Luận án Tiến sĩ Luật học: Bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các Điều ước quốc tế về hợp tác lao động

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ HƯƠNG LAN

BẢO HỘ CÔNG DÂN VIỆT NAM ĐI LÀM VIỆC Ở NƯỚC NGOÀI

THEO CÁC ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ VỀ HỢP TÁC LAO ĐỘNG

Ngành: Luật Hiến phápvà Luật Hành chính

Mã số: 9.38.01.02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC 1: PGS.TS ĐINH NGỌC VƯỢNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC 2: PGS.TS. LÊ MAI THANH

Hà Nội, năm 2021

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của

riêng tôi. Các số liệu, dẫn chứng sử dụng phân tích trong luận án có nguồn gốc

rõ ràng, đã công bố theo đúng quy định. Các kết quả nghiên cứu trong luận án

do tôi tự tìm hiểu, phân tích một cách trung thực, khách quan và phù hợp với

thực tiễn của Việt Nam. Các kết quả này chưa từng được công bố trong bất kỳ

nghiên cứu nào khác.

Nghiên cứu sinh

Nguyễn Thị Hương Lan

LỜI CẢM ƠN

Trân trọng cảm ơn thày giáo, cô giáo hướng dẫn, các thày cô giáo trong

Khoa Luật, Học viện Khoa học xã hội đã tạo những điều kiện tốt nhất để tác giả

thực hiện luận án này. Đặc biệt, Tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn chân thành

nhất đến các chuyên gia, các cơ quan mà tác giả có điều kiện gặp gỡ, trao đổi

trong các lĩnh vực liên quan, đã đóng góp những thông tin vô cùng quý báu và

những ý kiến xác đáng, để tác giả có thể hoàn thành nghiên cứu này.

Nghiên cứu sinh

Nguyễn Thị Hương Lan

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................... 7

1. Tính cấp thiết của đề tài .............................................................................. 7

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án ......................................... 10

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án .......................................... 10

4. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu của luận án .......................... 11

5. Đóng góp mới về khoa học của luận án .................................................... 14

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án ................................................... 15

7. Kết cấu của luận án................................................................................... 16

Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN

ĐẾN LUẬN ÁN VÀ CÁC CÂU HỎI NGHIÊN CỨU ĐẶT RA .............. 17

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án .......................... 17

1.2. Những vấn đề đã nghiên cứu liên quan đến luận án và những vấn đề đặt

ra đối với luận án .......................................................................................... 29

1.3. Câu hỏi nghiên cứu, giả thiết nghiên cứu ............................................... 31

Chương 2. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO HỘ CÔNG DÂN

VIỆT NAM ĐI LÀM VIỆC Ở NƯỚC NGOÀI THEO CÁC ĐIỀU ƯỚC

QUỐC TẾ VỀ HỢP TÁC LAO ĐỘNG .................................................... 33

1.1. Khái niệm, đặc điểm và nhu cầu bảo hộ công dân đi làm việc ở nước

ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động .................................... 33

1.2. Điều kiện và các biện pháp bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài

theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động .............................................. 46

1.3. Nội dung bảo hộ công dân đi làm viêc ở nước ngoài theo các điều ước

quốc tế về hợp tác lao động .......................................................................... 52

1.4. Cơ sở pháp lý và cơ quan có thẩm quyền bảo hộ công dân đi làm việc ở

nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động ........................... 55

Chương 3. THỰC TRẠNG BẢO HỘ CÔNG DÂN VIỆT NAM ĐI LÀM

VIỆC Ở NƯỚC NGOÀI THEO CÁC ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ VỀ HỢP

TÁC LAO ĐỘNG ....................................................................................... 63

3.1. Thực tiễn đưa công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều

ước quốc tế về hợp tác lao động và nhu cầu bảo hộ ..................................... 63

3.2. Thực trạng pháp luật về bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước

ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động .................................... 70

3.3. Thực tiễn bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

điều ước quốc tế về hợp tác lao động ............................................................ 84

3.4. Đánh giá chung .................................................................................... 110

Chương 4. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ BẢO

HỘ CÔNG DÂN VIỆT NAM ĐI LÀM VIỆC Ở NƯỚC NGOÀI THEO

CÁC ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ VỀ HỢP TÁC LAO ĐỘNG .................... 123

4.1. Quan điểm nâng cao hiệu quả bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở

nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động ......................... 123

4.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở

nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động ......................... 128

KẾT LUẬN ............................................................................................... 149

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................. 151

PHỤ LỤC .................................................................................................. 160

DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ ......................................... 170

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

BHCD Bảo hộ công dân

BHLS Bảo hộ lãnh sự

BHNG Bảo hộ ngoại giao

Bộ LĐTB&XH Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội

ĐUQTVHTLĐ Điều ước quốc tế về hợp tác lao động

HRBA Human Rights–Based Approach (Tiếp cận dựa trên quyền)

ILO Tổ chức Lao động quốc tế

IOM Tổ chức Di dân quốc tế

UBVNVNONN Uỷ ban về người Việt Nam ở nước ngoài

UNHCR Cao ủy Liên Hợp quốc về người tị nạn

UNWOMEN Quỹ phát triển phụ nữ Liên hiệp quốc

XHCN Xã hội chủ nghĩa

XKLĐ Xuất khẩu lao động

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Bảo hộ công dân (BHCD) nói chung và BHCD đi làm việc ở nước ngoài

theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động (ĐƯQTVHTLĐ) nói riêng là

nghĩa vụ, trách nhiệm của mỗi Nhà nước đối với công dân của quốc gia mình.

Công dân có quyền được Nhà nước bảo hộ khi cư trú trên lãnh thổ nước mình

cũng như khi họ cư trú ở nước ngoài. Đây là một trong những quyền và lợi ích

hợp pháp, chính đáng của công dân. Cơ sở pháp lý BHCD đi làm việc ở nước

ngoài là pháp luật quốc gia cũng như pháp luật quốc tế quy định về vấn đề này.

Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013, bên cạnh việc ghi nhận

rõ hơn, cụ thể hơn về quyền con người, quyền công dân: “Ở nước Cộng hòa xã

hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân

sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo

Hiến pháp và pháp luật”[3; Khoản 1 Điều 14], còn trực tiếp khẳng định: “công

dân Việt Nam ở nước ngoài được Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt

Nam bảo hộ” [3; Khoản 3 Điều 17].

Ở nước ta, qua 35 năm Đổi mới, cùng với chính sách mở cửa tích cực và

chủ động, việc di cư ra nước ngoài lao động của công dân Việt Nam tăng lên

nhanh chóng. Theo số liệu tổng hợp từ các doanh nghiệp, giai đoạn 2010 - 2017,

cả nước đã có 821.862 người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng,

trong đó có 527.930 lao động nam, chiếm 64,2% và 293.932 lao động nữ, chiếm

35,8%. Số lao động nữ tham gia đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng ngày

càng tăng, năm 2017 lên tới 39,58% [98; tr.3]. Công dân Việt Nam đi làm việc ở

nước ngoài đã góp phần tích cực cho công cuộc phát triển kinh tế của chính gia

đình họ và đất nước. Hàng năm, nguồn kiều hối gửi về trong nước đều gia tăng.

Riêng năm 2020, theo Ngân hàng Thế giới, kiều hối về Việt Nam đạt 15,686 tỉ

USD, tương đương 5,8% GDP. Việt Nam là một trong 10 quốc gia có lượng kiều

hối cao nhất trên thế giới[118]. Ngoài việc nâng cao thu nhập cho bản thân và gia

đình, người lao động đi làm việc ở nước ngoài được nâng cao tay nghề, tự tích lũy

được kinh nghiệm làm việc, kỹ năng nghề nghiệp, ý thức tổ chức kỷ luật, trình độ

ngoại ngữ, thái độ và quan điểm về bình đẳng giới. “Đáng quan tâm hơn là có tới

90% người lao động đi làm việc ở nước ngoài trở về đã có thái độ quan tâm hơn tới việc bảo tồn văn hóa và lối sống tốt đẹp của người Việt Nam” [22].

Tuy nhiên, thực tế cho thấy, công dân Việt Nam đi làm việc tại nước

ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ vẫn phải đối mặt với những rủi ro như: sự bất ổn

về tình hình chính trị, thiên tai, dịch bệnh... ở các nước sở tại; làm việc trong

môi trường độc hại, nguy hiểm, có trường hợp bị đánh đập, bóc lột sức lao động

hoặc lạm dụng...; bị trả lương không tương xứng, bị phân biệt đối xử về lương

so với người lao động ở nước sở tại, có nhiều vấn đề pháp lý phát sinh cần có sự

bảo hộ từ Nhà nước. Bên cạnh đó, sự khác biệt về trình độ văn hóa, hạn chế về

ngôn ngữ, kỹ năng nghề chưa được đào tạo bài bản, chưa nắm chắc luật pháp,

phong tục của nước sở tại… là những rào cản khiến lao động Việt Nam cần

được nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích chính đáng của họ ở nước ngoài. Công

dân Việt Nam ở bất cứ đâu cũng có nhu cầu được Nhà nước bảo hộ nhưng đối

với công dân Việt Nam ở nước ngoài – nhóm yếu thế so với công dân nước sở

tại thì nhu cầu này ngày càng gia tăng. Việc bảo hộ kịp thời từ phía nhà nước sẽ

giúp cho người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài yên tâm làm việc cũng như

có những đóng góp cho quê hương.

Trong những năm qua, công tác BHCD luôn được Đảng và Nhà nước ta

chú trọng, quan tâm thực hiện và đạt được những kết quả quan trọng. Chỉ tính

riêng năm 2017, các cơ quan đại diện đã bảo hộ cho 8.024 công dân Việt Nam ở

nước ngoài (tăng 26% so với 2016) [37]. Bên cạnh đó, tại nhiều nước trên thế

giới như Mexico, Zimbabwe, Pháp, Tây Ban Nha, Mỹ, Ai Cập, Qatar, Trung

Quốc, Nhật Bản... cũng xảy ra nhiều tình huống khủng hoảng (động đất, khủng

bố, hỏa hoạn tai nạn, sóng thần quy mô lớn,...) có số người thương vong lớn

được Bộ Ngoại giao nhiều lần chỉ đạo các cơ quan đại diện có liên quan triển

khai các biện pháp ứng phó khủng hoảng, thực hiện công tác tìm kiếm, hỗ trợ

công dân Việt Nam bị ảnh hưởng. Năm 2018, Việt Nam đã thực hiện các biện

pháp bảo hộ đối với 10.378 công dân gặp khó khăn hoạn nạn ở nước ngoài, tăng

2.354 trường hợp (tương đương 22%) so với năm trước[38].

Mặc dù đạt được những kết quả rất đáng khích lệ như vậy nhưng thời gian

qua, công tác BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài nói riêng cũng còn gặp

nhiều khó khăn, hiệu quả chưa cao. Một trong những rào cản đó là nhân lực và

kinh phí cho công tác bảo hộ công dân. Trên thế giới có hơn 200 quốc gia, vùng

lãnh thổ, nhưng chỉ có 96 Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài thực hiện

công tác lãnh sự và bảo hộ công dân [105]. Nhiều cơ quan đại diện Việt Nam ở

nước ngoài kiêm nhiệm một số nước, trong khi mỗi cơ quan chỉ có 5-7 cán bộ,

mỗi cán bộ phải thực hiện nhiều chức năng khác (chính trị, đối ngoại, kinh tế,

thương mại, báo chí, tuyên truyền…). Do đó, những vụ việc xảy ra ở nước kiêm

nhiệm hoặc các địa phương xa xôi, cách trụ sở cơ quan đại diện Việt Nam ở

nước ngoài hàng ngàn kilomet, đi lại khó khăn, gây cản trở lớn cho công tác bảo

hộ công dân.

Về kinh phí, Quỹ Bảo hộ công dân và pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài

đã được thành lập và hoạt động hiệu quả, nhưng mới chỉ là nguồn hỗ trợ theo

nguyên tắc tạm ứng trước cho công dân gặp khó khăn, hoạn nạn để giải quyết

các sự cố, công dân có nghĩa vụ hoàn trả lại chi phí Quỹ đã tạm ứng, các khoản

hỗ trợ không hoàn lại từ Quỹ thường áp dụng cho những trường hợp bảo hộ thực

sự đặc biệt, chi phí thấp. Nhiều trường hợp, các cơ quan đại diện Việt Nam ở

nước ngoài rất khó khăn trong việc thu xếp tìm nơi ở, lo ăn uống, chữa bệnh,

mua thuốc men, quần áo, xử lý hậu sự cho công dân ta ở nước ngoài. Việc thu

xếp hỗ trợ pháp lý cho công dân ta trong các vụ án ở nước ngoài cũng gặp nhiều

khó khăn do nguồn kinh phí hạn hẹp, cơ chế phối hợp với nước sở tại chưa thực

sự nhịp nhàng, gắn kết….Thực tế này đã và đang đặt ra yêu cầu nâng cao hiệu

quả công tác BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ trong bối cảnh mới hiện nay.

Xuất phát từ các lý do trên, nghiên cứu sinh đã lựa chọn nội dung: “Bảo hộ

công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp

tác lao động” để làm đề tài luận án tiến sĩ Luật học, chuyên ngành Luật Hiến

pháp và Luật Hành chính.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

2.1. Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của luận án là nghiên cứu về cơ sở lý luận, cơ sở

pháp lý (pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam) về BHCD Việt Nam đi làm

việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ; làm sáng tỏ lý luận và thực tiễn về

BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ. Từ đó,

cung cấp luận chứng, luận cứ cho việc đề xuất các quan điểm, giải pháp nhằm

nâng cao hiệu quả BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ trong bối cảnh hiện nay.

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, luận án có nhiệm vụ sau:

- Nhận diện, làm rõ những vấn đề lý luận, cơ sở pháp lý về BHCD Việt

Nam đi làm việc nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ;

- Đánh giá thực trạng BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ trong những năm qua. Phân tích rõ những thành tựu, hạn chế và

nguyên nhân của những hạn chế đó.

- Đề xuất các quan điểm, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả BHCD Việt

Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ trong bối cảnh hiện nay.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

3.1. Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là các học thuyết, lý luận cơ bản và pháp

luật về BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ;

thực trạng thực hiện các quy định pháp luật và thực tiễn BHCD Việt Nam đi làm

việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ. Ngoài ra, luận án cũng nghiên cứu

kinh nghiệm nước ngoài về BHCD trong tình trạng khủng hoảng, từ đó, đúc rút

kinh nghiệm có thể tham khảo cho Việt Nam.

3.2. Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi về nội dung nghiên cứu:

Hiến pháp Việt Nam năm 2013 đặt vấn đề bảo hộ đối với mọi công dân

Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài. Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu của

luận án, nghiên cứu sinh chỉ nghiên cứu về vấn đề BHCD Việt Nam đi làm việc

ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ. Các đối tượng công dân xuất cảnh trái

phép, không có hợp đồng lao động, các chuyên gia hoặc người lao động không

có quốc tịch Việt Nam không được xem xét trong luận án này.

Bảo hộ công dân là một vấn đề rất rộng. Luận án giới hạn nội dung nghiên

cứu cơ chế bảo hộ về mặt pháp lý đối với công dân Việt Nam đi làm việc ở nước

ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ.

- Phạm vi về thời gian: Luận án nghiên cứu, đánh giá thực trạng bảo hộ

người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài từ năm 1992 đến nay. Đây là thời

điểm đất nước ta đẩy mạnh công cuộc Đổi mới, mở cửa, thúc đẩy xuất khẩu lao

động đi làm việc ở nước ngoài và gia tăng nhu cầu BHCD ở ngoài nước.

- Phạm vi về không gian: Luận án nghiên cứu thực tiễn BHCD tại các

nước/vùnglãnh thổ có nhiều công dân Việt Nam làm việc và ngoài vùng tài phán

của Việt Nam.

4. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu của luận án

4.1. Cơ sở lý thuyết

- Lý thuyết về chủ quyền nhân dân.

Chủ quyền nhân dân là nguyên tắc khẳng định rằng tính hợp pháp (tính

chính danh) của Nhà nước phải được xác lập và duy trì dựa vào ý chí hoặc sự

đồng thuận của Nhân dân. Nói cách khác, chủ quyền nhân dân đòi hỏi muốn

cầm quyền thì phải được Nhân dân lựa chọn; muốn tiếp tục cầm quyền thì phải

được Nhân dân ủng hộ. Nhân dân là chủ thể tối cao và duy nhất của quyền lực

nhà nước. Toàn bộ quyền lực nhà nước đều bắt nguồn từ Nhân dân, do Nhân dân

uỷ quyền cho bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm phụng sự lợi ích của Nhân dân.

Bộ máy nhà nước được thiết lập là bộ máy thừa hành ý chí, nguyện vọng của

Nhân dân, đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước không thể là các “ông quan cách

mạng” mà là “công bộc” của Nhân dân. Là nhà nước của dân, do chính Nhân

dân lập ra thông qua chế độ bầu cử dân chủ.

Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của Nhân

dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, thể hiện quyền làm chủ của Nhân dân. Sinh

thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn nhấn mạnh “Nước ta là một nước dân chủ, địa

vị cao nhất là dân, vì dân là chủ”[ 76; tr.515]; “Chế độ ta là chế độ dân chủ, tức

là nhân dân là chủ” [77; tr.499]. Tư tưởng về một nhà nước của dân, do dân, vì

dân đã được thể chế hoá thành một mục tiêu Hiến định ngay trong bản Hiến

pháp đầu tiên của chính thể dân chủ cộng hoà ở nước ta - Hiến pháp 1946: “Xây

dựng một chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân” (Lời nói đầu - Hiến

pháp 1946). Đặc điểm này của Nhà nước ta tiếp tục được khẳng định trong các

bản Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 và 2013. Hiến pháp năm 2013 đã đánh

dấu bước phát triển mới khi thể hiện rõ quan điểm, nguyên tắc tôn trọng, bảo

đảm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân:“Ở nước Cộng hòa xã hội chủ

nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh

tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp

và pháp luật” [3; Điều 14]. Theo lý thuyết về chủ quyền nhân dân, luận án đặt

giả thiết mọi công dân đều được Nhà nước ta bảo hộ. Việc bảo hộ này dựa trên

pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia về vấn đề này. Từ đó, luận án triển khai

các nội dung nghiên cứu về cơ sở pháp lý thực hiện BHCD và bảo hộ người Việt

Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ tại chương 2, chương 3,

chương 4 trên cơ sở lý thuyết về chủ quyền nhân dân

- Lý thuyết quản trị nhà nước hiện đại.

Hiện nay, việc thay đổi khái niệm từ “quản lý nhà nước” sang “quản trị

nhà nước” không chỉ đơn thuần là sự thay đổi về thuật ngữ mà còn hàm chứa

những bước tiến về tư duy trong lý thuyết quản lý công. Nếu “quản lý nhà nước”

được hiểu là sự quản lý của nhà nước đối với xã hội mà trong đó nhà nước đóng

vai trò chủ thể quản lý, thì với thuật ngữ “quản trị nhà nước”, nhà nước xuất

hiện với hai tư cách trong hoạt động quản trị: Nhà nước vừa là chủ thể quản trị

xã hội, vừa là đối tượng được quản trị bởi công dân và các thiết chế xã hội khác.

Vì thế, trách nhiệm giải trình cũng như hệ quả hậu giải trình của nhà nước trước

công dân và xã hội là những đặc trưng không thể thiếu của mô hình quản trị nhà

nước. Mối quan tâm chính của quản trị nhà nước là nhận biết được quyền lực,

xác định quyền lực đó được trao cho ai, như thế nào, tổ chức hoạch định chính

sách và cung cấp dịch vụ công sao cho hiệu quả và bảo đảm sự giám sát, tham

gia của người dân.

Nhà nước ta là một nhà nước dân chủ trên thực tế và trong hành động.

Ngay từ khi mới thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chủ tịch Hồ

Chí Minh đã khẳng định: “Chúng ta phải hiểu rằng, các cơ quan Chính phủ từ

toàn quốc cho đến các làng, đều là công bộc của dân, nghĩa là để gánh vác việc

chung cho dân, chứ không phải để đè đầu dân như trong thời kỳ dưới quyền

thống trị của Pháp, Nhật. Việc gì lợi cho dân, ta phải hết sức làm, việc gì hại

đến dân, ta phải hết sức tránh”[75; tr.56-57]. Chức năng của Nhà nước là phải

tổ chức tốt đời sống của nhân dân, phục vụ nhân dân. Đây là sứ mệnh hiển nhiên

của Nhà nước nhằm thỏa mãn nhu cầu chính đáng của công dân. Nhà nước phải

thực thi chức năng, nhiệm vụ của mình vì Nhân dân; đồng thời tạo lập đầy đủ

khuôn khổ để công dân tự do sáng tạo thỏa mãn nhu cầu, làm những gì pháp luật

không cấm. Theo đó, “công dân Việt Nam ở nước ngoài được Nhà nước Cộng

hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo hộ”[3; Khoản 3 Điều 17]. Trong bối cảnh

hiện nay, nhu cầu xây dựng xã hội công dân, lý thuyết quản trị nhà nước hiện

đại đòi hỏi Nhà nước phải cung cấp các dịch vụ công vì lợi ích của Nhân dân,

tăng cường sự tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân.

Trên cơ sở lý thuyết này, nghiên cứu sinh luận giải và phân tích về thiết chế

BHCD đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ trên thực tế tại chương

2 và chương 3 của luận án.

- Lý thuyết về tiếp cận dựa trên quyền

Quyền con người là khát vọng và thành quả của quá trình phát triển nhận

thức lâu dài trong lịch sử nhân loại, là một giá trị mà mọi dân tộc văn minh đều

coi trọng. Tiếp cận dựa trên quyền con người (Tiếng Anh là: Human rights-

based approach – HRBA) xem mục đích cuối cùng của sự phát triển là mọi

người được hưởng thụ đầy đủ các quyền con người. Không chỉ quan tâm mục

tiêu của phát triển, tiếp cận dựa trên quyền con người, quyền công dân còn chú

trọng cách thức, phương pháp thực hiện để đạt được mục tiêu vì quyền con

người, quyền công dân. Mục tiêu sâu xa mà cách tiếp cận này hướng tới là hỗ

trợ người dân tham gia tích cực vào quá trình hoạch định và thực thi các chính

sách pháp luật, phát triển của quốc gia, chứ không chỉ là người hưởng lợi thụ

động từ các chính sách phát triển của nhà nước. Trên cơ sở cách tiếp cận này,

luận án phân tích và đề xuất quan điểm, giải pháp nâng cao ý thức tự bảo vệ của

công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ, không

chỉ hoàn toàn phụ thuộc vào Nhà nước tại chương 4.

4.2. Phương pháp nghiên cứu

Để đạt được mục tiêu và hoàn thành nhiệm vụ nghiên cứu nêu trên, luận

án được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng của

chủ nghĩa Mác - Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, những quan điểm cơ bản của

Đảng và nhà nước ta về công nhận, tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ, quyền con

người, quyền công dân nói chung; về BHCD đi làm việc ở nước ngoài theo các

BHCD nói riêng.

Để phù hợp với đối tượng, nhiệm vụ và mục đích nghiên cứu của luận án,

nghiên cứu sinh sử dụng hợp lý và linh hoạt các phương pháp nghiên cứu cụ thể

như: Phương pháp tổng kết thực tiễn; phương pháp phân tích; phương pháp tổng

hợp; phương pháp so sánh; phương pháp hệ thống; Phương pháp thống kê. Đối

với từng nội dung cụ thể của luận án, nghiên cứu sinh áp dụng các phương pháp

nghiên cứu cụ thể như sau:

(1) Phương pháp nghiên cứu gián tiếp thông qua tài liệu thứ cấp; phương

pháp phân tích và tổng hợp; phương pháp tiếp cận đa ngành và liên ngành luật

học được sử dụng để làm rõ cơ sở lý luận và pháp lý về BHCD, BHCD đi làm

việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động;

(2) Phương pháp nghiên cứu luật so sánh được áp dụng trong nội dung

nghiên cứu phân tích, đánh giá thực trạng bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc

ở nước ngoài và kinh nghiệm pháp luật nước ngoài về bảo hộ công dân đi làm

việc nước ngoài theo các BHCD, từ đó, đề xuất các phương hướng, giải pháp

pháp lý phù hợp trong điều kiện cụ thể của Việt Nam hiện nay.

5. Đóng góp mới về khoa học của luận án

Luận án là công trình chuyên khảo, nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ

thống về vấn đề BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ. Nội dung của luận án là những đánh giá, phân tích và đề xuất

có ý nghĩa thực tiễn, mang tính ứng dụng cao, góp phần hoàn thiện và nâng cao

hiệu quả BHCD đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ. Một số đóng

góp mới của luận án là:

- Luận án giải quyết thỏa đáng những vấn đề lý luận cơ bản về BHCD,

BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ như: Làm

rõ khái niệm, đặc điểm, nội dung, điều kiện BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước

ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ. Phân tích, làm rõ nội dung BHCD, cơ sở pháp lý

và các cơ quan có thẩm quyền BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo

các ĐƯQTVHTLĐ.

- Luận án đã làm rõ thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về

BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ, rút ra

những đánh giá về thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế này.

- Luận án đã đề xuất được một số quan điểm, giải pháp nhằm tiếp tục nâng

cao hiệu quả BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ trong bối cảnh hiện nay, trong đó, các giải pháp về mặt pháp

luật, các giải pháp tổ chức thi hành pháp luật và giải pháp tăng cường các yếu tố

bảo đảm mang tính khả thi cao.

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

Về mặt lý luận, luận án đã phân tích và luận giải đầy đủ, khoa học về nội

dung BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ. Làm

rõ thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về vấn đề này thông qua

các biện pháp BHCD như bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; hỗ trợ

công dân trong tình trạng khó khăn, khủng hoảng. Từ đó, luận án đề xuất một số

quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu quả BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước

ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ mang tính ứng dụng cao.

Về mặc thực tiễn, luận án là công trình chuyên khảo về vấn đề BHCD Việt

Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ, nghiên cứu một cách

toàn diện và có hệ thống về các quy định pháp luật BHCD Việt Nam đi làm việc

ở nước ngoài. Nội dung của luận án cung cấp thêm thông tin tham khảo cho các

cơ quan xây dựng pháp luật, cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình tổng kết,

đánh giá và đề ra các giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả

BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ hiện nay.

Bên cạnh đó, luận án cũng là tài liệu tham khảo cho các Viện nghiên cứu, trường

đại học, Học viện khi nghiên cứu, giảng dạy về vấn đề này.

7. Kết cấu của luận án

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục, kết

cấu của luận án gồm các chương như sau:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án và các

câu hỏi nghiên cứu đặt ra

Chương 2: Những vấn đề lý luận về bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc

ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động

Chương 3: Thực trạng bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động

Chương 4: Quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu quả bảo hộ công dân Việt

Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động

Chương 1

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

VÀ CÁC CÂU HỎI NGHIÊN CỨU ĐẶT RA

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án

1.1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu những vấn đề lý luận về bảo hộ công

dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

a) Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài về lý luận bảo hộ công dân

Việc BHCD ở nước ngoài dựa vào pháp luật quốc gia mà công dân mang

quốc tịch, căn cứ pháp luật quốc tế và cần bảo đảm tính phù hợp với pháp luật

nước sở tại; do đó, quan điểm, học thuyết của các tác giả nước ngoài về vấn đề

này sẽ thể hiện góc nhìn khoa học đối với căn cứ pháp lý BHCD từ học thuyết

BHCD của các nước khác nhau. Vậy nên trước hết, cần đánh giá kết quả nghiên

cứu của các tác giả nước ngoài về cơ sở lý luận BHCD ở nước ngoài và nhìn

nhận nó trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân nói chung cũng như

trách nhiệm BHCD từ phía Nhà nước. Cụ thể như sau:

Xuất phát từ nguồn gốc, vai trò của Nhà nước, tác giả Edwin M. Borchard

trong bài viết “Basic Elements of Diplomatic Protection of Citizens Abroad”

(tạm dịch: Các thành tố cơ bản bảo hộ ngoại giao đối với công dân ở nước

ngoài), đăng trên Tạp chí The American Journal of International Law, Vol. 7,

No. 3 (7/1913) đã chỉ rõ mối liên hệ gắn bó và trách nhiệm qua lại giữa Nhà

nước và công dân nước mình trong công tác bảo hộ công dân ở nước ngoài. Nhà

nước có trách nhiệm bảo hộ công dân của nước đó khi đang ở nước ngoài.

Ngược lại, bản thân từng công dân cũng có nghĩa vụ tuân thủ luật pháp quốc tế

và sở tại cũng như luật pháp của quốc gia mà họ mang quốc tịch [28].

“Diplomatic Protection of Citizens Abroad” (Bảo hộ ngoại giao đối với

công dân ở nước ngoài) công bố năm 1916 tại New York, Nhà xuất bản The

Banks Law Publishing Co... nghiên cứu 3 góc độ: Quan hệ giữa quốc gia và

công dân của họ; giữa quốc gia và người nước ngoài sống trong lãnh thổ của họ;

quan hệ giữa các quốc gia liên quan và trách nhiệm của họ đối với người nước

ngoài; “Protection of Citizens Abroad and Change of Original Nationality” (Bảo

hộ công dân ở nước ngoài và sự thay đổi quốc tịch gốc) đăng trên Tạp chí Yale

Law Journal 1/1934, No.4 trong đó xác định BHCD căn cứ vào pháp luật quốc

tế và pháp luật quốc gia liên quan và chỉ rõ ảnh hưởng và sự khác biệt giữa dân

luật và thông luật trong BHCD ở nước ngoài.

Bài nghiên cứu của tác giả Don P. Clack (1980) với tiêu đề “The

Protection of Unskilled Labor in the United States manufacturing industries:

further evidence” nêu rõ trách nhiệm bảo hộ của Nhà nước đối với những người

lao động phổ thông tại Hoa Kỳ [49].

Bài viết “The Legal Protection of Chinese Citizens” Equal Employment

Rights – A Perspective of International Law & Comparative Law” của tác giả

Zhou Hui đã đưa ra quan điểm bảo vệ quyền lao động bình đẳng của công dân

Trung Quốc dưới góc độ quyền con người theo pháp luật quốc tế. Các quốc gia

khác không nên có sự phân biệt đối xử khi tuyển dụng lao động Trung Quốc vào

làm việc [101].

Tại Châu Âu, ấn phẩm “Protection of EU citizens abroad: A legal

assessment of the EU citizen’s right to consular and diplomatic protection” (Bảo

hộ công dân EU ở nước ngoài: Tiếp cận pháp lý của quyền công dân EU đối với

bảo hộ ngoại giao và bảo hộ lãnh sự) của Madalina Bianca Moraru do

Perspectives on Federalism xuất bản Vol. 3, issue 2, 2011 (Creative Commons

2.5 Italy giữ bản quyền) đề cập đến lý do bảo hộ khi công dân của họ bị phân

biệt đối xử ở nước thứ ba.

Bài viết “Nationality and Diplomatic Protection” của Guy I.F. Leigh

(1971) khẳng định trách nhiệm bảo hộ của các quốc gia đối với công dân mang

quốc tịch nước mình ở các nước khác trên thế giới. Đây là nguyên tắc của luật

pháp quốc tế [53; tr.453-470]. Bài viết “The Diplomatic Protection of Nationals

Abroad: An Elementary Principle of International Law Under Attack” (Bảo hộ

ngoại giao công dân ở nước ngoài: Nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế do xung

đột) đăng ở Tạp chí American Journal of International Law số 69 (1975) chỉ

trích khuynh hướng của các quốc gia gắn sự BHCD với việc xem xét chính trị.

Bài viết “The Protection of Aliens from Discrimination: Responsibility of

States Conjoined with Human Rights” (Bảo hộ người nước ngoài khỏi bị phân

biệt đối xử: Trách nhiệm của quốc gia gắn với nhân quyền) của tác giả

McDougal, Myres S., Harold Laswell, and Lungchu Chen đăng trên Tạp chí

American Journal of International Law 70 (1976), một bài viết chỉ trích khác về

sự phụ thuộc giữa nhân quyền và chính trị [84; tr.11].

Ở trong nước, một số công trình nghiên cứu của Bộ Ngoại giao qua các thời kỳ

b) Tình hình nghiên cứu ở trong nước về lý luận bảo hộ công dân

đã phân tích lý luận xung quanh khái niệm BCHD ở nước ngoài, so sánh với các

khái niệm gần gũi là bảo hộ ngoại giao, bảo hộ lãnh sự cũng như đưa ra một số

căn cứ BHCD cùng với các thiết chế tương ứng chịu trách nhiệm BHCD Việt

Nam ở nước ngoài như Bộ Ngoại giao, Cục lãnh sự, Ủy ban người Việt ở nước

ngoài, các Bộ ban ngành liên quan khác. Trong số các công trình này phải kể

đến: Cuốn “Sổ tay Công tác lãnh sự ở ngoài nước” do Cục Lãnh sự (2013) biên

soạn. Theo đó, cuốn sách đã bước đầu tiếp cận về khái niệm BHCD, khẳng định

việc nhà nước thực hiện mọi biện pháp phù hợp với pháp luật của mình, pháp

luật của nước tiếp nhận, pháp luật và thực tiễn quốc tế để hỗ trợ, giúp đỡ, bảo vệ

quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, pháp nhân mang quốc tịch nước họ ở

nước ngoài khi các quyền và lợi ích bị xâm hại được gọi là bảo hộ công dân theo

nghĩa hẹp [28]. Tuy nhiên, theo luật quốc tế hiện đại, bảo hộ công dân còn được

hiểu theo nghĩa rộng, không chỉ là việc quốc gia can thiệp để bảo vệ các quyền

và lợi ích của công dân khi quyền và lợi ích bị xâm hại mà còn bao gồm cả các

hoạt động giúp đỡ về mọi mặt mà quốc gia dành cho công dân nước mình ở

nước ngoài, kể cả trong trường hợp không có hành vi xâm hại tới công dân của

nước mình [106][55]. Tác giả Nguyễn Thị Kim Phụng (2006) đã nêu trong luận

án tiến sỹ của mình với tiêu đề “Pháp luật lao động với vấn đề bảo vệ người lao

động trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam” quan niệm: bảo vệ người

lao động là phòng ngừa và chống lại mọi sự xâm hại đến việc làm, thu nhập,

danh dự, nhân phẩm, thân thể của người lao động từ phía người sử dụng lao

động [78]. Khái niệm này dường như cũng phù hợp để áp dụng cho việc bảo vệ

người lao động Việt Nam ở nước ngoài. Tuy nhiên, khái niệm này gần giống với

khái niệm bảo hộ công dân theo nghĩa hẹp nêu ở trên và sẽ không đầy đủ nếu

quyền lợi của công dân, của người lao động không được bảo vệ khi không có sự

xâm hại, hoặc trong tình trạng khẩn cấp như thiên tai, chiến tranh, dịch bệnh v.v.

Về điều kiện BHCD Việt Nam, một số công trình nghiên cứu đã đề

cập như:

Tác giả Nguyễn Phú Bình và nhóm tác giả (1998) đã chỉ ra trong đề tài

nghiên cứu khoa học “Bảo hộ quyền lợi của công dân Việt Nam ở nước ngoài”

rằng: việc nghiên cứu các điều kiện để bảo hộ công dân là rất quan trọng và

quốc tịch là một điều kiện tiên quyết để một quốc gia tiến hành bảo hộ công

dân mình. Ngoài ra còn có một số điều kiện khác đối với quốc gia tiến hành

bảo hộ như điều kiện về “có hành vi vi phạm” và “sử dụng hết các biện pháp ở

nước sở tại” [25].

Ngoài ra, còn có một số bài nghiên cứu của tác giả Nguyễn Thị Kim

Ngân, “Bảo hộ công dân Việt Nam đồng thời có quốc tịch nước ngoài”, đăng

trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11/2018 cũng như của một số tác giả

trong khuôn khổ Hội thảo khoa học “Các vấn đề pháp lý và thực tiễn về bảo hộ

công dân trong bối cảnh quốc tế hiện nay”, Đại học Luật Hà Nội, năm 2016

(như tác giả Đỗ Quý Hoàng, "Hoàn thiện cơ sở pháp lý của hoạt động bảo hộ

công dân Việt Nam ở nước ngoài "; tác giả Mạc Thị Hoài Thương và Trần Thị

Thu Thủy “Thẩm quyền và biện pháp bảo hộ công dân theo quy định của pháp

luật quốctế và pháp luật Việt Nam” ...). Bài của tác giả Nguyễn Công Khanh

(1997), "Cơ sở pháp luật bảo hộ quyền lợi của công dân Việt Nam ở nước

ngoài" đăng trên Tạp chí Luật học (số 5/1997).

Về nội dung, phương thức BHCD, đã có một số công trình nghiên cứu đề

cập đến như: Tác giả Nguyễn Phú Bình (1998) cho rằng, một quốc gia có thể

thực hiện nhiều biện pháp bảo hộ, bao gồm tất cả các hoạt động mà Nhà nước

thực hiện để giúp đỡ và quản lý công dân mình. Nó có thể là các hoạt động đơn

giản nhất, được tiến hành ngay khi công dân chưa xuất cảnh khỏi biên giới nước

mình như việc cấp hộ chiếu hay trang bị những thông tin về một nước mà họ sắp

tới, cho đến những hoạt động phức tạp hơn như đưa vụ việc ra tòa án quốc tế

hay sử dụng vũ lực để bảo hộ công dân [25].

Các nghiên cứu của Tổ chức lao động quốc tế (ILO) nhấn mạnh bốn mục

tiêu bảo vệ người lao động bao gồm: các nguyên tắc và quyền cơ bản tại nơi làm

việc; tạo cơ hội lớn cho mọi người nhằm đảm bảo việc làm và thu nhập tốt; tăng

phạm vi và hiệu lực của bảo trợ xã hội; và tăng quan hệ ba bên và đối thoại xã

hội [102].

Tác giả Phan Thanh Hà (2016) đưa ra hai phương thức bảo hộ quyền công

dân gồm phương thức bảo hộ sơ cấp (nguyên phát) và phương thức bảo hộ thứ

cấp (thứ phát). Theo đó, ở cấp độ nguyên phát, việc bảo hộ được thông qua các

cơ chế bảo đảm, bảo vệ, thông qua các trình tự, thủ tục pháp lý thông thường. Ở

cấp độ thứ phát, yêu cầu bảo hộ đặt ra khi các trình tự thủ tục pháp lý bình

thường không thể giải quyết được hoặc trong các trường hợp vượt ngoài phạm

vi tài phán của nhà nước với các trình tự, thủ tục pháp lý đặc thù [55]. Hai

phương thức này được tác giả Phan Thanh Hà phân tích chủ yếu trong luận án

nhằm làm sáng tỏ cơ chế pháp lý để BHCD Việt Nam ở trong nước và dường

như chưa đầy đủ và triệt để để áp dụng cho cơ chế BHCD Việt Nam ở nước

ngoài, trong đó có người lao động.

Cũng theo tác giả Phan Thanh Hà, việc BHCD Việt Nam ở trong nước

chủ yếu được hình thành thông qua các quy định về việc bảo hộ từng nội dung

cụ thể đối với công dân, như quyền sở hữu (về thu nhập hợp pháp, của cải để

dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất); quyền thừa kế (của cá nhân,

nhóm cá nhân); hay các quyền cá nhân (về sức khoẻ, tính mạng, danh dự, nhân

phẩm của công dân v.v). Mặc dù các quy định liên quan đến BHCD Việt Nam ở

trong nước đã hình thành từ rất lâu, tuy nhiên, còn mang nặng tư duy mệnh lệnh

– hành chính, bao cấp, chủ quan, duy ý chí và chủ yếu là nhà nước thực hiện tối

cao để bảo hộ công dân trên cơ sở lý thuyết về bảo vệ quyền con người [56].

Có thể nói, các công trình nghiên cứu ở trong nước và nước ngoài kể trên

đã bước đầu đề cập đến một số vấn đề lý luận cơ bản về BHCD như: nhu cầu

bảo hộ công dân; khái niệm, điều kiện, phương thức BHCD. Tuy nhiên, do mục

đích, cách thức tiếp cận khác nhau mà các công trình trên chưa đi sâu, làm rõ đối

tượng công dân cần được bảo hộ (như lao động, học tập, du lịch; hoặc nhóm đối

tượng công dân ở trong nước và ở nước ngoài); một số nội dung, biện pháp bảo

hộ còn mang tính khái quát, chung cho mọi đối tượng, chưa chỉ ra được đặc thù

BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ.

Một số nghiên cứu đề cập quyền được bảo hộ của công dân ở trong nước

trên cơ sở quyền con người và nhà nước có nghĩa vụ, trách nhiệm phải BHCD

của quốc gia mình. Tuy nhiên, thực tế BHCD ở nước ngoài còn phụ thuộc vào

nhiều yếu tố khác như luật pháp quốc tế, luật pháp sở tại, hợp tác của quốc gia

có lao động là công dân và nước tiếp nhận lao động v.v… Các yếu tố này sẽ chi

phối công tác bảo hộ từng đối tượng công dân cụ thể, mà không chỉ phụ thuộc

vào pháp luật quy định của một quốc gia đơn lẻ nào. Hơn nữa, đối tượng người

lao động là công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài là một trong các đối

tượng dễ bị tổn thương nên cần có những biện pháp đặc thù để bảo hộ, mà các

nghiên cứu kể trên chưa đề cập.

1.1.2. Tình hình nghiên cứu về thực trạng bảo hộ công dân Việt Nam đi

làm việc ở nước ngoài

Hội nhập quốc tế đã và đang tạo ra dòng dịch chuyển lao động hai chiều:

từ Việt Nam ra nước ngoài và từ nước ngoài vào Việt Nam. Trong những năm

đầu của thời kỳ Đổi mới, với chính sách mở cửa, thúc đẩy hội nhập, nước ta đã

đưa một số lượng lớn người Việt Nam ra nước ngoài làm việc. Do đó, vấn đề

bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài đã trở thành đề tài của

nhiều công trình nghiên cứu trong và ngoài nước. Có thể kể đến một số công

trình như sau:

Tác giả Nguyễn Lương Trào (1994) với đề tài luận án Phó tiến sĩ:“Mở

rộng và nâng cao hiệu quả việc đưa lao động Việt Nam đi làm việc có thời hạn ở

nước ngoài”. Với đối tượng nghiên cứu là hoạt động đưa lao động Việt Nam đi

làm việc ở nước ngoài tiếp cận dưới góc độ của khoa học chuyên ngành Kinh tế

lao động, tác giả đã làm sáng tỏ tính tất yếu và cấp bách của việc đưa lao động

Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài. Đây là một mắt xích trong chiến lược tổng

thể giải quyết việc làm cho lao động xã hội ở nước ta trong giai đoạn đầu chuyển

sang kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế [87].

Tác giả Nguyễn Thị Phương Linh (2004) với đề tài luận án tiến sĩ: “Một số

giải pháp đổi mới quản lý tài chính về xuất khẩu lao động Việt Nam theo cơ chế

thị trường”. Thông qua luận án, tác giả đã tập trung làm rõ ba vấn đề lớn như

sau: (i) Phân tích cơ sở khoa học về hoạt động xuất khẩu lao động và quản lý tài

chính vĩ mô đối với xuất khẩu lao động; nghiên cứu kinh nghiệm quản lý hoạt

động xuất khẩu lao động và chính sách quản lý tài chính vĩ mô về xuất khẩu lao

động của các nước Châu Á, từ đó, có thể vận dụng vào điều kiện Việt Nam; (ii)

Phân tích, đánh giá thực tiễn hoạt động xuất khẩu lao động và quản lý tài chính

vĩ mô về xuất khẩu lao động của Việt Nam, chỉ rõ những hạn chế, bất cập và

nguyên nhân; (iii) Đề xuất một số quan điểm, chính sách và các kiến nghị nhằm

đẩy mạnh hoạt động xuất khẩu lao động và quản lý tài chính xuất khẩu lao động

có hiệu quả ở nước ta [68].

Tác giả Nguyễn Thị Hồng Bích (2007) và các cộng sự Viện Khoa học xã

hội vùng Nam Bộ với cuốn sách: “Xuất khẩu lao động của một số nước Đông

Nam Á – Kinh nghiệm và bài học”. Về mặt lý luận, cuốn sách đã đề cập khái

niệm cung về thị trường lao động quốc tế, nguyên nhân, tính chất, đặc điểm và

xu hướng xuất khẩu lao động hiện nay. Về mặt thực tiễn, cuốn sách đã phân tích

quá trình hình thành chính sách xuất khẩu lao động; hệ thống tuyển dụng, công

tác đào tạo, chuẩn bị nguồn nhân lực, vai trò của Nhà nước và số liệu lao động

xuất khẩu sang một số thị trường chính của Philipines, Indonesia, Thái Lan và

Malaysia. Qua đó, tác giả đúc kết kinh nghiệm của các nước, đề xuất một số giải

pháp phù hợp với điều kiện thực tiễn Việt Nam như: Chính phủ quy định rõ

trách nhiệm và nghĩa vụ của tổ chức và cá nhân đưa lao động đi làm việc ở nước

ngoài; Chính phủ chỉ đạo ký hợp đồng lao động với mức lương hợp lý và thực

hiện ký quỹ để chống lao động bỏ trốn [24].

Tác giả Lê Hồng Huyên (2011) với đề tài luận án tiến sĩ kinh tế: “Quản lý

nhà nước về di chuyển lao động Việt Nam ra làm việc ở nước ngoài”. Với đối

tượng nghiên cứu là quản lý nhà nước về di chuyển lao động Việt Nam ra nước

ngoài làm việc, tác giả đã phân biệt rõ xuất khẩu lao động và hiện diện thể nhân

để cung cấp dịch vụ trong khuôn khổ Hiệp định chung về Thương mại dịch vụ;

làm rõ nội dung quản lý nhà nước về di chuyển lao động ra nước ngoài làm việc.

Từ kinh nghiệm về quản lý nhà nước đối với di chuyển lao động ra nước ngoài

làm việc của một số nước, tác giả đã đề xuất 3 nhóm giải pháp tiếp tục hoàn

thiện quản lý nhà nước về di chuyển lao động Việt Nam ra nước ngoài làm việc,

bao gồm: (i) nhóm giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước ở tầm vĩ mô; (ii) nhóm

giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp, tổ chức sự nghiệp

và người lao động ra nước ngoài làm việc; (iii) và nhóm giải pháp tăng cường

giám sát và hỗ trợ của các tổ chức xã hội [63].

Luận án tiến sỹ kinh tế của tác giả Phạm Thị Hoàn (2011) với đề tài

“Quản lý nhà nước đối với xuất khẩu lao động của Việt Nam giai đoạn hiện

nay”. Thông qua việc nghiên cứu những vấn đề lý luận về xuất khẩu lao động,

tác động của cơ chế, chính sách quản lý nhà nước đối với sự phát triển xuất khẩu

lao động của nước ta, trong đó tập trung nghiên cứu quản lý nhà nước đối với

phát triển thị trường và quản lý hoạt động của các doanh nghiệp, người lao động

tham gia vào hoạt động xuất khẩu lao động, tác giả đã tổng hợp và phát triển hệ

thống lý luận về xuất khẩu lao động và quản lý nhà nước về xuất khẩu lao động

ở Việt Nam. Luận án cũng phân tích các nội dung của quản lý nhà nước về xuất

khẩu lao động theo cách tiếp cận nghiên cứu kinh tế thương mại. Từ việc xác

định những nhân tố chủ quan và khách quan từ môi trường trong nước cũng như

quốc tế tác động tới hiệu quả của quản lý nhà nước về xuất khẩu lao động, thực

trạng của xuất khẩu lao động Việt Nam trong thời gian 1991-2011, tác giả đã

xây dựng các quan điểm và giải pháp về hoàn thiện quản lý nhà nước nhằm phát

triển bền vững xuất khẩu lao động trong thời gian tới phù hợp với định hướng

của Đảng và Nhà nước, bối cảnh trong nước và quốc tế. Một số giải pháp được

tác giả nhấn mạnh là: Hoàn thiện thể chế pháp luật về xuất khẩu lao động; hoàn

thiện quản lý nhà nước nhằm phát triển cơ hội và xúc tiến thị trường lao động;

phát triển nguồn lao động xuất khẩu và sử dụng có hiệu quả lao động về nước;

tăng cường quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp xuất khẩu lao động và hoàn

thiện tổ chức, bộ máy quản lý nhà nước về xuất khẩu lao động [60].

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ của Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội

Việt Nam: “Cơ sở pháp lý bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài” (do tác

giả Lê Mai Thanh làm chủ nhiệm) năm 2020 đã xác định và đánh giá thực

trạng cơ sở pháp lý BHCD Việt Nam ở nước ngoài hiện hành nhằm đưa ra giải

pháp hoàn thiện pháp luật cũng như cơ chế BHCD Việt Nam ở nước ngoài

hiệu quả, đề tài đã cung cấp nhiều thông tin lý luận quan trọng cho luận án.

Trong đó, một số nội dung lý luận được tác giả luận án kế thừa là: (i) nhu cầu

và nội dung BHCD Việt Nam tại nước ngoài trong bối cảnh hội nhập quốc tế

hiện nay; (ii) thực trạng cơ sở pháp lý theo các thành tố: pháp luật trong nước,

pháp luật quốc tế và pháp luật nước sở tại; (iii) Một số giải pháp hoàn thiện cơ

sở pháp lý nhằm nâng cao hiệu quả BHCD Việt Nam ở nước ngoài.

“Báo cáo quốc gia về bảo vệ và thúc đẩy quyền con người ở Việt Nam

theo cơ chế rà soát định kỳ phổ quát (Universal Periodic Review - UPR) chu

kỳ III” năm 2018 được thực hiện bởi Nhóm Công tác liên ngành gồm 18 cơ

quan (Bộ Ngoại giao (cơ quan đầu mối), Văn phòng Chính phủ, Bộ Công an,

Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tư pháp,

Bộ Thông tin và Truyền thông, Bộ Y tế, Bộ Nội vụ, Bộ Giáo dục và Đào tạo,

Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ

Xây dựng, Ủy ban Dân tộc, Ban Tôn giáo Chính phủ, Tòa án Nhân dân Tối

cao, Viện kiểm sát Nhân dân Tối cao, Liên hiệp các tổ chức hữu nghị Việt

Nam). Báo cáo tập trung rà soát việc thực hiện các khuyến nghị UPR mà Việt

Nam đã chấp thuận tại lần rà soát II và cập nhật những phát triển mới trong

việc bảo vệ và thúc đẩy quyền con người ở Việt Nam. Báo cáo cũng chỉ rõ

những thách thức còn tồn tại và các hướng ưu tiên của Chính phủ Việt Nam

trong thời gian tới nhằm bảo đảm sự thụ hưởng tốt hơn các quyền và tự do cơ

bản của mỗi người dân. Đây là nguồn thông tin tham khảo có giá trị giúp

nghiên cứu sinh có cái nhìn khái quát về hệ thống pháp luật trong việc bảo vệ

quyền con người, trong đó có nội dung về BHCD.

Một số tài liệu khác tồn tại dưới dạng bài viết cập nhật thông tin đăng tải

trên các kênh báo chí, cổng thông tin điện tử chính thống của Bộ Ngoại giao. Ví

dụ như “Thế giới và Việt Nam” đưa tin về tình hình và thách thức đối với hoạt

động BHCD ở nước ngoài do Cục trưởng Cục Lãnh sự cung cấp trong các

phỏng vấn “Bảo hộ công dân song hành cùng hội nhập” đăng ngày 4/7/2017 và

“Bảo hộ công dân: Vẫn còn nhiều thách thức” đăng ngày 19/2/2018.

Đặc biệt, gần đây có nhiều bài viết, phóng sự, tài liệu cập nhật về tình hình

BHCD ở nước ngoài trong giai đoạn Covid -19 được thực hiện bởi các cơ quan

thông tin đại chúng chính thống như truyền hình Việt Nam và các báo viết, báo

hình khác đã đưa tin thực tiễn sinh động với thống kê hoạt động BHCD trong

giai đoạn dịch bệnh toàn cầu. Loạt bài phỏng vấn Thứ trưởng Bộ Ngoại giao Tô

Dũng phụ trách công tác BHCD trong giai đoạn Covid - 19 đã thông tin cập nhật

liên tục về thông số và biện pháp hồi hương công dân Việt Nam gặp khó khăn

trong giai đoạn này về nước trong bối cảnh các quốc gia đóng cửa đường hàng

không. Các thông tin và thực tiễn bảo hộ công dân Việt Nam tại nước ngoài

được ghi nhận qua Tổng đài bảo hộ công dân và Cổng thông tin điện tử lãnh sự,

Bộ Ngoại giao cũng như Bản tin bảo hộ công dân của Quỹ Bảo hộ công dân và

pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài trực thuộc Bộ Ngoại giao là chất liệu thông

tin hữu hiệu phục vụ cho nghiên cứu để tài.

Có thể nói, các công trình nghiên cứu về thực tiễn lao động Việt Nam đi

làm việc ở nước ngoài khá phong phú, đa dạng. Tuy nhiên, các tài liệu kể trên

chủ yếu tập trung vào vấn đề xuất khẩu lao động, chưa tập trung vào nội dung

BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài. Các số liệu được đề cập giúp

nghiên cứu sinh hình dung được thực tiễn đưa lao động Việt Nam đi làm việc ở

nước ngoài những năm qua. Tuy nhiên, các nghiên cứu chưa chỉ ra đầy đủ

những khó khăn những người lao động Việt Nam ở nước ngoài phải đối mặt

cũng như chưa chỉ ra được thực trạng pháp luật bảo hộ quyền và lợi ích của

người lao động Việt Nam ở nước ngoài. Đây là một khoảng trống lớn về mặt

thực tiễn mà luận án cần giải quyết.

1.1.3. Tình hình nghiên cứu về định hướng, các giải pháp bảo hộ công

dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

Tác giả Nguyễn Lương Trào (1994) trong đề tài luận án “Mở rộng và

nâng cao hiệu quả việc đưa lao động Việt Nam đi làm việc có thời hạn ở nước

ngoài” đã phân tích, đánh giá thực trạng đưa lao động Việt Nam đi làm việc ở

nước ngoài, trên cơ sở đó, đã đề xuất phương hướng đưa lao động Việt Nam đi

làm việc ở nước ngoài bao gồm: đa dạng hoá địa bàn, chủng loại lao động và

nghề nghiệp với các biện pháp chủ yếu là hoàn thiện hệ thống tổ chức quản lý

lĩnh vực xuất khẩu lao động, hoàn thiện chính sách tài chính trong lĩnh vực

xuất khẩu lao động, xây dựng và chỉ đạo thực hiện chương trình có mục tiêu về

chuẩn bị lực lượng lao động Việt Nam để đáp ứng yêu cầu của thị trường lao

động quốc tế, tổ chức quan hệ phối hợp liên ngành trong quá trình tuyển chọn,

làm thủ tục xuất cảnh, sử dụng và phát huy tốt khả năng của người lao động

sau khi trở về [87].

Luận án “Các giải pháp nhằm đổi mới quản lý nhà nước về xuất khẩu lao

động ở Việt Nam trong giai đoạn 1995-2010” của tác giả Trần Văn Hằng

(1996). Thông qua việc phân tích các hạn chế của vấn đề quản lý nhà nước về

xuất khẩu lao động, tác giả đã đề xuất các giải pháp đổi mới quản lý nhà nước về

xuất khẩu lao động nhằm đáp ứng yêu cầu thâm nhập, chiếm lĩnh, phát triển thị

trường sử dụng lao động Việt Nam giai đoạn 1995-2010. Theo đó, tác giả nhấn

mạnh 3 nhóm giải pháp, đó là: các giải pháp về cơ chế, các giải pháp về chính

sách và các giải pháp về tổ chức quản lý [59].

Tác giả Lê Hồng Huyên (2011) trong luận án “Các giải pháp nhằm đổi

mới quản lý nhà nước về xuất khẩu lao động ở Việt Nam trong giai đoạn 1995-

2010” đã đề xuất 3 nhóm giải pháp tiếp tục hoàn thiện quản lý nhà nước về di

chuyển lao động Việt Nam ra nước ngoài làm việc. Một trong ba giải pháp là

tăng cường giám sát và hỗ trợ của các tổ chức xã hội [63]. Với giải pháp này có

thể tác động đến việc bảo vệ quyền của người lao động ở nước ngoài. Đây là

một giải pháp mang tính khả thi, là nguồn tham khảo cho đề tài luận án.

Tác giả Nguyễn Thị Kim Phụng (2006), trong luận án “Pháp luật lao động với

vấn đề bảo vệ người lao động trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam” đã

phân tích những chuẩn mực quốc tế và kinh nghiệm của một số nước trong lĩnh

vực bảo vệ người lao động, pháp luật lao động Việt Nam hiện hành về bảo hộ

người lao động và thực tế thực hiện. Đồng thời tác giả cũng đề xuất một số giải

pháp hoàn thiện quy định và nâng cao hiệu quả bảo vệ người lao động theo pháp

luật lao động Việt Nam. Đó là: (i) hoàn thiện pháp luật, nâng cao năng lực bảo

vệ người lao động, trong đó có việc bảo vệ việc làm, bảo vệ tiền lương và thu

nhập cũng như bảo vệ các quyền nhân thân của người lao động; biện pháp bồi

thường thiệt hại v.v. (ii) nâng cao năng lực bảo vệ người lao động cho các chủ

thể như tổ chức đại diện các bên (công đoàn); các cơ quan nhà nước hữu quan

v.v…[78]. Tác giả Phan Thanh Hà (2016) trong luận án “Cơ chế pháp lý về bảo

hộ công dân ở Việt Nam” đã đề xuất các giải pháp về xây dựng, hoàn thiện cơ

chế pháp lý BHCD trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam

hiện nay, đặc biệt đối với công tác BHCD ở trong nước gồm: (i) nhóm giải pháp

về nhận thức nhằm thay đổi tư duy về BHCD Việt Nam ở trong nước và cơ chế

pháp lý về BHCD; (ii) nhóm giải pháp tăng cường năng lực sử dụng quyền của

người dân nhằm nâng cao dân trí và ý thức của người dân cũng như đảm bảo

quyền tiếp cận thông tin của người dân, tăng cường vai trò chủ động của người

dân trong mối quan hệ với nhà nước; (iii) nhóm giải pháp về xây dựng và hoàn

thiện thể chế nhằm hoàn thiện pháp luật về bảo đảm quyền con người, quyền tự

do, dân chủ của công dân; hoàn thiện thủ tục thực hiện bảo hộ pháp lý cho công

dân; và (iv) nhóm giải pháp xây dựng và vận hành các thiết chế cụ thể nhằm đề

cao vai trò của hệ thống toà án trong công tác bảo hộ pháp lý cho công dân; xây

dựng và hoàn thiện các tổ chức xã hội nhằm nâng cao vai trò của tổ chức xã hội

trong công tác bảo hộ công dân cũng như nghiên cứu việc thành lập Quỹ bảo hộ

pháp lý cho công dân [56].

Có thể nhận thấy, các phương hướng mà tác giả Phan Thanh Hà nêu ra

chủ yếu được tiếp cận dưới góc độ Luật Hiến pháp, chưa có sự tiếp cận đa

ngành, đa lĩnh vực, kết nối giữa luật quốc tế, luật Hiến pháp, luật thương mại và

lao động với cơ chế tương ứng bảo hộ.

1.2. Những vấn đề đã nghiên cứu liên quan đến luận án và những vấn

đề đặt ra đối với luận án

1.2.1. Những vấn đề đã được nghiên cứu liên quan đến luận án

Có thể nói, vấn đề BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài đã được

nhiều nhà nghiên cứu trong và ngoài nước đề cập. Theo đó, ở các mức độ khác

nhau, một số vấn đề lý luận liên quan đến đề tài luận án đã được các học giả

nghiên cứu. Cụ thể như sau:

Một là, mối quan hệ giữa nhà nước và công dân trong công tác bảo hộ

công dân. Nhu cầu BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài, trong đó có

người lao động;

Hai là, khái niệm về BHCD;

Ba là, một số khía cạnh BHCD và thực tiễn công tác BHCD từ các khía

cạnh này.

Tuy nhiên, do mục đích và phạm vi nghiên cứu khác nhau mà các đề

tài/công trình nghiên cứu trên chủ yếu tập trung tiếp cận vấn đề BHCD nói

chung, xuất phát từ nhu cầu cần bảo hộ; không phân biệt các đối tượng người

lao động, du học sinh, ngư dân ở nước ngoài hoặc các chuyên gia. Khi nghiên

cứu về người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài thì chủ yếu tập trung dưới góc

độ kinh tế, lao động, nhấn mạnh vấn đề xuất khẩu lao động, dịch chuyển lao

động, vấn đề BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài chưa được nghiên cứu

sâu. Theo đó, các tác giả trên đã phân tích cơ sở lý luận về xuất khẩu lao động;

đánh giá thực trạng đưa lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài những năm

qua. Ngoài ra, các tác giả cũng tập trung nghiên cứu chủ trương chính sách, cơ

chế quản lý nhà nước về xuất khẩu lao động Việt Nam và kinh nghiệm của nước

ngoài về xuất khẩu lao động; đề xuất phương hướng, biện pháp mở rộng và nâng

cao hiệu quả việc đưa lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài trong thời

gian tới.

Qua khảo sát, đánh giá tình hình nghiên cứu, nghiên cứu sinh nhận thấy

một mảng công việc mà các cơ quan quản lý, các nhà hoạch định chính sách

chưa thực sự quan tâm là cơ chế bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người

Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài trong điều kiện thông thường cũng như

trong các tình huống khủng hoảng (thiên tai, khủng bố, hoặc tình trạng khẩn cấp

khác). Trong các tài liệu trên, một số tác giả bước đầu nhìn nhận mối liên hệ

giữa BHCD gắn với nội dung bảo vệ quyền con người nhưng các công trình

nghiên cứu cũng không đi sâu vào cơ sở pháp lý BHCD ở nước ngoài dựa trên

các công ước nhân quyền. Bên cạnh đó, cơ sở pháp luật quốc tế và pháp luật

nước sở tại cũng chưa được luận giải rõ nét.

Các bài viết của các tác giả nước ngoài về công tác BHCD chủ yếu tập

trung nghiên cứu về trách nhiệm bảo hộ ngoại giao của Nhà nước đối với công

dân, chưa tìm thấy bài viết nào tập trung vào việc bảo hộ người lao động di cư.

Việc bảo hộ người lao động di cư cũng nằm trong nội hàm của công tác bảo hộ

ngoại giao, bảo hộ công dân. Tuy nhiên, tương tự như các tài liệu của các tác giả

Việt Nam, góc độ chuyên sâu về bảo hộ đối tượng người lao động của một số

nước ở nước ngoài chưa được đánh giá một cách đầy đủ, toàn diện.

Các luận án, đề tài, bài nghiên cứu về pháp luật và thực tiễn BHCD Việt

Nam chủ yếu nêu các chế định pháp lý đối với việc BHCD, bảo hộ người lao

động ở trong nước. Một số nghiên cứu về công tác BHCD Việt Nam ở nước

ngoài của các tác giả đang công tác tại Bộ Ngoại giao đã tổng quát tình hình

cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài với những đặc điểm riêng biệt của nó

để xác định nhu cầu BHCD Việt Nam ở nước ngoài. Tuy nhiên, nhóm tác giả

không đi sâu vào từng nhóm đối tượng công dân Việt Nam làm việc ở nước

ngoài nên chỉ đưa ra những biện pháp bảo hộ nói chung. Mỗi một nhóm đối

tượng, cần có những chính sách, biện pháp đặc thù để bảo hộ quyền lợi của họ ở

nước ngoài được hiệu quả. Đối tượng người lao động di cư cũng cần có những

biện pháp đặc thù để bảo hộ. Hơn nữa, trong một thế giới hội nhập như ngày

nay, cũng cần thiết có các biện pháp mới, phù hợp với xu thế chung của hội

nhập kinh tế quốc tế.

Cho tới nay, các nghiên cứu đi trước mới chỉ dừng ở từng nội dung cụ thể

của vấn đề, từ góc độ tiếp cận truyền thống về yêu cầu bảo đảm hoặc bảo vệ

quyền con người, quyền công dân, bảo vệ người lao động ở trong nước; hoặc

phân tích mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân ở tầm khái quát, chưa đặt mối

quan hệ này trong phạm vi bảo hộ người lao động Việt Nam ở nước ngoài.

1.2.2. Những vấn đề luận án cần tiếp tục nghiên cứu

Trên cơ sở kết quả tổng quan tình hình nghiên cứu, luận án cần tiếp tục

nghiên cứu và xác định các vấn đề sau đây:

Thứ nhất, về mặt lý luận, cần nghiên cứu làm rõ nhu cầu BHCD đi làm

việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ; Phân biệt nội hàm khái niệm BHCD

với khái niệm bảo hộ ngoại giao, bảo hộ/trợ giúp lãnh sự; Xác định rõ đặc điểm,

điều kiện BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ;

Nhận diện cơ sở pháp lý và thiết chế BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

theo các ĐƯQTVHTLĐ trong bối cảnh hiện nay;

Thứ hai, về mặt thực tiễn, luận án cần làm rõ thực trạng pháp luật, thực

tiễn thi hành cũng như cơ chế pháp lý BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước

ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ; làm rõ mối quan hệ giữa luật pháp quốc tế và

Việt Nam, đặc biệt là trong các hoạt động bảo vệ quyền lợi của công dân chống

lại sự vi phạm của nước ngoài.

Thứ ba, luận án cần tiếp tục nghiên cứu, kiến nghị một số giải pháp hoàn

thiện nhằm nâng cao hiệu quả BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo

các ĐƯQTVHTLĐ trong bối cảnh hội nhập quốc tế sâu, rộng hiện nay.

1.3. Câu hỏi nghiên cứu, giả thiết nghiên cứu

Thông qua việc khảo sát, đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề

tài luận án, nghiên cứu sinh đặt ra các câu hỏi nghiên cứu mà luận án cần giải

quyết như sau:

Một là, BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước

quốc tế về hợp tác lao động được luận giải như thế nào? Cơ sở pháp lý nào quy

định về BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ

hiện nay?

Hai là, thực trạng pháp luật và thực tiễn công tác BHCD Việt Nam đi làm

việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ diễn ra như thế nào? Có những thành

tựu, hạn chế, nguyên nhân gì?

Ba là, cần có những quan điểm, giải pháp nào để nâng cao hiệu quả

BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ?

Để giải quyết các câu hỏi nghiên cứu trên, giả thuyết nghiên cứu được

luận án đặt ra trên 3 khía cạnh sau: (i) BHCD Việt Nam nói chung và BHCD

Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài nói riêng là nghĩa vụ, trách nhiệm của mỗi

nhà nước đối với công dân của mình. Với môi trường làm việc ở nước ngoài –

người lao động Việt Nam trở thành nhóm yếu thế khi luôn phải đối mặt với các

nguy cơ tiềm ẩn: sự phân biệt đối xử, các nguy cơ bị xâm hại, các hạn chế về

pháp lý, ngôn ngữ, văn hóa ở nước sở tại... do đó, luôn xuất hiện nhu cầu cần

được bảo hộ. Các vấn đề lý luận về BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

cần được làm rõ hơn vấn đề này; (ii) Hệ thống pháp luật và thực tiễn thi hành

pháp luật về BHCD ở Việt Nam dù từng bước được hoàn thiện nhưng vẫn chưa

đáp ứng yêu cầu của tình hình mới, còn nhiều hạn chế, bất cập cần được khắc

phục; (iii) Để tiếp tục thể chế hóa tinh thần Hiến pháp năm 2013 về tăng cường

bảo đảm quyền con người, quyền công dân phù hợp thông lệ quốc tế và điều

kiện cụ thể của Việt Nam, cần có các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật,

tổ chức thi hành pháp luật về BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo

các ĐƯQTVHTLĐ, tăng cường năng lực cho các thiết chế BHCD đi làm việc ở

nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ trên thực tế.

Chương 2

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO HỘ CÔNG DÂN VIỆT NAM

ĐI LÀM VIỆC Ở NƯỚC NGOÀI THEO CÁC ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ

VỀ HỢP TÁC LAO ĐỘNG

1.1. Khái niệm, đặc điểm và nhu cầu bảo hộ công dân đi làm việc ở nước

ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động

1.1.1 Khái niệm bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều

ước quốc tế về lao động

1.1.1.1. Khái niệm công dân và bảo hộ công dân

- Khái niệm công dân

Hiện nay, công dân là khái niệm dùng để chỉ một người thuộc về một nhà

nước nhất định mà người đó mang quốc tịch. Theo quy định tại Điều 17 của

Hiến pháp năm 2013, “Công dân nước CHXHCN Việt Nam là những người có

quốc tịch Việt Nam”.

Như vậy, khái niệm công dân gắn liền với khái niệm quốc tịch. Theo đó,

“người có quốc tịch Việt Nam” không chỉ là những người sinh sống và làm việc

trên đất nước Việt Nam mà còn bao gồm cả những người đang sinh sống và làm

việc ở nước ngoài mang quốc tịch Việt Nam, hoặc đồng thời mang quốc tịch

Việt Nam và quốc tịch nước ngoài. Tại khoản 3 Điều 17 Hiến pháp năm 2013

quy định: “Công dân Việt Nam ở nước ngoài được Nhà nước Cộng hòa xã hội

chủ nghĩa Việt Nam bảo hộ”; Đồng thời, tại khoản 1, Điều 118 Hiến pháp năm

2013 ghi nhận: “Người Việt Nam định cư ở nước ngoài là bộ phận không tách

rời của cộng đồng dân tộc Việt Nam”.

- Khái niệm bảo hộ công dân

Về mặt lịch sử, ban đầu thuật ngữ “bảo hộ” được dùng để chỉ một trạng thái

do nhà nước đô hộ áp đặt cho quốc gia bị đô hộ. Từ sau sự thành công của

phong trào giải phóng dân tộc ở các nước và các vùng thuộc địa trên thế giới,

khái niệm “bảo hộ” với ý nghĩa là “che chở, giúp đỡ, chăm lo”[91] của các nước

lớn (mẫu quốc) đối với vùng lãnh thổ bị đô hộ, thuộc địa không còn được sử

dụng nữa.

Bảo hộ công dân (BHCD) được hiểu là một lĩnh vực độc lập trong quan hệ

quốc tế chính thức phát triển vào thế kỷ XVIII, đánh dấu bằng Hiệp ước Jay

năm 1794 giữa Anh và Mỹ. Lúc này, quan hệ thương mại trở thành một bộ phận

quan trọng trong nền kinh tế mỗi quốc gia, đặt ra yêu cầu BHCD cùng tài sản

của họ ở nước ngoài. Trải qua các thời kỳ phát triển tiếp theo, từ thế kỷ XIX đến

thế kỷ XX, trong nhiều trường hợp, BHCD trở thành “chiêu bài” để các quốc gia

mạnh sử dụng vũ lực can thiệp vào nội bộ quốc gia khác. Cuối những năm 80

của thế kỷ XX, khi Chiến tranh lạnh kết thúc, nhận thức về mối quan hệ giữa

nhà nước và công dân bắt đầu có nhiều bước tiến mới. Quá trình toàn cầu hóa

cùng với sự phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa ở mỗi quốc gia song song với các

rủi ro và mối nguy cơ xâm hại quyền xuất hiện ngày càng nhiều, dẫn tới việc gia

tăng nhu cầu bảo vệ, bảo đảm các quyền của công dân hoàn chỉnh, đầy đủ và

hiệu quả hơn bên cạnh các cơ chế, biện pháp cũ [117].

Ở nước ta, BHCD là một vấn đề không mới nhưng hiện nay còn có nhiều

cách hiểu khác nhau. Các nhà nghiên cứu, nhà ngoại giao thường sử dụng hai

thuật ngữ “bảo hộ ngoại giao” và “bảo hộ lãnh sự” khi đề cập đến vấn đề BHCD

nói chung.

Bảo hộ ngoại giao (BHNG) là một chế định pháp lý có lịch sử lâu đời trong

Luật Quốc tế. Vào thế kỷ 18, luật gia nổi tiếng người Thuỵ Sĩ, Emmerich de

Vattel đã lập luận rằng sự xâm hại tới công dân là gián tiếp xâm hại tới quốc gia

mà người đó mang quốc tịch, và vì thế, quốc gia có quyền bảo vệ công dân của

mình khỏi hành vi xâm hại [50]. Sự bảo hộ thể hiện mối liên kết giữa quốc gia

và công dân của mình. Chính vì vậy, thuật ngữ BHNG chỉ thực sự phổ biến sau

khi Hoà ước Westphalia được ký kết vào năm 1648, thiết lập nên hệ thống chủ

quyền quốc gia vẫn tồn tại cho tới ngày nay [51;tr.500].

Theo Điều 1 Dự thảo Điều khoản về Bảo hộ Ngoại giao của Uỷ ban Luật

pháp Quốc tế (ILC) được pháp điển hoá vào năm 2006 dựa trên tập quán pháp

quốc tế và được xác nhận trong nhiều phán quyết của cơ quan tài phán quốc tế

[80], có năm điều kiện đặt ra đối với BHNG: (i) chủ thể bảo hộ; (ii) phương thức

bảo hộ; (iii) hành vi trái pháp luật quốc tế của quốc gia sở tại; và (iv) khách thể

bị xâm hại; (v) nạn nhân đã vận dụng tất cả các biện pháp có thể tại quốc gia sở

tại nhưng không đem lại kết quả.

Nội hàm khái niệm “bảo hộ ngoại giao” được tiếp cận theo hai nghĩa rộng,

hẹp khác nhau. Theo nghĩa hẹp, “bảo hộ ngoại giao là việc quốc gia dùng các

biện pháp can thiệp để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân nước

mình ở nước ngoài chống lại sự vi phạm pháp luật quốc tế của quốc gia

khác”[34; tr.3].

Theo nghĩa rộng, bảo hộ ngoại giao bao gồm cả các hoạt động giúp đỡ về

mọi mặt mà nhà nước giành cho công dân của nước mình đang ở nước ngoài, kể

cả trong trường hợp không có hành vi xâm hại nào tới các công dân của nước

này. Theo đó, bảo hộ ngoại giao có thể “là một việc đơn giản, chỉ liên quan đến

những quy định nội luật của từng nước như cấp phát hộ chiếu, giấy tờ hành

chính cho công dân, giúp đỡ về mặt tài chính cho công dân khi gặp khó khăn,

giúp đỡ công dân trong việc chuyển thông tin, bảo quản giấy tờ, tài sản, tuyên

truyền chính sách của Nhà nước đối với công dân…đến những việc phức tạp

hơn, có liên quan tới nước khác như thăm hỏi lãnh sự khi công dân bị bắt, bị

giam, đấu tranh để bảo đảm cho công dân được hưởng những quyền lợi theo

quy định của nước sở tại hoặc luật quốc tế”…[34; tr.3].

- Bảo hộ lãnh sự (BHLS): Điều 5 Công ước Vienna về Quan hệ Lãnh sự

năm 1963 quy định rằng nhân viên lãnh sự bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của

Nhà nước, giúp đỡ pháp nhân và công dân nước cử trong phạm vi luật pháp

quốc tế cho phép tại nước tiếp nhận. Điều 5(i) chi tiết việc trợ giúp pháp lý có

thể được cơ quan lãnh sự cung cấp tới cá nhân trong hoàn cảnh khó khăn, ví dụ

như tìm luật sư, thăm tù, liên lạc với cơ quan có thẩm quyền. Nhân viên lãnh sự

có thể đứng ra đại diện trong quá trình xét xử nếu cá nhân vắng mặt, nhưng

không được phép can thiệp vào quá trình tư pháp hoặc các vấn đề nội bộ của

quốc gia tiếp nhận [71; tr.561]. Điều này cho thấy việc BHLS có hai đặc điểm

cơ bản so với BHNG như sau: (i) Khi tiến hành BHLS, tư cách của nhân viên

ngoại giao/lãnh sựlà đại diện chứ không thay thế cho cá nhân. Cá nhân vẫn là

chủ thể chính trong vụ việc. Trong khi đó, khi thực hiện BHNG, nhân viên ngoại

giao/lãnh sự đại diện cho không chỉ cá nhân mà còn cả quốc gia của mình bởi

quan hệ này đã được nâng lên thành quan hệ liên quốc gia do lợi ích của quốc

gia bảo hộ gián tiếp bị xâm hại [21; tr.6]; (ii) BHLS nếu đi quá sâu có thể dẫn

tới vi phạm nguyên tắc canthiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác. Tuy

nhiên, BHNG nếu thực hiện đúng theo pháp luật quốc tế, thì dù có sự can thiệp

nhưng lại không trái với nguyên tắc này. Ngoài ra, BHLS thường có tính ngăn

ngừa và diễn ra trước khi các biện pháp pháp lý tại quốc gia sở tại được vận

dụng hết hoặc trước thời điểm hành vi xâm phạm luật quốc tế diễn ra và có sự

yêu cầu của người bị hại. Trong khi đó, BHNG là quyền của quốc gia thông qua

nhiều phương thức, trong đó có khả năng đưa vụ việc ra trước cơ quan tài phán

quốc tế, yêu cầu quốc gia vi phạm khắc phục thiệt hại.

Từ nội dung trên, có thể hiểu BHLS là khái niệm thường được dùng để chỉ

tất cả các công việc cụ thể mà các cơ quan đại diện tiến hành để giúp đỡ và bảo

hộ công dân nước mình ở nước ngoài.

Như vậy, có thể thấy BHNG có nội hàm rộng hơn BHLS. Có ba điểm khác

nhau giữa BHNG và BHLS đã được các học giả chỉ ra: (i) Mức độ đại diện của

BHLS và BHNG; (ii) Giới hạn pháp lý áp dụng với BHLS và BHNG; (iii)

BHLS có tính chất ngăn ngừa, trong khi đó BHNG có tính chất khắc phục. Trên

thực tế, hai khái niệm này được sử dụng linh hoạt, không có sự rạch ròi. Ví dụ,

một viên chức lãnh sự đi thăm một công dân nước mình bị bắt ở nước sở tại về

bản chất là BHNG nhưng thường được gọi là BHLS; ngược lại, hành động can

thiệp của Tổng thống hay Chủ tịch nước một quốc gia nào đó nhằm giảm án cho

một công dân nước mình vi phạm pháp luật của nước khác thì không gọi là

BHLSmà gọi là BHNG.[34;tr.4-5.]

Qua quá trình nghiên cứu, nghiên cứu sinh cho rằng, BHCD có nội hàm

giống như BHNG theo nghĩa rộng. Theo đó, ngoài ý nghĩa BHNG (theo nghĩa

hẹp) hay BHLS thì BHCD còn bao hàm cả các hoạt động giúp đỡ về mọi mặt

mà nhà nước giành cho công dân của nước mình đang ở nước ngoài.

Như vậy, BHCD là việc Nhà nước dùng các biện pháp can thiệp để bảo vệ

quyền và lợi ích hợp pháp của công dân ở nước ngoài hoặc cung cấp sự giúp đỡ

về mọi mặt cho công dân khi họ gặp khó khăn, hoạn nạn, rủi ro ở nước ngoài

mà bản thân không thể khắc phục được. Sự can thiệp của Nhà nước bao gồm các

hoạt động có tính chất công vụ thường xuyên và những công việc khác mà một

Nhà nước tiến hành để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân khi các

quyền và lợi ích này bị xâm hại ở nước ngoài. Chủ thể tiến hành BHCD không

chỉ giới hạn trong hoạt động của cơ quan đại diện ngoại giao hay lãnh sự mà là

hoạt động của Nhà nước Việt Nam nói chung, thông qua các cơ quan có thẩm

quyền, sự phối hợp đồng bộ của tất cả các cơ quan này trong công tác BHCD,

trong đó, công tác bảo hộ người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

theo các ĐƯQTVHTLĐ là một phần đặc biệt quan trọng.

Trong pháp luật quốc tế, BHCD đặt ra khi cá nhân, tổ chức hoặc cơ quan

nhà nước có thẩm quyền của quốc gia sở tại có hành vi trái pháp luật quốc tế,

qua đó, gây phương hại đến các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân mình ở

nước ngoài. Quốc gia mà người đó là công dân có trách nhiệm tiến hành các

biện pháp cần thiết, phù hợp với pháp luật quốc gia sở tại và pháp luật quốc tế

để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân mình. Đồng thời, trách nhiệm

BHCD còn bao gồm các hoạt động giúp đỡ về mọi mặt mà nhà nước dành cho

công dân mình đang ở nước ngoài, kể cả trong trường hợp không có hành vi

xâm hại nào tới công dân của nước này. Thông thường, hoạt động BHCD bao

gồm những hoạt động mang tính công vụ như cấp phát hộ chiếu, giấy tờ hành

chính cho công dân; các hoạt động có tính chất trợ giúp như giúp đỡ về tài chính

cho công dân khi họ gặp khó khăn, giúp đỡ công dân trong việc chuyển thông

tin, bảo quản giấy tờ, tài sản…; hỏi thăm lãnh sự khi công dân bị bắt, bị giam, áp

dụng các biện pháp cần thiết nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho công

dân nước mình trên cơ sở phù hợp quy định pháp luật quốc gia sở tại hoặc luật

pháp quốc tế [26; tr.71].

1.1.1.2. Khái niệm bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các

điều ước quốc tế về hợp tác lao động

i) Khái niệm công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế

về hợp tác lao động

Đưa công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc

tế về hợp tác lao động (ĐƯQTVHTLĐ) được hiểu là hoạt động đưa lao động

Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài hay xuất khẩu lao động. Theo mục giải thích

từ ngữ của Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp

đồng thì, người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng là công dân

Việt Nam cư trú tại Việt Nam, có đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật

Việt Nam và pháp luật của nước tiếp nhận người lao động, đi làm việc ở nước

ngoài [5; Khoản 1, Điều 3].

Việc đưa lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ có quá trình phát triển tương đối lâu dài. Ngay từ những năm 80

của thế kỷ XX, trong khuôn khổ hợp tác, giúp đỡ lẫn nhau và phân công lao

động quốc tế giữa các quốc gia trong hệ thống XHCN, Việt Nam bắt đầu ký kết

các hiệp định hợp tác lao động và đưa lao động Việt Nam sang các nước XHCN.

Tuy nhiên, hiện nay vẫn chưa có văn bản nào nêu rõ khái niệm “công dân đi làm

việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động”. Để minh định

khái niệm này, cần xuất phát từ hai khái niệm hợp thành là: lao động đi làm việc

ở nước ngoài và điều ước quốc tế về hợp tác lao động.

Điều ước quốc tế là khái niệm được điều chỉnh trong Công ước Viên về

Luật Điều ước quốc tế năm 1969 và Công ước Viên về Luật Điều ước quốc tế

giữa quốc gia và tổ chức quốc tế và giữa các tổ chức quốc tế năm 1986 (gọi tắt

là Công ước Viên 1969 và 1986). Theo đó,điều ước quốc tế được hiểu là thỏa

thuận quốc tế được ký kết bằng văn bản giữa các quốc gia và các chủ thể

của luật quốc tế điều chỉnh, không phụ thuộc vào việc thỏa thuận đó được ghi

nhận trong một văn kiện duy nhất hay hai hoặc nhiều văn kiện có quan hệ với

nhau, cũng như không phụ thuộc vào tên gọi cụ thể của những văn kiện đó. Mặc

dù chưa có thống kế chính xác nhưng có thể nói hiện đang tồn tại một số lượng

khổng lồ các điều ước quốc tế trong luật pháp quốc tế. Riêng Việt Nam, chỉ

trong giai đoạn 10 năm thực hiện Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước

quốc tế năm 2006 đã ký kết khoảng 2000 điều ước[119].

Ở nước ta, theo Luật Điều ước quốc tế năm 2016, điều ước quốc tế được

hiểu là “thỏa thuận bằng văn bản được ký kết nhân danh Nhà nước hoặc Chính

phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với bên ký kết nước ngoài, làm

phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của nước Cộng hòa xã hội

chủ nghĩa Việt Nam theo pháp luật quốc tế, không phụ thuộc vào tên gọi là hiệp

ước, công ước, hiệp định, định ước, thỏa thuận, nghị định thư, bản ghi nhớ,

công hàm trao đổi hoặc văn kiện có tên gọi khác”[7; khoản 1 Điều 2].

Hợp tác về lao động là sự thoả thuận giữa các chủ thể với nhau để cùng

thực hiện một mục đích chung trong lĩnh vực lao động nhằm bảo đảm lợi ích

chung giữa hai chủ thể.

Như vậy, điều ước quốc tế về hợp tác lao động là văn bản pháp lý quốc tế,

do các quốc gia và chủ thể khác của luật quốc tế thoả thuận xây dựng nên, nhằm

xác lập, thay đổi hoặc chấm dứt quyền và nghĩa vụ giữa họ với nhau trong lĩnh

vực lao động, thông qua các quy phạm gọi là quy phạm điều ước.

Từ hai khái niệm trên, có thể đưa ra khái niệm công dân đi làm việc ở

nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động như sau: Công dân

Việt Nam cư trú tại Việt Nam, có đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật

Việt Nam và pháp luật của nước tiếp nhận người lao động, đi làm việc ở nước

ngoài thông qua các thỏa thuận bằng văn bản được ký kết nhân danh Nhà nước

hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với bên ký kết nước

ngoài, làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của nước Cộng

hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo pháp luật quốc tế.

Hiện nay, lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ được thực hiện dưới các hình thức cơ bản sau:

Một là, lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ thông qua các doanh nghiệp dịch vụ. Có đến 80% trong tổng số

lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ hàng năm

theo hình thức này. Các doanh nghiệp dịch vụ khi được cấp giấy phép hoạt động

đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài đều đầu tư cho hoạt động này, tập trung

chuyên môn hoá hoạt động xuất khẩu lao động, đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết

bị đào tạo, bồi dưỡng kiến thức cần thiết cho người lao động, đẩy mạnh công tác

tìm kiếm thông tin, thiết lập các mối quan hệ với các tổ chức trong và ngoài

nước để mở cửa thị trường lao động.

Hai là, đưa người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

hợp đồng trúng thầu, nhận thầu, đầu tư ra nước ngoài. Cho đến nay, nước ta

chưa có nhiều doanh nghiệp có khả năng đầu tư hoặc nhận thầu ở nước ngoài.

Từ năm 2007, khi Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo

hợp đồng có hiệu lực thì mới chỉ có 18 doanh nghiệp thực hiện báo cáo để đưa

3060 lượt lao động đi làm việc ở nước ngoài (trong đó có 2.732 lao động ở Lào

và Campuchia)[85; tr.17].

Ba là, lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ thông qua các tổ chức sự nghiệp, hay còn gọi là đưa chuyên gia

ra nước ngoài như: chuyên gia của Bộ Y tế, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Nông

nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội…. Đây

là hình thức rất có lợi cho người lao động, tránh phải nộp chi phí do các tổ

chức sự nghiệp không hoạt động vì mục đích lợi nhuận, quyền lợi của người

lao động được bảo đảm qua các thoả thuận quốc tế. Khi có tranh chấp cần thực

hiện công tác bảo hộ công dân thì cũng rất thuận lợi do có sẵn cơ sở pháp lý cụ

thể để giải quyết.

Bốn là, một hình thức khác của người lao động đi làm việc ở nước ngoài

là theo hợp đồng cá nhân. Theo đó, người lao động có hợp đồng ký kết trực tiếp

với người sử dụng lao động ở nước ngoài sẽ đăng ký tại Sở Lao động, Thương

binh và xã hội nơi cư trú.

Trên thực tế, ngoài việc thông qua các hình thức trên, còn có hàng nghìn

lao động Việt Nam bỏ trốn, nhập cảnh bằng nhiều con đường khác nhau, ở lại

bất hợp pháp để lao động. Đây là số lao động mà các cơ quan đại diện không thể

quản lý được, gây khó khăn trong công tác bảo hộ công dân.

ii). Khái niệm bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo

các điều ước quốc tế về hợp tác lao động

Thông qua các nội dung trên, có thể đưa ra khái niệm BHCD Việt Nam đi

làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ là việc Nhà nước dùng các biện

pháp can thiệp để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Việt Nam đi

làm việc ở nước ngoài hoặc cung cấp sự giúp đỡ về mọi mặt cho công dân Việt

Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ khi họ gặp khó khăn,

hoạn nạn, rủi ro ở nước ngoài mà bản thân không thể khắc phục được. Những

biện pháp can thiệp được áp dụng phổ biến là biện pháp về mặt hành chính;

giúp đỡ về tài chính cho công dân khi họ gặp khó khăn, giúp đỡ công dân trong

việc chuyển thông tin, bảo quản giấy tờ, tài sản…; hỏi thăm lãnh sự khi công

dân bị bắt, bị giam, áp dụng các biện pháp cần thiết nhằm bảo vệ quyền và lợi

ích hợp pháp cho công dân nước mình trên cơ sở phù hợp quy định pháp luật

quốc gia sở tại hoặc luật pháp quốc tế.

BHCD ở nước ngoài không chỉ là trách nhiệm của nhà nước mà nó còn là

tình cảm, là sự quan tâm của mỗi Nhà nước đối với các công dân của mình.

Trong bối cảnh hội nhập quốc tế, việc di chuyển công dân sang nước khác vì

nhiều mục đích khác nhau ngày càng phổ biến thì vấn đề BHCD ở nước ngoài

lại ngày càng trở thành vấn đề quan trọng.

1.1.2. Đặc điểm bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều

ước quốc tế về hợp tác lao động

BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯTQVHTLĐ được

nhận diện thông qua các đặc điểm sau:

Trước hết, BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯTQVHTLĐ là việc bảo hộ quyền và tự do cơ bản, tính mạng, sức khỏe, danh

dự, nhân phẩm, tài sản của công dân Việt Nam khi những người này đang ở

nước ngoài một cách hợp pháp.

Thứ hai, BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯTQVHTLĐ cũng được đặt ra khi cá nhân có nhu cầu hoàn tất các thủ tục

hành chính, pháp lý tại cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự (tương tự như việc

công dân Việt Nam ở trong nước thực hiện chúng tại các cơ quan nhà nước có

thẩm quyền trong nước khác).

Thứ ba, BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯTQVHTLĐ còn được tiến hành khi cá nhân, tổ chức hoặc cơ quan nhà nước

có thẩm quyền của quốc gia sở tại có hành vi trái pháp luật quốc tế, gây phương

hại đến các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân nước ngoài. Hoặc cũng có

thể là trường hợp không có hành vi xâm hại nào tới công dân nước ngoài nhưng

khi công dân gặp khó khăn khong thể tự khắc phục thì quốc gia mà người đó

mang quốc tịch có trách nhiệm bảo hộ họ.

Thứ tư, cơ sở pháp lý BHCDViệt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯTQVHTLĐ được xác định trên cơ sở pháp luật quốc gia (Hiến pháp và

các văn bản liên quan khác) tương tự như đối với công dân trong nước. Tuy

nhiên, pháp luật quốc gia chưa đủ mà còn cần dựa trên pháp luật quốc tế và

pháp luật nước sở tại. Vậy nên hiệu quả BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước

ngoài theo các ĐƯTQVHTLĐ khác với BHCD trong nước bởi các căn cứ

pháp luật quốc tế và pháp luật nước sở tại tác động rất lớn đến hiệu quả thực

tế BHCD ở nước ngoài.

Thứ năm, về chủ thể có thẩm quyền bảo hộ công dân đi làm việc ở nước

ngoài theo các ĐƯTQVHTLĐ: Dựa trên cơ sở cơ cấu tổ chức, chức năng và

phạm vi hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền bảo hộ công dân

Việt Nam ở nước ngoài, có thể chia các cơ quan này ra làm 2 loại: cơ quan có

thẩm quyền trong nước và cơ quan có thẩm quyền ở nước ngoài (với bộ phận

chuyên trách về lao động).

1.1.3. Nhu cầu bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo

các điều ước quốc tế về hợp tác lao động

BHCD đi làm việc ở nước ngoài là một lĩnh vực quan trọng trong mối

quan hệ quốc tế, đồng thời, thể hiện trách nhiệm của Nhà nước trong mối quan

hệ với công dân của quốc gia mình. Về mặt lịch sử, khi nhà nước được hình

thành thì vấn để BHCD ở nước ngoài chưa được đặt ra. Chỉ đến thế kỷ XVIII,

khi thương mại quốc tế trở thành một phận quan trọng trong nền kinh tế của một

số nước (đặc biệt là các nước lớn) thì vấn đề bảo hộ công dân của họ ở nước

ngoài cùng tài sản của họ được đặt ra. Đánh dấu sự kiện này là Hiệp ước Jay

năm 1794 được ký kết giữa Mỹ và Anh. Theo đó, Hiệp ước quy định việc thành

lập 3 Uỷ ban trọng tài để giải quyết ba vụ việc liên quan đến tranh chấp giữa

công dân, pháp nhân hai nước. Hiệp ước này đã mở ra một thời kỳ mới – thời kỳ

sử dụng cơ quan trọng tài như là một phương tiện để giải quyết những tranh

chấp thường xuyên nảy sinh trong quá trình bảo hộ ngoại giao.

Bước sang thế kỷ 19, thương mại quốc tế và khoa học kỹ thuật phát triển

mạnh mẽ, giao lưu giữa các tổ chức, cá nhân của các quốc gia tăng lên đáng kể.

Sự có mặt ngày càng nhiều của người nước ngoài trên lãnh thổ các quốc gia đã

làm tăng xung đột về lợi ích và các điều kiện quan trọng.

Việc thành lập các cơ quan trọng tài quốc tế để giải quyết các tranh chấp,

khiếu kiện về quyền lợi của người nước ngoài đóng vai trò quan trọng trong việc

thúc đẩy sự phát triển bảo hộ ngoại giao trên bình diện pháp luật quốc tế. Từ sau

khi cơ quan trọng tài đầu tiên được thành lập theo Hiệp ước Jay năm 1974, hàng

loạt cơ quan trọng tài đã ra đời theo các điều ước quốc tế. Ví dụ như Cơ quan

trọng tài hỗn hợp giữa Hoa Kỳ và Mexico theo công ước năm 1839, 1848,1868,

1923; giữa Mỹ với Anh theo Công ước năm 1853, 1871, 1908; với Tây Ban Nha

năm 1871, với Cộng hòa Pháp năm 1880.

Trong bối cảnh mới hiện nay, nhu cầu BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước

ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ ngày càng gia tăng, xuất phát từ các yếu tố sau:

Một là, sự gia tăng nguy cơ vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp đối với

người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

Những năm gần đây, Việt Nam ghi nhận đề nghị của nhiều nước (đặc biệt

là một số nước Châu Âu) về việc ký kết mới hoặc sửa đổi Hiệp định nhận trở lại

công dân và Hiệp định hợp tác phòng chống di cư trái phép trong bối cảnh người

Việt Nam ở nước ngoài vi phạm pháp luật sở tại tăng và một số nước siết chặt

quản lý cư trú, di trú của người nước ngoài.

Đặc biệt, sau cuộc khủng hoảng tài chính - kinh tế toàn cầu năm 2008 -

2009, thế giới đang bước vào một giai đoạn phát triển mới. Quá trình tái cấu trúc

các nền kinh tế và điều chỉnh các thể chế tài chính toàn cầu đang diễn ra mạnh

mẽ. Song hành với nó là quá trình quốc tế hoá sản xuất và phân công lao động

quốc tế cũng đang diễn ra ngày càng sâu rộng. Sự thay đổi tương quan sức mạnh

tổng hợp của các quốc gia, sự phát triển vượt bậc của khoa học và công nghệ,

đặc biệt là cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư với những đột phá công nghệ

ở nhiều lĩnh vực, như: trí tuệ nhân tạo, điện toán đám mây, cơ sở dữ liệu lớn,

Internet kết nối vạn vật, robots, công nghệ in 3 chiều, công nghệ nano, công

nghệ sinh học, lưu trữ năng lượng, v.v... đã chi phối sâu sắc tiến trình phát triển

của nhân loại, tác động mạnh mẽ đến đời sống quốc tế, làm xuất hiện những liên

kết mới, những tập hợp lực lượng mới tác động mạnh mẽ đến di cư quốc tế, đặc

biệt là di cư lao động.

Cùng với những biến động về kinh tế, chính trị, trong những năm qua, do

ảnh hưởng của biến đổi khí hậu toàn cầu, tình hình thời tiết, khí tượng thuỷ văn

ngày càng phức tạp, khó lường và cực đoan như động đất, sóng thần, lũ quét,

bão, bão tuyết; sự xuất hiện của nhiều dịch bệnh hiểm nghèo…đã tác động rất

lớn đến cuộc sống của lao động Việt Nam ở nước ngoài và gây nhiều khó khăn

cho công tác BHCD. Đây là một trong những nhân tố đòi hỏi mỗi quốc gia phải

có những chiến lược nhất định, dài hạn nhằm quản lý tốt công tác di cư, tăng

cường thể chế, thiết chế BHCD đi làm việc ở nước ngoài trước những biến động

của tình hình kinh tế, chính trị, thiên tai… diễn biến khó lường hiện nay.

Hai là, sự gia tăng không ngừng số lượng công dân Việt Nam đi làm việc

ở nước ngoài

Những năm gần đây, tình hình di cư lao động diễn ra ngày càng sôi động

trên phạm vi toàn thế giới. Theo Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) ước tính có

164 triệu người hiện là lao động di cư, tăng 9% kể từ 2013 - khi con số này là

150 triệu [110]. Theo Báo cáo nghiên cứu phát hành lần thứ 2 của Tổ chức Lao

động Quốc tế Ước tính toàn cầu về lao động di cư quốc tế, giai đoạn 2013 -

2017, lao động di cư là nam giới chiếm đa số (96 triệu người), so với 68 triệu là

phụ nữ. Điều này cho thấy tỷ lệ nam lao động di cư tăng, từ 56% lên 58% và nữ

lao động di cư giảm 2 phần trăm, từ 44% xuống 42% [11]. Ở một số khu vực,

tình trạng di cư ồ ạt đã dẫn đến khủng hoảng. Từ tháng 01/2017 đến nay có

khoảng 100 nghìn người di cư vượt biển để đến châu Âu, trong đó khoảng 85

nghìn người đã đến Italy từ Libya và khoảng 2.200 người đã thiệt mạng trước

khi tới được châu Âu [111].

Ở nước ta, bên cạnh việc thực hiện đường lối đối ngoại độc lập, tự chủ,

hòa bình, hợp tác và phát triển, Việt Nam đang bước vào thời kỳ chiến lược phát

triển mới, hội nhập ngày càng sâu rộng vào đời sống quốc tế trong bối cảnh thế

giới đang có những thay đổi rất nhanh, phức tạp và khó lường. Trong bối cảnh

đó, dòng chảy di cư của công dân Việt Nam ra nước ngoài trở nên hết sức đa

dạng, quy mô và hình thái di cư gia tăng. Năm 2018 có khoảng 7 triệu công dân

ta xuất cảnh ra nước ngoài với nhiều mục đích khác nhau (lao động, học tập, du

lịch…); cộng đồng người Việt Nam ngày càng lớn mạnh, với hơn 4,5 triệu kiều

bào đang sinh sống ở 109 quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới [2]. Giai đoạn

2007-2019, đã có trên 1,3 triệu lượt người lao động Việt Nam đi làm việc ở

nước ngoài, bình quân mỗi năm có khoảng 110.000 người đi nước ngoài làm

việc, chiếm 7% số người được giải quyết việc làm mới của cả nước[29]. Người

lao động đi làm việc ở nước ngoài đóng góp đáng kể vào sự phát triển kinh tế

của Việt Nam thông qua lượng kiều hối gửi về, nguồn thu ngoại tệ và kỹ năng

tay nghề được nâng cao. Trong năm 2016, Ngân hàng Thế giới ước tính khoảng

11,9 tỷ đô la Mỹ kiều hối được gửi về Việt Nam. Con số này chiếm hơn 6%

GDP của Việt Nam và đưa Việt Nam trở thành nước đứng thứ hai trong khu

vực Đông Nam Á là nước nhận được lượng kiều hối lớn nhất, chỉ sau

Philippines [121].

Tuy nhiên, người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài vẫn còn

phải đối mặt với những rủi ro và thách thức như chi phí cao, bị lừa đảo trong quá

trình tuyển dụng, phải chịu một số hình thức vi phạm quyền lao động và tiếp cận

rất hạn chế với cơ chế giải quyết khiếu nại hiệu quả, bị phân biệt đối xử và dễ

rơi vào tình trạng khó khăn, hoạn nạn và gia tăng nhu cầu bảo hộ từ phía Nhà

nước….Điều này làm cho công tác lãnh sự và bảo hộ công dân việt Nam ngày

càng tăng về lượng, đa dạng về tính chất. Ở ngoài nước, công tác lãnh sự và bảo

hộ công dân tại các cơ quan đại diện chịu nhiều sức ép lớn, thường xuyên xảy ra

các trường hợp công dân ta cần được bảo hộ do gặp rủi ro, hoạn nạn, bị bắt

giữ….Do đó, thực tế này đặt ra yêu cầu tăng cường năng lực của các thể chế,

thiết chế bảo hộ công dân nói chung và bảo hộ người lao động Việt Nam đi làm

việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động nói riêng.

Ba là, những hạn chế trong công tác bảo hộ công dân Việt Nam đi làm

việc nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động đặt ra yêu cầu

nâng cao hiệu quả hoạt động này trên thực tế

Có thể nói, thực tiễn công tác quản lý lao động đi làm việc ở nước ngoài đã

và đang được Đảng và Nhà nước ta quan tâm thực hiện nhưng còn nhiều hạn

chế, bất cập. Công tác quản lý lao động, bảo hộ và hỗ trợ người lao động Việt

Nam làm việc ở nước ngoài có lúc, có nơi còn chưa kịp thời, chưa triệt để; mới

quan tâm, tập trung xử lý chủ yếu các vụ việc khi đã phát sinh, những vụ việc

lớn có tính chất nghiêm trọng hoặc mang tính tập thể; Tình trạng người lao động

vi phạm pháp luật, bỏ trốn ra ngoài làm việc, phá hợp đồng lao động với bên

tuyển dụng... vẫn còn xảy ra.

Tóm lại, công dân Việt Nam ở nước ngoài cần đến sự bảo hộ khi bị hạn

chế quyền và tự do cơ bản, khi bị phân biệt đối xử với tư cách màu da, quốc tịch

- khi quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị xâm hại và họ đã sử dụng các kênh

hợp pháp của nước sở tại nhưng không có kết quả; khi bị rơi vào tình huống khó

khăn, tai nạn, ốm đau không thể tự khắc phục; khi đứng trước nguy cơ tổn hại

sức khỏe, tính mạng trong trường hợp dịch bệnh, xung đột, khủng hoảng, đe dọa

Thực tế cho thấy, BHCD đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ thật sự có ý nghĩa trong các

trường hợp đặc biệt như: 1) BHCD đi làm việc trên lãnh thổ quốc gia khác, có nhiều điều kiện khó khăn; 2) Khi

các cơ chế, trình tự, thủ tục pháp lý bình thường bảo đảm cho công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ không thực hiện được; 3) Khi xảy ra các tình huống bất thường, gây bất lợi cho công dân đi làm

việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ; 4) Trên các vùng trống mà pháp luật quốc gia, pháp luật quốc tế

chưa giải quyết được như: cướp biển; di trú (chuyển vùng từ nơi này đến khác); nạn nhân (khủng bố, cướp bóc trên các vùng lãnh thổ vượt ngoài phạm vi tài phán của quốc gia đó) [117].

sự an toàn cá nhân ở nước sở tại [84; tr.23].

1.2. Điều kiện và các biện pháp bảo hộ công dân đi làm việc ở nước

ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động

1.2.1. Điều kiện bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều

ước quốc tế về hợp tác lao động

Để được một quốc gia nào đó bảo hộ, công dân đi làm việc ở nước ngoài

theo các ĐƯQTVHTLĐ phải thỏa mãn các điều kiện sau:

Một là, điều kiện về quốc tịch: Đây là điều kiện tiên quyết để công dân đi

làm việc ở nước ngoài được bảo hộ. Quốc tịch là mối quan hệ pháp lý (quyền và

nghĩa vụ) giữa một cá nhân và một quốc gia có chủ quyền. Nếu một người có

quốc tịch của một quốc gia thì người đó được gọi là công dân của quốc gia đó,

đồng thời, quốc gia đó có thẩm quyền và trách nhiệm pháp lý đối với cá nhân

mang quốc tịch nước họ. Một trong những đặc điểm quan trọng của mối quan hệ

pháp lý này là không bị giới hạn bởi không gian mà chỉ dựa trên cơ sở quyền tài

phán đối với công dân mình, dù người đó sinh sống ở trong nước hay nước

ngoài. Các quyền lợi và nghĩa vụ cụ thể khác nhau tùy theo quốc gia. Điều

15 Tuyên ngôn Quốc tế Nhân quyền chỉ rõ “Mọi người đều có quyền với một

quốc tịch” và “Không ai đáng bị tước quốc tịch một cách tùy tiện hay bị từ chối

quyền đổi quốc tịch”. Các quốc gia có quyền quyết định công dân của nước đó.

Những việc quyết định này là một phần của luật quốc tịch. Trong một vài trường

hợp, việc quyết định quốc tịch được dựa theo luật pháp quốc tế.

Trong thời kỳ hiện đại, một công dân có một hay nhiều quốc tịch là điều

phổ biến. Về mặt pháp lý, trường hợp một người có hai hay nhiều quốc tịch thì

mỗi nước mà người đó có quốc tịch đều có thể coi người này là công dân của

mình và đều có thể thực hiện quyền bảo hộ đối với người đó. Mỗi quốc tịch mà

người đó có được phù hợp với pháp luật quốc gia và là cơ sở pháp lý cho việc

thực hiện quyền bảo hộ của Nhà nước đối với người này khi ở nước ngoài.

- Đối với trường hợp người hai quốc tịch cư trú ở một trong hai nước mà

người đó là công dân:

Trong việc áp dụng nguyên tắc công bằng: Điều 3 Công ước La–hay

(1930) ghi nhận một số vấn đề liên quan đến xung đột trong luật quốc tịch như

sau: “Một người có hai hay nhiều quốc tịch có thể được mỗi nước mà người ấy

có quốc tịch coi là công dân nước mình”. Nhưng vấn đề đặt ra là liệu có quốc

gia nào có thể bảo hộ công dân để chống lại một quốc gia khác mà người đó

cũng có quốc tịch hay không?

Giải quyết vấn đề này, phần lớn các nhà nghiên cứu đều thống nhất là

trong trường hợp này cần áp dụng nguyên tắc bình đẳng, có nghĩa là không một

quốc gia nào có thể đưa được ra yêu sách đối với với quốc gia kia trong việc bảo

hộ đối với người là công dân của cả hai nước. Quốc gia mà người hai quốc tịch

không cư trú không được thực hiện bảo hộ ngoại giao chống lại quốc gia mà

người hai quốc tịch đang cư trú và cũng là công dân. Bất cứ sự can thiệp nào của

quốc gia mà người hai quốc tịch không cư trú sẽ bị coi là hành vi can thiệp vào

công việc nội bộ của nước khác. Để chứng minh luận điểm này, Điều 4 Công

ước La-hay năm 1930 ghi rõ: “Một nước không được bảo hộ ngoại giao cho một

kiều dân của mình chống lại một nước khác mà người này cũng có quốc tịch và

hiện đang cư trú”. Có thể nói, đây là một nguyên tắc mà không chỉ được các nhà

nghiên cứu ủng hộ mà còn được ghi nhận trong nhiều quyết định của Uỷ ban

hỗn hợp hoặc Toà án quốc tế [100].

- Đối với trường hợp người hai quốc tịch nhưng cư trú ở nước thứ ba –

nước mà người hai quốc tịch không phải là công dân: Đối với trường hợp này

thì cho đến nay nguyên tắc quốc tịch hữu hiệu được áp dụng rộng rãi nhất. Theo

nguyên tắc này, nước thứ ba sẽ dành quyền bảo hộ ngoại giao đối với người hai

quốc tịch cho nước mà người đó có quan hệ gắn bó nhất. Nguyên tắc quốc tịch

hữu hiệu được ghi nhận tại Điều 5 Công ước La-hay 1930 như sau: “Trong

phạm vi một nước thứ ba, người có nhiều quốc tịch sẽ được coi như có một quốc

tịch. Không phương hại đến việc áp dụng luật lệ của nước mình về quy chế pháp

lý của người dân và các công ước có hiệu lực, nước thứ ba sẽ chỉ công nhận

trên lãnh thổ của mình một trong các quốc tịch mà người đó có. Hoặc là quốc

tịch của nước mà người đó thường trú hoặc nơi cư trú chủ yếu, hoặc quốc tịch

của nước mà trên thực tế người đó có mối quan hệ chặt chẽ nhất”. Nguyên tắc

quốc tịch hữu hiệu chưa được luật quốc tế lý giải thống nhất nhưng thường được

các quốc gia liệt kê một số yếu tố quan trọng để xác định quốc tịch hữu hiệu

như: nơi thường trú, ngôn ngữ, nơi thực hiện các quyền dân sự, chính trị như

tham gia bầu cử, tham gia vào các cơ quan nhà nước ở quốc gia đó; các quyền

về tài sản hay thực hiện các nghĩa vụ của công dân (đặc biệt là nghĩa vụ quân

sự); sử dụng giấy tờ/hộ chiếu đi lại của nước nào; nơi có quan hệ gia đình…

Hai là, công dân được bảo hộ khi có quốc tịch liên tục: Một trong những

điều kiện để một nhà nước có thể tiến hành bảo hộ ngoại giao là người được bảo

hộ phải liên tục giữ quốc tịch của quốc gia bảo hộ. Đây là một trong những quy

phạm của luật tập quán pháp quốc tế được Toà án Công lý quốc tế (PCIJ) thừa

nhận trong vụ Đường sắt Panevezys –Saldutikis [54]. Theo quy định này thì cần

có hai điều kiện sau: 1) Người được bảo hộ phải có quốc tịch của nước bảo hộ

vào thời điểm xảy ra hành vi xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của

người đó; 2) Người được bảo hộ tiếp tục giữ quốc tịch đó khi Nhà nước tiến

hành bảo hộ ngoại giao.

Tuy nhiên, về điều kiện thứ hai thì các nhà nghiên cứu lại chia thành hai

loại quan điểm khác nhau. Có quan điểm cho rằng người được bảo hộ phải có

quốc tịch của nước bảo hộ vào thời điểm nước bảo hộ đưa ra khiếu nại; có quan

điểm cho rằng người này phải giữ quốc tịch nước bảo hộ cho đến khi kết thúc

quá trình bảo hộ ngoại giao. Nghiên cứu sinh đồng tình với quan điểm cho rằng

“người được bảo hộ phải giữ quốc tịch nước bảo hộ cho đến khi kết thúc quá

trình bảo hộ ngoại giao”. Bởi vì, sau khi nhà nước đã đưa ra khiếu nại trước Toà

án hay Toà trọng tài quốc tế, nếu người được bảo hộ không còn giữ quốc tịch

của quốc gia bảo hộ thì nước này sẽ không có cơ sở, căn cứ pháp lý để tiến hành

các biện pháp bảo hộ ngoại giao.

Ba là, dựa vào mối quan hệ gắn bó giữa các quốc gia với nhau, một quốc

gia có thể bảo hộ người không phải là công dân của quốc gia mình: Đây là

trường hợp có thể xảy ra khi việc bảo hộ này phù hợp với tập quán quốc tế hoặc

các điều ước quốc tế giữa các nước có liên quan. Trong trường hợp chưa có điều

ước quốc tế thì việc bảo hộ người không phải là công dân của quốc gia bảo hộ

có thể được thực hiện dưới dạng: (1) một nước bảo hộ các thuỷ thủ nước ngoài

đang phục vụ trên tàu thuyền mang cờ nước mình; (2) các nước phương Tây bảo

hộ các con chiên của Chúa là người nước ngoài; (3) công dân một nước có thể

liên hệ để nhận sự bảo hộ ngoại giao của cơ quan ngoại giao, lãnh sự một nước

thứ ba – chủ yếu là các nước phương Tây trong khu vực mình đang sống; (4)

bảo hộ những người không phải là công dân nước mình tại các vùng thuộc địa,

phụ thuộc hay quản thác; (5) những nước mạnh giúp đỡ những người không

phải là công dân nước mình trong trường hợp khẩn cấp như chiến tranh, nạn

dịch...[66; tr.747].

Công ước Viên về quan hệ lãnh sự năm 1963 cũng để ngỏ khả năng một

nước có thể tiến hành bảo hộ ngoại giao những người không có quốc tịch nước

mình. Theo mục a Điều 5 Công ước thì một trong những chức năng chính của cơ

quan lãnh sự là “bảo vệ nước tiếp nhận các quyền lợi của công dân và pháp

nhân nước cử trong phạm vi cho phép của luật quốc tế”. Tuy nhiên, Điều 8

Công ước quy định: “Sau khi thông báo một cách thích hợp cho nước tiếp nhận,

Cơ quan lãnh sự nước cử có thể thực hiện chức năng lãnh sự thay mặt cho một

nước thứ ba ở nước tiếp nhận, trừ khi nước này phản đối”. Với quy định này, thì

nước đại diện cho nước thứ ba có quyền bảo hộ công dân nước thứ ba ở nước

tiếp nhận, tức là bảo hộ người không phải là công dân nước mình. Trên thực tế,

có nhiều nước thực hiện việc bảo hộ như vậy nhưng chủ yếu giới hạn ở việc bảo

hộ lãnh sự (như thăm hỏi lãnh sự, tiếp xúc với người bị bắt, tạm giam, chuyển

thư từ, quà cáp, đại diện trước toà…). Theo Quyết định của Cộng đồng châu Âu

thì Cộng đồng này mở rộng việc bảo hộ lãnh sự cho bất kỳ công dân nào của

một nước thành viên Cộng đồng Châu Âu không có cơ quan Đại diện ngoại giao

hay Cơ quan Lãnh sự ở một nước thứ ba. Ta đã cho phép các nước Cộng đồng

Châu Âu thực hiện việc này [33]. Năm 2018, các nước trong Hiệp hội các nước

Đông Nam Á (ASEAN) đã ký kết Hướng dẫn trợ giúp lãnh sự cho công dân các

nước ASEAN tại nước thứ 3. Trên cơ sở Hướng dẫn này, các nước trong

ASEAN có thể đàm phán, ký kết các Điều ước quốc tế song phương để các cơ

quan đại diện của nước này tham gia bảo hộ lãnh sự đối với công dân của nước

kia tại nước thứ ba nơi mà không có cơ quan đại diện của nước người cần bảo

hộ lãnh sự là công dân.

Bốn là, một số điều kiện bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài khác:

Bên cạnh điều kiện quốc tịch, pháp luật quốc tế còn đề cập một số điều kiện

khác đối với quốc gia tiến hành bảo hộ đối với công dân đi làm việc ở nước

ngoàinhư: điều kiện “có hành vi vi phạm” và “sử dụng hết các biện pháp ở nước

sở tại”.

1) Có hành vi vi phạm: Mục đích của việc bảo hộ đối với công dân đi làm

việc ở nước ngoàitrong trường hợp này là nhằm đòi bồi thường, khắc phục hoặc

ngăn ngừa những thiệt hại do “hành vi vi phạm” gây ra từ phía một nước khác.

Vấn đề bảo hộ đối với công dân đi làm việc ở nước ngoàigắn liền với trách

nhiệm quốc tế của quốc gia đối với những người nước ngoài cư trú trên lãnh thổ

nước mình. Nếu một quốc gia có hành vi vi phạm luật quốc tế trong việc đối xử

với người nước ngoài cư trú trên lãnh thổ quốc gia đó (ví dụ như vi phạm quyền

con người tối thiểu) thì quốc gia đó bị coi là có trách nhiệm theo luật quốc tế về

hành vi đó đối với quốc gia mà người bị thiệt hại là công dân.

2) Sử dụng hết các biện pháp ở nước sở tại: Nhiều ý kiến cho rằng một

quốc gia chỉ có thể bảo hộ ngoại giao công dân mình nếu người này đã sử dụng

hết các biện pháp theo pháp luật nước sở tại chống lại hành vi vi phạm luật quốc

tế như: yêu cầu đòi bồi thường để khắc phục thiệt hại nhưng không mang lại kết

quả. Quyền bảo hộ ngoại giao chỉ được công nhận khi người bị hại đã sử dụng

mọi hình thức hợp pháp nhưng không khôi phục được quyền và lợi ích chính

đáng của họ. Giải thích về sự cần thiết quy định về sử dụng hết các biện pháp sở

tại, Tòa án công lý quốc tế (ICJ) trong vụ Interhandel đã nêu rõ: “Trước khi đưa

ra xem xét tại một tòa án quốc tế, một điều cần thiết là quốc gia đã để xảy ra

hành vi vi phạm có được cơ hội giải quyết việc đó bằng những biện pháp chính

mình, trong khuôn khổ hệ thống pháp luật của mình”[54]. Tòa án công lý quốc

tế cũng nêu rõ cơ sở của quy định về sử dụng hết các biện pháp sở tại là sự tôn

trọng đối với chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia có thẩm quyền giải

quyết vụ việc thông qua các cơ quan tư pháp của mình.

Ngoài ra, việc BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯTQVHTLĐ phải được thực hiện dựa trên những cơ sở pháp luật quốc tế,

không trái với pháp luật nước sở tại và được tiến hành bởi các cơ quan/và tổ

chức có đủ thẩm quyền của quốc gia tiến hành bảo hộ.

1.2.2. Các biện pháp bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các

điều ước quốc tế về hợp tác lao động

Phương thức bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước

quốc tế về hợp tác lao động là được thực hiện qua con đường lãnh sự, ngoại

giao, phù hợp với pháp luật quốc tế và pháp luật nước sở tại và nằm ngoài quyền

tài phán của Nhà nước.

Để BHCD nước mình đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯTQVHTLĐ,

mỗi quốc gia có thể áp dụng nhiều biện pháp khác nhau. Các biện pháp bảo hộ

rất đa dạng, bao gồm tất cả các hoạt động mà Nhà nước thực hiện để giúp đỡ và

quản lý công dân nước mình đi làm việc ở nước ngoài. Đó có thể là các hoạt

động đơn giản nhất, được tiến hành ngay khi công dân chưa xuất cảnh khỏi biên

giới nước mình như việc cấp hộ chiếu, visa xuất cảnh, trang bị những thông tin

về một nước mà họ sắp tới cho đến những hoạt động phức tạp hơn như đưa vụ

việc ra Toà án quốc tế hay sử dụng vũ lực để bảo hộ công dân.

Do những đặc thù của nó mà các biện pháp BHCD đi làm việc ở nước

ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ có khi không gây tranh chấp hay ảnh hưởng tới

mối quan hệ của các quốc gia liên quan. Bên cạnh đó, mặc dù BHCDđi làm việc

ở nước ngoài được các quốc gia công nhận và coi là quyền của mình nhưng

không phải lúc nào công tác bảo hộ cũng được thực thi một cách đầy đủ. Thực tế

cho thấy, BHCDđi làm việc ở nước ngoài được tiến hành ở mức độ nào hay áp

dụng biện pháp gì phụ thuộc vào nhiều yếu tố như: quyền nào đã bị vi phạm,

mức độ vi phạm, tầm quan trọng của quyền bị vi phạm đối với cá nhân và lợi ích

của quốc gia, thái độ của nước sở tại, nguy cơ ảnh hưởng tới quan hệ giữa hai

nước, uy tín về chính trị, áp lực trong nước, cơ hội lợi dụng sự việc để thúc đẩy

lợi ích chính trị, kinh tế của nước có yêu cầu bảo hộ.

Có thể nói, việc đề ra mức độ và biện pháp bảo hộ đối với công dân đi làm

việc ở nước ngoài còn tuỳ thuộc vào mối quan hệ của quốc gia sở tại và quốc gia

có người lao động đến làm việc, việc cân nhắc lợi – hại trong bối cảnh trong

nước và quốc tế lúc đó. Quốc gia có yêu cầu bảo hộ công dân căn cứ vào mức

độ của sự việc và lợi ích của quốc gia mình có thể áp dụng tuần tự các biện pháp

hoặc lựa chọn đồng thời các biện pháp bảo hộ.

1.3. Nội dung bảo hộ công dân đi làm viêc ở nước ngoài theo các điều

ước quốc tế về hợp tác lao động

1.3.1. Bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân đi làm việc ở nước

ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động

Bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân nói chung và công dân đi

làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ nói riêng là nguyên tắc cơ bản,

xuyên suốt trong hệ thống pháp luật lao động của nhiều quốc gia trên thế giới,

trong đó có Việt Nam với triết lý: người lao động là đối tượng yếu thế trong

quan hệ lao động, là đối tượng cần được bảo vệ, nhất là trong môi trường làm

việc ở nước ngoài. Bởi vì họ là người “phải sống xa gia đình, xa quê hương, tổ

quốc, xa những người hướng dẫn, hỗ trợ và bảo vệ; chính vì vậy, họ rất dễ bị

bóc lột, phân biệt đối xử và xâm phạm các quyền [61;tr.14]. Nội dung bảo vệ

quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động được pháp luật quy định ở tất cả

các giai đoạn: trước khi đi làm việc ở nước ngoài, trong thời gian làm việc ở

nước ngoài và khi hết thời hạn làm việc ở nước ngoài trở về nước.

Bảo vệ người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo Bộ luật Lao động,

Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng năm

2006 và các văn bản hướng dẫn thi hành tập trung chủ yếu ở các nội dung: (1)

Quy định các quyền của người lao động đi làm việc ở nước ngoài; (2) Quy định

về điều kiện và những giới hạn mà doanh nghiệp dịch vụ và các chủ thể có liên

quan được quyền “đòi hỏi” đối với người lao động đi làm việc ở nước ngoài (3)

Quy định về các hành vi cấm, ngành nghề, công việc bị cấm đi làm việc ở nước

ngoài; (4) Quy định về việc đào tạo, bồi dưỡng ngoại ngữ và các kiến thức cần

thiết khác cho người lao động trước khi đi làm việc ở nước ngoài; (5) Quy định

về chính sách hỗ trợ người lao động đi làm việc ở nước ngoài; (6) Quy định về

trách nhiệm của nhà nước, của doanh nghiệp dịch vụ, tổ chức sự nghiệp, doanh

nghiệp trúng thầu, doanh nghiệp, cá nhân đầu tư ra nước ngoài có đưa người lao

động đi làm việc ở nước ngoài; (7) Quy định về xử phạt vi phạm quyền lợi của

người lao động đi làm việc ở nước ngoài.

1.3.2. Hỗ trợ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế

về hợp tác lao động trong tình trạng khó khăn

Nhà nước tiến hành BHCD ở nước ngoài trong trường hợp công dân cần

giúp như hỗ trợ về tài chính cũng như phi tài chính khi họ gặp khó khăn, ốm

đau, bệnh tật, bị tai nạn, chết ở nước ngoài mà không thể tự mình khắc phục

được hậu quả vào thời điểm đó. Tuy nhiên, việc giúp đỡ công dân đi làm việc ở

nước ngoài gặp khó khăn được thực hiện trên cơ sở những điều kiện nhất định

theo quy định pháp luật quốc gia cũng như nguồn lực thực tế của quốc gia đó

trong BHCD ở nước ngoài. Nghĩa vụ BHCD trong trường hợp gặp khó khăn về

tài chính dựa trên nguyên tắc có hoàn trả và phải bảo đảm trên cơ sở pháp luật,

bảo đảm sử dụng nguồn lực ngân sách và nguồn lực xã hội hóa từ việc đóng góp

của các tổ chức cá nhân một cách hiệu quả, hợp lý và cân bằng với sự hỗ trợ

công dân trong nước ở các tình huống tương tự.

Trong bối cảnh hiện nay, tình hình khu vực và thế giới ngày càng diễn biến

phức tạp, ngay cả những nơi được coi là bảo đảm về mặt an ninh cũng tiềm ẩn

nhiều rủi ro; biến đổi khí hậu và thảm họa thiên nhiên ảnh hưởng nghiêm trọng

đến đời sống của xã hội. Bên cạnh đó, cùng với đà phát triển, hội nhập quốc tế

của đất nước, trung bình hàng năm có 7- 9 triệu lượt công dân Việt Nam ra nước

ngoài với nhiều mục đích khác nhau gây khó khăn cho công tác hỗ trợ, bảo hộ

công dân. Vì vậy, việc tích cực hỗ trợ, tiến hành các biện pháp BHCD trong tình

trạng khó khăn là vô cùng cần thiết.

Hỗ trợ công dân trong tình trạng khó khăn chủ yếu dựa trên pháp luật quốc

gia và nguồn lực của mình trên cơ sở tôn trọng pháp luật quốc tế và pháp luật

nước sở tại.

1.3.3. Hỗ trợ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế

về hợp tác lao động trong tình trạng khủng hoảng

Theo nghĩa thông thường, khái niệm “khủng hoảng” được dùng để chỉ

những tình huống bất thường, trong đó có những mối đe dọa tức thời và

nghiêm trọng đến sinh mạng, tài sản của công dân ở nước ngoài do hậu quả của

thảm họa, của mối đe doạ sắp xảy ra, của quá trình tích tụ các yếu tố bất lợi,

của xung đột vũ trang, của sự suy thoái môi trường hoặc các điều kiện an ninh,

trật tự xã hội khác ở nước sở tại. Ví dụ như: Khủng bố; đánh bom liều chết;

động đất, sóng thần, bão lụt; tai nạn, dịch bệnh gây thương vong lớn về người

và tài sản,…

Trong bối cảnh hiện nay, tình hình khu vực và thế giới ngày càng diễn

biến phức tạp, ngay cả những nơi được coi là đảm bảo về mặt an ninh cũng tiềm

ẩn nhiều rủi ro; biến đổi khí hậu và thảm họa thiên nhiên ảnh hưởng nghiêm

trọng đến đời sống của xã hội. Bên cạnh đó, cùng với đà phát triển, hội nhập

quốc tế của đất nước, trung bình hàng năm có hơn 10 triệu lượt công dân Việt

Nam ra nước ngoài với nhiều mục đích khác nhau gây khó khăn cho công tác

bảo hộ công dân. Vì vậy, việc tích cực hỗ trợ, tiến hành các biện pháp BHCD

trong tình huống xảy ra khủng hoảng ở nước ngoài là vô cùng cần thiết.

Như vậy, hoạt động BHCD trong tình trạng khủng hoảng có thể bao gồm

các hoạt động có tính chất công vụ như cấp phát hộ chiếu, giấy tờ hành chính,

trợ giúp pháp lý hoặc các hoạt động có tính giúp đỡ như trợ cấp tài chính,

phương tiện giao thông cho công dân khi họ gặp khó khăn trở về nước như trong

bối cảnh đại dịch Covid -19… Khi khủng hoảng xảy ra, yếu tố bất ngờ sẽ đẩy

tình trạng công dân ở nước ngoài đến bối cảnh không thể tự khắc phục được

ngay tức thời nên quốc gia tiến hành BHCD của mình ở nước ngoài sẽ phải áp

dụng pháp luật của mình trên cơ sở vận dụng pháp luật quốc tế, pháp luật nước

sở tại cùng với việc kết hợp các biện pháp BHCD của quốc gia tiến hành bảo hộ

cùng sự hợp tác tích cực với các tổ chức quốc tế cũng như thiện chí của quốc gia

sở tại.

1.4. Cơ sở pháp lý và cơ quan có thẩm quyền bảo hộ công dân đi làm

việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động

1.4.1. Cơ sở pháp lý bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các

điều ước quốc tế về hợp tác lao động

Cơ sở pháp lý chính là nền tảng, là căn cứ để các chủ thể dựa vào đó và

thống nhất một quy tắc chung trong xử lý một vấn đề [84;tr.56]. Do đó, khi nhắc

tới cơ sở pháp lý thì sẽ được hiểu là các văn bản quy phạm pháp luật được ban

hành mà các chủ thể căn cứ vào đó tiếp tục xây dựng các văn bản, các quy định

trong lĩnh vực đó hoặc để thực hiện và áp dụng trên thực tế. Tuỳ vào tính chất

vụ việc mà có các cơ sở, căn cứ pháp lý khác nhau được áp dụng.

Đối với việc BHCD ở nước ngoài, việc bảo hộ được tiến hành không chỉ

phụ thuộc vào ý chí nguyện vọng của quốc gia có công dân mà còn phải tôn

trọng chủ quyền, quyền tài phán của quốc gia tiếp nhận công dân. Cơ sở pháp lý

tiến hành bảo hộ công dân cũng không chỉ nằm trong phạm vi chính sách, pháp

luật của quốc gia tiến hành BHCD mà còn phải căn cứ vào pháp luật quốc tế

cũng như tính đến sự phù hợp với pháp luật quốc gia sở tại.

Như trên đã phân tích, BHCD ở nước ngoài không chỉ căn cứ vào nghĩa vụ

và trách nhiệm ghi nhận trong pháp luật quốc gia tiến hành BHCD mà trách

nhiệm và nghĩa vụ đó lại phải được thực hiện với nội dung, phạm vi và trình tự

khác nhau trên cơ sở phù hợp với pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia sở tại.

Về mặt lý luận cũng như sự ghi nhận trong pháp luật Việt Nam, có thể xác định

cơ sở pháp lý BHCD ở nước ngoài bao gồm 3 bộ phận hợp thành là pháp luật

của nước tiến hành BHCD ở nước ngoài, pháp luật quốc tế và pháp luật nước sở

tại/nước tiếp nhận công dân. Vì vậy, có thể hiểu, cơ sở pháp lý bảo hộ công dân

ở nước ngoài làtổng thể các quy phạm pháp luật được dùng làm căn cứ cho việc

bảo hộ công dân ở nước ngoài. Cơ sở pháp lý để bảo hộ công dân ở nước ngoài

là Hiến pháp, pháp luật trong nước; pháp luật quốc tế và pháp luật của quốc

gia sở tại [85;tr.56].

Theo đó, pháp luật trong nước với Hiến pháp 2013 và các luật liên quan

như Luật về cơ quan đại diện, Luật Quốc tịch, Luật Người lao động đi làm việc

ở nước ngoài theo hợp đồng ...đóng vai trò quan trọng khi quy định rõ ràng về

nghĩa vụ BHCD và xác định trách nhiệm BHCD ở nước ngoài một cách cụ thể.

Pháp luật quốc tế quy định nghĩa vụ các quốc gia bảo đảm quyền cá nhân

(quyền con người) trong phạm vi lãnh thổ và thẩm quyền tài phán của mình mà

không phân biệt các yếu tố nhân thân trong đó bao gồm cả quốc tịch (theo khoản

1 Điều 2 Công ước về quyền dân sự, chính trị ICCPR; khoản 1 Điều 2 Công ước

về quyền kinh tế, xã hội và văn hóa ICESCR). Pháp luật quốc tế ấn định quyền

tiến hành BHCD ở nước ngoài xét từ mối quan hệ với nước sở tại cũng như căn

cứ thiết lập cơ chế hợp tác giữa các nước. Dựa trên yếu tố chủ quyền của mỗi

quốc gia, căn cứ vào các nguyên tắc chung của pháp luật quốc tế, việc BHCD ở

nước ngoài cần phải tuân thủ các nguyên tắc như không can thiệp vào công việc

nội bộ của nước khác, không dùng vũ lực hoặc đe dọa dùng vũ lực, tự nguyện

thực hiện các cam kết quốc tế, tuân thủ pháp luật quốc tế và tôn trọng pháp luật

nước sở tại, bảo đảm đối xử bình đẳng giữa công dân của các nước tại nước sở

tại... Trách nhiệm BHCD ở nước ngoài thuộc về các cơ quan đại diện ngoại giao

và cơ quan lãnh sự được ghi nhận không chỉ trong pháp luật quốc nội mà trong

Công ước Viên về quan hệ ngoại giao năm 1961 (Điều 3) và Công ước Viên về

quan hệ lãnh sự năm 1963 (Điều 5).

Pháp luật nước sở tại được coi là những bảo đảm pháp lý đối với việc thực

thi quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của công dân Việt Nam ở nước ngoài.

Căn cứ vào pháp luật nước sở tại, cơ quan đại diện ở nước ngoài có thể xác định

điều kiện bảo hộ đối với công dân khi họ đã sử dụng hết các biện pháp hợp pháp

tại nước sở tại nhưng không có kết quả. Mặt khác, trên cơ sở pháp luật nước sở

tại, cơ quan đại diện Việt Nam có thể hợp tác với cơ quan chức năng của nước

sở tại trong quá trình BHCD Việt Nam ở nước ngoài.

1.4.2. Cơ quan có thẩm quyền bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài

theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động.

Dựa trên cơ sở cơ cấu tổ chức, chức năng và phạm vi hoạt động của các

cơ quan nhà nước có thẩm quyền BHCD, có thể chia các cơ quan này ra làm 02

loại: cơ quan có thẩm quyền trong nước và cơ quan có thẩm quyền nước ngoài.

a) Cơ quan có thẩm quyền ở trong nước: Thực tiễn cho thấy, hầu hết các

quốc gia đều thực hiện việc BHCD đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ thông qua Bộ Ngoại giao. Bộ Ngoại giao chịu trách nhiệm trước

Chính phủ về các hoạt động BHCD đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ. Ngoài Bộ Ngoại giao, các cơ quan, Bộ, ngành địa phương cũng

có trách nhiệm phối hợp với Bộ Ngoại giao trong công tác BHCD Việt Nam đi

làm việc ở nước ngoài.

b) Cơ quan có thẩm quyền ở nước ngoài: Theo nguyên tắc chung, thẩm

quyền BHCD nước mình đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ

thuộc về các cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự của nước cử đại diện

tại nước tiếp nhận (sau đây gọi tắt là cơ quan đại diện).

Theo quy định của Việt Nam, các cơ quan có thẩm quyền ở nước ngoài

gồm: Bộ Ngoại giao, Cục Lãnh sự, Ủy ban Nhà nước về người Việt Nam ở nước

ngoài, các cơ quan đại diện.

“Cơ quan đại diện bao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan đại diện lãnh sự, cơ quan đại diện tại tổ chức quốc tế” [10; Khoản 2 Điều 2]. Trong đó:

Cơ quan đại diện ngoại giao là Đại sứ quán; Cơ quan đại diện lãnh sự là Tổng

Lãnh sự quán và Lãnh sự quán; Cơ quan đại diện tại tổ chức quốc tế là Phái

đoàn thường trực, Phái đoàn, Phái đoàn quan sát viên thường trực và cơ quan có

tên gọi khác thực hiện chức năng đại diện của Nhà nước Việt Nam tại tổ chức

quốc tế liên chính phủ 10; [Khoản 3 Điều 4].

Việc BHCD đi làm việc ở nước ngoài theo các BHCD do các cơ quan đại

diện thực hiện được ghi nhận trong công ước Viên năm 1961 về quan hệ ngoại

giao và Công ước Viên năm 1963 về quan hệ lãnh sự. Khi tiến hành các hoạt

động BHCD đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ, các cơ quan

chức năng có thẩm quyền phải dựa trên cơ sở pháp lý là các văn bản pháp luật

quốc gia về BHCD và các điều ước quốc tế hữu quan về bảo hộ công dân.

Đến nay, Chính phủ nước ta đã mở 96 cơ quan đại diện và 20 Cơ quan

Lãnh sự danh dự Việt Nam ở khắp các châu lục. Chính phủ đã cho phép tiếp tục

mở thêm một số Cơ quan đại diện trong thời gian tới, đưa con số Cơ quan đại

diện Việt Nam ở nước ngoài lên gần 100 cơ quan. Với bộ máy này, công tác bảo

hộ, giúp đỡ công dân ở nước ngoài đã và chắc chắn sẽ đạt được nhiều kết quả

tích cực. Tại các Đại sứ quán ở địa bàn có đông lao động Việt Nam như:

Malaysia, Hàn Quốc, Nhật Bản, Đài Loan, Qatar, UAE, Séc…, đều đã thành lập

Ban Quản lý lao động.

Bộ Ngoại giao Việt Nam là cơ quan được Chính phủ giao nhiệm vụ giúp

thực hiện chức năng thống nhất quản lý nhà nước đối với công tác lãnh sự ở

trong và ngoài nước. Ngoài ra, Bộ Ngoại giao còn đóng vai trò là cơ quan tham

mưu giúp Chính phủ trong công tác BHCD ở nước ngoài, chỉ đạo các cơ quan

đại diện Việt Nam ở nước ngoài thực hiện; chủ trì và phối hợp với các Bộ,

ngành hữu quan đề xuất việc thực hiện đàm phán ký kết hoặc tham gia các điều

ước quốc tế song phương hoặc đa phương trong lĩnh vực di cư, tham gia các tổ

chức, các diễn đàn quốc tế về di cư nhằm nâng cao vị thế của Việt Nam, đồng

thời góp phần tăng cường hợp tác quốc tế trong lĩnh vực di cư [11].

Tiếp đến, Cục Lãnh sự Bộ Ngoại giao là đơn vị được giao nhiệm vụ giúp

Bộ trưởng Bộ Ngoại giao thực hiện nhiệm vụ thống nhất quản lý nhà nước về

công tác lãnh sự ở trong nước cũng như chỉ đạo, hướng dẫn, phối hợp với các

Đại sứ quán, Tổng Lãnh sự quán, Lãnh sự quán và các cơ quan đại diện khác

của Việt Nam được Bộ Ngoại giao ủy nhiệm, trong việc thực hiện công tác lãnh

sự ở nước ngoài [113]. Hệ thống các cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà

nước về công tác lãnh sự và trực tiếp thực hiện các chức năng lãnh sự ở trong và

ngoài nước bao gồm: Ở trong nước là Cục Lãnh sự và Sở Ngoại vụ thành phố

Hồ Chí Minh; ở ngoài nước là các Đại sứ quán, các cơ quan lãnh sự (Tổng lãnh

sự quán và Lãnh sự quán, kể cả các cơ quan lãnh sự do Lãnh sự danh dự của

Việt Nam đứng đầu) và các cơ quan đại diện khác được ủy nhiệm thực hiện

chức năng lãnh sự ở nước ngoài. Tại các Đại sứ quán ở địa bàn có đông lao động

Việt Nam, như: Malaysia, Hàn Quốc, Nhật Bản, Đài Loan, Qatar, UAE, Séc…,

đều đã thành lập Ban Quản lý lao động. Tháng 4/2012, Bộ Ngoại giao đã thành

lập Phòng Bảo hộ công dân và pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài trực thuộc

Cục Lãnh sự Bộ Ngoại giao, qua đó tập trung đầu mối nhằm giải quyết các vấn

đề liên quan đến BHCD Việt Nam ở nước ngoài.

Ủy ban Nhà nước về người Việt Nam ở nước ngoài là cơ quan cấp tổng

cục trực thuộc Bộ Ngoại giao, giúp Bộ trưởng Bộ Ngoại giao thực hiện chức

năng quản lý nhà nước về công tác đối với người Việt Nam ở nước ngoài

[20;Khoản 1, Điều 1]

Việc vận hành trang mạng điện tử của Bộ Ngoại giao và của Cục Lãnh sự

cũng đã tạo thuận lợi cho đăng tải các thông tin về công tác BHCD, đồng thời,

đưa ra các cảnh báo cần thiết cho công dân để phòng ngừa, tránh các rủi ro,

thảm họa có thể gây nguy hiểm đến tính mạng cho công dân khi họ xuất cảnh và

cư trú ở nước ngoài. Năm 2012, Bộ Ngoại giao đã kết hợp với Tổng công ty

viễn thông quân đội Viettel khai trương Tổng đài bảo hộ công dân Việt Nam ở

nước ngoài, hoạt động 24/7.

Ngày 25/7/2007, Chính phủ đã thành lập Quỹ Bảo hộ công dân và Pháp

nhân Việt Nam. Theo quy chế quản lý tài chính của Quỹ Bảo hộ công dân và

Pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài thì công dân Việt Nam ở nước ngoài trong

những trường hợp đặc biệt khó khăn, bị tai nạn, gặp rủi ro nghiêm trọng tự mình

không thể khắc phục được thì sẽ được hỗ trợ về tài chính. Quỹ này còn được sử

dụng vay tạm ứng để mua vé về nước, tiền viện phí, khách sạn khi đương sự

không có khả năng chi trả nhưng có sự bảo lãnh của người thân hoặc tổ chức

trong nước, hoặc có cam kết hoàn trả số tiền vay này.

Về phương thức thực hiện: Trên thực tế, Nhà nước CHXHCN Việt Nam,

thông qua các cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan Lãnh sự Việt Nam ở nước

ngoài đã tích cực thi hành mọi biện pháp để công dân Việt Nam được hưởng đầy

đủ các quyền và lợi ích theo pháp luật nước tiếp nhận, điều ước quốc tế mà Việt

Nam và nước đó ký kết hoặc tham gia hoặc theo tập quán quốc tế; khi các quyền

và lợi ích chính đáng của công dân Việt Nam bị xâm phạm, cơ quan đại diện có

nghĩa vụ thi hành mọi biện pháp để khôi phục những quyền và lợi ích chính

đáng đó [15].

Ở nước ngoài, Nhà nước ta đã cử viên chức Ngoại giao, viên chức Lãnh

sự tiến hành thăm lãnh sự đối với công dân bị giam giữ, bị tù; gặp gỡ, đấu tranh

trực tiếp, can thiệp, bày tỏ quan điểm pháp lý với cơ quan chức năng sở tại; gửi

thư, công hàm trực tiếp cho cơ quan chức năng hoặc Bộ Ngoại giao sở tại; gửi

thư cá nhân hoặc Đại sứ, Tổng Lãnh sự trực tiếp gặp gỡ, tiếp xúc với đại diện cơ

quan hữu quan sở tại hoặc gửi công hàm Đại sứ quán, Tổng Lãnh sự quán để

bảo vệ quyền lợi chính đáng của công dân và pháp nhân Việt Nam.

Ở trong nước, lãnh đạo Bộ Ngoại giao triệu đại sứ, trao công hàm; trả lời

phỏng vấn báo chí của Người phát ngôn Bộ Ngoại giao hoặc Tuyên bố của

Người phát ngôn Bộ Ngoại giao về vấn đề bảo về quyền lợi của công dân; Cục

Lãnh sự (Bộ ngoại giao) gửi công hàm cho Đại sứ quán nước ngoài tại Hà Nội

hoặc Cục trưởng Cục Lãnh sự mời Đại sứ nước liên quan trao công hàm; Bộ

Ngoại giao ta gửi công hàm cho Bộ Ngoại giao nước ngoài liên quan; cử Đoàn

công tác liên ngành trong nước ra nước ngoài thực hiện bảo hộ.

Ngoài ra, một số bộ, ngành hoặc hội nghề nghiệp, đoàn thể quần chúng

hoặc một số chính khách của ta phát biểu hoặc ra tuyên bố công khai phản

đối, lên án việc xâm phạm lợi ích hoặc đối xử thô bạo với công dân, pháp

nhân của ta.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2

BHCD nói chung và BHCD đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ nói riêng là một nhiệm vụ quan trọng, luôn được các quốc gia

quan tâm, quán triệt thực hiện. Hoạt động BHCD có thể bao gồm các hoạt động

có tính chất công vụ như cấp phát hộ chiếu, giấy tờ hành chính hoặc các hoạt

động có tính giúp đỡ như trợ cấp tài chính cho công dân khi họ gặp khó khăn,

phổ biến các thông tin cần thiết cho công dân nước mình tìm hiểu về nước mà

họ dự định tới… vì nguyện vọng cá nhân cho đến các hoạt động có tính chất

phức tạp hơn như hỏi thăm lãnh sự khi công dân bị bắt, bị giam hoặc tiến hành

các hoạt động bảo vệ và bảo đảm cho công dân nước mình được hưởng những

quyền lợi và lợi ích tối thiểu theo quy định của nước sở tại hoặc luật quốc tế.

Để được bảo hộ, đối tượng được bảo hộ phải thỏa mãn các điều kiện: (i) là

công dân của quốc gia tiến hành bảo hộ. Tuy nhiên trên thực tế có trường hợp

một người có quốc tịch của quốc gia đó nhưng không được bảo hộ (như trường

hợp người có 2 hay nhiều quốc tịch, không được bảo hộ nếu sự bảo hộ đó chống

lại quốc gia mà người này cũng mang quốc tịch); cũng có trường hợp một người

không mang quốc tịch của quốc gia này nhưng lại được quốc gia đó bảo hộ

trong trường hợp bị xâm phạm. (như đối với công dân thuộc Liên minh Châu

Âu); (ii) Khi quyền lợi hợp pháp của đối tượng bảo hộ bị xâm hại; (iii) Đã áp

dụng các biện pháp tự bảo vệ trên thực tế theo pháp luật của nước sở tại: như:

yêu cầu đòi bồi thường để khắc phục thiệt hại nhưng không mang lại kết quả…

Cơ sở pháp lý BHCD: Mặc dù các biện pháp bảo hộ công dân rất đa dạng

và phong phú nhưng phạm vi các biện pháp bảo họ được sử dụng vẫn phải chịu

sự điều chỉnh và giới hạn của pháp luật quốc tế, pháp luật quốc gia và pháp luật

nước sở tại. Với trường hợp không có điều ước quốc tế thì cộng đồng có thể hạn

chế biện pháp bảo hộ bằng các tập quán quốc tế hiện hành. Giới hạn quan trọng

nhất trong việc sử dụng các biện pháp bảo hộ là không được sử dụng vũ lực

trong bảo hộ ngoại giao. Bên cạnh đó, thực tiễn BHCD cần phải chú ý đến mục

đích thực sự của hoạt động này và không thể sử dụng nguyên tắc BHCD làm

nguyên cớ phụ vụ cho mục đích chính trị của quốc gia bảo hộ, làm ảnh hưởng

tới quan hệ của các bên liên quan và hình ảnh của quốc gia trên trường quốc tế.

Cơ quan có thẩm quyền BHCD: Dựa trên cơ sở cơ cấu tổ chức, chức năng

và phạm vi hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền BHCD, có thể

chia các cơ quan này ra làm 2 loại: cơ quan có thẩm quyền trong nước và cơ

quan có thẩm quyền ở nước ngoài. Khi tiến hành các hoạt động BHCD, các cơ

quan chức năng có thẩm quyền phải dựa trên cơ sở pháp lý là các văn bản pháp

luật quốc gia về BHCD và các điều ước quốc tế hữu quan về BHCD.

Cách thức BHCD: Trong quá trình thực hiện BHCD, các nước có thể thực

hiện bảo hộ thông qua các cách thức khác nhau, từ đơn giản như cấp hộ chiếu,

visa xuất cảnh cho tới các cách thức bảo hộ phức tạp và có ảnh hưởng tới quan

hệ ngoại giao giữa các nước hữu quan như đưa vụ việc ra toàn án quốc tế…Việc

lựa chọn cách thức bảo hộ ở mức độ nào phụ thuộc vào nhiều yếu tố như quyền

lợi nào bị vi phạm mức độ vi phạm, thái độ của nước sở tại…

Hiện nay, vấn đề BHCD là một vấn đề có ý nghĩa đặc biệt không chỉ đối

với mỗi quốc gia mà còn có vai trò quan trọng trên phạm vi toàn thế giới.

Chương 3

THỰC TRẠNG BẢO HỘ CÔNG DÂN VIỆT NAM ĐI LÀM VIỆC Ở

NƯỚC NGOÀI THEO CÁC ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ VỀ HỢP TÁC

LAO ĐỘNG

3.1. Thực tiễn đưa công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo

các điều ước quốc tế về hợp tác lao động và nhu cầu bảo hộ

3.1.1. Thực tiễn công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

điều ước quốc tế về hợp tác lao động

Việc đưa công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ là một chủ trương, chính sách lớn của Đảng và Nhà nước Việt

Nam trong xu thế hội nhập, mở cửa, phù hợp với xu hướng di cư quốc tế. Hoạt

động này ngày càng mở rộng đến nhiều quốc gia và vùng lãnh thổ, tạo nhiều cơ

hội làm việc với thu nhập khá hơn cho người lao động Việt Nam, góp phần nâng

cao đời sống của một bộ phận dân cư, xóa đói giảm nghèo, ổn định xã hội và

xây dựng một đội ngũ lao động có trình độ tay nghề và tác phong công nghiệp.

Có thể đánh giá thực trạng công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo

các ĐƯQTVHTLĐ thông qua những kết quả đạt được như sau:

a) Về số lượng

Theo báo cáo của Bộ LĐTB&XH, giai đoạn 2007-2019, từ khi Luật Người

lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng số 72/2006/QH11

có hiệu lực, đã có trên 1,3 triệu lượt người lao động Việt Nam đi làm việc ở

nước ngoài, bình quân mỗi năm có khoảng 110.000 người đi nước ngoài làm

việc, chiếm 7% số người được giải quyết việc làm mới của cả nước [29]. Theo

số liệu tổng hợp từ các doanh nghiệp, giai đoạn 2010 - 2017, cả nước đã có tổng

số 821.862 người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng, trong đó có

527.930 lao động nam, chiếm 64,2% và 293.932 lao động nữ, chiếm 35,8% [Phụ

lục 1]. Số lao động nữ tham gia đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng ngày

càng tăng, năm 2017 lên tới 39,58% [98; tr.3]. Những năm gần đây, số lượng

người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài tăng đều hằng năm: năm

2018: 143 nghìn; năm 2019: 152 nghìn; riêng năm 2020, do ảnh hưởng của đại

dịch COVID-19, số lượng người lao động đi làm việc ở nước ngoài giảm xuống

còn hơn 78 nghìn [88]. Người Việt Nam đi lao động ở nước ngoài tập trung ở

các thị trường chính như Hàn Quốc, Nhật Bản, Đài Loan, Trung Đông,

Malaysia... Trong đó, thị trường Đài Loan: 18.013 lao động (52,87%), Nhật

Bản: 11.700 lao động (34,34%), Hàn Quốc: 2.168 lao động (6,36%), Ả rập - Xê

út: 658 lao động (1,93%), và các thị trường khác là 1.529 lao động.

Trên phạm vi cả nước, 4 tỉnh, thành phố Nghệ An, Thanh Hóa, Hà Tĩnh,

TP. Hồ Chí Minh có số lao động đi làm việc ở nước ngoài đạt từ 50.000 –

100.000 trường hợp, trong đó Nghệ An: 105.448 lượt; Thanh Hóa: 76.331 lượt;

Hà Tĩnh: 58.806 lượt; TP. Hồ Chí Minh: 57.721 lượt [98;tr.3-4]. Tổng số lao

động của 4 tỉnh, thành phố này bằng khoảng 36% tổng số lao động đi làm việc ở

nước ngoài giai đoạn 2010 – 2017. Bên cạnh đó có 8 tỉnh có số lượng đạt từ

20.000 – 50.000 lượt (gồm: Hải Dương: 48.021 lượt; Bắc Giang: 41.104 lượt;

Quảng Bình: 29.842 lượt; Hà Nội: 29.362 lượt; Phú Thọ: 26.412 lượt; Thái

Bình: 25.691 lượt; Hưng Yên: 23.504 lượt; Nam Định: 21.764 lượt); 4 tỉnh có

mức đạt từ 10.000 – 20.000 lượt (Bắc Ninh: 19.046 lượt; Hải Phòng: 15.956

lượt; Vĩnh Phúc: 13.479 lượt; Thái Nguyên: 13.102 lượt). Ngược lại, có 24 tỉnh

chỉ đạt dưới 2.000 trường hợp cho cả giai đoạn, trong đó có 8/20 tỉnh (Lai Châu,

Điện Biên, Cao Bằng, Lào Cai, Sơn La, Kon Tum, Ninh Thuận) thuộc địa bàn

ưu tiên thực hiện Đề án hỗ trợ các huyện nghèo đẩy mạnh xuất khẩu lao động để

giảm nghèo bền vững theo Quyết định số 71/2009/QĐ-TTg của Thủ tướng

Chính phủ [Phụ lục 2].

Hiện nay, nước ta đang áp dụng các hình thức đưa người lao động Việt

Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về lao động như sau:

(i) Qua doanh nghiệp dịch vụ hoặc tổ chức sự nghiệp được phép đưa người

lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài;

(ii) Qua doanh nghiệp trúng thầu, nhận thầu, đầu tư ra nước ngoài;

(iii) Qua doanh nghiệp đưa người lao động đi làm việc dưới hình thức thực

tập sinh nâng cao tay nghề. Trong đó, đa số lao động đi làm việc ở nước ngoài

thông qua các công ty, doanh nghiệp hoạt động dịch vụ và tổ chức sự nghiệp có

chức năng và được cấp phép đưa lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

(sau đây được gọi chung là các doanh nghiệp phái cử).

Sự gia tăng số lượng lao động làm việc ở các thị trường có thu nhập cao

đưa Việt Nam trở thành một trong số những nước có lượng kiều hối lớn từ người

lao động ở nước ngoài gửi về [98; tr.4]. Hàng năm, lượng tiền người lao động

gửi về nước khoảng 2 -2,5 tỷ USD, với mức tăng trung bình trong giai đoạn từ

2010-2017 là 6-7%/năm. Tại Hà Tĩnh có số lượng lớn lao động đi làm việc ở

nước ngoài, có năm lượng tiền người lao động gửi về nước hơn 4000 tỷ dồng

xấp xỉ bằng 50% tổng thu nội địa trong tỉnh (theo báo cáo của UBND tỉnh Hà

Tĩnh). Lao động Việt Nam được đánh giá cao về sự chăm chỉ, chịu khó, năng

động, sáng tạo, ham học hỏi, sẵn sàng làm việc thêm.

Các thị trường tiếp nhận lao động Việt Nam trong thời gian qua đã được

mở rộng, kể cả địa bàn lẫn ngành nghề. Nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc đưa

người Việt Nam đi lao động, đồng thời để quản lý, BHCD khi ra nước ngoài,

đến nay Việt Nam đã ký kết các hiệp định, thỏa thuận về hợp tác lao động với

Ma-lai-xi-a, Hàn Quốc, Trung Quốc (Đài Loan), Nhật Bản, Lào, Ca-ta, Ô-man,

Nga, Bun-ga-ri, Séc, Xlô-va-ki-a, UAE, Ka-zắc-xtan, Ca-na-đa v.v…. Một số

Bộ, ngành hữu quan có hình thức hợp tác song phương với một số nước để đưa

chuyên gia trong một số lĩnh vực (giáo dục, y tế, nông nghiệp) đi làm việc ở

nước ngoài tại một số quốc gia châu Phi. Với sự hỗ trợ của các cơ quan quản lý

nhà nước, các doanh nghiệp vừa nỗ lực duy trì các thị trường truyền thống (Đài

Loan, Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Đông) và các ngành nghề có nhu cầu sử dụng

nhiều lao động Việt Nam (xây dựng, thuyền viên, lao động nông nghiệp, chế

biến thực phẩm, giúp việc gia đình…), đồng thời, tích cực đầu tư tìm kiếm, khai

thác các thị trường mới, có triển vọng tốt (CHLB Đức, Úc, Thổ Nhĩ Kỳ, Cộng

hòa Síp, I-ta-li-a, Bê-la-rút), mở rộng ngành, nghề lao động Việt Nam có khả

năng đáp ứng (điều dưỡng, hộ lý…) và các hình thức làm việc linh hoạt (lao

động thời vụ, lao động kỳ nghỉ).

b) Về chất lượng lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

Công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài được các quốc gia tiếp nhận,

người sử dụng lao động đánh giá tốt: khéo tay, cần cù, khả năng nắm bắt công

việc nhanh, ham học hỏi, sáng tạo, năng động, làm việc năng suất, chất lượng.

Một số quốc gia như Hàn Quốc, Nhật Bản ghi nhận lao động Việt Nam ở vị trí

cao so với lao động các nước khác. Tuy nhiên, trình độ lao động còn thấp, chủ

yếu là lao động phổ thông chiếm tỷ lệ từ 60 - 70%. Trình độ ngoại ngữ của

người lao động kém nên thường xuyên xảy ra mâu thuẫn giữa chủ sử dụng với

người lao động. Khi chủ sử dụng ngược đãi, bạo hành, cưỡng bức (thường xảy

ra với lao động giúp việc gia đình tại Ả-rập-xê-ut, Đài Loan) thì người lao động

Việt Nam không đủ khả năng ngôn ngữ để tự bảo vệ mình hoặc gọi điện cho cơ

quan cảnh sát.

Một thực tiễn nổi cộm hiện nay là tình trạng tội phạm, vi phạm luật pháp

nước sở tại như cướp bóc, trộm cắp, buôn ma tuý, cờ bạc, mại dâm, nấu rượu

lậu… đang xảy ra ở một số nơi có lao động Việt Nam. Ngoài ra, có tình trạng

tranh chấp về thu nhập trong quá trình lao động, nhất là đối với lao động phổ

thông trong giai đoạn đầu của hợp đồng dẫn đến đình công hoặc công nhân có

hành động quá khích như đập phá, đánh nhau với đốc công hoặc công nhân cùng

làm. Tiêu biểu là vụ gần 200 công nhân đình công tại nhà máy may ở Jordan.

Việt Nam phải cử phái đoàn liên ngành sang giải quyết và đưa hơn 30 lao động

về nước. Vụ hàng trăm lao động Việt Nam dánh nhau do mâu thuẫn khi chơi cơ

bạn dẫn đến 30 lao động bị thương nặng phải điều trị tại bệnh viện. Trước tình

hình đó, nước sở tại đã yêu cầu Việt Nam phải đưa 520 lao động về nước tại các

Tiểu Vương quốc Ả rập thống nhất (UAE) [85; tr.61].

3.1.2. Nhu cầu bảo hộ của công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động

Có thể tóm tắt nhu cầu BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ trong những trường hợp phổ biến sau:

(i) Cấp phát hộ chiếu, giấy thông hành, thực hiện thủ tục hành chính...;

(ii) Giúp đỡ công dân gặp khó khăn trong việc kết nối thông tin, bảo quản

giấy tờ, tài sản... khi họ không thể tự mình thực hiện;

(iii) Thăm hỏi lãnh sự khi công dân bị bắt, bị giam; giao thiệp để bảo đảm

cho công dân được đối xử nhân đạo và được hưởng những quyền và lợi ích hợp

pháp theo pháp luật nước sở tại hoặc pháp luật quốc tế;

(iv) Bảo hộ lãnh sự khi họ là nạn nhân bị lừa dối, dụ dỗ, lao động cưỡng

bức, mại dâm; bị đe dọa tính mạng sức khỏe; bị xúc phạm nhân phẩm; bị bắt

cóc...tại nước sở tại;

(v) Hỗ trợ khi bị rơi vào tình trạng khó khăn như ốm đau bệnh tật, tai nạn

không thể tự khắc phục hoặc tử vong cần sự hỗ trợ tài chính từ phía Nhà nước;

(vi) Hỗ trợ và bảo vệ khi bị ảnh hưởng bởi tình trạng khủng hoảng ở nước

sở tại như xung đột vũ trang, thảm họa thiên nhiên, dịch bệnh, khủng hoảng

kinh tế dẫn đến mất việc làm trên diện rộng [84;tr.26].

3.1.2.1. Nhu cầu bảo hộ thường xuyên đối với công dân Việt Nam đi làm

việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động

Nhu cầu bảo hộ thường xuyên thông qua các yêu cầu BHCD nhằm bảo

đảm quyền và lợi ích của họ kể cả khi quyền và lợi ích đó không bị xâm hại.

Dưới góc độ trách nhiệm BHCD thì đây là những hoạt động thường xuyên trong

nhiệm vụ của các cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài căn cứ vào pháp

luật Việt Nam. Chẳng hạn các hoạt động có tính chất công vụ thường xuyên của

cơ quan đại diện như cấp phát hộ chiếu, giấy tờ hành chính, trợ giúp pháp lý,

giao thiệp ngoại giao hoặc phổ biến các thông tin cần thiết cho công dân nước

mình tìm hiểu về nước sở tại…

Trên thực tế, công tác quản lý đối với công dân Việt Nam đi lao động ở

nước ngoài thời gian qua còn nhiều bất cập. Đến nay, Chính phủ chưa xây dựng,

ban hành chiến lược dài hạn về đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài theo quy

định tại khoản 1 Điều 69 Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước

ngoài theo hợp đồng; Quyết định 71/2009/QĐ-TTg về Phê duyệt Đề án Hỗ trợ

các huyện nghèo đẩy mạnh xuất khẩu lao động góp phần giảm nghèo bền vững

giai đoạn 2009-2020 ngày 29/4/2009 đặt mục tiêu quá cao, nhưng trên thực tế

chỉ đạt khoảng 30% kế hoạch. Quá trình thực hiện còn nhiều khó khăn do đặc

điểm kinh tế-xã hội, phong tục tập quán, trình độ dân trí, khả năng tiếp thu nghề

nghiệp, ngoại ngữ của lao động Việt Nam rất hạn chế đã ảnh hưởng đến kết quả.

Công tác lựa chọn lao động còn chưa bảo đảm. Điển hình như kết quả sau 8

năm thực hiện Đề án hỗ trợ huyện nghèo đẩy mạnh xuất khẩu lao động: tỷ lệ

xuất cảnh đi làm việc ở nước ngoài chỉ đạt bình quân khoảng 40% số lao động

được hỗ trợ đào tạo theo các hợp đồng đặt hàng [98; tr.6]; trong khi đào tạo tay

nghề, ngoại ngữ và đào tạo định hướng còn hạn chế, khó tham gia thị trường của

các nước có yêu cầu chất lượng cao. Số lượng lao động đi làm việc có thời hạn ở

nước ngoài vẫn chưa tương xứng với tiềm năng và nhu cầu sử dụng lao động

của đối tác; số lao động thuộc diện gia đình chính sách, hộ nghèo, hộ cận nghèo,

bộ đội xuất ngũ, đồng bào dân tộc thiểu số còn ít. Chủ trương tăng cường đưa

chuyên gia, lao động có trình độ kỹ thuật cao đi làm việc ở nước ngoài chưa

được thực hiện có hiệu quả rõ nét.

Mặc dù các cơ quan hữu quan ở trong nước và nước ngoài đã nỗ lực thực

hiện nhiều biện pháp quyết liệt nhưng tình trạng lao động của Việt Nam vi phạm

pháp luật, phá hợp đồng, bỏ trốn, cư trú bất hợp pháp ở nước ngoài (đặc biệt là

tại Hàn Quốc, Nhật Bản) vẫn còn cao, làm giảm sút uy tín của lao động Việt

Nam và gây nhiều khó khăn cho công tác bảo hộ lao động. Tại Hàn Quốc, tỷ lệ

lao động Việt Nam làm việc bất hợp pháp cao nhất trong số những nước phái cử

lao động. Việt Nam: 36%, Trung Quốc: 33%, Mông Cổ: 29,3%, Đông Timo:

26,3%, Uzbekitstan: 15,8%, Indonesia: 15,2%, Sri Lanka: 14,1%,Philipin:

12,6%, Kyrgystan: 11,4%, Thái Lan: 11,4%, Campuchia: 9,9%, Myanmar:

5,9%, Bangladet: 4,2%, Pakitstan: 4,0%, Nepal: 3,1% [98; tr.16].

Công tác theo dõi, quản lý số lượng người lao động đi, về còn bất cập,

không đầy đủ, chưa thống nhất giữa cơ quan quản lý ở trung ương và địa

phương (nhất là trong giai đoạn từ năm 2014 trở về trước); chậm hoàn thành

việc xây dựng, vận hành cơ sở dữ liệu về người lao động Việt Nam đi làm việc ở

nước ngoài theo hợp đồng nên chưa phát huy được hiệu quả trong quản lý, khai

thác, chia sẻ thông tin phục vụ công tác quản lý nhà nước ở trung ương và địa

phương và đáp ứng nhu cầu thông tin của người dân, doanh nghiệp. Cơ sở dữ

liệu quản lý người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng được Bộ

LĐ-TB&XH chỉ đạo xây dựng từ năm 2013 nhưng đến hết năm 2017 Bộ LĐ-

TB&XH mới ban hành Thông tư số 35/2017/TT-BLĐTBXH quy định việc quản

lý, vận hành và khai thác cơ sở dữ liệu người lao động Việt Nam đi làm việc ở

nước ngoài theo hợp đồng.

Công tác bảo hộ, hỗ trợ, phát huy năng lực của người lao động sau khi kết

thúc hợp đồng về nước chưa được quan tâm đúng mức. Đây là khâu yếu nhất

trong hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật về người lao động Việt Nam đi

làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng hiện nay. Các quy định của Luật Người

lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng về vấn đề này còn

mang tính hình thức, chưa được quy định chi tiết, gắn với trách nhiệm cụ thể của

các cơ quan quản lý nhà nước về việc làm ở trung ương và địa phương, trách

nhiệm của doanh nghiệp và bản thân người lao động. Thực tế giám sát cho hầu

hết các địa phương không nắm được số lượng lao động về nước (cả lao động

hoàn thành hợp đồng và lao động về trước hạn), do đó không triển khai được

chính sách hỗ trợ đáng kể gì đối với nhóm đối tượng này. Cơ quan quản lý nhà

nước về lao động chưa có biện pháp để quản lý, kết nối, phát huy, sử dụng năng

lực, kinh nghiệm của nguồn nhân lực đi làm việc ở nước ngoài khi về nước,

trong khi nhiều doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam có nhu cầu

lớn đối với nguồn lao động này nhưng không tuyển dụng được; nhiều lao động

đi làm việc ở nước ngoài về nước thiếu thông tin để có thể tìm kiếm việc làm

mới phù hợp; ít có cơ hội để áp dụng kỹ năng, kinh nghiệm đã tích lũy trong

thời gian lao động ở nước ngoài, phần lớn người lao động tự tìm việc làm, hoặc

tự tạo việc làm trong điều kiện thiếu các cơ chế hỗ trợ để khởi nghiệp. Một bộ

phận lao động khi trở về chưa thực sự hòa nhập với xã hội, kỳ vọng mức lương

cao so với mặt bằng tiền lương trong nước; một số lao động bị trả về nước trước

thời hạn hoặc về nước do vi phạm hợp đồng. Bên cạnh đó, việc đi lao động có

thời hạn ở nước ngoài cũng đặt ra nhiều vấn đề xã hội về hạnh phúc gia đình,

chăm sóc, nuôi dưỡng và giáo dục con cái, tệ nạn xã hội.

Thực tế này đã và đang đặt ra nhu cầu cần được bảo hộ thường xuyên của

công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ trong bối

cảnh hiện nay.

3.1.2.2. Nhu cầu được hỗ trợ khi công dân Việt Nam đi làm việc ở nước

ngoài rơi vào tình trạng khó khăn, khủng hoảng

Như Chương 1 luận án đã phân tích, nhu cầu BHCD khi công dân rơi vào

tình trạng khó khăn hoặc khủng hoảng là nhu cầu xuất hiện đột xuất từ phía

công dân. Dưới góc độ trách nhiệm BHCD thì đây cũng có thể là hoạt động

BHCD phải tiến hành thường xuyên (khi công dân gặp khó khăn) hoặc là hoạt

động đột xuất, khi công dân rơi vào bối cảnh khủng hoảng ( như thiên tai, dịch

bệnh, khủng bố,…).

Trong bối cảnh hội nhập quốc tế của nước ta ngày càng sâu rộng, công dân

Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài với số lượng ngày càng tăng thì nhu cầu hỗ

trợ công dân ngày càng tăng cao. Cộng đồng người Việt Nam ngày càng lớn

mạnh cũng làm cho công tác lãnh sự và bảo hộ công dân tại các cơ quan đại diện

chịu nhiều sức ép lớn. Tuy nhiên, thực tế cho thấy các cơ quan đại diện Việt

Nam ở nước ngoài đã có nhiều nỗ lực trong việc hỗ trợ và bảo hộ công dân trong

tình trạng khó khăn.

3.2. Thực trạng pháp luật về bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở

nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động

3.2.1. Thực trạng quy định pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân đi làm

việc ở nước ngoài

3.2.1.1. Thực trạng quy định của điều ước quốc tế toàn cầu về quyền của

người lao động

BHCD là vấn đề không mới, được đề cập trên diễn đàn quốc tế từ rất sớm.

Ngay từ cuối những năm 1930, Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) đã ban hành

một số điều ước về người lao động di trú như Công ước di trú vì việc làm, được

thông qua tại Kỳ họp thứ 25 ngày 8/6/1939 của ILO. Công ước này sau đó được

sửa đổi bằng Công ước về lao động di trú (Công ước số 97 năm 1949). Công

ước số 97 yêu cầu các quốc gia thành viên phải đối xử với những người lao động

di trú một cách bình đẳng như những người lao động là công dân của nước

mình. Tiếp theo đó, vào năm 1975, ILO thông qua Công ước số 143 về người di

trú trong môi trường bị lạm dụng và việc thúc đẩy sự bình đẳng về cơ hội trong

đối xử với người lao động di trú. So với Công ước số 97, Công ước số 143 tiến

thêm một bước nữa bằng việc yêu cầu các quốc gia thành viên phải tôn trọng và

bảo vệ tất cả các quyền con người của người lao động di trú.

Ngoài hai điều ước kể trên, ILO cũng đã thông qua nhiều văn kiện khác

có liên quan đến vấn đề này, bao gồm Khuyến nghị về người lao động di trú

(Khuyến nghị số 151, năm 1975); Công ước về xóa bỏ lao động cưỡng bức và

bắt buộc (Công ước số 29, năm 1930); Công ước về xóa bỏ lao động cưỡng bức

(Công ước số 105, năm 1957)...

Bên cạnh ILO, nhiều tổ chức quốc tế khác cũng đã thông qua những văn

kiện pháp lý điều chỉnh vấn đề di cư lao động. Từ cuối những năm 1970, Liên

Hợp Quốc bắt đầu quan tâm đến vấn đề này. Ngày 28/7/1972, Hội đồng Kinh

tế và Xã hội Liên Hợp Quốc (tiếng Anh: United Nations Economic and

Social Council, viết tắt ECOSOC) đã thông qua Nghị quyết số 1706 bày tỏ sự lo

ngại và lên án việc tuyển dụng trái pháp luật, đưa lậu người lao động vào một số

nước châu Âu và phân biệt đối xử với người lao động di trú, đồng thời yêu cầu

các quốc gia có liên quan phải thông qua và thực thi các biện pháp toàn diện để

trừng phạt những kẻ vi phạm và ngăn chặn tình trạng này. Cũng trong Nghị

quyết đó, ECOSOC yêu cầu Ủy ban Quyền con người Liên Hợp Quốc (the

UN Commission on Human Rights) nghiên cứu và đưa ra những khuyến nghị

nhằm thúc đẩy các hoạt động của Liên Hợp Quốc trên lĩnh vực này. Cũng trong

năm 1972, Đại hội đồng Liên Hợp Quốc thông qua Nghị quyết số 2920 ngày

15/11/1972 kêu gọi các Chính phủ, đặc biệt là Chính phủ các nước châu Âu,

thực hiện các biện pháp nhằm chấm dứt sự phân biệt đối xử và cải thiện điều

kiện sống của người lao động di trú trên lãnh thổ nước mình. Thêm vào đó, Nghị

quyết kêu gọi các quốc gia thành viên Liên Hợp Quốc chưa là thành viên Công

ước số 97 năm 1949 của ILO phê chuẩn điều ước này nhằm tạo tiền đề để xóa

bỏ tình trạng buôn lậu người lao động di trú trên thế giới.

Như vậy, từ thập kỷ 1930 đến nay, đã có hàng trăm văn kiện pháp lý do

nhiều tổ chức quốc tế thông qua đề cập vấn đề lao động di trú. Xét về nội dung,

các văn kiện pháp lý quốc tế trên lĩnh vực này tập trung vào ba khía cạnh cơ

bản, đó là:

Thứ nhất, hỗ trợ việc làm, đời sống và bảo vệ người lao động di trú khỏi

sự phân biệt đối xử và ngược đãi (mà tiêu biểu là các Công ước số 97, Công ước

số 143 của ILO và bao gồm một phần của Công ước Liên Hợp Quốc về quyền

của người lao động di trú và gia đình họ).

Thứ hai, xác lập và bảo vệ các quyền của người lao động di trú (mà tiêu

biểu là Công ước của Liên Hợp Quốc về quyền của người lao động di trú và gia

đình họ).

Thứ ba, ngăn chặn tình trạng buôn bán người nhập cư (mà tiêu biểu là

Nghị định thư về chống buôn bán người nhập cư bằng đường biển, đường bộ và

đường hàng không bổ sung Công ước của Liên Hợp Quốc về chống các tội

phạm xuyên quốc gia).[42; tr.23]

Tuy nhiên, do mục đích, tôn chỉ của Tổ chức lao động quốc tế là bảo vệ

quyền lợi cơ bản của người lao động thông qua việc xây dựng bộ tiêu chuẩn lao

động quốc tế, nên các công ước quốc tế được thông qua trong khuôn khổ hoạt

động của tổ chức này thường tập trung vào việc quy định quyền và nghĩa vụ liên

quan đến người lao động, cho phép các nước thành viên đàm phán cơ chế hợp

tác trong việc bảo vệ các quyền lợi này. Do vậy, công ước về lao động của Tổ

chức lao động quốc tế không bao gồm các quy định về việc thực hiện công tác

bảo hộ đối với công dân của một nước tại nước khác. Tuy nhiên, các điều ước

đó đã tạo tiền đề pháp lý cho công tác bảo hộ lao động Việt Nam ở nước ngoài;

đó là các Các công ước quốc tế về hợp tác lao động của Tổ chức Lao động quốc

tế và Việt Nam là thành viên như Công ước số 1 về Tiêu chuẩn lao động quốc

tế; Công ước số 98 về quyền tổ chức và thương lượng tập thể;…

Công tác BHCD theo các ĐƯQTVHTLĐ được quy định trực tiếp trong

Công ước Viên năm 1961 về quan hệ ngoại giao và Công ước Viên năm 1963 về

quan hệ lãnh sự.

Theo Công ước Viên năm 1961, một trong những chức năng của cơ quan

đại diện ngoại giao là “bảo vệ quyền lợi của nước cử đi và của công dân nước

cử đi tại nước tiếp nhận [1;Điểm b, mục 1, Điều 3]. Ngoài ra, mục 2 của Điều

này còn gián tiếp thừa nhận việc các cơ quan đại diện ngoại giao được thi hành

các chức năng lãnh sự, các chức năng này được quy định cụ thể hơn tại Công

ước Viên năm 1963.

Điều 5 Công ước Viên năm 1963 liệt kê một loạt các chức năng lãnh sự,

trong đó đứng đầu là chức năng “bảo vệ tại nước tiếp nhận lãnh sự các quyền

lợi của nước cử lãnh sự và của công dân gồm cả cá nhân và pháp nhân của

nước đó, trong phạm vi luật pháp quốc tế cho phép” [2; Mục a, Điều 5]; cùng

với các chức năng khác như “giúp đỡ công dân gồm cả cá nhân và pháp nhân

của nước cử lãnh sự”[2; Mục 3 Điều 5]; cho phép cơ quan đại diện lãnh sự thực

hiện các chức năng lãnh sự khác phù hợp với luật pháp của nước tiếp nhận lãnh

sự hoặc theo thoả thuận giữa hai bên.

Công ước Viên năm 1961 và 1963 được đa số các nước trên thế giới thừa

nhận và tham gia. Tính đến tháng 10 năm 2018, Công ước Viên năm 1961 có

192 quốc gia thành viên tham gia [112]; Công ước Viên năm 1963 có gần 200

nước tham gia. Việt Nam đã chính thức tham gia công ước này vào ngày

8/10/1992, trở thành thành viên thứ 135. Đây là điều ước quốc tế cơ bản nhất và

rất quan trọng đối với công tác bảo hộ công dân ở nước ngoài. Việt Nam tham

gia công ước này được xem như một bảo đảm pháp lý hỗ trợ cho quan hệ mọi

mặt ngày càng phát triển giữa nước ta với các nước trên thế giới cũng như cho

sự bảo hộ của Nhà nước đối với hơn 2 triệu công dân Việt Nam ở nước ngoài

[91]. Đây cũng là cơ sở pháp lý quan trọng cho Luật pháp quốc tế thực thi công

tác BHCD. Tuy nhiên, do đây chỉ là các quy định khung về chức năng ngoại

giao và chức năng lãnh sự nên để thực hiện hiệu quả công tác BHCD, còn phải

căn cứ vào các quy định quốc tế song phương, đa phương, việc nội luật hoá của

nước cử cũng như nước tiếp nhận công dân. Giới hạn quan trọng nhất trong việc

sử dụng các biện pháp bảo hộ là không được sử dụng vũ lực trong bảo hộ ngoại

giao. Bên cạnh đó thực tiễn BHCD cần phải chú ý đến mục đích thực sự của

hoạt động này và không thể sử dụng nguyên tắc BHCD làm nguyên cớ phục vụ

cho mục đích chính trị của quốc gia bảo hộ, làm ảnh hưởng tới quan hệ của các

bên liên quan và hình ảnh của quốc gia trên trường quốc tế.

3.2.1.2. Thực trạng quy định của các thoả thuận song phương về hỗ trợ,

bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các Điều ước quốc tế về hợp tác

lao động

Các quy định song phương trong lĩnh vực lao động thường tập trung quy

định về quyền và nghĩa vụ cụ thể của người lao động và chỉ có một phần hạn chế

quy định về chức năng bảo hộ lao động của các cơ quan Nhà nước đối với lao

động; đặc biệt là chức năng của cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự trong công

tác bảo hộ người lao động của nước cử ở nước ngoài.

Các quy định song phương về BHCD Việt Nam ở nước ngoài gồm: các

Hiệp định và bản ghi nhớ song phương mà Việt Nam đã ký với các nước trong

lĩnh vực hợp tác lao động [Phụ lục 3].

Để tạo điều kiện cho việc mở cửa thị trường lao động nước ngoài, đồng

thời bảo vệ quyền lợi của nhà nước và của người lao động, Việt Nam đã tích

cực, chủ động trong việc ký kết các hiệp định song phương, các thoả thuận về

hợp tác lao động với các nước và vùng lãnh thổ.

Ngay từ năm 1992, Việt Nam đã ký Thỏa thuận và Biên bản ghi nhớ về

hợp tác lao động với 22 quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới, trong đó tập

trung vào khu vực Đông Bắc Á, Đông Nam Á, Trung Đông và Bắc Phi. Để triển

khai Thỏa thuận hay Biên bản ghi nhớ về hợp tác lao động ký với từng nước, Bộ

Lao động - Thương binh và Xã hội cũng ban hành các văn bản hướng dẫn doanh

nghiệp, người lao động thực hiện các nội dung liên quan. Bên cạnh đó, chính

sách xuất khẩu lao động đối với từng thị trường còn được thể hiện thông qua

một số chương trình đưa người lao động đi làm việc tại các quốc gia, như:

Chương trình EPS (Employment Permit System - Hệ thống cấp phép vấn đề việc

làm) đưa người lao động sang Hàn Quốc làm việc (mới được ký lại vào ngày

17/5/2016 sau gần 4 năm bị gián đoạn); Chương trình lao động kết hợp kỳ nghỉ

đưa lao động sang Australia làm việc theo Nghị quyết số 24/NQ-CP ngày

01/4/2016 của Chính phủ và Thông tư liên tịch số 21/TTLT-BLĐTBXH-BCA-

BNG ngày 29/6/2016 của liên Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Công

an và Bộ Ngoại giao; Chương trình đưa thực tập sinh Việt Nam đi thực tập kỹ

thuật tại Nhật Bản qua Tổ chức Phát triển nhân lực quốc tế Nhật Bản (IM Japan)

được thực hiện từ năm 2006 theo Thỏa thuận giữa Bộ Lao động - Thương binh

và Xã hội và Tổ chức IM Japan; Chương trình đưa ứng viên Điều dưỡng, Hộ lý

đi làm việc tại Nhật Bản theo Hiệp định đối tác kinh tế Việt Nam - Nhật Bản

(EPA); Chương trình đưa ứng viên điều dưỡng Việt Nam sang học tập và làm

việc tại CHLB Đức; Chương trình đưa lao động đi làm giúp việc gia đình tại Ả-

rập Xê-út…

Giai đoạn từ 2010-2017, Chính phủ, Bộ Lao động – Thương binh và Xã

hội đã đàm phán, ký kết hơn 20 Hiệp định, Nghị định thư, thỏa thuận, bản ghi

nhớ về hợp tác lao động với các quốc gia, vùng lãnh thổ tiếp nhận lao động.

Trong đó đáng chú ý các thỏa thuận với Nhật Bản, Hàn Quốc, Canada, Niu Di-

lân, CHLB Đức, Liên bang Nga, Ô-xtơ-rây-li-a,…Các Hiệp định trên đã tạo

hành lang pháp lý cho việc đưa công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài,

đồng thời, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng, hợp pháp của họ ở những quốc

gia tiếp nhận.

3.2.2. Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam bảo hộ công dân Việt

Nam ở nước ngoài theo các hiệp định hợp tác về lao động

Ở nước ta, bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Việt Nam ở

nước ngoài nói chung và của người lao động Việt Nam ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ nói riêng luôn là nhiệm vụ đặc biệt quan trọng, được Đảng và

Nhà nước ta rất quan tâm. Chính vì vậy, chế định BHCD ra đời từ rất sớm và

được ghi nhận trong các bản Hiến pháp cũng như các văn bản pháp luật có

liên quan.

3.2.2.1. Thực trạng quy định của Hiến pháp năm 2013 về bảo hộ công dân

Các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992 và đặc biệt là Hiến pháp

năm 2013 đều nhất quán quan điểm: người Việt Nam định cư ở nước ngoài là

một bộ phận của cộng đồng dân tộc Việt Nam, là một phần máu thịt của dân tộc

Việt Nam. Hiến pháp năm 2013 đã có những điểm mới quan trọng quy định về

BHCD. Hiến pháp năm 2013 ghi nhận: “Công dân Việt Nam ở nước ngoài được

Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo hộ” [3; Khoản 3 Điều 17];

“Người Việt Nam định cư ở nước ngoài là bộ phận không tách rời của cộng

đồng dân tộc Việt Nam. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khuyến

khích và tạo điều kiện để người Việt Nam định cư ở nước ngoài giữ gìn và phát

huy bản sắc văn hóa dân tộc Việt Nam, giữ quan hệ gắn bó với gia đình và quê

hương, góp phần xây dựng quê hương, đất nước”[3; Điều 18].

Như vậy, kế thừa những nhân tố hợp lý của Hiến pháp năm 1992, Hiến

pháp năm 2013 tiếp tục ghi nhận về người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Tuy

nhiên, quy định về đối tượng BHCD thì đã thu hẹp hơn, chỉ áp dụng cho công

dân Việt Nam ở nước ngoài – những người mang quốc tịch Việt Nam; những

người gốc Việt không được Nhà nước bảo hộ. Hiến pháp đã cụ thể hoá về đối

tượng được BHCD; điều kiện về thời gian sinh sống tại nước ngoài; phạm vi

BHCD. Đây là một điểm mới, quy định hoàn toàn chính xác và phù hợp với

thông lệ quốc tế về BHCD.

Liên quan đến điều kiện về thời gian sinh sống tại nước ngoài, Hiến pháp

năm 1992 quy định Nhà nước sẽ tiến hành BHCD với người Việt Nam định cư ở

nước ngoài. Quy định này tạo ra lỗ hổng pháp lý khi nhà nước muốn bảo hộ đối

với những công dân Việt Nam ra nước ngoài lao động, học tập hoặc du lịch ngắn

hạn. Do đó, Hiến pháp năm 2013 đã có những thay đổi phù hợp khi khẳng định

Nhà nước Việt Nam BHCD Việt Nam ở nước ngoài – bao gồm mọi công dân

Việt Nam dù cư trú ổn định lâu dài hay một thời gian ngắn ở nước ngoài.

Về phạm vi BHCD: Hiến pháp năm 2013 ghi nhận: “Công dân Việt Nam ở

nước ngoài được Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo hộ” [3;

Điều 18]. Quy định này hoàn toàn phù hợp với cách hiểu BHCD theo nghĩa

rộng. Nghĩa là, Nhà nước không chỉ bảo hộ quyền và lợi ích của công dân Việt

Nam ở nước ngoài khi quyền và lợi ích bị xâm hại mà còn bảo hộ khi công dân

Việt Nam rơi vào hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, tình trạng khủng hoảng ở nước

sở tại cần có sự giúp đỡ của Nhà nước.

Có thể nói, với những điểm mới quan trọng, Hiến pháp năm 2013 đã tạo

cơ sở pháp lý quan trọng để Nhà nước CHXHCN Việt Nam tiến hành BHCD

với công dân Việt Nam ở nước ngoài và cụ thể hoá quy định này trong các văn

bản pháp luật có liên quan.

3.2.2.3. Thực trạng các văn bản quy phạm pháp luật liên quan về bảo

hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác

lao động

a) Về điều kiện bảo hộ công dân: Quốc tịch là điều kiện đầu tiên để mỗi

công dân Việt Nam nói chung và công dân đi làm việc ở nước ngoài được Nhà

nước bảo hộ. Khoản 1 Điều 2 Luật Quốc tịch năm 2008 quy định: “Ở nước

Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, mỗi cá nhân đều có quyền có quốc tịch”.

Đây là quyền nhân thân rất quan trọng của mỗi cá nhân vì chỉ khi nào được công

nhận là công dân của một quốc gia thì quyền và nghĩa vụ của cá nhân đó đối với

quốc gia mới được đặt ra. Đặc biệt, quyền này sẽ được quốc gia đó bảo hộ khi

công dân đang ở nước ngoài. Mối quan hệ giữa công dân với một nhà nước được

thể hiện thông qua tổng thể các quyền và nghĩa vụ của người đó đối với nhà

nước và ngược lại. Luật Quốc tịch Việt Nam quy định: “Quốc tịch Việt Nam thể

hiện mối quan hệ gắn bó của cá nhân với Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa

Việt Nam, làm phát sinh quyền, nghĩa vụ của công dân Việt Nam đối với Nhà

nước và quyền, trách nhiệm của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam

đối với công dân Việt Nam”[8; Điều 1].

Như vậy, quốc tịch là một khái niệm, một phạm trù chính trị - pháp lý xác

định một mối quan hệ giữa một cá nhân với một nhà nước nhất định. Trong mối

quan hệ này, công dân phải thực hiện các nghĩa vụ đối với nhà nước, đồng thời,

được hưởng các quyền và lợi ích hợp pháp. Một trong những quyền quan trọng

nhất là quyền được Nhà nước bảo hộ khi ở bên ngoài lãnh thổ quốc gia Việt

Nam. “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo hộ quyền lợi chính

đáng của công dân Việt Nam ở nước ngoài. Các cơ quan nhà nước ở trong

nước, cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài có trách nhiệm thi hành mọi biện

pháp cần thiết, phù hợp với pháp luật của nước sở tại, pháp luật và tập quán

quốc tế để thực hiện sự bảo hộ đó”[8; Điều 1]. Các cơ quan nhà nước nói chung,

cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài nói riêng là cơ quan có trách nhiệm

chính trong việc bảo hộ công dân, phải thực hiện mọi biện pháp cần thiết để bảo

hộ công dân mình, đặc biệt là đối với lao động Việt Nam ở nước ngoài. Các biện

pháp bảo hộ có thể là cấp hộ chiếu, giấy tờ cho công dân hay đại diện cho công

dân tham gia một vụ kiện… hoặc các biện pháp hỗ trợ khi công dân là nạn nhân

của tình trạng khủng hoảng tại nước sở tại, phù hợp với pháp luật quốc tế, pháp

luật quốc gia của nước sở tại.

Trong trường hợp công dân Việt Nam có hai quốc tịch cần được bảo hộ

thì Luật Quốc tịch Việt Nam cũng ghi rõ: “Vấn đề phát sinh từ tình trạng công

dân Việt Nam đồng thời có quốc tịch nước ngoài được giải quyết theo điều ước

quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, trường hợp chưa

có điều ước quốc tế thì được giải quyết theo tập quán và thông lệ quốc tế [8;

Điều 12]. Như vậy, trong trường hợp một công dân Việt Nam đồng thời có quốc

tịch nước ngoài cần được bảo hộ thì Việt Nam sẽ căn cứ theo điều ước quốc tế

có liên quan hoặc tập quán, thông lệ quốc tế để xác định thẩm quyền của mình

đối với công dân mình.

b) Về chủ thể có thẩm quyền bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài

theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động:

Trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện mọi biện pháp cần thiết

phù hợp với pháp luật sở tại, luật pháp và thông lệ quốc tế bảo hộ quyền và lợi

ích của pháp nhân và công dân Việt Nam ở nước ngoài được quy định tại hầu

hết các văn bản pháp luật quan trọng của Nhà nước CHXHCN Việt Nam như:

Hiến pháp năm 2013 (điều 17 khoản 3), Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008

(Điều 5); Luật Cơ quan đại diện nước CHXHCN Việt Nam ở nước ngoài số

33/2009/QH12 ngày 18/06/2009 (Điều 8 và Điều 9); Luật người lao động Việt

Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng năm 2011, sửa đổi, bổ sung năm

2020 và một số văn bản pháp luật khác có liên quan.

Điều 6, Luật Quốc tịch Việt Nam ghi nhận: “Nhà nước Cộng hoà xã hội

chủ nghĩa Việt Nam bảo hộ quyền lợi chính đáng của công dân Việt Nam ở nước

ngoài. Các cơ quan nhà nước ở trong nước, cơ quan đại diện Việt Nam ở nước

ngoài có trách nhiệm thi hành mọi biện pháp cần thiết, phù hợp với pháp luật

của nước sở tại, pháp luật và tập quán quốc tế để thực hiện sự bảo hộ đó”.

Theo đó, hệ thống các cơ quan chức năng thực hiện công tác BHCD ngày

càng được kiện toàn, nâng cao chất lượng và số lượng. Trách nhiệm của Nhà

nước trong việc thực hiện mọi biện pháp cần thiết phù hợp với pháp luật sở tại,

luật pháp và thông lệ quốc tế, và pháp luật Việt Nam bảo hộ quyền và lợi ích của

pháp nhân và công dân Việt Nam ở nước ngoài được quy định khá rõ. Nhà nước

CHXHCN Việt Nam, thông qua các Cơ quan đại diện Ngoại giao, Cơ quan Lãnh

sự Việt Nam ở nước ngoài (Cơ quan đại diện) thi hành mọi biện pháp để công

dân Việt Nam được hưởng đầy đủ các quyền và lợi ích theo pháp luật nước tiếp

nhận, điều ước quốc tế mà Việt Nam và nước đó ký kết hoặc tham gia hoặc theo

tập quán quốc tế. Khi các quyền và lợi ích chính đáng của công dân Việt Nam bị

xâm phạm, Cơ quan đại diện có nghĩa vụ thi hành mọi biện pháp để khôi phục

những quyền và lợi ích chính đáng đó.

Đẩy mạnh việc triển khai việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ bảo hộ

công dân của các cơ quan, ngày 20/9/2011, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành

Chỉ thị số 1737/CT-TTg về tăng cường công tác bảo hộ quyền và lợi ích chính

đáng của công dân Việt Nam ra nước ngoài trong tình hình hiện nay, trong đó

tập trung vào những vấn đề sau:

Một là, quy định nhiệm vụ cụ thể của các Bộ, ngành hữu quan và UBND

các địa phương trong công tác bảo hộ quyền và lợi ích chính đáng của công dân

Việt Nam trong suốt quá trình di cư ra nước ngoài, bao gồm: trước khi xuất cảnh

– đến, sinh sống và làm việc ở nước ngoài – hồi hương và tái hòa nhập, trong

đó, việc chuẩn bị cho người di cư trước khi xuất cảnh là khâu then chốt nhất;

yêu cầu nâng cao tính chủ động, tích cực, kịp thời và hiệu quả trong việc thực

hiện và phối hợp thực hiện công tác bảo hộ giữa các Bộ, ngành hữu quan, giữa

các cơ quan chức năng trong và ngoài nước; nâng cao hiệu quả của công tác đào

tạo, giáo dục định hướng và cung cấp thông tin cho người di cư trước khi xuất

cảnh, công khai, minh bạch thông tin và thị trường tuyển dụng lao động…coi

đây là những biện pháp bảo hộ tích cực, bảo hộ từ xa.

Hai là, nhấn mạnh trách nhiệm của Bộ Ngoại giao là cơ quan tham mưu

giúp Chính phủ trong công tác bảo hộ công dân ở nước ngoài, chỉ đạo các cơ

quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài thực hiện nghiêm túc công tác này và coi

đây là nhiệm vụ chính trị trọng tâm, thường xuyên của cơ quan; chủ trì và phối

hợp với các Bộ, ngành hữu quan đề xuất việc thực hiện đàm phán ký kết hoặc

tham gia các điều ước quốc tế song phương hoặc đa phương trong lĩnh vực di

cư, tham gia các tổ chức, các diễn đàn quốc tế về di cư nhằm nâng cao vị thế của

Việt Nam, tăng cường hợp tác quốc tế trong lĩnh vực di cư, tạo lập môi trường di

cư an toàn, trật tự và tôn trọng nhân phẩm, bảo vệ quyền và lợi ích của người di

cư phù hợp với luật pháp và tập quán quốc tế;

Ba là, yêu cầu các Bộ, ngành hữu quan, theo chức năng nhiệm vụ của

mình, có trách nhiệm phối hợp chặt chẽ với Bộ Ngoại giao thực hiện công tác

bảo hộ như: cung cấp thông tin cho Bộ Ngoại giao và các cơ quan đại diện Việt

Nam ở nước ngoài về người lao động theo hợp đồng và bỏ hợp đồng (Bộ LĐ-

TB&XH); du học sinh, nghiên cứu sinh đi học tập, nghiên cứu theo học bổng

Chính phủ hoặc các thỏa thuận hợp tác khác của Chính phủ (Bộ Giáo dục và

Đào tạo); kết hôn và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài (Bộ Tư pháp)…; tăng

cường công tác thông tin, giáo dục định hướng, tư vấn, cảnh báo… để người di

cư có đủ thông tin về văn hóa, phong tục tập quán và pháp luật nước đến trước

khi xuất cảnh; hàng năm báo cáo tình hình thực hiện Chỉ thị cho Bộ Ngoại giao

để tổng hợp báo cáo Thủ tướng Chính phủ.

c) Về nội dung bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều

ước quốc tế về hợp tác lao động:

Luật Cơ quan đại diện năm 2009, sửa đổi bổ sung năm 2017 đã quy định

trách nhiệm của cơ quan đại diện trong việc thực hiện chức năng bảo hộ đối với

lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, pháp nhân Việt Nam

ở nước ngoài thông qua các hoạt động chủ yếu sau:

Một là, bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, pháp nhân Việt

Nam ở nước ngoài phù hợp với pháp luật nước sở tại, điều ước quốc tế mà Việt

Nam và nước đó ký kết hoặc tham gia, phù hợp với tập quán quốc tế. Theo đó,

cơ quan đại diện có nhiệm vụ bảo đảm cho công dân Việt Nam ở nước tiếp nhận

được hưởng những quyền cơ bản theo pháp luật quốc tế như quyền được nước

tiếp nhận bảo vệ tính mạng, tài sản, các quyền hợp pháp khác như quyền được tự

do cư trú, đi lại, hành nghề....

Hai là, đại diện cho công dân Việt Nam trong việc xác lập, thực hiện các

giao dịch dân sự hoặc đại diện cho công dân Việt Nam trước Toà án và các cơ

quan có thẩm quyền khác của nước tiếp nhận trong quá trình tố tụng dân sự,

hình sự…khi công dân Việt Nam ở trong khu vực lãnh sự vắng mặt mà không

uỷ nhiệm người khác đại diện hoặc vì lý do nào đó không tự bảo vệ được các

quyền lợi của họ.

Ba là, liên hệ với cơ quan có thẩm quyền địa phương nhằm bảo đảm việc

bắt giữ, tạm giữ, xét xử công dân ta được thực hiện theo đúng pháp luật nước

tiếp nhận, các điều ước quốc tế mà Việt Nam và nước tiếp nhận ký kết hoặc

tham gia, tập quán quốc tế. Nếu phát hiện sự vi phạm từ nước tiếp nhận thì cơ

quan đại diện yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền trong khu vực lãnh sự thi hành

các biện pháp khắc phục.

Bốn là, liên hệ với cơ quan có thẩm quyền nước tiếp nhận để thu xếp việc

đi thăm công dân Việt Nam. Khi gặp công dân Việt Nam bị bắt, tạm giữ, tạm

giam, bị tù thì cơ quan đại diện tìm hiểu sự việc vi phạm, điều kiện tạm giữ và

tâm tư, nguyện vọng của đương sự để có những biện pháp giúp đỡ thích hợp,

cung cấp những thông tin pháp lý cần thiết. Cơ quan đại diện có thể nhận

chuyển thư từ, tiền, quà cho công dân Việt Nam nếu pháp luật nước tiếp nhận

cho phép, giúp đương sự liên lạc với thân nhân hoặc cung cấp thông tin về

đương sự cho thân nhân của họ.

Bên cạnh đó, cơ quan đại diện còn thực hiện nhiệm vụ lãnh sự khác theo

quy định của pháp luật Việt Nam và không trái với pháp luật của quốc gia tiếp

nhận hoặc theo điều ước quốc tế mà Cộng hoà XHCN Việt Nam và quốc gia tiếp

nhận là thành viên. Để thực hiện công tác bảo hộ trên, cơ quan đại diện của nước

ta có thể thực hiện các biện pháp như: Cấp các giấy tờ cần thiết cho công dân;

hướng dẫn và phổ biến cho công dân Việt Nam về các quyền và lợi ích mà họ

được hưởng, cũng như các nghĩa vụ mà họ phải thực hiện ở nước tiếp nhận.

Ngoài ra, Điều 9 của Luật Cơ quan đại diện nước CHXHCN Việt Nam ở

nước ngoài năm 2009 quy định về các cơ quan đại diện này có nhiệm vụ hỗ trợ

và bảo vệ cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài thông qua một số hoạt động

như: kiến nghị cơ quan có thẩm quyền về chính sách, biện pháp thích hợp nhằm

duy trì sự gắn bó của cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài gắn bó với quê

hương đất nước; tạo điều kiện hỗ trợ cho người Việt Nam ở nước ngoài ổn định

cuộc sống, hội nhập với xã hội tại quốc gia tiếp nhận; kiến nghị biện pháp cần

thiết để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người Việt Nam ở nước ngoài,

ngăn ngừa hành động phân biệt đối xử đối với cộng đồng người Việt Nam ở

quốc gia tiếp nhận. Đây là một trong rất nhiều biện pháp mà các cơ quan đại

diện Việt Nam ở nước ngoài có thể thực hiện để tiến hành bảo hộ công dân. Dù

chỉ là những quy định mang tính địnhh hướng chung nhưng đây chính cơ sở

pháp lý để các cơ quan này xây dựng và triển khai những biện pháp cụ thể trong

từng trường hợp để tiến hành bảo hộ một cách hiệu quả.

+ Đối với lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng: Bộ

luật Lao động được Quốc hội thông qua ngày 23/6/1994 (có hiệu lực thi hành

ngày 01/01/1995) là văn bản đầu tiên luật hoá hoạt động đưa người lao động

Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài. Đẩy mạnh một bước việc pháp điển hóa các

quy định về xuất khẩu lao động nói chung, bảo vệ người lao động Việt Nam làm

việc ở nước ngoài nói riêng, Quốc hội đã thông qua Luật Người lao động Việt

Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng vào ngày 29/11/2006 và các văn

bản hướng dân thi hành. Điều 5 của Luật đã quy định cụ thể về chính sách của

Nhà nước ta về người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài như: Bảo hộ

quyền, lợi ích hợp háp của người lao động đi làm việc ở nước ngoài và của

doanh nghiệp, tổ chức sự nghiệp đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài.

Bên cạnh đó, luật này cũng quy định về quyền của người lao động đi làm việc ở

nước ngoài theo hợp đồng cá nhân là được cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự

Việt Nam ở nước ngoài bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp phù hợp với pháp luật

Việt Nam, pháp luật của nước sở tại mà lao động đến làm việc, pháp luật và

thông lệ quôc tế trong thời gian làm việc ở nước ngoài [10; Điều 53] …Những

quy định này đã tạo cơ sở pháp lý chi tiết hơn cho các cơ quan nhà nước trong

hoạt động bảo hộ công dân với những đối tượng cụ thể là người lao động đi làm

việc ở nước ngoài.

Để tổ chức thi hành Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước

ngoài theo hợp đồng và Nghị quyết 976/2010/UBTVQH12 ngày 28/9/2010 về

kết quả giám sát việc tổ chức, thực hiện chính sách, pháp luật về người lao động

Việt Nam đi làm ở nước ngoài theo hợp đồng, trong giai đoạn 2010 – 2017,

Chính phủ, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội và các Bộ, ngành có liên quan

đã ban hành thêm 10 văn bản quy phạm pháp luật (gồm 04 nghị định, 02 thông

tư của Bộ LĐTB&XH và 04 Thông tư liên tịch giữa Bộ LĐTB&XH và các Bộ,

ngành có liên quan [Xem phụ lục 2].

Mới đây, Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo

hợp đồng được Quốc hội khoá XIV sửa đổi và thông qua tại kỳ họp thứ 10

(10/2020; có hiệu lực từ 1/1/2022) nhằm thể chế đầy đủ các quan điểm, định

hướng của Đảng về nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động người lao động

Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài; đẩy mạnh cải cách hành chính, bảo đảm hài

hòa giữa tăng cường quản lý nhà nước với thúc đẩy, phát triển hoạt động đưa

người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng; đổi mới, nâng cao chất

lượng, hiệu quả quản lý nhà nước và định hướng hoạt động này trong bối cảnh

lực lượng lao động Việt Nam đang có xu hướng ngày càng giảm và quá trình hội

nhập quốc tế ngày càng sâu rộng của Việt Nam; bảo đảm sự đồng bộ thống nhất

trong hệ thống pháp luật và khắc phục những hạn chế, vướng mắc trong thực

tiễn. Theo đó, Luật gồm 08 chương, 74 điều quy định về quyền, nghĩa vụ và

trách nhiệm của người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp

đồng, doanh nghiệp, đơn vị sự nghiệp và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan

đến người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng; bồi

dưỡng kỹ năng nghề, ngoại ngữ, giáo dục định hướng cho người lao động; quỹ

Hỗ trợ việc làm ngoài nước; chính sách đối với người lao động; quản lý nhà

nước trong lĩnh vực người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp

đồng. Luật đã bổ sung một số quy định mới có lợi và bảo vệ tốt hơn cho người

lao động; nâng điều kiện về năng lực tài chính, người đại diện theo pháp luật của

doanh nghiệp để được cấp giấy phép hoạt động dịch vụ đưa người lao động đi

làm việc ở nước ngoài, không giới hạn số lượng chi nhánh mà doanh nghiệp

dịch vụ giao nhiệm vụ thực hiện một số nhiệm vụ đưa người lao động Việt Nam

đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng; quy định rõ hơn về trách nhiệm quản lý

nhà nước về người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng;

bãi bỏ một số thủ tục hành chính trong Luật hiện hành, đồng thời, đơn giản hóa,

giảm thời hạn giải quyết nhiều thủ tục hành chính,…Luật có hiệu lực thi hành từ

01/01/2022.

Có thể nói, cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội theo hướng mở cửa, hội

nhập, hệ thống pháp luật về BHCD nói chung và bảo hộ người lao động Việt

Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động nói

riêng đang dần hoàn thiện, tạo tiền đề cho người dân, doanh nghiệp Việt Nam

vững bước, tự tin hơn khi ra nước ngoài. Tuy nhiên, các quy phạm về BHCD đi

làm việc ở nước ngoài tập trung chủ yếu vào việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp

pháp của công dân, nằm rải rác ở nhiều văn bản khác nhau. Trước bối cảnh tình

hình bất ổn chính trị ở nhiều khu vực đang diễn ra, tác động mạnh mẽ của biến

đổi khí hậu đến cuộc sống của con người ngày càng gia tăng nhu cầu BHCD

trong tình trạng khủng hoảng, tình trạng khẩn cấp. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật

về BHCD còn thiếu vắng các quy định chi tiết về vấn đề này. Thực tế đó dẫn

đến sự lúng túng của cơ quan nhà nước và chính người lao động Việt Nam đi

làm việc ở nước ngoài trong tình huống xảy ra khủng hoảng cần sự bảo hộ.

3.3. Thực tiễn bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo

các điều ước quốc tế về hợp tác lao động

3.3.1. Thực tiễn bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Việt

Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động

3.3.1.1. Cấp phát giấy tờ hành chính, tập huấn và các biện pháp hỗ trợ

thường xuyên cho công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều

ước quốc tế về hợp tác lao động

Cấp phát giấy tờ hành chính cho người Việt Nam đi làm việc ở nước

ngoài là một nội dung của công tác lãnh sự, được luật pháp quốc tế ghi nhận

dưới góc độ quyền của Nhà nước đối với công dân của mình. Trong những năm

qua, để tạo điều kiện cho người Việt Nam đi lao động nước ngoài theo các điều

ước quốc tế về hợp tác lao động, các cơ quan chức năng Việt Nam đã cấp phát

các loại giấy tờ đi lại; giấy tờ về hộ tịch, quốc tịch, lý lịch tư pháp; Cấp giấy xác

nhận đăng ký công dân và công tác đăng ký công dân; Chứng nhận lãnh sự và

hợp pháp hoá lãnh sự… cho người lao động. Ví dụ như Bộ Ngoại giao (Cục

Lãnh sự) đã thực hiện hợp pháp hoá, chứng nhận lãnh sự hàng chục ngàn văn

bản mỗi năm liên quan đến hợp đồng lao động, hồ sơ sức khoẻ, giấy chứng nhận

tay nghề, giấy tờ hộ tịch, hộ khẩu…nhằm bảo đảm cơ sở pháp lý cho việc lao

động Việt Nam xin giấy phép lao động và thị thực nhập cảnh các nước đến làm

việc. Bên cạnh đó, các cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài đã cấp hàng

nghìn hộ chiếu cho lao động Việt Nam bị mất hộ chiếu. Ví dụ, riêng tại Ma-lai-

xi-a, cơ quan chức năng đã cấp hộ chiếu theo các năm như sau: năm 2007:

khoảng 8.169; năm 2008: 3.830; năm 2009: khoảng 5000 hộ chiếu [85; tr.61]

…Cấp giấy thông hành đối với lao động bị về nước trước hạn hoặc bị trục xuất

như: tại Ma-lai-xia cấp giấy thông hành cho lao động bị mất hộ chiếu năm 2007

khoảng 666 giấy; năm 2008: 1.320; năm 2009: 1.756 giấy thông hành. Tại Nhật

Bản, năm 2007: 212; 2008: khoảng 298; năm 2009 khoảng 133 giấy thông hành

[85; tr.67].

Hàng năm, Bộ Ngoại giao tổ chức nhiều lớp bồi dưỡng kiến thức về

BHCD và pháp nhân ở nước ngoài cho các cán bộ ngoại giao được cử ra nước

ngoài công tác để trang bị cho các cán bộ có đủ kiến thức pháp lý nhằm thực

hiện một cách chủ động, có hiệu quả công tác bảo hộ công dân, giúp đỡ người

lao động Việt Nam ở nước ngoài.

Bộ Ngoại giao cũng khai trương Cổng thông tin điện tử về công tác lãnh

sự tại địa chỉ http://www.lanhsuvietnam.gov.vn để phối hợp thông tin nhanh

chóng, kịp thời giữa các cơ quan có liên quan như: Cục Lãnh sự (Bộ Ngoại

giao), các cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài, Bộ Lao động, Thương binh

và Xã hội (Cục Quản lý lao động ngoài nước); công ty phái cử lao động, gia

đình, thân nhân hoặc bản thân người lao động…nhằm phục vụ cho công tác bảo

hộ người lao động một cách hiệu quả, kịp thời khi họ cần sự hỗ trợ từ phía cơ

quan Nhà nước.

Ngoài ra, theo đề nghị của Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội (Cục

Quản lý lao động ngoài nước), Bộ Ngoại giao (Cục Lãnh sự) đã cử cán bộ

tham gia công tác giảng dạy, giáo dục định hướng cho người lao động trước

khi xuất cảnh; tổ chức các lớp tập huấn cho cán bộ chuyên trách xuất khẩu lao

động cấp huyện các địa phương, các công ty phái cử lao động ra nước ngoài

nhằm phổ biến và cập nhật thông tin mới nhất về tình hình lao động Việt Nam,

chính sách di cư của các nước cũng như cơ chế phối hợp để xử lý các vụ việc

có liên quan đến người lao động. Bộ Ngoại giao và Bộ Lao động, Thương binh

và Xã hội đã ký nhiều thoả thuận hợp tác, đặc biệt là hợp tác trong lĩnh vực

xuất khẩu lao động.

Cùng với các hoạt động trên, thời gian qua, các cơ quan quản lý nhà nước

đã tích cực triển khai các chính sách hỗ trợ đào tạo nghề, dạy ngoại ngữ, vay

vốn tín dụng ưu đãivà đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính (cấp hộ chiếu, lý

lịch tư pháp, dịch thuật) để tạo điều kiện thúc đẩy hiệu quả đưa lao động đi làm

việc ở nước ngoài.

Giai đoạn 2010-2017, kinh phí ngân sách nhà nước hỗ trợ người lao động

đi làm việc ở nước ngoài là 843,42 tỷ đồng [98; tr.4-5]. Cụ thể như: (1) Đề án

Hỗ trợ các huyện nghèo đẩy mạnh xuất khẩu lao động góp phần giảm nghèo bền

vững giai đoạn 2009-2013 là 283,565 tỷ đồng, cụ thể: năm 2010 là 73,68 tỷ

đồng; năm 2011 là 81,27 tỷ đồng; năm 2012 là 64,307 tỷ đồng và năm 2013 là

64,308 tỷ đồng; (2) Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững: kinh

phí bố trí giai đoạn 2014-2016 (Tiểu dự án hỗ trợ xuất khẩu lao động các huyện

nghèo) là 154 tỷ đồng, cụ thể: năm 2014: 60 tỷ đồng; năm 2015: 57 tỷ đồng;

năm 2016: 37 tỷ đồng, năm 2017: 62 tỷ đồng; (3) Chương trình mục tiêu quốc

gia Việc làm và Dạy nghề: kinh phí bố trí giai đoạn 2011-2015 là 329,04 tỷ

đồng, cụ thể: năm 2011 là 20 tỷ đồng (kinh phí sự nghiệp); năm 2012 là 104,5 tỷ

đồng (kinh phí sự nghiệp là 100 tỷ đồng, vốn đầu tư phát triển là 4,5 tỷ đồng);

năm 2013 là 100 tỷ đồng (kinh phí sự nghiệp); năm 2014 là 60 tỷ đồng (kinh phí

sự nghiệp) và năm 2015 là 44,54 tỷ đồng (kinh phí sự nghiệp); (4) Chương trình

mục tiêu quốc gia Giáo dục nghề nghiệp – Việc làm và An toàn lao động giai

đoạn 2016-2020, kinh phí thực hiện Dự án hỗ trợ đưa người lao động đi làm

việc tại nước ngoài theo hợp đồng năm 2016 là 4,27 tỷ đồng, năm 2017 là

10,545 tỷ đồng [98; tr.5].

Các chính sách hỗ trợ tín dụng đối với người lao động đi làm việc ở nước

ngoài theo hợp đồng được triển khai kịp thời, mang lại hiệu quả thiết thực. Theo

Báo cáo của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đính kèm Công văn số

5713/NHNN-TD ngày 30/7/2018, giai đoạn 2010 – 2017, tổng doanh số cho vay

của Ngân hàng chính sách xã hội đạt 1.366 tỷ đồng với số lượt vay là 35.509

người, doanh số thu nợ đạt hơn 1.563 tỷ đồng; tổng dư nợ còn 496 tỷ đồng với

13.387 trường hợp. Riêng đối với 64 huyện nghèo, Ngân hàng chính sách xã hội

đã cho 8.875 lượt hộ, doanh số cho vay lũy kế khoảng 319 tỷ đồng, bình quân

35,94 triệu đồng/hộvay để người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo Quyết

định số 71/2009/QĐ-TTg. Bên cạnh các chính sách chung, một số địa phương

cũng thực hiện một số chính sách riêng để hỗ trợ lao động địa phương tham gia

đi làm việc ở nước ngoài và thúc đẩy hiệu quả thực hiện chính sách này. Nhìn

chung, lao động Việt Nam được thị trường chấp nhận, đa số nỗ lực, chủ động

học tập, nắm bắt công việc, sáng tạo và cần cù trong lao động, được chủ lao

động quý mến.

Nhìn chung, công tác hỗ trợ, BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài đã

góp phần quan trọng vào việc hoàn thành chỉ tiêu giải quyết việc làm hằng năm,

tăng thu nhập cho người lao động, tạo việc làm mới cho hộ gia đình và xã hội

khi về nước, góp phần xây dựng nông thôn mới, hỗ trợ các công trình phúc lợi

xã hội ở địa phương, xóa đói, giảm nghèo. Bên cạnh những tác động kinh tế tích

cực do người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng mang

lại đối với hộ gia đình và địa phương (xóa đói giảm nghèo, nâng cao thu nhập,

xây dựng nhà ở, phát triển sản xuất kinh doanh), hộ gia đình cũng có sự cải thiện

rõ rệt về phúc lợi xã hội và bình đẳng giới.

Có thể nói, công tác bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động

Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài thông qua việc cấp phát giấy tờ hành chính,

tập huấn, cung cấp thông tin… luôn được các cơ quan chức năng Việt Nam quan

tâm thực hiện. Trên thực tế, việc một quốc gia cấp phát giấy tờ hành chính cho

công dân nước mình thường không gây tranh chấp hay ảnh hưởng tới các quốc

gia khác vì hoạt động này chủ yếu phụ thuộc vào pháp luật quốc gia. Do đó,

trong phạm vi luận án này nghiên cứu sinh không tập trung phân tích, đánh giá

sâu về nội dung đó.

3.3.1.2. Bảo hộ người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều

ước quốc tế về hợp tác lao động khi bị bắt, tạm giữ, tạm giam, bị xét xử, phạt tù

hay bị hạn chế quyền tự do thân thể dưới bất kỳ hình thức nào

Bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người Việt Nam đi làm việc ở nước

ngoài theo cácđiều ước quốc tế về hợp tác lao động khi bị bắt, tạm giữ, tạm

giam, bị xét xử, phạt tù…là một trong những chức năng lãnh sự được quy định

trong pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam.

Công ước Viên về quan hệ ngoại giao năm 1961 (Điều 3) và Công ước

Viên về quan hệ lãnh sự năm 1963 (Điều 5) đều quy định “Cơ quan đại diện

ngoại giao, cơ quan đại diện lãnh sự có chức năng bảo vệ quyền lợi của công

dân của nước mình trong phạm vi cho phép của luật pháp quốc tế”.

Ở trong nước, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Công dân Việt Nam ở

nước ngoài được nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo hộ”. Luật

Quốc tịch năm 2008 (Điều 6) quy định: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa

Việt Nam bảo hộ quyền lợi chính đáng của công dân Việt Nam ở nước ngoài.

Các cơ quan nhà nước ở trong nước, cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài

có trách nhiệm thi hành mọi biện pháp cần thiết, phù hợp với pháp luật của

nước sở tại, pháp luật và tập quán quốc tế để thực hiện sự bảo hộ đó”[3; khoản

3, Điều 17].

Luật Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài (Điều 8, các khoản 1, 2 và

3) quy định về việc bảo hộ công dân như sau:

- Bảo hộ lãnh sự đối với lợi ích hợp pháp của công dân trên cơ sở tuân thủ

pháp luật Việt Nam, pháp luật quốc gia tiếp nhận (nước sở tại) và điều ước quốc

tế mà Việt Nam và quốc gia tiếp nhận là thành viên, phù hợp với pháp luật và

thông lệ quốc tế;

- Thực hiện việc thăm lãnh sự và liên hệ, tiếp xúc với công dân Việt Nam

trong trường hợp họ bị bắt, tạm giữ, tạm giam, xét xử hoặc đang chấp hành hình

phạt tù tại quốc gia tiếp nhận.

- Trong trường hợp công dân Việt Nam không thể bảo vệ quyền và lợi ích

hợp pháp của mình theo pháp luật và thực tiễn của quốc gia tiếp nhận, cơ quan

đại diện có thể tạm thời đại diện hoặc thu xếp người đại diện cho họ tại tòa án

hoặc cơ quan có thẩm quyền của quốc gia tiếp nhận cho đến khi có người khác

làm đại diện cho họ hoặc họ tự bảo vệ được quyền và lợi ích của mình.

- Thực hiện thăm lãnh sự và liên hệ, tiếp xúc với công dân trong trường

hợp họ bị bắt, bị tạm giữ, tạm giam, xét xử hoặc đang chấp hành hình phạt tù;

Trong trường hợp công dân, pháp nhân không thể bảo vệ quyền và lợi ích hợp

pháp của mình, cơ quan đại diện tạm thời đại diện hoặc thu xếp người đại

diện cho công dân và pháp nhân tại tòa án hoặc cơ quan có thẩm quyền nước

tiếp nhận.

Từ những quy định trên, có thể thấy, trong trường hợp người Việt Nam đi

làm việc ở nước ngoài bị bắt, tạm giữ, tạm giam, bị xét xử, phạt tù hay bị hạn

chế quyền tự do thân thể dưới bất kỳ hình thức nào thì Cơ quan đại diện tiến

hành thăm lãnh sự nếu công dân có yêu cầu trong trường hợp bị bắt, bị giam giữ

hoặc bị tù; Giúp cung cấp danh sách, địa chỉ luật sư; Giúp liên hệ với gia đình,

người thân, bạn bè trong nước; giúp thuê luật sư (với điều kiện bản thân hoặc gia

đình chịu chi phí); Giúp can thiệp khi công dân Việt Nam bị giam giữ trong điều

kiện phi nhân đạo (Bị tra tấn, đánh đập, ốm đau không được khám, chữa bệnh).

Trên thực tế, khi được thông báo có trường hợp công dân Việt Nam bị

bắt, tạm giữ, tạm giam, bị đưa ra xét xử hoặc phạt tù…việc đầu tiên cơ quan đại

diện cần thực hiện là liên hệ ngay với cơ quan có thẩm quyền nước sở tại, qua

đó tìm hiểu thông tin về người bị bắt giữ, tạm giam. Tuy nhiên, việc bảo hộ công

dân có được thực hiện hay không còn phụ thuộc nhiều vào việc cơ quan có thẩm

quyền sở tại thông báo cho cơ quan đại diện Việt Nam. Thực tế đã xảy ra nhiều

trường hợp cơ quan đại diện Việt Nam không được phía nước sở tại thông báo

về vụ việc có liên quan đến công dân Việt Nam. Về điều này, không thể quy vào

lỗi của nước sở tại vì luật pháp quốc tế cho phép công dân bị bắt giữ có quyền

được từ chối bảo hộ của Nhà nước như sau: “Viên chức lãnh sự phải kiềm chế

hành động thay mặt cho công dân đang bị tù, tạm giam hoặc tạm giữ nếu người

đó phản đối rõ ràng việc làm như vậy”[ 2; Mục c Điều 36].

Trong các Hiệp định lãnh sự hoặc thoả thuận mà Việt Nam ký với một số

nước có quy định về việc cơ quan có thẩm quyền nước sở tại có trách nhiệm

thông báo việc bắt giữ công dân Việt Nam trong một thời hạn nhất định, cũng có

quy định về việc để ngỏ cho khả năng không thông báo trên cơ sở nguyện vọng

của các đương sự. Ví dụ, Hiệp định Lãnh sự ký với Liên xô cũ và Liên bang Nga

kế thừa, Bungary, Hunggary quy định thời hạn là 3 ngày; Hiệp định Lãnh sự ký

với Pháp quy định thời hạn là 10 ngày…Hiệp định lãnh sự ký với Trung Quốc,

I-rắc quy định rằng theo yêu cầu của đương sự hoặc của viên chức lãnh sự, cơ

quan đại diện sẽ được nước sở tại thông báo về thời gian, địa điểm, mở phiên toà

xét xử…[36; tr.118]. Trường hợp cơ quan nước sở tại thông báo muộn thì gây

nhiều lúng túng, bị động cho cơ quan đại diện Việt Nam khi tiến hành các biện

pháp bảo hộ công dân.

Bên cạnh đó, một số nước ký Hiệp định hoặc thoả thuận với Việt Nam

cũng quy định cụ thể về thời gian có thể tiến hành các biện pháp bảo hộ như:

Hiệp định Lãnh sự ký với Liên xô cũ và Liên bang Nga kế thừa quy định thời

hạn từ 2 đến 4 ngày; Hiệp định lãnh sự ký với Rumani quy định thời hạn 4 ngày

và thoả thuận với Mỹ quy định 2 ngày [36; tr.118].

Khi đi thăm lãnh sự đối với công dân, cán bộ lãnh sự phải tìm hiểu rõ vụ

việc xảy ra, các điều kiện giam giữ đối với công dân có phù hợp với các quy

định của pháp luật nước sở tại hay không. Cán bộ tiến hành các biện pháp như

thăm hỏi, động viên, tìm hiểu tâm tư và nguyện vọng của công dân để có những

biện pháp giúp đỡ cần thiết như: chuyển thư từ của công dân tới thân nhân, gia

đình họ và ngược lại. Đối với các trường hợp công dân/người lao động Việt

Nam bị đưa ra xét xử, cơ quan đại diện Việt Nam cung cấp các thông tin về

pháp luật nước sở tại, danh sách luật sư để bào chữa cho đương sự tại phiên toà

xét xử. Bên cạnh đó, không thể phủ nhận được rằng ở một số nước, cơ quan đại

diện Việt Nam đã có những biện pháp bảo hộ tiến hành ở mức độ cao hơn như

đấu tranh khi phát hiện có sự vi phạm của cơ quan có thẩm quyền sở tại, gửi

công hàm tới cơ quan có thẩm quyền nước sở tại để phản đối và trong trường

hợp nghiêm trọng, cơ quan đại diện còn gặp cơ quan có thẩm quyền nước sở tại

để yêu cầu có biện pháp nhanh chóng khôi phục các quyền và lợi ích chính đáng

cho công dân.

3.3.1.3. Bảo hộ người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước

quốc tế về hợp tác lao động khi bị nước ngoài trục xuất

Bảo hộ người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế

về hợp tác lao động khi bị nước ngoài trục xuất là một nội dung của công tác

BHCD được luật pháp quốc tế đề cập dưới góc độ quyền của quốc gia có công

dân bị trục xuất nhằm chống lại sự vi phạm của luật pháp quốc tế. Về phía các

cơ quan đại diện, khi xảy ra trường hợp công dân nước mình bị trục xuất, cơ

quan đại diện nước đó phải phối hợp với cơ quan chức năng trong nước để bảo

đảm rằng việc trục xuất đó không trái với luật pháp quốc tế, luật pháp nước sở

tại và luật pháp trong nước nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công

dân bị trục xuất.

Vào những năm đầu của thế kỷ XX, Việt Nam tiến hành các thủ tục nhận

trở lại đối với công dân Việt Nam chưa nhập quốc tịch nước khác, có nơi thường

trú ở trong nước và có thân nhân hoặc người bảo lãnh để bảo đảm cuộc sống lâu

dài của họ sau khi về nước. Nội dung này được điều chỉnh bởi Chỉ thị số

747/TTg ngày 15/11/1995. Theo đó, việc tiếp nhận trở lại đối với công dân Việt

Nam bị trục xuất được thực hiện với một số điều kiện như sau: người bị trục

xuất phải còn giữ quốc tịch Việt Nam, đồng thời không có quốc tịch nước khác,

trước đây đã có nơi thường trú ở Việt Nam và được tổ chức kinh tế, xã hội hoặc

cá nhân thường trú ở Việt Nam bảo lãnh, trừ một số trường hợp nhân đạo; việc

trục xuất công dân Việt Nam phải bảo đảm nguyên tắc trật tự, an toàn và tôn

trọng nhân phẩm của người trở về; để tiếp nhận và tái hoà nhập cho công dân

Việt Nam sau khi trở về cần có tài trợ quốc tế hoặc của nước hữu quan. Trường

hợp phía nước ngoài trục xuất với số lượng nhiều hoặc có vấn đề phức tạp, nước

ta yêu cầu nước hữu quan tiến hành đàm phán ký kết hiệp định hoặc thoả thuận

về việc tiếp nhận trở lại số công dân đó.

Về thủ tục: Thực tiễn cho thấy, đa số các trường hợp công dân Việt Nam

bị trục xuất, cơ quan có thẩm quyền nước sở tại đã thông báo và phối hơp với cơ

quan đại diện Việt Nam ở nước đó hoặc ở nước kiêm nhiệm nước đó để giải

quyết. Tuy nhiên, cũng có trường hợp nước hữu quan đã thông qua cơ quan đại

diện của họ tại Việt Nam để phối hợp giải quyết. Thông thường, khi có trường

hợp công dân Việt Nam bị trục xuất, cơ quan đại diện Việt Nam yêu cầu cơ

quan có thẩm quyền sở tại cung cấp ảnh và chi tiết về nhân thân của người bị

trục xuất. Các chi tiết này bao gồm: họ tên, ngày tháng năm sinh, nơi thường trú

trước khi xuất cảnh, địa chỉ thân nhân trong nước, lý do bị trục xuất về

nước…Căn cứ theo các thông tin đó, Bộ Ngoại giao đề nghị Bộ Nội vụ tiến

hành xác minh và thông báo kết quả trong thời hạn sớm nhất. Trên cơ sở kết quả

xác minh, Bộ Ngoại giao chính thức thông báo cho phía nước ngoài biết về

quyết định của phía Việt Nam có đồng ý hay từ chối tiếp nhận người đó. Trong

tất cả các trường hợp tiếp nhận trở lại, Bộ Ngoại giao đều hướng dẫn cơ quan

đại diện Việt Nam ở nước hữu quan đó tại Việt Nam thông báo chính thức tới cơ

quan có thẩm quyền sở tại. Trên cơ sở hướng dẫn của Bộ Ngoại giao, cơ quan

đại diện cấp các giấy tờ cần thiết cho công dân để họ về nước và thông báo cho

cơ quan chức năng ở trong nước biết để phối hợp tiếp nhận.

Việc nhận trở lại công dân/người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo

các điều ước quốc tế về hợp tác lao động bị trục xuất được tiến hành khá thuận

lợi vì phần lớn các nước đều giúp tài trợ các chi phí phát sinh cho việc đưa các

công dân Việt Nam bị trục xuất về nước, thậm chí còn cử người hộ tống công

dân Việt Nam về cửa khẩu Việt Nam (sân bay Tân Sơn Nhất hoặc Nội Bài).

Trong trường hợp không được nước sở tại tài trợ kinh phí, cơ quan đại diện có

trách nhiệm giải quyết và hạch toán chi phí vào ngân sách nhà nước. Tuy nhiên,

có thể thấy các quy định hiện hành về điều kiện tiếp nhận trở lại công dân sau

khi có kết quả xác minh của Bộ Nội vụ đôi khi làm chậm trễ, ảnh hưởng đến

chất lượng, hiệu quả bảo hộ công dân trên thực tế.

3.3.2. Thực tiễn hỗ trợ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động trong tình trạng khủng hoảng

3.3.2.1. Thực tiễn hỗ trợ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động trong xung đột vũ trang

Những năm gần đây, các cơ quan chức năng bảo hộ công dân nước ta

luôn theo sát diễn biến tình hình thế giới, khi có khủng hoảng xảy ra thì phối

hợp chặt chẽ với Cơ quan đại diện theo dõi, xác minh thông tin về người Việt

Nam và triển khai các biện pháp bảo hộ công dân cần thiết; đồng thời, kịp thời

cung cấp thông tin và thông báo cho báo chí đưa tin, khuyến cáo công dân. Cụ

thể như sau:

a) Thực tiễn bảo hộ công dân trong xung đột ở Li-bi năm 2011 và 2014

Năm 2011, khi xung đột vũ trang xảy ra, có gần 10.500 lao động Việt

Nam đang làm việc tại Li-bi [108], cư trú tại nhiều địa điểm khác nhau trên tổng

diện tích 1.759.540 km2 [116], gấp 5 lần diện tích nước ta. Trong đó, có khoảng

2000 lao động làm việc tại thành phố miền Đông Bengadi, khoảng 5000 lao

động làm việc thủ đô Tripoli, số còn lại thì rải rác ở xung quanh thủ đô. Đây là

một trong những khó khăn cho công tác bảo hộ lao động.

Từ khi xung đột vũ trang nổ ra, Bộ Ngoại giao đã rất quan tâm theo dõi,

chỉ đạo các cơ quan đại diện chủ động nắm bắt tình hình, chuẩn bị sẵn sàng mọi

phương án bảo hộ, giúp đỡ người lao động Việt Nam tại Li-bi như: Chính phủ

đã thành lập Ban chỉ đạo, đoàn công tác đưa lao động Việt Nam từ Li-bi trở về

nước. Các đoàn công tác này có nhiệm vụ phối hợp với các cơ quan đại diện

Việt Nam, các cơ quan chức năng sở tại để đón, làm các thủ tục cần thiết để tổ

chức đưa người lao động Việt Nam về nước. Đồng thời, Bộ LĐ-TB&XH cũng

chỉ đạo thành lập tổ công tác tại Li-bi để phối hợp với đại sứ quán triển khai các

biện pháp hỗ trợ, hướng dẫn người lao động Việt Nam tại Li-bi sơ tán sang nước

thứ ba.

Cùng với các biện pháp trên, nước ta cũng tích cực liên hệ với các tổ chức

quốc tế như Tổ chức di cư thế giới (IOM), Cao ủy Liên Hợp quốc về người tị

nạn (UNHCR) đề nghị giúp đỡ việc sơ tán, đi lại cho người lao động Việt Nam.

Theo đó, trong vòng 2 tuần từ khi thành lập Ban Chỉ đạo, chỉ còn 1.469 người

lao động chưa về đến Việt Nam, trong đó có 1.177 lao động đã lên đường về

nước bằng tàu thủy và 292 người đang ở trại tị nạn An-giê-ri [35]. Bên cạnh đó,

trong thời gian sơ tán người lao động tại Li-bi, các cơ quan đại diện Việt Nam,

các tổ công tác đã linh hoạt áp dụng các quy định về xuất nhập cảnh, nhanh

chóng cấp giấy tờ đi lại cần thiết; can thiệp với các cơ quan chức năng của nước

sở tại cho công dân Việt Nam nhập cảnh, quá cảnh ở nước họ trước khi về Việt

Nam; làm việc với các doanh nghiệp sử dụng lao động, đấu tranh và đề nghị họ

lo việc ăn ở, sinh hoạt và đưa lao động Việt Nam về nước.

Năm 2014, tại Li-bi có khoảng 1.767 người Việt Nam đang làm việc [35].

Thời điểm này, chiến sự diễn ra phức tạp, đe dọa sự an toàn về tính mạng và tài

sản của người lao động Việt Nam. Ngay từ tháng 6/2014, Bộ Ngoại giao đã

khuyến cáo người lao động Việt Nam tránh các điểm xung đột và giao tranh tại

Li-bi đăng trên trang thông tin điện tử của Cục Lãnh sự; đồng thời, người lao

động có thể sử dụng đường dây nóng trực bảo hộ công dân của Cục Lãnh sự và

Đại sứ quán Việt Nam tại Li-bi để nhận được sự hỗ trợ cần thiết.

Tháng 8/2014, trước tình hình chiến sự diễn biến phức tạp, Thủ tướng

Chính phủ Việt Nam đã chỉ đạo sơ tán lao động Việt Nam tại Li-bi. Ngày

21/9/2019, toàn bộ 1.763 lao động Việt Nam tại 2 điểm nóng Tripoli và

Benghazi đã ra vùng an toàn và di chuyển về biên giới Tuy-ni-di và Ai Cập để

được đưa về nước [35]. Bộ Ngoại giao cũng chỉ đạo các cơ quan đại diện Việt

Nam tại Ai cập, An-giê-ri, Thổ Nhĩ Kỳ, Trung Quốc, Đức, Pháp và Malaysia

phối hợp chặt chẽ, hỗ trợ người lao động Việt Nam từ Li-bi quá cảnh ở các nước

này về nước. Theo đó, các cơ quan chức năng của Ai-Cập, Tuy-ni-di đã mở cửa

đường bộ, tạo điều kiện cho công dân Việt Nam được quá cảnh, miễn thị thực

trên đường về Việt Nam.

Sau khi đưa về nước, các cơ quan chức năng đã chủ động tiến hành các

biện pháp để hỗ trợ người lao động tái hoà nhập cộng đồng Việt Nam như hỗ trợ

toàn bộ chi phí vé máy bay về nước, lệ phí quá cảnh tại các cửa khẩu, sân bay và

chi phí tàu xe chuyển về nhà. Đối với lao động đã về nước, Bộ Lao động,

Thương binh và Xã hội đã quyết định hỗ trợ cho những lao động từ 1-7,5 triệu

đồng/lao động và chỉ đạo doanh nghiệp hoàn trả một phần kinh phí xuất cảnh.

Đề nghị các doanh nghiệp tạo điều kiện để tuyển chọn người lao động có

nguyện vọng để đi làm việc ở các thị trường ngoài nước khác và phối hợp với

chính quyền địa phương, các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tạo điều

kiện tuyển chọn, tiếp nhận người lao động đủ trình độ, tay nghề,

b) Kế hoạch bảo hộ công dân trước tình hình căng thẳng trên bán đảo

Triều Tiên

Trong năm 2017, tình hình an ninh trên bán đảo Triều Tiên có nhiều diễn

biến phức tạp, căng thẳng, nguy cơ xảy ra xung đột quân sự hoặc chiến tranh có

thể xảy ra. Tại bán đảo Triều Tiên và Nhật Bản, cộng đồng người Việt Nam sinh

sống và lao động, học tập rất lớn. Tại Hàn Quốc có khoảng 157.000 người Việt

Nam; Triều Tiên có 25 người; Nhật Bản có 200.000 người [35; tr.22].

Những lao động này có thể bị ảnh hưởng nghiêm trọng nếu xung đột xảy

ra. Khi chiến sự xảy ra thì việc sơ tán công dân tại Hàn Quốc, Triều Tiên và

Nhật Bản sẽ có quy mô lớn nhất và phức tạp nhất từ trước đến nay. So với việc

đưa hơn 10.000 lao động Việt Nam từ Li-bi về nước năm 2011 thì số lượng công

dân Việt Nam tại Hàn Quốc gấp 15 lần; tại Nhật Bản gấp 20 lần, chưa kể số

lượng công dân Việt Nam lưu trú ngắn hạn (đi công tác, du lịch, thăm thân…. ).

Hơn nữa, vị trí địa lý của Hàn Quốc, Nhật Bản, Triều Tiên chỉ có thể sơ tán công

dân bằng đường hàng không hoặc đường biển mà không thể sử dụng đường bộ

để di chuyển sang các nước xung quanh như Li-bi.

Trước tình hình đó, thực hiện sự chỉ đạo của Lãnh đạo cấp cao Việt Nam

(Bộ Chính trị, Thủ tướng Chính phủ) và để chủ động ứng phó, cụ thể hoá “Kế

hoạch ứng phó với tình hình trên bán đảo Triều Tiên”, Bộ Ngoại giao đã chỉ đạo

các cơ quan đại diện Việt Nam tại khu vực Đông Bắc Á theo dõi sát tình hình và

có sự chuẩn bị để sơ tán công dân khi cần thiết. Bên cạnh đó, Bộ Ngoại giao

cũng có văn bản gửi các Bộ, ngành liên quan như Bộ Quốc phòng, Bộ Công an,

Bộ LĐ-TB&XH, Bộ Giao thông vận tải, Bộ GD&ĐT, Bộ Văn hoá Thể thao và

Du lịch, Bộ Thông tin và Truyền thông, Bộ Tài chính…đề nghị chủ động lên kế

hoạch ứng phó với tình hình trên bán đảo Triều Tiên, phù hợp với chức năng,

nhiệm vụ của mình.

Về phương hướng và biện pháp triển khai: Kế hoạch ứng phó với tình

hình trên bán đảo Triều Tiên được xây dựng theo hai cấp độ. Cấp độ 1 – là tình

hình xảy ra xung đột quân sự ở khu vực biên giới; Cấp độ 2 là xung đột quân sự

xảy ra trên diện rộng hoặc có nhiều dấu hiệu nguy cơ xung đột lan ra trên diện

rộng như pháo kích quy mô lớn, cường độ cao, có nguy cơ tên lửa mang đầu đạn

hạt nhân bắn từ Triều Tiên sang Hàn Quốc, Nhật Bản.

Triển khai kế hoạch cấp độ 1, Bộ Ngoại giao thành lập một Ban chỉ đạo

triển khai kế hoạch sơ tán ở cấp liên Bộ do Bộ trưởng Bộ ngoại giao làm Trưởng

ban và đề nghị các Bộ cử nhân sự tham gia Ban chỉ đạo trong vòng 1 ngày. Các

cơ quan liên quan của các Bộ, ngành phối hợp thực hiện theo chức năng nhiệm

vụ được Ban chỉ đạo phân công. Các cơ quan đại diện tại Hàn Quốc, Triều Tiên

và Nhật Bản yêu cầu nước sở tại cung cấp nơi trú ẩn và hướng dẫn đường đi.

Các cơ quan đại diện phối hợp với các cơ quan chức năng sở tại, Ban Quản lý

lao động, du học sinh, hội đoàn tổ chức sơ tán công dân Việt Nam tới nơi trú ẩn

an toàn theo quy định và hướng dẫn của cơ quan chức năng nước sở tại trong

vòng 2 tuần.

Phương án theo cấp độ 2 do Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định

thành lập Ban chỉ đạo triển khai kế hoạch sơ tán khẩn cấp công dân Việt Nam ra

khỏi Hàn Quốc, Nhật Bản. Ban chỉ đạo do Thủ tướng Chính phủ làm Trưởng

ban và Lãnh đạo các Bộ, ngành liên quan là thành viên (Bộ Quốc phòng, Bộ

Công an, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Giáo

dục và Đào tạo, Bộ Văn hoá Thể thao và Du lịch, Bộ Thông tin và Truyền

thông, Bộ Tài chính).

Với mục đích triển khai nhánh chóng, đồng bộ các biện pháp cần thiết để

sơ tán công dân Việt Nam được thực hiện theo các bước như sau:

1) Yêu cầu nước sở tại có các biện pháp bảo đảm an toàn tuyệt đối, cung

cấp nơi trú ẩn và có phương án sơ tán công dân Việt Nam tại nước sở tại;

2) Cảnh báo các công dân Việt Nam về nguy cơ và phổ biến, hướng dẫn

các phương án bảo đảm an toàn qua các phương tiện thông tin, điện thoại, mạng

xã hội…;

3) Đề nghị các nước như Hoa Kỳ, Nhật Bản, Trung Quốc, Nga,

ASEAN…và các tổ chức quốc tế như Tổ chức di cư thế giới (IOM), Cao ủy

Liên Hợp quốc về người tị nạn (UNHCR) hỗ trợ hoạt động sơ tán công dân Việt

Nam đi đến các địa điểm an toàn để đưa về Việt Nam;

4) Các cơ quan đại diện Việt Nam tổ chức sơ tán đưa công dân Việt Nam

về nước an toàn;

5) Bảo đảm nguồn tài chính cần thiết để thuê các phương tiện đường

không, đường bộ, cung cấp lương thực, thực phẩm, nước uống, thuốc men…khi

thực hiện sơ tán công dân; Thực hiện hoạt động ứng cứu, di chuyển, hoạt động ở

nước ngoài cho các thành viên Ban chỉ đạo, Tổ công tác và cán bộ, nhân viên

của các cơ quan đại diện.

Với kế hoạch chi tiết được chủ động xây dựng khi ứng phó với xung đột

trên bán đảo Triều Tiên, công tác bảo hộ công dân Việt Nam nói chung và người

lao động Việt Nam ở nước này nói riêng luôn trong thế chủ động, sẵn sàng các

phương án ứng phó khi chiến sự xảy ra

c) Thực tiễn bảo hộ công dân trong một số vụ khủng bố điển hình

- Bảo hộ công dân Việt Nam trong vụ khủng bố tại Pháp:

Tối ngày 14/7/2016, một xe tải đã lao vào đám đông đang xem bắn pháo

hoa chào mừng Quốc khánh tại thành phố Niece, Pháp làm ít nhấn 84 người

thiệt mạng và 100 người khác bị thương, trong đó có 18 người đang trong tình

trạng nguy kịch [35; tr.28]. Ngay sau khi sự việc xảy ra, theo chỉ đạo của Lãnh

đạo Bộ Ngoại giao, Đại sứ quán Việt Nam tại Pháp đã khẩn trương liên hệ với

các cơ quan chức năng Pháp, Hội sinh viên, Hội người Việt tại thành phố Niece

để thu thập thông tin về công dân, người lao động Việt Nam bị ảnh hưởng trong

vụ việc. Ở trong nước, Cục Lãnh sự đã phối hợp với Vụ báo chí chuẩn bị nội

dung báo chí để cung cấp cho cơ quan truyền thông về các biện pháp mà Bộ

Ngoại giao và Đại sứ quán Việt Nam tại Pháp đã triển khai. Sau vụ khủng bố,

không có công dân Việt Nam bị thương vong.

- Bảo hộ công dân Việt Nam trong vụ khủng bố ở Mỹ năm 2017: Ngày

01/10/2017, thành phố Las Vegas xảy ra vụ xả súng làm 58 người chết và hơn

500 người bị thương. Ngay sau khi vụ việc xảy ra, Bộ Ngoại giao đã chỉ đạo các

cơ quan đại diện tại Hoa Kỳ liên hệ với các cơ quan chức năng địa phương tìm

kiếm và có biện pháp bảo hộ công dân kịp thời. Sau vụ xả súng, có một người

Việt Nam là Michelle Võ, 32 tuổi – là người Việt Nam định cư tại Hoa Kỳ bị

thiệt mạng, không có công dân Việt Nam bị thương vong.Về việc này, tổng lãnh

sự quán Việt Nam tại San-fran-cis-co đã có thư chia buồn với gia đình nạn nhân.

3.3.2.2. Thực tiễn hỗ trợ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động trong thiên tai, dịch bệnh

Những năm gần đây, do tác động của biến đổi khí hậu đã khiến cho thiên

tai, dịch bệnh diễn ra ở nhiều nơi trên thế giới, ảnh hưởng trực tiếp đến tính

mạng, tài sản của người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài tại các nước sở tại

xảy ra thiên tai. Điều này dẫn đến nhu cầu bảo hộ,hỗ trợ công dân Việt Nam đi

làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động trong thiên

tai, dịch bệnh ngày càng trở nên cấp bách. Có thể kể đến công tác bảo hộ,hỗ trợ

công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài trong các vụ việc cụ thể như sau:

- Bảo hộ, hỗ trợ công dân, người lao động Việt Nam trong vụ động đất tại

Nê-pan vào ngày 25/4/2015: Ngay sau khi nhận được thông tin về vụ động đất

7,8 độ rích-te xảy ra tại Nê-pan, Bộ Ngoại giao Việt Nam đã đề nghị Đại sứ

quán Việt Nam tại Ấn Độ và Băng-la-đét xác minh thông tin liên quan đến công

dân Việt Nam có thể bị ảnh hưởng bởi thảm họa này. Đồng thời, các biện pháp

bảo hộ tích cực được triển khai. Theo đó, Bộ Ngoại giao đã đăng trên Cổng

thông tin điện tử về công tác bảo hộ công dân, yêu cầu các cá nhân, tổ chức có

thông tin liên quan đến công dân Việt Nam thì thông báo ngay cho Cục Lãnh sự

qua đường dây nóng hỗ trợ công tác bảo hộ công dân. Ngày 27/4/2015, trên cơ

sở thông tin qua đường dây nóng, thư điện tử và của Đại sứ quán Việt Nam tại

Ấn Độ, Bộ Ngoại giao đã lập danh sách 33 công dân Việt Nam đang gặp nạn tại

Nê-pan. Ngoài ra, Bộ Ngoại giao đã có công hàm gửi Đại sứ quán Ấn Độ tại

Việt Nam đề nghị giúp sơ tán công dân Việt Nam và cho hồi hương. Ngày

29/4/2015, Đại sứ quán Việt Nam tại Ấn Độ đã cử hai đoàn công tác sang Nêpan

để trợ giúp công dân, thuê xe bus để đưa công dân về Niu-đê-li, trong trường

hợp không thể đưa công dân về bằng đường hàng không. Bộ Ngoại giao cũng

phối hợp với cơ quan báo chí, chủ động đưa tin về công tác bảo hộ công dân mà

Chính phủ đã và đang tiến hành để gia đình có thân nhân gặp nạn yên tâm.

- Bảo hộ, hỗ trợ công dân, người lao động Việt Nam trong vụ vỡ đập thuỷ

điện tại Lào ngày 23/7/2018.

Ngày 23/7/2018 đã xảy ra vụ vỡ đập thuỷ điện Xepian-Xe Nam Noy

thuộc tỉnh Attapeu, Lào, gây ngập úng tại 6 bản thuộc huyện Sanaxay, làm hơn

1.370 gia đình và khoảng 6.630 người mất nhà cửa, hàng trăm người thiệt mạng

và mất tích. Đây là vụ việc rất nghiêm trọng, Thủ tướng Chính phủ Lào đã trực

tiếp xuống hiện trường thị sát và chỉ đạo công tác cứu hộ, cứu nạn. Về phía công

dân Việt Nam, có 15 hộ gia đình người Việt và 26 công nhân của tập đoàn

Hoàng Anh Gia Lai đang ở khu vực này. Trước tình hình đó, Bộ Ngoại giao đã

chỉ đạo các cơ quan đại diện Việt Nam tại Lào (gồm Đại sứ quán Việt Nam tại

Lào và Tổng Lãnh sự quán Việt Nam tại Pakse) khẩn trương phối hợp với chính

quyền sở tại để nắm thông tin, đồng thời sẵn sàng phối hợp với nước sở tại để sơ

tán công dân Việt Nam đến nơi an toàn. Ngày 25/7/2018, hai cán bộ của Tổng

lãnh sự quán Việt Nam tại Pakse đã được cử xuống huyện Sanamxay phối hợp

với cơ quan sở tại gặp gỡ, thăm hỏi, động viên và trao hàng hoá thiết yếu giúp

cho bà con Việt Nam gặp nạn tại khu vực này; đồng thời cùng hội người Việt tại

Attapeu chuyển hàng cứu trợ cho bà con vùng lũ. Chiều ngày 25/7/2018, toàn bộ

26 công nhân, người thân đang làm việc tại Tập đoàn Hoàng Anh Gia Lai đã

được Tập đoàn thuê máy bay trực thăng để sơ tán khỏi vùng lũ an toàn.

Bộ Ngoại giao cũng chủ động cung cấp thông tin cho cơ quan báo chí về

diễn biến vụ việc, số điện thoại đường dây nóng của Cơ quan đại diện Việt Nam

tại Lào và Tổng đài Bảo hộ công dân để người dân có thể chủ động liên lạc khi

gặp sự cố cần trợ giúp. Đến ngày 26/7/2018, các gia đình bắt đầu trở về dọn dẹp

nhà cửa và các công nhân đã được bố trí phương tiện đưa về nước an toàn.

Qua những thực tiễn trên cho thấy, việc bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp

của người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài trong trường hợp bị vi phạm hoặc

trong tình trạng khủng hoảng được các cơ quan chức năng Việt Nam tiến hành

chủ động và khá bài bản. Công tác này cơ bản đều được thực hiện thông qua cơ

chế chỉ đạo, điều hành trực tiếp từ Bộ Ngoại giao (Cục Lãnh sự) tới các cơ quan

đại diện có liên quan. Trong một số vụ việc phức tạp như vụ việc tại Li-bi đã

xuất hiện mô hình Ban chỉ đạo với cơ chế làm việc dưới sự chỉ đạo trực tiếp của

một Phó Thủ tướng Chính phủ và sự tham gia của đại diện Lãnh đạo các Bộ,

ngành có liên quan để xử lý, ứng phó kịp thời. Với tính chất phức tạp của vấn

đề, Bộ Ngoại giao đã xây dựng phương án ứng phó với kịch bản cụ thể và phân

công các Bộ, ngành có liên quan trong cơ chế Uỷ ban chỉ đạo liên ngành để trình

Thủ tướng Chính phủ ban hành Kế hoạch triển khai. Đây là cách làm mới, tạo ra

sự liên kết, liên ngành giữa các cơ quan để sẵn sàng ứng phó khi khủng hoảng

xảy ra, bảo đảm công tác bảo hộ công dân đạt được hiệu quả cao nhất.

Tuy nhiên, thực tế cũng đặt ra vấn đề là khi khủng hoảng xảy ra, hầu hết

các quốc gia đều cố gắng giải cứu công dân của mình qua cơ chế đơn phương,

song phương hoặc thông qua các tổ chức quốc tế như Tổ chức di cư thế giới

(IOM) hay Cao ủy Liên Hợp quốc về người tị nạn (UNHCR), cơ chế hợp tác đa

phương chưa thực sự phát huy hiệu quả.

Hệ thống pháp luật về BHCD cơ bản hoàn thiện nhưng các quy phạm về

bảo hộ công dân còn nằm rải rác ở nhiều văn bản khác nhau, chưa có một quy

định chi tiết về bảo hộ công dân trong tình huống khủng hoảng. Do đó, khi thực

tế gặp phải tình huống khủng hoảng thì các cơ quan đại diện còn lúng túng, gặp

nhiều khó khăn khi triển khai các biện pháp ứng phó. Bên cạnh đó, các ràng

buộc pháp lý giữa lao động và các đơn vị sử dụng lao động và cả doanh nghiệp

phái cử còn lỏng lẻo. Khi xảy ra khủng hoảng, nhiều doanh nghiệp từ chối trách

nhiệm đưa công dân về nước.

Ngoài ra, cũng như nhiều nước trên thế giới, nước ta chưa có quy trình

chuẩn bảo hộ công dân khi gặp khủng hoảng ở sở tại để bảo hộ. Hơn nữa, lao

động Việt Nam đến làm việc chủ yếu là các nước đang phát triển, có mức thu

nhập trung bình, dẫn đến gặp nhiều khó khăn trong việc phối hợp với cơ quan

chức năng của nước sở tại. Tất cả những yếu tố trên đã trở thành rào cản hạn chế

hiệu quả của công tác bảo hộ người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

100

trong bối cảnh hiện nay.

- Hỗ trợ người dân trong thời điểm dịch Covid-19: Đầu năm 2020, thế

giới đã và đang chứng kiến sự bùng phát của dịch bệnh viêm đường hô hấp cấp

(Covid-19) diễn ra ở nhiều quốc gia trên thế giới, để lại nhiều hậu quả nặng nề.

Chính phủ nước ta đã có nhiều biện pháp kịp thời để hỗ trợ, bảo hộ công dân

Việt Nam ở nước ngoài như: Bộ Ngoại giao cũng đã chỉ đạo các cơ quan đại

diện Việt Nam ở nước ngoài thường xuyên theo dõi, chủ động phối hợp chặt chẽ

với cơ quan chức năng, cảng hàng không quốc tế, các hãng hàng không quốc tế

tại các nước để cung cấp thông tin cụ thể về chính sách nhập cảnh của Việt

Nam, khẳng định công dân Việt Nam được phép về nước mà không cần giấy xác

nhận của cơ quan đại diện Việt Nam tại nước sở tại; tìm hiểu thông tin về tình

hình công dân Việt Nam bị “kẹt” tại các sân bay, kịp thời thực hiện các biện

pháp hỗ trợ cần thiết trong điều kiện có thể.

Trong các ngày từ 21/3/2020 đến 25/3/2020, các cơ quan đại diện Việt

Nam ở nước ngoài đã hỗ trợ cho khoảng hơn 800 công dân Việt Nam về nước.

Để có kết quả này, các cơ quan đại diện ngoại giao Việt Nam ở nước ngoài đã

không quản ngày đêm, sẵn sàng giải đáp, hỗ trợ và tìm mọi biện pháp cần thiết,

liên hệ với Đại sứ quán các nước nơi công dân Việt Nam quá cảnh để thu xếp

cho các chuyến hồi hương được suôn sẻ nhất. Đối với các công dân đang bị kẹt

ở sân bay nước ngoài, các cơ quan đại diện cũng đang phối hợp với các cơ quan

chức năng đảm bảo chăm sóc y tế, cung cấp nhu yếu phẩm cần thiết, tìm kiếm

hỗ trợ chỗ ở tạm thời và tiếp tục tìm kiếm các chuyến bay phù hợp.

Từ 1/1 - 25/6/2020 Việt Nam đã tổ chức 42 chuyến bay chở khoảng gần

10.000 công dân từ 49 quốc gia/vùng lãnh thổ về nước an toàn. Tính đến hết

năm 2020, nước ta đã triển khai gần 300 chuyến bay đưa khoảng 80.000 công

dân về nước từ khoang 60 quốc gia/vùng lãnh thổ; giải quyết tiếp nhận khoảng

1000 trường hợp công dân bị trục xuất [39].

3.3.3. Thực tiễn sự phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền bảo hộ

công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

Thực hiện quy định của Hiến pháp và pháp luật, và chỉ đạo của Thủ

tướng Chính phủ, các bộ, ban ngành và cơ quan có liên quan đã rất tích cực, chủ

101

động trong công tác bảo hộ người lao động Việt Nam ở nước ngoài.

3.3.3.1. Thực tiễn phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền bảo hộ

trong nước

1) Về phía Bộ Ngoại giao: Nhận thức rõ BHCD là nhiệm vụ chính trị

trọng tâm và thường xuyên của cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài, Bộ

Ngoại giao đã và đang chủ động, tích cực thưc hiện các chức năng, nhiệm vụ

của mình trong công tác bảo hộ lao động Việt Nam ở nước ngoài như:

- Phối hợp, hướng dẫn các Bộ, ngành, địa phương, chỉ đạo, đôn đốc và

kiểm tra các cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài tăng cường quản lý hoạt

động di trú của công dân Việt Nam ra nước ngoài, làm tốt công tác BHCD, hỗ

trợ, tạo điều kiện thuận lợi cho người Việt Nam ở nước ngoài ổn định cuộc sống,

hòa nhập vào đời sống xã hội nước sở tại, giữ gìn bản sắc văn hoá dân tộc.

- Thông qua việc giải quyết các công việc lãnh sự liên quan đến hộ tịch,

quốc tịch, công chứng, hợp pháp hóa, thừa kế, cấp phát các giấy tờ lãnh sự, hộ

chiếu, thị thực…hướng dẫn và phổ biến cho công dân Việt Nam về các quyền và

lợi ích mà họ được hưởng, cũng như những nghĩa vụ mà họ phải thực hiện ở

nước tiếp nhận; hỗ trợ và bảo hộ cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài; khi

cần thiết, lưu ý các cơ quan có thẩm quyền của nước tiếp nhận dành cho công

dân Việt Nam những quyền và lợi ích mà họ được hưởng theo pháp luật nước

tiếp nhận hoặc điều ước quốc tế ký kết giữa Việt Nam và nước tiếp nhận; các cơ

quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài đã bảo hộ quyền và lợi ích chính đáng của

công dân Việt Nam ở nước ngoài phù hợp với quy định của pháp luật Việt Nam,

pháp luật sở tại, pháp luật và tập quán quốc tế.

(2) Về phía các cơ quan có liên quan:

- Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội: Thời gian qua, Bộ Lao động –

Thương binh và Xã hội đã chủ động, tích cực phối hợp với các Bộ, ngành liên

quan giải quyết các vấn đề phát sinh trong việc quản lý người lao động Việt

Nam làm việc ở nước ngoài; phối hợp với Bộ Ngoại giao và Bộ Nội vụ thành

lập các Ban quản lý lao động thuộc Cơ quan Đại diện Ngoại giao Việt Nam ở

102

những nước và khu vực có nhiều lao động làm việc.

Ngoài ra, Bộ còn phối hợp với các Bộ, ngành liên quan (Tài chính, Ngân

hàng chính sách xã hội) xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn

quy trình thủ tục để người lao động vay vốn đi làm việc ở ngoài. Phối hợp với

Bộ Công an, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao để xây

dựng văn bản hướng dẫn về ký quỹ cho người lao động đi làm việc tại Hàn

Quốc theo chương trình cấp phép lao động EPS (Employment Permit System).

Khi xảy ra các vụ việc lớn ở nước ngoài, như chiến tranh, thiên tai,….. phối hợp

với Bộ Ngoại giao, Bộ Công an trình Chính phủ phương án di tản, phương án

đưa người lao động về nước an toàn.

- Cơ quan đại diện ngoại giao, Ban Quản lý lao đdộng thuộc Cơ quan đại

diện ngoại giao: Đến nay, hầu hết các nước nhận lao động Việt Nam đều có Cơ

quan đại diện, trong đó tại 8 nước có Ban Quản lý lao động, bao gồm: Hàn

Quốc, Nhật Bản, Đài Loan, Malaysia, Các Tiểu vương quốc A-rập thống nhất,

Ảrập-Xê-út. Ở các thị trường có nhiều lao động như: Đài Loan, Nhật Bản, phần

lớn các doanh nghiệp đưa lao động đi đều có cán bộ đại diện để quản lý và giải

quyết các vấn đề phát sinh đối với người lao động. Nhờ đó, đã phát hiện và xử lý

kịp thời hầu hết các vấn đề phát sinh đối với người lao động, bảo đảm quyền và

lợi ích chính đáng của họ tại nước sở tại.

(3) Về phía các doanh nghiệp đưa lao động đi nước ngoài:

Theo quy định hiện hành, việc quản lý, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp

của người lao động còn là trách nhiệm của các doanh nghiệp đưa người lao động

đi làm việc ở nước ngoài. Khi đưa lao động ra nước ngoài, doanh nghiệp có

nghĩa vụ báo cáo và phối hợp với cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự

Việt Nam ở nước ngoài để quản lý và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người

lao động. Doanh nghiệp phải cử cán bộ quản lý tại thị trường lao động đặc thù,

các nước, khu vực doanh nghiệp đưa nhiều người lao động sang làm việc; phối

hợp chặt chẽ với đối tác theo dõi và hỗ trợ người lao động, đặc biệt là trong thời

gian thử việc; theo dõi, giám sát việc thực hiện hợp đồng lao động để bảo vệ

quyền lợi hợp pháp của người lao động do doanh nghiệp đưa đi trong suốt thời

gian làm việc theo hợp đồng ở nước ngoài; giải quyết kịp thời các phát sinh vượt

quá khả năng tự giải quyết của người lao động hoặc khi người lao động yêu cầu

103

trợ giúp.

Doanh nghiệp có nghĩa vụ phối hợp với bên nước ngoài giải quyết các

vấn đề phát sinh khi người lao động chết, bị tai nạn lao động, tai nạn rủi ro, bị

bệnh nghề nghiệp, bị xâm hại tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, tài sản

và giải quyết tranh chấp liên quan đến người lao động.

Với những trường hợp vượt quá thẩm quyền giải quyết, doanh nghiệp

phải báo cáo và phối hợp với cơ quan đại diện ta ở nước sở tại để can thiệp, giải

quyết. Trong trường hợp người lao động bỏ trốn, doanh nghiệp cần phối hợp với

đối tác, gia đình và người bảo lãnh vận động, thuyết phục người lao động trở lại

nơi làm việc theo hợp đồng. Nếu người lao động không thực hiện, doanh nghiệp

phối hợp với đối tác thực hiện việc thông báo tới Cơ quan đại diện ngoại giao và

lãnh sự Việt Nam ở nước sở tại để xử lý theo quy định của pháp luật.

Thực hiện quy định này, trong quá trình đào tạo trước khi xuất cảnh,

doanh nghiệp phải phổ biến cụ thể cho người lao động các địa chỉ, điện thoại

liên lạc của đại diện doanh nghiệp tại nước tiếp nhận và tại Việt Nam, của Ban

Quản lý lao động hoặc Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước sở tại và của các cơ

quan liên quan trong và ngoài nước để người lao động liên hệ đề nghị trợ giúp

khi gặp vấn đề khó khăn. Khi lao động xuất cảnh, doanh nghiệp phải thông báo

và phối hợp với đối tác nước ngoài (công ty môi giới hoặc người sử dụng lao

động) đón và tiếp nhận người lao động tại nơi nhập cảnh vào nước sở tại.

Trường hợp cần thiết, phải cử cán bộ cùng đi và phối hợp với phía nước ngoài

đưa người lao động đến nơi làm việc.

Thực tế cho thấy, thời gian qua, nhiều doanh nghiệp đã cử cán bộ đại diện

sang các thị trường doanh nghiệp có nhiều lao động để làm nhiệm vụ quản lý, hỗ

trợ người lao động và phát triển thị trường. Vì vậy, nhiều phát sinh liên quan đến

quyền lợi hợp pháp của người lao động trong thời gian làm việc ở nước ngoài

được doanh nghiệp phối hợp với chủ sử dụng lao động, Ban Quản lý lao động

hoặc cơ quan đại diện ta ở ngoài nước xử lý và giải quyết kịp thời.

Tuy nhiên, việc cử cán bộ sang các thị trường để quản lý lao động của

doanh nghiệp còn gặp nhiều khó khăn, vì hầu hết các nước tiếp nhận lao động

104

không cho phép các doanh nghiệp đặt văn phòng quản lý lao động tại nước họ.

Chính sách của một số nước tiếp nhận lao động chỉ cấp visa cho cán bộ doanh

nghiệp trong thời gian ngắn và không thừa nhận tư cách cán bộ doanh nghiệp

làm nhiệm vụ quản lý lao động nên nhiều vụ việc phát sinh cán bộ Ban Quản lý

lao động phải trực tiếp tham gia xử lý. Tại các thị trường như Đài Loan, Nhật

Bản, Ca-ta, UAE, Ả rập-xê-út…việc xin thị thực cho cán bộ đại diện của doanh

nghiệp rất khó khăn, phải có người bảo lãnh, thời gian cư trú không dài, khoảng

14 ngày đến 60 ngày tuỳ từng thị trường. Để khắc phục tình hình trên, phần lớn

các doanh nghiệp đều cử cán bộ sang quản lý lao động dưới danh nghĩa “cán bộ

phiên dịch cho đối tác”, “người lao động”. Vì vậy, những cán bộ này không đủ

địa vị pháp lý và gặp khó khăn để làm việc với các tổ chức hữu quan của nước

sở tại khi xử lý các vụ việc phát sinh.

Do những khó khăn về thủ tục pháp lý, nên hiện nay chỉ còn một số ít

doanh nghiệp duy trì cán bộ đại diện thường xuyên tại văn phòng của đối tác

tiếp nhận lao động, còn lại chủ yếu là cử cán bộ định kỳ sang kiểm tra, nắm tình

hình ở nước ngoài hoặc cử cán bộ sang giải quyết khi có vụ việc phát sinh đối

với người lao động. Đây là nguyên nhân chính dẫn đến việc không kịp thời phát

hiện và xử lý các vụ việc phát sinh giữa lao động với chủ sử dụng mà hậu quả là

thiệt hại cho cả doanh nghiệp và người lao động.

Bên cạnh những doanh nghiệp đã làm tốt việc quản lý lao động thì vẫn có

những doanh nghiệp còn chậm chễ trong việc giải quyết vụ việc phát sinh đối

với lao động. Khi có vụ việc phát sinh, doanh nghiệp cử cán bộ không đủ năng

lực hoặc không cử cán bộ sang giải quyết ngay, để vụ việc bị phức tạp hóa, gây

thiệt hại cho cả người lao động và chủ sử dụng. Một số doanh nghiệp chưa chủ

động tìm hiểu nguyên nhân vụ việc, chưa tích cực bảo vệ quyền và lợi ích hợp

pháp của người lao động. Vẫn có doanh nghiệp chưa theo dõi sát sao tình hình

lao động làm việc ở nước ngoài nên chậm phát hiện các vấn đề phát sinh đối với

người lao động để kịp thời xử lý. Việc tuân thủ yêu cầu báo cáo với Cơ quan đại

diện danh sách, địa chỉ của người lao động làm việc ở nước ngoài (đặc biệt là tại

những địa bàn không có Ban Quản lý lao động hoặc không có cơ quan đại diện

ngoại giao Việt Nam) chưa được các doanh nghiệp chấp hành đầy đủ, dẫn đến

105

các cơ quan đại diện gặp khó khăn trong công tác bảo hộ người lao động.

Công tác thông tin, tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp luật gắn với

thực hiện công khai, minh bạch thông tin có nhiều đổi mới tích cực về nội dung,

hình thức. Cục Quản lý lao động ngoài nước cập nhật thường xuyên thông tin

doanh nghiệp hoạt động dịch vụ và thị trường tiếp nhận lao động trên trang điện

tử www.dolab.gov.vn; đẩy mạnh hoạt động tư vấn qua đường dây nóng và hệ

thống Văn phòng thông tin di cư; hằng năm phát hành 4 số ấn phẩm thông tin về

chính sách, pháp luật, thị trường tiếp nhận lao động với số lượng 5.000 cuốn,

phát hành 5.000 cuốn sổ tay hỏi đáp giải quyết các tình hình phát sinh, phát hành

khoảng 30.000 tờ rơi và 6.000 áp phích giới thiệu các chính sách xuất khẩu lao

động. Đặc biệt là việc phổ biến thông tin qua Cổng thông tin điện tử của Cục

quản lý lao động ngoài nước từ năm 2016 đã tạo chuyển biến tích cực trong tiếp

cận thông tin của người dân và doanh nghiệp, góp phần đáng kể hạn chế, giảm

thiểu rủi ro đối với người lao động do các hành vi lừa đảo trong hoạt động này.

3.3.3.2. Thực tiễn phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền bảo hộ

ngoài nước

Hiện nay, cơ quan có thẩm quyền bảo hộ ngoài nước gồm: Hai đơn vị trực

thuộc Bộ Ngoại giao có nhiệm vụ trực tiếp thực hiện chức năng bảo hộ quyền

lợi công dân Việt Nam ở nước ngoài là Cục Lãnh sự và Ủy ban Nhà nước về

người Việt Nam ở nước ngoài; các cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài.

Cục Lãnh sự thực hiện các chức năng liên quan đến BHCD như [19]:

Quản lý nhà nước về hoạt động di cư của công dân Việt Nam ra nước ngoài; bảo

hộ lãnh sự đối với công dân, pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài; hướng dẫn, chỉ

đạo các cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài phối hợp với các cơ quan có

thẩm quyền trong việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Việt

Nam xuất cảnh và cư trú ở nước ngoài. Để tăng cường hiệu quả công tác BHCD,

Phòng Bảo hộ công dân và pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài trực thuộc Cục

Lãnh sự Bộ Ngoại giao được thành lập vào tháng 4/2012, là đầu mối giải quyết

các vấn đề liên quan đến BHCD Việt Nam ở nước ngoài. Bên cạnh đó, Cổng

thông tin điện tử về công tác lãnh sự do Cục Lãnh sự quản lý, đăng tải các thông

106

tin về BHCD, đưa ra các cảnh báo cần thiết cho công dân để phòng ngừa, tránh

các rủi ro, thảm họa có thể gây nguy hiểm đến tính mạng khi họ xuất cảnh và cư

trú ở nước ngoài. Tổng đài điện thoại hỗ trợ công tác BHCD và pháp nhân Việt

Nam nước ngoài đi vào hoạt động từ tháng 02/2015, tiếp nhận tất cả các cuộc

gọi cung cấp thông tin, phản ánh yêu cầu, đề nghị giúp đỡ công dân và pháp

nhân Việt Nam ở ngước ngoài.

Ủy ban Nhà nước về người Việt Nam ở nước ngoài (sau đây gọi là Ủy

ban) là cơ quan cấp tổng cục trực thuộc Bộ Ngoại giao thực hiện chức năng

quản lý nhà nước về công tác đối với người Việt Nam ở nước ngoài. Theo đó,

Ủy ban có nhiệm vụ tổng hợp, đánh giá tình hình cộng đồng người Việt Nam ở

nước ngoài; hỗ trợ, tạo điều kiện thuận lợi cho người Việt Nam ở nước ngoài ổn

định cuộc sống, hòa nhập vào xã hội sở tại, thực hiện đại đoàn kết dân tộc; tổ

chức, hướng dẫn các tổ chức, cá nhân người Việt Nam ở nước ngoài trong mối

liên hệ với trong nước [20].

Qua những thực tiễn trên cho thấy, việc bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp

của công dân Việt Nam được các cơ quan chức năng Việt Nam tiến hành chủ

động và khá bài bản. Công tác này cơ bản đều được thực hiện thông qua cơ chế

chỉ đạo, điều hành trực tiếp từ Bộ Ngoại giao (Cục Lãnh sự) tới các cơ quan đại

diện có liên quan.

Các cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài đóng vai trò then chốt trong

thực hiện hoạt động bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài. Mới đây, Luật Cơ

quan đại diện năm 2009, sửa đổi, bổ sung năm 2017 đã quy định chức năng,

nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của cơ quan đại diện ngoại giao và phái đoàn đại

diện thường trực của Việt Nam tại các tổ chức quốc tế liên chính phủ. Theo đó,

cơ quan đại diện bao gồm cơ quan đại diện ngoại giao (là Đại sứ quán)[10;

Khoản 1 Điều 4], cơ quan đại diện lãnh sự (là Tổng Lãnh sự quán và Lãnh sự

quán) [10; Khoản 2 Điều 4], cơ quan đại diện tại tổ chức quốc tế (là Phái đoàn

thường trực, Phái đoàn, Phái đoàn quan sát viên thường trực và cơ quan có tên

gọi khác thực hiện chức năng đại diện của Nhà nước Việt Nam tại tổ chức quốc

tế liên chính phủ)[10; Khoản 3 Điều 4; khoản 2, Điều 2]. Hiện nay, các cơ quan

107

này là cơ quan chủ yếu bảo hộ công dân và pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài.

Cơ quan đại diện được Chính phủ thành lập căn cứ yêu cầu hoạt động

quan hệ đối ngoại, trên cơ sở thỏa thuận với quốc gia, tổ chức quốc tế tiếp nhận,

và do Bộ Ngoại giao trực tiếp quản lý. Cơ quan đại diện có thực hiện nhiệm vụ

lãnh sự (bao gồm hoạt động bảo hộ lãnh sự), và nhiệm vụ hỗ trợ, bảo vệ cộng

đồng người Việt Nam ở nước ngoài [10; Điều 7; Điều 8].

Trong lĩnh vực lao động, Cục quản lý lao động ngoài nước thuộc Bộ Lao

động – Thương binh và xã hội có trách nhiệm giúp Bộ trưởng thực hiện chức

năng quản lý nhà nước về người lao động Việt nam đi làm việc ở nước ngoài

theo hợp đồng; Ban Quản lý lao động trực thuộc Cơ quan đại diện Việt Nam do

Bộ Lao động – Thương binh và xã hội phối hợp với Bộ Ngoại giao, Bộ Nội vụ

thành lập ở những nước, khu vực có nhiều lao động Việt Nam. Hiện nay, Việt

Nam có Ban quản lý lao động ở 6 quốc gia có đông lao động Việt Nam đang

làm việc, gồm: Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Malaysia, UAE, Saudi Arabia.

Đối với các nước chưa thành lập Ban quản lý lao động thì Cơ quan đại diện Việt

Nam ở nước sở tại sẽ thay mặt nhà nước quản lý và hỗ trợ giải quyết các vấn đề

liên quan tới lao động Việt Nam đang làm việc tại nước đó.

3.3.3.3. Thực tiễn phối hợp giữa các cơ quan chức năng thực hiện công

tác BHCD Việt Nam với quan chức năng nước sở tại

Công tác bảo hộ công dân thời gian qua đạt được những kết quả tích cực,

bên cạnh sự nỗ lực của các cơ quan chức năng Việt Nam ở ngoài nước còn có sự

phối hợp chặt chẽ với cơ quan chức năng nước sở tại. Hầu hết các nước có lao

động Việt Nam sinh sống và làm việc đều tạo điều kiện tối đa cho công tác bảo

hộ công dân.

Một số nước có công dân đi làm việc nhiều ở nước ngoài hoặc lượng

người di cư đông tương tự như Việt Nam đã thiết lập ra những cơ chế linh hoạt

và hiệu quả như thành lập ra cơ quan chuyên trách. Sri Lanka thành lập Uỷ ban

Cố vấn cấp cao với sự tham gia của các Bộ, tổ chức tư nhân, công đoàn, các tổ

chức xã hội dân sự; Uỷ ban điều phối liên bộ cũng được thiết lập để thúc đẩy

công việc qua các đầu mối từ các Bộ, ngành chủ chốt [60; tr.79]. Theo đó, cơ

108

quan này có thẩm quyền đưa ra những quyết định về tác chiến hoặc trực tiếp

giao nhiệm vụ cho cơ quan chức năng khi có vụ việc xảy ra; có thể đề ra quy

định về chế độ trao đổi, cập nhật thông tin, thành lập đội phản ứng nhanh giữa

các cơ quan liên quan để giải quyết vụ việc.

Ở nước ta, khi có tình huống cần phải BHCD thì nhiều biện pháp nghiệp

vụ đã được các cơ quan đại diện chủ động triển khai, góp phần tích cực, hiệu

quả cho công tác BHCD, có thể kể đến như: thường xuyên trao đổi với cơ quan

chức năng sở tại tạo thuận lợi cho công dân ta sinh sống, học tập, làm ăn hợp

pháp, kịp thời bảo hộ công dân bị bắt, tạm giữ, tạm giam do vi phạm pháp luật

sở tại; hỗ trợ, giúp đỡ đối với trường hợp gặp khó khăn; giải quyết đưa thi hài,

tro cốt người bị tử vong; vận động, quyên góp hỗ trợ chi phí hỏa thiêu, vận

chuyển đưa tro cốt/thi hài công dân bị tử vong về nước; hỗ trợ tối đa cho gia

đình các nạn nhân trong quá trình làm thủ tục tiếp nhận; vận động hội đoàn

người Việt hỗ trợ tích cực cho công tác bảo hộ công dân; cử cán bộ tham dự các

phiên Tòa để bảo vệ quyền lợi cho người lao động và yêu cầu phía chủ sử dụng

lao động, công ty bảo hiểm bồi thường cho công dân khi gặp tai nạn lao động;

đưa tin khuyến cáo công dân và cử cán bộ trực số điện thoại đường dây nóng

24/7 để kịp thời có biện pháp bảo hộ trong tình huống khủng hoảng v.v. Các Cơ

quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài đã góp phần giải quyết nhiều vụ việc,

được thân nhân, gia đình công dân Việt Nam gặp khó khăn, hoạn nạn ở nước

ngoài ghi nhận và đánh giá cao.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, theo đánh giá của nhiều

chuyên gia thì cơ chế phối hợp với quốc gia sở tại vẫn đang là một khâu yếu

trong công tác bảo hộ người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài, nhất là đối với

những địa bàn chưa có cơ quan đại diện của Việt Nam. Hiện nay, nước ta vẫn

chưa có cơ chế phối hợp chặt chẽ, quy định trách nhiệm giữa cơ quan chức năng

trong nước với cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài, doanh nghiệp phái cử

với quốc gia sở tại. Trong trường hợp phải giải quyết tình huống khủng hoảng,

nhanh và gấp thì chưa tạo được sự nhất quán, hiệu quả. Điều đó phần nào làm

giảm hiệu quả của công tác bảo hộ công dân nói chung và bảo hộ người Việt

109

Nam đi lao động ở nước ngoài nói riêng.

3.4. Đánh giá chung

3.4.1. Kết quả đạt được

Công tác BHCD thời gian qua đã và đang đạt những kết quả rất đáng khích lệ.

a) Về mặt pháp luật: Trong những năm qua, song song với việc thúc đẩy di

cư hợp pháp, hệ thống chính sách, pháp luật của Việt Nam về đưa người Việt

Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động, về

BHCD, bảo hộ người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài…đã có

những quy định tương đối cụ thể nhằm bảo hộ các quyền về sức khỏe, tính

mạng, danh dự, nhân phẩm và các quyền lợi ích chính đáng khác của công dân

khi sinh sống, lao động, học tập ở nước ngoài.

b) Về thực tiễn bảo hộ người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

- Số vụ việc, số lượng người lao động ở nước ngoài được bảo hộ ngày

càng tăng lên: Quán triệt phương châm “Bảo hộ chủ động, kịp thời, nhanh

chóng, hiệu quả”, thời gian qua, Bộ Ngoại giao không ngừng tăng cường phối

hợp với các Bộ, ngành liên quan trong nước, với cơ quan đại diện Việt Nam ở

nước ngoài hỗ trợ, giải quyết nhiều vụ việc khác liên quan đến người lao động

như: nợ tiền lương; mất việc, bị tai nạn, bị chết trong khi làm việc… nhanh

chóng xử lý hiệu quả, đưa người lao động an toàn về nước. Nhiều kết quả nổi

bật về công tác bảo hộ công dân như: Giai đoạn 2010 - 2017, Văn phòng Hợp

tác Kinh tế Văn hóa Việt Nam tại Đài Loan đã tiếp nhận và xử lý gần 4000 đơn

thư khiếu nại của người lao động (trung bình 500 đơn/năm), người thân hoặc do

các cơ quan chức năng Đài Loan chuyển đến liên quan đến quyền lợi của lao

động; phối hợp với cơ quan chức năng sở tại cấp phát giấy tờ và hỗ trợ các thủ

tục cần thiết tiếp nhận 58.784 lao động bị trục xuất về nước.

Từ 2011-2016 các cơ quan đại diện đã hỗ trợ 6.012 người Việt Nam bị

bắt giữ do phạm pháp theo tư cách lưu trú tại Nhật Bản; 15.017 người Việt Nam

cư trú bất hợp pháp tại Nhật Bản (từ 2013-2017) [98]. Bảo hộ quyền lợi của 57

lao động tại An-giê-ri đầu tháng 9/2015 do xô xát giữa người lao động và doanh

nghiệp sử dụng lao động Trung Quốc do doanh nghiệp tự ý thay đổi cách tính

110

lương từ công nhật sang hình thức khoán mà chưa có sự thỏa thuận với lao

động. Bảo hộ 164 lao động bị Ca-ta bắt vì liên quan đến buôn bán rượu lậu, nhờ

sự chỉ đạo kịp thời của Bộ, ngành liên quan và sự can thiệp bảo hộ quyết liệt của

Cơ quan đại diện, phía Ca-ta đã chấp nhận chỉ trục xuất 32 lao động thay vì trục

xuất tất cả 164 lao động…[98].

Năm 2017, Cục Lãnh sự đã phối hợp với các cơ quan chức năng bảo hộ

8.024 công dân Việt Nam ở nước ngoài, tăng 26% so với năm 2016 (6.378 công

dân). Trong đó, nước ta đã thực hiện bảo hộ 3.933 công dân tại Trung Quốc

(chiếm 49%) và 2.685 công dân tại Đông Nam Á (chiếm 33%). Trung Quốc và

các nước Đông Nam Á là những địa bàn có số vụ việc lớn, chủ yếu do công dân

xuất cảnh trái phép đi lao động tự do, tìm kiếm việc làm; Các loại vi phạm chủ

yếu là buôn lậu, sản xuất hàng giả, trộm cắp, hoạt động mại dâm, buôn bán ma

túy, tổ chức vượt biên, buôn bán người…[37]. Tại các địa bàn có nhiều lao động

hợp đồng, tu nghiệp sinh (như Nhật Bản, Hàn Quốc, Ả-rập Xê-út, Ca-ta…) tỉ lệ

vi phạm pháp luật của công dân cũng khá cao, chủ yếu là trộm cắp, buôn lậu,

nấu rượu lậu, đánh nhau...

Tại Nhật Bản, số vụ phạm tội của người Việt Nam vẫn đứng đầu tổng số

vụ vi phạm của người nước ngoài tại nước này. Các đường dây đưa người vượt

biên trái phép sang Trung Quốc, Đài Loan, sang Anh, Pháp, Tây-Ban-Nha qua

các ngả Đông Âu (Nga, U-crai-na, Bê-la-rút…) vẫn diễn biến phức tạp. Trên cơ

sở thông tin về các đối tượng và đường dây tội phạm thu thập được trong quá

trình thực hiện công tác bảo hộ công dân, các cơ quan chức năng Việt Nam đã

chủ động cung cấp cho Bộ Công an điều tra, ngăn chặn, bóc gỡ các đường dây

đưa người vượt biên và xử lý, truy tố một số đối tượng chủ chốt trong các đường

dây này.

Năm 2018, Việt Nam đã thực hiện các biện pháp bảo hộ đối với 10.378

công dân gặp khó khăn hoạn nạn ở nước ngoài, tăng 2.354 trường hợp (tương

đương 22%) so với năm trước. Trong đó, số công dân được bảo hộ tại Đông Bắc

Á là 6.546 người (riêng tại Trung Quốc là 6.266 người); tại Đông Nam Á là

2.498 người; tại các khu vực khác là 1.334 người (trong đó tại châu Âu là 820

111

người, châu Mỹ là 104 người, châu Phi là 394 người) [38].

Để hỗ trợ công dân Việt Nam ở nước ngoài trong tình trạng khó khăn, ốm

đau không thể tự chi trả kinh phí, Quỹ bảo hộ công dân đã được phát huy tối đa.

Đây là Quỹ do Chính phủ thành lập và vận hành theo nguyên tắc đặt cọc, tạm

ứng và truy thu sau, tương tự như quy định về Bảo hộ công dân của tất cả các

quốc gia trên thế giới. Nguyên tắc này đã giúp việc hỗ trợ công dân được kịp

thời khi họ gặp khó khăn ở nước ngoài mà bản thân không thể tự khắc phục

được tại thời điểm đó cũng như việc hồi hương công dân được nhanh chóng và

thuận lợi. Trong năm 2019, Quỹ Bảo hộ công dân đã sử dụng hiệu quả kinh phí

để đưa 523 công dân, ngư dân ta bị bắt giam, tù đày, gặp khó khăn ở nước ngoài

về nước, tập trung chủ yếu là ngư dân các tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu, Kiên Giang,

Quảng Ngãi...

Qua thực tiễn công tác hỗ trợ, BHCDViệt Nam đi làm việc ở nước ngoài

theo các ĐƯQTVHTLĐ, có thể nhận thấy: việc bảo hộ đối với người Việt Nam

đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng cá nhân hoặc những người tự ý bỏ hợp

đồng, ở lại nước ngoài làm việc trái phép, những người bị lừa đảo xuất khẩu lao

động sống lang thang ở nước ngoài, phụ nữ bị lừa bán ra nước ngoài làm gái mại

dâm, đang là vấn đề nan giải. Do họ không đăng ký công dân với cơ quan đại

diện Việt Nam ở nước ngoài, không ai quản lý, nên khi có tai nạn, rủi ro…, chưa

thể khẳng định ngay họ có phải là công dân Việt Nam hay không để tiến hành

bảo hộ, giúp đỡ. Để có thể giúp đỡ, bảo hộ cho họ, Cơ quan đại diện cần có một

thời gian nhất định để tiến hành xác minh kể từ khi nhận được thông tin. Ngoài

ra, phải tìm nguồn tài chính để chi phí và mua vé máy bay đưa họ về nước vì

nguồn chi của Quỹ Bảo hộ công dân chủ yếu là trên nguyên tắc tạm ứng hoặc có

bảo lãnh, đặt cọc.

- Về chất lượng công tác bảo hộ: Các phương án bảo hộ người lao động ở

nước ngoài ngày càng mang tính chủ động, ứng phó kịp thời trước những diễn

biến phức tạp, khó lường như vụ việc giải cứu hàng ngàn người lao động trong

vụ xung đột ở Li-bi năm 2011 và 2014; kế hoạch ứng phó với tình hình căng

112

thẳng trên bán đảo Triều Tiên…

c) Về công tác quản lý hoạt động đưa người Việt Nam đi làm việc ở nước

ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ

Trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ theo luật định, Bộ Ngoại giao đã chủ

động chỉ đạo cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài tăng cường công tác quản

lý và bảo hộ người lao động Việt Nam làm việc ở nước ngoài, tăng cường cung

cấp thông tin và phối hợp với Bộ Công an trong thực hiện các biện pháp chống

trốn, phát hiện, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật:

- Đã hình thành một số mô hình quản lý lao động ở nước ngoài phù hợp

với đặc thù của từng thị trường. Cụ thể, ở những nước có nhiều lao động Việt

Nam, đã thành lập 6 Ban Quản lý lao động trực thuộc Cơ quan đại diện ngoại

giao của Việt Nam (Malaysia, Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Các tiểu vương

quốc Ả rập thống nhất, và Ả rập Xê út). Ở những thị trường có ít lao động thì có

cán bộ phụ trách quản lý lao động tại Cơ quan đại diện ngoại giao như tại UAE,

Ả rập Xê út.

- Các Ban quản lý lao động để thực hiện một số chức năng quản lý, theo

dõi, kiểm tra, giám sát và hỗ trợ kịp thời cho lao động, cho doanh nghiệp trong

quá trình người lao động làm việc ở nước bạn. Các cơ quan đại diện ngoại giao,

nơi chưa có Ban quản lý lao động, đã tích cực, chủ động thực hiện công tác bảo

hộ, giúp đỡ người lao động ở nước ngoài khi người lao động liên hệ, yêu cầu

- Theo quy định của pháp luật, các doanh nghiệp dịch vụ có trách nhiệm

cử đại diện để quản lý và bảo vệ quyền lợi của người lao động ở nước ngoài.

Các doanh nghiệp đều đã cử đại diện quản lý lao động sang các thị trường doanh

nghiệp đưa nhiều lao động đi và phần lớn các doanh nghiệp đã theo dõi, kịp thời

xử lý các vấn đề phát sinh đối với người lao động.

- Hợp tác quốc tế trong lĩnh vực người lao động đi làm việc ở nước ngoài

theo hợp đồng thời gian qua đã được tăng cường và xúc tiến mạnh mẽ, đem lại

các hiệu quả thiết thực. Việt Nam đã trở thành thành viên chính thức của Tổ

chức di cư quốc tế (IOM) tháng 11/2007, tham gia tích cực các hoạt động của tổ

chức lao động quốc tế (ILO), các hoạt động hợp tác về di cư lao động của các

113

nước trong ASEAN. Nhiều hoạt động được đặt ra giữa các nước thành viên

hướng đến việc thống nhất các hành động chung nhằm đưa ra các khuyến nghị

bảo vệ tốt nhất quyền lợi của người lao động đi làm việc ở nước ngoài và các

biện pháp thực hiện nó thông qua việc trao đổi kinh nghiệm giữa các nước trong

khu vực, cũng như tham gia các diễn đàn trong nước và quốc tế trong lĩnh vực

nay. Các tổ chức quốc tế này đã hỗ trợ hoạt động đưa lao động đi làm việc ở

nước ngoài thông qua việc triển khai một số dự án nâng cao năng lực về di cư an

toàn như dự án với IOM về thúc đẩy di cư lao động an toàn từ Việt Nam; Dự án

Hành động ba bên nhằm bảo vệ người lao động trong và từ khu vực tiểu vùng

sông Mê Công mở rộng (Dự án Tam giác) do ILO tài trợ; Dự án về tăng quyền

năng cho phụ nữ Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài do Cơ quan phụ nữ của

Liên hợp quốc (UNWOMEN) tài trợ.

- Trong thời gian qua, hoạt động quản lý nhà nước đã hỗ trợ cho các

khâu xúc tiến, củng cố và phát triển thị trường lao động ngoài nước; nâng cao

năng lực cán bộ quản lý từ trung ương tới địa phương và đội ngũ cán bộ nghiệp

vụ của các doanh nghiệp; hình thành các mạng lưới tư vấn cho người lao động

tại cơ sở và nâng cao trình độ người lao động để có thể tiếp cận được các thị

trường có thu nhập cao nhưng cũng đòi hỏi trình độ chuyên môn cao của người

lao động.

- Về công tác xúc tiến, đàm phán, mở thị trường: công tác xúc tiến, đàm

phán, mở thị trường đã được đẩy mạnh. Các năm gần đây đã ký Hiệp định mở

rộng hàng loạt các thị trường như…

d) Yếu tố bảo đảm cho kết quả đạt được

Việc bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Việt Nam đi làm

việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ được các cơ quan chức năng Việt

Nam tiến hành chủ động và khá bài bản. Công tác này cơ bản đều được thực

hiện thông qua cơ chế chỉ đạo, điều hành trực tiếp từ Bộ Ngoại giao (Cục Lãnh

sự) tới các cơ quan đại diện có liên quan. Trong một số vụ việc phức tạp như vụ

việc tại Li-bi đã xuất hiện mô hình Ban chỉ đạo với cơ chế làm việc dưới sự chỉ

đạo trực tiếp của một Phó Thủ tướng Chính phủ và sự tham gia của đại diện

114

Lãnh đạo các Bộ, ngành có liên quan để xử lý, ứng phó kịp thời. Đáng chú ý là

vụ việc tại Triều Tiên. Với tính chất phức tạp của vấn đề, Bộ Ngoại giao đã xây

dựng phương án ứng phó với kịch bản cụ thể và phân công các Bộ, ngành có

liên quan trong cơ chế Uỷ ban chỉ đạo liên ngành để trình Thủ tướng Chính phủ

ban hành Kế hoạch triển khai. Đây là cách làm mới, tạo ra sự liên kết, liên ngành

giữa các cơ quan để sẵn sàng ứng phó khi khủng hoảng xảy ra, bảo đảm công tác

bảo hộ công dân đạt được hiệu quả cao nhất.

Thực tiễn cho thấy hiệu quả của công tác này được bảo đảm xuất phát từ

những yếu tố sau:

Trước hết, khi khủng hoảng xảy ra tại nước sở tại, người đứng đầu Chính

phủ và một số thành viên chính phủ đã trực tiếp tham gia chỉ đạo, điều hành để

nhanh chóng quyết định các vấn đề phát sinh, bảo đảm công tác bảo hộ công dân

đạt hiệu quả cao nhất.

Thứ hai, các cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài cơ bản đã

hoàn thiện, xây dựng được hệ thống đường dây nóng trực tuyến 24/7, thông tin

rộng rãi trên cổng thông tin của cơ quan đại diện, bảo đảm hỗ trợ công dân khi

cần thiết.

Thứ ba, các quốc gia mà Việt Nam ký các hiệp định hợp tác về lao động

cũng như nhiều quốc gia trên thế giới sẵn sàng hợp tác, hỗ trợ ứng phó với

khủng hoảng khi có đề nghị của Việt Nam để giải cứu, bảo hộ người lao động ở

khu vực xảy ra khủng hoảng hay khi người lao động gặp khó khăn.

Thứ tư, người lao động Việt Nam thường có xu hướng sống tập trung ở

một số điểm ở nước sở tại nên tạo nhiều thuận lợi cho công tác bảo hộ khi khủng

hoảng xảy ra.

3.4.2. Những hạn chế và nguyên nhân

a) Những hạn chế

Bên cạnh những thành công trên, công tác bảo hộ công dân Việt Nam đi

làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ còn một số hạn chế, bất cập,

chưa đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn. Cụ thể là:

115

i) Về mặt pháp luật

Bảo hộ người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài là một chủ trương xuyên

suốt của Đảng và Nhà nước ta trong bối cảnh tăng cường hội nhập quốc tế, đẩy

mạnh xuất khẩu lao động, di cư lao động hợp pháp. Theo đó, nhiều văn bản luật

đã ra đời từng bước thể chế hoá những quan điểm, chủ trương lớn của Đảng về

vấn đề này. Tuy nhiên, không phải lúc nào hệ thống pháp luật cũng thể chế hoá

đầy đủ quan điểm của Đảng, đồng thời, dung hoà được mối quan hệ giữa luật

pháp quốc tế và Việt Nam, đặc biệt là trong các hoạt động bảo vệ quyền lợi của

công dân chống lại sự vi phạm của nước ngoài. Các quy định về BHCD Việt

Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ còn tồn tại trong nhiều

văn bản khác nhau; nội hàm khái niệm BHCD còn chưa được hiểu và áp dụng

thống nhất; chưa có thể chế pháp luật đầy đủ cho việc xử lý khủng hoảng cũng

như tạo căn cứ pháp lý cho việc BHCD trong tình huống khủng hoảng; cơ chế

BHCD chưa được cụ thể hoá, trách nhiệm BHCD của các chủ thể chưa được

minh định trong các văn bản luật….Thực tế này đã ảnh hưởng không nhỏ đến

hiệu quả BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ,

đặc biệt là trong tình huống khủng hoảng bất ngờ xảy ra.

ii) Về mặt thực tiễn:

Hiện nay, nước ta chưa có chiến lược cho hoạt động dịch vụ đưa người

lao động đi làm việc ở nước ngoài, nên không có nguồn lao động để chủ động

đáp ứng nhu cầu thị trường lao động ngoài nước, đặc biệt trong bối cảnh lao

động có kỹ thuật như hàn, tiện, xây dựng, hàng hải, hộ lý... rất khó tuyển trong

khi rất nhiều thị trường lao động ngoài nước có nhu cầu rất lớn.

- Công tác quản lý lao động, bảo hộ và hỗ trợ người lao động Việt Nam

làm việc ở nước ngoài có lúc, có nơi còn chưa kịp thời, chưa triệt để;mới quan

tâm, tập trung xử lý chủ yếu các vụ việc khi đã phát sinh, những vụ việc lớn có

tính chất nghiêm trọng hoặc mang tính tập thể. Nguyên nhân là do địa bàn làm

việc của lao động Việt Nam tại các nước rất rộng, trong khi số cán bộ của các

Ban quản lý lao động lại rất mỏng; thiếu sự kết nối giữa doanh nghiệp hoạt động

dịch vụ với các cơ quan đại diện; nhiều quốc gia chưa có Cơ quan đại diện hoặc

116

một Cơ quan đại diện phải kiêm nhiệm một số quốc gia (hiện ta mới mở 94 cơ

quan đại diện ngoại giao trên toàn thế giới). Lao động nữ chiếm khoảng 1/3 tổng

số lao động Việt Nam đang làm việc tại 40 nước và vùng lãnh thổ, Tập trung

đông nhất tại Đài Loan, Hàn Quốc, Malaysia. Bất bình đẳng và phân biệt đối xử

với phụ nữ di cư, việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong việc thực thi chính

sách đưa người lao động ra nước ngoài làm việc theo hợp đồng chưa được chú ý

đúng mức cũng làm cho việc bảo hộ lao động nữ đi làm việc ở nước ngoài có

nhiều hạn chế. Thực tế cho thấy, một số quốc gia như Philippin đã có các trung

tâm/ địa chỉ hỗ trợ cho phụ nữ bị quấy rối tình dục, lạm dụng tình dục, ngược

đãi, bị phân biệt đối xử do rào cản ngôn ngữ, sử dụng Internet... tại các nước có

lao động nữ của họ làm việc

- Tình trạng người lao động vi phạm pháp luật, bỏ trốn ra ngoài làm việc,

phá hợp đồng lao động với bên tuyển dụng... làm ảnh hưởng đến công tác xúc

tiến, mở rộng thị trường lao động ngoài nước.

- Việc cử cán bộ quản lý của doanh nghiệp sang thị trường nước bạn

theo quy định còn gặp nhiều khó khăn, hầu hết các nước tiếp nhận lao động

không cho phép các doanh nghiệp đặt văn phòng quản lý lao động tại nước sở

tại hoặc cử cán bộ đại diện Việt Nam sang. Để khắc phục tình hình trên, phần

lớn các doanh nghiệp đều cử cán bộ sang quản lý lao động dưới danh nghĩa

“cán bộ phiên dịch cho đối tác”, “người lao động”, vì vậy, những cán bộ này

không có địa vị pháp lý để quản lý và bảo vệ quyền lợi của người lao động khi

có những vụ việc phát sinh, bên cạnh đó, cũng gặp nhiều khó khăn để làm việc

với các tổ chức hữu quan của nước sở tại khi xử lý các vụ việc phát sinh đối

với người lao động.

- Chưa có các chính sách khuyến khích, hỗ trợ các doanh nghiệp, tổ chức

khai thác, mở rộng thị trường lao động ngoài nước, củng cố và phát triển thị

trường có nhiều lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài.

iii) Về sự phối hợp với cơ quan, tổ chức quốc tế:

Thời gian qua, các cơ quan đại diện Việt Nam đã luôn tích cực, chủ động

tìm kiếm sự hợp tác quốc tế trong lĩnh vực BHCD nói chung và người Việt Nam

117

đi làm việc ở nước ngoài nói riêng. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp các cơ

quan có thẩm quyền của các nước chưa ký kết Hiệp định lãnh sự với nước ta

không thông báo về việc bắt giữ, xét xử công dân Việt Nam cho các cơ quan đại

diện Việt Nam. Điều này gây bất lợi cho công tác bảo hộ công dân. Một điểm

bất lợi khác là tại các nước chưa ký Hiệp định tương trợ tư pháp với Việt Nam,

công dân Việt Nam sẽ phải làm thủ tục hợp pháp hoá nếu muốn sử dụng các

giấy tờ do các cơ quan của Việt Nam cấp, phải nộp tiền tạm ứng án phí khi khởi

kiện tại toà án, bản án, quyết định của Toà án nước ngoài không được công

nhận, thi hành tại Việt Nam [34; tr.132].v.v..

b) Nguyên nhân của những hạn chế

Một là, trong một số trường hợp cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài

không được cung cấp danh sách chi tiết về nhân thân, hộ chiếu của số lao động

do các doanh nghiệp phái cử đưa sang làm việc tại địa bàn. Việc này gây khó

khăn không nhỏ cho công tác bảo hộ công dân của cơ quan đại diện. Hiện nay, 8

Ban quản lý lao động đã được thành lập tại những nước có số lượng lớn lao

động Việt Nam như Ma-lai-xi-a, Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc (Đài Loan),

Các tiểu vương quốc Ả rập thống nhất, Ca-ta, Li-bi và Cộng hoà Séc. Tại những

địa bàn có Ban quản lý lao động, công tác quản lý, bảo vệ quyền và lợi ích hợp

pháp của người lao động có điều kiện để thực hiện tốt hơn, nhiều vụ việc nảy

sinh được phát hiện và xử lý kịp thời, không để kéo dài, gây hậu quả xấu. Tuy

nhiên, do địa bàn phân bố lao động Việt Nam tại các nước rất rộng trong khi số

cán bộ của Ban quản lý còn mỏng, kinh phí hoạt động eo hẹp nên có trường hợp

việc hỗ trợ người lao động Việt Nam chưa kịp thời và hiệu quả.

Hai là, có trường hợp một số doanh nghiệp phái cử chưa thực hiện

nghiêm quy định phải cử đại diện quản lý, trực tiếp và phối hợp với cơ quan đại

diện thực hiện việc bảo vệ quyền lợi của người lao động ở nước ngoài; chưa

chấp hành tốt chế độ báo cáo cho cơ quan quản lý nhà nước các cấp (không gửi

báo cáo định kỳ theo quy định, hoặc có gửi nhưng báo cáo không đầy đủ, chiếu

lệ…), dẫn đến tình trạng các số liệu liên quan đến lao động ngoài nước đôi khi

không đầy đủ, chính xác và không được cập nhật. Việc này gây khó khăn không

118

nhỏ cho công tác quản lý và xử lý các vụ việc phát sinh.

Ba là, hồ sơ pháp lý của người lao động thường không đầy đủ nên việc

thanh lý hợp đồng và giải quyết quyền lợi khi về nước gặp nhiều khó khăn, ảnh

hưởng đến quyền và lợi ích chính đáng của người lao động. Trong khi đó, hình

thức xử phạt áp dụng theo luật định đối với các hành vi vi phạm của doanh

nghiệp nhìn chung còn nhẹ, mới chỉ là cảnh cáo hoặc phạt tiền ở mức thấp 500

nghìn đồng, mức cao nhất là 40 triệu đồng. So với lợi nhuận mà doanh nghiệp

thu được thì mức xử phạt này quá thấp, chưa đủ sức răn đe.

Ngoài các yếu tố trên, thực tế cho thấy khi khủng hoảng xảy ra ở nước sở

tại, hầu hết các quốc gia đều cố gắng giải cứu công dân của mình qua cơ chế đơn

phương, song phương hoặc thông qua các tổ chức quốc tế như IOM hay

UNHCR, cơ chế hợp tác đa phương chưa thực sự phát huy hiệu quả. Công tác

hỗ trợ, bảo hộ công dân trong tình trạng khủng hoảng gặp nhiều khó khăn, xuất

phát từ những yếu tố sau:

(i) Tình huống khủng hoảng thường xảy ra nhanh, bất ngờ, trong khi thực

tiễn nước ta chưa có cơ quan chuyên trách cũng như khung pháp luật cụ thể để

xử lý vấn đề này. Đây cũng là một trong những rào cản khiến cho công tác bảo

hộ công dân, người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài gặp một số khó khăn.

(ii) Một số chủ sử dụng lao động ở khu vực không có chiến sự muốn giữ

lao động ở lại nên không hợp tác trong việc thanh toán tiền lương, cung cấp

phương tiện và hỗ trợ lao động di tản về nước;

(iii) Việc bảo đảm lương thực, thực phẩm trong quá trình di tản gặp nhiều

khó khăn do chiến sự diễn ra mạnh mẽ; một số lao động di tản đến Ai-cập phải

chờ đợi nhiều ngày mới quá cảnh được do nước này đóng cử biên giới với Li-bi;

(iv) Công tác phối hợp giữa các cơ quan liên quan còn lúng túng trong

giai đoạn đầu của chiến dịch; nguồn lực tài chính cho công tác di tản còn hạn

chế…. Một số doanh nghiệp phái cử còn chạy theo lợi nhuận, chưa quan tâm

đến bảo vệ lợi ích người lao động, nhiều vụ việc chưa phối hợp kịp thời với cơ

quan đại diện, dẫn đến khó khăn trong nắm tình hình, triển khai kịp thời công

tác bảo hộ quyền lợi của người lao động; nhiều doanh nghiệp chưa có đại diện

thường trú và chỉ cử người sang giải quyết vụ việc phát sinh nên việc theo dõi và

119

quản lý không kịp thời.

Ở trong nước, hệ thống pháp luật về bảo hộ công dân cơ bản hoàn thiện

nhưng các quy phạm về bảo hộ công dân còn nằm rải rác ở nhiều văn bản khác

nhau, chưa có một quy định chi tiết về bảo hộ công dân trong tình huống khủng

hoảng. Do đó, khi thực tế gặp phải tình huống khủng hoảng thì các cơ quan đại

diện còn lúng túng, gặp nhiều khó khăn khi triển khai các biện pháp ứng phó.

Bên cạnh đó, các ràng buộc pháp lý giữa lao động và các đơn vị sử dụng lao

động và cả doanh nghiệp phái cử còn lỏng lẻo. Khi xảy ra khủng hoảng, nhiều

doanh nghiệp từ chối trách nhiệm đưa công dân về nước.

Bên cạnh đó, cũng như nhiều nước trên thế giới, nước ta chưa có quy

trình chuẩn bảo hộ công dân khi gặp khủng hoảng ở sở tại để bảo hộ. Hơn nữa,

lao động Việt Nam đến làm việc chủ yếu là các nước đang phát triển, có mức

thu nhập trung bình, dẫn đến gặp nhiều khó khăn trong việc phối hợp với cơ

quan chức năng của nước sở tại. Tất cả những yếu tố trên đã trở thành rào cản

hạn chế hiệu quả của công tác bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài trong bối

cảnh hiện nay.

Có thể thấy, công tác quản lý người lao động làm việc ở nước ngoài cũng

như bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân còn có những bất cập. Đây

là một trong những nguyên nhân làm cho công tác xuất khẩu lao động chưa đạt

được yêu cầu mong muốn. Đồng thời, hậu quả tích tụ từ những mặt trái, tiêu cực

do phân biệt đối xử đối với lao động di cư từ các nước tiếp nhận và sử dụng lao

động đã khiến người lao động phải chọn lối thoát phá vỡ hợp đồng, bỏ trốn ra

ngoài làm việc. Đây là một trong những nguyên nhân biến họ trở thành lao động

120

di cư bất hợp pháp.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3

Những kết quả đạt được từ thực tiễn bảo hộ người Việt Nam đi làm việc ở

nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ thời gian qua cho thấy: Về cơ bản, công tác

BHCD đã đáp ứng sự quan tâm của xã hội, sự mong đợi của người dân và sự kỳ

vọng của Lãnh đạo Đảng, Nhà nước. Tuy nhiên, với tính chất đa dạng, phức tạp,

nhạy cảm của các vụ việc liên quan đến công dân Việt Nam xảy ra ở nước

ngoài, công tác bảo hộ người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ còn nhiều thách thức trong thời gian tới.

Hàng năm, số lượng người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài là

rất lớn với điểm đến là nhiều quốc gia, vùng lãnh thổ khác nhau. Cùng với đó,

yêu cầu của người lao động đi làm việc ở nước ngoài đòi hỏi các cơ quan có

thẩm quyền tiến hành các biện pháp BHCD tốt hơn nữa khiến cho khối lượng

công việc tăng cao. Thực tế này làm cho công tác bảo hộ người Việt Nam đi làm

việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ còn nhiều hạn chế, bất cập, trong đó:

Về mặt pháp luật, các quy định pháp luật còn nằm rải rác ở nhiều văn bản khác

nhau; nội hàm khái niệm BHCD còn chưa được hiểu và áp dụng thống nhất;

chưa có thể chế pháp luật đầy đủ cho việc xử lý khủng hoảng cũng như tạo căn

cứ pháp lý cho việc BHCD trong tình huống khủng hoảng; cơ chế BHCD chưa

được cụ thể hoá, trách nhiệm BHCD của các chủ thể chưa được minh định trong

các văn bản luật; nước ta chưa có quy trình chuẩn về BHCD, đặc biệt là trong

tình trạng khủng hoảng….Về mặt thực tiễn, nước ta chưa có chiến lược cho hoạt

động dịch vụ đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài; Công tác quản lý lao

động, bảo hộ và hỗ trợ người lao động Việt Nam làm việc ở nước ngoài có lúc,

có nơi còn chưa kịp thời, chưa triệt để; mới quan tâm, tập trung xử lý chủ yếu

các vụ việc khi đã phát sinh, những vụ việc lớn có tính chất nghiêm trọng hoặc

mang tính tập thể; Chưa có các chính sách khuyến khích, hỗ trợ các doanh

nghiệp, tổ chức khai thác, mở rộng thị trường lao động ngoài nước, củng cố và

phát triển thị trường có nhiều lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài. Sự

phối hợp với cơ quan, tổ chức quốc tế trong công tác BHCD còn nhiều hạn chế,

121

trong nhiều trường hợp các cơ quan có thẩm quyền của các nước chưa ký kết

Hiệp định lãnh sự với nước ta không thông báo về việc bắt giữ, xét xử công dân

Việt Nam cho các cơ quan đại diện Việt Nam. Điều này gây bất lợi cho công tác

BHCD.

Hiện nay, tình hình thế giới tiếp tục có nhiều diễn biến phức tạp, khó

lường, khả năng phát sinh các tình huống khủng hoảng luôn tiềm ẩn và có thể

xảy ra bất cứ lúc nào, thiên tai xảy ra thường xuyên... Đây là các thách thức lớn

đối với công tác BHCD nói chung và bảo hộ người Việt Nam đi lao động ở nước

ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ nói riêng. Để làm tốt hơn nữa công tác BHCD,

bảo hộ người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài trong bối cảnh hiện nay, cần

tiếp tục nghiên cứu, đề xuất và đưa ra những quan điểm, giải pháp nhằm nâng

cao hiệu quả BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài mang tính khả thi cao là

122

rất cần thiết.

Chương 4

QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ BẢO HỘ CÔNG

DÂN VIỆT NAM ĐI LÀM VIỆC Ở NƯỚC NGOÀI THEO CÁC

ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ VỀ HỢP TÁC LAO ĐỘNG

4.1. Quan điểm nâng cao hiệu quả bảo hộ công dân Việt Nam đi làm

việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động

Từ thực tiễn quá trình nghiên cứu chính sách, pháp luật cũng như việc

thực hiện chính sách, pháp luật về BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

theo các ĐƯQTVHTLĐ, nghiên cứu sinh mạnh dạn đề xuất một số quan điểm

nâng cao hiệu quả BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ trong bối cảnh hiện nay như sau:

4.1.1. Bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài trên cơ sở bảo đảm hài

hoà mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân, xây dựng Nhà nước pháp quyền trong bối

cảnh hợp tác và hội nhập quốc tế.

BHCD nói chung và BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

ĐƯQTVHTLĐ nói riêng thể hiện trách nhiệm của Nhà nước đối với công dân

của mình. Thông qua cơ chế bảo hộ, “Nhà nước tạo lập mối quan hệ tích cực,

chủ động, hợp tác giữa Nhà nước với công dân, ở đó, công dân được trang bị

những công cụ pháp lý hữu hiệu để tự bảo vệ các quyền, lợi ích của mình khi bị

xâm phạm, kể cả từ chủ thể là Nhà nước”[56; tr.121]. Do đó, việc xây dựng,

hoàn thiện và nâng cao hiệu quả bảo hộ công dân có liên hệ mật thiết với các

nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền, “phát huy dân chủ và đương nhiên, không

thể thiếu môi trường tự do, lành mạnh với sự phát triển của thể chế kinh tế thị

trường, phát huy mọi tiềm năng, sáng tạo của người dân”[56; tr.122].

Trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân khi nhà nước tiến hành

các biện pháp bảo hộ thì nguyên tắc quốc tịch là yếu tố đầu tiên và quan trọng

nhất. Theo đó, Nhà nước ta chỉ tiến hành bảo hộ khi xác định đối tượng được

bảo hộ là công dân hoặc pháp nhân Việt Nam. Nội dung bảo hộ được tiến hành

trong khuôn khổ pháp luật Việt Nam và thông lệ quốc tế; tôn trọng ý kiến cá

123

nhân của người được bảo hộ [2; Điều 36.1.b và c]; khi thực hiện bảo hộ đối với

người có hai hay nhiều quốc tịch đang cư trú tại một trong những nước mà

người đó là công dân thì phải tính đến quốc tịch hữu hiệu của đương sự (nơi cư

trú là nước nào? Đóng thuế cho nước nào? Đang sử dụng loại giấy tờ do nước

nào cấp...) bởi vì việc BHCD đồng thời mang quốc tịch nước khác có thể dẫn tới

sự phản đối của nước này.

4.1.2. Bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các

điều ước quốc tế về hợp tác lao động đáp ứng yêu cầu triển khai thi hành

Hiến pháp năm 2013 về tăng cường bảo vệ quyền và tự do cơ bản của con

người, bảo đảm quyền công dân.

Quyền con người là khát vọng và thành quả của quá trình phát triển nhận

thức lâu dài trong lịch sử nhân loại, là một giá trị mà các dân tộc văn minh đều

hướng tới. Chủ trương nhất quán của Đảng và Nhà nước Việt Nam là công nhận,

tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm ngày càng tốt hơn quyền con người, quyền và nghĩa

vụ cơ bản của công dân. Theo đó, Đảng và Nhà nước ta luôn xác định công cụ

hiệu quả nhất cho việc bảo vệ quyền con người, quyền công dân chính là hệ

thống pháp luật, đặc biệt là Hiến pháp. Thông qua việc thể chế hóa thành luật,

quyền con người, quyền công dân được Hiến pháp ghi nhận sẽ có điều kiện

được tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm tốt nhất trong thực tiễn.

Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung một số quyền mới, là thành tựu của gần

30 năm đổi mới đất nước và hội nhập quốc tế về chính trị, dân sự, kinh tế, xã

hội, văn hóa; thể hiện rõ hơn trách nhiệm của Nhà nước trong việc tôn trọng,

bảo đảm thực hiện, bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Theo đó, để triển

khai thi hành Hiến pháp năm 2013, hệ thống pháp luật cần được rà soát lại, sửa

đổi, bổ sung cho phù hợp, trong đó có các quy định về bảo hộ người Việt Nam

đi làm việc ở nước ngoài. Đây là yếu tố vô cùng quan trọng, là quan điểm xuyên

suốt của Đảng và Nhà nước ta trong việc bảo đảm, bảo vệ quyền con người,

quyền công dân. Bên cạnh đó, nâng cao hiệu quả BHCD cũng góp phần xây

dựng hình ảnh của người lao động nói riêng và Việt Nam nói chung trên trường

quốc tế; cung cấp các biện pháp cần thiết bảo vệ tốt nhất quyền và lợi ích hợp

pháp của người lao động Việt Nam trước khi đi làm việc ở nước ngoài và sau

124

khi trở về nước.

Bên cạnh đó, cần chú trọng yếu tố nhạy cảm về giới đối với lao động nữ.

Theo số liệu tổng hợp từ các doanh nghiệp, giai đoạn 2010 - 2017, cả nước đã có

821.862 người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng, trong đó có

293.932 lao động nữ, chiếm 35,8%. Số lao động nữ tham gia đi làm việc ở nước

ngoài theo hợp đồng ngày càng tăng, năm 2017 lên tới 39,58% [98; tr.3]. Đây là

nhóm yếu thế hơn so với lao động nam, là đối tượng cần được bảo hộ nhiều hơn

khi xảy ra tình huống bảo hộ hoặc khủng hoảng. Do đó, trong quá trình xây

dựng chính sách về BHCD cần tính đến việc xác định và bảo vệ phụ nữ trong

các thị trường lao động có nguy cơ cao, lao động dễ bị tổn thương như môi

trường lao động nặng nhọc, môi trường lao động dễ bị xâm hại…

Trong Chương 3 luận án đã phân tích, hệ thống pháp luật về BHCD cơ

bản hoàn thiện nhưng các quy phạm về BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước

ngoài còn nằm rải rác ở nhiều văn bản khác nhau. Hơn thế, pháp luật cũng chưa

ghi nhận đầy đủ, rõ ràng nội dung, điều kiện, trình tự thủ tục và các biện pháp

BHCD ở nước ngoài nên cần minh bạch hóa trách nhiệm BHCD ở nước ngoài.

Sự bất cập này ảnh hưởng đến hiệu quả BHCD ở nước ngoài trong một thời gian

dài nên cần khắc phục sớm.

Người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài cần được bảo hộ, hỗ trợ trong

suốt quá trình di cư: giai đoạn trước khi ra nước ngoài, giai đoạn đi ra nước

ngoài; giai đoạn hồi hương. Theo đó, công tác bảo hộ cần được tiếp cận theo

hướng toàn diện, từ trước khi xuất cảnh, trong thời gian ở nước ngoài cho đến

khi quay trở về, tái hoà nhập cộng đồng của người lao động.

Bên cạnh đó, nâng cao hiệu quả BHCD cần gắn chặt với việc hoàn thiện

hệ thống thể chế, (trước hết là các thể chế nhằm bảo đảm, bảo vệ quyền con

người, quyền công dân) và các thiết chế BHCD. Các thiết chế bảo hộ pháp lý đối

với công dân ở nước ngoài trước tiên phải kể đến các cơ quan đại diện, cơ quan

hành chính và cơ quan tư pháp có liên quan, với vai trò trung tâm là các cơ quan

tư pháp. Do vậy, việc nâng cao năng lực của các thiết chế này có ảnh hưởng lớn

đến việc nâng cao hiệu quả bảo hộ người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

125

hiện nay.

4.1.3. Bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều

ước quốc tế về hợp tác lao động phải phù hợp thông lệ quốc tế và điều kiện cụ

thể của Việt Nam

Theo quy định của Công ước Viên về quan hệ ngoại giao (1961), các cơ

quan đại diện ngoại giao một nước trên lãnh thổ của nước sở tại có thẩm quyền

“bảo vệ lợi ích quốc gia và của công dân mình trong giới hạn của luật pháp

quốc tế” nói chung [1; Điều 3(1)(b)].

Công ước Viên về quan hệ lãnh sự (1963) quy định chức năng và thẩm

quyền lãnh sự của cơ quan đại diện ngoại giao và cơ quan lãnh sự.Trong các

thẩm quyền đó, “phù hợp với thông lệ và thủ tục của quốc gia sở tại, (cơ quan

lãnh sự) có thể đại diện hoặc thu xếp đại diện thích hợp cho công dân nước

mình trước tòa án và các cơ quan chức năng của nước sở tại để yêu cầu áp

dụng các biện pháp tạm thời phù hợp với pháp luật của quốc gia sở tại nhằm

bảo vệ quyền và lợi ích của công dân nước mình, trong trường hợp người đó

không có người đại diện hoặc vì những lý do mà người đó không thể thu xếp

được người đại diện đúng lúc.”[2; Điều 5(i)]

Như vậy, có thể thấy, luật pháp quốc tế bảo đảm cho các cơ quan đại diện

của một nước có quyền bảo vệ lợi ích của công dân nước mình nhưng với điều

kiện phải trong giới hạn cho phép của luật pháp quốc tế và phù hợp với thông lệ

và pháp luật của quốc gia sở tại. Điều này có nghĩa, các cơ quan đại diện cần

tiến hành BHCD bằng các biện pháp và cách thức phù hợp với các nguyên tắc

cơ bản của luật pháp quốc tế như nguyên tắc bình đẳng chủ quyền và không can

thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia sở tại. Bên cạnh đó, các biện pháp bảo

hộ lại bị giới hạn trong khuôn khổ cho phép của pháp luật quốc gia sở tại.

Do BHCD nằm trong quan hệ ngoại giao giữa các nước - lĩnh vực được

điều chỉnh bởi rất nhiều tập quán và thực tiễn quốc tế bên cạnh hai Công ước

nêu trên - do đó, cũng cần phù hợp với các tập quán và thực tiễn này, nhằm đảm

bảo sự tôn trọng đối với quốc gia sở tại và tránh ảnh hưởng đến quan hệ giữa hai

126

nước nói chung.

Theo Luật cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở

nước ngoài năm 2009, nhiệm vụ của cơ quan đại diện được quy định tương tự

như trong hai Công ước Viên nêu trên. Đại sứ quán Việt Nam tại các quốc gia sở

tại có nhiệm vụ “bảo hộ lãnh sự đối với… quyền và lợi ích hợp pháp của công

dân, pháp nhân Việt Nam… trên cơ sở tuân thủ pháp luật Việt Nam, pháp luật

của quốc gia tiếp nhận và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt

Nam và quốc gia tiếp nhận là thành viên, phù hợp với pháp luật và thông lệ

quốc tế.” [9; Điều 8(1)]. “Trong trường hợp công dân, pháp nhân Việt Nam

không thể bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình theo pháp luật và thực

tiễn của quốc gia tiếp nhận, cơ quan đại diện có thể tạm thời đại diện hoặc thu

xếp người đại diện cho họ tại tòa án hoặc cơ quan có thẩm quyền của quốc gia

tiếp nhận cho đến khi có người khác làm đại diện cho họ hoặc họ tự bảo vệ

được quyền và lợi ích của mình”[9; Điều 8(2)].

Với những quy định trên, việc nâng cao hiệu quả BHCD Việt Nam đi làm

việc ở nước ngoài cần có sự kết hợp chặt chẽ giữa thông lệ quốc tế và pháp luật

quốc gia, qua đó, tạo điều kiện tối đa cho người lao động trong quá trình bảo hộ.

Bên cạnh luật pháp quốc tế, công tác bảo hộ người Việt Nam đi làm việc

ở nước ngoài cần được đặt trong chiến lược chung về phát triển kinh tế - xã hội

của đất nước, nhất quán với mục tiêu xúc tiến việc làm vì mục tiêu phát triển,

phát huy tiềm năng, thế mạnh của lao động Việt Nam. Trong bối cảnh hiện nay,

cần đẩy mạnh phát triển nguồn nhân lực có tri thức, thoát khỏi bẫy thu nhập

nhập trung bình, tránh phụ thuộc vào lao động di cư có tay nghề thấp. Thực tế

cho thấy, trình độ tay nghề cao là một trong những tiêu chí đầu tiên và cơ bản để

tiếp cận thị trường lao động ở các nước tiên tiến trên thế giới. Người lao động có

trình độ, tay nghề cao sẽ hạn chế nguy cơ bị vi phạm quyền và nghĩa vụ. Chiến

lược xuất khẩu lao động không nên sa đà vào những thị trường không đòi hỏi

cao về chất lượng, thu nhập thấp. Vì có thể hiệu quả trước mắt là nước ta sẽ đưa

được số lượng lớn lao động sang làm việc ở những thị trường này nhưng về lâu

dài lại lãng phí nguồn nhân lực, người lao động không được phát triển về kỹ

năng, trình độ, đôi khi, còn gia tăng nhu cầu bảo hộ do người lao động có trình

độ thấp, không nắm được quy định pháp luật nước sở tại cũng như chịu sự phân

127

biệt đối xử từ người chủ sử dụng lao động.

4.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả bảo hộ công dân Việt Nam đi làm

việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động

Trong bối cảnh cụ thể của Việt Nam hiện nay, để tiếp tục phát huy hiệu

quả công tác hỗ trợ, BHCD đi làm việc ở nước ngoài, xây dựng cơ chế thường

trực, phản ứng nhanh, kịp thời ứng phó với các tình huống khẩn cấp về BHCD,

cần thiết thực hiện một số giải pháp sau:

4.2.1. Hoàn thiện các quy định của pháp luật Việt Nam về bảo hộ công

dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

4.2.1.1. Cần rà soát lại hệ thống các văn bản, quy phạm pháp luật liên

quan đến di cư

Thông qua việc rà roát hệ thống các văn bản, quy phạm pháp luật liên

quan đến di cư sẽ giúp sàng lọc, loại bỏ những quy định chồng chéo, không phù

hợp, bổ sung những quy định còn thiếu; cần sớm có kế hoạch, lộ trình xây dựng

hệ thống chính sách pháp luật di cư đồng bộ, điều chỉnh toàn bộ các loại hình di

cư và quá trình di cư của công dân Việt Nam ra nước ngoài. Các Bộ, ngành

trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình, rà soát lại các chính sách và thể

chế di cư quốc tế hiện có, hoàn thiện cơ chế và chính sách đối với di cư theo

hướng tối ưu hóa thủ tục di cư nhằm giảm bớt chi phí, phục vụ tốt hơn nhu cầu

di cư quốc tế chính đáng của người dân, đồng thời tạo điều kiện tốt hơn cho việc

quản lý xuất nhập cảnh thông qua cơ sở dữ liệu điện tử có thể dễ dàng bóc tách

theo các tiêu chí cơ bản như tuổi, giới tính, nơi đi, nơi đến, mục đích di cư…

4.2.1.2. Nghiên cứu sửa đổi Luật Quốc tịch

Việc sửa đổi Luật Quốc tịch cần hướng đến việc quy định rõ trách nhiệm,

nghĩa vụ BHCD của nhà nước. Như Chương 1 và chương 2 đã phân tích, nghĩa

vụ BHCD cần được ghi nhận và minh định trong các văn bản quy phạm pháp

luật thể hiện mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân của mình, bất luận công

dân ở đâu. Có thể khẳng định rằng trong mối quan hệ với công dân, quốc gia có

nghĩa vụ BHCD trong nước cũng như công dân ở nước ngoài; vậy nên pháp luật

cần quy định về nghĩa vụ này một cách chung nhất. Mặc dù vậy, nội dung nghĩa

128

vụ BHCD đối với công dân trong nước và ở nước ngoài sẽ không hoàn toàn

giống nhau bởi việc BHCD ở nước ngoài còn dựa trên pháp luật quốc tế và pháp

luật quốc gia tiếp nhận. Hơn nữa, nghĩa vụ này cũng là nghĩa vụ có điều kiện khi

xác định trách nhiệm BHCD của quốc gia; điều kiện này cần được ấn định trên

cơ sở pháp luật quốc gia kèm theo việc xác định nội dung nghĩa vụ tương ứng.

Do đó, cần sửa đổi Điều 6 Luật Quốc tịch thành “Nhà nướcCHXHCNViệt Nam

có nghĩa vụ bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài...”.

Dựa trên cơ sở lý luận tại Chương 2 và thực tiễn tại Chương 3 luận án, nội

dung BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài cần được cụ thể hóa thông qua

các hoạt động bao gồm nhưng không giới hạn bởi:

(i) Thực hiện các thủ tục hành chính và hoạt động lãnh sự thường xuyên

(cấp hộ chiếu, cấp Giấy thông hành để về nước; các thủ tục lãnh sự như công

chứng chứng thực; giữ và bảo quản giấy tờ...)

(ii) Tiến hành trợ giúp lãnh sự nếu có yêu cầu (bị bắt, bị giam giữ hoặc

bị tù; bị đối xử thiếu công bằng và không nhân đạo; ốm đau đột xuất phải cấp

cứu tại bệnh viện, tai nạn hoặc chết; bị xâm phạm quyền và tự do cơ bản của

cá nhân...);

(iii) Giúp cung cấp hoặc kết nối thông tin (thông báo, kết nối với gia đình,

thân nhân; cung cấp danh sách, địa chỉ bệnh viện, luật sư; tìm kiếm thông tin khi

mất tích...);

(iv) Giúp hồi hương công dân bị ốm đau, bị tai nạn hoặc đưa thi hài

người chết về nước với chi phí của gia đình, người thân, bạn bè người đó

[84; tr.128-129].

Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành quy định tương đối nhất quán đối tượng

bảo hộ là công dân Việt Nam ở nước ngoài [3; khoản 3 Điều 17; 45. Điều 6; 47.

khoản 1 Điều 8]. Tuy nhiên, việc áp dụng nguyên tắc một quốc tịch “mềm dẻo”

của Việt Nam có thể làm phát sinh vấn đề xung đột thẩm quyền BHCD Việt

Nam ở quốc gia tiếp nhận khi công dân Việt Nam đồng thời có quốc tịch nước

đó hoặc quốc tịch nước thứ ba. Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 (sửa đổi

năm 2014) cho phép công dân Việt Nam đồng thời mang quốc tịch nước ngoài

129

trong một số trường hợp. Điều này có nghĩa là, công dân Việt Nam vẫn có thể

được Nhà nước Việt Nam bảo hộ trong khi họ lại mang quốc tịch nước khác;

vấn đề giải quyết xung đột thẩm quyền vẫn còn nhiều bất cập chưa được giải

quyết đòi hỏi phải hoàn thiện pháp luật Việt Nam về vấn đề này [84; tr.129].

Xung đột thẩm quyền trong BHCD có thể xảy ra trong các trường hợp:

(i) Việt Nam và quốc gia nước ngoài mà người đó có quốc tịch cùng yêu

cầu BHCD đối với người này;

(ii) Việt Nam giữ quyền bảo hộ đối với công dân Việt Nam đang chống

lại chính quốc gia khác mà người này có quốc tịch, hoặc ngược lại.

Điều 12 Luật Quốc tịch Việt Nam quy định: “Vấn đề phát sinh từ tình trạng

công dân Việt Nam đồng thời có quốc tịch nước ngoài được giải quyết theo điều

ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, trường hợp chưa có điều ước quốc tế thì

giải quyết theo tập quán và thông lệ quốc tế”. Như vậy, quan điểm của Việt

Nam là giải quyết vấn đề xung đột thẩm quyền BHCD theo con đường ký kết

điều ước quốc tế với các nước hữu quan, hoặc áp dụng tập quán và thông lệ

quốc tế, qua đó bảo đảm quyền và lợi ích cho nhóm công dân đặc thù này không

bị xâm phạm vì lý do tranh chấp về quốc tịch giữa các nước có liên quan [62;

tr.20]. Tuy nhiên, đến nay, Việt Nam gần như chưa ký kết điều ước quốc tế song

phương hoặc đa phương để giải quyết vấn đề xung đột thẩm quyền BHCD đối

với công dân Việt Nam đồng thời có quốc tịch nước ngoài.

Theo đó, tác giả luận án xin đề xuất nội dung hoàn thiện các quy định pháp

luật về đối tượng bảo hộ như sau:

Một là, cụ thể hóa các trường hợp được nhập, cho trở lại quốc tịch Việt

Nam mà được giữ quốc tịch nước ngoài: Luật Quốc tịch Việt Nam hiện chỉ quy

định chung chung rằng: “trong trường hợp đặc biệt” nếu được Chủ tịch nước cho

phép thì người nhập tịch Việt Nam không phải thôi quốc tịch nước ngoài (khoản

3 Điều 19); và “trong trường hợp đặc biệt” nếu được Chủ tịch nước cho phép thì

người được trở lại quốc tịch Việt Nam không phải thôi quốc tịch nước ngoài

(khoản 5 Điều 23). Tuy nhiên, cho đến nay, chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể

những trường hợp nào là “trường hợp đặc biệt” để Chủ tịch nước có thể cho

130

phép người được nhập, trở lại quốc tịch Việt Nam mà vẫn được giữ quốc tịch

nước ngoài. Việc cụ thể hóa các trường hợp đặc biệt theo quy định của Luật

Quốc tịch giúp hạn chế các tình huống xung đột thẩm quyền BHCD [84; tr.129].

Hai là, thúc đẩy việc đàm phán, ký kết điều ước quốc tế song phương và đa

phương nhằm hạn chế tình trạng hai hay nhiều quốc tịch và giải quyết xung đột

về thẩm quyền BHCD: Tình trạng công dân của một quốc gia đồng thời mang

quốc tịch của quốc gia khác đang diễn ra ngày càng phổ biến, gây ra những khó

khăn trong quản lý dân cư và thực hiện BHCD.

Giải quyết vấn đề này không thể chỉ bằng quy định nội luật và nỗ lực của

từng quốc gia, mà còn cần sự hợp tác quốc tế nhằm hạn chế tình trạng hai hay

nhiều quốc tịch và phối hợp giải quyết các vấn đề thực tế phát sinh việc bảo hộ

công dân. Do vậy, Việt Nam cần thúc đẩy việc đàm phán, ký kết các điều ước

quốc tế song phương và gia nhập điều ước quốc tế đa phương nhằm phối hợp

các quốc gia liên quan giải quyết vấn đề công dân Việt Nam đồng thời có quốc

tịch nước ngoài, đặc biệt là đối với bộ phận công dân Việt Nam tập trung định

cư ở một số nước. Điều khoản cụ thể giải quyết xung đột thẩm quyền bảo hộ và

xác định đối tượng bảo hộ được đề xuất tại mục sau về ký kết điều ước quốc tế.

Bên cạnh đó, pháp luật tiếp tục khẳng định người Việt Nam định cư ở nước

ngoài bao gồm người gốc Việt Nam là một bộ phận không tách rời của cộng

đồng dân tộc Việt Nam. Tuy nhiên, khi người gốc Việt Nam khó khăn hoặc bị

xâm phạm quyền lợi, thì hành động hỗ trợ và bảo vệ của Nhà nước Việt Nam

được hiểu theo góc độ nhân đạo chứ không phải là hành động BHCD [34;

tr.135]. Điều này được thể hiện thông qua quy định tại khoản 1 Điều 9 Luật Cơ

quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài năm 2009 (sửa đổi năm 2017), theo đó

nhiệm vụ hỗ trợ và bảo vệ cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài của cơ quan

đại diện chỉ là kiến nghị biện pháp cần thiết bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp

của người Việt Nam, ngăn ngừa hành động phân biệt đối với đối với cộng đồng

người Việt Nam tại quốc gia tiếp nhận.

Vậy có thể hiểu rằng, người gốc Việt khi không mang quốc tịch Việt Nam

sẽ chỉ được Nhà nước can thiệp bằng các biện pháp nhân đạo thông qua trợ giúp

131

tài chính khi gặp khó khăn [114]; tiến hành các hoạt động bảo vệ và đảm bảo

các quyền và lợi ích hợp pháp khác theo quy định nước sở tại hoặc luật pháp

quốc tế chống lại sự kỳ thị, phân biệt đối xử; hỗ trợ có quy chế hợp pháp, tạo

điều kiện thuận lợi để sinh sống, hòa nhập vào cuộc sống ở nước sở tại [119].

Điều này cũng cần được làm rõ trong pháp luật Việt Nam.

4.2.1.3. Nghiên cứu hoàn thiện các quy định của Luật về các cơ quan

đại diện

Luật cơ quan đại diện nước CHXHCN Việt Nam năm 2009, sửa đổi, bổ

sung năm 2017 quy định nguyên tắc tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan

đại diện của Việt Nam ở nước ngoài.Theo quy định của Luật này thì cơ quan đại

diện bao gồm các cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan đại diện lãnh sự, cơ quan

đại diện tại các tổ chức quốc tế [10; khoản 2 Điều 2]. Theo đó, cơ quan đại diện

ngoại giao là Đại sứ quán; cơ quan đại diện lãnh sự là Tổng lãnh sự quán và

Lãnh sự quán; Cơ quan đại diện tại các tổ chức quốc tế là Phái đoàn thường

trực, Phái đoàn, Phái đoàn quan sát viên thường trực và cơ quan có tên gọi khác

thực hiện chức năng đại diện của Nhà nước Việt Nam tại các tổ chức quốc tế

liên chính phủ [10; khoản 3 Điều 4]. Cần làm rõ thẩm quyền và trách nhiệm của

Bộ Ngoại giao với các bộ ngành trong cơ chế phối hợp; đặc biệt trong bối cảnh

khủng hoảng cũng như mối quan hệ giữa cơ quan đại diện các cơ quan khác

trong BHCD ở nước ngoài.

Luật về cơ quan đại diện chưa quy định rõ về nội dung bảo hộ và đặc biệt

là trách nhiệm của cơ quan tổ chức cá nhân có trách nhiệm BHCD ở nước ngoài

trong tình trạng khủng hoảng. Nên quy định rõ trách nhiệm cao nhất khi tiến

hành BHCD ở nước ngoài là người đứng đầu cơ quan đại diện. Hiện nay chưa

thiết lập Trung tâm xử lý khủng hoảng nên mối quan hệ giữa các cơ quan đại

diện và Trung tâm này cũng chưa có cơ sở để đề cập. Ngoài ra, cần làm rõ cơ

chế BHCD ở những nước không có cơ quan đại diện/ở địa bàn cơ quan đại diện

kiêm nhiệm.

4.2.1.4. Ban hành bổ sung các văn bản pháp luật, hướng dẫn, hình thành

Bộ quy trình hướng dẫn công tác bảo hộ công dân của cơ quan đại diện trong

132

tình huống khủng hoảng.

Theo đó, Bộ quy trình đó bao gồm các bước sau:

(1) Đánh giá tình huống khủng hoảng;

(2) Triển khai công tác bảo hộ công dân trong tình huống khủng hoảng

(như phân loại thông tin và định vị công dân cần trợ giúp, bảo hộ, thiết lập và

vận hành mạng lưới);

(3) Thực hiện các biện pháp bảo hộ hoặc cung cấp sự hỗ trợ trên thực địa;

4.2.2. Tích cực tham gia xây dựng Hiệp định xuất khẩu lao động với thị

trường lao động liên quan

Bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về

hợp tác lao động cần được tiến hành đồng bộ với việc xây dựng các Hiệp định

xuất khẩu lao động mẫu với các thị trường lao động có liên quan. Để đề xuất

sáng kiến xây dựng các Hiệp định, cần tiến hành theo quy trình nhất định.

Trước mắt, cần rà soát, triển khai tốt các thoả thuận đã ký nhằm bảo vệ

quyền lợi cho người lao động.

Thông qua kết quả rà soátcác thoả thuận đã ký về hợp tác lao động, cần

xác định rõ những điểm bất cập, hạn chế, đồng thời bổ sung các điều khoản phù

hợp với pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia, tăng cường thể chế bảo hộ

người Việt Nam đi lao động ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác

lao động trong bối cảnh hiện nay.

Tiếp tục thúc đẩy việc đàm phán, ký kết với các nước có lao động Việt

Nam làm việc các hiệp định, thỏa thuận song phương như hiệp định hợp tác lao

động, hiệp định lãnh sự, hiệp định tương trợ tư pháp… nhằm tạo cơ sở pháp lý

cho các cơ quan chức năng và đại diện của doanh nghiệp xuất khẩu lao động

thực hiện tốt chức năng nhiệm vụ của mình, bảo hộ quyền và lợi ích chính đáng

của công dân Việt Nam ở nước ngoài nói chung và của lao động Việt Nam ở

nước ngoài nói riêng.

Thứ hai, cần rà soát, tăng cường mở rộng và phát triển thị trường xuất

khẩu lao động.

Chủ trương của Chính phủ là mở thị trường để đưa lao động đi nhưng

133

đồng thời phải bảo vệ được quyền lợi của đất nước và của người lao động. Vì

vậy, việc vận động để ký kết các Hiệp định, Thỏa thuận với các nước nhận lao

động được đặc biệt coi trọng. Hiệp định, Thoả thuận lao động với các nước là

hành lang pháp lý quan trọng, là cơ sở để bảo hộ quyền và lợi ích chính đáng

của người lao động Việt Nam ở nước ngoài.

Việc triển khai đưa lao động đi đến các thị trường được chỉ đạo chặt chẽ.

Đối với các thị trường mới, thời gian đầu đều thực hiện thí điểm, thận trọng, để

rút kinh nghiệm mở rộng dần; đối với những thị trường có tiềm năng lớn, Chính

phủ chỉ đạo xây dựng đề án để tổ chức đưa lao động đi và quản lý lao động theo

đề án.

Các doanh nghiệp hoạt động đưa người lao động đi làm việc ở nước

ngoài, ngoài việc chủ động khai thác, mở rộng thị trường hoạt động của doanh

nghiệp mình, cũng đã phối hợp cùng với đối tác vận động hành lang, tác động

đến các cơ quan có thẩm quyền của nước tiếp nhận lao động, hỗ trợ các cơ quan

nhà nước ta trong công tác đàm phán mở thị trường mới. Trong thời gian tới,cần

tăng cường phối hợp chặt chẽ với cơ quan đại diện ngoại giao để tìm hiểu, khai

thác thông tin về các thị trường lao động ngoài nước, phổ biến thông tin rộng rãi

cho các doanh nghiệp và người lao động; Tăng cường công tác nghiên cứu, phát

triển thị trường lao động ngoài nước, dự đoán cung cầu lao động của các thị

trường tiếp nhận lao động nước ngoài.

Thứ ba, cần tăng cường việc ký kết cũng như thực thi đầy đủ các hiệp

định, thỏa thuận về đưa người lao động và chuyên gia đi làm việc ở nước ngoài

- Về việc ký kết các hiệp định, thỏa thuận: Từ năm 2012 đến nay, ta đã ký

kết Hiệp định về hợp tác lao động giữa Việt Nam và Lào năm 2013 thay thế cho

Hiệp định hợp tác lao động ký năm 1995 và Nghị định thư sửa đổi và bổ sung

Hiệp định về hợp tác lao động năm 1999; Hiệp định về tuyển dụng lao động

giữa Việt Nam với Thái Lan năm 2015; ký lại Bản Ghi nhớ giữa Malaysia và

Việt Nam về tuyển dụng lao động năm 2015 thay thế cho Bản Ghi nhớ năm

2003; ký Bản Ghi nhớ hợp tác về chế độ thực tập sinh kỹ năng giữa Việt Nam

và Nhật Bản năm 2017, ký Thỏa thuận hợp tác với nhiều tỉnh, thành phố của

134

Nhật Bản để hợp tác đưa thực tập sinh Việt Nam sang làm việc tại Nhật Bản.

Đối với các nước chưa ký kết được thỏa thuận, Chính phủ chỉ đạo Bộ LĐ-

TB&XH cố gắng thiết lập mối quan hệ hợp tác trên thực tế để phối hợp quản lý

và bảo vệ quyền lợi người lao động. Trong thời gian tới, đề nghị Chính phủ giao

Bộ LĐ-TB&XH chủ trì, đàm phán, ký kết hiệp định hợp tác về lao động với các

nước Châu Phi (trước mắt tại những nước có cộng đồng người Việt Nam đông

như Angieria và Angola); phối hợp với Bộ Ngoại giao và các Bộ, ngành liên quan

tiếp tục đề nghị, tác động phía Lào và Campuchia tạo điều kiện thuận lợi, xem xét

giảm lệ phí lao động, đơn giản hóa thủ tục cấp phép và thẻ lao động cho lao động

Việt Nam đang làm việc tại hai nước này. Đề nghị Campuchia sớm chính thức

đàm phán, ký kết hiệp định hợp tác lao động giữa hai nước.Hiện nay, nước ta

cũng đang đàm phán để ký Bản Ghi nhớ về lao động đặc định với Nhật Bản.

- Về việc thực thi các hiệp định:Sau khi các hiệp định được ký kết thì các

cơ quan chức năng và doanh nghiệp trong nước tích cực triển khai, đưa lao động

Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài. Để làm tốt hơn nữa công tác bảo hộ quyền

và lợi ích chính đáng của công dân Việt Nam di cư ra nước ngoài trong tình hình

mới, cùng với việc thường xuyên quán triệt, nâng cao nhận thức, kiến thức cho

cán bộ hoạt động trong lĩnh vực này cần tiếp tục xây dựng và hoàn thiện cơ chế

phối hợp giữa các Bộ, ngành hữu quan và các cơ quan đại diện Việt Nam ở nước

ngoài trong công tác bảo hộ công dân.

Trước mắt, cần từng bước hoàn thiện chính sách pháp luật, cơ chế phối

hợp tổ chức thực hiện và tăng cường hợp tác quốc tế nhằm bảo vệ tốt hơn người

lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng vì đây là nhóm di cư

có số lượng đông đảo nhất.

Công tác xuất khẩu lao động, trong thời gian qua đã đạt được nhiều thành

tựu quan trọng. Tuy nhiên, thời gian tới cần ưu tiên xử lý tốt những vấn đề như:

kết hợp hài hòa việc mở rộng thị trường với nâng cao chất lượng lao động xuất

khẩu, trong đó nâng cao chất lượng lao động phải dần chiếm xu thế chủ đạo

trong chiến lược, chính sách xuất khẩu lao động; nâng cao chất lượng, hiệu quả

của công tác dự báo, công tác thẩm định thị trường và các hợp đồng cung ứng

135

lao động; xây dựng cơ chế, biện pháp chủ động phòng ngừa rủi ro khi có sự cố

nảy sinh do bất ổn kinh tế-xã hội, chiến tranh, thảm họa thiên nhiên…, tránh để

bị động, rồi phải đưa ra các giải pháp tình thế như lâu nay; tăng cường công tác

kiểm tra, giám sát nhằm nâng cao nghĩa vụ trách nhiệm của doanh nghiệp xuất

khẩu lao động đối với lao động do mình phái cử; xây dựng và hoàn thiện cơ chế

chính sách cũng như việc tổ chức thực hiện tái hòa nhập hiệu quả người lao

động trở về.

4.2.3. Tăng cường năng lực của các cơ quan có thẩm quyền bảo hộ

công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp

tác lao động

4.2.3.1. Đối với hệ thống các cơ quan có thẩm quyền bảo hộ

Bảo hộ quyền và lợi ích chính đáng của công dân Việt Nam ở nước ngoài

là nghĩa vụ, trách nhiệm của Nhà nước đối với công dân, đòi hỏi cần có sự nỗ

lực hơn nữa của cả hệ thống chính trị, trước hết là của Chính phủ và các Bộ,

Ban, ngành hữu quan trong công tác chỉ đạo và phối hợp tổ chức thực hiện công

tác bảo hộ công dân nói chung và công tác quản lý lao động Việt Nam ở nước

ngoài nói riêng. Đặc biệt cần đổi mới cơ chế quản lý lao động ngoài nước cho

phù hợp với thực tế biến động trên thế giới, cần có cách quản lý mới phù hợp

với từng thị trường lao động ngoài nước trên cơ sở từng bước hoàn thiện hệ

thống chính sách pháp luật, đồng thời xây dựng các giải pháp với chế tài hiệu

quả nhằm nâng cao trách nhiệm của doanh nghiệp phái cử, bảo vệ quyền và lợi

ích hợp pháp cho người lao động, doanh nghiệp, đồng thời duy trì và phát triển

thị trường lao động.

Tuy nhiên, cần phải nhận thức rõ ràng rằng, công tác quản lý, bảo vệ

quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động Việt Nam tại nước ngoài trước hết

là trách nhiệm và nghĩa vụ của các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan như

Bộ Ngoại giao và cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài. Công tác bảo hộ

người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài ngày càng trở nên đa dạng,

phức tạp thì càng làm tăng trách nhiệm nặng nề của Bộ Ngoại giao và các cơ

quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài. Do đó, trong thời gian tới cần thực hiện

136

một số giải pháp sau:

Một là, tăng cường vai trò và hiệu quả hoạt động của cơ quan đại diện

ngoại giao, cơ quan lãnh sự Việt Nam ở nước ngoài trong việc tiếp cận và hỗ trợ

người lao động Việt Nam ở nước ngoài giải quyết những vướng mắc, tranh chấp

với người sử dụng lao động và môi giới nước ngoài về việc làm và điều kiện làm

việc, tiền lương, thu nhập, đóng thuế thu nhập/chi phí theo quy định… công tác

bảo hộ công dân tại các đại sứ quán Việt Nam ở nước ngoài phải đảm bảo về

bình đẳng giới, hỗ trợ người lao động nam và nữ trong các trường hợp bị xâm

hại, lạm dụng sao cho bảo vệ được quyền của công dân và người lao động và

bảo vệ được danh tính, tôn trọng quyền riêng tư, bí mật cá nhân của họ.

Hai là, đối với những thị trường tiếp nhận nhiều lao động nữ Việt Nam

có chính sách phù hợp để có ít nhất 01 cán bộ nữ thực hiện công tác quản lý

lao động.

- Nghiên cứu quy định số lượng lao động cụ thể đối với mỗi thị trường mà

doanh nghiệp phải cử cán bộ đại diện; mỗi doanh nghiệp cần ít nhất 01 đại diện

chính. Ngoài ra, cho phép các doanh nghiệp được liên kết với nhau trong việc cử

đại diện sang quản lý lao động ở nước ngoài (kể cả đại diện là người nước ngoài

đang sống và làm việc ở nước sở tại) và công khai tên tuổi, địa bàn hoạt động, số

điện thoại của cán bộ đại diện nhằm tạo điều kiện hỗ trợ nhau trong việc giải

quyết các vấn đề phát sinh của người lao động.

- Sửa đổi các quy định về quản lý nhà nước nhằm tăng cường trách

nhiệm quản lý vĩ mô, đẩy mạnh phân cấp, tạo cơ chế phối hợp chặt chẽ, hiệu

quả giữa các cơ quan nhà nước hữu quan như: Bộ Ngoại giao, Bộ Công an

trong các hoạt động phối hợp, hỗ trợ Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội

thẩm định hợp đồng, theo dõi hoạt động của doanh nghiệp;trách nhiệm, nội

dung và cách thức cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài “hỗ trợ cơ quan

nhà nước có thẩm quyền của Việt Nam” thẩm định hợp đồng đưa người lao

động đi làm việc ở nước ngoài quy định tại Khoản 4, Điều 71 của Luật Người

Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng; bổ sung quy định nhằm

nâng cao vai trò trách nhiệm của đại sứ quán và tùy viên lao động trong việc

137

bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động khi đi làm việc ở nước

ngoài; quy định cụ thể điều kiện tiêu chí về quy mô lao động ở từng thị trường

để xem xét thành lập Ban quản lý lao động trong cơ quan đại diện ngoại giao;

Bổ sung quy định phối hợp để tăng cường trách nhiệm của cơ quan công an tại

địa phương nơi cư trú của người lao động, đặc biệt là trách nhiệm phối hợp khi

lao động vi phạm luật pháp nước sở tại (như bỏ hợp đồng ra ngoài cư trú và

làm việc bất hợp pháp, trộm cắp,…).

- Đẩy mạnh hơn nữa vai trò của các Ban quản lý lao động Việt Nam ở

nước ngoài để hỗ trợ doanh nghiệp được nhiều hơn trong việc giải quyết các vấn

đề phát sinh liên quan đến người lao động; cần quy định rõ hơn trách nhiệm của

các bên liên quan, đặc biệt là cơ quan ngoại giao, lãnh sự Việt Nam ở nước

ngoài, trong đó đặc biệt chú trọng đến vai trò của Ban quản lý lao động trong

việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động trong thời gian làm

việc ở nước ngoài; Cần tăng cường hơn nữa sự phối hợp giữa các cơ quan trong

nước với các cơ quan đại diện của Việt Nam tại nước ngoài khi xử lý những

phát sinh của thị trường để đảm bảo kịp thời, giúp các doanh nghiệp giải quyết

sớm các vụ việc phát sinh.

- Nghiên cứu ban hành các chính sách, cơ chế tạo động lực cho các địa

phương, doanh nghiệp tổ chức khai thác, mở rộng thị trường lao động ngoài

nước, củng cố và phát triển thị trường tiếp nhận nhiều lao động Việt Nam đi làm

việc ở nước ngoài.

Thực tiễn cho thấy, mặc dù đã được kiện toàn cơ cấu tổ chức, tăng cường

chức năng nhiệm vụ nhưng trước những biến động khó lường, phức tạp của tình

hình thế giới và các quốc gia sở tại, cần tiếp tục tăng cường năng lực cho cơ chế

bảo hộ lao động Việt Nam ở nước ngoài, trong đó có nhu cầu hoàn thiện về cơ

cấu tổ chức, năng lực của cán bộ lãnh sự cũng như sự phối hợp nhịp nhàng giữa

các cơ quan trong công tác bảo hộ công dân. Cụ thể như sau:

Về cơ cấu tổ chức: Hiện nay, Bộ Ngoại giao đã giao trách nhiệm thực

hiện công tác BHCD Việt Nam ở nước ngoài cho Cục Lãnh sự và Uỷ ban về

người Việt Nam ở nước ngoài (gọi tắt là UBVNVNONN). Theo đó, Cục Lãnh

138

sự là cơ quan trực tiếp và cụ thể hoá các hoạt động BHCD Việt Nam ở nước

ngoài, còn UBVNVNONN là cơ quan nghiên cứu xây dựng về chủ trương,

chính sách, phối hợp trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân

Việt Nam ở nước ngoài. Để chuyên môn hoá và nâng cao hiệu quả công tác bảo

hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài, Bộ Ngoại giao cần phân định rõ hơn nữa

chức năng, nhiệm vụ và cơ chế phối hợp giữa hai cơ quan này. Tuy nhiên, Cục

Lãnh sự phải là cơ quan đầu mối chịu trách nhiệm trước Lãnh đạo Bộ về công

tác BHCD Việt Nam ở nước ngoài, có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các đơn

vị, cơ quan chức năng có liên quan để tiến hành hoạt động bảo hộ công dân khi

cần thiết.

Về phía cơ quan đại diện: Số lượng người Việt Nam đi làm việc ở nước

ngoài ngày càng gia tăng, ở nhiều địa bàn và quốc gia khác nhau. Do đó, cần

tiếp tục tăng cường số lượng các cơ quan đại diện, hạn chế cơ quan đại diện

kiêm nhiệm, đặc biệt là các địa bàn có đông người lao động Việt Nam làm việc

và cư trú. Bên cạnh đó, cần tăng cường biên chế cho các bộ phận lãnh sự tại các

cơ quan đại diện. Trong trường hợp cần thiết, cần nghiên cứu tới giải pháp lập

các văn phòng lưu động để giải quyết các công việc lãnh sự tại các nước lân cận

thuộc khu vực lãnh sự mà các cơ quan đại diện để kịp thời hỗ trợ công dân khi

cần thiết.

Về phía cán bộ, công chức làm công tác lãnh sự: Thực tế cho thấy, trình

độ năng lực, kinh nghiệm thực tiễn cũng như lòng nhiệt tình, trách nhiệm của

cán bộ lãnh sự ảnh hưởng trực tiếp tới hiệu quả của công tác bảo hộ công dân

Việt Nam ở nước ngoài. Do đó, để tiếp tục nâng cao hiệu quả công tác bảo hộ

công dân Việt Nam ở nước ngoài trong tình hình mới, cần chú trọng nâng cao

trình độ, năng lực, chất lượng của cán bộ làm công tác lãnh sự ở nước ngoài. Cụ

thể như sau:

Một là, cần thường xuyên đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ lãnh sự cho các

cán bộ làm công tác lãnh sự, bảo hộ công dân ở nước ngoài. Tập huấn nghiệp vụ

cũng như cập nhật những thay đổi trong chính sách, pháp luật của nước sở tại

139

cho cán bộ Lãnh sự ở nước này.

Hai là, Cục Lãnh sự cần ban hành thường xuyên các nội dung hướng dẫn,

hệ thống hoá các văn bản pháp luật liên quan đến công tác lãnh sự như Sổ tay,

hệ thống câu hỏi – đáp về công tác lãnh sự để cung cấp cho cơ quan đại diện,

các cán bộ làm công tác lãnh sự… Qua đó, góp phần cung cấp thêm thông tin,

nghiệp vụ cho chính các cán bộ thực hiện công tác này;

Ba là, người đứng đầu các cơ quan đại diện cần đặc biệt quan tâm đến tới

công tác lãnh sự; bố trí cán bộ có nghiệp vụ lãnh sự trực tiếp thực hiện các mảng

công tác lãnh sự chủ chốt. Những người phụ trách công tác lãnh sự, đặc biệt là

Trưởng phòng Lãnh sự tại các cơ quan đại diện phải là các cán bộ chuyên môn

có nhiều kinh nghiệm của ngành lãnh sự cũng như hiểu biết về luật pháp trong

nước và nước sở tại. Qua đó, góp phần thực hiện tốt công tác bảo hộ người Việt

Nam đi làm việc ở nước ngoài trong các trường hợp cần thiết, bảo đảm hiệu lực,

hiệu quả.

Bốn là, công tác lãnh sự trực tiếp liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp

của công dân, đồng thời cũng là lĩnh vực dễ nảy sinh tình trạng cửa quyền, sách

nhiễu, tiêu cực, ảnh hưởng đến uy tín của các cơ quan chức năng Nhà nước, các

cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài. Do đó, phẩm chất, đạo đức, uy tín của

người cán bộ, công chức làm lãnh sự là một yêu cầu khắt khe. Cơ quan chức

năng cần có những biện pháp xử lý nghiêm minh các cán bộ lãnh sự khi để xảy

ra sai phạm, sách nhiễu trong công tác bảo hộ công dân.

Về phía các cơ quan hữu quan: Cần tiếp tục tăng cường sự phối hợp

giữa các cơ quan hữu quan trong công tác BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước

ngoài. Do tính chất phức tạp và đa dạng của công tác BHCD nên việc phối hợp

giữa những cơ quan trực tiếp thực hiện công tác này với các cơ quan hữu quan

khác là một việc rất cần thiết, nhiều khi quyết định đến hiệu quả của công tác

bảo hộ. Theo đó, trước mắt cần quy đinh định cụ thể hơn về cơ chế phối hợp

thường xuyên và định kỳ giữa các cơ quan chức năng, trước hết là giữa Bộ

Ngoại giao, Bộ LĐ-TB&XH, Bộ Công an, Bộ Tư pháp, Toà án nhân dân tối cao,

Viện Kiểm sát nhân dân tối cao để thống nhất cách thức bảo hộ, tránh những

vướng mắc trong quá trình bảo hộ người lao động Việt Nam ở nước ngoài là

người hai quốc tịch; vấn đề cho hồi hương công dân; vấn đề trục xuất công dân

140

Việt Nam ở nước ngoài; vấn đề cho thôi hoặc cho trở lại quốc tịch Việt Nam…

- Bộ Ngoại giao: Phối hợp chặt chẽ với Bộ LĐ-TB&XH trong quá trình

đàm phán ký kết các thỏa thuận hợp tác về lao động cũng như về vấn đề bảo hộ

công dân tại nước ngoài; tích cực hỗ trợ doanh nghiệp hoạt động dịch vụ thực

hiện có hiệu quả công tác phát triển thị trường;

- Bộ Công an: Đẩy mạnh điều tra, xử lý các hành vi lừa đảo trong lĩnh vực

đưa lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài.

- Bộ Quốc phòng: Tăng cường công tác phối hợp liên ngành trong quản lý

lao động qua lại tại khu vực biên giới, cửa khẩu; phối hợp với Bộ Lao động –

Thương binh và Xã hội nghiên cứu, đề xuất giải pháp, chính sách ưu tiên cho

đối tượng là bộ đội xuất ngũ, quân nhân, công nhân viên chức quốc phòng thuộc

diện tinh giản biên chế trong quá trình bố trí lại lực lượng, sắp xếp, đổi mới

doanh nghiệp nhà nước được tạo điều kiện tham gia chương trình trọng điểm

đưa lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài.

- Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội: Cần nâng cao chất lượng nguồn

lao động đi làm việc ở nước ngoài; chú trọng dạy ngoại ngữ và đào tạo nghề để

đáp ứng nhu cầu tuyển dụng của các nước có nhu cầu tuyển dụng cao như Nhật

Bản và Hàn Quốc; đẩy mạnh mô hình gắn kết giữa doanh nghiệp hoạt động dịch

vụ đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài với các cơ sở giáo dục nghề

nghiệp; nghiên cứu thiết lập cơ sở pháp lý để đẩy mạnh hoạt động hợp tác cung

ứng lao động giữa doanh nghiệp hoạt động dịch vụ đưa lao động Việt Nam đi

làm việc ở nước ngoài với các tập đoàn, doanh nghiệp Việt Nam có hoạt động

đầu tư ra nước ngoài, giữa các doanh nghiệp hoạt động dịch vụ trong đáp ứng

các đơn hàng lớn;

- Ngân hàng Nhà nước Việt Nam: Tiếp tục tăng cường vai trò hướng dẫn,

chỉ đạo các tổ chức tín dụng cho người lao động vay vốn đi làm việc ở nước

ngoài. Phối hợp chặt chẽ với Bộ LĐ-TB&XH nghiên cứu sửa đổi quy định về

việc quản lý và sử dụng tiền ký quỹ của doanh nghiệp và tiền ký quỹ của người

lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng theo hướng đảm bảo chặt chẽ

141

nhằm hạn chế tình trạng sử dụng trái mục đích nguồn tiền này.

- Đối với các doanh nghiệp, đơn vị tuyển dụng đưa lao động Việt Nam đi

làm việc ở nước ngoài: Cần chủ động, nâng cao năng lực cạnh tranh, mở rộng

thị trường thông qua các biện pháp tăng cường đầu tư về tổ chức, bộ máy, tài

chính, cơ sở đào tạo, tăng cường công tác quản lý và bảo vệ lợi ích của người

lao động. Tập trung đầu tư cho công tác đào tạo và giáo dục định hướng đối với

người đi lao động nước ngoài nhằm trang bị kiến thức cần thiết để đáp ứng yêu

cầu công việc, nâng cao chất lượng tuyển dụng. Việc đăng tải thông tin tuyển

dụng cần đảm bảo công khai, chính xác.

- Đối với các địa phương: (1) Cần tiếp tục tăng cường thông tin, tuyên

truyền, phổ biến cho người dân trong việc chấp hành quy định của pháp luật về

quản lý xuất, nhập cảnh; việc chấp hành hợp đồng lao động khi làm việc tại

nước ngoài, hạn chế thấp nhất việc vi phạm hợp đồng, bỏ trốn, cư trú bất hợp

pháp tại nước ngoài; (2) Quan tâm theo dõi, đôn đốc thực hiện tốt chính sách hỗ

trợ dạy nghề, tạo việc làm và tiếp tục chính sách hỗ trợ xuất khẩu lao động cho

lao động địa phương, trong đó cần chủ động phối hợp với các bộ, ngành và

doanh nghiệp để đưa lao động địa phương đi làm việc tại các thị trường có chất

lượng và thu nhập tốt để tăng sức hấp dẫn cho người dân; (3) Tạo điều kiện

thuận lợi cho doanh nghiệp, trung tâm dịch vụ trong tuyển chọn, thu hút người

lao động đi làm việc tại nước ngoài theo hợp đồng vào các thị trường lớn; kịp

thời giải quyết các phản ánh, kiến nghị của doanh nghiệp và người lao động; (4)

Chú trọng công tác quản lý dân cư, theo dõi tình hình biến động lao động để có

biện pháp, chính sách hỗ trợ thu hút người lao động hoàn thành nhiệm vụ trở về

được tuyển dụng vào các cơ sở sản xuất hoặc đầu tư phát triển sản xuất tạo việc

làm cho lao động địa phương.

- Hiệp hội Xuất khẩu lao động Việt Nam:(1) Tiếp tục phát huy vai trò,

trách nhiệm trong việc vận động các doanh nghiệp dịch vụ tham gia thực hiện

Bộ quy tắc ứng xử dùng cho doanh nghiệp đưa lao động Việt Nam đi làm việc ở

nước ngoài; giám sát quá trình tổ chức thực hiện;(2) Phối hợp chặt chẽ, tham gia

tích cực vào công tác quản lý nhà nước thông qua tuyên truyền, phổ biến chính

sách, pháp luật, đạo đức nghề nghiệp; chia sẻ các kinh nghiệm và mô hình tốt

142

bằng các hình thức phù hợp.

- Cần xây dựng Trung tâm xử lý khủng hoảng trực thuộc Bộ Ngoại giao.

Theo đó, Trung tâm này có thể hình thành bộ phận chuyên trách hoặc kiêm

nhiệm để xây dựng Kế hoạch quốc gia về xử lý khủng hoảng. Trên cơ sở đó, các

Bộ, ngành liên quan xây dựng kế hoạch ứng phó phù hợp với chức năng, nhiệm

vụ của mình. Khi có tình huống khủng hoảng xảy ra, trung tâm sẽ vận hành quy

trình xử lý tình huống khủng hoảng; tổ chức trực 24/7 để tiếp nhận, đề xuất xử

lý các thông tin liên quan. Bên cạnh đó, Trung tâm sẽ xây dựng Bộ tài liệu tập

huấn cho công tác bảo hộ công dân trong tình huống khủng hoảng; thống nhất

quy trình xử lý khủng hoảng ở các cấp độ khác nhau.

4.2.3.2. Xây dựng cơ sở dữ liệu về lao động đi cư, triển khai hoạt động

đăng ký công dân Việt Nam ở nước ngoài

Thực tế cho thấy, cơ sở dữ liệu về lao động Việt Nam đi làm việc ở nước

ngoài chưa được cập nhật thường xuyên và có cơ sở dữ liệu thống nhất do có

trường hợp cơ quan/doanh nghiệp không gửi báo cáo về Cục Quản lý lao động

ngoài nước cũng như Cục Lãnh sự. Do đó, nếu có cơ sở dữ liệu chính xác về

lao động di cư hoặc cơ sở dữ liệu về đăng ký công dân ở nước ngoài thì các cơ

quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài có thể nắm được số lượng người lao

động Việt Nam cư trú trên địa bàn mình quản lý, các thông tin chi tiết về nhân

thân của những người này để có thể tiến hành các biện pháp bảo hộ kịp thời khi

cần thiết. Để triển khai thực hiện công việc này, trước mắt cần tiến hành một số

công việc sau:

- Cơ quan chức năng cần tiến hành tổng kết, đánh giá công tác đăng ký

công dân trong thời gian qua để có làm rõ những hạn chế, bất cập trong công tác

này và có hướng khắc phục;

- Tuyên truyền, phổ biến rộng rãi về tầm quan trọng, tác dụng của hoạt

động đăng ký công dân; thủ tục đăng ký công dân cho công dân Việt Nam ở

nước ngoài;

- Nâng cao nghiệp vụ, nhận thức của cán bộ làm công tác lãnh sự đối với

143

hoạt động đăng ký công dân ở nước ngoài.

Về lâu dài, Bộ Ngoại giao cần tích cực phối hợp chặt chẽ với Bộ Công an,

Bộ LĐ-TB&XH để xây dựng một văn bản quy định về hoạt động đăng ký công

dân Việt Nam ở nước ngoài, tạo điều kiện cho công tác xác minh quốc tịch của

người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài khi xảy ra các tình huống cần bảo hộ.

4.2.3.3. Tăng cường cơ chế phối hợp với quốc gia tiếp nhận về việc bảo

hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về

hợp tác lao động

Công tác BHCD đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ thời

gian qua đạt được những kết quả tích cực, bên cạnh sự nỗ lực của các cơ quan

chức năng Việt Nam, còn có sự phối hợp chặt chẽ với cơ quan chức năng nước

sở tại. Hầu hết các nước có lao động Việt Nam sinh sống và làm việc đều tạo

điều kiện tối đa cho công tác bảo hộ công dân.

Một số nước có công dân đi làm việc nhiều ở nước ngoài hoặc lượng

người di cư đông tương tự như Việt Nam đã thiết lập ra những cơ chế linh hoạt

và hiệu quả như thành lập ra cơ quan chuyên trách. Sri Lanka thành lập Uỷ ban

Cố vấn cấp cao với sự tham gia của các Bộ, tổ chức tư nhân, công đoàn, các tổ

chức xã hội dân sự; Uỷ ban điều phối liên bộ cũng được thiết lập để thúc đẩy

công việc qua các đầu mối từ các Bộ, ngành chủ chốt [85; tr.79]. Theo đó, cơ

quan này có thẩm quyền đưa ra những quyết định về tác chiến hoặc trực tiếp

giao nhiệm vụ cho cơ quan chức năng khi có vụ việc xảy ra; có thể đề ra quy

định về chế độ trao đổi, cập nhật thông tin, thành lập đội phản ứng nhanh giữa

các cơ quan liên quan để giải quyết vụ việc.

Ở nước ta, khi có tình huống cần phải BHCD thì nhiều biện pháp nghiệp

vụ đã được các cơ quan đại diện chủ động triển khai, góp phần tích cực, hiệu

quả cho công tác BHCD, có thể kể đến như: thường xuyên trao đổi với cơ quan

chức năng sở tại tạo thuận lợi cho công dân ta sinh sống, học tập, làm ăn hợp

pháp, kịp thời BHCD bị bắt, tạm giữ, tạm giam do vi phạm pháp luật sở tại; hỗ

trợ, giúp đỡ đối với trường hợp gặp khó khăn; giải quyết đưa thi hài, tro cốt

người bị tử vong; vận động, quyên góp hỗ trợ chi phí hỏa thiêu, vận chuyển đưa

144

tro cốt/thi hài công dân bị tử vong về nước; hỗ trợ tối đa cho gia đình các nạn

nhân trong quá trình làm thủ tục tiếp nhận; vận động hội đoàn người Việt hỗ trợ

tích cực cho công tác BHCD; cử cán bộ tham dự các phiên Tòa để bảo vệ quyền

lợi cho người lao động và yêu cầu phía chủ sử dụng lao động, công ty bảo hiểm

bồi thường cho công dân khi gặp tai nạn lao động; đưa tin khuyến cáo công dân

và cử cán bộ trực số điện thoại đường dây nóng 24/7 để kịp thời có biện pháp

bảo hộ trong tình huống khủng hoảng v.v. Các Cơ quan đại diện Việt Nam ở

nước ngoài đã góp phần giải quyết nhiều vụ việc, được thân nhân, gia đình công

dân Việt Nam gặp khó khăn, hoạn nạn ở nước ngoài ghi nhận và đánh giá cao.