồng
chéo gây lãng phí đất, tránh tình trạng chuyển mục đích tùy tiện, làm giảm sút nghiêm
trọng quỹ đất; ngăn chặn các hiện tượng tiêu cực, tranh chấp, lấn chiếm hủy hoại đất,
phá vỡ sự cân bằng sinh thái, gây ô nhiễm môi trường dẫn đến những tổn thất hoặc
46
kìm hãm sản xuất, phát triển kinh tế - xã hội và các hậu quả khó lường về tình hình bất
ổn định chính trị, an ninh quốc phòng ở từng địa phương, đặc biệt là trong giai đoạn
chuyển sang nền kinh tế thị trường. Trong bối cảnh biến đổi khí hậu, các hiện tượng
thời tiết cực đoan ngày càng gia tăng về tấn số và mức tàn phá đã để lại hậu quả nặng
nề về đời sống, sản xuất; đe dọa sự tồn tại của con người, việc ngăn chặn và làm giảm
tình trạng rừng phòng hộ bị chặt phá bừa bãi hay sử dụng kém hiệu quả là một trong
những yêu cầu bức thiết hơn bao giờ hết đối với hoạt động quản lý đất rừng phòng hộ.
Theo đó, quản lý đối với đất rừng phòng hộ cần thường xuyên đổi mới để bắt kịp với
những thay đổi và đòi hỏi từ thực tế sử dụng và khai thác đất rừng phòng hộ.
2.1.3.2. Đặc điểm của quản lý đất rừng phòng hộ
Quản lý đất rừng phòng hộ mang tính chính sách: quản lý và sử dụng đất rừng
phòng hộ thể hiện rất mạnh đặc tính chính trị và chính sách xã hội. Quản lý nhà nước
về đất rừng phòng hộ phải căn cứ vào các quy phạm pháp luật, do cơ quan, cá nhân có
thẩm quyền ban hành, có hiệu lực pháp lý. Vì vậy, để thực hiện được công tác quản lý
đất rừng phòng hộ, nhà nước phải xây dựng một hệ thống các văn bản pháp luật đất
rừng phòng hộ tương đối đầy đủ và đồng bộ.
Quản lý đất rừng phòng hộ mang tính thống nhất trong đa dạng: tính thống nhất
trong quản lý đất rừng phòng hộ được thể hiện trong việc hệ thống các cơ quan quản lý
đất đai từ Trung ương đến địa phương, tiến hành với việc phân định ngày càng rõ ràng,
cụ thể chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan này, bảo đảm cho việc quản
lý đất rừng phòng hộ của Nhà nước được thực hiện một cách tập trung, thống nhất;
đồng thời hoạt động quản lý đất rừng phòng hộ được triển khai trên mọi miền đất
nước, từ thành thị đến nông thôn, từ đất liền đến hải đảo. Tuy nhiên, do mỗi diện tích
đất rừng phòng hộ lại có những đặc điểm khác nhau nên hoạt động quản lý phải có sự
linh hoạt, để có thể chủ động điều chỉnh cho phù hợp với thực tế sử dụng tại từng khu
vực, diện tích đất.
Quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ mang tính tổng hợp: tính tổng hợp của
việc quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ biểu hiện chủ yếu ở hai mặt là đối tượng
của việc quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ. Quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ
đề cập đến nhiều lĩnh vực về khoa học, kinh tế và xã hội như khoa học tự nhiên, khoa
học xã hội, dân số và đất đai, sản xuất nông, công nghiệp, môi trường sinh thái. Đồng
47
thời, đối tượng quản lý đất rừng phòng hộ rất đa dạng, phong phú, bao gồm các tổ
chức, hộ gia đình và cá nhân.
Quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ mang tính lịch sử - xã hội: lịch sử phát
triển của xã hội chính là lịch sử phát triển của quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ.
Mỗi hình thái kinh tế - xã hội đều có một phương thức sản xuất của xã hội thể hiện
theo 2 mặt là lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất. Trong quy hoạch sử dụng đất
đai, luôn nẩy sinh quan hệ giữa người với đất đai, cũng như quan hệ giữa người với
người. Quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ thể hiện đồng thời là yếu tố thúc đẩy
phát triển lực lượng sản xuất, vừa là yếu tố thúc đẩy các mối quan hệ xã hội, vì vậy nó
luôn là một bộ phận của phương thức sản xuất của xã hội.
Quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ mang tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mô:
việc quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ chỉ dự kiến trước được các xu thế thay đổi
phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bổ sử dụng đất. Vì vậy, việc quản lý và sử
dụng đất rừng phòng hộ mang tính chiến lược, các chỉ tiêu của việc quản lý và sử dụng
đất mang tính chỉ đạo vĩ mô, tính phương hướng và khái lược về sử dụng đất của các
ngành như: phương hướng, mục tiêu và trọng điểm chiến lược của việc sử dụng đất
trong vùng; cân đối tổng quát nhu cầu sử dụng đất của các ngành; điều chỉnh cơ cấu sử
dụng đất và phân bổ đất trong vùng; phân định ranh giới và các hình thức quản lý sử
dụng đất trong vùng.
Quản lý đất rừng phòng hộ có tính dài hạn: căn cứ vào các dự báo xu thế biến
động dài hạn của những yếu tố kinh tế, xã hội, môi trường quan trọng (như sự thay đổi
về nhân khẩu, tiến bộ khoa học kỹ thuật, đô thị hóa, công nghiệp hóa, hiện đại hóa
nông nghiệp, hoạt động biến đối khí hậu, thiên tai...) từ đó xác định quy hoạch trung
và dài hạn về sử dụng đất rừng phòng hộ, đề ra các phương hướng, chính sách và biện
pháp có tính chiến lược, tạo căn cứ khoa học cho việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất, việc phân phối và phân phối lại đất rừng phòng hộ.
2.1.3.3. Mô hình quản lý đất rừng phòng hộ
Nhiều nước trên thế giới hiện nay, trong đó có Việt Nam, đang tích cực thực
hiện các hoạt động cải cách hành chính nhằm thay đổi về mô hình quản lý nhà nước
từ mô hình quản lý công truyền thống sang mô hình quản lý công mới. Nếu mô
hình quản lý công truyền thống có đặc điểm: 1) khép kín với môi trường và cố gắng
48
giảm thiểu sự ảnh hưởng của môi trường; 2) nhấn mạnh sự phân tách giữa chính trị
và hành chính; 3) coi trọng lý tính công cụ và hiệu quả; 4) nhấn mạnh chuyên môn
hóa và phân công; 5) tập trung quyền lực và nhấn mạnh tầm quan trọng của trình tự
và quy tắc bất biến [87].
Từ những đặc điểm này, tác giả Nguyễn Trọng Bình đã chỉ ra những yếu điểm
của mô hình truyền thống là sự tách rời giữa hành chính (chính quyền) với xã hội,
hành chính với công dân và tính khép kín của bản thân hệ thống hành chính nhà nước
[11]. Những yếu điểm này dẫn tới “hiệu quả thấp, năng lực đáp ứng không cao, không
bảo đảm tính chính đáng, thiếu hụt nguồn lực, suy giảm về năng lực quản lý của chính
quyền” [11]. Có thể thấy, việc áp dụng mô hình quản lý nhà nước truyền thống nói
chung và trong quản lý đất rừng phòng hộ nói riêng tỏ ra thiếu hiệu quả và không bảo
đảm phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước ta. Đặc biệt trong bối
cảnh Việt Nam đang phải ứng phó với sự những vấn đề mới phát sinh mang tính toàn
cầu đòi hỏi sự linh hoạt và huy động nguồn lực của toàn xã hội để giải quyết như biến
đổi khí hậu, bảo vệ môi trường, phát triển bền vững... Do đó, sự thiếu linh hoạt và tập
trung quyền lực cho một chủ thể quản lý của mô hình truyền thống là những bất cập
phải khắc phục và là lý do cho việc nhiều quốc gia lựa chọn thực hiện cải cách nhằm
theo đuổi mô hình quản lý công mới.
Theo tác giả Cristopher Hood, quản lý công mới ra đời vào giữa những năm 1970
và nhanh chóng trở thành mô hình phổ quát trong cải cách hành chính công trên thế giới
[159]. Kể từ khi ra đời, mô hình quản lý công mới đã có nhiều bước phát triển với nhiều
biến thể khác nhau để đáp ứng các bối cảnh, điều kiện thực tiễn khác nhau của từng quốc
gia. Tại Việt Nam, Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 của Chính phủ ban hành
Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030 (Chương trình),
xác định rõ những nội dung chính: 1) Cải cách hành chính là một đột phá phát triển đất
nước, gắn với cải cách lập pháp, cải cách tư pháp và đổi mới phương thức lãnh đạo của
Đảng, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; 2) Cải cách hành chính
phải xuất phát từ lợi ích của người dân, doanh nghiệp; lấy người dân, doanh nghiêp làm
trung tâm; lấy sự hài lòng của người dân, doanh nghiệp là thước đo đánh giá chất lượng
phục vụ của các cơ quan hành chính nhà nước các cấp; 3) Các nội dung cải cách hành
chính phải được tiến hành đồng bộ, thống nhất, có trọng tâm, trọng điểm, phù hợp với
49
điều kiện thực tiễn và góp phần phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. 4) Cải cách hành
chính phải gắn với đổi mới tư duy và hành động sáng tạo; đổi mới phương thức quản trị
hiện đại, ứng dụng công nghệ số, chuyển đổi số, tận dụng các thành tựu của cuộc Cách
mạng công nghiệp lần thứ tư, với lộ trình, bước đi phù hợp. 5) Cải cách hành chính phải
kế thừa các thành tựu cải cách hành chính nhà nước trong giai đoạn vừa qua; tiếp thu
những kinh nghiệm, những bài học thành công trong cải cách của các nước có nền hành
chính phát triển để vận dụng vào thực tiễn một cách phù hợp [43].
Có thể thấy chủ trương, định hướng của Đảng và Nhà nước về cải cách hành
chính đã rõ, tuy nhiên việc áp dụng nó vào trong từng tình huống, lĩnh vực cụ thể đòi
hỏi phải có sự phân tích, nghiên cứu kỹ lưỡng về môi trường chính trị, nội dung, tính
chất, đặc điểm quản hệ để có sự lựa chọn phù hợp. Nhiều đề xuất cải cách hành chính
theo định hướng mô hình quản lý công mới có thể đề cập như áp dụng cơ chế cạnh
tranh, ký hợp đồng ủy quyền trên cơ sở kết quả đấu thầu công khai và công bằng trong
cung ứng các hoạt động quản lý; tăng cường phân cấp, phân quyền cho chính quyền cơ
sở, các cộng đồng dân cư tự quản; tăng cường tính tự chủ của các đơn vị quản lý, cung
ứng dịch vụ công; chuyển trọng tâm quản lý dựa theo đầu vào sang quản lý dựa theo
kết quả đầu ra, đo lường tính hiệu quả một cách khoa học... Có thể thấy, nhiều quốc
gia trên thế giới như Ukaine, Bhutan... cũng đã có những nghiên cứu áp dụng các đề
xuất này trong quản lý đất rừng phòng hộ. Tuy nhiên, để áp dụng các đề xuất này vào
thực tế tại Việt Nam vẫn cần có thêm những nghiên cứu, đánh giá khảo sát cả về lý
luận và thực tiễn để có thể xây dựng mô hình quản lý phù hợp với điều kiện chính trị,
kinh tế, xã hội ở Việt Nam.
Bên cạnh xu hướng cải cách hành chính, thế giới cũng đang chứng kiến xu
hướng chuyển từ việc sử dụng thuật ngữ ‘government’ (cai trị) sang ‘governance’
(quản trị) trong quản lý nhà nước, Đây là xu hướng của thế kỷ 21 và phản ánh sự thay
đổi lớn trong nhận thức và cách thức thực thi quyền lực chính trị ở các quốc gia. Sự
chuyển đổi này cho thấy, vai trò của nhà nước bắt buộc phải thay đổi nếu không muốn
bị thay thế vị trí độc tôn bởi những thiết chế và chủ thể dân chủ mới [162]. Hình thức
quản trị mới này xét về bản chất chính là việc tái phân bổ quyền lực từ giới tinh hoa
chính trị đang làm chủ các cơ quan trong bộ máy nhà nước sang người dân, thông qua
sự hình thành, phát triển và hoạt động của các phong trào và tổ chức xã hội, cũng như
50
qua việc phân quyền từ chính quyền trung ương xuống chính quyền địa phương. Hiện
có những quan điểm rộng, hẹp khác nhau về nội hàm của quản trị tốt. Tuy nhiên, theo
các cơ quan Liên hiệp quốc, quản trị tốt bao gồm 8 đặc trưng chính, đó là: sự tham
gia (participatory), định hướng đồng thuận (consensusoriented), trách nhiệm giải trình
(accountable), sự minh bạch (transparent), sự kịp thời (responsive), tính hiệu lực
(effective), tính hiệu quả (efficient), tính bình đẳng và không loại trừ chủ thể nào
(equitable and inclusive) và tuân thủ pháp quyền (follows the rule of law) [167].
Bên cạnh quan điểm của các cơ quan Liên hiệp quốc đã nêu trên, một số cơ
quan, tổ chức và học giả khác còn bổ sung thêm một số đặc trưng (hoặc nguyên tắc)
của quản trị tốt như tính có thể dự đoán hoặc tính nhất quán trong chính sách, pháp luật
của nhà nước; bảo vệ các quyền con người phổ quát; pháp luật không phân biệt đối xử;
thủ tục tư pháp hiệu quả, vô tư và nhanh chóng; việc phân bổ các nguồn lực và quyền ra
quyết định cho các cấp chính quyền địa phương; tính trách nhiệm... Khái quát những đặc
điểm này, PGS.TS. Vũ Công Giao - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội đã đưa ra
định nghĩa “Quản trị tốt là một tập hợp những tiêu chí về quản lý xã hội nhằm hướng
đến mục tiêu thúc đẩy, bảo đảm sự phát triển hài hoà, bền vững của một quốc gia. Quản
trị tốt không phải là một phương thức hay mô hình tổ chức, hoạt động của một nhà nước
hay một hệ thống chính trị, mà là các nguyên tắc định hướng cho việc thiết kế và vận
hành bộ máy nhà nước hoặc hệ thống chính trị đó.” [55]. Những đặc điểm, nguyên tắc
của quản trị tốt là những yêu cầu không dễ dàng đạt được và trong thực tế có rất ít quốc
gia xây dựng được các mô hình quản lý thỏa mãn tất cả các tiêu chí này nhưng đây vẫn
là mục tiêu mà các quốc gia cần nỗ lực đạt được để phát triển bền vững. Do đó, trong
quản lý đất rừng phòng hộ, việc xây dựng các mô hình căn cứ trên những tiêu chí của
quản trị tốt là một yêu cầu tất yếu nhằm bảo đảm hiệu quả trên thực tế. Mô hình quản lý
đất rừng phòng hộ cần xây dựng trên các nguyên tắc sau:
- Về kinh tế: Mô hình này phải hướng tới thúc đẩy tính công khai, minh bạch
trong hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý đất rừng phòng hộ, bảo
đảm tính hiệu quả trong việc quản lý và sử dụng các nguồn lực công tham gia hoạt
động quản lý.
- Về xã hội: Mô hình này phải tạo điều kiện thuận lợi cho sự bình đẳng và sự tham
51
gia của người dân vào các hoạt động quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ.
- Về pháp lý: Mô hình phải giúp tăng cường pháp quyền, thúc đẩy việc bảo vệ
các quyền của người sử dụng đất và nâng cao trách nhiệm giải trình của bộ máy nhà
nước với các chủ thể sử dụng đất trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước.
2.1.4. Nguyên tắc quản lý đất rừng phòng hộ
Nguyên tắc quản lý đất rừng phòng hộ là các quy tắc xử sự, những tiêu chuẩn về
hành vi mà các cơ quan quản lý nhà nước và các chủ thể sử dụng đất phải tuân thủ
trong quá trình khai thác, sử dụng đất rừng phòng hộ. Những nguyên tắc quản lý được
hình thành trên cơ sở phù hợp với mục tiêu quản lý, phản ánh đúng tính chất và quan
hệ quản lý, bảo đảm tính hệ thống, tính nhất quán và được bảo đảm bằng pháp luật. Do
vậy, trong quá trình quản lý nhà nước về đất rừng phòng hộ, tất cả các chủ thể đều
phải tuân thủ những nguyên tắc quản lý sau:
Bảo đảm quản lý đúng thẩm quyền pháp lý: thẩm quyền là tổng thể các quyền,
nghĩa vụ và trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc của người chức
trách. Các cơ quan nhà nước không được ủy quyền những việc thuộc thẩm quyền của
mình cho cấp dưới. Hệ thống tổ chức cơ quan quản lý đất đai được tổ chức thống nhất
từ Trung ương đến địa phương.
Bảo đảm sự quản lý tập trung thống nhất của Nhà nước về đất rừng phòng hộ: Ở
Việt Nam, đất đai là tài sản của toàn dân, đồng thời là tài sản của quốc gia, lãnh thổ bất
khả xâm phạm của dân tộc, không có bất kỳ cá nhân, tổ chức nào được tự ý chiếm giữ,
sử dụng đất đai của quốc gia. Nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước
đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, được ghi nhận tại Điều 53, 54 Hiến pháp
2013, Điều 4 Luật Đất đai 2013. Quyền quản lý thống nhất của nhà nước được thực
hiện theo luật pháp. Việc ban hành và thực thi hệ thống pháp luật về đất đai chính là
chỗ dựa về mặt pháp lý để thống nhất quản lý tốt đất rừng phòng hộ. Cùng với công cụ
pháp luật, nhà nước còn phải nắm các công cụ quản lý khác như quy hoạch, kế hoạch,
công cụ tài chính và vận dụng mềm dẻo các phương pháp quản lý để duy trì và đảm
bảo ở mức độ cao quyền quản lý tập trung của nhà nước về đất rừng phòng hộ.
Bảo đảm kết hợp hài hòa các lợi ích: trong quản lý nhà nước về đất đai nói
chung và về đất rừng phòng hộ nói riêng cần chú trọng kết hợp hài hòa giữa lợi ích của
Nhà nước, lợi ích cộng đồng với lợi ích của người sử dụng đất, bởi đất đai không chỉ là
52
tài sản của quốc gia mà còn là tư liệu sản xuất của người sử dụng đất. Nếu chỉ coi
trọng lợi ích của Nhà nước, xem nhẹ lợi ích của người sử dụng đất thì không động viên
được người sử dụng đất phát huy tính tích cực, sáng tạo trong sự phát triển kinh tế đất
nước. Ngược lại, nếu chỉ chú ý đến lợi ích của người sử dụng đất thì sẽ làm ảnh hưởng
đến lợi ích của quốc gia.
Nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả: Sử dụng đất rừng phòng hộ tiết kiệm, hiệu
quả và bảo vệ môi trường vừa là nguyên tắc, vừa là mục tiêu của quản lý nhà nước
về đất đai, bởi đất rừng phòng hộ là nguồn tài nguyên quý giá, có giới hạn về mặt
số lượng (diện tích), trong khi đó sức ép về mặt dân số và nhu cầu sử dụng đất ngày
càng tăng. Tiết kiệm là cơ sở, là nguồn gốc của hiệu quả. Nguyên tắc này trong
quản lý đất đai được thể hiện bằng việc: xây dựng các phương án quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất, có tính khả thi cao; quản lý và giám sát việc thực hiện các
phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, việc phân phối và sử dụng đất rừng
phòng hộ. Có như vậy, quản lý về đất rừng phòng hộ mới phục vụ tốt cho chiến
lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
2.2. Những vấn đề lý luận pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ
2.2.1. Khái niệm và đặc điểm pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ
Pháp luật là công cụ quản lý không thể thiếu được của Nhà nước, bất kỳ Nhà nước
nào cũng luôn thực hiện quyền cai trị của mình trước hết bằng pháp luật. Nhà nước dùng
pháp luật tác động vào ý chí con người, để điều chỉnh hành vi của con người theo mục
đích nhất định nào đó. Vì vậy, có thể định nghĩa: pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự
chung do Nhà nước ban hành hoặc là thừa nhận, mang tính bắt buộc phải thực hiện và
được đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp giáo dục, cưỡng chế nhằm điều chỉnh các
mối quan hệ xã hội, bảo vệ quyền và lợi ích của giai cấp mình.
Có thể thấy định nghĩa của pháp luật có chứa đựng các yếu tố như:
Pháp luật được xác định là hệ thống các quy tắc xử sự chung, bao gồm các quy
phạm mang tính pháp luật và tính đạo đức, được áp dụng trên phạm vi cả nước, đối với
mọi chủ thể trong xã hội.
Pháp luật mang tính bắt buộc chung và được đảm bảo thực hiện. Nghĩa là, đối với
các quy định của pháp luật được áp dụng chung trong cộng đồng, chủ thể không có
quyền đặt ý chí chủ quan của mình vào quyết định là thực hiện hay không thực hiện.
53
Vậy nên, pháp luật cũng đảm bảo cho việc thực hiện này bằng các biện pháp giáo dục,
tuyên truyền, ở mức độ có hành vi chống đối thì sẽ áp dụng các biện pháp cưỡng chế.
Điều này đã góp phần tạo ra sự công bằng và bình đẳng trong việc thực hiện quyền và
nghĩa vụ của các chủ thể.
Con đường hình thành của pháp luật là được Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận
của Nhà nước đối với những tập quán, tiền lệ đã có sẵn và được nâng lên thành pháp luật.
Bản chất nội dung của pháp luật là nhằm thể hiện ý chí của giai cấp thống trị.
Với những quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung pháp luật chính là những yêu cầu, đòi
hỏi hoặc cho phép của nhà nước đối với hành vi ứng xử của các chủ thể trong xã hội.
Nói cách khác, pháp luật thể hiện ý chí của nhà nước; thông qua pháp luật, nhà nước
cho phép người dân được làm gì, không cho phép họ làm gì hay bắt buộc họ phải làm
gì, làm như thế nào.
Trong công tác quản lý đất đai, pháp luật giữ vai trò hết sức quan trọng:
Pháp luật là công cụ duy trì trật tự an, toàn xã hội trong lĩnh vực đất đai. Trong
hoạt động xã hội, vấn đề đất đai gắn chặt với lợi ích vật chất và tinh thần của mọi chủ
thể sử dụng đất nên vấn đề này dễ nảy sinh nhiều mâu thuẫn. Trong các mâu thuẫn đó
có những vấn đề phải dùng đến pháp luật mới xử lý được.
Pháp luật là công cụ bắt buộc các tổ chức và cá nhân thực hiện nghĩa vụ thuế
đối với Nhà nước và các nghĩa vụ khác. Trong sử dụng đất đai, nghĩa vụ nộp thuế là
nghĩa vụ bắt buộc, nhưng không phải lúc nào nghĩa vụ đó cũng được thực hiện một
cách đầy đủ có rất nhiều trường hợp phải dùng biện pháp cưỡng chế và bắt buộc thì
nghĩa vụ đó mới thực hiện.
Pháp luật là công cụ mà qua đó Nhà nước bảo đảm sự bình đẳng, công bằng giữa
những người sử dụng đất. Nhờ những điều khoản bắt buộc, thông qua các chính sách
miễn giảm, thưởng, phạt cho phép Nhà nước thực hiện được sự bình đẳng cũng như giải
quyết mối quan hệ về lợi ích trong lĩnh vực đất đai giữa những người sử dụng đất.
Pháp luật là công cụ tạo điều kiện cho các công cụ quản lý khác, các chế độ,
chính sách của Nhà nước được thực hiện có hiệu quả hơn.
Trong hệ thống pháp luật của Nhà nước ta, có các công cụ pháp luật liên quan
trực tiếp hoặc gián tiếp đến quản lý đất đai cụ thể như: Hiến pháp, Luật đất đai, Luật
dân sự, các pháp lệnh, các nghị định, các quyết định, các thông tư, các chỉ thị, các nghị
54
quyết,… của Nhà nước, của Chính phủ, của các bộ, các ngành có liên quan đến đất đai
một cách trực tiếp hoặc gián tiếp và các văn bản quản lý của các cấp, các ngành ở
chính quyền địa phương.
Như vậy, có thể đưa ra khái niệm: pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ là hệ
thống các quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận, mang tính bắt
buộc phải thực hiện và được đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp giáo dục, cưỡng
chế nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý nhà nước
đối với đất rừng phòng hộ.
2.2.2. Đặc điểm pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ
Pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ cùng có những đặc điểm chung của
pháp luật như:
Chủ thể duy nhất có quyền ban hành pháp luật là Nhà nước: để ban hành ra
được pháp luật thì phải trải qua rất nhiều các quy trình, thủ tục phức tạp với sự tham
gia làm việc của rất nhiều các chủ thể như các tổ chức, cá nhân, cơ quan nhà nước để
đảm bảo được nội dung của pháp luật luôn có tính chặt chẽ, khả năng áp dụng rộng rãi.
Ngoài việc ban hành pháp luật, thì Nhà nước còn có thể thừa nhận những tập quán
trong xã hội bằng cách là ghi nhận những tập quán đó trong luật thành văn.
Pháp luật về đất rừng phòng hộ mang tính quy phạm phổ biến: tính quy phạm
phổ biến của pháp luật được thể hiện ở việc pháp luật được áp dụng rộng rãi cho tất cả
mọi người trong xã hội mà không phải chỉ áp dụng riêng cho mỗi cá nhân hay tổ chức
nào. Do đó, mọi tổ chức, cá nhân trong xã hội khi tham gia vào các quan hệ quản lý
đất rừng phòng hộ, cần tuân theo các quy định của pháp luật về đất rừng phòng hộ đã
được ban hành.
Pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ được đảm bảo thực hiện bằng quyền lực
Nhà nước: do pháp luật là quy tắc xử sự chung trong toàn xã hội nên được Nhà nước đảm
bảo thực hiện bằng nhiều biện pháp, từ giáo dục, thuyết phục rồi đến cưỡng chế. Với sự
bảo đảm thực hiện pháp luật của Nhà nước đã làm cho pháp luật luôn được các tổ chức và
cá nhân tôn trọng và thực hiện nghiêm chỉnh, có hiệu quả trong đời sống xã hội.
Ngoài nội dung thì pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ còn có sự chặt chẽ
về mặt hình thức, được thể hiện dưới dạng văn bản: hình thức thể hiện của pháp luật
về quản lý đất rừng phòng hộ là các văn bản quy phạm pháp luật được quy định rõ
55
ràng, cụ thể, chặt chẽ trong từng điều khoản để tránh việc hiểu sai dẫn đến việc lạm
dụng pháp luật. Việc quy định cụ thể như vậy sẽ tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình
thực hiện pháp luật của các cá nhân, tổ chức cũng như việc áp dụng và giải quyết của
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Bên cạnh đó, pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ có một số đặc điểm
riêng như sau:
Thứ nhất, pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ mang tính chất liên ngành.
Đặc điểm này xuất phát từ việc đất rừng phòng hộ thuộc thẩm quyền quản lý của hai
bộ là Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn quản lý về rừng phòng hộ và Bộ Tài
nguyên và Môi trường quản lý về đất đai. Do đó, việc quản lý đất rừng phòng hộ về
bản chất là hai hoạt động quản lý. Một là đối với đất đai được sử dụng cho mục đích
làm rừng phòng hộ và hai là quản lý đối với các hệ sinh thái bao gồm các loài thực vật
rừng, động vật rừng, nấm, vi sinh vật, đất rừng và các yếu tố môi trường khác được sử
dụng chủ yếu để bảo vệ nguồn nước, bảo vệ đất, chống xói mòn, sạt lở, lũ quét, lũ ống,
chống sa mạc hóa, hạn chế thiên tai, điều hòa khí hậu, góp phần bảo vệ môi trường,
quốc phòng, an ninh. Sự kết hợp hoạt động quản lý hai yếu tố này sẽ tạo thành tổng thể
hoạt động quản lý đất rừng phòng hộ.
Thứ hai, pháp luật quản lý đất rừng phòng hộ hướng tới mục đích phòng ngừa
và hạn chế các ảnh hưởng xấu do hành vi của con người hoặc các yếu tố tự nhiên làm
suy giảm chức năng của đất rừng phòng hộ. Như đã đề cập trong phần đặc điểm của
đất rừng phòng hộ, đây là loại đất có ý nghĩa rất lớn trong bảo vệ môi trường, duy trì
môi trường sinh thái, hạn chế tác hại của sự biến đổi khí hậu và thiên tai, lũ lụt. Để phù
hợp với vai trò này, đất rừng phòng hộ phải đáp ứng các tiêu chuẩn về kỹ thuật cụ thể.
Do đó, mục tiêu của hoạt động quản lý nói chung đối với đất rừng phòng hộ là cần duy
trì những tiêu chuẩn kỹ thuật này trong quá trình con người khai thác và sử dụng đất.
Thứ ba, pháp luật quản lý đất rừng phòng hộ phải tạo được cơ sở pháp lý phù hợp
để cân bằng giữa yếu tố bảo vệ môi trường và phát triển kinh tế. Một trong những quan
điểm của Đảng trong hoàn thiện thể chế, chính sách, pháp luật về đất đai trong thời gian
tới là thể chế, chính sách về đất đai phải được hoàn thiện đồng bộ và phù hợp với thể chế
phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa [4]. Theo đó, pháp luật phải
tạo điều kiện để người sử dụng đất khơi dậy tiềm năng và phát huy giá trị cao nhất của
56
từng loại đất, trong đó có đất rừng phòng hộ. Theo đó, đất rừng phòng hộ không chỉ sử
dụng cho mục tiêu bảo vệ môi trường, nó còn phải là tư liệu sản xuất giúp cho người sử
dụng đất thu lợi về kinh tế một cách hợp lý, tránh việc bỏ qua lợi ích của người sử dụng
đất một cách máy móc thiếu khoa học.
2.2.3. Cơ cấu pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý đất rừng phòng hộ
2.2.3.1. Nhóm quy phạm quy định về thẩm quyền quản lý đất rừng phòng hộ
Đất đai là tài nguyên của quốc gia, là tài sản chung của toàn dân. Điều này
không chỉ được khẳng định trong Hiến pháp mà cả trong Luật Đất đai 2013 tại Điều 4.
“Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản
lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật
này”. Tuy đất đai thuộc sở hữu toàn dân nhưng Nhà nước có quyền xác lập hình thức
pháp lý cụ thể đối với người sử dụng đất, trên cơ sở là người đại diện chủ sở hữu. Do
đó, không thể có bất kỳ một cá nhân hay một nhóm người nào chiếm đoạt tài sản
chung thành tài sản riêng của mình được. Chỉ có Nhà nước - chủ thể duy nhất đại diện
hợp pháp cho toàn dân mới có toàn quyền trong việc quyết định số phận pháp lý của
đất đai, thể hiện sự tập trung quyền lực và thống nhất của Nhà nước trong quản lý nói
chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng.
Với tư cách là chủ sở hữu đối với đất đai và chủ thể của quyền lực công cộng
nhưng Nhà nước cũng không thể là chủ thể của các quan hệ pháp luật đất đai cụ thể.
Để thực hiện quyền sở hữu đất đai cũng như vai trò quản lý của mình, nhà nước phải
thông qua các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước. Trong công tác quản lý về đất rừng
phòng hộ thì cơ quan quyền lực nhà nước bao gồm Quốc hội và Hội đồng nhân dân
quyết định về công tác quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất; công tác chuyển mục đích
sử dụng đất rừng phòng hộ; cơ quan quản lý hành chính nhà nước được tổ chức thống
nhất từ trung ương tới địa phương bao gồm cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền
chung (Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp) và thẩm quyền riêng (chủ yếu là các cơ
quan quản lý chuyên ngành Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát
triển Nông thôn)
2.2.3.2. Nhóm quy phạm quy định về điều tra cơ bản, quản lý thông tin, dữ liệu
về đất rừng phòng hộ
- Hoạt động điều tra, khảo sát đất đai; sau đó đo đạc, đánh giá, phân hạng đất,
57
xây dựng bản đồ địa chính, xây dựng bản đồ hiện trạng sử dụng đất, xây dựng bản đồ
quy hoạch sử dụng đất là một yếu tố tiên quyết và đóng vai trò quan trọng ảnh hưởng
trực tiếp tới hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước về đất đai nói chung và đất rừng
phòng hộ nói riêng. Bởi vì, chỉ có thông qua việc điều tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá
đất đai mới có thể kiểm soát toàn bộ quỹ đất đai trong toàn quốc thành các loại, các
hạng thích hợp. Việc này rất có ý nghĩa và hết sức quan trọng trong việc hoạch định
chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước nói chung và từng khu vực nói riêng.
Để đánh giá đúng số lượng và chất lượng đất cần phải điều tra, đo đạc, khảo sát
và phân hạng đất. Điều tra, đo đạc, khảo sát là các biện pháp kỹ thuật nhằm xác định về
số lượng đất như: hiện nay tổng diện tích là bao nhiêu? Từng vùng là bao nhiêu? Từng
loại đất là bao nhiêu? Tất cả những câu hỏi này cần được cơ quan quản lý đất đai phối
hợp với các cơ quan liên quan trả lời một cách chính xác và đầy đủ. Đồng thời, phải nắm
chắc về chất lượng của đất như độ màu mỡ, lý tính, hóa tính đất, xác định những yếu tố
thuận lợi cho việc khai thác tiềm năng đất đai. Từ đó, phân hạng đất cho từng mục đích
sử dụng (trồng trọt, xây dựng) của từng lô, khoanh, khu đất nhất định. Đây là việc làm
rất quan trọng vì nó tạo cơ sở ban đầu phục vụ việc quản lý đất đai trên hai phương diện:
lập các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và xác định giá đất. Số liệu diện tích, chất
lượng đất chính xác thì việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mới đảm bảo tính khả
thi. Số lượng diện tích đất và việc xác định những yếu tố thuận lợi cho trồng trọt, xây
dựng,... đánh giá chính xác là một trong những điều kiện quyết định hình thành giá đất
sát với thực tế.
Như vậy, để có cơ sở cho việc hoạch định chiến lược kinh tế của đất nước nói
chung và việc quản lý đất rừng phòng hộ nói riêng thì không thể thiếu được việc điều
tra, đánh giá đất đai. Đồng thời, để giúp cho công tác quản lý nhà nước về đất đai được
tốt hơn, đạt hiệu quả cao hơn thì ngoài việc điều tra, đo đạc, đánh giá đất đai còn phải
thực hiện công tác thống kê, kiểm kê đất đai.
- Thống kê, kiểm kê đất đai là việc làm thường kỳ của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền nhằm nắm chắc về số lượng đất đai và diễn biến đất đai trong quá trình quản lý và
sử dụng; quá trình phân phối và tái phân phối đất đai. Nội dung này là một trong những
nội dung có từ lâu đời nhất của công tác quản lý nhà nước về đất đai. Bất kể xã hội nào,
trong quản lý nhà nước về đất đai đều cần phải thống kê, kiểm kê đất đai. Thống kê đất
58
đai là việc Nhà nước tổng hợp, đánh giá trên hồ sơ địa chính về hiện trạng sử dụng đất
tại thời điểm thống kê và tình hình biến động đất đai giữa hai lần thống kê. Kiểm kê đất
đai là việc Nhà nước tổ chức điều tra, tổng hợp, đánh giá trên hồ sơ địa chính và trên
thực địa về hiện trạng sử dụng đất tại thời điểm kiểm kê và tình hình biến động đất đai
giữa hai lần kiểm kê.
Hoạt động thống kê, kiểm kê đất rừng phòng hộ nhằm các mục đích đánh giá hiện
trạng sử dụng đất rừng phòng hộ và kiểm tra việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất rừng phòng hộ; làm căn cứ để lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất kỳ tiếp theo; xây
dựng tài liệu điều tra cơ bản về tài nguyên đất, phục vụ cho việc xác định nhu cầu sử dụng
đất đáp ứng cho việc thực hiện chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội,
quốc phòng, an ninh của cả nước, của các ngành, các địa phương; thực hiện kế hoạch phát
triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm của Nhà nước; đề xuất việc điều chỉnh chính
sách, pháp luật, quy hoạch về đất đai; công bố số liệu về đất đai trong niên giám thống kế
quốc gia; phục vụ nhu cầu sử dụng dữ liệu về đất đai cho quản lý nhà nước, hoạt động
kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, nghiên cứu khoa học, giáo dục - đào tạo và các nhu
cầu khác của cộng đồng.
Từ đó, có thể thấy mục đích của thống kê, kiểm kê đất rừng phòng hộ là đánh giá
hiện trạng sử dụng đất rừng phòng hộ, làm cơ sở để quản lý, sử dụng đất rừng phòng hộ
đạt hiệu quả, cung cấp thông tin, số liệu, tài liệu làm căn cứ để lập, điều chỉnh quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất; làm cơ sở đề xuất việc điều chỉnh chính sách, pháp luật về đất rừng
phòng hộ. Hoạt động thống kê, kiểm kê đất rừng phòng hộ là hoạt động rất cần thiết của
cơ quan quản lý. Hoạt động này được thực hiện tốt thì đảm bảo quá trình quản lý đối với
đất được giao, đất chưa sử dụng, nắm bắt được những sai sót để khắc phục kịp thời.
- Bản đồ địa chính: bản đồ địa chính là bản đồ trên đó thể hiện các dạng đồ họa
và ghi chú, phản ảnh những thông tin về vị trí, ý nghĩa, trạng thái pháp lý của các thửa
đất, phản ánh các đặc điểm khác thuộc địa chính quốc gia. Bản đồ địa chính là bản đồ
chuyên ngành đất đai trên đó thể hiện chính xác vị trí ranh giới, diện tích và một số
thông tin địa chính của từng thửa đất, vùng đất. Bản đồ địa chính còn thể hiện các yếu
tố địa lý khác liên quan đến đất đai được thành lập theo đơn vị hành chính cơ sở xã,
phường, thị trấn và thống nhất trong phạm vi cả nước.
Bản đồ địa chính được xây dựng với những các mục đích thống kê, kiểm kê diện
59
tích đất đai từng khu vực và trong cả nước; xác lập quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng đất
trên từng lô đất cụ thể của nhà nước và mọi công dân; cung cấp thông tin về đất đai và cơ
sở pháp lý cho các hoạt động dân sự; là công cụ giúp nhà nước thực thi các nhiệm vụ,
công việc có liên quan đến đất đai như thu thuế, giải quyết tranh chấp, quy hoạch đất đai,
đền bù,...; bản đồ địa chính là tài liệu chủ yếu trong bộ hồ sơ địa chính vì vậy trên bản đồ
cần thể hiện đầy đủ các yếu tố đáp ứng yêu cầu quản lý đất đai, bao gồm: điểm khống chế
tọa độ và độ cao, địa giới hành chính các cấp, ranh giới thửa đất, loại đất, công trình xây
dựng trên đất, ranh giới sử dụng đất, hệ thống giao thông, mạng lưới thủy văn, địa vật
quan trọng, mốc giới quy hoạch, dáng đất, ghi chú thuyết minh.
- Bản đồ hiện trạng sử dụng đất là một trong số những loại bản đồ thông dụng hiện
nay, hỗ trợ rất nhiều cho công tác quản lý, sử dụng đất đai trong đó có đất rừng phòng hộ.
Bản đồ hiện trạng sử dụng đất là bản đồ thể hiện sự phân bố các loại đất tại một thời điểm
xác định, được lập theo từng đơn vị hành chính.
Bản đồ hiện trạng sử dụng đất được tạo ra nhằm mục đích xác thực nhà ở hay khu
đất ở thời điểm hiện tại, phản ánh đúng tình hình sử dụng đất của chủ sở hữu; là một loại tài
liệu nhằm hỗ trợ, phục vụ cho các yêu cầu liên quan đến công tác quản lý của Nhà nước đối
với đất đai; là công cụ thể hiện chính xác vị trí, diện tích, loại đất ở một tỷ lệ thích hợp đối
với các cấp hành chính; làm tài liệu để phục vụ cho công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất và kiểm tra việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hàng năm đã được cơ quan
có thẩm quyền phê duyệt; làm tài liệu tham khảo cho các ngành khác có liên quan, nghiên
cứu xây dựng định hướng phát triển, đặc biệt là các ngành cần nhiều đến quỹ đất như nông,
lâm, ngư nghiệp; là cơ sở để xây dựng quy hoạch sử dụng đất và cuối kỳ quy hoạch đánh
giá việc thực hiện phương án quy hoạch đó.
- Bản đồ quy hoạch sử dụng đất là bản đồ được lập tại thời điểm đầu kỳ quy
hoạch, thể hiện sự phân bổ các loại đất tại thời điểm cuối kỳ của quy hoạch đó. Bản đồ
quy hoạch sử dụng đất có nhiều loại bao gồm: bản đồ quy hoạch sử dụng đất theo đơn vị
hành chính, bản đồ quy hoạch sử dụng đất của các ngành, bản đồ quy hoạch sử dụng đất
của các khu công nghiệp, các tổ chức, các đơn vị sử dụng đất. Hoặc chia theo tỷ lệ có 3
loại bản đồ được sử dụng phổ biến nhất là: bản đồ quy hoạch chung tỷ lệ 1/5.000, bản
đồ quy hoạch phân khu tỷ lệ 1/2.000, bản đồ quy hoạch chi tiết xây dựng tỷ lệ 1/500.
Mục đích của lập bản đồ quy hoạch sử dụng đất là dự kiến phân bổ các loại đất
60
của cả nước hoặc một đơn vị hành chính nào đó, cho một thời điểm trong tương lai đã
định trước, theo định hướng phát triển kinh tế - xã hội của cả nước hoặc địa phương đó,
thể hiện nhu cầu sử dụng đất trong giai đoạn quy hoạch của các ngành sao cho sử dụng
đất tiết kiệm và hiệu quả nhất, đáp ứng được nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của cả
nước hoặc địa phương. Đồng thời, lập bản đồ quy hoạch sử dụng đất còn làm cơ sở để
cuối kỳ quy hoạch đánh giá việc thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất đó.
- Hồ sơ địa chính là tập hợp tài liệu thể hiện thông tin chi tiết về hiện trạng và tình
trạng pháp lý của việc quản lý, sử dụng các thửa đất, tài sản gắn liền với đất để phục vụ
yêu cầu quản lý nhà nước về đất đai và nhu cầu thông tin của các tổ chức, cá nhân có liên
quan. Hồ sơ địa chính được lưu giữ tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền tại địa phương.
Mục đích lập Hồ sơ địa chính là làm cơ sở để xác định quyền và nghĩa vụ của
người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, xác định quyền và nghĩa vụ của
người được Nhà nước giao quản lý đất theo quy định của pháp luật đất đai. Hồ sơ địa
chính cho phép cơ quan chức năng có thẩm quyền tổng hợp nhiều thông tin liên quan về
tình hình đất đai và các giấy tờ pháp lý. Vì vậy, dựa vào hồ sơ địa chính, ta có thể tra
cứu nhiều phương diện khác nhau về thửa đất và tài sản gắn liền với thửa đất đó như
nghĩa vụ của người sở hữu đất, ký hiệu đất,… Hồ sơ địa chính được lập cho từng địa
phương, xã, phường, thị trấn để ghi lại người sử dụng đất cùng các thông tin về việc sử
dụng đất của người đó. Hồ sơ địa chính là một chế độ thống kê đất đai của Nhà nước
bao gồm năm phần là: đăng ký sử dụng đất; thống kê diện tích đất đai; thống kê chất
lượng đất, nhận định chất lượng đất; đánh giá về mặt kinh tế. Chính sự chi tiết này mà
cơ quan quản lý đất đai có thể dễ dàng tìm được thông tin khi có cá nhân/ tổ chức phát
sinh yêu cầu về sử dụng đất.
Hồ sơ địa chính có ý nghĩa rất quan trọng, không chỉ phục vụ cho việc cấp Giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất, mà còn
đáp ứng yêu cầu quản lý đất đai chặt chẽ, khoa học, phục vụ hiệu quả cho công tác
thống kê, kiểm kê đất đai, lập quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành và làm cơ sở tổng
hợp những quy luật kinh tế - xã hội có liên quan đến đất đai, làm luận cứ khoa học để
điều chỉnh luật pháp, chính sách và chiến lược, quy hoạch. Việc thiết lập hệ thống hồ sơ
địa chính ở các cấp với đầy đủ những thông tin cần thiết về các mặt tự nhiên, kinh tế, xã
hội, pháp lý là một công việc quan trọng trong công tác quản lý đất đai nói chung cũng
61
như đất rừng phòng hộ nói riêng.
2.2.3.3. Nhóm quy phạm quy định về phân bổ và điều chỉnh đất rừng phòng hộ
- Về quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất
Quy hoạch sử dụng đất và kế hoạch sử dụng đất là hai khái niệm khác nhau, nhưng
có mối quan hệ mật thiết, gắn bó với nhau không thể tách rời. Chúng giống nhau ở một
điểm đều là công cụ quan trọng trong quản lý nhà nước về đất đai. Sự khác nhau giữa
chúng thể hiện ở điểm: quy hoạch sử dụng đất là việc lập phương án sử dụng đất cho
một giai đoạn nhất định và thường là dài hạn, mang tính chất định hướng chiến lược cho
sự phát triển. Kế hoạch sử dụng đất là việc lập các công việc chi tiết, cụ thể với việc xác
định thời gian cụ thể để sử dụng đất theo đúng quy hoạch, như vậy, kế hoạch sử dụng
đất là việc xác định các biện pháp, cách thức cụ thể, chi tiết trong một khoảng thời gian
nhất định để sử dụng đất theo đúng quy hoạch. Kỳ quy hoạch sử dụng đất của cả nước,
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, xã,
phường, thị trấn là 10 năm. Kỳ kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh và kỳ kế
hoạch sử dụng đất quốc phòng, đất an ninh là 05 năm. Kế hoạch sử dụng đất cấp huyện
được lập hàng năm [94].
Quy hoạch đất đai là sự tính toán, phân bổ đất đai cụ thể về số lượng, chất
lượng, vị trí, không gian cho các mục tiêu kinh tế - xã hội, bảo đảm cơ sở khoa học và
thực tế của các mục tiêu kinh tế - xã hội để việc sử dụng đất phù hợp với các điều kiện
về đất đai, khí hậu, thổ nhưỡng và từng ngành sản xuất. Quy hoạch đất đai bao giờ
cũng gắn liền với kế hoạch hóa đất đai. Bởi vì kế hoạch hóa đất đai chính là việc xác
định các biện pháp, thời gian để sử dụng đất theo quy hoạch, do vậy trong một số
trường hợp, quy hoạch hóa đất đai đã bao hàm cả kế hoạch hóa đất đai.
Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải phù hợp với chiến lược, quy
hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh. Quy
hoạch sử dụng đất được lập từ tổng thể đến chi tiết; quy hoạch sử dụng đất của
cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất của cấp trên; kế hoạch sử dụng
đất phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền phê duyệt. Quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia phải đảm bảo tính đặc thù,
liên kết của các vùng kinh tế - xã hội; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện phải thể
hiện nội dung sử dụng đất của cấp xã.
62
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có ý nghĩa to lớn trong công tác quản lý và sử
dụng đất. Đối với Nhà nước, đó là sự đảm bảo cho việc sử dụng đất đai hợp lý và tiết
kiệm, đạt các mục tiêu nhất định phù hợp với các quy định của Nhà nước. Đồng thời,
tạo điều kiện cho Nhà nước theo dõi, giám sát được quá trình sử dụng đất. Quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất là công việc của tất cả các cơ quan quản lý đất đai và các tổ
chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất của Nhà nước. Pháp luật điều chỉnh hoạt động
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở chỗ, quy định trách nhiệm của mỗi cơ quan nhà
nước, mỗi ngành, mỗi đơn vị trong xây dựng quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đồng
thời đảm bảo cho các quy hoạch và kế hoạch đó có hiệu lực pháp luật trong thực tế.
Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một nội dung hết sức quan trọng trong
công tác quản lý nhà nước về đất đai. Nội dung này đã được đề cập đến từ lâu trong
công tác quản lý nhà nước về đất đai.
- Về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất
Khả năng cung ứng nhu cầu về đất đai là hữu hạn, để đáp ứng những nhu cầu đó
Nhà nước phải thực hiện việc phân phối và phân phối lại đất đai hợp lý và công bằng. Vì
vậy, các quyết định về giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất là
tổng hợp các hành vi pháp lý có liên quan chặt chẽ với nhau của các cơ quan nhà nước
có thẩm quyền trong việc phân phối và phân phối lại một cách hợp lý quỹ đất, thống
nhất vì lợi ích của Nhà nước và mọi tổ chức, cá nhân sử dụng đất.
Khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất có thể được định nghĩa là sự thay đổi về
mục đích sử dụng đất so với loại đất ban đầu bằng quyết định hành chính. Trong trường
hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải xin phép hoặc việc đăng ký biến động đất đai
trong trường hợp không phải xin phép cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép người sử dụng đất chuyển mục đích
sử dụng đất đều là các hoạt động trao quyền sử dụng đất từ Nhà nước cho người sử
dụng hoặc đồng ý cho người đang sử dụng đất chuyển sang sử dụng vào mục đích
khác. Các hoạt động này đều nhằm:
Đảm bảo cho đất đai được phân phối và phân phối lại cho các đối tượng sử dụng
được sử dụng hợp pháp, đúng mục đích mà Nhà nước đã quy định, đạt hiệu quả cao,
thúc đẩy nền kinh tế phát triển.
Đáp ứng được nhu cầu của mọi đối tượng sử dụng đất, kể cả trong nước và
63
nước ngoài.
Xác lập mối quan hệ pháp lý giữa Nhà nước với người sử dụng làm cơ sở để
giải quyết mọi mối quan hệ về đất đai và người sử dụng yên tâm thực hiện các quyền
của mình trên diện tích đất đó.
Giao đất, cho thuê đất rừng phòng hộ là một nội dung của quản lý nhà nước đối
với đất đai, là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền để chuyển giao trên
thực tế đất và quyền sử dụng đất cho các tổ chức và hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng
dân cư sử dụng đất. Những quy định của pháp luật trong lĩnh vực giao đất, cho thuê
đất rừng phòng hộ cần có quy định chặt chẽ và cụ thể, bao gồm những quy định chung
áp dụng và những quy định về thẩm quyền cụ thể cho từng cơ quan. Những quy định
chung là các quy định mà mỗi cơ quan nhà nước khi giao đất, cho thuê đất phải triệt để
tuân theo các căn cứ, các trình tự, thủ tục,… về giao đất, cho thuê đất. Những quy định
về thẩm quyền cụ thể nhằm giới hạn phạm vi, các quyền hạn về giao đất, cho thuê đất
với mục đích làm cho các thẩm quyền này thống nhất, hợp lý, hiệu lực, hiệu quả.
Chuyển mục đích sử dụng đất cũng như giao đất, cho thuê đất là một trong
những nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về đất đai. Việc quy định nội dung
này đã tạo điều kiện thuận lợi cho người đang sử dụng đất muốn chuyển sang mục
đích sử dụng khác; đồng thời cũng giảm tiện về thủ tục hành chính cho cơ quan nhà
nước trong trường hợp này. Thay vì việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải ra
quyết định thu hồi, rồi sau đó lại ra quyết định giao đất cho chính người sử dụng đó,
thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ phải làm thủ tục công nhận cho người sử dụng
được chuyển mục đích sử dụng. Nhà nước thực hiện việc quản lý chặt chẽ trong quá
trình chuyển mục đích sử dụng đất, trong Luật Đất đai 2013, Nhà nước thiết kế các
trường hợp khác nhau khi chuyển mục đích sử dụng đất vừa không gây phiền hà cho
người sử dụng đồng thời động viên sự đóng góp của họ khi chuyển mục đích sử dụng
đất thực hiện các nghĩa vụ tài chính đối với nhà nước.
- Thu hồi đất:
Có thể hiểu một cách khái quát về thu hồi đất như sau: thu hồi đất là việc Nhà
nước ra quyết định hành chính để thu lại đất và quyền sử dụng đất đang có người sử
dụng, trong những trường hợp nhất định theo quy định của pháp luật đất đai. Hậu quả
pháp lý của thu hồi đất là chấm dứt quyền sử dụng đất của người sử dụng đất hoặc
64
quyền quản lý đất đai của các chủ thể được Nhà nước giao đất để quản lý.
Xét trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất, thu hồi đất là một
quá trình “ngược” so với hoạt động giao đất, cho thuê đất. Khi bị thu hồi đất, người sử
dụng đất không còn quyền sử dụng đất với đất bị thu hồi và đương nhiên không còn
quyền “chiếm hữu”, tác động vào diện tích đất đó nữa. Do đó, việc thu hồi đất trước
hết có tác dụng bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai, vì nó sẽ làm chấm dứt
hành vi xâm hại đất đai của những chủ thể vi phạm pháp luật đất đai (nếu có). Thu hồi
đất là một “khâu” quan trọng của quá trình điều phối đất đai. Bản thân đất đai là tư liệu
sản xuất đặc biệt quan trọng, có liên quan đến hầu hết các hoạt động sản xuất kinh
doanh nên đất đai phải được lưu chuyển linh hoạt, thường xuyên theo nhu cầu xã hội.
Thu hồi đất chính là một công cụ đặc biệt có thể giúp Nhà nước thực hiện điều này.
- Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rừng phòng hộ:
Việc sử dụng đất trên thực tế do các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng
dân cư thực hiện. Trong quá trình sử dụng, sự biến đổi có thể xảy ra đối với chủ sử
dụng đất, diện tích, loại hạng đất. Do vậy, đăng ký quyền sử dụng đất là một biện pháp
của Nhà nước nhằm theo dõi tình hình sử dụng và biến động thường xuyên của nó.
Đăng ký quyền sử dụng đất là nghĩa vụ, trách nhiệm của từng chủ sử dụng và cơ quan
nhà nước làm nhiệm vụ quản lý đất rừng phòng hộ.
Đăng ký quyền sử dụng đất được chia thành 2 loại: đăng ký ban đầu khi chưa được
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và đăng ký biến động khi người sử dụng đất đã
được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cần cập nhật các thông tin mới.
2.2.3.4. Nhóm quy phạm quy định hoạt động đảm bảo việc chấp hành pháp luật
về đất rừng phòng hộ
- Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ.
Trong quản lý nhà nước nói chung và quản lý nhà nước về đất đai nói riêng
không thể thiếu nội dung thanh tra, kiểm tra. Thanh tra, kiểm tra là một khâu làm hoàn
chỉnh quá trình quản lý của Nhà nước. Thông qua việc thanh tra, kiểm tra để phát hiện
các vi phạm, các bất hợp lý trong quản lý đất đai để kịp thời xử lý và điều chỉnh cho
phù hợp với thực tiễn, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong công tác quản lý nhà
nước về đất rừng phòng hộ.
Thanh tra về đất rừng phòng hộ được hiểu là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý
65
theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối
với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá
nhân trong quá trình quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ.
Còn kiểm tra đất đai là xem xét tình hình sử dụng đất để đánh giá và nhận xét.
Tuy thanh tra và kiểm tra đất đai đều hướng tới việc phát huy những nhân tố tích cực,
phát hiện và phòng ngừa những vi phạm, nhưng giữa hai hoạt động này có khác nhau
ở mức độ thực hiện và cách thức xem xét. Kiểm tra lấy tiêu chuẩn, chính sách, chế độ,
quyết định làm mốc để so sánh và thường được thực hiện theo bề rộng, liên tục, với
nhiều hình thức phong phú. Còn thanh tra đất đai không chỉ thực hiện như kiểm tra mà
còn tìm nguyên nhân và đề ra những giải pháp khắc phục. Nhìn chung, phạm vi của
hoạt động thanh tra thường phức tạp nên chủ thể tiến hành thanh tra trước hết phải là
những tổ chức thanh tra chuyên nghiệp, không đa dạng như chủ thể tiến hành hoạt
động kiểm tra. Song sự phân biệt đó chỉ có ý nghĩa tương đối. Khi tiến hành thanh tra,
phải thực hiện công việc kiểm tra và trong một số trường hợp, tiến hành kiểm tra là để
làm rõ vụ việc để lựa chọn nội dung thanh tra cho phù hợp. Chính vì thế nên thanh tra,
kiểm tra luôn đi cùng với nhau khi tiến hành xem xét từng lĩnh vực cụ thể.
Trên thực tế, quá trình quản lý đất đai gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức và thực
hiện pháp luật đất đai. Đó là những hoạt động rất phức tạp, đòi hỏi phải có sự thống
nhất giữa hiểu biết pháp luật với việc áp dụng pháp luật. Muốn có sự tác động đúng
hướng, đúng lúc, đúng chỗ vào quá trình vận động đó thì phải tiến hành hoạt động
thanh tra, kiểm tra để biết được kết quả tác động của cơ quan quản lý đối với đối tượng
bị quản lý ở cả khía cạnh tích cực và hạn chế, từ đó đề ra các biện pháp đúng để phát
huy mặt tốt, khắc phục mặt xấu, đảm bảo cho pháp luật đất đai được chấp hành
nghiêm chỉnh, tăng cường kỷ cương trong công tác quản lý đất đai, đảm bảo pháp chế
xã hội chủ nghĩa.
- Xử lý vi phạm pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ.
Ngăn ngừa vi phạm pháp luật là một trong những hoạt động chính, nhằm duy trì sự
ổn định trật tự xã hội và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Muốn vậy, Nhà nước phải
đề ra những quy định pháp luật để điều chỉnh hành vi xử sự của con người, hướng những
hành vi đó theo hướng tích cực, nhưng trong quá trình thực hiện không phải lúc nào các
chủ thể cũng làm đúng những quy định đó, thậm chí làm trái, làm ngược lại các khuôn
66
mẫu có sẵn, vì thế mà có hiện tượng vi phạm pháp luật.
Trước hết, vi phạm pháp luật là những hành vi xâm hại đến các quan hệ xã hội,
đến các lợi ích được pháp luật bảo vệ. Tuy khác nhau ở mức độ, bản chất và cách thức
thể hiện, song tất cả các vi phạm đều có điểm chung đó là hành vi gây nguy hại cho xã
hội. Trong quan hệ pháp luật đất đai, những hành vi như giao đất, cho thuê đất, cho
phép chuyển mục đích sử dụng đất không đúng thẩm quyền, lấn chiếm đất đai, chuyển
quyền sử dụng đất trái phép,… là những hành vi vi phạm pháp luật.
Như vậy, vi phạm pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ là hành vi vi phạm
pháp luật, được thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm tới quyền lợi của nhà
nước, với vai trò là đại diện cho chủ sở hữu, quyền và lợi ích hợp pháp của người sử
dụng đất đai, cũng như các quy định về chế độ sử dụng đất.
Xử lý vi phạm pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ, là việc áp dụng các hình
thức trách nhiệm pháp lý đối với người vi phạm, nhằm buộc họ phải gánh chịu những
hậu quả pháp lý do hành vi và hậu quả của hành vi vi phạm gây ra. Với nguyên tắc
mọi vi phạm phải được phát hiện, đình chỉ và xử lý kịp thời. Việc xử phạt vi phạm
hành chính, xử lý kỷ luật và trách nhiệm vật chất, thậm chí là xử lý hình sự cần phải
được tiến hành nhanh chóng, công minh, triệt để. Mọi hậu quả phải được khắc phục
theo quy định của pháp luật. Việc áp dụng các hình thức pháp lý khác nhau đối với
người vi phạm là tùy thuộc vào tính chất và mức độ của hành vi vi phạm. Xử lý vi
phạm pháp luật đất đai là nhằm ngăn ngừa và trừng phạt những hành vi vi phạm, đồng
thời giáo dục ý thức chấp hành pháp luật, bảo vệ những quan hệ, những giá trị được
pháp luật ghi nhận. Đó cũng là vấn đề có tính quyết định để duy trì trật tự kỷ cương và
nâng cao hiệu quả trong hoạt động quản lý đất đai nói chung và đất rừng phòng hộ nói
riêng ở nước ta hiện nay.
2.2.4. Các yếu tố tác động, ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý đất rừng
phòng hộ ở Việt Nam
2.2.4.1. Đường lối, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam
Với đặc thù của chế độ chính trị nước ta là chế độ “Đảng lãnh đạo, nhân dân
làm chủ, Nhà nước quản lý” cho nên yếu tố đầu tiên chi phối đến chính sách pháp
luật của Nhà nước là đường lối, chủ trương của Đảng. Dựa trên những quan điểm,
chủ trương, đường lối của Đảng nêu ra trong các văn kiện của từng kỳ Đại hội hoặc
67
các Nghị quyết của Đảng, Nhà nước tiến hành “thể chế hóa” thành chính sách pháp
luật cụ thể để quản lý xã hội. Trong số đó, việc quản lý đất đai nói chung và đất
rừng phòng hộ nói riêng cũng không ngoại lệ.
Ngày 31 tháng 10 năm 2012, Hội nghị Trung ương lần thứ sáu, khóa XI ban hành
Nghị quyết số 19-NQ/TW về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời
kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới [2]. Nhằm thể chế các quan điểm, định hướng
chỉ đạo tại Nghị quyết, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp năm 2013, Luật Đất đai năm
2013 và 17 Luật khác có liên quan, 10 nghị quyết của Quốc hội, 01 pháp lệnh liên quan
đến lĩnh vực đất đai; Chính phủ đã ban hành 45 Nghị định; các Bộ, ngành đã ban hành 66
Thông tư, Thông tư liên tịch, trong đó Bộ Tài nguyên và Môi trường đã chủ trì ban hành
46 Thông tư [1].
Ngày 16 tháng 6 năm 2022, Hội nghị Trung ương lần thứ năm, khóa XIII đã ban
hành Nghị quyết số 18-NQ/TW về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách; nâng
cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất; tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát
triển có thu nhập cao” [3]. Theo đó, Nhà nước đang khẩn trương thực hiện công tác “thể chế
hóa Nghị quyết” thành các chính sách pháp luật để tổ chức thực hiện đưa Nghị quyết vào
đời sống xã hội.
Có thể thấy, đường lối, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam sẽ là yếu tố tác
động mang tính định hướng và bao trùm lên toàn bộ hoạt động quản lý đất rừng phòng
hộ ở Việt Nam. Các đường lối, chủ trương của Đảng sẽ được quy phạm hóa thành các
quy định pháp luật để áp dụng với các chủ thể trong thực tế. Đây cũng là tiền đề và
định hướng cho mọi hoạt động quản lý nhà nước về đất rừng phòng hộ.
2.2.4.2. Hệ thống chính sách pháp luật
Kinh tế càng phát triển, các mối quan hệ sử dụng đất đai càng phức tạp đòi hỏi
hệ thống luật pháp nói chung và hệ thống luật pháp về đất đai nói riêng phải đồng bộ,
rõ ràng, cụ thể để công tác quản lý nhà nước được hiệu quả và thuận lợi. Như đã đề
cập ở mục 2.1.3.1, để quản lý về đất rừng phòng hộ một cách hiệu quả, Nhà nước có
thể sử dụng nhiều biện pháp, công cụ và phương tiện đa dạng nhưng hiệu quả nhất,
mang tính quyền lực nhất và cho phép việc thực hiện mang tính thống nhất, tập trung
nhất vẫn là công cụ pháp luật. Trên cơ sở các văn bản pháp luật được ban hành, các
chủ thể trong xã hội sẽ hiện thực hóa các định hướng, mục tiêu, chiến lược và yêu cầu
68
cụ thể thành hành động để đạt được các mục tiêu của hoạt động quản lý. Ngay cả các
biện pháp kỹ thuật, các công cụ, phương tiện khác phục vụ cho quá trình quản lý đất
rừng phòng hộ cũng cần được hiện thực hóa bằng các văn bản pháp luật để tạo cơ sở
vững chắc cho việc triển khai trên thực tế.
Có thể thấy, pháp luật có ý nghĩa quan trọng đối với mọi lĩnh vực của đời sống
xã hội, giúp xác lập, củng cố và hoàn thiện những cơ sở chính trị, pháp lý của Nhà
nước, đặc biệt là trong lĩnh vực quản lý đất rừng phòng hộ, nhằm phát huy cao nhất
hiệu lực của cơ quan quản lý. Để đạt được điều đó, pháp luật phải xác định rõ các
nguyên tắc tổ chức và hoạt động cũng như thẩm quyền của cơ quan nhà nước. Pháp
luật của nước ta hiện nay phải là cơ sở để hoàn thiện bộ máy nhà nước phù hợp với cơ
chế mới, mà trước hết phải cải cách một bước nền hành chính quốc gia. Với ý nghĩa
đó, trải qua các thời kỳ, với yêu cầu của quản lý nhà nước về đất rừng phòng hộ khác
nhau, Nhà nước ban hành các văn bản quy phạm pháp luật ở mỗi giai đoạn, mỗi thời
kỳ khác nhau để điều chỉnh cho phù hợp với mục tiêu quản lý. Tuy nhiên, thực tế pháp
luật đất đai hiện nay cho thấy vẫn còn một số hạn chế làm giảm hiệu lực của cơ quan
nhà nước. Đó là do Luật Đất đai được xây dựng trong điều kiện kinh tế đang từng
bước hoàn thiện, chưa lường trước hết sự chuyển biến tình hình trên thực tiễn, Luật
còn quy định chung chung. Mặt khác, việc hướng dẫn thực hiện luật còn chậm, thiếu
đồng bộ làm cho các cấp lúng túng trong việc thi hành, vì vậy hiệu quả quản lý nhà
nước về đất đai chưa cao. Từ đó, có thể thấy nhân tố pháp luật có tác động mạnh đến
công tác quản lý đất rừng phòng hộ, nó có thể làm nâng cao hiệu quả hoặc làm giảm
hiệu lực quản lý, chính vì thế kiện toàn hệ thống pháp luật là vấn đề cấp bách hiện nay.
2.2.4.3. Yếu tố hội nhập kinh tế quốc tế
Hội nhập quốc tế là một xu thế của thời đại và là một trong những chủ trương
lớn, nội dung trọng tâm của Đảng xuyên suốt của công cuộc đổi mới. Trong quản lý
nhà nước về đất đai, hội nhập quốc tế cũng là một yếu tố tác động đến chất lượng và
hiệu quả hoạt động này. Trong bối cảnh thế giới đang phải ứng phó và thích ứng với
những tác động của biến đổi khí hậu, hoạt động bảo vệ thiên nhiên, chống biến đổi khí
hậu trở thành nhiệm vụ chung của các nước trên thế giới. Ngày 24/8/2023, Thủ tướng
Chính phủ đã ban hành Quyết định số 993/QĐ-TTg phê duyệt Kế hoạch quốc gia triển
khai Tuyên bố Glasgow về rừng và sử dụng đất đến năm 2030. Mục tiêu tổng quát của
Kế hoạch nhằm đóng góp trực tiếp vào mục tiêu phát triển bền vững nông nghiệp,
69
nông thôn, các mục tiêu về giảm phát thải khí nhà kính và thích ứng với biến đổi khí
hậu, bảo tồn đa dạng sinh học, quản lý rừng bền vững, chuyển đổi sang nền kinh tế
xanh, kinh tế tuần hoàn; thúc đẩy phát triển sinh kế bền vững cho người dân và cộng
đồng địa phương, đảm bảo an ninh lương thực và bảo vệ môi trường, qua đó thực hiện
được các cam kết của Tuyên bố Glasgow.
Có thể thấy, những cam kết quốc tế liên quan tới bảo vệ thiên nhiên trong đó có
bảo vệ tài nguyên rừng hiện nay đang đặt ra những thách thức trong công tác quản lý
nhà nước để đáp ứng các chuẩn mực mới của thế giới về phát triển. Trước xu hướng
này, trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, công tác quản lý nhà nước về đất đai của
Đảng và Nhà nước phải cần sự đổi mới để vừa đáp ứng các yêu cầu về tăng trưởng kinh
tế nhưng đồng thời phải thực hiện các cam kết về môi trường, bảo vệ tài nguyên rừng.
Quá trình hội nhập quốc tế đòi hỏi cán bộ, cơ quan nhà nước thực hiện công tác
quản lý nhà nước về đất đai cần phải tích cực hơn trong công tác quản lý, góp phần
thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao năng lực sản xuất, tiếp thu khoa học công
nghệ mới và kỹ năng quản lý trên nhiều lĩnh vực, góp phần xây dựng đội ngũ nguồn
nhân lực có trình độ và năng lực cả về chuyên môn lẫn quản lý. Sự đóng góp, hỗ trợ từ
các đối tác nước ngoài thông qua quá trình hợp tác, hội nhập đóng vai trò rất quan
trọng, giúp công tác quản lý đất đai tiếp cận với kinh nghiệm quốc tế, các nguồn hỗ trợ
chuyên gia, và các tiến bộ về khoa học, công nghệ trong khu vực và trên thế giới.
Một trong những nền tảng của hội nhập là việc tạo ra một hệ thống pháp luật
hoàn thiện, đáp ứng đòi hỏi của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế.
Theo đó, hệ thống pháp luật điều chỉnh công tác quản lý đất rừng phòng hộ cần phải
được xây dựng trên cơ sở các tiêu chí và chuẩn mực của hệ thống pháp luật mà các
quốc gia trên thế giới đã xây dựng.
2.2.4.4. Yếu tố môi trường
Chức năng lớn nhất của rừng phòng hộ là bảo vệ môi trường, đảm bảo tính đa
dạng sinh học và bảo vệ hệ sinh thái. Nhưng nếu như rừng phòng hộ không được quản
lý một cách hiệu quả thì cũng có nghĩa là việc sử dụng đất rừng phòng hộ không được
thực hiện một cách hợp lý. Vì vậy, trước khi lập kế hoạch và triển khai kế hoạch quản
lý và sử dụng đất rừng phòng hộ, bắt buộc phải có những kiểm định cụ thể về chất
lượng đất tại địa điểm đó, đảm bảo cho sự phát triển và khả năng sinh tồn của những
khu rừng. Mưa, địa hình, chất đất, lớp phủ thực vật là những yếu tố then chốt trong
70
quá trình kiểm định này.
Nước ta là một trong số các quốc gia chịu ảnh hưởng nghiêm trọng của biến đổi
khí hậu, đặc biệt là khu vực duyên hải và đồng bằng sông Cửu Long. Thiên tai như
ngập úng ngày càng diễn ra thường xuyên và khắc nghiệt hơn, tình trạng xâm mặn gây
nên nhiều tổn thất nghiêm trọng về của cải và nền kinh tế của đất nước. Chính sách
pháp luật về đất rừng phòng hộ chịu sự tác động bởi các chính sách về môi trường và
sử dụng bền vững nguồn tài nguyên thiên nhiên, nhằm tăng cường khả năng thích ứng
biến đổi khí hậu, ngập úng và rủi ro do thiên tai gây ra.
Hiến pháp Việt Nam đã quy định nghĩa vụ bảo vệ môi trường là một nghĩa vụ
pháp lý của mọi tổ chức, cá nhân trong xã hội. Môi trường có tầm quan trọng đặc biệt
đối với đời sống con người, sinh vật và sự phát triển đất nước. Hoạt động bảo vệ môi
trường nhằm bảo vệ sức khỏe nhân dân, bảo đảm quyền con người sống trong môi
trường trong lành và góp phần phục vụ sự phát triển bền vững của xã hội Việt Nam.
Bảo vệ môi trường là sự nghiệp của toàn dân. Mọi tổ chức cá nhân có trách nhiệm bảo
vệ môi trường, thực hiện trách nhiệm bảo vệ môi trường, thực hiện pháp luật bảo vệ
môi trường. Trong Hiến pháp 2013 đã nghiêm cấm mọi hành động làm suy kiệt tài
nguyên và hủy hoại môi trường. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 [97] đã quy định
rõ về trách nhiệm bảo vệ môi trường “Bảo vệ môi trường là trách nhiệm và nghĩa vụ
của mọi cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân".
Hoạt động bảo vệ môi trường ở nước ta hiện nay vẫn đang còn là lĩnh vực cần
được quan tâm. Vì vậy, Nhà nước cần tăng cường biện pháp giáo dục, thuyết phục
đồng thời khuyến khích mọi hoạt động bảo vệ môi trường, phát triển, sử dụng năng
lượng mới, năng lượng tái tạo. Tuy nhiên, để đảm bảo cho các luật có hiệu lực thi hành
trên thực tế, thì các biện pháp cưỡng chế là không thể thiếu. Do đó, việc bảo vệ môi
trường sẽ chỉ có thể đi vào thực tế nếu có sự triển khai đồng bộ trong văn bản pháp
luật cũng như thực thi pháp luật.
Đây cũng là một trong những yếu tố ảnh hưởng không nhỏ đến việc lên kế hoạch
quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ. Mục đích lớn nhất của rừng phòng hộ là để bảo
vệ hệ sinh thái. Nhưng nếu như rừng phòng hộ không được trồng, bảo vệ, khoanh nuôi
xúc tiến tái sinh một cách hiệu quả thì cũng có nghĩa là việc sử dụng đất rừng phòng hộ
không được thực hiện một cách hợp lý. Vì vậy, trước khi lập kế hoạch và triển khai sử
dụng đất rừng phòng hộ, bắt buộc phải có những kiểm tra cụ thể về chất lượng đất tại
71
địa điểm đó, đảm bảo cho sự phát triển và khả năng sinh tồn của rừng.
Kết luận Chương 2
Dưới góc độ lý luận, đất rừng phòng hộ là khái niệm được hình thành từ sự kết
hợp giữa hai yếu tố “đất đai” và “rừng phòng hộ”. Sự kết hợp giữa hai yếu tố này phải
hình thành nên một hệ sinh thái với các yêu cầu, thuộc tính cụ thể nhằm phục vụ mục
đích bảo vệ môi trường, quốc phòng, an ninh. Từ góc độ quản lý nhà nước, tác giả đã
đưa ra khái niệm về “đất rừng phòng hộ”, cùng với những đặc điểm riêng biệt giúp
phân biệt nó với các loại đất khác về bản chất và trong hoạt động quản lý các loại đất
khác. Trong bối cảnh Nhà nước ta đang thực hiện các biện pháp về cải cách hành
chính chuyển từ mô hình quản lý truyền thống sang mô hình quản lý mới và quản trị
hiệu quả, hoạt động quản lý đất rừng đặc dụng cũng không nằm ngoài xu thế đó. Việc
xác định một cơ chế quản lý đất rừng phòng hộ hiệu quả có một vai trò vô cùng quan
trọng giúp bảo vệ con người khỏi những tác động tiêu cực của khí hậu, tạo nền tảng
vững chắc cho sự phát triển bền vững của kinh tế và an sinh xã hội.
Trong hoạt động quản lý đất rừng phòng hộ, Nhà nước có thể sử dụng nhiều
phương pháp, công cụ khác nhau như pháp luật, quy hoạch, kế hoạch, tài chính…
Trong đó, pháp luật đóng vai trò quan trọng, là công cụ hữu hiệu nhất để quản lý, bảo
vệ nguồn tài nguyên này và là cơ sở cốt lõi cho việc triển khai các công cụ quản lý
khác. Như đã đề cập trong phạm vi nghiên cứu, tác giả tập trung phân tích pháp luật về
quản lý đất rừng phòng hộ vào bốn nhóm quy phạm bao gồm: (1) nhóm quy phạm về
thẩm quyền quản lý; (2) nhóm quy phạm về điều tra cơ bản, quản lý thông tin, dữ liệu,
lập và quản lý hồ sơ địa chính về đất rừng phòng hộ; (3) nhóm quy phạm về phân bổ
và điều chỉnh đất rừng phòng hộ và (4) nhóm quy phạm về đảm bảo việc chấp hành
pháp luật. Các nhóm quy định pháp luật trên là cơ sở để các cơ quan nhà nước thực
hiện hoạt động quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ.
Trong Chương 2, tác giả cũng đã có những phân tích các yếu tố tác động, ảnh
hưởng tới hiệu quả quản lý đất rừng phòng hộ. Thông qua đó, tác giả muốn tìm ra một
cách thức phù hợp để quản lý và bảo vệ rừng phòng hộ phát triển ngày càng bền vững.
Từ những nghiên cứu lý luận về pháp luật liên quan đến quản lý đất rừng phòng hộ,
72
cùng với những đánh giá về thực trạng pháp luật hiện hành về quản lý đất rừng phòng
hộ trong chương 3 sẽ giúp chúng ta có một cái nhìn toàn diện về hoạt động quản lý đất
rừng phòng hộ, làm cơ sở cho việc đề xuất, hoạch định các chính sách giải pháp hoàn
thiện pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật để quản lý, bảo vệ nguồn tài nguyên này
73
ngày càng hiệu quả hơn.
Chương 3
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT RỪNG PHÒNG HỘ VÀ
THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
3.1. Thực trạng pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ
3.1.1. Thực trạng pháp luật về thẩm quyền của các cơ quan nhà nước quản lý
đất rừng phòng hộ
Tại Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, trong đó Nhà nước là đại diện chủ
sở hữu. Do đó, các cơ quan nhà nước vừa có quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai,
đồng thời vừa có trách nhiệm thực hiện quản lý đất đai. Căn cứ Điều 13 Luật Đất đai
năm 2013, Nhà nước có các quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai bao gồm: (i)
Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; (ii) Quyết định mục đích sử
dụng đất; (iii) Quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất; (iv) Quyết định
thu hồi đất, trưng dụng đất; (v) Quyết định giá đất; (vi) Quyết định trao quyền sử dụng
đất cho người sử dụng đất; (vii) Quyết định chính sách tài chính về đất đai; (viii) Quy
định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
Các quyền và trách nhiệm trên được thực hiện thông qua các cơ quan quyền lực
Nhà nước, các cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền quản lý chung (Chính phủ,
Ủy ban nhân dân các cấp), chuyên môn (cơ quan quản lý chuyên ngành về đất đai và
lâm nghiệp); các cơ quan giải quyết tranh chấp (Tòa án các cấp), cụ thể:
- Các cơ quan quyền lực Nhà nước:
Các cơ quan quyền lực nhà nước gồm Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp.
Đây là các cơ quan đại diện của nhân dân, do nhân dân trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc
bầu cử phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Các cơ quan quyền lực Nhà
nước nêu trên tham gia quản lý về đất đai nói chung và đất rừng phòng hộ thông qua
việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất, đồng thời phê
duyệt các quy hoạch, kế hoạch cấp quốc gia. Đây là cơ sở pháp lý để tạo điều kiện
giúp các cơ quan hành chính và cơ quan tư pháp tổ chức thực hiện các quyền và trách
nhiệm của mình trong lĩnh vực đất đai nói chung và đất rừng phòng hộ nói riêng. Có
thể nói, vai trò của các cơ quan này có tác động và ảnh hưởng trực tiếp tới hiệu quả
74
của quản lý nhà nước về đất đai, thậm chí còn có tính chất quyết định, định hướng, chỉ
đạo hoạt động quản lý nhà nước về đất đai.
Cơ quan quyền lực ở trung ương là Quốc hội, thực hiện chức năng cơ bản nhất là
xây dựng và thông qua Hiến pháp, các Luật trong đó có Luật Đất đai, Luật Lâm
nghiệp, Luật Bảo vệ môi trường... Các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong phạm vi
cả nước cũng phải được Quốc hội thông qua. Bên cạnh đó, Ủy ban thường vụ Quốc hội
với tư cách là cơ quan thường trực Quốc hội trong những trường hợp cụ thể, tại những
thời điểm và hoàn cảnh nhất định, với nhu cầu cần điều chỉnh những vấn đề cụ thể trực
tiếp và mang tính chất kịp thời đối với hoạt động quản lý đất đai, cơ quan này có thể ban
hành pháp luật dưới hình thức Nghị quyết. Ngoài ra Quốc hội còn giám sát việc thực thi
quá trình tổ chức thực thi pháp luật đất đai của hệ thống cơ quan hành chính, của cán bộ,
công chức, viên chức thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước về đất đai.
Tại địa phương, các cơ quan quyền lực Nhà nước là Hội đồng nhân dân các cấp
giám sát việc chấp hành pháp luật Đất đai của tất cả các cơ quan, tổ chức và cá nhân.
Cơ quan này có quyền chất vấn, yêu cầu cán bộ, người có thẩm quyền, người đứng đầu
các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai phải giải trình, trả lời chất vấn. Bên cạnh đó,
cơ quan này còn thực hiện chức năng thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất do
Ủy ban nhân dân cùng cấp lập và trình lên cơ quan cấp trên có thẩm quyền xét duyệt.
- Các cơ quan hành chính Nhà nước
Các cơ quan hành chính Nhà nước là các chủ thể chịu trách nhiệm chính trong tổ
chức thực hiện các quy định pháp luật về đất đai nói chung và đất rừng phòng hộ nói
riêng. Thẩm quyền của các cơ quan hành chính được chia thành các cơ quan có thẩm
quyền chung và các cơ quan có thẩm quyền quản lý chuyên ngành.
Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp là các cơ quan có thẩm quyền chung
trong việc quản lý đất đai nói chung và đất rừng phòng hộ nói riêng. Trong hệ thống
cơ quan hành chính nhà nước cao nhất là Chính phủ, có chức năng quản lý mọi mặt
đời sống kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước trong đó có lĩnh vực đất đai. Chính
phủ có thẩm quyền chung cao nhất, thống nhất quản lý toàn bộ vốn đất đai trong
phạm vi cả nước. Vai trò của Chính phủ thể hiện thông qua trực tiếp ban hành các
văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai và các văn bản để hướng dẫn thực hiện một
số nội dung cụ thể trong lĩnh vực đất đai. Chính phủ xây dựng quy hoạch, kế hoạch
75
sử dụng đất trong phạm vi cả nước để trình Quốc hội xét duyệt, đồng thời là cơ quan
trực tiếp xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương, của Bộ Quốc phòng, Bộ Công an. Ngoài ra, Chính phủ cũng là cơ
quan trực tiếp tổ chức, chỉ đạo các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc
chính phủ, ủy ban nhân dân các cấp và cơ quan hành chính có thẩm quyền chuyên
môn trong việc triển khai thực thi pháp luật Đất đai trong cả nước và ở từng địa
phương. Vai trò của Chính phủ trong quản lý đất đai không mang tính sự vụ mà
mang tính vĩ mô, định hướng, chiến lược.
Ủy ban nhân dân các cấp là hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm
quyền chung ở địa phương, tham gia trực tiếp vào hoạt động quản lý nhà nước về đất
đai nói chung. Hoạt động của cơ quan này vừa với tư cách là cơ quan thực hiện vai trò
chủ sở hữu đại diện của Nhà nước về đất đai ở địa phương, vừa thực hiện chức năng
thống nhất quản lý nhà nước về đất đai ở địa phương. Ủy ban nhân dân các cấp có vai
trò phân phối, phân phối lại đất đai cho chủ thể sử dụng đất như: xây dựng quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất của cấp mình, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cơ
quan cấp dưới trực tiếp; giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi,
đăng ký sử dụng đất và cấp GCNQSDĐ, quản lý phát triển thị trường bất động sản, …
Bên cạnh đó còn có các hoạt động thống kê, kiểm kê đất đai, quản lý tài chính đất đai,
thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về đất đai, xử lý vi phạm
đất đai, giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai, các hoạt động cung ứng
dịch vụ công về đất đai.
Về thẩm quyền quản lý chuyên ngành đối với đất đai nói chung và đất rừng
phòng hộ: Trong lĩnh vực đất đai, thẩm quyền quản lý của các cơ quan hành chính Nhà
nước được quy định tại các Điều 23, 24, 25 Luật Đất đai 2013 [96] và được Chính phủ
cụ thể hóa tại Nghị định số 36/2017/NĐ-CP ngày 04/04/2017 quy định chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường [37], sau
này là Nghị định số 68/2022/NĐ-CP ngày 22/9/2022 [47]. Theo đó, Bộ Tài nguyên và
Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong việc thống nhất quản lý nhà nước
về đất đai. Bộ, cơ quan ngang Bộ có liên quan trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của
mình có trách nhiệm giúp Chính phủ trong quản lý nhà nước về đất đai. Ban đầu, trách
nhiệm tham mưu giúp Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý về đất đai giao cho Tổng
76
cục Quản lý đất đai được thành lập theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ là số
21/2014/QĐ-TTg ngày 13 tháng 3 năm 2014 [122] và được thay thế bằng Quyết định số
02/2018/QĐ-TTg ngày 17/01/2018 [123]. Tuy nhiên, với xu thế cải cách bộ máy hành
chính theo hướng tinh giản, gọn nhẹ và chuyên nghiệp, ngày 22/9/2022, Chính phủ đã
ban hành Nghị định số 68/2022/NĐ-CP [47] thay thế Nghị định số 36/2017/NĐ-CP.
Theo đó, Vụ Đất đai là đơn vị đầu mối thay Tổng cục Quản lý Đất đai chịu trách nhiệm
thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý
nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật về đất đai trong phạm vi cả nước.
Cơ quan quản lý chuyên ngành đất đai ở địa phương được xác định là các cơ
quan tài nguyên và môi trường được thành lập ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
và ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; tổ chức dịch vụ công về đất đai được
thành lập và hoạt động theo quy định của Chính phủ. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
và cơ cấu tổ chức của Sở Tài nguyên và Môi trường thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương, Phòng Tài nguyên và Môi trường thuộc Ủy ban nhân dân
huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh được quy định cụ thể trong Thông tư liên tịch
số 50/2014/TTLT-BTNMT-BNV ngày 28 tháng 08 năm 2014 [25] và được thay thế
bằng Thông tư số 05/2021/TT-BTNMT ngày 29/5/2021 [23]. Ngay tại điều 1 của
Thông tư số 05 đã nêu rõ Sở Tài nguyên và Môi trường là cơ quan chuyên môn thuộc
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường gồm: đất đai và các lĩnh vực khác
có quy định cụ thể. Trách nhiệm quản lý đất đai của Sở Tài nguyên và Môi trường do
Chi cục Quản lý đất đai và đơn vị sự nghiệp công lập Trung tâm phát triển quỹ đất,
Văn phòng đăng ký đất đai chịu trách nhiệm quản lý. Ở Ủy ban nhân dân cấp huyện có
Phòng Tài nguyên và Môi trường là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp
huyện thực hiện chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện quản lý nhà
nước về tài nguyên và môi trường gồm: đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng
sản; môi trường; quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường biển và hải đảo
(đối với các huyện có biển); đo đạc và bản đồ; biến đổi khí hậu (khoản 1 điều 3 của
Thông tư số 05/2021/TT-BTNMT). Ở cấp xã có Công chức Địa chính làm công tác địa
chính theo quy định của Luật Cán bộ, công chức. Lực lượng này có trách nhiệm giúp
Ủy ban nhân dân cấp xã trong việc quản lý đất đai tại địa phương.
77
Tuy nhiên, đối với đất rừng phòng hộ ngoài chịu sự quản lý của hệ thống cơ quan
hành chính có thẩm quyền quản lý chuyên ngành về đất đai, do có liên quan tới việc sử
dụng rừng phòng hộ nên đây còn là đối tượng quản lý của các cơ quan quản lý chuyên
ngành về lâm nghiệp theo quy định pháp luật về lâm nghiệp. Căn cứ khoản 2 Điều 101
Luật Lâm nghiệp năm 2017 thì Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn là cơ quan
đầu mối giúp Chính phủ quản lý nhà nước về lâm nghiệp. Bộ Quốc phòng, Bộ Công
an, Bộ Tài nguyên và Môi trường, các Bộ, cơ quan ngang Bộ trong phạm vi nhiệm vụ,
quyền hạn của mình có trách nhiệm phối hợp với Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông
thôn thực hiện quản lý nhà nước về lâm nghiệp. Căn cứ Nghị định số 105/2022/NĐ-
CP ngày 22/12/2022 [48] thì hai đơn vị đầu mối giúp Bộ Nông nghiệp và Phát triển
nông thôn là Cục Lâm nghiệp và Cục Kiểm lâm. Trong đó, Cục Lâm nghiệp thực hiện
chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn quản
lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật về lâm nghiệp trong phạm vi cả nước. Còn
Cục Kiểm Lâm thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và
Phát triển Nông thôn quản lý, bảo vệ rừng, bảo đảm chấp hành pháp luật về lâm
nghiệp. Trên thực tế, đối với việc khai thác và sử dụng đất rừng phòng hộ trên thực tế
thường chịu ảnh hưởng lớn từ các cơ quan Kiểm lâm phụ trách việc theo dõi việc sử
dụng rừng phòng hộ hơn là các cơ quan tham mưu quản lý lâm nghiệp do các chủ
trương, chính sách, kế hoạch về lâm nghiệp thường sẽ được xây dựng theo hướng bảo
đảm phù hợp và tương đồng với các chủ trương, chính sách, kế hoạch về sử dụng đất.
Tổ chức Kiểm lâm được chia làm bốn tổ chức, lần lượt là: Kiểm lâm trung ương;
Kiểm lâm cấp tỉnh; Kiểm lâm cấp huyện; Kiểm lâm rừng đặc dụng, rừng phòng hộ
[39]. Theo quy định của pháp luật, mặc dù không phải là cơ quan quản lý chuyên
ngành đối với đất đai nhưng tổ chức Kiểm lâm có trách nhiệm thực hiện việc quản lý
nhà nước đối với đất đai trong phạm vi ngành, lĩnh vực mà mình phụ trách. Do tính
phức tạp và tính liên quan sâu rộng của quan hệ đất đai, vai trò của cơ quan Kiểm lâm
trong quản lý đất rừng phòng hộ là rất quan trọng, có ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả
của công tác quản lý đất rừng phòng hộ. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ
chức của Kiểm lâm được quy định tại các điều 103, 104, 105 Luật Lâm nghiệp 2017
và Nghị định số 01/2019/NĐ-CP [39]. Theo đó, Kiểm lâm là tổ chức có chức năng
quản lý, bảo vệ rừng, bảo đảm chấp hành pháp luật về lâm nghiệp; Hệ thống tổ chức
78
Kiểm lâm gồm: Cục Kiểm lâm trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.
Chi cục Kiểm lâm trực thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn cấp tỉnh. Hạt
Kiểm lâm huyện trực thuộc Chi cục Kiểm lâm. Hạt Kiểm lâm huyện quản lý công
chức kiểm lâm địa bàn xã.
Đối với các Khu rừng phòng hộ đầu nguồn có diện tích từ 20.000 ha rừng trở lên
và có nguy cơ bị xâm hại cao, có thể thành lập Hạt Kiểm lâm rừng phòng hộ theo quy
định của pháp luật. Trường hợp không thành lập tổ chức Kiểm lâm thì được tổ chức
Lực lượng chuyên trách bảo vệ rừng [39]. Lực lượng chuyên trách bảo vệ rừng gồm có
viên chức và lao động hợp đồng; số lượng viên chức và lao động hợp đồng thực hiện
theo quy định của pháp luật.
Theo quy định pháp luật hiện nay, có ba nhóm chủ thể trực tiếp quản lý đất rừng
phòng hộ, bao gồm: (i) Ban quản lý rừng phòng hộ; (ii) Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân,
cộng đồng dân cư đang sinh sống, cư trú hợp pháp trong khu vực rừng phòng hộ; (iii)
Tổ chức kinh tế đối với đất rừng phòng hộ thuộc khu vực được kết hợp kinh doanh
cảnh quan, du lịch sinh thái – môi trường dưới tán rừng [95]. Có thể thấy, trong các
chủ thể trên, Ban quản lý rừng phòng hộ là các chủ thể được các cơ quan nhà nước
thành lập để thực hiện các hoạt động quản lý và bảo vệ đối với các diện tích rừng
phòng hộ cụ thể. Trên thực tế, đa số các Ban quản lý rừng phòng hộ đang hoạt động
dưới hình thức các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển
nông thôn và chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và hoạt động của Sở Nông
nghiệp và Phát triển nông thôn. Theo cơ cấu tổ chức và hoạt động, có thể thấy, các
Ban quản lý rừng phòng hộ chịu sự chỉ đạo, quản lý của ngành nông nghiệp. Trong
Luật Đất đai, các ban quản lý rừng phòng hộ được xác định là một chủ thể sử dụng đất
rừng phòng hộ, tuy nhiên không trực tiếp sử dụng đất mà tiếp tục giao khoán đất cho
các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đang sinh sống tại đó để bảo vệ, phát triển rừng. Ở
đây xuất hiện một sự bất cập, khi thực tế các Ban quản lý rừng phòng hộ là một tổ
chức thuộc quản lý của ngành nông nghiệp được giao nhiệm vụ quản lý đối với các
diện tích đất rừng phòng hộ và được giao đất rừng phòng hộ để quản lý. Tuy nhiên,
các Ban quản lý này không trực tiếp thực hiện các quyền và nghĩa vụ của người sử
dụng đất mà lại giao khoán nó cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân để họ trực tiếp
khai thác sử dụng. Vậy mối quan hệ giao khoán này được xác định là mối quan hệ dân
79
sự hay là hoạt động quản lý hành chính. Điều này ảnh hưởng trực tiếp đến việc xác
định vai trò của các Ban quản lý rừng với các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình sử dụng
rừng. Bên cạnh đó, vai trò của các cơ quan quản lý đất đai đối với ban quản lý rừng
cũng còn khá mơ hồ. Theo đó, các cơ quan quản lý đất đai sẽ quản lý hoạt động của
các Ban quản lý hay sẽ làm việc với các hộ gia đình, cá nhân được giao khoán khai
thác sử dụng rừng. Chủ thể chịu trách nhiệm chính khi xảy ra các vi phạm trong khai
thác, sử dụng đất rừng phòng hộ sẽ là Ban quản lý hay là các chủ thể nhận giao
khoán từ ban quản lý. Đây đều là những vấn đề chưa được quy định cụ thể trong các
quy định pháp luật.
* Các cơ quan giải quyết tranh chấp, khiếu nại
Một trong các chủ thể có thẩm quyền tham gia quản lý nhà nước đối với đất đai
nói chung và đất rừng phòng hộ nói riêng chính là các cơ quan giải quyết các tranh
chấp liên quan đến đất đai. Căn cứ Điều 203 Luật Đất đai năm 2023, Tòa án và Ủy ban
nhân dân các cấp là các chủ thể có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp, khiếu nại,
khiếu kiện về đất đai nói chung, bao gồm cả đất rừng phòng hộ.
Một trong những đặc thù của việc giải quyết các tranh chấp đất đai trong pháp
luật Việt Nam là thủ tục hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp theo
Điều 202 Luật Đất đai năm 2013. Quy định này cũng được áp dụng với trường hợp
tranh chấp liên quan đất rừng phòng hộ. Việc quy định các tranh chấp đất đai phải thực
hiện thủ tục hòa giải ở Ủy ban nhân dân cấp xã, trước khi đưa tới các cơ quan giải
quyết tranh chấp là một chủ trương nhằm giúp các bên tranh chấp tìm được phương án
giải quyết ít tốn kém, giảm bớt phiền hà và áp lực cho các cơ quan giải quyết tranh
chấp, duy trì được các mối quan hệ, đoàn kết trong nội bộ và phù hợp với văn hóa đạo
lý của dân tộc Việt Nam. Bên cạnh đó, hòa giải ở cấp xã cũng là cơ hội để các bên
được nắm rõ hơn các quyền và nghĩa vụ của mình, hiểu thêm về tranh chấp và giảm
bớt phần nào mâu thuẫn. Tuy nhiên, để hoạt động hòa giải này thực sự có ý nghĩa thì
chủ thể tiến hành hòa giải phải là người hiểu rõ về hoạt động tranh chấp hay nói cách
khác là phải hiểu rõ về thực trạng sử dụng và quản lý đất rừng phòng hộ trên thực tế.
Do đó, việc quy định một cách cứng nhắc rằng chỉ được tiến hành hòa giải tại Ủy ban
80
nhân dân cấp xã với các thành phần không bao gồm đại diện của Ban quản lý rừng
phòng hộ hoặc đội ngũ kiểm lâm là chưa phù hợp.1 Như đã đề cập, các diện tích rừng
phòng hộ thường nằm ở các khu vực xa trung tâm hành chính, việc theo dõi, nắm rõ
hiện trạng quản lý và sử dụng rừng chủ yếu phụ thuộc vào đội ngũ kiểm lâm hoặc ban
quản lý rừng được giao phụ trách diện tích đất này. Do vậy, đây là thành phần cần thiết
phải được tham gia vào việc giải quyết các tranh chấp này ngay từ khâu hòa giải để
bảo đảm hiệu quả của phương pháp này.
3.1.2. Thực trạng pháp luật về điều tra cơ bản, quản lý thông tin, dữ liệu, lập
và quản lý hồ sơ địa chính
3.1.2.1 Thực trạng quy định về điều tra đánh giá, thống kê, kiểm kê đất rừng
phòng hộ
Công tác điều tra, đánh giá đất đai được quy định tại Điều 32 Luật Đất đai 2013 và
điều tra rừng được quy định tại Điều 33 Luật Lâm nghiệp. Hiện nay, trong việc tổ chức
thực hiện hoạt động điều tra, đánh giá đất đai sẽ do Bộ Tài nguyên và Môi trường cùng
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện. Trong đó, Bộ Tài nguyên và Môi trường có trách
nhiệm: tổ chức thực hiện và công bố kết quả điều tra, đánh giá đất đai của cả nước, các
vùng theo định kỳ 05 năm một lần và theo chuyên đề; Chỉ đạo việc thực hiện điều tra,
đánh giá đất đai của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và tổng hợp, công bố kết quả
điều tra, đánh giá đất đai cả nước. Còn Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm tổ chức
thực hiện và công bố kết quả điều tra, đánh giá đất đai của địa phương và gửi kết quả về
Bộ Tài nguyên và Môi trường để tổng hợp.
Thông tư 35/2014/TT-BTNMT ngày 30 tháng 6 năm 2014 về điều tra, đánh giá
đất đai do Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành quy định thời gian kiểm
kê là 5 năm /lần. Trong đó, quy định rõ trách nhiệm thực hiện, công bố kết quả điều
tra, đánh giá đất đai cho các đơn vị tổ chức thực hiện [18].
1 Theo quy định thành phần tham gia hòa giải tranh chấp đất đai bao gồm: Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân là Chủ tịch Hội đồng; đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc xã, phường, thị trấn; tổ trưởng tổ dân phố đối với khu vực đô thị; trưởng thôn, ấp đối với khu vực nông thôn; người có uy tín trong dòng họ, ở nơi sinh sống, nơi làm việc; người có trình độ pháp lý, có kiến thức xã hội; già làng, chức sắc tôn giáo, người biết rõ vụ, việc; đại diện của một số hộ dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất đó; cán bộ địa chính, cán bộ tư pháp xã, phường, thị trấn. Tùy từng trường hợp cụ thể, có thể mời đại diện Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh.
81
Công tác thống kê, kiểm kê đất rừng phòng hộ được hiểu là Nhà nước tổng hợp
và đánh giá trên hồ sơ địa chính về hiện trạng sử dụng đất tại thời điểm thống kê, kiểm
kê và tình hình biến động đất đai giữa hai lần thống kê, kiểm kê theo quy định. Điều
34 Luật Đất đai 2013 [96] quy định:
“1. Thống kê, kiểm kê đất đai bao gồm thống kê, kiểm kê đất đai theo định kỳ và
kiểm kê đất đai theo chuyên đề.
2. Thống kê, kiểm kê đất đai định kỳ được thực hiện theo quy định sau đây:
a) Thống kê, kiểm kê đất đai được thực hiện theo đơn vị hành chính xã,
phường, thị trấn;
b) Việc thống kê đất đai được tiến hành mỗi năm một lần, trừ năm thực hiện kiểm
kê đất đai;”
Như vậy, thống kê, kiểm kê đất đai được thực hiện dựa theo quy định của pháp
luật theo định kỳ và theo chuyên đề, để có các số liệu và thông tin chính xác cung cấp
cho các công tác thực hiện quy hoạch theo quy định. Đơn vị thống kê, kiểm kê đất đai
là xã, phường, thị trấn. Việc thống kê đất đai được tiến hành mỗi năm một lần; việc
kiểm kê đất đai được tiến hành 5 năm một lần; không thực hiện thống kê đất đai trong
năm thực hiện kiểm kê đất đai. Nội dung thống kê, kiểm kê đất đai và lập bản đồ hiện
trạng sử dụng đất được quy định chi tiết tại Thông tư 27/2018/TT-BTNMT ngày 14
tháng 12 năm 2018 [22].
Trách nhiệm thực hiện việc thống kê, kiểm kê đất đai được quy định tại Điều 34,
Luật Đất đai 2013 [96]. Theo đó, Ủy ban nhân dân các cấp tổ chức thực hiện việc thống
kê, kiểm kê đất đai, lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất của địa phương; Ủy ban nhân dân
cấp xã, cấp huyện báo cáo Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
báo cáo Bộ Tài nguyên và Môi trường về kết quả thống kê, kiểm kê đất đai, lập bản đồ
hiện trạng sử dụng đất của địa phương; Bộ Quốc phòng, Bộ Công an có trách nhiệm chủ
trì, phối hợp với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện thống kê, kiểm kê đất quốc phòng, an
ninh và gửi báo cáo kết quả về Bộ Tài nguyên và Môi trường; Bộ Tài nguyên và Môi
trường tổng hợp báo cáo Thủ tướng Chính phủ và công bố kết quả thống kê đất đai hàng
năm, kết quả kiểm kê đất đai 05 năm của cả nước.
Bên cạnh việc điều tra, đánh giá, thống kê, kiểm kê đất rừng phòng hộ, các cơ
quan nhà nước còn thực hiện hoạt động đánh giá, thống kê rừng. Công tác điều tra,
82
đánh giá, thống kê, kiểm kê đất rừng phòng hộ sẽ do ngành nông nghiệp và phát triển
nông thôn chủ trì thực hiện theo quy định cụ thể tại Điều 33, Điều 34, Điều 35 Luật
Lâm nghiệp năm 2017 [100] và Thông tư 33/2018/TT-BNNPTNT ngày 16/11/2018
[27] trên nguyên tắc thực hiện chung với công tác điều tra, đánh giá, thống kê, kiểm kê
đất đai của ngành tài nguyên và môi trường. Theo đó, thời hạn kiểm kê rừng là 10 năm
một lần. Luật Lâm nghiệp quy định không có thống kê rừng, mà chỉ thực hiện theo dõi
diễn biến rừng hàng năm. Do đó, trên thực tế số liệu báo cáo về sử dụng đất lâm
nghiệp và diện tích rừng luôn có sự chênh nhau giữa các cơ quan có trách nhiệm quản
lý chuyên ngành về đất đai và lâm nghiệp.
Sự khác biệt trong các quy định trong hai văn bản luật về thời điểm thực hiện
kiểm kê và cách thức theo dõi, thống kê diện tích đất và diện tích rừng là một trong
những hạn chế khiến công tác phối hợp quản lý giữa hai ngành còn gặp nhiều khó
khăn, dẫn đến số liệu báo cáo diện tích sử dụng đất lâm nghiệp không thống nhất.
3.1.2.2 Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và
bản đồ quy hoạch sử dụng đất
Khác với các tư liệu sản xuất khác, đất đai có vị trí cố định, cho nên các số liệu
của nó xuất xứ từ một vị trí không gian cố định, vị trí không gian này được thể hiện
trên bản đồ (trước hết là bản đồ địa chính và để thuyết minh cho bản đồ địa chính phải
có sổ địa chính kèm theo). Vì vậy, một tài liệu địa chính hoàn chỉnh bao giờ cũng bao
gồm ba phần: số liệu, bản đồ và thuyết minh kèm theo.
Theo khoản 4, Điều 3, Luật Đất đai 2013 thì: “Bản đồ địa chính là bản đồ thể hiện
các thửa đất và các yếu tố địa lý có liên quan, lập theo đơn vị hành chính xã, phường,
thị trấn, được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận” [92]. Theo quy định tại
Thông tư 24/2014/TT-BTNMT ngày 19/05/2014 quy định về hồ sơ địa chính thì bản đồ
địa chính là thành phần của hồ sơ địa chính phục vụ yêu cầu quản lý nhà nước về đất đai
và nhu cầu thông tin của các tổ chức, cá nhân có liên quan [17]. Như vậy, bản đồ địa
chính rất quan trọng trong hồ sơ địa chính để quản lý đất đai ở các địa phương.
Bản đồ địa chính được lập theo lưới tọa độ quốc gia để phục vụ cho công tác
quản lý nhà nước về đất đai nên được thể hiện chi tiết đến từng thửa đất. Vì vậy, tùy
theo khu vực cụ thể mà bản đồ địa chính được xây dựng theo các tỷ lệ 1:200, 1:500,
1:1000, 1:2000, 1:5000 và 1:100000 (Thông tư 03/VBHN-BTNMT Văn bản hợp nhất
83
quy định về bản đồ địa chính) [28]. Như vậy, Bộ Tài nguyên và Môi trường chỉ đạo
chung, còn trực tiếp tổ chức thực hiện để xây dựng bộ bản đồ địa chính cho các xã,
phường, thị trấn là do UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có đơn vị cấp
xã đó. Điều 30 Luật Đất đai 2013 [96] quy định giao cho Bộ Tài nguyên và Môi
trường chỉ đạo và tổ chức việc lập bản đồ địa chính thống nhất trong phạm vi cả nước,
UBND tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương chỉ đạo và tổ chức việc lập bản đồ địa
chính ở địa phương mình. Cơ quan quản lý đất đai chuyên ngành có trách nhiệm ban
hành các quy trình, quy phạm kỹ thuật xây dựng bản đồ địa chính. Bản đồ địa chính
được lập theo đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn và bản gốc lưu giữ tại cơ quan
quản lý đất đai tỉnh, huyện, quận, thị xã và thành phố thuộc tỉnh, UBND xã, phường, thị
trấn. Bản sao hoàn toàn có giá trị như bản gốc.
Cùng với bản đồ địa chính là thành phần cơ bản trong hồ sơ địa chính phục vụ
thống nhất quản lý nhà nước về đất đai thì các loại bản đồ hiện trạng sử dụng đất và
bản đồ quy hoạch sử dụng đất có vai trò quan trọng trong việc nắm chắc tình hình đất
đai thông qua những cuộc tổng kiểm kê đất đai của Nhà nước. Theo quy định tại khoản
5, Điều 3, Luật Đất đai 2013 [96] thì “Bản đồ hiện trạng sử dụng đất là bản đồ thể hiện
sự phân bố các loại đất tại một thời điểm xác định, được lập theo từng đơn vị hành
chính”. Mục đích của lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất là ghi lại sự phân bổ các loại
đất của cả nước hoặc một đơn vị hành chính nào đó tại một thời điểm nhất định, để
đánh giá được hiện trạng quỹ đất của cả nước hoặc đơn vị hành chính đó nhằm cung
cấp thông tin, số liệu về hiện trạng sử dụng đất của cả nước hoặc địa phương cho việc
hoạch định chính sách phát triển kinh tế xã hội của cả nước hoặc địa phương đó; đồng
thời phục vụ cho việc quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Cùng với quá trình
phát triển của xã hội, tình hình sử dụng đất đai cũng biến đổi nên những thông tin thể
hiện trên bản đồ hiện trạng sử dụng đất dần lỗi thời; xã hội càng phát triển nhanh thì
biến động về sử dụng đất đai càng nhiều và thông tin trên bản đồ hiện trạng sử dụng
đất cũng càng sớm bị lạc hậu. Vì vậy, theo quy định của Luật Đất đai bản đồ hiện
trạng sử dụng đất được lập 5 năm một lần, gắn liền với việc kiểm kê đất đai. Bản đồ
hiện trạng sử dụng đất được lập ở cả 4 cấp hành chính nên theo thứ tự từ trung ương
xuống địa phương sẽ có bản đồ hiện trạng sử dụng đất của toàn quốc; bản đồ hiện
trạng sử dụng đất của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; bản đồ hiện trạng sử
84
dụng đất của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; bản đồ hiện trạng sử dụng
đất của các xã, phường, thị trấn. Theo quy định của Luật Đất đai việc khảo sát, đo đạc
lập và quản lý bản đồ hiện trạng sử dụng đất trong phạm vi cả nước đều do Bộ Tài
nguyên và Môi trường chỉ đạo, tức là không phân biệt việc khảo sát, đo đạc, lập và
quản lý bản đồ hiện trạng sử dụng đất ở cấp trung ương hay các cấp địa phương. Việc
tổ chức thực hiện lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất của toàn quốc do Bộ Tài nguyên
và Môi trường trực tiếp thực hiện. Ở 3 cấp hành chính địa phương (cấp tỉnh, cấp
huyện, cấp xã), bản đồ hiện trạng sử dụng đất của cấp nào do Ủy ban nhân dân cấp đó
trực tiếp tổ chức thực hiện. Cụ thể, dưới sự chỉ đạo của Bộ Tài nguyên và Môi trường,
Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trực tiếp tổ chức thực hiện xây
dựng bản đồ hiện trạng sử dụng đất của tỉnh, thành phố mình; Ủy ban nhân dân huyện,
quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trực tiếp tổ chức thực hiện xây dựng bản đồ hiện
trạng sử dụng đất của huyện, quận, thị xã, thành phố mình; Ủy ban nhân dân xã
phường, thị trấn trực tiếp tổ chức thực hiện xây dựng bản đồ hiện trạng sử dụng đất
của xã, phường, thị trấn mình [22]. Bên cạnh quy định về bản đồ hiện trạng sử dụng
đất của ngành tài nguyên môi trường được quy định tại Thông tư 27/2018/TT-BTNMT
ngày 14 tháng 12 năm 2018 còn có quy định của ngành Nông nghiệp Phát triển Nông
thôn tại Thông tư số 28/2018/TT-BNNPTNN ngày 16 tháng 11 năm 2018 [13]. Theo
đó, bản đồ hiện trạng rừng được lập theo TCVN 11565:2016 [26].
Bản đồ quy hoạch sử dụng đất: “Bản đồ quy hoạch sử dụng đất là bản đồ được
lập tại thời điểm đầu kỳ quy hoạch, thể hiện sự phân bổ các loại đất tại thời điểm cuối
kỳ của quy hoạch đó” [96]. Mục đích của lập bản đồ quy hoạch sử dụng đất, là dự kiến
phân bổ các loại đất của cả nước hoặc một đơn vị hành chính nào đó cho một thời
điểm trong tương lai đã định trước, theo định hướng phát triển kinh tế - xã hội của cả
nước hoặc địa phương đó, thể hiện nhu cầu sử dụng đất trong giai đoạn quy hoạch của
các ngành sao cho sử dụng đất tiết kiệm và hiệu quả nhất, đáp ứng được nhu cầu phát
triển kinh tế - xã hội của cả nước hoặc địa phương. Đồng thời, lập bản đồ quy hoạch
sử dụng đất còn làm cơ sở để cuối kỳ quy hoạch đánh giá việc thực hiện phương án
quy hoạch sử dụng đất đó. Hiện nay, theo quy định của Luật Đất đai 2013, kỳ quy
hoạch sử dụng đất của cả nước, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; huyện, quận, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh; xã phường, thị trấn là 10 năm. Bản đồ quy hoạch sử dụng đất
85
được lập 10 năm một lần gắn với kỳ quy hoạch sử dụng đất. Bản đồ quy hoạch sử
dụng đất có nhiều loại, bao gồm: Bản đồ quy hoạch sử dụng đất theo đơn vị hành
chính, gồm: bản đồ quy hoạch sử dụng đất của cả nước; bản đồ quy hoạch sử dụng đất
của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; bản đồ quy hoạch sử dụng đất của huyện,
quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; bản đồ quy hoạch sử dụng đất của xã, phường, thị
trấn. Bản đồ quy hoạch sử dụng đất của xã, phường, thị trấn được lập trên bản đồ địa
chính gọi là bản đồ quy hoạch sử dụng đất chi tiết vì nó thể hiện sự phân bổ các loại đất ở
cuối kỳ quy hoạch chi tiết đến từng thửa đất [96].
Như vậy, bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử
dụng đất hợp thành hệ thống các bản đồ chuyên ngành giúp cho Nhà nước nắm được
tình hình, hiện trạng sử dụng đất trong từng thời kỳ nhất định, vừa phục vụ cho các cuộc
tổng kiểm kê đất đai 5 năm một lần, để điều chỉnh những biến động về đất đai theo
hướng có lợi cho việc phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Nhà nước giao cho Bộ Tài
nguyên và Môi trường cũng như UBND các cấp tổ chức, chỉ đạo và thực hiện việc lập
các loại bản đồ, kiểm tra việc thực hiện nội dung quản lý nhà nước về quản lý địa giới
và xây dựng hệ thống bản đồ.
3.1.2.3. Thực trạng quy định về lập và quản lý hồ sơ địa chính
Hồ sơ địa chính là tập hợp tài liệu thể hiện thông tin chi tiết về hiện trạng và tình
trạng pháp lý của việc quản lý, sử dụng các thửa đất, tài sản gắn liền với đất để phục
vụ yêu cầu quản lý nhà nước về đất đai và nhu cầu thông tin của các tổ chức, cá nhân
có liên quan. Chính vì vậy, ở nước ta, hồ sơ địa chính được lập ở tất cả các đơn vị
hành chính và các cấp hành chính, trải qua các thời kỳ lịch sử khác nhau. Hồ sơ địa
chính được lập ra thông qua việc sử dụng nhiều phương tiện khoa học kỹ thuật khác
nhau, bao gồm cả tài liệu giấy, tài liệu quản lý trên các phần mềm ứng dụng, văn bản
quản lý và tài liệu kỹ thuật (bản đồ), bảng biểu. Do đó, hồ sơ địa chính ở mỗi thời kỳ
lại mang những đặc điểm riêng, đánh dấu sự phát triển trong khoa học kỹ thuật đo đạc
bản đồ. Hệ thống hồ sơ địa chính đóng vai trò quan trọng trong công tác quản lý nhà
nước về đất đai. Hồ sơ địa chính được lập qua các thời kỳ và lưu giữ ở các cấp hành
chính khác nhau của tất cả các tỉnh, thành phố. Theo Điều 96 Luật Đất đai năm 2013
“Hồ sơ địa chính bao gồm các tài liệu dạng giấy hoặc dạng số thể hiện thông tin chi
tiết về từng thửa đất, người được giao quản lý đất, người sử dụng đất, chủ sở hữu tài
86
sản gắn liền với đất, các quyền và thay đổi quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản
gắn liền với đất” [96].
Thành phần hồ sơ địa chính được quy định cụ thể tại Điều 4, Thông tư số
24/2014/TT-BTNMT ngày 19/05/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về
hồ sơ địa chính [17]. Cụ thể, địa phương xây dựng, vận hành cơ sở dữ liệu địa chính,
hồ sơ địa chính được lập dưới dạng số và lưu trong cơ sở dữ liệu đất đai, gồm có các
tài liệu sau đây: Tài liệu điều tra đo đạc địa chính gồm bản đồ địa chính và sổ mục kê
đất đai; Sổ địa chính; Bản lưu Giấy chứng nhận (GCN). Địa phương chưa xây dựng cơ
sở dữ liệu địa chính, hồ sơ địa chính gồm có: Tài liệu điều tra đo đạc địa chính gồm
bản đồ địa chính và sổ mục kê đất đai cùng với sổ địa chính lập dưới dạng giấy và
dạng số (nếu có), Sổ địa chính được lập dưới dạng giấy hoặc dạng số, Sổ theo dõi biến
động đất đai lập dưới dạng giấy.
Hồ sơ địa chính được lập theo từng đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn. Việc lập,
cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính phải theo đúng trình tự, thủ tục hành chính theo quy
định của pháp luật đất đai. Nội dung thông tin trong hồ sơ địa chính phải bảo đảm thống
nhất với Giấy chứng nhận được cấp (nếu có) và phù hợp với hiện trạng quản lý, sử dụng
đất. Về trách nhiệm lập, cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính được quy định tại Điều 6,
Thông tư 24/2014/TT-BTNMT ngày 19/05/2014. Theo đó, Sở Tài nguyên và Môi
trường có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc đo đạc lập bản đồ địa chính, sổ mục kê đất
đai; chỉ đạo thực hiện chỉnh lý, cập nhật biến động bản đồ địa chính, sổ mục kê đất đai;
lập, cập nhật và chỉnh lý biến động thường xuyên sổ địa chính và các tài liệu khác của
hồ sơ địa chính ở địa phương. Văn phòng đăng ký đất đai chịu trách nhiệm thực hiện
chỉnh lý biến động thường xuyên đối với bản đồ địa chính, sổ mục kê đất đai; tổ chức
lập, cập nhật, chỉnh lý biến động hồ sơ địa chính đối với các tài liệu còn lại; cung cấp
bản sao bản đồ địa chính, sổ địa chính, sổ mục kê đất đai (dạng số hoặc dạng giấy) cho
UBND cấp xã, phường, thị trấn sử dụng. Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai thực
hiện các công việc như Văn phòng đăng ký đất đai đối với các đối tượng sử dụng đất,
được Nhà nước giao quản lý đất, sở hữu tài sản gắn liền với đất thuộc thẩm quyền giải
quyết thủ tục đăng ký. UBND cấp xã cập nhật, chỉnh lý bản sao tài liệu đo đạc địa
chính, sổ địa chính, sổ mục kê đất đai để sử dụng phục vụ cho yêu cầu quản lý đất đai
ở địa phương [17].
87
Bản đồ địa chính là thành phần của hồ sơ địa chính, thể hiện vị trí, ranh giới, diện
tích các thửa đất và các đối tượng chiếm đất không tạo thành thửa đất; được lập để
đăng ký đất đai, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất và
các nội dung khác của quản lý nhà nước về đất đai. Bản đồ địa chính được lập cho
từng đơn vị hành chính cấp xã theo đúng quy định tại Thông tư số 25/2014/TT-
BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về bản đồ địa
chính [20]. Trong công tác lập và quản lý hồ sơ địa chính, bản đồ địa chính là một
trong những tài liệu quan trọng, được sử dụng, cập nhật thông tin thường xuyên.
Sổ mục kê đất đai là sản phẩm của việc điều tra, đo đạc địa chính, để tổng hợp
các thông tin thuộc tính của thửa đất và các đối tượng chiếm đất không tạo thành thửa
đất gồm: số hiệu tờ bản đồ, số hiệu thửa đất, diện tích, loại đất, tên người sử dụng đất
và người được giao quản lý đất để phục vụ yêu cầu quản lý đất đai. Sổ mục kê đất đai
được lập để quản lý đất đai trong phạm vi đơn vị hành chính cấp xã và theo đúng quy
định tại Điều 20 Thông tư số 25/2014/TT-BTNMT ngày 19/05/2014. Bản đồ địa
chính, sổ mục kê đất đai được lập dưới dạng số và được lưu giữ trong cơ sở dữ liệu địa
chính để sử dụng cho quản lý đất đai ở các cấp; được in ra giấy để sử dụng ở những
nơi chưa hoàn thành việc xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính hoặc chưa có điều kiện để
khai thác sử dụng bản đồ địa chính, sổ mục kê đất đai dạng số. Việc đo đạc lập, chỉnh
lý bản đồ địa chính, sổ mục kê đất đai được thực hiện theo quy định về bản đồ địa
chính của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Bản đồ địa chính phải chỉnh lý trong các
trường hợp: xuất hiện thửa đất và các đối tượng chiếm đất mới; thay đổi ranh giới thửa
đất và các đối tượng chiếm đất (trừ các đối tượng là công trình xây dựng và tài sản trên
đất); thay đổi diện tích thửa đất; thay đổi mục đích sử dụng đất; thay đổi thông tin về
tình trạng pháp lý của thửa đất; thay đổi về mốc giới và đường địa giới hành chính các
cấp; thay đổi về điểm tọa độ địa chính và điểm tọa độ Quốc gia; thay đổi về mốc giới
và hành lang an toàn công trình; thay đổi về địa danh và các ghi chú trên bản đồ. Tất
cả các trường hợp biến động phải chỉnh lý trên bản đồ địa chính thì đều phải chỉnh lý
trên sổ mục kê để tạo sự thống nhất thông tin [20].
Sổ địa chính được lập để ghi nhận kết quả đăng ký, làm cơ sở để xác định tình
trạng pháp lý và giám sát, bảo hộ các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, chủ sở
hữu tài sản gắn liền với đất, người được Nhà nước giao quản lý đất theo quy định của
88
pháp luật đất đai. Sổ địa chính được lập ở dạng số, được Thủ trưởng cơ quan đăng ký
đất đai ký duyệt bằng chữ ký điện tử theo quy định và được lưu giữ trong cơ sở dữ liệu
địa chính. Sổ địa chính bằng giấy được lập để quản lý đất đai trong phạm vi đơn vị
hành chính cấp xã và theo hướng dẫn của Thông tư số 09/2007/TT-BTNMT ngày
02/8/2007 của Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn việc lập, chỉnh lý, quản lý hồ
sơ địa chính [15].
Sổ theo dõi biến động đất đai được lập cho từng đơn vị xã, phường, thị trấn để
theo dõi các trường hợp có thay đổi trong sử dụng đất gồm thay đổi kích thước và
hình dạng thửa đất, người sử dụng đất, mục đích sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất,
quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất và làm cơ sở để thực hiện thống kê diện
tích đất đai hàng năm.
Bản lưu Giấy chứng nhận: Bản lưu Giấy chứng nhận dạng số được quét từ bản
gốc Giấy chứng nhận trước khi trao cho người sử dụng đất để lưu trong cơ sở dữ liệu
địa chính. Địa phương chưa xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính thì lập hệ thống bản lưu
Giấy chứng nhận ở dạng giấy, bao gồm: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Giấy
chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở; Giấy chứng nhận quyền sở
hữu đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; Giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng. Khi xây dựng cơ sở
dữ liệu địa chính mà chưa quét bản gốc Giấy chứng nhận thì quét bản lưu Giấy chứng
nhận; khi thực hiện đăng ký biến động thì quét bản gốc Giấy chứng nhận để thay thế.
Các Giấy chứng nhận này là chứng thư pháp lý để nhà nước xác nhận quyền sử dụng
đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất hợp pháp của người có quyền sử
dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất. Giấy
chứng nhận và các văn bản liên quan tạo thành hồ sơ về thủ tục đăng ký đất đai, tài sản
gắn liền với đất. Quá trình sử dụng đất sản sinh văn bản liên tục đến Giấy chứng nhận
thì được cập nhật vào hồ sơ này.
Cùng với xu thế phát triển của khoa học công nghệ và đòi hỏi mới trong công tác
quản lý nhà nước về đất đai, việc quản lý và lưu trữ các hồ sơ, thông tin đất đai đang
chuyển dần từ lưu trữ bằng văn bản sang lưu trữ dưới dạng thông tin điện tử chủ động
cho phép nhiều chủ thể được phép cùng chia sẻ, khai thác và sử dụng trên môi trường
điện tử. Đây trở thành một xu thế tất yếu và trở thành giải pháp hiệu quả để bảo đảm
89
tính công khai, minh bạch và hiệu quả quản lý đất đai. Chủ trương số hóa các thông tin
dữ liệu về đất đai và xử lý trên môi trường mạng đã bước đầu được đề cập trong khoản
7 Điều 1 Nghị định số 10/2023/NĐ-CP ngày 03/4/2023 của Chính phủ sửa đổi, bổ
sung một số điều của các nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai [49]. Nhìn chung,
các quy định trong Nghị định số 10/2023/NĐ-CP đã chú trọng phát triển các dữ liệu
thông tin đất đai bảo đảm tính liên thông và cho phép người dân, các cơ quan nhà nước
được quyền khai thác, sử dụng và thực hiện các thủ tục hành chính trên môi trường
điện tử. Đây là một bước tiến để bảo đảm tính công khai minh bạch của thông tin đất
đai. Một điểm đáng ghi nhận là việc phân tách rạch ròi trách nhiệm của cơ quan tiếp
nhận hồ sơ, cơ quan giải quyết thủ tục hành chính và các cơ quan có thẩm quyền khác.
Theo đó, cơ quan tiếp nhận hồ sơ chịu trách nhiệm kiểm tra tính đầy đủ của thành
phần hồ sơ; cơ quan giải quyết thủ tục hành chính về đất đai chịu trách nhiệm thực
hiện đúng thẩm quyền và thời gian theo quy định của pháp luật, không chịu trách
nhiệm về những nội dung trong các văn bản, giấy tờ có trong hồ sơ đã được cơ quan,
người có thẩm quyền khác chấp thuận, thẩm định, phê duyệt hoặc giải quyết trước đó.
Với quy định này, thời hạn giải quyết thủ tục hành chính được rút ngắn và giảm bớt
gánh nặng xác minh của cơ quan giải quyết hồ sơ. Điều này cũng phù hợp khi Nhà
nước đang tiến tới xây dựng một hệ thống thông tin dữ liệu điện tử được kết nối và
chia sẻ giữa các cơ quan nhà nước và cả các cá nhân, tổ chức khác trong xã hội.
Việc xây dựng một hệ thống thông tin đất đai đầy đủ, chi tiết, liên thông và dễ
tiếp cận là nền tảng quan trọng giúp nâng cao hiệu quả các hoạt động quản lý nhà nước
về đất đai từ lập quy hoạch, kế hoạch cho đến tổ chức các hoạt đông phân bổ, điều
chỉnh và xử lý vi phạm về sử dụng đất đai. Một trong những vấn đề ảnh hưởng tới hiệu
quả quản lý hiện nay khiến nhiều trường hợp lợi dụng kẽ hở để vi phạm pháp luật và
thu lợi bất chính tại một số nông, lâm trường. Các kẽ hở này xuất phát từ việc thiếu
hoặc thông tin đất đai trong các hồ sơ địa chính không đầy đủ, chưa tin cậy, không
chính xác. Thực tế này khiến khó xác định ranh giới, diện tích rừng phòng hộ thuộc
phạm vi quản lý hay phân biệt ranh giới loại rừng giữa rừng sản xuất (gồm rừng sản
xuất là rừng tự nhiên và rừng sản xuất là rừng trồng) với rừng đặc dụng và rừng phòng
hộ không rõ ràng… Đây là cơ hội để hợp thức hóa cho một số vi phạm đất đai trong
quá trình rà soát sắp xếp; khai thác rừng không đúng pháp luật (phá rừng); hay lợi
90
dụng để kinh doanh, làm nhà ở... bên trong phạm vi diện tích đất rừng gây khó khăn
trong xử lý vi phạm.... từ đó làm giảm hiệu lực quản lý, hiệu quả sử dụng đất đai có
nguồn gốc từ các nông, lâm trường.
3.1.2.4. Cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rừng phòng hộ
Một trong những hoạt động quan trọng để thực hiện quản lý thông tin, dữ liệu
về đất rừng phòng hộ chính là việc cấp giấy chứng nhận QSDĐ rừng phòng hộ cho
chủ thể sử dụng đất. Giấy chứng nhận QSDĐ rừng phòng hộ là chứng thư có giá trị
pháp lý Nhà nước, cấp cho người sử dụng đất để ghi nhận quyền sở hữu hợp pháp của
họ đối với QSDĐ rừng phòng hộ, đồng thời các quyền và lợi ích hợp pháp của chủ sử
dụng đất sẽ được Nhà nước bảo hộ bằng quyền lực của mình.
Đăng ký QSDĐ được chia thành hai loại: đăng ký ban đầu khi chưa được cấp
giấy chứng nhận QSDĐ và đăng ký biến động khi người sử dụng đất đã được cấp giấy
chứng nhận QSDĐ cần cập nhật các thông tin mới. Cấp Giấy chứng nhận QSDĐ có ý
nghĩa và vai trò thiết thực và hết sức quan trọng trong quản lý đất đai của nhà nước.
Theo đó, hoạt động đăng ký QSDĐ là một biện pháp của Nhà nước nhằm theo dõi tình
hình, nắm bắt thông tin về quá trình sử dụng và biến động có thể xảy ra đối với chủ sử
dụng đất, diện tích, loại hạng đất. Đăng ký QSDĐ là nghĩa vụ, trách nhiệm của từng
chủ sử dụng và cơ quan nhà nước làm nhiệm vụ quản lý đất rừng phòng hộ.
Giấy chứng nhận QSDĐ rừng phòng hộ được cấp cho người có QSDĐ theo một
loại mẫu thống nhất trong cả nước. Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định
cụ thể về Giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
tại Thông tư 23/2014/TT-BTNMT ngày 19 tháng 5 năm 2014 [19]. Như vậy, các mẫu
giấy được cấp trước đây theo Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 2003 và các
Nghị định của Chính phủ về hướng dẫn thi hành các luật trên vẫn có giá trị pháp lý.
Trường hợp những tổ chức, cá nhân, hộ gia đình đã được cấp giấy chứng nhận theo
các quy định đã được viện dẫn trên, nếu có nhu cầu đổi giấy chứng nhận theo quy định
của Luật Đất đai năm 2013 thì được cấp đổi và không phải thực hiện các nghĩa vụ về
lệ phí cấp đổi.
Về nguyên tắc, giấy chứng nhận QSDĐ được cấp đến từng thửa đất, trong trường
hợp thửa đất có nhiều tổ chức, cá nhân sử dụng thì giấy chứng nhận QSDĐ được cấp
đến từng tổ chức, cá nhân đồng sử dụng thửa đất đó.
91
Về thẩm quyền cấp giấy chứng nhận QSDĐ rừng phòng hộ: Ủy ban nhân dân
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận QSDĐ đất
rừng phòng hộ cho tổ chức, cơ sở tôn giáo. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được ủy quyền
cho cơ quan tài nguyên và môi trường cùng cấp, cấp Giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở
hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; Ủy ban nhân dân cấp huyện cấp Giấy chứng
nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho hộ gia đình, cá
nhân, cộng đồng dân cư [96].
Trình tự thủ tục cấp giấy chứng nhận QSDĐ được thực hiện theo quy định tại
Điều 70, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 đối với trường hợp đăng ký
lần đầu; đối với các trường hợp đăng ký biến động thì tùy từng trường hợp, chủ thể sử
dụng đất rừng phòng hộ sẽ thực hiện theo quy định tại Điều 84 và 86, Nghị định số
43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014.
Một điều cần lưu ý ở đây là, pháp luật Việt Nam đang có sự phân biệt về quản
lý đối tượng là rừng với các loại tài sản khác gắn liền với đất. Theo quy định tại pháp
luật đất đai, các nhà làm luật đều quy định cho phép người sử dụng đất đăng ký quyền
sử dụng đất, đồng thời với các quyền sở hữu nhà ở hoặc tài sản khác gắn liền với đất.
Tuy nhiên, đối với đất rừng, pháp luật lâm nghiệp quy định về chế độ sở hữu rừng như
sau: (Điều 7, Luật Lâm nghiệp) Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với rừng thuộc sở
hữu toàn dân bao gồm: (i) Rừng tự nhiên; (ii) Rừng trồng do Nhà nước đầu tư toàn bộ
và (iii) Rừng trồng do Nhà nước thu hồi, được tặng cho hoặc trường hợp chuyển quyền
sở hữu rừng trồng khác theo quy định của pháp luật. Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân,
cộng đồng dân cư sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng bao gồm: (i) Rừng do tổ chức, hộ
gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư đầu tư và (ii) Rừng được nhận chuyển nhượng,
tặng cho, thừa kế rừng từ chủ rừng khác theo quy định của pháp luật.
Xuất phát từ quy định về sở hữu nêu trên, đối với rừng phòng hộ như đã phân
tích trong chương lý luận, đa phần là rừng tự nhiên hoặc rừng trồng do Nhà nước đầu tư,
do đó, quyền sở hữu rừng phòng hộ thường sẽ do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Vì vậy,
khi được cấp QSDĐ, người sử dụng đất không đương nhiên được sở hữu đối với diện
tích rừng phòng hộ trên diện tích đất được giao.
Ngoài ra, một bất cập phải đề cập tới là việc sử dụng các thuật ngữ còn thiếu
thống nhất, dễ gây nhầm lẫn với các chủ thể trong quá trình đăng ký cấp Giấy chứng
92
nhận QSDĐ rừng nói chung và đất rừng phòng hộ nói riêng. Như đã phân tích ở phần
trên, thẩm quyền quản lý đất thuộc về các cơ quan tài nguyên và môi trường, trong khi
thẩm quyền quản lý rừng thuộc về các cơ quan nông nghiệp và phát triển và nông
thôn. Thực tế pháp lý này khiến các chủ thể sử dụng đất nếu có nhu cầu sử dụng đất
rừng nói chung và đất rừng phòng hộ nói riêng phải gửi hồ sơ tới hai cơ quan này để
có thể được QSDĐ trên thực tế. Mặc dù, các nhà làm luật tại Điều 36 đã có quy định
trình tự, thủ tục giao rừng, cho thuê rừng thống nhất, đồng bộ với giao đất, cho thuê
đất để tạo thuận lợi cho người sử dụng đất rừng. Tuy nhiên, trong hồ sơ, mẫu đề nghị
giao rừng gửi tới các cơ quan nông nghiệp và phát triển nông thôn vẫn sử dụng thuật
ngữ “giao đất” trong rất nhiều hồ sơ. Điều này dẫn đến sự lúng túng và khó hiểu cho
các chủ thể khi thực hiện các trình tự, thủ tục xin cấp Giấy chứng nhận QSDĐ đối với
đất rừng phòng hộ.
3.1.3. Thực trạng pháp luật về phân bổ và điều chỉnh đất rừng phòng hộ
3.1.3.1. Thực trạng pháp luật về quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất
Hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, theo đó có quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất cấp quốc gia; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất cấp huyện; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng và quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất an ninh. Trên cơ sở hệ thống đó, căn cứ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
được xác định theo từng cấp độ nhất định. Như vậy, có sự phân biệt căn cứ lập quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện, quốc phòng và an ninh. Từ căn cứ
lập quy hoạch nêu trên, các căn cứ kế hoạch sử dụng đất cũng được chi tiết hóa và cụ thể
hóa, góp phần hiện thực hóa mục tiêu quy hoạch trong từng giai đoạn phát triển. Các căn
cứ này cũng xuất phát từ quy hoạch mang tính tổng thể đã được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền phê duyệt, nhu cầu sử dụng đất của người sử dụng cũng như khả năng thu hút
đầu tư vào các dự án của Nhà nước trong việc thực thi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
- Nội dung quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai
Nếu như trước đây Luật Đất đai 2003 [90] chỉ đề cập nội dung của quy hoạch
và kế hoạch sử dụng đất là việc khoanh định các loại đất khác nhau để đáp ứng nhu
cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước thì hiện nay, từ Điều 38 đến Điều 41, Luật
Đất đai năm 2013 [96] tiến một bước mới trong việc xác lập nội dung của quy hoạch
và kế hoạch sử dụng đất. Theo đó, căn cứ vào hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng
93
đất của từng cấp, nội dung của quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất được xác định một
cách cụ thể. Các nội dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bao quát các biện pháp
để xác định phương hướng, mục tiêu sử dụng đất trong từng thời kỳ quy hoạch, xác
định diện tích các loại đất phân bổ cho các nhu cầu khác nhau về quốc phòng, an ninh,
nhu cầu phát triển kinh tế, nhu cầu sử dụng đất phục vụ đầu tư trong nước và nước
ngoài. Qua việc xác định các mục tiêu nêu trên, từ đó đưa ra các giải pháp để hiện thực
hóa quy hoạch, đưa quy hoạch vào trong cuộc sống tránh không xem xét đầy đủ mọi
yếu tố về kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trường. Từ những nội dung quy hoạch được ghi
nhận trên, việc chi tiết hóa bằng các nội dung cụ thể trong kế hoạch sử dụng đất thông
qua phân tích đánh giá các kết quả đạt được trong kỳ kế hoạch sử dụng đất, các nhu
cầu cụ thể về phân bố đất đai cho từng kế hoạch giao đất, cho thuê đất, chuyển mục
đích sử dụng đất và thu hồi đất phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế và xây
dựng hạ tầng xã hội
- Kỳ quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất
Khái niệm này lần đầu tiên được quy định tại Điều 24, Luật Đất đai năm 2003
và tiếp tục được thể hiện tại Điều 37, Luật Đất đai năm 2013. Kỳ quy hoạch, kỳ kế
hoạch sử dụng đất là lượng thời gian vật chất mà mỗi cấp chính quyền, từ trung ương
đến địa phương xây dựng chiến lược từ tổng thể đến chi tiết để thực hiện các nội dung
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai. Lượng thời gian vật chất đó không thể quá ngắn
cũng không thể quá dài. Ở nước ta, theo Luật Đất đai 2013, thì kỳ quy hoạch sử dụng
đất là mười năm và kỳ kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh và kỳ kế hoạch sử
dụng đất quốc phòng, an ninh là năm năm ứng với chiến lược phát triển kinh tế-xã hội
trong một chu kỳ mười năm và năm năm để thực hiện kế hoạch đó đối với cả nước và tất
cả các địa phương. Khoản 2, Điều 37 xác định kỳ kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được
lập hàng năm để đáp ứng các nhu cầu sử dụng đất của người dân và doanh nghiệp trong
ngắn hạn. Kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không chỉ lượng hóa thời gian cho một
tổng thể phát triển kinh tế - xã hội mà còn thể hiện tính liên tục và tính kế tiếp trong việc
xây dựng chiến lược khai thác, sử dụng đất đai. Qua đó, người sử dụng đất hoàn toàn an
tâm trước các kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước.
- Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch lâm nghiệp và quy
hoạch có liên quan
94
Quy hoạch sử dụng đất là căn cứ để xây dựng quy hoạch về lâm nghiệp, trong
đó có quy hoạch rừng phòng hộ (Điều 10, Luật Lâm nghiệp 2017) hay nói cách
khác quy hoạch lâm nghiệp phải tuân thủ quy hoạch sử dụng đất quốc gia. Khi có
sự thay đổi, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất làm thay đổi lớn đến nội dung quy
hoạch lâm nghiệp thì quy hoạch lâm nghiệp phải được điều chỉnh lại. Có thể thấy,
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là căn cứ cốt lõi để ban hành các văn bản điều
chỉnh hoạt động quản lý rừng.
Ngoài ra, với mục đích chủ yếu là để bảo vệ môi trường duy trì sự phát triển bền
vững của kinh tế - xã hội trước ảnh hưởng của biến đổi khí hậu, việc sử dụng đất rừng
phòng hộ cũng chịu sự ảnh hưởng từ các chiến lược, quy hoạch về bảo vệ môi trường, sử
dụng tài nguyên nước. Hiện nay, theo pháp luật về bảo vệ môi trường có 04 cấp chiến
lược, quy hoạch về bảo vệ môi trường bao gồm: (i) Chiến lược bảo vệ môi trường quốc
gia; (ii) Quy hoạch bảo vệ môi trường quốc gia; (iii) Quy hoạch vùng và (iv) Quy hoạch
tỉnh. Trong khi đó quy hoạch sử dụng đất được chia thành 04 cấp là: (i) Quy hoạch sử
dụng đất quốc gia; (i) Quy hoạch sử dụng đất cấp huyện; (iii) Quy hoạch sử dụng đất quốc
phòng và (iv) Quy hoạch sử dụng đất an ninh [89]. Còn quy hoạch tài nguyên nước được
chia thành 03 cấp gồm: (i) Quy hoạch tài nguyên nước quốc gia; (ii) Quy hoạch tổng hợp
lưu vực sông liên tỉnh, nguồn nước liên tỉnh và (iii) Quy hoạch bảo vệ, khai thác, sử dụng
nguồn nước liên quốc gia.
Có thể thấy, hệ thống pháp luật hiện nay dù Nhà nước đã cho ban hành Luật Quy
hoạch năm 2017 nhằm mục tiêu quản lý thống nhất hệ thống quy hoạch quốc gia,
nhưng việc tồn tại nhiều hệ thống quy hoạch khác nhau và được phân loại xây dựng
theo các tiêu chí khác nhau đang tăng nặng áp lực của các cơ quan quản lý cho hoạt
động xây dựng và lập quy hoạch. Điều này có thể dẫn đến hai nguy cơ sau:
Thứ nhất, việc theo dõi và sử dụng các quy hoạch thuộc các ngành khác nhau để
tham chiếu, làm cơ sở xây dựng các quy hoạch cho từng lĩnh vực dường như là việc
bất khả thi, do có quá nhiều các quy hoạch được xây dựng với nhiều tiêu chí khác nhau
và phân loại khác nhau. Thực tế này sẽ khiến các cơ quan, đơn vị được giao phụ trách
xây dựng quy hoạch và ngay cả các đơn vị được giao thẩm định, góp ý quy hoạch khó
có thể đánh giá chất lượng và tính phù hợp của các quy hoạch.
Thứ hai, nội dung các quy hoạch sẽ mang tính chất chung chung, nhiều nội dung
95
mang tính tùy nghi, thiếu chặt chẽ, thiếu cụ thể. Đây là cơ hội tiềm ẩn cho các hoạt
động tham nhũng nhằm can thiệp vào hoạt động quản lý một cách “danh chính, ngôn
thuận” khi bản thân các quy hoạch thiếu cụ thể.
Đây cũng là vấn đề cần khắc phục trong hoạt động lập quy hoạch sử dụng đất nói
chung và quản lý đất rừng phòng hộ nói riêng. Hiện nay, Luật Quy hoạch đã có quy
định về xây dựng quy hoạch tổng thể quốc gia bao gồm toàn bộ các nội dung về sử
dụng đất, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường. Đây là một bước tiến cho phép
tổng hợp toàn bộ các lĩnh vực quản lý, tạo cơ sở thống nhất cho xây dựng các quy
hoạch có liên quan. Do vậy, để bảo đảm tính đồng bộ cần thiết phải có những điều
chỉnh phù hợp đối với hoạt động lập quy hoạch sử dụng đất.
Bên cạnh đó, chất lượng công tác dự báo trong các quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất nói chung và đất rừng phòng hộ nói riêng còn hạn chế. Công tác dự báo nhu cầu
còn chưa sát nhu cầu thực tế, các giải pháp thực hiện quy hoạch chưa đồng bộ, quyết
liệt dẫn tới một số chỉ tiêu sử dụng đất còn thấp hoặc vượt quá so với nhu cầu của
nguồn lực đầu tư, chưa phù hợp với thực tiễn của hầu hết các địa phương. Điều này
làm ảnh hưởng đến kết quả thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp, khiến
tại nhiều địa phương, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thường xuyên điều chỉnh, thay
đổi và thiếu tính ổn định.
Ngoài ra, việc hạn chế lợi ích nhóm trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất cũng là một vấn đề chưa có cơ chế pháp lý phù hợp để hạn chế hiện tượng này.
Một trong những nguyên nhân khiến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại một số địa
phương thường xuyên điều chỉnh, thay đổi thiếu ổn định, trong đó xuất phát không ít
trường hợp là vì lợi ích nhóm. Sự thiếu chặt chẽ trong các quy định pháp luật đất đai
có thể thấy ngay từ các quy định cụ thể về căn cứ điều chỉnh. Hiện nay, pháp luật
không quy định cụ thể văn bản hay báo cáo đánh giá nào được sử dụng để làm căn cứ
thay đổi mà đang sử dụng các quy định định tính chung chung như “do biến đổi bất
thường của tình hình kinh tế - xã hội làm hạn chế nguồn lực thực hiện” hay “do phát
triển của khoa học công nghệ làm thay đổi cơ bản việc thực hiện quy hoạch sử dụng
đất”… Điều này rất dễ bị lợi dụng để điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Ngoài ra, cơ chế phản biện, giám sát xã hội với hoạt động xây dựng quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất còn chưa cụ thể. Ví dụ, việc lấy ý kiến nhân dân đối với quy hoạch,
96
kế hoạch sử dụng đất có ý nghĩa rất quan trọng. Tuy nhiên, trong luật Đất đai hiện
hành chưa quy định đầy đủ, rõ ràng về cơ chế tổ chức lấy ý kiến nhân dân về quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nhất là ở cấp xã, huyện.
3.1.3.2 Quy định về giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất
rừng phòng hộ
a) Giao đất
Hiện nay, giao đất được tiến hành dưới 2 hình thức là giao đất không thu tiền sử
dụng đất và giao đất có thu tiền sử dụng đất. Đất rừng phòng hộ thuộc trường hợp
được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất theo quy định tại Điều 136, Luật
Đất đai 2013, cụ thể:
Nhà nước giao đất rừng phòng hộ cho tổ chức quản lý rừng phòng hộ để quản lý,
bảo vệ, khoanh nuôi tái sinh rừng và trồng rừng theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, được kết hợp sử dụng đất vào mục
đích khác theo quy định của pháp luật về lâm nghiệp.
Tổ chức quản lý rừng phòng hộ giao khoán đất rừng phòng hộ cho hộ gia đình,
cá nhân đang sinh sống tại đó để bảo vệ, phát triển rừng; Ủy ban nhân dân cấp huyện
giao đất ở, đất sản xuất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân đó sử dụng.
Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu, khả năng bảo vệ, phát triển rừng và
đang sinh sống trong khu vực rừng phòng hộ mà chưa có tổ chức quản lý và khu vực
quy hoạch trồng rừng phòng hộ thì được Nhà nước giao đất rừng phòng hộ để bảo vệ,
phát triển rừng và được kết hợp sử dụng đất vào mục đích khác theo quy định của
pháp luật về lâm nghiệp.
Cộng đồng dân cư được Nhà nước giao rừng phòng hộ theo quy định của Luật
Lâm nghiệp thì được giao đất rừng phòng hộ để bảo vệ, phát triển rừng; có quyền và
nghĩa vụ theo quy định của Lâm nghiệp.
Như vậy, việc giao đất rừng phòng hộ sẽ phụ thuộc vào từng mục đích, kế hoạch
sử dụng đất để cải tạo, phát triển bảo vệ rừng cho từng hộ gia đình hoặc cá nhân, tổ
chức quản lý và sử dụng. Tuy nhiên, việc giao đất, chuyển nhượng này sẽ do Ủy ban
nhân dân tỉnh/thành phố quyết định cho kết hợp vừa bảo vệ và phát triển mô hình kinh
doanh hiệu quả như xây dựng khu sinh thái du lịch phong phú, tổ chức các hoạt động
vui chơi, giải trí và giáo dục…
97
Có thể thấy, Luật Đất đai không đưa ra giới hạn đối với chủ thể được giao đất
rừng phòng hộ, mà cho phép tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư đều có
thể trở thành chủ sử dụng đất rừng phòng hộ. Tuy nhiên, để được giao đất rừng phòng
hộ, các chủ thể còn phải đáp ứng các điều kiện để được Nhà nước giao rừng phòng hộ
không thu tiền sử dụng rừng quy định tại khoản 2, Điều 16, Luật Lâm nghiệp cụ thể:
Ban quản lý rừng phòng hộ, đơn vị vũ trang đối với rừng phòng hộ đầu nguồn,
rừng phòng hộ biên giới; rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay; rừng phòng hộ chắn
sóng, lấn biển;
Tổ chức kinh tế đối với rừng phòng hộ xen kẽ trong diện tích rừng sản xuất của
tổ chức đó;
Hộ gia đình, cá nhân cư trú hợp pháp trên địa bàn cấp xã nơi có rừng phòng hộ
đối với rừng phòng hộ đầu nguồn; rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay; rừng phòng
hộ chắn sóng, lấn biển;
Cộng đồng dân cư cư trú hợp pháp trên địa bàn cấp xã nơi có rừng phòng hộ đối
với rừng phòng hộ đầu nguồn; rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay; rừng phòng hộ
chắn sóng, lấn biển; rừng bảo vệ nguồn nước của cộng đồng dân cư đó.
Về hạn mức giao đất rừng phòng hộ cho hộ gia đình, cá nhân không quá 30 ha
(điểm b, khoản 3, Điều 129, Luật Đất đai).
b) Cho thuê đất rừng phòng hộ
Tại khoản 4, Điều 136, Luật Đất đai 2013 “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định
cho tổ chức kinh tế thuê đất rừng phòng hộ thuộc khu vực được kết hợp với kinh doanh
cảnh quan, du lịch sinh thái – môi trường dưới tán rừng” [96]. Như vậy, đối tượng được
thuê đất rừng phòng hộ rất hạn chế chỉ có 01 trường hợp duy nhất nêu trên. Tuy nhiên,
điểm mâu thuẫn ở đây là pháp luật lâm nghiệp chỉ cho phép Nhà nước giao đất không
thu tiền cho tổ chức kinh tế đối với diện tích rừng phòng hộ nằm xen kẽ trong diện tích
rừng sản xuất của tổ chức đó. Đối với trường hợp cho thuê rừng chỉ áp dụng với rừng
sản xuất. Như vậy, ở đây đặt ra vấn đề là đối với trường hợp tổ chức kinh tế được thuê
đất rừng phòng hộ thì việc giao rừng phòng hộ trên diện tích đất đó sẽ áp dụng hình thức
giao không thu tiền hay cho thuê. Khi đó, giá cho thuê đất sẽ được tính bao gồm cả tiền
thuê rừng hay không. Đây là nội dung còn chưa minh bạch trong hệ thống quy định
pháp luật về đất rừng phòng hộ.
98
Thẩm quyền giao đất, cho thuê đất rừng phòng hộ được quy định tại Điều 59,
Luật Đất đai 2013, cụ thể: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giao đất, cho thuê đất
đối với các tổ chức, cơ sở tôn giáo; Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định giao đất,
cho thuê đất đối với hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư.
Về trình tự, thủ tục giao, cho thuê đất rừng phòng hộ, người sử dụng đất sẽ tuân
theo các trình tự, thủ tục quy định tại Điều 68, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày
15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai và
Điều 36, Nghị định số 156/2018/NĐ-CP ngày 16/11/2018 của Chính quy định chi tiết
thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp. Theo đó, các nhà làm luật đã thống nhất
với trình tự, thủ tục giao rừng, cho thuê rừng thống nhất, đồng bộ với giao đất, cho
thuê đất thực hiện theo quy định của pháp luật về đất đai. Tuy nhiên, sự thống nhất,
đồng bộ vẫn chỉ tồn tại dưới dạng chủ trương và mang tính hình thức khi trên thực tế
các nhà làm luật vẫn đang quy định hai mẫu hồ sơ khác nhau đối với việc xin giao cho
thuê quyền sử dụng đất và rừng.
c) Chuyển mục đích đất rừng phòng hộ
Luật Đất đai 2013 đã chia việc chuyển mục đích sử dụng làm 2 trường hợp:
chuyển mục đích sử dụng đất phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và
chuyển mục đích sử dụng đất không phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền
nhưng phải đăng ký biến động. Theo đó, chuyển mục đích sử dụng đất rừng phòng hộ
thuộc trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải được phép của cơ quan nhà nước
có thẩm quyền được quy định tại khoản 1, Điều 57, Luật Đất đai 2013. Khi chuyển
mục đích sử dụng đất phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, thì người
sử dụng đất phải thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật; chế độ sử
dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất được áp dụng theo loại đất sau khi
được chuyển mục đích sử dụng.
Về thẩm quyền chuyển mục đích sử dụng đất rừng: Theo quy định tại Điều 58,
Luật Đất đai năm 2013, cụ thể:
Đối với dự án có sử dụng đất rừng phòng hộ vào các mục đích khác mà không
thuộc trường hợp được Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ
trương đầu tư thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho
thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khi có một trong các văn bản sau đây:
99
Văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ đối với trường hợp chuyển mục
đích sử dụng từ 20 héc ta đất rừng phòng hộ trở lên;
Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với trường hợp chuyển mục đích
sử dụng dưới 20 héc ta đất rừng phòng hộ.
Đối với dự án sử dụng đất tại đảo và xã, phường, thị trấn biên giới, ven biển thì
cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép
chuyển mục đích sử dụng đất khi được sự chấp thuận bằng văn bản của các bộ, ngành
có liên quan.
Tuy nhiên, hiện nay quy định về thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng
đất rừng phòng hộ lại chưa có tính thống nhất với các quy định của Luật Lâm nghiệp
năm 2017 tại Điều 20 quy định thẩm quyền quyết định chủ trương chuyển mục đích sử
dụng rừng sang mục đích khác tại Điều 20, theo đó:
Quốc hội quyết định chủ trương chuyển mục đích sử dụng rừng phòng hộ đầu
nguồn, rừng phòng hộ biên giới từ 50 ha trở lên; rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay
và rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển từ 500 ha trở lên.
Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương chuyển mục đích sử dụng rừng phòng hộ
đầu nguồn, rừng phòng hộ biên giới từ 20 ha đến dưới 50 ha; rừng phòng hộ chắn gió, chắn
cát bay và rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển từ 20 ha đến dưới 500 ha.
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định chủ trương chuyển mục đích sử dụng
rừng phòng hộ đầu nguồn, rừng phòng hộ biên giới, rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát
bay và rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển dưới 20 ha.
Như vậy, đã có sự mâu thuẫn giữa Luật Đất đai và Luật Lâm nghiệp trong việc
quy định về thẩm quyền chuyển mục đích sử dụng đất rừng phòng hộ khi hạn chế thẩm
quyền của Thủ tướng Chính phủ từ 20 ha đến dưới 50 ha.
Đối với đất rừng phòng hộ, việc giao rừng, cho thuê rừng, chuyển mục đích sử
dụng rừng sang mục đích khác phải tuân theo những nguyên tắc sau: (Điều 14, Luật
Lâm nghiệp 2017) [100].
Phù hợp với quy hoạch lâm nghiệp cấp quốc gia, quy hoạch sử dụng đất; diện
tích rừng hiện có tại địa phương.
Không giao, cho thuê diện tích rừng đang có tranh chấp.
Không chuyển mục đích sử dụng rừng tự nhiên sang mục đích khác, trừ dự án
100
quan trọng quốc gia; dự án phục vụ quốc phòng, an ninh quốc gia; dự án cấp thiết khác
được Chính phủ phê duyệt.
Chủ rừng không được cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khác thuê diện tích rừng
tự nhiên, rừng trồng do Nhà nước đầu tư.
Thống nhất, đồng bộ với giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất,
thu hồi đất.
Thời hạn, hạn mức giao rừng, cho thuê rừng phù hợp với thời hạn, hạn mức giao
đất, cho thuê đất.
d) Khai thác, sử dụng đất rừng phòng hộ
Luật Đất đai năm 2013 đã có những quy định bước đầu cho phép đa mục đích sử
dụng đối với đất rừng phòng hộ khi cho phép chủ thể sử dụng đất được kết hợp sử
dụng đất rừng phòng hộ vào các mục đích khác. Quy định này hướng tới mục đích
khuyến khích và gắn bó chặt chẽ các chủ thể sử dụng đất với việc khai thác, bảo vệ đất
rừng phòng hộ; đồng thời bù đắp phần nào lợi ích về kinh tế cho các chủ thể sử dụng
đất rừng phòng – loại đất có ít tiềm năng kinh tế hơn các loại đất khác. Ngay trong
Luật Lâm nghiệp năm 2017 cũng đã có quy định cho phép khai thác rừng đa mục đích.
Theo đó, tổ chức, hợp tác, liên kết hoặc cho tổ chức, cá nhân thuê môi trường rừng để
kinh doanh du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí trong rừng bảo đảm không làm ảnh
hưởng đến bảo tồn hệ sinh thái tự nhiên, đa dạng sinh học, cảnh quan môi trường và
các chức năng khác của khu rừng. Tuy nhiên, thực tế áp dụng quy định trong gần 10
năm qua chưa phát huy được hiệu quả. Minh chứng là mới chỉ có 02 dự án sử dụng đa
mục đích đất rừng là (i) dự án trồng cây dược liệu dưới tán rừng ở Sông Mã và (ii) dự
án rừng thông bản Áng.
Thực tế này cho thấy các quy định về khai thác đa mục đích hiện nay chưa tạo ra
một điều kiện pháp lý thuận lợi cho các chủ thể tự tin tham gia khai thác và sử dụng
đất rừng phòng hộ. Trong khi đó tiềm năng để khai thác đa mục đích đất rừng phòng
hộ là rất lớn và đây cũng là mô hình được sử dụng tại nhiều nước để bảo đảm gắn kết
quyền lợi bảo vệ rừng phòng hộ với quyền lợi của người sử dụng đất. Theo đó, đối với
rừng phòng hộ có tiềm năng phát triển du lịch sinh thái hoặc có các nguồn lợi khác
trên đất rừng phòng hộ mà có thể khai thác phục vụ cho mục đích kinh tế nhưng không
làm ảnh hưởng tới mục đích và tính năng trọng yếu của rừng phòng hộ, không làm ảnh
101
hưởng tới việc phát triển rừng phòng hộ thì có thể cho phép kết hợp sử dụng đa mục
đích, trên cơ sở quy định rõ về cơ chế quản lý và sử dụng với sự kiểm tra và giám sát
chặt chẽ của cơ quan quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ.
Bên cạnh đó, ngoài việc gắn kết lợi ích của chủ sử dụng đất, các lợi ích thu được
từ các hoạt động khai thác có thể được sử dụng để phục vụ cho chính hoạt động quản
lý nhà nước về đất rừng phòng hộ như: đầu tư cơ sở vật chất để hiện đại hóa hệ thống
hồ sơ, cơ sở dữ liệu về đất rừng phòng hộ (số hóa hệ thống dữ liệu); đầu tư thêm các
trang thiết bị và phương tiện hiện đại cho lực lượng bảo vệ rừng, bảo đảm sự an toàn
cho chính cán bộ làm nhiệm vụ; phát triển, bồi dưỡng nguồn nhân lực có chất lượng
cao để phục vụ công tác quản lý...
Có thể thấy, việc chưa thực hiện tốt chủ trương sử dụng đất rừng đa mục đích
cũng đã gián tiếp ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý đất rừng phòng hộ hiện nay. Đồng
thời, việc phân loại đất đai theo Luật Đất đai năm 2013 đang được thực hiện theo mục
đích sử dụng và được chia thành hai loại chính là đất nông nghiệp và đất phi nông
nghiệp. Tuy nhiên, việc phân loại này cũng chưa tính tới các loại đất sử dụng đa mục
đích hoặc sử dụng hỗn hợp dẫn tới các quy định quản lý một số loại đất còn lỏng lẻo
và chưa phù hợp, cụ thể như trường hợp của đất rừng phòng hộ. Điều này dẫn tới hoạt
động quản lý nhà nước còn thiếu hiệu quả, chưa phát huy được tối đa tiềm năng của
đất, gây thất thoát nguồn thu của nhà nước.
3.1.3.3 Quy định về thu hồi đất rừng phòng hộ
Với tư cách đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước có quyền giao đất, cho
thuê đất và có quyền thu hồi đất. Thu hồi đất là biện pháp pháp lý quan trọng nhằm
bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Nhà nước là người đại diện. Luật Đất
đai năm 2013 đã quy định rõ các trường hợp thu hồi đất theo 4 nhóm lý do cụ thể. Chi
tiết như sau:
Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh
Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng
Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai
Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có
nguy cơ đe dọa tính mạng con người
Về thẩm quyền thu hồi đất rừng phòng hộ, theo quy định tại Điều 66, Luật Đất
102
đai năm 2013, về cơ bản, thẩm quyền thu hồi đất là thống nhất với thẩm quyền giao
đất, cho thuê đất rừng phòng hộ.
Về trình tự thu hồi đất rừng phòng hộ được thực hiện tương tự thu hồi các loại
đất khác được quy định từ Điều 67 đến Điều 71, Luật Đất đai.
Nếu như giao đất, cho thuê đất là cơ sở để làm phát sinh quan hệ pháp luật đất
đai, phát sinh quyền sử dụng đất của người sử dụng thì thu hồi đất có hậu quả pháp lý
hoàn toàn ngược lại đó là chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai, chấm dứt quyền sử dụng
đất của người sử dụng bằng một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền. Hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất có liên quan đến quyền lợi của Nhà nước,
các chủ đầu tư và người bị thu hồi đất. Vì vậy, khi tiến hành thu hồi đất, Nhà nước cần
phải quan tâm đến lợi ích của xã hội cũng như quyền lợi của người sử dụng đất. Với ý
nghĩa là một nội dung của quản lý nhà nước về đất đai, vai trò và sự can thiệp của Nhà
nước đối với việc thu hồi đất cần phải dựa trên những căn cứ pháp lý rõ ràng, phù hợp,
đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất và của chủ đầu tư.
Tuy nhiên, hiện nay, các quy định pháp luật đang có sự nhân nhượng cho những
trường hợp sử dụng đất rừng phòng hộ lấn chiếm. Cụ thể, căn cứ khoản 2 Điều 22
Nghị định số 43/2014/NĐ-CP thì trường hợp chủ thể sử dụng đất lấn, chiếm đã được
Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất cho các nông trường, lâm trường quốc
doanh, Ban quản lý rừng, trung tâm, trạm, trại, công ty nông nghiệp, lâm nghiệp thì
thực hiện xử lý theo quy định như sau:
Trường hợp đang sử dụng diện tích đất lấn, chiếm thuộc quy hoạch bảo vệ và
phát triển rừng đặc dụng, rừng phòng hộ thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ đạo thu hồi
đất đã lấn, chiếm để giao cho Ban quản lý rừng quản lý, sử dụng đất. Người đang sử
dụng đất lấn, chiếm được Ban quản lý rừng xem xét giao khoán bảo vệ, phát triển rừng
theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng.
Trường hợp không có Ban quản lý rừng thì người đang sử dụng đất lấn, chiếm
được Nhà nước giao đất để sử dụng vào mục đích bảo vệ, phát triển rừng phòng hộ và
được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn
liền với đất.
Có thể thấy, với quy định này, Nhà nước dường như ngầm thừa nhận hay cho
phép các chủ thể sử dụng đất rừng phòng hộ có thể hợp pháp hóa đất lấn chiếm trong
103
khu vực rừng phòng hộ. Điều này dường như đi ngược lại với nguyên tắc quản lý chặt
chẽ đất rừng phòng hộ như đã đề cập tại Chương 2. Theo đó, các nhà làm luật cần quy
định việc hợp pháp hóa đất lấn chiếm phải căn cứ trên việc đánh giá hành vi lấn chiếm
đất có ảnh hưởng tới chất lượng đất rừng phòng hộ hay mục đích bảo vệ môi trường
hay không; thay vì chỉ quy định một cách chung chung và hành chính như hiện nay.
3.1.4. Thực trạng pháp luật về đảm bảo thực thi pháp luật về quản lý đất
rừng phòng hộ
3.1.4.1 Thực trạng quy định pháp luật về thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp
luật về quản lý đất rừng phòng hộ
Thanh tra, kiểm tra là một chức năng quản lý chủ yếu và là khâu làm hoàn chỉnh
quá trình quản lý nói chung. Thông qua các hoạt động thanh tra, kiểm tra mà phát hiện
ra những hành vi vi phạm các chế độ quản lý hoặc phát hiện sự bất hợp lý của chính
sách, pháp luật, cơ chế quản lý để từ đó rút ra những giải pháp phù hợp. Thực chất,
thanh tra đất rừng phòng hộ là xem xét một cách khách quan việc chấp hành các quy
định của pháp luật đất đai, đảm bảo cho các quy định đó được thực hiện và thực hiện
đúng. Kiểm tra đất đai là xem xét lại những kết quả đã thực hiện theo đúng pháp luật.
Tuy thanh tra và kiểm tra đất đai đều hướng tới việc phát huy những nhân tố tích cực,
phát hiện và phòng ngừa những vi phạm nhưng giữa hai hoạt động này có khác nhau ở
mức độ thực hiện và cách thức xem xét. Kiểm tra lấy tiêu chuẩn, chính sách, chế độ,
quyết định làm mốc để so sánh và thường được thực hiện theo bề rộng, liên tục, với
nhiều hình thức phong phú. Còn thanh tra đất đai không chỉ thực hiện như kiểm tra mà
còn tìm nguyên nhân và đề ra những giải pháp khắc phục. Nhìn chung, phạm vi của
hoạt động thanh tra thường phức tạp nên chủ thể tiến hành thanh tra trước hết phải là
những tổ chức thanh tra chuyên nghiệp, không đa dạng như chủ thể tiến hành hoạt
động kiểm tra. Song sự phân biệt đó chỉ có ý nghĩa tương đối. Khi tiến hành thanh tra,
phải thực hiện công việc kiểm tra và trong một số trường hợp tiến hành kiểm tra là để
làm rõ vụ việc để lựa chọn nội dung thanh tra cho phù hợp. Chính vì thế nên thanh tra,
kiểm tra luôn đi cùng với nhau khi tiến hành xem xét từng lĩnh vực cụ thể.
Cơ quan thực hiện việc thanh tra đất đai: theo quy định tại Điều 201, Luật Đất
đai 2013 thì thanh tra chuyên ngành đất đai là hoạt động của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về đất
104
đai. Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức thực hiện thanh
tra chuyên ngành đất đai trong cả nước. Cơ quan quản lý đất đai ở địa phương chịu
trách nhiệm tổ chức thực hiện thanh tra chuyên ngành đất đai tại địa phương. Thanh
tra chuyên ngành đất đai được tiến hành theo hai hình thức là thanh tra theo chương
trình kế hoạch và thanh tra đột xuất. Về hoạt động của đoàn thanh tra và trình tự, thủ
tục tiến hành cuộc thanh tra được quy định tại Thông tư số 06/2021/TT-TTCP [116]
ngày 01 tháng 10 năm 2021, của Thanh tra Chính phủ.
3.1.4.2. Thực trạng quy định pháp luật về xử lý vi phạm trong quản lý đất
rừng phòng hộ
Xử lý vi phạm pháp luật trong quản lý đất rừng phòng hộ là việc áp dụng các
hình thức trách nhiệm pháp lý đối với người vi phạm, nhằm buộc họ phải gánh chịu
những hậu quả pháp lý do hành vi và hậu quả của hành vi vi phạm gây ra. Với nguyên
tắc mọi vi phạm phải được phát hiện, đình chỉ và xử lý kịp thời. Việc xử phạt vi phạm
hành chính, xử lý kỷ luật và trách nhiệm vật chất cần phải được tiến hành nhanh
chóng, công minh, triệt để. Mọi hậu quả phải được khắc phục theo quy định của pháp
luật. Việc áp dụng các hình thức pháp lý khác nhau đối với người vi phạm là tùy thuộc
vào tính chất và mức độ của hành vi vi phạm. Theo đó, vi phạm pháp luật đất đai có
thể bị áp dụng trách nhiệm hành chính, trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm vật chất hay
trách nhiệm hình sự
Trách nhiệm hành chính: đối tượng có thể bị xử lý biện pháp hành chính là
những người sử dụng đất và những người khác nếu có hành vi làm trái với các quy
định của pháp luật về chế độ sử dụng đất, phá vỡ trật tự quản lý đất đai được quy định
tại Nghị định 91/2019/NĐ-CP ngày 19/11/2019 [40] được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị
định số 04/2022/NĐ-CP ngày 06/01/2022 [45] về xử phạt hành chính trong lĩnh vực
đất đai. Ngoài ra các đối tượng cũng có thể bị xử lý hành chính khi vi phạm pháp luật
lâm nghiệp theo Nghị định số 35/2019/NĐ-CP ngày 25/4/2019 [41] được sửa đổi, bổ
sung bởi Nghị định 07/2022/NĐ-CP ngày 10/01/2022 [44] về xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực lâm nghiệp.
Trách nhiệm kỷ luật: đối tượng chịu trách nhiệm kỷ luật là những người thực
hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai có hành vi vi phạm như: lợi dụng chức vụ,
quyền hạn, làm trái với quy định của pháp luật trong giao đất, cho thuê đất, chuyển
105
quyền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất, xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai, quản lý hồ sơ địa chính, ra quyết định
hành chính trong quản lý đất đai. Thiếu trách nhiệm trong quản lý để xảy ra vi phạm
pháp luật về đất đai hoặc có hành vi khác gây thiệt hại đến tài nguyên đất đai, quyền
và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Vi phạm quy định về lấy ý kiến, công bố, công
khai thông tin; vi phạm quy định trình tự, thủ tục hành chính; vi phạm quy định về báo
cáo trong quản lý đất đai. Đó là những hành vi vi phạm nhưng ở mức độ nhẹ, chưa đến
mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự.
Về hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức được quy định trong Nghị định
112/2020/NĐ-CP quy định về xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức [42].
Ngoài ra, để khắc phục hơn nữa tình trạng yếu kém, trong quản lý đất đai, nâng
cao tinh thần trách nhiệm, chống tiêu cực, tham nhũng và các hành vi vi phạm pháp
luật khác, Điều 208, Luật Đất đai năm 2013 đặc biệt nhấn mạnh trách nhiệm của chủ
tịch UBND các cấp trong phát hiện, ngăn chặn và xử lý vi phạm pháp luật về quản lý
và sử dụng đất đai cũng như xử lý trách nhiệm của thủ trưởng, công chức, viên chức
thuộc cơ quan quản lý đất đai các cấp và cán bộ địa chính xã, phường, thị trấn trong
việc vi phạm trình tự thực hiện các thủ tục hành chính.
Trách nhiệm hình sự: căn cứ để truy cứu trách nhiệm hình sự đối với người có
hành vi vi phạm pháp luật đất đai là những vi phạm được quy định trong Điều 206,
207, 208 và 209 Luật Đất đai 2013. Theo đó những người sử dụng đất có hành vi vi
phạm đã bị xử phạt hành chính mà còn vi phạm hoặc vi phạm gây hậu quả nghiêm
trọng thì sẽ bị xử lý theo Điều 228, Bộ luật Hình sự 2015. Đồng thời, để quản lý việc
thực hiện các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất được thực tế hơn, pháp luật đất
đai quy định người nào lợi dụng chức vụ, quyền hạn làm trái với quy định của pháp
luật trong giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất, bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư, chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất, xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai, quản lý hồ sơ địa chính, ra quyết định hành
chính trong quản lý đất đai. Thiếu trách nhiệm trong quản lý để xảy ra vi phạm pháp
luật về đất đai hoặc có hành vi khác gây thiệt hại đến tài nguyên đất đai, quyền và
nghĩa vụ của người sử dụng đất. Vi phạm quy định về lấy ý kiến, công bố, công khai
thông tin; vi phạm quy định trình tự, thủ tục hành chính; vi phạm quy định về báo cáo
106
trong quản lý đất đai thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị
truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Quy định này nhằm gắn
trách nhiệm của người làm công tác quản lý với các vi phạm trong công tác quản lý đất
đai. Cán bộ địa chính các cấp là người trực tiếp làm công tác quản lý đất đai nên Điều
209, Luật Đất đai 2013 quy định tổ chức, cá nhân khi phát hiện công chức, viên chức
thuộc cơ quan quản lý đất đai các cấp, công chức địa chính xã, phường, thị trấn vi
phạm các quy định về trình tự, thủ tục, thời hạn đối với việc giao đất, cho thuê đất, cho
phép chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất, làm thủ tục thực hiện quyền của người
sử dụng đất, cấp Giấy chứng nhận thì có quyền gửi đơn kiến nghị đến người có thẩm
quyền theo quy định. Đối với người quản lý có hành vi vi phạm pháp luật đất đai đã bị
xử lý kỷ luật mà còn vi phạm hoặc vi phạm gây hậu quả nghiêm trọng thì bị xử lý theo
Điều 229, Bộ luật Hình sự 2015 [98].
Trách nhiệm dân sự: đối tượng chịu trách nhiệm dân sự là người sử dụng đất,
người có trách nhiệm quản lý đất đai hoặc những người khác có hành vi vi phạm pháp
luật đất đai mà gây thiệt hại cho nhà nước, cho người khác thì ngoài việc bị áp dụng
một trong những biện pháp trách nhiệm hành chính, trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm
hình sự còn phải bồi thường theo mức thiệt hại thực tế cho Nhà nước hoặc cho người
bị thiệt hại. Việc bồi thường thiệt hại trong trách nhiệm dân sự được áp dụng theo
nguyên tắc ngang giá, toàn bộ và kịp thời. Nghĩa là người gây thiệt hại đến đâu thì
phải bồi thường đến đó, việc bồi thường phải đầy đủ và thực hiện nhanh chóng. Khác
với các hình thức trách nhiệm khác, trong trách nhiệm dân sự có một đặc điểm nổi bật
là các bên có thể tự thỏa thuận với nhau về việc bồi thường thiệt hại. Nếu không thỏa
thuận được về mức bồi thường thiệt hại thì bên bị thiệt hại có quyền khởi kiện yêu cầu
tòa án giải quyết.
Nhìn chung các hành vi vi phạm trong sử dụng đất rừng phòng hộ tập trung vào
các nhóm hành vi vi phạm về sử dụng đất rừng phòng hộ sai mục đích; thực hiện các
giao dịch về quyền sử dụng đất khi không đáp ứng các điều kiện theo quy định của
pháp luật; các hành vi làm hư hại tới rừng hoặc đất rừng. Ngày 18/5/2022 Thủ tướng
Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 05/CT-TTg về “Tăng cường công tác quản lý bảo vệ
rừng, xử lý tình trạng phá rừng, lấn chiếm đất rừng trái pháp luật” [126], để ngăn chặn
có hiệu quả tình trạng phá rừng, lấn chiếm đất rừng trái pháp luật, đồng thời góp phần
107
thực hiện cam kết quốc tế, đặc biệt là cam kết tại Hội nghị lần thứ 26 các bên tham gia
Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (COP26), Thủ tướng Chính
phủ yêu cầu Bộ Tài nguyên và Môi trường “Khẩn trương rà soát, hoàn thiện các quy
định nhằm quản lý chặt chẽ đất đai, tăng cường kiểm tra, ngăn chặn và xử lý nghiêm
các trường hợp sử dụng đất sai mục đích, chuyển mục đích sử dụng đất rừng trái quy
định của pháp luật”.
Có thể thấy rằng, rừng phòng hộ do có giá trị đối với môi trường lớn, sẽ gây ra
tác hại và hậu quả to lớn tới cuộc sống con người nếu khai thác hoặc sử dụng không
đúng mục đích, thiếu sự theo dõi, quản lý từ phía nhà nước nên vai trò và vị trí của
những chủ thể có thẩm quyền giao, cho thuê đất rừng phòng hộ là rất quan trọng. Trong
khi đó, các chế tài xử phạt hiện nay đối với đối tượng người thi hành công vụ trong lĩnh
vực đất đai còn thiếu sức răn đe, đặc biệt trong việc quản lý đối với đất rừng phòng hộ
(nằm trong Chương 9 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP). Thiết nghĩ, với những quy
định xử phạt chung chung như vậy sẽ chưa đủ sức răn đe, phòng ngừa các hành vi vi
phạm về quản lý đất rừng phòng hộ từ phía các chủ thể quản lý nhà nước, đặc biệt chưa
thể hiện đúng vị trí, vai trò của đất rừng phòng hộ hiện nay. Thực tế, cũng cho thấy, các
sai phạm của các cơ quan có thẩm quyền khi trao quyền sử dụng đất được phát hiện
ngày càng nhiều, với mức độ sai phạm ngày càng lớn. Điều này đòi hỏi cần có những
quy định xử phạt nặng hơn, đủ sức răn đe để bảo vệ đất rừng phòng hộ.
3.1.5. Một số tồn tại hạn chế và nguyên nhân của tồn tại hạn chế
Quá trình tổ chức thực hiện các chủ trương chính sách về quản lý đất rừng phòng
hộ bộc lộ một số tồn tại hạn chế như: quy hoạch sử dụng đất chưa đảm bảo tính đồng
bộ, tổng thể, hệ thống, chất lượng chưa cao, thiếu tầm nhìn dài hạn, chưa đáp ứng
được yêu cầu phát triển bền vững, thực hiện chưa nghiêm; việc tiếp cận đất đai của tổ
chức, cá nhân, đặc biệt là đồng bào dân tộc thiểu số thông qua giao đất, cho thuê đất
còn bất cập; việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có nơi chưa đảm bảo hài
hòa lợi ích của người dân; thị trường quyền sử dụng đất phát triển chưa ổn định; cải
cách hành chính trong quản lý đất đai chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn; tài chính
đất đai và giá đất chưa phản ánh đúng thực tế thị trường; năng lực quản lý nhà nước về
đất đai chưa đáp ứng được yêu cầu; cơ sở dữ liệu, hệ thống thông tin đất đai chưa được
hoàn thiện; xu thế thoái hóa, ô nhiễm đất, xâm nhập mặn diễn ra ở nhiều nơi, diễn biến
108
phức tạp, dẫn đến mất đất, giảm độ màu mỡ, thoái hóa đất, ảnh hưởng lớn đến sản xuất
nông, lâm nghiệp và đời sống của người dân; nguồn lực đất đai chưa được khai thác,
phát huy đầy đủ và bền vững; khiếu nại, tố cáo, vi phạm pháp luật về đất đai còn nhiều
nhưng việc xử lý còn hạn chế [47].
Một số nguyên nhân chính của những tồn tại, hạn chế nêu trên trong công tác
quản lý và sử dụng đất đai, trong đó có quản lý đất rừng phòng đã được chỉ ra là:
Thứ nhất, chưa có sự thống nhất cao về nhận thức đối với một số vấn đề liên
quan đến quản lý và sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa, nhất là về tầm quan trọng và ý nghĩa của sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà
nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhận thức về chính sách, pháp luật
về đất đai có nơi, có lúc chưa đúng, chưa đầy đủ. Ý thức chấp hành pháp luật về đất
đai của một bộ phận cán bộ và người dân còn hạn chế. Đất đai có tính lịch sử, nguồn
gốc đa dạng, phức tạp, nhạy cảm.
Thứ hai, chính sách, pháp luật về đất đai còn nhiều hạn chế, bất cập, chồng chéo,
thiếu thống nhất, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý, tạo kẽ hở để không ít cá nhân, tổ chức
lợi dụng, tham nhũng, trục lợi, gây thất thoát, lãng phí tài sản nhà nước.
Thứ ba, một số nhiệm vụ đã được đề cập trong Nghị quyết 19-NQ/TW nhưng
chưa được tổ chức thực hiện tốt. Công tác thi hành chính sách, pháp luật về đất đai
chưa nghiêm. Việc phân cấp, phân quyền quản lý, sử dụng đất chưa hợp lý, chưa đi đôi
với kiểm tra, giám sát, kiểm soát; chưa rõ trách nhiệm giữa các cơ quan lập pháp, hành
pháp và tư pháp trong vai trò đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý nhà nước về
đất đai. Chưa xử lý tốt các mối quan hệ lớn trong quản lý, sử dụng đất và những tồn
tại, vướng mắc trong quản lý, sử dụng đất do lịch sử để lại và từ yêu cầu mới của thực
tiễn. Việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai có lúc, có nơi còn chưa kịp
thời, dứt điểm và chưa đúng pháp luật; còn tình trạng đùn đẩy, né tránh trách nhiệm.
Hệ thống tổ chức, bộ máy quản lý nhà nước về đất đai chưa phù hợp với yêu cầu thực
tiễn; cơ chế và nguồn lực đầu tư cho bộ máy quản lý còn nhiều bất cập.
3.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ tại Thành
phố Hồ Chí Minh
3.2.1. Tổng quan về áp dụng pháp luật trong quản lý đất rừng phòng hộ tại
Thành phố Hồ Chí Minh
109
Thành phố Hồ Chí Minh là thành phố lớn của Việt Nam. Đây còn là trung tâm
kinh tế, giải trí, một trong hai trung tâm văn hóa và giáo dục quan trọng tại Việt Nam.
Thành phố Hồ Chí Minh là thành phố trực thuộc trung ương thuộc loại đô thị đặc biệt
của Việt Nam. Nằm trong vùng chuyển tiếp giữa Đông Nam Bộ và Tây Nam Bộ, phía
Bắc giáp tỉnh Bình Dương, phía Tây Bắc giáp tỉnh Tây Ninh, phía Đông và Đông Bắc
giáp tỉnh Đồng Nai, phía Đông Nam giáp tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu, phía Tây và Tây Nam
giáp tỉnh Long An và Tiền Giang. Thành phố có 16 quận, 1 thành phố và 5 huyện, tổng
diện tích tự nhiên 209.529,34 ha, trong đó: Đất nông nghiệp 115.498,08 ha (chiếm
55,12%); đất phi nông nghiệp 93.097,60 ha (chiếm 44,43%); đất đô thị 55.933ha (chiếm
26,70%); đất chưa sử dụng 933,66 ha (chiếm 0,45%); đất khu bảo tồn thiên nhiên
35.000 ha (chiếm 16,70%); đất khu du lịch 2.692 ha (chiếm 1,29%). Trên địa bàn Thành
phố Hồ Chí Minh có 35.250,16 ha đất rừng phòng hộ, được phân bố tại 03 huyện: huyện
Cần Giờ, huyện Bình Chánh và huyện Củ Chi. Theo kết quả điều tra dân số sơ bộ vào
năm 2021 thì dân số thành phố là 9.166.800 người (chiếm 9,3% dân số Việt Nam), mật
độ dân số trung bình 4.375 người/km² (cao nhất cả nước). Tuy nhiên, nếu tính những
người cư trú không đăng ký hộ khẩu thì dân số thực tế của thành phố này năm 2018 là
gần 14 triệu người.
Công tác quản lý tài nguyên và môi trường là lĩnh vực quan trọng và phức tạp trong
quá trình phát triển kinh tế - xã hội, liên quan trực tiếp đến quyền lợi của các tổ chức và cá
nhân. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh đã ban hành một số văn bản quy phạm
pháp luật, tạo hành lang pháp lý thống nhất để quản lý trên địa bàn Thành phố về các lĩnh
vực đất đai, môi trường, đo đạc và bản đồ, là cơ sở cho việc thực hiện chức năng quản lý
nhà nước trong lĩnh vực Tài nguyên và Môi trường nói chung và quản lý đất rừng phòng
hộ nói riêng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.
Thời gian qua, Thành phố quan tâm xây dựng, ban hành các văn bản pháp luật
để tổ chức thực hiện về việc quản lý, bảo vệ, phát triển rừng và sử dụng đất rừng
phòng hộ tại Thành phố Hồ Chí Minh như:
Quyết định số 7506/QĐ-UB-CNN ngày 08/12/1999 của Ủy ban nhân dân Thành
phố Hồ Chí Minh ban hành quy định về khoán, bảo vệ, khoanh nuôi, tái sinh và trồng
rừng phòng hộ ở huyện Cần Giờ, Thành phố Hồ Chí Minh [133];
Quyết định số 169/QĐ-UB-CNN ngày 07/01/2000 của Ủy ban nhân dân Thành phố
110
Hồ Chí Minh về thành lập Ban quản lý rừng phòng hộ huyện Cần Giờ [136];
Quyết định số 05/QĐ-UBND ngày 21/01/2008 của Ủy ban nhân dân Thành phố
Hồ Chí Minh về việc ban hành quy chế Quản lý Khu Dự trữ Sinh quyển Rừng ngập
mặn huyện Cần Giờ [137];
Quyết định số 07/2010/QĐ-UBND ngày 29/01/2010 của Ủy ban nhân dân Thành phố
Hồ Chí Minh về việc phê duyệt phương án thống nhất quản lý Rừng phòng hộ môi trường,
Khu Dự trữ sinh quyển Rừng ngập mặn Cần Giờ [139];
Quyết định số 1442/QĐ-UBND ngày 26/03/2016 của Ủy ban nhân dân Thành
phố Hồ Chí Minh về việc ban hành kế hoạch trồng rừng và cây xanh trên địa bàn
Thành phố giai đoạn 2016-2010 [140];
Quyết định số 2335/QĐ-UBND ngày 13/05/2017 của Ủy ban nhân dân Thành
phố Hồ Chí Minh về việc Tổ chức lại Chi cục Lâm nghiệp thành Ban quản lý rừng
phòng hộ Bình Chánh – Củ Chi trực thuộc Sở Nông Nghiệp và Phát triển Nông thôn
Thành phố Hồ Chí Minh [142];
Kế hoạch số 5980/KH-UBND ngày 28 tháng 9 năm 2017 của Ủy ban nhân dân
Thành phố Hồ Chí Minh về thực hiện Nghị quyết số 71/NQ-CP ngày 08 tháng 8 năm
2017 về ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Chỉ thị số 13-CT/TW
ngày 12 tháng 01 năm 2017 của Ban Bí thư Trung ương Đảng về tăng cường sự lãnh đạo
của Đảng đối với công tác quản lý, bảo vệ và phát triển rừng [141];
Công văn số 1080-CV/TU ngày 02 tháng 8 năm 2018 của Ban Thường vụ Thành
ủy về tăng cường thực hiện các biện pháp quản lý, bảo vệ và phát triển rừng trên địa
bàn thành phố [10];
Công văn số 5028/UBND-KT ngày 07 tháng 11 năm 2018 của Ủy ban nhân dân
Thành phố Hồ Chí Minh về tăng cường thực hiện các biện pháp quản lý, bảo vệ và
phát triển rừng trên địa bàn thành phố [143];
Chỉ thị số 04/CT-UBND ngày 29 tháng 03 năm 2018 của Ủy ban nhân dân
Thành phố Hồ Chí Minh về triển khai các biện pháp đảm bảo an toàn phòng cháy,
chữa cháy trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh [144];
Quyết định số 1886/QĐ-UBND ngày 21 tháng 5 năm 2021 của Ủy ban nhân dân
Thành phố Hồ Chí Minh về phê duyệt Chương trình quản lý, bảo vệ, phòng cháy và chữa
cháy rừng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2021- 2025 [145];
111
Quyết định số 4355/QĐ-UBND ngày 28 tháng 12 năm 2021 của Ủy ban nhân
dân Thành phố Hồ Chí Minh về công bố hiện trạng rừng Thành phố Hồ Chí Minh năm
2019 và năm 2020 [147];
Quyết định số 3129/QĐ-UBND ngày 30 tháng 8 năm 2021 của Ủy ban nhân
dân Thành phố Hồ Chí Minh về phê duyệt kế hoạch sử dụng đất năm 2021 của
huyện Cần Giờ [146];
Quyết định số 747/QĐ-UBND ngày 16 tháng 3 năm 2022 của Ủy ban nhân
dân Thành phố Hồ Chí Minh về công bố hiện trạng rừng Thành phố Hồ Chí Minh
năm 2021 [150];
Quyết định số 4399/QĐ-UBND ngày 30 tháng 12 năm 2021 của Ủy ban nhân
dân Thành phố Hồ Chí Minh về ban hành Kế hoạch trồng rừng và cây xanh giai đoạn
2021 – 2025 trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh [149];
Quyết định số 4387/QĐ-UBND ngày 29 tháng 12 năm 2021 của Ủy ban nhân dân
Thành phố Hồ Chí Minh về ban hành Kế hoạch Chiến lược phát triển lâm nghiệp trên địa
bàn Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2021 – 2030, tầm nhìn đến năm 2050 [148];
Quyết định số 1034/QĐ-UBND ngày 08 tháng 4 năm 2022 của Ủy ban nhân dân
Thành phố Hồ Chí Minh về ban hành Kế hoạch thực hiện Đề án “Bảo vệ và phát triển
rừng vùng ven biển nhằm ứng phó với biến đổi khí hậu và thúc đẩy tăng trưởng xanh
giai đoạn 2021 – 2030” trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh [151].
Có thể thấy, UBND Thành phố Hồ Chí Minh đã ban hành các văn bản chỉ đạo kịp
thời, sát với tình hình và nhu cầu thực tiễn góp phần cải cách thủ tục hành chính và tạo
điều kiện thuận lợi cho các cơ quan nhanh chóng triển khai thực hiện các chủ trương,
chính sách của Thành phố giúp cho công tác quản lý đất rừng phòng hộ đi vào nền nếp và
ngày càng hiệu quả hơn.
3.2.2. Những thành tựu đạt được
Nhận thức được vai trò tầm quan trọng của rừng phòng hộ, Ủy ban nhân dân
Thành phố đã kịp thời ban hành các chính sách kinh tế - xã hội phù hợp, góp phần rất
lớn vào thành công trong việc quản lý, bảo vệ tốt diện tích rừng phòng hộ tại địa
phương, đồng thời huy động được sự tham gia của cả hệ thống chính trị trong việc bảo
vệ tài nguyên đất, bảo tồn đa dạng sinh học, bảo vệ và phát triển bền vững rừng phòng
hộ; góp phần đảm bảo giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội trên toàn địa
112
bàn, thực hiện tốt chính sách xóa đói giảm nghèo, đảm bảo đời sống vật chất lẫn tinh
thần cho lực lượng hộ gia đình trực tiếp giữ rừng, là động lực rất lớn giúp lực lượng
bảo vệ rừng luôn nỗ lực hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao.
- Về thẩm quyền quản lý đất rừng phòng hộ
Bộ máy quản lý nhà nước về đất rừng phòng hộ tại Thành phố Hồ Chí Minh được
xây dựng hoàn chỉnh, thống nhất từ cấp thành phố tới cơ sở. Thành ủy, UBND Thành
phố đã quan tâm tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân tham gia vào hoạt động
quản lý, bảo vệ và phát triển bền vững rừng phòng hộ cho Thành phố, theo đó:
Cơ quan quản lý hành chính nhà nước bao gồm UBND Thành phố - UBND huyện
Cần Giờ; Củ Chi; Bình Chánh – UBND cấp xã có rừng trên địa bàn.
Cơ quan quản lý về chuyên môn ở cấp thành phố gồm Sở Tài nguyên và Môi trường
thành phố; Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (trong đó có Chi cục kiểm lâm thành
phố); ở cấp huyện gồm các phòng Tài nguyên và Môi trường, Phòng Kinh tế; ở cấp xã có
công chức Địa chính – Xây dựng – Đô thị - Môi trường.
Chủ rừng nhà nước bao gồm: Ban Quản lý rừng phòng hộ huyện Cần Giờ và Ban
Quản lý rừng phòng hộ Bình Chánh – Củ Chi.
UBND Thành phố thực hiện chủ trương giao khoán bảo vệ rừng cho các tổ chức,
hộ dân trồng cây gây rừng và chăm sóc bảo vệ phát triển rừng. Hiện này, Ban Quản lý
rừng phòng hộ huyện Cần Giờ đang giao khoán bảo vệ rừng cho 11 đơn vị gồm: Đồn
Biên phòng Cần Thạnh, Đồn Biên phòng Long Hòa, Đồn Biên phòng Thạnh An, Hải
đội II - Biên phòng Thành phố, Ban chỉ huy Quân sự xã Tam Thôn Hiệp, Ban chỉ huy
Quân sự Huyện Cần Giờ, Công ty TNHH MTV DVCI – Thanh niên xung phong, Hạt
Kiểm lâm Cần Giờ, Công ty Cổ phần dịch vụ du lịch Phú Thọ, Khu Di tích lịch sử địa
đạo Củ Chi - Bộ tư lệnh Thành phố, Công An huyện Cần Giờ, và 165 hộ gia đình có hộ
khẩu thường trú tại huyện Cần Giờ [9]; Ban quản lý rừng phòng hộ huyện Bình Chánh –
Củ Chi đang giao cho 9 hộ dân [4].
Cả hai Ban Quản lý là chủ rừng được nhà nước giao quản lý, bảo vệ, sử dụng và
phát triển toàn bộ diện tích rừng và đất rừng phòng hộ, đất lâm nghiệp quy hoạch phát
triển rừng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh theo quy định của pháp luật.
Cả hai Ban Quản lý đều có chung nguồn gốc hình thành và phát triển từ các Nông
lâm trường và được chuyển đổi thành Ban quản lý rừng phòng hộ. Tuy nhiên, Ban Quản
113
lý rừng phòng hộ huyện Cần Giờ là đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Ủy ban nhân
dân huyện Cần Giờ. Trong khi đó, Ban Quản lý rừng phòng hộ huyện Bình Chánh – Củ
Chi trực thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố.
Trong công tác khoán bảo vệ rừng, ngoài việc khoán bảo vệ cho các hộ gia đình,
Ban Quản lý rừng phòng hộ huyện Cần Giờ còn tổ chức khoán cho các đơn vị là lực
lượng biên phòng, công an, ban chỉ huy quân sự và các đơn vị kinh doanh trên địa bàn.
Qua đó, công tác giao bảo vệ rừng tại huyện Cần Giờ có sự tham gia tích cực của
nhiều bên liên quan.
Như vậy, công tác tổ chức bộ máy quản lý về đất rừng phòng hộ đã được UBND
Thành phố quan tâm xây dựng từ Thành phố tới cơ sở, đặc biệt là có sự tham gia của
các lực lượng vũ trang như công an, quân sự và các hộ dân nhận khoán bảo vệ rừng,
tạo thành một thể thống nhất sẽ giúp cho công tác bảo vệ tài nguyên đất, tài nguyên
rừng được nhanh chóng kịp thời và hiệu quả hơn.
- Về công tác điều tra cơ bản, quản lý thông tin dữ liệu, lập và quản lý hồ sơ
địa chính về đất rừng phòng hộ
Cùng với việc kiện toàn bộ máy quản lý, ban hành các văn bản lãnh chỉ đạo,
UBND Thành phố quan tâm đến công tác điều tra cơ bản, quản lý thông tin, dữ liệu,
lập và quản lý hồ sơ địa chính về đất rừng phòng hộ. Công tác điều tra, đánh giá, khảo
sát, đo vẽ lập bản đồ hiện trạng, bản đồ quy hoạch, bản đồ địa chính đã được thực
hiện đúng theo quy định; công tác lưu trữ, lập và quản lý hồ sơ địa chính về đất
rừng phòng hộ được tiến hành đồng bộ đúng theo các trình tự thủ tục luật định;
UBND Thành phố chỉ đạo Sở Tài nguyên Môi trường thống kê đất đai hàng năm;
Sở Nông nghiệp Phát triển Nông thôn thống kê đất rừng để công bố hiện trạng
rừng; Hàng năm, trên cơ sở dữ liệu điều tra, kiểm kê và theo dõi diễn biến rừng tại
các huyện Cần Giờ, Bình Chánh, Củ Chi, Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
trình Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh ban hành các quyết định phê duyệt
số liệu, công bố hiện trạng rừng trên địa bàn, trong đó có diện tích Rừng phòng hộ
huyện Cần Giờ và Rừng phòng hộ Bình Chánh – Củ Chi. Trên cơ sở số liệu công
bố, Chi Cục Kiểm lâm thành phố xây dựng bản đồ hiện trạng rừng để cung cấp cho
các chủ rừng thực hiện công tác quản lý.
- Về công tác phân bổ và điều chỉnh diện tích đất rừng phòng hộ
114
Hiện nay, trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh có 35.250,16 ha đất rừng phòng
hộ, được phân bố tại 03 huyện: huyện Cần Giờ, huyện Bình Chánh và huyện Củ Chi.
Trong đó, diện tích lớn nhất tập trung tại huyện Cần Giờ với tổng diện tích 34.813,64 ha
là hệ sinh thái rừng ngập mặn. Phần diện tích còn lại 436,52 ha phân bố tại huyện Bình
Chánh và huyện Củ Chi với hệ sinh thái trên cạn và hệ sinh thái nước ngọt [147], [150].
Huyện Cần Giờ có diện tích chiếm gần 1/3 tổng diện tích tự nhiên của thành phố
Hồ Chí Minh, trong đó Rừng phòng hộ Cần Giờ chiếm hơn một nửa (½) diện tích tự
nhiên toàn huyện; có ranh giới tiếp giáp với các tỉnh Long An, Tiền Giang, Đồng Nai,
Bà Rịa - Vũng Tàu, cộng với mạng lưới sông rạch chằng chịt tạo ra nhiều thuận lợi,
nhưng cũng không ít khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý và bảo vệ rừng.
Rừng ngập mặn Cần Giờ có hệ động, thực vật đa dạng và phong phú. Các nghiên
cứu về hệ động thực vật Cần Giờ đã được tiến hành từ rất sớm, sau đó liên tục được bổ
sung và cập nhật. Hệ sinh thái Rừng ngập mặn Cần Giờ là ngôi nhà chung của 1.317
loài sinh vật gồm: 35 loài cây ngập mặn thật sự, 56 loài cây tham gia rừng ngập mặn và
204 loài cây vùng đất cao gia nhập rừng ngập mặn; 397 loài động vật đáy, 302 loài Cá,
142 loài Chim, 17 loài Lưỡng cư, 47 loài Bò sát, 27 loài thú, 89 loài Côn trùng [147].
Sau khi được công nhận là Khu dự trữ sinh quyển thế giới, Ủy ban nhân dân
Thành phố Hồ Chí Minh và huyện Cần Giờ luôn định hướng chiến lược phát triển Khu
DTSQ Rừng ngập mặn Cần Giờ theo hướng bảo tồn và sử dụng rừng bền vững hệ sinh
thái rừng ngập mặn Cần Giờ. Diện tích rừng tự nhiên trong vùng lõi và vùng đệm được
bảo vệ nguyên trạng. Môi trường tự nhiên được duy trì, là nơi sinh trưởng và phát triển
tốt cho các loài động, thực vật. Nhằm quản lý thống nhất rừng phòng hộ Cần Giờ,
ngày 29/01/2010, UBND Thành phố đã ban hành Quyết định 07/2010/QĐ-UBND giao
toàn bộ rừng và đất rừng phòng hộ tại huyện Cần Giờ cho Ban quản lý rừng phòng hộ
Cần Giờ quản lý [138]. Đồng thời thu hồi toàn bộ diện tích đất rừng phòng hộ đã giao
cho các đơn vị, tổ chức trước đây để giao lại cho Ban quản lý rừng phòng hộ Cần Giờ
quản. Tổng diện tích thu hồi là: 16.741,75 ha [5]. Theo Quyết định số 747/QĐ-UBND
ngày 16/03/2022 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về công bố hiện trạng
rừng Thành phố Hồ Chí Minh năm 2021, tổng diện tích rừng và đất lâm nghiệp Rừng
phòng hộ Cần Giờ là 34.813,64 ha được chia thành 24 tiểu khu và khu vực An Hòa -
An Phước. Trong đó, diện tích có rừng là 32.483,64 ha (rừng trồng: 18.993,44 ha; rừng
115
tự nhiên: 13.490,20 ha) và diện tích chưa thành rừng: 150 ha, đất khác trong lâm
nghiệp: 2.180,00 ha [150].
Rừng phòng hộ tại huyện Bình Chánh: Toàn bộ khu vực này thuộc ấp 3, ấp 6,
ấp 7 - xã Lê Minh Xuân là rừng phòng hộ môi trường được chuyển hóa từ rừng sản
xuất của Nông trường Láng Le và Nông trường Lê Minh Xuân, với diện tích 262,62
ha; đã xây dựng được một hệ sinh thái khá đa dạng với các loài cây thân gỗ có giá trị
kinh tế và cảnh quan rất lớn như Sao, Dầu, Mù u, Trâm bầu, Giáng hương... Khu vực
này kết nối với khu rừng đặc dụng Tân Tạo, rừng phòng hộ 82,54 ha, thành một khu
rừng nhiệt đới rộng lớn với sinh cảnh đa dạng, các loài cây gỗ đặc trưng cho vùng
rừng ngập phèn Nam Bộ [147], [150].
Rừng phòng hộ tại huyện Củ Chi: Khu vực này có tổng diện tích 40,01 ha thuộc
địa bàn xã Nhuận Đức và xã Phạm Văn Cội có nguồn gốc hình thành từ Vườn thực vật
Thành phố Hồ Chí Minh. Vườn thực vật được xây dựng từ năm 2010 đến năm 2015,
hiện hữu trên 600 loài thực vật, là nơi bảo tồn, lưu trữ các tiêu bản sống, nơi tập hợp các
nguồn gen quý hiếm của các loài thực vật họ Sao-Dầu, Cau-Dừa, Tuế, Tre trúc, Phong
lan, Cây cảnh, Xương rồng và nhiều loài thực vật thân gỗ khác của Việt Nam [147].
Vườn thực vật Củ Chi được Chi cục Lâm nghiệp xây dựng trên phạm vi diện tích
rừng trồng cây Sao, Dầu do tổ chức HAV - Cộng hòa Liên bang Đức tài trợ cho Thành
phố Hồ Chí Minh từ năm 1996. Các loài cây trồng sưu tập được bố trí thành từng phân
khu phù hợp, xen kẽ với các diện tích rừng Sao, Dầu hiện hữu tạo thành một sinh cảnh
rừng mưa nhiệt đới đặc trưng cho vùng Đông Nam Bộ nằm trong lòng thành phố Hồ Chí
Minh. Đây là nơi phù hợp cho các hoạt động học tập, nghiên cứu khoa học về hệ sinh thái
rừng mưa nhiệt đới nói chung và về các loài thực vật đặc trưng của Việt Nam nói riêng.
Hơn 600 loài thực vật đã sưu tập được coi là cơ sở quý giá để chọn tạo, khảo nghiệm các
giống cây trồng mới phù hợp cho công tác trồng rừng trên địa bàn thành phố và phát triển
các giống cây trồng đô thị mới cho Thành phố và các địa phương lân cận [147], [150].
Thực hiện chỉ đạo của UBND thành phố, các Ban Quản lý rừng phòng hộ hiện
đang giao khoán bảo vệ rừng cho 11 đơn vị và 174 hộ gia đình có hộ khẩu thường trú tại
huyện có rừng và một phần Ban Quản lý rừng phòng hộ tự tổ chức lực lượng quản lý,
bảo vệ. Hiệu quả của công tác giao khoán bảo vệ rừng không chỉ giúp người dân tham
gia quản lý cùng với nhà nước, mà còn giúp họ có thêm nguồn thu nhập ổn định, nâng
116
cao đời sống. Ngoài ra, giao khoán bảo vệ rừng gắn với trách nhiệm, quyền lợi của từng
cá nhân, tổ chức, cụ thể ngoài việc nhận được tiền lương nhận khoán, họ có thể khai
thác nguồn tài nguyên trong khu vực nhận khoán trên nguyên tắc không xâm phạm đến
tài nguyên thiên nhiên và thay đổi hệ sinh thái rừng, qua đó giúp các hộ gia đình ổn định
cuộc sống. Bên cạnh đó, Thành phố đã chi một khoản kinh phí lớn để thực hiện việc
giao khoán bảo vệ rừng 1.156.000 đồng/ha/năm. trong khi kinh phí trung ương chỉ hỗ
trợ 200.000 đồng/ha/năm.
Trong thời gian qua, công tác khoán bảo vệ rừng phòng hộ không những đảm
bảo chăm lo đời sống đối với lực lượng bảo vệ rừng nói chung và các hộ dân nhận
khoán bảo vệ rừng nói riêng không ngừng được nâng cao và cải thiện. Mà quan
trọng hơn hết, hiệu quả của công tác này đã và đang góp phần đáp ứng yêu cầu
công tác quản lý và phát triển các hệ sinh thái rừng của Thành phố Hồ Chí Minh
ngày càng bền vững hơn.
Công tác cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rừng phòng hộ
Tại huyện Cần Giờ: năm 2013, Sở Tài nguyên và Môi trường thành phố thừa ủy
quyền Chủ tịch Ủy ban nhân dân Thành phố ký cấp 547 Giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho Ban Quản lý rừng
phòng hộ huyện Cần Giờ với diện tích 33.049,8 ha (chiếm khoảng 95,3% diện tích đất
rừng, đất lâm nghiệp khu vực quy hoạch Rừng phòng hộ Cần Giờ), phần diện tích còn
lại 1622,99 ha (chiếm khoảng 4,7% diện tích đất rừng phòng hộ Cần Giờ) chưa cấp
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất [5].
Tại huyện Bình Chánh – Củ Chi: toàn bộ diện tích đất rừng phòng hộ tại huyện
Bình Chánh và huyện Củ Chi đã được UBND Thành phố cấp Giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất cho Ban Quản lý rừng phòng hộ Bình Chánh – Củ Chi.
- Về các hoạt động đảm bảo việc chấp hành các quy định của pháp luật về
đất rừng phòng hộ
Tại Thành phố Hồ Chí Minh công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy
định về đất đai được quan tâm thực hiện thường xuyên nhằm kịp thời phát hiện ra
những tồn tại hạn chế trong công tác quản lý đất đai trên địa bàn nói chung và đất rừng
phòng hộ nói riêng. Từ năm 2014 đến năm 2019, thanh tra sở Tài nguyên và Môi
trường thành phố đã tiến hành thanh tra 48 tổ chức cá nhân sử dụng đất [108]. Năm
117
2018, Thanh tra thành phố đã tiến hành thanh tra việc quản lý và sử dụng đất rừng
phòng hộ tại huyện Cần Giờ. Qua đó, đã chỉ ra một số thiếu sót, khuyết điểm trong
công tác quản lý và sử dụng đất rừng tại huyện Cần Giờ [118]. Thành phố đã chỉ đạo
các đơn vị có liên quan xây dựng kế hoạch khắc phục các hạn chế thiếu sót đã được
chỉ ra trong Kết luận Thanh tra. Theo đó, Ban quản lý rừng phòng hộ Cần Giờ đã xây
dựng kế hoạch để khắc phục thiếu sót khuyết điểm qua kết luận thanh tra việc quản lý
và sử dụng đất rừng phòng hộ huyện Cần Giờ [6]. Đến nay, Ban quản lý rừng phòng
hộ Cần Giờ đã tổ chức khắc phục các thiếu sót, khuyết điểm được chỉ ra trong Kết luận
thanh tra. Bên cạnh đó, Thanh tra Thành phố đã tổ chức thanh tra trách nhiệm của
Giám đốc Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn thực hiện Chương trình giảm ô
nhiễm môi trường và Chương trình nâng cao chất lượng tăng trưởng, năng lực cạnh
tranh giai đoạn 2016-2020, Kết quả ghi nhận Ban Quản lý rừng phòng hộ Bình Chánh
– Củ Chi không có sai phạm hoặc khuyết điểm liên quan đến công tác quản lý bảo vệ
rừng, phát triển rừng trên diện tích đơn vị đang quản lý [117].
Ngoài ra các cơ quan quản lý cấp trên cũng tiến hành thanh tra, kiểm tra hoạt
động quản lý đất đai trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh như: Năm 2016, Bộ Tài
nguyên và Môi trường đã tiến hành thanh tra việc chấp hành pháp luật về tài nguyên
và môi trường tại Thành phố Hồ Chí Minh, theo Quyết định số 2080/QĐ-BTNMT
ngày 09 tháng 9 năm 2016. Kết quả ghi nhận có một số tồn tại hạn chế trong công tác
quản lý đất đai nói chung, không có vi phạm cụ thể nào về quản lý đất rừng phòng hộ
trên địa bàn được chỉ ra trong Kết luận của Đoàn thanh tra [21]. Năm 2019, Tổng cục
quản lý đất đai tiến hành Kiểm tra việc thi hành Luật Đất đai tại Thành phố Hồ Chí
Minh. Kết quả ghi nhận không có vi phạm cụ thể nào về quản lý đất rừng phòng hộ
trên địa bàn được chỉ ra trong Kết luận của Đoàn Kiểm tra [108].
Như vậy, công tác thanh tra, kiểm tra về quản lý đất rừng phòng hộ tại Thành
phố Hồ Chí Minh được thực hiện rất nghiêm túc. Quá trình thanh tra, kiểm tra chưa
phát hiện sai phạm lớn nào phải xử lý hình sự. Các tồn tại hạn chế được các cơ quan
chức năng tiếp thu xây dựng kế hoạch khắc phục.
- Công tác xử lý vi phạm.
Thời gian qua tại rừng phòng hộ thành phố chỉ phát hiện và xử lý vi phạm hành
chính đối với hành vi vi phạm Luật Đất đai và Luật Lâm nghiệp, theo thống kê trên địa
118
bàn thành phố từ năm 2014 đến năm 2022 có 30 vụ vi phạm về đất rừng phòng hộ với
diện tích bị xâm hại là 11.008,4 m². Nếu so với số vụ vi phạm của giai đoạn 2004-
2013 thì số vi phạm giảm đi rất nhiều chỉ bằng 9 % giai đoạn 2005 – 2013 (số vụ vi
phạm là 331, diện tích 27.058,4 m²). Đa số các vụ vi phạm là vi phạm hành chính
chưa tới mức phải xử lý hình sự, các vụ vi phạm đều được phát hiện và xử lý kịp
thời [7]. Tình hình vi phạm ngày càng giảm dần, điều này chứng minh rằng việc
quản lý đất rừng và tuyên truyền pháp luật về đất rừng phòng hộ đang được thực
hiện một cách hiệu quả.
3.2.3. Những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế
Quá trình tổ chức thực hiện các chủ trương chính sách về quản lý đất rừng phòng
hộ trên địa bàn thành phố đạt được nhiều kết quả tích cực nhưng vẫn còn những mặt
hạn chế và tồn tại nhất định, cụ thể:
3.2.3.1. Bất cập trong áp dụng các quy định về thẩm quyền quản lý đất
rừng phòng hộ
Như đã đề cập trong phần 3.2.1, Thành phố Hồ Chí Minh nhằm tạo thuận lợi cho
việc quản lý đất rừng phòng hộ đã tập trung giao quyền quản lý cho các Ban quản lý
rừng phòng hộ để bảo đảm tính thống nhất. Có thể thấy, việc áp dụng pháp luật của
Thành phố Hồ Chí Minh cho thấy dường như các Ban quản lý rừng phòng hộ đã thay
thế cho các cơ quan quản lý đất đai tại thành phố thực hiện các hoạt động quản lý và
bảo vệ rừng thông qua việc giao khoán diện tích rừng cho các đơn vị khác nhau từ các
cơ quan nhà nước đến các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình... công tác giao khoán bảo vệ
rừng trong thời gian qua đã duy trì ổn định diện tích rừng trên các lâm phần được giao
khoán, hạn chế nạn chặt phá rừng trái phép. Đời sống của hộ gia đình nhận khoán bảo
vệ rừng từng bước được nâng cao; nguồn thu nhập từ kinh phí bảo vệ rừng đã trở
thành nguồn thu nhập chính, tạo động lực khuyến khích bảo vệ rừng. Tuy vậy, các hộ
giữ rừng chỉ hưởng tiền công khoán bảo vệ rừng, còn những nguồn thu nhập khác như
trồng, tỉa thưa, chăm sóc, khai thác, tận thu lâm sản từ rừng thì chưa được thực hiện (vì
thành phố có chính sách nghiêm cấm tỉa thưa từ năm 1999).
Nguyên nhân: huyện Cần Giờ còn là huyện đảo xa xôi, vào những năm 1999, khi
khoa học kỹ thuật chưa phát triển công tác quản lý rừng chủ yếu dựa vào sức người. Với
địa bàn rộng lớn, phương tiện đi lại khó khăn mà chủ yếu là đường thủy. Nên việc các
119
đối tượng vi phạm thường xuyên chặt phá cây rừng xâm hại đất rừng. Họ lợi dụng vào
địa hình sống nước đi lại khó khăn và chính sách khai thác rừng (tỉa thưa) để chặt phá
cây rừng đem đi tiêu trục lợi cho bản thân. Các cơ quan chức năng không thể kiểm soát
được làm ảnh hưởng đến hiệu quả công tác bảo vệ và phát triển rừng. Do đó, UBND
thành phố ban hành Quyết định số 3172/QĐ-UB-CNN ngày 02 tháng 6 năm 1999 về
nghiêm cấm tỉa thưa rừng phòng hộ Cần Giờ [134] nhằm ngăn chặn không cho các đối
tượng lợi dụng công tác khai thác để tiêu thụ sản phẩm, đồng thời bảo vệ nghiêm ngặt
và phát triển diện tích rừng ngày càng bền vững.
Tại thời điểm ban hành chính sách nghiêm cấm tỉa thưa (đóng cửa rừng) nêu trên là
việc làm phù hợp của chính quyền Thành phố, giúp cho công tác quản lý và bảo vệ rừng
thực sự hiệu quả. Tuy nhiên, hiện nay các cây rừng đã quá tuổi khai thác (đa số là cây Đước
được trồng từ những năm 1978 - 1980) đã già cỗi, sâu bệnh gây ảnh hưởng đến chất lượng
rừng trồng. Điều này đặt ra vấn đề cho các nhà quản lý cần xem xét lại chính sách nghiêm
cấm tỉa thưa rừng nêu trên. Thêm vào đó, năng lực quản lý của các cơ quan ngày càng được
nâng lên, trình độ khoa học tiến bộ giúp cho các cơ quan chức năng có thể kiểm soát việc
khai thác, vận chuyển lâm sản dễ dàng hơn.
3.2.3.2. Bất cập trong áp dụng các quy định về điều tra, quản lý thông tin dữ liệu,
lập và quản lý hồ sơ địa chính
- Thứ nhất, còn tồn tại hàng trăm hộ gia đình, cá nhân sản xuất đầm, ruộng muối
xen cài trong ranh giới rừng phòng hộ Cần Giờ theo lịch sử hình thành của Rừng phòng
hộ Cần Giờ. Trong đó, có một số hộ dân đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất, một số hộ dân không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, chưa cắm mốc ranh
giới khu vực sản xuất dẫn đến khó khăn trong công tác quản lý rừng, nhất là hành vi lấn
chiếm, mua bán, sang nhượng đầm hoặc ruộng muối trái phép trong rừng phòng hộ.
Nguyên nhân: xuất phát từ lịch sử hình thành và phát triển rừng phòng hộ Cần
Giờ, rừng được trồng hoặc tái sinh không đồng đều, cộng với điều kiện tự nhiên tại vùng
ngập mặn có nhiều kênh rạch, bãi bồi. Người dân vì mưu cầu sinh sống đã sử dụng các
đầm, đập, ruộng muối có vị trí thuận lợi để nuôi trồng thủy sản và tăng gia sản xuất. Một
số hộ gia đình đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong rừng phòng hộ.
Quá trình sản xuất diễn ra nhiều năm, nhiều thế hệ nên khó vận động họ di dời. Trong
khi đó, nhà nước chưa có chính sách cụ thể để hỗ trợ di dời những hộ sản xuất trong
120
rừng phòng hộ ra khỏi rừng phòng hộ.
- Thứ hai, Thành phố chưa hoàn thành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
cho Ban quản lý rừng phòng hộ huyện Cần Giờ. Bên cạnh đó, còn có một số hộ dân
sản xuất xen cài trong rừng phòng hộ đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất,
trong số đó, có trường hợp giấy chứng nhận bị chồng lấn với giấy chứng nhận đã cấp
cho Ban quản lý gây rất nhiều khó khăn cho việc xác định ranh giới rừng, làm ảnh
hưởng đến việc quản lý và sử dụng đất rừng giữa chủ rừng và các tổ chức, cá nhân có
hoạt động sản xuất trong rừng phòng hộ.
Nguyên nhân: Hiện nay, công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho
Ban quản lý rừng phòng hộ Cần Giờ chủ yếu được thực hiện trên bản đồ và số liệu lưu
trữ của các cơ quan quản lý nhà nước. Tuy nhiên, việc phối hợp giữa các cơ quan quản
lý nhà nước trong quá trình quản lý số liệu và cấp giấy chứng nhận là chưa tốt, chưa
phối hợp kiểm tra ngoài thực địa dẫn đến việc chồng chéo nêu trên. Bên cạnh đó, các
quy định pháp luật vẫn cho phép các chủ thể sử dụng đất thuộc quy hoạch rừng phòng
hộ tiếp tục sử dụng đất mà không cần giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Điều này vô
tình tạo một cơ chế cho phép một số chủ thể khai thác để tiếp tục sử dụng đất trong các
khu rừng phòng hộ mà không cần xin cấp giấy chứng nhận và làm giảm giá trị của
việc được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khiến việc cấp giấy chứng nhận
gặp khó khăn.
- Thứ ba, chưa có sự thống nhất về số liệu diện tích đất rừng phòng hộ giữa ngành
tài nguyên môi trường và ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn, cụ thể:
Theo Quyết định số 3129/QĐ-UBND ngày 30 tháng 8 năm 2021 của Ủy ban
nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về phê duyệt kế hoạch sử dụng đất năm 2021 của
huyện Cần Giờ [146], diện tích phân bổ rừng phòng hộ là 34.339,69 ha
Theo Quyết định số Quyết định số 747/QĐ-UBND ngày 16/03/2022 của Ủy ban
nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về công bố hiện trạng rừng Thành phố Hồ Chí
Minh năm 2021 [150], tổng diện tích rừng và đất lâm nghiệp Rừng phòng hộ Cần Giờ
là 34.813,64 ha.
Hai quyết định nêu trên cùng được Ủy ban nhân dân Thành phố phê duyệt nhưng
đưa ra hai số liệu khác nhau về diện tích Rừng phòng hộ huyện Cần Giờ.
Nguyên nhân: Việc số liệu diện tích quy hoạch rừng phòng hộ huyện Cần Giờ có
121
sự sai lệch (ngành Nông nghiệp cao hơn) là do tiêu chí phân loại rừng và đất rừng chưa
thành rừng ngành nông nghiệp so tiêu chí kiểm kê, thống kê quản lý đất của ngành Tài
nguyên và Môi trường có sự khác biệt và nằm ở loại đất không có rừng, cụ thể:
Ngành Nông nghiệp: diện tích đất không có rừng (muối, thủy sản, mặt nước xen
cài trong rừng) nhưng do chủ rừng trực tiếp quản lý thì được thống kê vào diện tích
Rừng phòng hộ và số diện tích này chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Ngành Tài nguyên và Môi trường: đối với các loại đất không có cây rừng, khi
chưa có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhưng chưa thực hiện trồng rừng hoặc có
dự án đầu tư trồng rừng thì kiểm kê, thống kê theo hiện trạng thực tế là đất muối, đất
thủy sản, đất mặt nước, đất chưa sử dụng (không phải đất rừng).
- Thứ tư, thiếu thống nhất trong xác định ranh giới Rừng phòng hộ huyện Cần
Giờ. Có sự chồng lấn ranh giới rừng phòng hộ với khu hành chính, khu dân cư. Theo
báo cáo của Ban quản lý rừng phòng hộ huyện Cần Giờ ranh rừng phòng hộ huyện
Cần Giờ được xác định như sau [8]: Năm 1991, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là
Thủ tướng Chính phủ) ban hành Quyết định số 173/CT ngày 29/5/1991 về phê duyệt
dự án tiền khả thi Rừng phòng hộ môi trường Thành phố Hồ Chí Minh. Trong đó, có
diện tích rừng và đất rừng tại khu vực huyện Duyên Hải (nay là huyện Cần Giờ) là
34.000 ha. Năm 1995, Ban Quản lý rừng phòng hộ môi trường Thành phố và Sở Nông
nghiệp (nay là Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn) Thành phố xây dựng và đóng
dấu xác nhận các Bản đồ hiện trạng rừng năm 1995, Bản đồ điều chế rừng của 24 Tiểu
khu thuộc Rừng phòng hộ Cần Giờ. Các Bản đồ này thể hiện rõ hiện trạng các loại
rừng, đất rừng, phân định ranh giới khoảnh, ranh giới lô của mỗi Tiểu khu.
Đến năm 2000, Ủy ban nhân dân Thành phố ban hành Quyết định số 169/QĐ-
UB-CNN ngày 07/01/2000 về việc thành lập Ban Quản lý rừng phòng hộ huyện Cần
Giờ [136] nhằm tiếp tục quản lý, bảo vệ và phát triển hệ sinh thái rừng ngập mặn Cần
Giờ. Đồng thời, có Quyết định số 65/2000/QĐ-UB-NN ngày 28 tháng 11 năm 2000 về
ban hành Quy chế quản lý rừng phòng hộ huyện Cần Giờ, thành phố Hồ Chí Minh
[135]. Tại Điều 2 Quy chế quản lý rừng phòng hộ huyện Cần Giờ, quy định: “Rừng
phòng hộ Cần Giờ có diện tích và ranh giới được xác định theo Quyết định số 173/CT
ngày 29/5/1991 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) bao
gồm tất cả các loại đất, loại rừng, mặt nước trong ranh giới của Rừng phòng hộ Cần
122
Giờ đều thuộc đối tượng quản lý của Quy chế này”. Từ đó đến nay, ranh giới Rừng
phòng hộ Cần Giờ là thống nhất, không có thay đổi hoặc điều chỉnh ranh giới.
Với cách hiểu này, thì toàn bộ Khu Hành chính – Khu dân cư của xã Thạnh An
(Ấp Thạnh Hòa, Thạnh Bình) đều nằm trong ranh giới rừng phòng hộ Cần Giờ. Dẫn
đến việc quản lý đất đai của chính quyền địa phương và việc thực hiện quyền sử dụng
đất của các chủ thể sử dụng đất gặp rất nhiều khó khăn.
Nguyên nhân: Không có các hồ sơ lưu trữ về báo cáo tổng kết đánh giá hoàn thành
dự án tiền khả thi Rừng phòng hộ môi trường Thành phố Hồ Chí Minh được phê duyệt
theo Quyết định số 173/CT từ ngày 29/5/1991. Thời điểm đó, dự án này thuộc thẩm
quyền phê duyệt của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng nên không có cơ sở xác định chính xác
ranh giới rừng phòng hộ Cần Giờ. Ngày 28 tháng 11 năm 2000, Thành phố Hồ Chí Minh
có Quyết định số 65/2000/QĐ-UB-NN về ban hành Quy chế quản lý rừng phòng hộ
huyện Cần Giờ. Trong đó, quy định: “Rừng phòng hộ Cần Giờ có diện tích và ranh giới
được xác định theo Quyết định số 173/CT ngày 29/5/1991 của Chủ tịch Hội đồng Bộ
trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) bao gồm tất cả các loại đất, loại rừng, mặt nước
trong ranh giới của Rừng phòng hộ Cần Giờ đều thuộc đối tượng quản lý của Quy chế
này”. Như vậy, UBND Thành phố Hồ Chí Minh khi ban hành Quy chế hoạt động của
Ban quản lý rừng phòng hộ huyện Cần Giờ đã không xác định ranh giới thực tế rừng
phòng hộ huyện Cần Giờ, mà quy định ranh giới căn cứ vào một văn bản phê duyệt duyệt
của một dự án trước đó. Với việc quy định không rõ ràng như vậy đã dẫn đến cách hiểu về
ranh rừng thiếu chính xác, thiếu thực tế nên cần được nghiên cứu, xem xét điều chỉnh lại
cho phù hợp.
- Thứ năm, ranh giới rừng phòng hộ chưa được cấp thẩm quyền cắm mốc giao
ranh nên phần diện tích tiếp giáp với khu vực dân cư, khu vực sản xuất thường bị lấn
chiếm gây khó khăn trong công tác quản lý đất rừng phòng hộ.
Nguyên nhân: Cho đến nay, thành phố chưa xây dựng kế hoạch và bố trí kinh phí
để tổ chức cắm mốc giao ranh cho các chủ rừng quản lý. Phần lớn ranh giới rừng
phòng hộ được xác định, phân chia và nhận biết trên thực địa, dựa vào các đặc điểm
điều kiện tự nhiên, như: các kênh, sông rạch, đường vận xuất trong quá trình trồng
rừng, đường giao thông. Tuy nhiên, sau nhiều năm, quá trình bồi tụ đã làm mất đi một
123
số hiện trạng này, không còn các ranh tự nhiên như trước.
3.2.3.3. Bất cập trong áp dụng các quy định về phân bổ và điều chỉnh đất
rừng phòng hộ
Hiện nay Thành phố chưa có quy định cụ thể về quy chế sản xuất trong rừng phòng
hộ để hộ gia đình yên tâm sản xuất dưới tán rừng như: quy định về quy mô, diện tích, cơ
sở hạ tầng; chưa có hướng dẫn cụ thể sản xuất ngư nghiệp dưới tán rừng; thiếu cơ sở để
đảm bảo quyền tự chủ sản xuất của người dân sản xuất trong rừng phòng hộ. Hộ dân nhận
khoán bảo vệ rừng và được trả kinh phí nhận khoán bảo vệ rừng. Còn việc sản xuất dưới
tán rừng, mọi tác động vào rừng và đất rừng gần như bị cấm. Các cơ quan chức năng tại
Thành phố đang vận dụng cứng nhắc về vấn đề này. Mặc dù nhu cầu thực tế là người dân
cần được sửa chữa, tu bổ khu vực sản xuất ao, đầm, đập của họ nhưng khi đến chính
quyền đăng ký sửa chữa thì không được hướng dẫn vì chưa có quy định. Chính quyền yêu
cầu người dân trong quá trình sản xuất phải đảm bảo không làm thay đổi cảnh quan, hiện
trạng rừng, gây các tác động tiêu cực đến môi trường.... khi đào đắp bờ bao, sửa chữa
cống tiêu thoát nước không được thay đổi hiện trạng (không thể làm được). Điều này gây
rất nhiều phiền hà và bức xúc cho các hộ dân.
Nguyên nhân: Hiện nay, các cơ quan chức năng tại Thành phố Hồ Chí Minh căn
cứ các quy định: khoản 7, Điều 9, Luật Lâm nghiệp quy định những điều cấm. “khai
thác tài nguyên thiên nhiên, tài nguyên khoáng sản, môi trường rừng trái quy định của
pháp luật; xây dựng, đào, bới, đắp đập, ngăn dòng chảy tự nhiên và các hoạt động khác
trái quy định của pháp luật làm thay đổi cấu trúc cảnh quan tự nhiên của hệ sinh thái
rừng” và Điều 20, Nghị định số 35/NĐ-CP ngày 25 tháng 4 năm 2019 quy định xử phạt
vi phạm hành chính trong lĩnh vực lâm nghiệp [41]. Phá rừng trái pháp luật “Hành vi
chặt, đốt, phá cây rừng, đào, bới, san ủi, nổ mìn; đắp đập, ngăn dòng chảy tự nhiên, xả
chất độc hoặc các hành vi khác gây thiệt hại đến rừng với bất kỳ mục đích gì (trừ hành
vi quy định tại Điều 13 của Nghị định này) mà không được phép của cơ quan nhà nước
có thẩm quyền” để nghiêm cấm không cho các hộ gia đình sản xuất đầm đập trong rừng
phòng hộ là không đúng với tinh thần của Luật. Thành phố cần quan tâm hỗ trợ tạo điều
kiện cho các tổ chức, hộ gia đình nhận khoán bảo vệ rừng được tăng gia sản xuất hưởng
lợi dưới tán rừng, phát triển kinh tế.
Có thể thấy, để cho người sử dụng đất an tâm bám rừng và bảo vệ rừng phòng hộ
124
thì yếu tố bảo đảm và gắn bó lợi ích của các tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư sinh
sống quanh khu vực rừng phòng hộ là yếu tố quan trọng để phát triển các mô hình về
quản lý rừng. Đây cũng là một trong những mô hình được nhiều quốc gia lựa chọn khi
xây dựng chiến lược phát triển rừng như Ukraine, Bhutan... Do đó, đây là bất cập cần
được thành phố quan tâm tháo gỡ.
3.2.3.4. Bất cập trong áp dụng về bảo đảm cấp hành pháp luật về đất
rừng phòng hộ
Quy định về thẩm quyền xử lý vi phạm đất rừng phòng hộ chưa thực sự hợp lý:
Chưa có sự nhất quán trong quy định về thẩm quyền để xử lý các vi phạm về đất rừng
phòng hộ (đất trống chưa có cây rừng). Việc xử lý các vụ vi phạm về đất đai trong
Rừng phòng hộ nếu có cây rừng thì thuộc thẩm quyền xử lý của lực lượng kiểm lâm
theo Nghị định số 35/2019/NĐ-CP được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 07/2022/NĐ
về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực lâm nghiệp còn nếu là đất trống trong
rừng thì do công chức địa chính thuộc ngành tài nguyên môi trường tham mưu xử lý
theo Nghị định 91/2019/NĐ-CP được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 04/2022/NĐ-
CP về xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai. Trên thực tế, Lực lượng kiểm lâm
được giao nhiệm vụ thường xuyên tuần tra trong rừng, nắm rõ địa hình, hiện trạng
rừng thì lại không có thẩm quyền xử lý; công chức địa chính làm việc tại cơ quan tham
mưu công việc hành chính nên không có điều kiện đi tuần tra trong rừng để nắm bắt và
xử lý những trường hợp vi phạm đất rừng, đặc biệt là diện tích đất rừng phòng hộ Cần
Giờ rất lớn và điều kiện đi lại khó khăn.
Nguyên nhân: các quy định của pháp luật được ban hành theo chuyên môn
ngành, chưa sát với tình hình thực tiễn. Cần có sự điều chỉnh để đảm bảo pháp luật
125
được thực thi trên thực tế.
Kết luận Chương 3
Trên cơ sở các phân tích những nhóm quy phạm pháp luật cơ bản về quản lý đất
rừng phòng hộ tại Chương 2, Chương 3 tiếp tục phân tích, đánh giá các ưu điểm và
nhược điểm của quy định pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ ở Việt Nam và việc
áp dụng chung trên thực tế tại Thành phố Hồ Chí Minh. Đặt trong hệ thống các quy
định pháp luật có liên quan, nội dung Chương 3 tập trung phân tích và so sánh để làm
nổi bật sự thiếu đồng nhất và bất cập trong các quy định pháp luật hiện hành của Việt
Nam. Những bất cập, hạn chế này đã và đang ảnh hưởng tới hiệu lực và hiệu quả trong
công tác quản lý nhà nước về đất đai nói chung và đất rừng phòng hộ nói riêng.
Tại Thành phố Hồ Chí Minh, rừng phòng hộ chiếm 1/6 diện tích thành phố,
được xem là lá phổi xanh của thành phố và khu vực lân cận. Trong công tác quản lý, tổ
chức thực hiện các quy định pháp luật về đất rừng phòng hộ, Thành phố đã thu
được một số thành tựu đáng kể khi diện tích đất rừng phòng hộ ngày càng có độ
che phủ cao, số lượng rừng trồng mới, khoanh nuôi xúc tiến tái sinh cũng có
những bước tiến đáng mừng; trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ công nhân
viên chức ngày càng được cải thiện. Mặc dù vậy, xuất phát từ những bất cập trong
các quy định pháp luật và cộng hưởng với những tồn tại, bất cập đang tồn tại
trong thực tiễn áp dụng pháp luật trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh, công tác
quản lý đất rừng phòng hộ tại Thành phố Hồ Chí Minh vẫn chưa đáp ứng yêu cầu
về bảo vệ và khai thác đất rừng phòng hộ hiệu quả. Do đó, trong thời gian tới,
nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực thi pháp luật về quản lý và sử dụng đất
rừng phòng hộ, tác giả cho rằng cần tiếp tục rà soát và khắc phục bất cập trong
các quy định của pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ, đặc biệt là sự thiếu
thống nhất giữa hệ thống pháp luật đất đai và pháp luật lâm nghiệp; đồng thời có
những giải pháp giúp đẩy mạnh hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật về quản lý
126
rừng phòng hộ trên địa bàn Thành phố nói riêng và cả nước nói chung.
Chương 4
PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ
ĐẤT RỪNG PHÒNG HỘ TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
4.1. Phương hướng hoàn thiện pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất
rừng phòng hộ
4.1.1. Hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải căn cứ vào chủ
trương, đường lối của Đảng
Tổng kết việc thực hiện Nghị quyết 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Ban Chấp
hành Trung ương Đảng khóa XI về “Tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai
trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020
nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại” [2], cho thấy sau gần
10 năm thực hiện Nghị quyết, chính sách, pháp luật về đất đai đã có nhiều đổi mới,
đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu thực tiễn, từng bước tạo hành lang pháp lý cho việc
quản lý và sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả hơn. Công tác quản lý đất đai đã
đạt được những kết quả quan trọng, tạo hành lang pháp lý đồng bộ, chặt chẽ, khả thi
cho việc khai thác nguồn lực, sử dụng hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả đất đai, phát triển các
công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, nhà ở đô thị; tạo điều kiện cho đất đai tham
gia vào thị trường bất động sản; tăng đáng kể nguồn thu cho ngân sách, đóng góp tích
cực cho việc phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước. Giải pháp
căn bản cho các vấn đề trên đã được chỉ ra trong nhiều văn bản chỉ đạo, định hướng
của Đảng và Nhà nước đó là “hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai”.
Ngày 16/6/2022, Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa
XIII ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế,
chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước
ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao” [3] với 05 quan điểm, 03 mục tiêu tổng
quát, 06 mục tiêu cụ thể, 06 nhóm giải pháp và 08 nhóm chính sách lớn trong hoàn
thiện thể chế, chính sách, pháp luật về đất đai và tổ chức thực thi. Đây là định hướng
chính trị quan trọng cho việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2013.
127
Một số quan điểm trong Nghị quyết số 18-NQ/TW theo tác giả có ảnh hưởng
trực tiếp và cung cấp định hướng khắc phục các bất cập trong hoạt động quản lý đất
rừng phòng hộ hiện nay gồm:
- Đổi mới, nâng cao chất lượng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo hướng bảo
đảm thống nhất, đồng bộ, gắn kết chặt chẽ các quy hoạch quốc gia, trong đó có quy
hoạch sử dụng đất và các quy hoạch ngành, lĩnh vực có sử dụng đất như lâm nghiệp.
Theo đó, quy hoạch đất đai với vai trò căn bản và nền tảng cho mọi hoạt động quản lý
nhà nước phải bảo đảm chất lượng về nội dung, chi tiết, cụ thể giúp thể hiện được
thông tin, đặc điểm về không gian, hệ sinh thái tự nhiên của từng thửa đất sử dụng. Có
thể thấy, với chủ trương này, quá trình xây dựng, phê duyệt và ban hành quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất cần phải siết chặt, bắt đầu từ việc xác định rõ trách nhiệm, thẩm
quyền của từng cơ quan đặc biệt trong việc bố trí, bảo đảm đủ nguồn lực cho hoạt
động xây dựng quy hoạch bảo đảm tính khoa học, toàn diện và chính xác.
- Xây dựng các quy định pháp luật đối với quản lý và sử dụng đất kết hợp đa mục
đích nhằm gắn kết chặt chẽ hơn quyền lợi của người sử dụng đất với việc bảo vệ đất.
Đồng thời, giải quyết nhu cầu đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số. Có thể
thấy, chủ trương định hướng này là nền tảng cho việc phát triển và xây dựng cơ chế
quản lý và sử dụng đất đa mục đích và coi đây là giải pháp trọng tâm giúp hoàn thành
mục tiêu “kép” trong sử dụng đất rừng phòng hộ là kết hợp bảo vệ môi trường với phát
triển kinh tế bền vững. Bên cạnh đó, đây cũng là giải pháp giúp tháo gỡ phần nào bài
toán an sinh xã hội cho đồng bào dân tộc thiểu số vùng sâu, vùng xa, vùng miền núi
khi giúp gắn bó họ với một diện tích đất cụ thể vừa bảo đảm quốc phòng an ninh và
bảo đảm đời sống cho người dân.
- Tập trung giải quyết cơ bản những hạn chế, khuyết điểm, vướng mắc kéo dài
liên quan đến quản lý và sử dụng đất do lịch sử để lại, đây là định hướng để chính
quyền các cấp cần sớm có những giải pháp quyết liệt để xử lý các vấn đề bất cập về
mặt lịch sử, đặc biệt trong vấn đề giao, cho thuê và sử dụng đất rừng phòng hộ sai quy
định trên địa bàn. Bên cạnh việc triệt để xử lý các bất cập đang tồn tại và đã được phát
hiện thì còn phải tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm để
kịp thời phát hiện những sai phạm, bất cập trong quá trình quản lý đất rừng phòng hộ;
siết chặt kỷ luật, kỷ cương, phòng, chống các hành vi tham nhũng, tiêu cực trong quá
128
trình quản lý của các cơ quan nhà nước.
- Đổi mới cải cách hành chính, chuyển đổi số và nâng cao năng lực quản lý nhà
nước về đất đai theo hướng giảm đầu mối, giảm trung gian, đẩy mạnh phân cấp, phân
quyền trong thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai. Căn cứ trên định hướng này
có thể là cơ sở để xác định vai trò của các Ban quản lý rừng phòng hộ như một cơ quan
đại diện có thẩm quyền quản lý đất đai. Đồng thời, đây còn là cơ sở để đẩy nhanh quá
trình số hóa các thông tin đất đai giúp hình thành cơ sở dữ liệu quản lý đất đai, tạo nền
tảng chuyển đổi phương thức quản lý truyền thông dựa trên giấy tờ sổ sách sang phương
thức quản lý điện tử, sử dụng các phần mềm dữ liệu điện tử. Đây cũng là xu hướng của
các nước có nền khoa học công nghệ phát triển trên thế giới.
Mặc dù có thể khẳng định rằng, đối với công tác quản lý và sử dụng đất đai nói
chung và đất rừng phòng hộ nói riêng, trong thời gian qua đã luôn được Nhà nước ta
quan tâm sửa đổi, bổ sung để phù hợp với thực tiễn. Tuy nhiên, mức độ hoàn thiện các
quy định pháp luật này là chưa cao, những yêu cầu phát sinh từ thực tiễn chưa được
giải quyết một cách đồng bộ, đầy đủ và có cơ sở. Điều này đặt ra yêu cầu cần tiếp tục
hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về đất đai, trong đó có đất rừng phòng hộ
một cách đồng bộ, thống nhất và phù hợp với thể chế phát triển kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa của Đảng ta.
4.1.2. Hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải đảm bảo tính
thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật có liên quan
Luật Đất đai là đạo luật quan trọng, phức tạp, tác động đến mọi mặt của đời sống
kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường của đất nước, giữ vai trò
trung tâm trong hệ thống pháp luật về đất đai, có mối quan hệ và ảnh hưởng lớn đến
việc thực thi quy định của nhiều luật khác. Theo đó Luật phải thể chế hóa đầy đủ, kịp
thời các quan điểm, chủ trương của Đảng tại Nghị quyết Đại hội lần thứ XIII của
Đảng, Nghị quyết số 18- NQ/TW và các nghị quyết, kết luận của Đảng về quản lý và
sử dụng đất đai; thống nhất trong tổng thể các mối quan hệ pháp lý khác có liên quan
đến đất đai.
Để hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến quyền sử dụng đất lâm
nghiệp, trước hết cần thực hiện sửa đổi, bổ sung các quy định hiện hành trong các đạo
luật có liên quan đến quyền sử dụng đất lâm nghiệp như Bộ luật Dân sự 2015, Luật
129
Đất đai 2013, Luật Lâm nghiệp 2017… Chỉ khi thực hiện những định hướng này thì
các quy định pháp luật về quyền sử dụng đất lâm nghiệp mới được hoàn thiện và giải
quyết được những yêu cầu thực tiễn.
Đối với đất rừng phòng hộ, pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải đảm bảo
tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật có liên quan ở đây là Luật Đất đai,
Luật Lâm nghiệp, Luật Bảo vệ Môi trường và các Luật khác có liên quan. Về cơ bản,
hoàn thiện pháp luật đất đai về quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ trong thời gian
tới cần quán triệt các chủ trương, đường lối, chính sách đất đai của Đảng trong thời kỳ
đổi mới, đáp ứng yêu cầu quản lý và sử dụng đất theo thể chế kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa: quán triệt nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà
nước là đại diện chủ sở hữu, Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và
pháp luật; từng bước hoàn thiện các quy định về người sử dụng đất rừng phòng hộ,
quyền sử dụng đất rừng phòng hộ và nội dung quản lý nhà nước về đất rừng phòng hộ.
Các nội dung này phải bảo đảm sự phù hợp với các quy định về quản lý và sử dụng
rừng phòng hộ.
4.1.3. Hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải chú trọng các
hoạt động truyền thông, dự thảo chính sách để tạo sự đồng thuận cho các nhóm đối
tượng tác động, từ đó tạo thuận lợi cho việc tổ chức thi hành pháp luật
Trong lĩnh vực quản lý đất đai nói chung và quản lý đất rừng phòng hộ nói riêng
thì việc “hoàn thiện pháp luật” phải gắn liền với việc “thi hành pháp luật”. Tương tự
mối quan hệ biện chứng giữa “lý thuyết” và “thực hành”. Việc “thực thi pháp luật”
đảm bảo những “quy định pháp luật” đã lập ra được hiện thực hóa và có hiệu lực trên
thực tiễn chứ không phải “lý thuyết trên văn bản”. Quá trình “thi hành pháp luật” cũng
cung cấp những bằng chứng, thông tin, cơ sở thực tiễn để từ đó đề xuất chỉnh sửa, bổ
sung “hoàn thiện pháp luật”. Vì vậy, bên cạnh việc xây dựng chính sách pháp luật
thống nhất, đồng bộ thì việc đẩy mạnh công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, chú trọng
vào các chính sách, pháp luật được dư luận xã hội quan tâm hoặc cần định hướng dư
luận xã hội để tạo sự đồng thuận, nhất quán trong thực thi chính sách, pháp luật; thông
tin rộng rãi, kịp thời các dự thảo chính sách pháp luật có tác động lớn đến xã hội ngay
từ khâu đề xuất chính sách và soạn thảo văn bản là hết sức cần thiết. Cụ thể hóa giải
pháp này, Chính phủ đã phê duyệt Đề án “Tổ chức truyền thông chính sách có tác
130
động lớn đến xã hội trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật giai đoạn
2022-2027” (ban hành kèm theo Quyết định số 407/QĐ-TTg ngày 30/3/2022) [128].
Theo đó, Đề án xác định tổ chức truyền thông các chính sách có tác động lớn đến xã
hội, nhất là những vấn đề khó, nhạy cảm, có ý kiến khác nhau trong quá trình đề xuất
chính sách và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thông qua các kênh thông tin, báo
chí rộng rãi, tương tác đa chiều giữa người dân, tổ chức, doanh nghiệp với cơ quan chủ
trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật; tạo đồng thuận xã hội đối với những chính
sách, quy định pháp luật cần phải được ban hành hoặc điều chỉnh để đáp ứng đầy đủ,
kịp thời và thực chất theo yêu cầu của thực tiễn cuộc sống; góp phần nâng cao chất
lượng chính sách, thể chế, tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật cũng như ý
thức tôn trọng, tuân theo pháp luật của người dân, doanh nghiệp, đáp ứng mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh của đất nước.
Hoạt động truyền thông chính sách có tác động lớn đến xã hội trong quá trình
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật sẽ do các cơ quan, đơn vị, cá nhân chủ trì soạn
thảo chủ động phối hợp với các cơ quan thông tin, báo chí và các cơ quan, tổ chức, cá
nhân có liên quan thực hiện. Hoạt động này nhằm cung cấp thông tin rộng rãi về nội
dung của dự thảo chính sách bằng các hình thức phù hợp, đúng quy định pháp luật đến
đối tượng chịu sự tác động và toàn xã hội trên cơ sở tương tác, thông tin đa chiều;
công khai, minh bạch nội dung tiếp thu, giải trình, dự kiến sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện
chính sách, thể chế bảo đảm bám sát mục tiêu đề ra.
4.1.4. Hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải gắn phát triển
bền vững rừng phòng hộ, đảm bảo đa dạng sinh học và nâng cao khả năng ứng phó
với biến đổi khí hậu.
Tại Nghị quyết 18-NQ/TW, trong quản lý đất đai, Đảng ta chỉ đạo:
“Thể chế, chính sách về đất đai phải được hoàn thiện đồng bộ và phù hợp với thể chế
phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Có chính sách phù hợp
với từng đối tượng, loại hình sử dụng đất để khơi dậy tiềm năng, phát huy cao nhất giá
trị nguồn lực đất đai; kiên quyết khắc phục tình trạng tham nhũng, tiêu cực, khiếu kiện
về đất đai, đầu cơ và sử dụng đất đai lãng phí” [3].
Theo quan điểm chỉ đạo trên vào công tác quản lý đất rừng phòng hộ thì đó có
nghĩa là “hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải gắn phát triển bền
131
vững rừng, đảm bảo đa dạng sinh học và nâng cao khả năng ứng phó với biến đổi khí
hậu”. Nước ta được ghi nhận là một trong 12 trung tâm đa dạng sinh học, một trong 16
quốc gia sở hữu sự đa dạng sinh học cao nhất trên toàn cầu với các nguồn gen quý,
hiếm, phong phú và đặc hữu. Tuy nhiên, Việt Nam đang phải đối mặt với tình trạng
suy thoái về đa dạng sinh học cùng với những thách thức to lớn khác như dịch bệnh, ô
nhiễm môi trường và nguồn nước, suy thoái đất đai, rác thải nhựa đại dương và những
ảnh hưởng cực đoan của biến đổi khí hậu. Rừng phòng hộ giữ vai trò rất quan trọng
trong việc bảo vệ nguồn nước, chắn sóng, chắn gió, chắn cát bay, điều tiết dòng chảy,
hạn chế lũ lụt, giảm xói mòn đất, điều hòa khí hậu và cung cấp dịch vụ môi trường
rừng, dịch vụ du lịch sinh thái nghỉ dưỡng, giải trí... [91]. Do đó, công tác quản lý, bảo
vệ và phát triển bền vững các khu rừng luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm, coi
trọng và được xem là điều cốt lõi trong định hướng phát triển ngành trong Chiến lược
phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050, [2],
[3], [125]. Trong Chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2030, tầm nhìn
đến năm 2050, Chính phủ Việt Nam cũng đặt ra nhiều mục tiêu bảo tồn đa dạng sinh
học cho giai đoạn mới [127].
Chúng ta đang quyết tâm đẩy mạnh tái cấu trúc nền kinh tế gắn với phát triển
kinh tế số, kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn nhằm sử dụng hiệu quả và bảo tồn các
nguồn tài nguyên, bền vững về môi trường, khí hậu, bảo vệ môi trường sống. Luật Bảo
vệ môi trường năm 2020 đã chính thức được thực hiện từ ngày 01 tháng 01 năm 2022
với nhiều chính sách, giải pháp đột phá, đánh dấu giai đoạn chuyển đổi mạnh mẽ trong
công tác bảo vệ môi trường, hướng tới mục tiêu cao nhất cải thiện chất lượng môi
trường, bảo vệ sức khỏe người dân, cân bằng sinh thái, bảo tồn đa dạng sinh học và
phát triển kinh tế bền vững. Trong đó, doanh nghiệp và người dân sẽ đóng vai trò
trung tâm [101].
Nhận thức rõ tầm quan trọng của đa dạng sinh học và vai trò của nó trong việc
duy trì sự phát triển bền vững của cuộc sống, sinh kế và nền kinh tế, thời gian qua,
Việt Nam đã đưa vào các văn bản Luật những quy định yêu cầu các dự án đầu tư có
nguy cơ tác động xấu đến môi trường mức độ cao và một số dự án đầu tư có nguy cơ
tác động xấu đến môi trường phải thực hiện đánh giá tác động đa dạng sinh học. Nội
dung này đã được quy định chi tiết tại Nghị định số 08/2022/NĐ-CP ngày 10/1/2022
132
[46] và Thông tư số 02/2022/TT-BTNMT ngày 10/1/2022 [24].
Xếp theo thứ tự ưu tiên, rừng cần được bảo vệ nhiều nhất là rừng đặc dụng,
tiếp theo là rừng phòng hộ. Với mối liên hệ chặt chẽ giữa “Rừng” và “Đất rừng”,
bảo vệ rừng phòng hộ gắn liền với bảo vệ, quản lý và sử dụng hiệu quả đất rừng
phòng hộ. Do đó, việc hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải được
gắn liền với phát triển bền vững rừng, đảm bảo đa dạng sinh học và nâng cao khả
năng ứng phó với biến đổi khí hậu, đảm bảo đất rừng được quy hoạch sử dụng
hiệu quả, hợp lý với tầm nhìn dài hạn, hài hòa lợi ích giữa các thế hệ, các
vùng, miền, giữa phát triển kinh tế - xã hội với bảo đảm quốc phòng, an ninh; bảo
vệ môi trường và thích ứng với biến đổi khí hậu.
4.1.5. Hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải gắn liền với hội
nhập kinh tế quốc tế
Một trong các quan điểm xuyên suốt của Đảng và Nhà nước trong quản lý và sử
dụng đất đai là “Hoàn thiện thể chế, chính sách quản lý và sử dụng đất đồng bộ với thể
chế phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” [3]. “Hội nhập quốc
tế” là quá trình tất yếu, không thể thiếu trên con đường phát triển nền kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa của nước ta.
Đối với sự phát triển kinh tế của mỗi quốc gia, trong đó có Việt Nam, rừng có vai
trò mật thiết. Với mỗi quốc gia cần có một diện tích rừng dao động từ 23% cho đến
70% (trong đó mức tối thiểu mà nhiều quốc gia lựa chọn là 30%), đây là một trong
những tiêu chí an ninh môi trường vô cùng quan trọng. Luật Lâm nghiệp của Việt
Nam ghi rõ “Rừng là một trong những tài nguyên quý báu mà thiên nhiên ưu ái ban
tặng cho nước ta, rừng có khả năng tái tạo, là bộ phận quan trọng với môi trường sinh
thái, đóng góp giá trị to lớn với nền kinh tế quốc gia, gắn liền với đời sống của nhân
dân và sự sống còn của dân tộc”. Điều này cho thấy rừng có một giá trị rất to lớn đến
đời sống xã hội và kinh tế của nước ta trong quá trình hội nhập ngày nay.
Trong Quy hoạch lâm nghiệp quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm
2050, vấn đề “hội nhập kinh tế quốc tế” đã được Đảng và Nhà nước quan tâm thể
hiện ở quan điểm lập quy hoạch “phải tuân thủ điều ước quốc tế liên quan đến lâm
nghiệp mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; trường hợp
điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có
133
quy định khác với của Luật hoặc văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam chưa có
quy định thì thực hiện theo quy định của điều ước quốc tế đó” và nguyên tắc lập
quy hoạch “phải tuân thủ các quy định của Luật Quy hoạch, Luật Lâm nghiệp, các
quy định của các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan và điều ước quốc
tế mà Việt Nam là thành viên” [124].
Công tác hợp tác quốc tế trong lĩnh vực quản lý đất đai đã và đang đóng vai trò
rất quan trọng giúp các cơ quan quản lý Nhà nước tiếp cận với kinh nghiệm quốc tế,
cùng hoàn thiện cơ chế, chính sách đất đai và triển khai thực hiện hiệu quả nhiều dự
án. Trong lĩnh vực đất đai, Việt Nam đã xây dựng được quan hệ hợp tác với trên 30
quốc gia và các tổ chức quốc tế. Theo đó, kể từ cuối năm 2008, ngành đã huy động
được nguồn vốn ODA đáng kể để triển khai các dự án tập trung vào các nội dung hoàn
thiện chính sách pháp luật đất đai; hoàn thiện hệ thống hồ sơ địa chính, xây dựng cơ sở
dữ liệu đất đai; xây dựng mô hình hệ thống thông tin đất đai đa mục tiêu; đào tạo, phát
triển nguồn nhân lực. Bên cạnh đó, nhiều văn bản quy phạm đất đai quan trọng đều có
sự tham gia đóng góp của các nhà tài trợ song phương và đa phương, trong đó quan
trọng nhất là Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 và nhiều văn bản hướng
dẫn thi hành Luật [110].
Đối với hoàn thiện pháp luật quản lý đất rừng phòng hộ, vấn đề “hội nhập kinh tế
quốc tế” cần quan tâm ở đây là công ước, điều ước, hiệp định quốc tế mà Việt Nam là
thành viên như:
- Các công ước quốc tế về bảo vệ môi trường: Một số công ước có nội dung liên
quan đến rừng phòng hộ (ngày Việt Nam tham gia ở trong ngoặc), có thể liệt kê gồm:
Công ước về các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế, đặc biệt như là nơi cư
trú của các loài chim nước (RAMSAR), 1971 (20/9/1988); Nghị định thư bổ sung
công ước về các vùng ngập nước có tầm quan trọng, đặc biệt như là nơi cư trú của các
loài chim nước, Paris, 1982; Công ước liên quan đến Bảo vệ các di sản văn hóa và tự
nhiên (19/10/1982); Công ước về buôn bán quốc tế về các giống loài động thực vật có
nguy cơ bị đe dọa, 1973 (20/1/1994); Công ước của Liên Hợp Quốc về sự biến đổi môi
trường (26/8/1980); Công ước Viên về bảo vệ tầng ô-zôn, 1985 (26/4/1994); Công ước
khung của Liên Hợp Quốc về biến đổi khí hậu, 1992 (16/11/1994); Công ước về đa
dạng sinh học, 1992 (16/11/1994) [34], [132].
134
- Hiệp định đối tác tự nguyện giữa Việt Nam và Liên minh Châu Âu về thực thi
Luật Lâm nghiệp, quản trị rừng và thương mại lâm sản (VPA/FLEGT) là hiệp định
thương mại có tính chất ràng buộc về mặt pháp lý nhằm mục tiêu thiết lập khung pháp
lý đảm bảo rằng tất cả sản phẩm gỗ xuất khẩu từ Việt Nam sang Liên minh Châu Âu
(EU) có nguồn gốc và được sản xuất hợp pháp [36].
- Hiệp định thương mại tự do Việt Nam - EU (EVFTA) ký ngày 01/8/2020.
Chương Thương mại và phát triển bền vững trong Hiệp định EVFTA gồm 17 Điều với
các nội dung chính gồm: Đa dạng sinh học, Biến đổi khí hậu, Quản lý tài nguyên rừng
và thương mại lâm sản, Quản lý bền vững nguồn tài nguyên sinh vật biển và sản phẩm
nuôi trồng thủy sản, lao động và minh bạch hóa [12].
Một số định hướng chính được phân tích ở trên, đã làm rõ phương hướng hoàn
thiện các quy định pháp luật về quản lý đất đai nói chung, đồng thời là kim chỉ nam
cho việc đề xuất các giải pháp để hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng
hộ ở Việt Nam.
Ngoài ra, theo nghiên cứu của Tổ chức Nghiên cứu Lâm nghiệp Quốc tế
(CIFOR), chính sách lâm nghiệp của các quốc gia đều có một số điểm chung như đều
đề cập đến việc ưu tiên đối với các nội dung sau: (i) bảo tồn đa dạng sinh học; (ii) ưu
tiên đầu tư vào bảo vệ rừng tự nhiên và tái trồng rừng; (iii) phát triển ngành công
nghiệp gỗ và sản phẩm lâm nghiệp có giá trị gia tăng và tính cạnh tranh cao; (iv) quản
lí rừng bền vững; (v) khuyến khích sự tham gia của các bên, đặc biệt là khối tư nhân
và trao quyền cho cộng đồng địa phương; (vi) nâng cao năng lực cho cán bộ nhà nước
trong việc thực thi pháp luật và tiến hành quản trị lâm nghiệp hiệu quả; (vii) mở rộng
và đầu tư trọng điểm vào các nghiên cứu khoa học cơ bản và phát triển công nghệ và
phát triển thị trường cho các sản phẩm mới; (viii) quản lí hiệu quả và mở rộng diện
tích khu bảo tồn để đảm bảo sức sống của hệ sinh thái, cũng như đạt được các mục tiêu
liên quan đến bảo tồn đa dạng sinh học; (ix) xây dựng hệ thống giám sát và đánh giá
ngành; (x) tiếp cận đa ngành và nâng cao vai trò của ngành lâm nghiệp trong xóa đói
giảm nghèo, đóng góp của ngành lâm nghiệp với các ngành nghề khác, góp phần vào
phát triển nông thôn, thích ứng và giảm thiểu với khí hậu và an sinh xã hội; (xi) nhấn
mạnh vai trò của Nhà nước và khối tư nhân trong đảm bảo phát triển khoa học và công
nghệ [61]. Đây cũng chính là những kinh nghiệm quý báu trong quá trình hoàn thiện
135
pháp luật về đất rừng phòng hộ tại Việt Nam hiện nay.
4.2. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất
rừng phòng hộ ở Việt Nam
4.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện quy định về thẩm quyền quản lý đất
rừng phòng hộ
Như đã đề cập tại Chương 2, đất rừng phòng hộ bao gồm hai yếu tố là đất đai và
rừng phòng hộ. Theo đó, hai đối tượng này thuộc thẩm quyền của hai hệ thống cơ quan
khác nhau là tài nguyên và môi trường đối với đất đai và ngành nông nghiệp và phát triển
nông thôn đối với rừng phòng hộ. Do đó, để quản lý hiệu quả đất rừng phòng hộ thì đòi
hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa lực lượng hai ngành. Tuy nhiên, thực tế pháp luật đất đai
mới chỉ dừng lại ở quy định về giao đất rừng phòng hộ cho tổ chức quản lý rừng phòng hộ
để quản lý và các tổ chức quản lý này sau khi được giao đất sẽ có quyền giao khoán cho
các hộ gia đình, cá nhân để sử dụng (Điều 136 Luật Đất đai năm 2013).
Căn cứ tại Điều 16, Luật Lâm nghiệp năm 2017 quy định Nhà nước giao rừng
đặc dụng không thu tiền sử dụng rừng cho các đối tượng sau đây: Ban quản lý rừng,
Tổ chức khoa học và công nghệ, đào tạo, giáo dục nghề nghiệp về lâm nghiệp, Cộng
đồng dân cư đối với khu rừng tín ngưỡng… Có thể thấy, về đối tượng được giao quản
lý rừng và đất rừng phòng hộ, chưa có sự thống nhất giữa Luật Đất đai và Luật Lâm
nghiệp. Trong khi Luật Đất đai năm 2013, tại khoản 1 và khoản 3, Điều 136 có quy
định việc giao đất rừng phòng hộ cho “tổ chức quản lý rừng” nhưng không quy định
rõ khái niệm “tổ chức quản lý rừng” bao gồm những ai mà chỉ có khái niệm “tổ chức
sự nghiệp công lập”, “tổ chức kinh tế”. Luật Lâm nghiệp năm 2017 không quy định
việc giao rừng phòng hộ cho “tổ chức quản lý rừng” mà chỉ giao “Ban quản lý rừng
phòng hộ, tổ chức kinh tế và đơn vị vũ trang”. Trong đó, tổ chức kinh tế được giao đối
với rừng phòng hộ xen kẽ trong diện tích rừng sản xuất của tổ chức đó (tức là có giới
hạn đối tượng).
Theo đó, các tổ chức quản lý rừng theo Luật Đất đai có bao gồm các nhóm đối
tượng như Ban quản lý rừng, Tổ chức khoa học và công nghệ, đào tạo, giáo dục nghề
nghiệp về Lâm nghiệp, Cộng đồng dân cư đối với khu rừng tín ngưỡng… có phải là
“tổ chức quản lý rừng” không?
Một trong những yêu cầu về cải cách hành chính và nâng cao năng lực quản lý
136
nhà nước về đất đai theo Nghị quyết số 18 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa
XIII là “giảm đầu mối, giảm trung gian, gắn với cải cách hành chính, giảm phiền hà,
tiêu cực”. Do đó, cần sửa đổi các quy định pháp luật đất đai và lâm nghiệp theo hướng
phân quyền mạnh cho các tổ chức quản lý rừng được thực hiện các thẩm quyền về giao
đất rừng phòng hộ dưới sự giám sát của các đội kiểm lâm. Đồng thời, cần sửa khoản 1,
Điều 136, Luật Đất đai để thống nhất với khoản 2, Điều 16, Luật Lâm nghiệp theo
hướng giao đất rừng phòng hộ không thu tiền sử dụng rừng cho tổ chức kinh tế, tổ
chức quản lý rừng đối với rừng phòng hộ xen kẽ trong diện tích rừng sản xuất của tổ
chức đó; làm rõ và thống nhất các khái niệm liên quan đến đối tượng được giao quản
lý rừng, đất rừng. Coi các tổ chức này như một đơn vị quản lý đất đai tại cơ sở.
4.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện quy định về điều tra cơ bản, quản lý thông
tin, dữ liệu, lập và quản lý hồ sơ địa chính về đất rừng phòng hộ
- Hoàn thiện quy định về điều tra cơ bản, quản lý thông tin, dữ liệu
Trong Chương 3 Luận án đã phân tích thực trạng pháp luật về quản lý đất rừng
phòng hộ, trong đó các quy định về khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện
trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất được đề cập khá đầy đủ và chi tiết
trong Luật Đất đai. Các quy định về lập và quản lý hồ sơ địa chính cũng được nêu rõ
trong Luật Đất đai, tuy nhiên, Luật cũng quy định do “hồ sơ địa chính ở mỗi thời kỳ lại
mang những đặc điểm riêng, đánh dấu sự phát triển trong khoa học kỹ thuật đo đạc bản
đồ” nên “Bản đồ địa chính phải chỉnh lý trong các trường hợp được quy định tại điểm
1.1, khoản 1, Điều 17, Thông tư 25/2014/TT-BTNMT”. Do đó, cần tiếp tục rà soát và
hoàn thiện các quy định về điều tra cơ bản, tiến hành rà soát lại quy hoạch rừng phòng
hộ của các tỉnh theo các tiêu chí mới, để xác định lâm phận rừng phòng hộ ổn định, tổ
chức cắm mốc ranh giới ngoài thực địa. Ngành Tài nguyên và Môi trường và Ngành
Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn cần thống nhất số liệu quy hoạch diện tích rừng,
về các tiêu chí xác định đất rừng. Cần có quy định thống nhất về thời gian thống kê,
kiểm kê đất đai với thống kê và kiểm kê rừng để tránh số liệu lệch nhau do các thời
điểm thực hiện khác nhau. Giải pháp này cần có sự trao đổi thống nhất và sự phối hợp
giữa các bên liên quan không chỉ trong việc thống nhất lựa chọn thời gian thống kê,
kiểm kê, báo cáo mà cần thống nhất về cả định nghĩa, khái niệm, thống nhất cả trong
phân chia phạm vi, đối tượng thống kê, kiểm kê để tránh chồng chéo giữa các bên.
137
Theo quy định của Luật Đất đai việc kiểm kê đất đai được thực hiện 5 năm/lần.
Trong khi đó, theo quy định của Luật Lâm nghiệp việc kiểm kê rừng được thực hiện
10 năm/lần. Do đó, số liệu diện tích đất rừng phòng hộ của 2 ngành đôi khi bị lệch
nhau ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý đất rừng phòng hộ. Nghị quyết số 18 cũng đã
nêu rõ cần tập trung nguồn lực đầu tư cho công tác điều tra, đánh giá tài nguyên đất;
thống kê, kiểm kê đất đai; giám sát sử dụng đất; bảo vệ, cải tạo và phục hồi chất lượng
đất nhằm quản lý chặt chẽ về số lượng, chất lượng đất phục vụ cho lập quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất, làm cơ sở sử dụng đất bền vững. Trên tinh thần này, Nghị quyết đã
xác định rõ các quy hoạch quốc gia cũng như quy hoạch sử dụng đất và các quy hoạch
ngành, lĩnh vực có sử dụng đất phải bảo đảm phù hợp, thống nhất, đồng bộ, gắn kết
chặt chẽ thúc đẩy lẫn nhau để phát triển. Trên cơ sở này, hoạt động kiểm kê đất đai cần
được thực hiện đồng thời song song với các hoạt động kiểm kê có liên quan như hoạt
động kiểm kê rừng. Vì vậy, theo tác giả, cần thực hiện công tác kiểm kê đất đai thật kỹ
lưỡng, đầy đủ, khảo sát, đo đạc trên thực địa và đối chiếu với dữ liệu giữa hai ngành
(Đất đai và Lâm nghiệp) để đưa ra kết quả chính xác phản ánh đúng thực tế khách
quan của các thửa đất và phải đặt việc kiểm kê đất đai là trung tâm của mọi hoạt động
kiểm kê và quản lý. Từ đó, thực hiện chỉnh sửa lại các mốc thời gian kiểm kê trong
Luật Lâm nghiệp để phù hợp với thời gian kiểm kê của đất đai để bảo đảm thống nhất
và phù hợp với chỉ đạo của Đảng và Nhà nước về quản lý đất đai.
- Hoàn thiện quy định về lập và quản lý hồ sơ địa chính
Một trong những yêu cầu về hoàn thiện thể chế, chính sách nhằm nâng cao hiệu
lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất là đẩy mạnh chuyển đổi số trong lĩnh vực quản lý
và sử dụng đất; bố trí nguồn lực hợp lý để xây dựng, hoàn thiện đúng tiến độ hệ thống
thông tin, cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia; bảo đảm quản lý, vận hành, kết nối và chia sẻ
thông tin tập trung, thống nhất từ Trung ương đến địa phương. Tuy nhiên, như đã đề
cập trong Chương 3 thì hiện nay việc quản lý bản đồ địa chính và sổ địa chính vẫn
được chủ yếu lập dưới dạng giấy, đặc biệt sổ theo dõi biến động đất đai vẫn được lập
dưới dạng giấy. Do đó, để đáp ứng các yêu cầu về đổi mới và hoàn thiện chính sách
đất đai, cần đẩy mạnh công tác cập nhật các thông tin, cơ sở dữ liệu dưới dạng điện tử
để lưu trữ và sử dụng một cách hiệu quả và thống nhất.
Đây cũng là một trong những định hướng đổi mới thể chế, chính sách trong lĩnh
138
vực đất đai được đề cập trong Nghị quyết số 18-NQ/TW. Cụ thể hóa chủ trương này,
các nhà làm luật cần chú trọng việc xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai với các quy định về
hoạt động quản lý địa chính như: Đo đạc, lập bản đồ địa chính; thống kê, kiểm kê đất
đai, lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất; Xây dựng cơ sở dữ liệu quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất cấp tỉnh; xây dựng cơ sở dữ liệu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện;
Hệ thống thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu đất đai... Các nội dung được quy định là
cần thiết nhằm tạo hành lang pháp lý để đẩy mạnh cải cách hành chính, chuyển đổi số
trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất; bảo đảm quản lý, vận hành, kết nối và chia sẻ
thông tin tập trung, thống nhất từ Trung ương đến địa phương. Dữ liệu được tạo lập và
chia sẻ giữa trung ương và địa phương sẽ góp phần đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đi
đôi với kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực. Thêm vào đó, các nhà làm luật cần
tiếp tục nghiên cứu bổ sung các quy định về trách nhiệm của các cơ quan trung ương
và địa phương trong việc ứng dụng hệ thống công nghệ thông tin tập trung, dữ liệu tạo
lập và cập nhật kịp thời sẽ giúp việc công khai, minh bạch và tạo điều kiện cho người
dân giám sát cán bộ, công chức thực thi nhiệm vụ. Đồng thời, cần có quy định về trách
nhiệm việc chia sẻ thông tin và xác định văn bản luật điều chỉnh chung để thống nhất
quy trình quản lý, tạo lập các thông tin đất đai cần thiết cho hoạt động quản lý để tránh
việc chồng chéo giữa các dự án Luật liên quan đến đất đai như Luật Nhà ở, Luật Xây
dựng, Luật Lâm nghiệp, Luật Quy hoạch…
- Hoàn thiện về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rừng phòng hộ
Như đã đề cập trong Chương 3, một trong những bất cập đang tồn tại trong việc
quản lý việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rừng phòng hộ. Theo đó, việc
hoàn thiện pháp luật về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rừng phòng hộ cần
tập trung vào hai nội dung sau:
Thứ nhất, về trình tự thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rừng phòng
hộ, hiện nay pháp luật đang yêu cầu chủ thể sử dụng đất rừng phòng hộ phải thực hiện
đồng thời hai thủ tục là xin cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và xin giao rừng
phòng hộ tại hai cơ quan khác nhau. Quy định này khiến chủ thể sử dụng đất phải mất
nhiều thời gian hơn trong quá trình thực hiện, đồng thời không phù hợp với định hướng
cải cách hành chính, chuyển đổi số và nâng cao năng lực quản lý nhà nước về đất đai mà
Đảng đã đề ra trong Nghị quyết số 18. Trên thực tế, pháp luật về lâm nghiệp (Điều 36
139
Nghị định số 156/2018/NĐ-CP ngày 16/11/2018 của Chính phủ) đã quy định trình tự,
thủ tục giao rừng, cho thuê rừng thống nhất, đồng bộ với giao đất, cho thuê đất. Theo
quy định này, có thể hiểu khi chủ sử dụng đất được giao đất rừng phòng hộ thì đương
nhiên họ cũng được giao rừng để bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ. Tuy nhiên, thay
vì gộp chung hai trình tự, thủ tục này thành một, các nhà làm luật vẫn tách biệt hai quy
trình này và giao cho hai cơ quan khác nhau để triển khai thực hiện.
Thứ hai, bất cập trong các thủ tục giấy tờ hiện nay là việc sử dụng các thuật ngữ
thiếu thống nhất, đặc biệt trong các văn bản, giấy tờ quản lý rừng của các cơ quan nông
nghiệp và phát triển nông thôn. Việc sử dụng thuật ngữ “giao đất” trong các văn bản của
ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn khi thực hiện thẩm quyền giao rừng là yếu tố
gây ra sự nhầm lẫn và khó hiểu cho các chủ thể khi thực hiện các trình tự, thủ tục xin
cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với đất rừng. Điều này vô tình khiến thẩm
quyền về quản lý đất rừng nói chung và đất rừng phòng hộ nói riêng bị chồng chéo và
thiếu minh bạch. Theo đó, cần thống nhất trong cách sử dụng các thuật ngữ trong các
mẫu giấy tờ hành chính giữa các cơ quan đất đai và lâm nghiệp theo hướng nếu tiếp tục
duy trì song song hai cơ quan quản lý thì cần phân định rạch ròi, tách biệt thuật ngữ giao
đất và giao rừng (tài sản gắn liền với đất) để bảo đảm tính minh bạch và thuận lợi trong
hoạt động quản lý và tổ chức thi hành pháp luật. Hoặc nếu giảm đầu mối, giảm trung
gian, giảm phiền hà, tiêu cực, bảo đảm tính thống nhất thì giữa hai ngành có thể cùng
nghiên cứu ban hành một mẫu văn bản Giấy chứng nhận thống nhất theo đó coi rừng
phòng hộ như một loại tài sản gắn liền với đất khác như nhà ở, công trình…
Việc hoàn thiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho chủ
rừng sẽ tạo cơ sở cho việc tổ chức cắm mốc ranh giới rừng phòng hộ nhằm thực hiện
tốt công tác quản lý đất rừng tránh bị lấn chiếm trái phép.
4.2.3. Nhóm giải pháp hoàn thiện quy định về phân bổ và điều chỉnh đất
rừng phòng hộ
- Thống nhất trong việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với kế hoạch sử dụng rừng
Các quy hoạch quốc gia cũng như quy hoạch sử dụng đất và các quy hoạch
ngành, lĩnh vực có sử dụng đất phải bảo đảm phù hợp, thống nhất, đồng bộ, gắn kết
chặt chẽ thúc đẩy lẫn nhau để phát triển. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được lập ở
cấp quốc gia, cấp tỉnh và cấp huyện, đáp ứng yêu cầu thực hiện Chiến lược phát triển
140
kinh tế - xã hội nhanh, bền vững; bảo đảm quốc phòng, an ninh; bảo vệ môi trường,
thích ứng với biến đổi khí hậu. Nội dung quy hoạch sử dụng đất phải kết hợp giữa chỉ
tiêu các loại đất gắn với không gian, phân vùng sử dụng đất, hệ sinh thái tự nhiên, thể
hiện được thông tin đến từng thửa đất.
Có thể thấy, để đáp ứng được nội dung nêu trên, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
phải là trung tâm, kết nối với các loại quy hoạch, kế hoạch có sử dụng đất khác trong
đó có quy hoạch phát triển rừng. Như đã đề cập tại Chương 3, hiện nay, việc thể hiện
mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với việc sử dụng rừng chưa được thể hiện
một cách thống nhất và rõ ràng trong các văn bản có liên quan đến quản lý rừng. Theo
đó, các quy định của pháp luật cần chỉnh sửa theo hướng làm rõ mối quan hệ giữa quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất với các quy hoạch, kế hoạch có liên quan. Trong đó, quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần phải xác định là căn cứ xây dựng các quy hoạch có
liên quan khác.
- Hoàn thiện quy định về giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất
Nghiên cứu đối chiếu Luật Đất đai với các pháp luật khác có liên quan cho thấy,
thẩm quyền quyết định chủ trương chuyển mục đích sử dụng rừng đặc dụng, rừng
phòng hộ, Luật Đất đai chưa có sự thống nhất, chưa đồng bộ về thẩm quyền và hạn
mức so với Luật Lâm nghiệp. Cụ thể, khoản 1 Điều 58 Luật Đất đai quy định: Cơ quan
nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất rừng phòng hộ, đất
rừng đặc dụng phải có văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ đối với trường
hợp chuyển mục đích sử dụng từ 20 ha đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng trở lên;
Nghị quyết Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng
dưới 20 ha đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng. Trong khi đó, khoản 2, Điều 20,
Luật Lâm nghiệp quy định: Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương chuyển mục
đích sử dụng rừng đặc dụng dưới 50 ha; rừng phòng hộ đầu nguồn, rừng phòng hộ
biên giới từ 20 ha đến dưới 50 ha; rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay và rừng
phòng hộ chắn sóng, lấn biển từ 20 ha đến dưới 500 ha; rừng sản xuất từ 50 ha đến
dưới 1.000 ha; Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định chủ trương chuyển mục đích sử
dụng rừng phòng hộ; rừng sản xuất dưới 50 ha; rừng bảo vệ nguồn nước của cộng
đồng dân cư mà không quy định đối với rừng đặc dụng. Mặt khác, Luật Đất đai chỉ
nêu chuyển mục đích sử dụng đất rừng, không phân biệt rừng tự nhiên với rừng trồng.
141
Tuy nhiên, Luật Lâm nghiệp quy định: “Không chuyển mục đích sử dụng rừng tự
nhiên sang mục đích khác, trừ dự án quan trọng quốc gia; dự án phục vụ quốc phòng,
an ninh quốc gia; dự án cấp thiết khác được Chính phủ phê duyệt”. Trong các văn bản
hướng dẫn thực hiện Luật Lâm nghiệp cũng chưa giải thích cụ thể về từ ngữ “dự án
cấp thiết khác” nên cơ quan thực hiện chức năng quản lý rừng khó xác định tiêu chí
nào là dự án cấp thiết để xây dựng hồ sơ trình cấp có thẩm quyền phê duyệt cho phép
chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác.
Do đó, đề xuất sửa đổi Luật Đất đai theo hướng thống nhất đồng bộ với Luật
Lâm nghiệp. Bên cạnh đó, đối với các dự án có sử dụng đất rừng phòng hộ nếu trong
chỉ tiêu cấp quốc gia phân bổ, đảm bảo chỉ tiêu theo phương án phân bổ trong quy
hoạch tỉnh, cấp huyện thì đề xuất quy định phân cấp cho cấp tỉnh, cấp huyện tổ chức
thực hiện. Trường hợp có thay đổi tăng do có công trình dự án phát sinh thì đề nghị
cấp trên (tăng trong nội bộ tỉnh do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định; tăng vượt chỉ
tiêu của Chính phủ phân bổ thì tỉnh đề nghị Chính phủ xem xét, cho ý kiến). Cần có
nghiên cứu và xây dựng quy định riêng đối với việc chuyển mục đích sử dụng đất để
xây dựng công trình tôn giáo, tín ngưỡng trong rừng phòng hộ.
Về trình tự thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất và chuyển mục đích sử dụng
rừng, Luật Đất đai năm 2013 chưa có quy định chi tiết đối với nội dung chuyển mục
đích sử dụng đất thống nhất, đồng bộ với chuyển mục đích sử dụng rừng; chưa có quy
định về cơ chế phối hợp giữa cơ quan Tài nguyên và Môi trường và cơ quan quản lý
về Lâm nghiệp các cấp trong thực hiện thống nhất, đồng bộ chuyển mục đích sử dụng
đất và chuyển mục đích sử dụng rừng. Chưa có quy định chi tiết việc thực hiện các
quy định tại Điều 42, Nghị định số 156/2018/NĐ-CP ngày 16/11/2018 của Chính phủ
quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp, khoản 1: trình tự, thủ tục
chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác thống nhất, đồng bộ với trình tự,
thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất, khoản 2: cơ quan Tài nguyên và Môi trường có
trách nhiệm phối hợp với cơ quan quản lý chuyên ngành về lâm nghiệp kiểm tra hồ sơ
về điều kiện chuyển mục đích sử dụng rừng theo quy định tại Điều 19, Luật Lâm
nghiệp, đồng thời rà soát, xác định vị trí, diện tích, hiện trạng rừng trước khi phê duyệt
chuyển mục đích sử dụng. Do đó, đề xuất bổ sung quy định chi tiết các nội dung cần
thống nhất, đồng bộ về trình tự, thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất và chuyển mục
142
đích sử dụng rừng. Quy định cơ chế phối hợp giữa cơ quan Tài nguyên và Môi trường
với cơ quan quản lý về Lâm nghiệp các cấp trong chuyển mục đích sử dụng rừng
thống nhất, đồng bộ với chuyển mục đích sử dụng đất.
Về hồ sơ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất rừng
phòng hộ, Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT ngày 02/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi
trường có quy định về hồ sơ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu
hồi đất. Tuy nhiên, tại các Điều 36, 37, 38, 42, 43 Nghị định số 156/2018/NĐ-CP ngày
16/11/2018 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp
chỉ có quy định về trình tự, thủ tục giao rừng, cho thuê rừng, chuyển mục đích sử dụng
rừng, thu hồi rừng, chuyển đổi rừng được thực hiện thống nhất, đồng bộ với trình tự, thủ
tục tương ứng theo quy định của pháp luật về đất đai. Vì vậy, đề xuất bổ sung quy định
về hồ sơ đối với trường hợp “giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu
hồi đất, chuyển đổi đất đồng thời với giao rừng, cho thuê rừng, chuyển mục đích sử
dụng rừng, thu hồi rừng, chuyển đổi rừng”.
Rừng cộng đồng đã trở thành một phương thức quản lý rừng phổ biến, một xu thế
trong quản lý, sử dụng đất lâm nghiệp ở Việt Nam. Tuy nhiên, thực tế triển khai giao đất,
giao rừng cho cộng đồng và thực hiện các quyền, lợi ích của cộng đồng còn rất nhiều
vướng mắc. Vì vậy, tác giả đề xuất một số giải pháp nhằm giải quyết những vấn đề còn
tồn tại, trong đó có đề xuất hoàn thiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất và tài sản trên đất, sử dụng rừng cho cộng đồng, quy định rõ quyền và nghĩa vụ của
cộng đồng trong việc quản lý và sử dụng đất và rừng được giao.
Theo khoản 2, Điều 191, Luật Đất đai năm 2013 quy định tổ chức kinh tế không
được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất rừng phòng hộ của hộ gia đình, cá nhân,
trừ trường hợp được chuyển mục đích sử dụng đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Với quy định trên thì ảnh hưởng
trực tiếp đến nhu cầu về sử dụng đất của các tổ chức kinh tế có điều kiện về tài chính, kỹ
thuật, mong muốn được đầu tư vào lĩnh vực nông nghiệp với quy mô lớn, cụ thể đầu tư
vào lâm nghiệp và trồng rừng. Đề xuất: Điều chỉnh, bổ sung khoản 2, Điều 191, Luật
Đất đai năm 2013 ...Trừ trường hợp được chuyển mục đích sử dụng đất theo quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt hoặc thực
hiện dự án trồng rừng”.
143
Cần sửa đổi điều chỉnh nội dung Điều 136 của Luật Đất đai liên quan đến việc
cho thuê môi trường rừng. Cụ thể, điều chỉnh “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định
cho tổ chức kinh tế thuê đất rừng phòng hộ thuộc khu vực được kết hợp với kinh
doanh cảnh quan, du lịch sinh thái - môi trường dưới tán rừng” thành “Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh quyết định cho tổ chức kinh tế thuê môi trường rừng phòng hộ thuộc khu
vực được kết hợp với kinh doanh cảnh quan, du lịch sinh thái - môi trường dưới tán
rừng” để thống nhất với Luật Lâm nghiệp.
Bên cạnh đó, pháp luật cần sớm có quy định cụ thể trong quản lý và khai thác
đất rừng phòng hộ cho các mục đích khác như phát triển kinh tế, sản xuất, du lịch...
(đất sử dụng đa mục đích) bên cạnh mục đích phòng hộ, bảo vệ môi trường, an ninh
quốc phòng. Đây cũng là một trong những chủ trương hoàn thiện thể chế, chính sách
đất đai trong thời gian tới của Đảng. Việc kết hợp phát triển rừng phòng hộ với phát
triển kinh tế là cách tiếp cận đã được đề cập trong Luật Đất đai năm 2013. Theo đó,
các diện tích đất thuộc rừng phòng hộ ở các khu vực có tiềm năng phát triển kinh tế
như kinh doanh dịch vụ, du lịch, sinh thái, nghỉ dưỡng mà không thuộc các khu vực
xung yếu, an ninh quốc phòng cần bảo vệ nghiêm ngặt thì việc kết hợp giữa phát triển
rừng phòng hộ và phát triển kinh tế sẽ là giải pháp phù hợp và bền vững.
Tuy nhiên, để việc quản lý đất rừng phòng hộ đa mục đích hiệu quả, khi tiến
hành điều chỉnh Luật Đất đai năm 2013 cần có những quy định cụ thể để xác định các
loại đất được sử dụng đa mục đích, các yêu cầu khi sử dụng đất đa mục đích. Đồng
thời, một yếu tố cần lưu ý là để bảo đảm hoạt động khai thác đất đa mục đích được
hiệu quả thì hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu đất đai phải được hoàn thiện và đồng bộ
để kịp thời đáp ứng yêu cầu đối với việc quản lý loại đất này. Việc quản lý đất đa mục
đích là một nhiệm vụ phức tạp do phải cân bằng giữa nhiều yếu tố như lợi ích của
người sử dụng đất, bảo đảm mục đích sử dụng đất hay cả những chủ thể thứ ba liên
quan tới hoạt động khai thác và sử dụng đất.
Chế định sử dụng đất đa mục đích cũng là xu hướng và cách tiếp cận nhằm
nâng cao hiệu quả sử dụng đất theo chủ trương sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 với
mục tiêu biến hoạt động sử dụng đất đai trở thành động lực cho phát triển kinh tế.
Để chế định này thực sự đi vào cuộc sống và có giá trị trong hoạt động áp dụng
pháp luật thì các nhà làm luật phải tính đến quy định cụ thể về thẩm quyền và thủ
144
tục xem xét và cấp phép đất sử dụng đa mục đích một cách cụ thể, bảo đảm sự
phối hợp chặt chẽ giữa các ngành có liên quan để bảo đảm hiệu quả kinh tế, an
sinh xã hội và bảo vệ môi trường.
Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, tác giả đề xuất đưa vào chế định này “đất
lâm nghiệp kết hợp dịch vụ du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí, thể dục, thể thao”.
Hiện nay, nhu cầu du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí và thể dục thể thao trong các
khu rừng là rất nhiều và chúng ta hoàn toàn có thể đáp ứng nhu cầu đó, vừa phát triển
kinh tế, tạo công ăn việc làm cho người dân bản địa vừa kết hợp bảo vệ rừng, bảo vệ
cảnh quan môi trường thiên nhiên. Đối với các khu rừng ngập mặn thì việc sử dụng đất
mặt nước là hết sức quan trọng, do đó tác giả cũng đề xuất nên đưa vào chế độ sử dụng
đất đa mục đích đối với loại “Đất có mặt nước” để kết hợp giữa sản xuất nông lâm
nghiệp, nuôi trồng thủy sản, kinh doanh dịch vụ du lịch, thể dục, thể thao (chèo thuyền
Kayak, cano, bơi lội…)
Thêm vào đó, một trong những hình thức khai thác đất rừng phòng hộ không
làm ảnh hưởng hoặc ảnh hưởng thấp tới môi trường, sinh thái là thông qua tổ chức các
hoạt động du lịch sinh thái, du lịch mạo hiểm. Nước ta sở hữu nguồn tài nguyên vô
cùng phong phú để có thể phát triển du lịch mạo hiểm. Với ba phần tư diện tích là đồi
núi, bờ biển dài, hệ thống sông suối chằng chịt, những cánh rừng hoang sơ, hang động
tuyệt mỹ, đường đèo uốn lượn... luôn kích thích nhu cầu khám phá, chinh phục của du
khách trong và ngoài nước, đặc biệt du khách trẻ. Đó là lý do khiến du lịch mạo hiểm
có xu hướng phát triển mạnh trong các năm gần đây, nhất là ở những địa phương có
lợi thế về tự nhiên như Lào Cai, Quảng Bình, Lâm Đồng... [56]. Có thể thấy, phát triển
du lịch mạo hiểm cũng là cơ hội để các chủ sử dụng đất rừng phòng hộ có thêm cơ hội
để phát triển kinh tế, giúp họ thêm gắn bó với đất, với rừng và có động cơ tham gia
bảo vệ và phát triển rừng phòng hộ.
- Hoàn thiện quy định về thu hồi đất phòng hộ
Khoản 2, Điều 141, Luật Đất đai năm 2013 quy định “đất bãi bồi ven sông, ven
biển thuộc địa phương quản lý” gây khó khăn, vướng mắc trên thực tiễn liên quan đến
việc phát triển rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển khi xuất hiện bãi bồi (tại thời điểm
quy hoạch lâm nghiệp chưa có bãi bồi). Trường hợp địa phương đã cho thuê diện tích
mặt nước trên vào việc nuôi trồng thủy sản (như nuôi các loài sò huyết. nghêu…) thì
145
càng khó khăn hơn trong việc thu hồi đất để thực hiện công tác trồng rừng phòng hộ
ven sông, ven biển. Do đó, cần điều chỉnh để có sự thống nhất việc quản lý đất bãi bồi
ven sông, ven biển trong khu vực rừng phòng hộ.
Theo Nghị định số 01/2017/NĐ-CP của Chính phủ đối với các dự án chuyển mục
đích sử dụng đất từ lúa, đất rừng thì được thực hiện trong thời gian 3 năm không phải
thông qua Hội đồng nhân dân. Nhưng đối với dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích
quốc gia, công cộng thì Điều 62 của Luật Đất đai năm 2013 quy định phải thông qua
Hội đồng nhân dân hàng năm (mỗi năm một lần). Thực tế, đối với các dự án lớn từ khi
quyết định phê duyệt dự án đến khi thu hồi đất, giao đất thời gian thường kéo dài hơn
01 năm. Do đó, đề xuất điều chỉnh thời gian quy định đối với các dự án phát triển kinh
tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng Điều 62 của Luật Đất đai năm 2013 nên được
thực hiện 3 năm và không phải thông qua lại Hội đồng nhân dân tỉnh.
Bên cạnh đó, để siết chặt quản lý đất rừng phòng hộ, hạn chế các trường hợp lấn
chiếm làm ảnh hưởng tới việc sử dụng đất rừng phòng hộ đúng mục đích, các quy định
pháp luật cần có sự điều chỉnh đối với khoản 2 Điều 22 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP
theo hướng quy định cụ thể các tiêu chí làm ảnh hưởng tới chất lượng đất và mục đích
sử dụng đất. Từ đó, để có căn cứ cho các cơ quan quản lý thực hiện việc thu hồi đất lấn
chiếm, tránh để hiện tượng hợp pháp hóa đất lấn chiếm trong khi hành vi này có thể
gây nguy hại tới mục tiêu bảo vệ môi trường, bảo vệ hệ sinh thái.
4.2.4. Nhóm giải pháp hoàn thiện quy định về hoạt động đảm bảo việc chấp
hành pháp luật đất rừng phòng hộ
Cần bổ sung quy định cụ thể các hình thức xử phạt, xử lý đối với các hành vi vi
phạm pháp luật về quản lý đất đất đai, trong đó có đất rừng phòng hộ. Trong giai đoạn
từ 2004 đến nay, Chính phủ đã 6 lần ban hành hoặc điều chỉnh các quyết định xử phạt
vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản. Đối
với hành vi “Gây thiệt hại đất lâm nghiệp” không còn thuộc phạm vi xử phạt vi phạm
hành chính của ngành Lâm nghiệp kể từ khi Nghị định 159/2007/NĐ-CP ngày 30
tháng 10 năm 2007 có hiệu lực đến nay. Theo quy định của pháp luật hiện hành, việc
đào đắp đất trống trong rừng phòng hộ, rừng đặc dụng bị xử phạt theo hành vi “Hủy
hoại đất” được quy định tại Điều 3 Nghị định 91/2019/NĐ-CP của Chính phủ về xử
phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Cần làm rõ thẩm quyền, trách nhiệm
146
xử lý vi phạm đất rừng phòng hộ. Theo quy định nêu trên thì thẩm quyền xử lý vi
phạm về đất rừng phòng hộ chưa được thống nhất. Cụ thể, nếu diện tích đất rừng
phòng hộ bị vi phạm là đất trống thì thẩm quyền xử lý thuộc chính quyền địa phương
(công chức địa chính cấp xã tham mưu), nếu diện tích đất rừng phòng hộ là đất có cây
rừng thì thuộc thẩm quyền của Kiểm lâm. Với quy định như vậy, đã dẫn đến việc một
số lượng đất trống trong rừng phòng hộ bị lấn chiếm mà không bị xử lý kịp thời vì
công chức địa chính không thường xuyên đi vào rừng, rất khó nắm bắt được thực trạng
trong rừng nếu không được sự hỗ trợ nhiệt tình từ lực lượng kiểm lâm hoặc tổ chức
quản lý bảo vệ rừng. Do đó, tác giả đề nghị cần quy định trách nhiệm xử lý đất rừng về
chung một cơ quan đó là lực lượng kiểm lâm.
Hiện nay, còn có nhiều trường hợp giao đất, cho thuê đất hay chuyển mục đích
sử dụng đất không đúng thẩm quyền hoặc giao đất cho các đối tượng sử dụng không
đúng hạn mức, mục đích…, đặc biệt đối với đất rừng phòng hộ - loại đất có vị trí cực
kỳ quan trọng trong công tác bảo vệ môi trường góp phần vào công tác ứng phó với
biến đổi khí hậu, cũng như mục tiêu phát triển kinh tế bền vững mà Đảng và Nhà nước
đã đề ra. Các hành vi vi phạm trong sử dụng đất rừng phòng hộ tập trung vào các
nhóm hành vi vi phạm về sử dụng đất rừng phòng hộ sai mục đích; thực hiện các giao
dịch về quyền sử dụng đất khi không đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp
luật; các hành vi làm hư hại tới rừng hoặc đất. Do rừng phòng hộ có ảnh hưởng nhiều
đến việc bảo vệ môi trường, sẽ gây ra tác hại và hậu quả to lớn tới cuộc sống con
người nếu khai thác hoặc sử dụng không đúng mục đích, thiếu sự theo dõi, giám sát từ
phía Nhà nước và Nhân dân. Nên vai trò và vị trí của những chủ thể có thẩm quyền
giao, cho thuê đất rừng phòng hộ là rất quan trọng. Trong khi đó, các chế tài xử phạt
hiện nay đối với đối tượng người thi hành công vụ trong lĩnh vực đất đai còn thiếu sức
răn đe, đặc biệt trong việc quản lý đối với đất rừng phòng hộ (quy định chủ yếu tại
Chương 9 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP). Thiết nghĩ, với những quy định xử phạt
chung chung như vậy sẽ chưa đủ sức răn đe, phòng ngừa các hành vi vi phạm về quản
lý đất rừng phòng hộ từ phía các chủ thể quản lý nhà nước, đặc biệt chưa thể hiện đúng
vị trí, vai trò của đất rừng phòng hộ hiện nay. Thực tế, cũng cho thấy, hiện nay, các sai
phạm của các cơ quan có thẩm quyền khi trao quyền sử dụng đất được phát hiện ngày
càng nhiều, với mức độ sai phạm ngày càng lớn. Điều này đòi hỏi cần có những quy
147
định để xử lý, xử phạt nặng hơn (đủ sức răn đe) để bảo vệ đất rừng phòng hộ.
Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của Đảng, thanh tra, kiểm tra, giám sát,
kiểm soát của Nhà nước trong việc xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện cơ chế,
chính sách về đất đai; giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai;
tăng cường phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong quản lý và sử dụng đất rừng
phòng hộ. Tăng cường kiểm soát quyền lực, thường xuyên kiểm tra, giám sát, thanh
tra, kiểm toán việc quản lý, sử dụng đất đai, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp
luật về đất đai; siết chặt kỷ luật, kỷ cương, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong
lĩnh vực đất đai. Tiến hành kiểm tra, thanh tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo
của ngành, các cấp, thực hiện phương châm giải quyết triệt để tranh chấp về đất đai từ
cơ sở, tránh vượt cấp lên Trung ương. Kiến nghị đề xuất điều chỉnh, bổ sung các chủ
trương, chính sách pháp luật còn thiếu, chưa phù hợp để nâng cao hiệu quả công tác
quản lý đất rừng phòng hộ.
4.3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về quản lý đất rừng
phòng hộ tại Thành phố Hồ Chí Minh
4.3.1. Tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến quy định pháp luật về quản
lý đất rừng phòng hộ
Đối với bất kỳ lĩnh vực hoạt động nào, công tác thông tin tuyên truyền luôn giữ
một vai trò quan trọng. Thông tin, tuyên truyền là một trong những bộ phận quan trọng
của công tác tư tưởng, có nhiệm vụ phổ biến, truyền bá hệ tư tưởng, chủ trương, đường
lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước đến quần chúng nhân dân. Thông
tin, tuyên truyền gắn liền với cổ động, nên thông tin, tuyên truyền còn là sự cổ vũ,
động viên, thúc đẩy quần chúng hăng hái tham gia các phong trào, biến nhận thức,
niềm tin thành nhiệt huyết, thành hành động.
Áp dụng trong công tác quản lý đất rừng phòng hộ tại Thành phố Hồ Chí Minh,
công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ nhằm đạt được
sự thống nhất nhận thức trong cán bộ, đảng viên và nhân dân về quản lý và sử dụng
đất rừng phòng hộ trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, từ đó
nâng cao hiệu quả áp dụng, thực thi pháp luật về quản lý và sử dụng đất rừng phòng
hộ. Điều này đòi hỏi các cấp ủy đảng, chính quyền, mặt trận tổ quốc các cấp phải
thường xuyên đẩy mạnh công tác thông tin, tuyên truyền nhằm thu hút, tập hợp các
148
tầng lớp nhân dân hưởng ứng tham gia thực hiện kiểm tra, giám sát công tác quản lý,
bảo vệ rừng phòng hộ trên địa bàn Thành phố.
Công tác thông tin, tuyên truyền, vận động quần chúng phải được tiến hành bằng
nhiều hình thức cụ thể, sát thực, từ thành phố đến cấp huyện và cấp xã thông qua các
cơ quan báo, đài, các phương thức cổ động trực quan bằng pano, áp phích, hội nghị,
hội thảo, hệ thống truyền thanh của xã, phường, thị trấn; bằng việc tổ chức hội thao,
liên hoan văn nghệ, thành lập các câu lạc bộ em yêu thiên nhiên và các hình thức sinh
hoạt văn hóa khác; nhân sao các văn bản, tài liệu chuyển tải các nội dung pháp lý về
quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ đến tận người dân và du khách. Một hoạt động
không thể thiếu là xây dựng chương trình giáo dục về môi trường cho không chỉ những
người tham gia vào hoạt động quản lý, sử dụng đất rừng mà còn cho tất cả người dân
địa phương, du khách tham quan du lịch và những người có thể tiếp cận đến rừng.
Tầm quan trọng của rừng, phòng chống cháy rừng, tầm quan trọng của quản lý rừng
bền vững phải được đưa vào trong chương trình giáo dục. Điều đặc biệt quan trọng, là
sự nhận thức về tầm quan trọng của việc bảo vệ tài nguyên rừng của những hộ gia
đình, cá nhân, tổ chức có đất giáp ranh rừng.
Thông tin, tuyên truyền sẽ giúp các cấp đảng, chính quyền, các gia đình, các tầng
lớp nhân dân hiểu đúng, đầy đủ về quyền sở hữu đất rừng phòng hộ thuộc sở hữu toàn
dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, nhất là về quyền và
nghĩa vụ của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu theo quy định của Hiến pháp
và pháp luật; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình và cá nhân được Nhà nước
giao quyền sử dụng đất rừng phòng hộ; nắm vững các chính sách quản lý và sử dụng
đất rừng phòng hộ, coi đây là nguồn lực to lớn cần được phát huy, quản lý và sử dụng
có hiệu quả, bền vững, bảo đảm công bằng xã hội; không để bị suy thoái, hủy hoại,
lãng phí, tham nhũng, tiêu cực; đồng thời nắm vững các chính sách về quản lý, bảo vệ
và phát triển rừng phòng hộ. Thông qua công tác thông tin, tuyên truyền sẽ vận động
để nâng cao nhận thức của nhân dân, từ đó khơi dậy ý thức tự nguyện, tự giác, chủ
động, sáng tạo trong tham gia thực hiện các mục tiêu bảo vệ và phát triển bền vững hệ
sinh thái rừng.
4.3.2. Nâng cao trình độ chuyên môn cán bộ, công chức thực thi pháp luật về
quản lý đất rừng phòng hộ
149
Hiện nay, tại Thành phố Hồ Chí Minh, lượng cán bộ, công chức thực thi pháp
luật về quản lý đất lâm nghiệp còn bị hạn chế về số lượng, trình độ chuyên môn chưa
đáp ứng được nhu cầu. Lực lượng nhân sự công tác trong ngành Lâm nghiệp tại Thành
phố Hồ Chí Minh chủ yếu tại 03 đơn vị gồm: (1) Chi cục Kiểm lâm Thành phố Hồ Chí
Minh; (2) Ban Quản lý rừng phòng hộ Bình Chánh - Củ Chi; (3) Ban Quản lý rừng
phòng hộ huyện Cần Giờ. Việc tuyển dụng nhân sự gặp nhiều khó nguyên nhân chủ
yếu là do: (1) Thành phố Hồ Chí Minh là nơi có tốc độ phát triển kinh tế nhanh, cơ hội
việc làm rất lớn nên lực lượng nhân sự trẻ sẽ có nhiều lựa chọn hơn trước khi chọn gắn
bó với ngành Lâm nghiệp; (2) Công tác tuyển sinh sinh viên ngành Lâm nghiệp trong
những năm qua gặp nhiều khó khăn, mặc dù điểm trúng tuyển gần bằng mức sàn
nhưng nhận được ít sự quan tâm của thí sinh. (3) Môi trường và điều kiện làm việc khó
khăn, xa gia đình, xa khu dân cư, một số văn phòng nằm sâu trong rừng, một số địa
bàn đi lại chủ yếu bằng phương tiện thủy và chịu tác động bởi chế độ bán nhật triều;
một số địa bàn công tác hiểm trở, thường xuyên đối mặt với nguy hiểm, khó khăn
trong việc tiếp cận các thông tin, dịch vụ viễn thông, điện, nước, y tế, sinh hoạt cá
nhân…; (4) Đặc thù công tác bảo vệ rừng phải đảm bảo chế độ trực 24/24, để chủ
động tuần tra, ngăn chặn kịp thời các hành vi vi phạm gây ảnh hưởng đến tài nguyên
rừng, do đó không có điều kiện phụ giúp gia đình; (5) Nguồn thu nhập thêm để trang
trải cuộc sống cho gia đình và bản thân công chức viên chức, người lao động hoàn
toàn dựa vào tiền lương hàng tháng nhưng thu nhập lại chưa đảm bảo trang trải cuộc
sống, còn rất thấp so với mức sống cơ bản nhất tại Thành phố Hồ Chí Minh. Do khó
khăn trong công tác tuyển dụng nhân sự dẫn đến lực lượng công chức, viên chức, người
lao động đang công tác trong ngành Lâm nghiệp Thành phố Hồ Chí Minh đã và đang
phải tăng thời gian, áp lực công việc, giảm chế độ nghỉ ngơi, một người cùng lúc phải
đảm nhận nhiều đầu mục công việc, nỗ lực, phấn đấu, cống hiến và dành hết công sức,
trách nhiệm để có thể hoàn thành tốt nhiệm vụ quản lý, bảo vệ và phát triển bền vững hệ
sinh thái rừng, đóng góp cho sự phát triển bền vững của Thành phố Hồ Chí Minh. Vì
vậy, để kịp thời khắc phục khó khăn, phát huy những lợi thế với mục tiêu thúc đẩy phát
triển bền vững ngành Lâm nghiệp đóng góp cho sự phát triển của nền kinh tế của Thành
phố Hồ Chí Minh cần triển khai thực hiện các giải pháp như: (1) Nghiên cứu áp dụng cơ
chế thu hút nhân sự trẻ, có trình độ chuyên môn cao tự nguyện tham gia, gắn bó với
150
ngành Lâm nghiệp; áp dụng chế độ trợ cấp ưu đãi, khuyến khích cho lực lượng công
chức, viên chức đang công tác trong ngành Lâm nghiệp đáp ứng nhu cầu thu nhập trang
trải cuộc sống phù hợp với mức sống của Thành phố Hồ Chí Minh, nhất là đối với
những địa bàn công tác khó khăn, hiểm trở như Rừng phòng hộ Cần Giờ; (2) Gắn công
tác tuyển sinh, đào tạo, bồi dưỡng với công tác tuyển dụng công chức, viên chức, người
lao động công tác trong ngành Lâm nghiệp, nhất là thu hút lực lượng nhân sự trẻ, tài
năng; (3) Đẩy mạnh phân cấp, ủy quyền cho các đơn vị trực tiếp sử dụng nhân sự thực
hiện và chịu trách nhiệm đối với công tác tuyển dụng công chức, viên chức, người lao
động đáp ứng yêu cầu vị trí việc làm và quy định hiện hành; cho phép người đứng đầu
cơ quan có nhu cầu tuyển dụng xem xét quyết định việc trúng tuyển với người dự tuyển
có kết quả tuyển dụng thấp hơn liền kề so người trúng tuyển chính thức; thay đổi nội
dung, phương thức trong tuyển dụng, trong đó nên có thêm bước phỏng vấn trực tiếp để
đánh giá khả năng tư duy, kỹ năng, sự năng động, sáng tạo của người dự tuyển để lựa
chọn nhân sự có năng lực; (4) Tăng cường công tác tuyên truyền, quảng bá chức năng,
giá trị của rừng nhằm giáo dục, nâng cao ý thức tự giác của mọi người trong việc chung
tay, góp sức thực hiện công tác quản lý, bảo vệ và phát triển rừng, bảo vệ môi trường, từ
đó thúc đẩy động lực tham gia công tác, cống hiến, gắn bó với ngành Lâm nghiệp của
nhân sự trẻ và gia đình của họ.
4.3.3. Hiện đại hóa các công cụ quản lý, ứng dụng khoa học công nghệ vào
quản lý đất rừng phòng hộ
Cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 bùng nổ đã và đang đòi hỏi các địa phương
trong đó có Thành phố Hồ Chí Minh phải quyết liệt thực hiện chính quyền điện tử.
Xây dựng cơ sở dữ liệu mạng và chuyển đổi số là nhiệm vụ bắt buộc phải làm. Do đó,
hiện đại hóa các công cụ quản lý, ứng dụng khoa học công nghệ vào quản lý đất đai, là
giải pháp tất yếu và phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế và quá trình phát triển công
nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước.
Thành phố cần chỉ đạo các sở, ngành tập trung đẩy mạnh về khoa học và công
nghệ trong quản lý đất đai, đẩy nhanh chuyển đổi số, hoàn thiện, kết nối liên thông hệ
thống thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia. Phấn đấu đến năm 2025 hoàn
thiện, kết nối liên thông hệ thống thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia tập
trung, thống nhất, trong đó có dữ liệu về quy hoạch quản lý cập nhật biến động đến
151
từng thửa đất, công bố công khai, minh bạch, tạo điều kiện cho người dân, doanh
nghiệp tiếp cận thông tin dữ liệu về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Tăng cường ứng
dụng công nghệ viễn thám và hệ thống thông tin địa lý (GIS) trong việc lập và giám
sát thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; dự báo, cảnh báo điều tra, đánh giá,
ứng phó với biến đổi khí hậu, quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường đáp ứng yêu
cầu quản lý đất đai và hội nhập quốc tế.
Trong quản lý rừng, những phần mềm chuyên dụng cho lĩnh vực Lâm nghiệp
cần được sớm triển khai. Trước đây, việc quản lý bảo vệ, theo dõi diễn biến, hiện trạng
rừng chủ yếu dựa vào bản đồ giấy, sử dụng biểu mẫu trên giấy in truyền thống, bằng
các dụng cụ thô sơ như địa bàn cầm tay, thước dây, địa bàn 3 chân… nên rất khó khăn
vất vả và sai số lớn, phụ thuộc rất nhiều vào kinh nghiệm, kỹ năng của người sử dụng
cũng như mất nhiều thời gian, kết quả thiếu chính xác. Việc ứng dụng công nghệ thông
tin vào quản lý rừng bền vững được đánh giá là phương pháp ứng dụng kỹ thuật hiện
đại, đảm bảo tính kịp thời, chính xác, hiệu quả về chi phí, tiết kiệm thời gian lại dễ sử
dụng hơn so với việc sử dụng biểu mẫu trên giấy in truyền thống. Khi có bất kỳ tác
động nào vào rừng, như phá rừng, cháy rừng, xâm lấn đất lâm nghiệp… các chủ rừng,
cơ quan chức năng có thể nhanh chóng xác định tọa độ xử lý kịp thời, góp phần bảo vệ
hiệu quả diện tích rừng trên địa bàn.
Cùng với việc phát triển nhanh của khoa học công nghệ, các máy móc trang
thiết bị ngày càng nhiều loại và hiện đại hơn. Ngành Kiểm lâm cần tích cực trong việc
ứng dụng các tiến bộ này trong việc cập nhật diễn biến rừng, xây dựng bản đồ trồng
rừng, bản đồ xác nhận hiện trạng rừng và đất lâm nghiệp phục vụ cho công tác chuyển
mục đích sử dụng rừng, bản đồ quy hoạch 3 loại rừng, phòng cháy chữa cháy rừng…
được sử dụng trên cơ sở áp dụng các phần mềm Mapinfo, MapSource, Microstation,
Arcview, tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan cấp tỉnh đến cấp huyện, xã dễ dàng
theo dõi quản lý, bảo vệ rừng.
Có thể nói, nếu các công cụ quản lý được hiện đại hóa, việc ứng dụng khoa học
công nghệ trong quản lý tiếp tục được quan tâm chú trọng thì chắc chắn sẽ giúp cho
việc quản lý, nắm bắt được thông tin, số liệu tin cậy, kịp thời, chính xác phục vụ công
tác quản lý rừng, quản lý đất rừng.
Ngoài việc đầu tư các trang thiết bị, công cụ hiện đại thì Thành phố cần quan
152
tâm chú trọng vào việc đào tạo nguồn nhân lực có chuyên môn để có thể ứng dụng và
làm chủ công nghệ trong triển khai thực hiện nhiệm vụ.
4.3.4. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát theo dõi, đánh giá
việc chấp hành các quy định của pháp luật về đất rừng phòng hộ
Cần tăng cường kiểm tra, giám sát trình tự, thủ tục trong công tác cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất, thu hồi, chuyển mục đích sử dụng đất và chuyển mục đích sử
dụng rừng phòng hộ. Song song với việc hoàn thiện các quy định thống nhất đồng bộ
về thẩm quyền và trình tự, thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất và chuyển mục đích
sử dụng rừng, các quy định này cần được làm rõ và thống nhất với các quy định khác
như: các quy định liên quan về hoạt động sản xuất dưới tán rừng, các quy định về quản
lý các hoạt động sản xuất trong rừng phòng hộ, các quy định về phối hợp trong thanh
tra, kiểm tra, giám sát theo dõi, đánh giá và xử lý vi phạm.
Bên cạnh đó, Thành phố cần quản lý chặt chẽ diện tích rừng, đất rừng phòng hộ
theo đúng quy hoạch đã được cấp thẩm quyền phê duyệt; tích hợp đầy đủ thông tin về
rừng, đất rừng trong quy hoạch thành phố thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm
2050; Kiểm soát chặt chẽ việc chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác,
tránh tình trạng lợi dụng việc chuyển mục đích sử dụng rừng để phá rừng trái pháp
luật; Chỉ đạo các cơ quan chức năng, các chủ rừng tăng cường biện pháp quản lý bảo
vệ rừng; chỉ đạo lực lượng Kiểm lâm tổ chức rà soát, kiểm tra, đánh giá toàn bộ diện
tích rừng phòng hộ trên địa bàn, nhất là tại các Ban quản lý rừng phòng hộ; kịp thời
phát hiện, ngăn chặn và xử lý nghiêm các hành vi xâm hại rừng; Tăng cường công tác
thanh tra, kiểm tra, kịp thời phát hiện và xử lý nghiêm các trường vi phạm pháp luật,
hoặc kiến nghị đề xuất điều chỉnh, bổ sung các chủ trương, chính sách pháp luật còn
thiếu, chưa phù hợp để nâng cao hiệu quả công tác quản lý đất rừng phòng hộ.
4.3.5. Xử lý kịp thời, nghiêm minh đối với các trường hợp vi phạm về
đất rừng phòng hộ
Chính quyền cơ sở phối hợp với lực lượng bảo vệ rừng chủ yếu (chủ yếu là lực
lượng kiểm lâm) thường xuyên tổ chức tuần tra, phát hiện và xử lý kịp thời các hành vi
vi phạm về đất rừng phòng hộ nói riêng và rừng phòng hộ nói chung. Bởi những nguồn
lợi từ rừng và đất rừng là vô cùng lớn, sức hấp dẫn của rừng và đất rừng sẽ làm mờ lý trí
của người gần nó. Do đó bên cạnh nâng cao nhận thức và tình yêu với thiên nhiên, cần
153
có các biện pháp xử lý nghiêm đối với các đối tượng thực hiện hành vi vi phạm. Ngoài
mục đích trừng phạt truy cứu trách nhiệm pháp lý còn có một ý nghĩa rất lớn trong việc
phòng ngừa, cải tạo và giáo dục những chủ thể vi phạm pháp luật. Truy cứu trách nhiệm
pháp lý trong quản lý đất rừng phòng hộ còn có tác dụng răn đe tất cả những chủ thể
tham gia quan hệ pháp luật quản lý bảo vệ rừng, khiến họ phải kiềm chế, giữ mình
không dám vi phạm pháp luật, giáo dục các tổ chức và các cá nhân ý thức tôn trọng và
thực hiện pháp luật.
Tăng cường vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam,
tổ chức chính trị - xã hội các cấp và nhân dân; phát hiện và phản ánh kịp thời những
vướng mắc, bất cập, sai phạm trong thi hành chính sách, pháp luật về đất đai để xử lý
kịp thời, hiệu quả.
4.3.6. Một số giải pháp khắc phục các tồn tại, hạn chế tại địa bàn nghiên cứu
Thứ nhất, Thành phố cần xem xét phương án cho phép tỉa thưa rừng phòng hộ
Cần Giờ. Vì thời điểm hiện tại, công tác quản lý rừng, đất rừng đã đi vào nền nếp. Nhờ
có sự hỗ trợ từ các công cụ kỹ thuật hiện đại trong công tác quản lý. Nên việc kiểm
soát quá trình khai thác, tỉa thưa rừng đã trở nên đơn giản hơn nhiều. Rừng Cần Giờ là
rừng trồng đã già cỗi cần thực hiện các nghiệp vụ lâm sinh (tỉa thưa) để tái tạo tài
nguyên rừng, đảm bảo tính đa dạng sinh học và tạo nguồn thu cho ngân sách nhà nước
cũng như tạo công ăn việc làm cho người dân bản địa. (Với diện tích 35.000 ha rừng,
thì mỗi năm chúng ta tỉa thưa 1000 ha thì sau 35 năm chúng ta lại có thể quay lại tỉa
thưa 1000 ha ban đầu theo chu kỳ tuần hoàn).
Thứ hai, pháp luật hiện hành đang có quy định bất cập về thẩm quyền xử lý vi
phạm đất rừng. Khi mà lực lượng kiểm lâm thường xuyên tuần tra trong rừng thì lại
không xử lý vi phạm đất rừng không có cây rừng (đất trống như đã đề cập tại chương
3). Do đó, kiến nghị thành phố ban hành quy định giao cho lực lượng Kiểm lâm chịu
trách nhiệm tuần tra, kiểm tra, phát hiện vi phạm trên toàn bộ diện tích rừng phòng hộ.
Đối với khu vực đất có cây rừng thì tiến hành xử phạt theo quy định, đối với đất không
có cây rừng thì lập biên bản chuyển cơ quan có thẩm quyền xử phạt theo quy định.
Bên cạnh đó, kiến nghị đề xuất điều chỉnh giao thẩm quyền xử phạt đất trong rừng
phòng hộ (kể cả đất không có cây rừng) cho lực lượng kiểm lâm để phù hợp với điều
kiện thực tế. Chỉ khi có quy định cụ thể như vậy công tác quản lý đất rừng sẽ được
154
kiểm soát và đạt hiệu quả cao, tránh được tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ
quan chức năng hoặc bỏ sót không kịp thời xử lý các trường hợp vi phạm.
Thứ ba, về vấn đề sản xuất dưới tán rừng, thành phố cần xem xét xây dựng và
ban hành Quy chế quản lý rừng phòng hộ chung cho thành phố. Trong đó, quy định về
quản lý hoạt động kinh doanh, dịch vụ, sản xuất dưới tán rừng phù hợp với các quy
định hiện hành và yêu cầu phát triển điều kiện dân sinh - kinh tế của địa phương. Khi
xây dựng quy chế cần chú trọng đến các quy định cụ thể đối với từng loại hình hoạt
động kinh doanh, dịch vụ, sản xuất trong phạm vi rừng phòng hộ và trách nhiệm của
các đơn vị, tổ chức liên quan trong công tác quản lý, bảo vệ rừng, bảo vệ đất rừng.
Khuyến khích mọi tổ chức cá nhân tham gia bảo vệ và phát triển rừng, đầu tư và
hưởng lợi từ nghề rừng; Tổ chức rà soát và đẩy mạnh công tác giao khoán bảo vệ rừng
phòng hộ cho các lực lượng vũ trang đóng trên địa bàn để tăng cường lực lượng có vũ
trang nhằm nâng cao khả năng trấn áp tội phạm, ngăn ngừa hành vi vi phạm về lâm
luật, bảo vệ và phát triển diện tích đất rừng. Xây dựng và ban hành quy chế hoạt động
của cụm giáp ranh theo địa bàn xã, tổ tự quản và các lực lượng vũ trang để tăng cường
công tác tuần tra, phối hợp và nâng cao hiệu quả công tác quản lý, bảo vệ tài nguyên
rừng. Ngoài ra, cần có những quy định để các tổ chức, cá nhân nhận khoán bảo vệ
rừng và đất rừng phòng hộ được hưởng lợi trực tiếp từ rừng và từ các thu nhập khác.
Thứ tư, đối với các hộ sản xuất đầm đập trong rừng phòng hộ, Thành phố cần
chỉ đạo các cơ quan chức năng khẩn trương tiến hành rà soát diện tích đất sản xuất
nông nghiệp, thủy sản, ruộng muối trong rừng phòng hộ Cần Giờ. Thống kê các
trường hợp đã được cấp GCN QSDĐ và các trường hợp chưa được cấp GCN
QSDĐ. Xây dựng phương án hỗ trợ đền bù để thu hồi đất và cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất cho Chủ rừng duy nhất là Ban quản lý rừng phòng hộ huyện Cần
Giờ như phương án quản lý thống nhất đã được phê duyệt [139]. Đồng thời xây
dựng phương án rà soát lại toàn bộ diện tích rừng phòng hộ để cấp GCN QSDĐ cho
Ban quản lý rừng phòng hộ Cần Giờ.
Thứ năm, đối với việc thống kê số liệu về đất rừng. Thành phố chỉ đạo Sở Tài
nguyên và Môi trường phối hợp với Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và các
huyện có rừng thống nhất các tiêu chí thống kê về đất rừng để khi báo cáo, công bố
kết quả các ngành khớp nhau, tạo điều kiện thuận lợi cho công tác quản lý đất rừng
155
tại địa phương.
Thứ sáu, cần xác định lại ranh giới rừng phòng hộ Cần Giờ. Ủy ban nhân dân
Thành phố Hồ Chí Minh khi ban hành quy chế hoạt động của Ban quản lý rừng phòng
hộ huyện Cần Giờ đã không xác định ranh giới theo quy hoạch hoặc theo hiện trạng
thực tế rừng phòng hộ huyện Cần Giờ mà quy định ranh giới căn cứ vào một văn bản
phê duyệt của một dự án trước đó. Với việc quy định không rõ ràng như vậy đã dẫn
đến cách hiểu về ranh rừng thiếu chính xác, thiếu thực tế nên cần được nghiên cứu,
xem xét điều chỉnh lại cho phù hợp. Tác giả đề xuất giải pháp để giải quyết vấn đề nan
giải này là Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh cần tổ chức rà soát lại toàn bộ
diện tích đất rừng phòng hộ Cần Giờ theo ranh quy hoạch đất rừng, tiếp đó, so sánh
với ranh giới ngoài thực địa, tiến hành điều chỉnh quy hoạch nếu thấy cần thiết. Tổ
chức cắm mốc, giao ranh cho Ban quản lý rừng phòng hộ Cần Giờ quản lý đảm bảo số
liệu thống nhất với thực tế. Bên cạnh đó, khẩn trương nghiên cứu ban hành quyết định
thay thế Quyết định số 65/2000/QĐ-UB-NN ngày 28 tháng 11 năm 2000 về ban hành
Quy chế quản lý rừng phòng hộ huyện Cần Giờ, Thành phố Hồ Chí Minh theo hướng
không quy định quản lý theo ranh rừng phòng hộ mà phải quản lý theo diện tích đất
rừng phòng hộ được giao. Vì ranh rừng là khái niệm chung, không cố định, nó có thể
thay đổi do tự nhiên hoặc do ý chí của con người.
Thứ bảy, trên địa bàn rừng phòng hộ huyện Cần Giờ còn nhiều diện tích đất bãi
bồi, đất ven sông, ven biển chưa đưa vào sử dụng. Theo quy định của pháp luật đất đai
thì diện tích đất chưa đưa vào sử dụng giao cho địa phương (cấp xã quản lý) nhưng
chưa có quy định cụ thể việc quản lý sử dụng. Vì vậy, nhiều nơi còn lúng túng khi
thực hiện công tác quản lý của mình, đôi khi còn buông lỏng việc quản lý dẫn đến việc
lấn chiếm đất để sản xuất nông lâm thủy sản còn diễn ra nhiều trên địa bàn. Tác giả
kiến nghị thành phố cần khẩn trương tiến hành rà soát, đo đạc lập bản đồ hiện trạng sử
dụng đất chưa đưa vào sử dụng ven sông, ven biển trong rừng phòng hộ Cần Giờ. Ban
hành quy định cụ thể việc quản lý sử dụng đất để giao cho địa phương và Ban quản lý
rừng tổ chức thực hiện.
Thứ tám, Thành phố Hồ Chí Minh chỉ có 3 huyện là có rừng (Cần Giờ - Bình
Chánh – Củ Chi) nhưng lại tồn tại 2 Ban quản lý rừng với chức năng nhiệm vụ gần
như tương tự nhau. Do đó, Thành phố nên xem xét xây dựng đề án sáp nhập 2 Ban
156
quản lý rừng trên địa bàn Thành phố thành 1 Ban quản lý rừng thành phố quản lý
thống nhất toàn bộ diện tích rừng của thành phố, điều này, vừa giúp tinh gọn bộ máy
quản lý, vừa giúp công tác lãnh, chỉ đạo của thành phố cũng như công tác tham mưu
các chính sách quản lý bảo vệ và phát triển rừng trên địa bàn được thống nhất, nhanh
157
gọn, thuận lợi hơn.
Kết luận Chương 4
Để hoàn thành các mục tiêu được đề ra trong Nghị quyết số 18 của Ban Chấp
hành Trung ương Đảng khóa XIII, thể chế, chính sách quản lý và sử dụng đất phải có
những thay đổi, đổi mới nhằm khắc phục những bất cập, hạn chế đang tồn tại trong
quá trình áp dụng pháp luật về quản lý đất đai nói chung và đất rừng phòng hộ nói
riêng. Như đã đề cập tại Chương 3, trong bối cảnh kinh tế - xã hội không ngừng thay
đổi, các quy định của pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ đã bộc lộ những kẽ hở
trong thực tiễn; đồng thời việc tổ chức thực hiện các quy định pháp luật tại Thành phố
Hồ Chí Minh cũng còn nhiều bất cập làm ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý đất rừng
phòng hộ trên địa bàn thành phố.
Qua nghiên cứu các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của
Nhà nước về quản lý đất đai, cùng với thực tiễn áp dụng pháp luật về quản lý đất rừng
phòng hộ tại Thành phố Hồ Chí Minh, tác giả đã đưa ra một số giải pháp về mặt quy
định pháp luật và áp dụng pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý đất
rừng phòng hộ trên địa bàn thành phố. Trong đó, các giải pháp về hoàn thiện pháp luật
tập trung vào 04 nhóm nội dung chính, gồm: (i) Hoàn thiện các quy định về thẩm
quyền quản lý đất rừng phòng hộ theo hướng nâng cao khả năng phối hợp liên ngành
giữa các cơ quan có liên quan; (ii) Hoàn thiện quy định về điều tra cơ bản, quản lý
thông tin, dữ liệu về đất rừng phòng hộ, theo hướng việc tạo cơ sở cho việc xây dựng
và quản lý hệ thống thông tin dữ liệu đất đai hiện đại, thống nhất, minh bạch tạo nền
tảng cho việc lập các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sát với thực tế; (iii) Hoàn thiện
các quy định về phân bổ và điều chỉnh đất rừng phòng hộ với mục tiêu hướng tới là
quản lý sử dụng đất hiệu quả, đa mục đích, giúp khai thác và phát huy hết tiềm năng
của đất đai; (iv) Hoàn thiện các quy định về đảm bảo việc chấp hành pháp luật nhằm
tạo cơ sở pháp lý nghiêm minh giúp xử lý mọi hành vi vi phạm pháp luật trong quản lý
đất đai một cách phù hợp.
Bên cạnh đó, Chương 4 cũng đưa ra một số giải pháp giúp khắc phục những tồn
tại khác liên quan đến tổ chức thực hiện các quy định quản lý, bảo vệ phát triển rừng bền
vững như việc chậm tiến độ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, sử dụng rừng; việc
chậm ban hành các quy định về quy chế quản lý hoạt động dưới tán rừng, quy định về sử
158
dụng đất bãi bồi ven sông, ven biển trong rừng phòng hộ.
KẾT LUẬN
Đất rừng phòng hộ là tài nguyên quan trọng đóng một vai trò hết sức quan trọng
trong bảo đảm mục tiêu phát triển bền vững của mỗi quốc gia. Đặc biệt, trong bối cảnh
việc phòng chống các tác động có hại và thích ứng với biến đổi khí hậu đã dần trở
thành vấn đề “sống còn” với nhiều quốc gia trên thế giới, việc quản lý, khai thác và sử
dụng đất rừng phòng hộ một cách hiệu quả trở thành một mục tiêu của nhiều quốc gia.
Quản lý đất rừng phòng hộ là toàn bộ các hoạt động của nhà nước thông qua việc sử
dụng các quy phạm pháp luật, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá
trình quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ. Dưới góc độ quản lý, pháp luật
đóng vai trò quan trọng, là công cụ hữu hiệu nhất để quản lý, bảo vệ nguồn tài nguyên
này và là cơ sở cốt lõi cho việc triển khai các công cụ quản lý khác. Thông qua pháp
luật, Nhà nước sẽ xây dựng một cơ chế quản lý đất rừng phòng hộ hiệu quả hướng tới
bảo vệ con người khỏi những tác động tiêu cực và thích ứng với biến đổi khí hậu, tạo
nền tảng vững chắc cho sự phát triển bền vững của kinh tế và an sinh xã hội. Nước ta
là một trong số các quốc gia chịu ảnh hưởng nghiêm trọng của biến đổi khí hậu, đặc
biệt là khu vực duyên hải và đồng bằng sông Cửu Long. Do đó, chính sách pháp luật
về đất rừng phòng hộ phải gắn liền với phát triển bền vững rừng, đảm bảo đa dạng
sinh học và nâng cao khả năng ứng phó với biến đổi khí hậu, đảm bảo đất rừng được
quy hoạch sử dụng hiệu quả, hợp lý với tầm nhìn dài hạn, hài hòa lợi ích giữa các thế
hệ, các vùng, miền, giữa phát triển kinh tế - xã hội với bảo đảm quốc phòng, an ninh;
bảo vệ môi trường và thích ứng với biến đổi khí hậu.
Thành phố Hồ Chí Minh là trung tâm kinh tế lớn nhất nước ta, có vị trí và vai
trò hết sức quan trọng trong việc phát triển kinh tế, đảm bảo an ninh chính trị đối với
cả nước. Trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh có 35.250,16 ha đất rừng phòng hộ
chiếm 1/6 diện tích toàn thành phố. Trong đó, rừng phòng hộ huyện Cần Giờ được
UNESCO công nhận là Khu dự trữ sinh quyển thế giới đầu tiên tại Việt Nam. Vì vậy,
việc quản lý, bảo vệ và phát triển bền vững hệ sinh thái rừng ngập mặn Cần Giờ là
nhiệm vụ hết sức quan trọng đối với chính quyền thành phố.
Qua nghiên cứu lý luận; phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về quản lý đất
159
rừng phòng hộ tại Việt Nam và thực tiễn áp dụng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí
Minh, Luận án đưa ra kết luận như sau:
Thứ nhất, Luận án đã làm sáng rõ những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước nói
chung và pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ nói riêng tại Việt Nam thông qua
việc phân tích và làm rõ: khái niệm, đặc điểm, vai trò và nguyên tắc quản lý nhà
nước đối với đất rừng phòng hộ; làm rõ những yếu tố tác động và ảnh hưởng đến
hoạt động quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ; sự cần thiết khách quan phải
điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động quản lý nhà nước về đất rừng phòng hộ.
Luận án cũng tập trung làm sáng tỏ nhận thức về sự hình thành và phát triển của
pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ là một quá trình phát triển
khách quan, phù hợp với yêu cầu của phát triển kinh tế, xã hội, yêu cầu của thực tiễn
và hội nhập quốc tế.
Thứ hai, Luận án phân tích và chỉ rõ được những thành tựu đã đạt được, nhận
diện những tồn tại, hạn chế của pháp luật hiện hành và thực tiễn áp dụng pháp luật,
đồng thời chỉ ra các nguyên nhân khách quan, chủ quan dẫn đến những tồn tại, hạn
chế đó. Theo đó, những kết quả đã đạt được từ khía cạnh pháp luật về quản lý nhà
nước đối với đất rừng phòng hộ được nhận diện qua các hệ thống các văn bản pháp
luật tập trung ở 04 mảng lớn: 1- Thẩm quyền quản lý đất rừng phòng hộ; 2- Các
hoạt động địa chính Nhà nước; 3- Các hoạt động phân bổ và điều chỉnh đất rừng
phòng hộ; 4- Các hoạt động đảm bảo việc chấp hành pháp luật về quản lý nhà nước
đối với đất rừng phòng hộ. Đi kèm với đó là những minh chứng cụ thể từ quá trình
triển khai pháp luật trên thực tế thông qua các số liệu, các báo cáo từ các cơ quan
chức năng, từ những kết quả đạt được về công tác quản lý, bảo vệ và phát triển
rừng phòng hộ.
Thứ ba, Luận án đã đưa ra được các phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp
luật và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ tại Thành
phố Hồ Chí Minh và trên phạm vi cả nước. Các đề xuất được dựa trên những luận cứ
có cơ sở khoa học từ quá trình phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật để nhận ra
được những tồn tại, hạn chế, cùng với việc nghiên cứu, quan sát từ nhu cầu của thực
tiễn với những khó khăn, vướng mắc cụ thể phát sinh trong quá trình tổ chức triển
khai. Qua đó, nghiên cứu sinh đã đề xuất các phương hướng và giải pháp hoàn thiện
160
pháp luật nhằm góp phần nâng cao hiệu quả quản lý đất rừng phòng hộ, đồng thời,
đưa ra các giải pháp cụ thể nhằm khắc phục những tồn tại, hạn chế mang tính lịch sử
trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.
Luận án sẽ là tài liệu tham khảo bổ ích cho hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp
luật, tổ chức thi hành pháp luật về đất đai nói chung và pháp luật về quản lý đất lâm
nghiệp nói riêng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh cũng như trên phạm vi cả nước
trong thời gian tới. Luận án cũng là tài liệu tham khảo tốt trong các cơ sở đào tạo Luật,
đào tạo chuyên ngành Đất đai, Tài nguyên và Môi trường. Đặc biệt, trong bối cảnh sửa
đổi Luật Đất đai năm 2013, kết quả của Luận án có thể cung cấp các gợi mở cho việc
xác định các chính sách và quy định pháp luật phù hợp về vấn đề này.
Tuy có nhiều nỗ lực để hoàn thành Luận án nhưng không thể tránh khỏi thiếu sót,
nghiên cứu sinh mong nhận được những ý kiến, chia sẻ, đồng cảm và góp ý của Quý
161
thầy cô giáo, các chuyên gia, các nhà nghiên cứu trong lĩnh vực này.
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ
1. Nguyễn Tiến Hưng. 2023. “Quy định của pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất
rừng phòng hộ và một số kiến nghị”, Tạp chí Nhân lực Khoa học xã hội, ISSN
0866-756X, số 03/2023, tr.105-111;
2. Nguyễn Tiến Hưng. 2022. “Thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý và sử dụng đất
rừng phòng hộ trên địa bàn huyện Cần Giờ, Thành phố Hồ Chí Minh”, Tạp chí
Nhân lực Khoa học xã hội, ISSN 0866-756X, số 12/2022, tr.70-75;
3. Nguyễn Tiến Hưng. 2021. “Quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ trên địa bàn
huyện Cần Giờ và kiến nghị hoàn thiện pháp luật”, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật,
ISSN 9866-7535, số 03/2021, tr.61-64;
4. Nguyễn Tiến Hưng. 2020. “Quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ ở huyện Cần
Giờ, Thành phố Hồ Chí Minh”, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật, ISSN 9866-7535, số
162
12/2020, tr.60-64.
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
A/ Tiếng Việt
1. Ban Cán sự đảng Bộ Tài nguyên và Môi trường. 2021. Tổng kết tình hình thực
hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW của Ban chấp hành Trung ương khoá XI về tiếp
tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện
công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành
nước công nghiệp theo hướng hiện đại.
2. Ban chấp hành Trung Ương Đảng Khóa XI. 2012. Nghị quyết số 19-NQ/TW
ngày 31 tháng 10 năm 2012 của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về
tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn
diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở
thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại.
3. Ban chấp hành Trung Ương Đảng Khóa XIII. 2022. Nghị quyết số 18-NQ/TW
ngày 16 tháng 6 năm 2022 của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về
Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả
quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có
thu nhập cao.
4. Ban quản lý rừng Bình Chánh – Củ Chi. 2022. Báo cáo sơ kết 6 tháng đầu năm
2022.
5. Ban quản lý rừng phòng hộ Cần Giờ. 2017. Công văn số 196/BQL ngày
17/4/20217 của Ban quản lý rừng phòng hộ Cần Giờ.
6. Ban Quản lý rừng phòng hộ Cần Giờ. 2019. Kế hoạch số 202/KH-BQL ngày 26
tháng 3 năm 2019 về khắc phục thiếu sót khuyết điểm qua kết luận thanh tra
việc quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ huyện Cần Giờ.
7. Ban quản lý rừng phòng hộ Cần Giờ. 2022. Bảng thống kê số vụ vi phạm về đất
rừng phòng hộ Cần Giờ từ năm 2005 đến năm 2022.
8. Ban quản lý rừng phòng hộ Cần Giờ. 2022. Báo cáo số 479/BQL ngày
31/8/2022 về thực hiện nội dung theo kết luận tại Thông báo 646/TB-HĐND-
163
PC ngày 16 tháng 8 năm 2022.
9. Ban Quản lý rừng phòng hộ huyện Cần Giờ. 2018. Báo cáo tổng kết 40 năm
phục hồi, bảo vệ và phát triển hệ sinh thái rừng ngập mặn Cần Giờ - Thành
phố Hồ Chí Minh (1978 - 2018).
10. Ban Thường vụ Thành ủy Hồ Chí Minh. 2018. Công văn số 1080-CV/TU ngày
02 tháng 8 năm 2018 của Ban Thường vụ Thành ủy về tăng cường thực hiện các
biện pháp quản lý, bảo vệ và phát triển rừng trên địa bàn thành phố.
11. Nguyễn Trọng Bình. 2018. Hành chính công và quản trị công: một số vấn đề lý
luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội.
12. Bộ Công thương. 2020. "Hiệp định thương mại tự do Việt Nam - EU
(EVFTA)",
13. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. 2018. Thông tư số 28/2018/TT-
BNNPTNN ngày 16 tháng 11 năm 2018 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông
thôn ban hành Thông tư quy định về quản lý rừng bền vững.
14. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. 2021. Quyết định số 1558/QĐ-BNN-
TCLN ngày 13 tháng 4 năm 2021 của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và phát triển
nông thôn về công bố hiện trạng rừng toàn quốc năm 2020.
15. Bộ Tài nguyên và Môi trường. 2007. Thông tư số 09/2007/TT-BTNMT ngày
02/8/2007 của Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn việc lập, chỉnh lý, quản
lý hồ sơ địa chính.
16. Bộ Tài nguyên và Môi trường. 2012. Thông tư số 14/2012/TT-BTNMT ngày
26/11/2012 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường về ban hành Quy định
kỹ thuật điều tra thoái hóa đất.
17. Bộ Tài nguyên và Môi trường. 2014. Thông tư 24/2014/TT-BTNMT ngày 19 tháng 05
năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về hồ sơ địa chính.
18. Bộ Tài nguyên và Môi trường. 2014. Thông tư 35/2014/TT-BTNMT ngày 30
tháng 06 năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định việc điều tra,
đánh giá đất đai.
19. Bộ Tài nguyên và Môi trường. 2014. Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT ngày
19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về Giấy chứng nhận
164
quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
20. Bộ Tài nguyên và Môi trường. 2014. Thông tư số 25/2014/TT-BTNMT ngày
19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về bản đồ địa chính.
21. Bộ Tài nguyên và Môi trường. 2017. Kết luận số 1661/KLTTr-BTNMT ngày 05
tháng 4 năm 2017 của Bộ Tài nguyên và Môi trường.
22. Bộ Tài nguyên và Môi trường. 2018. Thông tư số 27/2018/TT-BTNMT ngày 14
tháng 12 năm 2018 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về thống kê,
kiểm kê đất đai và lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất.
23. Bộ Tài nguyên và Môi trường. 2021. Thông tư số 05/2021/TT-BTNMT ngày
29/5/2021 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Sở Tài nguyên và
Môi trường thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Phòng Tài nguyên và Môi trường
thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện.
24. Bộ Tài nguyên và Môi trường. 2022. Thông tư số 02/2022/TT-BTNMT ngày 10
tháng 01 năm 2022 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết thi hành
một số điều của Luật Bảo vệ môi trường.
25. Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Nội vụ. 2014. Thông tư liên tịch số
50/2014/TTLT-BTNMT-BNV ngày 28/8/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi
trường, Bộ Nội vụ hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ
chức của Sở Tài nguyên và Môi trường thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố
trực thuộc Trung ương và Phòng Tài nguyên và Môi trường thuộc Ủy ban nhân
dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.
26. Bộ trưởng Bộ Khoa học và Công nghệ. 2016. Quyết định 4215/QĐ-BKHCN
ngày 30/12/2016 của Bộ trưởng Bộ Khoa học và Công nghệ về việc công bố
Tiêu chuẩn quốc gia 11565:2016 - Bản đồ hiện trạng rừng - Quy định về trình
bày và thể hiện nội dung.
27. Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. 2018. Thông tư 33/2018/TT-
BNNPTNT ngày 16/11/2018 của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông
thôn quy định về điều tra, kiểm kê và theo dõi diễn biến rừng.
28. Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường. 2022. Văn bản hợp nhất 03/VBHN-
BTNMT ngày 28 tháng 02 năm 2022 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi
165
trường hợp nhất thông tư quy định về bản đồ địa chính.
29. Nguyễn Đình Bồng, Lê Thái Bặt, Đào Trung Chính, Trịnh Văn Toàn, Đào Văn
Dinh, Nguyễn Thị Thu Trang, và Đinh Gia Tuấn. 2013. Quản lý, sử dụng bền
vững tài nguyên đất đai ứng phó với biến đổi khí hậu, Nxb Chính trị quốc gia –
Sự thật, Hà Nội.
30. Nguyễn Đình Bồng, Trần Thị Minh Hà, và Nguyễn Thị Thu Hồng. 2014. Mô
hình quản lý đất đai hiện đại ở một số nước và kinh nghiệm cho Việt Nam, Nxb
Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội.
31. Nguyễn Đình Bồng, Lê Thanh Khuyến, Vũ Văn Phúc, và Trần Thị Minh Châu.
2012. Quản lý đất đai ở Việt Nam (1945-2010), Nxb Chính trị quốc gia – Sự
thật, Hà Nội.
32. C.Mác, Ph. Ăng-ghen (Hội đồng xuất bản toàn tập C.Mác và Ph. Ăng-ghen). 1995.
C.Mác và Ph. Ăng-ghen Toàn tập, NXB Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội.
33. Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam. 2013. Hiến pháp.
34. Cổng thông tin - giao tiếp điện tử thành phố Vĩnh Yên. 2017. "Công ước quốc
tế là gì? Việt Nam đã tham gia những công ước nào về bảo vệ môi trường?",
iew_Detail.aspx?ItemID=321>, (23/5/2022). 35. Trần Thị Cúc. 2016. "Quản lý đất đai, địa giới hành chính và xây dựng ở cơ sở", Những vấn đề cơ bản về quản lý hành chính nhà nước, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, pg. 119-188. 36. Hoàng Quốc Chinh và Nguyễn Quang Tân. 2014. Quy hoạch đất rừng phòng hộ trong bối cảnh Hiệp định VPA: Nỗi lo của người trồng rừng, Sustainable Rural Development. 37. Chính phủ. 2017. Nghị định số 36/2017/NĐ-CP ngày 04/04/2017 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường. 38. Chính phủ. 2018. Nghị định số 156/2018/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2018 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp. 39. Chính phủ. 2019. Nghị định 01/2019/NĐ-CP ngày 01/01/2019 của Chính phủ 166 về Kiểm lâm và lực lượng chuyên trách bảo vệ rừng. 40. Chính phủ. 2019. Nghị định 91/2019/NĐ-CP ngày 19/11/2019 của Chính phủ Về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. 41. Chính phủ. 2019. Nghị định số 35/2019/NĐ-CP ngày 25/4/2019 của Chính phủ về quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Lâm nghiệp. 42. Chính phủ. 2020. Nghị định 112/2020/NĐ-CP ngày 18/9/2020 của Chính phủ về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức. 43. Chính phủ. 2021. Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15 tháng 7 năm 2021 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030. 44. Chính phủ. 2022. Nghị định 07/2022/NĐ-CP ngày 10/01/2022 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực lâm nghiệp; bảo vệ và kiểm dịch thực vật; thú y; chăn nuôi. 45. Chính phủ. 2022. Nghị định số 04/2022/NĐ-CP ngày 06 tháng 01 năm 2022 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; tài nguyên nước và khoáng sản; khí tượng thủy văn; đo đạc và bản đồ. 46. Chính phủ. 2022. Nghị định số 08/2022/NĐ-CP ngày 10 tháng 01 năm 2022 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường. 47. Chính phủ. 2022. Nghị định số 68/2022/NĐ-CP ngày 22 tháng 9 năm 2022 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tô chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường. 48. Chính phủ. 2022. Nghị định số 105/2022/NĐ-CP ngày 22/12/2022 Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. 49. Chính phủ. 2023. Nghị định số 10/2023/NĐ-CP ngày 03 tháng 4 năm 2023 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai. 50. Huỳnh Văn Chung. 2018. Nghiên cứu cơ sở khoa học để phục hồi và quản lý bền vững rừng phòng hộ đầu nguồn lưu vực sông Pô Kô, tỉnh Kon Tum, Luận 167 án Tiến sĩ Lâm nghiệp, Viện Khoa học Lâm nghiệp Việt Nam, Hà Nội. 51. Nguyễn Thị Phương Duyên. 2019. Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp quản lý, sử dụng đất nông nghiệp hợp lý trên địa bàn huyện Nam Sách tỉnh Hải Dương, Luận án Tiến sĩ, Học viện Nông nghiệp Việt Nam. 52. Nguyễn Hồng Điệp. 2021. "Ngày chống sa mạc hóa, hạn hán: Thúc đẩy chống biến đổi khí hậu", han-thuc-day-chong-bien-doi-khi-hau/720326.vnp>, (16/6/2021). 53. Nguyễn Văn Đông. 2021. Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật, Đại học Huế. 54. Nguyễn Từ Đức. 2018. Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp hợp lý trong công tác giao đất lâm nghiệp cho đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Lệ Thủy và huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình, Luận án Tiến sĩ Quản lý Tài nguyên và Môi trường, Trường Đại học Nông Lâm, Đại học Huế. 55. Vũ Công Giao. 2017. "Một số vấn đề lý luận về quản trị tốt", Tạp chí Tổ chức Nhà nước. 56. Hạnh Duyên - Báo Nhân dân. 2018. "“Lỗ hổng” trong tổ chức, quản lý du lịch mạo hiểm", hiem-post324839.html>, (20/5/2023). 57. Huỳnh Phú Hiệp. 2020. Đánh giá các yếu tố tác động đến kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất làm cơ sở cho quy hoạch sử dụng đất trong điều kiện biến đổi khí hậu – Trường hợp nghiên cứu tại Thành phố Cần Thơ, Luận án Tiến sĩ chuyên ngành Quản lý đất đai, Trường Đại học Cần Thơ. 58. Phan Trung Hiếu và Huỳnh Thanh Toàn. 2018. "Hoàn thiện pháp luật về cưỡng chế thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, 12(364). 59. Nguyễn Huy Hoàng. 2009. Các giải pháp quản lý hành chính nhà nước nhằm bảo vệ và phát triển bền vững rừng Tây Nguyên, Luận án Tiến sĩ, Học viện Hành chính, Hà Nội. 60. Hội nghị Liên hợp quốc về Môi trường và Phát triển (Tài liệu dịch). 1993. Báo 168 cáo của Hội nghị Liên hợp quốc về Môi trường và Phát triển [Report of the United Nations Conference on Environment và Development] tổ chức tại Rio de Janeiro từ ngày 3 – 14/6/1992. 61. Triệu Văn Hùng, Phạm Thu Thủy và Đào Thị Linh Chi. 2020. Báo cáo chuyên đề 209- Kết quả thực hiện Chiến lược phát triển Lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2006–2020 và đề xuất nội dung Chiến lược phát triển Lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2021–2030, tầm nhìn đến năm 2050, Tổ chức Nghiên cứu Lâm nghiệp Quốc tế (CIFOR), Indonesia. 62. Bảo Huy. 2009. Xây dựng cơ chế hưởng lợi trong quản lý rừng cộng đồng, Kỷ yếu hội thảo quốc gia về quản lý rừng cộng đồng, ngày 05/6/2009, Hà Nội. 63. Trần Quang Huy. 2020. "Các vấn đề lý luận cơ bản về ngành luật đất đai", Giáo trình Luật đất đai, Trường Đại học Luật Hà Nội, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, tr. 7-27. 64. Cao Xuân Hưng. 2020. "Những điểm mới của Luật Lâm nghiệp và những khó khăn vướng mắc trong công tác triển khai tại địa phương", tuc-hoat-dong/Nhung-diem-moi-cua-Luat-Lam-nghiep-va-nhung-kho-khan- vuong-mac-trong-cong-tac-trien-khai-tai-dia-phuong-509.html>, (29/8/2022). 65. Nguyễn Tiến Hưng. 2021. "Quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ trên địa bàn huyện Cần Giờ, Thành phố Hồ Chí Minh", Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, 3(348), tr. 61-64. 66. Nguyễn Tiến Hưng. 2023. "Quy định của pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ và một số kiến nghị", Tạp chí Nhân lực Khoa học xã hội, số 03/2023, tr. 105-111. 67. Nguyễn Tuấn Hưng. 2014. Nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn phục vụ cho việc quản lý rừng bền vững tại Công ty Lâm nghiệp Đắc Tô và vùng Tây Nguyên, Luận án Tiến sĩ Lâm nghiệp, Trường Đại học Lâm nghiệp, Hà Nội. 68. Phạm Lan Hương. 2020. Bài giảng quản lý nhà nước về đất đai, Nxb Đại học Kinh tế quốc dân, Hà Nội. 69. Nguyễn Đình Kháng. 2006. Lý luận Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về vấn đề ruộng đất và vận dụng nó vào hoàn thiện Luật đất đai Việt Nam, Đề tài cấp Bộ, 169 Viện Kinh tế Chính trị học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. 70. Phạm Thị Hương Lan. 2021. "Tổng quan tình hình nghiên cứu lĩnh vực pháp luật đất đai trong hơn 30 năm qua: thành tựu, cách tiếp cận, phương pháp nghiên cứu và lực lượng nghiên cứu", Tổng quan tình hình nghiên cứu về pháp luật ở Việt Nam trong hơn 30 năm qua, tr. 450-492. 71. Phạm Văn Linh. 2022. "Một số vấn đề lý luận và thực tiễn đặt ra trong thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai ở Việt Nam hiện nay", Tạp chí Cộng sản, Tin tiêu điểm ngày 09/4/2022, pg. 72. Nguyễn Tuấn Long. 2019. Quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn huyện Tam Dương, tỉnh Vĩnh Phúc, Luận văn Thạc sĩ, Học viện Hành chính quốc gia, Hà Nội. 73. Nguyễn Thành Luân. 2020. Quyền sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Luận án Tiến sĩ Luật học, Đại học Luật Hà Nội. 74. Phạm Phương Nam, Phạm Thanh Quế, Nguyễn Thanh Trà, và Ngô Thị Hà. 2014. "Một số quy định về quản lý, sử dụng đất nông nghiệp hiện hành tại Việt Nam", Kỷ yếu hội thảo: Pháp luật, chính sách đất đai đối với nông nghiệp, nông thôn, nông dân ở Việt Nam hiện nay, Học viện Nông nghiệp Việt Nam, Hà Nội, tr. 15-19. 75. Lưu Văn Năng. 2013. Nghiên cứu biến động sử dụng đất lâm nghiệp và đề xuất giải pháp nhằm quản lý sử dụng đất bền vững khu vực Tây Nguyên, Đề tài cấp Bộ, Viện Nghiên cứu quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường. 76. Nguyễn Thị Nga. 2018. Sở hữu đất đai ở Việt Nam hiện nay, Hội thảo khao học cấp trường, Trường Đại học Luật Hà Nội. 77. Nguyễn Bá Ngãi. 2009. "Kế hoạch quản lý rừng cộng đồng", Quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam: Chính sách và Thực tiễn - Kỷ yếu hội thảo quốc gia về quản lý rừng cộng đồng, Hà Nội, ngày 5/6/2009, Viện Quốc tế về Môi trường và Phát triển (IIED), Trung tâm Đào tạo Lâm nghiệp Cộng đồng cho khu vực Châu Á – Thái Bình Dương (RECOFTC), tr. 59-67. 78. Nguyễn Bá Ngãi. 2009. "Quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam: Thực trạng, Đấn đề và Giải pháp", Quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam: Chính sách và Thực tiễn - Kỷ yếu hội thảo quốc gia về quản lý rừng cộng đồng, Hà Nội, ngày 170 5/6/2009, Viện Quốc tế về Môi trường và Phát triển (IIED), Trung tâm Đào tạo Lâm nghiệp Cộng đồng cho khu vực Châu Á – Thái Bình Dương (RECOFTC), tr. 4-20. 79. Phạm Hữu Nghị. 2005. "Vai trò của nhà nước trong việc thực hiện quyền sở hữu toàn dân về đất đai", Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, 1(201), tr. 51-56. 80. Phạm Hữu Nghị. 2008. "Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo Pháp luật đất đai Việt Nam: thực trạng và kiến nghị", Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, 10(246), tr. 28-35. 81. Gia Nguyễn. 2021. "Rà soát pháp luật: Thiếu đồng bộ giữa Luật Lâm nghiệp với Luật Đất đai", dong-bo-giua-luat-lam-nghiep-voi-luat-dat-dai-205872.html>, (05/9/2022). 82. Võ Phan Lê Nguyễn. 2018. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai, Luận án Tiến sĩ Luật học, Trường đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. 83. Nông Quang Nhật. 2019. Quản lý nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng tại tỉnh Bắc Kạn, Luận văn thạc sĩ quản lý công, Học viện Hành chính quốc gia, Hà Nội. 84. Tô Xuân Phúc và Trần Hữu Nghị. 2014. Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu ngành lâm nghiệp: Cơ hội và thách thức, Tổ chức Tropenbos International Vietnam và Forest Trends. 85. Vũ Văn Phúc. 2013. Những vấn đề về sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai trong giai đoạn hiện nay, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 86. Đặng Thị Phượng. 2019. "Vai trò của khoa học xã hội, hoạch định chính sách, quản lý và sử dụng đất đai", Tạp chí Khoa học Xã hội Việt Nam, 8(2019), tr. 59-67. 87. Nguyễn Văn Quân và Nguyễn Thị Thanh Thảo. 2022. "Sự cần thiết chuyển đổi mô hình quản lý nhà nước ở Việt Nam hiện nay sang mô hình quản trị Quốc gia tốt", %B4%20h%C3%ACnh%20qu%E1%BA%A3n%20l%C3%BD%20c%C3%B4 ng,nh%E1%BA%A5n%20m%E1%BA%A1nh%20t%E1%BA%A7m%20quan %20tr%E1%BB%8Dng>, (18/5/2023). 88. Phạm Thanh Quế. 2020. Nghiên cứu, đề xuất giải pháp quản lý, sử dụng đất rừng dựa vào cộng đồng trên địa bàn tỉnh Hoà Bình, Luận án tiến sĩ chuyên 171 ngành quản lý đất đai, Học viện Nông nghiệp Việt Nam, Hà Nội. 89. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 2018. Luật số 35/2018/QH14 ngày 20 tháng 11 năm 2018 của Quốc hội: Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật có liên quan đến quy hoạch. 90. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI. 2003. Luật số 13/2003/QH11 của Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đất đai, được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003. 91. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI. 2004. Luật số 29/2004/QH11 ngày 03 tháng 12 năm 2004 về Bảo vệ và Phát triển rừng, được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03 tháng 12 năm 2004. 92. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII. 2013. Điều 3, Luật Đất đai năm 2013. 93. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII. 2013. Điều 10, Luật Đất đai năm 2013. 94. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII. 2013. Điều 37 Luật Đất đai năm 2013. 95. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII. 2013. Điều 136 Luật Đất đai năm 2013. 96. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII. 2013. Luật Đất đai, được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2013. 97. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII. 2014. Luật Bảo vệ môi trường. 98. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII. 2015. Bộ luật Hình sự số 100/2015/QH13, được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 10 thông qua ngày 27 tháng 11 năm 2015. 99. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII. 2015. Điều 172 197, Bộ Luật Dân sự năm 2015. 100. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIV. 2017. Luật Lâm nghiệp, được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIV, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 15 tháng 11 năm 2017. 101. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIV. 2020. Luật số 72/2020/QH14 ngày 17 tháng 11 năm 2020 của Quốc hội: Luật Bảo vệ môi trường. 102. Nguyễn Khắc Thái Sơn. 2007. Giáo trình quản lý nhà nước về đất đai, Đại học Thái Nguyên Trường Đại học Nông Lâm, NXB. Nông nghiệp, Hà Nội. 103. Trọng Tài. 2021. "Quản lý đất rừng tại huyện Vân Đồn (Quảng Ninh) Bài 2: Vì đâu nên nỗi?", dat-rung-tai-huyen-van-don-quang-ninh-bai-2-vi-dau-nen-noi-183614.html>, (25/8/2022). 104. Dương Đại Tiến. 2022. "Một số nội dung cần sửa đổi, bổ sung giữa Luật Đất đai với Luật Lâm nghiệp", doi-bo-sung-giua-luat-at-dai-voi-luat-lam-nghiep>, (29/8/2022). 105. Nguyễn Thị Tiến. 2018. "Thực trạng và giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ và phát triển rừng ở nước ta hiện nay", Tạp chí Khoa học và công nghệ Lâm nghiệp, số 4 - 2018, tr. 184 - 190. 106. Hoàng Vy Tin. 2015. Quản lý nhà nước về sử dụng đất rừng trên địa bàn huyện Bắc Trà My, tỉnh Quảng Nam, Luận văn Thạc sĩ Kinh tế, Trường Đại học Đà Nẵng. 107. Dương Viết Tình và Trần Hữu Nghị. 2012. Lâm nghiệp cộng đồng ở miền trung Việt Nam, Nxb Nông nghiệp, Hà Nội. 108. Tổng Cục quản lý đất đai - Bộ Tài nguyên và Môi trường. 2020. Thông báo số 09/TB-TCQLĐĐ ngày 13 tháng 4 năm 2020 của Tổng Cục quản lý đất đai - Bộ Tài nguyên và Môi trường thông báo kết luận kiểm tra về việc thi hành Luật Đất đai tại Thành phố Hồ Chí Minh. 109. Trần Anh Tuấn. 2015. "Định hướng khai thác và sử dụng vùng đất cát ven biển của tỉnh Quảng Trị", Đặc san Khoa học và công nghệ, số 04/2015, pg. 110. Tuyết Nhi - Báo điện tử Bộ Tài nguyên và Môi trường. 2016. "Hội nhập quốc tế quản lý đất đai", 173 dat-dai-230315.html>, (18/8/2022). 111. Trần Thị Tuyết, Lê Thu Quỳnh, và Nguyễn Thị Loan. 2019. "Giao đất, giao rừng: Công cụ quản lý rừng bền vững", Tạp chí Nghiên cứu Địa lý nhân văn, số 1(24), tr. Tháng 3/2019. 112. Nguyễn Công Tưởng. 2020. "Một số bất cập giữa Luật đất đai và Luật lâm nghiệp", nganh/mot-so-bat-cap-giua-luat-dat-dai-va-luat-lam-nghiep>, (29/8/2022). 113. Lưu Quốc Thái. 2013. "Điều phối đất đai", Giáo trình Luật đất đai, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, Nxb Hồng Đức – Hội Luật gia Việt Nam, Hà Nội, tr. 122-188. 114. Lưu Quốc Thái. 2015. "Bàn về thẩm quyền, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính", Tạp chí Khoa học pháp lý, số 5/2015, pg. 115. Phan Duy Thanh. 2020. Quản lý nhà nước về đất nông nghiệp từ thực tiễn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam, Luận văn Thạc sĩ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, Học viện Khoa học xã hội, Hà Nội. 116. Thanh tra Chính phủ. 2021. Thông tư số 06/2021/TT-TTCP ngày 01 tháng 10 năm 2021 của Thanh tra Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động của Đoàn thanh tra và trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra. 117. Thanh tra Thành phố Hồ Chí Minh. 2018. Kết luận số 32/KL-TTTP-P2 ngày 17 tháng 10 năm 2018 của Thanh tra Thành phố Hồ Chí Minh về thanh tra trách nhiệm của Giám đốc Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn thực hiện Chương trình giảm ô nhiễm môi trường và Chương trình nâng cao chất lượng tăng trưởng, năng lực cạnh tranh giai đoạn 2016-2020. 118. Thanh tra Thành phố Hồ Chí Minh. 2019. Kết luận số 04/KL-TTTP ngày 25 tháng 01 năm 2019 của Thanh tra Thành phố Hồ Chí Minh về thanh tra việc quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ huyện Cần Giờ. 119. Vũ Thành, Anh Tuấn, và Trần Hảo. 2022. "Quản lý bền vững rừng phòng hộ", post710357.html#:~:text=Theo%20B%E1%BB%99%20N%C3%B4ng%20nghi %E1%BB%87p%20v%C3%A0,r%E1%BB%ABng%20b%E1%BA%A3o%20 v%E1%BB%87%20m%C3%B4i%20tr%C6%B0%E1%BB%9Dng>, 174 (08/7/2023). 120. Đinh Xuân Thảo. 2013. Chế định sở hữu đất đai và việc hoàn thiện pháp luật về sở hữu đất đai ở Việt Nam hiện nay – Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Báo cáo đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Hà Nội. 121. Nguyễn Hồng Thảo. 2021. Phân tích mối quan hệ giữa các yếu tố kinh tế - xã hội - môi trường làm cơ sở xây dựng mô hình tích hợp hỗ trợ quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp: Trường hợp nghiên cứu tại tỉnh Sóc Trăng, Luận án Tiến sĩ chuyên ngành: Quản lý đất đai, Đại học Cần Thơ. 122. Thủ tướng Chính phủ. 2014. Quyết định số 21/2014/QĐ-TTg ngày 13 tháng 3 năm 2014 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Quản lý đất đai trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường. 123. Thủ tướng Chính phủ. 2018. Quyết định số 02/2018/QĐ-TTg ngày 17 tháng 01 năm 2018 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Quản lý đất đai trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường. 124. Thủ tướng Chính phủ. 2020. Quyết định 536/QĐ-TTg ngày 17 tháng 4 năm 2020 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt nhiệm vụ lập quy hoạch lâm nghiệp quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050. 125. Thủ tướng Chính phủ. 2021. Quyết định 523/QĐ-TTg ngày 01/4/2021 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050. 126. Thủ tướng Chính phủ. 2022. Chỉ thị số 05/CT-TTg ngày 18/5/2022 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường công tác quản lý bảo vệ rừng, xử lý tình trạng phá rừng, lấn chiếm đất rừng trái pháp luật. 127. Thủ tướng Chính phủ. 2022. Quyết định số 149/QĐ-TTg ngày 28 tháng 01 năm 2022 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050. 128. Thủ tướng Chính phủ. 2022. Quyết định số 407/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ: Phê duyệt Đề án "Tổ chức truyền thông chính sách có tác động lớn đến xã hội trong 175 quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật giai đoạn 2022 - 2027". 129. Nguyễn Thu Thùy và Nguyễn Thanh Lâm. 2020. "Hiện trạng hoạt động sử dụng đất rừng được giao của hộ đồng bào dân tộc thiểu số: Nghiên cứu điểm tại huyện chợ Đồn, tỉnh Bắc Kạn", Tạp chí khoa học nông nghiệp Việt Nam, 18(8), tr. 607-615. 130. Phạm Thu Thủy, Ngô Hà Châu, Hoàng Minh Hiếu, Paula Williams, Hoàng Tuấn Long, và Đào Thị Linh Chi. 2020. Báo cáo chuyên đề 261. Chiến lược và chính sách phát triển lâm nghiệp thế giới: Định hướng của 53 quốc gia, Tổ chức Nghiên cứu Lâm nghiệp Quốc tế (CIFOR). 131. Phạm Thu Thủy, Hoàng Tuấn Long, Đào Thị Linh Chi, và Nguyễn Đức Tú. 2020. Tổng quan hệ thống chính sách và hướng dẫn phân loại rừng quốc tế, Trung tâm Nghiên cứu Lâm nghiệp quốc tế (CIFOR). 132. Trung tâm Thông tin và Dữ liệu môi trường - Tổng cục Môi trường. 2019. "Hội nhập quốc tế về bảo tồn tài nguyên thiên nhiên", quoc-te-ve-bao-ton-tai-nguyen-thien-nhien/>, (14/7/2022). 133. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 1999. Quyết định số 7506/QĐ-UB- CNN ngày 08/12/1999 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh ban hành quy định về khoán, bảo vệ, khoanh nuôi, tái sinh và trồng rừng phòng hộ ở huyện Cần Giờ, Thành phố Hồ Chí Minh. 134. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 1999. Quyết định số 3172/QĐ-UB- CNN ngày 02 tháng 6 năm 1999 về nghiêm cấm tỉa thưa rừng phòng hộ Cần Giờ. 135. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 2000. Quyết định số 65/2000/QĐ- UB-NN ngày 28 tháng 11 năm 2000 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về ban hành Quy chế quản lý rừng phòng hộ huyện Cần Giờ, thành phố Hồ Chí Minh. 136. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 2000. Quyết định số 169/QĐ-UB- CNN ngày 07/01/2000 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về thành lập Ban quản lý rừng phòng hộ huyện Cần Giờ. 137. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 2008. Quyết định số 05/QĐ-UBND ngày 21/01/2008 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về việc ban 176 hành quy chế Quản lý Khu Dự trữ Sinh quyển Rừng ngập mặn huyện Cần Giờ. 138. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 2010. Quyết định 07/2010/QĐ- UBND ngày 29/01/2010 Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh giao toàn bộ rừng và đất rừng phòng hộ tại huyện Cần Giờ cho Ban quản lý rừng phòng hộ Cần Giờ quản lý. 139. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 2010. Quyết định số 07/2010/QĐ- UBND ngày 29/01/2010 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về việc phê duyệt phương án thống nhất quản lý Rừng phòng hộ môi trường, Khu Dự trữ sinh quyển Rừng ngập mặn Cần Giờ. 140. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 2016. Quyết định số 1442/QĐ- UBND ngày 26/03/2016 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về việc ban hành kế hoạch trồng rừng và cây xanh trên địa bàn Thành phố giai đoạn 2016-2010. 141. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 2017. Kế hoạch số 5980/KH-UBND ngày 28 tháng 9 năm 2017 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về thực hiện Nghị quyết số 71/NQ-CP ngày 08 tháng 8 năm 2017 về ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Chỉ thị số 13-CT/TW ngày 12 tháng 01 năm 2017 của Ban Bí thư Trung ương Đảng về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác quản lý, bảo vệ và phát triển rừng. 142. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 2017. Quyết định số 2335/QĐ- UBND ngày 13/05/2017 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về việc Tổ chức lại Chi cục Lâm nghiệp thành Ban quản lý rừng phòng hộ Bình Chính – Củ Chi trực thuộc Sở Nông Nghiệp và Phát triển Nông thôn Thành phố Hồ Chí Minh. 143. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 2018. Công văn số 5028/UBND-KT ngày 07 tháng 11 năm 2018 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về tăng cường thực hiện các biện pháp quản lý, bảo vệ và phát triển rừng trên địa bàn thành phố. 144. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 2018. Chỉ thị số 04/CT-UBND ngày 29 tháng 03 năm 2018 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về triển khai các biện pháp đảm bảo an toàn phòng cháy, chữa cháy trên địa bàn Thành 177 phố Hồ Chí Minh. 145. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 2021. Quyết định số 1886/QĐ- UBND ngày 21 tháng 5 năm 2021 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về phê duyệt Chương trình quản lý, bảo vệ, phòng cháy và chữa cháy rừng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2021- 2025. 146. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 2021. Quyết định số 3129/QĐ- UBND ngày 30 tháng 8 năm 2021 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về phê duyệt kế hoạch sử dụng đất năm 2021 của huyện Cần Giờ. 147. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 2021. Quyết định số 4355/QĐ- UBND ngày 28 tháng 12 năm 2021 về công bố hiện trạng rừng Thành phố Hồ Chí Minh năm 2019 và năm 2020. 148. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 2021. Quyết định số 4387/QĐ- UBND ngày 29 tháng 12 năm 2021 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về ban hành Kế hoạch Chiến lược phát triển lâm nghiệp trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2021 – 2030, tầm nhìn đến năm 2050. 149. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 2021. Quyết định số 4399/QĐ- UBND ngày 30 tháng 12 năm 2021 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về ban hành Kế hoạch trồng rừng và cây xanh giai đoạn 2021 – 2025 trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. 150. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 2022. Quyết định số 747/QĐ-UBND ngày 16 tháng 03 năm 2022 về phê duyệt số liệu hiện trạng rừng trên địa bàn Thành phố năm 2021. 151. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. 2022. Quyết định số 1034/QĐ- UBND ngày 08 tháng 4 năm 2022 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về ban hành Kế hoạch thực hiện Đề án “Bảo vệ và phát triển rừng vùng ven biển nhằm ứng phó với biến đổi khí hậu và thúc đẩy tăng trưởng xanh giai đoạn 2021 – 2030” trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. 152. Nguyễn Hồng Vân. 2020. Quản lý, sử dụng đất trong cộng đồng dân tộc thiểu số tại chỗ tỉnh Kon Tum từ năm 2003 đến nay, Luận án Tiến sĩ Lịch sử, Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh. 178 153. Viện Ngôn ngữ học. 2004. Từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng. 154. Phan Văn Võ. 2012. Chế độ pháp lý về sở hữu và quyền tài sản đối với đất đai, Nxb Lao động, Hà Nội. 155. Nguyễn Hữu Nguyên Xuân và Nguyễn Thị Thu Hiền. 2021. "Nâng cao hiệu quả thi hành quy định pháp luật về quyền sử dụng đất lâm nghiệp ở Việt Nam", Tạp chí Tài chính, kỳ 2 tháng 6/2021. B/ Tiếng Anh 156. Derek Bruggeman, Patrick Meyfroidt, và Eric F. Lambin. 2017. Impact of land- use zoning for forest protection và production on forest cover changes in Bhutan, Elsevier. 157. Dorosh O, Fomenko V, Gunko L, và Salyuta V. 2020. Local land management of field protection forest belts: Decentralization models, Zemleustrii, kadastr i monitorynh zemel — Land management, cadastre và land monitoring, National University of Bioresources và Nature Management of Ukraine. 158. Henry Travers, Kyle Winney, Tom Clements, Tom Evans, và E.J. Milner- Gulland. 2014. A tale of two villages: An investigation of conservation-driven land tenure reform in a Cambodian Protection Forest, Elsevier. 159. Hood C. Cristopher. 1991. "A Public Management for All Seasons?", Public Administration và Public Policy, 69, pg. 3-19. 160. Patrick Meyfroidt, Thomas K Rudel, và Eric F Lambin. 2010. "Forest transitions, trade, và the global displacement of land use", Proc Natl Acad Sci U S A, 107(49), pg. 20917-20922. 161. O. Narzullaev. 2023. "Scientific và theoretical analysis of the right to use forest land (in the example of Uzbekistan)", E3S Web of Conferences 386, 05004. 162. OECD. 2001. "Governance in the 21st Century", 163. Pete Bettinger, Kevin Boston, Jacek P.Siry, và Donald L. Grebner. 2009. Forest management và planning, Elssevier, United States. 164. R. Brinkman và A.J. Smyth. 1973. Land evaluation for rural purposes : summary 179 of an expert consultation, Wageningen, the Netherlands, 6-12 October 1972. 165. Metodi Sotirov và Bas Arts. 2018. "Integrated Forest Governance in Europe: An introduction to the special issue on forest policy integration và integrated forest management", Land Use Policy, 79, pg. 960-967. 166. Stephanie Mansourian, Daniel Vallauri, và Nigel Dudley. 2005. Forest Restoration in Landscapes: Beyond Planting Trees, Springer, UK. 167. UNESCAP. 2007. Good Governance in Multiethnic Communities - Conditions, instruments, best practices, ways to achieve và measusre good governance at the local level, Ethnocultural Diversity Resource Center, và King Baudouin Foundation. 168. Valentyna Boklag. 2016. "The state measures how to improve the use và protection of land planted by protective forest belt", Baltic Journal of Economic 180 Studies, 2(2), pg. 14-18.
