30
Tạp chí Kinh tế - Luật & Ngân hàng
Số 273+274- Năm thứ 27 (1+2)- Tháng 1&2. 2025
© Học viện Ngân hàng
ISSN 3030 - 4199
Pháp luật về bảo hiểm xã hội đa tầng - Kinh nghiệm
quốc tế và quy định mới tại Luật Bảo hiểm xã hội 2024
Ngày nhận: 08/12/2024 Ngày nhận bản sửa: 01/01/2025 Ngày duyệt đăng: 06/01/2025
Tóm tắt: Bảo hiểm xã hội đa tầng (multi-tier social security) là mô hình bảo
hiểm xã hội được thiết kế với nhiều tầng, nhằm đảm bảo an sinh xã hội toàn
diện và bền vững, phù hợp với các nhóm đối tượng và mức độ đóng góp khác
nhau trong xã hội. Tại Việt Nam, Luật Bảo hiểm xã hội 2024, được Quốc hội
khóa XV thông qua ngày 29/06/2024, đánh dấu bước tiến quan trọng trong
phát triển hệ thống bảo hiểm xã hội đa tầng. Bằng phương pháp tổng hợp tài
liệu và phân tích thông tin pháp luật, bài viết đã chỉ ra một số kinh nghiệm của
các quốc gia trên thế giới, bao gồm Thái Lan, Trung Quốc và Thụy Điển, đồng
thời tập trung chỉ ra một số điểm mới trong quy định pháp luật về bảo hiểm
xã hội đa tầng ở Việt Nam hiện nay, thể hiện qua các quy định tại Luật Bảo
hiểm xã hội 2024 về trợ cấp hưu trí xã hội, quy định về bảo hiểm xã hội cơ bản,
quy định về bảo hiểm hưu trí bổ sung. Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất một số
Laws on Multi-layered social insurance - International experience and new regulations in the
Law on Social insurance 2024
Abstract: Multi-tier social security is a social insurance model designed at many levels, aiming to ensure
comprehensive and sustainable social security suitable for different groups of subjects and levels of
contribution in society. In Vietnam, the Law on Social Insurance 2024, passed by the 15th National
Assembly on June 29, 2024, marks a significant step forward in developing a multi-tier social insurance
system. Using the method of synthesizing materials and analyzing legal information, the article highlights
experiences from various countries worldwide, including Thailand, China, and Sweden. It also focuses on
identifying new features in the current legal regulations on multi-tiered social insurance in Vietnam, as
reflected in the provisions of the 2024 Social Insurance Law concerning social pension benefits, basic social
insurance regulations, and supplementary pension insurance. Based on this analysis, the article proposes
several recommendations for competent state authorities to improve and enhance the effectiveness of
implementing multi-tiered social insurance laws in Vietnam.
Keywords: Social insurance, Multi-tiered social insurance, Social welfare, Social insurance Law
Doi: 10.59276/JELB.2025.1.2.2845
Phan, Dang Hai1, Nguyen, Duc Toan2
Email: haipd@hvnh.edu.vn1, ductoan2k20@gmail.com2
Organization of all: Banking Academy of Vietnam
Phan Đăng Hải, Nguyễn Đức Toàn
Học viện Ngân hàng, Việt Nam
PHAN ĐĂNG HẢI - NGUYỄN ĐỨC TOÀN
31
Số 273+274- Năm thứ 27 (1+2)- Tháng 1&2. 2025- Tạp chí Kinh tế - Luật & Ngân hàng
khuyến nghị đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm hoàn thiện và
nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bảo hiểm xã hội đa tầng ở Việt Nam..
Từ khóa: Bảo hiểm xã hội, Bảo hiểm xã hội đa tầng, An sinh xã hội, Luật Bảo hiểm
xã hội
cơ bản, BHXH đa tầng thường được cấu
thành bởi ba bộ phận: Tầng trợ cấp hưu trí;
tầng BHXH cơ bản; tầng hưu trí bổ sung
(Nguyễn Thị Hệ, 2023).
Thứ nhất, về tầng trợ cấp hưu trí, đây là
tầng được thiết kế nhằm hỗ trợ cho các chủ
thể là người cao tuổi không có lương hưu.
Thuật ngữ "trợ cấp" có thể hiểu là quyền
lợi trực tiếp dưới hình thức chăm sóc
hoặc quyền lợi gián tiếp bao gồm hoàn trả
các chi phí cho đối tượng hưởng trợ cấp
(International Labour Organization [ILO],
1952). Quy định về tầng trợ cấp hưu trí ra
đời với mục đích trợ cấp cho những người
già không làm việc và tiết kiệm trong cuộc
đời, hoặc đã làm việc chủ yếu trong các
công việc không chính thức và không đóng
góp cho hệ thống (Attanasio và cộng sự,
2014), thông qua việc quy định một mức
trợ cấp cụ thể, giúp họ đáp ứng những nhu
cầu tối thiểu, giảm sự phụ thuộc vào con
cháu, gia đình, trên cơ sở phân phối thu
nhập để cung cấp một lợi ích tối thiểu cho
người già thường xuyên (Ball, 2009).
Thứ hai, về tầng BHXH cơ bản, đây là tầng
bảo hiểm đặc biệt quan trọng, áp dụng với
đối tượng là NLĐ. Xét về số lượng chủ thể,
đây là tầng bảo hiểm có đối tượng tham gia
đông đảo nhất, có ý nghĩa quyết định tới sự
phát triển ổn định của hệ thống ASXH. Ở
Việt Nam, BHXH cơ bản bao gồm các chế
độ: ốm đau; thai sản; tai nạn lao động, bệnh
nghề nghiệp; hưu trí; tử tuất. Trong đó, chế
độ hưu trí đóng vai trò đặc biệt quan trọng,
với lương hưu góp phần đảm bảo đời sống
vật chất và tinh thần cho NLĐ (Hoàng Thị
Minh Tâm, 2024).
1. Giới thiệu
Bảo hiểm xã hội (BHXH) là công cụ đặc
biệt quan trọng, với mục đích an ninh vật
chất cho người lao động (NLĐ) (Simak,
2010), đồng thời giúp nhà nước thực hiện
chức năng an sinh xã hội (ASXH) của mình.
Một hệ thống ASXH vững mạnh cần thực
hiện tốt 3 chức năng, gọi là 3P: Phòng ngừa
(Prevention), Bảo vệ (Protection), Thúc
đẩy (Promotion) (World Bank, 2012).
Với yêu cầu phát triển của đời sống xã hội
nói chung và hệ thống an sinh nói riêng,
cải cách ASXH đã trở thành chính sách
công trong những năm gần đây (Asher &
Nandy, 2006), là sự bảo đảm thay thế hoặc
b đp một phần thu nhập cho người lao
động khi họ gặp phải những rủi ro trong
cuộc sống (Nguyễn Huyền Trang, 2024).
Ngoài ra, cũng cần nhận thức rằng hệ thống
ASXH không chỉ là những công cụ để thực
hiện chính sách xã hội, mà thay vào đó, hệ
thống ASXH chính là phương tiện để nâng
cao năng lực thực hiện các chính sách kinh
tế và các chiến lược tăng trưởng bao trm.
Các nghiên cứu của World Bank đều chỉ ra
rằng hệ thống ASXH được thiết kế tốt sẽ
có tác động tích cực đến tăng trưởng trong
khi vẫn mở rộng phạm vi bao trm của tăng
trưởng (World Bank, 2019).
Trong hệ thống ASXH của những nước
phát triển, BHXH đa tầng đã trở thành
thuật ngữ tương đối phổ biến. Mỗi quốc
gia chọn cách riêng để xây dựng hệ thống
an sinh dựa trên các đặc điểm nhân khẩu
học và kinh tế xã hội của riêng mình
(Koval và cộng sự, 2023). Tuy nhiên về
Pháp luật về bảo hiểm xã hội đa tầng - Kinh nghiệm quốc tế và quy định mới
tại Luật Bảo hiểm xã hội 2024
32 Tạp chí Kinh tế - Luật & Ngân hàng- Số 273+274- Năm thứ 27 (1+2)- Tháng 1&2. 2025
Thứ ba, về tầng bảo hiểm hưu trí bổ sung,
đây là tầng bảo hiểm cuối cng, đồng thời
là tầng cao nhất của hệ thống BHXH đa
tầng. NLĐ ngoài việc tham gia bảo hiểm
hưu trí cơ bản, họ có thể đồng thời tham gia
bảo hiểm hưu trí bổ sung với kỳ vọng được
hưởng mức lương hưu cao hơn khi về già.
Việc hoàn thiện pháp luật về hệ thống
BHXH đa tầng đang trở thành xu hướng
phổ biến trên thế giới nhằm đảm bảo
ASXH bền vững. Nghiên cứu này nhằm
làm rõ kinh nghiệm xây dựng pháp luật
về BHXH đa tầng ở các quốc gia là Thái
Lan, Trung Quốc, Thụy Điển và phân tích
các điểm mới trong hệ thống BHXH đa
tầng theo quy định của Luật BHXH 2024
tại Việt Nam. Qua đó, nghiên cứu không
chỉ lấp đầy khoảng trống tri thức về khung
pháp lý về BHXH đa tầng tại Việt Nam
mà còn đưa ra khuyến nghị cho việc hoàn
thiện chính sách trong tương lai. Nghiên
cứu sử dụng phương pháp tổng hợp, phân
tích, so sánh và đánh giá dựa trên các tài
liệu thứ cấp từ các báo cáo, quy định pháp
luật, và các nghiên cứu học thuật liên quan.
Phương pháp này cho phép nhóm tác giả
xác định những kinh nghiệm ph hợp từ
quốc tế, đồng thời đánh giá những tác động
của các quy định mới trong Luật BHXH
2024 đối với việc cải thiện hệ thống BHXH
đa tầng tại Việt Nam. Theo đó, cấu trúc bài
viết được chia thành các phần chính sau:
Mục 2 sẽ giới thiệu kinh nghiệm xây dựng
pháp luật về BHXH đa tầng ở một số quốc
gia trên thế giới; mục 3 phân tích một số
điểm mới trong quy định về BHXH đa tầng
theo Luật BHXH 2024; mục 4 đưa ra kết
luận và một số khuyến nghị khuyến nghị
liên quan.
2. Kinh nghiệm xây dựng pháp luật về
bảo hiểm xã hội đa tầng ở một số quốc
gia trên thế giới
Giai đoạn hiện nay, quá trình chuyển đổi
sang một xã hội già hóa mang lại những
thách thức tài chính, an sinh nghiêm trọng
cho bất kì nền kinh tế nào (Jakovljevic và
cộng sự, 2023). Do đó, pháp luật về BHXH
đa tầng được xây dựng và áp dụng tại nhiều
quốc gia với mục tiêu cung cấp sự bảo vệ
toàn diện và bền vững cho người dân. Kinh
nghiệm từ các quốc gia này mang lại những
bài học quý giá, đặc biệt trong việc thiết kế
chính sách ph hợp với điều kiện kinh tế,
xã hội và văn hóa của từng quốc gia.
Thứ nhất, pháp luật về BHXH đa tầng ở
Thái Lan
Thái Lan là quốc gia xây dựng hệ thống
pháp luật về BHXH đa tầng khá hoàn thiện,
với mô hình ASXH đa trụ cột. Trong đó,
trụ cột đầu tiên cung cấp an sinh tối thiểu
dưới dạng trợ cấp xã hội, trụ cột thứ hai
là BHXH phi đóng góp do Nhà nước quản
lý, trụ cột thứ ba là BHXH bt buộc do cá
nhân đóng góp, trụ cột thứ tư là là BHXH
tự nguyện do cá nhân đóng góp, trụ cột
cuối cng là các chương trình bổ sung cho
người nghèo.
Ở Thái Lan, năm 1991, BHXH bt buộc
được áp dụng với các doanh nghiệp có từ
20 lao động trở nên. Trong giai đoạn này,
BHXH bt buộc của Thái Lan gồm 4 chế
độ: Ốm đau, thai sản, tàn tật, tử tuất. Hai
năm sau đó, BHXH bt buộc đã được mở
rộng tới các doanh nghiệp có từ 10 lao động
trở nên, góp phần gia tăng số lượng chủ thể
tham gia. Đặc biệt, năm 1998, BXHH bt
buộc được bổ sung thêm chế độ hưu trí cho
người già và trợ cấp trẻ em.
Điểm nổi bật trong BHXH của Thái Lan
là là các chế độ bảo hiểm được tài trợ nhờ
sự đóng góp của NLĐ, người sử dụng lao
động (NSDLĐ) và sự hỗ trợ của Chính phủ.
Khác với chế độ bảo hiểm ở Việt Nam và
một số quốc gia, khi quỹ BHXH được hình
thành từ sự đóng góp của NLĐ và NSDLĐ
PHAN ĐĂNG HẢI - NGUYỄN ĐỨC TOÀN
33
Số 273+274- Năm thứ 27 (1+2)- Tháng 1&2. 2025- Tạp chí Kinh tế - Luật & Ngân hàng
thì ở Thái Lan, bảo hiểm bt buộc còn có
sự đóng góp của Nhà nước. Cụ thể, chủ lao
động phải đăng ký BHXH và phải đóng
phí với tỷ lệ NLĐ 5%, doanh nghiệp 5% và
Nhà nước 2,75% theo mức lương (BHXH
Việt Nam, 2018).
Bên cạnh chế độ bảo hiểm bt buộc, ở Thái
Lan còn triển khai chương trình y tế phổ
thông và trợ cấp người già. Chương trình y
tế phổ thông cung cấp chăm sóc y tế cho tất
cả công dân Thái Lan không có bảo hiểm y
tế. Những người tham gia phải đăng kí để
nhận thẻ bảo hiểm y tế miễn phí. Toàn bộ
kinh phí lấy từ ngân sách nhà nước. Trợ cấp
người già được áp dụng từ 1993 để cung
cấp thu nhập cho người già nghèo hoặc tàn
tật. Vào năm 2010, có hơn 5,9 triệu người
được nhận trợ cấp với số tiền 500 baht/
tháng (Nguyễn Ngọc Toàn, 2019).
Việt Nam và Thái Lan là những quốc gia
có sự phân bố dân cư và trình độ phát triển
khá tương đồng trong khu vực Đông Nam
A nói riêng và Châu Á nói chung. Trong
bối cảnh tình hình xã hội, mức sống và thu
nhập ở các khu vực có sự khác biệt nhất
định, việc xây dựng hệ thống BHXH với
nhiều tầng đơn lẻ sẽ giúp các quốc gia có
sự thuận tiện trong việc đảm bảm thu nhập
và thu hẹp trình độ độ phát triển giữa các
khu vực. Các quy định về an sinh tối thiểu,
BHXH bt buộc hay các chương trình bổ
sung cho người nghèo là kinh nghiệm quan
trọng để Việt Nam thiết kế mô hình BHXH
ph hợp với tình hình kinh tế, dân cư trong
thời kỳ hiện nay.
Thứ hai, pháp luật về BHXH đa tầng ở
Trung Quốc
Trung Quốc là một trong những quốc
gia điển hình triển khai hiệu quả chế độ
BHXH đa tầng. Với tỷ lệ người cao tuổi
(được định nghĩa là những người từ 65 tuổi
trở lên) trong dân số Trung Quốc là 3,9%
(1970) và 8,9% (2013), dự kiến tỉ lệ này lên
15,7% vào năm 2030 và 22,6% vào năm
2050 (Che & Li, 2018), Trung Quốc đã xây
dựng một hệ thống ASXH đa cấp để đáp
ứng nhu cầu đa dạng của người cao tuổi và
cung cấp nhiều mức bảo hiểm hưu trí khác
nhau để tối đa hóa lợi ích của họ (Yang và
cộng sự, 2023).
Hệ thống BHXH ở Trung Quốc bao gồm 5
bộ phận: Bảo hiểm hưu trí, bảo hiểm thất
nghiệp, bảo hiểm y tế, bảo hiểm tai nạn
lao động và bảo hiểm thai sản (Bi Sỹ Lợi,
2015).
Bảo hiểm hưu trí gồm 4 chế độ: Bảo hiểm
hưu trí cơ bản dành cho NLĐ trong doanh
nghiệp, bảo hiển hưu trí trong cơ quan nhà
nước, bảo hiểm hưu trí bổ sung trong các
doanh nghiệp, bảo hiểm hưu trí nông thôn.
Chương trình lương hưu cơ bản bt buộc
dành cho các doanh nghiệp cũng như các tổ
chức sự nghiệp công mà không được hoặc
chỉ được hỗ trợ một phần kinh phí từ ngân
sách. Tỷ lệ đóng góp BHXH ở mức khoảng
28% lương, trong đó 20% từ người sử dụng
lao động được đưa vào quỹ hưu trí chung
và 8% đóng góp từ NLĐ được đưa vào tài
khoản BHXH cá nhân. Tỷ lệ đóng góp cụ
thể có sự khác nhau giữa các địa phương
và các vng ty thuộc quyết định của chính
quyền các địa phương. Vào thời điểm nghỉ
hưu, NLĐ đã công tác ít nhất 15 năm được
hưởng lương hưu từ hai nguồn: Nguồn quỹ
hưu trí chung và nguồn từ tài khoản BHXH
cá nhân (Nguyễn Ngọc Toàn, 2019). Khi
đến tuổi nghỉ hưu, NLĐ được nhận lương
hưu tính từ tài khoản hưu trí cá nhân bt
buộc. Sau khi số tiền từ tài khoản hưu trí cá
nhân bt buộc được dng hết để trả lương
hưu hàng tháng cho NLĐ thì quỹ BHXH
chung sẽ được dng để trả lương hưu.
Trường hợp NLĐ không đủ 15 năm đóng
BHXH khi đủ tuổi nghỉ hưu thì được nhận
BHXH một lần với số tiền bằng với số dư
trên tài khoản hưu trí bt buộc, trừ trường
hợp NLĐ đồng ý chuyển số tiền này sang
Pháp luật về bảo hiểm xã hội đa tầng - Kinh nghiệm quốc tế và quy định mới
tại Luật Bảo hiểm xã hội 2024
34 Tạp chí Kinh tế - Luật & Ngân hàng- Số 273+274- Năm thứ 27 (1+2)- Tháng 1&2. 2025
chương trình hưu trí dành cho người dân
nông thôn không có việc làm hưởng lương.
Với chương trình hưu trí dành cho người
dân nông thôn và thành thị không có việc
làm hưởng lương (chương trình hưu trí
không đóng góp), mức hưởng lương hưu
thấp nhất hàng tháng là 70 nhân dân tệ, ở
một số địa phương, mức hưởng có thể được
điều chỉnh theo độ tuổi nên có thể cao hơn
(Chen & Turner, 2021).
Với chương trình hưu trí dành cho người
dân nông thôn và thành thị không có việc
làm hưởng lương (được thực hiện từ tài
khoản cá nhân, dựa trên sự đóng góp của
NLĐ), lương hưu hàng tháng được tính
bằng tổng số tiền đã đóng BHXH của NLĐ,
trợ cấp của lãi dồn tích của tài khoản hưu
trí, chia cho các tháng được đánh giá đã
đóng BHXH (Bộ Lao động, Thương binh
& Xã hội, 2023).
Đây là mô hình được Trung Quốc xây
dựng nhằm đối phó với tình trạng già hóa
dân số nghiêm trọng, điều này nhằm đảm
bảo mọi chủ thể trong xã hội, đặc biệt là
các chủ thể không có lương hưu tại các
khu vực nông thôn, địa bàn hẻo lánh có thu
nhập nhất định, nâng cao phúc lợi xã hội
tuổi già. Việt Nam là một trong các quốc
gia có tốc độ già hóa dân số nhanh nhất
thế giới. Việc học hỏi kinh nghiệm trong
xây dựng chương trình lương hưu cơ bản,
sẽ là tham khảo quan trọng giúp Việt Nam
xây dựng pháp luật về trợ cấp hưu trí, đảm
bảo người già không có lương hưu ở mọi
khu vực đươc tiếp cận một nguồn thu nhập
nhất định, nâng cao đời sống người cao
tuổi không có lương hưu, từ đó nâng cao
độ phủ của hệ thống BHXH tới cộng đồng.
Thứ ba, pháp luật về BHXH đa tầng của
Thụy Điển
BHXH Thụy Điển bao gồm 3 chế độ: Bảo
hiểm hưu trí, bảo hiểm tai nạn và bảo hiểm
thất nghiệp. Chế độ Bảo hiểm hưu trí của
Thụy Điển được hình thành vào năm 1947,
sửa đổi năm 1960 và vận hành theo cơ chế
đóng góp - hưởng (pay as you go). Cho đến
1999 cng với những cải cách ở Châu Âu,
bảo hiểm hưu trí của Thụy Điển được thiết
kế gồm 3 nội dung:
(i) Hưu trí theo thu nhập theo phương thức
tài chính tọa thu- tọa chi.
(ii) Hưu trí thưởng theo phương thức lập
quỹ đầu tư cá nhân (tài khoản cá nhân).
(iii) Hưu trí bảo hành hay còn gọi là sự đảm
bảo cơ bản cho mọi công dân Thụy Điển
áp dụng với đối tượng có điều kiện kinh tế
nghèo khó được đảm bảo từ thuế.
Ở quỹ (i) và (ii) bao trm mọi đối tượng
NLĐ tham gia, bao gồm cả NLĐ tự do.
Trong hệ thống hưu trí của Thụy Điển, trợ
cấp hưu trí của mỗi NLĐ sẽ dựa trên khoản
tiền được tích lũy được trong hai tài khoản
cá nhân riêng biệt: “Tài khoản danh nghĩa
do Chính phủ thay mặt cá nhân đó quản lý,
duy trì với mức đóng 16% lương tháng vào
quỹ (i) và Tài khoản cá nhân thông thường
do cá nhân quản lý với mức đóng là 2,5%
lương tháng, tổng đóng góp phí bảo hiểm
hưu trí là 18,5% tiền lương/tháng”. Ngoài
hệ thống hưu trí nhà nước, hầu hết NLĐ
Thụy Điển tham gia vào một chương trình
hưu trí tư nhân theo nghề nghiệp. Trong
chương trình này, NLĐ có thể đóng từ 2%
đến 4,5% phần thu nhập của họ vào một tài
khoản cá nhân. Ngoài ra, để đảm bảo trợ
cấp hưu trí đủ sống cho tất cả người dân,
Chính phủ Thụy Điển đã xây dựng và thực
hiện chương trình lưới an toàn xã hội. Với
lưới an toàn này, mức độ thay thế thu nhập
đạt mức tương đối cao, 90% thu nhập của
các hộ gia đình già ở Thụy Điển xuất phát
từ các quỹ lương hưu công cộng và các lợi
ích (Nguyễn Văn Chiều, 2013).
Là quốc gia có thu nhập bình quân đầu
người cao (58.345 USD/ năm) (Phạm Duy
& Nguyễn Đức Phong, 2020), pháp luật về
BHXH của Thụy Điển hướng tới đảm bảo