1
Tiểu luận
PHÂN CẤP TÀI KHÓA VÀ MỐI QUAN HỆ TÀI KHÓA GIỮA CÁC
CẤP CHÍNH QUYỀN: MỘT PHÂN TÍCH GIỮA CÁC QUỐC GIA
2
Tổng quan - Phân cấp tài khóa chủ yếu bao gồm việc phân cấp các nguồn
thu và chức năng chi tiêu đối với các cấp thấp hơn của chính phủ. Bằng
cách mang chính phủ đến gần với người dân hơn, phân cấp tài khóa được
mong đợi thúc đẩy hiệu quả của khu vực công cũng như trách nhiệm giải
trình và tính minh bạch trong việc phân phối các dịch vụ và hoạch định
chính sách. Phân cấp tài khóa cũng đưa đến mức độ phức tạp hơn trong mối
quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền và sự phối hợp thất bại trong mối
quan hệ tài khóa có liên quan đến vị thế tài khóa, quốc gia và địa phương.
Bằng chứng cung cấp trong bài nghiên cứu này cho một mẫu gồm 30 quốc
gia có thể gợi ý rằng sự phối hợp thất bại trong mối quan hệ tài khóa giữa
các cấp chính quyềncó thể dẫn đến xu hướng thâm hụt trong việc phân cấp
hoạch định chính sách, đặc biệt trong trường hợp các nước đang phát triển,
không thể đáp ứng những yêu cầu quan trọng đối với việc phân cấp tài khóa
thành công.
1. Giới thiệu
Trong những năm gần đây , ngày càng có nhiều nước trên thế giới đã
bắt tay vào những chương trình phân cấp tài khóa đầy tham vọng bao gồm ,
theo nghĩa rộng giao lại chức năng chi tiêu và chuyển giao các nguồn thu
cho chính quyền địa phương ( tiểu bang/ tỉnh, và/ hoặc thành phố/ xã) . Việc
phân cấp chức năng chi tiêu và các nguồn thu cũng kêu gọi việc phân cấp
trong việc hoạch định chính sách. Sau đó bao gồm quyền tự chủ lớn hơn
trong quản lý nợ, quản lý thuế, và thực hiện ngân sách, do đó nhiệm vụ
cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cũng như việc thực hiện những chức
năng chuẩn mực của khu vực công có thể được chia sẻ qua các cấp của
chính phủ. Động lực quan trọng cho phân cấp tài khóa ở một số quốc gia đó
là cảnh tỉnh các cử tri về khả năng của chính quyền trung ương để đáp ứng
3
đầy đủ nhu cầu ngày càng tăng đối với hàng hóa và dịch vụ công (Tanzi,
1999).
Những lợi ích tiềm năng của việc chuyển giao trách nhiệm tài khóa ở
các cấp địa phương của chính phủ đó là tăng tính hiệu quả trong việc phân
phối dịch vụ và giảm chi phí thông tin và giao dịch liên quan đến việc cung
cấp hàng hóa và dịch vụ công (World Bank, 1997). Dựa trên nguyên lý tài
chính công về việc chuyển giao quyền lực cho cấp thấp hơn, hiệu quả của
khu vực công có thể được tăng cường bằng cách xem xét sự khác nhau của
các địa phương về văn hóa, môi trường, tiềm năng tài nguyênthiên nhiên,
nền kinh tế và các tổ chức xã hội. Sở thích và nhu cầu của địa phương được
tin rằng sẽ phù hợp nhất với địa phương hơn là quốc gia, chính phủ. Thông
tin về sở thích và nhu cầu của địa phương có thể được rút ra rẻ hơn và chính
xác hơn bởi chínhquyền địa phương, những người mà gần gũi với người dân
và do đó dễ xác đinh hơn những điều quan tâm của địa phương. Về mặt này,
trách nhiệm giải trình và tính minh bạch trong các hành động của chính phủ
cũng có thể được tăng cường bằng cách mang nhiệm vụ chi gần hơn với
nguồn thu. Sắp xếp hợp lý các hoạt động của khu vực công và khuyến khích
sự phát triển của truyền thống dân chủ địa phương cũng được coi là mục
tiêu quan trọng của phân cấp tài khóa. Cuối cùng, trong một mức độ nào đó,
phân cấp tài khóa thúc đẩy sự phân bổ nguồn lực hiệu quả, được mong đợi
có liên quan đến vấn đề quản lý kinh tế vĩ mô.Sự mất cân bằng tài khóa toàn
nền kinh tế và vấn đề nợ quá lớn ít nghiệm trọng sẽ cải thiện hiệu quả nền
kinh tế vĩ mô, và các nguồn lực công khan hiếm có thể được chuyển từ thâm
hụt tài chính và trả nợ sang gia tăng mức tài trợ, hậu quả của việc chi tiêu
quá nhiều.
Phân cấp tài khóa thì không phải không có những cạm bẫy. Một vấn
đề quan trọng trong phân cấp tài khóa là sự phối hợp của các mối quan hệ
tài khóa giữa các cấp chính quyền, đã thách thức các nhà lý thuyết và nhà
thực hành trong những năm gần đây (Poterba, 1996). Do việc gia tăng mức
4
độ phức tạp trong việc phối hợp các hành động của chính phủ khi cấp thấp
hơn của chính phủ được quyền tự chủ lớn hơn trong việc hoạch định chính
sách, các thách thức chính sách quan trọng trong các chương trình phân cấp
là thiết kế và phát triển một hệ thống thích hợp của tài chính công đa cấp để
cung cấp các dịch vụ công tại địa phương có hiệu quả và hiệu suất đồng thời
duy trì ổn định kinh tế vĩ mô. Nhiệm vụ bao gồm quản lý các mối quan hệ
tài khóa giữa các cấp chính quyền bằng cách xem xét, một mặt, nhu cầu
ngày càng tăng đối với hàng hóa và dịch vụ công tại địa phương và mặt
khác, tầm quan trọng của việc duy trì kỷ luật tài khóa, quốc gia và địa
phương. Khi những quyền hạn và trách nhiệm ngân sách mới được giao cho
chính quyền địa phương, sự rõ ràng và minh bạch của các cơ quan cần được
thúc đẩy trong quá trình hoạch định ngân sách, chẳng hạn chi tiêu phù hợp
với doanh thu ở mỗi cấp địa phương.
Nếu không có sự chú ý đặc biệt đến sự rõ ràng và minh bạch của các
cơ quan, những mối quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền có thể trải
qua những thất bại trong phối hợp. Những thất bại có thể khiến chính quyền
địa phương trải qua sự không hiệu quả và vượt quá khả năng của họ, khi
chính sách tài khóa được thiết kế và thực hiện theo xu hướng phân cấp.
Những thất bại chính sách có xu hướng tự biểu hiện như một sự xu hướng
thâm hụt và chi phí vay mượn cao hơn đưa đến một phần bù rủi ro liên quan
đến xác suất cao hơn của việc vỡ nợ (Poterba & Rueben 1997; de Mello
1998). Do đó phân cấp tài khóa có thể làm trầm trọng hơn thay vì giảm sự
mất cân bằng tài khóa và do đó gây nguy hiểm cho sự ổn định kinh tế vĩ mô
(Prudhomme 1995; Huther & Shah 1996; Ter - Minassian 1999), trừ khi
chính quyền địa phương cam kết kỷ luật tài khóa và các gói phân cấp bao
gồm các biện pháp khuyến khích sự thận trọng trong nợ và quản lý chi tiêu.
Việc áp dụng các hạn chế nghiêm ngặt về nợ của địa phương và sự giám sát
hiệu quả các vị thế tài khóa địa phương là những điều kiện bổ sung quan
trọng cho phân cấp tài khóa thành công, ngoài sự sẵn có của giới chuyên
5
môn ở cấp địa phương để quản lý hiệu quả sự gia tăng các nguồn lực
(Fukasaku và de Mello, 1998).
Trong ngắn hạn, liên quan đến ba hàm Musgravian truyền thống của
chính phủ, những cạm bẫy của phân cấp tài khóa liên quan chặt chẽ với sự
ổn định kinh tế vĩ mô và tái phân phối, trong khi lợi ích của nó liên quan
đến lợi ích về việc phân bổ hiệu quả (Inman & Rubinfeld, 1997). Trong bối
cảnh đó, mục tiêu của bài nghiên cứu này là để làm sáng tỏ hơn về mối quan
hệ giữa phân cấp tài khóa và cân bằng ngân sách từ quan điểm xuyên quốc
gia. Sự chú ý được tập trung vào một mẫu của 30 quốc gia mà các chỉ số tài
chính công có thể so sánh được thì sẵn có của Tổ chức IMF’s Government
Financial Statistics trong một khoảng thời gian đủ dài từ 1970 đến 1995 và
ít nhất là hai cấp chính quyền.
Phần còn lại của bài nghiên cứu được tổ chức như sau. Phần 2 cung
cấp một tổng quan về các mối quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền và
trình bày các chỉ số tài chính công cơ bản cho mẫu các quốc gia được xem
xét. Các chỉ số này cho phép phân tích sâu hơn về mức độ phân cấp tài khóa
trong những nền kinh tế khác nhau, do đó một vài sự kiện cách điệu có thể
được đánh dấu. Phần 3 mô tả các nguồn quan trọng nhất của việc phối hợp
thất bại được kiểm tra trong bài nghiên cứu. Phần 4 cung cấp bằng chứng
thực nghiệm và phần 5 kết luận.
2. Mối quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền:
a. Tài chính công khác biệt giữa các cấp chính quyền như thế nào?
Tài chính công khác biệt giữa các cấp chính quyền vì nhiều lý do.
i. Về khía cạnh nguồn thu, cơ sở thuế hữu ích, đơn giản để quản lý của các
cấp địa phương bị giới hạn và thu hẹp (Bird, 1992) Doanh thu ngoài thuế
(phí, lệ phí, tiền thuê, tiền bản quyền) cũng có xu hướng bị giới hạn về
phạm vi và khả năng tạo ra nguồn thu. Cơ sở thuế địa phương bị thu hẹp bởi
