NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
HỌC VIỆN NGÂN HÀNG
---------
ĐÀO THỊ HỒ HƢƠNG
HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG
TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Ở VIỆT NAM
TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ
Hà Nội, 2021
NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
HỌC VIỆN NGÂN HÀNG
---------
ĐÀO THỊ HỒ HƢƠNG
HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG
TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Ở VIỆT NAM
Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng
Mã số: 9.34.02.01
TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ
Ngƣời hƣớng dẫn khoa học :
1. PGS.TS. Tô Kim Ngọc
2. PGS.TS. Nguyễn Thanh Phƣơng
Hà Nội, 2021
1
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, tư liệu sử dụng
trong luận án có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đúng quy định
Tác giả luận án
Đào Thị Hồ Hương
2
LỜI CẢM ƠN
Luận án là công trình nghiên cứu nghiêm túc của tác giả trong thời gian dài với sự
giúp đỡ của các cá nhân và tổ chức.
Trước hết, tác giả xin được gửi lời cảm ơn sâu sắc đến PGS.TS. Tô Kim Ngọc,
PGS.TS. Nguyễn Thanh Phương, những người đã trực tiếp hướng dẫn tác giả trong suốt thời
gian nghiên cứu.
Tác giả xin cảm ơn các Thầy, Cô của Học viện Ngân Hàng, Khoa Sau đại học đã tạo
điều kiện học tập và nghiên cứu cho nghiên cứu sinh.
Xin được chân thành cảm ơn các nhà khoa học, các anh chị ở các cơ quan tài chính,
khoa học công nghệ, viện nghiên cứu đã nhiệt tình giúp đỡ tác giả trong quá trình khảo sát
thực tế.
Xin chân thành cảm ơn cơ quan, đồng nghiệp, gia đình, bạn bè, đã tạo điều kiện,
động viên tác giả hoàn thành luận án
Tác giả luận án
Đào Thị Hồ Hương
3
LỜI MỞ ĐẦU
1.Tính cấp thiết của đề tài
Cuộc khủng hoảng tài chính 2007-2008 hay cuộc chiến đấu với bệnh dịch trong thời
gian qua đã đặt ra những vấn đề còn về việc phòng ngừa rủi ro cho nền kinh tế khi có bất
ổn. Một trong những công cụ dùng để tác động vào nền kinh tế để thay đổi đó chính là đầu
tư công. Đầu tư công nếu được thực hiện tốt sẽ là động lực phát triển kinh tế trong giai đoạn
chống lại những rủi ro do bệnh dịch gây ra. Chakraborty và Dabla- Norris (2011) vốn đầu tư
công tác động đến tăng trưởng kinh tế. Hay IMF (2015) cho rằng tác động kinh tế và xã hội
của đầu tư công phụ thuộc bởi hiệu quả đầu tư công.
Ở Việt Nam đầu tư công cho phát triển chiếm tỷ trọng không nhiều trong tổng chi
của Ngân sách Nhà nước (NSNN), tuy nhiên so với các quốc gia trong cùng khu vực thì tỷ
trọng này vẫn là cao. Điều đó cũng thể hiện rằng Nhà nước có tác động lớn đến sự phát triển
của nền kinh tế. Tuy nhiên hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam hiện nay còn chưa cao. Theo
kết quả nghiên cứu của Phó Thị Kim Chi và cộng sự (2013), đầu tư công ở Việt Nam mới
chỉ có tác động đến tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn mà chưa có chiến lược để tác động
trong khoảng thời gian dài. Hay CIEM (2013) trong nghiên cứu Đầu tư công, Nợ công và
Mức độ bền vững của ngân sách ở Việt Nam đã khái quát về thực trạng đầu tư công và đánh
giá hoạt động đầu tư công của Việt Nam trong giai đoạn 2000-2012. Theo nghiên cứu của
CIEM thì hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam chưa cao là do khung pháp lý chưa hoàn thiện
và việc phấp cấp đầu tư công ở Việt Nam là chưa hợp lý. Hay theo Vũ Thành Tự Anh
(2013), để nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam cần phải đưa ra một quy trình chuẩn.
Cũng theo Trần Kim Chung và cộng sự (2015), để cải thiện hiệu quả đầu tư công hiện nay ở
Việt Nam cần phải tập trung vào chiều sâu thay vì để dàn trải như hiện nay. Tuy có rất nhiều
nghiên cứu chỉ ra, Việt Nam hiện nay vẫn còn thiếu một quy trình chuẩn để giúp nâng cao
hiệu quả đầu tư công. Vì vậy, việc nghiên cứu “Hiệu quả đầu tư công trong giai đoạn hiện
nay ở Việt Nam” là hoàn toàn cần thiết.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu chung: Hệ thống hoá lý luận và tổng kết kinh nghiệm quốc tế về hoạt động
quản lý đầu tư công, để làm căn cứ đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam
trong giai đoạn 2007 -2019, từ đó đề xuất các giải pháp để thay đổi phương thức quản lý
đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian tới.
4
Mục tiêu cụ thể:
Từ khoảng trống nghiên cứu đã nêu ở trên, để đánh giá hiệu quả của đầu tư công
trong giai đoạn 2007-2019, đề tài hướng đến ba mục tiêu sau:
-Hệ thống hoá và làm rõ những vấn đề lý luận về hiệu quả đầu tư công ở các khía
cạnh hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trường.
- Đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tư công của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019.
- Nghiên cứu các bài học kinh nghiệm về hoạt động đầu tư công của một số nước trên
thế giới.
- Đề xuất một số giải pháp và gợi ý chính sách để góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư
công trong thời gian tới.
3. Câu hỏi nghiên cứu
- Những vấn đề lý luận về hiệu quả đầu tư công cần phải hệ thống và làm rõ lại là gì?
- Hiệu quả đầu tư công của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019 như thế nào?
- Các bài học kinh nghiệm từ hoạt động đầu tư công của một số nước trên thế giới rút
ra cho Việt Nam điều gì?
- Cần những giải pháp và gợi ý chính sách gì để góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư
công trong thời gian tới?
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
-Đối tượng nghiên cứu: cơ sở lý thuyết và thực tiễn về hiệu quả đầu tư công.
-Phạm vi nghiên cứu: luận án đi sâu nghiên cứu hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam từ
góc độ quản lý.
Luận án giới hạn pham vi thời gian để thu thập dữ liệu và nghiên cứu đánh giá hiệu
quả đầu tư công ở Việt Nam từ 2007-2019.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để hoàn thành được các mục tiêu nghiên cứu đã đề ra, luận án tiến hành phân tích và
thực hiện các nội dung sau:
- Sử dụng phương pháp kế thừa, phân tích, tổng hợp, hệ thống hóa những lý luận về
hiệu quả đầu tư công trên các khía cạnh kinh tế, xã hội và môi trường; và hệ thống hóa
thành cơ sở lý luận về các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tư công.
- Áp dụng phương pháp kế thừa, phân tích tổng hợp về các kinh nghiệm từ hoạt động
đầu tư công của một số nước trên thế giới để rút ra bài học áp dụng cho Việt Nam về tăng
cường hiệu quả đầu tư công.
5
- Đánh giá thực nghiệm các hiệu quả đầu tư công lên nền kinh tế của Việt Nam trong
giai đoạn 2007-2019.
6. Đóng góp mới của luận án
Về mặt lý luận:
-Luận án đã hệ thống hoá, bổ sung và làm rõ thêm về cơ chế quản lý đầu tư công,
trong đó: (i) xác định rõ các nguồn hình thành vốn đầu tư và nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả
đầu tư công; (ii) Luận án đưa ra một số chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả đầu tư công về mặt
kinh tế, xã hội và môi trường. Các chỉ tiêu này được xây dựng dựa trên nền tảng của lý
thuyết quản lý đầu tư công và kinh nghiệm quốc tế (của các quốc gia có hiệu quả đầu tư
công tốt).
Về mặt thực tiễn:
Dựa vào khung phân tích, đánh giá luận án đã phân tích và đánh giá thực trạng hiệu
quả đầu tư công ở Việt Nam trên những nội dung như sau: (i) Hiệu quả đầu tư công ở Việt
Nam; (ii) Chỉ rõ những hạn chế của đầu tư công ở Việt Nam hiện nay.
6
CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG
1.1.TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƢ CÔNG
1.1.1. Khái niệm đầu tƣ công
Theo Keynes (1936), đầu tư công được coi như một công cụ tài chính, giúp chính
phủ có thể điều tiết lại suy thoái kinh tế. Bởi nó có khả năng kích thích tổng cầu và là chất
xúc tác để tăng thu nhập cho công chúng và do đó nó có thể giúp khôi phục nền kinh tế.
Vậy, Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án
xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ
phát triển kinh tế- xã hội.
1.1.2. Nội dung đầu tƣ công
Các hoạt động đầu tư công: Những hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương
trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án
phục vụ phát triển kinh tế- xã hội.
Đối tượng đầu tư công là các chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng
kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh.
Lĩnh vực đầu tư công: (i) Đầu tư chương trình, dự án hạ tầng kinh tế- xã hội; (ii)
Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị- xã hội; (iii) đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích;
(iv) Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện theo hình thức đối tác công tư.
Nguồn vốn cho đầu tư công:
Vốn đầu tư từ nguồn ngân sách
Vốn đầu tư nguồn tư công trái quốc gia
Vốn đầu tư nguồn từ trái phiếu chính quyền địa phương
Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)
Vốn từ nguồn thu để lại
1.1.3. Vai trò đầu tƣ công
Vai trò của đầu tư công là để hỗ trợ việc cung cấp các dịch vụ công then chốt thông
qua xây dựng trường học, bệnh viện, nhà ở công cộng, và các hạ tầng xã hội khác. Đầu tư
công cũng giúp công chúng, các doanh nghiệp nắm bắt được cơ hội kinh tế thông qua việc
cung cấp các đầu mối kết cấu hạ tầng kinh tế như sân bay, bến cảng và các mạng lưới viễn
thông, vận tải, sản xuất và truyền tải điện, nước…
7
Một là, đầu tư công góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội.
Hai là, đầu tư công là công cụ điều hành kinh tế quan trọng, giúp chính phủ có thể
thực hiện các chính sách chu kỳ, khi nền kinh tế suy thoái, đầu tư khu vực tư nhân thoái lui,
đầu tư công sẽ tang lên để giảm nhẹ tính chu kỳ.
Ba là, đầu tư công làm gia tăng tổng cầu trong xã hội.
Bốn là, đầu tư công được sử dụng như một khoản “đầu tư mồi”, tạo cú huých và duy
trì động lực tăng trưởng.
1.2. HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG
1.2.1. Khái niệm hiệu quả đầu tƣ công
Trước tiên, nên xem xét về khái niệm của hiệu quả đầu tư: Theo Từ Quang Phương và
Phạm Văn Hùng (2013), hiệu quả đầu tư nói chung là phạm trù kinh tế biểu hiện quan hệ so
sánh giữa các kết quả kinh tế-xã hội đạt được của hoạt động đầu tư đối với các chi phí bỏ ra để
có các kết quả đó trong một thời kì nhất định.
Hiệu quả đầu tư có thể được phân loại theo các khía cạnh sau đây:
- Theo lĩnh vực hoạt động: Có hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, hiệu quả kĩ thuật...
- Theo phạm vi tác động của hiệu quả: có hiệu quả đâu tư của các dự án, của mỗi doanh
nghiệp, của từng ngành, địa phương và toàn bộ nền kinh tế quốc dân.
- Theo phạm vi lợi ích: có hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế-xã hội.
Hiệu quả đầu tư công có thể tính toán theo hiệu quả tuyệt đối là hiệu quả được tính
bằng hiệu số giữa kết quả và chi phí; hoặc tính theo hiệu quả tương đối được tính bằng tỷ số
giữa kết quả và chi phí.
. Theo đó, khi lợi ích thu được càng lớn tính trên một đơn vị chi phí hoặc chi phí
Nhà nước phải bỏ ra càng thấp tính trên một kết quả đầu ra (về mặt kinh tế/hoặc xã
hội/hoặc môi trường) thì hoạt động đầu tư công của nhà nước được xem là có hiệu quả.
1.2.2. Hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tƣ công
1.2.2.1. Chỉ số ICOR
Hệ số ICOR, là tỷ số đo chi phí cần để tạo ra một đồng GDP thì cần bao nhiêu vốn
đầu tư công được thể hiện tạo đẳng thức:
1.2.2.2. Chỉ số PIE-X
Chỉ số hiệu quả đầu tư công PIE-X là một cách đơn giản đo lường số lượng được tạo
8
ra trên tổng số vốn đầu tư công. Tuy nhiên để có thể so sánh, thì cần phải có một bộ cơ sở
dữ liệu trên thế giới đủ lớn để có thể xây dựng hiệu quả tốt nhất được gọi là đường ranh giới
hiệu quả. Cách thức thực hiện tính chỉ số hiệu quả đầu tư công PIE-X như sau:
Thứ nhất, các nước/ nền kinh tế phải xây dựng chỉ số đầu ra của sản phẩm đầu tư
công được gọi là chỉ số hạ tầng (infrastructure index) mà mỗi nền kinh tế có được trong một
khoảng thời gian nhất định (có thể là 1 năm).
Thứ hai, các nền kinh tế cũng phải tính tổng số vốn đầu tư công đã bỏ ra để đạt được
những chỉ tiêu nói trên.
Thứ ba, phân bổ các nền kinh tế nói trên lên một hệ trục toạ độ mà trục tung là chỉ số
đầu tư công, và trục hoành là số vốn đầu tư công bỏ ra.
1.2.3. Các nhân tố ảnh hƣởng tới hiệu quả đầu tƣ công
1.2.3.1. Các nhân tố vĩ mô
Thứ nhất, thể chế chính trị
Hệ thống thể chế chính trị đóng vai trò rất quan trọng trong việc quyết định đến hiệu
quả của các hoạt động đầu tư công. Đồng thời, hệ thống thể chế là một trong những yếu tố
quan trọng sẽ quyết định đến việc ra quyết định lựa chọn dự án, chất lượng quản lý và thực
hiện dự án, cũng như hiệu quả của việc đầu tư.
Thứ hai, các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô
Những yếu tố kinh tế vĩ mô có thể ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công bao gồm: khả
năng tăng trưởng GDP trong khu vực thực hiện dự án; tình trạng lạm phát; tiền lương bình
quân; tỷ giá hối đoái; những lợi thế so sánh của khu vực so với những nơi khác.
Thứ ba, khung pháp lý đầu tư công
Mục tiêu của khung pháp lý là công cụ cung cấp danh sách kiểm tra các vấn đề chính
sách quan trọng để chính phủ tạo môi trường cho phép các loại hình đầu tư công và tăng
cường lợi ích phát triển đầu tư cho toàn xã hội.
Thứ tư, các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch
Các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch là những quan điểm quan trọng để định hướng
cho các quyết định của chính phủ và để định hướng cho các quyết định đầu tư của các
ngành, lĩnh vực kinh tế.
Thứ năm, điều kiện tự nhiên
Ở những quốc gia có điều kiện tự nhiên khắc nghiệp cũng ảnh hưởng nặng đến hiệu
quả của đầu tư công.
9
1.2.3.2. Các nhân tố vi mô
Thứ nhất, hiệu quả quản lý đầu tư công
Hiệu quả quản lý đầu tư công là một trong những nhân tố tác động trực tiếp đến đầu tư
công. Thông thường khi xem xét hiệu quả đầu tư, người ta thường xem đến các chỉ số đánh
giá hiệu quả kinh tế nhưng thực chất hiệu quả quản lý đầu tư công phụ thuộc lớn vào các
khâu từ khâu hoạch định chính sách ban đầu, tức là khởi đầu quyết định cho sự xuất hiện
của dự án đầu tư công cho tới khâu lựa chọn, thực hiện và đánh giá, thẩm định dự án.
Thứ hai, mức độ minh bạch thông tin trong sử dụng vốn đầu tư công
Quốc gia nào có quy trình quản lý mua sắm chi tiêu công một cách công khai, minh
bạch, dựa trên đấu thầu công khai sẽ ngăn chặn được tình trạng sử dụng vốn đầu tư công sai
mục đích.
Thứ ba, vấn đề tham ô, tham nhũng
Khi xảy ra tham ô, tham nhũng thì sẽ dẫn đến hậu quả là: việc kiểm soát chi tiêu đầu
tư công sẽ càng gặp khó khăn, dự án được đầu tư khi chưa thực sự cần thiết đầu tư, dự án
được đầu tư với quy mô và công suất không phù hợp với nhu cầu thực tế, dự án được đầu tư
với yêu cầu kỹ thuật không phù hợp so với nhu cầu, dự án được đầu tư ở thời điểm và địa
điểm không hợp lý, thiết bị công trình của dự án có chất lượng thấp làm ảnh hưởng đến độ
an toàn và giảm tuổi thọ của dự án. Do đó, tham nhũng có thể bóp méo toàn bộ quá trình ra
quyết định liên quan đến ngân sách đầu tư.
Thứ tư, các nhân tố khác
Ngoài ra còn có một số các nhân tố khác cũng gây ảnh hưởng đến đầu tư công.
1.3. KINH NGHIỆM NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG CỦA MỘT SỐ
QUỐC GIA
1.3.1. Kinh nghiệm đầu tƣ công của một số quốc gia trên thế giới
1.3.1.1. Kinh nghiệm đầu tư công ở Hàn Quốc
Ở Hàn Quốc, vai trò của giám đốc điều hành vẫn còn bị hạn chế trong việc xem xét
các tài sản hoàn thành đối với các kế hoạch dự án. Các dự án đầu tư phải chịu sự kiểm toán
của tổ chức kiểm toán tối cao, bao gồm cả giá trị để kiểm toán tiền.
1.3.1.2. Kinh nghiệm đầu tư công ở Nhật Bản
Các cơ quan chức năng Nhật Bản hiện sử dụng nhiều phương pháp phân tích chi phí -
lợi ích để thẩm định hiệu quả của các dự án đầu tư công. Điều này giúp bảo đảm lựa chọn
được các dự án tốt hơn, nhất là trong bối cảnh nguồn lực đầu tư công hạn chế và các dự án
hạ tầng thường có quy mô lớn.
10
1.3.1.3. Kinh nghiệm đầu tư công ở Trung Quốc
Ở Trung Quốc, việc tổ chức giám sát các dự án đầu tư công được thực hiện thông
qua nhiều cấp, nhiều vòng giám sát khác nhau. Mục đích giám sát đầu tư của cơ quan Chính
phủ là đảm bảo đầu tư đúng mục đích, đúng dự án, đúng quy định và có hiệu quả.
1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Từ kết quả tổng hợp về một số kinh nghiệm trong quản lý đầu tư công của các nước
Hàn Quốc, Nhật Bản và Trung Quốc, một số bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam để
tăng cường hiệu quả đầu tư công như sau:
Định hướng đầu tư, xây dựng và sàng lọc bước đầu
Lựa chọn dự án và ngân sách
Về thẩm định dự án.
Triển khai dự án
Điều chỉnh dự án
Đánh giá tổng hợp và đánh giá lại sau khi hoàn thành dự án
11
CHƢƠNG 2
THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM
2.1.TỔNG QUAN ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM
2.1.1. Quy mô, cấu trúc đầu tƣ công
2.1.1.1. Quy mô đầu tư công
(1) Theo đối tƣợng
a)Về tổng vốn đầu tƣ xã hội
Việt Nam đang theo đuổi mô hình tăng trưởng kinh tế chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu
tư. Do vậy, giai đoạn 2007-2019 chứng kiến tổng giá trị vốn đầu tư toàn xã hội tăng 4,12 lần
từ 404,7 nghìn tỷ đồng năm 2006 lên 2.046,83 nghìn tỷ đồng năm 2018, và tốc độ tăng trưởng
trung bình là 8,65%/năm (giá so sánh năm 2010). Tốc tộ tăng trưởng có xu hướng chậm lại
bắt đầu tư năm 2011. Tốc độ tăng trưởng trung bình của giai đoạn 2006-2010 là 13,2%/ năm,
nhưng giai đoạn 2011-2019, con số này chỉ là 8,7%.
b) Tổng vốn đầu tƣ công
Giá trị vốn đầu tư công: Tuy không tăng mạnh như giai đoạn 2006 – 2010, nhưng từ
năm 2011 đến nay, chi đầu tư công liên tục tăng.
(2) Theo cấp độ quản lý
Trong giai đoạn 2007-2019, chi tiêu công của Việt Nam được phân cấp theo nguồn vốn
của Trung ương và địa phương. Nguồn chi tiêu công từ ngân sách trung ương, chiếm khoảng
50,7% (năm 2006) và có xu hướng giảm xuống còn 40,5% (năm 2019); nguồn chi tiêu công do
địa phương quản lý tăng từ 59,3% năm 2006 lên cao nhất vào năm 2019, đạt 59,5%.
2.1.1.2. Cấu trúc đầu tư công
Trong những năm qua, cơ cấu đầu tư công theo ngành, lĩnh vực đã có sự chuyển dịch
theo chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước, cũng như thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu
ngành kinh tế của Việt Nam theo hướng công nghiệp hoá- hiện đại hoá. Nguồn vốn đầu tư phát
triển xã hội được tập trung chủ yếu vào chi cho đầu tư xây dựng cơ bản, kế đến tích lũy tài sản
cố định dùng cho sản xuất.
Trong ngành giao thông vận tải: giao thông đường bộ chiếm khoảng 89% tổng chi
tiêu công của ngành. Mặc dù đường bộ chiếm đến trên 90% vận tải hành khách và 70% vận
tải hàng hóa, nhưng đó cũng là hình thức vận tải hàng hóa tốn kém nhất.
Trong ngành nông nghiệp: chính sách chú trọng đến đầu tư phát triển các công trình
thủy lợi lớn cho các diện tích chủ yếu để trồng lúa đã đảm bảo mục tiêu an ninh lương thực
nhưng lại tạo ra ít giá trị gia tăng.
12
2.1.2. Nguồn vốn đầu tƣ công
2.1.2.1. Nguồn thu từ ngân sách
Chính phủ đã dành ngân sách lớn cho đầu tư. Hàng năm, có khoảng hơn 187.969 tỷ đồng
ngân sách nhà nước (NSNN) chi cho đầu tư, chiếm tỷ trọng từ hơn 40% đến hơn 50% tổng chi
đầu tư công.
2.1.2.2. Nợ công
Thực thế cho thấy, đã có khá nhiều nghiên cứu quốc tế về ngưỡng nợ công gây tác động
tiêu cực tới nền kinh tế của một quốc gia. Số liệu nợ công từ Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF) cho
thấy, nếu so sánh với các nền kinh tế mới nổi và đang phát triển khác, nợ công của Việt Nam có
tốc độ tăng nhanh hơn rất nhiều. Trong giai đoạn 2000 - 2019, từ chỗ có tỷ trọng nợ công/GDP
thấp nhất trong nhóm nước đang phát triển, nợ công của Việt Nam đã tăng vọt lên. Thậm chí
trong những năm gần đây Việt Nam đã vượt lên nhóm đứng đầu nợ công cao vào năm 2016 với
tỷ lệ dư nợ 63,6%/GDP (WB&GVN, 2017).
2.1.2.3. Nguồn vay nợ/ ODA
Theo thống kê của World Bank (2017) giai đoạn từ năm 2006 – 2016, nguồn vốn ODA
vào Việt Nam tăng mạnh chủ yếu ở các năm từ 2011 – 2014 (cao hơn so với giai đoạn từ
2006 – 2010), và có xu hướng giảm dần từ 2015- 2016, cụ thể ở hình 2.10. Nguyên nhân được
đánh giá là do: giai đoạn từ 2001 – 2005, các nhà tài trợ nước ngoài cam kết và ký kết các
khoản viện trợ nhưng không được triển khai. Điển hình, giai đoạn này 411,24 tỷ USD đã được
cam kết viện trợ cho Việt Nam, tuy nhiên chỉ có 7,877 tỷ USD được giải ngân. Đến giai đoạn
từ năm 2011-2015 mức giải ngân đã được cải thiện đáng kể với 27,78 tỷ USD được cam kết
và 22,32 tỷ USD được giải ngân
2.2. THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM
2.2.1. Hệ số ICOR của đầu tƣ công
Trong nhiều năm qua, Việt Nam đã theo đuổi mô hình tăng trưởng chủ yếu dựa vào
tăng vốn đầu tư, đặc biệt là đầu tư từ khu vực nhà nước. Theo Trần Nguyễn Ngọc Anh Thư
& Lê Hoàng Phong (2014) thì tỷ lệ vốn đầu tư/GDP tăng rất mạnh mẽ từ lúc nền kinh tế mở
cửa đến nay trong khi tốc độ tăng trưởng chỉ dao động quanh mức 6-8%. Tỷ lệ vốn đầu
tư/GDP chỉ từ mức 26,4% trong giai đoạn 1991- 1995, tăng lên trên 40% cho giai đoạn
2006-2010, đặc biệt là đạt đỉnh năm 2007 ở mức 46,52% GDP, thuộc loại cao nhất khu vực
Đông Á và Đông Nam Á. Tuy nhiên, xu hướng đầu tư công chỉ mới giảm trong giai đoạn từ
2011 – 2019.
Vốn đầu tư toàn xã hội tăng mạnh chủ yếu là do đầu tư công (chiếm tỷ trọng cao
13
nhất) tăng rất mạnh mẽ, giữ mức trên 53% trong suốt cả thập kỷ từ 1996-2005. Trong giai
đoạn 2006-2010 xuống còn 39,1% và tiếp tục giảm còn 38,4% trong giai đoạn 2011-2019
(Bảng 2.2). Hệ số Vốn đầu tư công/GDP luôn chiếm tỷ lệ cao và tăng mạnh hơn các thành
phần vốn đầu tư từ khu vực kinh tế ngoài quốc doanh trong nước và khu vực FDI. Tuy
nhiên, kết quả lại cho thấy hiệu quả đầu tư công luôn thấp hơn hiệu quả đầu tư toàn nền
kinh tế và các khu vực đầu tư còn lại khi đánh giá thông qua chỉ số ICOR thể hiện ở Hình
2.14 và Hình 2.15. Trong đó giai đoạn 2011 - 2019, khoảng cách giữa hệ số ICOR của Vốn
đầu tư công so với các thành phần còn lại khá cao, cao hơn so với giai đoạn 2006-2010.
2.2.2. Các chỉ tiêu hiệu quả đầu tƣ công của Việt Nam ( Public investment efficiency
index- PIE-X )
2.2.2.1. Hiệu quả chi đầu tư công cho cơ sở hạ tầng
(1) Hiệu quả chi đầu tƣ công cho cơ sở hạ tầng giao thông vận tải
(a) Chỉ số về khối lƣợng cơ sở hạ tầng giao thông vận tải.
Trong ngành giao thông vận tải, riêng lĩnh vực giao thông đường bộ chiếm khoảng
79% tổng chi tiêu công của ngành. Chi tiêu công cho các lĩnh vực đường thủy nội địa,
hàng hải và đường sắt tương đối thấp trong khi chi phí vận tải theo km của những phương
thức vận tải trên thấp hơn rất nhiều so với đường bộ.
Mạng lưới giao thông thủy giai đoạn từ 2007 – 2017 đã tăng trưởng khác chận với
tốc độ tăng trưởng bình quân 3,66%/năm. Phần lớn đường thủy có tải trọng chủ yếu là dưới
50 tấn chiếm 58,4%; trọng tải từ 51 tấn - 100 tấn chiếm 15,2%; trọng tải từ 101 tấn - 500 tấn
chiếm 12,7%; trọng tải từ 501 tấn - 1000 tấn chỉ đạt 6,4% và trọng tải từ 1001 tấn trở lên chỉ
khoảng 7,6%.
(b) Đánh giá mức độ gia tăng chi đầu tƣ công và sự thay đổi về khối lƣợng cơ sở
hạ tầng giao thông
Đầu tư công của Chính phủ trong ngành giao thông chưa được cân đối khi quá ưu
tiên đầu tư mới so với việc duy tu bảo dưỡng. Theo đánh giá của WB&GVN (2017 ), tổng
chi đầu tư cho duy tu bảo dưỡng đường giao thông mới chỉ chiếm khoảng 18% tổng chi
tiêu ngành giao thông trong năm 2012.
Theo đánh giá về năng năng lực canh tranh quốc gia, thì cơ sở hạ tầng của Việt Nam
được xếp hạng 79 với điểm số 3.9 (hình 2.20), chỉ cao hơn một số nước trong khu vực Đông
Nam Á là Lào, Phillipines và Campuchia.
14
(2) Chỉ số hiệu quả đầu tƣ cho lĩnh vực sản xuất điện năng
(a) Các chỉ số về sản lƣợng điện
Việt Nam không có điện nguyên tử, thủy điện có khoảng gần 20.000 MW, tuốc bin khí
khoảng 10.000 MW, khí hóa lỏng và khí đồng hành số lượng thì hạn chế… Do đó phát điện
bằng nhiệt điện than vẫn đứng số 1 trong hệ thống năng lượng của cả nước. Hiện nay nhiệt điện
than chiếm tỷ trọng 40% toognr sản lượng điện của cả nước, khoảng hơn 20.000 MW. Phát
triển nhiệt điện than là việc làm tất yếu, bắt buộc và rất khoát phải làm, không có còn đường
nào khác. Có điều nếu phát điện bằng nhiệt điện than nhiều người sẽ băn khoăn vấn đề phát thải
CO2 và xỉ than.
Tổng năng lượng sản xuất tăng 7,9%/năm trong giai đoạn 2001-2005 cùng với sự tăng
trưởng của các dạng năng lượng như than, dầu thô, khí, năng lượng phi thương mại. Giai đoạn
2006-2010 tốc độ tăng của năng lượng sản xuất chỉ đạt 2%/năm (Nguyễn Khoa Diệu Hà, 2010).
Tổng năng lượng sơ cấp cung cấp tăng 7,1% trong giai đoạn 2001-2010. Tỷ trọng tham gia của
các dạng năng lượng trong tổng năng lượng sơ cấp cung cấp là: 10,3% của dầu, 23% của than,
13% của khí, 22,9% của năng lượng phi thương mại, điện 10,3%, sản phẩm dầu 20,5%. Điện
sản xuất tăng trung bình 14,3%/năm trong giai đoạn 2001-2010. Cơ cấu sản xuất điện đã có sự
thay đổi mạnh trong thập kỷ qua: giảm dần thủy điện và tăng cường nguồn điện từ nhiệt điện
khí và turbin khí từ 16,4% lên 44,5%; nhiệt điện than tăng từ 11,8% lên 17,9%; và các loại điện
được phát từ các nguồn năng lượng khác và nhập khẩu.
(b) Đánh giá mức độ chi đầu tƣ công cho lĩnh vực sản xuất năng lƣợng
Xét trong tổng chi tiêu công của cả nước, riêng lĩnh vực sản xuất điện, khí đốt, nước
nóng và điều hòa không khí giai đoạn 2006 – 2019 chiếm khoảng 59.585 tỷ đồng/năm.
Chiếm khoảng 13,7% tổng đầu tư công cả nước, xếp thứ 3 trong các lĩnh vực có tỷ lệ chi
tiêu cao nhất. Tỷ trọng đầu tư công cho lĩnh vực này tăng mạnh vào giai đoạn từ 2009 –
2013. Vì đây là giai đoạn GDP của Việt Nam có tốc độ tăng trưởng khá cao, bình quân đạt
6,11%/năm. Do đó nhu cầu năng lượng điện cho sản xuất là rất lớn. Sản lượng điện thương
phẩm sản xuất giai đoạn 2006 – 2019 tăng trưởng bình quân 10,4%/năm. Trong khi đó, chi
đầu tư cho sản xuất điện, khí đốt tăng bình quân 9,97%/năm. Giai đoạn từ 2010-2013, và
2017-2019, tốc độ tăng sản lượng điện sản xuất vượt trội so với tốc độ chi đầu tư công cho
sản xuất điện, khí đốt.
(3) Chỉ số mức độ gia tăng đầu tƣ công/ mức độ tiếp cận nƣớc sạch
Theo Tổng cục Thủy lợi, tính đến hết năm 2016, tỷ lệ người dân khu vực nông thôn được
15
sử dụng nước hợp vệ sinh đạt khoảng 87,5%. Tuy nhiên, chỉ có khoảng 49% cư dân nông thôn
được tiếp cận nước sạch theo Quy chuẩn QC 02/BYT của Bộ Y tế. Hiện cả nước mới có 43,5%
dân số được cấp nước từ công trình cấp nước tập trung, còn 56,5% phải sử dụng nước từ các công
trình cấp nước nhỏ lẻ.
(4) Đầu tƣ công trong lĩnh vực y tế:
Tỷ lệ chi cho y tế của Việt Nam đặc biệt cao trong điều kiện thu nhập như hiện nay.
Ngân sách của Chính phủ chỉ chiếm khoảng một nửa tổng mức chi, nhưng tỷ lệ chi tiêu cao
cho y tế từ tiền túi của người dân cũng là một quan ngại về chính sách công, do tác động của
nó đối với người nghèo và các lý do khác. Trong tương lai, áp lực phải tiếp nhận những chi
phí đó vào công quỹ có thể sẽ ngày càng lớn. Áp lực chi phí càng trở nên nghiêm trọng khi
Việt Nam chuẩn bị bước vào giai đoạn dân số già đi nhanh chóng, nhanh hơn nhiều so với
hầu hết các quốc gia khác. Tại hầu hết các quốc gia thu nhập cao, chi tiêu công chiếm đến
gần 75% tổng chi, và tỷ lệ đó dựa trên căn cứ kinh tế vững chắc: người dân không biết khi
nào họ sẽ bị ốm đau và phải chịu phí tổn bao nhiêu khi rơi vào hoản cảnh đó, sau khi ốm
đau, họ cũng không thể có thông tin để nhận định về việc phải được chăm sóc ở đâu, cần
những hình thức điều trị gì, và liệu có thể tin tưởng bác sỹ hay không. Qua đó ta có thể thấy
kỳ vọng lớn về vai trò quan trọng của chi tiêu của Chính phủ trong lĩnh vực y tế.
(5) Chỉ số đánh giá hiệu quả đầu tƣ công với xoá đói giảm nghèo
Từ năm 2007- 2014, hiệu quả của đầu tư công ảnh hưởng đến tỷ lệ giảm nghèo ở Việt
Nam không được ổn định. Khi mà để đẩy mạnh xóa đói giảm nghèo thì chi phí xã hội phải đầu
tư ngày càng nhiều và khá tốn kém. Điển hình, năm 2004, khi đầu tư công tăng 1% thì tỷ lệ hộ
nghèo giảm còn 0,86%, nhưng đến năm 2010, tỷ lệ hộ nghèo chỉ giảm 0,12%. Năm 2012, tỷ lệ
hộ nghèo giảm tăng lên 0,77% và năm 2014, tỷ lệ hộ nghèo giảm tăng lên 1,84% Như vậy,
chứng tỏ đầu tư công của Việt Nam đã có nhiều sự nỗ lực và cố gắng nhưng hiệu quả xóa
đói giảm nghèo mới chỉ đạt về mặt số lượng chứ chưa phải chất lượng.
(6) Chỉ số hiệu quả đầu tƣ công với lĩnh vực giáo dục
Nhìn chung, chỉ có năm 2009-2012 do ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế nên
nguồn vốn chi cho giáo dục giảm so với những năm trước đó. Nhưng xét trong cả giai đoạn
2006-2019, nguồn vốn đầu tư công đã chi cho giáo dục và đào tạo có tỷ lệ ngày càng tăng cả
về số tương đối lẫn tỷ trọng. Điều đó chứng tỏ rằng, nhà nước đang ngày càng quan tâm hơn
đến vấn đề giáo dục, đây chính là tiền đề để tăng cường chất lượng nguồn nhân lực cho
tương lai.
16
2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM
2.3.1. Những kết quả đạt đƣợc
Một là, quy mô chi tiêu đầu tư công đã được mở rộng liên tục để hỗ trợ cho tăng
trưởng kinh tế trong thời kỳ này.
Hai là, tái cơ cấu đầu tư công đã được thực hiện theo đúng định hướng, tỷ trọng đầu
tư công trong tổng đầu tư toàn xã hội và trên GDP đã giảm dần.
Ba là, cơ cấu đầu tư công đã dần được chuyển dịch sang những ngành bảo đảm tính
bền vững của tăng trưởng mặc dù dự chuyển dịch này vẫn còn chậm.
Bốn là, lĩnh vực y tế đã được quan tâm đầu tư để cải thiện chất lượng sức khỏe người dân.
2.3.2. Tồn tại và nguyên nhân
2.3.2.1. Tồn tại
Thứ nhất, hệ số ICOR của Việt Nam và so sánh với các quốc gia khác
Thực trạng trong nhiều năm qua Việt Nam đã theo đuổi mô hình tăng trưởng dựa vào
đầu tư công. Hệ số vốn đầu tư công/ GDP luôn chiếm tỷ trọng cao trong tổng số vốn đầu tư
toàn xã hội. Tuy nhiên nếu tính ICOR trung bình qua các năm từ 2011-2019 thì thấy rằng hệ số
ICOR ở Việt Nam giai đoạn này khá cao 6,25% nhưng tốc độ tăng trưởng trung bình giai đoạn
này mới chỉ đạt 6,3%. Nếu tính như vậy trung bình 1 đồng đầu tư công giúp GDP tăng được
0,42 đồng. Mặc dù để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thì yếu tố vốn đầu tư đóng vai trò quan
trọng, nhưng hiệu quả và chất lượng sử dụng vốn lại thấp và chiều hướng đi xuống, được thể
hiện thông qua chỉ số ICOR. ICOR có xu hướng tăng lên trong giai đoạn từ 2007-2009. Nếu so
sánh với các quốc gia trong cùng khu vực thì ICOR của Việt Nam gần gấp đôi, điều đó có nghĩa
là hiệu suất đầu tư của Việt Nam chỉ bằng một nửa của họ. Hiệu suất đầu tư của Việt Nam thấp
phần lớn là do đầu tư khu vực nhà nước thấp, thể hiện ICOR đầu tư vốn ngân sách rất cao.
Thứ hai, chỉ số đo lường hiệu quả đầu tư công PIE-X
+ chỉ số đầu tư công với cơ sở hạ tầng giao thông vận tải.
Đối với ngành giao thông thì tỷ lệ phân chia nguồn vốn đầu tư công chưa hợp lý. Ngành
giao thông vận tải đã giành 79% tổng số vốn đầu tư công của ngành để chi cho giao thông
đường bộ. Số còn lại được phân bổ cho giao thông đường thuỷ và giao thông đường sắt. Tuy
nhiên, người dân vẫn phải bỏ ra chi phí rất lớn để được sử dụng đường cao tốc, cầu…Chi phí
này cao hơn rất nhiều so với các quốc gia trong cùng khu vực. Mặt khác, mặc dù được đầu tư
với số lượng vốn đầu tư công khá lớn nhưng mật độ đường cao tốc ở Việt nam vẫn còn khá
khiêm tốn so với mặt chung của các quốc gia khác.
17
Hơn nữa, dù bỏ khoản chi phí cao để giành cho giao thông đường bộ nhưng chi phí bảo
trì giành cho những công trình này còn khiêm tốn nên tình trạng đường xá, cầu hỏng gây tại nạn
làm cho số tai nạn tăng cao. Cho đến những năm gần đây, khi có chỉ thị của Nhà nước đã có
quỹ giành cho bảo trì đường bộ. Quỹ này từ khi sinh ra luôn hoạt động hết công suất nhưng tỷ
lệ tai nạn giao thông ở Việt nam trong giai đoạn vừa có không có xu hướng giảm nhiều.
Bên cạnh đó việc phân chia tỷ lệ giữa giao thông đường bộ và giao thông đường thuỷ,
đường sắt bất hợp lý gây lãng phí cho toàn xã hội. Bởi hiện nay đa số người dân buộc phải sử
dụng đường bộ để vận chuyển hàng hoá. Mà chi phí để vận chuyển hàng hoá bằng đường bộ
cao hơn 90% so với đường thuỷ và đường sắt.
Trong quá trình triển khai các dự án thì ngành giao thông vận tải chưa thực hiện đúng
quy trình của luật đầu tư công nên mới có các tình trạng là cho triển khai xây dựng dự án nhưng
không thông qua đấu thầu công khai mà áp dụng phương án chỉ định thầu. Với việc làm như
vậy là một trong những nguyên nhân dẫn đến hậu quả gây lãng phí nguồn vốn đầu tư, nguồn
vốn được các nhà thầu sử dụng không hiệu quả do năng lực có hạn như do không có năng lực
thi công nên rất nhiều các công trình bị chậm tiến độ. Khi bị chậm tiến độ sang năm sau sẽ làm
cho giá nguyên liệu tăng và từ đó đẩy giá vốn của công trình tăng cao thêm nữa.
Như vậy, đối với ngành giao thông vận tải thì không chỉ là số vốn phân bổ chưa hợp lý
giữa các ngành mà còn tồn tại tình trạng sử dụng vốn đầu tư công chưa hiệu nên gây ra tình
trạng thất thoát vốn, tham ô, tham nhũng vốn đầu tư công.
+ chỉ số đầu tư công cho lĩnh vực sản xuất năng lượng
Tổng ngành được nhận từ ngân sách giai đoạn 2006-2019 với số vốn đầu tư công
khoảng 59.585 tỷ đồng/ năm. Chiếm khoảng 13,7% tổng đầu tư công trong cả nước. Tuy nhiên
theo đánh giá của các chuyên gia dự kiến trong thời gian tới ngành điện sẽ cần số vốn nhiều hơn
nữa để tăng năng suất sản xuất. Hơn nữa cũng phải nhìn vào thực tế thấy rằng sản lượng điện
thưởng phẩm sản xuất trung bình mỗi năm tăng trưởng là 10,4%/ năm nhưng chi đầu tư cho sản
xuất điện của nhà nước bình quân mới chỉ đạt 9,97%/ năm. Với nguồn như vậy thì ngành sản
xuất điện, khí đốt vẫn bị rơi vào tình trạng thiếu vốn. Khi thiếu vốn, xã hội vẫn không đủ điện,
khí đốt để phục vụ phát triển tăng trưởng sẽ làm ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế vì vậy cần
phải có kế hoạch phân bổ đầu tư công giưã các ngành kinh tế một cách phù hợp hơn nữa.
+ chỉ số gia tăng đầu tư công/ mức độ tiếp cận nước sạch
Việc ô nhiễm nguồn nước tại khu vực nông thôn do thiếu hạ tầng cơ sở, xả nước thải sản
xuất công nghiệp, nông nghiệp, chăn nuôi và nước thải sinh hoạt, rác thải ra thẳng ao, hồ không
18
qua xử lý đã làm người nông dẫn bị thiếu nước sạch sinh hoạt. Tỷ lệ người dân ở các thành phố
lớn được sử dụng nước đạt vệ sinh mới chiếm 90%, còn ở khu vực nông thôn là 41%. Lý do để
xảy ra tình trạng này là do các công trình thực sự chưa có sự tập trung cao do bị ảnh hưởng bởi
những công trình kém hiệu quả.
+ chỉ số đầu tư công cho lĩnh vực y tế
Việt Nam lại có tình trạng là trung bình khoảng 43% chi tiêu cho y tế là dành cho dược
phẩm, con số này cao hơn rất nhiều so với các quốc gia trong cùng khu vực và trên thế giới.
Điều này do giá dược phẩm cao và biến động, trong khi các chi phí khác ngoài dược phẩm chưa
được tính đầy đủ trong giá dịch vụ y tế gây ra tình trạng người dân đi khám bệnh phải bỏ ra một
khoản chi phí khá lớn để mua thêm thuốc làm lãng phí cho dân.
Việt Nam lại có tình trạng là trung bình khoảng 43% chi tiêu cho y tế là dành cho dược
phẩm, con số này cao hơn rất nhiều so với các quốc gia trong cùng khu vực và trên thế giới.
Điều này do giá dược phẩm cao và biến động, trong khi các chi phí khác ngoài dược phẩm chưa
được tính đầy đủ trong giá dịch vụ y tế gây ra tình trạng người dân đi khám bệnh phải bỏ ra một
khoản chi phí khá lớn để mua thêm thuốc.
+ chỉ số đầu tư công cho lĩnh vực giáo dục
Tỷ lệ vốn đầu tư công của ngành giáo dục giành cho khối tiểu học chiếm tỷ trong khá
cao. Trong khi đầu tư vào khối đại học và đào tạo nghề còn hạn chế vì vậy dẫn đến chất
lượng lao động đủ để phục vụ cho nhu cầu nguồn nhân lực của xã hội còn hạn chế. Cơ cấu
chi này đã dẫn đến chất lượng giáo dục thấp. Học sinh tốt nghiệp còn hạn chế về tư duy
sang tạo, kỹ năng thực hành, năng lực vận dụng những kiến thức và kỹ năng cần thiết để hội
nhập. Đó cũng là nguyên nhân gây ảnh hưởng đến việc thiếu hụt lao động bậc cao. Tình
trạng thất nghiệp ở nhóm lao động trẻ tang do năng lực không phù hợp với công việc. Nó là
nguyên nhân lớn ảnh hưởng đến năng suất lao động của việt Nam trong tương lai.
+ chỉ số đầu tư công với xoá đói giảm nghèo
Chỉ số xoá đói giảm nghèo được đánh giá là thực hiện khá tốt nhưng vẫn chưa bền vững.
Trong quá trình thực hiện chính sách đầu tư để xóa đói giảm nghèo giai đoạn 2011 – 2019
vẫn còn những sự chồng chéo và không tập trung. Đó là: sự chồng chèo và thiếu gắn kết
trong hệ thống chương trình và chính sách giảm nghèo. Có một thực trạng dễ thấy là, mặc
dù có rất nhiều các chương trình, chính sách dành cho công dân của Việt Nam nói chung và
người nghèo nói riêng nhưng theo thống kê của Bộ Lao động và Thương Binh, Xã hội thì
người nghèo đang gặp những hạn chế trong việc tiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ xã hội cơ
19
bản. Ví dụ trong lĩnh vực giáo dục, y tế, theo báo của UBDP về an sinh xã hội cho biết
nhóm 20% giảu nhất hưởng 45% các trợ cấp về y tế, nhóm 20% nghèo chỉ nhận được 7%,
nhóm 20% giảu hưởng 35% trợ cấp giáo dục, trong khi nhóm 20% nghèo chỉ nhận được
15%. Như vậy, người nghèo đang phải chịu cảnh đói trên nhiều phương diện. Mặt khác, một
số hộ thoát nghèo có nguy cơ rủi ro tái nghèo trở lại.
Đi kèm với sự phát triển của nền kinh tế như hiện nay, nếu đầu tư công không tiếp tục
phát sinh tốt vai trò của mình thì khoảng cách giảu nghèo sẽ ngày càng gia tăng, khiến cho sự
phân hoá giàu nghèo ngày càng trở nên nghiêm trọng. Sự phân hoá này không chỉ thể hiện theo
vùng, theo khu vực mà nó còn được thể hiện ngay cả trong cùng khu vực, từng vùng.
2.3.2.2. Nguyên nhân của các tồn tại trên
Thứ nhất là, hệ thống khung pháp lý cho đầu tư công chưa đồng bộ
Cơ chế khuyến khích, ưu đãi đầu tư và quản lý đầu tư chưa hợp lý; khuyến khích và
ưu đãi đầu tư còn dàn trải, chưa có mục tiêu và điều kiện ràng buộc rõ ràng, cụ thể; chưa
hướng được đầu tư vào các ngành công nghệ cao, ngành có lợi thế cạnh tranh, có tác động
và đóng góp lớn cho tăng trưởng kinh tế.
Thứ hai, cơ chế đánh giá, giám sát đầu tư công thiếu hiệu quả
Cơ chế giám sát, kiểm tra thực hiện đầu tư công chưa được chú trọng đúng mức. Tuy
đã thực hiện phân cấp mạnh trong cơ chế quản lý vốn đầu tư, song chế độ thông tin báo cáo,
kiểm tra, giám sát trong một số khâu chưa được điều chỉnh tương xứng, nên công tác thống
kê, tổng hợp, đánh giá gặp nhiều khó khăn. Công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán của các
cơ quan nhà nước chưa thường xuyên, chưa liên tục, hiệu quả công tác giám sát còn thấp.
Thứ 3, Thiếu minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý và sử dụng vốn
đầu tư công. Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công còn kém
Dẫn chứng theo báo cáo của Kiểm toán Nhà nước, kỷ cương, kỷ luật ngân sách
không nghiêm khi tình trạng các đơn vị sử dụng ngân sách chi tiêu lãng phí không giảm.
Hiện công khai các quỹ còn rất hạn chế, nhất là các quỹ huy động từ nhân dân. Do
đó, Luật Ngân sách nhà nước lần này cần phải có quy định công khai đối với các quỹ này từ
dự toán, việc sử dụng, và quyết toán sau đó.
Thứ tư, thiếu bộ chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tư công
Hiện vẫn chưa có tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế- xã hội- môi trường của dự án
đầu tư khi xem xét cấp phép và phân bổ vốn cho dự án. Trên thực tế, muốn nâng cao hiệu
quả đầu tư công thì các chương trình, dự án đầu tư công phải được xác định, cụ thể hoá ý
20
tưởng, chuẩn bị và phải được đánh giá trước khi đưa ra quyết định lựa chọn dự án đầu tư
Thứ năm, chưa tận dụng tối đa hợp tác công tư(PPP) để giảm gánh nặng cho
NSNN
Mô hình PPP là việc nhà nước và tư nhân cùng phối hợp thực hiện để cung cấp cơ sở
hạ tầng, dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án được ký kết. Việc thay đổi cơ cấu chi tiêu
NSNN theo hướng giảm bớt chức năng “nhà nước kinh doanh” đồng thời tăng cường chức
năng “ nhà nước phúc lợi” nhà nước nên thực hiện “xã hội hoá” việc gánh vác các chi phí
cho phúc lợi công. Bởi các dự án đầu tư công thường đòi hỏi nguồn vốn lớn, thậm chí có thể
vượt khả năng vốn NSNN.
21
CHƢƠNG 3
GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG CỦA VIỆT NAM
3.1. ĐỊNH HƢỚNG PHÁT TRIỂN KINH TẾ VÀ CƠ CẤU VỐN ĐẦU TƢ CÔNG
ĐẾN NĂM 2026
3.1.1. Định hƣớng phát triển kinh tế đến năm 2026 và tầm nhìn đến năm 2031
Tỉ trọng các ngành công nghiệp và dịch vụ chiếm khoảng 85% trong GDP.
Giá trị sản phẩm công nghệ cao và sản phẩm ứng dụng công nghệ cao đạt khoảng
45% trong tổng GDP.
Yếu tố năng suất tổng hợp đóng góp vào tăng trưởng đạt khoảng 35%; giảm tiêu
hao năng lượng tính trên GDP 2,5 - 3%/năm.
Thực hành tiết kiệm trong sử dụng mọi nguồn lực. Chỉ tiêu Hiệu quả sử dụng vốn
đầu tư (ICOR) định hướng đến năm 2020 là ≤ 5; Bội chi ngân sách Nhà nước/GDP: <4%;
Nợ của Chính phủ/GDP < 55,0% ; Nợ nước ngoài/GDP <50,0%.
Kết cấu hạ tầng tương đối đồng bộ, với một số công trình hiện đại. Tỉ lệ đô thị hoá
đạt trên 45%. Số xã đạt tiêu chuẩn nông thôn mới khoảng 50%.
Theo Nghị quyết Hội nghị Trung ương V cũng đã xác định các mục tiêu cụ thể, trong
đó “chú trọng nâng cao chất lượng, hiệu quả kinh doanh trong khu vực kinh tế tư nhân.
Phấn đấu đến năm 2020 có ít nhất 1 triệu doanh nghiệp, thực tế, tính tới ngày 31/12/2018 cả
nước đã có 714.000 doanh nghiệp đang hoạt động, tức đạt khoảng 71,4% kế hoạch đề ra (Bộ
Kế hoạch và Đầu tư, 2019.
Ngoài ra, kinh tế trong nước hiện vẫn đang được định hướng phát triển theo Quyết
định Số: 622/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ký ngày 10/5/2017 về việc ban hành kế
hoạch hành động quốc gia thực hiện chương trình nghị sự 2030 vì sự phát triển bền vững.
Cụ thể một số định hướng đến 2031 như sau:
Giảm ít nhất một nửa tỷ lệ nghèo theo tiêu chí nghèo đa chiều của quốc gia.
Duy trì tăng trưởng GDP bình quân đầu người 4 - 4,5%/năm và tăng trưởng GDP
hàng năm trung bình từ 5 - 6%.
Xây dựng cơ sở hạ tầng có khả năng chống chịu cao, thúc đẩy công nghiệp hóa
bao trùm và bền vững, tăng cường đổi mới
Xây dựng các thể chế minh bạch, hiệu quả và có trách nhiệm giải trình ở tất cả các cấp.
22
3.1.2. Tái cơ cấu vốn đầu tƣ công định hƣớng đến năm 2026
Mục tiêu chung: Tổ chức thực hiện hiệu quả kế hoạch đầu tư công trung hạn gắn với
kế hoạch tài chính trung hạn và kế hoạch vay, trả nợ công; phấn đấu đạt tỷ lệ giải ngân vốn
đầu tư công hàng năm trên 90%; tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế quản lý đầu tư công
trong tất cả các khâu của quy trình quản lý đầu tư công, nâng cao hiệu quả và tính bền vững
của đầu tư công. Định hướng tỷ trọng vốn đầu tư nhà nước bình quân đạt khoảng 10 - 11%
GDP đến năm 2025. Trong đó đẩy mạnh thu hút tối đa, quản lý và sử dụng có hiệu quả các
nguồn vốn đầu tư phát triển theo hướng đẩy mạnh xã hội hóa đầu tư, mở rộng các hình thức
đầu tư.
3.1.3. Cải cách Luật Quản lý nợ công
Để siết chặt hơn về các khoản nợ công của quốc gia, Quốc hội đã ban hành Luật
Quản lý nợ công số 20/2017/QH14 có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2018, đây là một bước
tiến quan trọng, mạnh mẽ trong quản lý nợ công (QLNC) của Việt Nam.
3.2. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ VỐN ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM
3.2.1. Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về quản lý và sử dụng vốn đầu tƣ công
Quốc hội đã ban hành Luật NSNN 2015 đã có cơ chế phân cấp quản lý NSNN từ
Trung ương đến địa phương, nhưng việc kiểm tra, giám sát chưa dược chặt chẽ các nguồn
NSNN vì vậy đã dẫn đến bội chi NSNN.
Mặc dù hiện nay đã xây dựng các kế hoạch chi tiêu công trung hạn. Nhưng vẫn cần
phải tăng cường kiểm soát chặt chẽ chi tiêu công để không vượt ngưỡng gây ra tác động tiêu
cực đến tăng trưởng kinh tế
Cần áp dụng hệ thống giám sát và chi tiêu công (M&E) vào tổng chi tiêu công và
phải lồng ghép xuyên suốt mục tiêu phát triển bền vững
3.2.2. Cải thiện cơ chế giám sát, đưa ra quy trình đánh giá hiệu quả đầu tư công
Nâng cao năng lực quản lý đầu tư, hiệu lực và hiệu quả công tác giám sát, đánh giá
hiệu quả đầu tư Nhà nước; Chỉ định cơ quan đầu mối phối hợp và chịu trách nhiệm cuối
cùng trong kiểm tra. giám sát và đánh giá hiệu quả kinh tế xã hội của các dự án đầu tư nói
riêng và đầu tư Nhà nước nói chung.
3.2.3. Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tƣ công
Cần phải ban hành các tiêu chí thẩm định, lựa chọn dự án đầu tư bằng vốn NSNN, tiêu chí
đánh giá hiệu quả kinh tế-xã hội của dự án đầu tư; cơ chế phân bố vốn đầu tư Nhà nước theo
hướng đầu tư tập trung, chất lượng và hiệu quả, phục vụ thúc đẩy hoặc dẫn dắt chuyển dịch
cơ cấu kinh tế. Ngoài ra, cần thực hiện đánh giá đầu tư công theo các chuẩn của thế giới, để
23
có sự so sánh trực quan, đúng đắn với các nước. Đồng thời, các tiêu chí đánh giá hiệu quả
đầu tư công phải được phổ biến và hướng dẫn để các bộ, ngành, địa phương hiểu đúng đắn
và có thể áp dụng thống nhất
3.2.4. Tăng cƣờng tính minh bạch thông tin trong việc sử dụng vốn đầu tƣ công. Kiểm
soát chặt chẽ các nguồn vốn vay
Để nâng cao hiệu quả đầu tư công, trước hết phải khắc phục các nguyên nhân dẫn tới
yếu kém đã nêu ở trên, cần thực hiện một số biện pháp sau:
Chính phủ cần sớm nâng cấp hoặc xây dựng mới hệ thống thông tin điện tử về
kinh tế vĩ mô, về mua sắm, đầu tư công, về công tác đấu thầu. Để thông tin được nhanh
chóng cập nhật và minh bạch thôn tin, hạn chế lợi ích nhóm.
Minh bạch ngân sách nhà nước theo thông lệ quốc tế: Cần tăng cường tính minh
bạch và phù hợp với thông lệ quốc tế trong cách trình bày và báo cáo NSNN, làm nền tảng
cho việc ra quyết định chính sách kịp thời, đánh giá hiệu quả hoạt động dịch vụ công và
chính sách thu, chi tiêu công, nâng cao trách nhiệm giải trình và hội nhập quốc tế.
3.2.5. Tăng cƣờng huy động nguồn vốn tƣ nhân trong đầu tƣ công
Thay đổi cơ cấu chi tiêu ngân sách theo hướng giảm bớt chức năng “nhà nước
kinh doanh” và đồng thời tăng cường chức năng “nhà nước phúc lợi”:
+ Thực hiện “xã hội hóa” việc đầu tư kinh doanh (BT, BOT, PPP), thay vì “xã hội
hóa” việc gánh vác các chi phí cho phúc lợi công.
+ Chuyển hướng chi tiêu ngân sách nhiều hơn cho phúc lợi (giáo dục, y tế, nhà
ở, an sinh).
Các dự án đầu tư công thường đòi hỏi nguồn vốn đầu tư rất lớn, thậm chí có thể vượt
khả năng vốn ngân sách nhà nước. Cho nên, việc huy động các nguồn lực tài chính từ khu
vực tư nhân tham gia vào các chương trình, dự án đầu tư công là rất quan trọng góp phần cải
thiện, nâng cao hiệu quả đầu tư công.
3.3. ĐIỀU KIỆN VÀ LỘ TRÌNH THỰC HIỆN CÁC GIẢI PHÁP
Để đảm bảo phát triển kinh tế ổn định, bền vững, và tăng cường hiệu quả đầu tư công
trong thời gian tới. Luận án đề xuất lộ trình tái cơ cấu như sau đối với chính sách tăng
trưởng, tài chính công và đầu tư công thực hiện cụ thể như sau:
Tăng cường chất lượng đầu tư công thông qua tái cơ cấu vốn đầu tư công, cụ thể
cần xem xét tăng cường tỷ lệ chi đầu tư cho phát triển cho giai đoạn 2025 và định hướng
đến 2030.
24
Cấp bách thay đổi các quy trình, thủ tục giải ngân đầu tư công, nhất là các dự án
có liên quan đến nguồn vốn vay ODA, vốn vay nước ngoài. Định hướng đến năm 2025 đảm
bảo có thể giải ngân trên 80% dự toán NSNN mỗi năm.
Cần xây dựng cơ chế hoặc chế tài về việc sử dụng vốn đầu tư công để xác định rõ
trách nhiệm của các cơ quan, bộ ngành, người đứng đầu các đơn vị nhận và sử dụng nguồn
vốn đầu tư công; xây dựng cơ chế hoặc chế tài liên quan đến công tác lập dự toán các dự án
đầu tư công (nhất là các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng) về việc đội vốn chi phí thực hiện dự án
đầu tư công, đồng thời để hạn chế cơ chế xin-cho trong việc cấp, phát dự án đầu tư công và
vốn đầu tư công.
Nâng cấp, và xây dựng hệ thống thông tin điện tử (chính phủ điện tử) để theo dõi,
giám sát các dự án đầu tư công.
Tăng cường phổ biến Luật Quản lý nợ công QH/2018 để đảm bảo 100% cán bộ có
liên quan đến quản lý nợ công và đầu tư công từ Trung ương đến địa phương nắm rõ những
đổi mới của Luật này.
Tăng cường đào tạo toàn diện về công tác thẩm định dự án cho Bộ KH&ĐT, Bộ
Tài chính và các đơn vị bộ, ngành, đặc biệt ở các cấp chính quyền địa phương. Để đảm bảo
cán bộ có năng lực đáp ứng áp dụng các hướng dẫn chuẩn trong quy trình đề xuất, lập và
thẩm định các dự án đầu tư công một cách chặt chẽ về kinh tế và bền vững tài chính cho dự
án và tiết kiệm ngân sách địa phương.
Nên có đơn vị độc lập (thuê chuyên gia giám định nước ngoài) để đánh giá về hiệu
quả thực hiện các dự án đầu tư công, hiệu quả của phân bổ và sử dụng vốn đầu tư công. Để
hạn chế tình trạng thiếu minh bạch, đội vốn dự án, thất thoát lãng phí vốn trong đầu tư công
ngày càng diễn biến phức tạp
Tập trung xây dựng dứt điểm và đồng bộ một số công trình kết cấu hạ tầng trọng
điểm. Hỗ trợ (trong khuôn khổ thể chế kinh tế thị trường) một số ngành, lĩnh vực, dự án mũi
nhọn có tác động lan tỏa về mặt công nghệ.
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ
CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN
1. Đào Thị Hồ Hương (2019). Để nâng cao hiệu quả đầu tư công. Tạp chí kinh tế và dự
báo số 29 tháng 9, trang 24 – 28
2. Đào Thị Hồ Hương (2019). Để thúc đẩy giải ngân đầu tư công tại Thành phố Hồ Chí
Minh. Tạp chí kinh tế và dự báo số 29 tháng 9, trang 47 - 49
3. Đào Thị Hồ Hương (2019). Đầu tư công của doanh nghiệp: Thực trạng và giải pháp.
Tạp chí kinh tế và dự báo số 29 tháng 10, trang 37 - 39
4. Đào Thị Hồ Hương (2019). Cơ cấu lại đầu tư công: Kết quả và những vấn đề đặt ra.
Tạp chí kinh tế và dự báo số 29 tháng 11, trang 12 – 15
