NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ
DỰ ÁN ODA TẠI VIỆT NAM
ThS. VŨ THU HẰNG
Bộ môn Quản trị kinh doanh
Khoa Vận tải - Kinh tế
Trường Đại học Giao thông Vận tải
Tóm tắt: Bài báo đưa ra cái nhìn tổng quát, những đặc điểm của dự án ODA, hiện trạng
quản lý dự án ODA tại Việt Nam và một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý dự án
ODA tại Việt Nam.
Summary: This article gives a general view and the major characters of ODA projects. It
also analyses the situation of managing ODA projects and recommends some solutions to
enhance the effectiveness of ODA- project management in Vietnam.
I. DỰ ÁN ODA
ODA (Official Development Assistance
– Hỗ trợ phát triển chính thức hay Viện trợ
phát triển cấp chính phủ) là hình thức trợ giúp
tài chính đầu tiên của các quốc gia phát triển
đối với các quốc gia đang phát triển, được
nước Mỹ khởi xướng từ năm 1946. Từ đó đến
nay, đã có nhiều quốc gia trên thế giới như
Nhật Bản, Đan Mạch, Thụy Điển…, tổ chức
đa phương như World Bank, ngân hàng phát
triển châu Á ADB, Quỹ tiền tệ quốc tế
IMF,… sử dụng hình thức này để trợ giúp cho
các quốc gia đang phát triển chủ yếu ở khu
vực châu Á, châu Phi. ODA luôn được coi là
nguồn vốn quan trọng và việc thu hút, sử dụng
một cách hiệu quả nguồn vốn ODA luôn là
một trong các hoạt động có tính chiến lược
đối với các quốc gia đang phát triển.
KTVT
Nguồn hình thành ODA là từ ngân sách
của nhà tài trợ và nguồn vốn đối ứng từ ngân
sách nước nhận tài trợ.
Theo tổ chức hợp tác và phát triển kinh
tế (OECD) thì “nguồn vốn ODA (nguồn vốn
hỗ trợ phát triển chính thức) là nguồn tài
chính được phân phối với mục tiêu chủ yếu là
thúc đẩy sự thịnh vượng và phát triển kinh tế
cho các quốc gia đang phát triển, trong đó
khoản trợ cấp không hoàn lại chiếm ít nhất là
25% (tính cả 10% tỷ suất chiết khấu). Theo
thỏa thuận, nguồn vốn ODA bao gồm đóng
góp của các tổ chức tài trợ theo hình thức
song phương giữa hai nước hoặc thông qua
các tổ chức đa phương như WB, ADB...”.
Dự án ODA là dự án có sử dụng nguồn
vốn ODA, thuộc khuôn khổ hoạt động hợp
tác giữa quốc gia tiếp nhận ODA và các nhà
tài trợ.
Dự án ODA bao gồm hai loại là dự án
đầu tư và dự án hỗ trợ kỹ thuật. Dự án đầu tư
là dự án tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những
cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự
tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến,
nâng cao chất lượng của sản phẩm hoặc dịch
vụ được thực hiện trên địa bàn cụ thể, trong
khoảng thời gian xác định. Dự án hỗ trợ kỹ
thuật là dự án có mục tiêu hỗ trợ phát triển
năng lực và thể chế hoặc cung cấp các yếu tố
đầu vào kỹ thuật để chuẩn bị, thực hiện các
chương trình, dự án thông qua các hoạt động
cung cấp chuyên gia, đào tạo, hỗ trợ trang
thiết bị, tư liệu và tài liệu, tham quan khảo sát,
hội thảo…
Kể từ khi quan hệ hợp tác phát triển giữa
Việt Nam và cộng đồng tài trợ quốc tế được
nối lại (11-1993), nguồn vốn ODA đã có vai
trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế -
xã hội ở Việt Nam. Các dự án ODA trong 15
năm qua đã có những đóng góp lớn trong việc
xóa đói giảm nghèo, phát triển kinh tế xã hội
của đất nước ta.
II. ĐẶC ĐIỂM CỦA DỰ ÁN ODA
Hiểu biết đặc điểm của dự án ODA là
điều quan trọng giúp quản lý dự án ODA một
cách hiệu quả.
* Dự án ODA có những đặc điểm chung
của dự án như sau:
KTVT
Có tính mục tiêu: dự án ODA là tổng
hợp các hoạt động nhằm đạt được mục tiêu
xác định. Các mục tiêu của dự án cần được
xác lập nhằm đảm bảo nguyên tắc cụ thể, đo
lường được, khả thi, cân đối về nguồn lực,
đảm bảo chất lượng.
Tính giới hạn: dự án ODA không kéo
dài vĩnh viễn, nó có thời gian xác định, có
ngày bắt đầu và ngày kết thúc dự án. Dự án
ODA còn bị giới hạn về nguồn lực và chi phí
đòi hỏi cần phải xác định rõ phạm vi dự án để
thực hiện đúng mục tiêu một cách hiệu quả.
Tính đặc thù: Dự án ODA không phải
công việc hàng ngày và hoạt động lặp đi lặp
lại với quy trình sẵn có. Mỗi dự án có những
yếu tố, vấn đề về phạm vi, môi trường, nguồn
lực và thời gian khác nhau. Mỗi dự án đem lại
những sản phẩm có đặc thù riêng, không
giống hoàn toàn với bất kỳ dự án nào khác.
Tính phức tạp: Mỗi dự án bao gồm
nhiều hoạt động liên quan, đan xen lẫn nhau,
bao gồm nhiều đối tượng khác nhau. Do đó
trong quá trình thực hiện có nhiều thay đổi,
nhiều rủi ro và dễ nảy sinh những xung đột,
mâu thuẫn bên ngoài cũng như bên trong.
Tính hệ thống: Dự án ODA là một tập
hợp những hoạt động có liên quan đến nhau.
Những hoạt động này có mối quan hệ theo
một trật tự nhất định và hướng đến mục tiêu
xác định. Dự án cũng sử dụng đầu vào là các
nguồn lực để tạo ra đầu ra là sản phẩm hay
dịch vụ.
* Ngoài những đặc điểm trên, dự án
ODA còn có những đặc điểm riêng sau:
- Là dự án có nguồn vốn từ các tổ chức,
chính phủ: Toàn bộ hoặc một phần nguồn
vốn thực hiện dự án ODA là do các tổ chức,
chính phủ nước ngoài tài trợ. Các dự án ODA
thường có vốn đối ứng là khoản đóng góp của
phía nước sở tại bằng hiện vật và giá trị để
chuẩn bị và thực hiện các chương trình, dự án
(có thể dưới dạng tiền đuợc cấp từ ngân sách
hoặc nhân lực, cơ sở vật chất). Nguồn vốn là
điểm khác biệt lớn nhất giữa dự án ODA với
các dự án khác.
- Trong dự án ODA luôn có sự khác
nhau giữa người cấp vốn và người sử dụng
vốn: Vì vậy, việc quản lý dự án ODA dễ nảy
sinh những tiêu cực như tham nhũng, lãng phí,
gây ảnh hưởng xấu đến hiệu quả dự án. Do đó
cần phải có một cơ chế quản lý minh bạch,
đồng bộ, kiểm tra giám sát chặt chẽ đối với
các dự án ODA để có thể sử dụng một cách
hiệu quả nguồn vốn này.
- Các dự án ODA thường được ưu tiên
cho các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội
theo chính sách vĩ mô, không sử dụng trực
tiếp cho lĩnh vực kinh doanh nhằm mục đích
sinh lợi. Ở Việt Nam, các dự án ODA tập
trung vào những lĩnh vực sau:
+ Xoá đói giảm nghèo, trước hết tại các
vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa
+ Y tế, dân số và phát triển
+ Giao thông vận tải, thông tin liên lạc
+ Năng lượng
+ Cơ sở hạ tầng xã hội (các công trình
phúc lợi công cộng, y tế, giáo dục và đào tạo,
cấp thoát nước, bảo vệ môi trường)
+ Hỗ trợ một số lĩnh vực sản xuất nhằm
giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội
+ Hỗ trợ cán cân thanh toán
+ Giáo dục, phát triển nguồn nhân lực
KTVT
+ Các vấn đề xã hội (tạo việc làm, cấp
nước sinh hoạt, phòng chống dịch bệnh,
phòng chống các tệ nạn xã hội)
+ Bảo vệ môi trường, bảo vệ và phát triển
các nguồn tài nguyên thiên nhiên; nghiên cứu
khoa học và công nghệ, nâng cao năng lực
nghiên cứu và triển khai
+ Nghiên cứu chuẩn bị các chương trình,
dự án phát triển (quy hoạch, điều tra cơ bản)
+ Cải cách hành chính, tư pháp, tăng
cường năng lực của cơ quan quản lý Nhà nước
ở Trung ương, địa phương và phát triển thể
chế.
- Quá trình thực hiện dự án ODA phải
tuân thủ luật pháp nước sở tại và những
điều kiện đã thỏa thuận với nhà tài trợ. Do
vậy, tìm hiểu các văn bản pháp luật của nước
sở tại và nhà tài trợ liên quan tới dự án ODA,
nắm vững cơ sở pháp lý cho việc quản lý dự
án ODA là công việc đặc biệt cần quan tâm
tiến hành. Như trên đã nói, nguồn hình thành
ODA là từ ngân sách của tổ chức tài trợ và
nguồn vốn đối ứng từ ngân sách nước nhận tài
trợ nên việc giải ngân phải đem lại lợi ích cho
nước nhận tài trợ và đảm bảo được mục tiêu
của các nhà tài trợ. Nhiều khi những mục tiêu
này không phải là “cho không, biếu không”
mà là những điều kiện có lợi cho việc phát
triển thị trường, đảm bảo an ninh, phát triển
quân sự, các mục tiêu chính trị, kinh tế khác…
của các nhà tài trợ.
III. NỘI DUNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ODA
Quản lý dự án ODA được phân chia ở
tầm vĩ mô và tầm vi mô như sau:
- Quản lý ở tầm vĩ mô (cấp Nhà nước)
Nhà nước quản lý vĩ mô đối với dự án
ODA theo những nội dung sau:
+ Cung cấp cơ sở pháp lý cho việc quản
lý và thực hiện dự án ODA: đưa ra các hệ
thống, văn bản luật, nghị định, thông tư hướng
dẫn…
+ Quyết định chiến lược, quy hoạch, kế
hoạch thu hút và sử dụng ODA cho từng thời
kỳ, tạo định hướng cho việc đầu tư các dự án
ODA
+ Thẩm định và phê duyệt các dự án
ODA
+ Xây dựng, vận hành và hoàn thiện hệ
thống thông tin theo dõi, đánh giá các chương
trình, dự án ODA; tạo điều kiện chia xẻ thông
tin và khai thác có hiệu quả hệ thống này
+ Bố trí đầy đủ, kịp thời vốn chuẩn bị
chương trình, dự án ODA và vốn đối ứng
chuẩn bị thực hiện và thực hiện các chương
trình, dự án ODA đã ký kết
+ Chỉ đạo, đôn đốc, hỗ trợ các đơn vị
trực thuộc xác định, chuẩn bị, quản lý, thực
hiện có hiệu quả các chương trình, dự án
ODA
+ Kiểm tra, đánh giá tình hình, hiệu quả
thực hiện các dự án: Xây dựng, kiện toàn hệ
thống theo dõi, đánh giá chương trình, dự án
ODA trong ngành, địa phương mình; kịp thời
giải quyết các vướng mắc, khó khăn của
chương trình, dự án ODA theo thẩm quyền.
- Quản lý ở tầm vi mô đối với mỗi dự
án: quản lý ở tầm vi mô đối với mỗi dự án
ODA cũng bao gồm các nội dung của quản lý
dự án như sau:
+ Tổ chức bộ máy quản lý và thực hiện
dự án; ký kết các hợp đồng theo quy định của
pháp luật
+ Tổ chức thẩm định, phê duyệt thiết kế
kỹ thuật, dự toán các hạng mục công trình
KTVT
+ Đàm phán, ký kết, giám sát việc thực
hiện các hợp đồng và xử lý các vi phạm hợp
đồng
+ Kiến nghị với Cơ quan chủ quản về cơ
chế, chính sách bảo đảm việc thực hiện dự án
phù hợp với cam kết quốc tế
+ Thực hiện công tác đấu thầu theo quy
định của pháp luật về đấu thầu
+ Lập tiến độ và giám sát, kiểm tra đảm
bảo cho dự án thực hiện đúng thời hạn đã
định.
+ Quản lý và giải quyết những xung đột
nảy sinh trong quá trình quản lý dự án
+ Cung cấp thông tin, tài liệu có liên
quan cho các bên, quản lý hợp đồng và tư vấn
lập và thực hiện dự án; chịu trách nhiệm về cơ
sở pháp lý và độ tin cậy của các thông tin, tài
liệu đã cung cấp; lưu trữ hồ sơ, tài liệu về dự
án theo quy định của pháp luật
+ Thực hiện giám sát, đánh giá dự án,
quản lý khai thác dự án.
Nếu xét theo lĩnh vực, quản lý dự án
ODA ở tầm vi mô bao gồm:
Quản lý tổng hợp: lập kế hoạch tổng hợp
cho dự án, tổ chức dự án theo một trình tự
logic, chi tiết hóa các mục tiêu dự án thành
những công việc cụ thể, theo dõi, đánh giá,
kiểm soát những thay đổi một cách toàn diện.
Quản lý phạm vi: quy hoạch, xác định và
kiểm tra phạm vi, đồng thời kiếm soát những
thay đổi trong phạm vi của dự án.
Quản lý thời gian, lịch trình: xác định
các hoạt động, sắp xếp các hoạt động, dự đoán
thời gian của các hoạt động, thực hiện và kiểm
soát các hoạt động sao cho đúng tiến độ xác
định.
Quản lý chi phí: dự toán kinh phí, giám
sát thực hiện chi phí theo tiến độ cho từng
công việc và toàn bộ dự án, tổ chức, phân tích
số liệu và báo cáo những thông tin về chi phí
nhằm đảm bảo cho dự án thực hiện trong
phạm vi ngân sách đề ra.
Quản lý hợp đồng, mua sắm: lựa chọn,
thương lượng, quản lý các hợp đồng và điều
hành việc mua sắm nguyên vật liệu, trang
thiết bị, dịch vụ cần thiết cho dự án.
Quản lý nhân lực: tận dụng, sắp xếp
nguồn nhân lực có trong dự án một cách hiệu
quả, tiến hành cân đối nguồn nhân lực tại các
thời điểm, các giai đoạn khác nhau của dự án.
Quản lý thông tin: thu thập, phổ biến, lưu
trữ và sắp đặt cơ bản thông tin trong dự án
được thực hiện đúng hạn và thích hợp.
Quản lý xung đột: Trong quá trình thực
hiện dự án, nhà quản lý luôn phải đối mặt với
những xung đột phát sinh. Quản lý xung đột là
việc giải quyết những xung đột phát sinh, khai
thác những xung đột tích cực và hạn chế
những xung đột tiêu cực nhằm tạo sự thông
suốt cho quá trình thực hiện dự án.
Quản lý rủi ro – cơ hội: Hầu như tất cả
các dự án đều phải đối mặt với nhiều vấn đề
môi trường-xã hội trong quá trình thực hiện
dự án, trong đó có những vấn đề không lường
trước được gây ra rủi ro hoặc cơ hội đối với
dự án. Những tác động tiêu cực từ môi trường
bên trong và bên ngoài mang lại rủi ro đối với
dự án, ngược lại những tác động tích cực có
tác động lại mang tới cơ hội tốt để dự án tiến
hành hiệu quả. Quản lý rủi ro – cơ hội giúp
nhà quản lý các phương pháp dự báo, định
lượng các yếu tố rủi ro – cơ hội nhằm phòng
ngừa, hạn chế và khắc phục rủi ro đồng thời
tận dụng cơ hội nảy sinh trong quá trình quản
lý dự án. KTVT
Quản lý chất lượng: Theo dõi, đánh giá
dự án đưa ra các kiến nghị điều chỉnh cần
thiết, kịp thời đề xuất các phương án phục vụ
việc ra quyết định của các cấp quản lý nhằm
đảm bảo dự án được thực hiện đúng mục tiêu,
đúng tiến độ, bảo đảm chất lượng trong khuôn
khổ các nguồn lực đã được xác định.
IV. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ODA
TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY
Thời gian qua, sự thành công của các dự
án ODA ở nước ta đã có những tác động tích
cực, góp phần xóa đói, giảm nghèo, phát triển
nguồn nhân lực, phát triển kinh tế - xã hội của
đất nước. Tuy đạt được nhiều thành tựu quan
trọng nhưng việc quản lý các dự án ODA đã
và đang đặt ra nhiều vấn đề cần giải quyết.
- Quản lý ở tầm vĩ mô:
+ Cơ chế, chính sách, pháp luật chưa hỗ
trợ hiệu quả cho việc quản lý dự án ODA: đã
có rất nhiều văn bản liên quan tới dự án ODA
được ban hành, song các văn bản này vẫn còn
thiếu sự đồng bộ; quy trình quản lý và sử
dụng vốn ODA còn chưa minh bạch, rõ ràng,
việc thực thi lại chưa nghiêm gây ra những
hậu quả nghiêm trọng. Khung pháp lý cao
nhất về quản lý và sử dụng ODA hiện nay là
Nghị định 131/NĐ-CP (năm 2006) của Chính
phủ, nhưng thực thi nghị định này chưa triệt
để; còn nhiều vấn đề vướng mắc phát sinh
trong quá trình quản lý dự án ở các địa
phương.
Bên cạnh đó, các quy trình thủ tục quản
lý ODA của Việt Nam và nhà tài trợ chưa hài
hoà, gây chậm trễ trong quá trình thực hiện
các chương trình, dự án, làm giảm hiệu quả
đầu tư và tăng chi phí giao dịch. Các tiêu chí
xét duyệt các dự án trong diện xin tài trợ còn
thiếu minh bạch và hiệu quả.
+ Việc thẩm định và đánh giá các dự án
ODA còn nhiều bất cập:
Đến nay, ở Việt Nam có rất ít, hay nói
cách khác là chưa có kinh nghiệm về thẩm
định và đánh giá các chương trình, dự án
ODA ở cấp địa phương. Có thể thấy năng lực
thẩm định và quản lý dự án của các cơ quan
chủ quản ở địa phương còn nhiều yếu kém,
gây ra tình trạng đầu tư những dự án không
mang lại hiệu quả, khó khăn về thủ tục hành
chính, chậm tiến độ, đình trệ trong việc thực
hiện dự án…
Các mô hình tổ chức đơn vị thực hiện
thẩm định và đánh giá ODA còn chưa thể hiện
được những ưu điểm nổi trội; cán bộ làm công
tác thẩm định và đánh giá hầu hết là kiêm
nhiệm, chưa được đào tạo về kỹ năng thẩm