Bài 1: Tổng quan về tài chính công
TXNHLT05_Bai 1_v1.0014110216 1
BÀI 1 TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG
Hướng dẫn học
Để học tốt bài này, sinh viên cần tham khảo các phương pháp học sau:
Học đúng lịch trình của môn học theo tuần, làm các bài luyện tập đầy đủ và tham gia
thảo luận trên diễn đàn.
Đọc tài liệu:
1. Kinh tế học công cộng, NXBKHKT, 1995 (tác giả Joseph E.Stiglitz).
2. Giáo trình Quản lý tài chính công, NXB tài chính – Hà nội 2005.
3. Giáo trình Quản lý thuế, Nguyễn thị Bất, NXB Thống kê 2002.
Sinh viên làm việc theo nhóm và trao đổi với giảng viên trực tiếp tại lớp học hoặc qua email.
Tham khảo các thông tin từ trang Web môn học.
Nội dung
Những vấn đề chung về tài chính công;
Vai trò của chính phủ và tài chính công.
Mục tiêu
Mục tiêu của bài nhằm cung cấp cho sinh viên các kiến thức cơ bản về tài chính công với
các nội dung chủ yếu như quan niệm về tài chính công, nội dung và các lĩnh vực về tài
chính công, đặc điểm của tài chính công. Ngoài ra, sinh viên cũng hiểu được vai trò của
chính phủ trong việc thực hiện các chức năng của tài chính công. Sau bài này, sinh viên sẽ
nhận biết vị trí quan trọng của tài chính công trong cấu trúc hệ thống tài chính, phân biệt
được tài chính công với các hoạt động tài chính khác.
Bài 1: Tổng quan về tài chính công
2 TXNHLT05_Bai 1_v1.0014110216
Tình huống dẫn nhập
Một vài số liệu về nợ công ở Việt Nam
Tính đến ngày (24/3/2014), nợ công Việt Nam ở mức 80.092.622.951 USD, và với dân số
90.525.901 người, hiện tại, mỗi người dân Việt Nam đang gánh 886,59 USD nợ công (khoảng
18,6 triệu đồng). Nợ công cả nước đã tăng 11,2% so với năm 2013 và chiếm 48% GDP.
1. Nợ công từ đâu mà xuất hiện?
2. Nguồn nào sẽ chi trả cho khoản nợ của quốc gia này?
3. Những ảnh hưởng tác động của nợ công này đến nền kinh tế?
Bài 1: Tổng quan về tài chính công
TXNHLT05_Bai 1_v1.0014110216 3
1.1. Những vấn đề chung về tài chính công
1.1.1. Quan niệm về tài chính công
Quan niệm về tài chính công có quan hệ chặt chẽ với khu vực công và được sử dụng
để đối lập với khái niệm tài chính tư.
Theo dòng thời gian, sự tiếp cận khái niệm tài chính công cũng có sự khác nhau giữa
các nhà kinh tế, sở dĩ như vậy, là vì bối cảnh kinh tế xã hội đã làm thay đổi quan niệm
về vai trò của nhà nước.
Quan điểm của các nhà kinh tế cổ điển (Adam Smith - cha đẻ của kinh tế thị trường) cho
rằng: tài chính công là khoa học nghiên cứu sự tài trợ cho các khoản chi tiêu công.
Trong bối cảnh kinh tế hiện đại, Giáo sư Harvey Rosen cho rằng tài chính công là
“lĩnh vực kinh tế học phân tích thuế và chính sách chi tiêu của chính phủ”. Với cách
tiếp cận này, tài chính công không những là khoa học nghiên cứu việc sử dụng các
công cụ tài chính để tài trợ chi tiêu công, mà còn phân tích các chính sách thu công,
chi tiêu công nhằm mục đích thực hiện vai trò can thiệp của chính phủ vào nền kinh tế
(đây là quan điểm tổng quát hơn).
Như vậy, cho dù có những cách tiếp cận khác nhau,
nhưng điểm chung của các nhà kinh tế khi định nghĩa
phạm trù này là: tài chính công là một nhánh của kinh
tế học nghiên cứu vai trò của chính phủ thông qua
phân tích tác động thu, chi ngân sách đến các hoạt
động kinh tế xã hội. Hay nói cách khác, tài chính công
cũng được hiểu như kinh tế học của khu vực công hay
kinh tế công, chủ yếu đề cập đến các hoạt động thu thuế và chi tiêu của chính phủ và
những ảnh hưởng của nó trong việc phân bổ các nguồn lực và phân phối thu nhập.
Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổng quát về tài chính công như sau:
Tài chính công là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do nhà nước tiến hành, nó
phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình tạo lập và sử dụng
các quỹ công nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của nhà nước và đáp ứng các
nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội.
1.1.2. Nội dung và các lĩnh vực thuộc tài chính công
Nội dung của tài chính công rất phong phú, đa dạng. Cùng với sự phát triển của nền
kinh tế quốc dân, sự phong phú, đa dạng của tài chính công ngày càng tiến triển nhanh
hơn, mạnh mẽ hơn. Tùy theo yêu cầu quản lý, người ta có thể phân chia nội dung của
tài chính công theo các tiêu thức khác nhau.
1.1.2.1. Theo chủ thể quản lý trực tiếp
Nếu dựa trên giác độ chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ tiền tệ của nhà nước có thể chia
tài chính công thành các bộ phận: tài chính công tổng hợp; tài chính của các cơ quan
hành chính nhà nước; tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập.
Tài chính công tổng hợp
Tài chính công tổng hợp tồn tại và hoạt động gắn liền với việc tạo lập và sử dụng
các quỹ công nhằm phục vụ cho hoạt động của bộ máy nhà nước và thực hiện các
Bài 1: Tổng quan về tài chính công
4 TXNHLT05_Bai 1_v1.0014110216
chức năng kinh tế, xã hội của nhà nước. Theo tính chất của các quỹ tiền tệ, tài
chính công tổng hợp bao gồm các bộ phận: ngân sách nhà nước và các quỹ tài
chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước.
Chủ thể trực tiếp quản lý ngân sách nhà nước là nhà nước (chính phủ Trung ương
và chính quyền địa phương các cấp) thông qua các cơ quan chức năng của nhà
nước (cơ quan Tài chính, Kho bạc nhà nước…).
Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước là
các cơ quan nhà nước được nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức và quản lý từng quỹ
đó (quỹ Dự trữ nhà nước; quỹ Bảo hiểm xã hội…).
Tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước
Bộ máy nhà nước được tổ chức bao gồm 3 hệ thống: các cơ quan lập pháp, các cơ
quan hành pháp và các cơ quan tư pháp từ trung ương đến địa phương. Các cơ
quan hành chính thuộc bộ phận thứ 2 trong hệ thống kể trên.
Tuy nhiên, do hoạt động của các cơ quan lập pháp và các cơ quan tư pháp cũng
mang tính chất “hành chính” như các cơ quan hành chính, đồng thời chúng cũng
có những đặc điểm tương đồng về nguồn tài chính đảm bảo cho hoạt động và yêu
cầu sử dụng kinh phí. Do đó, trong lĩnh vực quản lý tài chính, 3 loại cơ quan kể
trên được xếp vào cùng một dạng là các cơ quan hành chính.
Các cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ
cung cấp các dịch vụ hành chính công cho xã hội.
Các cơ quan này được phép thu một số khoản thu
về phí và lệ phí nhưng số thu đó là không đáng kể.
Do đó, nguồn tài chính đảm bảo cho các cơ quan
hành chính hoạt động gần như do ngân sách nhà
nước cấp toàn bộ. Nguồn tài chính ở đây được sử
dụng để duy trì sự tồn tại của bộ máy nhà nước và
thực hiện các nghiệp vụ hành chính, cung cấp các dịch vụ hành chính công thuộc
chức năng của cơ quan.
Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các cơ quan hành chính nhà nước là các cơ quan
hành chính nhà nước.
Tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập
Các đơn vị sự nghiệp công lập là các đơn vị thực hiện cung cấp các dịch vụ xã hội
công cộng và các dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của các ngành
kinh tế quốc dân. Hoạt động của các đơn vị này không nhằm mục tiêu lợi nhuận
mà chủ yếu mang tính chất phục vụ. Với cách phân loại của GFS, thì các đơn vị sự
nghiệp công lập chính là các thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường. Các đơn vị này
tham gia hoạt động ở tất cả các ngành, các lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân.
Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập ở nước ta, người ta
thường gọi tắt là các đơn vị sự nghiệp Văn - Xã và các đơn vị sự nghiệp kinh tế
(nông nghiệp, lâm nghiệp, giao thông, thuỷ lợi…).
Do hoạt động mang tính chất phục vụ là chủ yếu, ở các đơn vị sự nghiệp công
lập số thu thường không lớn, không ổn định, hoặc không có thu. Do đó, sự hình
Bài 1: Tổng quan về tài chính công
TXNHLT05_Bai 1_v1.0014110216 5
thành nguồn thu của các đơn vị sự nghiệp công lập thường có sự xuất hiện của
các nguồn:
o Ngân sách nhà nước;
o Đơn vị tự thu;
o Nguồn khác.
Cá biệt, có một số đơn vị sự nghiệp có số thu khá lớn, nhà nước có thể cho các đơn
vị này áp dụng chế độ tài chính riêng. Với các dịch vụ kể trên, chi tiêu của các đơn
vị này chính là nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của nhà nước.
Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính ở các đơn vị sự nghiệp công lập là thủ trưởng
các đơn vị đó.
Việc phân loại tài chính công theo chủ thể trực tiếp quản lý có thể phát huy tác
dụng trên các giác độ sau:
o Giúp cho người đọc có thể dễ dàng nhận thấy
các cơ quan/đơn vị thuộc phạm vi của tài chính
công và các cơ quan/đơn vị đó phải có trách
nhiệm thực hiện tốt các nhiệm vụ quản lý tài
chính công trong phạm vi được phân cấp;
o Giúp người đọc tiếp cận với tài chính công một
cách trực quan- là các pháp nhân đang hiện hữu
tồn tại và hoạt động ngay trong đời sống kinh tế, xã hội hàng ngày, xóa đi cái
cảm giác quá trừu tượng của tài chính công như diễn giải về lý thuyết;
o Giúp cho “người sản xuất” và “người tiêu dùng” các hàng hóa công cộng nhận
ra nhau dễ hơn, góp phần thúc đẩy sự phát huy quyền và nghĩa vụ của mỗi bên
ngày một nâng cao.
1.1.2.2. Theo nội dung quản lý
Nếu phân loại tài chính công theo nội dung quản lý, thì có thể chia tài chính công
thành các bộ phận: ngân sách nhà nước; tín dụng nhà nước; và các quỹ tài chính nhà
nước ngoài ngân sách nhà nước.
Ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước là mắt khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong tài
chính công. Thu của ngân sách nhà nước được lấy từ mọi lĩnh vực kinh tế – xã hội
khác nhau, trong đó thuế là hình thức thu phổ biến dựa trên tính cưỡng chế là chủ
yếu. Chi tiêu của ngân sách nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại hoạt động của bộ
máy nhà nước và phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước. Ngân sách nhà
nước là một hệ thống bao gồm các cấp ngân sách phù hợp với hệ thống chính
quyền nhà nước các cấp. Tương ứng với các cấp ngân sách, quỹ ngân sách nhà
nước được chia thành: quỹ ngân sách của chính phủ Trung ương; quỹ ngân sách
của chính quyền cấp tỉnh và tương đương; quỹ ngân sách của chính quyền cấp
huyện và tương đương; quỹ ngân sách của chính quyền cấp xã và tương đương.
Phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền nhà nước các cấp,
quỹ ngân sách lại được chia thành nhiều phần nhỏ để sử dụng cho các lĩnh vực
khác nhau, như: phần dùng cho phát triển kinh tế; phần dùng cho phát triển văn