Luận văn Thạc sĩ Luật học: Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo

Chia sẻ: Trí Mẫn | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:74

Thêm vào BST

Báo xấu

28
lượt xem 6
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Trên cở sở phân tích các vấn đề lý luận, pháp lý về tổ chức và hoạt động, phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo, luận văn đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH BẠCH THANH TRÀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA SỞ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA SỞ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO Chuyên ngành: Luật Hiến Pháp và Luật Hành Chính Mã số: 60380102 Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. NGUYỄN CỬU VIỆT Học viên: BẠCH THANH TRÀ Lớp: Cao học luật Khóa 21 TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
LỜI CAM ĐOAN Tác giả xin cam đoan toàn bộ nội dung luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tác giả dưới sự hướng dẫn của PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt. Các số liệu, tư liệu được sử dụng trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng, trung thực. Cho đến thời điểm này toàn bộ nội dung luận văn chưa được công bố trong bất cứ công trình nghiên cứu tương tự nào khác. Tác giả luận văn BẠCH THANH TRÀ
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CTVTT : Cộng tác viên thanh tra GD&ĐT : Giáo dục và đào tạo NXB : Nhà xuất bản THCS : Trung học cơ sở THPT : Trung học phổ thông TP.HCM : Thành phố Hồ Chí Minh XHCN : Xã hội chủ nghĩa
MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1 1. Lý do chọn đề tài .................................................................................................. 1 2. Tình hình nghiên cứu đề tài ................................................................................ 2 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu ...................................................................... 3 4. Đối tượng nghiên cứu .......................................................................................... 3 5. Phương pháp nghiên cứu .................................................................................... 4 6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài ............................................... 4 7. Bố cục của luận văn ............................................................................................. 5 CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA SỞ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ............................... 6 1.1. Khái niệm “thanh tra”, “thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo” ...................... 6 1.1.1. Khái niệm “thanh tra” ..................................................................................... 6 1.1.2. Khái niệm “Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo” .......................................... 10 1.2. Khái quát quá trình hình thành và phát triển của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo ............................................................................................................... 13 1.2.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1990 ........................................................... 13 1.2.2. Giai đoạn từ năm 1990 đến năm 2004 ........................................................... 14 1.2.3. Giao đoạn từ năm 2004 đến nay .....................................................................14 1.3. Tổ chức của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo .......................................... 16 1.3.1. Địa vị pháp lý của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo ................................. 16 1.3.2. Cơ cấu tổ chức của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo ................................ 19 1.3.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo ...................... 21 1.4. Hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo ...................................... 26 1.4.1. Đối tượng và phạm vi thanh tra ..................................................................... 27
1.4.2. Hình thức thanh tra ........................................................................................ 29 1.4.3. Thủ tục thanh tra ............................................................................................ 30 1.4.4. Phương pháp thanh tra .................................................................................. 33 Kết luận chương 1 ...................................................................................................35 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA SỞ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN .................................................................................................................................. 36 2.1. Thực trạng tổ chức của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo và giải pháp hoàn thiện................................................................................................................ 36 2.1.1. Thực trạng cơ cấu tổ chức của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo và giải pháp hoàn thiện ........................................................................................................ 36 2.1.2. Thực trạng số lượng và chất lượng công chức của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo và giải pháp hoàn thiện .............................................................................. 38 2.2. Thực trạng hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo và giải pháp hoàn thiện................................................................................................................ 44 2.2.1. Thực trạng về đối tượng và phạm vi thanh tra, những hạn chế và giải pháp hoàn thiện ................................................................................................................. 43 2.2.2. Bất cập, hạn chế về hình thức thanh tra tại Sở Giáo dục và Đào tạo và giải pháp hoàn thiện ....................................................................................................... 47 2.2.3. Thực trạng thực hiện thủ tục thanh tra, những hạn chế và và giải pháp hoàn thiện .......................................................................................................................... 49 2.2.4. Thực trạng phát hiện, xử lý vi phạm hành chính trong hoạt động thanh tra chuyên ngành của Thanh tra Sở Giáo dục và đào tạo, những hạn chế và và giải pháp hoàn thiện ........................................................................................................ 54 2.3. Những giải pháp chung....................................................................................56 2.3.1. Tăng cường mối quan hệ giữa Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo với Thanh tra tỉnh, Thanh tra Bộ Giáo dục và Đào tạo .............................................................56 2.3.2. Bồi dưỡng đạo đức và kỹ năng cho Thanh tra viên ........................................57 2.3.3. Thực hiện tốt công tác tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm ...........................58
Kết luận chương 2 ...................................................................................................61 KẾT LUẬN CHUNG ..............................................................................................62 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC
1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Kế thừa và phát huy tư tưởng Hồ Chí Minh, từ Ðại hội lần thứ VI (1986) đến Ðại hội lần thứ XI (1-2011) của Ðảng, cũng như trong các văn kiện quan trọng của Ðảng và Nhà nước, giáo dục và đào tạo luôn luôn được khẳng định là "quốc sách hàng đầu", là "động lực của sự phát triển đất nước". Hiện nay, giáo dục và đào tạo đang phát triển mạnh mẽ, không ngừng đổi mới quản lý và nâng cao chất lượng giáo dục. Tại Nghị quyết số 29-NQ/TW ngày 04/11/2013 của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI chỉ rõ một trong những nhiệm vụ giải pháp quan trọng để đổi mới cơ chế quản lý Giáo dục, nâng cao chất lượng là: “…Thực hiện giám sát của các chủ thể trong nhà trường và xã hội; Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra của cơ quan quản lý các cấp;…”. Như vậy, đổi mới cơ chế quản lý Giáo dục đòi hỏi tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra. Nghị quyết 30c/NQ-Chính Phủ của Chính phủ ngày 08/11/2011 ban hành chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2020 đã nêu rõ yêu cầu “tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra; đồng thời đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách nhiệm, nâng cao năng lực của từng cấp từng ngành”. Trong bối cảnh tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước gắn liền với cải cách nền hành chính quốc gia, đó là mục tiêu quan trọng và đang đặt ra những yêu cầu cụ thể đối với công tác thanh tra nói chung và hoạt động thanh tra chuyên ngành nói riêng. Luật Thanh tra năm 2010 ra đời, thay thế Luật Thanh tra năm 2004 có nhiều nội dung mới về vị trí, vai trò và nhiệm vụ của thanh tra đòi hỏi phải cụ thể hóa trong lĩnh vực thanh tra giáo dục. Nghị định số 42/2013/NĐ-CP ngày 9/5/2013 của Chính Phủ quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra giáo dục có nhiều nội dung mới so với Nghị định số 85/2006/NĐ-CP ngày 18/8/2006 của Chính Phủ về tổ chức và hoạt động của thanh tra giáo dục, một trong những nội dung đó là công tác thanh tra chủ yếu tập trung vào thanh tra công tác quản lý của thủ trưởng cơ sở đào tạo trên cơ sở giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho cơ sở đào tạo. Hoạt động của thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo đã phát huy vai trò là một khâu quan trọng trong quản lý nhà nước, là chức năng thiết yếu của sở, có ý nhĩa lớn trong việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong quản lý nhà nước trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo. Tuy nhiên, hoạt động thanh tra giáo dục hiện nay còn nhiều bất cập chưa phù hợp với hệ thống các văn
2 bản quy phạm pháp luật mới ban hành, chưa phân định rõ nội dung hoạt động thanh tra hành chính trong lĩnh vực giáo dục và nội dung hoạt động thanh tra chuyên ngành trong giáo dục và đào tạo, các hoạt động này còn chồng chéo, hiệu quả chưa cao, chưa có tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả của một cuộc thanh tra. Vì vậy tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo cần được nghiên cứu một cách có hệ thống nhằm góp phần khắc phục những hạn chế, nâng cao hiệu quả công tác thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo. Chính vì lý do trên, tác giả chọn đề tài “Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo” làm đề tài nghiên cứu cho luận văn thạc sĩ luật học chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Nói về công tác thanh tra ngành giáo dục, có rất nhiều các tác giả, diễn giả đã dành thời gian và tâm huyết để nghiên cứu và đưa ra nhiều bài viết, nghiên cứu cụ thể về công tác thanh tra nói chung, về việc tổ chức và hoạt động nói riêng, dưới đây là một số những ví dụ điển hình: Bài viết đăng trên các tạp chí như: Vũ Văn Chiến (2008), “Hoạt động thanh tra hành chính: Thực trạng và giải pháp”, Tạp chí Thanh tra số 4; Nguyễn Thị Thương Huyền (2008), “Đánh giá thực trạng pháp luật về tổ chức thanh tra – Cơ sở để hoàn thiện pháp luật thanh tra”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 12. Một số luận văn nghiên cứu về tổ chức và hoạt động thanh tra thực hiện tại Trường Đại học Luật TP.HCM tiêu biểu có thể kể đến như: Trần Thanh Tâm (2009), “Tổ chức và hoạt động của Thanh tra huyện”; Mai Thị Hồng Si (2010), “Tổ chức và hoạt động của Thanh tra cấp tỉnh (từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh)”. Về thanh tra chuyên ngành và thanh tra sở có các luận văn: Lê Thị Thanh Nga (2012), “Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giao thông – Vận tải”; Trần Thị Ngọc Hoan (2012), “Tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngành Thông tin và Truyền thông”; Trần Đức Toàn (2012), “Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Tư pháp”; Đặng Ngọc Sơn (2014), “Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Nội vụ”. Về thanh tra chuyên ngành giáo dục, có các luận văn: Đặng Thị Hằng (2012), “Hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực giáo dục của địa phương”; Nguyễn Ngọc Thành (2011), “Đổi mới công tác thanh tra toàn diện trường trung học phổ thông trên địa bàn tỉnh Đắc Lắk”.
3 Có thể thấy các tác giả đã tập trung nghiên cứu các quy định pháp luật về thanh tra, về tổ chức và hoạt động của một số các cơ quan thanh tra chuyên ngành ở các cấp, các khu vực. Một số nghiên cứu khác đã tập trung đi sâu vào chuyên ngành Giáo dục và giới hạn nghiên cứu của mình ở các cơ sở địa phương từ đó đề xuất các biện pháp nhằm cải thiện bộ máy, cơ chế thanh tra tại cơ sở và chuyên ngành tập trung. Xét thấy, chưa có nghiên cứu nào trực tiếp về việc tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo nói chung. Chính vì vậy, tác giả quyết định tiến hành nghiên cứu riêng về thực trạng tổ chức và hoạt động Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo, với hy vọng sẽ có những phát hiện mang tính thời đại và đồng thời, sẽ là một nguồn tài liệu tham khảo hữu ích cho các tác giả sau này. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Trên cở sở phân tích các vấn đề lý luận, pháp lý về tổ chức và hoạt động, phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo, luận văn đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo. Để đạt được mục đích này, đề tài có nhiệm vụ: - Làm rõ những vấn đề chung về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo: nêu và phân tích các khái niệm, đối tượng, phạm vi điều chỉnh và các nội dung cơ bản của pháp luật về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo; khái quát quá trình phát triển của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo. - Phân tích, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo; tìm ra nguyên nhân của các bất cập, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo. Từ đó, đề xuất một số giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đề tài nghiên cứu các vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn tổ chức hoạt động thanh tra của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo. Vì vậy, tác giả nghiên cứu những vấn đề lý luận và pháp lý liên quan đến tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính,
4 thanh tra chuyên ngành của Sở Giáo dục và Đào tạo. Và nghiên cứu trên cơ sở số liệu từ thực tiễn của các Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo trên phạm vi cả nước. Luận văn nghiên cứu tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo trong các văn kiện đại hội Đảng qua các thời kỳ, pháp luật về thanh tra nói chung và thanh tra chuyên ngành giáo dục và đào tạo nói riêng, chiến lược phát triển giáo dục giai đoạn 2011-2020 và các quy định pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo. 5. Phương pháp nghiên cứu Xuyên suốt luận văn tác giả sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lênin (chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử), tư tưởng Hồ Chí Minh theo quan điểm lịch sử cụ thể. Đồng thời tài tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau: Phương pháp phân tích, tổng hợp và phân loại các tài liệu nhằm thu thập thông tin phục vụ cho đề tài nghiên cứu. Phương pháp quan sát, điều tra Giáo dục , tổng kết kinh nghiệm nhằm khảo sát, đánh giá thực trạng và xây dựng cơ sở thực tiễn cho việc đề xuất các biện pháp hoàn thiện trong luận văn. Phương pháp thống kê: xử lý số liệu đã thu thập được bằng thống kê trong quá trình nghiên cứu. 6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài Luận văn góp phần làm rõ cơ sở lý luận về việc tổ chức và hoạt động của Thanh Tra Sở Giáo dục và Đào tạo. Trên cơ sở lý luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo, luận văn làm sáng tỏ một số vấn đề cấp bách đang đặt ra trong tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo. Từ đó đề xuất biện pháp và kiến nghị cơ bản có tính khả thi góp phần hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo.
5 Luận văn có thể được sử dụng là nguồn tài liệu tham khảo để xây dựng, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo ở các địa phương khác trong cả nước. 7. Bố cục của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 2 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở giáo dục và Đào tạo Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo và một số giải pháp hoàn thiện.
6 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA SỞ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO 1.1. Khái niệm “thanh tra”, “thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo” 1.1.1. Khái niệm “thanh tra” Theo từ điển tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học, thì thanh tra là “kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp.”1. Theo tiếng Anh, thanh tra là inspect, xuất phát từ gốc La tinh inspectare, có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động bên trong của một số đối tượng nhất định2. Theo đó, “thanh tra” với nghĩa là bao hàm hoạt đông kiểm soát, xem xét để phát hiện, ngăn ngừa những gì trái với quy định. Theo từ điển Luật học, thanh tra là “hoạt động xem xét để làm rõ việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức, cá nhân…”3. Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định như người làm nhiệm vụ thanh tra, đoàn thanh tra và đặt trong phạm vi quyền hạn của một chủ thể nhất định. Thanh tra được hiểu là một hoạt động nhằm đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật của các chủ thể. Theo lý luận về quản lý nhà nước, thanh tra là một chức năng cơ bản, thiết yếu của quản lý nhà nước, là phương thức đảm bảo pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản ý nhà nước4. Trong Luật Thanh tra năm 2010, thuật ngữ “thanh tra” dùng để chỉ hai khái niệm là thanh tra Nhà nước và thanh tra nhân dân. Theo đó, thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân.5 Còn thanh tra nhân dân là: “Thanh tra nhân dân là hình thức giám sát của nhân dân thông qua Ban thanh tra nhân dân đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc thực hiện pháp luật về dân chủ ở cơ sở 1 Hoàng Phê (1998), Từ điển Tiếng Việt, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, tr.882 2 Trường Cán bộ thanh tra (2009), Nghiệp vụ công tác thanh tra, NXB Giao thông vận tải, Hà Nội, tr.8 3 Viện khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.697 4 Lê Thị Thanh Nga (2012), Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giao thông vận tải, Luận văn Thạc sỹ, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, tr.5. 5 Khoản 1, Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010.
7 của cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm ở xã, phường, thị trấn, cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước.”6 Như vậy, trong Luật Thanh tra năm 2010, cả hai khái niệm trên đều được dùng với nghĩa hoạt động “giám sát, kiểm tra xã hội”7. Trong quá trình thực hiện hoạt động giám sát, thanh tra nhân dân không có quyền xử lí vụ việc mà chỉ có quyền kiến nghị vì không mang quyền lực nhà nước, hoạt động giám sát của cơ quan này mang tính chất xã hội. Do đó, khi nói về “thanh tra” đồng nghĩa là “thanh tra nhà nước” với tư cách là một hoạt động cơ bản, một chức năng hay một khâu cơ bản không thể thiếu trong quản lí nhà nước và mang quyền lực nhà nước khi thực hiện8. Bất kỳ hoạt động quản lý nào để đảm bảo đạt được mục tiêu đã đề ra đòi hỏi phải tiến hành thanh tra, kiểm tra. Thanh tra là một chức năng thiết yếu của một cơ quan quản lý nhà nước, là phương thức được đảm bảo bằng pháp chế, nhằm tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước. Trong phạm vi chức năng, cơ quan nhà nước có trách nhiệm kiểm tra việc thực hiện các quyết định của mình, thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của các tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý để phòng ngừa, phát hiện, xử lý các vi phạm nhằm đảm bảo hiệu quả công tác quản lý, bảo vệ lợi ích tổ chức và công dân. Cũng tại Khoản 1, Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010, thanh tra Nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Về thanh tra hành chính, theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010 (Khoản 2 Điều 3): "Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan tổ chúc, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp ". Theo khái niệm này, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra trong nội bộ bộ máy nhà nước; là thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan, đơn vị, cá nhân cấp dưới (thuộc quyền quản lý trực tiếp); là thanh tra của chủ thể quản lý này với chủ thể quản lý khác. Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra trong nội bộ của bộ máy nhà nước; là thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan, đơn vị, cá nhân cấp dưới (thuộc quyền quản lý trực tiếp). Thanh tra hành chính vì vậy mang tính kiểm soát nội bộ. 6 Khoản 8, Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010. 7 Nguyễn Cửu Việt (2010), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB Đại học Quốc gia, Hà Nội, tr.668 8 ĐặngNgọc Sơn (2014), Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Nội vụ, Luận văn Thạc sĩ, Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, tr.6.
8 Nếu như mục đích chung của thanh tra là “ nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý Nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân"9 thì hoạt động thanh tra hành chính chủ yếu tập trung vào việc kiểm soát việc thực hiện nhiệm vụ công vụ của cán bộ, công chức và cơ quan nhà nước làm lành mạnh hóa bộ máy nhà nước thì hoạt động thanh tra chuyên ngành lại chủ yếu hướng tới việc kiểm soát hoạt động chấp hành chính sách, pháp luật của mọi đối tượng trong xã hội nhằm phục vụ hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Về thanh tra chuyên ngành, theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010 (Khoản 3 Điều 3): “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó”. Với việc chuyển đổi cơ chế quản lý từ cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế kinh tế thị trường định hướng XHCN đã kéo theo một loạt những thay đổi. Đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra đa dạng hơn, phức tạp hơn với sự gia tăng về số lượng các tổ chức kinh tế thuộc mọi thành phần kinh tế cũng như quá trình xã hội hoá nhiều lĩnh vực. Trong đó Nhà nước không còn can thiệp trực tiếp bằng biện pháp hành chính, mà quản lý xã hội thông qua các công cụ quản lý vĩ mô, bằng luật pháp cho mọi thành phần kinh tế hoạt động và phát triển cũng như thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra, kiểm soát là chủ yếu trên khắp các lĩnh vực trong đời sống xã hội. Thanh tra hành chính phải tổ chức đoàn thanh tra, phải có quyết định thanh tra trong khi thanh tra chuyên ngành có thể tổ chức đoàn hoặc có thể được thực hiện bởi thanh tra viên độc lập và trên cơ sở sự phân công nhiệm vụ. Thanh tra chuyên ngành có quyền xử phạt hành chính trong khi thanh tra hành chính đối tượng là cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước chủ yếu áp dụng các biện pháp kỷ luật hành chính. 9 Điều 2 Luật Thanh tra năm 2010.
9 Mặc dù có nhiều điểm khác biệt về nội dung và hình thức nhưng từ quy định của Luật Thanh tra năm 2010 thì sự phân định giữa hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành vẫn mang tính chất tương đối. Vì cả hai nội dung trên đều do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền tiến hành nhằm mục đích là đảm bảo tính hợp pháp, hợp lí, có hiệu lực, hiệu quả góp phần làm cho bộ máy nhà nước hoạt động đúng quy định và có chất lượng. Thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành đều thanh tra việc chấp hành pháp luật, xét về mặt khái niệm thì thanh tra chuyên ngành cũng nằm trong hệ thống pháp luật, còn xét về thực tiễn thì rất khó để xác định được ranh giới giữa pháp luật và pháp luật chuyên ngành10. Tuy vậy, tiêu chí rõ ràng để phân định phạm vi giữa hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành, theo tác giả là quan hệ trực thuộc hay không trực thuộc giữa đối tượng thanh tra và chủ thể cao nhất có quyền thanh tra. “Thanh tra” không chỉ là một hoạt động mà thuật ngữ này hoặc “thanh tra nhà nước” ở nước ta còn chỉ về một hệ thống cơ quan chuyên thực hiện chức năng thanh tra. Tùy thuộc vào chế độ chính trị, cơ cấu tổ chức, cách phân chia quyền lực mà việc tổ chức các cơ quan thanh tra ở các quốc gia khác nhau là không giống nhau. Khái niệm “thanh tra” cũng như phạm vi hoạt động ở mỗi nước cũng khác nhau. Thanh tra có thể thuộc Quốc hội hoặc cơ quan hành pháp. Và dù được tổ chức dưới hình thức nào thì thanh tra cũng là một tổ chức hoạt động có tính độc lập cao, là một trong những công cụ quản lý của cấp trên đối với cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ được giao11. Luật Thanh tra năm 2010 xác định Cơ quan thanh tra nhà nước bao gồm: Thanh tra Chính Phủ; Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Thanh tra sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Như vậy, so với quy định của Luật Thanh tra năm 2004 và những quy định trước đó, thì trong Luật Thanh tra năm 2010, bên cạnh hệ thống cơ quan thanh tra sẽ xuất hiện thêm cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Đó là các cơ quan trực tiếp thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực (bao gồm tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở ). Cơ quan được giao thực hiện thanh tra chuyên ngành không thành lập cơ quan thanh tra độc lập mà hoạt động ở cơ quan thanh tra chuyên ngành này do người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh 10 Trần Đức Toàn (2013), Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Tư pháp, Luận văn Thạc sĩ, Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, tr.5. 11 Trần Đước Toàn (2013), tlđd. (10), tr.6.
10 tra chuyên ngành thực hiện (là công chức thực hiện nhiệm vụ thanh tra của cơ quan) theo quy định của Luật thanh tra và các quy định pháp luật liên quan. Quy định này sẽ hạn chế việc trùng lắp, chồng chéo trong công tác thanh tra, đồng thời tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động của lực lượng thanh tra chuyên ngành12. Do đó, hiện nay hiểu theo nghĩa rộng thì các cơ quan thanh tra bao gồm cả cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. 1.1.2. Khái niệm “Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo” Trải qua các thời kì, từ Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 đến Luật Thanh tra năm 2004 và đến nay là Luật Thanh tra năm 2010 định nghĩa về Thanh tra sở đã có thay đổi mang tính quan trọng. Cụ thể, tại Khoản 1 Điều 19 Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 quy định: “Thanh tra sở là tổ chức thanh tra của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”. Trong Luật Thanh tra năm 2004 (Khoản 1 Điều 27) và Luật Thanh tra năm 2010 tại Khoản 1 Điều 23 có quy định: “Thanh tra sở là cơ quan của sở, giúp Giám đốc sở tiến hành thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng theo quy định pháp luật…”. Như vậy thanh tra sở từ chỗ chỉ được xem là “tổ chức” thì đến nay đã được xác định là “cơ quan”. Điều này khẳng định thanh tra sở có tư cách độc lập, tăng cường vị thế độc lập của thanh tra sở trong hệ thống. Điều 5 Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04 tháng 04 năm 2014 của Chính Phủ về quy định tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi tắt là nghị định số 24/2014/NĐ-CP) quy định cơ cấu tổ chức của sở thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh gồm có Văn phòng, Thanh tra, Phòng chuyên môn, nghiệp vụ, Chi cục, đơn vị sự nghiệp công lập. Và tại Điều 8 Nghị định số 42/2013/NĐ-CP ngày 09 tháng 5 năm 2013 của Chính Phủ về Tổ chức và hoạt động thanh tra Giáo dục (sau đây gọi tắt là Nghị định số 42/2013/NĐ-CP) quy định Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo là cơ quan của Sở GD&ĐT. Đồng thời thanh tra sở còn có con dấu và tài khoản riêng. Chính vì vậy, mặc dù còn nhiều hạn chế nhất định nhưng vẫn có thể khẳng định được tính độc lập như một “cơ quan” của thanh tra sở. 12 Phạm Trung, “Những điểm mới của Luật Thanh tra năm 2010”, http://truongchinhtrina.gov.vn/ Article Detail.aspx?_ Article_ID=325 ( truy cập ngày 22/04/2017).
11 Như đã nêu ở trên về khái niệm của thanh tra sở và từ khái niệm “thanh tra” đã phân tích, ta có thể nêu một cách chung nhất rằng “Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo” là cơ quan thuộc Sở Giáo dục và Đào tạo có chức năng thanh tra. Tuy nhiên để làm rõ hơn nội hàm khái niệm “Thanh tra sở Giáo dục và Đào tạo” cũng cần làm rõ hơn khái niệm “Giáo dục và Đào tạo”. “Giáo dục ” theo tiếng Anh là “Education”, xuất phát từ gốc La tinh có nghĩa là “nuôi dưỡng, nuôi dạy” chỉ hình thức học tập theo đó kiến thức, kỹ năng và thói quen của một nhóm người được trao truyền từ thế hệ này sang thế hệ khác thông qua giảng dạy, đào tạo hay nghiên cứu. Giáo dục thường diễn ra dưới sự hướng dẫn của người khác nhưng cũng có thể thông qua tự học. Bất cứ trải nghiệm nào có ảnh hưởng đáng kể lên cách mà người ta suy nghĩ, cảm nhận hay hành động đều có thể được xem là có tính giáo dục 13. Trong tiếng Việt, “giáo” có nghĩa là “dạy”14, “dục” có nghĩa là “nuôi” (không dùng một mình)15. “Giáo dục ” có nghĩa là dạy dỗ và nuôi dưỡng. Theo từ điển Giáo dục học thuật ngữ giáo dục được hiểu là: “hoạt động hướng tới con người thông qua một hệ thống các biện pháp tác động nhắm truyền thụ những tri thức và kinh nghiệm, rèn luyện kĩ năng và lối sống, bồi dưỡng tư tưởng và đạo đức cần thiết cho đối tượng, giúp hình thành và phát triển năng lực, phẩm chất, nhân cách phù hợp với mục đích, mục tiêu chuẩn bị cho đối tượng tham gia lao động sản xuất và đời sống xã hội. Đây là một hoạt động đặc trưng và tất yếu của xã hội loài người, là điều kiện không thể thiếu được để duy trì và phát triển con người và xã hội. Giáo dục là một phận của quá trình tái sản xuất mở rộng sức lao động xã hội, mà con người được giáo dục là nhân tố quan trọng nhất, vừa là động cơ, vừa là mục đích của phát triển xã hội”16 Chính vì vậy, ở Việt Nam hiện nay, mục tiêu của giáo dục là “Đào tạo con người Việt Nam phát triển toàn diện, có đạo đức, tri thức, sức khoẻ, thẩm mỹ và 13 Bách khoa toàn thư mở, Wikipedia. http://vi.wikipedia.org/wiki/Gi%C3%A1o_d%E1%BB%A5c#cite_note-VNTD-3 (truy cập ngày 22/04/2017). 14 Hội khai trí Tiến Đức, Việt Nam tự điển, tr.217.http://www.vietnamtudien.org/vntd-kthanh trad/p217.png (truy cập ngày 22/04/2017). 15 Hội khai trí Tiến Đức, Việt Nam tự điển, tr.158.http://www.vietnamtudien.org/vntd-kthanh trad/p158.png (truy cập ngày 22/04/2017). 16 Nguyễn Văn Giao, Nguyễn Hữu Quỳnh, Vũ Văn Tảo, Bùi Hiền (2001), Từ điển Giáo dục học, NXB Từ điển Bách Khoa, tr.461.
12 nghề nghiệp…”17. Ở Việt Nam đã xây dựng hệ thống giáo dục với các cơ sở giáo dục, chương trình giáo dục, sách giáo khoa và giáo trình; thi kiểm tra và văn bằng, chứng chỉ trong hệ thống giáo dục; mạng lưới, tổ chức, hoạt động, nhiệm vụ, quyền hạn của nhà trường và cơ sở giáo dục khác; chính sách đối với nhà giáo; chính sách đối với người học; kiểm định chất lượng giáo dục; bảo đảm các điều kiện tài chính cho giáo dục. Và đã xác định vai trò của giáo dục, đây là một ngành, lĩnh vực đóng vai trò quan trọng hàng đầu. “Đào tạo” là một phạm trù giáo dục để chỉ riêng lĩnh vực giáo dục nghề nghiệp với một trình độ nghề nghiệp nhất định. Đây là một nội dung trong lĩnh vực giáo dục. Chính vì vậy khi nhắc đến ngành, lĩnh vực giáo dục là bao hàm cả hoạt động GD&ĐT. Điều 8 Nghị định số 24/2014/NĐ-CP quy định Sở GD&ĐT là một trong số 17 sở được tổ chức thống nhất trên toàn quốc thực hiện chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quản lý nhà nước về: Chương trình, nội dung giáo dục và đào tạo; nhà giáo và công chức, viên chức quản lý giáo dục ; cơ sở vật chất, thiết bị trường học và đồ chơi trẻ em; quy chế thi cử và cấp văn bằng, chứng chỉ. Quy định tại Khoản 1 Điều 23 Luật Thanh tra năm 2010, Điều 13 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22 tháng 9 năm 2011 của Chính Phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra (sau đây gọi tắt là Nghị định số 86/2011/NĐ-CP) và Điều 8 Nghị định số 42/2013/NĐ-CP, thanh tra Sở GD&ĐT được hiểu: “Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo là cơ quan của Sở Giáo dục và Đào tạo, giúp Giám đốc Sở Giáo dục và Đào tạo (sau đây gọi tắt là Giám đốc Sở) tiến hành thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành Giáo dục; giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật”. Quy định trên cho thấy Thanh tra Sở GD&ĐT trước hết là một cơ quan độc lập nằm trong cơ cấu của Sở GD&ĐT, tham mưu, giúp việc cho Giám đốc Sở thực hiện hoạt động thanh tra, hoạt động của cơ qua này chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Giám đốc Sở GD&ĐT. Trong quy định trên cũng đã nêu rõ, Thanh tra Sở GD&ĐT còn được giao nhiệm vụ giúp Giám đốc Sở thực hiện việc giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định pháp luật về khiếu nại, tố cáo, phụ trách công tác phòng chống tham nhũng theo Luật phòng, chống tham nhũng. 17 Điều 2 Luật Giáo dục năm 2005.
13 Từ những phân tích trên, tác giả có định nghĩa khái quát về Thanh tra Sở GD&ĐT như sau: “Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo là cơ quan thuộc Sở Giáo dục và Đào tạo, giúp Giám đốc Sở Giáo dục và Đào tạo tiến hành thanh tra hành chính đối với các tổ chức, cá nhân trực thuộc, thanh tra chuyên ngành với các tổ chức, cá nhân hoạt động trong lĩnh vực quản lí nhà nước của Sở Giáo dục và Đào tạo, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng theo quy định của Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Phòng, chống tham nhũng”. 1.2. Khái quát quá trình hình thành và phát triển của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo 1.2.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1990 Từ năm 1945 – Năm 1954: Năm 1945, khi Chính phủ lâm thời Nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được công bố thành lập thì Bộ Quốc gia Giáo dục là một trong 13 bộ thành viên của Chính phủ trên cơ sở bản Tuyên cáo của Chính phủ lâm thời vào ngày 28 tháng 8 năm 1945. Bộ máy của Bộ Quốc gia giáo dục lúc này có Văn phòng Bộ và các nha theo sắc lệnh 17 ngày 8/9/1945. Bên cạnh bộ phận quản lý công tác học vụ còn có Thanh tra giáo dục làm việc tương đối độc lập với nhiệm vụ phụ trách công tác thanh tra hoạt động của bộ máy của Bộ Quốc gia giáo dục. Từ năm 1954 – năm 1974: Trên cơ sở chỉ thị số 50/CT-TW ngày 04/7/1962 của Ban bí thư Trung ương về việc tăng cường công tác kiểm tra việc chấp hành các nghị quyết chỉ thị của Đảng và Chính phủ và nhu cầu phát triển giáo dục bộ máy của Bộ Giáo dục thời kì này có nhiều thay đổi và phát triển. Ban thanh tra của Bộ được thành lập. Ở các Ty Giáo dục của các tỉnh bắt đầu hình thành và phát triển các Ban thanh tra hoặc Bộ phận thanh tra. Đây là cơ sở ban đầu cho Thanh tra Sở GD&ĐT sau này. Từ năm 1975 – Năm 1990: Là thời kì sau thống nhất đất nước ở cả hai miền Bắc và Nam, nước ta đã gặp phải những khó khăn chồng chất, những hạn chế về cơ chế quản lý, đất nước rơi vào khủng hoảng kinh tế - xã hội trầm trọng nhưng vẫn theo tinh thần của Nghị định số 26-HĐBT ngày 15/2/1984 về việc tăng cường tổ chức thanh tra và nâng cao hiệu lực thanh tra thì ở cả hai Bộ là Bộ Giáo dục và Bộ Đại học và Trung học chuyên nghiệp vẫn duy trì Ban Thanh tra giúp Bộ trưởng thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra. Đối với việc thành lập Thanh tra Sở GD&ĐT, ngày 29/10/1988 Bộ trưởng Bộ Gáo dục ra Quyết định số 1019/QĐ quy