Luận văn Thạc sĩ Kinh tế chính trị: Lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam

Chia sẻ: SuSan Weddy | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:98

Thêm vào BST

Báo xấu

26
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn của lựa chọn đầu tư công và các nhân tố có liên quan đến quá trình này; làm rõ đặc điểm của lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam; đề xuất các khuyến nghị nâng cao hiệu quả của đầu tư công thông qua giải quyết các vấn đề của lựa chọn đầu tư công.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế chính trị: Lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- NGÔ THÙY DUNG LỰA CHỌN ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Kinh tế chính trị Mã số: 60 31 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHÍNH TRỊ NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HOC: TS. PHẠM THỊ HỒNG ĐIỆP Hà Nội – 2012
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT STT Ký hiệu Nguyên nghĩa 1 ADB Ngân hàng phát triển Châu Á 2 AFTA Khu vực mậu dịch tự do ASEAN 1 EPU Ủy ban kinh tế kế hoạch 2 FDI Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài 3 GDP Tổng sản phẩm kinh tế quốc dân 4 HĐND Hội đồng nhân dân 5 ICOR Chỉ số hiệu quả đầu tư 6 IMF Quỹ tiền tệ quốc tế 7 MTEF Khuôn khổ chi tiêu ngân sách trung hạn 8 NPV Giá trị hiện tại ròng 9 ODA Viện trợ phát triển chính thức 10 USD Đô-la Mỹ 11 UBND Ủy ban nhân dân 12 WTO Tổ chức thương mại thế giới 13 ZPV Zuellig Pharma Vietnam i
DANH MỤC BẢNG STT Tên Trang So sánh đặc điểm hình của hệ thống lựa chọn đầu tư Bảng 1.1 22 công trong hai mô hình kinh tế Các thành phần của hệ thống quản lý (hiệu quả) hoạt Bảng 1.2 28 động Quy trình thực hiện trong hệ thống quản lý dựa trên kết Bảng 1.3 30 quả có sự lồng ghép Bảng 2.1 Hệ số ICOR khu vực đầu tư công thời kỳ 2002 – 2011 44 ii
DANH MỤC HÌNH STT Tên Trang Hình 1.1 Lựa chọn công 14 Hình 1.2 Quy trình lập kế hoạch đầu tư công 19 Quy trình ngân sách trong hệ thống kế hoạch từ trên Hình 1.3 27 xuống Các yếu tố của hệ thống quản lý dựa trên kết quả có sự Hình 1.4 30 lồng ghép Hình 2.1 Quy trình lập kế hoạch top-down 37 Hình 2.2 Tỷ trọng vốn đầu tư Nhà nước trong nền kinh tế 39 Đầu tư tại Việt Nam phân theo thành phần kinh tế từ Hình 2.3 40 năm 1995 – 2011 Hình 2.4 Quan hệ chiến lược, quy hoạch và kế hoạch 50 Hình 2.5 Hệ thống các chủ thể tham gia kế hoạch hóa 52 Hình 2.6 Quy trình bottom-up 57 DANH MỤC HỘP STT Tên Trang Hộp 1.1 Nội dung kế hoạch tài khóa trung hạn quốc gia 26 Việc lựa chọn các nhà đầu tư cho các dự án công được Hộp 2.1 62 quy định bởi Luật Đấu thầu năm 2005 Hộp 2.2 Tính chất bình quân trong phân bổ vốn đầu tư công 68 iii
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Cùng với sự phát triển mạnh mẽ của đất nước, trong những năm gần đây, Việt Nam đã dành một nguồn lực đáng kể cho đầu tư công. Đầu tư công có vai trò hết sức quan trọng trong việc phát triển kinh tế, ổn định xã hội. Nó là một công cụ kinh tế hiệu quả của Nhà nước để tác động đến nền kinh tế - xã hội. Về kinh tế, đầu tư công là một công cụ giúp phân phối lại các nguồn lực của đất nước. Thứ nhất là trực tiếp đầu tư vào một số ngành kinh tế mũi nhọn (dầu khí, viễn thông…), khuyến khích phát triển các dịch vụ an sinh xã hội (giáo dục, y tế…), sản xuất và cung ứng các hàng hoá công cộng (đường xá, cầu cống, bến cảng, sân bay…). Qua đó, đầu tư công thu hút vốn đầu tư của khu vực tư nhân và nước ngoài, góp phầnchuyển dịch cơ cấu kinh tế và tăng trưởng kinh tế. Ngoài ra, việc Nhà nước tạo ra các hàng hóa công cộng cũng tạo điều kiện nâng cao chất lượng cuộc sống của dân chúng. Như vậy, nếu bản thân thị trường đã phân phối nguồn lực một cách khá hiệu quả, trong khi Chính phủ, với nhận định của mình lại đầu tư theo hướng không làm tăng được hiệu quả, thậm chí còn làm nguồn lực tiếp tục đổ về hướng đầu tư không hiệu quả, thì sẽ dẫn đến những thiệt hại to lớn cho xã hội. Thứ hai, đầu tư công là một công cụ quan trọng của nhà nước trong việc điều tiết nền kinh tế vĩ mô. Đầu tư công góp phần điều chỉnh tổng cầu trong nền kinh tế, qua đó, ảnh hưởng đến các biến như giá cả, tỷ giá, lãi suất,… giúp điều chỉnh cân bằng kinh tế vĩ mô. Nếu các dự án đầu tư công khiến cho việc dư cung hay dư cầu trong nền kinh tế trầm trọng hơn, thì tác động tiêu cực của dự án đầu tư công sẽ làm thị trường mất ổn định hơn. Về xã hội, đầu tư công là công cụ góp phần đảm bảo công bằng xã hội. Thông qua các khoản đầu tư cho an sinh xã hội, chi cho xoá đói giảm nghèo, chi đầu tư hỗ trợ phát triển cho người nghèo, việc chuyển giao, phân phối lại thu nhập được thực hiện góp phần giảm bớt chênh lệch, tạo sự công bằng trong xã hội. Vì vậy có thể nói, nguy cơ ở đây chính là việc các chương trình mục tiêu quốc gia có thể vô tình chuyển giao thu nhập cho những người không thực sự cần - nhầm lẫn về đối tượng. 1
Hơn nữa, việc đầu tư xoá đói giảm nghèo và chi hỗ trợ phát triển cho người nghèo sẽ giúp giảm đi số lượng người sống dưới mức trung bình của xã hội từ đó trật tự và an ninh xã hội cũng được cải thiện. Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến sự không hiệu quả của một dự án, danh mục dự án đầu tư công, chương trình đầu tư công hay một kế hoạch đầu tư công bao gồm cả những nguyên nhân mang tính khách quan và những nguyên nhân thuộc về nội tại quá trình tiến hành đầu tư công. Những nhân tố mang tính khách quan thường là những nhân tố đã tồn tại từ lâu và ảnh hưởng vô cùng lớn đến tất cả các hoạt động kinh tế khác, đặc biệt là chúng không thể thay đổi một cách nhanh chóng và dễ dàng. Trong khi đó, các nguyên nhân chủ quan là những nguyên nhân xuất phát từ nội tại quá trình quản lý đầu tư công, bao gồm các bước từ khâu lập kế hoạch đầu tư công, thẩm định các dự án đầu tư công, phân bổ vốn cho các dự án đầu tư công và thực hiện dự án cũng như kiểm tra, giám sát thực hiện dự án. Đây là những điểm mà chúng ta có thể tác động làm thay đổi thực trạng đầu tư công. Lựa chọn đầu tư công là một trong những nhân tố cơ bản quyết định hiệu quả của đầu tư công. Lựa chọn đầu tư công có thành phần chính là quy trình lập kế hoạch đầu tư công. Tuy nhiên, nếu chỉ xét riêng quy trình lập kế hoạch đầu tư công thì không đầy đủ, mà cần phải xét đến các yếu tố về mặt thể chế, cơ chế tác động đến lập kế hoạch đầu tư công, ví dụ như:cơ chế điều phối nền kinh tế, các nhóm lợi ích, cơ chế ra quyết định trong Nhà nước... Khi đó, quy trình lập kế hoạch không chỉ đơn thuần mang tính chất nghiệp vụ mà được nhìn nhận như một quy trình lựa chọn đầu tư công. Lựa chọn đầu tư công có vai trò quan trọng đối với đầu tư công, nó xác định danh mục các dự án được thực hiện, xác định mức độ ưu tiên thực hiện của các dự án, thời gian cụ thể của từng dự án, các bộ phận có liên quan đến việc thực hiện và quy trình thực hiện một cách cụ thể của từng dự án. Nếu bước lập kế hoạch đầu tư công mà có sai lầm hay trục trặc, thì sẽ khiến các bước tiếp sau không còn ý nghĩa. Các bước thực hiện, kiểm tra thông thường được tiến hành theo những bước kế hoạch đã định sẵn. Vì vậy, có thể nói, lập kế hoạch là khâu quan trọng nhất trong 2
quản lý đầu tư công. Nghiên cứu tìm hiểu đặc điểm, các nhân tố ảnh hưởng đến quá trình này sẽ giúp chúng ta cải thiện được hiệu quả của đầu tư công nói riêng và quản lý nhà nước về kinh tế nói chung. Chính vì vậy, lựa chọn đầu tư công có thể được coi là một nhân tố quan trọng trong việc cải thiện hiệu quả đầu tư công. Và việc nghiên cứu lựa chọn đầu tư công là vấn đề mang tính cấp thiết và có ý nghĩa, nhất là trong bối cảnh nền kinh tế thế giới đang khủng hoảng và Việt Nam đang trên đà tăng trưởng chậm lại. Ở nước ta, mối quan hệ giữa nhà nước - thị trường và vai trò của nhà nước trong nền kinh tế từ sau khi đổi mới luôn được chú trọng nghiên cứu. Đầu tư công và hiệu quả của đầu tư công là một mảng trong vấn để lớn nêu trên. Sự can thiệp của Nhà nước vào thị trường thể hiện rất rõ qua việc đầu tư vào lĩnh vực nào, đầu tư bao nhiêu, phương pháp đầu tư như thế nào… Đầu tư công càng có vai trò lớn thì tầm quan trọng của việc nâng cao hiệu quả đầu tư công càng lớn. Trong giai đoạn xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa hiện nay, đầu tư công càng cần phải được lập kế hoạch cụ thể và hợp lý để nâng cao hiệu quả. Tình trạng suy thoái kinh tế những năm gần đây, từ 2007 đến nay, có nguyên nhân chủ yếu từ việc đầu tư không hợp lý trong một thời gian dài trước đó. Khu vực kinh tế Nhà nước tuy đóng góp một phần lớn trong GDP của cả nước nhưng hiệu quả của vốn đầu tư cho khu vực này luôn thấp, thể hiện ở chỉ số ICOR luôn cao hơn mức trung bình của nền kinh tế khoảng 2 – 3 đơn vị. So với các nước trong giai đoạn tăng trưởng nhanh, thì ICOR của vốn đầu tư nhà nước của Việt Nam cao hơn nhiều, xấp xỉ 6,0 đơn vị. Việc nâng cao hiệu quả đầu tư công luôn là một vấn đề nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn rất lớn. Trong đó, lập kế hoạch đầu tư công là một trọng tâm cần nghiên cứu để tìm ra các giải pháp cải thiện tình trạng của đầu tư công ở Việt Nam hiện nay. Vì vậy, việc nghiên cứu “Lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam”, cụ thể là quy trình lập kế hoạch đầu tư công và các nhân tố ảnh hưởng, có tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn, góp phần tìm ra các giải pháp cải thiện tình trạng của đầu tư công ở Việt Nam hiện nay. 3
2. Tình hình nghiên cứu Các lý thuyết về kinh tế học công cộng và Tài chính công đã chỉ ra các vấn đề về hàng hóa công cộng cũng như vai trò của Nhà nước trong việc cung cấp hàng hóa công. Có thể kể ra: “Public finance” của Harvey S. Rosen, “Public economics” của Joseph E. Stiglitz, và các nghiên cứu khác của các ông về vấn đề hàng hóa công và vai trò của chính phủ trong việc đưa ra các quyết định đầu tư công. Định lý Coase và các ứng dụng của nó về xác định quyền sở hữu và các can thiệp của chính phủ. Những nghiên cứu này cung cấp khung lý thuyết cũng như một số phương pháp phân tích chính sách đầu tư công, và ảnh hưởng của nó đến nền kinh tế. Đi sâu vào quy trình đưa ra chính sách đầu tư công, với sản phẩm là các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch đầu tư công, theo nguyên lý về quản trị nói chung và quản lý nhà nước nói riêng, quá trình lập kế hoạch được coi là có tác động lớn đến hiệu quả của đầu tư công. Các lý thuyết về kinh tế học công cộng đã chỉ ra một số mô hình, nguyên tắc và định lý cho việc thực hiện các lựa chọn công trong đó có việc ra quyết định đầu tư công. Định lý về tính không thể của Arrow cho thấy rất khó để có thể chọn ra một phương án hợp lý. Vì vậy, các phương án biểu quyết và lựa chọn cũng như quá trình biểu quyết hay lựa chọn có tác động và ảnh hưởng rất lớn đến kết quả của chọn lựa. Trên thế giới việc nghiên cứu quá trình đi đến quyết định tập thể trong việc hoạch định và triển khai chính sách công khá phổ biến. “Lựa chọn công cộng – Một cách tiếp cận nghiên cứu chính sách công” của J. Patrick Gunning đã tổng hợp và trình bày khá rõ về quá trình ra quyết định của Nhà nước, các nhóm lợi ích và các giải pháp nâng cao tính dân chủ trong quá trình ra quyết định. Ở Việt Nam, nghiên cứu của TS. Bùi Đại Dũng “Hiệu quả của chi tiêu ngân sách dưới sự tác động của vấn đề nhóm lợi ích ở một số nước trên thế giới” đưa ra tác động của các nhóm lợi ích trong quá trình hoạch định và triển khai các chương trình chi tiêu công đến hiệu quả của nó. Nghiên cứu của GS.TS Dương Thị Bình Minh “Quản lý chi tiêu công thực trạng và giải pháp” khái quát về quản lý chi tiêu công trong đó có những vấn đề trong khâu lên kế hoạch trung và dài hạn cũng như các 4
biện pháp giải quyết. Ngoài ra, các báo cáo kinh tế thế giới và báo cáo kinh tế Việt Nam của World Bank cũng chỉ ra những vấn đề trong khâu hoạch định và triển khai chương trình đầu tư công: “Đánh giá chi tiêu công ở Việt nam 2000”; “Đánh giá tổng hợp chi tiêu công 2004”; “Việt Nam: Quản lý và điều hành 2005”… Nhiều bài báo, công trình nghiên cứu trong nước về thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công cũng đã chỉ ra các yếu tố quyết định như: xác lập cơ chế ràng buộc ngân sách cứng, kiểm soát chi đầu ra, cải thiện cơ chế đấu thầu, nâng cao chất lượng kiểm toán và kiểm định chương trình… Tuy đã có những nghiên cứu về quá trình đưa ra chính sách đối với các phương án được lựa chọn, song do đặc thù về quy trình và cơ chế đưa ra chính sách ở từng nước, nên việc nghiên cứu quá trình lựa chọn đầu tư công và các nhân tố ảnh hưởng đến quá trình đó ở Việt Nam là một vấn đề mới. Do đó, luận văn sẽ tiếp tục nghiên cứu và trả lời các câu hỏi sau đây: Một là, lựa chọn đầu tư công là gì? Các nhân tố của quá trình này? Các nhân tố ảnh hưởng đến quá trình này? Hai là, thực trạng lựa chọn đầu tư công ở Việt nam trước đổi mới và sau đổi mới? Ba là, làm thế nào để cải thiện lựa chọn đầu tư công? 3. Mục tiêu nghiên cứu - Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn của lựa chọn đầu tư công và các nhân tố có liên quan đến quá trình này. - Làm rõ đặc điểm của lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam. - Đề xuất các khuyến nghị nâng cao hiệu quả của đầu tư công thông qua giải quyết các vấn đề của lựa chọn đầu tư công. 4. Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu * Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các kế hoạch đầu tư công, trong đó, chú trọng đến lựa chọn đầu tư công. Ngoài ra, đề tài đi vào nghiên cứu những dự án đầu tư cụ thể như những nghiên cứu điển hình để minh họa. 5
* Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: Đầu tư công ở Việt Nam - Về thời gian: từ năm 1975 đến 2011 - Nguồn số liệu nghiên cứu sẽ lấy trong một số nguồn cơ bản: Tổng cục thống kê Việt Nam, World Bank, IMF, ADB. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu - Cách tiếp cận nghiên cứu đề tài: Cách tiếp cận kinh tế chính trị và kinh tế học hiện đại. Cách tiếp cận kinh tế chính trị được sử dụng khi nghiên cứu tác động của cơ chế điều phối nền kinh tế đến phương thức lựa chọn đầu tư công. Cách tiếp cận kinh tế học hiện đại được sử dụng trong việc nhận định khái niệm đầu tư công, lựa chọn đầu tư công. (Chương 1). - Các phương pháp sử dụng nghiên cứu: Phương pháp thống kê mô tả, phân tích so sánh, tổng hợp. Phương pháp thống kê, mô tả, phân tích, tổng hợp được sử dụng khi nghiên cứu thực trạng lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn trước và sau Đổi mới. Phương pháp phân tích so sánh, được sử dụng khi đánh giá các vấn đề đặt ra đối với lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam. (Chương 2). 6. Những đóng góp mới của luận văn Hiện nay, đã có nhiều công trình nghiên cứu về hiệu quả của đầu tư công, đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công, đồng thời cũng đã có nhiều công trình nghiên cứu bàn đến kế hoạch đầu tư công ở Việt Nam trong trung và dài hạn. Tuy nhiên, vẫn chưa có nghiên cứu tổng thể về lựa chọn đầu tư công, về các vấn đề còn tồn tại trong quá trình này. Trên cơ sở kế thừa và tham khảo các công trình nghiên cứu đi trước, luận văn sẽ góp phần: - Đưa ra cách tiếp cận mới về đầu tư công dựa trên cơ sở lựa chọn đầu tư công. - Chỉ ra đặc điểm của lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam, các nhân tố thuộc quy trình lựa chọn đầu tư công ảnh hưởng đến hiệu quả của đầu tư công. - Trên cơ sở nghiên cứu thực trạng của lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam, đề 6
xuất các biện pháp góp phần thực hiện tốt hơn việc lựa chọn đầu tư công trong thời gian tới. 7. Kết cấu của luận văn: Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn kết cấu thành 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế về lựa chọn đầu tư công. Chương 2: Thực trạng lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam. Chương 3: Các khuyến nghị chính sách nhằm cải thiện lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam. 7
CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ LỰA CHỌN ĐẦU TƢ CÔNG 1.1. Cơ sở lý thuyết về lựa chọn đầu tƣ công 1.1.1. Đầu tư công 1.1.1.1. Khái niệm đầu tƣ công: Trong từng giai đoạn lịch sử, ở từng quốc gia nhất định, Nhà nước đều có những chức năng và vai trò phù hợp với bối cảnh riêng của mỗi giai đoạn và mỗi quốc gia đó. Trong nền kinh tế thị trường, vai trò của Nhà nước là làm những gì thị trường không thể làm được và được thể hiện ở 3 chức năng cơ bản: đảm bảo tính hiệu quả kinh tế, đảm bảo sự công bằng xã hội và giữ ổn định kinh tế vĩ mô [9,12]. Hay có thể nói các hoạt động của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường nhằm vào 3 mục tiêu chủ yếu: mục tiêu hiệu quả kinh tế, mục tiêu công bằng xã hội và mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô. Cơ sở của 3 chức năng trên của Nhà nước là việc thị trường có thất bại trong việc giải quyết 3 vấn đề này. Ngày nay đa phần các nhà kinh tế học đều thừa nhận Nhà nước và thị trường sẽ bổ sung, hỗ trợ cho nhau và không một nền kinh tế nào mà hoạt động kinh tế chỉ thuần tuý được quyết định bởi một trong hai nhân tố trên. Nhưng vẫn còn có những tranh luận về giới hạn của vai trò Nhà nước trong nền kinh tế. Một số nhà kinh tế cho rằng Chính phủ nên đóng vai trò tích cực hơn, một số cho rằng Chính phủ chỉ nên đóng vai trò ít tích cực hơn thị trường trong nền kinh tế. Điều đó phụ thuộc vào việc họ đánh giá độ nghiêm trọng của thất bại thị trường ở mức nào. Trên nguyên tắc, khi nào thị trường thất bại thì sự can thiệp của chính phủ có thể nâng cao được phúc lợi. Căn cứ vào chức năng của Nhà nước, thì người ta phân chi tiêu công thành hai bộ phận: Bộ phận dùng để duy trì hoạt động của bộ máy cơ quan Nhà nước (bộ máy công quyền); bộ phận thứ hai chính là đầu tư công thực hiện chức năng của Nhà nước. Theo cách hiểu này thì khái niệm đầu tư công khá rộng. Trừ các khoản chi cho sự 8
tồn tại của bộ máy Nhà nước như: chi trả lương cho cán bộ công nhân viên chức, chi cho các công việc hành chính… thì tất cả các khoản chi tiêu khác đều thuộc đầu tư công. Theo cách hiểu khác, nhiều người cho rằng, đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước được xem là đầu tư công. Nhưng một số người lại cho rằng, đầu tư công là lĩnh vực đầu tư vì mục đích công ích, tiềm ẩn nhiều rủi ro và nhiều hậu họa. Chủ trương và hiệu quả đầu tư công phụ thuộc trước hết và quan trọng nhất là vào ý chí chính trị và tình trạng quyền lực cùng hoạt động của nhóm lợi ích. Đầu tư công phải được thực hiện bởi một kế hoạch dài hạn mang tính chiến lược và phải gắn liền với quy hoạch phát triển, nhất là quy hoạch các công trình đầu tư. Có thể tổng hợp một vài quan điểm về đầu tư công như sau: - Cách nhìn nhận thứ nhất: Người ta lấy sở hữu vốn đầu tư để xác định đầu tư công. Hiểu theo nghĩa hạn chế như lâu nay thì đầu tư công là việc đem vốn ngân sách nhà nước thực hiện xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật; người ta căn cứ vào sở hữu vốn để nói và như thế cũng đồng nghĩa với cách nói đầu tư công là đầu tư của nhà nước. Với quan niệm như vậy, đầu tư công có hàm ý là các khoản chi của Chính phủ (kể cả của Chính phủ trung ương và của Chính quyền địa phương) để cung ứng hàng hóa công, chẳng hạn như khi Chính phủ bỏ tiền vào phát triển đường sá, trường học, bệnh viện, công trình quân sự, v.v... Nói như thế có nghĩa là đầu tư công là việc thực hiện tổng số vốn đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước của Chính phủ trung ương và của Chính quyền các địa phương. Những khoản đầu tư từ ngân sách nhà nước do Chính phủ và Chính quyền địa phương quyết định đầu tư. Theo quan niệm như vậy, thì đầu tư công (Đc) là việc thực hiện đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước của Chính phủ trung ương (Đcp) và của Chính quyền địa phương (Đđp) để xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng vì mục tiêu công ích, phục vụ cho quốc kế dân sinh trên phạm vi cả nước và trên phạm vi tỉnh. Nó dược tính bằng biểu thức: Đc = Đcp + Đđp. Cách quan niệm này bị nhiều hạn chế, chưa bao quát hết các lĩnh vực đầu tư vì công ích [7]. - Cách nhìn nhận thứ hai: Vẫn lấy sở hữu vốn đầu tư ngân sách nhà nước để 9
nhận dạng đầu tư công, nhưng đã hiểu theo nghĩa rộng hơn ở chỗ bao gồm cả đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật và có cả xây dựng công trình sản xuất vì lợi ích công bằng nguồn vốn nhà nước. Khi ấy “Đầu tư công” bao gồm: Đầu tư vốn ngân sách nhà nước cho xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật (Đht) và Đầu tư vốn ngân sách nhà nước cho phát triển cơ sở sản xuất kinh doanh (Đsx, cho doanh nghiệp nhà nước và ví dụ như đầu tư xây dựng nhà máy sản xuất xi măng, nhà máy sản xuất hóa chất phân bón… do nhà nước quản lý). Tức là Đc = Đht + Đsx. Đầu tư công được nhiều nhà hoạch định chính sách hiểu là việc sử dụng nguồn vốn Nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không vì mục đích lợi nhuận hoặc có vì mục đích lợi nhuận. Cách hiểu như thế chưa phổ biến, nhưng đang được Dự thảo Luật Đầu tư công của Việt Nam xem xét. Việc sử dụng quan niệm như vậy thực ra không làm đơn giản hơn cách phân loại và quản lý đầu tư của Nhà nước. Nó còn làm cho quá trình phân loại để thống kê trở nên phức tạp hơn. Chẳng hạn, một con đường, nếu được đầu tư bằng vốn ngân sách thì sẽ thuộc loại đầu tư công, nhưng nếu thực hiện bằng vốn "xã hội hóa" - tức là do cộng đồng hoặc tư nhân bỏ vốn đầu tư - sẽ thuộc đầu tư tư nhân, còn nếu có cả sự hỗ trợ vốn của chính phủ thì sẽ rất khó phân định đó là đầu tư Chính phủ hay đầu tư tư nhân. [14, 16] - Cách nhìn nhận thứ ba: lấy mục đích công ích làm dấu hiệu để nhận dạng đầu tư công. Theo cách nhìn nhận này thì đầu tư công là việc sử dụng các khoản tiền của nhà nước hoặc của tư nhân để thực hiện xây dựng các công trình công ích và đào tạo nhân lực cho khu vực công cũng như đầu tư phát triển khoa học công nghệ mang tính hỗ trợ, xây dựng cơ chế chính sách phục vụ cho quốc kế dân sinh. Tức là việc xây dựng các công trình công ích, dịch vụ công ích sử dụng cả vốn từ ngân sách nhà nước và vốn của tư nhân. Nhà nước sử dụng nguồn vốn ngân sách để đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật (kể cả xây dựng nhà dưỡng lão hoặc nuôi trẻ mồ côi) và công trình sản xuất như đã đề cập ở trên; nhà nước sử dụng vốn ngân sách để đào tạo nhân lực cho khu vực công (Đnlc) cũng như xây dựng các cơ sở nghiên cứu khoa học công nghệ (Đkhcn) hỗ trợ các nhà sản xuất kinh doanh và xây 10
dựng cơ chế chính sách (Đcs). Trong khi đó, các nhà đầu tư tư nhân đem vốn của mình đầu tư xây dựng các công trình thường hay có tính từ thiện như xây dựng trường học cho các em bị nhiễm chất độc màu da cam hoặc cho người mù… (Đtn); họ thực hiện trách nhiệm của doanh nghiệp đối với xã hội. Như vậy, theo cách nhìn nhận thứ ba thì Đc = Đht + Đsx + Đnlc + Đcs + Đtn . Trong đó: Đht + Đsx + Đnlc + Đcs sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước; còn Đtn sử dụng nguồn vốn tư nhân (trong thực tế nguồn vốn này có nhưng không nhiều). [20, tr91-92] Theo lý thuyết kinh tế học, thì đầu tư công là việc thực hiện chức năng và vai trò của Nhà nước như đã nêu trên. Tuy nhiên, trên thực tế, Chính phủ của nhiều nước, trong đó có Việt Nam, đảm nhận chức năng rộng hơn: Chính phủ không chỉ sản xuất và cung ứng các hàng hóa công cộng, mà còn sản xuất và cung ứng rất nhiều hàng hóa khác. Chẳng hạn, đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước để sản xuất ra sắt thép, xi măng, tàu thủy, hóa chất, sách báo, rượu bia, dịch vụ ngân hàng... Mặt khác, trong thực tế rất khó có thể phân định hàng hóa nào là hàng hóa công cộng, bởi vì ở một số nước, có rất nhiều loại hàng hóa vốn được coi là công cộng hiện nay Chính phủ của họ cũng thuê khoán cho các công ty tư nhân thực hiện, như xây dựng đường sá, vận tải công cộng, dạy học và thậm chí cả đảm bảo an ninh trật tự công cộng, quản lý nhà tù [9, 12, 13]. Trong những trường hợp này, đầu tư mà các công ty tư nhân thực hiện để sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng thuê cho nhà nước. Thực tế có hai chủ thể đầu tư công: Nhà nước đầu tư và Tư nhân đầu tư. Nhà nước đầu tư xem như đầu tư chính phủ. Tư nhân đầu tư thì chắc chắn đó là đầu tư phi nhà nước/đầu tư tư nhân. Trong luận văn này, đầu tư công được hiểu theo nghĩa hẹp là nguồn vốn đầu tư của Nhà nước nhằm thực hiện chức năng của Nhà nước (hàng hóa công cộng, hàng hóa khuyến dụng, định hướng đầu tư, ổn định kinh tế vĩ mô và an sinh xã hội). 1.1.1.2. Các tiêu chuẩn xác định hiệu quả của đầu tƣ công  Về mặt vi mô, đứng dưới góc độ nhà đầu tư: Tiêu chuẩn tài chính là tiêu chuẩn quan trọng nhất. Một dự án, một phương án đầu tư, một mục đầu tư phải có lợi ích ròng dương (NPV >0). Phương pháp phân 11
tích chi phí – lợi ích có thể được áp dụng để định lượng sơ bộ về tính hiệu quả của một dự án hay một chương trình đầu tư công. Trong đó, các tiêu chuẩn xã hội có thể được quy đổi thành một giá trị định lượng cụ thể.  Về mặt vĩ mô, đứng dưới góc độ nhà quản lý: Theo nguyên tắc, kết quả phát triển kinh tế là kết quả do nhiều yếu tố chứ không phải chỉ do đầu tư hoặc chỉ do đầu tư công. Vì thế, khi phân tích hiệu quả đầu tư công phải cố định các yếu tố khác và chỉ có thể và chỉ nên phân tích hiệu quả đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước (bao gồm đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển các công trình sản xuất, phát triển nhân lực khu vực công, phát triển khoa học công nghệ và xây dựng luật pháp, cõ chế chính sách). Về lý thuyết, hiệu quả đầu tư công (bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước) được phân tích bằng các chỉ tiêu chủ yếu như sau [20, tr94-97]: Nhóm chỉ tiêu cơ bản: Hiệu suất sử dụng vốn đầu tư công, được đo bằng một số chỉ tiêu chính như: (1) Chỉ số ICOR: Là chỉ số vốn đầu tư cần thiết để tạo ra một đơn vị giá trị gia tăng của khu vực đầu tư công. Nó đo bằng biểu thức: ICOR = Tổng vốn đầu tư mới/ phần GDP tăng thêm do đầu tư công trong thời gian hoàn thành đầu tư công (thường tính cho thời kỳ 5, 10 năm). (2) Chỉ số giá trị gia tăng tăng thêm bình quân trên một đồng vốn đầu tư công. Đây là chỉ tiêu đo số lượng giá trị gia tăng của nền kinh tế (GDP) đạt được của phần đầu tư công trên một đồng vốn đầu tư công (phần GDP tăng thêm: tổng vốn đầu tư công). Chỉ tiêu này có ý nghĩa ngược với chỉ tiêu ICOR. (3) Tỷ lệ đóng góp của đầu tư công vào tăng trưởng kinh tế: Đối với các nước kém phát triển thì ở giai đoạn đầu chấn hưng đất nước mà sự phát triển chủ yếu dựa vào nhân tố vốn, tài nguyên thiên nhiên và lao động thì tỷ lệ đóng góp của vốn đầu tư vào tăng trưởng kinh tế bao giờ cũng ở mức cao hơn mức đóng góp của các yếu tố khác. Khi nền kinh tế thâm dụng vốn thì mức độ đóng góp của yếu tố đầu tư vào tăng trưởng kinh tế đều ở mức cao hoặc rất cao (thường vào khoảng 45-55%). (4) Tỷ lệ đóng góp của đầu tư công vào thu ngân sách, tạo việc làm cho người lao 12
động: hai chỉ tiêu này hỗ trợ để nói lên hiệu quả của đầu tư công một cách cũng rất quan trọng. Nếu tỷ lệ đóng góp của đầu tư công vào việc thu ngân sách, tạo việc làm mới càng cao thì hiệu quả đầu tư công càng lớn, đem lại lợi ích càng tốt cho nền kinh tế và ngược lại. (5) Tỷ lệ “vốn đầu tư công trở thành tài sản”: Đây là một trong những chỉ tiêu quan trọng phản ánh hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản (xây dựng nhà máy, xí nghiệp và kết cấu hạ tầng kỹ thuật). Tỷ lệ này càng cao chứng tỏ việc đầu tư công có hiệu quả tốt và ngược lại tỷ lệ này thấp thì chứng tỏ việc đầu tư công có hiệu quả kém. Ở đất nước mà quản lý đầu tư chặt chẽ, sử dụng vốn đầu tư công có hiệu suất cao, giải ngân vốn thuận lợi… thì tỷ lệ vốn đầu tư công biến thành tài sản luôn ở mức cao và ngược lại. (6) Chỉ số tác dụng lan truyền của đầu tư công: Là chỉ số vốn tư nhân được lôi cuốn do thực hiện một đồng vốn đầu tư công hoặc số vốn tư nhân đã được thực hiện trong lĩnh vực sản xuất kinh doanh (hay trong lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng) được lôi cuốn do một đồng vốn đầu tư công. (7) Chỉ tiêu phản ánh số người được nuôi sống nhờ đầu tư công: Chỉ tiêu này khó tính. Trong một số trường hợp người ta tính được bằng cách cộng tất cả số lao động có việc làm do đầu tư công và số người ăn theo số lao động có thu nhập từ việc làm do đầu tư công mang lại. Rồi tiếp tục chia cho tổng số người nghèo thì sẽ được mức đóng góp vào giảm nghèo cho nền kinh tế. Các chỉ số nêu trên cần so sánh qua các năm và so sánh quốc tế hoặc ở nước ta là so sánh giữa các tỉnh. Nhóm chỉ tiêu bổ trợ: (1) Tỷ lệ thất thoát vốn của đầu tư công: Chỉ tiêu này được tính bàng số vốn thất thoát chia cho tổng vốn đầu tư công đã thực hiện; đơn vị %. Quản lý đầu tư, kiểm tra giám sát đầu tư… ảnh hưởng lướn đến thất thoát vốn đầu tư công. (2) Thời gian thi công kéo dài của đầu tư công: Thực tế thời gian kéo dài của các dự án đầu tư công so với thời gian dự kiến đã được xác định, thường tính bằng tháng và %. Thời gian thi công của đầu tư công phụ thuộc vào khả năng giải ngân, 13
năng lực thi công của nhà thầu, khả năng vật liệu xây dựng và chất lượng nhân lực… 1.1.2. Lựa chọn đầu tư công Lựa chọn đầu tư công là một khái niệm phản ánh hoạt động tổ chức điều khiển và đưa ra quyết định của nhà nước đối với quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính công nhằm cung cấp hàng hóa công tốt nhất cho xã hội. Hình 1.1: Lựa chọn công Nguồn: Mô hình hóa của tác giả. Lựa chọn công có thể được hiểu là quá trình lập kế hoạch đầu tư công dưới tác động của các nhóm nhân tố: cơ chế điều phối nền kinh tế, cơ chế ra quyết định, các nhóm lợi ích. Lựa chọn công không chỉ đơn thuần là một quá trình nghiệp vụ mà là một tương tác giữa các chủ thể trong nền kinh tế để đưa ra được một sản phẩm là kế hoạch đầu tư công. Khi nghiên cứu đặc điểm lựa chọn đầu tư công, cần phải quan tâm đến các nhân tố sau: (1) Các nhân tố thuộc quá trình lập kế hoạch đầu tư công: 14
- Chính sách quản lý lựa chọn đầu tư công thể hiện qua các văn bản quy phạm pháp luật, các văn bản hướng dẫn thực hiện quá trình lập kế hoạch đầu tư công. - Cơ chế lập kế hoạch đầu tư công bao gồm: cơ chế phân cấp đối với việc lập kế hoạch đầu tư công (bottom up hoặc top down); cơ chế phân bổ ngân sách cho đầu tư công (bình quân hoặc ưu tiên); tiêu chí lựa chọn danh mục dự án đầu tư công. - Các đơn vị thực hiện nhiệm vụ lựa chọn đầu tư công bao gồm: các thể chế, cơ quan, tổ chức, đơn vị xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tư công, lập dự án, chương trình đầu tư công, các cơ quan đánh giá kết quả đầu tư công. (2) Các nhân tố bên ngoài quy trình lập kế hoạch và có tác động đến quy trình lập kế hoạch: - Cơ chế điều phối nền kinh tế: cơ chế thị trường hay cơ chế kế hoạch hóa tập trung. - Cơ chế ra quyết định: tùy theo mức độ dân chủ, tùy theo sự tổ chức về mặt thể chế của Nhà nước. - Sự ảnh hưởng của các nhóm lợi ích. 1.1.2.1. Quy trình lập kế hoạch đầu tƣ công Một quy trình lập kế hoạch đầu tư công có thể chia thành 3 bước như sau:  Bước 1 – Lập kế hoạch cho dự án đầu tư công Căn cứ vào mục tiêu đề ra, thực hiện chức năng của Nhà nước (khắc phục thất bại thị trường nào, hướng tới mục tiêu kinh tế hay xã hội, phát triển ngành hay vùng…), kế hoạch cho một dự án đầu tư công được xây dựng. Trong bước này, nhiệm vụ chủ yếu là xây dựng một bản kế hoạch của chương trình đầu tư công một cách cụ thể rõ ràng. Trong đó, phải nêu lên được các điểm chính sau: mục tiêu của chương trình, từng bước thực hiện chương trình như thế nào, xét về mặt kỹ thuật thì dự án có tính khả thi như thế nào và phải có một bản phân tích tài chính của dự án và phân tích hiệu quả kinh tế (lợi ích – chi phí). Bước này do các cơ quan hành chính chuyên môn của từng ngành, từng vùng thực hiện, hoặc do các doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế nhà nước, hay các đơn vị thực hiện đầu tư công dự thảo, Chính phủ chưa can thiệp vào. 15
 Bước 2 – Phân tích, thẩm định dự án Đầu vào của bước này chính là các bản kế hoạch của các dự đầu tư công mà các bộ ban ngành, các địa phương, các đơn vị đưa lên. Chính phủ sẽ tìm một tổ chuyên gia thẩm định. Đầu ra của nó lại là một loạt các dự án được coi là có tính khả thi về mặt kỹ thuật và lợi ích lớn hơn chi phí (bao gồm cả chi phí chìm và lợi ích xã hội). Tức là trong bước này, các dự án sẽ được xem xét lại một lần nữa trên ba khía cạnh: mục tiêu, tính khả thi và phân tích hiệu quả kinh tế. Trong bước này, các chuyên gia sẽ thẩm định các vấn đề sau: Thứ nhất là xác định lại mục tiêu có phù hợp không, tức là xác định xem có thất bại thị trường không và liệu rằng người dân có nhu cầu cấp thiết về vấn đề này không? Theo nguyên tắc của đầu tư công nói riêng thì chỉ những dự án đầu tư công có mục tiêu thực sự phù hợp với vai trò của Nhà nước thì mới được xem xét đến. Một dự án tốt sẽ đóng góp vào sản lượng kinh tế và phúc lợi của đất nước. Tuy nhiên, thường không phải đối tượng nào cũng được hưởng lợi từ dự án. Nhận diện được ai sẽ được hưởng, ai phải chi trả sẽ giúp hiểu rõ những động cơ thực hiện dự án (có phù hợp với mục tiêu chung của Nhà nước hay không), để có thể tiếp tục hay phản đối dự án. Thứ hai là nghiên cứu tính khả thi của dự án xét về mặt kỹ thuật và thể chế để tránh đầu tư sai. Nếu dự án không khả thi thì sẽ bị loại bỏ. Ví dụ như nếu đây là một dự án trồng cây gây rừng trong lĩnh vực nông nghiệp, thì trong bước này các cơ quan chuyên môn sẽ phải thẩm định xem liệu các cây trồng có phù hợp với khí hậu không, nguồn nước có đủ không, trồng vào thời điểm như vậy có thích hợp không? Hay một dự án xây dựng cầu đường thì phải xem xét các bản thiết kế có đúng quy chuẩn không, máy móc và vật liệu xây dựng có phù hợp không? Ngoài ra, trong bước này phải xem xét những vấn đề liên quan đến nguồn nhân lực xem nguồn nhân lực hiện tại của đất nước, ở tỉnh thành phố, ở địa phương có đáp ứng được những yêu cầu về lao động của dự án hay không? Và những nguồn lực tự nhiên như đất đai, biển, nhiên liệu… có đáp ứng được yêu cầu không? Trong bước này tất cả các điều kiện để thực hiện dự án phải được xem xét kỹ càng từ 16