Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội

Chia sẻ: Nhumbien999 Nhumbien999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:100

Thêm vào BST

Báo xấu

39
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của luận văn nhằm phân tích, đánh giá thực trạng tình hình vi phạm hành chính và hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng trên địa bàn huyện Đông Anh trong giai đoạn 2011 - 2016. Từ đó, rút ra được những ưu điểm và hạn chế của hoạt động này. Đề xuất một số giải pháp góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng trên địa bàn huyện Đông Anh trong thời gian tới.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN TRUNG KIÊN XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN ĐÔNG ANH, THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI - NĂM 2017 1
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN TRUNG KIÊN XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN ĐÔNG ANH, THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Mã số: 60 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. BÙI THỊ THANH THÚY HÀ NỘI - NĂM 2017 2
PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia thì việc đầu tư cơ sở hạ tầng, đầu tư các công trình xây dựng là một lĩnh vực quan trọng, một bộ phận trong quy hoạch sử dụng đất của quốc gia. Việc phân bổ hợp lý, phát triển các công trình xây dựng đúng quy định của nhà nước nhằm tạo tiền đề, động lực cho phát triển kinh tế - xã hội, phục vụ nhu cầu của nhân dân tốt hơn. Những năm qua, cùng với việc đầu tư các nguồn lực xã hội cho phát triển các công trình xây dựng, đáp ứng nhu cầu sử dụng và tổ chức sản xuất của nhân dân, Nhà nước cũng không ngừng hoàn thiện khung thể chế về trật tự xây dựng, trong đó có nội dung quan trọng là xử phạt vi phạm hành chính về trật tự xây dựng. Vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng hiện nay được điều chỉnh theo dọc pháp lý cơ bản là: pháp luật về xây dựng, pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính và pháp luật về tổ chức lực lượng xử phạt vi phạm hành chính. Hệ thống các quy phạm cũng được sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện để theo kịp với sự phát triển của xã hội, ví dụ như: Luật Thanh tra năm 2010; Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012; Luật Xây dựng năm 2014... Cùng với đó là sự ra đời của các văn bản hướng dẫn thi hành của cơ quan nhà nước đối với các khối cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền. Điều này đã tạo nên những hướng tích cực góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, cần phải khẳng định lĩnh vực xây dựng là rất phức tạp, có quan hệ trực tiếp với các vấn đề về quản lý đất đai, quy hoạch sử dụng đất, kiến trúc, môi trường. Thực tế cho thấy, địa phương nào có nền kinh tế phát triển thì tình hình xây dựng cũng rất sôi động và nhiều biến chuyển nhưng công tác quản lý còn chưa theo kịp xu thế phát triển đó, tình trạng vi phạm trật 3
tự xây dựng còn xảy ra khá nhiều, ảnh hưởng đến tổ chức quản lý quy hoạch, đời sống an ninh xã hội. Công tác tổ chức, thành lập lực lượng xử phạt vi phạm hành chính lĩnh vực xây dựng cũng có nhiều thay đổi. Ngày 18/06/2007, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 89/2007/QĐ-TTg về thí điểm thành lập Thanh tra xây dựng quận, huyện và Thanh tra xây dựng xã, phường, thị trấn tại thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh. Lực lượng này được tổ chức ở cấp quận, huyện và xã, phường, thị trấn. Sau gần 6 năm đưa vào thực hiện thí điểm thì mô hình này bộc lộ nhiều bất cập và hạn chế. Nghị định số 26/2013/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngành Xây dựng được Chính phủ ban hành ngày 29/03/2013 nhằm cải thiện lực lượng thanh tra xây dựng trên cả nước theo Luật Thanh tra năm 2010 hiệu quả, chuyên nghiệp hơn. Tuy nhiên, đưa mô hình thanh tra xây dựng về các cấp huyện, xã, thị trấn như nào cho hợp với Luật Thanh tra mà vẫn phù hợp với đặc thù xây dựng của địa phương lại là vấn đề cần nghiên cứu, xây dựng và góp ý hoàn thiện. Thực tế này cho thấy, việc nghiên cứu vấn đề xử phạt vi phạm hành chính về xây dựng trên địa bàn huyện Đông Anh là cần thiết, đáp ứng yêu cầu về lý luận khoa học quản lý, luật học và thực tiễn công tác quản lý nhà nước về xây dựng bằng pháp luật. Trong những năm gần đây, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của nội thành Hà Nội, các huyện ngoại thành cũng đang từng bước phát triển quá trình công nghiệp hoá và đô thị hoá hết sức nhanh chóng. Huyện Đông Anh cũng không nằm ngoài sự phát triển đó, với tốc độ đô thị hoá nhanh cũng kéo theo những hệ lụy cần phải giải quyết đó là trật tự xây dựng. Tình hình vi phạm trật tự xây dựng đô thị đã và đang là một vấn đề nóng trong thực tế các đô thị nước ta nói chung và Huyện Đông Anh nói riêng. Có thể nhận thấy các công trình vi phạm pháp luật về trật tự xây dựng và phát triển đô thị ngày càng nhiều với diễn biến phức tạp, đa dạng hơn. Mức độ không chỉ dừng lại ở những căn hộ tập thể cơi nới không xin phép hay nhà trong hang cùng ngõ 4
hẻm đua ban công lấn chiếm không gian mà nhà riêng sai theo kiểu nhà riêng, biệt thự sai kiểu biệt thự, các vi phạm về đất tập thể, sử dụng đất đai không đúng mục đích diễn ra ngày càng nhiều và phức tạp. Do những điều kiện, những lý do chủ quan, quy hoạch của nước ta nói chung và Thành phố Hà Nội nói riêng, vốn lẽ đã có nhiều bất cập và thiếu sót. Huyện Đông Anh - một trong những huyện ngoại thành của Hà Nội cũng không nằm ngoài ngoại lệ đó. Yêu cầu quản lý trật tự xây dựng theo đúng quy hoạch và pháp luật, loại trừ hiện tượng phát triển tự phát, tùy tiện không thể kiểm soát là một vấn đề quan trọng và cấp thiết hiện nay. Bên cạnh những hoạt động xây dựng được đầu tư và tuân thủ đúng theo quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì vẫn còn tồn tại những hoạt động xây dựng sai, trái phép diễn ra với nhiều hình thức đa dạng, phức tạp, không đảm bảo an toàn xây dựng và gây ảnh hưởng tới an ninh, trật tự xã hội. Điển hình cho tình hình vi phạm trật tự xây dựng hiện nay trên địa bàn huyện Đông Anh là việc xây dựng trên đất nông nghiệp, lấn chiếm đất công để xây dựng trái phép. Các tổ chức, cá nhân cố tình vi phạm với nhiều thủ đoạn nhằm thực hiện hoạt động xây dựng trái phép. Trong khi đó, công tác xử phạt vi phạm hành chính còn nhiều bất cập, khó khăn và vướng mắc; nhiều vụ việc gây thiệt hại lớn về kinh tế của người dân và tổn thất ngân sách quốc gia do công tác xử phạt còn nhiều bất cập, kéo dài gây bức xúc trong nhân dân, dẫn đến nhiều vấn đề như: tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, kiện tụng,... Hoạt động vi phạm hành chính trong xây dựng ngày càng có xu hướng tăng nhanh về số trường hợp vi phạm và có dấu hiệu tiềm ẩn nhiều yếu tố phức tạp, gây bức xúc trong nhân dân. Để xây dựng huyện Đông Anh thành cửa ngõ thủ đô, là vùng ngoại ô đảm bảo cảnh quan cũng như góp phần trong tổng quan xây dựng thành phố nói chung và địa bàn huyện Đông Anh nói riêng cần phải giữ gìn trật tự, tuân thủ đúng quy định trong lĩnh vực xây dựng theo đúng pháp luật và định hướng, quy hoạch phát triển của thành phố Hà Nội và huyện Đông Anh. Đồng 5
thời đảm bảo quyền, lợi ích của nhân dân, tạo dựng lòng tin của nhân dân đối với Đảng, Nhà nước và chính quyền địa phương. Làm tốt được hoạt động này sẽ góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội huyện Đông Anh nói riêng và thành phố Hà Nội nói chung. Vì vậy, việc nghiên cứu vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng trên địa bàn huyện Đông Anh có ý nghĩa sâu sắc về lý luận và thực tiễn. Vì tất cả những lý do trên, tác giả quyết định chọn đề tài “Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội” để triển khai luận văn thạc sỹ Luật học chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng nói chung luôn nhận được sự quan tâm của Đảng, Nhà nước và giới nghiên cứu khoa học. Các công trình nghiên cứu khoa học liên quan đến đề tài luận văn gồm: - Quân Ngọc Anh (2009), Hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng, liên hệ qua thực tiễn ở thành phố Hà Nội, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội [1]. Luận văn góp phần nêu ra một cách có hệ thống sự điều chỉnh của pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính về xây dựng và mối tương quan giữa các ngành luật trong sự điều chỉnh đó. - Nguyễn Kim Hoàng (2009), Quản lý nhà nước về xây dựng nhà ở đô thị trên địa bàn thành phố Cần Thơ, Luận văn Thạc sỹ Quản lý hành chính công, Học viện Hành chính Quốc gia [14]. Luận văn đã nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về trật tự xây dựng nhà ở đô thị, thực trạng quản lý nhà nước về xây dựng nhà ở đô thị ở thành phố Cần Thơ, đề xuất các giải pháp nhằm bảo đảm cho hoạt động quản lý nhà nước về trật tự xây dựng trên địa bàn TP. Cần Thơ. - Đặng Thanh Sơn (2010), Cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính, đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Hà Nội [32]. Đề tài đã đề 6
cập một cách toàn diện về hệ thống cơ chế bảo đảm cho việc thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính. Từ đó, đề tài làm nền tảng, xác định các yếu tố đảm bảo cho hoạt động xử phạt vi phạm hành chính ở nhiều lĩnh vực khác nhau, trong đó có lĩnh vực xây dựng ở đô thị. - Hồ Thanh Hiền (2012), Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ qua thực tiễn tại thành phố Đà Nẵng, Luận văn Thạc sỹ Luật học , Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội [13]. Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận về pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ. Nghiên cứu thực trạng thực thi các quy định pháp luật, từ đó đề ra các biện pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ tại thành phố Đà Nẵng. - Nguyễn Ngọc Vân (2013), Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở quận Tây Hồ, Thành phố Hà Nội, Luận văn Thạc sỹ Quản lý hành chính công, Học viện Hành chính Quốc gia [54]. Luận văn đã nghiên cứu một cách hệ thống cơ sở lý luận về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở quận Tây Hồ; phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động này tại quận Tây Hồ và đề ra những giải pháp hữu hiệu; là cơ sở để tác giả có những so sánh, vận dụng, đề ra các giải pháp nhằm đảm bảo công tác xử phạt vi phạm hành chính tại quận Cầu Giấy, Thành phố Hà Nội. - Nguyễn Ngọc Linh (2014), Thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội [20]. Luận văn góp phần hệ thống cơ sở lý luận về hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo và đánh giá thực trạng thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh nhằm tìm ra các định hướng hoàn thiện quy định pháp luật về lĩnh vực này nói chung và tăng cường hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn Quảng Ninh nói riêng. - Nguyễn Mai Hương (2015), Vi phạm pháp luật hành chính trong lĩnh vực hải quan và biện pháp ngăn chặn, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Khoa 7
Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội [19]. Luận văn góp phần hệ thống hóa và làm rõ một số vấn đề lý luận về vi phạm pháp luật hành chính trong lĩnh vực hải quan và đưa ra các giải pháp ngăn chặn các vi phạm đó. Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo nghiên cứu về thực trạng các loại hình vi phạm pháp luật hành chính trong lĩnh vực hải quan. - Trịnh Văn Quang (2016), Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự đô thị từ thực tiễn quận Cẩm Lệ, thành phố Đà Nẵng, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Viện hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam, Học viện Khoa học Xã hội [21]. Luận văn góp phần hệ thống hóa các vấn đề lý luận về xử phạt vi phạm hành chính, phân tích đầy đủ, toàn diện về tình hình vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự đô thị trên địa bàn quận Cẩm Lệ. Từ đó, đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động xử phạt vi phạm hành chính từ thực tiễn quận Cẩm Lệ, thành phố Đà Nẵng. Các công trình nghiên cứu về xử phạt vi phạm hành chính ở hai góc độ là: hoạt động quản lý nhà nước và pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Không có nhiều công trình nghiên cứu về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng, đặc biệt là trên địa bàn huyện Đông Anh. Tuy nhiên, tài liệu còn hạn chế và chưa có hệ thống để đưa ra giải pháp hữu hiệu thực hiện xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng trên địa bàn huyện Đông Anh. Do đó, trong quá trình nghiên cứu tác giả có kế thừa những nghiên cứu đi trước và khai thác các công trình nghiên cứu có liên quan để thực hiện luận văn này. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ cả về phương diện lý luận và thực tiễn vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng, đánh giá thực trạng hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng, chỉ ra những bất cập, nguyên nhân của nó để trên cơ sở đó, đưa ra các quan điểm và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động xử phạt vi 8
phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội. Để hoàn thành được mục đích đặt ra, luận văn tập trung giải quyết các nhiệm vụ nghiên cứu sau đây: Một là, nghiên cứu hệ thống cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý về xử phạt vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng. Hai là, phân tích, đánh giá thực trạng tình hình vi phạm hành chính và hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng trên địa bàn huyện Đông Anh trong giai đoạn 2011 - 2016. Từ đó, rút ra được những ưu điểm và hạn chế của hoạt động này. Ba là, đề xuất một số giải pháp góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng trên địa bàn huyện Đông Anh trong thời gian tới. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu là hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng. - Phạm vi nghiên cứu: + Về mặt nội dung: luận văn đi sâu nghiên cứu vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng. + Về mặt không gian: phạm vi nghiên cứu trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội. + Về mặt thời gian: thời gian nghiên cứu từ 2011 đến 2016. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện trên cơ sở tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nói chung, về vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng nói riêng. Bên cạnh đó, các quan điểm, quan niệm, kết quả nghiên cứu trên phương diện lý luận và thực tiễn về xử phạt vi phạm hành chính trong 9
lĩnh vực xây dựng của các nhà khoa học trong nước cũng là cơ sở lý luận quan trọng của luận văn. Ngoài ra, để hoàn thành mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu, luận văn sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp so sánh, khái quát hóa, thống kê... nhằm thu thập thông tin, số liệu thực tế phục vụ cho việc đánh giá, phân tích thực trạng, nguyên nhân và tính khả thi của các giải pháp mà luận văn đưa ra. 6. Ý nghĩa lý luận, thực tiễn của luận văn Về lý luận: nội dung luận văn sẽ đề cập, phân tích tương đối toàn diện, có hệ thống cơ sở lý luận và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng trên địa bàn cấp huyện. Về thực tiễn: thông qua các phương pháp phân tích, đánh giá hiệu quả của công tác xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội giai đoạn 2011-2016. Luận văn tìm hiểu, nghiên cứu về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng. Kết quả nghiên cứu của luận văn là tìm ra những tồn tại, vướng mắc, hạn chế trong công tác xử phạt hành chính trong lĩnh vực xây dựng. Từ đó, đưa ra phương hướng nâng cao hiệu quả xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đối với chính quyền cấp huyện và đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả cải cách hành chính tại huyện Đông Anh và hỗ trợ công tác xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng tại địa phương. Kết quả nghiên cứu của đề tài luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong công tác nghiên cứu, học tập trong các cơ sở đào tạo. 7. Kết cấu của luận văn Bố cục luận văn, ngoài phần mở đầu, kết luận, bảng biểu thống kê, danh mục tài liệu tham khảo, phần nội dung được kết cấu thành 02 chương như sau: Chương 1: Cơ sở lý luận về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng. 10
Chương 2: Thực trạng và giải pháp bảo đảm xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội. 11
Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG 1.1. Khái niệm, đặc điểm của vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng 1.1.1. Khái niệm vi phạm hành chính Như chúng ta đã biết, Nhà nước là một tổ chức được xã hội thành lập nên để thực hiện việc quản lý, phát triển xã hội. Để có thể thực hiện được vai trò đó, Nhà nước luôn phải tác động lên các quan hệ xã hội bằng một hệ thống các quy tắc quản lý nhà nước được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật. Trên thực tế, trong đời sống xã hội luôn xảy ra tình trạng vi phạm các quy tắc quản lý nhà nước. Các vi phạm đó diễn ra hàng ngày trong đời sống xã hội, từ những hành vi đơn giản và phổ biến như hút thuốc lá nơi công cộng, vứt rác bừa bãi, đến những hành vi vi phạm có tính chất nguy hiểm hơn như không đội mũ bảo hiểm khi tham gia giao thông, đi ngược chiều, vượt đèn đỏ; xả rác thải làm ô nhiễm môi trường; buôn bán hàng giả; xây dựng trái phép; lấn chiếm đất đai; buôn lậu, trốn thuế,… Những hành vi đa dạng, tinh vi và xuất hiện trong tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước. Dưới góc độ lý luận, vi phạm pháp luật được cấu thành bởi các mặt khách quan, chủ quan, khách thể và chủ thể của nó. Tổng hợp các yếu tố đó ta có thể hiểu vi phạm pháp luật là hành vi trái pháp luật do chủ thể có năng lực trách nhiệm pháp lý thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm hại đến các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ. Vi phạm pháp luật là hành vi nguy hiểm cho xã hội do chủ thể có năng lực trách nhiệm pháp lý thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý xâm hại đến các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ. Căn cứ vào khách thể vi phạm, mức độ, tính chất nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm, vi phạm pháp luật chia ra các loại sau: vi phạm hình sự, vi phạm dân sự, vi phạm hành chính, vi phạm kỷ luật. [16, tr.110-113]. 12
Ở một số nước trên thế giới, vi phạm hành chính thường được hiểu chung là các hành vi vi phạm pháp luật mà không phải là tội phạm, bị xử phạt bằng các chế tài hành chính. Ví dụ Pháp lệnh của Hội đồng bang Milaca, Minnesota, định nghĩa vi phạm hành chính là “hành vi vi phạm quy định của Pháp lệnh này và phải chịu các hình thức xử phạt hành chính theo quy định…”. Luật về xử phạt hành chính của Cộng hòa nhân dân Trung hoa năm 1996 (Điều 3) định nghĩa vi phạm hành chính là “hành vi vi phạm trật tự hành chính của công dân và pháp nhân hoặc các tổ chức khác, bị áp dụng các hình thức phạt hành chính được quy định bởi pháp luật theo quy định của Luật này và các hình thức xử phạt này được giao cho các cơ quan hành chính áp dụng theo thủ tục do Luật này quy định”. Trong pháp luật Việt Nam, khái niệm “vi phạm hành chính” lần đầu tiên được định nghĩa một cách chính thức tại Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính ngày 30/11/1989, Điều 1 của Pháp lệnh này quy định “vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm quy tắc quản lý Nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”. Định nghĩa này sau đó đã được áp dụng rộng rãi trong thực tiễn thi hành pháp luật và đưa vào các giáo trình giảng dạy về pháp luật. Theo Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 và sau đó là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 thì khái niệm vi phạm hành chính không được định nghĩa riêng biệt nữa mà được đưa vào trong khái niệm “xử lý vi phạm hành chính”, nếu trích dẫn từ định nghĩa về “xử lý vi phạm hành chính” được quy định tại khoản 2 Điều 1 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2002. Khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính quy định “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính” thì vi phạm hành chính được hiểu là : hành vi cố ý 13
hoặc vô ý của cá nhân, tổ chức, vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính. Về ngôn ngữ thể hiện, có thể thấy có đôi chút khác nhau giữa định nghĩa về vi phạm hành chính được quy định trong các Pháp lệnh về xử phạt/xử lý vi phạm hành chính 1989, 1995 và 2002, tuy nhiên về bản chất hành vi vi phạm hành chính thì các định nghĩa trong các văn bản pháp luật này, về cơ bản, không có gì khác nhau. [53, tr.3-10]. Trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã đưa ra khái niệm: “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”. [25, tr.3]. Định nghĩa trên đưa ra các dấu hiệu pháp lý cơ bản của vi phạm hành chính, đó là: hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện, có lỗi, tính trái pháp luật hành chính và phải bị xử phạt vi phạm hành chính. Vi phạm hành chính là một dạng vi phạm pháp luật, do đó nó cũng bao gồm các yếu tố cấu thành pháp lý là mặt khách quan, mặt chủ quan, chủ thể và khách thể. Dưới đây, các dấu hiệu và yếu tố cấu thành pháp lý của vi phạm hành chính sẽ được xem xét trong mối quan hệ thống nhất với nhau. Thứ nhất, mặt khách quan của vi phạm hành chính là những biểu hiện ra bên ngoài thế giới khách quan của vi phạm hành chính. Đó là các hành vi, thời gian, địa điểm, công cụ, phương tiện hay mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm hành chính và hậu quả của vi phạm hành chính. Hành vi của vi phạm hành chính là những biểu hiện của con người hoặc tổ chức tác động vào thế giới khách quan qua hình thức bên ngoài cụ thể gây tác hại đến sự phát triển bình thường của trật tự quản lý. Những biểu hiện này được kiểm soát và điều khiển bởi ý thức và ý chí của chủ thể vi phạm hành chính. Hành vi là biểu hiện rõ nhất trong mặt khách quan của vi phạm hành chính, chúng có ý nghĩa quyết định đến nội dung biểu hiện khác trong 14
mặt khách quan (hậu quả, công cụ phương tiện, thời gian, địa điểm); đồng thời hành vi cũng là thể thống nhất giữa mặt khách quan và chủ quan. Hành vi khách quan của vi phạm hành chính có thể là hành vi hành động hoặc không hành động. Song dù biểu hiện bằng bất kỳ hình thức nào thì nó cũng chỉ bị coi là vi phạm hành chính khi hành vi đó trái với pháp luật hành chính. Hành vi trái pháp luật hành chính là dấu hiệu pháp lý cơ bản của vi phạm hành chính, nhưng đây không phải là thuộc tính riêng của vi phạm hành chính. Để phân biệt vi phạm hành chính với tội phạm trong trường hợp cả hai loại hành vi có cùng chung khách thể, người ta lấy tiêu chí là tính nguy hiểm cho xã hội của hành vi. Hành vi vi phạm hành chính ít nguy hiểm cho xã hội hơn so với tội phạm hình sự. Hậu quả và mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm hành chính và hậu quả của vi phạm hành chính: là tính xâm hại khách quan của vi phạm hành chính, được thể hiện ở vi phạm hành chính đã xâm hại hoặc đe dọa xâm hại các quan hệ đã được pháp luật quy định thành quy tắc quản lý nhà nước. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp hậu quả của vi phạm hành chính được biểu hiện ở các thiệt hại cụ thể về sức khỏe, nhân phẩm, danh dự, về tự do thân thể của cá nhân hoặc làm thiệt hại về tài sản của Nhà nước, tập thể và công dân. Hậu quả của vi phạm hành chính là kết quả của hành vi vi phạm hành chính do con người hoặc tổ chức thực hiện. Quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm hành chính và hậu quả vi phạm hành chính có mối quan hệ hữu cơ, trong đó hậu quả của vi phạm hành chính có tiền đề xuất hiện của nó là hành vi khách quan của vi phạm hành chính; sự tồn tại mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm hành chính và hậu quả của vi phạm hành chính dựa trên các căn cứ sau: Một là, hành vi vi phạm hành chính xảy ra trước hậu quả xâm hại các mối quan hệ về mặt thời gian. Hai là, hành vi vi phạm phải chứa đựng khả năng thực tế làm phát sinh hậu quả xâm hại các quan hệ xã hội. 15
Ba là, hậu quả vi phạm đã xảy ra phải là sự hiện thực hóa khả năng thực tế làm phát sinh hậu quả của hành vi vi phạm. Ngoài những biểu hiện trên, về mặt khách quan của vi phạm còn có một số dấu hiệu khách quan khác như: Thời gian, địa điểm, công cụ và phương tiện vi phạm. Thứ hai, mặt chủ quan của vi phạm hành chính là những quan hệ tâm lý bên trong của chủ thể, bao gồm các yếu tố: Lỗi, mục đích, động cơ. Trong đó yếu tố cơ bản nhất của mặt chủ quan là tính có lỗi, có ý nghĩa quyết định đến các yếu tố khác trong mặt chủ quan của vi phạm hành chính. Lỗi chính là trạng thái tâm lý của người vi phạm, biểu hiện thái độ của người đó đối với hành vi vi phạm và hậu quả của hành vi đó. Yêu cầu về lỗi trong Luật Hành chính không cao như trong Luật Hình sự, trong nhiều trường hợp chỉ cần có lỗi nghĩa là người vi phạm biết hoặc có thể biết tính chất sai phạm của mình là đủ để xác định vi phạm hành chính xảy ra. Đối với luật hình sự đòi hỏi phải chính xác, không chỉ xác định lỗi mà còn phải xác định hình thức và mức độ lỗi; mặt khác lỗi trong Luật Hình sự chỉ đặt ra với cá nhân vi phạm, trong hành chính lỗi đặt ra cho cả cá nhân và tổ chức vi phạm. Lỗi trong vi phạm hành chính thể hiện dưới hai hình thức: lỗi cố ý và lỗi vô ý. Lỗi cố ý trong vi phạm hành chính là chủ thể nhận thức được hành vi của mình là nguy hiểm cho xã hội nhưng vẫn thực hiện. Lỗi vô ý trong vi phạm hành chính là lỗi của cá nhân hoặc tổ chức thực hiện hành vi trái pháp luật do vô tình thiếu thận trọng mà không nhận thức được nghĩa vụ pháp lý bắt buộc, mặc dù họ có đầy đủ khả năng xử sự theo đúng nghĩa vụ pháp lý quy định. Mục đích: mục đích của vi phạm hành chính không phải là dấu hiệu bắt buộc phải có trong mọi cấu thành của mọi loại vi phạm hành chính. Nó chỉ có ở một số trường hợp vi phạm hành chính nhất định và những trường hợp này đều có hình thức lỗi là cố ý. 16
Động cơ: là động lực bên trong thúc đẩy người vi phạm hành chính thực hiện hành vi vi phạm hành chính. Trừ những vi phạm hành chính với lỗi cố ý có mục đích xác định, phần lớn động cơ trong vi phạm hành chính là không rõ rệt. Nó không được coi là dấu hiệu bắt buộc trong cấu thành của tất cả mọi loại vi phạm hành chính. Thứ ba, chủ thể vi phạm hành chính. Khác với Luật Hình sự xác định chủ thể tội phạm chỉ có thể là cá nhân, trong Luật Hành chính, chủ thể vi phạm hành chính có thể là cá nhân hoặc tổ chức; cá nhân hoặc tổ chức chỉ có thể trở thành chủ thể của vi phạm hành chính khi có năng lực trách nhiệm pháp lý hành chính. Cá nhân là chủ thể của vi phạm hành chính bao gồm công dân Việt Nam và người nước ngoài (trừ những người được hưởng quyền ưu đãi, miễn trừ ngoại giao và lãnh sự) mà thực hiện hành vi vi phạm hành chính trên lãnh thổ Việt Nam, vùng đặc quyền kinh tế, vùng tiếp giáp lãnh hải. Những người này phải có năng lực trách nhiệm hành chính. Năng lực trách nhiệm pháp lý hành chính thể hiện khả năng nhận thức của con người với hành vi vi phạm, vì thế một cá nhân khi có hành vi vi phạm hành chính sẽ trở thành chủ thể của vi phạm hành chính khi có hai yếu tố: Đạt độ tuổi theo quy định của pháp luật, không mắc bệnh làm mất khả năng nhận thức của hành vi. Điều 5 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 xác định đối tượng bị xử phạt hành chính là cá nhân bao gồm: Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi bị xử phạt hành chính về vi phạm hành chính do cố ý; người từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt hành chính về mọi hành vi vi phạm hành chính do mình gây ra. Người thuộc lực lượng Quân đội nhân dân, Công an nhân dân vi phạm hành chính thì bị xử lý như đối với công dân khác; trường hợp cần áp dụng hình thức phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn liên quan đến quốc phòng, an ninh thì người xử phạt đề nghị cơ quan, đơn vị Quân đội nhân dân, Công an nhân dân có thẩm quyền xử lý. 17
Mặt khác, tại các Điều 90, 92, 94 và 96 của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định các cá nhân từ đủ 12 tuổi trở lên, tùy theo tính chất, mức độ hành vi vi phạm hành chính bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính như: giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc hoặc đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. [25] Đối với tổ chức: tổ chức là chủ thể đặc biệt của vi phạm hành chính bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế. Cơ quan, tổ chức nước ngoài nếu vi phạm hành chính trong phạm vi lãnh thổ, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam; trên tàu bay mang quốc tịch Việt Nam, tàu biển mang cờ quốc tịch Việt Nam thì bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật Việt Nam, trừ trường hợp tổ chức được hưởng quyền ưu đãi, miễn trừ ngoại giao. Cuối cùng, khách thể của vi phạm hành chính là các quan hệ xã hội được các quy tắc quản lý nhà nước bảo vệ. Các quan hệ xã hội bị hoặc có thể bị vi phạm hành chính xâm phạm rất đa dạng, đó là: trật tự nhà nước và xã hội, sở hữu xã hội chủ nghĩa, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân,... Khách thể của vi phạm hành chính được chia thành các loại sau: Khách thể chung: đó là các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý nhà nước, hay nói cách khác là trật tự quản lý nhà nước nói chung. Khách thể loại: là những quan hệ xã hội có cùng hoặc gần tính chất với nhau trong từng lĩnh vực nhất định của quản lý nhà nước. Các quan hệ này được phát sinh trong cũng một lĩnh vực hoạt động quản lý nhà nước, do vậy chúng có mối liên hệ với nhau, gắn liền với từng phạm vi quản lý nhà nước. Khách thể trực tiếp: là quan hệ xã hội cụ thể được pháp luật quy định và bảo vệ, bị chính hành vi vi phạm hành chính xâm hại tới. 1.1.2. Khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng Lĩnh vực xây dựng là một lĩnh vực phức tạp, nhiều biến động và được nhà nước quản lý chặt chẽ bằng các quy định pháp luật với nhiều hình thức khác nhau. Xây dựng là một quy trình thiết kế và thi công nên các cơ sở hạ tầng 18
hoặc công trình, nhà ở. Hoạt động xây dựng khác với hoạt động sản xuất ở chỗ sản xuất tạo một lượng lớn sản phẩm với những chi tiết giống nhau, còn xây dựng nhắm tới những sản phẩm tại những địa điểm dành cho từng đối tượng khách hàng riêng biệt. Tại những nước phát triển, ngành công nghiệp xây dựng đóng góp từ 6-9% tổng sản phẩm nội địa. Hoạt động xây dựng bắt đầu bằng việc lên kế hoạch, thiết kế, lập dự toán và thi công tới khi dự án hoàn tất và sẵn sàng đưa vào sử dụng. [14, tr.8-10] Các công trình xây dựng vi phạm trật tự xây dựng gồm: - Công trình xây dựng theo quy định của pháp luật phải có Giấy phép xây dựng mà không có Giấy phép xây dựng. - Công trình xây dựng sai nội dung Giấy phép xây dựng được cơ quan có thẩm quyền cấp. - Công trình xây dựng sai thiết kế được cấp có thẩm quyền thẩm định phê duyệt; sai quy hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt (đối với công trình xây dựng được miễn Giấy phép xây dựng). - Công trình xây dựng có tác động đến chất lượng công trình lân cận; ảnh hưởng đến môi trường, cộng đồng dân cư. Tại các dự án xây dựng công trình có thể xảy ra các hành vi vi phạm trong hoạt động xây dựng. Hoạt động xây dựng bao gồm: lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng, thi công xây dựng, giám sát xây dựng, quản lý dự án, lựa chọn nhà thầu, nghiệm thu, bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng, bảo hành, bảo trì công trình xây dựng và hoạt động khác có liên quan đến công trình xây dựng. Nghị định 121/2013/NĐ-CP đã xác định các nhóm hành vi vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng là: + Nhóm hành vi vi phạm hành chính đối với chủ đầu tư xây dựng; + Nhóm hành vi vi phạm hành chính đối với nhà thầu xây dựng; + Nhóm hành vi vi phạm hành chính đối với tổ chức, cá nhân khác. Một là, nhóm hành vi vi phạm hành chính đối với chủ đầu tư xây dựng 19
Trong hoạt động xây dựng, một trong những chủ thể của hoạt động này là chủ đầu tư xây dựng. Đây là chủ thể quan trọng nhất, quyết định đến mục đích, yêu cầu của hoạt động xây dựng. Chủ đầu tư xây dựng công trình là người sở hữu vốn hoặc là người được giao quản lý và sử dụng vốn để đầu tư xây dựng công trình. Chủ đầu tư có thể là tổ chức, cá nhân Việt Nam hoặc nước ngoài. [4, tr.3-5] Những hành vi vi phạm của chủ đầu tư xây dựng công trình là: - Vi phạm về quy định khảo sát xây dựng; - Vi phạm quy định về lưu trữ, điều chỉnh quy hoạch xây dựng; - Vi phạm quy định về lập dự án đầu tư xây dựng công trình; - Vi phạm quy định về thiết kế, dự toán xây dựng công trình; - Vi phạm quy định về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình; - Vi phạm quy định về đầu tư phát triển đô thị; - Vi phạm quy định về khởi công xây dựng công trình; - Vi phạm quy định về tổ chức thi công xây dựng; - Vi phạm quy định về giải phóng mặt bằng xây dựng công trình; - Vi phạm quy định về giám sát thi công xây dựng công trình; - Vi phạm quy định về quản lý chất lượng công trình xây dựng; - Vi phạm quy định về bảo hành, bảo trì công trình xây dựng; - Vi phạm quy định về nghiệm thu, thanh toán khối lượng hoàn thành và quyết toán công trình xây dựng đối với công trình sử dụng vốn nhà nước; - Vi phạm quy định về đấu thầu và lựa chọn nhà thầu xây dựng theo Luật Xây dựng; - Vi phạm quy định về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình của nhà thầu tư vấn quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình. Nhóm hành vi vi phạm hành chính đối với nhà thầu xây dựng Nhà thầu trong hoạt động đầu tư xây dựng (gọi là nhà thầu) là tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện năng lực hoạt động xây dựng, năng lực hành nghề xây dựng khi tham gia quan hệ hợp đồng trong hoạt động đầu tư xây dựng 20